IV Congresso Latino Americano de Opinio Pblica da WAPOR 04 a 06 de Maio de 2011 - Belo Horizonte - Brasil AT7 - Participao, Deliberao e Opinio

Pblica;

Conferncias de Polticas Pblicas: um Sistema Integrado de Participao e Deliberao?

Viviane Petinelli Doutoranda do Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica da UFMG.
(vpetinelli@hotmail.com);

Isabella L. Lins - Bolsista de Iniciao Cientfica CNPq.

(belalourenco_lins@hotmail.com)

Cludia F. Faria - Professora Adjunta do Departamento de Cincia Poltica da UFMG.

(cfaria@fafich.ufmg.br)

Palavras-chave: Conferncias de Polticas Pblicas, Participao, Deliberao e Sistema Integrado

A teoria democrtica contempornea abriga hoje pelo menos duas abordagens que vinculam a presena de espaos participativos qualidade da democracia1. Ambas, a abordagem participativa e a deliberativa, apostam na centralidade destes espaos para conferir, dentre outras coisas, legitimidade s decises polticas que vinculam uma coletividade. Assim sendo, uma deciso coletiva s ser legtima na medida em que todos aqueles sujeitos a ela tenham o direito, a capacidade e a oportunidade de participar, de forma conseqente, na deliberao sobre o contedo desta deciso (Dryzek, 2010, p. 14; Cohen,1997; Benhabib, 1996). Tanto a tradio participativa quanto a deliberativa, ao apostarem na centralidade da participao e da discusso para a legitimidade do processo decisrio, tornam-se ferramentas analticas teis para analisarmos mais uma inovao democrtica no Brasil contemporneo: as conferencias de polticas pblicas. As Conferncias de Polticas Pblicas so definidas como espaos institucionais de participao e deliberao acerca das diretrizes gerais de uma determinada poltica pblica (Brasil, SG-PR/SNAS). Elas so convocadas por decreto presidencial que delimita a temtica e delega o dever de organiz-las aos respectivos ministrios. Ao regulament-las, o ministrio em questo detalha os temas e objetivos e estabelece as comisses organizadoras, os cronogramas e os regulamentos para a implantao das reunies regionais e para as eleies de delegados. Neste sentido, as conferncias constituem espaos de participao que requerem esforos diferenciados, tanto de mobilizao social quanto de constituio da representao em torno da definio de uma determinada poltica pblica. Tanto esta diferenciao de formas de ao presentes na dinmica de uma conferncia, quanto o problema de escala colocam desafios analticos e prticos importantes para a sua operacionalizao. Do ponto de vista analtico, embora participao incluso de diferentes vozes -; representao agir em nome do outro e deliberao decises tomadas com base em justificativas publicamente aceitveis no constituam formas de ao excludentes, a integrao das mesmas no trivial, gerando um conjunto de tenses (Warrin, 2002; Fung, 2005). Do ponto de vista emprico, tal integrao, em um contexto de grande escala, exige uma ateno especial na coordenao dos distintos modos de ao e dos fruns envolvidos. Participao, representao e deliberao precisam ser devidamente compatibilizadas para que possam servir de input uns dos outros e, assim, alcanar resultados desejveis. Neste caso, as Conferncias tornam-se um lcus de pesquisa e anlise singular na medida em que elas no s
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Alm das duas, uma outra abordagem, filiada tradio da Teoria da Escolha Racional, que enfatiza a importncia do going to public a informacional. Embora reconhecendo sua importncia, no trataremos dela neste trabalho.

buscam conectar estas diferentes formas de ao em um mesmo espao, mas tambm o fazem em diferentes escalas: do local para o estadual e deste para o nacional. Os policy makers brasileiros, ao tentarem operacionalizar uma metodologia participativa e deliberativa em nvel nacional, construram, nos dois governos Lula (2002-2009), uma experincia indita que envolveu mais de 4 milhes de pessoas em torno de mais de 60 Conferncias (Brasil, SGPR/SNAS). O objetivo deste artigo , portanto, avaliar a estrutura institucional destas conferncias para aferir como estes espaos integram estes diferentes tipos de ao e se conseguem formar um sistema, denominado aqui de sistema integrado de participao e deliberao, entre os diferentes nveis da federao. Esta idia de sistema tem ganhado proeminncia na teoria democrtica deliberativa como decorrncia da necessidade de conectar a deliberao e outras formas de ao e comunicao em contextos de grande escala. O potencial e os limites desta idia sero desenvolvidos na seo 1 deste artigo. Na seo 2 buscar-se- analisar, brevemente, como a literatura sobre polticas pblicas lida com a contribuio destes diferentes repertrios de ao para o processo decisrio das mesmas. Na seo 3 deste artigo, buscaremos analisar dois tipos de Conferncias com base no modelo proposto, quais sejam, a Conferncia de Poltica para Mulheres e as Conferncias de Assistncia Social. Os objetivos, a estrutura institucional, os tipos de atores, e os resultados de cada Conferncia, nos diferentes nveis da federao, sero analisados com base na anlise documental. Na seo conclusiva, buscaremos apontar comparativamente as potencialidades e os limites destas Conferncias em se constiturem em um sistema integrado que, segundo Dryzek (2010), s ocorrer se ele for capaz de acomodar um tipo de deliberao que seja autntica induza a reflexo sobre preferncias de forma no coercitiva; se ele for inclusivo oferea oportunidade e habilidade para todos os atores afetados (ou seus representantes) participarem e se ele produzir resultados polticos, sejam eles na forma de leis ou de polticas pblicas (Dryzek, 2010, p. 10). I O turn deliberativo e a idia de sistema integrado de deliberao Tornou-se rotineiro encontrarmos, aps o giro deliberativo na teoria democrtica, um conjunto de pesquisas e artigos que buscam precisar os elementos da deliberao luz das evidncias empricas (Gastil e Levine, 2005; Rosenberg, 2007). Uma das conseqncias positivas deste esforo pensar a deliberao enquanto um entre diversos momentos do processo poltico e, consequentemente, analisar sua relao com os outros diversos momentos. Autores 3

como Hendrix (1996), Mansbridge (2007) e Goodin (2007) so expoentes importantes desta idia, uma vez que buscam localizar a deliberao no interior de um processo poltico mais amplo. Parte deste esforo analtico tem sua origem no problema da escala (Parkinson, 2003; Dryzek, 2010), mas no s. A diferenciao de formas de ao tambm conta. Participao e deliberao, embora sejam atividades que tm como objetivo melhorar a qualidade da vida pblica, operam por meios diferentes, tal qual afirmam Papadopoulos e Warin (2007). Segundo os autores, a participao pressupe um envolvimento direto, amplo e sustentado dos cidados nas questes pblicas. Seus defensores preocupam-se mais com a incluso como condio para a efetividade e a legitimidade da poltica do que com a qualidade das razes apresentadas para justificar as preferncias dos atores. Os deliberativos, por sua vez, esto mais preocupados com a qualidade da discusso e da interao que iro gerar as escolhas polticas (pp. 450-451). Cohen e Fung (2004), assim como Fishkin (1991), identificam tambm diferenas entre estas atividades. Segundo os autores, melhorar a qualidade da deliberao e expandir a participao constitui objetivos contraditrios. Passeatas, demonstraes, referendos, recall, etc. so mecanismos que promovem a participao ampla, mas no a deliberao. Expressam a vontade, mas no a razo ponderada. Ao mesmo tempo, fruns menores so mais propcios troca de razes por meio da deliberao, mas operam em pequenas escalas e custa do insulamento do pblico geral (Cohen e Fung, 2004, pp. 26-27). Para dar conta desta tenso e, ao mesmo tempo, produzir uma opinio pblica mais crtica e informada, autores como Young (2001) e Fung (2005) apostam em polticas que envolvam tanto a dimenso participativa, como a deliberativa, alm da representativa, sem, contudo, precisar a forma como deve operar tais atividades2. Ganham destaque, portanto, os modelos oferecidos pelos autores j mencionados. A preocupao deles no reside somente na compatibilizao destas formas de ao, mas, como j ressaltado, na localizao da deliberao em um processo decisrio mais amplo que pode envolver tanto a resistncia e o conflito, prprios participao, quanto a cooperao e o dilogo, prprios deliberao. O uso de cada um depender do contexto em que operam, assim como da natureza das polticas em questo (Holzinger, 2005; Hendrix, 2005). O modelo integrado de deliberao de C. Hendrix (2006) constitui a primeira proposta aqui analisada de compatibilizar esferas mltiplas de deliberao. Partindo de um conceito espacial de deliberao, a autora afirma que tal prtica pode ocorrer em vrios espaos pblicos, incluindo parlamentos, partidos, fruns, igrejas, conformando um sistema que envolve um
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Fung (2005) prope uma governana democrtica que envolve os trs tipos de atividade, mas no apresenta formas sistemticas de integr-las. Young (2001) considera as duas outras atividades, principalmente como forma de qualificar a representao, sem contudo se preocupar em mostrar como elas podem se conectar.

conjunto de arenas atravs das quais tipos particulares de atividades ocorrem como, por exemplo, as prticas comunicativas que promovem a reflexo crtica e poltica. Desta forma, o sistema se caracteriza por mltiplas esferas discursivas que podem ser formais, informais ou mistas e cujas formas de comunicao tambm variam, indo desde o questionamento, a contestao e a negociao at o consenso. Algumas so mais estruturadas que as outras; algumas so mais pblicas e inclusivas e algumas so promovidas pelo estado ao passo que outras pelos atores da sociedade civil. Uma vez que os atores possuem disposies variadas para deliberar nas diferentes esferas, importante, adverte a autora, que o sistema como um todo promova a diversidade de espaos deliberativos. As esferas que combinam modos de deliberao formal e informal so importantes, pois, apesar das tenses, podem conectar mundos deliberativos diferentes para os quais a autora denomina de macro e micro, povoados por atores diferentes: ativistas, grupos de interesses, corporaes, mdia, no macro e parlamentares, consultores, acadmicos, no micro. Tais espaos, ao entrarem em contato entre si e com cidados individuais, podem encorajar a troca de idias entre atores com perspectivas diferentes, conectando o discurso pblico mais amplo com conversaes e decises das elites polticas. Este intercmbio reflete uma constelao de discursos envoltos em um mesmo problema (p. 498). A autora busca, com isto, diferenciar seu modelo dos enclaves deliberativos, buscando conectar esferas que podem ser mais ou menos inclusivas ou mais ou menos populistas. O sistema deliberativo oferecido por Mansbridge (1999; 2007; 2009) composto por discursos formais, bem como falas informais e cotidianas entre atores comuns e polticos, tais como representados e representantes eleitos e no eleitos, ativistas e no ativistas e os mdia. Sua funo permitir que os atores compreendam melhor o que querem e necessitam, tanto individual quanto coletivamente. O objetivo da deliberao passa a ser, portanto, clarear o conflito e tentar conform-lo. Assim como o objetivo da deliberao no se encerra mais na busca do consenso em torno do bem-comum, o conceito de deliberao tambm passa por mudanas, abrigando o autointeresse, o conflito decorrente dos interesses materiais e das diferenas de opinies. Formas de agregao democrtica, alm de algum grau de informalidade na discusso passam a ser consideradas legtimas3. Para que as mudanas defendidas faam sentido, o sistema deve ser julgado segundo padres mais flexveis, acomodando o carter mais informal das partes no seu interior. No obstante, ele no pode perder de vista critrios importantes atravs dos quais se julga a boa
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Uma crtica a este conceito expandido de deliberao encontra-se em Faria (2010).

deliberao. Critrios como publicidade, reciprocidade e controle se mantm, assim como o conceito de razo pblica, que, entretanto, deve ser reformulado de modo a envolver a emoo e a paixo (p. 222). Goodin (2005; 2007) oferece igualmente um sistema seqenciado de momentos deliberativos que se contrape verso clssica da democracia deliberativa que considera o agente deliberativo como nico, buscando um objetivo compartilhado por todas as partes componentes deste mesmo agente. Apoiando-se na mesma motivao de Mansbridge (2009), ou seja, a busca de maior realismo para a teoria deliberativa4, o autor argumentar que sendo a poltica composta de agentes plurais com interesses conflitantes, desempenhando papis diversificados em todo o processo poltico; o processo deliberativo deve ser visto igualmente de forma distribuda, com diferentes agentes desempenhando papis deliberativos tambm diferentes. A justificativa para tal modelo repousa na crena, comum na teoria democrtica, de que em grande escala, a deliberao interpessoal deve assumir formas delegadas. Seu exemplo paradigmtico o Legislativo. Nestes espaos, segundo Goodin, as deliberaes so distribudas entre comisses e plenrio, cada um deles com regras prprias em funo tanto do tamanho quanto das diferentes funes que desempenham. Mas, como ele, possvel pensar outros espaos onde as deliberaes em sub-unidades servem como inputs para a deliberao em grupos maiores, com novas responsabilidades deliberativas. Como as comisses e o plenrio no Congresso, nestes outros espaos, as regras e a forma de conduzir a deliberao tambm no so as mesmas. Goodin (2007) assegura que podemos esperar realisticamente (grifo do autor) que virtudes deliberativas diferentes sejam encontradas em diferentes estgios do processo deliberativo, embora reafirmando a diferena de seu modelo do ideal deliberativo. Assim como Mansbridge (2007), o autor tambm acredita que, apesar de a comunicao entre as partes no ser um jogo cooperativo, possvel a formao de um compromisso mutuamente aceitvel entre elas, embora nunca o consenso racionalmente motivado. As partes buscaro negociar e barganhar interesses e no somente trocar respeitosamente razes. O contexto , portanto, caracterizado pelo conflito, embora no s, pois existir sempre espao para a concesso recproca e para os argumentos razoveis na construo de deciso vinculantes. O quadro 1 abaixo visa oferecer uma sntese destes modelos.

Mansbridge (2007) faz, inclusive, uma diferena entre teoria democrtica deliberativa e deliberao democrtica atravs da qual estabelece as diferenas entre os pressupostos clssicos da deliberao e do modelo mais realista que ela est oferecendo.

Quadro 1: Modelos de Deliberao

Objetivos da deliberao

Modelos Modelo integrado de deliberao C. Hendrix (2006) Sistema deliberativo J. Mansbridge (1999; 2007) Sistema seqenciado de momentos deliberativos R. Goodin (2005; 2007)
Fonte: Faria, 2010.

Caractersticas Mltiplas esferas discursivas, que podem ser formais, informais ou mistas

Meios Formas de comunicao variadas indo desde o questionamento, a contestao, a negociao at o consenso Deliberao via razo, emoo e outras formas de comunicao tais com a barganha. As partes buscaro negociar e barganhar interesses e no somente razes.

Promover reflexo crtica e poltica

Consiste em Clarear o conflito e discursos formais, bem tentar conform-lo, e no como falas informais e mais a busca do consenso cotidianas entre atores em torno do bem-comum. comuns e polticos. Esferas diferentes com discursos diferentes Compromisso mutuamente aceitvel entre as partes, embora nunca o consenso racionalmente motivado.

possvel afirmar que os trs modelos apresentados buscam, com maior ou menor intensidade, vincular tipos distintos de comunicao e discursos em esferas diferentes que conformaro os sistemas propostos. Formas de comunicao mais prximas ao tipo participativo, como a contestao, a demonstrao e a negociao devem ser conectadas com formas mais consensuais de soluo de conflitos prprias s arenas mais deliberativas. O pressuposto por trs deste esforo analtico consiste no reconhecimento de que um sistema integrado de deliberao s poder existir se conviver com padres de ao e de comunicao diferentes em espaos que sejam mais propcios para um ou outro tipo de ao. Antes de aferir como tais formas de ao e de comunicao se apresentam e se vinculam na estrutura institucional das Conferncias que sero analisadas (seo 3), uma breve anlise sobre como participao e deliberao podem impactar o processo decisrio das polticas pblicas nas democracias contemporneas ser apresentada na prxima seo (seo 2). II Participao, deliberao e polticas pblicas No campo de anlise das polticas pblicas5, tanto participao quanto deliberao dos

Este trabalho entende as polticas pblicas como um conjunto de estgios inter-relacionados por meio dos quais questes e decises transcorrem de maneira mais ou menos seqencial de inputs (problemas) e outputs (resultados).

cidados e/ou de seus representantes nos processos decisrios referentes s polticas pblicas tambm constitui varivel relevante para se compreender o processo de formao e de mudanas na agenda das mesmas nos governos democrticos. As cinco grandes abordagens que constituem esse campo de pesquisa6 consideram, em alguma medida, a influncia dos atores sociais, politicamente organizados, sob esses processos. No obstante, as vertentes analticas mais profcuas nesse sentido so aquelas que combinam interesses e idias7 para explicar esses processos. Dentre elas, destacam-se por sua aplicabilidade, sua sofisticao analtica, e capacidade de gerar novas pesquisas empricas: (a) a abordagem dos Mltiplos Fluxos (multiplestreams), desenvolvida por John Kingdon (1984); (b) os estudos sobre as comunidades epistmicas, capitaneados por Peter M. Haas (1993); e (c) a abordagem das advocacy coalitions, desenvolvida por Paul A. Sabatier e por Hank Jenkins-Smith (1991) (FARIA, 2003). O Modelo de Mltiplos Fluxos de Kingdon (1984) analisa o processo de formao da agenda de polticas pblicas de governos democrticos, com nfase na dinmica das idias e do discurso. Tendo como referncia o modelo de comportamento organizacional da Lata de Lixo8

De modo simplificado, esse processo inicia-se com a formao da agenda, passa pela formulao e implementao da poltica e termina na avaliao da poltica implementada.
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Quais sejam: (1) a institucional, que atribui s instituies papel chave no processo de elaborao de polticas pblicas; (2) a interessada em perceber, sobretudo, as formas de atuao e o impacto dos grupos e das redes nesse processo; (3) as abordagens que do nfase aos condicionantes sociais e econmicos no processo de produo das polticas; (4) a teoria da escolha racional, para a qual as polticas resultam de escolhas interessadas e estrategicamente feitas; e (5) as abordagens que destacam o papel das idias e do conhecimento no processo de tomada de deciso pblica (JOHN, 1999). Por idias, entende-se o conjunto de paradigmas cognitivos e vises de mundo, quadros normativos cultura mundial, quadros cognitivos e idias programticas que condicionam o comportamento dos indivduos. Os paradigmas cognitivos e as vises de mundo so descries e anlises tericas pr-concebidas que especificam a causa e o efeito das interaes que acontecem por detrs dos debates polticos e limitam o leque de alternativas e de escolhas dos tomadores de deciso no processo decisrio. Os quadros normativos, por sua vez, compreendem os valores, as atitudes, as identidades e as expectativas coletivamente compartilhadas dos indivduos, que constrangem a ao dos mesmos na medida em que reduzem o conjunto de alternativas que os indivduos concebem como aceitveis e legtimas para solucionar determinado problema sociais. Quando os quadros normativos e cognitivos e os paradigmas cognitivos e as vises de mundo so transnacionais, tem-se a cultura mundial. Alm desses elementos, os quadros e as idias programticas tambm compem as idias. Os quadros consistem nas idias normativas e, muitas vezes, cognitivas, nas quais se baseiam os debates polticos, ao passo que as idias programticas so idias causais precisas que facilitam a tomada de deciso pelos indivduos, na medida em que permitem especificar como certos problemas podem ser solucionados (CAMPBELL, 2002, pp. 2-8). O Modelo de comportamento organizacional da Lata de Lixo, de Cohen, March e Olsen (1972) busca explicar o processo de tomada de deciso em anarquias organizadas, que so organizaes caracterizadas por preferncias problemticas (ou conflito de preferncias), tecnologia incerta e participao fluida. Nelas, o processo decisrio representa uma lata de lixo na qual os participantes jogam tipos diferentes de problemas e de solues. A mistura de problemas e solues no processo decisrio depende da quantidade de processos disponveis no momento, do tema da deciso e da velocidade em que problemas so solucionados. Sendo assim, a deciso resulta da combinao de mltiplos fluxos, independentes e definidos em funo do tempo, dentro da organizao. No modelo da Lata de Lixo, os autores identificam quatro: (1) o fluxo de problemas, (2) o fluxo de escolhas, (3) o fluxo de energia dos participantes e (4) o nvel de fluxo de solues. O fluxo de problemas (1) se caracteriza pelo momento em que o problema se torna visvel, pela energia requerida para resolv-lo, pela estrutura de acesso e pela lista de escolhas possveis para solucion-lo. Este interage com o fluxo de solues (2), que envolve os

(1972), Kingdon argumenta que o processo de formao da agenda governamental resulta da combinao de trs fluxos: (1) o fluxo de problemas, (2) o de alternativas e (3) o fluxo poltico. O fluxo de problemas diz respeito s formas pelas quais os tomadores de deciso fixam sua ateno em determinadas questes sociais e as traduzem em problemas sociais. O de alternativas corresponde ao processo de gerao de alternativas e propostas de poltica pblica nas comunidades de poltica. J o fluxo poltico compreende os processos polticos desenvolvidos em mbito governamental, baseados em barganhas e negociaes polticas. No fluxo de problemas (1), Kingdon chama ateno para a importncia da atuao de grupos de interesse no sentido de pressionar para que suas questes chamem ateno dos tomadores de deciso e ganhem proeminncia na agenda governamental9. No de alternativas (2), o autor ressalta ainda mais essa atuao ao mostrar que as alternativas so geradas em comunidades de polticas, que so compostas por especialistas pesquisadores, analistas e acadmicos de determinada rea de poltica pblica, que compartilham idias, propostas e pesquisas uns com os outros. Quando esses atores investem sua energia no sentido de sensibilizar a comunidade de poltica, os governantes e os atores governamentais para suas idias, eles so denominados empreendedores de poltica10. Esses so responsveis por propor solues a problemas, mobilizar opinies e instituies e assegurar que suas idias entrem na agenda. Alm disso, eles se constituem os principais atores no processo de formao da agenda governamental: quando o fluxo de problemas, de alternativas e o poltico se encontram, num processo denominado coupling, oportunidades ou janelas de poltica (Policy Windows) se abrem e devem ser rapidamente aproveitadas por esses atores, defensores de determinadas idias. Buscando semelhantemente compreender o processo de formao da agenda de polticas pblicas a partir da dinmica das idias e do discurso em comunidades de poltica, diversos estudos tm sido desenvolvidos, notadamente por tericos das relaes internacionais, para se explicar esses processos em mbito internacional. Essas anlises examinam o papel das comunidades epistmicas nos processos decisrios que envolvem diferentes Estados Nacionais.
participantes elegveis para tomar cada deciso e a estrutura da deciso. Estes participantes apresentam fluxo de energia distinta (3), o qual determina o nvel do fluxo de solues (4).
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Kingdon (1984) tambm aponta como determinantes: a vontade poltica dos atores polticos que querem deixar suas marcas e se reeleger; a vontade dos burocratas, que propem iniciativas para promov-los em seus cargos; e os altos custos polticos, sociais e oramentrios para solucion-lo. Assim, a definio de um problema e sua insero e permanncia na agenda governamental dependem da vontade dos atores polticos e burocratas e do poder poltico da sociedade civil envolvida, e so constrangidos pelos custos polticos, sociais e econmicos de sua incorporao. Kingdon aponta para a existncia de dois tipos de empreendedores de poltica: os visveis, que so aqueles que recebem considervel ateno da imprensa e do pblico, e os invisveis, que formam as comunidades nas quais as idias so geradas e postas em circulao. Como atores visveis, o autor sugere o Presidente, ou chefe do Executivo, os ministros e secretrios-executivos, os atores do Poder Legislativo, os partidos polticos, os grupos de interesse e a mdia. Como atores invisveis, Kingdon indica os burocratas, os analistas, os acadmicos e os pesquisadores.

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As comunidades epistmicas consistem em redes de profissionais que apresentam reconhecida experincia e competncia em um domnio especfico e que apelam, com autoridade, para que seu conhecimento seja aplicado em relao determinada poltica pblica (HASS, 1992:3). Elas se caracterizam por apresentarem (1) um conjunto compartilhado de crenas normativas e de princpios, que fornecem uma justificativa lgica baseada em valores para a ao social dos membros da comunidade; (2) crenas causais comuns, que so derivadas de sua anlise das prticas de liderena ou que contribuem para um conjunto central de problemas em seus domnios e que, ento, servem como base para elucidar as mltiplas ligaes entre as possveis aes polticas e os resultados esperados; (3) noes compartilhadas de validade, isto , critrios internamente definidos para pesagem e validao de conhecimentos no domnio das suas competncias; e (4) uma poltica empresarial comum, que consiste em um conjunto de prticas comuns e de problemas para o qual sua competncia profissional direcionada. Em geral, as comunidades epistmicas atuam em contextos de incerteza e de assimetria de informao, nos quais h clara demanda por conhecimento especializado por parte dos governos. Nessas conjunturas, elas cumprem o papel de gerar novas idias, prover os elementos necessrios para a tomada de deciso e dissemin-los para os tomadores de deciso e para os membros da comunidade internacional. Em decorrncia, elas tendem a influenciar os interesses do Estado, quer identificando-os diretamente para os tomadores de deciso, quer apontando-lhes as dimenses mais importantes de um problema. Com o intuito de avanar esse debate no sentido de compreender tambm os momentos de mudanas na agenda dos governos, Sabatier e Jenkins-Smith (1991) formularam o Modelo de Advocacy Coalitions (ACF) que analisa as interaes entre os tomadores de deciso e entre eles e os atores sociais no processo de formao de agendas, ao longo do tempo. O ACF postula que as polticas pblicas formuladas em cada subsistema de poltica resultam do tipo de interao existente entre burocratas, atores sociais e polticos e, portanto, mudanas de polticas refletem alteraes nos padres de relao entre esses atores. As interaes dentro de cada subsistema de poltica geram coalizes estveis, que podem ser tanto consensuais como dominadas e manipuladas por uma determinada elite. Essas coalizes consistem em alianas de grupos que apresentam as mesmas idias e interesses em relao determinada poltica, isto , em redes de atores que compartilham valores e conhecimento que os distinguem das demais. Em cada subsistema, as coalizes competem entre si e pressionam para que suas crenas se tornem propostas de polticas pblicas e entrem na agenda governamental. Neste processo, a capacidade de influenciar a deciso governamental depende dos recursos financeiros, intelectuais (expertise), polticos (tal como nmero de apoiadores e a capacidade de mobilizao) e institucionais (por exemplo, autoridade legal) que as coalizes dispem. 10

A distribuio desses recursos, porm, pode ser afetada (1) por eventos externos ao subsistema, que independem da atuao das coalizes, e (2) por mudanas em parmetros relativamente estveis, tais como os atributos bsicos do problema, a distribuio bsica dos recursos naturais, a estrutura scio-cultural de valores fundamentais, a estrutura social e as regras constitucionais bsicas11. Como eventos externos, Sabatier e Jenkins-Smith identificam (1) as mudanas nas condies scio-econmicas, que impactam a composio e os recursos das coalizes de cada subsistema poltico; (2) as mudanas na estrutura de governo, que alteram a composio e os recursos polticos dos atores estatais; e (3) as decises polticas e os impactos de outros subsistemas, que afetam a composio e os recursos das coalizes de determinado subsistema. Assim, as mudanas na agenda de polticas pblicas resultam de mudanas nos padres de interao entre coalizes no interior de subsistemas de poltica, gerados, em maior medida, por eventos externos e, em menor, por mudanas em parmetros relativamente estveis. O balano sucinto, apresentado nesta seo, chama ateno para os efeitos da participao e da deliberao de atores sociais e governamentais sob o processo de formao e mudana da agenda de polticas pblicas, em contextos caracterizados pelo aprofundamento das relaes democrticas e pelo fomento gesto mais participativa, como no caso do Brasil. Hoje, no possvel mais analisar as polticas pblicas sem se levar em considerao a atuao de indivduos e grupos, politicamente organizados, nos processos de tomada de deciso pblica. Esses atores buscam influenciar as decises dos governos a partir de suas idias e de seus interesses e, at mesmo, participar ativamente da formulao de certas polticas, tais como as polticas de Sade e de Assistncia Social no Brasil. No obstante, esta capacidade de influncia, como vimos, depende de um conjunto de variveis internas e externas, que vo desde a capacidade de mobilizao dos atores sociais, sua influncia sobre os espaos deliberativos, as condies institucionais destes espaos at a abertura da burocracia pblica e de seus agentes em acatar os resultados da mobilizao e da deliberao. Na prxima seo, analisamos, a partir das reflexes apresentadas, se e como as Conferncias de Mulheres e as Conferncias de Assistncia Social constituem um sistema integrado de participao e deliberao e, como tal, influenciam, em alguma medida, a agenda das polticas pblicas a elas vinculadas.

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Os atributos bsicos do problema dizem respeito as suas caractersticas fundamentais e podem afetar as opes polticas institucionais e o nvel do aprendizado poltico que se constituir. A distribuio bsica dos recursos naturais, por sua vez, afeta a riqueza de uma sociedade e a viabilidade de diferentes setores econmicos, alm de muitos aspectos da cultura. J os valores culturais fundamentais e a estrutura social afetam a formulao de estratgias de curto e mdio prazo dos atores do subsistema de polticas. Por fim, a estrutura constitucional bsica pode impactar a extenso do aprendizado poltico na medida em que resistente a mudanas. Estveis e pouco suscetveis a mudanas, esses parmetros desencorajam as coalizes de torn-los objeto de seu comportamento estratgico e limitam o leque de alternativas viveis para ao dos atores em determinado subsistema de poltica.

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III Conferncias Nacionais, Estaduais e Municipais: um sistema integrado de deliberao? As Conferncias de Polticas Pblicas foram criadas no governo Vargas, pela Lei no378, de 13 de Janeiro de 1937, com o objetivo de facilitar o conhecimento do Governo Federal acerca das atividades relativas sade e de orient-lo na execuo dos servios locais de sade. Nesta lei, ficou definido que os encontros seriam convocados pelo Presidente da Repblica e contariam com a participao de representantes do governo dos trs nveis da Federao e de representantes dos grupos sociais relacionados rea e tema da Conferncia (Sayd, Vieira Junior e Velandia, 1998). Desde sua criao at 2010, j foram realizadas 102 conferncias nacionais e centenas de milhares de conferncias intermedirias, nas esferas municipais e estaduais. Do total de encontros nacionais, 9 aconteceram entre 1941 e 1988 8 delas referentes ao tema sade e 1 de Cincia e Tecnologia; 27 foram organizados entre 1988 e 2002 e debateram polticas de Sade, Assistncia Social, Direitos Humanos, Direitos da Criana e do Adolescente e Segurana Alimentar e Nutricional; e as outras 67 Conferncias, que correspondem a 66% do total, ocorreram entre 2003 e 2010, nos governos Lula (BRASIL, 2010). Neste governo, as conferncias tornaram-se a principal arena de interlocuo entre governo e sociedade civil com o objetivo de debater e deliberar propostas para formulao de polticas pblicas, propor novas aes do governo para compor o Plano Plurianual de Ao (PPA) e avaliar as polticas aprovadas em encontros anteriores. Diante do universo de conferncias j realizadas, optou-se, neste trabalho, por analisar as Conferncias da Assistncia Social e de Polticas para Mulheres, mais especificamente a 7 Conferncia de Nacional de Assistncia Social, a 8 Conferncia Estadual e a 8. Conferncia Municipal de Assistncia Social12, bem como a 2 Conferncia de Polticas para Mulheres, todas organizadas durante o segundo mandato do governo Lula. A poltica de assistncia social garantida constitucionalmente e, portanto, as conferncias sobre o tema devem ser realizadas periodicamente e suas resolues tm carter vinculatrio, devendo ser transformadas em decises do Executivo. A poltica para mulheres, por sua vez, ainda no consiste em uma poltica de Estado e, por isso, as resolues produzidas nas Conferncias dependem de um conjunto de variveis para se tornarem decises governamentais.

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Em 2009 foram realizadas a 7 Conferncia Nacional de Assistncia Social, a 8 Conferencia Estadual de Minas Gerais e a 8 Conferncia Municipal de Belo Horizonte. A poltica de assistncia social no apresenta, como na poltica para as mulheres, a mesma correspondncia entre as Conferncias nos trs nveis da federao.

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Sabe-se que tal diferena impacta no s as dinmicas participativa, representativa e deliberativa13, mas tambm a capacidade das conferncias de produzirem resultados, gerando problemas, conseqentemente, para a operacionalizao de um sistema integrado nos moldes proposto neste artigo. No obstante, nosso objetivo no analisar tais dinmicas, mas os espaos em que elas ocorrem e as regras que os estruturam. Da mesma forma, no avaliaremos a implementao ou no das resolues das conferncias analisadas, mas somente a coerncia entre aquilo proposto nas etapas municipais, estaduais e seu resultado final, nas conferncias nacionais. O formato institucional que as Conferncias assumem, bem como as normas que regulam a dinmica participativa, deliberativa e representativa so, em geral, reguladas pelas leis que convocam as Conferncias e por seus regimentos internos (doravante, RI). Neles, so estabelecidos os objetivos do encontro; os eixos temticos a serem debatidos; as etapas e as datas de realizao dos debates; o nmero e a composio de atores estatais e no-estatais (delegados) por unidade da Federao; a dinmica de deliberao das propostas; e as orientaes gerais para formulao e encaminhamento das propostas aprovadas. Em todos os nveis da federao, este documento deve passar pelo crivo da plenria da conferncia, que pode aprov-lo na ntegra, aprov-lo com mudanas ou rejeit-lo. Neste ltimo caso, os delegados devem formular e aprovar outro regimento antes de dar continuidade aos trabalhos. Sendo assim, este documento torna-se uma fonte documental importante para aferirmos a existncia ou no de espaos participativos, representativos e deliberativos, bem como a capacidade integrativa dos mesmos em um sistema. Nas Conferncias Municipais de Assistncia Social, o regimento interno elaborado pelo Conselho Municipal da rea. No nvel estadual, este documento elaborado pelo Conselho Estadual de Assistncia Social e pela Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social (SEDESE), no caso de Minas Gerais. Por fim, o RI da Conferncia Nacional de Assistncia Social de responsabilidade do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome e conta com o apoio do Conselho Nacional da rea. Essas instituies tambm so responsveis por coordenar e realizar as conferncias nos respectivos nveis da federao, como mostra os dados do quadro 2.

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Para uma avaliao das variveis que impactam as dinmicas participativa, deliberativa e representativa das instituies participativas, ver Avritzer, 2009 e Faria, 2010.

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Quadro 2: Local, Ano e Coordenao das Conferncias de Assistncia Social

Varivel Ano Local Convocao e Coordenao Municipal 2009 Belo Horizonte CMAS Estadual 2009 Belo Horizonte CEAS e SEDESE Nacional 2009 Braslia Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome

Fonte: Regimento Interno das Conferncias de Assistncia Social.

O regimento interno da Conferncia Municipal de Polticas para Mulheres formulado pela Secretaria Municipal de Polticas Sociais, em parceria com a Secretaria Municipal Adjunta de Direitos de Cidadania, da Coordenadoria dos Direitos das Mulheres e do Conselho Municipal de Direitos das Mulheres. No nvel estadual, em Minas Gerais, este documento elaborado pela SEDESE, pela Coordenadoria Especial de Promoo da Defesa da Mulher, pela Assemblia Legislativa de Minas Gerais e pelo Conselho Estadual da Mulher. Por fim, o RI da Conferncia Nacional de Polticas para Mulheres elaborado pela Secretaria Especial de Polticas para Mulheres, juntamente com a Secretaria Geral da Presidncia da Repblica e contam com o apoio do Conselho Nacional da rea. Essas instituies tambm so responsveis por coordenar e realizar as conferncias nos respectivos nveis da federao, como atesta os dados do quadro 3 abaixo. Quadro 3: Local, ano e Coordenao das Conferncias de Polticas para Mulheres
Varivel Ano Local Municipal 2007 Belo Horizonte Secretaria Municipal de Polticas Sociais, por meio da Secretaria Municipal Adjunta de Direitos de Cidadania, da Coordenadoria dos Direitos da Mulher e do Conselho Municipal de Direitos da Mulher. Estadual 2007 Belo Horizonte SEDESE, Coordenadoria Especial de Promoo e Defesa da Mulher, Assemblia Legislativa de Minas Gerais e Conselho Estadual da Mulher Nacional 2007 Braslia Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres, Secretaria Geral da Presidncia da Repblica e Conselho Nacional dos Direitos da Mulher

Convocao e Coordenao

Fonte: Regimento Interno das Conferncias de Assistncia Social.

O objetivo geral da CAS foi avaliar e propor diretrizes para o aperfeioamento do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) na perspectiva da participao e do controle social. Este objetivo geral foi desdobrado em objetivos especficos, discutidos e debatidos em cada etapa das Conferncias. Da mesma forma, a 2 Conferncia Nacional de Polticas para Mulheres, cujo objetivo geral foi a avaliao e o aprimoramento do Plano Nacional de Polticas para Mulheres (PNPM) na perspectiva da participao das mulheres em espaos de poder, discutiu e debateu nas etapas municipal, estadual e nacional seus objetivos especficos. 14

Os Quadros 4 e 5 retratam os objetivos e as formas como so estruturadas e organizadas as etapas das Conferncias de Assistncia Social, em cada nvel da federao. Quadro 4: Objetivos especficos das Conferncias de Assistncia Social
Varivel Objetivos Municipal (1) Avaliar e propor diretrizes para o aperfeioamento do SUAS na perspectiva da participao e do controle social; (2) Avaliar a implementao das deliberaes da VII Conferncia Municipal de Assistncia Social de BHMG; (3) Eleger delegados para a VIII Conferncia Regional Estadual de Assistncia Social, segundo critrios estabelecidos pelo respectivo Conselho Estadual (1) Discutir e avaliar a participao popular e o exerccio do controle social no mbito do SUAS; (2) Avaliar a dinmica de efetivao dos dez direitos scio-assistenciais aprovados na IV Conferncia Nacional de Assistncia Social, definindo estratgias de fortalecimento da participao popular; (3) Discutir e avaliar a participao popular e o controle social em relao ao oramento e ao cofinanciamento, para a implementao do Plano Decenal da Assistncia Social nos trs nveis de governo; (4) Debater a atuao do trabalhador da Assistncia Social na perspectiva da articulao do protagonismo dos usurios na implementao do SUAS e no fortalecimento do controle social; (5) Discutir a gesto, instrumentos e processos de trabalho no mbito do SUAS na perspectiva dos direitos dos trabalhadores; (6) Discutir e avaliar a representatividade, composio, dinmica e processo de escolha dos membros dos Conselhos de Assistncia Social, visando a democratizao e efetivao do controle social e da participao popular; (7) Discutir a atuao das entidades de Assistncia Social, sua coresponsabilidade no mbito do SUAS, na execuo da poltica e na perspectiva do fortalecimento do controle social em todos os nveis, da participao popular e da democratizao de sua gesto interna. (8) Conhecer e debater experincias de implementao do SUAS, que envolvam a participao popular e o controle social. Nacional Mesmos objetivos especficos da etapa estadual

Fonte: Regimento Interno das Conferncias de Assistncia Social.

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Como podemos depreender do quadro 4 acima, os objetivos especficos das CAS, em todos os nveis, dizem respeito, em primeiro lugar, s formas e/ou lcus de ao para aperfeioar o SUAS sob o ponto de vista da participao e o controle social. Neste sentido, prope-se discutir e avaliar a participao e o controle dos atores em questes como o oramento e o cofinanciamento para a implementao do Plano Decenal da Assistncia Social nos trs nveis de governo; discutir a atuao do trabalhador da rea para abrigar melhor a participao dos usurios na implementao do SUAS, bem como discutir o papel dos Conselhos e das entidades de Assistncia Social. No que diz respeito aos Conselhos, a preocupao est voltada para sua composio, representatividade e dinmica, ao passo que no que diz respeito s entidades, a preocupao com a atuao das mesmas na execuo da poltica e na democratizao da gesto interna do SUAS. Quadro 5: Objetivos especficos da 2. Conferncia de Poltica para Mulheres
Varivel Objetivos Municipal 1) Analisar e repactuar os princpios e diretrizes aprovados na I CNPM; 2) Avaliar a implementao do PNPM - 2004/2007 nos nveis federal, estadual e municipal; 3) Apresentar propostas de alterao do contedo do PNPM e da sua forma de execuo; 4) Analisar a participao poltica das mulheres nos espaos de poder e elaborar propostas para ampliar sua insero; 5) Eleger as delagadas que representaro o municpio de Belo Horizonte na II Conferencia Estadual; 6) Elaborar o relatrio final e encaminh-lo Comisso Organizadora da II Conferencia Estadual em cumprimento etapa Municipal Estadual 1) Analisar e repactuar os princpios e diretrizes aprovados na I CNPM; 2) Avaliar a implementao do PNPM - 2004/2007 nos nveis federal, estadual e municipal; 3) Apresentar propostas de alterao do contedo do PNPM e da sua forma de execuo; 4) Analisar a participao poltica das mulheres nos espaos de poder e elaborar propostas para ampliar sua insero; 5) Eleger delegadas que representaro o Estado de Minas Gerais na II CNPM; 6) Elaborar relatrio sobre o tema proposto e encaminh-lo Comisso Organizadora da II CNPM em cumprimento etapa estadual. Nacional Mesmos objetivos especficos descritos s que para o nvel nacional e sem eleio de delegadas(os)

Fonte: Regimento Interno das Conferncias de Polticas para Mulheres.

No que diz respeito s Conferncias de Polticas para as Mulheres, neste segundo encontro realizado em 2007, os objetivos especficos buscaram sistematizar um conjunto de aes que viabilizassem o aprimoramento do Plano Nacional de Polticas para Mulheres (PNPM) na perspectiva da participao das mulheres em espaos de poder, objetivo geral destas Conferncias. Neste caso, tanto na etapa municipal, quanto na estadual, bem como na nacional 16

buscou-se retomar os princpios e diretrizes aprovados na I CNPM; avaliar a implementao do PNPM 2004/2007 nos trs nveis da federao; apresentar propostas de alterao ao contedo e forma de execuo do PNPM, sempre tendo como meta a ampliao do espao de participao da mulher no poder (Quadro 5). Toda esta discusso em torno dos objetivos, geral e especfico, bem como da implementao dos mesmos ocorre em etapas encadeadas, ou seja, Pr-conferncias, Conferncias Municipal, Regional, Estadual e Nacional como mostram os quadros 6 e 7 abaixo. Quadro 6: Etapas das Conferncias de Assistncia Social
Varivel Etapas Dinmica interna Municipal 9 Pr-Conferncias regionais preparatrias; Plenria Inicial; 4 Grupos de Trabalho; Plenria Final Estadual 12 Conferncias Regionais14, Conferncias Municipais; Plenria Inicial; 20 Grupos de Trabalho; Plenria Final Nacional Conferncias Municipais, Estaduais e do Distrito Federal Plenria Inicial; 24 Grupos de Trabalho, Plenria Final

Fonte: Regimento Interno das Conferncias de Assistncia Social.

Em relao Poltica de Assistncia Social (Quadro 6), devem ser realizadas em nvel municipal 9 Pr-Conferncias regionais preparatrias, seguidas pela Conferncia Municipal. Esta composta por uma dinmica que envolve a Plenria de Abertura, 4 Grupos de Trabalho e a Plenria Final cujo produto o Relatrio Final. Ambas, pr-conferncias e conferncias municipais, so organizadas pelas Comisses (1) Organizadora, (2) Tcnica (ou temtica); (3) Administrativa e (4) de Comunicao e por (5) Subcomisses. No nvel estadual, a Conferncia Estadual deve ser precedida por 12 Conferncias Regionais que seguem as 20 regies da SEDESE. Contudo, s participam destas Conferncias os municpios que realizaram suas Conferncias Municipais15. Assim como os encontros municipais, os estaduais compreendem uma Plenria Inicial, 20 Grupos de Trabalho e Plenria Final. So organizados pelas Comisses (1) Organizadora, (2) Tcnica (ou temtica); (3) Administrativa e (4) de Comunicao e por (5) Subcomisses. A conferncia nacional precedida pelos 27 encontros estaduais e 1 encontro no Distrito Federal e segue a mesma dinmica interna das conferncias municipais e estaduais, sendo composta pela Plenria Inicial, 24 GTs, cada um composto por no mximo 83 pessoas e Plenria Final (Quadro 6).

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Entendendo como regional aquela convocada por dois ou mais Executivos municipais, ficando garantido a cada municpio participante o nmero de delegados previsto pelo RI.

A etapa estadual sempre precedida de 12 conferncias regionais, mas no caso de 2009, por causa da H1N1 as conferencias regionais foram suspensas e o numero de delegados foi reduzido.

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Quadro 7: Etapas da 2 Conferncia de Polticas para Mulheres

Varivel Etapas Dinmica Interna Municipal 9 Pr-Conferncias regionais preparatrias Plenria Inicial; 12 Grupos de Trabalho; Plenria Final Estadual Conferncias Regionais, Conferncias Municipais; Plenria Inicial; 5 Grupos de Plenria Final Trabalho; Nacional Conferncias Municipais, Estaduais e do Distrito Federal Plenria Inicial; 24 Grupos de Trabalho, Plenria Final

Fonte: Regimento Interno das Conferncias de Polticas para Mulheres.

Assim como as CAS, as Conferncias de Polticas para Mulheres ocorrem em etapas encadeadas (Quadro 7). No nvel municipal, devem ser realizadas as Pr-Conferncias regionais preparatrias, que so abertas a participao de todas as mulheres da comunidade e de movimentos onde mulheres participam. Estas so seguidas por Conferncias Municipais, compostas por uma dinmica que envolve a Plenria de Abertura, 12 Grupos de Trabalho e a Plenria Final cujo produto o Relatrio Final. Todas elas so organizadas pelas Comisses (1) Organizadora; (2) Temtica e de Relatoria; (3) de Infra-Estrutura; (4) de Articulao e Mobilizao; (5) de Comunicao e Informao. No nvel estadual, as Conferncias so precedidas por encontros municipais e, como estes, so compostas por uma Plenria Inicial, Grupos de Trabalho - no caso, 5 GTs apenas - e Plenria Final. As conferncias estaduais so tambm organizadas pelas Comisses (1) Organizadora, (2) Tcnica (ou temtica); (3) Administrativa e (4) de Comunicao e por (5) Subcomisses. Do mesmo modo, a Conferncia Nacional precedida por encontros estaduais (27) e no distrito federal (1) e segue a mesma dinmica das etapas anteriores. O 8 encontro municipal de Assistncia Social mobilizou, em Belo Horizonte em 2009, 2000 participantes cujos 418 delegados representaram rgos governamentais, entidades de classe, conselhos, associaes, sindicatos de profissionais da rea, usurios e interessados no tema, alm de convidados e observadores. Estavam presentes delegados eleitos nas PrConferncias e observadores. Os delegados das pr-conferncias foram escolhidos seguindo os seguintes critrios: (a) 01 delegado para cada 4 participantes credenciados das pr-conferncias; (b) 02 delegados por instituies de base municipal inscritas no CMAS/BH, escolhidos atravs de encontros ou reunies realizadas por essas entidades e registradas em ata; (c) at 02 delegados representantes do Conselho Estadual de Assistncia Social (CEAS), do Frum Mineiro de Assistncia Social, do Conselho Estadual de Segurana Alimentar, do Conselho do Bolsa Famlia, do Conselho Regional de Servio Social (CRESS), da Unio dos Conselhos da Grande BH e do COGEMAS; (d) at 04 delegados representantes de cada secretaria, autarquia, empresa pblica, rgos diretos e indiretos da administrao municipal; (e) at 04 delegados oriundos da 18

SEDESE; e (f) at 02 delegados representantes do MDS, INSS, CNAS, Ministrio Pblico e do Poder Judicirio conforme retratado no quadro 8. A 8 Conferncia Estadual em Minas Gerais, por sua vez, contou com a participao de 1.000 pessoas, sendo 896 delegados e 104 convidados. Dos 896 delegados, 91 eram delegados natos e 805 foram eleitos nas conferncias municipais, por maioria simples dos delegados presentes na Plenria final, a partir dos seguintes critrios: 1) paridade entre representao governamental e representao da sociedade civil; 2) participao dos usurios ou representantes de usurios, em um total correspondente a 40% das vagas destinadas a sociedade civil; 3) simetria entre as demais categorias que compem o quadro dos atores da Poltica de Assistncia Social; e 4) representatividade do delegado, isto , sua ligao com sua categoria de representao. Dos 91 delegados natos, 40 eram conselheiros titulares e suplentes do CEAS, 2 eram representantes da Secretaria Executiva deste Conselho, 10 eram representantes da SEDESE, 5 eram representantes do Colegiado de Gestores Municipais de Assistncia Social e 34 das Unies de Conselhos Municipais de Assistncia Social, oficializados no CEAS, sendo duas vagas para cada Unio, obedecida a paridade de representao. Dos 805 delegados eleitos segundo os critrios supracitados, 50% representavam rgos governamentais, sendo 70% de gestores e 30% outros, e 50% eram representantes da sociedade civil, sendo 30% trabalhadores, 30% servidores e 40% usurios (Quadro 8). J a 8 Conferncia Nacional mobilizou 1.902 participantes, sendo 1.422 delegados com direito a voz e a voto, 280 convidados do Conselho Nacional de Assistncia Social com direito a voz e 200 observadores tambm somente com direito a voz. Dos 1.422 delegados, 36 eram conselheiros nacionais, 1.296 eram representantes eleitos nas conferncias municipais e estaduais e 88 eram representantes do governo federal. Estes foram escolhidos durante as conferncias estaduais e do Distrito Federal, observando a paridade de representao entre governo e sociedade civil. Para determinar a quantidade de delegados estaduais e seus respectivos suplentes por estado, foram considerados os seguintes parmetros: (a) 4 delegados para cada estado com menos de 2% do total da populao brasileira, (b) 6 delegados para os estados com 2% a 5% do total da populao brasileira; e (c) 8 delegados para cada estado com mais de 5% do total da populao brasileira. Como nas conferncias estaduais, a escolha dos delegados e de seus suplentes que representaro os municpios no encontro nacional segue critrios de proporcionalidade em relao ao porte do municpio e s categorias de representao dos delegados. So eles: a quantidade de municpios existentes no estado; a quantidade de municpios em Gesto Bsica ou Plena existentes no estado; e a populao residente no estado (Quadro 8).

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Quadro 8: Atores e forma de seleo da 8 Conferncia de Assistncia Social

Varivel Total de participantes Total de delegados Municipal 2.00016 418 Estadual 1.000 896 805 delegados eleitos nas conferncias municipais 91 delegados natos, sendo 40 conselheiros do CEAS, 2 representantes da Secretaria Executiva deste Conselho, 10 da SEDESE, 5 do Colegiado de Gestores Municipais de Assistncia Social e 34 representantes das Unies de Conselhos Municipais de Assistncia Social. Nacional 1.902 1.422

Composio da participao dos delegados

50% Representantes de rgos governamentais e 50% de representantes da sociedade civil, envolvendo entidades de classe, conselhos, associaes, sindicatos de profissionais da rea, usurios e interessados no tema.

36 conselheiros nacionais. 1.296 representantes eleitos nas conferncias municipais e estaduais 88 representantes do governo federal.

Forma de seleo dos delegados para etapa seguinte

Delegados da sociedade civil: varia de acordo com a quantidade de participantes das pr-conferncias (1 delegado eleito para cada 4 participantes) Delegados do governo: varia de acordo com o nmero de representantes eleitos de cada instituio pblica (entre 2 e 4 por rgo)

Paritria, sendo 50% de delegados da sociedade civil e 50% do governo, obedecida a proporo em relao ao porte do municpio e categoria de referncia do delegado.

NA

Fonte: Regimento Interno das Conferncias de Assistncia Social, CEAS e SEDESE (2011).

A 2 Conferncia Municipal de Polticas para Mulheres em Belo Horizonte, em 2007, contou com a participao de representantes de entidades pblicas, tais como a Coordenadoria Municipal dos Direitos da Mulher, do Conselho Municipal dos Direitos da Mulher de Belo Horizonte, de outros rgos governamentais e do Legislativo, e representantes de movimentos sociais de mulheres negras, lsbicas, profissionais do sexo, mulheres com deficincia e jovens, de sindicatos, associaes e outras entidades da rea. As delegadas desta Conferncia foram escolhidas nas pr-conferncias que ocorrem no mbito das 9 secretarias municipais de gesto regional. As pr-conferncias so abertas a participao de todas as mulheres da comunidade e de movimentos onde as mulheres participam. Podem tambm ser realizadas por segmento da sociedade civil, desde que eles solicitem a realizao dentro do prazo previsto pela Comisso Organizadora e que no tenham base nas 9 regionais administrativas.
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Dado informado verbalmente por uma representante do Conselho Municipal da Assistncia Social de BH.

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As participantes das Pr-conferncias so indicadas como delegadas para a Conferncia Municipal e devem, para tal, se inscrever ou anunciar publicamente sua candidatura. Para cada 08 participantes nas Pr-Conferencias eleita 1 delegada. Total de delegadas para a II Conferencia Municipal: 40 delegadas. A 2 Conferncia Estadual, em Minas Gerais, reuniu 632 participantes, dentre eles, 532 delegados natos (titulares e suplentes do Conselho Estadual da Mulher CEM parlamentares mulheres da ALMG) e eleitos nos encontros municipais. Os representantes governamentais foram indicados pelo Executivo Municipal, dentre aqueles que participaram da etapa municipal. Os delegados da sociedade civil, por sua vez, foram eleitos por maioria simples na Plenria final da conferncia municipal, obedecendo os critrios de proporcionalidade territorial, estabelecidos no regimento interno da conferncia estadual, de modo que: (a) municpios com at 50.000 teriam direito a 1 delegada da sociedade civil e 1 do Poder Publico Municipal, (b) municpios com 50.001 a 100.000 seriam respectivamente, 2 e 1, (c) de 100.001 a 150.000 seriam 3 delegadas da sociedade civil para 1 do poder publico, (d) de 150.001 a 200.000 , 4 para 1, (e) de 200.001 a 300.000 habitantes, 6 representantes da sociedade civil para 2 governamentais , (f) de 300.001 a 500.000, 10 delegadas da sociedade civil e 3 do poder publico, e (g) de 500.001 a 1.000.000 habitantes seriam 20 para 6. Para os municpios com mais de 100.000 habitantes, como Belo Horizonte, so eleitas 50 delegadas que representam a sociedade civil e 15 representantes do Poder Publico Municipal, respeitando a proporo de 60% e 40%, respectivamente. Por fim, a 2 Conferncia Nacional contou com a participao de 3.000 pessoas, sendo 2.800 delegados, com direito de voz e voto, e 200 convidados, autoridades e representantes de entidades nacionais e internacionais, com direito a voz. Dos 2.800 delegados, 2.306 foram eleitos nas conferncias estaduais, 69 delegados natos, integrantes, titulares e suplentes, do Conselho Nacional dos Direitos da Mulher e 425 delegadas/os dos diferentes rgos do Governo Federal indicadas/os para este fim. Do total de delegados eleitos na etapa estadual, 1.383 (60% do total de delegados eleitos) eram representantes da sociedade civil, 690 (30%) dos governos municipais e 233 (10%) representavam os governos estaduais. Estes foram escolhidos nas conferncias estaduais, por maioria simples de votos na Plenria final, obedecendo seguinte proporo: 60% de representantes da sociedade civil, 30% de representantes dos municpios e 10% de delegados dos estados. O estado de Minas Gerais contou com a participao de 183 delegados, sendo 110 (60%) de representantes da sociedade civil, 55 (30%) de representantes do poder pblico municipal e 18 (10%) de representantes do poder pblico estadual.

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Quadro 9: Atores e forma de seleo da 2 Conferncia de Polticas para Mulheres

Varivel Total de participantes Total de delegados Municipal s/dado 360 Estadual 632 532 Nacional 3.000 2.800 2.306 oriundos das conferncias estaduais, sendo: 1.383 (60%) da sociedade civil, 690 (30%) dos governos municipais e 233 (10%) dos governos estaduais. 69 delegados natos, integrantes do CNDM 425 delegadas/os dos diferentes rgos do Governo Federal. Forma de seleo dos delegados para etapa seguinte 60% de representantes da sociedade civil e 40% de delegados dos governos municipais, obedecendo critrios de proporcionalidade territorial. 60% de representantes da sociedade civil e 40% de delegados do governo (10% dos governos estaduais e 30% dos municipais), obedecendo critrios de proporcionalidade territorial.

Composio da participao dos delegados

40% representantes governamentais e 60% representantes de movimentos sociais, de sindicatos, associaes e outras entidades da rea.

213 representantes governamentais (30% municipal e 10% estadual) 319 representantes da sociedade civil (60%)

NA

Fonte: Regimento Interno das Conferncias de Polticas para Mulheres, CMPM, CEM e ALMG (2011).

Como mencionado anteriormente, os participantes das conferncias de Assistncia Social e de Polticas para Mulheres, nos trs nveis da Federao, discutem e deliberam as propostas de polticas pblicas em grupos temticos. No caso da Assistncia Social, estas esto organizadas em um Caderno de Resolues, formulado pela Comisso Organizadora do encontro, a partir de contribuies dos rgos coordenadores das conferncias. Nos GTs, as propostas contidas nesse caderno so debatidas, com a mediao de um coordenador, um relator e um cronometrista. Os relatores de grupos so responsveis pela consolidao das propostas na Comisso de Relatoria, cujo resultado encaminhado para a Plenria Final, na forma de relatrio nico, para ser submetido aprovao. No caso da Poltica para Mulheres, debate-se e discute-se recomendaes para aprimorar o Plano Nacional de Poltica Para Mulheres. A Plenria Final tem carter deliberativo e composta pelos participantes credenciados com competncia para discutir, aprovar ou rejeitar, em parte ou totalmente, as concluses e propostas consolidadas nos grupos de trabalho, assim como aprovar ou rejeitar as moes. As propostas e moes aprovadas, por maioria simples dos delegados presentes, compem o Relatrio Final da conferncia, nos trs nveis da federao. No caso das conferncias de Assistncia Social, o Relatrio Final das Conferncias Municipais, contendo as deliberaes aprovadas na plenria final destes encontros,

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encaminhado ao CEAS, para que as propostas aprovadas em cada encontro municipal sejam sistematizadas em um nico documento para apreciao na Conferncia Estadual. Nesta, os participantes analisam o caderno de resolues sistematizado com as contribuies das conferencias municipais e regionais. Na plenria final da 8 Conferncia, foram debatidas e aprovadas at 3 deliberaes por cada um dos 8 subtemas discutidos no encontro. Como decorrncia, o relatrio final de cada estado continha, no mximo, 24 deliberaes. Estes documentos foram enviados para o Conselho Nacional de Assistncia Social, ao qual compete a sistematizao das propostas para apreciao na Conferncia Nacional. Nele, as propostas que comporo o Caderno de Resolues Nacional so selecionadas obedecendo-se aos seguintes critrios: (1) seu contedo deve comparecer em mais de 2 (dois) Estados da federao; (2) as demandas e expresses devem ser regionais, isto , devem ser tambm apontadas por outros Estados da respectiva regio; e (3) os contedos devem apresentar os princpios, diretrizes e objetivos da poltica de assistncia social. O caderno de resolues final foi discutido nos 24 GTs do encontro e suas propostas podiam ser aprovadas integralmente ou com alterao ou ser rejeitadas ou apresentada 1 nova proposta por eixo. Para compor o documento final que apreciado na Plenria, as propostas devem ser aprovadas por 50% mais um dos delegados presentes em cada GT no momento da votao e ainda serem aprovadas por, no mnimo, 20% dos GTs (no caso da 8 Conferncia de Assistncia Social, por 5 Grupos de Trabalho). O documento consolidado pela Comisso de Relatoria discutido na plenria final, cuja dinmica compreende: (1) a leitura das propostas oriundas das Conferncias dos Estados e do Distrito Federal, (2) a leitura do Relatrio consolidado das propostas dos grupos de trabalho; (3) a apresentao dos destaques solicitados; e (4) a apresentao de uma defesa a favor e uma contrria, quando for o caso. As propostas de destaque so encaminhadas mesa Diretora, por escrito ou atravs do microfone, sendo permitidas uma defesa e uma rplica, respeitando o limite de tempo de 3 minutos. Esclarecidas, as propostas so submetidas votao pela Plenria, sendo aprovada aquela que obtiver a maioria simples dos votos por contraste, recorrendo-se contagem em caso de dvida. As propostas que no forem destacadas so consideradas como aprovadas por unanimidade da Plenria. Encerrada a fase de apreciao e aprovao das propostas, o coordenador da mesa colocar as moes em votao pela Plenria. Cada moo dever ser aprovada pela maioria simples dos grupos de trabalho. As deliberaes aprovadas na plenria final so publicadas no Dirio Oficial da Unio pelo CNAS, no prazo de 90 dias, a contar do seu encerramento e disponibilizadas na pgina eletrnica deste rgo. No caso das Conferncias de Polticas para Mulheres, embora as etapas da dinmica decisria sejam semelhantes, as regras so ligeiramente distintas. Nas conferncias municipais, os 23

GTs so compostos por uma coordenao e por relatores que so escolhidas pelo prprio grupo. Estes relatores integram, ao final do processo de discusso e de deliberao das propostas nos GTs, a equipe de redao do documento sntese que ser debatido na Plenria Final. Para aparecer neste documento, a proposta dever ter aprovao de, no mnimo, 20% das participantes de cada GT. Todas as propostas aprovadas so consolidadas em um documento nico para apreciao da Plenria final. Nela, cada proposta votada e deve ser aprovada por maioria simples dos delegados presentes. O Relatrio Final de cada conferncia municipal deve ser elaborado a partir do roteiro previamente definido pela Comisso Organizadora Estadual e Comisso de Relatoria e deve ser encaminhado, em verso resumida de no mximo 3 laudas, para Comisso Organizadora da II Conferncia Estadual de Polticas para as Mulheres. A Conferncia Estadual segue a mesma dinmica da Conferncia Municipal. Nos GTs, tem-se uma breve exposio, pelo Coordenador do Grupo, do documento consolidado pela Comisso de Relatoria, a partir das propostas apresentadas nos Relatrios Finais das Conferncias Municipais ou Regionais; escolhe-se a relatora do grupo de trabalho; debate-se os temas com a mediao da coordenadora. Quando for o caso, apresentam-se por escrito novas propostas que podero ser defendidas oralmente e, por fim, votam-se as propostas discutidas no grupo que so aprovadas por maioria simples dos votos e comporo o Relatrio Final. Na plenria final, as propostas aprovadas pelos grupos de trabalho so discutidas e aprovadas por: 15 integrantes da Comisso Organizadora da II Conferncia Estadual de Polticas para as Mulheres; 20 conselheiras titulares do Conselho Estadual da Mulher; delegadas da sociedade civil eleitas nas etapas municipal ou regional, delegadas indicadas pelo poder pblico municipal; delegadas indicadas pelo Executivo Estadual, observado o limite de 10% do total da delegao; parlamentares da ALMG; convidadas indicadas por entidades da sociedade civil e por rgos pblicos inscritas previamente a critrio da Comisso Organizadora Estadual. As propostas aprovadas so reunidas em um nico documento, com no mximo 10 laudas, e encaminhado para a Secretaria Especial de Polticas para Mulheres. Sero aceitas propostas novas e moes, desde que subscritas por, no mnimo, 30% das(os) delegadas(os) presentes e apresentadas at o incio do processo de votao. Iniciado o regime de votao, no ser permitida proposio de questes de ordem. Sero votadas, preliminarmente, todas as propostas dos grupos na plenria e, posteriormente, as moes. Semelhantemente, na conferncia nacional, o documento final, consolidado a partir das contribuies dos encontros precedentes, discutido em GTs, nos quais as propostas devem ser aprovadas por 20% dos participantes do grupo para que seja encaminhada para a Comisso de Relatoria. Esta comisso rene todas as propostas aprovadas nos GTs em um documento nico, 24

que ser discutido na plenria final. Nesta, as propostas e as moes so apresentadas e deliberadas por maioria simples dos delegados presentes. As propostas que obtiverem aprovao em 70% do total dos grupos de trabalho sero consideradas aprovadas pela Conferncia, mediante referendo do plenrio. As recomendaes aprovadas em 1 ou mais grupos sero deliberadas em plenrio, desde que no contrariem as recomendaes j aprovadas por referendo, por meio do seguinte encaminhamento: as recomendaes apresentadas em plenrio e no destacadas sero consideradas aprovadas; as recomendaes destacadas tero uma interveno a favor e uma interveno contra, com o tempo mximo de 3 minutos cada. Caso o plenrio no se sinta devidamente esclarecido, ser aberta uma nova rodada de intervenes, sendo uma a favor e outra contra, por igual tempo. Aps a discusso, sero submetidas votao no plenrio e aprovadas por maioria simples dos votos das/os delegadas/os presentes. As moes sero apresentadas exclusivamente por delegadas/os, devendo ser de mbito ou repercusso nacional e devem ser encaminhadas, por escrito, Secretaria da II CNPM, cada moo dever ser assinada por, no mnimo, 10% do total de delegadas/os. A Comisso Temtica e de Relatoria organizar as moes recebidas, classificando-as e agrupando-as por tema. As moes so apreciadas aps a votao das recomendaes vindas dos grupos. As moes so lidas pela coordenao da mesa e as que no tiverem destaques do plenrio sero votadas em bloco. As demais sero submetidas discusso em plenrio e votadas, sendo aprovadas por maioria simples. Em caso de divergncia, haver uma interveno a favor e uma contra, com o tempo mximo de 3 minutos cada. Caso o plenrio no se sinta devidamente esclarecido, ser aberta uma nova rodada de intervenes, uma a favor e outra contra, por igual tempo. O Relatrio Final, que contm propostas e moes aprovadas, elaborado pela Comisso Temtica e de Relatoria, coordenada pela Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres, em at 45 dias aps o trmino da II Conferncia Nacional de Polticas para as Mulheres. Ele deve ser referendado pelo Conselho Nacional dos Direitos da Mulher (CNDM), antes de sua divulgao, sendo, posteriormente, encaminhado s delegaes estaduais e municipais. No que diz respeito s resolues, na Conferncia Municipal de Assistncia Social em BH foram aprovadas 23 deliberaes referentes aos 4 eixos propostos. Na etapa estadual, as deliberaes tiveram como referncia a sntese dos relatrios das conferncias municipais e, como decorrncia, diversas propostas aprovadas na etapa municipal estavam presentes entre as deliberaes aprovadas na etapa estadual. Nesta etapa, foram aprovadas e encaminhadas para o CNAS 24 deliberaes. Na etapa nacional, aps a discusso e deliberao de 383 propostas, foram aprovadas 57, sendo 15 delas relativas ao primeiro eixo temtico, 10 ao segundo eixo, 10 ao terceiro eixo, 11 ao quarto eixo e 11 relativas aos princpios, diretrizes e objetivos da poltica de assistncia social (Quadro 10). Destas, algumas delas foram estabelecidas nas etapas estadual 25

e municipal das Conferncias como, por exemplo, (1) a demanda por promoo de capacitao permanente, com o co-financiamento nas trs esferas de governo para gestores, entidades de assistncia social, trabalhadores da rea, conselheiros e usurios, respeitando as diferenas regionais; (2) metas prevendo uma participao mais efetiva da sociedade civil, publicizao das informaes e aes da poltica de assistncia social para o pblico alvo, ampliao dos recursos financeiros e oramentrios da poltica de assistncia, (3) a ampliao dos CRAS para melhorar o atendimento aos usurios e fortalecer as relaes institucionais entre gestores, usurios e trabalhadores. Todas estas propostas estavam de acordo com os objetivos geral e especficos da 8. Conferncia de Assistncia Social. (Quadro 10). Quadro 10: Processo decisrio e resolues das Conferncias de Assistncia Social
Varivel Municipal Estadual Nacional Na Plenria Final teremos: I. leitura das propostas oriundas das Conferncias dos Estados e do Distrito Federal, II. leitura do Relatrio consolidado das propostas dos grupos de trabalho; III. apresentao dos destaques solicitados; IV. apresentao de uma defesa a favor e uma contrria, quando for o caso; V. esclarecidas as propostas, essas sero submetidas votao pela Plenria Final; VI. aprovao das propostas por sero aprovadas as propostas que obtiverem a maioria simples dos votos de os(as) Delegados(as) Presentes. Aprovadas 57 deliberaes, sendo 15 relativas ao primeiro eixo temtico, 10 do segundo eixo, 10 do terceiro eixo, e 11 do quarto eixo e 11 deliberaes relativas aos Princpios, diretrizes e objetivos da poltica de assistncia social.

Processo decisrio

A aprovao do Relatrio Final contendo a sntese dos trabalhos realizados pelos Grupos de Trabalho mediante o voto da maioria simples dos delegados.

A aprovao do Relatrio Final contendo a sntese dos trabalhos realizados pelos Grupos de Trabalho mediante o voto da maioria simples dos delegados.

Resolues

Aprovadas 23 deliberaes distribudas em 4 eixos temticos.

Aprovadas 3 deliberaes por sub-tema, num total de 24 deliberaes.

Fonte: Relatrio final das Conferncias de Assistncia Social.

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No que diz respeito s resolues da II Conferncia Municipal de Belo Horizonte, foram aprovadas cerca de 210 deliberaes. Os grupos apresentaram sugestes a partir de cinco eixos temticos: (1) Autonomia e igualdade no mundo do trabalho, (2) Educao inclusiva e no sexista, (3) Sade das mulheres, direitos sexuais e direitos reprodutivos, (4) Enfrentamento da violncia contra as mulheres e (5) Mulher e poder: participao social na poltica. Na II Conferncia Estadual de Polticas para as Mulheres foram analisadas, pelos grupos de trabalhos, 315 propostas presentes no documento consolidado contendo as propostas recebidas das conferncias municipais e/ou regionais. Dessas, 49 foram votadas como prioritrias, para serem encaminhadas Conferncia Nacional. As demais foram enviadas aos governos estadual e federal como contribuies do Estado. Os grupos apresentaram sugestes a partir dos cinco eixos temticos j mencionados. Na etapa Nacional, foram incorporadas as resolues e propostas das Conferncias Estaduais no texto-sntese que norteou os debates da II Conferencia Nacional de Poltica para as Mulheres. Na Plenria Final dessa etapa, foram aprovadas prioridades nos cinco eixos do Plano Nacional de Poltica para Mulheres e a criao de mais seis novos eixos, alm de avaliao e identificao de avanos e obstculos sua implementao. Os novos eixos implementados ao PNPM foram: (1) participao poltica das mulheres e igualdade em todos os espaos de poder; (2) desenvolvimento sustentvel; (3) direito das mulheres a terra e moradia; (4) cultura, comunicao e mdia no discriminatria; (5) enfrentamento de todas as formas de discriminao, entre elas o racismo, o sexismo e a lesbofobia; (6) enfrentamento das desigualdades que atingem as mulheres jovens, idosas, em suas especificidades e diversidades. A elaborao do II PNPM envolveu diretamente cerca de 200 mil mulheres brasileiras em conferencias municipais e regionais realizadas em todo pas. Suas propostas refletem os resultados da II Conferencia Nacional de Poltica para as Mulheres, o Plano Plurianual 2008-2011 e a Agenda Social do governo, sob a coordenao da Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres, 18 rgos da administrao pblica federal, em parceria com representantes governamentais estaduais e municipais vinculadas s polticas para as mulheres e do Conselho Nacional dos Direitos da Mulher. O Plano conta com 91 metas, 56 prioridades e 394 aes distribudas em 11 grandes reas de atuao. Ao analisamos as deliberaes de cada um dos 5 eixos propostos na etapa nacional, encontramos propostas que tambm estavam presentes entre as deliberaes das etapas municipal e estadual, como por exemplo (1) o apoio solicitado pelos estados e municpios para a construo de equipamentos sociais, para facilitar a insero e permanncia das mulheres no mercado de trabalho (creches, restaurantes e lavanderias pblicas), (2) a promoo ou apoio realizao de cursos de capacitao tcnica e gerencial para as mulheres, em parceria com outros setores do 27

governo, setor privado e organizaes da sociedade civil, a ampliao do nmero de Delegacias Especializadas de Atendimento Mulher e implantao de Ncleos Especializados nas delegacias existente, (3) a instituio de redes de atendimento s mulheres em situao de violncia em todos os Estados brasileiros, englobando os seguintes servios: Delegacia Especializada de Atendimento Mulher, Polcia Militar e Unidades Mveis do Corpo de Bombeiros, Centro de Referncia, Casa Abrigo, Servios da sade, Instituto Mdico Legal, Defensoria Pblica, Defensoria Pblica da Mulher, a promoo de aes preventivas em relao violncia domstica e sexual e a capacitao dos profissionais das reas de segurana pblica, sade, educao e assistncia psicossocial na temtica da violncia de gnero (Quadro 11). Quadro 11: Processo decisrio e resolues da 2. Conferncia de poltica para Mulheres
Varivel Municipal Estadual Nacional A Plenria Final dever debater e votar as recomendaes oriundas dos grupos de trabalho e as moes apresentadas. A redao do Relatrio Final, a cargo da Comisso Temtica e de Relatoria, coordenada pela Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres, ser elaborada em at 45 dias aps o trmino da II Conferncia Nacional. O Relatrio Final ser referendado pelo Conselho Nacional dos Direitos da Mulher (CNDM).e posteriormente enviado para as delegaes estadual e municipal Foram incorporadas as resolues e propostas das Conferncias Estaduais no texto-sntese que norteou os debates da II CNPM. Na Plenria Final dessa etapa foram aprovadas prioridades nos cinco eixos do Plano e a criao de mais seis novos eixos, alm de avaliao e identificao de avanos e obstculos sua implementao.

Processo decisrio

Na plenria final sero votadas as propostas dos grupos de trabalho cuja aprovao depende da maioria simples dos votos.

Na plenria final sero votadas as propostas aprovadas pelos grupos de trabalhos. A aprovao de propostas ser obtida pela maioria simples dos votos.

Resolues

Na II Conferncia Municipal foram analisadas as propostas aprovadas nas 9 Pr conferencias regionais. Dessas propostas analisadas, cerca de 210 deliberaes foram aprovadas.

Na II Conferncia Estadual de Polticas para as Mulheres foram analisadas, pelos grupos de trabalhos, 315 propostas oriundas das conferncias municipais ou regionais. Dessas, 49 foram votadas como prioritrias, para serem encaminhadas conferncia nacional. Os grupos debateram e apresentaram sugestes com base em cinco eixos temticos.

Fonte: Relatrio final das conferncias de Polticas para Mulheres

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O quadro 12 abaixo sintetiza comparativamente para as Conferncias Nacionais as principais variveis analisadas neste artigo. Quadro 12: Conferncias Nacionais
Varivel Ano Total de participantes Objetivos Etapas Dinmica interna Seleo de delegados Assistncia Social 2009 2052 Avaliar, propor e deliberar diretrizes SUAS Conferncias Municipais, Regionais, Estaduais e Distrital Plenrias e 24 GTs com no mximo 83 participantes por grupo. Ocorre na etapa estadual, sendo eleitos 50% representantes governamentais, desses 70% do rgo gestor e 30% outros, e 50% sociedade civil sendo 40% usurios, 30% prestador e 30% e 30% trabalhador. 36 delegados natos e conselheiros nacionais;1296 representantes municipal, estaduais, distrital 88 governo federal. 50% representantes da sociedade civil 710 delegados 50% representantes do governo - 710 Plenria final com a aprovao por maioria simples dos votos dos delegados credenciados Polticas para Mulheres 2007 2 800 Avaliar, deliberar e propor alteraes PNPM Conferncias Municipais, Regionais, Estaduais e Distrital Plenria e 20 GTs com at 150 participantes por grupo Ocorre na etapa estadual, sendo dos delegados eleitos 60% da sociedade civil, 30% dos governos municipais e 10% do estadual 60% representantes da sociedade civil1383 delegadas 30% representantes dos governos municipais 690 delegadas 10% representantes dos governos estaduais - 233

Composio de delegados por segmento

Plenria final com a aprovao por maioria simples dos votos dos delegados credenciados. As recomendaes que obtiverem aprovao em 70% do total dos grupos de trabalho sero consideradas aprovadas pela Conferncia, mediante referendo do plenrio. 57deliberaes e 32 moes O II PNPM com 91 metas, 56 Resolues prioridades e 394 aes, alm de 33 moes e 28 recomendaes. Fonte: RI das Conferncias Nacionais de Assistncia Social e de Polticas para Mulheres e Boletim Informativo da 2. CNPM

Processo decisrio

Notas Conclusivas: Este artigo avaliou comparativamente as Conferncias de Assistncia Social e de Polticas para Mulheres, buscando aferir se e como estes espaos formam um sistema integrado de participao e deliberao entre os diferentes nveis da federao. Com o intuito de precisar os elementos deste sistema, analisamos na primeira seo deste artigo como a teoria democrtica deliberativa vem lidando com esta idia. Mostramos que este novo turn no interior desta abordagem (Faria, 2010) tem como preocupao central localizar a deliberao no interior de um processo decisrio mais amplo, buscando compatibilizar aquilo que 29

Hendrix (2006) denominou, por exemplo, de espaos macro e micro, cujos atores e tipos de ao so diferentes. A anlise da literatura sobre polticas pblicas (seo 2) visou mostrar igualmente como parte da literatura deste campo tem se preocupado com o papel da participao e da deliberao nos determinantes do processo decisrio, particularmente na elaborao e mudana da agenda governamental. Neste caso, uma possibilidade de coordenar atores diferentes atuando em espaos tambm diferentes oferecida pela idia de comunidades de polticas ou de coalizes de defesa (advocay coalitions) que permitem a construo de uma identidade comum em torno de idias, discursos e interesses sobre uma determinada poltica pblica. Tais comunidades ou coalizes, uma vez formadas, podem influenciar a agenda decisria do governo. Em que pese s diferenas nas abordagens analisadas, possvel perceber que todas elas atribuem participao e deliberao um papel singular nas discusses acerca dos determinantes das polticas pblicas em suas diferentes etapas - elaborao, implementao, gesto e controle. Ironicamente, parece ter sido esta mesma percepo que balizou o governo Vargas ao propor a primeira Conferncia de Sade em 1937, cujo objetivo era facilitar o conhecimento do Governo Federal acerca das atividades relativas sade e de orient-lo na execuo dos servios locais de sade. A disseminao de idias, opinies e experincias da comunidade de atores vinculados rea de sade nestes espaos racionalizaria, acreditava-se, as aes governamentais nesta rea e, deste modo, geraria decises mais eficazes. Em um contexto poltico radicalmente diferente, esta mesma percepo, com certeza, serviu de inspirao para o governo Lula realizar e expandir as Conferncias para quase todas as rea de polticas pblicas. No obstante, em que pese a importncia da inspirao que balizou tais realizaes, a legitimidade destas aes no reside em si mesmo e, por isto, aferir em que medida tais Conferncias so inclusivas, produzem deliberaes autnticas e resultados vinculantes, conformando, assim, sistemas integrados de participao e deliberao, justificam o esforo aqui empreendido. Para tal, analisamos comparativamente objetivos, estrutura, atores, e resultados das 7 e 8 Conferncias de Assistncia Social e a 2 Conferncia de Polticas para Mulheres nos diferentes nveis da federao. Em relao aos objetivos das Conferncias, constatamos que o temrio de discusso das CAS e CPM em todas as etapas das pr-conferncias Conferncia Nacional - o mesmo, mudando apenas aquilo que atribuio especfica de cada nvel da federao. Por isto, como mostramos nos quadros 4 e 5, os objetivos especficos se repetem com vistas a precisar o plano de ao paras as polticas em questo. No caso da CAS este plano se consubstancia no Caderno de Deliberaes, no caso da CPM no Plano Nacional de Polticas para as Mulheres. 30

 certo que tais objetivos so pr-determinados quando as Conferncias so convocadas. Esta pr-determinao assume a forma de um roteiro de discusso, relativamente fechado, que baliza as discusses em torno das aes (AS) e/ou orientaes (Mulheres) de polticas em cada rea. Uma vez que tais roteiros so elaborados pela comunidade de atores que fazem parte da poltica, principalmente, mas no s, os Conselhos de Polticas Pblicas que abrigam representantes governamentais e da sociedade civil, podemos afirmar que eles so coletivamente construdos. Em pesquisa realizada no estado de Minas Gerais com trs Conselhos Estaduais Sade, Assistncia Social e Direitos da Criana e do Adolescente - 88% dos conselheiros entrevistados afirmaram que as deliberaes das Conferncias viram pauta de discusso das reunies dos Conselhos e 73% deles afirmaram que elas viram resolues votadas nos mesmos. Tais dados reforam, portanto, a vinculao existente entre estas instituies e seus atores na construo de uma pauta conjunta de discusso e deciso destas polticas. A engenharia institucional destas Conferncias prev que as discusses em torno destes roteiros temticos devam ocorrer em mltiplos espaos encadeados que se diferenciam em termos de escala e em termos de morfologia. Em termos de escala, todas as Conferncias, em todos os nveis - municipal para estadual e para nacional - apresentam Plenrias e Grupos de Trabalho que mudam em nmero e em quantidade de pessoas que deles participam (quadros 6 e 7). Em termos morfolgicos, Plenrias e Grupos de Trabalho diferenciam entre si. As plenrias apresentam espaos propcios a um tipo de ao mais direta, mais informal e, por vezes, mais conflitiva. Sua forma de deciso sempre agregativa em funo do prprio nmero de atores envolvidos. Os Grupos de Trabalho operam como grupos de discusses face-a face atravs dos quais os atores tm a chance de refletir sobre suas opinies e preferncias e chegar s decises por meio da troca de razes. A forma agregativa de solues dos problemas tambm ocorre nos GTs, mas ela, em tese, deve ser precedida de discusses entre os atores em cena. Por abrigarem um nmero menor de pessoas, tais espaos possibilitam a deliberao de todos sobre os temas em debate e, assim, conferem legitimidade as decises tomadas. Neste sentido, tomando como base a imagem sugerida por Goodin (2005), um sistema sequenciado de momentos deliberativos, as Conferncias - por apresentarem espaos com regras diferentes que permitem tanto a ao direta, como a ao deliberativa, dependendo do tamanho e da funo que desempenham - combinam espaos mais amplos de apresentao e contestao de perspectivas, opinies e interesses com espaos menores, propcios discusso e reflexo das mesmas. verdade que grupos de trabalho compostos por 85 e 115 pessoas, como nos casos das CNAS e CNPM, respectivamente, podem ter suas capacidades deliberativas comprometidas, 31

precisando ser no s subdivididos, como cuidadosamente mediados para que se obtenha uma deliberao autntica. Uma vez que a dinmica representativa assume lugar de destaque na operacionalizao das Conferncias, sejam elas municipais, estaduais ou nacionais, as regras de seleo dos delegados so fundamentais enquanto medida de integrao destes espaos e de incluso dos atores e segmentos envolvidos. Como mostram os dados do Quadro 8 e 9, as CAS e CPM operam com representantes de segmentos da sociedade civil e do governo cuja proporcionalidade variam, bem como variam a forma de seleo dos mesmos. No caso da CAS, a composio dos delegados obedece a regra da paridade, ou seja, 50% de representantes do segmento governamental e 50% do segmento sociedade civil. Dos 50% da sociedade civil, a regar discrimina positivamente os usurios, destinando a eles 40% do total de vagas. No caso da CPM, a regra discrimina positivamente o segmento sociedade civil que possui 60% dos delegados, enquanto o segmento governamental possui os outros 40%. Esta regra vlida para todo o territrio nacional. Por fim, no que se refere aos resultados das conferncias, isto , as propostas debatidas e decididas nestes espaos, constatamos que em todas as Conferncias os temas, objetivos e metas perpassam todas as etapas territoriais. Algumas destas propostas seguem para o nvel nacional e podem virar decises. No caso das CAS, quando suas propostas assumem a forma de resolues, depois de passar pelo CNAS, elas so publicadas no Dirio oficial da Unio tornando-se, portanto, deciso de governo. J as propostas da CPM, embora sejam igualmente discutidas em todas as etapas territoriais desta Conferncia, elas no possuem carter de resolues, mas de recomendao para os governos, podendo, portanto, serem acatadas ou no. Como vimos, as Conferncias analisadas, com base em suas regras, possuem todos os requisitos institucionais para conformarem um sistema integrado de participao e deliberao nos moldes aqui propostos. Seus diferentes espaos internos so capazes de acomodar tipos diferentes de ao, como participao e deliberao, assim como suas conexes externas so capazes de vincular uma etapa com a outra mediante uma metodologia que envolve roteiros temticos coletivamente elaborados e um processo representativo cuidadosamente construdo. Do ponto de vista da engenharia institucional, isto no pouco. No obstante, embora acreditando que as regra importam na operacionalizao de inovaes como estas analisadas, sabe-se que elas no so suficientes para aferirmos a qualidade da dinmica participativa e deliberativa destes sistemas que, como j ressaltado, devem envolver incluso de todos, deliberao autntica e produo de resultados vinculantes.

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