Ensayo Sobre Presidencialismo Mexicano

LORENW CROOVA VIANELLO (MXICO, D. F.
, 1972)
Estudi Derecho en la Facultad de Derecho de la Universidad
Nacional Autnoma de Mxico. Miembro del Instituto de
Investigaciones Jurdicas de la misma Universidad.
Actualmente es asesor del Consejero Ciudadano Jos
Woldenberg en el Instituto Federal Electoral.
MIGUEL CARBONELL y SNCHEZ (BARCELONA, ESPAA, 1971)
Lincenciado en Derecho por la Universidad Autnoma de
Mxico. Miembro del Instituto de Investigaciones Jurdicas
de la UNAM. Becario Internacional para estudios de
doctorado en la Universidad Complutense de Madrid por la
DGAPAde la propia Universidad.
ALBERTO SILVA RAMOS (TUXPAN, VERACRUZ, 1967)
Estudi Ciencia Poltica en la Facultad de Ciencias Polticas
de laUniversidad Nacional Autnoma de Mxico. Es autor
del libro "Jos Aguilar yMaya Semblanza de un Procurador",
Becario para el curso de "Integracin Latinoamericana Retos
yPerspectivas" por la Universidad Complutense de Madrid,
1992. Actualmente es el Director Adjunto del Diario Oficial
de laFederacin.
\
ENSAYOS SOBRE
PRESIDENCIALISMO
MEXICANO
ENSAYOS SOBRE
PRESIDENCIALISMO
MEXICANO
CRDOVA'GUTIRREZ' BOLAos'
CARBONELL' PELEZ'SILVA'
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Director de la coleccin
MIGUEL CARBONELL y SNCHEZ
Primera edicin, 1994
D.R. EDlTORlM ALDUS, S. A.
Gonzlez de Cosso 612, Col. del Valle
03100 Mxico, D. F.
ISBN: 968-6830-31-6
Impreso y hecho en Mxico
Printed and made in Mexico
Prlogo
E
1lector tiene en sus manos un libro importante. Los
autores del mismo, todos ellos jvenes investigadores,
realizan en l sustanciales contribuciones para el en-
tendimiento de uno de los aspectos fundamentales de
nuestro sistema poltico: el presidencialismo. Del
presidencialismo se ha hablado y escrito en Mxico
como en pocos pases del mundo. Las razones de ello
tienen que ver, indudablemente, con el peso que tiene
esta institucin y su encarnacin en la figura del Pre-
sidente de la Repblica, en la vida poltica nacional. Se ha dicho
del presidencialismo que es un obstculo al cambio democrtico,
pero tambin se ha sealado que es un factor de estabilidad y
gobernabilidad que permiti al pas realizar sus procesos de mo-
dernizacin econmica y social. Los autores de este libro son
conscientes de las oscilaciones del pensamiento terico y poltico,
pero sin duda, apuestan ms por la democracia que por la
gobernabilidad, sin que ello implique ninguna irresponsabilidad
en sus planteamientos, en tanto que son sabedores de que la de-
mocracia para plasmarse requiere de niveles de estabilidad y de
condiciones ms que mnimas de gobernabilidad.
El libro analiza la institucin presidencial desde distintas
vertientes: histrica, poltica, filosfica y estrictamente jurdica. La
visin histrica se preocupa por entender cmo la institucin fue
copiada del modelo norteamericano, pero tambin cmo fue adqui-
riendo sus actuales caractersticas, las que tienen su origen en los
acontecimientos poltico-histricos del siglo pasado y del presente.
El abordamiento poltico explica las razones por las cuales los
distintos constituyentes han preferido un Ejecutivo fuerte sobre
uno dbil o controlado por el Legislativo, y cmo ha sido posible que
el Presidente de la Repblica controle los amplios espacios de la
vida poltica y social que actualmente domina. El anlisis filosfico
y metodolgicosita el problema del presidencialismoen el contexto
del paradigma mecanicista de las ciencias, y cmo tal paradigma al
hacer crisis en el reto de las ciencias, aun en las sociales, deriva en
VIII
EL PRESIDENCIALISMO MEXICANO
una crisis de la concepcin tradicional de la divisin de poderes y
de la visin igualmente mecanicista de gobemabilidad-poder pre-
sidencial como consecuencia inevitable. Finalmente, las reflexio-
nes jurdicas de la cuestin. que se encuentran a lo largo de todos
los trabajos, explotan las atribuciones constitucionales y meta-
constitucionales del Presidente, la manera de limitar tales atribu-
ciones. sus facultades en la creacin legislativa, la necesidad de
que los administrados reciban ms garantas que las actuales
para protegerse de los actos del Ejecutivo federal, y las atribucio-
nes del Ejecutivo en materia de gasto pblico.
El trabajo de Lorenzo Crdova Vianello de carcter histrico-
jurdico explora los principales acontecimientos que tejieron la
institucin presidencial a lo largo del siglo XIX y principios de
ste. Crdova explica que el poder presidencial durante la prime-
ra mitad del siglo XIX no fue un factor de cohesin ni de estabili-
dad. El poder presidencial, como hoy lo conocemos en Mxico,
es consecuencia de la manera en que lurez administr el poder y
que Porfirio Daz llev a su culminacin. Ambos presidentes, a
pesar de la Constitucin de 1857 que contena importantes ele-
mentos de control y predominio del Legislativo sobre el Ejecuti-
vo, se situaron por encima del texto constitucional para
estabilizar el poder. A partir de ese momento, y despus de la
corta y frustrada experiencia democrtica del presidente Madero,
ha existido la conviccin entre la clase poltica y los intelectuales
mexicanos que el predomonio del poder ejecutivo sobre el resto
de los poderes es condicin indispensable para la gobemabilidad.
Crdova llega a una conclusin an ms radical. pero que no
deja de ser otra lectura de la Revolucin mexicana, tan requerida
de desmitificaciones, que la Revolucin fue realmente la sepultu-
rera de la democracia, pues desde el golpe de Estado de 1913, la
democracia ha sido considerada como causa de la perdicin del
rgimen de Madero y como una utopa ajena a la historia poltica
de Mxico. La democracia ha sido para Crdova una opcin po-
ltica que en nuestro pas nunca se ha dejado madurar, y que por
lo tanto no se sabe a ciencia cierta que frutos puede dar.
El trabajo de Crdova considera entonces el predominio del
Ejecutivo mexicano como factor de estabilidad, pero tambin
como causa de que la democracia mexicana no haya prosperado.
La hiptesis histrica de Crdova y la manera en la que a lo lar-
PRLOGO
IX
go de su ensayo la va corroborando creo que no est sujeta a dis-
cusin. El sabor que perdura despus del ensayo de Crdova exi-
ge la respuesta de algunas interrogantes: Qu posibilidades exis-
ten en Mxico para un presidencialismo democrtico? Cmo
construirlo? Tenemos otras alternativas institucionales diferen-
tes al presidencialismo, que hagan compatibles por una parte la
necesidad de gobernabilidad, y por otra la de democracia? Pue-
de perdurar indefinidamente en la estabilidad un rgimen presi-
dencial como en el que en Mxico hemos tenido, con un sistema
de partidos cada vez ms competitivo? Algunas de las respuestas
a estas preguntas creo que estn en el ensayo, y las otras solamente
surgirn de la discusin y de la voluntad de ciudadanos y actores
polticos de finales del siglo xx, que indudablemente estn apos-
tando por instituciones y formas de convivencia ms democrticas.
Otro de los trabajos de carcter histrico es el de Rodrigo
Gutirrez Rivas. Si el de Crdova explica el origen y desarrollo
de la figura presidencial en el siglo XIX y principios del XX, el de
Rodrigo explica las razones histricas que conforman el
presidencialismo contemporneo, principalmente a partir de la
creacin del Partido Nacional Revolucionario, que dot de un
amplio poder poltico al Presidente de la Repblica. Rodrigo ex-
plica adems, como causa principalsima de las enormes atribu-
ciones que los presidentes de la Repblica tienen en nuestro
pas, al incidente poltico que enfrent a Calles con Crdenas, y
que al romper con la diarqua imperante a partir de la muerte
de Obregn, dio al presidente Crdenas, con el apoyo popular de
campesinos y obreros, un poder indiscutible sobre cualquier otro
caudillo y sobre cualquier otra institucin. Los historiadores han
considerado a Lzaro Crdenas como el presidente del Mxico
posrevolucionario que lleva el poder presidencial a su consolida-
cin y a la definicin de sus caractersticas modernas, que slo a
finales de los aos sesenta comienzan a entrar en crisis. Tambin
el incidente o incidentes entre Calles y Crdenas explican el ac-
tual modelo semi-autoritario en Mxico: social, corporativo,
inclusivo, y que utiliza la represin violenta slo en circunstan-
cias excepcionales. Al igual que Crdova, Rodrigo Gutirrez no
niega identificacin alguna entre la naturaleza no democrtica del
rgimen y los excesivos poderes presidenciales. Adicionalmente,
y esa es una virtud de la contribucin de Gutirrez, el presiden-
x EL PRESIDENCIALISMO MEXICANO
cialismo posrevolucionario es superior en su refinamiento y po-
deres al presidencialismo personificado y no perfectamente
institucionalizado de la poca de Jurez o de Porfirio Daz. El
presidencialismo posrevolucionario est institucionalizado, ha
obedecido a ciertas reglas no formales de conduccin poltica y
de transmisin del poder, y ha estado apoyado hasta fechas re-
cientes en la capacidad organizativa del partido dominante en la
escena poltica nacional.
El estudio de Bernardo Bolaos Guerra es epistemolgico y
filosfico. El autor inscribe el tema del presidencialismo en la
teora de los paradigmas cientficos. La teora de la divisin de
poderesy el predominio del poder ejecutivo son derivaciones de la l-
gica mecanicistade origen newtoneano, es decir, propias de la edad
moderna, por eso Bernardo considera que a pesar de su aura de
primitivismo, la nica institucin que ha sujetado con xito el
poder en Mxico es el presidencialismo, y en ese sentido es la
nica institucin poltica moderna. Bernardo opina queel poder
presidencial como se ha conocido ha llegado a su fin, por varias
razones: entre las epistemolgicas destaca el fin del paradigma
mecanicista y su sustitucin por paradigmas ms complejos en
las ciencias sociales; entre las culturales seala el trnsito de la
modernidad a la posmodernidad, consecuencia de las modifica-
ciones que la sociedad mundial y mexicana han realizado; y res-
pecto a las polticas insiste en la necesidad de una estructuracin
poltica distinta a la dominante durante la modernidad, a otra que
se ajuste a la posmodernidad y que sepa dar respuesta a los nue-
vos y ms que modernos desafos de la sociedad mexicana. La
concrecin jurdica y poltica de la posmodernidad en Mxico
para Bernardo debe significar el replanteamiento en el funciona-
miento del derecho y de su control, de tal manera que se prescin-
da de los dogmas polticos ms simplistas para desarrollar for-
mas ms acabadas de control poltico. Opina nuestro autor que el
mejor modelo posmoderno pasa por una divisin de funciones en-
tre sociedad civil, autoridades polticamente legitimadas y buro-
cracia experta. Es decir, es conveniente abandonar el tripartismo
clsico (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), para sustituirlo o com-
plementarlo con el principio federal, e incluir los nuevos sujetos
estatales autnomos como el Banco de Mxico, las autoridades
electorales o el Ombudsman.
PRLOGO
XI
El trabajo de Bernardo Bolaos, que mezcla distintos mto-
dos y perspectivas, resulta ser estimulante en la proposicin de
las nuevas instituciones que la posmodernidad exige. El
presidencialismo, evidentemente, por las modificaciones ocurri-
das en las sociedad mexicana en los ltimos decenios es una ins-
titucin insostenible. Lo trascendente para nuestra generacin
consistir en evaluar los nuevos mecanismos institucionales para
la vida poltica del futuro. Dicha evaluacin ser ms fructfera
en la medida que ms puntos de vista accedan al debate, y el de
Bernardo adems de sumarse polemiza con la fuerte herencia for-
malista que hemos desarrollado los juristas nacionales, lo que
hace que su trabajo adems de novedoso invite al anlisis
interdisciplinario de corte ms propositivo.
El ensayo de Miguel Carbonell y Snchez es un brillante en-
sayo jurdico sobre las facultades presidenciales en y durante el
procedimiento legislativo. El autor explica cmo en Mxico ha
existido una tendencia a la concentracin real de facultades legis-
lativas en el Presidente, en detrimento del resto de los otros dos
poderes. Establece su contribucin que el Presidente tiene cons-
titucionalmente atribuciones para intervenir en el proceso legisla-
tivo, y que tambin el Ejecutivo dicta leyes desde el punto de vis-
ta material por su intervencin en la elaboracin de los reglamen-
tos, en los tratados internacionales, en los acuerdos administrati-
vos, etctera. Ms adelante nuestro autor hace un estudio dogm-
tico de la intervencin del Presidente en el procedimiento legisla-
tivo en sentido estricto, la que se daen tres actos: la iniciativa, la
sancin (o el veto, en su caso) y la publicacin. La iniciativa es
importante debido a que el Ejecutivo, al aplicar cotidianamente
un gran nmero de disposiciones legales, percibe la necesidad de
cambiar, reformar o proponer nuevas leyes. El derecho de veto
del Ejecutivo es importantsimo, porque a travs de este derecho
el Presidente se puede oponer a la aprobacin de alguna ley que
puede ser inconstitucional, o que polticamente es inconveniente.
Carbonell explica que este derecho de veto no es ilimitado, y que
puede ser superado por el Congreso si se rene el voto de las dos
terceras partes de los miembros de ambas Cmaras. La publica-
cin es otra de las etapas de la creacin legislativa en donde el
Presidente tiene un destacado papel: la publicacin de las leyes es
indispensable para su obligatoriedad.
xn EL PRESIDENCIALISMO MEXICANO
El ensayo de Carbonell tambin analiza la participacin del
Ejecutivo en la creacin legislativa material, es decir, en la elabo-
racin principalmente de tratados internacionales y reglamentos.
Alude tambin a las facultades extraordinarias de creacin legis-
lativa, las que se dan a favor del Ejecutivo en los supuestos de
suspensin de garantas individuales, segn el artculo 29 de la
Constitucin y en la hiptesis del segundo prrafo del artculo
131 de la norma fundamental sobre regulacin del comercio ex-
terior. El autor hace una aguda crtica a la vaguedad con que la
Constitucin, enuncia las causas que llevan a la suspensin de
garantas, por lo que establece que faltan por determinar varias
cuestiones de la suspensin como son entre otras, la
judiciabilidad de la declaracin suspensiva, la de las leyes que se
pueden emitir, su validez temporal y material.
Carbonell se detiene en el estudio de la facultad reglamentaria
del Presidente, y hecha de menos que en Mxico no haya estudios
tericos sobre el problema de la reserva de ley que en el derecho
comparado ha suscitado tan profundas y consistentes polmicas.
Las razones de ausencia al estudio de la reserva de ley vienen
dadas, entre otros factores, por no existir la delegacin legislativa
del Congreso hacia el Presidente, salvo la aparente delegacin del
artculo 131 prrafo segundo. Nuestro autor como caso especial
estudia las atribuciones legislativas que tiene el Presidente en
materia de salubridad general, y las derivadas de la regulacin
econmica de las importaciones y exportaciones. Finalmente, el
autor seala que cada una de las facultades que en materia legis-
lativa tiene el Presidente, requieren de una revisin, para evitar
los peligros de concentracin excesiva de poder en el Presidente,
y para que en una reelectora de la teora de la divisin depoderes
se cree institucional y jurdicamente una suma de pesos y contra-
pesos que limiten el predominio del Ejecutivo.
Mercedes Pelez Ferrusca en una contribucin exhaustiva
analiza la proteccin de los administrados frente a los actos del
Ejecutivo federal. Se trata de un estudio de derecho procesal
constitucional y procesal administrativo de indudable valor. La
autora precisa la importancia que tiene la proteccin de los admi-
nistrados frente a los actos del EJecutivo federal para apuntalar el
Estado de Derecho en Mxico. Si los ciudadanos no tienen sufi-
cientes garantas y mecanismos de proteccin de sus derechos
PRLOGO
XIII
frente a los actos del ms importante de los poderes en Mxico
como es el Ejecutivo, el Estado de Derecho siempre ser endeble.
Mercedes, a partir de esta premisa y con otras como la necesidad
de fortalecer al poder Legislativo y Judicial, desmenuza cada uno
de los mecanismos o medios de proteccin que los administrados
tienen para hacer frente a los posibles abusos del poder Ejecutivo
federal. Tales mecanismos estn tanto en el mbito del poder
Judicial como del propio poder Ejecutivo. Respecto a la justicia
administrativa que es identificada como aqulla que est integra-
da por distintos instrumentos, destinados a la tutela y proteccin
de los derechos de los administrados frente a la autoridad admi-
nistrativa, la autora sigue a la doctrina ms representativa y distin-
gue entre mecanismos que la propia administracin establece, para
depurar los posibles abusos de la justicia administrativa que se
encomienda a tribunales de plena jurisdiccin, y que se refiere a
la resolucin de las controversias que con motivo de la actuacin
de la administracin se suscitan entre sta y los particulares.
Pelez Ferrusca apunta la necesidad de replantear el papel que
los tribunales administrativos han tenido en nuestro pas, al igual
que otras instituciones como el Ministerio Pblico. La intencin
es que se transformen en autnticas institucionesde proteccinde los
administrados, pues aun el amparo administrativocon todas sus bon-
dades no es capaz de brindar proteccin a la totalidad de la activi-
dad administrativa, tal como es el caso de la administracin p-
blica descentralizada contra la cual en general no es procedente.
Finalmente, el trabajo de Alberto Silva Ramos analiza el
marco jurdico del gasto pblico en el rgimen presidencial mexi-
cano. El autor comienza su estudio exponiendo el marco jurdico
de la intervencin del Estado en la economa, y advierte que ese
marco jurdico no se ubica en un captulo o ttulo especfico de la
Constitucin, sino que se encuentra contenido en diversos artcu-
los constitucionales que aluden, tanto al sistema deeconoma mixta,
rectora estatal a travs de la planeacin democrtica, a las diver-
sas garantas sociales e individuales, a los preceptos constitucio-
nales que desarrollan las atribuciones del Poder Legislativo y del
Ejecutivo, as como a los relativos a la administracin pblica.
Una vez realizado el estudio constitucional sobre la actividad
econmico-financiera del Estado, Alberto se detiene en el gasto
pblico como parte de la actividad econmica del Estado. Sobre
XIV EL PRESIDENCIALISMO MEXICANO
el gasto pblico destaca la nonnatividad constitucional y secun-
daria que regula su naturaleza, las atribuciones del Ejecutivo so-
bre esta materia, as como respecto al presupuesto y la contabili-
dad, y en cuanto a los mecanismos de control para un ejercicio
eficiente y apegado a derecho del gasto.
El ensayo de Alberto aunque es descriptivo posee valores
muy relevantes, como son: la enumeracin exhaustiva de las dis-
tintas disposiciones legales secundarias que regulan el gasto p-
blico; su anlisis riguroso del marco constitucional de la interven-
cin del Estado en la economa; y principalmente, la ubicacin
del tema del gasto como parte del Derecho financiero, lo que si no
es nuevo es trascendental, porque relaciona el Derecho constitu-
cional con una de las ramas jurdicas menos exploradas en Mxi-
co. En efecto, el Derecho financiero exige de mayores estudios y
ms atencin por parte de los profesores e investigadores nacio-
nales. Es una especialidad poco cultivada que creo tendr en un
futuro una destacada funcin, puesto que si Mxico se encamina
a la democracia, es indispensable que sobre los recursos que in-
gresa y gasta el Estado existan mayores controles de carcter de-
mocrtico. En un Estado democrtico son destacables al menos
tres tipos de controles: internos, que realice la propia administra-
cin; externos, a cargo del Poder Legislativo va principalmente
de las comisiones de investigacin de las Cmaras; yel control
jurisdiccional, que en los pases de la tradicin romano-continen-
tal est destinado a los Tribunales de Cuentas.
Los breves comentarios y apuntes que con anterioridad he re-
ferido sobre los brillantes trabajos que componen este libro, tie-
nen como intencin destacar bsicamente dos cuestiones: 1) El
lector tendr una visin integral sobre el presidencialismo, pues
los ensayos cubren distintos aspectos, desde los polticos a los ad-
ministrativos, que envuelven y acompaan al poder presidencial,
y 2) se trata de aportaciones de gran calidad que constituyen
nuevos y diferentes enfoques a los trillados y desgastados de la
dogmtica nacional, que con algunas excepciones es prolija en
cultivar. Mi enhorabuena a los lectores por lo que aprendern
con este libro, y a los autores por su excelente iniciacin al ensa-
yo poltico y jurdico.
JAIME F. CRDENAS GRACIA
El Sistema Presidencial en Mxico.
Orgenes y Razones
LORENZO CRDOVA VIANELLO
"En Espaa, seores, a pesar de que hay un rey, yo
creo sinceramente que aquel rey de Espaa haba de
querer ser presidentede la RepblicaMexicana, por-
que aqu tiene ms poder el presidente que un rey, que
un emperador."
Pastrana Jaimes 1
I. INTRODUCCIN
U
n tema que a raz de la crisis de los sistemas parla-
mentarios europeos se ha despertado con cada vez
mayor relevancia es el de la gobemabilidad y su relacin
con la democracia. El tema es aejo, pero el contexto
en el que se est presentando ahora es muy distinto al
de la segunda mitad del siglo pasado y la primera de
ste, cuando se dieron las primeras grandes discusio-
nes en torno al mismo. En efecto, el parlamentarismo,
que haba sido considerado por muchos como el
paradigma de la democracia en contraposicin del
sistema presidencial, el cual tiende fcilmente al auto-
ritarismo, est entrando en una etapa de evidente ingober-
nabilidad. La idea de la democracia ingobernable se est plan-
teando como una realidad al hablar de sistemas polticos como el
italiano, por ejemplo.
Revisar el papel que el sistema presidencial tiene en las cir-
cunstancias polticas actuales es, as, cada vez ms indispensa-
ble, ya que la opcin natural a las estructuras parlamentarias lo
es aqul, sin duda. No obstante, es dificil, aunque no imposible,
I Diario de los debates del Congreso Constituyente. 1916-1917, Impren-
ta de la Cmara de Diputados, Mxico, 1922 (2 tomos), tomo Il, pg. 438.
2
pensar que los regmenes parlamentarios del viejo continente
muten sus sistemas polticos actuales hacia formas de gobierno
presidenciales, pero, a pesar de ello, una revisin del presi-
dencialismo desde el punto de vista de la gobernabilidad es, a
todas luces, necesaria.
El sistema poltico norteamericano, pionero y modelo de los
gobiernos presidenciales en el mundo, encontr en la figura del
jefe del Ejecutivo un instrumento ideal de gobernabilidad, y desde
su conceptualizacin en la Asamblea Constituyente de Filadelfia
fue pensado como tal, es decir como la pieza de la estructura
poltica que pudiera ejercer una accin gubernamental pronta y
eficiente ante cualquier situacin, incluso de crisis. El
presidencialismo norteamericano, a pesar de lo que podra pen-
sarse a raz de lo dicho, est fundado en una base democrtica
como pocas en el mundo. La diferencia que esta forma de gobier-
no tiene frente a los sistemas parlamentarios es que en stos el
Poder Legislativo, que tericamente representa y encama el esp-
ritu del pueblo, es quien ejerce un control absoluto en la esfera
administrativa del gobierno, teniendo como nica limitacin
institucional la actuacin del Poder Judicial.
Por otro lado, enfocar el tema de la gobernabilidad del siste-
ma presidencial en Mxico implica hacer una remisin obligada
a nuestra historia constitucional y a la gnesis y evolucin que
tuvo dicha forma de gobierno a lo largo del tiempo.
En nuestro pas desde el primer documento constitucional
vigente de nuestra vida independiente, la Carta Magna de 1824,
se estableci el sistema presidencial bajo la influencia innegable
de nuestros vecinos del norte, no obstante, a lo largo de lo que los
tericos porfiristas llamaron, con bastante justificacin, "periodo
de la anarqua", permaneci velado el sentido que los norteame-
ricanos quisieron imprimir (y de hecho imprimieron) a la figura
de su presidente, vale decir el carcter de gobernabilidad pro-
pio de la misma. En Mxico, en efecto, la institucinpresidencial, al
no garantizar, durante la primera mitad del siglo pasado,
gobernabilidad alguna, no logr ser el factor cohesionador de una
nacin en formacin que, por ese mismo hecho, a lo largo de ms
de cincuenta aos se encontr sumida en una profunda y conti-
nuada crisis poltica. No es sino hasta el rgimen de Jurez
-quien gobern casi siempre con facultades de excepcin para
EL SISTEMAPRESIDENCIl\L ENM ~ X O
afrontar las difciles circunstancias histricas-e- que la figura
presidencial empez a cubrirse con el halo de gobernabilidad,
que durante la dictadura de Daz se vio definitivamente con-
solidada.
De este modo, el carcter de gobernabilidad que encarn a
partir de entonces la institucin presidencial en nuestro pas no
fue algo que se generara, como en Estados Unidos, como un pro-
ducto querido por un rgimen democrtico, sino que, al contrario,
su establecimiento en Mxico fue a pesar y en contra de los reg-
menes democrticos. En efecto, la etapa de gobernabilidad que
represent el porfiriato, misma que empez a gestarse con
Jurez, como ya anotamos, fue una consecuencia o una respuesta
a la estructura democrtica, e ingobernable -dira Rabasa-
que habaimpuesto la Constitucin de 1857 en su texto original.
Del mismo modo, el rgimen presidencial instituido por la
Constitucin de 1917, vigente todava, es, en ltima Instancia, la
respuesta a la situacin de ingobernabilidad y al fracaso poltico
del democrtico rgimen que implant Francisco I. Madero durante
su gobierno.
II. EL SISTEMA PRESIDENCIAL
1. La divisin de poderes
La idea de la divisin de poderes es, sin lugar a dudas, fruto del
pensamiento poltico moderno. Si bien la existencia de diversos
tipos de funciones en el ejercicio del poder poltico de una socie-
dad ya haba sido advertida por Aristteles y secundado en ese
sentido por muchos otros tericos," el plantear la divisin del
2 Al respecto Felipe Tena Ramrez seala: ee De la comparacin entre
varias constituciones de su poca, y teniendo en cuenta el Estado-ciudad rea-
lizado en Grecia, Aristteles diferenci la asamblea deliberante, el grupo de
magistrados y el cuerpo judicial. De las varias formas combinada'> que descu-
bri en la Constitucin romana, Polibio dedujo la forma mixta de gobiemo.
En presencia de la realidad francesa de su poca, Bodino afirm la existencia
de cinco clases desoberana, que por ser sta indivisible incluy en el rgano
Legislativo. En presencia del Estado alemn despus de la paz de Westfalia,
Puffendorf distingui siete potencias summi imperii. Y por ltimo, infiriendo
4
ejercicio del poder no como una circunstancia meramente emp-
rica, sino como una necesidad o una manera de limitar al Estado
en relacin con el poder que concentra, es una construccin
terica que al igual que la idea misma de Estado se debe a la
modernidad.'
La primera expresin del Estado como un fenmeno moderno
son las monarquas absolutistas europeas. Las monarquas abso-
lutas son las que rompen con las ideas localistas que el medioevo
y el rgimen feudal haban consagrado; en efecto, es gracias al
hecho de que la figura del monarca concentra el poder, y por ello
constituye el factor de unidad nacional, que la constitucin de los
Estados nacionales -es decir, el Estado en su acepcin moder-
na- es posible. Este hecho es, por dems, reconocido unnime-
mente por la teora poltica.
La monarqua absoluta es, en ese sentido, "...una autocracia,
el gobierno est sujeto al solo arbitrio del rey o emperador, sin
supeditarse a ningn orden jurdico preestablecido que no pueda
modificar, reemplazar o suprimir. Las tres funciones del Estado,
es decir, la legislativa, ejecutiva y judicial, se centralizan en el
monarca, quien las ejerce por conducto de rganos que l mismo
designa o estructura normativamente. En dicho tipo de monar-
qua impera el principio quodprincipii placuit, legis vigorem y
el de legibus solutus ..." 4
El sistema monrquico absoluto entr, luego de cerca de dos
siglos de haberse instaurado en algunos pases europeos," en una
sus principios de la organizacin constitucional inglesa, Locke y Montes-
quieu formularon la teora moderna de la divisin de poderes" (Tena
Ramrez, Felipe, Derecho constitucional mexicano, Ed. Porra, Mxico,
1963, pgs. 191-192).
3 Concibiendo a la modernidad como la etapa del pensamiento que, pos-
terior al Renacirriiento, funda sus postulados en el desarrollo cientfico y en
principios racionales. En ese sentido Antonio Labriola seala (en El socialis-
mo) que la diosa del mundo moderno es la razn.
4 Burgoa, Ignacio,Derecho constitucional mexicano, Ed. POITa, Mxico,
1985 (sexta edicin), pg. 467.
5 El nacimiento de los primeros Estados nacionales se debi, fundamen-
talmente, a las guerras; este hecho gener, a su vez, la consolidacin de la
figura del monarca como detentador exclusivo del poder poltico y militar. De
este modo el surgimiento de Francia como Estado moderno fue determinado
por la "guerra de los cien aos" en contra de Inglaterra, la cual se sostuvo
EL SISTEMA PRESIDENCIAL EN MXICO
5
profunda crisis que desencadenara, tarde o temprano, en todos
los pases que lo encamaron, una revisin a fondo o, en algunos
casos -como en Francia-, una erradicacin del mismo. Dicha
crisis se manifest primero en Inglaterra durante el siglo XVII.
As las dos revoluciones, la primera, la de Cromwell, de 1645-49 que
termin con la decapitacin de Carlos I, y la segunda de 1688 luego
de la cual Jacobo II fue expulsado del trono, representaron en los
hechos el que la limitacin al poder absoluto de los reyes se convir-
tiera en una exigencia cada vez menos evadible.
Los primeros pensadores polticos modernos centraron todos
sus anlisis en justificar al Estado como la figura que concentra
el poder 6 y que por ese hecho gobierna a la sociedad. De este
modo desde Maquiavelo hasta Hobbes argumentar que el Estado
todo lo puede y consecuentemente es depositario de una multipli-
cidad de facultades (por no decir de todas), o, en otras palabras,
que el mismo es un poder soberano (como lo llamarla Badina en
sus Seis libros de la Repblica) al cual ningn otro poder puede
desde mediados del siglo XlV hasta la segunda mitad del siglo xv; la propia
Inglaterra se gest, de acuerdo con lo sealado, merced a la "guerra de las
dos rosas", guerra intestina entre las casas de York y Lancaster que produjo
el ascenso al poder de la dinasta Tudor, acaecida en los 80 del siglo xv; Es-
paa, a su vez, debi su consolidacin a los siete siglos de la guerra de recon-
quista, con la peculiaridad de que el matrimonio de los reyes catlicos vino a
ser el instrumento con el cual se concluy su constitucin. Es, por ello, que el
nacimiento de los Estados nacionales y de las primeras monarquas absolutas
(que son, por otro lado, las monarquas absolutas caractersticas: Francia,
Inglaterra y Espaa) puede ubicarse a partir de la segunda mitad del siglo
XlV y la primera mitad del siglo xv (vanse al respecto, en particular,
Holmes, George, Europa: jerarqua y revuelta. 1320-1450, Siglo XXI Edito-
res, Mxico, I978 (Coleccin "Historia de Europa/Siglo XXl"), Hale, J R.,
La Europa del renacimiento. 1480-1520, Siglo XXI Editores, Mxico, 1973
(Coleccin "Historia de Europa/Siglo XXI"), Romano, Ruggiero y Alberto
Tenenti, Los fundamentos del mundo moderno, Siglo XXI Editores, Mxico,
1974 (Coleccin "Historia Universal Siglo XXI", volumen 12).
6 No se pensaba en el poder en su calidad de poltico (poder poltico)
como lo definira magistralmente Max Weber en su Economa y sociedad, es
decir, "la probabilidad deimponer la propia voluntad, dentro de una relacin
social, an contra toda resistencia y cualquiera sea el fundamento de esa pro-
babilidad" (Weber, Max, Economay sociedad, Fondo de Cultura Econmi-
ca, Mxico, 1984, pg. 43), sino en la acepcin de poder como fuerza (Macht,
sealara el mismo Weber).
6
oponerse, es una afirmacin constante de los tericos polticos de
entonces. La fase inicial de la ciencia poltica es, consecuente-
mente, la postulacin del Estado y su institucionalizacin como el
centro de la vida poltica y jurdica de las naciones.
Hobbes, quien junto con Bodino fue el gran terico de la
monarqua absoluta, escribe su obra central El Leviatn, justo
cuando Cromwell asesta el primer gran golpe al sistema monr-
quico con la revolucin de 1645-49. "Los escritos polticos de
Hobbes fueron motivados por las guerras civiles y con la inten-
cin de ejercer influencia del lado del rey. Estaban destinados a
apoyar el gobierno absoluto y a juicio de Hobbes esto significaba
monarqua absoluta..." 7
Si la primera etapa del pensamiento poltico, como hemos
expuesto, se puede definir por la preocupacin de sus expositores
por consolidar al Estado, la segunda, que podramos calificar de
"burguesa", se caracteriz por su tendencia a limitar, a travs
de diversos instrumentos, el extraordinario poder que dicha figura
haba logrado concentrar por virtud de las monarquas absolutas
con el fin de proteger a quien a partir de entoncesoupara el
centro de la atencin poltica y jurdica: el individuo. La causa
era lgica: el ilimitado ejercicio del poder de los monarcas abso-
lutos haba desencadenado el que se viera no ya por la
instauracin de la figura estatal soberana, situacin que adems
ya se haba dado, sino por aquellos a quienes ese Estado gobier-
na. Ese es el fundamento de la ideologa burguesa liberal.
Varios, decamos, fueron los instrumentos con los cuales se
pretendi limitar, no anular, el poder pblico; las ideas de la di-
visin de poderes y de los derechos inherentes al hombre que
debe reconocer el Estado (los cuales son el fundamento de la De-
claracin Universal de los Derechos del Hombre y del Ciudadano
francesa del 26 de agosto de 1789), son, sin lugar a dudas, los
fundamentales.
La divisin de poderes 8 as entendida es pues, no un simple
reconocimiento de las actividades que el Estado ejerce, como
7 Sabine, George H., Historia de la teora poltica, Fondo de Cultura
Econmica, Mxico, 1965, pg. 337.
8 En relacin con el trmino de "divisin de poderes" Segundo V.
Linares Quintana seala que "cabe advertir que estamos utilizando la termi-
nologa tradicional sobre el tema, aun cuando la misma puede ser objeto de
7
Aristteles haba anotado veinte siglos atrs, sino una verdadera
creacin terica, un instrumento que la entidad estatal asume
como un medio de autocontrol. Es, en ltima instancia, el sistema
que protege a la sociedad misma frente a los posibles abusos de
poder por parte del Estado." Los primeros en postular a la divi-
sin de los poderes del Estado como un instrumento de limitacin
del mismo fueron Locke y despus Montesquieu. En este sentido
Tena Ramrez seala que "...si es verdad que estos dos ltimos
doctrinarios adoptaron el mtodo de sus predecesores, deducien-
do una doctrina general de las realidades observadas, sin embargo,
hay en su teora un elemento nuevo. Hasta entonces la diversidad
de rganos y la clasificacin de funciones parecan obedecer ex-
clusivamente a la necesidad de especializar las actividades, esto
es, a una mera divisin del trabajo. A partir de Locke, este mo-
tivo para fraccionar el poder pblico, aunque no desaparece,
pasa a ocupar un lugar secundario. Y entonces surge como razn
superior de dividir el poder, la necesidad de limitarlo, a fin de
impedir su abuso. De este modo la divisin de poderes lleg a
ser, y contina sindolo hasta la fecha, la principal limitacin in-
terna del poder pblico, que halla su complemento en la limita-
cin externa de las garantas individuales"."
fundada crtica. En verdad, Montesquieu, al exponer su doctrina famosa, lo
mismo que quienes han aludido a sta, bajo el vocablo genrico poder, con-
funden el poder del Estado propiamente dicho con lasfunciones del Estado y,
en algunos casos, tambin con los rganos del Estado, y adoptan, por regla
general el trmino poder con \ID sentido amplsimo, ajeno a la estricta tcnica
jurdico-poltica, comprensivo de los conceptos de poder en sentido estncto,
de rgano y defuncin... "(Linares Quintana, Segundo V., Tratado de la
ciencia del derecho constitucional, Plus Ultra, Buenos Aires, 1985, tomo 7,
pg. 206). Ignacio Burgoa apunta por su parte, siguiendo a Mario de la Cue-
va, que " ... el principio de divisin o separacin de poderes no debe
interpretarse en el sentido de que postule a tres poderes' soberanos', sino a
tresfunciones o actividades en que se manifiesta el poder pblico del Estado,
que es uno e indivisible..." (Burgoa, Ignacio, op. cit., pg. 580).
9 Cfr. Garca-Pelayo, Manuel, Derecho constitucional comparado, Alianza
Editorial, Madrid, 1984, pg. 154. Tambin vase, Fix Zamudio, Hctor, "Va-
lor actual del principio de la divisin de poderes y suconsagracin en las Cons-
tituciones de 1857Y1917",en Boletin del Instituto de Derecho Comparado de
Mxico, UNAM, Mxico,afio xx, nms. 5&-59, enero-agosto de 1967,pg. 32.
10 TenaRamrez, Felipe,op. cit, pg. 192. Al margende la veracidad de la
afirmacincitada de Tena en cuanto a la finalidadperseguida pocla teora de
8
Locke, quien, como se dijo, introdujo por primera vez la idea
de la divisin de poderes en su acepcin moderna (es decir como
instrumento de limitacin de poder), parti de la realidad inglesa
como modelo emprico de sus observaciones, JI de la que concluy
que el poder estatal se divida en Ejecutivo, en Legislativo y en
Federativo; as, el primero se encargaba de ejecutar las leyes, el
segundo de crearlas y el tercero de las relaciones internacionales
del Estado, poder que, deca Locke, estaba en manos del Ejecuti-
vo. De este modo, con Locke puede sealarse que hay una divi-
sin fundamental de los poderes del Estado en dos, el Ejecutivo y
...
el Legislativo; esta distincin se funda en el principio de que
quien hace las leyes no debe aplicarlas (fenmeno que ocurra en
la monarqua absoluta). Debe quedar claro, por otro lado, que la
divisin que Locke plantea no pretende, de ninguna manera, divi-
dir el poder pblico en dos departamentos independientes que no
tengan ninguna relacin entre s, por el contrario, esa divisin
debe fundarse sobre todo en la interrelacin de los rganos, fen-
meno que produce, con base en la idea de pesos y contrapesos, un
equilibrio entre los mismos."
Montesquieu es quien prolonga y perfecciona las observacio-
nes que Locke realiz, partiendo, al igual que ste, de la realidad
poltica inglesa. As, el autor del Espritu de las leyes, seala que
la nica forma de gobierno en la que se garantiza la "libertad
poltica" es aqulla que se estructura bajo un sistema de divisin
la divisin del poder, es interesante observar, como lo hace Carl Schmitt,
que la idea de dividir y contrapesar el poder del Estado es, adems, sugerida
por el mecanicismo terico que imperaba en Europa. As, Schmitt seala que
"La idea de un equilibrio, de un contrapeso de fuerzas opuestas, domina al
pensamiento europeo desde el siglo.xvi; se manifiesta en la teora del equi-
librio internacional (primero, de los cinco Estados italianos entre s, despus
del equilibrio europeo); del equilibrio de importacin y exportacin en la
balanza del comercio; en la teora del equilibrio de afectos egostas y
altruistas en la filosofa moral de Shaftesbury; en la teora del equilibrio de
atraccin y repulsin; en la teora de la gravitacin de Newton, etc."
(Schmitt, Carl, Teora de la constitucin, Editora Nacional, S. A., Mxico,
1952, pg. 213).
11 Es interesante sealar que la primera edicin de los Dos ensayos del
gobierno civil de Locke, fue publicada en 1688, es decir el ao en el cual se
produce la segunda revolucin inglesa.
12 Cfr. Schmitt, Carl, op. cit., pg. 213.
9
de poderes, apuntando tambin que el ejemplo de la misma es
Inglaterra.!" Tena Ramrez seala que "El nuevo destino que se
le dio a la separacin de poderes, al ponerla al servicio de la li-
bertad, fue inspirado a Locke y Montesquieu por la dramtica
conquista de las libertades pblicas, en que empe su historia
entera el pueblo ingls". 14 Este hecho aunado a la estancia de
Montesquieu en Inglaterra (de 1729 a 1731), fueron los alicien-
tes fundamentales para que este autor "retratara" en su obra
(publicada en 1748) el sistema emergido de las convulsiones so-
ciales del siglo anterior (XVII). No obstante, las circunstancias
histrico-polticas que presentaba entonces Inglaterra y que sir-
vieron de laboratorio emprico a Locke primero y a Montesquieu
despus, no echaron races en el sistema poltico britnico, como
lo anota acertadamente Alberto de Micheli al sealar que " ...en
la historia inglesa, el equilibrio de poderes result un hecho fu-
gaz, ya que el Parlamento que lo haba obtenido lo desplaz de
inmediato al afirmar su propio predominio... Cuando
Montesquieu estudi las instituciones inglesas, esta transforma-
cin se estaba operando; pero Montesquieu, alucinado por
Locke, se limit a glosar el rgimen de equilibrada igualdad de
1688 ..." 15
Montesquieu, al igual que Locke divide el poder estatal en
tres, pero, a diferencia de ste, las funciones (siguiendo la men-
cionada idea de que debe hablarse de funciones y no de poderes)
en las que lo divide son la ejecutiva, que est representada por el
monarca, la legislativa, en manos del parlamento, y la judicial.
En su obra Montesquieu seala que "En cada Estado hay tres
clases de poderes (entendamos funciones de acuerdo con lo di-
cho): el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo de las cosas relati-
vas al derecho de gentes y el Poder Ejecutivo de las cosas que de-
penden del derecho civil... En virtud del primero, el prncipe o
jefe de Estado hace leyes transitorias o definitivas, o deroga las
existentes. Por el segundo, hace la paz o la guerra, enva y reci-
13 Vase el renombrado captulo VI del libro XI del Espritu de las leyes
de Montesquieu.
14 Tena Ramrez, Felipe, op. cit., pg. 193.
15 De Micheli, Alberto, El Poder Ejecutivo. Gnesis y transformaciones,
Editorial Depalma, Buenos Aires, 1950, pgs. 26-27.
10
LORENZO CRDOVA VlANELLO
be embajadas [con lo cual Montesquieu est encuadrando en un
slo Poder al Ejecutivo y al Federativo que Locke distingua], es-
tablece la seguridad pblica y precav las invasiones. Por el ter-
cero, castiga los delitos y juzga las diferencias entre particulares.
Se llama a este ltimo Poder Judicial, y al otro Poder Ejecutivo
del Estado"."
El hecho de que la autoridad tienda a excederse en el ejercicio
de sus facultades es, segn Montcsquieu, un fenmeno natural;
del mismo modo, seala, la extralimitacin y el abuso son inhe-
rentes al mismo concepto de poder. Por ello, y "Para que no se
abuse del poder, es necesario que le ponga lmites la naturaleza
misma de las cosas..." 17 Esto es, en otras palabras, afirmar que
el poder detiene el poder," principio que es, sin duda, el funda-
mento de la doctrina de Montesquieu.
2. Lospoderes Ejecutivo y Legislativo en la teora
de la divisin de poderes
Segn lo dicho en el captulo anterior, plantear la idea de la divi-
sin de poderes separando los rganos del Estado de un modo
definitivo e irreconciliable, es algo completamente alejado de la
realidad histrica y de la misma doctrina poltica. Nadie, desde
que Locke y Montesquieu introdujeron la idea, se ha atrevido a
sealar tal cosa. Afirmar que, en aras de preservar y garantizar
las libertades pblicas de los individuos, el poder debe dividirse
en estructuras separadas e inconexas no tiene nada que ver con
\
limitar el poder. Al contrario. Postular eso implicara ir en contra
del Estado, no para frenarlo en sus excesos, sino para destruirlo.
La evolucin del pensamiento poltico moderno, como ya se
ha apuntado, en su primera etapa busca consolidar al Estado
como el nico poder soberano de la sociedad; la fase siguiente de
dicha evolucin busca, por su lado, encontrar el modo de contro-
lar al ente estatal, ya conformado y bien estructurado, para evitar
16 Montesquieu, El espritu de las leyes, Ed. Porra, S. A., Mxico, 1971,
pg. 104.
17 Ibdem, pg. 103.
18 Duverger, Maurice, Instituciones polticas y derecho constitucional,
Ediciones Ariel, Barcelona, 1962, pg. 186., tambin, Garcia-Pelayo, Ma-
nuel,op. cit., pg. 155.
EL SISTEMA PRESIDENCIAL EN M ~ X O
11
que haya un abuso del poder del cual es depositario y que lo
haga, por ello, arbitrario e injusto. La frontera de esa limitacin
fueron los derechos a partir de entonces l1amados "individuales"
(los derechos de que goza todo individuo). La divisin de poderes
fue uno de los instrumentos fundamentales para evitar dicho
abuso, pero con ello no se pretende de ninguna manera negar el
que el Estado sea la figura que concentra el poder poltico. Al
contrario, se sigue entendiendo as, pero se quiere limitar su ac-
tuacin frente a la SOCIedad (compuesta, claro est, por indivi-
duos), ya que es por y para ella que acta; por eso, se piensa, que
hay que restringirlo; lo que se intenta evitar, en consecuencia, no
es el que aqul detente el poder, sino que abuse autoritariamente
del mismo.
Montcsquieu. al hacer sus reflexiones en torno al gobierno
ingls (en el farnossirno libro Xl, captulo VI, del Esplritu de las
leyes), seala: "de los tres poderes que hemos hecho mencin el
de juzgar es easi nulo ..." 19 Esto representa, claramente, una ca-
racterstica del propio Poder Judicial, ya que es el nico de los
poderes que componen al Estado que depende de que se actuali-
cenciertas circunstancias determinadas para poder ejercer sus
funciones. Intentar explicarme: para que este Poder pueda ac-
tuar se requiere de una situacin previa, de un conflicto. que pon-
ga en movimiento al aparato judicial. Si no se presenta dicha cir-
cunstancia, este Poder se mantendr inactivo. Los poderes Ejecu-
tivo y Legislativo, por el contrario, adems de poder actuar sin
depender de situaciones determinadas que motiven dicha actua-
cin, concentran facultades (tales como las de disponer de las
fuerzas armadas o de determinar los impuestos) que tienden, por
su propia naturaleza, al abuso. Por otro lado, las actuaciones del
Poder Judicial generalmente implican slo a las partes del con-
flicto del que aqul conoce, mientras que las de los otros dos po-
deres comnmente afectan a la sociedad entera.
Montesquieu sigue sealando que " ...quedan dos [poderes]:
el Legislativo y el Ejecutivo. Y como los dos tienen necesidad de
un fuerte poder moderador, servir para este efecto la parte del
Poder Legislativo compuesta de aristcratas"." Esta es una afir-
\9 Montesquieu, op. cit., pg. 108.
20 Ibidem, pg. 106.
12 LORENZO CRDOVA VIANELLO
macinde suma importancia, ya que concluye que son aquellos
dos rganos los capaces de concentrar el poder y abusar del mis-
mo; por ello, es ah en donde el juego de pesos y contrapesos debe
aplicarse ineludiblemente, ya que la estabilidad de la balanza de
los poderes del Estado depende, en ltima instancia, del equilibrio
entre el Legislativo y el Ejecutivo. Adems se toca un tema de
una trascendencia importantsima en el desarrollo del Poder Le-
gislativo que es el del bicamarismo como elemento de control del
mismo Legislativo, ya que, " ...compuesto de dos partes el Poder
Legislativo, la una encadenar a la otra por la mutua facultad de
veto. Ambas estarn ligadas por el Poder Ejecutivo, como ste
por el Legislativo... [as]. Estos tres poderes (puesto que hay dos
en el Legislativo) se neutralizarn produciendo la inaccin. Pero
impulsados por el movimiento necesario de las cosas, han de ver-
se forzados a ir de concierto"."
No obstante lo dicho en relacin con el equilibrio de los po-
deres, el mismo autor seala, en favor del Ejecutivo, que si ste
" ...no tiene el derecho de contener los intentos del Legislativo,
ste ser un Poder desptico, porque pudiendo arribuirse
toda facultad que se le antoje, anular todos los dems
poderes ... Pero no conviene la recproca; el Poder Legislativo
no debe tener la facultad de poner trabas al Ejecutivo, porque
la ejecucin tiene sus lmites en su naturaleza y es intil
limitarla; por otra parte, el poder ejecutor se ejerce siempre en
cosas momentneas".2
2
A estas alturas, ahondar en tomo al Poder Ejecutivo es indis-
pensable. Dicho Poder, como se ha sealado, es aqul al que se
encomienda la ejecucin de las leyes; esto es, a fin de cuentas,
ejercer las funciones administrativas del Estado, razn por la
cual se le ha denominado tambin "poder administrativo" o "po-
der administrador". 23 Burgoa apunta, para distinguirlo, que "el
Poder Ejecutivo... implica la funcin pblica que se traduce en
mltiples y diversos actos de autoridad de carcter concreto, par-
ticular e individualizado, sin que su motivacin y finalidad estri-
ben, respectivamente, en la preexistencia de un conflicto, contro-
21 Ibidem, pg. 109.
22 Ibidem, pg. 107.
23 Cfr. Linares Quintana, Segundo v., op. cit., tomo 9, pg. 543.
13
versia o cuestin contenciosa de ndolejurdica, ni en la solucin
correspondiente. Esta idea ... indica los rasgos elementales del
concepto respectivo que permiten diferenciarlo de los de 'Poder
Legislativo' y 'Poder Judicial' ".24 "La funcin primordial del
Poder Ejecutivo -seala por su parte Linares Quintana, citando
a Juan B. Alberdi- consiste en hacer que las decisiones legisla-
tivas y judiciales se conviertan en hechos reales, por medio de
rdenes y mandatos; sueltos o colectivos, que se llaman regla-
mentos, ordenanzas, decretos o mandatos... Hacer cumplir los
mandatos de las autoridades constituidas y las disposiciones de
las leyes, es vigilar y guardar el orden pblico, que consiste jus-
tamente en la observancia de esas leyes y mandatos. Mantener y
defender ese orden es, pues, el primer atributo del Poder Ejecuti-
vo. Para hacer ejecutar [las leyes] son necesarios los medios de
ejecucin"."
24 Burgoa, Ignacio, op. cit., pg. 723. En base a dicha idea que, de acuerdo
con el mismo Burgoa, no es ms que meramente descriptiva, y que no preten-
de ser una definicin en forma, el rasgo que diferencia al Poder en cuestin
del Poder Legislativo es que los actos que este ltimo realiza son abstractos,
generales e impersonales, esto es leyes, mientras que los del primero son,
como se seala, concretos, particulares e individualizados. Por otro lado, la
distincin del Ejecutivo con el Poder Judicial es que ste juzga o interpreta
la ley en relacin con conflictos que sern resueltos por el mismo. Debemos
apuntar que la distincin que se menciona se funda en los mbitos formales
de competencia. El ejercicio del gobierno ha impuesto que los llamados m-
bitos materiales de competencia rompan con el principio formal de divisin
de poderes. As tenemos que el Ejecutivo ejerce siempre funciones formal-
mente ejecutivas, en tanto es el rgano estatal encargado de la ejecucin de
las leyes, pero materialmente sus funciones pueden ser, adems de las propia-
mente ejecutivas, legislativas si hace uso de su facultad reglamentaria, o ju-
risdiccionales como, por ejemplo, las ejercidas por los tribunales administrati-
vos; del mismo modo, el Poder Legislativo que siempre, formalrnente, realiza actos
legislativos, desde el punto de vista material puede tambin ejercer facultades
ejecutivas, como determinar su administracin interna, ojurisdiccionales, de las
cuales el ejemplo clsico es eljuicio poltico o empeachment, el Poder Judicial,
por su parte, si bien desde un punto de vista formal siempre ejerce facultades
judiciales, materialmente puede realizar actos, adems de los propiamente ju-
risdiccionales, ejecutivos, como su propia administracin, o legislativos, como
los que implican la actuacin jurisprudencial que tiene fuerza de ley. Al res-
pecto, vase Duverger, Maurice, op. cit., pgs. 184-185.
25 Linares Quintana, Segundo, op. cit., tomo 9, pg, 542.
14
La concepcin inicial de que el Ejecutivo es aqul que se en-
carga de ejecutar las leyes, si no se tiene una idea clara de lo que
significa el Estado de Derecho, puede, por su ambigedad, hacer-
nos caer en graves concepciones te-ricas, por lo que es indispen-
sable ahondar al respecto. La facultad de ejecutar las leyes debe
ser entendida, en consecuencia, no en su estricto sentido, sino en
un sentido amplio, de modo que pueda concebirse como la entera
gestin y administracin de los asuntos pblicos. Incluso de la
obra de Montesquieu puede desprenderse, con un espritu sim-
plista, el hecho de que el mencionado Poder no tiene ms que una
mera funcin aplicativa de las leyes; por el contrario, dicha atri-
bucin necesita, para su ejercicio, de un estructurado y complejo
conjunto de atribuciones. Todas estas facultades representan, en
ltima instancia, los instrumentos de administracin o de gobier-
no de un Estado. "La misin del Poder Ejecutivo -dice Linares
Quintana- es, pues, mucho ms vasta e importante que una
mera ejecucin de las leyes, por ms amplias que fueran las re-
glas que rijan dicha ejecucin. Podra decirse, en general, que
aqulla consiste en la gestin y administracin de l<is asuntos p-
blicos. La funcin legislativa y la funcin jurisdiccional no reve-
lan sino la vida abstracta del Estado, cuya vida concreta es la
gestin de los asuntos pblicos, o sea, la administracin en un
significado amplio. De dicha administracin -atributo por exce-
lencia del rgano Ejecutivo, por lo que usualmente se lo designa
poder administrador, aunque con alusin solamente a un aspecto
de su acti vidad-, surge como funcin caracterstica del Poder
Ejecutivo la de asegurar, mediante una intervencin espontnea y
continuada, la vida misma del Estado..." 26 No obstante, el con-
junto de facultades que permiten gobernar al Ejecutivo est
siempre establecido en la ley (esa es la caracterstica esencial del
Estado de derecho), por ello, puede llegar a afirmarse, correcta-
mente, que la actuacin del Ejecutivo s se concreta a ejecutar las
leyes (lo que, aparentemente, podra contrariar lo antes dicho),
pero slo si se entiende en un sentido genrico, es decir, no alu-
diendo a la mera ejecucin de las normas legislativas, sino al
ejercicio de las atribuciones que la ley establece en su favor.
26 Ibidem, pgs. 542-543.
15
Ese conjunto de facultades y el hecho de que el Ejecutivo es
generalmente unipersonal, son las causas para que un gran n-
mero de autores haya coincidido en sealar que dicho Poder, por
su propia naturaleza, tiende a concentrar y, consecuentemente, a
abusar del poder. As Bidart Campos llega al extremo de sealar
que ce... EI liderazgo del Ejecutivo es ms una ley biolgica del
poder, que un hecho propio de una forma determinada de organi-
zacin del poder. "27 El poder, desde siempre, ha ejercido una te-
rrible atraccin sobre los hombres y los ha orillado-a los peores
excesos no slo hablando en trminos de acceder al poder, es de-
cir, la lucha por el poder, sino, lo que es peor, en relacin con
aquellos que ya lo detentan y que abusan del mismo. De este
modo podemos afirmar que la disyuntiva fundamental con la que
ineludiblemente se han topado las naciones modernas en relacin
con la forma de establecer su gobierno, se ha fmcado en estable-
cer un Ejecutivo con mayores o menores sujeciones y atribucio-
nes frente a los dems poderes -en particular frente al Legislati-
vo que, como se seal antes y de acuerdo con Montesquieu, es el
verdadero contrapeso del Ejecutivo--. En consecuencia, de la
actitud de confianza o temor de los pueblos ante un Ejecutivo
fuerte ha dependido el que se hayan establecido dos sistemas
principales de gobierno que, con sus distintos matices, han sido
una constante en el mundo liberal: el presidencialismo y el par-
lamentarismo; el primero, a grandes rasgos, se caracteriza por la pro-
eminenciadel Poder Ejecutivo, mientras que en el segundodel Legis-
lativo es del que depende, incluso, la vida misma del Estado."
27Bidart Campos, Germn L, El derecho constitucional del poder, EDIAR,
Buenos Aires, 1967, tomo I, pg. 116.
28 Jorge Carpizo hace una clara y puntual definicin distinguiendo el sis-
tema presidencial del parlamentario en base a sus caractersticas, misma que
conviene recoger. Dicho jurista mexicano seala: "Las caractersticas del
sistema parlamentario -siguiendo a Loewenstein- son las siguientes: a) Los
miembros del gabinete (gobierno, Poder Ejecutivo) son tambin miembros del
parlamento (Poder Legislativo). b) El gabinete est integrado por los jefes
del partido mayoritario o por los jefes de los partidos que por coalicin for-
man la mayora parlamentaria. e) El Poder Ejecutivo es doble: existe un jefe
de Estado que tiene principalmente funciones de representacin yprotocolo,
yun jefe de gobierno quees quien lleva la administracin yel gobierno mismo.
d) En el gabinete existe una persona que tiene supremaca ya quien se suele
16 LORENZO CRDOVA VlANELLO
3. El presidencialismo norteamericano
Es en Inglaterra en donde se gestan, en sus inicios, los dos siste-
mas de gobierno mencionados y, contra lo que podra pensarse, el
origen de ambos se encuentra indiscutiblemente vinculado. Nin-
guna de las dos revoluciones del siglo XV1l tuvo como consecuen-
cia la destruccin de la clase gobernante; la razn es sencilla: el
pueblo ingls nunca busc desaparecer a la monarqua (meta
que, por el contrario, s se fij el pueblo francs en el siglo si-
guiente). Tocqueville plasma magistralmente ese fenmeno al
sealar, en su Democracia en Amrica, que "Cuando una mo-
narqua se transforma poco a poco en repblica, el Poder Ejecu-
tivo conserva en ella ttulos, honores, respeto y aun dinero, largo
tiempo despus de que ha perdido en realidad el poder. Los ingle-
ses, despus de haberle cortado la cabeza a uno de sus reyes
[Carlos 1, con la primera Revolucin] y haber arrojado a otro del
trono [Jacobo JI, con la "gloriosa revolucin" d ~ 6 8 8 ] se ponan
denominar primer ministro. e) El gabinete subsistir siempre y cuando cuente
con el apoyo de la mayora parlamentaria.}) La administracin pblica est
encomendada al gabinete, pero ste se encuentra sometido a la constante
supervisin del parlamento. g) Existe entre el parlamento y el gobierno un
mutuo control. El parlamento puede exigir responsabilidad poltica al gobier-
no, ya sea a uno de sus miembros o al gabinete como unidad. Adems el par-
lamento puede negar un voto de confianza u otorgar un voto de censura al
gabinete, con lo cual ste se ve obligado a dimitir; pero el gobierno no se en-
cuentra desarmado frente al parlamento, pues tiene la atribucin de pedirle al
jefe de Estado, quien generalmente acceder, que disuelva el parlamento. Y en
las nuevas elecciones el pueblo decidir quin posea la razn: si el parla-
mento o el gobierno.
Las caractersticas del sistema presidencial son las siguientes: a) El Po-
der Ejecutivo es unitario. Est depositado en un presidente que es, al mismo
tiempo, jefe de Estado y jefe de gobierno. b) El presidente es electo por el
pueblo y no por el Poder Legislativo, lo que le da independencia frente a ste.
e) El presidente nombra y remueve libremente a sus secretarios de Estado. d)
Ni el presidente ni los secretarios de estado son polticamente responsables
ante el Congreso. e) Ni el presidente ni los secretarios de Estado pueden ser
miembros del Congreso.}) El presidente puede estar afiliado a un partido po-
ltico diferente al de la mayora del Congreso. g) El presidente no puede
disolver al Congreso, pero el Congreso no puede darle un voto de censura."
(Carpizo, Jorge, El presidencialismo mexicano, Siglo XXI Editores, Mxico,
1991 (dcima edicin), pgs. 13-14).
17
aun de rodillas para hablar a los sucesores de los prncipes." 29
Los britnicos nunca buscaron un gobierno popular; los hacedo-
res de la revolucin fueron los terratenientes squires, quienes
representaban la clase propietaria relegada en sus derechos pol-
ticos por la nobleza, en contra de la monarqua, el pueblo nunca
particip directamente y sus intereses no fueron la causa de las
revueltas. Las revoluciones inglesas son, as, no un instrumento
de ruptura con el antiguo rgimen sino un verdadero acuerdo
entre clases; ese acuerdo impuesto por los squires al monarca se
plasm en la preeminencia de la cmara baja (de los comunes)
dentro de la conformacin bicameral del parlamento yen la limi-
tacin, nunca sujecin, del monarca por el Legislativo. 30 Esta de-
pendencia del rey frente al parlamento, en sus orgenes muy ma-
tizada, fue derivando, con el tiempo, en un continuo
acrecentamiento de los controles del Legislativo en relacin con el
Ejecutivo, al grado de que ste no encamara ya en el monarca,
sino en un gabinete extrado del parlamento y responsable direc-
tamente ante ste; el sistema de gobierno ingls deriv, en otras
palabras, en un sistema parlamentario clsico, en el que se distin-
gue entre las jefaturas de Estado, cuya " ... autoridad se torna
nominal, sin ninguna de las potestades propias del Ejecutivo..." 31
(encarnada en Inglaterra precisamente por el rey), y de gobierno
que es quien detenta efectivamente las facultades ejecutivas (ejer-
cida por el primer ministro).
La forma de gobierno presidencial nace, strictu sensu, en Es-
tados Unidos, pero el origen remoto del mismo se encuentra en
Inglaterra. Demicheli apunta que los sistemas, presidencial y
parlamentario, " ... reconocen su respectivo origen el uno en la
Constitucin norteamericana de 1787, y el otro en el parlamenta-
rismo britnico del siglo XVIII. Pero en el fondo de los hechos,
ambos provienen por igual de la evolucin poltica de Inglaterra,
y de la lucha sin tregua del Parlamento con la Corona que ocupa
29 Tocqueville, Alexis de, La democracia en Amrica, Fondo de Cultura
Econmica, Mxico, 1963, pg. 125.
30 Para profundizar en tomo a la revolucin y la situacin poltica del si-
glo XVII ingls, vase Crossman, R. H. S., Biografla del Estado moderno,
Fondo deCultura Econmica, Mxico, 1941, en particular, el captulo m: "La
revolucin inglesa", pgs. 51-84.
31 Demicheli, Alberto, op. cit., pg. 18.
18
casi toda su historia... Cuando el Parlamento ingls logr 'igua-
lar' los poderes del rey a raz de las diversas revoluciones y cam-
bios dinsticos de fines del siglo XVIT, fue tomado de modelo por
Montesquieu para fundar su teora de la divisin de poderes, en
contrabalanceado equilibrio poltico. La Carta norteamericana, por
su lado, sigui fielmente esas enseanzas, organizando un gobierno
de estricta separacin entre el Ejecutivo y [el] Legislativo, armonio-
samente compensados en sus prerrogativas... Pero Inglaterra, luego
de inspirar a Montesquieu, continu evolucionando, y poco despus
su Parlamento superaba y dominaba a la monarqua, privando al
rey de la materialidad misma del gobierno para entregarlo a minis-
tros de su confianza. Surge entonces el sistema parlamentario." 32
La independencia norteamericana de Inglaterra no representa
(como tampoco lo fue la revolucin inglesa), una ruptura termi-
nante con el pasado. Al contrario. Podemos afirmar, sin temor a
equivocamos, que la vida postrevolucionaria de los Estados Uni-
dos es la constitucin de un sistema de gobierno cUY98 fundamen-
tos principales haban sido previamente establecidos. De este'
modo, la idea de los derechos de los individuos (conocida en el
sistema anglosajn como el Bill al Rights), no es una creacin de
los norteamericanos, ellos slo recogieronel fruto de una larga evo-
lucingestada en Inglaterra, que iniciadesde que los seores feudales
arrancaron al rey Juan sin Tierra la Carta Magna en 1215. Del mis-
mo modo el sistema poltico estadounidense fue inspirado indi-
rectamente por la historia inglesa; en ese sentido la obra de
Montesquieu jug, como ya sealamos, un papel trascendental.
La Constitucin norteamericana elaborada por el Congreso
de Filadelfia en 1787, primer documento constituyente en la his-
toria, es la continuacin lgica de un sistema de organizacin
poltica que, sin embargo, en virtud de las innovaciones introdu-
cidas, dista enormem.ente del sistema ingls y del colonial. La
introduccin, as, de un sistema federal y de un aparato judicial
que ejerce un poder desconocido para los ingleses por su magni-
tud, la eleccin indirecta del Ejecutivo -presidente- por parte
del pueblo, y la idea de la soberana popular como fuente de la
Constitucin y consecuentemente del Estado," son slo algunas
32lbidem, pg. 21.
33 La Constitucin de los Estados Unidos inicia su texto diciendo: "Nos,
el pueblo de los Estados Unidos ..." (La Constitucin de los Estados Unidos
19
de las novedosas caractersticas de la Ley Fundamental norte-
americana. Decir, por ende, que el presidencialismo norteameri-
cano es una creacin del Constituyente de Filadelfia que no tiene
ninguna raz histrica previa, es tan errneo como pensar que la
nica razn de ser del mismo es la figura del monarca britnico
que el presidente no es sino una mero retrato, sin distinciones, de
aqul, situacin sta que analizaremos ms adelante.
El sistema presidencial, creacin terica de los norteamerica-
nos, se caracteriza por mantener un firme equilibrio entre los r-
ganos del Estado ya que todos se encuentran interrelacionados,
no en cuanto a sus funciones, ya que cada uno las tiene especfi-
ca y claramente establecidas, sino en virtud de frenos y controles
mutuos. La soberana se distribuye, adems, entre todos los po-
deres. En el otro sistema, el parlamentario, la soberana reside
exclusivamente en el rgano Legislativo del cual emana, depende
y ante el que responde el Ejecutivo compuesto generalmente por
un gabinete de gobierno. 34
La Constitucin norteamericana encuentra en la historia y en
el sistema poltico ingls, como hemos dicho, un innegable ante-
cedente. Al pensar en su rgimen de gobierno, el Congreso de
Filadelfia mantuvo la vista puesta en las instituciones de la me-
trpoli abrevando de stas en lo posible. La figura presidencial
no fue la excepcin a esa tendencia; la figura del monarca inspir
de Amrica, Editorial Guillermo Kraft Ltd., Buenos Aires, 1949, tomo 1,
pg. 23), palabras simples pero que condensan toda la teora de la soberana
popular de Rousseau.
34 Cfr. Demicheli, Alberto, op. cit., pg. 17. Si bien la idea de Dernicheli
no carece de veracidad, no podemos aceptar la distincin que hace como una
verdad dogmtica, ya que si el sistema parlamentario rompe, en principio,
con una idea de estricta divisin de poderes confiriendo al parlamento un
control de derecho sobre el Ejecutivo, no debemos dejar de contemplar la
existencia de mecanismos por los cuales el Ejecutivo, si bien depende del
Legislativo, tiende a frenar a ste en sus excesos. Probablemente el ms im-
portante y caracterstico de esos instrumentos lo sea la facultad conferida al
jefe de Estado de disolver el parlamento o de convocar a elecciones anticipa-
das, no pocas veces ejercidas, y que constituyen, en ltima instancia, una ma-
nera de solicitar el apoyo popular a las polticas del gobierno que sean
desaprobadas por el Legislativo. No obstante, sealar que el exacto equilibrio
de poderes es nota caracteristica del sistema parlamentario es un error proba-
blemente ms grave que la mala interpretacin de la afirmacin de
Dem.icheli que se comenta.
innegablemente a los constituyentes estadounidenses, quienes
" ...trataron de imitar, aunque deformndolo, el sistema monr-
quico de Inglaterra, pero en lugar de un jefe de Estado heredita-
rio, queran uno de eleccin popular, con funciones limitadas en
el tiempo"." No obstante, inferir por ello que la idea de la figura
presidencial es equiparable a la del monarca britnico, es, de
acuerdo con Hamilton (coautor de El Federalista), una afirma-
cin que transgrede el sentido de la Carta Magna de 1787. Dicho
autor seala, rebatiendo esa idea falsa, que "El presidente de los
Estados Unidos sera un funcionario elegido por el pueblo por un
perodo de cuatro aos; el rey de la Gran Bretaa es un prncipe
perpetuo y hereditario. El primero est expuesto a ser castigado
en su persona y destituido con ignominia; la persona del
es sagrada e inviolable. Aqul tendr un derecho limitado de veto
frente a los actos del cuerpo Legislativo; ste posee un veto abso-
luto. Uno est autorizado para mandar a las fuerzas militares y
navales de la nacin; el otro, adems de este derecho, dispone el
de declarar la guerra y de reclutar y organizar ejrcitos y flotas
de propia autoridad. Uno gozar de facultades concurrentes con
una rama de la legislatura para la negociacin de tratados; el otro
es el poseedor exclusivo de la potestad de celebrarlos. De modo
semejante, uno tendr facultad concurrente para nombrar las

personas que deban ocupar empleos pblicos; el otro es el nico
autor de todos los nombramientos. A uno le est prohibido confe-
rir toda clase de pivilegios; el otro puede convertir a los extranje-
ros en ciudadanos, a los plebeyos en nobles... Uno de ellos no
puede prescribir regla alguna referente al comercio o a la moneda
de curso legal en la nacin; el otro resulta, desde diversos puntos
de vista, rbitro del comercio y con ese carcter puede establecer
mercados y ferias, regular pesas y medidas, imponer embargos
por tiempo limitado, acuar moneda, autorizar o prohibir la cir-
culacin de la moneda extranjera. Uno carece de la menor par-
tcula de jurisdiccin espiritual; el otro es jefe supremo y gober-
nador de la iglesia nacional! ..." 36 En efecto, equiparar al presi-
3S Carpizo, Jorge, op. cit., pg. 15.
36 Hamilton, A., J. Madison y J. Jay, E/federalista, Fondo de Cultura
Econmica, Mxico, 1987, pgs. 296-297. A diferencia dequienes sefialaban
que la figura presidencial es una reminiscencia de la monarqua absoluta, y a
quienes responde Hamilton en el pasaje citado, Hans Kelsen la compara con
21
dente con la figura del monarca ingls es desproporcionado, a
pesar de que, como vimos, encuentra en este ltimo su fuente de
inspiracin directa.
El presidente, aunque no llega a concentrar igual poder que
un monarca absoluto, no es una institucin limitada en sus facul-
tades ni se encuentra subyugado de un modo arbitrario a los de-
signios de los dems rganos estatales; en efecto, concentra, den-
tro de su esfera de facultades, los elementos necesarios para la
conduccin pronta y efectiva del gobiernojhecho que, podra
decirse, es, precisamente, la del sistema
presidencial. En los Estados Unidos la figura del presidente no es
la excepcin a lo planteado, al contrario. El mismo Hamilton lo
confirma al apuntar que: "Al definir un buen gobierno, uno de
los elementos salientes debe ser la energa por parte del Ejecutivo.'
Es esencial para proteger a la comunidad contra los ataques del
exterior; es no menos esencial para la firme administracin de las
leyes; para la proteccin de la propiedad contra esas combinacio-
nes irregulares y arbitrarias que a veces interrumpen el curso nor-
mal de la justicia; para la seguridad de la libertad en contra de
las empresas y los ataques de la ambicin, del espritu faccioso y
de la anarqua. El hombre ms ignorante de la historia de Roma
sabe cun a menudo se vio obligada esa repblica a buscar refu-
gio en el poder absoluto de un solo hombre, amparado por el ttu-
lo formidable de Dictador... Un Ejecutivo dbil significa una eje-
cucin dbil del gobierno. Una ejecucin dbil no es sino otra
manera de designar una ejecucin mala; y un gobierno que ejecu-
ta mal, sea lo que fuere en teora, en la prctica tiene que resultar
un mal gobierno."?" Lo que Hamilton seala es importantsimo
la monarqua constitucional al sealar que "La repblica presidencial, en la
que el jefe del Ejecutivo es electo por el pueblo, sigue el modelo de la monar-
qua constitucional. El poder del presidente es el mismo o mayor que el de un
monarca constitucional. Solamente en el dominio Legislativo el presidente es
menos poderoso que el monarca constitucional. El presidente tiene derecho de
veto, mientras que el consentimiento del monarca es necesario para que un
proyecto de ley aprobado por el parlamento adquiera fuerza obligatoria... La
monarqua constitucional y la repblica presidencial son democracias en las
que el elemento autocrtico es relativamente fuerte ..." (Kelsen, Hans, Teorla
general del derecho y del Estado, UNAM, Mxico, 1988, pg. 358).
37 Ibidem. pg. 297.

.,
,
para el fin de este trabajo; en otras palabras el coautor de El
federalista est afirmando que de la fortaleza del gobierno de-
pende que ste sea bueno o malo; as, de acuerdo con esta aseve-
racin, la eficacia en la conduccin de un pas se debe, en ltima
instancia, a que el Poder Ejecutivo, esto es, el encomendado cons-
titucionalmente para ejercer la conduccin del gobierno, est do-
tado de los instrumentos necesarios para lograrlo; de otro modo
la gobernabilidad de un pas ser imposible. La disyuntiva est
entonces en acoplar o hacer compatibles, por un lado, la
gobernabilidad del sistema poltico y, por el otro, la democracia
que es el elemento caracterstico de la constitucin del Estado
norteamericano." /
De este modo, "los legisladores de la Unin -seala
Tocqueville- reconocieron que el Poder Ejecutivo no podra
desempear digna y tilmente su tarea, si no le daban ms estabi-
lidad y ms fuerza que las que le haban concedido los Estados
38 En relacin con lo dicho, Duverger escribe: "En occidente, la idea de
democracia est ligada, por tradicin, a la de Ejecutivo dbil. Esta unin est
ms o menos desarrollada segn los pases. Parece menos acentuada en
Amrica que en Europa; ms fuerte en Francia que en otras naciones del vie-
jo mundo, por ms que la persistencia de un sentimiento jacobino la haya
debilitado un poco. En nuestro pas un republicano tiene, naturalmente, la
tendencia a sostener el Parlamento contra el Gobierno... " (Duverger,
Maurice, Francia. Parlamento o presidencia, Tauros Ediciones, S. A., Ma-
drid, 1962, pg. 15). La idea de democracia, de acuerdo con lo planteado por
Duverger, es distinta en Europa que en Estados Unidos, pero no en cuanto a
su significado, la diferencia entre ambas concepciones radica en la confianza
o no que el pueblo deposita en el gobierno. En ninguna de dichas acepciones
se plantea la constitucin de un poder pblico desptico, pero en la de unos,
los norteamericanos, esa confianza en el Ejecutivo se funda en que no tienen
en la memoria histrica un recuerdo sangriento como el que incide en la de
los otros, en donde "Esa tendencia al debilitamiento del gobierno tiene, sin
duda, dos fuentes principales. Primero, las formas del desarrollo histrico de
la democracia. En Europa, se ha establecido contra un rgimen autocrtico
preexistente, al que la democracia progresivamente ha suplantado. Las asam-
bleas han sido las primeras instituciones democrticas, nacidas en el seno de
las monarquas con la fmalidad de limitarlas. Por otra parte, acrecer los pode-
res de los diputados, era aumentar la influencia dentro del Estado del elemen-
to democrtico... Sin embargo, el fenmeno es propio slo de Europa: los
Estados Unidos no lo han conocido. Esto puede explicar que el temor a un
gobierno fuerte sea all mucho menor." (op. cit., pg. 15).
EL SISTEMA PRESIDENCw., EN MXICO
23
particulares ... [pero, por otro lado] queran crear un poder Ejecu-
tivo que dependiese de la mayora y que, sin embargo, fuera bas-
tante fuerte por s mismo para obrar con libertad en su esfera." 39
Un sistema poltico en el que se establezcan facultades en
favor del Ejecutivo, que le faciliten el ejercicio del gobierno, sin
que se le establezcan lmites y controles por parte de los otros
rganos es, ni duda cabe, un acercamiento a una estructura de
gobierno autocrtica que se asemeja enormemente a la monar-
qua absoluta. Hamilton, no obstante lo antes dicho en relacin
con la necesidad de fortificar al Ejecutivo, nunca deja de contem-
plar esto ltimo, por ello seala que si bien "los ingredientes que
dan por resultado la energa del Ejecutivo son: primero, la uni-
dad; segundo, la permanencia; tercero, el proveer adecuadamente
a su sostenimiento; cuarto, poderes suficientes... Los ingredientes
que nos proporcionan seguridad en un sentido republicano son:
primero, la dependencia que es debida respecto del pueblo; se-
gundo, la responsabilidadnecesaria... [Por ello son necesarios]
un Ejecutivo nico y... una legislatura numerosa... la energa
constituye la cualidad ms necesaria del primero... la segunda es
la que ms se adapta a la deliberacin y la prudencia y la que
ms posibilidades ofrece de granjearse la confianza del pueblo y
de garantizar sus privilegios e intereses." 40 Dos son los puntos
de los sealados por Hamilton en los que hay que detenemos: po-
deres suficientes (plasmados en las facultades constitucionales
del presidente) y la dependencia que es debida respecto del pue-
blo (que en el sistema poltico estadounidense se establece a tra-
vs de las elecciones).
El hecho de que la Constitucin de los Estados Unidos enu-
mere las facultades expresas del presidente (artculo TI, secciones
2 y 3) implica, sin lugar a dudas un freno o una limitacin en el
ejercicio del gobierno; es ah, precisamente, al establecer cules
son las facultades que se confieren a cada rgano, en donde se
instrumenta jurdicamente la idea de la divisin del poder con fi-
nes limitativos. No obstante, la idea de un Ejecutivo fuerte ema-
na, en buena medida, de las atribuciones constitucionales del pre-
sidente suficientemente amplias para permitirle una actuacin
39 Tocqueville, Alexis, op. cit., pg. 123.
40 Halminton, A., J. Madison y 1. Jay, op. cit., pg. 298.
pronta y efectiva como jefe de gobierno. De acuerdo con Garca-
Pelayo " ...tal enumeracin expresa... [ha] planteado el problema
de si los poderes presidenciales son una simple masa compuesta
de las facultades, es decir, un mero conjunto cuantitativo, o si,
por el contrario, el poder presidencial constituye una entidad cua-
litativa capaz de desplegarse en cualquier direccin que est den-
tro de la funcin ejecutiva y siempre que no sea competencia con-
creta de otro rgano... tal enumeracin -dice el autor ante la
disyuntiva planteada- no se puede considerar como restrictiva o
derogatoria de la concesin general de poder, sino sola-
mente, o como una indicacin de las atribuciones que correspon-
den a otros rganos en las funciones ejecutivas (por ejemplo, al
Senado en lo referente a tratados), o como una especificacin
concreta de ciertas facultades tpicas del Ejecutivo. As, pues ...
todo el Poder Ejecutivo est investido en el Presidente, y las enu-
meraciones concretas no son ms que excepciones y
cualificaciones." 41 De este modo, las atribuciones que se enlistan
en la Carta Fundamental norteamericana para el titular del Ejecu-
tivo son, por un lado, una de las fuentes primordiales del poder
presidencial, pero, a la vez, representan la frontera infranqueable
en la conduccin del gobierno, el lmite del ejercicio del poder.
"El Poder Ejecutivo residir en un Presidente de los Estados
Unidos de Amrica, quien desempear su cargo durante el tr-
mino de cuatro aos y que... ser elegido..." instituye la Consti-
tucin norteamericana en el primer prrafo, seccin primera de
su artculo segundo. En relacin con la restriccin temporal (a
cuatro aos) del titular del Ejecutivo es, junto con la figura de la
reeleccin, la manera de hacer de la eleccin un instrumento
a travs del cual el pueblo manifiesta su aprobacin o no en rela-
cin con la poltica seguida por el presidente en el periodo ante-
rior; as, si aqul est de acuerdo con sta seguramente lo reelegir
para un nuevo perodo, pero si desaprueba el anterior manejo del
gobierno no lo votar, eligiendo a otro.
La eleccin del presidente es, aparentemente, un modo de res-
tringir el poder del mismo, ya que con ello se implica una depen-
dencia de ste frente al pueblo que, directa o indirectamente (en
los Estados Unidos la eleccin presidencial es indirecta en primer
41 Garca-Pelayo, Manuel, op. cit., pgs. 373-374.
25
grado, ya que se eligen electores), lo designa a travs del voto.
Ese hecho, en lugar de significar una limitacin a la figura del
presidente, es la causa probablemente ms importante del poder
del mismo, puesto que si bien " ...el Congreso 'representa' al pue-
blo, el Presidente lo 'encama' (embodyed), ya que mientras que
el primero es elegido por fracciones electorales, el segundo lo es
por la totalidad del pueblo..." 42 En los sistemas parlamentarios el
Poder Ejecutivo depende del Legislativo por ser ste quien lo de-
signa; en esa medida aqul responde frente al parlamento de su
actividad; no as en los sistemas presidenciales, y en el norteame-
ricano en particular, en el que la responsabilidad del titular del
Ejecutivo existe en relacin con el pueblo, quien lo instituye por
medio de la eleccin y lo convierte, en consecuencia, en su con-
ductor poltico.
De este modo la idea de elegir al presidente que en principio
surge como limitacin del poder, en ltima instancia, es la fuente
del poder moral y poltico que reviste la figura del presidente es-
tadounidense. Garca-Pelayo concluye as que"...el presidente de
los Estados Unidos es una figura cuya plenitud escapa al esque-
ma racionalista de la Constitucin. Es mucho ms que el centro
de un haz de poderes o que un mecanismo en la mquina consti-
tucional, y en consecuencia su funcin jurdico-poltica rebasa
ampliamente la mera titularidad y ejercicio de unas competencias
polticas. Como dijo F. D. Roosevelt, 'la Presidencia no es mera-
mente un cargo administrativo. Tal cosa es lo menos importante
de ella. Es preeminentemente un caudillaje moral (a place of
moralleadership)'. Y, en efecto, el Presidente tiene posibilidades
de ser, y lo es ordinariamente, el lder del pueblo norteamericano,
su conductor en los esfuerzos hacia las empresas por l descu-
biertas o hacia la realizacin de las tareas que plantea la historia
o la situacin"."
La idea que la Constitucin norteamericana plasma y que sus
doctrinarios defienden es, en fin, adems de una balanceada divi-
sin de poderes fundada en un control mutuo, la de un equilibrio
que se da entre la posibilidad de gobernar efectivamente, gracias
al establecimiento de un sistema presidencial unipersonal que
42 Ibdem, pg. 368.
43 Ibdem, pg. 392.
26
dota al titular del Ejecutivo de facultades suficientemente am-
plias, y un respeto al principio democrtico o republicano (usan-
do la terminologa de Hamilton) que impida que ese poder bien
dotado se convierta en una autocracia. As el presidente, que en
principio podra abusar del poder, se encuentra eficazmente con-
trolado sin que, por otro lado, ese control se convierta en el impe-
dimento para ejercer un gobierno gil y eficaz.
III. EL SISTEMA PRESIDENCIAL EN MXICO
1. Antecedentes
Luego de la independencia de Espaa, Mxico vivi un perodo
de turbulencia e inestabilidad poltica que se prolong durante
casi cincuenta aos. "En los veinticinco aos que corren de 1822
en adelante -apunta Rabasa al inicio de La Constitucin y la
dtctadura-i-, la nacin mexicana tuvo siete Congresos Constitu-
yentes, que produjeron, como obra, una Acta Constitutiva [la de
1822], tres Constituciones [la federal de 1824 y las centralistas
de 1836 y de 1843] y una Acta de Reformas [que reintroduce el
federalismo al restablecer, en 1847, la Constitucin de 1824 re-
formada], y como consecuencias dos golpes de Estado, varios
cuartelazos en nombre de la soberana popular, muchos planes
revolucionarios, multitud de asonadas, e infinitud de protestas,
peticiones, manifiestos, declaraciones y de cuanto el ingenio
descontentadizo ha podido inventar para mover al desorden y en-
cender los nimos ..."44 Las luchas por el poder entre liberales y
conservadores fueron la causa fundamental de esa inestabilidad,
misma que se acentuaba por las situaciones de hecho en las que
viva el pas. En efecto, siendo enorme, incomunicado, pobre,
carente de factores de cohesin del pueblo y, en consecuencia,
sin la existencia de una identidad nacional, Mxico era terreno
fecundo para el desorden, en el que, en virtud de los resabios de
once aos de guerra de independencia, la inseguridad estaba ga-
rantizada.
44 Rabasa, Emilio, La Constitucin y la dictadura, Ed. Poma, S. A.,
Mxico, 1982 (sexta edicin), pg. 3.
27
Si se busca la definicin del "caos" en materia poltica, la
primera mitad del siglo XIX en Mxico puede ser un ejemplo cla-
rsimo. Ese "caos" perme, consecuentemente, la vida jurdica
de nuestro pas; las asambleas constituyentes abundaron, y la
idea de nacin que en cada una de ellas imperaba, generalmente
se opona diametralmente a la de la anterior. Las primeras cons-
tituciones del siglo pasado fueron el espejo de la situacin polti-
ca imperante; cada una reflejaba e impona, en un pas completa-
mente desarticulado, las tendencias del grupo en el poder. Las
causas generadoras de una constitucin son siempre polticas,
pero con el establecimiento de un rgimen constitucional lo que se
busca es, precisamente, que la poltica se someta al mismo. En
esa etapa de nuestra historia, la poltica nunca pudo ser sometida
al imperio de ninguna constitucin, en gran medida debido a que,
en los hechos, no haba poltica. 45
La idea de la soberana del Estado, como apuntaba al inicio
de este trabajo, parte del principio de que ningn otro poder
puede oponrsele eficazmente," por ello podra llegar a sealar-
se, incluso, que el Estado mexicano de principios del siglo XIX, si
45 Aqu debemos entender a la poltica como la actuacin y conformacin
del Estado y de sus relaciones con la sociedad -mismas que siempre,
invitablemente, sern polticas-o En el inicio de nuestra vida independiente
simplemente no existan relaciones polticas; el ejemplo es que nunca la fuer-
za armada pudo estar subordinada a un poder poltico -en la acepcin de
Weber- que se ejerciera de modo soberano. Por otro lado el pas era todo
menos eso. Haba una total carencia de indentidad nacional. El que no hubie-
ra una verdadera comunidad poltica y de que no existieran, en lo hechos,
relaciones de tipo poltico, imposibilitaba que esos mismos hechos se subor-
dinaran, consecuentemente, a la ley.
46 En estricto sentido el Estado no es el depositario de la soberana. El
concepto de soberana, creacin de Badina, tiene como titular, en sus inicios,
al monarca (con Badina y Hobbes principalmente); despus Rousseau postu-
la al pueblo como el verdadero depositario de la misma, principio que ha
retomado el constitucionalismo moderno como fundamento del orden consti-
tucional y, en consecuencia del Estado. Kant es el primer terico que plantea
que dentro de los sistemas constitucionales la soberana reside en la ley.
Desde este punto devista, el Estado es el representante de la soberana, no es
el soberano en s, ya que la titularidad de la misma reside -de acuerdo con
Kant- en la Constitucin. Vase en relacin con la gnesis del titular de la
soberana a Sabine, George H., op. cit. yKant, Emanuel, Principios metafi-
sicos de la doctrina del derecho.
28
bien independiente, no era soberano o, ms bien, que la soberana
del Estado establecido dependa de que no se presentara un poder
msfuerte que se le opusiera; no encontramos as que ese Estado se
fundara en un poder poltico (en el sentido de la acepcin de Weber),
sino en un poder basado en la mera fuerza y, por ello, la subsistencia
del mismo dependa exclusivamente de que no se le enfrentara l193-
fuerza, armada o no, mayor de la que aqul concentraba. / /
A pesar de las diferencias ideolgicas de los principales gru-
pos en disputa por el poder (liberales y conservadores), una
constante indudable en los textos constitucionales que ambos ela-
boraron fue la adopcin del sistema presidencial. Desde la
Constitucin de Apatzingn de 1814 (en la que la presidencia era
colegiada de acuerdo con el artculo 132), la cual tuvo vigencia
espordica y slo en algunos territorios del pas, se instituy la fi-
gura del presidente como cabeza del Poder Ejecutivo. Todas las
constituciones que sucedieron a aqulla, hasta hoy, sin excepcin
mantuvieron la institucin presidencial;" algunas, como la liberal
de 1857, tendieron a fortalecer al Legislativo frente al Ejecutivo,
pero de eso a que se haya establecido un sistema parlamentario
hay, sin duda, mucha diferencia.
Hay quienes sealan que' el sistema presidencial en Mxico
tiene sus orgenes en las figuras del Tlatoani entre los aztecas
primero, y en el Virrey despus, y que el presidencialismo no es
sino un resabio de esa idea autocrtica que ha hecho mella en
nuestra historia." El afirmar eso es abordar la historia mexicana
i'jif
r .....JUi.tl .
47 Cfr. Orozco Henrquez, J. Jess, "El sistema presidencial en el consti-
tuyente de Quertaro y su evolucin posterior", en El sistema presidencial
mexicano (algunas reflexiones), Instituto de Investigaciones Juridicas-UNAM,
Mxico, 1988, pg. 3.
48 Octavio Paz, en el captulo "Critica de la pirmide" de su obra Posda-
ta, escribe: "La fascinacin que han ejercido los aztecas ha sido tal que ni
siquiera sus vencedores, los espaoles, escaparon de ella: cuando Corts de-
cidi que la capital del nuevo reino se edificarla sobre las ruinas de Mxico-
Tenochtitln, se convirti en heredero y sucesor de los aztecas. A pesar de
que la conquista espaola destruy el mundo indgena y construy sobre sus
restos otro distinto, entre la antigua sociedad y el nuevo orden hispnico se
tendi un hilo invisible de continuidad: el hilo de la dominacin. Ese hilo no
se ha roto: los virreyes espaoles y los presidentes mexicanos son los suceso-
res de los tIatoanis aztecas" (paz, Octavio, Posdata, Siglo XXI Editores, S. A.,
Mxico, 1970).
29
desde un punto de vista meramente emprico, lo cual, aunado a
una pretensin generalizante y omnicomprensiva, provoca que
esa aseveracin raye en lo superficial. Si bien es cierto que tanto
el Tlatoani, como el Virrey y el presidente (en Mxico) son figu-
ras autoritarias, cada una de ellas responde a situaciones socia-
les, econmicas e histricas distintas que no deben, si se pretende
un anlisis slido, dejar de tomarse en cuenta.
No obstante, Miguel de la Madrid apunta, siguiendo esa ten-
dencia, que "la rama ejecutiva ha sido, tradicionalmente, la ms
poderosa del gobierno mexicano. Esta situacin obedece a razo-
nes histricas y sociales profundas y no puede explicarse de ma-
nera simplista... Desde los tiempos precortesianos y del
virreinato, los mexicanos han estado acostumbrados a ver en el
jefe del gobierno al hombre ms poderoso del pas. En los prime-
ros aos de nuestra vida independiente, la presidencia estuvo
ocupada, habitualmente, por caudillos militares, que ejercieron el
poder arbitraria y dictatorialmente; ello no dignific la presiden-
cia, pero continu la tendencia precortesiana y virreinal en el
Poder Ejecutivo." 49
La idea que retoma el jurista mexicano, podra tener visos de
veracidad, en tanto que, en general, nuestra historia ha sido, con
sus excepciones, un continuo sometimiento del pueblo a gobier-
nos autoritarios. Pero ello es, ms que otra cosa una desventurada
realidad histrica. Afirmar que el mexicano tiende por su natura-
leza al sometimiento y al servilismo y que por ello ha necesitado
histricamente de la figura del gran lder que lo gue, podra pa-
recer coherente desde el punto de vista de una supuesta
idiosincrasia nacional, pero si esa premisa se ve desde el aspecto
histrico y poltico, es completamente irreal, una fantasa litera-
ria. En efecto, el presidencialismo adquiere coherencia, histrica,
jurdica y poltica, si y slo si se analizan las situaciones sociales,
econmicas e histricas que lo generaron. Identificar, de acuerdo
con lo dicho, las figuras del Tlatoani y del Virreyes pasar por
alto dos etapas histricas completamente distintas la una de la
otra: la prehispnica y la colonial, motivadas cada una por.situa-
ciones diferentes y en las que privaban sociedades y economas
49 De La Madrid Hurtado, Miguel, Estudios de derecho constitucional,
Ed. POITa, S. A., Mxico, 1980, pg. 248.
que no tienen nada en comn; la figura autocrtica existi en
ambas, s, pero fundada en motivos histricos distintos. Lo mis-
mo sucede si se piensa en la figura presidencial, institucin que
busca la estabilidad y el gil gobierno del pas (como se le conci-
bi por el Constituyente de 1916-1917), y el Virrey, quien repre-
senta la imagen autoritaria en una etapa histrica en laque la
idea de gobernabilidad no significa nada. De este modo, pensar
que el autoritarismo es una constante en la mentalidad del pueblo
mexicano, es una errnea concepcin que pretende pasar, inmu-
table, por encima de la historia.
El sistema presidencial, si bien fue acogido desde nuestras
primeras constituciones, responde, a lo largo de su evolucin his-
trica a dos causas distintas, lo que puede hacemos llegar a con-
cluir que en Mxico hemos tenido dos etapas de dicha figura. De
este modo, desde que se introduce este sistema en Mxico, con la
Constitucin de 1824, hasta la Constitucin de 1857, podemos
hablar de una primera etapa en la que la institucin no tiene una
razn de ser particular; es ms una copia del sistema poltico nor-
teamericano que una creacin motivada por situaciones histricas
o idiosincrasia propias. La segunda etapa comienza a partir del
rgimen de Jurez hasta nuestros das y se funda en el principio
de gobemabilidad, mismo que es retomado por el Constituyen-
te de 1916-17 y que es, en ltima instancia, la razn de ser del
presidencialismo mexicano contemporneo.
2. La figura presidencial en las primeras
constituciones del siglo XIX
En la Constitucin de 1814 los ideales de democracia y libertad
privan a lo largo de todo el texto. Empapada de un puro espritu
russoniano, la Carta Fundamental de Apatzingn constituye un
sistema poltico en el que la voluntad del pueblo se impone sobre
los rganos del gobierno con una evidente claridad. La causa es
obvia; el fantasma de la revolucin francesa y de las ideas que la
inspiraron, se esparca por todo el mundo con un arrastre formi-
dable, las mentes de los independentistas mexicanos no fueron
ajenas a esas influencias. De este modo, Fix Zamudio seala que
el "Decreto Constitucional para la Libertad de la Amrica Mexi-
31
cana" de octubre de 1814, conocida como "Constitucin de
Apatzingn" recibe tres marcadas influencias: la de la Constitu-
cin norteamericana de 1787, la de las constituciones francesas,
particularmente de 1793 y 1795, Yla de la Carta espaola de
Cdiz de 1812 (vigente temporalmente en la Nueva Espaa), esta
ltima profundamente influenciada por las ideas revolucionarias
francesas, pero atenuada por la tradicin hispnica. 50 "A travs
de esta triple corriente... -contina Fix- penetr en nuestro
derecho pblico la idea de la divisin de poderes, que fue consa-
grada dogmticamente y con una influencia russoniana muy
marcada en la... Constitucin de 1814..." 51
La Carta de Apatzingn estableci en su artculo 20. que "la
facultad de dictar leyes y establecer la forma de gobierno, que
ms convenga a los intereses de la sociedad, constituye la sobera-
na", concepto que reafirma en el artculo 11 al instituir "Tres
son las atribuciones de la soberana: la facultad de dictar leyes, la
facultad de hacerlas ejecutar y la facultad de aplicarlas a casos
particulares" o, en otras palabras, tres son los poderes: Legisla-
tivo Ejecutivo y Judicial, con lo cual la doctrina de Montesquieu,
a travs de la influencia de la Constitucin de los Estados Unidos
de Amrica se hace notoria.
La soberania, de acuerdo con la Constitucin de 1814, reside
originariamente en el pueblo, siendo por su propia naturaleza
imprescindible, inenajenable e indivisible (artculos 30. y 50.).
Este concepto, que es, indudablemente, el ejemplo ms claro de
la influencia que el pensamiento de Rousseau ejerci sobre los le-
gisladores constituyentes de entonces, y que fue introducido por
primera vez en nuestro pas por los mismos, representa una de las
herencias que recibieron todas, sin excepcin, nuestras constitu-
ciones posteriores. La soberana popular es uno de los principios
del Texto de Apatzingn que lleg para quedarse. 52
50 Cfr., Fix Zamudio, Hctor, op. cit., pg. 34.
51 Ibidem, pg. 34.
52 Si bien es cierto que la idea de la soberana popular fue tomada de
Rousseau, el principio de la democracia directa, esto es la toma de las deci-
siones polticas de la sociedad por el "pueblo reunido", y que es parte esen-
cial de la teora que el ginebrino establece en su Contrato social,
fue desechado por la Constitucin de 1814 para acogerse a las ideas que

'
:\1
32
En los captulos IV y V del ordenamiento constitucional a que
nos referimos, se establece la eleccin indirecta en primer grado
(eleccin de electores) para los integrantes del "Supremo Congre-
so", mientras que los captulos XI y XIV (artculo 186) instituyen
que la designacin de los integrantes del "Supremo Gobierno" y del
"Supremo Tribunal de Justicia", respectivamente, ser hecha por los
miembros del "Supremo Congreso", con lo cual se somete al EjCCtf::
y
tivo yal Judicial a los designios de la "voluntad general" expresada
en el Legislativo. La influencia del pensamiento revolucionario fran-
cs y de Rousseau (al cual ya nos hemos referido), en particular se
hace presente, ni duda cabe, en dichas disposiciones.
El afn por restringir al mximo las posibilidades de abuso
del poder por el gobierno, lo cual fue indudablemente generado
por el repudio de los tres siglos de sujecin a la corona espaola,
adems del peso que para entonces ejercan las ideas democrti-
cas francesas, llev a los autores de la Constitucin de
Apatzingn a dividir el gobierno entre tres personas. De este
modo, el artculo 132 establece: "Compondrn el Supremo Go-
bierno tres individuos, ... sern iguales en autoridad, alternando
por cuatrimestres en la presidencia... " El texto constitucional,
adems, seala cules sern las secretaras que tendr el supremo
gobierno (Guerra, Hacienda y Gobierno [artculo 134]), y confiere al
Poder Legislativo, a propuesta del Ejecutivo, la facultad de nom-
bramiento de los titulares de las mismas (artculo 158), quienes se-
rn responsables ante el "Supremo Congreso" (artculos 145 y 146).
El sometimiento del gobierno frente a los "representantes del
pueblo" no poda haberse concretado de un modo ms efectivo.
La semejanza del sistema de esta Constitucin con un rgi-
men parlamentario es asombrosa; son slo el hecho de que el
Ejecutivo gobierna por un perodo establecido y de que el Ejecu-
tivo aparece en el texto de la misma como un poder separado
(aunque dependiente) del Legislativo, las notas que lo hacen dis-
tinto del parlamentarismo. El predominio del Legislativo es, as,
a todas luces, absoluto." No es posible buscar, en consecuencia,
Montesquieu primero, pero fundamentalmente Kant, despus, formularon en
tomo a la democracia representativa.
S3 Jess Orozco seala: "Es indudable... aqui la influencia de la Consti-
tucin francesa de 1795 con un Ejecutivo pluripersonal y con elementos de
33
indicios de un sistema presidencial -aunque existiera la figura
de la presidencia- en la Carta Fundamental de 1814.
La Constitucin de 1824 es la primera carta constitucional
que tuvo vigencia y aplicacin en toda la repblica y que estable-
ce el sistema federal. Este documento, que se caracterizara por
consagrar los principios que la corriente liberal esgrimi como
bandera durante la primera mitad del siglo pasado, tiene como
antecedentes indiscutibles la Constitucin norteamericana por un
lado y la Constitucin de Cdiz por el otro;" disertar en el senti-
do de cul la influye de un modo predominante seria inocuo dada
la claridad con la que el texto recoge ideas tanto de una como de
la otra. La relevancia de la Carta de 1824 para este trabajo es
notoria ya que estableci, a pesar de los temores con que los
constituyentes de entonces vean la fortificacin del Poder Ejecu-
tivo." al sistema presidencial como forma de gobierno, el cual
nunca sera abandonado por las constituciones posteriores.
El texto constitucional de 1824 establece; "Se divide el supre-
mo poder de la federacin para su ejercicio, en Legislativo, Eje-
cutivo y Judicial" (artculo 6), con lo que recoge la divisin cl-
sica de poderes. El Poder Ejecutivo se deposita en un slo indivi-
duo denominado presidente quien, en caso de "imposibilidad",
ser substituido por un vicepresidente (artculos 74 y 75). Ambos
sern electos por las legislaturas de los Estados, alcanzando la
presidencia quien reciba el apoyo de un mayor nmero de con-
gresos locales, mientras que la vicepresidencia ser ocupada por
el que le siga en nmero de votos en la misma eleccin (artculos
79 a 94). La institucin de la vicepresidencia est inspirada, a
todas luces, en la Constitucin norteamericana, ya que no se te-
distincin entre la funcin gubernamental o poltica, propiamente dicha, y la
funcin administrativa..." (Orozco Henrquez, Jess, op. cit., pg. 5).
54 Cfr. Carpizo, Jorge, "Notas sobre el presidencialismo mexicano", en
Kaplan, Marcos (comp.), Estado, derecho y sociedad, Instituto de Investiga-
ciones Jurdicas-UNAM, Mxico, 1981, pg. 69; De la Cueva, Mario, "La
Constitucin de 5 de febrero de 1857", en, El constitucionalismo a mediados
del siglo XIX, Facultad deDerecho-UNAM, Mxico, 1957, tomo 1I,pgs. 1245-
1246, Ytambin Orozco Henrquez, 1. Jess, op. cit., pg. 6.
ssAl respecto vanse los debates en Crnicas del Acta Constitutiva de la
Federacin, Comisin para la Conmemoracin del Sesquicentenario de
la Repblica Federal y el Centenario de la Restauracin del Senado-Cmara
de Diputados, Mxico, 1974, pgs. 437 y ss.
34
na conocimiento en nuestra historia de alguna figura que se le
asemejase; la misma tuvo un efecto sumamente positivo entre
nuestros vecinos del norte;" mientras que, entre nosotros, fue una
de las causas fundamentales de la constante inestabilidad polti-
ca de entonces. La razn es obvia: al colocar en ese puesto al
principal oponente electoral de quien obtiene la presidencia, y al
hacer del vicepresidente el sustituto de aqul, se est garantizan-
do, por parte del segundo, una constante bsqueda por derrocar
al primero, inspirado por la idea de asumir el primer cargo de go-
bierno del pas. Al respecto Jorge Carpizo seala: "Este sistema
result funesto en Mxico. El vicepresidente se dedic a ver
cmo poda conseguir la presidencia. El primer presidente de
Mxico fue Guadalupe Victoria y el primer vicepresidente Nico-
ls Bravo. Bravo se rebel en contra de Victoria adhirindose al
plan de Montao que haba sido proclamado en Otumba el 23 de
diciembre de 1827. El 7 de enero de 1828 Bravo fue derrotado
por don Vicente Guerrero en Tulancingo y desterrado por decreto
del Congreso... El segundo presidente fue Vicente Guerrero y el
vicepresidente fue Anastasio Bustamante, quien acept la invita-
cin que le hizo el ejrcito de reserva para que encabezara la re-
belin contra Guerrero, 'quien al final de cuentas rehus la lucha,
El Congreso resolvi destituirlo alegando que tena imposibilidad
para gobernar, y otorgndole el cargo a Bustamante." 57
La Carta de 1824, siguiendo el modelo norteamericano, esta-
blece la esfera de competencia del presidente al conferirle facul-
tades explcitas (artculo 110), de entre las cuales debemos desta-
56 Los norteamericanos establecieron en el texto de su Constitucin el
mismo mecanismo que, despus, los constituyentes mexicanos de 1824 adop-
taron, pero conscientes de la inconveniencia modificaron el mtodo de elec-
cin en 1804. Lord Bryce plasm lo dicho al sealar: "Originalmente la per-
sona que reciba ms votos era quien haba sido elegida presidente, y la
persona que resultaba segunda, vicepresidente. Esto gener confusin, y fue
alterada definitivamente por la duodcima emnienda constitucional, adoptada
en 1804, la cual prev que el presidente y el vicepresidente debern ser vota-
dos por separado". (Bryce, James, The American Commonwealth, The
Macmillan Company, New York, 1915, tomo 1, pg. 40).
57 Carpizo, Jorge, "El poder Ejecutivo en el sistema de gobierno de la
Constitucin Mexicana de 1824", en El predominio del poder Ejecutivo en
Latinoamrica, Instituto de Investigaciones Jurdicas-uNAM, Mxico, 1977,
pg. 146.
35
car aqulla de nombrar y remover libremente a los secretarios del
despacho (fraccin IV) la que, aunada al hecho de que los mis-
mos sern responsables ante el presidente, confiere al jefe del
Ejecutivo amplia libertad en el manejo de los asuntos de Estado.
El presidente goza, adems, de prerrogativas que lo hacen
fuerte frente al Poder Legislativo, como el hecho de que el Con-
greso se divida en dos cmaras, una de diputados y otra de sena-
dores (artculo 7), el cual ha sido considerado como uno de los
medios ms eficaces de autocontrol de este Poder en sus "exce-
sos" y que, histricamente, ha representado en Mxico el smbolo
mismo de la superioridad del Ejecutivo frente al Congreso. El he-
cho de que los diputados sean electos por un periodo de dos aos
(artculo 8), mientras que el presidente lo es por cuatro (artculo
95); que el perodo ordinario de sesiones del Congreso vaya del
lo. de enero al 15 de abril de cada ao (artculos 67 y 71), con lo
que se limita la actuacin temporal del Legislativo, liberando
considerablemente el camino para la accin gubernamental; y la
institucin del "veto suspensivo" de las leyes, otorgado al titular
del Ejecutivo (artculo 55), son los elementos que fortifican a la
figura del Ejecutivo frente a los dems poderes, en particular en
relacin con el Legislativo."
Como puede fcilmente observarse de las anotaciones ante-
riores, la Constitucin norteamericana fue una constante fuente
de inspiracin para los edificadores de nuestra estructura consti-
tucional de 1824, en particular en lo que se refiere a la frmula
federal de organizacin y el sistema presidencial. Las razones de
esa influencia tan marcada y tan constante son obvias si se toma
en cuenta, de acuerdo con Mario de la Cueva, que " ... Europa
viva las dcadas de Mettermich, que es tanto como decir absolu-
tismo y nada tena que ensearnos. Los absolutismos espaol y
virreinal no podan ser nuestro modelo, porque la guerra de inde-
pendencia no solamente busc la liberacin de Espaa, sino tam-
bin la destruccin del absolutismo de Madrid y porque la cada
de Iturbide estuvo dentro de la segunda lnea de aquella lucha.
Los pueblos que en aquel entonces marchaban por el sendero de
la libertad, eran Inglaterra y los Estados Unidos; pero la primera
era una monarqua parlamentaria y nicamente pudo ser parcial-
ss Vase al respecto, op. cit., pgs. 152-153.
mente imitada en Brasil, que era un imperio. El centralismo era
absolutismo, en tanto que el federalismo se present a los hom-
bres de Amrica como el camino de un pueblo que haba alcanza-
do la prosperidad en la libertad"." Con el sistema presidencial
sucedi otro tanto; los norteamericanos, si bien pensaban en el
poder del monarca al constituir al presidente, siempre repudiaron
la idea de crear un rey; adems los postulados de la revolucin
francesa que en Mxico se adoptaron a partir de 1814 (como la
idea de la soberana popular), haban sido recogidos en el texto
constitucional de los Estados Unidos, por lo que tomarla como
modelo (si seguimos la idea de Mario de la Cueva), era algo, no
slo lgico, sino ms bien obligado.
En 1936 nuestro pas sufri un cambio radical en cuanto a su
estructuracin poltica, ya que las Siete Leyes Constitucionales
establecieron un sistema centralista que rompi con el federal que
haba impuesto la Constitucin de 1824. No obstante, este
ordenamiento continu consagrando varias de las instituciones
que la constitucin anterior haba ya establecido.
Las Bases Constitucionales expedidas por el Congreso
Constituyente el 15 de diciembre de 1835 sealan los
lineamientos fundamentales que las Siete Leyes Constitucionales
(la primera de las cuales fue expedida en la misma fecha que las
Bases) van a recoger. Aqul documento (las Bases) sigue a la
Carta de 1824 al dividir el poder nacional en Legislativo, Ejecu-
tivo y Judicial (artculo 4), conformndose el primero por dos
cmaras (de diputados y de senadores, de acuerdo con el artcu-
lo 5), mientras que el segundo es encomendado a un presidente
electo popular y peridicamente (artculo 6).
La nota caracterstica del documento constitucional de 1836
se la dala segunda de las leyes que lo integran. En el artculo 10
de la mencionada ley se establece: "Habr un Supremo Poder
Conservador que se depositar en cinco individuos, de los que se
renovar uno cada dos aos ..." Los cuales no sern responsables
ms que ante Dios y la opinin pblica (artculo 17). Esta figura,
que se inspir en el constitucionalismo francs, en particular en la
innegable influencia del pensamiento de Benjamn Constant,
" ...tom como paradigma al Senado Conservador Francs esta-
59 De la Cueva, Mario, op. cit., pg. 1241.
37
blecido de acuerdo con las ideas del Abate Sieys en la Carta de
22 Frimario del ao VIII (13 de diciembre de 1799) ..." 60 La ins-
titucin a que nos referimos representa, para algunos, un autn-
tico cuarto poder dentro de la estructura estatal ya que, en virtud
de sus funciones, aparece como mediador entre los tres rganos
que las Bases Constitucionales instituyen en su artculo 4, y que
ya hemos anotado. Es, en otras palabras, un "poder moderador"
(para usar la expresin del propio Constant).
Las facultades principales del Supremo Poder Conservador
(establecidas en el artculo 12) son las de declarar la nulidad de
los actos del Legislativo, del Ejecutivo o del Judicial cuando con-
traren los postulados de la Constitucin o las leyes y sea excita-
do, en ese sentido, por los titulares de alguno de los otros dos
poderes o de ambos, no pudiendo actuar, para declarar dicha nu-
lidad, por iniciativa propia. Con dichas atribuciones, esta figura
se constituye en el verdadero garante de la constitucionalidad y
de la legalidad, y en un freno para los arbitrios de los dems r-
ganos del Estado, pero a la vez se rompe con la idea de que la di-
visin de poderes es un instrumento suficiente para que, con base
en la distribucin de facultades especficas, se logre un equilibrio
y, consecuentemente, un no abuso del poder pblico.
La figura del Supremo Poder Conservador, merced a sus ex-
traordinarias facultades, se encontraba en notoria ventaja frente
a los rganos del Estado; no obstante, de acuerdo con Fix
Zamudio, eso era slo de modo aparente, ya que es precisamente
por virtud de esas atribuciones desorbitadas (e mgenuas) que se
determin su fracaso." En efecto, su capacidad para juzgar los
actos de los poderes sin tener los elementos coactivos necesarios
para hacer cumplir sus resoluciones y la imposibilidad para ac-
tuar sin necesidad de ser incitado a ello, son las causas funda-
mentales de la ineficacia, en la prctica, de esta institucin.
A pesar de la existencia del Supremo Poder Conservador, que
por el hecho de controlar los actos de los rganos del Estado po-
dra aparecer como el verdadero detentador del poder poltico,
60 Fix Zamudio, Hctor, "La Suprema Corte de Justicia y el juicio de
amparo", en, Ensayos sobre el derecho de amparo, Instituto de Investigacio-
nes Juridicas-UNAM, Mxico, 1993, pg. 391.
61 Cfr. Fix Zamudio, Hctor, "Breve introduccin al juicio de amparo",
en,op. cit., pg. 25.
afirmar que de la Constitucin de 1836 consagra un sistema pre-
sidencial clsico no es, de ninguna manera, errado. Las Bases
Constitucionales al determinar que el poder del Estado se divide
en los tres departamentos clsicos (Legislativo, Ejecutivo y Judi-
cial [artculo 4]), excluye, de entrada, la idea del "cuarto poder"
dentro de la esfera de equilibrio de poderes, plantendo as al
Supremo Poder Conservador como un mero defensor de laCons-
titucin y no como uno de los depositarios de la autoridad estatal.
Por ello es lcito hablar de la existencia de un sistema presidencial
partiendo de la idea de que ste se da en tanto los poderes del Es-
tado sean independientes entre s. Adems, el hecho de que el
Congreso se divida en dos cmaras (artculo 10 de la tercera ley);
que la permanencia mxima de los diputados en su puesto sea de
cuatro aos (articulo 3 de la tercera ley), la de los senadores de seis
(artculo 9 de la misma ley), mientras que el presidente dura en
su encargo ocho aos (artculo 10 de la ley cuarta); la existencia
de dos periodos ordinarios de sesiones del Congreso (del 10 de
enero al 31 de marzo, el primero, y el segundo a partir del
10 de julio hasta terminar sus asuntos [artculo 14 de la segunda
ley]), con lo cual se asegura que el Legislativo no se encontrar
pennanentemente reunido, lo que dificultara la accin ejecutiva;
la facultad de veto de las leyes conferida al presidente (artculos
35 a 37); y la posibilidad de nombrar y remover libremente a los
secretarios del despacho (cuarta ley, artculo 15, fraccin VI),
son elementos que permiten un ejercicio gil y efectivo del go-
bierno, pero todos ellos, ms que innovaciones de esta Constitu-
cin, son la recoleccin de principios postulados conanterioridad.
Ninguna de las caractersticas que revisten los poderes fede-
rales en la Carta Magna de 1836, excepcin hecha del Supremo
Poder Conservador y de la organizacin centralizada del pas,
plantea un cambio radical frente a las que institua la Constitu-
cin federal de 1824 (excluyendo adems, claro est, la figura de
la vicepresidencia que en la Constitucin de 36 desaparece), con
lo cual podramos pensar que los instrumentos que permiten una
efectiva gobemabilidad, es decir, la posibilidad de actuar pronta,
efectiva y eficazmente en todo momento y frente a cualquier cir-
cunstancia, no fue una idea que los legisladores de 1836 hayan
consagrado en el texto constitucional como un medio para resol-
ver los problemas que las necesidades de la realidad histrica
ELSISTEMAPRESIDENCIAL EN MXICO
39
imponan, sino, ms bien, fue la adopcin de la influencia que
ejercan los tericos constitucionales norteamericanos. Por ello,
podemos decir que la instauracin de un rgimen presidencial en
el que el Ejecutivo, adems de no depender de ningn otro poder,
cuenta con un amplio margen de accin, responde ms al peso
que tena la Constitucin norteamericana y sus tericos entre los
polticos y juristas mexicanos de entonces, que a las necesidades
que nuestro momento histrico demandaba.
La vigencia de las Siete Leyes Constitucionales se prolong
hasta la cada del gobierno de Bustamante en 1841, ao en el
que, por decisin del general Santa Anna, a travs de las Bases
de Tacubaya, fueron cesados los Poderes Supremos (con excep-
cin del Judicial). Los aos posteriores a 1836 son, a decir de
Mario de la Cueva, la ms grande tragedia de Amrica. En ellos
"...Santa Anna no hizo la historia..., pero s supo aprovechar,
para capturar, recapturar o mantenerse en el poder, las debilida-
des de la historia. Personaje carente de tica poltica (sic), se in-
clin a una u otra de las fuerzas en pugna, segn su clculo de las
probabilidades del triunfo; caudillo del federalismo a la cada del
imperio de Iturbide -aquien sirvi, y en contra de quien se su-
blev- contribuy a su entierro en el ao de 1835, para hacer
que se le restableciera en 1846 y enterrarle nuevamente en 1853,
a la vez que creaba la ltima dictadura personalista. Pero la his-
toria de Mxico en ese perodo no es la historia de la actuacin de
Santa Anna..., es la historia interna y profunda de las fuerzas so-
ciales, econmicas y polticas..." 62
Ese perodo de nuestra historia se caracteriz por una profun-
da inestabilidad poltica generada no slo por las luchas intesti-
nas que estaban lejos de llegar a su fn y que, siendo verdaderas
confrontaciones armadas, se daban al margen de toda
nonnatividad jurdica, sino adems, porque fue entonces cuando
padecimos con mayor reiteracin el intervencionismo extranjero,
lo cual desemboc en una ingobemabilidad absoluta. Los instru-
mentos jurdicos constitucionales que en el papel consagraban los
medios para lograr esa tan necesitada gobemabilidad, en los he-
chos demostraban una ineficacia absoluta al verse rebasados, con
mucho, por los acontecimientos. Felipe Tena Ramrez seala:
62 De la Cueva, Mario, en op. cit., pg. 1251.
"La penuria del fisco, los trastornos de Texas y la guerra con
Francia ayudaban a fermentar la inquietud. Lejos de vigorizar la
conciencia nacional que se disolva, los peligros exteriores pa-
recan acentuar las divisiones internas, empeadas en atribuir a
los instrumentos constitucionales la causa del malestar o la espe-
ranza de mejora".'?
Tras el desconocimiento de poderes que establecieron las
Bases de Tacubaya, la convocatoria para una nueva s ~ l e
constituyente no se hizo esperar. El 10 de abril de 1942 se efec-
tuaron las elecciones para la misma, en las cuales los liberales
obtuvieron la mayora, de stos la mayor parte fueron "modera-
dos" y los menos "puros". Dicho Congreso, adopt, en su pri-
mer proyecto de constitucin, la forma federal de organizacin lo
cual provoc las primeras fricciones entre la asamblea y el go-
bierno encarnado en la figura de Santa Anna, las cuales, a
la larga, acabaran con el desconocimiento de aqulla por parte
de Nicols Bravo (quien haba asumido la jefatura del Ejecutivo
luego de que Santa Anna abandon la misma).
En diciembre de ese mismo ao, Nicols Bravo design a
ochenta notables que integraron la nueva asamblea que elabor
las Bases Orgnicas de la Repblica Mexicana de 1843, la cual
fue la segunda constitucin centralista que tuvo el pas.
Dicha Constitucin, mantuvo el establecido sistema unitario
o centralizado de gobierno, sigui claramente los lineamientos de
las Siete Leyes Constitucionales de 1936, excepcin hecha, claro
est, de la figura del Supremo Poder Conservador que, como
mencionamos, haba manifestado con creces su ineficacia.
Los principios que fortalecen la figura presidencial dentro de
la balanza de poderes pueden resumirse a grandes rasgos en los
siguientes: En el artculo 5 se establece la separacin del poder
pblico, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial; el
primero se divide en dos cmaras (artculo 25), la de diputados
cuyos miembros, de acuerdo con el artculo 30, se renovarn por
mitad cada dos aos (con lo que la permanencia mxima de un
diputado en su encargo ser de cuatro aos), y la de senadores,
los que cada dos aos se renovarn por tercios (resultando as
63 Tena Ramrez, Felipe, Leyes fundamentales de Mxico 1808-1982, Ed.
POITa, S. A., Mxico, 1982 (dcimo primera edicin), pg. 249.
EL SISlEMA PRESIDENCIAL ENMXICO
41
una permanencia mxima de seis aos), segn se establece en el
artculo 43. El Presidente de la Repblica permanece en el ejerci-
cio de sus funciones por cinco aos (artculo 8); as, si bien per-
manece en su puesto un ao ms que los diputados, lo hace uno
menos que los senadores, con lo que la duracin de su encargo no
juega un papel decisivo en cuanto a su fortalecimiento frente al
rgano Legislativo. El Congreso tiene dos perodos de sesiones
(uno del lo. de enero hasta el 31 de marzo, yel otro del lo. de ju-
lio a13 de septiembre) que juntos suman seis meses. Se estable-
ce adems la figura del veto suspensivo de leyes en favor del jefe
. del Ejecutivo (artculo 87, fraccin XX), con lo que se asegura un
eficaz controlexterno a las actuaciones del Legislativo (el control
interno o autocontrol es el que se da en virtud del citado
bicamarismo). Adems, el presidente est facultado para nom-
brar y remover libremente a los secretarios del despacho (artculo
87, fraccin 1. Las secretaras, de acuerdo con el artculo 93, se-
ran: relaciones exteriores, gobernacin y polica; justicia, nego-
cios eclesisticos, instruccin pblica e industria; de hacienda; y
de guerra y marina), facilitndose la administracin de los asun-
tos del Estado.
Las disposiciones constitucionales enunciadas representan
una clara tendencia hacia el fortalecimiento del Ejecutivo, lo que
nos lleva ineludiblemente a concluir que la Norma Fundamental
centralista de 1843 establece un sistema presidencial.
Tena apunta con claridad: "Durante poco ms de tres aos,
las Bases Orgnicas presidieron con nominal vigencia el perodo
ms turbulento de la historia de Mxico. Lejos de atajar las dis-
cordias internas pareca avivarlas la guerra con Norteamrica, y
las facciones siguieron luchando entre s por la forma de gobier-
no"." En efecto, la vigencia de la Constitucin de 1843 termin
cuando, en 1846, Mariano Salas, en virtud del golpe militar de la
Ciudadela de agosto de ese ao, pidi el regreso de Santa Anna,
quien se hallaba desterrado en Cuba, y restableci temporalmente
la Constitucin de 1824 convocando a la vez a una nueva asam-
blea constituyente." La situacin en esos momentos era apre-
miante, ya que el ejrcito norteamericano ocupaba, pra enton-
64 Ibidem, pg. 404.
65 Cfr. De la Cueva, Mario, op. cit., pg. 1260.
42
LORENZO' CRDOVA VIANELLO
ces, una buena parte de nuestro territorio. Adems, si se toma en
cuenta que la organizacin centralizada del pas result contra-
producente, puesto que, en lugar de agilizar la defensa en contra
de los invasores, la entorpeca, y se suma a ello la negligencia de
nuestro jefes militares, incluyendo al mismo Santa Anna, las cau-
sas del desastre aparecen claras.
Dentro de este espectro, la vuelta al sistema federal aparece
lgica, sobre todo si se toma en cuenta que los liberales apare-
can en esos momentos como la fuerza poltica predominante.
Santa Anna, camalentico y sagaz como siempre, se convirti
entonces en el lder de estas fuerzas y en el ms acrrimo defen-
sor del federalismo como denota la proclama que lanz al arribar
a territorio nacional.
Con un notorio dominio de los liberales moderados (de entre
quienes destacaban Jos Mara Lafragua, Muoz Ledo, Espinosa
de los Monteros, Mariano Otero, Mariano Riva Palacio y
Comonfort) sobre los puros (figurando entre stos Gmez Faras,
Manuel Crescencio Rejn y Benito Jurez), el nuevo Congreso
Constituyente comenz a sesionar el 6 de diciembre de 1946, ante
la cada vez ms apremiante amenaza de las fuerzas invasoras.
Fue justamente la presin de la guerra que se perda la que llev
a la mayora de la Comisin de Constitucin, formada por Rejn,
Cardoso y Zubieta, a plantear el reestablecimiento liso y llano de
la Constitucin federal de 1824, dejando para una ocasin poste-
rior las reformas necesarias a la misma, ya que "as se lograr
que en el evento desgraciado de que el presente Congreso no pue-
da cumplir con la parte ms importante de su misin, no quede la
Repblica inconstitutida; y se dejar por otro lado expedito para
hacer las importantes reformas que la experiencia ha manifestado
deben hacerse en la referida Constitucin"."
El dictamen de la mayora de dicha comisin fue acompaa-
do del famoso "voto particular" de Mariano Otero en el que se
declaraba en favor de la restauracin de la Constitucin de 1824
pero con varias reformas que no podan esperar. En la exposicin
de motivos de su "voto" Otero reconoce lo inoportuno del mo-
mento en que debi ejercer su tarea ese constituyente. "Que la
66 "Dictamen de la mayora de la comisin de constitucin", en Tena
Ramirez, Felipe, op. cit., pg. 442.
EL SISTEMA PRESIDENCl'\L EN MXICO
43
situacin actual de la Repblica -seala- demanda con urgen-
cia el establecimiento definitivo del orden constitucional, es una
verdad que se palpa con slo contemplar esa misma situacin.
Comprometida en una guerra, en la que Mxico lucha nada me-
nos que por su existencia; ocupada la mitad de su territorio por
su enemigo, que tiene ya siete Estados en su poder..., ninguna
cosa sera mejor que la existencia de alguna organizacin polti-
ca, que evitando las dificultades interiores, dejase para despus el
debate de los principios fundamentales ... Nada hay slido y orga-
nizado. Todo lo que tenemos es de ayer; fue obra de un movi-
miento, que por nacional que haya sido no pudo dar a las cosas la
seguridad que producen el tiempo y el arreglo ..." 67 No obstante,
a pesar de la situacin nacional y de la premura por dotar al pas
de un ordenamiento constitucional, Otero nunca pens adecuado
el que se reinstaurara la Constitucin de 1824 sin reformarse, ya
que si bien reconoca que era un documento que superaba con
mucho a los que lo sucedieron, nunca dej de observar que la
ruina de aqul se deba, en ltima instancia, a errores que el mis-
mo contena. "Quin -deca- al recordar que bajo esa Cons-
titucin comenzaron nuestras discordias civiles, y que ella fue tan
impotente contra el desorden, que en vez de dominarlo y dirigir la
sociedad, tuvo que sucumbir ante l, podr dudar que ella misma
contena dentro de s las causas de su debilidad y los elementos de
disolucin que minaban su existencia? .." 68 El Congreso rechaz
el dictamen de la mayora y aprob, con algunas modificaciones
que fueron aceptadas por Otero, el voto particular que ste habia
formulado, convirtindose, as, en el Acta Constitutiva y de Re-
formas que reinstaur, con las modificaciones que la misma esta-
bleca, la vigencia definitiva de la Constitucin de 1824.
Las modificaciones ms relevantes que sufri el Texto de
1824 por el Acta Constitutiva y de Reformas de 1847 son las
siguientes: Se modificla integracindel Senado, ya que, de acuerdo
Conel artculo 8, adems de los senadores electos por los Esta-
dos, un nmero igual se elegira por el propio Senado, la Supre-
ma Corte y la Cmara de Diputados. La figura de la vicepresi-
67 Otero, Mariano, "Exposicin de motivos del voto particular de la Co-
misin de Constitucin", en op. cit., pg. 444.
68 Ibdem, pg. 448.
44
dencia, que tan funesta fue entre nosotros, se suprimi del texto
constitucional (artculo 15). Se estableci un sistema de control
de la constitucionalidad de las leyes tanto federales como locales;
la de las primeras se encomend a las legislaturas locales a travs
de la Suprema Corte, mientras que la de las segundas se estable-
ci como facultad del Congreso federal (artculos 22, 23 y24).
La adicin ms importante del Acta fue, sin duda alguna, le,: crea-
cin de la figura del juicio de amparo como medio de proteccin
de los individuos frente a los actos de autoridad considerados
inconstitucionales, que aunque ya se haba establecido a nivel 10-
cal en la Constitucin de Yucatn de 1941 (de cuyo proyecto fue
autor Manuel Crescencio Rejn), y se haba planteado por el pro-
yecto de la minora (que nunca tuvo vigencia) en el Constituyente
de 1842, desde entonces, sin excepcin, se mantuvo prcticamen-
te en los mismos trminos en los textos constitucionales que le si-
guieron.
Terminada la guerra, y perdida, en consecuencia, ms de la
mitad del territorio nacional, los moderados llegaron al poder a
travs de la figura del general Jos Joaqun Herrera, quien gober-
n, al igual que sus inestables sucesores (como Juan B. Ceballos,
que escasamente dur un mes en su mandato), una etapa en
la que la anarqua que desde tiempo atrs se haba generado se
prolong inevitablemente; sin recursos, con una guerra de castas
que se expanda a lo largo del pas, los continuos levantamientos
y rebeliones as como las fricciones cada vez ms frecuentes entre
los Estados y el centro hacan de la nuestra una nacin difcilmen-
te gobernable.
Muchos de los conservadores expresaron la necesidad de que
se implantara en nuestra nacin una dictadura que acabara con el
caos que prevaleca. Ante tal situacin, en 1853, Santa Anna fue
vuelto a llamar de su nuevo destierro en Turbaco, Colombia,
para que gobernara el pas sin Constitucin hasta que se convo-
cara un constituyente extraordinario. Esta vez Santa Anna opt
por el bando conservador que sustent la expedicin, en abril de
1853, de las Bases para la Organizacin de la Repblica hasta
la Promulgacin de la Constitucin, las que, de acuerdo con las
ideas que para entonces privaban en el bando conservador, sir-
vieron de sustento para el establecimiento de la dictadura perso-
nal de Santa Anna, la cual se prolong hasta 1855, ao en el que
45
"Su Alteza Serensima" (como el propio dictador se hizo llamar)
abandon el poder y parti hacia el exilio definitivo a causa del
triunfo de la Revolucin de Ayutla. Mientras dur la dictadura
de Santa Anna, como es lgico suponer, todo el poder se concen-
tr en la figura del dspota con lo que se rompi, incluso, el equi-
librio mismo de la balanza de poderes.
La Revolucin de Ayutla, que se fundaba en el Plan del mis-
mo nombre, tuvo en Juan Alvarez e Ignacio Comonfort a sus l-
deres principales. Fue al triunfo de la misma que se desencaden
un enfrentamiento, para entonces inevitable, entre las dos faccio-
nes del grupo liberal, los "moderados" y los "puros", mismos
que diferan, ms que en principios, en los medios para concretar-
los. El espordico interinato presidencial de Juan Alvarez, gene-
rado por la victoria de los revolucionarios, form un gobierno
mixto en el que miembros de ambos bandos liberales estuvieran
representados. As, debido a la presin de los puros, figuraron
Me1chor Ocampo en Relaciones y en Gobernacin, Jurez en Jus-
ticia, Prieto en Hacienda y Comonfort en Guerra (siendo este l-
timo el nico moderado).
Escasos tres meses dur Alvarez en el poder. Comonfort lo
sustituy conformando entonces un gobierno clara y decidida-
mente moderado. El nuevo presidente expidi el 15 de mayo de
1856 el Estatuto Orgnico Provisional de la Repblica Mexica-
na, en tanto se promulgaba una nueva Constitucin; en dicho do-
cumento, al igual que en las Bases de Santa Anna, no se com-
prenda el establecimiento de un Poder Legislativo separado del
Ejecutivo, estableciendo as un sistema de gobierno que, si bien
provisional, concentraba todas las facultades para que arbitraria-
mente se ejerciera el gobierno por el presidente, lo que le vali el
ser repudiado por el Congreso Constituyente que para entonces
ya sesionaba.
3. La consolidacin del sistema presidencial
La Constitucin de 1857 marca el final de la primera etapa de la
evolucin del sistema presidencial. Con ella se inicia la segunda
fase de dicho desarrollo en la cual se integran progresiva y defi-
nitivamente las caractersticas con que se reviste a la figura eje-
cutiva en nuestro pas.
46
Las constituciones que se elaboraron en la primera mitad del
siglo pasado consagraron principios que sus creadores adoptaron
considerndolos mejores desde el punto de vista de sus distintas
posiciones polticas. Los liberales, fervientes creyentes de la idea
federal, inventada por los norteamericanos, sostenan un proyecto
federalista en todas las asambleas constituyentes en las que par-
ticiparon. Los conservadores por su lado, inspirados por la/figura
siempre presente entre ellos de la monarqua francesa, pensa-
ban siempre en el centralismo como la mejor forma de gobierno
para el pas. No obstante, a pesar de las posiciones encontradas,
casi todos tenan en mente la idea de la democracia como instru-
mento rector de un sistema poltico. Este principio, que fue gene-
rado por el pensamiento francs precursor de la Revolucin de
1789, y fue adoptado por los ordenamientos constitucionales
posrevolucionarios de ese pas y que, adems, recogieron los nor-
teamericanos, convirtindola en el paradigma poltico del mundo
moderno, tuvo sus orgenes entre nosotros tambin por la impor-
tacin que de ella hicieron nuestros primeros constituyentes. Del
mismo modo, el establecimiento del sistema presidencial, mismo
que adoptaron todas las distintas tendencias que accedieron al
poder, en nuestro pas, se debi, en la etapa referida, a la imita-
cin de una institucin que se consider fundamental en el siste-
ma poltico del pas que era visto por todos como el paradig-ma
de la democracia: Estados Unidos; esa, ms que el verdadero sen-
tido de dicha figura, es la razn por la que desde 1824 se ha
instaurado en Mxico un sistema presidencial.
La fortaleza de la institucin presidencial depende de las fa-
cultades de las que est dotada, es cierto, pero la verdadera esen-
cia de la misma est directamente relacionada con la conciencia
y la voluntad de hacerlo fuerte. Si slo se le otorgan facultades
sin la pretensin de fortificarlo con ello, tendremos un Ejecutivo
bien dotado en los hechos, pero sin el respaldo y la justificacin
de su actuacin que representa el que, a priori, se le considere
poderoso, esto es, en otras palabras, quererlo poderoso. En nues-
tras primeras constituciones tuvimos un presidente relativamente
bien dotado, pero nunca con el respaldo que implica el querer
hacerlo poderoso. Temerosos de crear un nuevo monarca, durante
la primera mitad del siglo XIX, los distintos contituyentes no qui-
sieron instituir un Ejecutivo poderoso, por ello no se le dot del
EL SISTEMA PRESIDENCWJ EN MXICO
47
verdadero peso jurdico y poltico que como instrumento de
gobemabilidad requiere esa figura; aunque aparentemente el pre-
sidente fue suficientemente dotado de facultades, las mismas se le
otorgaron siempre con recelo, temor y pensando siempre en que
fueran las meramente indispensables para su actuacin, nunca
ms; esa es, muy probablemente, la causa de que la eficacia de la
figura ejecutiva fuera, en ese perodo, sumamente limitada.
La consecuencia que la carencia de un Ejecutivo que llevara
realmente las riendas del pas fue, como ya hemos sealado, la
dispersin de los factores polticos y econmicos; en ese sentido
Arnaldo Crdova afirma que "...la causa fundamental de que en
buena parte del siglo XIX privara la anarqua en las actividades
productivas y en las relaciones polticas residi en la falta de un
poder poltico suficientemente fuerte como para imponerse en
todos los niveles de la vida social, dentro de una economia como
la nuestra en la que, por su falta de desarrollo, estaban ausentes
todos los elementos que dieran al pas otra unificacin nacional
que no fuera, en primer lugar, la unificacin poltica." 69
A pesar de que la figura presidencial se retom, durante esta
primera etapa de nuestra historia independiente, de la Constitu-
cin norteamericana, el sentido que inspir a nuestros vecinos del
norte al crear dicha institucin, permaneci velado para nuestros
diversos constituyentes debido a que las obras tericas en las que
se desentraa y explica el referido sentido de la Carta Magna de
los Estados Unidos, que son la Democracia en Amrica de
Tocqueville.y E/federalista de Hamilton, Madison y Jay, no vie-
ron la luz en espaol sino hasta los aos treinta del siglo pasado,
con lo que la presuncin de que los autores de nuestras pnmeras
constituciones ignoraban otra cosa que no fuera el texto literal de
la Carta de 1787, cobra importante relevancia.
En febrero de 1856 inici sus sesiones el nuevo Constituyente
que, sin lugar a dudas, fue el de mayor importancia, por su lega-
do terico y tcnico, del siglo pasado. La herencia que dicha
Asamblea nos dej fue, a la larga, una etapa en la que, si bien
padecimos la ms terrible dictadura de nuestra historia, tuvimos
la mayor estabilidad poltica hasta entonces, generada, sin duda,
69 Crdova, Arnaldo, Laformacin del poderpoltico en Mxico, Edicio-
nes Era, Mxico, 1982 (dcima edicin), pg. 10.
48
por la efectiva concentracin del poder en el Estado. La Consti-
tucin de 1857 contribuy, por otro lado, a unificar definitiva-
mente a la nacin; dicha Carta fue enarbolada como bandera por
los liberales frente a los conservadores en la fraticida Guerra de
Reforma y contra las fuerzas intervencionistas durante la lucha
por derrocar al emperador Maximiliano de Habsburgo, convir-
tindose, por ese hecho, no slo en el smbolo de la vencedora
nacin mexicana, sino en el verdadero coagulante de la misma,
obra que fue culminada con sangre durante el porfirismo.
La Constitucin de 57 recogi muchos de los principios que
sus antecesoras haban ya consagrado, lo cual es lgico. La crea-
cin de una constitucin no es algo que parta de la nada, ningu-
na lo ha sido as ni lo ser, es siempre una consecuencia de las
circunstancias histricas y sociales; incluso las constituciones
que son producto de movimientos revolucionarios en los cuales se
da una ruptura tajante con el pasado, no pueden analizarse obje-
tivamente sin tomar en cuenta las causas que la generaron y, por
ello, la remisin a las instituciones anteriores es forzada. El docu-
mento constitucional de 1857 no es una excepcin a esta regla;
las causas que la motivaron son muchas y variadas, as como las
influencias internas que la inspiraron.
Las instituciones sobre las cuales se construy el nuevo Esta-
do ya haban sido planteadas. La soberana popular como funda-
mento originario del sistema poltico, el federalismo como forma
de gobierno y la divisin de poderes concebida, siguiendo a
Montesquieu, como instrumento de limitacin a los abusos del
poder, eran ya patrimonio doctrinal de los liberales mexicanos.
No obstante, a pesar de seguir los lineamientos que esa herencia
liberal le impona, la asamblea constituyente que sesion desde
inicios de 1856 reconcibi a dicho bagaje ideolgico a partir de
una nueva perspectiva: el principio democrtico. Este hecho es,
sin duda, el resultado de la huella irreversible que la dictadura de
Santa Auna dej en el pensamiento poltico de puros y modera-
dos. Arnaldo Crdova seala en ese sentido que: "Lo novedoso
en el 57 era la idea democrtica. Federalismo, divisin de pode-
res y soberana popular, empero, cambiaron sbitamente de sen-
tido y se prearon de nuevos significados al influjo de la idea de-
mocrtica; dejaron de ser, por decirlo as, viejas demandas, para
convertirse en coadyuvantes de la organizacin constitucional de-
49
mocrtica. Federalismo como soporte del Estado nacional demo-
crtico; divisin de poderes como estructura del nuevo Estado
democrtico; soberana popular como fundamento ltimo del r-
gimen poltico democrtico. El verdadero desidertum del pueblo
en armas era la democracia, el punto extremo opuesto a la dicta-
dura que haba asolado al pas." 70
La pugna de varias dcadas entre las dos corrientes liberales,
puros y moderados, termin en el Constituyente de 1856 con la
victoria de los primeros y la derrota y, en consecuencia, la virtual
desaparicin de los segundos, debido a que, no obstante stos
eran mayora en la asamblea, aqullos ganaron desde el principio
las posiciones ms importantes, como la presidencia del Congre-
so, misma que fue ocupada por Ponciano Arriaga primero, y por
Melchor Ocampo despus. Aunque las diferencias entre ambos
grupos radicaban ms en los mtodos que en los principios," las
posiciones haban llegado a ser, para entonces, ms que irrecon-
ciliables. A pesar de que el Constituyente se hubiese convertido
en un virtual campo de batalla y que las posturas de los conten-
dientes fueran cada vez ms antagnicas, la idea de democracia a
la que nos referamos fue algo que reuni a todos los
asambleistas. Como puede constatarse en la Historia del Con-
greso Extraordinario Constituyente de Francisco Zarco, la dis-
cusin del artculo 46 del proyecto de constitucin (que sera cl
40 del texto definitivo), que institua: "Es voluntad del pueblo
mexicano constituirse en una repblica representativa, democr-
tica, federativa...", no tuvo prcticamente discusin alguna y fue
aprobado por unanimidad de los diputados presentes." con lo que
70 Crdova, Amaldo, "La Constitucin liberal de 1857", en La nacin y
la Constitucin, Claves Latinoamericanas, Mxico, 1989, pg. 32.
71 Es interesante notar que las diferencias y el rencor mutuo entre puros
y moderados, mismo que se acrecent con el transcurso del tiempo', se centra-
ba en las estrategias, no en la ideologa poltica. Mientras que los primeros
tendan a plantear una ruptura definitiva y el sometimiento a ultranza de los
conservadores y sus principios, los segundos postulaban la conciliacin de
las conciencias ideolgocas nacionales pensaban hacer confluir las tendencias
antagnicas en un cauce intermedio. La historia, como sabemos, dio la razn
a los primeros.
72 Vase, Zarco, Francisco, Historia del Congreso Extraordinario Cons-
tituyente [1856-1857), El Colegio de Mxico, Mxico, 1956, pgs. 833-834.
50
se confirma que el espritu y el afn democrtico no fue exclusi-
vo de una de las fracciones sino del Congreso entero.
En la Constitucin de 1857 se estableci, por unanimidad de
votos de los legisladores constituyentes, la divisin del poder del
Estado, en los tres departamentos clsicos: Legislativo, Ejecutivo
y Judicial (artculo 50). No obstante, el nuevo espritu democr-
tico tuvo como centro de sus crticas toda posible concentracin
de poder en tomo a la figura ejecutiva, cuya ms reciente expe-
riencia haba sido la dictadura de Santa Anna. Por ello, es lgico
que en el Constituyente de 57 se diera un replanteamiento del
equilibrio de poderes respecto a cmo se haba venido instituyen-
do en los ordenamientos constitucionales anteriores. De este
modo las facultades del Ejecutivo fueron restringidas al mximo,
adems de hacerlo sujeto a un control permanente por parte de
los otros dos poderes, en particular del Legislativo, al cual se le
suprimi la Cmara de Senadores deviniendo as unicameral.73 El
principio de la soberana popular, fundamento ltimo de la idea
democrtica del Estado, se converta as en la base del nuevo
equilibrio de poderes. El reforzamiento del Poder Legislativo,
mismo que, de acuerdo con el influyente pesamiento de
Rousseau, es el verdadero depositario de la soberana popular, no
fue otra cosa que intentar someter a los designios del pueblo la
organizacin y la direccin del mismo sistema poltico.
Emilio Rabasa anot con claridad las causas de esa descon-
fianza en relacin con el Ejecutivo y del consecuente fortaleci-
miento del Legislativo al sealar que"...los hombres que tenan
injerencia en la vida pblica, y que fueron testigos de los aconte-
cimientos que la formaron, haban llegado a ser suspicaces y
asustadizos en lo que se refera al poder. La historia de los go-
biernos de Santa Anna, con su ltimo captulo de dictadura cruel
y sin freno, haba dejado en todos los espritus la obsesin de la
tirana y del abuso, de tal suerte que el Ejecutivo no era para ellos
una entidad impersonal de gobierno, sino la representacin en-
mascarada del dictador... en todos predominaba como elemento
superior del criterio la desconfianza del Poder Ejecutivo y la fe
ciega en una representacin nacional pura, sabia y patriota." 74
73 Cfr. Crdova, Amaldo, op. cit., pg. 36.
74 Rabasa, Emilio, op. cit., pg. 58.
51
En esta Constitucin se establece una duracin del encargo de
los diputados de dos aos (artculo 52), mientras que el presidente
sera elegido por cuatro aos (artculo 78); se instituyen adems
dos periodos de sesiones del Congreso, los cuales sumados alcan-
zan cinco meses (artculo 62), pero de acuerdo con el artculo 72,
fraccin XXII, el primero de ellos puede prorrogarse hasta por
treinta das ms, con lo cual el tiempo mximo que poda estar
reunido el Legislativo en sus perodos ordinarios de sesiones era
de seis meses. No obstante, aunque aparentemente el presidente
poda gobernar durante la mitad del ao sin tener a los miembros
de la Cmara de Diputados reunidos, lo dispuesto por la fraccin TI
del artculo 74, segn el cual la diputacin permanente poda con-
vocar por s sola a sesiones extraordinarias, sin la existencia de
un control externo para ello, pona en franca desventaja en este
punto al Ejecutivo ya que, aunque su mandato fuera por el doble
de tiempo de aquel de los diputados, era posible llegar al extremo
de tener que gobernar con un Congreso reunido todo el tiempo.
El texto de 1857 suprimi una figura que todas las constitu-
ciones anteriores, desde la de 1824, haban consagrado y que re-
presentaba probablemente uno de los controles interorgnicos
ms importantes entre los departamentos Ejecutivo y Legislativo
del Estado: el veto suspensivo de las leyes en favor del presidente.
En efecto, el artculo 70, que determina cules seran los pasos
para la aprobacin de una ley, seala (en sus fracciones IV, V y
VI) que luego de la discusin en la Cmara se pasar el proyecto
de ley al Ejecutivo para que manifieste o no su opinin, pero ello
no sera, de ningn modo limitante para que, si el Congreso lo
decidiera, sin necesidad de mayora calificada alguna, la ley en-
trara en vigor. Adems el artculo 71 permita suprimir dicha
consulta al Ejecutivo en casos de urgencia notoria.
No obstante, de todas estas disposiciones que evidentemente
reestructuran el equilibrio de poderes en favor del Legislativo, la
que establece que este Poder sera unicameral es la que con ma-
yor claridad influye en ese sentido. Como hemos sealado varias
veces a lo largo de este trabajo, todo ordenamiento constitucional
encuentra sus causas en la historia, principalmente en la inmedia-
ta anterior. La Constitucin de 1857 es fiel a esta idea, incluso en
el aspecto relativo al Legislativo unicameral. Ponciano Arriaga,
presidente del Congreso y miembro de la Comisin de Constitu-
52
cin present el 16 de junio de 1856 al pleno de la Asamblea
Constituyente el proyecto de Constitucin, y en la exposicin de
motivos apuntaba, refirindose al Senado, los argumentos que
haban llevado a la Comisin a deshechar la instauracin de una
Cmara Alta, mismos que fueron, a la larga, los que prevalecie-
ron en la discusin y votacin del precepto respectivo en el pleno
del Congreso. A decir de Arriaga "no se puede concebir la exis-
tencia de una segunda cmara, sino con diferentes condiciones de
edad, de censo o base para la eleccin, y de formas electorales.
Basta cualquiera de estas diferencias entre la organizacin de la
Cmara popular (sic) y la segunda Cmara para que sta sea
precisamente el refugio y el punto de apoyo de todos los intereses
que quieren prevalecer con perjuicio del inters general..." 75
Arnaldo Crdova apunta, refirindose a dicha exposicin de
motivos, que: "El odio por el Senado no era ms que una forma
en que se manifestaba el odio por la dictadura, pues a lo largo de
la historia haba sido, por lo regular, el rgano de representacin
de castas privilegiadas, fueros y cacicazgos." 76
A pesar de las brillantes intervenciones de Francisco Zarco y
de Isidoro Olvera, quienes defendieron la idea de que el Senado
no era otra cosa ms que la representacin misma de los Estados
75 Arriaga al rendir el dictamen de la Comisin de Constitucin, en Zar-
co, Francisco, op. cit., pg. 32.2. En la misma exposicin de motivos del pro-
yecto, Arriaga ahondaba en relacin con ese punto sealando: "Qu ha sido
el Senado en nuestro rgimen poltico, especialmente en sus ltimos das...?
No por su existencia se mejoraron nuestras leyes, ni se perfeccionaron las ins-
tituciones. En lugar de poner racionales y justos diques a la facultad legisla-
tiva de las asambleas populares, era la oposicin ciega y sistemtica, la rmo-
ra incontrastable a todo progreso y a toda reforma. En vez de representar la
igualdad de derechos y el inters legtimo de los Estados, se olvidaba de los
dbiles, cuando no los tiranizaba y oprima. Lejos de hacer escuchar la voz
pacfica de todas las opiniones, era el inexpugnable baluarte de la conspira-
cin. Distante del generoso pensamiento de dar treguas para que la reflexin
y la calma corrigiesen los errores, quera ejercer un veto terrible, que tena
pretensiones a una superioridad exclusiva..." (Ibidem, pg. 321).
76 Crdova, Amaldo, op. cit., pg. 36. Emilio Rabasa seala irnicamente
las ideas que inspiraron al Constituyente cuando apunta: "...El Ejecutivo es
el propietario de la accin y dela fuerza, que se emplean para el despotismo;
pues hay que extinguir su fuerza y su accin y subordinarlo al poder superior
del Legislativo, que no tiene ms norma que la salud pblica. y si una Cma-
ra deRepresentantes tiene los poderes de la nacin, si lleva la voz de la na-
ELSISTEMA PRESIDENCIAL ENMXICO
53
dentro del pacto federal y que, al ser el factor de equihbrio entre
las entidades populosas y las que no lo eran, su inexistencia ha-
ca que el federalismo careciera de una de sus piezas fundamen-
tales," en una de las ms apretadas votaciones de la historia del
Congreso, fue aprobado el artculo 51 de la Constitucin que ins-
titua un Poder Legislativo unicarneral con 44 votos a favor y 38
en contra.
Esos factores a que hemos aludido y que representan un for-
talecimiento del poder Legislativo en detrimento del Ejecutivo,
son los que han llevado a algunos autores a sealar que lo que
hace la Constitucin de 1857 es establecer un sistema parlamen-
tario. Al respecto, Fix Zamudio apunta que: "As, no obstante
que continuaban con la tradicin firmemente establecida en la
Carta Fundamental de 1824, que introdujo el sistema
presidencialista imperante en los Estados Unidos, prefirindolo al
parlamentario de los pases europeos, los ... constituyentes de
1856-1857, consagraron algunos aspectos de tipo parlamentario,
creando un sistema hbrido, que utilizando una afortunada clasi-
ficacin del constitucionalista alemn Karl Loewenstein, podra
denominarse 'parlamentarismo aproximado' ".78 La posicin de
Fix matiza la anteriormente planteada, estableciendo as un plan-
teamiento que, intermedio, es mucho ms claro en torno al pro-
blema.
El documentoconstitucional surgidode la Asambleade 57, aun-
que vigente durante ms de 50 aos, fue objeto de duras y severas
crticas que, generalmente, tuvieron por objeto descalificar el
fortalecimiento que aqul haca del Poder Legislativo. Emilio
Rabasa, quien es, sin duda, el detractor ms agudo y demoledor
cin y traduce con fidelidad la voluntad del pueblo, que con ella se gobierna
por s mismo, para qu un Senado, residuo de instituciones aristocrticas,
sino para embarazar la revelacin del espritu pblico y entorpecer la accin
libre de la verdadera representacin nacional? Se proscribe el Senado."
(Rabasa, Emilio, op. cit., pg. 65).
77 Vase el debate del da 10 de septiembre de 1856, en Zarco, Francis-
co, op. cit., pgs. 834-843.
78 Fix Zamudio, Hctor, "Valor actual del principio de la divisin de
poderes y su consagracin en las Constituciones de 1857 y 1917", en Boletn
del Instituto de Derecho Comparado de Mxico, UNAM, Mxico, Ao XX,
nms, 58-59, enero-agosto de 1967, pg. 37. .
54
de las instituciones que establecela Constitucin de 57, funda sus
alegatos en la ineficacia para gobernar que resulta de dicha Car-
ta, es decir, en el estado de ingobernabilidad que la misma genera.
" ... Medio siglo de historia -apunta Rabasa- nos demuestra
que no acertaron sus autores con una organizacin poltica ade-
cuada a nuestras condiciones peculiares... La leyes uno de los
elementos que contribuyen poderosamente no slo a la organiza-
cin, sino al mejoramiento de las sociedades, con tal de que se
funde en las condiciones del estado social y en vez de
contrariarlas las utilice y casi las obedezca... Por haberl[as]
desconocido, qued nula la Constitucinmexicana, en todo lo que
se refiere a la organizacin de los poderes pblicos... La Consti-
tucin de 57 no se ha cumplido nunca en la organizacin de los
poderes pblicos, porque de cumplirse, se hara imposible la es-
tabilidad del Gobierno, y el Gobierno, bueno o malo, es una con-
dicin primera para la vida de un pueblo. Siendo incompatibles
la existencia del Gobierno y la observancia de la Constitucin, la
ley superior prevaleci y la Constitucin fue subordinada a la ne-
cesidad suprema de existir." 79
Esa situacin de ingobernabilidad a la que acabamos de refe-
rirnos es, para Rabasa, motivo suficiente para justificar la dicta-
dura que, para dicho autor, es forzada inevitablemente por la
organizacin constitucional; sta, al instituir un Poder Legislativo
con tantos controles sobre la accin administrativa, no hizo otra
cosa ms que provocar que los presidentes gobernaran al pas
pasando por encima de la Constitucin." El mismo Rabasa
apunta, en ese sentido: "En la organizacin, el Poder Ejecutivo
est desarmado ante el Legislativo, como lo dijo Comonfort y lo
repitieron Jurez y Lerdo de Tejada; la accin constitucional,
legalmente correcta del Congreso, puede convertir al Ejecutivo en
un juguete de los antojos de ste, y destruirlo nulificndolo... Los
presidentes ante estas amenazas, han procurado someter todas las
79 Rabasa, Emilio, op. cit., pgs. 65-67.
80 As, por ejemplo, Rabasa seala que " ...Jurez muri ... con el poder
formidable de las facultades extraordinarias con que gobern siempre; los
breves periodos en que por excepcin no las tuvo, cont con la ley de estado
de sitio que, cuando no estaba en ejercicio actual, se alzaba como un amago
sobre los gobernadores. Con la Constitucin no gobern nunca." (op. cit.,
pg. 102).
EL SISTEMAPRESIDENCIAL EN MXICO
55
funciones pblicas a su voluntad en defensa de su inters propio,
lo cierto es que, al guardar el suyo, salvaron el de la nacin, y no
hay derecho para asegurar que no lo tuvieron en cuenta. La dic-
tadura se habra impuesto en el espritu ms moderado como una
necesidad, o habra aparecido al fin como el resultante de las
fuerzas desencadenadas, despus de todos los estragos propios
del desorden y la anarqua." 81
La Constitucin de 1857, debido a la inestabilidad generada
por la Guerra de los Tres Aos, primero, y por la invasin fran-
cesa y el rgimen de Maximiliano de Habsburgo, despus, no
tuvo aplicacin prctica sino hasta el ao de 1867, cuando Jurez
pudo por fin gobernar sin necesidad de las facultades extraordi-
narias con las que, en virtud de la situacin de emergencia per-
manente que el pas atraves, haba ejercido hasta entonces el
cargo presidencial." Los aos que siguieron a la expedicin de la
Carta de 57, y, en particular, los posteriores a la intervencin
francesa, representan el inicio de una progresiva y paulatina ten-
dencia a fortalecer la figura presidencial."
Luego de la victoria sobre el gobierno emanado de la inter-
vencin, y una vez reinstalados los poderes federales en la Ciudad
de Mxico, Jurez expidi el 14 de agosto de 1967 la Convoca-
toria para la eleccin de los supremos poderes federales en la
cual, adems de los comicios, se someta a la decisin popular
la autorizacin de facultades al nuevo Congreso para reformar la
Constitucin en cinco puntos especficos sin necesidad de obser-
var el procedimiento establecido para tal efecto por el artculo
127 de la misma. Con esas modificaciones se pretenda
reestablecer un Congreso bicamaral, otorgar la facultad de veto
suspensivo de las leyes al presidente, establecer que los informes
que debe rendir el Ejecutivo al Legislativo fueran por escrito,
impedir que la diputacin permanente convocara de un modo dis-
crecional a sesiones extraordinarias al Congreso, y determinar el
81 Op. cit., pg. 111. "El mismo Rabasa -apW1ta Arnaldo Crdova-
propuso que, para evitar que el presidente se convirtiera en dictador, haba
que entregarle 'constitucionalmente' todo el poder." (Crdova, Arnaldo, "La
legitimacin del presidencialismo en la Revolucin Mexicana", en La Revo-
lucin y el Estado en Mxico, Ediciones Era, Mxico, 1989, pg. 114).
82 Cfr. Orozco Henrquez, Jess, op. cit., pg. 15.
83 Cfr. Crdova, Arnaldo, op. cit., p. 40.
56
mecanismo para designar un sustituto en caso de falta del presi-
dente y del presidente de la Suprema Corte (quien constitucional-
mente sustitua al jefe del Ejecutivo en caso de ausencia).
La propuesta para reformar la Constitucin no fue aceptada
en ese momento. Fue hasta 1874, bajo la presidencia de Lerdo de
Tejada, cuando a travs de la Ley de Adiciones y Reformas a la
Constitucin del 13 de noviembre se introducen en la Carta de 57
la mayora de los puntos planteados en la Convocatoria de
Jurez. As, el artculo 51 estableci, a partir de entonces, un
Congreso conformadopor dos cmaras, una de diputados y otra de
senadores; en el artculo 71 se dot al presidente de la fa-
cultad de veto suspensivo de las leyes; mientras que el.artculo
74, fraccin 11, restringi la facultad de la comisin permanente
para convocar a sesiones extraordinarias. De este modo, la figura
presidencial fue liberada de las ataduras que inicialmente le haba
impuesto el texto constitucional y se recobr ese "equilibrio"
que le permita actuar, si bien no discrecionalmente, s con mucha
mayor facilidad en relacin con los dems poderes del Estado.
La introduccin de dichas reformas constitucionales configu-
ran el espaldarazo jurdico que necesitaba la figura presidencial
para adquirir no slo la hegemona sino tambin el control de las
relaciones polticas del pas. Aunque se contrariara el espritu
democrtico que perme el texto original de la Constitucin de
1857, la necesidad de instrumentar los mecanismos que permitie-
ran gobernar efectivamente al pas hizo que la opcin en 1874 de
refortificar la institucin presidencial fuera una consecuencia
inevitable.
La dictadura de Porfirio Daz, consecuencia inevitable del
rgimen anrquico e ingobernable que implant la Constitucin
de 57 -segn Rabasa-, es, sin duda alguna, el perodo histri-
co en el que el sistema presidencial se fortific como nunca antes
en virtud de la concentracin del poder en tomo de la figura eje-
cutiva. Daz, quien ascendiera al poder en 1876 gracias al Plan
de Tuxtepec, enarbolando, paradgicamente, la bandera de la no
reeleccin en contra de Lerdo de Tejada, gobern durante treinta
aos (exceptuando el perodo en que Manuel Gonzlez, su com-
padre, ocup la presidencia de 1880 a 1884) con una gran canti-
dad de facultades constitucionales, pero, sobre todo, con un enor-
me aparato de prerrogativas polticas meta-jurdicas. Andrs
57
Molina Enrquez quien es, junto con Wistano Luis Orozco, el te-
rico que mejor comprendi la problemtica poltica y social que
encamaba el rgimen poltico porfirista, sealaba: "Por fortuna
el seor general Daz, era todo un poltico. Comprendi demasia-
do bien que no era posible gobernar bajo el imperio riguroso de
esas leyes -refirindose a la Constitucin y a las Leyes de Re-
forma- ... porque l llevaba a la anarqua, pero tambin com-
prendi que su carcter sagrado las haca punto menos que
inviolables, y supo apurar la dificultad... Respetando todas las
formas constitucionales comenz a concentrar en sus manos todo
el poder subdividido, pulverizado en todo el aparato guberna-
mental.. ." 84
El rgimen de Daz fue el factor poltico que unific definiti-
vamente a la nacin mexicana luego de ms de cincuenta aos de
verdadera dispersin. Emilio Rabasa y Molina Enrquez compar-
ten opiniones al respecto. El primero, en La evolucin histrica
de Mxico, "propone la sugestiva idea de que, tal y como haba
ocurrido en Europa, en la que las naciones modernas surgieron
gracias al establecimiento, consolidacin y desarrollo de las mo-
narquas absolutistas, para reunir y fundir en un solo ser nacional
a los pueblos dispersos y aislados de Mxico haca falta un poder
84 Molina Enrquez, Andrs, Los grandes problemas nacionales, Edicio-
nes Era, Mxico, 1983 (cuarta edicin), pg. 135. Molina Enrquez explica,
ms adelante, el modo en que Daz lleg a controlar eficazmente todo el sis-
tema poltico. " ...Poco a poco -seala el autor- se abrog el derecho de
elegir a los gobernadores, e hizo que stos se abrogaran el de elegir a los fun-
cionarios inferiores todos, sin derogar una sola ley electoral, y sin que deja-
ran de hacerse con regularidad las elecciones en algn punto de la Repblica,
consiguiendo con esto, poder hacerse obedecer por todos esos funcionarios.
Del mismo modo comenz a abrogarse y de hecho se ha abrogado ya, todas
las prerrogativas del Poder Legislativo Federal, y ha hecho que los goberna-
dores se abroguen las de sus legislaturas, y de igual modo, aunque indirecta-
mente, se ha abrogado las prerrogativas del Poder Judicial, eligiendo l, o por
los funcionarios que de l dependen, a todos los fimcionarios judiciales de la
Federacin, haciendo que los gobernadores hagan lo mismo en los Estados, y
aun interviniendo en casos especiales, directamente en los fallos de los jue-
ces, cosa que los gobernadores hacen tambin en sus respectivos Estados. En
resumen, ha concentrado el poder en manos del gobierno federal, y especial-
mente en las del Presidente de la Repblica y de sus secretarios de Estado
que forman un consejo semejante al de los soberanos absolutos." (Ibdem,
pg. 135).
estatal equivalente a la monarqua absoluta europea, vale decir,
de nuevo, la dictadura..." 85
Molina Enrquez, por su lado, seala que ante los distintos
niveles evolutivos de los grupos sociales que componen el pas,
el futuro del nuestro, ste como entidad nacional depende de la
armonizacin e igualacin de los mismos, hecho que no poda
lograrse de otro modo ms que con la accin eficaz y efec-
tiva del gobierno. Molina planteaba que el elemento mestizo
como elemento tnico preponderante y como clase poltica direc-
tora de la poblacin permitira llegar a "...tres resultados alta-
mente trascendentales: es el primero, el de que la poblacin pue-
da elevar su censo sin necesidad de acudir a la inmigracin; es el
segundo, el que esa poblacin pueda llegar a ser una nacionali-
dad; y es el tercero, el de que esa nacionalidad pueda fijar con
exactitud la nacin de su patriotismo. Todo ello har la patria
mexicana..." 86 los gobiernos de Jurez primero, pero en particu-
lar el de Daz, despus, representan el factor poltico que encama
el carcter mestizo referido y, por ello, resultan los elementos
coagulantes para la definitiva conformacin del ente nacio-
nal mexicano.
Molina Enrquez, quien en 1909 (cuando se public su libro
Los grandes problemas. nacionales) vaticin el inevitable adve-
nimiento de una revolucin, que ni la dictadura podra controlar
si no se revisaban profundamente las relaciones de propiedad, de
distrbucin de la tierra y de opresin de las masas trabajadoras,
consideraba que un gobierno fuerte, bien dotado de facultades,
era necesario para cumplir la tarea histrica de conformar a la
nacin; " ... hay que dar -deca Molina- a nuestros sistemas
de gobierno, la nica forma en que ellos pueden llenar su funcin
concedindoles a la vez las facultades plenamente legales que de
85 Crdova, Arnaldo, "La Constitucin y la democracia", en La nacin y
la Constitucin, Claves Latinoamericanas, Mxico, 1989, pg. 55. Crdova
comenta al respecto: "La validez histrica del argumento de Rabasa parece
demostrarla el hecho de que, en efecto, el surgimiento de los Estados nacio-
nales de Amrica Latina no se consum sino hasta que se dieron en los dife-
rentes pases de esta parte del mundo dictaduras oligrquicas del tipo de la
porfirista, de las que, no por caso, sta es considerada hoy en da como su
verdadero prototipo." (Ibidem, pg. 55).
86 Cfr. Molina Enrquez, Andrs, op. cit., pg. 357.
59
ellas se desprenden y las facultades discrecionales complementa-
rias que son y sern por mucho tiempo, absolutamente indispen-
sables. Nuestros gobernantes, pues, hasta no se constituya defi-
nitivamente nuestra patria, debern tener facultades dictatoriales,
con tanta mayor razn, cuanto que todos los trabajos de consti-
tuir a nuestra patria definitivamente, pueden provocar transtor-
nos interiores que ser indispensable sofocar, y acaso tambin,
peligros ms o menos grandes para la seguridad comn que ha-
br de conjurar o que afrontar. Pero por supuesto que el carcter
dictatorial de nuestros gobiernos, deber referirse a sus faculta-
des de accin, no a la continuidad ni a la condicin de las perso-
nas que esos gobiernos encamen..." 87
Malina, al afirmar que para constituir a la nacin se necesita
de un gobierno dictatorial en cuanto a sus facultades pero no en
cuanto a la permanencia del titular del mismo, lo que est hacien-
do es invocar los mismos principios que inspiraron a los constitu-
yentes nortemaricanos cuando pensaron en su sistema presiden-
cial. Estos, como ya anotamos, quisieron hacer de su presidente
un monarca que fuera elegido, es decir no hereditario, y cuyo en-
cargo fuera temporal, no vitalicio. Lo que Malina quera era, en
esos trminos, un dictador pero que no fuera vitalicio y que fuera
elegido popularmente. Esta fue una de las concepciones funda-
mentales que privaron en torno a la figura presidencial y que,
luego, en la Revolucin se recogera como uno de los principios
bsicos en la fraccin vencedora.
Bajo el porfirismo, si bien las injusticias sociales se agu-
dizaron y la divisn entre pobres y ricos se acrecent, se logr
que las fuerzas productivas de nuestro pas se pusieran
inexorablemente en marcha. Bajo una concepcin ideolgi-
ca decididamente positivista, el grupo de los "cientficos" deli-
ne las directrices del rgimen que, aunque pasando por encima
de los derechos polticos y civiles de la inmensa mayora de
la poblacin, hizo que el desarrollo econmico del pas se
adentrara con pasos firmes en la modernidad liberal. Ar-
naldo Crdova apunta al respecto que: "En la prctica, el resul-
tado [de la poltica econmica porfirista] fue un sorprendente
crecimiento de las fuerzas productivas, que se tradujo en un au-
rT Ibdem, pgs. 434-435.
mento de la produccin del 2.7 %, en relacin con un aumento de
la tasa de poblacin del 1.4 %." 88
El porfiriato gener, a la postre, un profundo rencor social
que fue engendrado, como anotamos, por las dispares relaciones
de propiedad y por el injusto reparto de la tierra -como seala-
ron Orozco y Molina-, el cual, aunado a la falta de democracia
en la vida poltica del pas, fue el detonador de la inconformidad
social que empez a aflorar desde los primeros aos de este siglo
y que en 1910 estall encauzada por el llamado de Madero a las
armas. Luego de treinta aos, el porfiriato termin, dejando como
legado un pas cuyo slido aparato productivo contrastaba con
una profunda descomposicin y una gran disparidad en la con-
formacin del ente social.
El naciente rgimen de Madero se fund, contrariamente a lo
que sucedi durante el porfiriato, en la democracia y el respeto a
la ley como la base de las relaciones polticas. Ya desde la publi-
cacin en 1908 de su libro La sucesin presidencial en 1910,
Madero planteaba que el pueblo mexicano ya estaba apto para la
democracia como lo demostraba el patriotismo con que actuaban
las asociaciones polticas y laborales 89 y, si bien reconoca la im-
portancia histrica de la obra del porfirismo, sealaba que la fal-
ta del cariz democrtico que caracteriz al mismo deba revertirse
en las elecciones de 1910, para subsanar as las injusticias que el
rgimen haba cometido."
88 Crdova, Arnaldo, La formacin del poderpoltico en Mxico, Edicio-
nes Era, Mxico, 1982 (dcima edicin), pg. 13.
89 Madero, Francisco I., "La sucesin presidencial en 1910", en AA.
VV., En tomo a la democracia. El debate poltico de Mxico (1901-1916),
Instituto de Estudios Histricos de la Revolucin Mexicana, Mxico, 1989,
pgs. 48 y ss.
90 De este modo Madero escriba que: "Toda nuestra historia tiene cierto
sello de grandeza que impresiona, y ese sello no deja de tenerlo ni mm la
misma dictadura del general Daz, pues despus de todo, nuestro actual pre-
sidente ha podido llevar a cabo una obra colosal ... [que] ha consistido en bo-
rrar los odios profundos que antes dividan a los mexicanos y en asegurar la
paz por ms de 30 aos, que aunque mecnica al principio, ha llegado a echar
profundas races en el suelo nacional ... con su mano de hierro ha acabado con
nuestro espritu turbulento e inquieto y ahora tenemos la calma necesaria y
que comprendemos cuan deseable es el reino de la ley..." (Ibidem, pg. 42),
pero ms adelante sentenciaba: " ... cualquier ventaja, cualquier concesin,
EL SISTEMAPRESIDENCIAL ENMXICO
61
Una vez asumida la presidencia, luego del levantamiento con-
vocado por el Plan de San Luis, Madero hizo de los principios
que haba planteado en La sucesinpresidencial en 1910 el ideario
polticode su gobierno. Amaldo Crdova afirma que "...jamshubo
en Mxico un gobiernoms democrticoque el de Madero; la ciuda-
dana obtuvo, acaso por primera vez, de manera plena al menos,
sus libertades civiles y personales; los partidos, que como organiza-
ciones polticas modernas nunca haban existido, comenzaron a
formarse y a luchar por el poder como opciones polticas claras
para los ciudadanos; el imperio de la ley, que era una de las divi-
sas del programa maderista, se fue haciendo extensivo a todos los
actos pblicos... Nunca como entonces haban sido los mexica-
nos tan libres ni tan participantes de la vida poltica del pas"."
Es justamente el avance que -como referimos-, caracteriz al
maderismo, la causa que determin su ruina. En efecto, el espritu
democrtico que revisti el nuevo rgimen y la tolerancia de todas
las tendencias polticas que en su sentido ms puro entraa, fue
el nido ideal para las conjuras de los antiguos dueos del poder
que, a la postre, acarrearon el derrocamiento de Madero y su su-
cesivo asesinato.
Inmediatamente despus de la muerte de Madero la tendencia
democrtica que se haba adoptado fue terminantemente rechaza-
da. Contra la vieja oligarqua no caban trminos medios, haba
que arrebatarles sus privilegios y su peso poltico con la fuerza.
El movimiento revolucionario en contra del usurpador Victoriano
Huerta asumi este nuevo matiz y lo mantuvo incluso en la etapa
posterior de lucha entre sus propias fracciones.
La Revolucin mexicana es as, en un sentido, la sepultera de
la democracia. Desde el golpe de Estado de 1913, este principio
cualquier conquista obtenida por las prcticas democrticas, ser una cosa
duradera, mientras que un triunfo, por importante que sea, obtenido con las
armas, no har sino agravar nuestra situacin interior... se ha calumniadoal
pueblo mexicanoal decir que no est apto para la democracia, y que quienno
lo est, es el actual gobierno cuyopoder dimana de la fuerza... Hemos llegado
a un grado en que toda la nacin respeta la ley. Ya slo falta que la respeten
el general Daz y los que lo rodean para que la nacin pueda entrar de lleno
en el ejercicio de sus derechos..." tIbidem, pgs. 57-58).
91 Crdova, Arnaldo, "La Constituciny la democracia", enLa nacin y
la Constitucin, Claves Latinoamericanas, Mxico, 1989, pgs. 59-60.
fue visto como la causa de la perdicin del rgimen de Madero y,
en consecuencia, como una utopa que no tena nada que ver con
nosotros. La misma haba acarreado, directa o indirectamente, el
advenimiento de dos etapas socialmente funestas de nuestra his-
toria; la democrtica Constitucin de 1857 haba generado a la
postre la dictadura porfirista; el democrtico rgimen de Madero
haba producido la dictadura huertista; era un principio que no
podamos desarraigar de nuestra cultura poltica pero que tena-
mos que manejarlo con sumo cuidado y, sin duda, de un modo
extremadamente limitado. La democracia era pues, como llega-
ron a considerarla " ...un autntico traje de gala para un pueblo
ignorante, fantico y miserable como el nuestro." 92
De este modo, en nuestra historia poltica la democracia fue
un principio que no tuvo ni siquiera la oportunidad de desarro-
llarse, de madurar, de dar sus frutos; "que la democracia no se
puede establecer por decreto -seala acertadamente Arnaldo
Crdova-, es una verdad que nuestra historia prueba con toda
evidencia." 93
Rabasa reflexiona atinadamente en tomo a la dificil coyuntu-
ra en que se encontraba nuestro pas sealando que "la situacin
de la Repblica queda en tal caso peor que nunca: la dictadura,
necesaria para no llegar a la desorganizacin de todos los ele-
mentos de gobierno, pero intil ya para el bien, sin apoyo en las
fuerzas sociales y repugnada por la opinin pblica; la democra-
cia, indispensable, urgente como rgimen nico que la nacin
puede aceptar; pero incapaz por su organizacin constitucional
de sostener el rgimen que ella misma destruye. Imposible la
dictadura, imposible la democracia; el gobierno que se establez-
ca, apelando por necesidad a la una; el pueblo, reclamando por
necesidad la otra; el antagonismo permanente como situacin in-
evitable entre la sociedad y el poder, y la incompatibilidad de
hace cincuenta aos entre la libertad que una reclama y el orden
que el otro exige." 94
En el Constituyente de 1916-1917 la Constitucin de 1857
fue el modelo que se sigui, en trminos generales; sus virtudes y
92 Ibidem, pg. 63.
93 Crdova, Amaldo, "La Constitucin liberal de 1857", en La nacin y
la Constitucin, Claves Latinoamericanas, Mxico, 1989, pg. 42.
!l4 Rabasa, Emilio, op. cit., pg. 244.
63
sus defectos marcaron el sino de nuestra nueva Carta Magna; no
obstante, una cosa estuvo bien clara en la mente de los legislado-
res, el Ejecutivo deba estar suficientemente facultado para poder
ejercer una accin gubernamental gil, pronta, eficaz y sobre todo
fuerte frente a cualquier situacin. La idea de un gobierno funda-
do exclusivamente en un ideal democrtico haba quedado atrs;
lo que se necesitaba era una mano dura pero justa que pudiera
cumplir con los postulados de la Revolucin. Como puede verse
a lo largo de todos los debates recogidos en la Historia de la
Constitucin de 1917 de Felix Palavicini, el principio democr-
tico est simpre latente, pero es ms en un sentido terico y abs-
tracto que como la idea rectora de las instituciones. En los hechos
el Congreso Constituyente nunca dud en establecer las faculta-
des necesarias en favor del Poder Ejecutivo para que ste pudiera
gobernar eficazmente.
En el Coostituyentede 1916-1917 la concepcin del presidente
desde la atalaya de la gobernabilidad estuvo siempre presente. El
jefe del Ejecutivo result en los hechos la pieza clave del sistema
poltico mexicano ya que, adems de las facultades que se le con-
fieren en el artculo 89 de la resultante Constitucin -que de por
s son bastante amplias-, se le encomiendan el reparto agrario
(en el artculo 27) y el arbitrio en las controversias laborales,
convirtindolo as en un verdadero componedor de las diferencias
sociales. En efecto, adems de las ya clsicas disposiciones que
permiten a la cabeza del Ejecutivo gobernar cmodamente: el
veto suspensivo de las leyes (artculo 72), el Congreso bicameral
(artculo 50) y un solo perodo de sesiones del Congreso que limi-
ta su actividad ordinaria a cuatro meses (artculo 65), entre otros,
al presidente le fueron atribuidas una serie de facultades de
ampliaban considerablemente su campo de accin.
En los debates en torno a tema de la fortificacin del Ejecuti-
vo, Manjarrez, uno de los pocos constituyentes que se opusieron
al proyecto presentado por Carranza, expres: " ... La Revolu-
cin, seores diputados, debe entenderse que se hizo en contra
del Poder Ejecutivo... en vez de venir a limitar las funciones del
Ejecutivo, vamos a ampliarlas cuanto ms sea posible y vamos a
maniatar al Legislativo... el Ejecutivo tiene toda clase de faculta-
des; tenemos esta Constitucin llena de facultades para el Ejecu-
tivo, y esto qu quiere decir? que vamos a hacer legalmente al
64
presidente de la Repblica un dictador, y esto no debe ser." 95 No
obstante, a pesar de intervenciones como sta de Manjarrez o las
de Pastrana Jaimes, quien tambin se pronunci en contra del
enorme cmulo de facultades antribuidas al presidente, el peso de
la historia, yen particular de la terrible experiencia del rgimen
maderista, haba marcado en la mente de los legisladores consti-
tuyentes cul era el tipo de Ejecutivo que nuestro pas necesitaba.
El artculo 89, materia de la discusin comentada, fue aprobado
por unanimidad de los 142 votos presentes.
El multicitado Rabasa sealaba: "La revolucin que triunfa
y establece un gobierno y despus de prometer la democracia, tie-
ne que convertirse en la mantenedora del orden, que slo encuen-
tra en la dictadura..." 96 No obstante esta apreciacin que, de en-
trada, no nos permite pensar ms que en la dictadura como nica
salida viable, el mismo autor se contradice afirmando que: "He-
cha la nacin mexicana por una dictadura de medio siglo, severa
y fuerte, pero de evolucin y de mejoramiento, los dictadores han
concluido su tarea y no tienen ya sus privilegios ni razn en que
ampararse ni fuerza popular que los sostenga." 97 En efecto, ins-
tituido un gobierno cuyo pilar era un presidente fuerte como el
que result del Texto Fundamental de 1917, la gobernabilidad del
pas estaba asegurada.
El gobierno emanado de la Revolucin se proyectaba as ha-
cia el futuro con una expectativa de gobernabilidad que nunca
antes se haba presentado en la historia de Mxico y que era el
fruto innegable de la concentracin de poder en la figura presi-
dencial.
El reto, a partir de entonces, no fue ya el de descubrir el ins-
trumento ideal de gobernabilidad -mismo que ya haba encon-
trado en la figura presidencial, en su nueva concepcin, a su ex-
ponente-; fue, ms bien, el de conjugar este principio con otro,
mtico, que a la postre se convertira en el verdadero paradigma
-insuperable, hasta hoy- del pensamiento poltico moderno: la
democracia.
9S Intervencinde FroylnManjarrez, en, Palavicini, Flix F., Historia de
la Constitucin de 1917, Mxico, 1938, tomoTI, pg. 400 (2 tomos).
96 Rabasa, Emilio, op. cit., pg. 245.
97 Ibidem, pg. 244.
s
El Conflicto Calles-Crdenas:
Un Acercamiento al Origen del
Presidencialismo Mexicano
RODRIGO GUTIRREZ RIvAS
INTRODUCCIN
abemos hoy que pocos fenmenos han sido tan tras-
cendentes en la consolidacin del sistema poltico
mexicano como lo fue el acentuado fortalecimiento de
la figura del presidente frente a las dems instancias
de poder. En tomo a este particular proceso de forma-
cin poltica han girado infinidad de hiptesis cuyo
ejercicio de comprobacin actualmente nos ofrece una
basta red de conocimientos sobre la materia. Ello nos
permite un acercamiento ms preciso a la realidad del
funcionamiento del poder en Mxico, y a la vez nos
invita a continuar lanzando preguntas con las que podamos se-
guir enriqueciendo el pensamiento poltico de nuestro pas. Este
ensayo pretende ser parte de ese ejercicio.
La pregunta esencial del trabajo ya ha sido planteada con ante-
rioridad por distintos autores. Se trata del origen del presiden-
cialismo en Mxico. Me he atrevido a formularla nuevamente
porque consider que la revisin de un momento coyuntural muy
especficode la historia del periodoposrevolucionario, sucedidoen el
mes dejunio de 1935, en el que se conjuntaron los elementos bsi-
cos que le han dado tanta fuerza al titular del Ejecutivo, puede
aportar nuevos elementos para ampliar nuestra perspectiva sobre
el asunto que aqu interesa. En aquella fecha se enfrentaron el ex-
presidente Calles y el presidente Crdenas en una dura contienda
por el poder, que dio por resultado el exilio del primero y el enor-
me fortalecimiento del segundo. Esto ltimo nos obliga a pensar
que por aquellos das podamos estar cerca del inicio de lo que
aos despus todos denorninariamos presidencialismo mexicano.
66 RODRIGO GUTIRREZ RIVAS
El problema de la bsqueda del origen de cualquier fenmeno
en la historia es, sin duda, asunto dificil de abordar. Pretender
sealar una fecha o un acontecimiento que marque de manera
determinante el inicio de un proceso histrico cualquiera, es un
ejercicio que la historia misma, por sus propias circunstancias,
impide llevar a cabo. La concatenacin de hechos y circunstan-
cias que van dando forma en el tiempo a los sucesos que ocurren,
resulta siempre tan compleja, que es imposible fijar un evento
como "causa nica" de todo un proceso. Querer reducir a un
momento el origen del sistema presidencial mexicano no nos con-
ducira ms que a la extrema simplificacin de un fenmeno que,
a todas luces, es infinitamente ms complejo. Por ello, considero
importante aclarar que no pretendo fijar una fecha o un aconteci-
miento que permita determinar el origen del presidencialismo en
Mxico, lo que intento es simplemente un acercamiento al mo-
mento en que el presidente pudo reunir en tomo a su persona los
elementos ms importantes que lo dotaron con la fuerza que hoy
lo caracteriza.
Sabemos que los elementos ms importantes que confluyeron
para dar por resultado la concentracin excesiva de facultades en
la figura del titular de Ejecutivo en Mxico, fueron: por un lado,
el propio ordenamiento legal, derivado de la Constitucin, que
dot con mayores atribuciones al presidente de la Repblica fren-
te a los poderes Legislativo y Judicial; y por otro, la formacin de
un partido poltico hegemnico capaz de aglutinar las fuerzas
reales de poder y conducirlas a favor del mismo presidente. Si a
estos dos elementos, de los que se desprenden otros menores, les
agregamos el hecho de que todos ellos se desarrollaron en el seno
de una sociedad articulada con base en una estructura caudillista,
es posible suponer que la sntesis histrica que se presenta en el
mes de junio ya sealado, en el que se enfrentan en una lucha
poltica dos de los caudillos revolucionarios ms importantes de
aquel perodo, bien puede servir como base de nuestra hiptesis
de trabajo.
El problema del caudillismo, cuya caracterstica fundamental
es la concentracin de las decisiones en un solo actor, nos condu-
ce directamente al viejo e interesante problema del papel que
desempean los individuos en lahistoria Poder determinarcual es la
influencia de los sujetos en el desarrollo de los acontecimientos
EL CONFLICTO CALLES-CRDENAS
67
que les son cercanos, ha sido una pregunta que ha obsesionado a
grandes pensadores quienes han ensayado toda clase de respues-
tas. Por un lado, hay quienes consideran que las actividades po-
lticas de los personajes protagnicos de la historia son el resorte
principal, y en ocasiones nico, del devenir histrico (Mably,
Carlyle). Por otro, encontramos a quienes consideran que a lo que
hay que atender es slo a los grandes y lentos movimientos de las
pesadas estructuras econmicas y sociales dentro de las que los
individuos se diluyen (Guizot, Mignet, Lamprecht). La hiptesis
fundamental de nuestro trabajo descansa sobre este viejo plantea-
miento. Desde luego que aqu no intentaremos dar respuesta a tan
larga discusin ni siquiera en lo referente a nuestro sistema pol-
tico. Preguntas como qu tanta influencia ejerci Calles sobre los
asuntos pblicos durante el perodo del maximato, o qu tan obli-
gado se sinti Crdenas por las fuerzas sociales para iniciar su
poltica reformista o si fue l, el nico artfice de las mismas, son
interrogantes que no encontrarn aqu una respuesta directa; sin
embargo, el ensayo se encuentra definitivamente marcado por las
rrusmas.
Antes de iniciar este trabajo slo resta sealar que para enten-
der el conflicto que se resolvi en aquellos das, fue necesario
hacer una revisin muy general de los elementos bsicos que par-
ticiparon en el proceso de consolidacin de nuestro rgimen pre-
sidencial.
El trabajo inicia con una revisin de las facultades otorgadas
al Poder Ejecutivo federal por las distintas constituciones pro-
mulgadas desde 1824 hasta 1917. Con ello cubrimos uno de los
elementos que ms contribuyeron para la consolidacin del
presidencialismo en Mxico: la legalidad.
Una vez sentado el marco constitucional, se analizan los an-
tecedentes histricos que dieron lugar al nacimiento del Partido
Nacional Revolucionario, pieza clave de la estructura del sistema
poltico mexicano capaz de dotar con un amplio poder poltico al
presidente de la Repblica, y sin el cual resulta imposible com-
prender el problema que nos interesa.
Posteriormente explicamos, a muy grandes rasgos, la estruc-
tura, los objetivos y el funcionamiento de la misma institucin
hasta el momento en que Crdenas asume la presidencia de la
Repblica.
68
RODRlGO GUTIRREZ RIVAS
Por ltimo, se analiza el proceso poltico que permiti al gru-
po cardenista reestructurar el proyecto general de gobierno que
haba nacido bajo la direccin de Calles y cuya gran influencia
constitua la mayor traba para poner en marcha la poltica
cardenista. Es en este ltimo apartado donde aparece el conflicto
entre Calles y Crdenas como sntesis coyuntural de un proceso que
habra de marcar a Mxico durante los siguientes sesenta aos.
1. MARCO JURDICO
Si queremos entender el origen del sistema presidencial en Mxi-
co, tenemos que referimos necesariamente a la Constitucin Fe-
deral del 4 de octubre de 1824 que en su artculo 74 seala ex-
presamente que "se deposita el supremo Poder Ejecutivo de la
Federacin en un solo individuo, que se denominar Presidente de
los Estados Unidos Mexicanos". Aunadas a dicha declaracin, el
presidente de Mxico fue dotado con un conjunto de facultades y
atribuciones legales que lo colocaron, desde aquellos das, como
pieza clave del Estado mexicano
Dichas disposiciones jurdicas nos permiten observar con cla-
ridad que la intencin de quienes comenzaban a dar forma al Es-
tado mexicano trataban de organizarlo con base en un Ejecutivo
fuerte, dotado con amplias facultades. Inspirada en el modelo
norteamericano, previsto en la constitucin de 1787, y en la de
Cdiz de 1812, la constitucin mexicana de 1824, desestimando
su antecedente de Apatzingn de 1814,1 consagr --como seala
el doctor Fix Zamudio- el rgimen presidencial en las constitu-
ciones que le precedieron.
2
En la Constitucin de 1836, tambin conocida como las Siete
Leyes, cuyo carcter era centralista, se deposit igualmente el
I Esta Constitucin haba nacido bajo la luz de la filosofa de la Ilustra-
cin previendo por ello un sistema en el que prevaleca la funcin legislativa.
2 Fix Zamudio seala con precisin las fuentes que influenciaron nuestra
Constitucin de 1824 y que dieron origen al sistema presidencial mexicano.
Ver Fix, Zamudio, Hctor, "Las Recientes Transformaciones del Rgimen
Presidencial Mexicano" en Memoria del IVCongreso Iberoamericano de
Derecho Constitucional, Instituto de fuvestigaciones Juridicas, UNAM, Mxi-
co, 1993, pg. 221.
CONFLICTO CALLES-CRDENAS
69
Poder Ejecutivo en un presidente de la Repblica Nuevamente se
apost por el sistema presidencial, con la salvedad de que aque-
llos constituyentes introdujeron, inspirados en el Senado Conser-
vador de la Constitucin francesa de ] 799, el llamado Supremo
Poder Conservador. 3 A Dicho rgano se intent investir con las
facultades necesarias para que pudiera colocarse por encima de
los tres poderes como rgano poltico protector de la Constitu-
cin." Sin embargo, aquel instrumento poltico careci de toda
eficacia prctica. Sus exageradas atribuciones impidieron que
funcionara como se esperaba.
En 1841 se suprimi el Supremo Poder Conservador y dos
aos despus se expidieron las Bases de Organizacin Poltica de
la Repblica Mexicana que, teniendo al igual que su antecesora
una naturaleza centralista, estableci, con caractersticas muy si-
milares, el sistema presidencial.
Transcurridos cuatro aos, fue creada el Acta Constitutiva y
de Reformas de 1847 que restableci la vigencia de la Constitu-
cin de ] 824. Con ello se reafirm la misma forma de gobierno,
concentrando an ms el poder en un solo individuo al derogar la
vicepresidencia, cuya incorporacin dentro de la Constitucin ha-
ba suscitado constantes enfrentamientos entre presidente y vice-
presidente, produciendo serias consecuencias, derivadas de la
lucha por el poder que dicho instrumento, tambin copiado de
la Constitucin norteamericana, generaba al interior del ejecutivo.
En ] 853, Santa Anna expidi las Bases para la Administra-
cin de la Repblica con el objeto de dar un soporte jurdico a su
gobierno dictatorial. De esa fecha, a 1857, cuando fue promulga-
dauna nueva Constitucin, producto de la Revolucin de Ayutla,
Mxico continu siendo dirigido por un Ejecutivo fuerte cuyas ca-
3 Orozco Henrquez explica brevemente en su ensayo sobre el
presidencialismo, la forma como habra de funcionar el Supremo Poder Con-
servador. Orozco, Henrquez, L, "El Sistema Presidencial en el Constituyen-
te de Quertaro y su Evolucin Posterior" en El Sistema Presidencial Mexi-
cano (Algunas Reflexiones), lIJ, UNAM, Mxico, 1988, pg. 10.
4 Fix apunta que las "facultades desorbitadas y ms bien ingenuas", con
las qUe se haba investido al Supremo Poder Conservador, determinaron su
f r ~ c s o Fix, Zamudio, Hctor, "Breve Introduccin al Juicio de Amparo
Mexicano" en Ensayos Sobre el Derecho de Amparo, IrJ, UNAM, Mxico,
1993, pg. 25.
70 RODRIGO GUTIRREZ RIVAS
racteristicas rebasaban al propio sistema presidencial, parecin-
dose ms a un rgimen dictatorial.
La Constitucin Federal de 1857 previ nuevamente, como
forma de gobierno, un sistema presidencial con la diferencia de
que su titular sera elegido popularmente a travs de un sistema
indirecto. Dicha caracterstica, junto con algunas otras que le
otorgaban mayor fuerza al Congreso, hacen suponer a algunos
tericos que los constituyentes de 1857 pretendieron organizar al
gobierno mexicano con base en un legislativo fuerte, que tuviera
mayores facultades frente a los otros dos poderes, de tal forma
que hubiera mayor equilibrio entre el Ejecutivo, el Legislativo y
el Judicial. La organizacin prevista en dicha carta, ha sido mo-
tivo de discusin entre los diversos tericos constitucionalistas y
a la fecha es dificil asegurar si el presidente de la Repblica re-
sult fortalecido en 1857, o si su posicin estuvo subordinada al
poder Legislativo. 'i
La Constitucin de 1857 no pudo ser aplicada inmediata-
mente. Tuvieron que pasar diez aos, hasta que, en 1867, una
vez resuelto el conflicto armado provocado por las Leyes de Re-
forma y la invasin francesa que dio.por resultado la instalacin
del Imperio de Maximiliano, las condiciones del pas regresaron
a su cauce de normalidad.
Cuando la situacin nacional pudo ser restablecida en 1867
dentro de sus propios mrgenes constitucionales, el presidente
Jurez se encontr muy restringido en sus facultades. La propia
Constitucin de 57 le haba restado fuerza al presidente, quien,
en esos aos requera de mucha agilidad para poder afrontar la
fuerte crisis que golpeaba al pas.
Frente a sta dificultad, el Ejecutivo federal recurri en innu-
merables ocasiones, a las facultades extraordinarias previstas por
5 Emilio Rabasa y Mario de la Cueva sostienen posiciones contrarias en
tomo al supuesto fortalecimiento del Ejecutivo a raz de la Constitucin de
1857. El primero, en su Obra La Constitucin y la Dictadura, sostiene que lo
que se intent hacer en dicha constitucin fue instaurar la supremaca del
Poder Legislativo, entorpeciendo la funcin ejecutiva; el segundo sostiene
que lo que pretendieron los constituyentes de 57, fue subordinar a todos los
rganos bajo la autoridad de la Ley, lo que se tradujo en un fortalecimiento
del propio Poder Ejecutivo. Para mayor referencia sobre el debate aqu sea-
lado, revisar Orozco, Henrquez, 1., op. cit. pgs. 13-14.
ELCONFLICTO CALLES-CRDENAS
71
la propia. carta constitucional para resolver los conflictos a los
que se enfrentaba. Incluso viol dicho ordenamiento mximo con
el pretexto de salvar las trabas que lo frenaban."
Aquella situacin era insostenible. El enorme desgaste que
aquellas prcticas significaban para el Estado de Derecho, oblig
a Jurez, junto con Lerdo de Tejada, a buscar, a travs de una
serie de reformas constitucionales, fortalecer nuevamente al pre-
sidente y evitar dichas costumbres desfavorables.' En noviembre
de 1874, siendo Lerdo de Tejada el presidente constitucional, se
aprobaron un conjunto de reformas que permitieron apuntalar
nuevamente la funcin ejecutiva. Esto dur slo dos aos ya que
en 1876, Porfirio Daz, encabezando la rebelin de Tuxtepec,
accedi violentamente al poder e inici un perodo de dictadura
que habra de durar ms de treinta aos. Durante el perodo de la
dictadura porfirista, como era de esperarse, se realizaron una
serie ms de reformas constitucionales que incrementaron la he-
gemona del Poder Ejecutivo frente al Legislativo y al Judicial."
Con el estallido revolucionario y posteriormente con la
promulgacin de la Constitucin de 1917, podemos hablar de una
nueva etapa del desarrollo jurdico poltico del Estado mexicano.
Asumiendo una posicin que parece paradjica, los constituyen-
tes de 17 se inclinaron nuevamente por un sistema presidencial en
el que se robusteci la posicin del Ejecutivo frente a los otros
dos poderes. A pesar de tener muy cerca la experiencia de un dic-
tadura tan larga como la de Daz, aquellos hombres se inclinaron
nuevamente en favor de un presidente dotado con amplias facul-
tades. Se ha sealado que dicha actitud de apariencia incongruen-
te pudo deberse a la influencia de la tesis sostenida por Emilio
Rabasa en La Constitucin y la Dictadura, donde se explicaba
que la dictadura porfirista era el resultado de la necesidad, en la
que se haba visto envuelto Daz, de echar mano de recursos die-
6 En relacin a los poderes extralegales de los que ech mano Jurez du-
rante este perodo ver Caldern, Jos Mara, Gnesis del Presidencialismo,
Ed. El Caballito, Mxico, 1972, pg. 249.
7 Orozco, Henrquez, J., op. cit. pg. 16.
8 Para mayor referencia sobre las reformas constitucionales llevadas a
cabo durante el perodo del porfiriato, ver: Fix, Zamudio, Hctor, op. cit.,
pgs. 224-225.
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1"
11'
72
RODRIGO GlITIRREZ RIVAS
tatoriales debido a la sujecin jurdica del Ejecutivo frente al
Congreso establecida en la propia Constitucin.
Independientemente de cuales hayan sido las condiciones que
condujeron a los constituyentes del 17 a inclinarse nuevamente
por un sistema presidencial, lo que aqu interesa destacar, es que
el rgimen de gobierno que hoy prev nuestra constitucin, se
caracteriza por la presencia de un ejecutivo fuerte, cuyas amplias
facultades, expresamente sealadas por la ley, lo colocan por
encima de los otros dos poderes."
Esbozado a muy grandes rasgos el marco constitucional, slo
resta sealar que a lo largo del perodo constitucional que inicia
en 1824 y abarca todo el siglo XIX hasta el inicio de la dictadura
porfirista, Mxico vivi inmerso en un profundo desorden polti-
co e institucional. Las constituciones y dems normas expedidas
por el Congreso resultaron insuficientes para garantizar el orden
y la estabilidad del Estado. Los mltiples presidentes que desfila-
ron durante aquellos aos, frente a una sociedad agobiada por la
inseguridad, a pesar de estar investidos con amplias atribuciones
legales, fueron rebasados en su mayora por los acontecimientos
polticos. El orden jurdico se mostr insuficiente para dirigir y
controlar las fuerzas reales que luchaban al interior del Estado.
Bajo estas circunstancias, la necesidad de estabilidad fue el mejor
pretexto para que los fantasmas del autoritarismo y la dictadura
se convirtieran en una realidad que gobernaran a Mxico duran-
te ms de treinta aos.
II. ANTECEDENTES HISTRICOS DEL PNR
El general Porfirio Daz justific treinta aos de dictadura bajo el
principio de orden y paz. Desde la perspectiva porfirista, debi
parecer necesario hacer caso omiso de los principios democrti-
cos, fijados en la Constitucin, para poder comenzar a construir
un Estado, que hasta esos das haba vivido inmerso en un pro-
9 Para mayor referencia sobre los instrumentos consagrados en la Consti-
tucin de 1917 que fortalecieron la posicin del ejecutivo frente a los otros
dos poderes, ver Fix, Zamudio H., op. cit, pgs. 226-227 y Orozco,
Henrquez, J., op. cit., pgs. 29-32.
fundo desorden poltico. Al margen de los principios bsicos que
haban fijado los constituyentes del 57, Porfirio Daz instaur un
rgimen autoritario que permiti preservar, con costos sociales
muy altos, un orden y una relativa paz social.
Sosteniendo un sistema de privilegios que benefici a un gru-
po social muy especfico (inversionistas extranjeros, terratenien-
tes e industriales mexicanos) que en teora habra de impulsar el
desarrollo econmico de todo el pas, pero que mantuvo a la gran
mayora de la poblacin en condiciones deplorables, el general
Daz gobern con muy pocas restricciones, manteniendo a los
grupos mayoritarios al margen de las decisiones y de desarrollo
econmico. 10
Desde la perspectiva de Jos Mara Caldern, la Revolucin
mexicana, que no inicia como revolucin popular, estalla con el
objeto de quebrar treinta aos de un sistema basado en privilegios
e instaurar en su lugar, un rgimen de propiedad privada, ms di-
nmico, que propiciara un desarrollo capitalista ms gil y en el
que pudieran participar las clases medias. El latifundismo que
haba imperado en los ltimos aos, haba dejado fuera del desa-
rrollo econmico, junto con las clases ms desprotegidas, tam-
bin a las clases medias. Frente a dicha situacin, estas ltimas,
utilizando a los grupos campesinos y obreros, encabezaron una
revolucin social con el objeto de modificar el sistema de privi-
legios."
Con el inicio de la Revolucin mexicana y el quebran-
tamiento del rgimen dictatorial, se inici un proceso en el que la
lucha por el poder, desatada entre las distintas fuerzas polticas
que se encontraban dispersas a lo largo de la Repblica, conden
al Estado mexicano a vivir un perodo de profundos desordenes y
fuertes desequilibrios tanto econmicos como polticos.
Una vez liberadas las fuerzas sociales que durante ms de
treinta aos haban sido contenidas por el rgimen autoritario,
73
lO Jos Mara Caldern describe claramente esta situacin cuando seala
que "Ante la inexistencia real del derecho, el derecho de propiedad se convir-
ti en privilegio y el Estado en su defensor. Por este tenor, el Estado porfrrista .
se convirti en dictadura y el jefe del poder ejecutivo en dictador, basando
materialmente su razn de ser en la instauracin y conservacin del privile-
gio." Caldern, Jos Mara, op. cit., pg. 251.
11 Ibdem, pg. 252.
74
RODRIGO GUTIRREZRIVAS
era necesario disear una nueva estructura poltica que abriera
espacios y les diera cabida a todos aquellos grupos mayoritarios
que haban estado tan relegados durante el gobierno de Daz. Las
masas de obreros y campesinos, que haban sido movilizadas,
pero que no tenan ninguna base de organizacin, deban ser aho-
ra reincorporadas por el nuevo rgimen.
La situacin poltica era de franca inestabilidad. Surgieron a
lo largo de toda la Repblica cientos de grupos armados, dirigi-
dos por lderes locales que, enarbolando la bandera de la Revolu-
cin, luchaban por la consolidacin de poderes locales."
Despus de largas y sangrientas luchas, el proyecto que final-
mente logr imponerse frente a los dems grupos fue el
constitucionalista. Carranza, derrotando a Villa y a Zapata, ins-
tituy su programa de gobierno a travs de la Constitucin de
1917. Con ello, dio lugar a una nueva organizacin estatal, basa-
da en el pnncipio de propiedad privada con reformas sociales en
favor de los grupos marginados y dirigido por un gobierno carac-
terizado por un Ejecutivo dotado con muy amplias facultades.
Sin embargo, la estabilidad de un pas no depende nicamente
de su estructura jurdica, Si bien es cierto que la leyes un instru-
mento que contribuye en gran medida al ordenamiento de las
fuerzas sociales, sta no tiene el poder absoluto para dirigir y
controlar los desordenes y conflictos estructurales. El Estado
12 Emilio Rabasa describe lcidamente en pocos renglones el porqu del
conflicto del Estado mexicano posdictatorial cuando seala que "la situacin
de la Repblica queda en tal caso peor que nunca: la dictadura, necesaria para
no llegar a la desorganizacin de todos los elementos de gobierno, pero intil
ya para el bien, sin apoyo de las fuerzas sociales y repugnada por la opinin
pblica; la democracia, indispensable, urgente como rgimen nico que la
nacin puede aceptar; pero incapaz por su organizacin constitucional de
sostener al gobierno que ella misma destruye. Imposible la dictadura, impo-
sible la democracia; el gobierno que se establezca apelando por necesidad a
la una; el pueblo, reclamando por necesidad la otra; el antagonismo perma-
nente como situacin inevitable entre la sociedad y el poder, y la incompati-
bilidad de hace cincuenta aos entre la libertad que la una reclama y el orden
que el otro exige.
En estas condiciones, cualquiera situacin poltica que aparente estabili-
dad poltica es falsa, porque es en realidad un estado de revolucin latente,
pronto a pasar al de lucha sangrienta y destructora Rabasa, Emilio, La Cons-
titucin y la Dictadura, Ed. Porra, Mxico, 1964, pg. 244
13 Juan Benyeto proporciona, apoyado en una perspectiva histrica, una
tesis interesante sobre el origen del caudillismo en Mxico. Ver Benyeto
Juan, ''La Estabilidad Poltica en Mxico", en Revista de Estudios Politicos,
nm. 213-214 mayo-agosto 1977, Instituto de Estudios Polticos, Madrid,
pg. 298.
mexicano tendra que superar varios aos de luchas sangrientas y
todo un proceso de institucionalizacin de las fuerzas polticas,
para que el mismo, pudiera comenzar a adquirir cohesin y a
poder definir, con mayor claridad, el rumbo que habra de seguir.
El Partido Nacional Revolucionario, origen del partido hege-
mnico mexicano, habra de jugar un papel predominante a lo
largo de este perodo de institucionalizacin y consolidacin de
las estructuras jurdico polticas, muchas de las cuales continan
vigentes hasta nuestros das.
Para entender el proceso de consolidacin del Estado mexica-
no y a la vez el del presidencialismo, como caracterstica funda-
mental del mismo, es importante abundar un poco ms en el fe-
nmeno del caudillismo arriba sealado, cuyas caractersticas
particulares, facilitan el entendimiento de dichos procesos.
Desde la ptica de Juan Bereyto, cuya tesis sobre el caudillismo
puede damos luz sobre el desarrollo del mismo, en Mxico, durante
los aos de la Colonia, el poder poltico estaba depositado en lo los
capitanes generales. Una vez que las colonias se separaron de Espaa
Yse organizaron como repblicas, aquellos jefes militares se coloca-
ron, aclamados por sus soldados, a la cabeza de las organizaciones
locales. Estemismo autor sostiene que cuando un pas se encuen-
tra en proceso de consolidacin, este generalmente se lleva a cabo
a travs de un proceso castrense, como ocurre con la mayora de
las monarquas, cuyo origen., comnmente, es militar. Partiendo de
este principio, el autor seala que en Mxico, ... "tras la cada
de Porfirio Daz, todava saltaron a la vida pblica frmulas re-
ducidas y reglamentadas de caudillajes provinciales. "13
Con el derrocamiento del autoritarismo porfirista, diversos
grupos se fortalecieron a lo largo de todos los estados de la Rep-
blica quedando dispersas las fuerzas reales de poder. Cientos de
grupos armados, dirigidos por caudillos regionales, pulverizaron
el poder poltico en su lucha por intereses locales. La posibilidad
de encabezar un grupo, dependa de las victorias militares que
pudiera sumar el caudillo y de su carisma. Carranza y Obregn
75
76
RODRIGO GUTIRREZ RIVAS
son la mxima expresin de dicho fenmeno poltico. Ambos l-
deres, apoyados en su figura personal, fueron capaces de reunir el
apoyo de grandes masas de campesinos armados que les permi-
tieron colocarse a la cabeza de la nacin, y dirigir como jefes del
Ejecutivo el rumbo del pas.
A pesar de que tanto Carranza como Obregn pudieron lle-
gar a ocupar la presidencia de la Repblica apoyados en un am-
plio consenso nacional, las armas continuaban siendo el nico
camino que conduca al poder. Tanto el primero como el segun-
do, hubieron de realizar los clculos y las maniobras apropiadas
para eliminar a sus rivales ms peligrosos.
Tras el asesinato de Carranza en mayo de 1920, y la designacin
de Adolfo de la Huerta como presidente provisional, Obregn, con-
tando con el apoyo mayoritario de grupos campesinos y algunos
obreros, pudo llegar a la presidencia ell de diciembre de 1920.
A pesar del amplio consenso con el que cont el general
Obregn desde ell de junio de 1919, da en que lanz su candi-
datura, y de haber intentado desde entonces sentar las bases para
la integracin de un frente comn!" de todas las fuerzas polticas
que se consideraban revolucionarias, a lo largo de su mandato
continuaron habiendo constantes enfrentamientos entre los distin-
tos grupos locales, que dificultaban la direccin del Estado."
Obregn saba que era necesario comenzar a crear los espa-
cios y las instituciones que permitieran agrupar y dirigir a las
fuerzas polticas nacionales si se quera construir un aparato es-
tatal slido, capaz de ordenar a la nacin en su totalidad. Sin
embargo, durante sus cuatro aos de gobierno le result imposible
hacerlo. En 1923, a un ao de la sucesin, estall una nueva revuel-
ta, encabezada por Adolfo de la Huerta, que nos muestra como la
lucha por el poder segua entendindose como lucha armada."
14 En el texto de Garrido aparecen ms detalles sobre el proyecto
obregonistainteresado en formar un frente comn de las organizaciones po-
lticas. Garrido, Luis Javier, El Partido de la Revolucin Institucionalizada,
Ed Siglo XXI, Mxico, 1982, pg.44.
15 Meyer, Lorenzo, La Segunda Muerte de la Revolucin Mexicana, Ed.
Cal y Arena, Mxico, 1988, pg. 28.
16 Una visin completa sobre la revuelta de1ahuertista aparece en Romero
Flores, Jess, La Constitucin de 1917y los Primeros Gobiernos Revolucio-
narios, Ed. LibroMex, Mxico, 1960, pgs. 139-252.
No haba sido posible consolidar hasta esos das, un instru-
mento capaz de asegurar la transmisin tranquila del poder. Las
pugnas locales y los intereses regionales continuaban escapando
del control gubernamental, manteniendo al Estado mexicano en
un clima de profunda inestabilidad. La falta de unidad de los di-
rigentes polticos del pas, continuaban siendo el principal obs-
tculo para la organizacin del mismo. Hastaesos dasera imposi-
ble hablar de un verdaderoproyectonacional en el que se hubieran
puesto de acuerdo los lderes revolucionarios. Los intereses loca-
les continuaban sobreponindose a cualquier proyecto general.
Calles tom posesin como presidente de la Repblica elide
diciembre de 1924, despus de que Obregn hubo derrotado a los
delahuertistas. Las elecciones, celebradas en un clima de estabi-
lidad, le dieron el triunfo inobjetable al antiguo maestro
sonorense.
Durante los cuatro aos del mandato callista el problema de
la unidad del grupo gobernante continu siendo el mayor obst-
culo para el avance del Estado mexicano. La candidatura del
general Obregn, lanzada al final del perodo callista, con la in-
tencin de que Obregn ocupara nuevamente la presidencia de la
Repblica, gener fuertes descontentos hacia el interior del grupo
revolucionario. Las luchas que se suscitaron dentro de la Cmara
de Diputados entre los obregonistas y el grupo de los
antirreeleccionistas, desgast an ms la fuerza del Estado y con-
cluy slo hasta el momento en que los lderes antirreelec-
cionistas, quienes iniciaron una sublevacin militar el 2 de octu-
bre de 1927, fueron derrotados y pasados por las armas pocos
das despus. 17
Finalizado el conflicto militar, Obregn continu con su cam-
paa poltica y logr reunir en tomo a su figura un amplio con-
senso nacional. Las elecciones del 1 de julio de 1928 las gan sin
problema alguno al aparecer como nico candidato presidencial.
Es muy importante sealar aqu, que a pesar de que en el ambien-
te flotaba la idea de que era necesario crear el espacio insti-
EL CONFLICTOCALLES-CRDENAS
77
17 Loyola Daz nos dauna amplia perspectiva sobre dicha sublevacin y
su relacin con la lucha del grupo obregonista por reelegir a su lder. Loyola
Daz, La Crisis Obregn-Calles y el Estado Mexicano, Ed. Siglo XXI, Mxi-
co, 1980, pgs. 20-89.
78
RODRlGO GUTIRREZ RlVAS
tucional que permitiera reunir a la clase poltica revolucionaria y
dejar con ello de depender de las cualidades personales de los
caudillos para mantener unido al Estado," el presidente Calles,
durante su mandato, no pudo concretar nada en este sentido,
obligando al grupo gobernante a apoyarse nuevamente en la figu-
ra indispensable del que algunos consideran como "el ltimo
caudillo posrevolucionario".19
Siendo presidente electo, Obregn fue asesinado el 17 de julio
de 1928 por Jos de Len Toral, un catlico fantico, dibujante de
oficio.
Como era de esperarse, ante la falta de la nica figura que
poda dar cohesin al grupo revolucionario, se inici un perodo
de fuerte crisis, producto de la lucha poltica que se desat entre
las distintas fracciones revolucionarias. Las relaciones entre los
grupos obregonistas, callistas y moronistas se tensaron a tal gra-
do que una solucin pacfica pareca imposible. Sin embargo, el
amplio conocimiento que Calles tena de la poltica mexicana, le
permiti, al todava presidente, cuyo prestigio se encontraba en
franco descenso, tomar las decisiones acertadas para atemperar
el nimo de las fuerzas revolucionarias y disminuir el riesgo de
una nueva lucha armada por el poder."
De la crisis provocada por la muerte del caudillo, se tom
muy evidente el hecho de que no poda seguir dependiendo de una
sola figura la estabilidad de toda un nacin. Era necesario crear
un instrumento que garantizara la continuidad de los procesos
polticos nacionales, para que los individuos dejaran de ser el cen-
tro de gravedad del sistema poltico mexicano. Era necesario de-
18 Luis 1. Len escribe que el propio Obregn le comunic, antes de su
muerte, que era necesario crear un organismo que fuera capaz de garantizar a
la nacin "una vida poltica democrtica, tranquila y pacfica sin que las so-
luciones de las crisis nacionales las d un hombre o la violencia". Len, L.
Luis, Crnica del Poder, Ed. FCE, Mxico, 1989, pgs. 268-270.
19 Loyola Daz, entre otros, se refiere a Obregn en estos trminos.
Loyola, Daz, op. cit. pg. 89.
20 Entre las medidas que permitieron solucionar la fuerte crisis producto
de la muerte de Obregn fue la de lograr que el Congreso nombrara a Portes
Gil como presidente interino. Portes Gil quien era un poltico moderado,
perteneca al grupo obregonista que fue el grupo ms afectado, y con su nom-
bramiento se disminuy la fuerte presin que comenz a ejercer dicho grupo
sobre el gobierno.
21 Mensaje polftico del presidente Plutarco Elas Calles en su ltimo in-
forme de Gobierno al Congreso de la Unin. HistoriaDocumentaldel (1929-
1932) ICAP, tomo 1, Mxico, 1981, pg. 28.
jar atrs la organizacin caudi!1ista y encontrar las herramientas
polticas que le dieran mayor solidez al sistema en conjunto.
Calles entendi claramente el problema de fondo y el da de
su ltimo informe de gobierno, expuso la frmula, que a su en-
tender, habra de contribuir a estabilizar el sistema. Desde la
perspectiva del presidente haba que " ...orientar definitivamente
la poltica del pas por rumbos de una verdadera vida
institucional, procurando pasar de una vez por todas, de la con-
dicin histrica del pas de un hombre a la de una nacin de ins-
tituciones y de leyes"."
Para Calles las instituciones eran la clave para el avance del
Estado mexicano y siguiendo dicho principio decidi comenzar a
construir una, cuyo impacto futuro dentro de la estructura polti-
ca mexicana, seguramente ni l mismo imagin.
Ell de diciembre de 1928, fecha en que Portes Gil se coloc
al frente del poder Ejecutivo como presidente interino, apareci el
Primer Manifiesto del Comit Organizador del Partido Nacional
Revolucionario a travs del cual se invitaba a todos los grupos y
organizaciones que se consideraban revolucionarias a reunirse
dentro de un solo conglomerado. Calles haba reunido a un Co-
mit Organizador (que en un principio el presida) para que con-
vocara a una Convencin donde se reuniran los representantes de
los grupos interesados en discutir los estatutos y el programa de
principios de un nuevo partido poltico cuyo objetivo primordial
era el de incorporar dentro de un mismo marco institucional los
intereses de las distintas organizaciones revolucionarias, pudien-
do as, homogeneizar las posiciones tan contrapuestas de los gru-
pos locales y comenzar a vencer el terrible problema de
ingobernabilidad que haba aquejado al Estado mexicano despus
de la Revolucin.
Es difcil saber si Calles imagin desde el principio las conse-
cuencias que se habran de desprender con la creacin del PNR, el
hecho es que con el nacimiento del partido, naci tambin la po-
sibilidad de controlar y dirigir a los grupos locales cuyo poder
poltico comenz a disminuir mientras aumentaba el del gobierno
79
80
central. El partido habra de convertirse en pocos aos en un til
instrumento de control que dotara con un extraordinario poder a
quien lo tuviera bajo su mando.
ElIde marzo de 1929 se llev a cabo en Quertaro la Con-
vencin que habra de dar lugar al nacimiento del Partido Nacio-
nal Revolucionario. En ella, los representantes de la mayora de
las fuerzas revolucionarias firmaron un pacto de solidaridad, en
el que se comprometan a someterse a los estatutos de la nueva
institucin. Ah mismo se nombr, sin oposicin alguna, mos-
trando con ello la eficacia del partido, a Pascual Ortiz Rubio
quien competira, como candidato oficial del mismo, por la pre-
sidencia de la Repblica.
Calles haba dado un gran paso, si bien algunos meses antes
haba renunciado a la presidencia del Comit Organizador del
partido, el viejo maestro de Sonora continuaba siendo el artfice
de dicha organizacin y figura muy importante dentro del sistema
poltico mexicano. A pesar de no aparecer ya en primer plano, el
expresidente tena en su poder la mayora de los hilos polticos
del Estado. Sus vnculos con los lderes obreros ms destacados
y su profundo conocimiento de la poltica lo colocaron durante
los siguientes seis aos, en ocasiones, incluso por encima del pro-
pio presidente."
Con la creacin del PNR Calles lograba robustecer su proyec-
to poltico y se mantena al frente en la lucha por el poder. Apo-
yado en el que pronto se convertira en el brazo poltico del go-
bierno mexicano, Calles habra de permanecer dentro del juego
poltico como una de las piezas ms destacadas, dando lugar por
ello al perodo histrico mejor conocido como el maximato. Te-
niendo el control de los lderes locales a travs del PNR Calles
concentr gran parte del poder poltico en sus manos pudiendo
continuar como figura indispensable a la que incluso el presiden-
te de la Repblica deba tratar con extremo cuidado. De 1929 a
22 Como sealan Ral Bejar y David Moctezuma, "...Calles no renunci
a seguir dirigiendo la vida poltica del pas; finiquit el caudillismo militar
pero lo sustituy por el caudillismo poltico, cuyo instrumento principal fue el
partido de la revolucin: con la creacin del PNR, Calles se erigi en el jefe
poltico nacional" Bjar, Ral y Moctezuma, David, Relativizacin y Des-
gaste del Presidencialismo Mexicano, UNAM, Centro Regional de Investiga-
ciones Multidisciplinarias, Mxico, 1988, pg. 9.
junio de 1935, el expresidente Calles continu estrechamente
vinculado con la poltica mexicana, inmiscuyndose dentro de los
asuntos del Estado y moviendo sus piezas que eran muchas, lo-
grando que su proyecto poltico se mantuviera vigente." Pode-
mos decir que Calles haba creado, a travs del partido, un poder
paralelo al del presidente cuya legitimidad estaba lejos de la cons-
titucin y dems normas.
81
In. PNR: UNPARTIDO DE CUADROS
Con lo que hasta aqu hemos sealado nos ser fcil explicar
porqu el PNR fue un partido de cuadros." Ya vimos que el Par-
tido Nacional Revolucionario naci como parte de una necesidad
del grupo dirigente para poder controlar las fuerzas locales cuya
dispersin y falta de comunicacin mantenan el Estado en un
clima de profunda inestabilidad. Siendo que el sistema caudillista
era el que rega las relaciones entre los grupos polticos, bastaba
con crear un espacio que atrajera y agrupara a los lderes locales
o a los representantes de estos y se negociara con ellos para que
los grupos de obreros y campesinos quedaran sometidos bajo el
control central.
El PNR se convirti en un espacio de negociacin de la clase
poltica cuyos objetivos eran muy claros. El Partido estaba inte-
resado en atraer a los lderes locales quienes a su vez arrastraran
a los grupos populares." Estos ltimos eran necesarios para legi-
timar las decisiones a travs de la va electoral, pero bastaba con-
vencer a los lderes para asegurar el voto de las mayoras. Con
base en dicha explicacin, podemosdecir que el proyecto del par-
23 En relacin a la fuerte presencia de Calles durante el periodo del
maximato, ver Gonzlez Casanova, Pablo, El Estado y los Partidos Polticos
en Mxico, Ed. ERA, Mxico, 1988, pg. 112
24 Una explicacin sobre el PNR como partido de cuadros aparece en
Meyer, Lorenzo, Segovia, Rafael y Lajous, Alejandra, Historia de la Revolu-
cin Mexicana 1928-1934 "Los inicios de la Institucionalizacin, la poltica
del maximato, Colmex, Mxico, 1978.
25Meyer seala que el PNR fue una coalicin entre algunos jefes milita-
res, caciques locales y diversas organizaciones polticas estatales que subor-
dinaron a las asociaciones obreras y campesinas. Ibidem, pg. 9.
1
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l!
1:
ti
82
RODRIGOGUTIRREZRIVAS
tido no era un proyecto dirigido a las grandes masas obreras y
campesinas, sino solamente a aquellos que las conducan. De he-
cho, durante los tres gobiernos que existieron a lo largo de
maximato, en trminos generales, las clases desprotegidas, y en
especial los grupos obreros, fueron duramente golpeados y fuer-
temente reprimidos." Si bien el proyecto de Calles en un princi-
pio estuvo muy vinculado al movimiento obrero a travs de la
CROM, durante el maximato dej de ser un proyecto popular."
Para el "Jefe Mximo" la solucin de los conflictos socioeco-
nmicos que enfrentaba el Estado habran de ser resueltos en la
medida en que se fortaleciera a la clase industrial y financiera.
Con base en los grupos econmicamente poderosos el Estado
mexicano podra salir paulatinamente de la crisis posrevolu-
cionaria."
El grupo dirigentedej de considerar al movimientoobrero sus-
ceptible de convertirse en fuerza institucional y fue subvaluado
como factor real de poder. Poco a poco se fue alejando a los secto-
res obrero y campesino de los centros de decisin. El ejercicio del
poder basado en la poltica de masas, que -segn Crdova-
haba sido la principal caracterstica de la poltica revolucionaria,"
dejde tener sentido durante el perodo del maximato.
Ante la actitud del grupo dirigente y frente a la crisis econ-
mica que asol al capitalismo mundial en 1929 y que necesara-
26 El conflicto entre Portes Gil y los grupos obreros se encuentra docu-
mentado en Crdova, Amaldo, En unaEpoca de Crisis 1928-1934, Ed. Siglo
XXI, Mxico, 1981, pgs. 26 y 77.
27 En un principio el movimiento obrero se convirti en un slido respal-
do del rgimen revolucionario con 10que se atendan las demandas de las
clases trabajadoras, sin embargo, en poco tiempo, a travs de la CROM, se
teji una red de relaciones entre los lderes obreros y el estado que poco a
poco fue minando las posibilidades de participacin de las clases populares.
Meyer, Lorenzo, Historia de la Revolucin Mexicana 1928-1934, "El Con-
flicto Social y los Gobiernos del Maximato", Colmex, Mxico, 1978, pg. 116.
28 Arturo Anguiano seala que "El estado mexicano, surgido de la Revo-
lucin de 1910, se esforzaba por impulsar el desarrollo industrial del pas y
haca todo lo que estaba de su parte para ello" Anguiano, Arturo, El Estado
y la Poltica Obrera del Cardenismo, Ed. ERA, Mxico, pg. 21. Sobre el par-
ticular tambin ver Crdova, Amaldo, La Ideologa de la Revolucin Mexi-
cana, Ed. ERA, Mxico, 1979, pp. 318.
29 Crdova, Arnaldo, En una Epoca, op. cit. pg. 37.
83
mente afect el nivel de vida de los mexicanos," los grupos po-
pulares en Mxico, y en particular los grupos obreros, comenza-
ron su reorganizacin al margen del Estado y a exigir que se
atendieran sus demandas. A travs de huelgas, manifestaciones y
repartos agrarios forzados, campesinos y obreros se hicieron
nuevamente presentes dentro de la escena poltica nacional pero
esta vez lejos de las instituciones gubernamentales y del propio
Partido Nacional Revolucionario."
A pesar del renacimiento de los movimientos sociales, el gru-
po callista continu desatendiendo las demandas obreras y cam-
pesinas y desestimando la fuerza de sus organizaciones. A me-
diados de 1933, fecha en la que la mayora de los historiadores
coinciden en que marca el refortalecimientode las organizaciones
populares, Abelardo Rodrguez, a quien el Congreso le haba
encomendado la presidencia de la Repblica ante la renuncia de
Ortiz Rubio, continuaba gobernando bajo los lineamientos traza-
dos por el "Jefe Mximo" y por ende desatendiendo las activida-
des y la organizacin de las fuerzas populares. Amaldo Crdova
seala al respecto que "...el perodo que va de 1928 a 1934 pare-
ce ser un perodo en el que los revolucionarios, con pocas excep-
ciones, abandonan la poltica de masas de la Revolucin. Con
ello se dieron una verdadera direccin poltica, por encima de las
fracciones, pero poco a poco fueron perdiendo el control de las
masas trabajadoras y lo habran acabado de perder si no llega a
tiempo el cardenismo para corregir la ruta. "32
IV. CRDENAS YLA NECESIDAD DEUNNUEVOPROYECTO
Crdenas asumi el cargo de presidente de la Repblica elide
diciembre de 1934, despus de haber realizado la campaa presi-
30 De acuerdo con cifras consultadas por Lorenzo Meyer, el nivel de vida
de un mexicano promedio en 1936 volvi a ser el de 1910. Ver Meyer, Lo-
renzo,Historia de la Revolucin Mexicana 1928-1934, "El Conflicto Social
y los Gobiernos del Maximato", Colmex, Mxico, 1978, pg. 11.
31 Garrido, Luis Javier, El Partido de la Revolucin Institucional, Ed.
Siglo XXI, Mxico, 1989, pg. 173
32 Crdova, Amaldo, En una Epoca, op. cit., pg. 37.
;
:1'
84
RODRIGO GUTIRREZ RIYAS
dencial ms extendida que pudiera recordarse en la historia de
Mxico. Dado que el PNR se encontraba en su nivel ms bajo de
popularidad, debido a la posicin que haba asumido frente a los
grupo mayoritarios, el exgobemador michoacano, decidi exten-
der su campaa hasta los ncleos ms pequeos de la poblacin,
para poder reunir los votos necesanos que lo llevaran a la presi-
dencia. Con su poltica de acercamiento a los grupos marginados
y el apoyo que el partido pudo brindarle, el general Crdenas
pudo reunir 2.2 millones de votos (que correspondieron aproxi-
madamente al 98% de los votos emitidos) y con ello llegar fcil-
mente a ocupar la silla presidencial.
Una vez asumido el cargo, el joven presidente Crdenas con-
tinu gobernando con apoyo en un gabinete cuyos secretarios
eran fundamentalmente callistas, y sin alterar mayormente la
poltica que haba prevalecido durante los seis aos anteriores.
Con excepcin de la constante insistencia en favor de la organiza-
cin de los grupos obreros y campesinos, las cosas parecan se-
guir el mismo rumbo. Nada haca suponer en aquellos das que
pudiera sobrevenir un enfrentamiento al interior del grupo revo-
lucionario. Sin embargo el desarrollo de los acontecimientos y las
nuevas variables que en aquellos das comenzaron a tomar parte
dentro de la polticamexicana, pronto conduciran a una reestruc-
turacin del Estado en su conjunto.
El general Crdenas, desde que haba fungido como goberna-
dor en Michoacn, se mostr muy decidido a tomar en cuenta el
peso de las organizaciones populares en el proceso de consolida-
cin estatal. Las acciones cardenistas en favor de obreros y cam-
pesinosnos muestranla firmeconviccin del entonces gobernador de
hacer participar dentro de la escena poltica a grupos organizados
de trabajadores. Acciones posteriores demuestran que el proyec-
to de Estado cardenista, era un proyecto apoyado en la organiza-
cin de todos los grupos que convivan al interior del pas y que
habran de ser arbitrados y regulados por el gobierno.
Ya dijimos que durante los primeros meses del gobierno
cardenista, las circunstancias parecan seguir siendo las mismas
que las de los seis aos anteriores, con la salvedad de que el pre-
sidente continuaba insistiendo en la organizacin popular y sindi-
cal. Diferencia que pronto se convertira en la piedra angular de
la reestructuracin del proyecto gubernamental.
Con el apoyo del presidente, los movimientos obreros y cam-
pesinos resurgieron a lo largo de toda la Repblica. Manifesta-
ciones y huelgas de trabajadores estallaron dentro de todos los
estados, creando un clima de inestabilidad que comenz a afectar
a los grupos empresariales quienes se manifestaron en franca
oposicin a dicha situacin.
Basta revisar la prensa de los primeros meses de 1935 para
darse cuenta de la efervescencia del movimiento obrero. Todos
los das aparecan encabezados en las primeras planas de los dia-
rios como "La Federacin Nacional de la Industria Elctrica slo
espera que las autoridades de Trabajo califiquen a la huelga de la
Telefnica para notificar una huelga general"," o "surge el pe-
ligro de nuevas huelgas por haber sido calificada como legal la de
la Telefnica Mexicana"," o "Huelgas en casas de refacciones
de autos"."
Evidentemente dicha situacin no convena a grupos de in-
dustriales y financieros quienes comenzaron a presionar para que
las condiciones volvieran a ser las de aos anteriores. El proyecto
callista estaba siendo rebasado por el empuje de las grandes orga-
nizaciones populares y eso iba en contra de los intereses de los
sectores ms poderosos de la poblacin.
Frente a esta situacin los senadores Ayala, Talamantes, Campe-
ro, Castellanos Jr., Domnguez y Pineda, se entrevistaron el 10 de
junio de 1935 con el ex presidente Calles." Dicha actitud evidencia
el hecho de que Calles continuaba siendoun personaje quejugaba un
papel fundamental dentro de la escena poltica nacional. La opinin y
la fuerza del sonorense era, sin duda, uno de los factores principales
que pesaban en la direccin del Estado Mexicano. Teniendo el
control del PNR en sus manos, y a travs de este, de muchos de
los polticos ms activos de aquellos das, Calles continuaba sien-
do un fuerte contrapeso en la balanza del Estado cuya actividad im-
peda que el presidente tuviera el mando absoluto del pas.
El mircoles 12 de junio de 1935, se publicaron en la prensa
nacional las declaraciones que un da antes hubiera formulado
85
33 Nota en primera plana. Exclsior, 4 de junio de 1935.'
34 Encabezado de la primera plana del Exclsior, 7 de junio de 1935.
3S Junto con esta aparecen varias ms as como durante los siguientes
das. Exclsior, 9 de junio de 1935.
36 Sobre la entrevista, ver Exclsior, llde junio de 1935, pg. 3.
86
RODRIGO GUTIRREZRIVAS
Calles frente a los senadores. El contenido de las mismas era una
fuerte crtica a la actitud de los lderes obreros, quienes desde su
punto de vista, dirigan "el desbarajuste?" nacional, impulsados
por "intereses bastardos", 38 y a los movimientos obreros, que
desde la perspectiva callista, simplemente se organizaban para
obtener "meses de holganza pagados" 39 provocando "el des aliento
del capital" 40 y "un dao grave a la comunidad"."
Las declaraciones del ex presidente se convirtieron de inme-
diato en el centro de atraccin de la poltica mexicana. Todos los
sectores del pas comenzaron a pronunciarse y a opinar sobre las
mismas. Calles haba tocado las fibras ms sensibles del proyec-
to poltico cardenista, poniendo en evidencia las fuertes diferen-
cias que existan al interior del grupo revolucionario, a pesar de
lo que hubiera sealado cuatro das antes el Senador Domnguez
en la Cmara de Senadores."
Como era de esperarse, los sectores industriales, financieros
y comerciales de la poblacin, comenzaron a expresar su apoyo
en favor de las declaraciones callistas y sumaron su crtica contra
los movimientos populares. Por otro lado, la Comisin Perma-
nente del Congreso de la Unin, durante la asamblea que celebr
en la maana del 12 de junio, decidi, por unanimidad de votos,
felicitar al general Calles por sus declaraciones. Dicha actitud,
junto con lo que public Exclsior en su pgina editorial el jue-
ves 13 de junio de 1935,43 dan cuenta del enorme poder poltico
37 Estas son palabras textuales utilizadas por Calles en su declaracin.
Exclsior, 12de junio de 1935
38 Ibidem.
39 Ibidem.
4Ibidem.
"Jbidem.
42 Domnguezhaba sealadoel 8 de junio que en la Cmara de Senado-
res "no hay ni callistas ni cardenistas sino un slo grupo de revolucionarios
que, sabedor de la inobjetable cordialidadreinante entre el seor presidente
de la Repblica y el seor Gral. Calles, secunda la poltica de cooperacin
sostenida por ambos." Estas declaraciones prueban dos cosas: por un lado,
que haca el interior del grupo revolucionarioefectivamente comenzabana
haber divisiones, y por otro, son una prueba ms de la enorme injerencia de
la mano de Calles dentro de la direccin del Estado.
43 En la pgina editorial del Exclsior apareci la siguiente opinin en
tornoa las declaracionescallistas: "Una vezms se hadejado or en todoslos
callista y de la fuerza de sus lazos cuya extensin alcanzaba a
diputados y senadores," entorpeciendo notablemente la movili-
dad del presidente de la Repblica.
Al tiempo que sucedan dichos actos de apoyo, los organis-
mos obreros de la capital, exceptuando a la CROM y a la CGT se
reunieron para determinar cul sera su posicin frente al embate
callista. Desde el edificiodel Sindicato Mexicano de Electricistas,
dichas organizaciones declararon esa misma tarde que el derecho
a huelgaera el nicomediode defensade los trabajadoresfrente a la
explotacin.
El 14 de junio apareci en la primera plana del Exclsior las
declaraciones del grupo de la mayora del Bloque Nacional Re-
volucionario de la Cmara de Senadores, a travs de las cuales
felicitaban a Calles "por sus patriticas y oportunas declaracio-
nes"." La enorme fuerza del ex presidente se volvi a hacer pa-
tente. Puesto en riesgo su proyecto por la poltica cardenista, no
dud en hacer uso de su poder para ponerlo a salvo. Dos das
despus de haber hecho sus declaraciones, se evidenci que su
fuerza continuaba vigente. El apoyo de los sectores ms podero-
sos de la poblacin pareca que le permitiran continuar determi-
nando el rumbo de la nacin incluso por encima del presidente.
Sin embargo, las condiciones del pas haban variado
sustancialmente. La respuesta del presidente de la Repblica,
frente al ataque callista, apareci dos das despus. El mismo
viernes 14 de junio, apareci en la prensa nacional la contesta-
cin del presidente donde qued clara su firme determinacin de
continuar apoyando la organizacin y la movilizacin de los gru-
pos populares. Con respecto a los conflictos laborales, Crdenas
seal lo siguiente: "son la consecuencia del acomodamiento de
87
mbitos de la Repblica la voz autorizada y serena del Jefe de la Revolucin,
en los momentos en que ha juzgado oportuno dar un consejo, indicar una
ruta, mostrar una norma de conducta, a todos los que, sujetos a l por slidos
nexos de compaerismo en las luchas revolucionarias, por respeto a su reco-
nocida experiencia, por disciplina o por afecto, gustan de escuchar sus opinio-
nes y de seguirlas y acatarlas devotamente." Exclsior, 13 de junio de 1935.
44 El tono de sometimiento con el que algunos de los, senadores del ala
izquierda comentaron las declaraciones callistas es tambin una prueba de lo
lejos que llegaban los nexos callistas y de la fuerza de los mismos. Exclsior,
13 de junio de 1935 pg. 3, 2a. cohnnna.
4S Exclsior, 14 de junio de 1935, la. plana.
88
los intereses representados por los dos factores de la produccin,
y, que si causan algn malestar y aun lesionan momentneamente
la economa del pas, resueltos razonablemente y dentro de un es-
pritu de equidad y de justicia social, contribuyen con el tiempo a
hacer ms slida la situacin econmica..."
"Ante estos problemas, el Ejecutivo Federal est resuelto a
obrar con toda decisin para que se cumpla el programa de la
Revolucin y las leyes que regulan el equilibrio de la produc-
cin... sin que importe la alarma de los representantes del sector
capitalista. "
"A tal efecto, declaro que tengo plena confianza en las orga-
nizaciones obreras y campesinas del pas y espero que sabrn
actuar con la cordura y el patriotismo que exigen los legtimos
intereses que representan." 46
El 15 de junio de 1935 se present una situacin nica en la
historia de Mxico. Despus de que el presidente Crdenas hizo
un recuento de sus fuerzas, consultando a gobernadores y jefes
militares," le solicit, a todos los miembros de su gabinete, que
presentaran su renuncia al cargo que hasta ese da haban venido
ocupando. Junto con todos ellos, el presidente del PNR, tambin
se vio obligado a presentar la suya.
Crdenas, quien hasta esos das haba gobernado con apoyo
en un gabinete formado por callistas, se atrevi a dar un golpe
definitivo sobre aquel grupo tan poderoso, con el objeto de
sacudirse la terrible presin que ste ejerca sobre su gobierno y
que tanto estorbaba a su gestin.
La demostracin de fuerza que dicho acto signific, le retri-
buy inmediatamente al presidente. Un da despus de aquel
acontecimiento, comenzaron a llegar mensajes de adhesin en
favor de Crdenas desde los ms variados puntos y sectores de la
Repblica. El 16 de junio, la Suprema Corte de Justicia protest
su adhesin al seor presidente de forma clara y definitiva." Ese
mismo da los miembros de la mayora de la Cmara de Senado-
res hicieron lo mismo frente al primer magistrado. 49
46 Ibidem.
47 A estos ltimos Crdenas haba tenido la precaucin de cambiar dejan-
do entre las filas militares a gente de su confianza.
48 Exclsior 16 de junio de 1935, la. plana.
49 Ibidem.
89
De los grupos de trabajadores, e incluso de los industriales,
tambin comenzaron a escucharse las felicitaciones y las decla-
raciones en favor del presidente. La nota del Exclsiorque aparece a
continuacin, nos muestra el gran apoyo por parte de la sociedad
que recibi Crdenas: "Los telegramas de adhesin al Primer
magistrado han ido en aumento pues hasta las primeras horas
de la noche de ayer ascendan a ms de seis mil contndose
entre estos los de todas las agrupaciones de obreros y campesi-
nos de la Repblica y de casi todos los gobernadores de Esta-
dos y jefes militares ".50
El mismo 16 de junio, apareci una nueva nota periodstica
en la que se sealaba que ya eran "ocho mil mensajes de adhe-
sin..." 51 La sociedadmexicana se volcen favor del ex gobernador
michoacano. En tres das qued claro el nuevo e importante papel
que a partir de entonces comenzaran a jugar las organizaciones
populares dentro del sistema poltico mexicano y lo poderoso que
se haba vuelto Crdenas con apoyo de las mismas. Del otro lado
de la moneda, el distanciamiento entre el proyecto callista y estas
ltimas, signific para Calles la prdida del control poltico del
Estado, vindose obligado a anunciar el 17 de junio de 1935, que
se retiraba de la poltica mexicana. Seis meses despus
Calles regres a la ciudad de Mxico con el claro propsito de
recuperar el terreno perdido. Con su reaparicin, el pas vivi
momentos de tensin. Comenzaron a haber una serie de movi-
mientos subversivos, impulsados por generales callistas, que de
inmediato recibieron la respuesta ciudadana que exiga el encar-
celamiento o la salida de Calles del pas." De esta forma, con el
apoyo de las mayoras, Crdenas orden el arresto de Morones,
50 Ibidem.
51 Exclsior, 17 de junio de 1935, la. plana.
52 Luis Gonzlez escribe en relacin con estos acontecimientos que "...el
presidente insisti ante multitudes que le lanzaban vivas a l y mueras a
Calles que el elemento directivo y orientador de la Repblica Mexicana era
por derecho propio el Presidente con Mayscula." Esto muestra la firme
determinacin del presidente de convertirse en el nico dirigente nacional
y de la enorme fuerza popular que en ese sentido lo apoyaba. Gonzlez, Luis,
Relaciones Estudios de Historia y Sociedad, "El Match Crdenas-Calles-o la
Afirmacin del Presidencialismo Mexicano, Colegio de Michoacn, Vol.l,
invierno de 1980, nm. 1, pg. 12.
90
de Luis L. Len, de Melchor Ortega y del propio Calles quien en
la madrugada del 10 de abril de 1936 fue obligado a subir a un
avin que lo depositara horas ms tarde en la ciudad de Browns-
ville donde iniciara su destierro.
El sistema poltico mexicano sufri una profunda reestructu-
racin. El proyectoque haba dirigidoel rumbo de la nacin duran-
te ms de ocho aos, estaba siendo sustituido por uno nuevo
cuya piedra angular eran las organizaciones populares. Es impor-
tante sealar, aun a riesgo de incurrir en una obviedad, que dicha
reestructuracin, no fue el producto de cinco das de enfren-
tamiento entre dos grupos contrarios, sino el resultado del desa-
rrollo de un largo proceso histrico-poltico que dio por resultado
el enorme fortalecimiento del presidente Crdenas. Ahora slo
restaba transmitir aquella fuerza al titular del Ejecutivo federal
como institucin para dejar de depender de los sujetos, labor que
habra de realizar en los siguientes aos el propio Partido de la
Revolucin.
A partir del retiro de Calles a su hacienda de "El Tambor"
en junio de 35, Crdenas intensific la labor de limpieza callista
del aparato estatal. Gobernadores, miembros de las cmaras de
diputados y senadores, as como jefes militares y dirigentes del
partido, fueron desprendidos de sus cargos para desarticular la
fuerza del callismoy robustecer la del presidente. Cabe sealar que
este proceso no siempre sigui los cauces legales correspondientes.
La mayora de los hilos polticos de la nacin comenzaron a
ser concentrados por la figura del presidente quien a partir de
entonces se convertira en la pieza ms importante del sistema
poltico mexicano. Faltara solamente la reestructuracin del
Partido Nacional Revolucionario, y su transformacin en Partido
Revolucionario Mexicano (1938), para que todas las piezas del
rompecabezas, quedaran armadas de tal forma que su estructura
fungiera como base para el gobierno mexicano durante los si-
guientes cincuenta aos. El hecho de que el PRM incorporara den-
tro de sus filas a los grupos populares, y acompaara de esta
forma al proyecto cardenista, fue el toque final para la consolida-
cin del presidencialismo mexicano. La estructura corporativa
con la que fue diseado el nuevo partido, le permitira al primer
mandatario tener el control de los factores reales de poder ms
importantes de la poltica en Mxico y a su vez, la posibilidad de
transmitir dicho poder a sus sucesores sin la necesidad de depen-
der de sus cualidades personales.
91
CONCLUSIONES
A modo de conclusin quisiera hacer una ltima reflexin que se
desprende de todo lo revisado en lo prrafos anteriores.
Creo que el conflicto suscitado entre el expresidente Calles y
el presidente Crdenas, si bien no puede pensarse como el origen
del presidencialismo mexicano, si es un momento muy importante
. para la formacin del sistema poltico mexicano. Aquellos das
fueron los primeros en que el titular del Ejecutivo tuvo en sus
manos todos los elementos de poder que caracterizaran a los re-
gmenes presidenciales posteriores.
Antes de la dictadura de Daz, los presidentes que se hicieron
cargo de la primera magistratura durante el siglo XIX, contaron
con las facultades legales atribuidas por las distintas constitucio-
nes que normaron al pas, sin embargo, ninguno de ellos tuvo los
instrumentos polticos adecuados que les permitieran consolidar-
se en su posicin.
Con el advenimiento de la dictadura a finales de siglo, el ge-
neral Daz fue capaz de imponer su figura y convertirla en el eje
de rotacin de todo el sistema poltico, empero, los medios dicta-
toriales utilizados por l distan mucho de ser los que utilizaron
Crdenas y sus sucesores para gobernar Mxico. La fuerza del
apoyo popular, canalizado a travs de un instrumento poltico
como lo fueron el PNR y el PRM no existi durante el porfiriato.
Los recursos utilizados por Daz fueron muy distintos a los que
utilizaran posteriormente los presidentes del siglo xx.
Con el estallido revolucionario, Mxico volvi a vivir aos de
profunda inestabilidad. La pulverizacin del poder poltico que
result del rompimiento de la dictadura impidi que cualquiera de
los caudillos reuniera la fuerza institucional suficiente que le per-
mitiera consolidar su proyecto por ms de cuatro aos. La lucha
por el poder continu siendo una lucha armada.
Con la muerte de Obregn, el presidente Calles cre el Parti-
doNacional Revolucionario con el objeto de agrupar a todos los
92
caudillos revolucionarios quienes imposibilitaban la centraliza-
cin y el control del poder poltico. En pocos meses el partido
mostr su eficacia y se convirti en un importante instrumento de
poder, capaz de conducir las fuerzas reales en una sola direccin.
Sin embargo, durante los pnmeros aos de la vida del partido,
este ltimo fungi como brazo poltico del general Calles quien, a
travs del mismo, fue capaz de sostenerse dentro del juego poltico
como una de las piezas ms importantes. Los aos del maximato se
encuentran caracterizados por la fuerte influencia callista quien al
parecer fue capaz de colocarse en ocasiones incluso por encima de
los tres presidentes de la Repblica que gobernaron en aquellos aos.
Cuando Crdenas asumi la presidencia de la Repblica, el
general Calles tena, a travs del partido, concentrados la mayo-
ra de los hilos polticos del Estado mexicano. El error de Calles
fue olvidar la fuerza de los grupos mayoritarios de obreros y
campesinos que Crdenas comenz a capitalizar. La lucha pol-
tica que se dio entre ambos dirigentes ya la conocemos. Slo res-
ta sealar que cuando Calles fue exiliado definitivamente del
pas, Crdenas, despus de limpiar los cuadros administrativos
excluyendo a todos los callistas, lograba concentrar, por primera
vez, en la figura del presidente los elementos que han dado desde
aquellos das la enonne fuerza con la que han contado los presi-
dentes subsecuentes. Por primera vez en la historia de Mxico el
presidente pudo contar al mismo tiempo con la fuerza que le
otorgaban las facultades conferidas por el ordenamiento legal y
con el apoyo del partido poltico hegemnico que permita tradu-
cir la fuerza de los grupos populares en fuerza institucional.
Faltaria la transformacin del Partido Nacional Revoluciona-
rio en Partido de la Revolucin Mexicana para que el sistema
poltico mexicano acabara por adquirir los rasgos especficos que
lo caracterizaron durante ms de cincuenta aos; sin embargo
estimo que la sntesis poltica que se llev a cabo en los das que
hemos revisado puede dar una pauta ms para entender cmo
nace y cuales son los elementos que habran de respaldar la fuer-
za del presidente del la Repblica durante tantos aos.
Presidencialismo y Posmodernidad
BERNARDO BOLAOS GUERRA
A Santiago Bolaos Prez
y Santiago Bolaos Guerra
A
partir del siglo xvm las sociedades modernas se orga-
nizaron polticamente siguiendo una serie de princi-
pios mecnicos inventados con el aparato intelectual
de la poca. Lo que llamamos Estados de Derecho
.constituyen mecanismos sociales inventados para re-
partir el poder poltico, con fines de equilibrio y fun-
cionalidad. Ellos nacieron como piezas de relojera
hechas para organizar mecnica y racionalmente a las
monarquas absolutas.
Aunque a menor velocidad que la ciencia, la tcnica y el cre-
cimiento demogrfico, la complejidad de los Estados de Derecho
se ha incrementado desde su origen. Igual que sucedi con otras
mquinas, el progreso y las necesidades los han ido perfeccionan-
do, de tal manera que actualmente el instrumental terico que
usaron sus inventores resulta obsoleto para entenderlos. En par-
ticular, los principios mecanicistas de la fisica clsica dejaron de
ser suficientes para explicar el funcionamiento de los macro-
mecanismos sociales. Si el tipo de mquina que serva como
modelo original de los Estados de Derecho era una balanza, hoy
debe ser algo distinto, ms complejo.'
En Mxico, se incorporaron desde el siglo XIX las institucio-
nes polticas ms avanzadas de la civilizacin occidental a la for-
ma de gobierno del pas. Invenciones europeas y norteamericanas
como la divisin de poderes y el federalismo, auguraban que
nuestra sociedad se modernizara polticamente. Sin embargo,
1 Por ejemplo, el abogado mexicano Ernesto Gutirrez y Gonzlez com-
para al Estado con un robot. Su libro Derecho administrativo y derecho ad-
ministrativo al estilo mexicano (PoITa, Mxico, D. F., 1993) es un curioso
esfuerzo por abordar la teora del Estado de Derecho slo con las herramien-
tasde la ortodoxia juridica civil (con desastrosos resultados, por cierto).
94
desde entonces ,1 poder en Mxico se ha resistido a ser pensado
en la mquina estatal, y la sociedad mexicana nunca crey en la
balanza, en el reloj o en el robot. Para los mexicanos el Estado
fue el caudillo en tumo y ms recientemente el presidente.
Una milenaria tradicin de autoritarismo y liderazgo
unipersonal ha hecho arduo el funcionamiento del derecho moder-
no en Mxico Slo unos cuantos iniciados saben lo que signifi-
can las garantas constitucionales, la divisin de poderes, el
federalismo o la repblica representativa; de los que saben cmo
funcionan esos principios, son pocos los que creen que sirvan
para Mxico, sobre todo cuando contemplan que la nica verdad
acerca del poder y de la autoridad est en una persona o en un
grupo de personas.
Aqu, el poder no cupo en abstraccin poltica alguna, excep-
to despus de la Revolucin de 1910, en que el presidencialismo
se convirti en una verdadera forma de gobierno. En efecto, la
presidencia de la Repblica y un conjunto de reglas de oro para
acceder y salir de ella, han garantizado el ejercicio del poder po-
ltico en Mxico; en tanto institucin, el presidencialismo es la
primera experiencia moderna de poder en nuestra sociedad.
Los grandes mrgenes de arbitrariedad y autoritarismo que
caracterizan al poder presidencial son tan notables como las re-
glas que lo limitan en el tiempo y frente a los dems elementos
del SIstema. Por ello, el presidencialismo es, a pesar de su aura de
primitivismo, la nica institucin que realmente ha sujetado el
poder en Mxico a constreimientos abstractos y permanentes.
Contra lo que se piensa, el presidencialismo como pieza clave en
la lgica del sistema posrevolucionario, fue la frmula culminan-
te de la modernidad poltica mexicana que est llegando a su fin.
1. LAs INSTITUCIONES POLTICAS QUE NOS HERED
EL MECANICISMO
Los descubrimientos que a partir del siglo XVI se realizaron en la
astronoma, las matemticas y la fsica (particularmente en la
mecnica), por la obra colectiva de generaciones de sabios, desde
Copmico hasta Kepler, de Galileo a Descartes, fueron una re-
volucin cientfica que transform la historia humana. La expre-
sin ms pura de dicho movimiento son las teoras de Isaac
Newton, con ellas el universo pudo ser descrito en forma de prin-
cipios matemticos inmutables. Con Newton termin por com-
probarse que la tierra no es el centro del cosmos y que, adems,
permanece en un movimiento equilibrado por la masa y el movi-
miento de otros astros. A partir de entonces, todo pareci poder
ser explicado como producto de relaciones mecnicas, de balan-
ces y contrapesos.
2
Los descubrimientos en la astronoma y en la mecnica influ-
yeron primero en la biologa y en la qumica modernas: la compo-
sicin de las cosas comenz a describirse como la interrelacin
mecnica de pequesimas partculas, la anatoma de los seres
vivos como mecanismos complejos de la materia. Este colapso
llamado "la revolucin copernicana" alcanz tambin a la filoso-
fia, de tal manera que Kant puede considerarse como un conti-
nuador del pensamiento de Sir Isaac ~ o
Un nuevo mundo secular, antropocntrico y explicado racio-
nalmente por principios de validez absoluta, sepult a las socie-
dades tradicionales, al mundo medieval: Europa comenz a vivir
en la modernidad.
La modernidad puede ser explicada desde distintos orgenes,
como el Renacimiento, la formacin de las monarquas absolu-
tas, el industrialismo, la reforma protestante o la revolucin cien-
tfica que se vivi en las ciencias exactas. Esta ltima es -para
los efectosde este ensayo-- el acontecimiento que explica no slola
revolucintecnolgica(por laaplicacin de los nuevos conocimien-
tos cientficos a la produccin) sino la transformacin del pensa-
miento poltico, seguido por profundos movimientos sociales.
como las revoluciones francesa y norteamericana.
Las teoras newtonianas generaron fascinacin en los inven-
tores de las frmulas jurdicas de organizacin poltica que si-
PRESIDENCIALISMO YPOSMODERNIDAD
95
:' ,
2 Para el estudio de la historia de la revolucin cientfica del siglo XVII y
sus repercusiones en la ciencia moderna ver Herbert Butterfield, Los orige-
nes de la ciencia moderna, editorial Taurus, Madrid 1958. Adems, un libro
clsico que demuestra la importancia de las revoluciones cientficas en la
formacin de nuevos esquemas conceptuales o "paradigmas" para el pensa-
miento humano: Kuhn, 1. S. The structure qfscientific revolutions, Chicago,
University of Chicago Press, 1962 (edicin en espaol del Fondo de Cultura
Econmica, Mxico, 1972.)
96
guen rigiendo en las sociedades contemporneas. En Locke y
Montesquieu, inventores de la divisin de poderes; en quienes
disearon el federalismo norteamericano; en Bentham y el
utilitarismo como tcnica social. Todos ellos fueron newtonia-
nos, mecanicistas. En este sentido, el derecho moderno es un con-
junto de principios racionales que pretende tener validez general,
como las leyes fsicas, aunque en este caso en su aplicacin a la
sociedad.
La modernidad jurdica significa el nacimiento de un derecho
altamente racional, a partir del siglo XVI, caracterizado por su
construccin lgica, elaborado deductivamente, dotado de un len-
guaje propio que le proporcion rigor cientfico y documentado
en enumeraciones ordenadas de axiomas breves (los artculos de
las leyes). No es casual la participacin de matemticos juristas
como Leibniz en la construccin terica del nuevo derecho ni es
fortuita la abierta fili,*n newtoniana de los personajes que
emprendieron la sistematizacin del derecho occidental en el siglo
XIX, como Jeremas Bentham. "Generalmente, Bentham hablaba
como si creyera que los seres humanos realmente actan de
acuerdo con un paralelogramo mental de fuerzas... aspiraba a ser
el Newton de las ciencias morales" y en buena medida lo consi-
gui." Muy curioso resulta que Kant considerara a otro gran mo-
derno, Roussau, como "el Newton del mundo moral, el descu-
bridor de sus leyes y resortes ms secretos"." En realidad todos
queran ser Newton, el paradigma de cientfico de todos los tiem-
pos. "Newton fue para Kant, a lo largo de toda su vida, el con-
cepto personificado de la ciencia"."
El derecho moderno no implic un rompimiento total respecto
del viejo derecho romano, sobre todo porque -como mostr
Leibniz-s-vlos juristas romanos ya haban incorporado al derecho
el mtodo deductivo de los geometras y lgicos griegos. Por eso
el paradigma de la ciencia jurdica moderna se suele encontrar
3 Sabine, George, Historia de la teora poltica, Fondo de Cultura Econ-
mica; Mxico, 1963, pgs. 494 y 495.
4 Cassirer, Emst, Kant, vida y doctrina, Fondo de Cultura Econmica,
Mxico, 1948, pg. 18.
s Ibid, pg. 39.
6 Tamayo y Salmorn, Rolando, "Geometra y jurisprudencia", Elemen-
tos para una teora general del derecho, Themis, Mxico, 1992, pg. 277.
PRESIDENCIALISMO Y POSMODERNIDAD..
97
trar varios cientos de aos atrs de la revolucin cientfica del
siglo XVII. No obstante, el Derecho moderno signific un rompi-
miento respecto de los dogmas de la tradicin escolstica y
renacentista en el derecho privado.
Ms claramente que en el Derecho privado, en el Derecho
pblico fue abrupta la experiencia de la modernidad con la inven-
cin de las instituciones polticas modernas. Estas instituciones
eran inditas en la historia de la humanidad porque de hecho eran
piezas de una mquina desconocida antes: el Estado de Derecho.
El primer modelo de Estado de Derecho se poda armar con slo
introducir dos elementos en una constitucin poltica: divisin de
poderes y declaracin de derechos individuales. Eso era suficiente
(si se exiga su cumplimiento) para prevenir el despotismo y dar
a cada hombre una dotacin mnima de libertades.
La utilidad de la mquina se ha probado a lo largo de dos si-
glos, basta observar el funcionamiento del derecho y de los esta-
dos occidentales. Las frmulas de la divisin de poderes, el prin-
cipio de legalidad y en buena medida el federalismo, se han
convertido entre las sociedades contemporneas en reglas mora-
les necesarias en todo sistema poltico que se quiera justo, arm-
nico, duradero. Un sistema poltico donde no est distribuido el
poder es considerado -por ello-- premoderno y arbitrario. As,
a los dogmas cientficos de la modernidad se sum un dogma
poltico.
II. CRISIS DE LA MODERNIDAD EN EL DERECHO
En nuestros das sufrimos la insuficiencia de los mecanismos
polticos clsicos, tanto como se experimenta la crisis de la
racionalidad moderna en el arte, la economa y la ciencia. "Ulti-
mamente en relacin con el derecho y la ciencia del derecho se
habla de una prioridad de lo irracional sobre lo racional. El orden
jurdico en su totalidad aparece en gran parte, o hasta exclusiva-
mente, como un producto o expresin de factores irracionales"."
7 Krawietz, Werner, "Derecho y racionalidad en-la moderna teora del
derecho". El concepto sociolgicodel derechoy otrosensayos. Mxico, D. F.,
Fontunara, 1992, pg. 90.
98
La crtica fundamental a la teora moderna del derecho puede
expresarse en que "el punto de partida de toda creacin de dere-
cho es fijado comnmente en la suposicin de una racionalidad
social y no de una irracionalidad social, a pesar de lo factible de
esta ltima"." El mundo social ya no parece poder ser explicado
por la dogmtica poltica moderna y tampoco puede ser organiza-
do por ella. Cuando el aparato jurdico es incapaz de organizar a
la sociedad, entonces quedan dos opciones: desarmar la mquina
por inservible o perfeccionarla y reconstruirla.
La alternativa es entre una organizacin social totalmente
nueva y un ajuste del sistema existente." Es una pregunta de gran
importancia para la vida prctica de la gente pues cuestiona la
vigencia del Estado de Derecho y puede servir para justificar
la instalacin de otras mquinas o invocar un estado de vida so-
ciallibre de cualquier regla o constreimiento. Con la revisin de
la modernidad poltica aparecen temas como el Estado totalita-
rio, la dictadura, el anarquismo, la democracia o el regreso a si-
tuaciones primitivas (lo que los clsicos llamaban el "estado de
naturaleza").
Una postura que rechaza la modernidad jurdica lo hace sugi-
riendo que la aplicacin de criterios cientificistas clsicos a la
organizacin social ha desnaturalizado los vnculos que unan a
las comunidades humanas tradicionales. Los hombres vivan en
armona antes de que existieran leyes que les exigieran
coactivamente esa armona. La solidaridad entre padres e hijos,
por ejemplo, era un fenmeno natural que no necesitaba que los
cdigos civiles la midieran en trminos de obligaciones jurdicas
de dar alimentos, vestido, etc. Bajo esta hiptesis, la transforma-
cin de las sociedades antiguas en las modernas signific tambin
la preeminencia de relaciones de contenidojurdico en sustitucin
8/bid, pg. 87.
. 9 En sentido amplio, estas opciones estn representadas respectivamente
por los postmodernos franceses (Lyotard, Derrida, Foucault) y por los
reformistas alemanes (Habermas, Berman). Los primeros rechazan la moder-
nidad y optan por de-construirla, los segundos buscan reconstruir la
racionalidad moderna e identificar constantemente sus patologas para resol-
verlas. Una tercera opcin la encarnan los conservadores que pugnan por re-
cuperar algunos valores tradicionales, como la tica protestante (Daniell Bell
principalmente).
de lazos solidarios. Los vnculos jurdico-sociales, documentados
en los textos jurdicos, pretenden ser racionales, pero por rgi-
dos y abstractos resultan artificiales y son demasiado r-
gidos para organizar la convivencia de la gente. Por ello, los
neoconservadores creen que deben recuperarse aquellos lazos
primordiales, volver a actitudes anteriores a la modernidad. Mu-
chos de ellos asocian esos lazos con la religin. Sin embargo, el
resultado real de estas teoras es casi insignificante en la vida
social. 10
La idea del regreso a estados anteriores a la modernidad estu-
vo presente en los primeros autores modernos (Rousseau
sealadamente). Se habl del estado de naturaleza en oposicin a
la civilizacin, del salvaje respecto del hombre moderno, precisa-
mente cuando la transformacin de las relaciones econmicas,
polticas y sociales produca en los hombres la nostalgia por un
"orden natural" anterior. Pero esas transformaciones sociales no
las puede revertir un libro ni un grupo de intelectuales conserva-
dores.
Por otro lado, quienes fundan su crtica de la modernidad en
un rechazo de la razn, no suelen obtener ms que manifiestos es-
tticos, sin propuestas concretas para la organizacin colectiva.
En estos casos suele haber una curiosa mezcla de rechazo y resig-
nacin ante el derecho moderno, por lo que con toda justicia se
les puede calificar como posiciones conservadoras y frvolas, tal
como lo hace Jrgen Habermas y lo haca tambin Karl Marx en
el siglo pasado. Por ejemplo, Marx se irritaba cuando el profesor
Gustav Hugo afirmaba que la ltima cadena de la libertad es la
razn, pues vea en ello un conservadurismo mezquino y mal in-
tencionado. Refirindose a la crtica de Hugo al iusnaturalismo
racionalista, Marx deca: "utiliza razones con la finalidad va-
nidosa de incrementar la evidencia de queningunanecesidad racional
inspira a las instituciones positivas, por ejemplo, la propiedad, la
constitucin del Estado, el matrimonio, etc., hasta el punto de
que incluso contradicen a la razn, lo que implica hablar mucho
y sin sustancia a favor y en contra de ellas ... De este modo
PRESIDENCIALISMO Y POSMODERNIDAD
99
10 Para entender el conservadurismo como reaccin a la modernidad ver
el libro de Daniel Bell, Las contradicciones culturales del capitalismo,
primeraedicin de1976, (CONACULTAYAlianza Editorial, Mxico, o.F., 1989).
100 BERNARDO BOLAOS GUERRA
se muestra como frivolidad licenciosa que se percata y se mofa
de la vaca ausencia de ideas de la situacin existente, aunque
slo para practicar su juego con ruinas corrompidas, desembara-
zndose de todos los vnculos morales y racionales, y para dejar-
se arrastrar y disolver por ese mismo juego. Es la descomposi-
cin del mundo existente, que se complace en s misma"."
IIl. LARAZN MECNICA APLICADA
A LA ORGANIZACIN POLTICA
La opcin de hacer una reconstruccin racional del derecho y
encontrar las patologas de la modernidad para reformarlas, debe
comenzar por analizar el paradigma racional vigente. En ese sen-
tido, podemos decir que"la fisica sigue siendo el parangn de la
ciencia, la base de nuestra idea de la sociedad y de nuestra ima-
gen del hombre".'?
Para entender la insuficiencia del pensamiento mecanicista
derivado de la fisica en la explicacin de los fenmenos biolgi-
cos y sociales, basta comparar nociones como la de mecanismo,
por un lado, y las de sistema vivo o comunidad, por el otro.
13
Mientras los sistemas mecnicos son la coexistencia armnica de
11 Marx, Karl, "El manifiesto filosfico de la escuela histrica del dere-
cho", en El mbito de lo jurdico, Casanovas Pompeu y Moreso Jos Juan,
Grijalbo - Mondadori, Espaa, Barcelona, 1994. pp. 50 a 52. De Jrgen
Habermas ver Teora de la accin comunicativa, Taurus, Argentina, Buenos
Aires, 1989.
12 Bcrtalanffy, Ludwig, Van, Teora General de los Sistemas, Fondo de
Cultura Econmica, Mxico, 1976, pg. 196.
13 Las nociones de sistema vivo y de comunidad son propias de la biolo-
ga y de la sociologa, respectivamente. Ambas se comprenden, para los efec-
tos de este ensayo, en el concepto de organismo, como idea opuesta a la de
mecanismo (tpica de la fsica clsica). Esta acepcin amplia de organismo no
resulta arbitraria ni forzada por extenderse a objetos sociales, pues indepen-
dientemente de la antigua tradicin biologista en las disciplinas humanas (que
se remonta a los filsofos griegos) la palabra organismo se emplea normal-
mente para referirse a asociaciones de individuos e instituciones de gobierno.
Desde el siglo XIX, el organicismo sociolgico y el biologismo han servido
como respuestas a la tradicin emprica newtoniana, mecanicista, y, aunque
diversos cuerpos con base en leyes de equilibrio termodinmico,
como los planetas en tomo a la estrella que llamamos Sol, en
cambio, los sistemas vivos existen como tales gracias al intenso
flujo de sus elementos, que se combinan y se modifican continua-
mente. Ambas son organizaciones naturales, pero en la primera
los cuerpos inertes se relacionan sin invadirse, su articulacin es
externa, mientras que dentro del ser vivo las partes del todo se
transforman recprocamente y permanecen en un desequilibrio
fisico-qumico controlado.
Por otro lado, en los sistemas mecnicos -o sistemas cerra-
dos, como los llama Bertalanffy- "el estado fmal est inequvo-
camente determinado por las condiciones iniciales: p. ej., el mo-
vimiento en un sistema planetario, donde las posiciones de los
planetas en un tiempo t estn inequvocamente determinadas por
sus posiciones en un tiempo (0".14 El mismo principio caracteriza
a toda mquina o estructura funcional que construya el hombre
con base en leyes mecnicas (todos los artefactos de relojera).
En estos sistemas mecnicos o cerrados, que se pueden aislar
respecto del medio circundante y donde la interaccin de las par-
tes es puramente mecnica, es posible hacer descripciones inva-
riables de su funcionamiento. Los sistemas vivos, en cambio, son
mucho ms complejos, su organizacin interna no es mecnica y
su composicin es cambiante porque no pueden aislarse del am-
biente que los rodea.
En el caso de las agrupaciones de seres vivos (llammoslas
"comunidades") la nota caracterstica de la unidad es una espe-
cie de sentido solidario, resultado de la pertenencia a la especie.
No es la voluntad de pertenecer al grupo lo que distingue a las
comunidades de los sistemas inertes. Los miembros de una co-
101
hoy pudiera estar superada una teora social biologicista por paradigmas to-
dava ms complejos (que usen aportaciones de la antropologa, la inform-
tica, la lingustica, etc.), en la filosofa jurdica es til referirse al
paradigma organicista clsico para contrastarlo con un mecanicismo tam-
bin clsico en el funcionamiento del derecho (presente sobre todo en las
tradiciones jurdicas romanistas). Puede consultarse el libro de Edgar
Morin, El paradigma perdido. Ensayo de bioantropologia (Kairs, Espa-
a, Barcelona).
14 Bertalanffy, Ludwig, von, ob. cit. pg. 40.
102
munidad estn "ligados por una solidaridad de la cual no son los
autores deliberados". i s
Aplicando estas ideas a la organizacin de los seres humanos,
sera previsible pensar que debemos hablar de ellas como "COIPU-
nidades". Sin embargo, a partir de esa etapa del pensamiento
humano llamada modernidad, es posible identificar frmulas de
organizacin humana inspiradas en lazos mecnicos. Tomando
como lnea divisoria la modernidad, se suele hacer una distincin
entre agrupaciones comunitarias y societarias, grupos tradiciona-
les y modernos.
En trminos generales, mientras que las comunidades
premodernas (particularmente las ms antiguas y las rurales) se
unan por vnculos solidarios, las modernas se unen por un siste-
ma de lazos racionales mecnicos. Si el modelo de sociedad mo-
derna se organiza bajo un sistema de dominacin jurdica racio-
nal," hay que decir que tradicionalmente esa racionalidad ha sido
producto del esquema conceptual de la fisica clsica.
IV. IRRACIONALIDAD O ULTRARRACIONALIDAD
El Estado moderno y sus dogmas jurdicos nacieron con las limi-
taciones de la ciencia clsica. Las primeras formas del Estado de
Derecho han funcionado porque, como los organismos vivos y
las cosas inertes, las sociedades tambin estn sometidas a las
leyes de la fisica. El poder se puede "separar", puede haber rela-
ciones de "equilibrio" entre individuos. Lo que sucede es que el
paradigma de la fisica clsica es insuficiente; la pluralidad de va-
15 "La comunidad, de la cual son ejemplos tpicos la familia y la nacin,
es un grupo que no ha sido formado reflexivamente, por deliberadas decisio-
nes de sus componentes, en vista de la realizacin de unos fines preconcebi-
dos y calculados, sino que, por el contrario tienen un carcter originario, se
constituye espontneamente; los sujetos no ingresan en ella en virtud de una
decisin, sino que se hallan en ella independientemente de su voluntad, vi-
viendo en ella y desde ella, desarrollndose dentro de ella, nutrindose den-
tro del espritu de ella, y estn ligados por una solidaridad de la cual ellos no
son los autores deliberados". Luis Recasns Siches, Tratado general de so-
ciologia, decimosexta edicin, Porra, Mxico, D. F., 1978, pg. 381.
16 Weber, Max, Economa y sociedad, Fondo de Cultura Econmica,
Mxico, D. F., 1964, pgs. 172 y ss.
103
riables y las caractersticas de algunos factores (como la solida-
ridad animal descrita) hacen impropios los axiomas de corte new-
toniano. No obstante, es imposible renunciar al intento de hacer
interpretaciones racionales de las sociedades, por el contrario,
debe elaborarse un concepto racional de sociedad ms elaborado
Las insuficiencias de las instituciones creadas hace dos siglos
no significan una vuelta al primitivismo o la necesidad de aban-
donar a la razn como instrumento organizador. Estamos muy
lejos de poder optar por el estado de naturaleza que ni Rousseau
tomaba en serio. Estamos condenados a perfeccionar nuestros
sistemas polticos por la va del pensamiento, porque los espacios
para la coexistencia natural e instintiva estn agotados. En gran
medida estarnos destinados al ultramecanicismo y a la tecnocra-
cia, a la dictadura tecnolgica que busca racionalizar al mximo
cada fragmento de vida en sociedad. Frente a esa perspectiva es
necesario disear estructuras polticas que armonicen la autono-
ma tcnica de ciertos rganos con los mbitos democrticos de
la vida pblica, que fije fronteras infranqueables a las entidades
tcnicas del Estado frente a los rganos representativos de la so-
ciedad.
Ese equilibrio entre tecnocracia y representatividad es la ni-
ca opcin viable de la democracia. No se puede concebir una de-
mocracia con tcnicas obsoletas porque de la eficiencia de la
democracia depende que no se impongan formas polticas autori-
tarias. Para Carl Schmitt, por ejemplo, el Estado del Fhrer era
la nica opcin viable ante la inutilidad del Estado de Derecho
tradicional, ante su ineficacia. Para el jurista alemn, el Estado
de Derecho es inadecuado para las modernas sociedades de ma-
sas. En la dictadura schmittiana el trmino "democracia" slo
significa cierta identidad -incluso racial- entre gobernante y
gobernados, luchando juntos por la sobrevivencia ante los enemi-
gos del Estado."
La "organizacin compleja" pero con democracia es el mejor
de los futuros posibles de la humanidad. Por ello resulta urgente
17 Schmitt, Carl, La Dictadura, Revista de Occidente, Madrid, Espaa.
1968. Ver ellibro de Kaufinan, M.: Derecho sin reglas? Los principiosfi-
losficos de la teorla del estado y del Derecho de Carl Schmitt. Fontamara,
Mxico, D. F., 1993.
104
que al parejo de las exigencias de democracia se formulen inno-
vaciones en la tcnica poltica, pues el mecanicismo jurdico es
obsoleto desde hace tiempo. Tal como sucede al momento de in-
tentar encontrar modelos mecnicos que expliquen la posicin y
velocidad de un electrn o el funcionamiento de la mente, en el
caso de las sociedades modernas masificadas y complejas operan
principios de incertidumbre que hacen intiles las viejas frmulas
jurdico polticas. La racionalidad necesaria para enfrentar estas
nuevas situaciones debe ser, por lo tanto, una distinta. No hay al-
ternativa a la organizacin, lo mejor que se puede hacer es
flexibilizar la organizacin, hacerla menos mecnica.
Quiz si buscamos las evidencias concretas de una transfor-
macin del derecho mecnico, debamos observar el fenmeno
jurdico del ombudsman. En el Derecho mexicano esta figura se
incorpor recientemente para romper con la rigidez mecnica en
la aplicacin de las leyes, no solamente porque su fuerza reside
en una suerte de autoridad moral, sino porque no es una frmula
controladora de la legalidad, el ombudsman controla un orden
social flexible (no la gramtica legal). Tradicionalmente la justi-
cia moderna significaba la aplicacin de la "letra" de la ley y la
Constitucin. "Como los mecanismos tradicionales de control
han resultado insuficientes, se busca uno nuevo que venga a re-
forzarlos, precisamente donde aquellos hanmostrado sus debili-
dades"." Brevemente, vale la pena recordar que el procedimiento
ante el ombudsman no responde al diagrama de un sistema cerra-
do (regido por principios hermticos como el dogma jurdico
procesal de que "lo que no est en el expediente no est en el
mundo") sino por categoras flexibles como la de los propios de-
rechos humanos.'? El ombudsman hace un poco menos rgida la
defensa de la sociedad ante el poder.
18 Jorge Carpizo, Derechos humanos y ombudsman, CNDHfuNAM, Mxico,
1993.
19 La definicin de "derechos humanos" que permite el funcionamiento
de la Comisin Nacional da al ombudsman mexicano mucha flexibilidad,
aunque sea ajena al rigor positivista. Quiz para esconderla de la crtica de
los abogados ortodoxos fue relegada a un reglamento: "Para los efectos del
desarrollo de las funciones de la Comisin Nacional, se entiende que los
Derechos Humanos son los inherentes a la naturaleza humana, sin los cuales
no se puede vivir como ser humano. En su aspecto positivo, son los que re-
105
V. EL PRESIDENCIALISMO EN EL UNIVERSOJURDICO
MODERNO
Si representramos plsticamente al mundo social empleando las
frmulas abstractas que han inventado los juristas modernos
para medirlo y racionalizarlo, lo veramos como un sistema equi-
librado de esferas que se encierran unas dentro de otras o se su-
perponen entre s, no muy distinto de un sistema planetario. De
hecho, la palabra "esfera" ha servido en los idiomas occidentales
para designar ciertas unidades del derecho (mediante las llama-
das "esferas de derechos", especie de recintos del mundo que son
considerados como porciones destinadas a la existencia social de
un ser humano o un grupo de stos). Son esferas de derechos las
prerrogativas atribuidas al nasciturus y el inmenso orden jurdico
internacional. Para los iusnaturalistas, las esferas flotan en un
orden natural de dimensiones csmicas. Para los positivistas, el
universo jurdico debe construirse cuidadosamente a la imagen y
semejanza del cosmos (del cosmos newtoniano, generalmente).
Afortunadamente, algunos juristas de este siglo parecen em-
pezar a disear, igual que los fisicos, nuevas visiones del cosmos
jurdico (se desprenden del dogma kelseniano que observa el ori-
gen del orden jurdico en la norma fundamental o en la Constitu-
cin, tal como Hawking renuncia a la teora de que el origen del
cosmos y del tiempo se encuentre en el big bang).20
conoce la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y los que
se recogen en los pactos, los convenios y los tratados internacionales SUSCf7-
tos y ratificados por Mxico. " (Artculo 60. del Reglamento Interno de la
Comsin Nacional de Derechos Humanos, publicado en el Diario Oficial de
la Federacin el 12 de noviembre de 1992). Cuando la doctrina jurdica ha
comenzado a hablar, por ejemplo, de "intereses difusos" susceptibles de
proteccin institucional, es claro que hemos rebasado la rigidez clsica del
positivismo newtoniano. Ver Fix-Zamudio, Hctor, Justicia Constitucional,
Ombudsman y Derechos Humanos, CNDH, Mxico, 1993, pgs. 443 a 441.
20 Joseph Raz rechaza el principio de origen de acuerdo con el cual
Kelsen considera que la fuente de la unidad de un sistema jurdico es la nor-
ma fundamental, la primera norma eficaz. Para Raz, por el contrario, la pri-
mera constitucin lo es "no porque haya sido creada mediante el ejercicio de
un poder fundamental, sino porque as es reconocida por los tribunales", El
concepto de sistema jurdico. Una introduccin a la teora del sistema jurdi-
co, UNAM, Mxico, 1986, pg. 137. Ms an, Krawietz desiste detraspasar el
106
BERNARDOBOLAOS GUERRA
Las esferas jurdicas han servido, entre otras cosas, para ais-
lar al individuo (como ente jurdico) del todo social que lo rodea.
Es con base en la pretendida existencia de derechos intrnsecos
del ser humano, que se concibe una esfera jurdica "natural"
para cada hombre. Pocas veces se descubre que en el moralmente
prestigiado discurso de los derechos humanos -que nace con la
modernidad, con las declaraciones de finales del siglo XVIll- se
encuentra la justificacin formal del individualismo contempor-
neo. Carlos Marx saba desde su juventud que "ninguno de los
derechos del hombre va ms all del hombre egosta... es decir,
del individuo replegado en s mismo, en su inters privado y en
arbitrio individual y disociado de la comunidad"."
Para esbozar un rpido esquema del universo jurdico moder-
no, que es al fin y al cabo el universo poltico, puede emplearse
-en principio-- un mtodo positivista que confie en que la gran
esfera del orden jurdico se deduce del instructivo que llamamos
Constitucin Poltica. En nuestro estado federal, la esfera mayor
contendra en su interior otras dos especies de esferas menores e
independientes la una de la otra, es decir, el orden jurdico federal
y el de cada una de las entidades federativas, ambos formados
tambin por esferas ms reducidas, llamadas "poderes" ejecuti-
vo, y judicial, las cuales, en este esquema elemental,
principio de origen a los tribunales: "El sistema jurdico estatalmente orga-
nizado de la sociedad moderna, subdivididoa su vez en una gran cantidad y
variedad de sistemas de comunicaciny de funciones conectadas entre s, no
dispone pues ni de una punta ni de un centro... las interdependencias inter-
nas, proporcionadas por reglas jurdicas, resultan ser tan variadas en el pro-
ceso de decisin y de conocimiento, que ni siquiera se cuenta con una trans-
parencia interna de estas interdependencias". Ob. cit. pg. 100. De esta ma-
nera, si abandonamosel principio de origendel sistemajurdico, observamos
en ste la asombrosa cualidad de autocontenerse, tal como se concibe a un
universo que no tiene principioni fin. Ello contrasta con la visin del univer-
so fisicoechadoa andar por Dios y el polticopor el constituyente, en un mo-
mento determinado. "La llustracin vea al Estado comola metafisica testa
del universo: el dios que est fuera del mundoha ordenadoeste mundo de tal
manera que corre comouna mquina perfecta, con arreglo a las leyes que se
le han dado una vez; as, pues, el legislador monta la mquina estatal".
Schmitt, Carl. La dictadura. Revista de Occidente, Madrid, 1968, pg. 138.
21 Carlos Marx, "Sobre la cuestin juda". Escritos de juventud. Fondo
de Cultura Econmica. Mxico, D. F., 1982, pg. 476.
PRESIDENCIALISMOY POSMODERNIDAD
107
tambin gozaran de independencia unas de otras. Estas dos pri-
meras separaciones bsicas pueden representarse si se atiende a
los enunciados distribuidores de conductas conocidos como
"federalismo" (artculo 124 constitucional) y "divisin de pode-
res" (artculo 49 constitucional). Pero existe otro enunciado c-
lebre, el llamado "principio de legalidad" (en el artculo 16, prin-
cipalmente), que opera en forma diferente tratndose de gober-
nantes o de gobernados y, por lo tanto, da origen a dos especies
opuestas de esferas jurdicas: las de las autoridades y las de los
particulares (y una divisin formal entre gobierno y sociedad).
Con esta suerte de planetas que son las esferas del derecho,
queda dibujada la organizacin del mundo social para los juristas
modernos. Debe notarse que en estas frmulas que separan pode-
res y rdenes jurdicos de manera definitiva, no hay hbridos fe-
deral-locales, ejecutivo--legislativos, judicial-legislativos o
gobernante--eiudadanos, opera en estos casos un principio como
el de la fisica que seala que "dos cuerpos no pueden ocupar un
mismo espacio".
Para reconocer qu tipo de racionalidad es la que disea al
Derecho moderno, emplearemos paradigmas cientficos distintos.
Usaremos tres modelos ideales para atribuir una naturaleza a
esas unidades imaginarias que son las esferas jurdicas: el
matematicista de Leibniz, el fisicalista de Newton y el organicista
de HegeJ.22
Leibniz conceba a la realidad entera formada por unidades
llamadas "mnadas" que no tendran comunicacin entre s, es
decir, no tendran ventanas, como relojes que marcharan arm-
22 No se trata de modelos perfectos sino de los autores ms representati-
vos deestas tradiciones. De Gottfried Wilhelm Leibniz, el acrrimo rival de
Newton, destaca su Nova Methodus Iuris, la Monadologia escrita en 1714 y
el Discurso de la metafisica de 1689(Sarpe, Madrid, 1985). Como introduc-
cin a la filosofa de Leibniz puede consultarse el libro reciente de Felipe
Martnez Marzoa, Clculo y ser. Aproximacin a Leibniz (La balsa de la
Medusa. Visor. Madrid, Espaa. 1991). Sobre Leibniz y el derecho consultar
a Gonzlez Oliveros, W., El pensamiento irnico y el jurdico en Leibniz
(Madrid, Academia de Jurisprudencia y Legislacin, 1947). Aunque la obra
capital de Sir. Isaac Newton fueran los Philosophiae Naturalis Principia
Mathematica, la publicacin de su pequefio tratado De mundi systemate
-escrita sin el rigor matemtico de los Principia, despreciada por LeibnizY
publicada psturnamente en 1728- populariz la teoria de la gravitacin
108
nicamente uno respecto al otro, pero sin influirse. Si recordamos
el aislamiento de las esferas jurdicas entre s y la solucin de
continuidad entre ellas, como en el caso de los derechos humanos
que se consideran "inherentes a la naturaleza humana" y por
tanto independientes de la existencia de los dems derechos, se
puede adoptar la excntrica concepcin de un mundo formado
por dimensiones autnomas como las mnadas de Leibniz. Esta
visin ignora que la existencia misma de la idea del individuo en
su individualidad es un resultado de la vida social.
Los rganos de poder tambin suelen ser pensados como
mnadas leibnizianas: la visin ms burda de la divisin de pode-
res surge cuando "uno se aferra a la palabra divisin o separa-
cin, en vez de a esa imagen de la balance", sta ltima s pura-
mente newtoniana y que implica, como explica Schmitt, "un sis-
tema de controles recprocos, de freno y engranaje mutuo"." Es
decir, cuando pensamos en las esferas jurdicas y los rganos de
poder como entes que se influyen como resultado de su
interaccin fsica, hemos trascendido el modelo matematicista y
nos encontramos en el fsicalista.
Ms an, si asumimos que las esferas jurdicas son los rga-
nos de un organismo, es decir, que se interrelacionan pero no
slo para limitarse recprocamente unas a otras sino para
repartirse funciones y coordinarse, entonces vale la pena acudir a
Hegel, quien ve en el Estado -formado a partir de la familia,
con la sociedad civil constituida en estamentos sociales, la buro-
cracia y el monarca- a un organismo, a un todo orgnico. Una
"esfera -dice el filsofo alemn- no es algo autrquico e inde-
pendiente en sus fines y modos de actuar, y no estn enfrascadas
universal, termin por derribar las viejas concepciones medievales y conso-
lid la filosofa mecanicista (Sarpe, Madrid 1983; en esta edicin aparece
junto con el Elogio de Sir. Isaac Newton de Fontenelle, principal divulgador
del sistema newtoniano). Finalmente, Hegel es escogido como modelo del
organicismo clsico en la teora social. La obra que sistematiza los temas po_
lticos de Hegel son los Principios de la Filosofia del Derecho de 1821.
Existen mltiples ediciones en espaol de la Filosofia del Derecho y es par-
ticularrnente interesante y til la Critica del Derecho del Estado de Hegel de
Carlos Marx, escrita durante el verano de 1843 (Marx, Escritos de juven-
tud... ).
23 Schmitt, Car1, ob. cit., pg. 138.
109
en s mismas, sino que estos fines y modos estn determinados
por el fin de la totalidad y dependen de ella". 24
Mientras que la visin leibniziana es matematicista, pitag-
rica -en congruencia con su autor, el cainventor del clculo
infinitesimal junto con Newton-, la visin hegeliana es
organicista.
La visin tradicional de las esferas jurdicas de los juristas
modernos supone una postura intermedia frente a los modelos de
Leibniz y Hegel, pues considera que los rdenes jurdicos se re-
lacionan exclusivamente para controlarse mutuamente; no son
mnadas perfectas porque su independencia tiene como nico l-
mite la existencia de las otras, su armona es la de una balanza.
Esta visin es mecanicista, fisicalista, podramos decir que
newtoniana. El derecho moderno es una de las ltimas murallas
protectoras de la fsica como mtodo para entender y vivir el
mundo.
Manuel Garca Pelayo tambin explica que la teora de la
divisin y el equilibrio de poderes de Montesquieu significa entre
otros aspectos una traslacin al campo de la teora constitucional
de la estructura del equilibrio fsico formulada por Newton, es
decir, fuerzas igualmente poderosas generan una situacin de
equilibrio que mantiene a cada uno en su lugar."
Histricamente se han tratado de emplear los dogmas jurdi-
cos de la separacin de poderes y del federalismo con la rigidez
de leyes fisicas; sin embargo, hoy an los positivistas distinguen
entre el principio de causalidad que opera en la fsica y el princi-
pio de atribucin del derecho y la moral; lo que "es", distinto de
lo que "debe ser" (Kelsen)." Adems de tal distincin, a fuerza
de aplicarlos en la realidad, se han abierto excepciones o venta-
nas en los principios rgidos de divisin de poderes, de fede-
24 Hegel, G. W. F., Filosofia del derecho, segunda edicin, Mxico, Uni-
versidad Nacional Autnoma de Mxico, 1985, pgs. 274 y 275.
25 Citado por Pedro J. Fras. "El proceso federal argentino". Memoria del
IV Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional. Mxico, UNAM,
1992, pg. 273.
26 "En la descripcin de un orden normativo de la interaccin humana se
utiliza un principio ordenador diferente de la causalidad, que puede ser deno-
minado principio de imputacin (atribucin)." Hans Kelsen, Teora Pura del
Derecho, Porra, Mxico, UNAM, 1991, pg. 90.
110
ralismo y de legalidad. La divisin de poderes tradicional se ha
ido flexibilizando, pues de hecho nunca fue formulada como se-
paracin absoluta (fueron malos intrpretes los que la hicieron
leibniziana), sino como engranaje mecnico.
La visin del Estado como un todo orgnico -sin perjuicio
del desarrollo equilibrado de los rganos y del respeto entre las
partes- es la respuesta ms razonable frente a la "guerra de
poderes" que deriva de una verdadera separacin ya la torpeza
inherente a una articulacin mecnica. Sin embargo, aun en un
esquema de cooperacin de rganos del Estado se pueden conser-
var fronteras, mantenerse la rigidez de las normas jurdicas para
impedir que las funciones se invadan: el derecho define la funcin
de los rganos y los limita, tal y como la informacin contenida
en las clulas pancreticas impide que stas realicen procesos
nerviosos. "Lo que me interesa -dice el constitucionalista ar-
gentino Pedro Fras- es esa filosofia, la que no asla las compe-
tencias pero tampoco las funde: las coordina"."
No obstante que Montesquieu nunca planteara la divisin
tajante y de que con el tiempo se haya sustituido el dogma clsico
por la doctrina de la colaboracin de poderes, desde el punto de
vista de la moral poltica la autonoma de las esferas de cada uno
de los tres poderes o de las entidades federativas sigue siendo
considerada como un valor. Desde esta perspectiva es que el
presidencialismo mexicano es considerado como un tumor polti-
co, una patologa.
El empleo de lo que hemos llamado criterios leibnizianos en
la construccin de mecanismos de control poltico y social ha
producido diversas aberraciones. Puede recordarse que en Mxi-
co el principio ortodoxo de la independencia de los poderes, por
ejemplo llev a la prctica del poder legislativo de autocalificar
su eleccin. En un caso reciente, se ha criticado el Programa
Nacional de Solidaridad por involucrar a la sociedad en la opera-
cin de los programas sociales del gobierno como forma de
optimizar recursos, concientizar sobre la participacin y fiscali-
zar el dinero, (con el argumento de que se confunden y delegan
responsabilidades del Estado en la sociedad, adems de que las
autoridades se desentienden de la esfera u rbita de deberes que
27 Fras, op., cit. pg. 270.
PRESIDENCWJISMO y POSMODERNIDAD
III
"slo les corresponden a ellas"). Deslindar as los mundos jur-
dicos y las responsabilidades sociales es absurdo.
Haremos un intento ms minucioso de representar plstica-
mente al mundo jurdico, superando las frmulas tradicionales
que buscan el equilibrio fsico de las esferas y considerando las
situaciones intermedias o hbridas. Para ello es necesario revisar
las excepciones que la vida social (no la teora) ha introducido en
artculos constitucionales y leyes reglamentarias o por medio de
las decisiones de los tribunales. De ese ejercicio surgir un esque-
ma donde los rdenes jurdicos no son dimensiones autnomas
unas de otras y donde las esferas se superponen, son crculos
concntricos o pierden sus fronteras.
A partir del siguiente apartado, tomaremos el caso del orden
jurdico mexicano vigente, donde la realidad poltica se ha ido
introduciendo en las instituciones para convertir al Presidente en
centro geomtrico del Estado. En primer lugar se describirn
los criterios mecanicistas con los que tradicionalmente se estu-
dia la fgura del Presidente de la Repblica; a continuacin se
analizarn las verdaderas relaciones -no mecnicas- del Eje-
cutivo con otros sujetos y niveles del Estado, incluyendo la socie-
dad civil.
VI. MTODOS PARAABORDAR EL PRESIDENCIALISMO
MEXICANO
El presidencialismo mexicano se sigue estudiando a la luz de la
preeminencia de una esfera sobre otras, es decir, la de la autori-
dad llamada "poder ejecutivo federal" sobre las rbitas tanto de
los otros poderes federales, como de las entidades federativas y los
particulares. La gran mayora de los ensayos jurdicos sobre el
presidencialismo se concentran en el anlisis de "la divisin de
poderes'" y en la forma como las reformas a la Constitucin y a
la ley aumentan el volumen de atribuciones de un poder disminu-
yendo al mismo tiempo otro. En segundo lugar aparecen los estu-
dios que tocan los temas de federalismo y presidencialismo, em-
pleando tambin un mtodo comparativo de las facultades de la
esfera federal con respecto a las locales. Un ejemplo del razona-
miento tradicional es el siguiente prrafo de Jorge Madrazo:
112
"Las reformas constitucionales y legales que persiguen el forta-
lecimiento de los rganos Legislativo y Judicial, asi como las di-
rigidas hacia el ejercicio de un federalismo moderno y menos no-
minal, han tenido un impacto sostenido en el presidencialismo
mexicano"28 Es decir, Madraza pretende, como la mayor parte
de los analistas que:
A mayores facultades realmente ejercidas por los poderes Legislativo y
Judicial, menores facultades del Ejecutivo.
A mayores facultades realmente ejercidas por los rdenes jurdicos de las
entidades federativas, menores facultades del Ejecutvo federal.
Por otra parte, aunque el equilibrio de las esferas de las auto-
ridades y los particulares, no suele emplearse con la misma fre-
cuencia en los estudios sobre el presidencialismo como criterio
para medir las dimensiones de la esfera llamada "Presidente de
la Repblica", la lgica anterior nos lleva a afirmar que:
A mayores derechos realmente ejercidos por la sociedad, menores facul-
tades del Ejecutivo federal.
Es claro que tales criterios no resultan falsos, pero su simpli-
cidad es escandalosa, corresponden a la razn mecnica de los si-
glos XVII y XVIIl. En principio, el nmero de sujetos que intervie-
nen en la divisin del poder es mayor que la cifra cabalstica de
tres (desde organismos pblicos de iure como los bancos centrales
autnomos o los tribunales electorales, hasta instancias como las
corporaciones televisivas, las empresas transnacionales).
Por ello, si se identifica un esquema ms amplio de entes de
poder, se podrn disear mejores principios de control, ms com-
plejos que las balanzas y los contrapesos.
Los estudios jurdicos del presidencialismo no pueden dejar
de lado los tradicionales criterios de legalidad -es decir, la deli-
mitacin precisa de facultades-, pero para trascender el alcance
de las visiones mecanicistas se debe ahondar en el anlisis de la
comunicacin entre esferas, es decir, la coordinacin y funcio-
nalidad de las facultades y derechos. Pedro 1. Fras analiza la ne-
28 Presentacin del libro El sistema presidencial mexicano (algunas re-
flexiones), Mxico, UNAM, 1988, pg. VII.
113
cesidad de redimensionar al Poder Ejecutivo, pero no mediante la
simple limitacin de sus atribuciones, pues observa que "frente a
las oportunidades que el cambio ofrece a los ejecutivos, las fr-
mulas jurdico--polticas para redimensionarlos aparecen como
simples consejos de moderacin" e indica que una "respuesta
profunda debe darla la sociedad a travs de la participacin de.
una comunidad que vuelva a ser orgnica". 29 Esta nocin de "par-
ticipacin" es la esencia de los intentos democratizadores
de fm de siglo, los cuales buscan abrirle a la llamada sociedad ci-
vil, los mecanismos legislativos, judiciales y de decisin de las
autoridades. As se comprende el auge mundial de los plebiscitos
y de los referendos ciudadanos frente a los procedimientos legis-
lativos tradicionales.
VII. FEDERALISMO y PRESIDENCIALISMO
Para la invencin del federalismo a finales del siglo XVIII en los
Estados Unidos, "James Madison,filsofo de la Constitucin,
acude prudentemente al lenguaje newtoniano de los equilibrios y
las simetras, de las rbitas del gobierno, las esferas de su in-
fluencia, su maquinaria del poder... Empero, la psicologa y la
antropologa de la Ilustracin escocesa mueven a que Madison
dude del juego impersonal de los balances institucionales. El
empirismo y la desconfianza en el mecanicismo y el racionalismo
le dictan, al tono de sus coautores, eludir los apotegmas polticos
absolutos o los sueos intelectualistas o legislativos en torno a
una nation ofphilosophers'P
La frmula federalista consigui superar la racionalidad abs-
tracta de las creaciones de la filosofia poltica de la ilustracin y
funcion como frmula de gobierno de la sociedad norteamerica-
na. Desgraciadamente, una vez transplantada a la realidad lati-
noamericana, la gran invencin de la repblica estadounidense
volvi a ser racionalidad abstracta y mecnica.
29 Fras, ob. cit., pg. 265.
30 Jos Luis Orozco, leer "El Federalista". Ensayo publicado en el su-
plemento Zona Abierta del diario El Financiero, el6 de agosto de 1993,
pg. 13.
114
El artculo 124 de la Constitucin mexicana enuncia el prin-
cipio clsico de distribucin de competencias federal y estatal, tal
como aparece en la Constitucin norteamericana: las atribuciones
que se reservan en forma exclusiva a los funcionarios federales
no las pueden ejercer los estatales y viceversa. Desde que se intro-
dujo el principio, la Constitucin ha sido reformada para aumentar
las atribuciones limitativamente conferidas al Congreso de la
Unin y, lo que es ms significativo, para introducirle excepcio-
nes a la exclusividad de atribuciones de unas autoridades respec-
to de otras. As, se han creado fenmenos de concurrencia 31 de
facultades federales y locales en las materias de asenta-
mientos humanos, ecologa, educacin, salud.F impuestos;"
31 El problema de las facultades concurrentes de la Federacin y de las
entidades federativas ha sido escasamente analizado por la doctrina y la juris-
prudencia mexicanas. No obstante que apenas se le mencione, ya existe una
fuerte polmica sobre el asunto: mientras que Mario de la Cueva y Jorge
Carpizo afirman que no existen facultades concurrentes entre las autoridades
federales y las de los estados, Ignacio Burgoa demuestra lo contrario. Carpizo
y De la Cueva consideran -conforme al federalismo clsico norteamerica-
no- que no hay diferencias jerrquicas entre las leyes federales y las loca-
les; en cambio, el Dr. Burgoa -con un agudo sentido de la realidad constitu-
cional- sostiene la supremaca del derecho federal sobre el local. Burgoa,
Ignacio. Derecho constitucional mexicano, POITa, octava edicin, Mxico,
1991, pgs. 462 Y463. Los autores que se aferran al modelo federal norte-
americano deben recordar cmo la Grundgesetz de la Repblica Federal Ale-
mana, en su artculo 72, establece la supremaca federal dando facultades
concurrentes al Bund para garantizar la unidad y homogeneidad entre los
Lander. En Mxico, desgraciadamente, el Dr. Burgoa ha llevado demasiado
lejos su interpretacin de la concurrencia y recientemente ha interpretado que
el deporte es una materia concurrente, pues para l es parte de la cuestin
educativa, dando pie con ello a una centralizacin arbitraria y corrompiendo
el rigor del sistema federal cooperativo.
32 En estos cuatro casos, la concurrencia emana de las disposiciones cons-
titucionales que permiten a los rganos legislativos locales y federal, legislar
sobre las mismas materias.
33 Los poderes concurrentes ilimitados de la Federacin derivan de la
jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia: "La Constitucin General no
opta por una delimitacin de la competencia federal y la estatal para estable-
cer impuestos, sino que sigue un sistema complejo, cuyas premisas son las
siguientes: a) Concurrencia contributiva de la Federacin y los Estados, en la
mayora de las fuentes de ingresos (articulo 73, fraccin VII, y 124); b) Limi-
taciones a la facultad impositiva de los Estados, mediante la reserva expresa
115
comercio 34 Yplaneacin nacional del desarrollo, pues ellas com-
peten tanto a la Federacin como a las entidades federativas (e
incluso a los municipios). En algunos casos, la concurrencia ha
llevado a la formulacin de leyes que propiamente no forman
parte del orden jurdico federal ni del local, sino que pertenecen,
junto con la Constitucin Federal de la Repblica, al orden jur-
dico nacional. No obstante esa realidad, los juristas mexicanos se
niegan a aceptar que dentro del universo binario que crea el
federalismo haya leyes que no sean federales ni locales. El
federalismo cooperativo es un modelo aceptado en otros pases,
pero en Mxico la doctrina constitucional no se decide a abordar-
lo aunque funcione de hecho y de derecho. Hoy se perfilan nue-
vas materias que, ante las necesidades del pas, podran ser con-
vertidas en concurrentes, como el combate al narcotrfico.
Un anlisis histrico del origen de estas excepciones al
federalismo clsico en todos los sistemas federales, nos muestra
que nacen de la realidad poltica -durante situaciones crticas-
y generalmente en contradiccin con la teora constitucional. En
los Estados Unidos, por ejemplo, "fue hasta fines de los aos
treinta, bajo la presin de la depresin mundial, cuando la Cons-
titucin fue reinterpretada por la Suprema Corte para extender
dramticamente la autoridad del gobierno nacional"." En Mxi-
co, de acuerdo con el sistema presidencial, fueron iniciativas del
Ejecutivo las que reforzaron precisamente la esfera presidencial
(entindase federal o, mejor an, nacional). Muy claro resulta el
caso de la modificacin que en l 934 (obsrvese la coincidencia
temporal con lo dicho para el federalismo norteamericano) confi-
ri al Poder Legislativo federal la facultad de unificar y coordinar
y concreta de determinadas materias a la Federacin (artculo 73, fracciones
X y XXIX), Yc) restricciones expresas a la potestad tributaria delos Estados
(artculos 117,fraccionesN, V, VI,YVII, Y118). Tesisjurisprudencial nm. 11.
Apndice al Semanario Judicial de la Federacin, ao1965, Parte la. pg. 42.
34 Los tribunales locales y federales pueden conocer, indistintamente, de
los mismos casos en materia de comercio, de tal manera que la competencia
es resultado de la eleccin arbitraria del demandante. Existen otros casos,
como tratndose de derechos de autor.
35 AJan Brownstein, "El federalismo en los Estados Unidos". Dentro de:
Derecho constitucional comparado, Mxico-Estados Unidos, Mxico, Uni-
versidad Nacional Autnoma de Mxico, 1990, tomo 1, pgs. 264 y 265.
116
la educacin en toda la Repblica y la de distribuir -como slo
podra hacerlo la propia Constitucin en el modelo federal origi-
nal-, las responsabilidades educativas entre la Federacin, los
estados y los municipios. Para Don Felipe Tena Ramrez esa fue
"una falta de escrpulo o de conocimiento con que trataron a
nuestras instituciones los reformadores de 34".36 Tena Ramrez
reconoce que dicha reforma fue resultado de consideraciones de
orden prctico, pero se aferra a la dogmtica clsica y afirma:
"la Constitucin lo puede todo, pero no conviene que ella misma
mixtifique sus propias instituciones, colocando al abrigo de la
forma federal un rgimen que la desnaturaliza"."
A pesar del escndalo de los expertos en Derecho constitu-
cional, en Mxico se han desnaturalizado las instituciones del
mecanicismo poltico y se han sacrificado dogmas de balances y
contrapesos, bajo la justificacin de crear instituciones funciona-
les para la vida social. Las modificaciones al federalismo clsico
se fueron incorporando en materias de inters nacional o por la
necesidad de armonizar la legislacin en actividades que
involucran a varias entidades federativas. Si bien tal tendencia
es mundial, en nuestro pas ha conducido a reforzar al Ejecutivo
federal. Afirma Jess Orozco que: "Es claro que la ampliacin
de la competencia del Congreso de la Unin para legislar en
otros mbitos se' traduce en el incremento de las facultades con-
feridas al Ejecutivo federal, tanto en lo que respecta a la
formulacin de las correspondientes iniciativas de ley en nuevas
materias, cuanto a la importante funcin eventual de ejecutar-
las"." Las instituciones que no encontraron espacio en la limita-
da racionalidad mecanicista lo hallaron en el Presidente de la
Repblica.
En el caso de las mencionadas leyes de carcter nacional (que
se suelen llamar "generales"), el alcance del poder presidencial
supera todas las esferas, invade las rbitas del universo jurdico
clsico, pues las autoridades locales tambin deben acatarlas.
36 Felipe Tena Ramrez, Derecho Constitucional Mexicano,
vigesimaprimera edicin, Pona, Mxico, 1985, pgs. 396 a 402
37 [bid.
38 J. Jess Orozco Henriquez, "El sistema presidencial en el constituyente
de Quertaro y su evolucin posterior", dentro de El sistema presidencial
mexicano (algunas reflexiones), Mxico, UNAM, 1988, pg. 33.
117
As, las virtuales facultades legislativas del Ejecutivo federal al
elaborar y enviar iniciativas de ley que tendrn validez en todo el
pas, depositan en el Poder Ejecutivo una funcin normativa na-
cional.
Este fenmeno de acumulacin de facultades reguladoras o
normativas en el presidente, se articula con otro: el crecimiento
nacional y la tendencia descentralizadora producen que el Ejecu-
tivo federal tienda a desprenderse de actividades administrativas
(la prestacin de servicios pblicos en forma directa). En pocas
palabras, el Presidente de la Repblica se metamorfosea con len-
titud en un Poder Legislativo nacional y deja paulatinamente de
ser un ejecutor, un administrador (como lo diseaba la distribu-
cin hecha por Montesquieu). Ese es el futuro del sistema presi-
dencial mexicano, aunque los criterios mecnicos de estudio si-
gan viendo en el desprendimiento de facultades a favor de las
otras esferas, la disminucin del poder presidencial.
Mientras que en su origen los escasos ejemplos de concurren-
cia legislativa de la Federacin y las entidades federativas (excep-
ciones a la frmula binaria del federalismo) consistan en atribuir
una misma materia a los diferentes niveles de gobierno (escuelas
federales reguladas por legislacin federal y locales por legisla-
cin local, tribunales federales y locales en materia de comercio,
impuestos federales y locales, hospitales federales y locales), la
tendencia actual consiste en que las funciones se asocien y repar-
tan entre la Federacin y los estados (divisin del trabajo en fa-
cultades normativas y operativas, reguladoras y administrativas,
respectivamente). En pocas palabras, las excepciones al
federalismo clsico que otorgan concurrencia de funciones de
diferentes esferas de gobierno sobre una misma materia, se con-
vierten de forma natural y progresiva en la divisin orgnica de
funciones del todo estatal.
El federalismo clsico que opera por regla general como
principio de divisin de funciones de carcter horizontal (donde
cada materia, en sus aspectos normativo y administrativo, co-
rresponde slo a un nivel de gobierno) adquiere paulatinamente
la modalidad de divisin de funciones vertical (una misma mate-
ria se reparte entre diversos niveles de gobierno). El universo
newtoniano de autoridades que se controlan sin tocarse, se con-
vierte en un nuevo universo de niveles superpuestos. Esta divi-
118
sin otorga a la Federacin facultades normativas de alcance
nacional y a las entidades federativas facultades administrativas
de carcter local.
La reformulacin del federalismo permite superar la lucha de
los rdenes jurdicos entre s (entindase competencia de hospita-
les locales contra federales, escuelas pblicas de primera y de se-
gunda calidades segn la solvencia de la autoridad de que depen-
dan, impuestos estatales y federales).
Recapitulando: luego de adoptarse el modelo federal tradicio-
nal, ste sufri modificaciones que lentamente demuestran la evo-
lucin del federalismo mexicano hacia un esquema donde las
competencias se coordinan y tienen una cabeza normativa y pla-
nificadora que es el Presidente de la Repblica.
Como ejemplos relevantes de la hiptesis anterior, basta ob-
servar dos preceptos constitucionales de reciente expedicin:
1) El Ejecutivo federal coordina mediante convenios con los
gobiernos de las entidades federativas e induce y concierta con
los particulares las acciones a realizar para la elaboracin y eje-
cucin del sistema de planeacin del desarrollo nacional (artcu-
lo 26 constitucional, proveniente de reforma del 3 de febrero de
1983). Este sistema de la planeacin democrtica depositada en
el presidente, a ~ s r de estar maquillado con la supuesta partici-
pacin de otros actores, sirve de reconocimiento formal del
presidencialismo mexicano. Aunque la planeacin nacional slo
es obligatoria para la administracin pblica federal, se coordina
con las entidades federativas su aplicacin en la esfera local. El
Poder Legislativo slo emite "observaciones" al Plan Nacional
de Desarrollo del presidente en tumo y, en teora, corresponde a
la sociedad colaborar en su formulacin (mediante un sistema de
participacin y consulta establecido en la Ley de Planeacin).
Este sistema de planeacin democrtica se desva de los
procedimientos republicanos de participacin social del
constitucionalismo moderno. El funcionamiento efectivo de este
sistema de formulacin de objetivos nacionales y frmulas de co-
laboracin entre esferas, sera suficiente para garantizar la exis-
tencia de un Estado orgnicamente integrado; no obstante, esta
utopa constitucional del presidente Miguel de la Madrid ha que-
dado seriamente disminuida en su aplicacin real. Pese a ello, el
intento gubernamental es revelador.
119
Es preciso transcribir las preocupaciones que manifiesta Je-
ss Orozco sobre este punto. "Si bien es cierto -dice el investi-
gador y actual magistrado del Tribunal Federal Electoral- que
cualquier incremento en la participacin social y poltica resulta
a la larga benfica, a la vez que le proporciona mayor estabilidad a
un sistema poltico, es necesario advertir que debe cuidarse de
que tales nuevas instancias extraparlamentanas de negociacin
poltica en manos del Ejecutivo no desquicien o debiliten todavia
ms los mecanismos tradicionales, como son la legislatura y los
partidos polticos. Para evitar tal eventualidad, deben fortalecerse
paralelamente las vas tradicionales de participacin poltica y
reglamentarse en forma objetiva, equitativa, democrtica y ade-
cuada la correspondiente participacin social en la planeacin,
recordando que seleccionar quin es interlocutor y quin no lo es,
en s ya es un poder significativo, y que todo rgimen democrti-
co debe proscribir cualquier vestigio de arbitrariedad"."
La rigidez positivista ha pretendido negar el carcterjurdico
de todo aquello que no est contenido en leyes sancionadas por
los procedimientos tradicionales. Sin embargo, es innegable el
carcter jurdico de los convenios entre el Estado y diversos gru-
pos de la sociedad: ningn abogado mexicano podra rechazar la
validez jurdica de los convenios de concertacin con los particu-
lares, previstos en el artculo 26 constitucional. 40 Menos an
podra negarse la utilidad prctica que tambin en nuestro pas
han proporcionado en el combate de la inflacin o en la descen-
tralizacin educativa el Pacto de Solidaridad Econmica y el
Acuerdo para la Modernizacin de la Educacin Bsica, respec-
tivamente. Estos ltimos instrumentos (de carcter principalmen-
te poltico, aunque estn respaldados de anexos de ejecucin es-
trictamente jurdicos) han sido una modalidad menos formal pero
ms efectiva de planeacin poltica negociada; han sido, por otra
39 [bid, pg. 79.
40 Los artculos 38 y 39 de la Ley de Planeacin, indican: Art. 38.-La
concertacin a que se refiere el artculo anterior ser objeto de contratos o
convenios decumplimiento obligatorio para las partes que lo celebren, en los
cuales se establecern las consecuencias y sanciones que se deriven de su
incumplimiento, a fin de asegurar el inters general y garantizar su ejecucin
en tiempo y forma. Art. 39.-L08 contratos y convenios que se celebren con-
forme a este captulo se consideran de derecho pblico.
120
parte, mucho ms importantes para la vida pblica del pas que
muchas de las leyes que ha aprobado el Congreso durante esos
periodos. Desgraciadamente, en Mxico estas formas de derecho
han funcionado ms por la presencia del autoritarismo presiden-
cial que las disea y las impone, que por la intervencin de los
sujetos convocados.
2) El Ejecutivo federal determina los planes y programas de
estudio de la educacin primaria, secundaria y normal para toda
la Repblica, considerando para ello la opinin de los gobiernos
de las entidades federativas y de los diversos sectores sociales
involucrados en la educacin (fraccin III del artculo 30. consti-
tucional, introducida el 5 de marzo de 1993). En este caso, el
presidente adquiere facultades normativas de carcter pedaggico
para toda la Repblica, consistentes en imponer el contenido de
los conocimientos bsicos obligatorios para todo mexicano. Esta
atribucin est destinada, como se indica en el propio texto cons-
titucional, a garantizar la unidad nacional.
El carcter centralizador de las anteriores disposiciones es tan
evidente que slo pueden justificarse formalmente por la participa-
cin que se prev de las entidades federativas y de la sociedad civil.
En la prctica, es dificil garantizar procedimientos de participacin
efectiva de las esferas estatal y privada, de tal manera que la decisin
planificadora y normativa nacional es la del Ejecutivo federal.
El presidente mexicano supera el carcter centralizador de
otros jefes de Estado (en principio porque en nuestro pas no
existe la distincin entre jefe de Estado y jefe de Gobierno, y tam-
poco se presenta la figura de la vicepresidencia). El presidente
mexicano es, formal y materialmente, mucho ms que la autori-
dad ejecutiva unipersonal comn a todos los habitantes del terri-
torio y representante del pas a nivel internacional. En el Presi-
dente de la Repblica se han ido depositando atribuciones de cen-
tro geomtrico absoluto: el control sobre la recaudacin fiscal y
la salud nacional, las normas ecolgicas, los asentamientos hu-
manos, los programas sociales, la formulacin de la planeacin
nacional del desarrollo como rumbo terico del Estado y del con-
tenido de la educacin bsica del pas. As, se confiere al Ejecu-
tivo federal el carcter de rgano cerebral del organismo estatal.
En conclusin, puede indentificarse una separacin radical
entre el modelo terico de Estado de Derecho emanado de la
121
racionalidad ilustrada, y el modelo que opera en la realidad. La
desconexin del primero ha sido compensada progresivamente
por una funcin coordinadora del Presidente de la Repblica que
lo ha dotado de mucho poder.
VIII. EL CONTROL EFECTIVO DEL PRESIDENCIALISMO
La supersticin jurdica que confia en que extirpar atribuciones
formales del presidente mexicano es un mtodo para disminuirlo
en la realidad, genera, en cambio, malformaciones polticas y
crisis de gobernabilidad. En Mxico, Emilio Rabasa identificaba
a principios de siglo la relacin entre los frustrados afanes
controladores del poder poltico y la formacin de dictaduras."
Cuando se inventan controles mecnicos para entorpecer la
tarea de gobierno se orilla precisamente a la transgresin de las
normas y, en casos extremos, al rompimiento del orden constitu-
cional. Las experiencias latinoamericanas recientes de ruptura
del orden constitucional desde la presidencia, en Per y Gua-
temala -durante 1992 y 1993-, demuestran la importancia de
buscar formas diferentes de control del poder, funcionales, que
no signifiquen la oposicin de necesidades de gobernabilidad y
democracia."
Es importante construir vnculos orgnicos entre los rganos
del gobierno, los que no necesariamente deben pasar por el Pre-
sidente de la Repblica. Para ello, es necesaria una infraestructu-
ra informativa entre instituciones. Por ejemplo, en el Poder Judi-
cial ha sido ms efectiva una modernizacin tecnolgica de su
informacin que una simple transferencia de funciones a los
jueces.Como parte de la reforma poltica de septiembre de 1993,
la participacin de miembros del Poder Judicial federal en el seno
del mximo tribunal electoral se anunci como medida audaz en
la restauracin del equilibrio entre los poderes. En realidad, ello
quiz conducir a aumentar los intereses estratgicos del Ejecu-
41 Emilio Rabasa, La Constitucin y la dictadura, Porra, Mxico, 1982.
42 No obstante, el fenmeno inverso en Brasil yVenezuela, en 1993, don-
de los presidentes Collor de Mello y Prez fueron defenestrados -sin que
ello significara el rompimiento del orden constitucional-, es un gran augurio
del fn de la impunidad del autoritarismo en Latinoamrica.
122
tivo en la voluntad de los jueces y provocar la integracin de un
cuerpo judicial militante y parcia!. En cambio, la existencia de
discos compactos con la jurisprudencia de la corte ha puesto al
servicio de todos los tribunales federales la informacin de cmo
controlar los actos inconstitucionales del Poder Ejecutivo.
Un verdadero fortalecimiento del Poder Judicial buscara do-
tarlo de medios de control efectivo de la maquinaria estatal. Si es
inevitable que el perfil del Estado sea el de un enorme mecanis-
mo, el Poder Judicial debe asumir la funcin de controlar el fun-
cionamiento del sistema. En esta direccin destaca la propuesta
de dotarlo de capacidad para derogar con carcter general nor-
mas jurdicas inconstitucionales, es decir, acabar con el principio
de relatividad de los efectos de las sentencias de amparo. Sin
embargo, hay que alertar contra la instauracin de un control
"gramatical" de la Constitucin que tenga efectos generales. El
texto constitucional mexicano es una norma que -en la letra-
est plagada de contradicciones, inconsistencias y lagunas, por lo
que sera peligroso instaurar un poder revisor de las palabras, en
vez de vigilante de los principios. Quiz la mejor opcin sea con-
ferir a la Suprema Corte la facultad de ponderar en qu casos
ejercer el control general de la Constitucin derogando leyes y
cundo hacerlo enviando iniciativas de reformas al Congreso.
Tambin se dotara al Poder Judicial de la atribucin de detallar
la forma de hacer cumplir esas resoluciones (es decir, establecer
un "sistema abierto" de control constitucional).
Pero, a pesar de que pueda ser mejorado, el protocolo proce-
sal siempre es tan arduo que est alejado de la vida cotidiana; el
solo hecho de que el complejo sistema judicial deba ser activado
con la intervencin de abogados, en tiempos perentorios y con al-
tos costos econmicos, lo hace intil para la mayor parte de la
poblacin. Las frecuentes acusaciones de corrupcin y negligen-
cia contra el Poder Judicial son generalmente -aunque los crti-
cos lo ignoran- expresiones de repudio a la lgica judicial. El
sistema judicial est destinado fatalmente a administrar un meca-
nismo rgido. Por ello, la funcin jurisdiccional evoluciona hacia
la ultraespecializacin, para convertirse en la tecnologa aplica-
da a la organizacin social. Los juicios son sistemas cerrados,
como los aparatos electrnicos. El sistema judicial vigila la jus-
ticia microsocial.
123
Ms importante que incrementar la esfera de atribuciones del
Legislativo o el Judicial es aumentar la esfera de facultades de la
sociedad en la vida pblica, esa sera la reforma macrosocial. En
la bsqueda de frmulas efectivas de control poltico en las com-
plejas sociedades modernas, vale la pena regresar a la idea del
argentino Fras: la importancia de "la participacin de una co-
munidad que vuelva a ser orgnica".
La posibilidad de generar participacin social supone, ms
que un cambio en la organizacin de las relaciones del Estado
con la sociedad, un cambio en la actitud de sta. La participacin
de la gente es correlativa a sus niveles de informacin y cultura, de
tal manera que las inversiones en educacin y la efectiva libertad
de prensa, por ejemplo, la incrementan. No obstante, el aumento de
la participacin comunitaria est fuera de la decisin de un go-
bernante con pretensiones redentoras. La intencin de introducir
en una sociedad actitudes "solidarias", "republicanas", "cvi-
cas", a corto plazo, es claramente utpica. La idea de una refor-
ma de la sociedad, no obstante, es una utopa de las que se deben
emprender.
IX. LAUTOPA DE LA REFORMA SOCIAL
EN EL SEXENIO SALINISTA
Precisamente por sus dimensiones inverosmiles, los inten-
tos gubernamentales de reforma social deben ser analizados.
Desde el punto de vista jurdico, casi se ignora el hecho de que
algunas leyes administrativas promulgadas durante el salinismo
introdujeron captulos completos destinados a promover la par-
ticipacin social. 43 A todo lo largo del sexenio de Carlos Salinas
se mostr una intencin de transferir por decreto responsabilida-
des pblicas a la sociedad (aunque curiosamente no en el m-
bito electoral), al mismo tiempo que se trat de organizarla en el
todo orgnico del Estado. La filosofia del Programa de Solidari-
dades precisamente la participacin social, la estrecha colabora-
cin Estado/sociedad.
43 El antecedente es la Ley de Planeacin promulgada por el presidente
Miguel de la Madrid Hurtado y elaborada en la Secretara de Programacin
124
Carlos Salinas exploraba ya en su tesis doctoral el significa-
do de la participacin de las comunidades en los programas p-
blicos como solucin para resolver la disyuntiva entre eficiencia
y legitimidad, entre productividad y apoyo poltico." Como go-
bernante ha afirmado continuamente que la democracia no slo
se manifiesta en los comicios sino tambin en la participacin,
que "obra social y pueblo organizado es sinnimo de justicia con
democracia; obra social, la justicia; pueblo organizado, la demo-
craciar."
La participacin conduce a la articulacin con el Estado. La
utopa salinista (que se ha querido esbozar como doctrina cohe-
rente bajo los conceptos de "Liberalismo Social" y "Estado so-
lidario", que ya estn incluidos en la Declaracin de Principios
del Partido Revolucionario Institucional:" se manifiesta, entre
otros aspectos -aunque no se diga explcitamente- en el deseo
de establecer una cadena orgnica desde los comits ciudadanos de
solidaridad o los consejos escolares de participacin social, hasta
el gobierno federal, incluyendo como eslabones intermedios a las
autoridades municipales y estatales. La propuesta representa una
ruptura respecto al universo de esferas jurdicas independientes
unas de otras y perfectamente diferenciadas del Estado de dere-
cho tradicional. En la prctica se percibe un desfase entre los
rganos que disea el "liberalismo social" y los rganos polti-
cos republicanos. .El Estado Solidario es la propuesta de un Esta-
do posmoderno, como pretensin terica de superar las insufi-
y Presupuesto a cargo de Carlos Salinas de Gortari. Este ordenamiento (publi-
cado en el Diario Oficial de la Federacin el5 de enero de 1983), reglamenta
el Sistema Nacional de Planeacin Democrtica del artculo 26 constitucio-
nal; su captulo tercero se refiere a la "Participacin social en la planeacin".
Diez aos despus, los captulos sptimos de la Ley General de
Asentamientos Humanos (publicada el 21 de julio de 1993 en el Diario Ofi-
cial de la Federacin) y de la Ley General de Educacin (publicada el 13 de
julio de 1993) introdujeron captulos sobre participacin social.
44 Carlos Salinas de Gortari, Produccin y participacin poltica en el
campo, Mxico, UNAM, pg. 247.
45 Citado por Arturo Cano. "El Pronasol en Chiapas. Lo ms delgado del
hilo". Diario Reforma, suplemento Enfoque, nm. 7, Mxico, D. F., 23 de
enero de 1994.
46 Ver los "Documentos Bsicos del Partido Revolucionario Institu-
cional", aprobados por la XVI Asamblea Nacional de ste, cele-
125
ciencias de los modelos del liberalismo clsico; en l se pretende
introducir -en la realidad sin resultados significativos- el ele-
mento de la "solidaridad" en oposicin al individualismo liberal
y egosta; se busca, tambin, la supresin de la divisin clsica
entre Estado y sociedad (que Marx identificaba desde su juventud
como signo de la modernidad poltica)," pero se cae, inevitable-
mente, en el control estatal de la sociedad. El totalitarismo es el
gran fantasma de un modelo como ste.
Todava no se ha dado un debate profundo sobre este tema,
no se conocen claramente los aspectos esenciales del llamado
Estado solidario porque al ser un desafio a la ortodoxia de las
instituciones polticas se ha optado por disfrazarlo en el discurso
escrupulosamente republicano. La gran tragedia de los proyectos
de Estado Solidario y Liberalismo Social que invent o rehabi-
lit Salinas, radica en que nadie sepa realmente lo que son o que
permanezcan siendo invenciones tericas inaplicadas (tal como
sucedi con el sistema de planeacin democrtica de Miguel de la
Madrid). Lo anterior debido a que dirigirse contra el individualis-
mo liberal es tanto como insinuar una ruptura con el modelo oc-
cidental de organizacin poltica y recordar el totalitarismo que
compartan el fascismo y el comunismo. La filosofa poltica
salinista ha sido concebida -de acuerdo con sus crticos-
como mero paliativo de la reforma econmica, resultado de crite-
rios eficientistas en programas de combate a la pobreza, truco de
cooptacin electoral, ingenioso artefacto para burlar controles
presupuestarios e incluso como extraa modalidad de fascismo.
Ms de un politlogo importante e incluso funcionarios han de-
nunciado el peligro totalitario."
Mediante ese sucedneo natural de la reeleccin presidencial
en el sistema poltico mexicano, que ha sido la facultad del presi-
dente de designar al candidato del PRl, Salinas evidenci las in-
tenciones de continuar la utopa solidaria o, digamos, organicis-
brada los das 28, 29 Y30 de marzo de 1993 en la Ciudad de Aguasca-
lientes, Ags.
47 Ver la "Crtica del derecho del Estado de Hegel" y "Sobre la cuestin
juda". Carlos Marx, Escritos de juventud...
48 Como Solidaridad, se han denunciado otras prcticas que funden
orgnicamente Estado y sociedad, en perjuicio de los valores republicanos
tradicionales. Federico Reyes Heroles sealaba que en Mxico "sociedad
126
tao Efectivamente, la fe en la utopa salinista se confirm luego
de cinco aos, al conocerse al sucesor de Salinas, Luis Donaldo
Colosio. Ante otros candidatos que garantizaban la reforma po-
ltica ortodoxa y republicana, el presidente opt por un proyecto
de reforma social, corporativa: con ello pareci renunciar a la
prestigiada modernidad del modelo poltico clsico.
Aunque se propusiera desde su campaa la "moderniza-
cin" del pas, ha sido evidente la desconfianza de Carlos
Salinas hacia la democracia liberal individualista. Como Presi-
dente, manifest que la democracia no florece en la pobreza y
que en Mxico construira una alternativa al individualismo.
Quienes en 1993 vean a la reforma econmica como un paso
anterior de la modernidad poltica esperaban ellanzamien-
to -desde el partido oficial- de un republicano a la presiden-
cia, de un demcrata sin adjetivos. Se impuso, sin embargo, la
obsesin presidencial por el Estado solidario, el de la participa-
cin social en la tarea pblica, el de la organizacin colectiva
para el progreso. Participacin social y desarrollo colectivo son
los elementos esenciales de la filosofia poltica del salinismo. Sin
embargo, el asesinato de Colosio clausur la continuacin natu-
ral de ese proyecto.
La democracia para Carlos Salinas no ha estado en el ejerci-
cio electoral sino en la participacin social. "La participacin -
escribi antes de conocer el poder-, adems de lograr objetivos
de eficiencia y equidad, tiene un significadopoltico fundamental:
est en el centro del desarrollo democrtico". Lo asombroso es
contrastar esta idea con otra definicin no electoral de democra-
cia, la del artculo 30. de la Constitucin, donde el elemento del
desarrollo social es el definitorio: la democracia entendida "no
solamente como una estructura jurdica y un rgimen poltico,
civil y sociedad poltica tienden a absorberse mutuamente. Lo mismo que
ocurri en la Italia y la Alemania en la tercer y cuarta dcadas. La expresin
promotor del voto situada en el limbo de la inmoralidad, que no de la
ilegalidad, deber estar en la mira. Hay 1UI pronunciamiento de 1UI magistrado
del Tribunal Federal Electoral, Fernando Franco, que debe ser ledo con cui-
dado. Por esta va (los promotores del voto) el PRI ganar elecciones, pero el
reforzamiento de una parafernalia semiestatal tendr un costo republicano
enorme. Estarnos ante el nacimiento de un Estado dentro del Estado?". Pe-
ridico La Jornada. Mxico, sbado 11 de julio de 1992.
127
sino como un sistema de vida fundado en el constante mejora-
mientoeconmico, social y cultural del pueblo". Ambas concep-
ciones de democracia, distantes en el tiempo, describen la evolu-
cin poltica del Estado mexicano en el siglo xx, el Estado que se
ha alejado de la tradicin poltica occidental para adquirir perfiles
propios. La evolucin poltica mexicana ha sido un recorrido sui
generis hacia las instituciones de la modernidad, pero nunca se
dirigi hacia la divisin de poderes clsica, al federalismo dual
del modelo norteamericano. La formacin del poder poltico en
Mxico fue una experiencia distinta, donde el presidente y el par-
tido oficial le dieron a todo el sistema la funcionalidad orgnica.
Quiz lo que ha salvado a Mxico de un totalitarismo
sofocante ha sido laproteccin judicial de los derechos individua-
les de la lite. El juicio de amparo que tanto enorgullece a los
constitucionalistas mexicanos ha permitido respetar las libertades
pblicas de unos cuantos sin cancelar la organizacin corporativa
y totalitaria del sistema poltico posrevolucionario. Ese equilibrio
fue una de las claves de la "dictadura perfecta", como la califi-
cara Vargas Llosa. Hoy debe servimos de ejemplo para buscar
una nueva combinacin de instrumentos polticos de
funcionalidad y libertad.
Salinas quiso rescatar algo de esa tradicin poltica, de ese
equilibrio, pero el temor a un debate abierto que analizara su
proyecto de reformar la dogmtica poltica tradicional, provoc
que al final del sexenio salinista el Estado solidario quedara muy
por debajo de la reforma macroeconmica. El libre comercio y
sus efectos colaterales en la vida poltica han ensombrecido el
experimento solidario (junto con algunos resultados que produjo).
x. EL MODELO HEGELIANO: LA OTRA MODERNIDAD
Para concluir este ensayo falta analizar la viabilidad del modelo
organicista de organizacin colectiva, el modelo hegeliano. Hay
que recordar que a la modernidad de la democracia liberal se su-
maron en el siglo XIX el socialismo y en el XX el fascismo. Ambas
frmulas, rivales de la tradicin emprica individualista que tuvo
su origen en el mecanicismo newtoniano, tambin fueron crea-
ciones modernas. Ambas se alimentaron de la filosofia idealista
128
de Hegel y rompieron con el individualismo liberal. Junto a ellas,
el sistema mexicano tambin fue un rival -aunque modesto--
de la tradicin liberal.
Es toda una pedantera y una ociosidad desenrollar y montar
la gigantesca carpa hegeliana para analizar en estos momentos el
sistema posrevolucionario y el presidencialismo mexicano. Tam-
poco resultara original, y menos oportuno cuando la crisis del
sistema ha sido prolijamente estudiada y profetizada. Por el mo-
mento, basta recordar algunos detalles del paradigma hegeliano
que nos sirvan para juzgar al presidencialismo mexicano y, ms
recientemente, a esa ideologa poltica que pretendi recuperar las
dimensiones polticas del Estado posrevolucionario mediante la
corresponsabilidad de la sociedad en las tareas pblicas y "sepa-
rar a Mxico del individualismo mundial".
Es necesario recordar que la filosofa de Hegel no slo co-
labor en la construccin del fascismo, sino en la de la otra enorme
propuesta poltica de nuestro siglo que se atrevi a competir con la
democracia liberal: el marxismo. Eso no significa que Hegel fuera el
diseador de los imperios fullidos de la modemidad.si al fascismo y
al marxismo se les asocia con el filsofoalemn es porque stos fue-
ron desafios de la tradicinpoltica occidental, y Hegel el sujeto que,
desde la filosofa, critic mejor los dogmas de dicha tradicin.
La propuesta de Hegel sueleasociarse con sistemas aterradores slo
porque es efectivamenteuna hereja de la democracia individualista
(basta recordar cmo sirvia los llamados "idealistasde Oxford" en
la revisin del liberalismo ingls).
George Sabine, al referirse a la teora hegeliana del gobierno
constitucional, explica que "estaba de acuerdo con la del libera-
lismo al distinguir entre la autoridad legal y el poder personal,
pero no reconoca ninguna relacin entre la regla de derecho y el
proceso poltico democrtico"." Esa postura ha sido tambin la
de la clase poltica que administra el poder en Mxico: el
presidencialismo logr distinguir el poder personal de los caudi-
llos de la institucin estatal pero, para el sistema, el Estado de
Derecho nunca fue la competencia entre partidos polticos
No es extrao que Hegel opte por la monarqua como forma
de gobierno. "Segn la concepcin hegeliana de la historia cons-
49 George Sabine, ob., cit., pg. 483.
129
titucional, el paso significativo era el surgimiento de la autoridad
nacional con la monarqua, no el control d81 Poder Ejecutivo por
elLegislativo"." La funcionalidad que otorga un presidente fuer-
te al desempeo de un Estado orgnicamente considerado es si-
milar a la del monarca. En este sentido no es absurda la visin de
Enrique Krauze del presidencialismo mexicano como monarqua
sexenal. En la visin orgnica del Estado debe existir una cabe-
za, lo que no significa que sea una cabeza libre en su arbitrarie-
dad y ausente de controles. Hegel piensa en un Estado de Derecho
que sea a un tiempo monarqua, la Constitucin es el principal
control del gobernante. As, a pesar de prescindir del equilibrio
mecnico de los rganos de autoridad, en el modelo de Hegel el
derecho sigue siendo instrumento controlador del poder.
De acuerdo con una visin hegeliana, el presidencialismo
mexicano no es necesariamente contradictorio con la visin del
Estado de Derecho. Un rgimen presidencial no excluye la posi-
bilidad de instituir medidas efectivas de control del despotismo,
mediante el estricto funcionamiento de la ley. Es por ello que el
presidente fuerte y la Constitucin de 1917 no slo coexisten,
sino que sta ha sido el esqueleto legitimador del poder
presidencialista. Desgraciadamente, en los hechos la lgica de la
institucin presidencial mexicana ha sido la de la impunidad; in-
variablemente la dinmica del poder presidencial ha arrastrado a
los seres humanos que llegan hasta all y a los que los rodean.
La idea del derecho como controlador del poder en el contex-
to de un Estado hegeliano no es realizable porque -como Marx
lo denunci tantas veces- es meramente abstracta; 51 porque
prescinde incluso del viejo equilibrio mecnico de balances y
contrapesos. Si el monarca no es urgido a respetar el derecho por
una maquinaria estatal paralela a l (viejo principio de la separa-
cin del poder), nada hace pensar que motuproprio observe esa
enumeracin escrita de principios de conducta. El Estado de
Derecho hegeliano es un modelo incompleto, tal como lo es el
50 Ibid, pg. 484.
51 "Hegel concibe los asuntos y actividades del Estado de una manera
abstracta, para s, contraponiendo a ellos la individualidad particular; pero
olvidando que la individualidad particular es una individualidad humana y
que los asuntos y actividades del Estado son funciones humanas". Carlos
Marx, ob. cit., pgs. 334 y 335.
130
presidencialismo mexicano: ambos incorporan del liberalismo
clsico, pero en abstracto, la necesidad del imperio de la ley; no
disean los mecanismos para garantizar dicho imperio. El resul-
tado de ello es la impunidad y Mxico es un buen ejemplo.
La "modernizacin" salinista, por ejemplo, destruy mlti-
ples feudos de poder slo para establecer finalmente otros. Su-
mado a este determinismo trgico del poder presidencial, est el
hecho de que las utopas justicieras de los presidentes hayan sido
siempre insuficientes -si no es que irreales- al enfrentarse al
peso de las ambiciones. Las intenciones redentoras de los polti-
cos no resisten la ambicin vulgar una vez que conocen el poder
y la dificultad de implementarlas. Esas han sido las contradiccio-
nes de la modernidad mexicana que llega a su fin. En las nuevas
circunstancias ya no es posible confiar en las buenas intenciones
de los lderes, es preciso transformar la lgica del sistema. Este es
el presupuesto que origina la crisis y transformacin de la moder-
nidad mexicana en nuestros das.
XI. CONCLUSIONES
El Estado de Derecho es una creacin de la razn moderna. En
su primera versin, para la existencia de un Estado de Derecho
bastaba con incluir en la Constitucin Poltica un principio ele-
mental de divisin de poderes y una declaracin precisa de dere-
chos individuales. La lgica que lo haca funcionar estaba muy
vinculada a la filosofia mecnica cuyo paradigma es la fisica cl-
sica, de tal manera que se establecan equilibrios y controles re-
cprocos entre las esferas de derechos de los diversos sujetos.
Con el desarrollo de la tecnologa, la industrializacin y el
crecimiento demogrfico, la complejidad de los Estados de Dere-
cho debe incrementarse. Hoy son insuficientes los dogmas polti-
cos clsicos de balances y contrapesos para explicar la organiza-
cin de las sociedades contemporneas. La crisis de la racio-
nalidad poltica de la Ilustracin es paralela a la que sucede en el
arte, la economa y la ciencia.
Sin embargo aunque las sociedades de masas contemporneas
ya no puedan ser organizadas por la racionalidad clsica, cues-
tionar el Estado de Derecho puede conducir a formas autorita-
131
rias o caticas de vida social. Las democracias deben ser eficien-
tes para que no se sustituyan por formas polticas autoritarias.
De ah la importancia de crear nuevas tecnologas polticas que
consigan el equilibrio entre la funcionalidad del todo social y la
libertad de los individuos.
Para lograr eficiencia poltica es necesario hacer una recons-
truccin racional del Derecho pblico. Por un lado, de acuerdo
con un modelo hegeliano debe concebirse a las "esferas de dere-
chos" de las personas y las instituciones no como "algo
autrquico e independiente en sus fines y modos de actuar, y no
enfrascadas en s mismas" sino en el contexto de la totalidad, en
una dimensin cooperativa. Por otro lado, deben modernizarse
los sistemas de proteccin de los derechos individuales (el control
de la constitucionalidad, principalmente), hacindolos ms flexi-
bles y eficaces.
La ley, para embonar en un esquema funcional pero demo-
crtico de Estado de Derecho, no puede ser la mera enumeracin
abstracta y escrita de principios de conducta debida. En la comu-
nidad poltica, la idea de un derecho espontneamente observado
nos remite -como pensara Rousseau- a la ley que es expresin
de la voluntad general, la ley que es observada y vigilada por la
propia sociedad. As, el poder controlador de la ley en un modelo
organicista democrtico debe ser la sociedad, antes que los dems
rganos de poder. Hegel crea que la ley "penetra todas las rela-
ciones [de un pueblo], la moral y la conciencia de sus individuos;
la Constitucin de un determinado pueblo depende del modo y del
grado de su autoconciencia. En sta se encuentra su libertad sub-
jetiva y por lo tanto la realidad de la Constitucin"."
Ahora bien, una vinculacin real y no meramente simblica
de la ley con la sociedad, no se expresa en los enunciados legales
modernos, que son abstractos y rgidos. Schmitt denunciaba que
el positivismo jurdico "intenta conformar la organizacin polti-
ca de un pueblo de acuerdo con principios jurdicos liberales
universales, en lugar de concebirla como expresin de la voluntad
del pueblo"." El derecho que se legisla verdaderamente desde la
sociedad (la sociedad de masas contempornea) es de corte con-
~ G. W. F. Hegel, ob. cit., pg. 272.
~ Kaufmann, Matthias, ob. cit., pg. 151.
132
tractual, se crea con la participacin de los directamente invoiu-
erados y para aspectos concretos, aunque despus se le traduzca
en normas especializadas (derecho positivo). Esta postura coinci-
de con la divisin de Carl Schmitt entre ley en sentido poltico y
ley en sentido positivo (sin que necesariamente el concepto de ley
en sentido poltico contenga los atributos de autoritarismo e irra-
cionalidad del pensamiento de Schmitt). Los pactos y acuerdos
entre sociedad y gobierno, los plebiscitos y referendos, son ley
en el ms puro sentido, en tanto expresiones directas de la volun-
tad general.
Este concepto ms flexible de ley permite superar las fronte-
ras tericas que existen en el derecho clsico y el aislamiento de
los rdenes jurdicos parciales. Las separaciones rgidas entre
rdenes federal y local (federalismo), entre funciones de los rga-
nos de poder (divisin de poderes) y entre gobierno y sociedad,
han sido la principal causa de la ineficiencia de los sistemas po-
lticos modernos. En Mxico, el Presidente de la Repblica se
convirti en la instancia que dio coherencia al sistema porque pa-
saba por encima de esas divisiones tericas yconduca las accio-
nes de los poderes Judicial, Legislativ6 y de las entidades
federativas. El presidente le daba al mecanismo poltico mexica-
no una dimensin organicista. Hoy debe sustituirse ese presiden-
cialismo por un diseo ms eficiente de comunicacin entre rga-
nos de poder y entre stos y la sociedad.
El modelo de organizacin poltica ms eficiente, supone una
gran cantidad de vnculos y relaciones entre los sujetos de dere-
cho, sin que ello signifique fundirlos. Se trata de relaciones de co-
ordinacin y cooperativas entre los rganos del todo, del organis-
mo social (no de relaciones de subordinacin entre ellos). Para
lograrlo es necesaria una infraestructura que garantice la comu-
nicacin. Las tecnologas de la informacin tienen gran importan-
cia para vincular rganos de poder y para descentralizar en la so-
ciedad el conocimiento del todo social.
Si se logra garantizar el acceso a la informacin de grandes
sectores sociales, es posible que el papel de coordinador de los
rganos de poder que actualmente desempea. el Presidente, sea
ejercido por la opinin pblica, por la sociedad en su conjunto.
El papel de una tecnocracia que sostenga la infraestructura
tcnica del Estado debe tomarse en cuenta. Para evitar que esa
133
tecnocracia sustituya a los rganos de poder representativos de la
sociedad es necesario reservarle un mbito autnomo no politi-
zado y una estructura de ascensos burocrticos.
As, un mejor modelo de divisin de funciones entre sociedad
civil, autoridades polticamente legitimadas y burocracia exper-
ta (tecnocracia) es la mejor alternativa para el funcionamiento
eficiente y democrtico del Estado contemporneo. Una nueva
perspectiva de la divisin de los rganos de poder debe abando-
nar el tripartidismo (Legislativo, Ejecutivo, Judicial) e incluir en
un mismo orden jurdico tanto a las entidades federativas como a
los nuevos sujetos estatales autnomos (Banco central, autorida-
des electorales, ombudsman, etc.).
En conjunto, se tratara de superar los dogmas polticos ms
simplistas (el esquema mecanicista clsico) para desarrollar una
tecnologa poltica democrtica.
Aunque en el nuevo esquema poltico que podra sustituir al
presidencialismo con eficiencia, los roles estaran interconectados
y seran mltiples, la experiencia histrica (no derivada de la teo-
ra constitucional clsica sino de la realidad poltica) apunta a la
consolidacin de la siguiente divisin elemental de funciones:
- El Presidente de la Repblica sera el gestor de acuerdos
nacionales e internacionales, pactos entre sectores sociales, nego-
ciaciones entre fuerzas con intereses opuestos, planes de desarro-
llo, etc., es decir, sera el gestor de la ley en sentido poltico. De
,
esta forma, conservara el liderazgo poltico del Estado y el perfil
de autoridad planificadora y normativa que la realidad le ha ido
dando. Se despojara, sin embargo, de muchas labores adminis-
trativas y de la prestacin de servicios pblicos, para transferirlos
a autoridades locales, instituciones autnomas y a la sociedad.
- El Poder Legislativo federal funcionara como contralor
poltico de las iniciativas normativas que el Ejecutivo pactara con
los grupos sociales. Las cmaras vigilaran el proceso de conver-
tir la ley en sentido poltico a su expresin positiva (realizaran el
control macrojurdico). Adems, seguiran siendo foro de discu-
sin nacional, de juicio poltico de instituciones y funcionarios,
desde luego podran adoptar iniciativas legales propias, etc.
- El Poder Judicial sera el controlador de la norma positiva
haciendo el control microjurdico al momento de revisar contro-
versias particulares, como hasta ahora sucede. Pero adems de
134
esa funcin, ejercera el control de la constitucionalidad con flexi-
bilidad, no como vigilante de la gramtica constitucional sino de
los principios fundamentales (pues nuestra Constitucin es un
sistema imperfecto de normas). Tendra la atribucin de ponderar
libremente en qu casos de inconstitucionalidad derogar normas
generales yen qu otros enviar iniciativas de ley o reforma cons-
titucional, para corregir las contradicciones.
- El verdadero poder ejecutor o administrativo estara des-
centralizado en las entidades federativas, en los municipios, las
instituciones autnomas y la sociedad en general.
- Al esquema anterior se sumaran una serie de instituciones
no subordinadas al presidente, como el Banco Central, las auto-
ridades electorales, el ombudsman y las universidades; adems
de algunas con autonoma relativa como las autoridades
antimonoplicas y las de proteccin de la propiedad intelectual.
Estos y otros ejemplos de burocracia experta tendran organiza-
cin escalafonaria estricta (no poltica) y aunque gozaran de au-
tonoma frente al "Ejecutivo" federal estaran sujetas al control
de los poderes Legislativo y Judicial. Con ellas quedara garanti-
zada la especializacin tcnica de la burocracia (la tecnocracia).
- Finalmente, la "realidad" de la Constitucin estara con-
sumada por una sociedad autoconscientede su organizacin pol-
tica, una sociedad que dejara de identificar al Estado con el Pre-
sidente de la Repblica. La reforma social sera la ms dificil de
las transformaciones a emprender. Para lograrlo habra que em-
pezar por garantizar el derecho a la informacin con una absoluta
libertad de prensa, otorgando subsidios a los organismos de radio
y televisin administrados por la sociedad civil y combatiendo los
monopolios informativos. En segundo lugar, deber mejorar
nuestro sistema educativo para convertirlo en un eficiente sistema
de transmisin de conocimientos y formacin de ciudadanos.
Presidencialismo y Creacin Legislativa
1. INTRODUCCIN
E
n este ensayo haremos una breve descripcin de las
atribuciones del Presidente de la Repblica para dic-
tar normas que, aunque son formalmente administra-
tivas por provenir del Ejecutivo, desde el punto de
vista material son legislativas.
Trataremos de especificar los procedimientos por medio de
los cuales el Presidente puede dictar leyes, bien sea a travs de un
rgimen de colaboracin de poderes,
I
como es el caso del proce-
dimiento legislativo federal, bien por s solo, como sucede cuando
emite reglamentos.
Es claro que el Ejecutivo crea normas jurdicas, crea Dere-
cho y que esta creacin jurdica tiene su punto de partida en la
Constitucin,' donde estn contenidas las facultades del poder
pblico para emanar normas jurdicas, as como para ejercer fun-
ciones que no tiene asignadas naturalmente un rgano de gobier-
no, porque formalmente corresponden a otro Poder, como es el
I Carpizo, Jorge, La Constitucin Mexicana de 1917, octava edicin,
Mxico, Porra, 1990, pg. 203; la Dra. AuroraAmaiz denomina este fen-
meno "interferencias legales entre los Poderes", "Relaciones del Ejecutivo-
Legislativo en la Constituciny en la realidad de las entidades federativas"
enMemoria del III Congreso Nacional de Derecho Constitucional, Mxico,
UNAM, 1984, pg. 31 nota 6; sobre el problematerminolgicoen tomo a este
principio ver Quintero, Csar, "El principiode la separacinde poderes ysu
valor actual en Iberoamerica"en Memoria del JII Congreso Iberoamericano
de Derecho Constitucional, Mxico, UNAM, 1987, tomo TI, pgs. 749-753.
Siempre que a lo largo de este trabajose mencione la palabra Constitu-
cin sin otras indicaciones, se deber entender referido a la Constitucin
Politicadelos Estados UnidosMexicanosde 5 de febrerode1917. Al mismo
cuerpo pertenecen losartculos que se citen sinninguna indicacinposterior.
13S
136
MIGUEL CARBNELL y sNCHEZ
caso que nos ocupa. Esta creacin jurdica es del todo polmica
y en alguno de sus aspectos se ha considerado como el desafio
ms permanente de toda la interpretacin constitucional.
2
El presente estudio parte del supuesto de que la teora de la
divisin de poderes, aunque formalmente vigente segn el artculo
49 constitucional, ya no es aplicable en su concepcin orginal,
en virtud de las mltiples excepciones que seala la propia Cons-
titucin.'
Revisaremos los casos en que el Poder Ejecutivo acta como
rgano legislador, basndonos fundamentalmente en el anlisis
del texto constitucional vigente en Mxico sobre la materia, as
como en la doctrina y la jurisprudencia nacionales ms relevan-
tes al respecto; sin embargo, en ocasiones se ha acudido a Cons-
tituciones y doctrina extranjeras debido a la similitud entre los
ordenamientos o por ser antecedentes de la regulacin mexicana.
En este contexto se han limitado las referencias histricas debido
a que, por su importancia, ameritaran un ensayo entero. No obs-
tante, se ha hecho mencin de las fuentes histricas cuando.stas
ofrecen algn elemento especialmente til o interesante.
II. CREACIN NORMATIVA Y PRESIDENCIALISMO
El que la ley emane o no del Poder Legislativo es de gran impor-
tancia en el moderno Estado social y democrtico de Derecho."
La razn es que la. representacin permanente del pueblo en los
rganos de creacin normativa se encuentra en los parlamentos,
2 Bao Len, Jos M., Los lmites constitucionales de la potestad regla-
mentaria, Madrid, Civitas, 1991, pg. 21.
3 Cfr. Fix-Zamudio, Hctor, "Reflexiones sobre el principio de la divi-
sin de poderes en la Constitucin Mexicana", Memoria del JI! Congreso
Iberoamericano de Derecho Constitucional, Mxico, UNAM, 1987, tomo Il,
pgs. 621-624; coincidimos con el autor en el sentido de que, a pesar de no
estar completamente superada, la teora clsica de la divisin de poderes est
siendo severamente cuestionada.
4 Sobre la nocin deEstado social y democrtico de Derecho ver Garca-
Pe1ayo, Manuel, Las transformaciones del Estado contemporneo, segunda
edicin (reimp.), Madrid, Alianza Editorial, 1993; Garrorena Morales, Angel,
El Estado espaol como Estado social y democrtico de Derecho, Madrid,
PRESIDENCIALISMO Y CREACIN LEGlSLA11VA
137
cmaras u rganos legislativos ordinarios," los cuales ac-
tan regulando y normando las conductas de los habitantes de
un pas, con base en la voluntad popular, de la cual la leyes su
expresin."
El hecho de que el presidente tenga la potestad de crear nor-
mas jurdicas en el actual Estado de Derecho, inclusive en aque-
llos regmenes que conservan la declaracin dogmtica de divi-
sin de poderes, es una muestra tpica de la tendencia hacia el
presidencialismc;
7
un presidencialismo que proviene de diversas
fuentes, de las cuales slo estudiaremos las que, estando previs-
tas por la Constitucin, facultan al Presidente para legislar."
Tecnos, 1992 (reimp.); Santamara Pastor, J. A., Fundamentos de Derecho
Administrativo, Madrid, Centro de Estudios Ramn Aceres, 1991, pgs. 192-
256, entre otros.
5 "En una democracia p1uralista... el parlamento no es slo un rgano
del Estado, que adopta, como es lgico, sus decisiones por mayora, sino
tambin una institucin representativa del pluralismo poltico de la socie-
dad. Es el parlamento el nico lugar del Estado donde toda la sociedad est
representada, es decir, donde se garantiza que la pluralidad social quede
reflejada, y no disuelta, en la pluralidad de la representacin", Aragn
Reyes, Manuel, Prlogo a Biglino Campos, Paloma, Los vicios en el pro-
cedimiento legislativo, Madrid, Centro de Estudi os Constitucionales, 1991,
pg. 11.
6 La Constitucin Espaola de 1978 en su prembulo establece que es
voluntad de la Nacin "consolidar un Estado de Derecho que asegure el im-
perio de la ley como expresin de la voluntad popular". El artculo 18 de la
Constitucin de Apatzingan seala que "la leyes la expresin de la voluntad
general en orden a la felicidad comn: esta expresin se enuncia por los ac-
tos emanados de la representacin nacional"; cfr. Carbonell y Snchez, Mi-
guel, "Algunas consideraciones sobre el procedimiento legislativo en Mxi-
co", Estudios Jurdicos, Mxico, Sociedad de Alumnos de la Escuela Libre
de Derecho, 1994, pgs. 45-46.
7 Uno de los rasgos relevantes del presidencialismo en Amrica Latina es
"la concentracin de las atribuciones legislativas y ejecutivas en el Presiden-
te", Carpizo, Jorge, El Presidencialismo Mexicano, novena edicn, Mxico,
Siglo XXI, 1989, pg. 17; cfr. Valencia Carmona, Salvador, "Las tendencias
contemporneas del ejecutivo latinoamericano", Boletn Mexicano de Dere-
cho Comparado, ao IX, nmeros 31-32, enero-agosto de 1978, pgs. 133-
156; Crdenas Gracia, Jaime F., Transicin poltica y reforma constitucional,
Mxico, UNAM, 1994, pg. 73.
8 Sobre el origen del presidencialismo en la Constitucin de 1917 como
secuela de la Revolucin ver Crdova, Amaldo. La Revolucin y el Estado en
138
El predominio del Poder Ejecutivo no es extrao en la historia
del Estado contemporneo, pero se ha agudizado sensiblemente
con el surgimiento del Estado social, llegando a legitimarse ple-
namente la necesidad y el uso de tal predominio."
En Mxico es la propia Constitucin la que inicia "el proce-
so de institucionalizacin del presidencialismo, el cual debia cul-
minar en el sexenio cardenista"," como efectivamente sucedi y
se ha venido desarrollando progresivamente desde entonces. Esto
no quiere decir que antes de 1917 no existiera el presiden-
cialismo, ya que este tiene raices histrico-jurdicas muy remo-
tas." No es el lugar para hacer un recuento de la evolucin hist-
rica del presidencialismo mexicano, nicamente cabe sealar que
hay autores que encuentran ciertas similitudes entre la figura del
presidente como se conoce en la actualidad y el virrey que gober-
naba los territorios de la Nueva Espaa en los siglos XVI a
XVIII. 12
Mxico, Mxico, Editorial. Era, 1989, pgs. 113-123; "El presidencialismo
-dice Maurice Duverger- constituye una aplicacin deformada del rgimen
presidencial clsico, por debilitamiento de los poderes del parlamento e
hipertrofia de los poderes del presidente: de ah su nombre. Funciona sobre
todo en los pases latinoamericanos que han transportado las instituciones
constitucionales de Estados Unidos a una sociedad diferente...", Instituciones
polticasy derecho constitucional, sexta edicin espaola, Barcelona, Ariel,
1988, pg. 150.
9 "Una segunda consecuencia (del advenimiento del Estado social) radica
en el ostensible desplazamiento del centro de gravedad del poder estatal
desde el rganoy funcion legislativa a la Administracin: en una frase tpi-
ca, pero expresiva, del Estado legislativo, propio del rgimen liberal, se ha
pasado a un Estado administrativo... La novedad de nuestro tiempo radica en
que dicho predominio se ha trasladado al plano de la legitimidad... El Estado
social es, ante todo, un Estado manager cuya fuente primaria de legitimidad
se encuentra en sus performances, en sus exitos operativos...", Santamara
Pastor,op. cit., pg. 164.
10 Crdova, op. cit., pg. 113.
11 "La historia del Poder Ejecutivo en Mxico es vasta y rica, el
presidencialismo no fue una figura novedosa de la Constitucin de 1917 y
tampoco es cierto que a partir de esa fecha en este siglo el Poder Ejecutivo
mexicano haya adquirido todos los poderes e influencia que hoy conocemos",
Crdenas Gracia, op. cit., pg. 70.
12 Moreno, Daniel, Derecho constitucional mexicano, dcimo segunda
edicin., Mxico, Porra, 1993, pg. 417.
PRESIDENCIALISMO Y CREACINLEGISLATIVA
139
La creacin de un rgimen presidencialista en la Constitucin
no pas por alto a los Constituyentes de Queretaro; cuando
Venustiano Carranza present su proyecto de reformas a la
Constitucin de 1857, en el discurso inaugural del Constituyente,
dibuj la opcin entre el presidencialismo y el parlamentarismo,
definindose por este ltimo, dotando al Poder Ejecutivo de un
gran nmero de facultades, en tanto se limitaba notablemente al
Legislativo en sus atribuciones, con el fin deque no pudiera "estor-
bar o hacer embarazosa y dificil lamarcha del Poder Ejecutivo"dijo
entonces Carranza en su discurso; este pensamiento refleja in-
fluencia de las ideas de EmilioRabasa "que tambin crea que darle
mucho Poder al Legislativohabra hechoimposiblegobernar dentro
delos limites constitucionales, razn por la cual se haba instaladoen
el pas una dictadura extraconstitucional" 13 durante el porfiriato.
La creacin de normas por parte del Ejecutivo supone una
inclinacin hacia el presidencialismo porque incide en di-
versos aspectos de la vida poltico-jurdica deun pas. El presidente
desarrolla funciones que de modo natural competen al rgano le-
gislativo del Estado, que en Mxico es el Congreso de la Unin,
compuesto por una Cmara de Diputados y una de Senadores
(artculo 50 constitucional), dando lugar a normas jurdicas que
son creadas por el presidente aunque su produccin corresponde
normalmente, por sus cualidades intrnsecas, a la funcin legisla-
tiva; siendo adems cuestionable tanto la cantidad como la cali-
dad de esas normas, ya que el Ejecutivo, como poder administra-
tivo, "es una organizacin constituida para el tratamiento de lo
inmediato, implicada adems en mil gestiones concretas. Le falta
esa serenidad de juicio, esa superioridad de posicin que se re-
quieren para poder acometer la definicin abstracta de un orden
justo"."
Una implicacin importante de la creacin normati va del Eje-
cutivo es que al crear normas jurdicas, el mismo da cumplimien-
13 Carbonell y Snchez, Miguel, "Venustiano Carranza y algunos aspec-
tos del Constituyente de 1917", Crnica, rgano informativo mensual de la
Secretaria de Gobernacin, nmero 1 , febrero 1994, pg. 39; la cita del dis-
curso de Carranza provienede Tena Rarnrez, Felipe, Leyesfundamentales de
Mxico1808-1989, dcimo quinta edicin., Mxico, Porra, 1989, pgs. 745-764.
Garca de Enterria, Eduardo, La lucha contra /as inmunidades del po-
der, tercera edicin, Madrid, Civitas, 1989, pg. 82.
140
MIGUEL CARBONELL y sNCHEZ
to al principio de legalidad, necesario para su actuacin en las
mas diversas ramas del acontecer nacional. Con ello se da lugar
a un Ejecutivo que abarca cada da renglones mas amplios de la
actividad econmica y poltica del pas."
Este fenmeno de auto-otorgamiento de facultades jurdicas
se relaciona con el hecho de que "las autoridades slo pueden
hacer lo que la ley les permite?", principio llamado de legalidad,
por el cual "ningn rgano del Estado puede tomar una decisin
individual que no sea conforme a una disposicin general ante-
riormente dictada";" en otras palabras, toda accin de cualquier
rgano investido de poder estatal debe estar justificada por una
ley previa (ley en sentido material)," debido a que en el actual
Estado de Derecho "ya no se admiten poderes personales corno
tales, por la razn bien simple de que no hay ninguna persona
sobre la comunidad y que ostente corno atributo divino la facul-
tad de emanar normas vinculantes para dicha comunidad". 1
15 Para una descripcin de la expansin de la actividad administrativa del
Estado, cfr. Nava Negrete, Alfonso, Derecho administrativo, Mxico, UNAM,
1991, pgs. 32-41; sobre la estructura del Poder Ejecutivo en Mxico, cfr.
Osornio Corres, Francisco Javier, ''Estructura fimcional y orgnica del ejecu-
tivo federal" en El sistema presidencial mexicano (algunas reflexiones),
Mxico, UNAM, 1988, pgs. 149-243; al respecto, seala Hctor Fix-Zamudio
que "en general se advierte en nuestra poca un movimiento incontenible
para fortalecer al ejecutivo en detrimento del organismo legislativo, en virtud
de que los nuevos tipos de Estado, social de derecho y socialista, implican un
crecimiento constante del gobierno y de la administracin... ", "Derecho,
constitucin y democracia", Boletn Mexicano de Derecho Comparado, afio
XVII, nmero 50, mayo-agosto de 1984, pg. 488.
16 Apndice al Semanario Judicial de la Federacin, 1917-1988, Segun-
da Parte, Salas y tesis comunes, pg. 512; para una explicacin de este prin-
cipio, ver Garca de Enterria, Eduardo y Fernndez Rodrguez, T. R, Curso
de derecho administrativo, 5a. edic., Madrid, Civitas, 1991, tomo 1, pg. 438-
440; Rubio Llorente, Francisco, "El principio de legalidad" en su libro La
forma del poder (Estudios sobre la Constitucin), Madrid, Centro de Estu-
dios Constitucionales, 1993, pgs. 333-367, entre otros.
17 Gabino Fraga, Derecho administrativo, trigsima edicin, Mxico,
Porra, 1991, pg. 99.
18 "Por principio de legalidad debe entenderse la vinculacinde los diferen-
tes poderes del Estado a la ley; a esa ley que ha sido elaborada por la repre-
sentacinpopular asentadaen elParlamento", Garr<xenaMorales, op. cit.,pg. 181.
19 Garca de Enterria y Fernndez Rodrguez, op. cit., tomo 1, pg. 433.
PRESIDENCIALISMO Y CREACIN LEGISLATIVA
141
El principio de legalidad, verdadero pilar del moderno Estado
de Derecho," se encuentra protegido constitucionalmente a tra-
vs de la garanta de fundamentacin y motivacin del artculo
16; 21 de este modo, el Ejecutivo a travs de la creacin normati-
va, cumple con los requisitos del principio mencionado al contar
con el sustento necesario para dar fundamento a sus propios actos.
III. CRITERIO FORMAL Y MATERIAL DE LAS FUNCIONES
DEL ESTADO
1. Funcin ejecutivay legislativa
Para poder entender los casos en que el presidente legisla, debe-
mos distinguir entre el carcter formal y el carcter material de
los actos del poder pblico.F Con ello entenderemos la afirma-
cin de que el Ejecutivo dicta leyes, pese a tener a su cargo la
funcin administrativa.
Desde el punto de vista formal, es decir, adoptando un crite-
rio "subjetivo u orgnico, que prescinde de la naturaleza intrn-
seca de la actividad, las funciones son formalmente legislativas,
administrativas o judiciales, segn estn atribuidas al Poder Le-
gislativo, al Ejecutivo o al Judicial"."
Partiendo del criterio material, que es aqul que prescinde
del rgano que desempea las funciones, estas pueden ser "le-
gislativas, administrativas o judiciales segn tengan los caracte-
res que la teora jurdica ha llegado a atribuir a cada uno de esos
20 Garrorena Morales, op. cit., pgs. 181-198.
21 Vid, Burgoa, Ignacio,Las garantas individuales, vigsimotercera edicin,
Mxico,Porra, 1991,pgs. 595-605; Castro, Juventino v., Garantias y amparo,
sptima edicin, Mxico, Porra,pgs. 237 Yss.; Barajas Montes de Oca, San-
tiago, "Artculo 16", en Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexica-
nos comentada, quinta edicin, Mxico, UNAM-DDF-PGJDF, 1994, pgs. 70-78.
22"Laoposicin entre funciones materiales y formales se desprende pues
de la falta de concordancia entre la competencia constitucional de los rganos
y el campo natural de las funciones consideradas en s mismas", Carr de
Malberg, Raymond, Teora General del Estado, Mxico, FCE, 1948, pg. 264.
23 Gabino Fraga, op. cit., pg. 29; cfr. Serra Rojas, Andrs, Derecho Ad-
ministrativo, dcimo cuarta edicin, Mxico, Porra, 1988, tomo 1, pg. 42.
142
MIGUEL CARBONELL y sNCHEZ
grupos"." Este criterio no toma en cuenta al rgano, sino las ca-
ractersticas intrnsecas del acto segn sus elementos propios.
Ahora bien, formalmente, al Ejecutivo corresponde la fun-
cin administrativa consistente "en la ejecucin de actos materia-
les o de actos que determinan situaciones jurdicas para casos
individuales"," en tanto estos actos, como actos de la adminis-
tracin pblica, tienen "como nico fm o razn de ser el realizar
o alcanzar los fmes polticos del gobierno".".
El resultado o el cauce a travs del que se expresa la mencio-
nada funcin son los actos administrativos, cuyas caractersticas
han sido ampliamente estudiadas por la doctrina. 27
De igual manera, al Poder Legislativo formalmente le corres-
ponde la funcin legislativa por la cual se establecen "por va
general y obligatoria las normas a que ha de ajustarse la conduc-
ta de los miembros de la comunidad, as como la organizacin
misma de esa comunidad"," pudiendo abarcar conductas tanto
de particulares como de autoridades.
El producto de esta funcin es la ley, la cual nos detendremos
a estudiar brevemente en sus caractersticas intrnsecas,
que le dan carcter distintivo respecto a los dems actos del po-
der pblico.
2. Nocin de ley como producto de unafuncin
materialmente legislativa
La ley, adems de las caractersticas comunes a toda normajur-
dica como la bilateralidad, heteronoma, coercibilidad y exte-
rioridad, tiene como notas propias la generalidad y la abstrac-
cin.
24 Fraga, idem.
25 Idem, pg. 63.
26 Nava Negrete, op. cit., pg. 17.
27 Vid, entre otros, Santofimio, Jaime O., El acto administrativo. Proce-
dimiento, eficaciay validez, Mxico, UNAM, 1988 Ybibliografa alli citada.
28 Garrido Falla, Fernando, Tratado de Derecho Administrativo, dcimo
primera edicin, Madrid, Tecnos, tomo 1, pg. 33; Gabino Fraga identifica a
la funcin legislativa con la ley misma, incurriendo en lID error, ya que no es
lo mismo la actividad que el producto de ella, como no es lo mismo el Poder
Judicial que una sentencia. Partiendo de ese supuesto, asocia las caracters-
ticas dela ley con las dela funcin Jegislativa,op. cit., pgs. 41-44.
143
La generalidad implica que las leyes sern obligatorias para
todas las personas que queden dentro de los supuestos normati-
vos, pero no irn dirigidas a uno o varios individuos determina-
dos, esto "equivale a su establecimiento en beneficio de todos y
para observancia de todos los miembros sociales, con indepen-
dencia de la calidad y condicin de cada uno de ellos"."
Por la abstraccin se da la indeterminacin de las situaciones
que van a regirse por la ley; esto significa, que el legislador no
podr emitir leyes que nicamente atribuyan consecuencias a
unos actos que caigan en su supuesto y a otros no. Adems, la
ley no pierde su efecto vinculante por aplicarse a uno o mas ca-
sos, que slo sucede por abrogacin o derogacin de la ley," en
los trminos del inciso F del artculo 72 constitucional, que con-
signa el principio de autoridad formal de la ley."
La jurisprudencia de la Suprema Corte ha confirmado estas
caractersticas. Para nuestro mximo tribunal:
ce es carcter constante de las leyes que sean de aplicacin general y
abstracta; es decir, que deben contener una disposicin que no desaparez-
ca despus de aplicarse a un caso previsto y determinado de antemano,
sino que sobreviva a esta aplicacin y se aplique sin consideracin de es-
pecie o de persona a todos los casos idnticos al que previene, en tanto
no sean abrogadas." 32
Si la ley no reuniera estas caractersticas, se podra equiparar a
mmley especial, de las que prohbe el artculo 13 constitucional
29 Serra Rojas, Andrs, Prlogo al libro Leyes Federales y Congreso de
la Unin. Teora de la ley mexicana de Jacinto Faya Viesca, MXICO, Porra,
1991, pg. XI; Vid. Serra Rojas, Derecho administrativo, cit., pg. 50.
30 Una explicacin bastante completa sobre el fenmeno derogatorio se
puede ver en Dez-Picazo, L. M., La derogacin de las leyes, Madrid, Civitas,
1990, y bibliografa all citada.
31 "La abstraccin se refiere a la indeterminacin objetiva, es decir, la ley
regula por igual a todos los casos que impliquen la realizacin de su supuesto
normativo, sin excluir individualmente a ninguno, y la disposicin que con-
tiene no pierde su vigencia por haberse aplicado a uno o mas casos previstos
y determinados, sino que sobrevive hasta que es derogada", Gaxiola Moraila,
Federico, Voz "Ley", Diccionario Jurdico Mexicano, tercera edicin, Mxi-
co,IIJ-Ponna, 1989,pg. 1964.
32 Apndice al Semanario Judicial de la Federacin, 1917-1988, Primera
parte, Tribunal Pleno, pg. 236.
144
En Espaa, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, en
la Sentencia 166/1986 de 19 de diciembre, acepta las "leyes sin-
gulares" o de "caso nico" como excepcin a la necesidad de
generalidad de la ley, si bien con ciertas limitaciones que tratan
de evitar el caer en la arbitrariedad de los actos legislativos y que
con ello se vulnere el principio de igualdad de todas las personas
ante la ley. El tribunal mencionado define a las leyes singulares
como "aqullas dictadas en atencin a un supuesto de hecho con-
creto y singular, que agotan su contenido y eficacia en la adop-
cin y ejecucin de la medida tomada por el legislador ante ese
supuesto de hecho, aislado en la Ley singular y no comunicable
con ningn otro"."
En Alemania el Tribunal Constitucional ha considerado que
"Una ley, para responder a su forma interna, tiene que estar for-
mulada abstractamente y ser aplicable a un crculo de pC{sonas
delimitado con arreglo a criterios generales"." -,
Con esta muy breve descripcin de las caractersticas mate-
riales de la ley, podremos entender aquellos actos legislativos del
Presidente de la Repblica que son verdaderas leyes desde el
punto de vista material.
IV. FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL DE LA CREACIN
DE LEYES POR EL EJECUTIVO
En este punto se analizarn los casos especficos en que legisla el
presidente y su fundamento constitucional, para despus explicar
con detenimiento cada una de estas facultades.
El presidente de Mxico puede legislar de dos maneras: a) en
forma "colegiada", es decir, con la colaboracin de otro poder
33 El texto de la sentencia se puede ver en Suay Rincn, Jos, "El princi-
pio de igualdad en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional", Estudios
sobre la Constitucin Espaola en homenaje al ProfesorEduardo Garcia de
Enterria, Madrid, Civitas, 1991, tomo TI, pgs. 850-851.
34 BVerfGE 12,81 (96), citado por Starck, Christian, El concepto de ley
en la Constitucin alemana, trad. de Luis Legaz Lacambra, Madrid, Centro
de Estudios Constitucionales, 1979, pg. 90; la doctrina, sin embargo, no deja
de sealar que "la teora de la generalidad de la ley... se halla hoy en abierta
crisis", Santamara, op. cit., pg. 517.
PRESIDENCIALISMO YCREACIN LEGISLATIVA
145
pblico, y b) por s solo, cuando no requiere,ninguna intervencin
de otro poder del Estado para que las normas que dicte tengan
plena validez."
El presidente legisla colegiadamente en los siguientes casos:
l. En el procedimiento legislativo federal, con fundamento en
los artculos 71 y 72 de la Constitucin;
2. En la celebracin de tratados internacionales, con funda-
mento en los artculos 89, fraccin X y 76, fraccin 1;
3. En la concesin de facultades extraordinarias para legislar
concedidas por el Poder Legislativo, previa suspensin de garan-
tas individuales, con fundamento en los artculos 29 y 49, as
como los artculos 73, fraccin XXX y 79, prrafo primero, tam-
bin de nuestra Carta Fundamental.
Podr legislar de manera autnoma, es decir, por s mismo,
en los supuestos siguientes: 36
l. La facultad de emitir reglamentos prevista por la fraccin
1del artculo 89;
2. Lasmedidas de salubridad de lafraccinXVI del artculo 73;
3. La regulacin econmica del artculo 131, prrafo segun-
do, en relacin con el artculo 49, prrafo segundo. En este caso
se da la intervencin del Legislativo en cuanto faculta al Ejecuti-
vo para llevar a cabo la creacin normativa, pero en ningn otro
momento, por lo cual tambin se incluye en los modos de legisla-
cin que hace el Ejecutivo por s solo.
V. TIpOLOGA DE LAS NORMAS QUE FACULTAN AL
PRESIDENTE PARA LEGISLAR
Una vez que se ha visto cuales son las normas que le dan el fun-
damento constitucional a las facultades legislativas del presidente
y antes de continuar con la exposicin detallada de las mismas,
analizaremos a qu tipo de normas nos hemos referido, ya que
35 Sin que esto signifique que el presidente no est sujeto a otros lmites
que son aplicables a toda produccin normativa, como el principio de jerar-
qua de normas que establece el artculo 133, o el de competencia cerrada en
virtud del artculo 124 , constitucionales ambos.
36 Carpizo, El Presidencialismo, pgs. 100-109.
146
son normas sui generis, por que autorizan a la produccin de
otras normas: leyes en este caso.
Estas normas se encuentran entre las llamadas "normas so-
bre produccin jurdica" 37 (NSP en lo sucesivo), y se definen
como "aquellas reglas mediante las cuales el ordenamiento regu-
la los procesos de creacin, modificacin y extincin de sus nor-
mas"," Yque generalmente se incorporan en el texto de la Cons-
titucin o de la Carta Fundamental de los diferentes pases. En el
caso de Mxico, como ya se vio, las NSP forman parte de la
Constitucin, que es la fuente primigenea de todo el ordenjurdi-
co meXIcano .
Las NSP son normas de carcter instrumental, ya que nos sir-
ven como herramientas creadoras de otras normas, de modo que
su funcin dentro del ordenamiento nacional tiene como fin el
establecimiento de una manera determinada de regulacin-norma-
tiva." -,
De acuerdo a la distincin establecida por Hans Kelsen entre
Constitucin material y Constitucin formal, las normas en estu-
dio forman parte de la Constitucin en sentido material; es decir,
del conjunto de "preceptos que regulan la creacin de normas
jurdicas generales"." Tambin integran el contenido de la Cons-
titucin formal, o sea del "documento solemne, conjunto de nor-
mas jurdicas que slo pueden ser modificadas mediante la ob-
servancia de prescripciones especiales, cuyo objeto es dificultar
la modificacin de tales normas"."
Hechas las anteriores precisiones, por dems importantes
para este trabajo, podemos pasar a analizar cada una de las fa-
37 Pizzorusso, Alessandro, Curso de derecho comparado, Barcelona,
Ariel, 1987, pg. 20.
38 Balaguer Callejn, Francisco, Lasfuentes del derecho, Madrid, Tecnos,
1991, tomo 1, pg. 100.
39 "Las normas sobre la produccin que se refiere al productor y al proce-
so productivo (y por tanto al rgano o figura organizativa competente y al
procedimiento establecido) son instrumentales con relacin a las normas pro-
ducidas o producibles", Predieri, Alberto, "Las fuentes del derecho" en
Garca de Enterra, Eduardo y Predieri, Alberto, La Constitucin Espaola de
1978. Estudio sistemtico,seglUldaedicin, Madrid, Civitas, 1988, pg. 169.
40 Kelsen, Hans, Teora general del derecho y del estado, trad. Eduardo
de Garca Maynez, Mxico, UNAM, 1988, pg. 147.
41 Kelsen, idem.
147
cultades concretas del presidente para legislar. En primer lugar
revisaremos aqullas en que lo hace en colaboracin con otros:
poderes y despus en las que legisla por s mismo.
VI. FACULTADESDELPRESIDENTEEN
EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO
Estas facultades las ejerce el presidente en un procedimiento que,
para poder completarse, necesita la intervencin del Poder Le-
gislativo. De hecho, la produccin de leyes, la funcin de legislar,
es labor esencial de estos rganos colegiados, representativos y
deliberantes de creacin de Derecho escrito. Esta funcin compe-
te, originariamente, al Poder Legislativo y nicamente a l; sin
embargo, por las razones que ms adelante analizaremos, se da
intervencin al Poder Ejecutivo en la creacin de leyes a travs
del procedimiento legislativo, el cual, por otro lado, es la forma
como normalmente se legisla en los diferentes pases. 42
El presidente interviene en este procedimiento en tres diferen-
tes momentos:
1. La iniciativa de ley (artculo 71, fraccin 1)
2. El derecho de veto (artculo 72, inciso e)
3. La publicacin de la ley (artculo 72, inciso a)
l. La iniciativa
De acuerdo al artculo 71 constitucional "El derecho de iniciar
leyes o decretos compete: I. Al Presidente de la Repblica". La
iniciativa de leyes el primer paso en la elaboracin de una ley y
42 Cfr. Garca Maynez, Eduardo, Introduccin al estudio del derecho,
cuadragsima edicin, Mxico, POITa, 1989, pg. 52; por otro lado, un pro-
cedimiento legislativo "tpico" contiene, segn Hans Kelsen, los siguientes
requisitos: "un acuerdo coincidente de las dos cmaras del parlamento, la
sancin del monarca, la publicacin del acuerdo sancionado por el Parlamen-
to y, en ciertos casos, el transcurso de un cierto lapso de tiempo", Problemas
capitales de la teoriajuridica del Estado, trad. de Wenceslao Roces, Mxico,
Porra, 1987, pg. 361.
148
MIGUEL CARBNELL y SNCHEZ
se puede definir como la propuesta por la cual se somete a la
consideracin de los rganos competentes un proyecto de ley
nueva en su totalidad o una reforma que sea necesario hacerle a
una ley que ya ha sido promulgada. 43
Esta facultad tiene una gran importancia por varias razones:
A) Al iniciar el procedimiento legislativo el presidente se
convierte en parte del rgano legislador," o como seala Andr
Hauriou en "el animador y director del trabajo parlamentario","
participando plenamente en la creacin normativa que sustenta al
Estado de Derecho;
B) La gran mayora de los proyectos de ley que llegan a las
Cmaras provienen del Ejecutivo. Esto se debe a que este poder
cuenta con mejores recursos para la elaboracin de los proyectos
legislativos que requieren de vastos conocimientos y buen domi-
nio de la tcnica jurdico-legislativa, que debe acompaar a tales
proyectos;
C) Muchos de los problemas que se dan alrededor de las le-
yes surgen de su diaria y cotidiana ejecucin, de la que se encarga
el Ejecutivo. De esta forma puede tomar datos de la realidad para
un mejoramiento de las leyes vigentes o acerca de la necesidad de
crear nuevas leyes.46
De las iniciativas que manda el presidente, la gran mayora
son aprobadas por unanimidad, inclusive sin discusin alguna. 47
Ultimamente esta tendencia se ha venido revirtiendo en razn de
un discreto fortalecimiento de la presencia de miembros de la
43 Garca Maynez define a la iniciativa como "el acto por el cual determi-
nados rganos del Estado someten a la consideracin del Congreso lID proyec-
to de ley", op. cit., pg. 54; cfr. Aragn Reyes, Manuel, "La iniciativa legis-
lativa", Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense,
nm. 72, curso 1986-87, pgs. 75-97.
44 SchmilI Ordoez, Ulises, "Las fuentes del derecho" en Conceptos
dogmticos y teora del derecho, Mxico, UNAM, 1979, pg. 106.
45 Derecho constitucional e instituciones politicas, trad. de J. A.
Gonzlez Casanova, segunda edicin, Barcelona, Ariel, 1980,
46 Cfr. Barquin AIvarez, Manuel, "El control del Senado sobre el Ejecu-
tivo: un equilibrio oscilante de poderes" en Estudios jurdicos en tomo a la
Constitucin de 1917 en su septuagsimoquintoantversario, IIJ-UNAM, 1992,
pg. 62.
47 Vid, Pablo Gonzlez Casanova, La democracia enMxico, dcimo sp-
tima edicin, Mxico, Editorial Era, 1986, pg. 31.
149
oposicin en la Cmara de Diputados, que da comienzo con la
reforma poltica de 1977.
48
Esto hallevado, a su vez, a debates y
discusiones mas intensos en la Cmara; no obstante se siguen
aprobando los proyectos del presidente sin realizarles cambios
sustanciales o de fondo.
Una de las facultades del presidente que ms pesa al momen-
to de someter a la aprobacin de las Cmaras sus proyectos de
ley, es la jefatura real, que no formal, del partido oficial con toda
la influencia poltica que ello significa. 49
Esta aprobacin continua de los proyectos del presidente ha
dado lugar a severas crticas hacia el Poder Legislativo, por no
desarrollar un papel de contrapeso necesario para equilibrar el
predominio del Ejecutivo. Se ha afirmado que "el Congreso jue-
ga un papel de subordinacin respecto al Ejecutivo, y se ha con-
vertido en simple tramitador de las iniciativas del presidente"."
Aunque la situacin del Congreso no nos parece
fundamentatoria de tal pesimismo, s consideramos necesaria una
mayor preocupacin de los legisladores a la hora de aprobar los
proyectos. Esto se dara a travs de una crtica sana y de una
discusin profunda, propositiva, entre los legisladores de los di-
versos partidos. Pese a todo no podemos dejar de suscribir nte-
gramente las observaciones de Maurice Duverger en el sentido
de que:
ce .la debilidad del poder parlamentario o legislativoen Iberoamrica pue-
de explicarse tanto por motivos histricoscomopor razones polticas actua-
les. Entre los primeros suele researse la ausencia de rganos deliberan-
tes en la poca virreinal que hubiesen contribuido a crear unos hbitos
de representatividad y de discusin o la falta de una autntica tradicin
parlamentaria en el periodo independiente. Ms fuerza parecen tener las
48 Carpizo, Jorge, "Algunas reflexiones sobre los cambios en el
presidencialismo mexicano (1978-1990)", Boletn Mexicano de Derecho
Comparado, nmero 70, enero-abril de 1991, pg. 89; Fix-Zamudio, Hctor,
"Las recientes transformaciones del rgimen presidencial mexicano" en
Memoria del IVCongreso iberoamericano de Derecho Constitucional, Mxi-
1992, pgs. 231-235.
49 Carpizo, El presidencialismo, pgs. 190-199.
soEstrada, Rosa Isabel, "Facultades legislativas del Presidente en Mxi-
co" en El predominio del poder ejecutivo en Latinoamerica, Mxico,
1977, pg. 257.
150
razones polticas entre las que pueden citarse la facilidad con que se al-
tera, con clausura y disoluciones, la vida de los Congresos, y el
'caudillismo' personalista, que se contradice con la existencia de partidos
con contenido ideolgico; por contra, no faltan ejemplos, Mxico es el
mximo, de preponderancia casi total de un partido, lo que quita inters
a la posible colaboracin perfectiva o correctora de los legisladores, etc." 51
Como se comprender fcilmente, la problemtica del poder
legislativo latinoamericano es sumamente compleja y de orgenes
histricos y polticos remotos, por lo que su estudio detenido no
puede emprenderse en esta sede. Sin embargo, no sobra reiterar
que, en mayor o menor grado, uno de los factores que ms afec-
tan al Poder Legislativo es quitarle sus facultades "naturales"
como son las legislativas, para otorgrselas a otro rgano cons-
titucional, que es lo que pasa en Mxico con el Ejecutivo.zcomo
se explica en este trabajo.
A pesar de que la iniciativa de ley del presidente se presenta,
normalmente, como una facultad, hay que aclarar que ciertas
iniciativas tienen algunos requisitos para su ejercicio; como
ejemplo de ello est la iniciativa de la ley de ingresos y los pro-
yectos de presupuestos egresos de la Federacin que deben ser
presentados por el Ejecutivo a ms tardar el da 15 de noviembre
o el 15 de diciembre, si el presidente inicia su encargo en la fecha
prevista por' el artculo 83 (artculo 74, fraccin IV, prrafo
segundo),
2, El derecho de veto
El derecho de veto tal como est consagrado en la Constitucin
mexicana vigente ha sido tomado literalmente de la Constitu-
cin norteamericana (artculo I seccin 7 prrafo segundo), Ya
exista, aunque en otros trminos, en la Constitucin de Cdiz de
1812 (artculos 144 alISO), yen los trminos actuales lo encon-
tramos desde la Constitucin de 1824 (artculos 55 al 57).
El artculo 72 inciso a) de la Constitucin de 1917 establece
que una vez que se ha aprobado un proyecto de ley por ambas
cmaras, "se remitir al Ejecutivo, quien, si no tuviere observa-
ciones que hacer, lo publicar inmediatamente". Es decir, si el
51 Op. cit., pg. 611.
151
presidente estuviere conforme con el proyecto aprobado por el
Congreso aprobar a su vez la ley. Esta facultad se conoce como
la "sancin" por la cual se otorga el visto bueno, la aquiescen-
cia, del presidente al proyecto aprobado.'?
Lo contrario a la sancin es el derecho de veto, el cual se
ejerce cuando no se presta aqulla (artculo 72 inciso e). En este
caso el presidente devuelve a la cmara de origen el proyecto
para que sea reexaminado. Este derecho se debe ejercer dentro de
los diez das hbiles siguientes a aqul en que el presidente reci-
bi la iniciativa, ya que de no hacerlo as operara un tipo de san-
cin tcita. De esta forma lo prev la Constitucin (artculo 72,
inciso b), que reputa como aprobado todo proyecto que no sea
devuelto a la cmara de origen dentro de ese plazo. Esta sancin
tcita es un acto de carcter negativo, llevado a cabo por una
omisin."
El veto presidencial puede ser total o parcial, en virtud de que
el artculo 72, inciso e) prev que un proyecto puede ser desecha-
do en todo o en parte por el Ejecutivo. La Constitucin norteame-
ricana prev un veto total no parcial, es decir, el presidente esta-
52 Garca Maynez, Eduardo, op. cit., pg. 55; el autor menciona que la
sancin siempre debe ser posterior a la aprobacin por las cmaras. Algn
autor le ha tratado de dar un rango superior a la sancin frente a las dems
fases del procedimiento legislativo, segn explica Kelsen, Problemas capita-
les de la teora jurdica del Estado, cit., pg. 361; "La sancin es una insti-
tucin que tuvo histricamente una gran importancia, sobre todo en el
constituciona1ismo decimonnico basado en el principio monrquico. Hoy en
da la ha perdido casi por completo en trminos generales (aunque hay excep-
ciones como es el derecho de veto en manos del Presidente de los estados
Unidos de Amrica) ...", Perez Royo, Javier, Las fuentes del derecho, cuarta
edicin, Madrid, Tecnos, pg. 97; una exposicin bastante completa sobre la
sancin se encuentra en Rodrguez-Zapata, Jorge, Sancin, promulgacin y
publicacin de las leyes, Madrid, Tecnos, 1987, pgs. 67-130.
53 En igual sentido se manifiesta la Constitucin Argentina (artculo 70);
la Constitucin de Cdiz si exiga que la sancin fuera un acto de carcter
formal, que corra a cargo del rey y por el cual se mandaba publicar la ley. Su
artculo 142 deca: "El rey tiene la sancin de las leyes". El artculo 143:
"Da el rey la sancin por esta frmula, firmada de su mano: 'Publquese
como ley' ". Una vez hecha la publicacin en las cortes se daba aviso al rey
para que procediera a su promulgacin solemne (artculo 154), la cual estaba
revestida de una fmula sacramental establecida por la propia Constitucin
(articulo 155); cfr. artculo 70 de la Constitucin de 1917.
152
dounidense rechaza o acepta en bloque una ley que ya ha sido
aprobada por el Congreso; sin embargo, en Mxico s se aceptan
rechazos parciales por parte del presidente, "este veto parcial,
ms manejable que el establecido en la Constitucin de los Esta-
dos Unidos, acrecienta an ms los poderes del presidente en la
tarea legislativa"."
Las fmalidades del derecho de veto son, segn Carpizo," que
sigue a Emilio Rabasa:
a) evitar la precipitacin en el proceso legislativo, tratndose
de impedir la aprobacin de leyes inconvenientes o que tengan
vicios constitucionales,
b) capacitar al Ejecutivo para que se defienda "contra la in-
vasin y la imposicin del legislativo",
e) aprovechar la experiencia y la responsabilidad del Poder
Ejecutivo en el procedimiento legislativo."
El derecho de veto no es absoluto ya que si el proyecto de-
vuelto a la cmara de origen es aprobado por las dos terceras
partes del nmero total de votos de sta, as como por la misma
mayora en la cmara revisora, el Ejecutivo est obligado a pro-
mulgar la ley (artculo 72 inciso e). La doctrina ha interpretado
que la Constitucin se refiere a las dos terceras partes "del total
de legisladores en cada crnara"."?
La Constitucin de 1857 originariamente no contena el dere-
cho de veto como tal, sino como una simple opinin que el Con-
greso peda al jefe del Ejecutivo; pero a travs de una reforma de
54 Hauriou, Andr, op. cit., pg. 947.
55 Carpizo, El presidencialismo, pg. 85.
56 Rabasa concibe como fines directos del veto, dos referidos, segn el
propio autor, a la seguridad de la nacin: "dar una garanta de prudencia le-
gislativa, mediante la intervencin ilustrada por la experiencia y afianzada en
la responsabilidad personal del Presidente; dar al Ejecutivo medios eficaces
de defensa contra la invasin y la imposicin del legislativo", La Constitu-
cin y la dictadura, sptima edicin, Mxico, Porra, 1990, pg. 174.
57 Carpizo, El presidencialismo, pg. 88. Caso contrario se observa en la
Constitucin de Bolivia (artculo 77.2) y en la de Chile (artculo 70), donde
se requiere el voto de las dos terceras partes "de los miembros presentes"
del Congreso.
PRESIDENCW..,JSMO y CREACIN LEGISLATIVA
153
1874 se otorg esa facultad al presidente, si bien el veto poda
ser superado por el voto de la mayora simple de los legisladores
presentes, no exigindose mayora calificada como sucede en la
actualidad. 58 Esto provoc crticas en algn sector de la doctrina;
Rabasa dijo que "no hay que ser pesimista para prever que un
Congreso libre sera implacable con un Presidente desarmado, y
el arma es el veto fuerte, slo subordinado al voto de los dos ter-
cios de representantes de cada Cmara", 59 No cabe duda que
estas palabras de Rabasa, como tantas otras, fueron tomadas en
cuenta por Carranza al elaborar el proyecto de reformas a la
Constitucin de 1857 que present al Congreso Constituyente de
Quertaro.r"
En realidad, como la mayora de iniciativas las presenta el
presidente y son aprobadas por el Congreso sin realizarles gran-
des cambios, es raro que se ejerza el veto, ya que gran parte de
los proyectos le son mandados por las Cmaras al Presidente tal
como se recibieron; 61 por ello, hoy Rabasa podra estar mas
tranquilo, ya que de ningn modo el Legislativo puede ser "im-
placable" con el Ejecutivo, en virtud de intereses supralegales
que mueven a nuestros legisladores a una muy tibia oposicin
frente al Ejecutivo.
El presidente no tiene el derecho de veto tratndose de las
facultades exclusivas de alguna de las cmaras, las facultades dc
la comisin permanente, las del Congreso o de alguna de las c-
maras si actan como cuerpo electoral, jurado o ejerciendo una
acusacin, las facultades del Congreso reunido en asamblea ni-
ca ni respecto a la ley que regulara la estructura y funciona-
miento interno del Congreso ni respecto a las reformas constitu-
cionales.F
58 Vid. Carpizo, Voz "Veto presidencial", Diccionario Jurdico Mexica-
no, cit., pg. 3229; Id., El presidencialismo, pg. 86.
59 Op. cit., pg. 177.
60 Carbonell y Snchez, "Venustiano Carranza...", cit., pgs. 38-40.
61 Cfr. Fix-Zamudio, Hctor, "Las recientes transformaciones del rgi-
men presidencial mexicano", cit., pg. 232.
62 Carpizo, El presidencialismo, pg. 87. Vase el artculo 79 de la Cons-
titucin de Bolivia.
154
3. La publicacin
Con la publicacin del proyecto aprobado y sancionado se da la
posibilidad de que la nueva ley entre en vigor. Hasta antes de la pu-
blicacin no estamos frente a un acto legislativo completo, de
modo que hasta que est hecha la publicacin y transcurrido el
plazo de entrada en vigor, ya se contar con una ley perfecta en
cuanto a sus requisitos formales de validez. A partir de la entrada
en vigor la ley se convierte en obligatoria para los sujetos a los
que est destinada.
Las normas jurdicas para su debido acatamiento necesitan
ser conocidas por sus destinatarios. Existe un principio de publi-
cidad de las normas, por el cual una norma general y abstracta
que no ha sido dada a conocer por los medios oficiales no puede
ser obligatoria, es ms, simplemente no es norma jurdica por lo
que respecta a su aplicacin"
As lo corroboran tanto los artculos 3 y 4 del Cdigo Civil
de 1928, como la jurisprudencia de la Suprema Corte que ha di-
cho que "no hay obligacin de cumplir las prevenciones de una
ley o reglamento no promulgados't.v'
En Francia "la publicacin es la formalidad indispensable
para que un texto sea oponible, es decir, para otorgarle valor ju-
rdico obligatorio'V" igual que en Alemania donde "la publica-
cin como fase concluyente del procedimiento legislativo no es
63 Cfr. Biglino Campos, Paloma, La publicacin de la ley, Madrid,
Tecnos, 1993; esta autora seala que la publicacin "constituye un requisito
de existencia de la ley", ya que el texto no publicado carece de relevancia
jurdica para el ordenamiento", op. cit., pg. 80; por ello la ausencia de
publicacin "conduce a la inexistencia de la ley, concebida no como una for-
ma de vicio, sino como tilla situacin de hecho", agrega la misma autora,
pg. 94. A pesar de esto, hay autores que sealan que la ley existe desde que
es aprobada por el Parlamento y la publicacin es "una condicin para la efi-
cacia de la ley, no para su existencia", Garca Martnez, Ma. Asuncin, El
procedimiento legislativo, Madrid, 1987, pg. 186. En Espaa el principio de
publicidad de las normas est garantizado por la Constitucin de 1978 en su
artculo 9.3.
64 Apndice al Semanario Judicial de la Federacion, 1917-1988, Segunda
Parte, Salas y tesis comunes, pg.1755.
65 Meny, Yves, "El proceso legislativo en Francia", Revista Espaola de
Derecho Constitucional, nm. 16, 1986, pg. 140.
155
un mero aadido, sino un elemento integrador del acto
nomottico mismo". 66
La publicidad requerida se da, en la mayora de pases, a tra-
. vs de una publicacin oficial a cargo del Estado, por la cual se
presume que se dan a conocer a todos los habitantes las normas
jurdicas generales y abstractas. Adems, la publicacin -como
requisito de la entrada en vigor- es una prueba indubitable res-
pecto a los problemas de aplicacin retroactiva de normas.
Si el presidente no interpuso el veto, entonces deber publicar
el proyecto aprobado por el Congreso (artculos 72 incisos a y e
y 89 fraccin 1).
La publicacin la mandar hacer el Presidente en el Diario
Oficial de la Federacin," que estar a cargo de la Secretara de
Gobernacin."
El Diario Oficial est regulado por la Ley del Diario Oficial
de la Federacin y Gacetas gubernamentales (D.O.F. del 24 de
diciembre de 1986), que en su artculo 2 lo define como "el rga-
no del Gobierno Constitucional de los Estados Unidos Mexica-
nos, de carcter permanente e inters pblico, cuya funcin con-
siste en publicar en el territorio nacional, las leyes, decretos, re-
glamentos, acuerdos, circulares, rdenes y dems actos expedi-
dos por los Poderes de la Federacin".
Aunque la Constitucin y la jurisprudencia usan indistinta-
mente los trminos publicar y promulgar, la doctnna si se ha
encargado de diferenciarlos." En realidad, la promulgacin es la
66 Denninger, Erhard, "El procedimiento legislativo en la RFA". en la
misma revista citada en la nota anterior, pg. 53.
67 Vid, Pelez Ferrusca, Mercedes y Carbonell y Snchez, Migue!, "El
Diario Oficial de la Federacin y la publicacin de las normas en Mxico",
Crnica, rgano informativo mensual de la Secretara de Gobernacin, n-
mero 5, Mxico, Secretara de Gobernacin, junio de 1994, pgs. 46-55.
68 Segn el artculo 27 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Federal. Artculo 27: "A la Secretara de Gobernacin corresponde: ll. Publi-
car las leyes y decretos que expidan el Congreso de la Unin, alguna de las
dos Cmaras o el Presidente de la Repblica. IlI. Publicar el Diario Oficial de
la Federacin".
69 Vid, Tena Ramrez, Felipe, Derecho Constitucional Mexicano, vigsi-
mo cuarta edicin, Mxico, Porra, 1991, pg. 462; Schmill, Ulises, Las
fuentes del Derecho, cit., pgs. 110-112.
156
orden del presidente por la cual manda cumplir la ley y ordena su
publicacin. Mientras que la publicacin es la realizacin mate-
rial de esa orden presidencial, hecha a travs de los medios ofi-
ciales y por las autoridades competentes, cuyo efecto es dar a
conocer las normas generales y abstractas a sus destinatarios,
con el fin de que puedan entrar en vigor y sean obligatorias.
Ambos trminos van generalmente asociados y son usados indis-
tintamente, pero se pueden diferenciar por sus fechas de expedi-
cin. Es decir, el decreto que emite el presidente mandando publi-
car encierra el acto de promulgacin, y generalmente, tiene una
fecha anterior a aquella en que aparece en el Diario Oficial.
De las tres formas de intervencin del presidente en el proce-
dimiento legislativo, la publicacin es la nica que no-encierra
una facultad sino que es un deber.
Tanto la iniciativa como el veto son derechos que tiene el pre-
sidente y que los ejercer segn criterios de oportunidad y perti-
nencia, mas no est obligado a presentar una iniciativa o a vetar
un proyecto aprobado por las cmaras. Sin embargo, la publica-
cin es una verdadera obligacin, "el Presidente est obligado a
publicar la ley"," y si transgrede esta obligacin ser sujeto de
juicio poltico en los trminos del titulo IV de la Constitucin."
Esto es lgico ya que "el que una norma tenga por objeto regular
la creacin normativa de los rganos superiores del Estado no le
confiere ningn valor si el ordenamiento no prev que su infrac-
cin es antijurdica". 72
La publicacin normativa realiza una funcin esencial dentro
del ordenamiento jurdico, pero su importancia no se ha reflejado
ni en el tratamiento legislativo y reglamentario que se le ha dado
a la institucin ni mucho menos en el plano doctrinal."
70 Carpizo, El Presidencialismo, pg. 93. La Constitucin de Costa Rica
de 1949 establece como una de las causas especficas de juicio poltico al
Presidente de la Repblica yal Ministro del Gobierno el negarse "a publicar
o ejecutar las leyes y dems actos legislativos" (artculo 149.4)
71 Idem, pg. 94Jd.,La Constitucin Mexicana de 1917, pg. 295.
72 atto, Ignacio de, Derecho Constitucional. Sistema defuentes, Barcelo-
na, Ariel, 1989, pg. 18.
73 "La publicacin de las leyes es una institucin que se encuentra en una
situacin un tanto paradjica. Existe, de un lado, el convencimiento genera-
lizado de que, por garanta de la seguridad jurdica, constituye uno de los
PRESIDENCIALISMO Y CREACIN LEGISLATIVA Ib7
La jurisprudencia de la Suprema Corte contiene algunos cri-
terios interesantes respecto a la promulgacin y la publicacin.
Algunos de ellos vienen a corroborar lo que acabamos de expre-
sar, por lo que en seguida los transcribimos:
ce Si bien es cierto que el procedimiento de formacin de la Ley se inte-
gra en dos etapas, la propiamente legislativa o de expedicin, a cargo del
rgano legislativo y la de promulgacin y publicacin de la ley, a cargo
del ejecutivo, tambin lo es que dichos actos no pueden considerarse
irreparablemente consumados para los efectos del juicio de amparo,
puesto que en su conjunto son los que otorgan vigencia a la ley reclamada
y , por lo tanto, ocasionan que la situacin subjetiva de carcter general y
abstracto, prevista en la hiptesis normativa, se pueda actualizar al apli-
carse al caso concreto que regula. En conclusin, la expedicin o crea-
cin de una ley y su promulgacin o publicacin, son dos etapas
interdependientes, cuya existencia aislada impide la vigencia y aplicacin
de aqulla". Semanario Judicial de la Federacin, Sptima poca, Sp-
tima Parte, volumen 56, pg. 33, AR.1975/50, Empresa Eduardo Vega y
Compaa Sucesores, S. en C. y coags. Unanimidad de 4 votos.
"La obligacin, para los habitantes del pas, de cumplir con la ley no
debe existir sino hasta que conozcan los mandatos de la
misma... ". Apndice al Semanario Judicial de la Federacin, 1917-
1988, Segunda Parte, Salas y tesis comunes, pg. 1752; esta tesis hay que
entenderla a la luz de la presuncin legal de que la leyes conocida por
todos desde que se hace pblica, por lo que la ignorancia de la misma no
excusa su cumplimiento.
"Cuando para la observancia de una ley, reglamento, circular o disposi-
cin de observancia general, se fija el mismo da de su publicacin. con-
tra lo dispuesto en la base legal dada por el Cdigo Civil respectivo, o
cuando esas disposiciones o mandamientos slo pueden considerarse
obligatorios despus de determinado plazo contado desde su publicacin,
debe atenderse el mandato sustantivo del Cdigo Civil y no a la preven-
cin especial contenida en ellos", Semanario Judicial de la Federacin,
Quinta poca, tomo LIV, pg. 500, Luengas Luis G., testamentaria y
Coag.
"Una leyes obligatoria cuando es conocida o se presume legalmente que
lo es", Apndice citado, pg. 1756.
"Es principio general de derecho, el que las leyes deben empezar a regir
en la fecha en que ellas determinen o en las de su publicacin, y no con
pilares fundamentales del Estado de Derecho. Pero la importancia que se
reconoce a la figura no se refleja ni en la forma en que nuestro ordenamiento
la regula, ni en la atencin que le ha dedicado la doctrina", Biglino Campos,
La publicacin de la ley, cit., pg. 11.
158
anterioridad, porque pecaran de retroactivas, aunque las autoridades
digan que su aplicacin en esa forma implica beneficio para los contribu-
yentes", Semanario Judicial de la Federacin, Quinta Epoca, tomo
LXVIII, pg. 2297, Adame Mateo y Coags.
"Para que la ley se repute debidamente publicada, y sea, por lo mismo,
obligatoria en un lugar y momento determinados, no basta su insercin en
el Diario Oficial, sino que es indispensable que se llenen los dems ele-
mentos que son necesarios para que pueda subsistir la presuncin legal
de que dicha ley ha llegado a conocimiento de todos, o sea aqullos que
hacen posible este conocimiento, como son el transcurso del tiempo ne-
cesario para que el texto legal pueda llegar al lugar donde debe regir, con
la oportunidad indispensable para que materialmente pueda ser conocido;
exigir lo contrario, es obrar contra la naturaleza humana, y por lo mismo, .
violar las garantas del artculo 16 constitucional", SemanarioJudicial
de la Federacin, Quinta Epoca, tomo LXV, pg. 959, Lnea Puebla,
Cholula y Anexas.
"La ley debe aplicarse conforme a su texto autntico , aun cuando la
publicacin de la misma altere sustancialmente la versin aprobada por
el legislador", Apndice citado, pg. 1775.
Esta ltima tesis es poco idnea debido a que los sujetos de la
ley la conocen a travs de su publicacin y no por su simple apro-
bacin; por lo cual si se presenta una contradiccin entre el texto
aprobado y publicado la debe corregir el Congreso o el Presi-
dente, pero no se debe usar ese error en perjuicio de los destina-
tarios de la nonna. La Suprema Corte debera cambiar su crite-
rio en este caso.
VII. FACULTAD DE CELEBRACIN DE TRATADOS
INTERNACIONALES
La Convencin de Viena sobre Derecho de los Tratados de
1969,74 en su artculo 2.1 inciso a) define al Tratado Internacio-
nal como "un acuerdo internacional celebrado por escrito entre
Estados y regido por el Derecho Internacional, ya conste en un
instrumento nico o en dos o ms instrumentos conexos y cual-
quiera que sea su denominacin particular".
El presidente ejerce la facultad de celebracin de tratados en
colaboracin con el Senado de la Repblica. Sin embargo, el
74 Publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 14 deenero de 1975.
PRESIDENCIALISMOY CREACINLEGISLATIVA
159
papel del Senado se limita nicamente a la aprobacin o desa-
probacin de los tratados, sin intervenir en su negociacin.
Las facultades en esta materia, tanto del Presidente como del
Senado, se establecen en los artculos 89, fraccin X y 76, frac-
cin 1constitucionales, respectivamente.
Los tratados firmados por el presidente y ratificados por el
Senado se integran plenamente al orden jurdico nacional. La
Constitucin los equipara a las leyes federales y los incluye den-
tro de la "Ley Suprema de la Unin" (artculo 133), con lo cual
la celebracin de tratados internacionales se vuelve una forma
ms de legislar por parte del presidente.
Los tratados firmados por el presidente no han encontrado
mayor obstculo para su aprobacin (en realidad, simple ratifica-
cin) por el Senado, debido a que ese cuerpo legislativo ha sido
integrado casi exclusivamente por miembros del partido oficial
del cual, como ya se dijo, el presidente es el jefe real.
A pesar de ello, preocupa a cierto sector de la doctrina 75 la
proliferacin de acuerdos o convenios suscritos con otros pases
por el Ejecutivo de Mxico, que no han sido ratificados por el
Senado. Estos acuerdos son conocidos como" Executive
agreements" y no requieren, en laprctica internacional, de la pos-
terior aprobacin del Senado. En Mxico, a pesar de su reiterada
existencia, estos acuerdos son inconstitucionales, Y"polticamente
intiles", 76 ya que el Senado generalmente aprueba lo que le manda
el presidente, por lo que no tiene caso tratar de evadir su control."
La mayora de estos acuerdos estn referidos a las relaciones
Mexico-Estados Unidos, y si causaran agravios a algn habitan-
te de Mxico, se podra ir en demanda de amparo contra ellos. 78
75 Cfr. Seara Vzquez, Modesto, Derecho Internacional Publico, dcimo
terceraedicin. Mxico,Porra, 1991,pg. 212; VargasJorgeA, voz"Convenio
ejecutivo", Diccionario Jurdico Mexicano, cit., pgs. 740-742; GmezRoble-
do,Alonso, "Artculo 133", Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexi-
canos comentada,cit.,pgs. 641 YSS.; Carpizo, El Presidencialismo, pgs. 132-133.
76 Seara Vzquez, op. cit., pg. 212.
77 Cfr. Pereznieto, Leonel, "La facultad de celebracin de tratados como
sntoma de la preponderancia del Ejecutivo. El caso de Mxico" en El predo-
minio del Poder Ejecutivo en Latinoamrica, cit. pg. 385.
78 Becerra Ramrez, Manuel, "Los Poderes de la Federacin Mexicana y
las relaciones internacionales" en Derecho constitucional comparado
Mexico-Estados Unidos, Mxico, IIJ-UNAM, 1990, tomo TI, pg. 956.
160
La nueva Ley de Tratados de 1992 (Diario Oficial de 2 de
enero) agrega ms dudas respecto a la celebracin de acuerdos
internacionales con la aprobacin del Senado. En su artculo 2.
fraccin JI define a un nuevo instrumento internacional llamado
Acuerdo Interinstitucional como "el convenio regido por el dere-
cho internacional pblico, celebrado por escrito entre cualquier
dependencia u organismos descentralizados de la administracin
pblica federal, local o municipal y uno o varios rganos guber-
namentales extranjeros u organizaciones internacionales, cual-
quiera que sea su denominacin, sea que derive o no de un tratado
previamente aprobado". Estos acuerdos no cuentan con ningn
sustento constitucional. Es ms, se le dan facultades a los estados
y municipios para celebrarlos, siendo que el artculo 117, frac-
cin VIll prohbe a las entidades federativas "contraer directa e
indirectamente obligaciones o emprstitos con gobiernos de otras
naciones"."
Estas facultades han sido tomadas de la Constitucin norte-
americana (artculo JI, seccin 2, segundo prrafo), aunque en
ese pas el Senado participa desde la negociacin del tratado y no
nicamente para su ratificacin. Debido a que "desde los prime-
ros tiempos, se solicit de los Senadores que aprobaran el nom-
bramiento de los negociadores de tratados e inclusive que aseso-
raran sobre sus instrucciones de negociacin't."
De lo visto se desprende que el presidente cuenta con amplias
facultades legislativas a travs, tanto de la celebracin de trata-
dos, e indirectamente por su influencia en el Senado, como por la
firma de acuerdos ejecutivos y otros actos internacionales," que
tambin quedan integrados como derecho vigente en el sistema
jurdico mexicano.
79 Cfr. Mndez Silva, Ricardo, "Ley de 1992 sobre la celebracin de tra-
tados" en Modernizacin del Derecho Mexicano. Reformas Constitucionales
y Legales 1992, Mxico, UNAM-PGJDF-Presidencia de la Repblica, 1993,
pgs. 330-333.
80 Fisher, Louis, "Relaciones ejecutivo-legislativas en poltica exterior"
en Derecho constitucional comparado, cit., tomo I1, pg. 920; cfr. Schwarz,
Carl E, "Growth and crisis of 'Presidential Goverment" in the United States
andMexico: a politico-legal comparison'' en Estudios en Homenaje al Doc-
tor Hctor Fix-Zamudio, Mxico, IIJ- UNAM, 1988, tomo 1, pgs. 721-725.
81 Pereznieto, Leone!, op. cit., pg. 388.
VIII. LAS FACULTADES EXTRAORDINARIAS PREVIA
SUSPENSIN DE GARANTAS
161
Los primeros antecedentes nacionales de la suspensin de garan-
tas los encontramos, en un simple esbozo, en el punto 14 de los
Elementos Constitucionales de Rayn (1811), Yde manera ms
clara en el artculo 308 de la Carta Gaditana de 1812 que dispo-
na "Si en circunstancias extraordinarias la seguridad del Estado
exigiese, en toda la Monarqua o en parte de ella, la suspensin
de algunas de las formalidades prescritas en este captulo para el
arresto de los delincuentes, podrn las Cortes decretarla por un
tiempo determinado". Como se observa, este precepto ya conte-
na varias de las modalidades a que se sujeta la suspensin hasta
nuestros das, como la delimitacin territorial y el carcter ex-
traordinario de la medida.
En el siglo pasado Ignacio L. Vallarta realiz un interesante
voto como ministro de la Suprema Corte que tuvo una enorme
influencia en la jurisprudencia del mximo tribunal bajo la Cons-
titucin de 1857 y todava bajo la de 1917 hasta la mitad de este
siglo. Vallarta, en su argumentacin, justifica la concesin de las
facultades extraordinarias ya que, segn el jurista jalisciense, no
atenta contra la prohibicin de reunir a dos o ms poderes o de-
positar el legislativo en una sola persona del actual artculo 49.
Opina Vallarta que la ltima parte del artculo 29 de la Constitu-
cin de 1857 (sustancialmente igual al artculo 29 de la Consti-
tucin vigente), cuando habla de que "el Congreso conceder las
autorizaciones que estime necesarias para que el Ejecutivo haga
frente a la situacin", se refiere a las facultades extraordinarias,
independientemente de cualesquiera otras medidas que se pudie-
ran tomar como la ampliacin de la actuacin administrativa a
cargo del Ejecutivo, pero independientes, tambin, de la suspen-
sin de garantas."
82 "Querer que esa frase se refiera slo a la suspensin de garantas indivi-
duales, me parece intento destituido de todo fundamento", Vallarta, Ignacio L.,
"Votos" en sus Obras Completas, tomo 1, tercera edicin, Mxico, Porra,
1984, pg. 223; toda la argumentacin de Vallarta sobre el tema puede
consultarse en la misma obra pginas 208 y siguientes. Tambin se hace un
anlisis delos casos que llevaron a Vallarta a ese criterioysusconsecuencias pos-
teriores en TenaRamrez,Derecho ConstitucionalMexicano, cit., pgs. 225-251.
162
MIGUEL CARBNELL y SNCHEZ
La tesis de Vallarta, en este ultimo aspecto, hoy nos parece
inaceptable ya que la teleologa del artculo 29 (en la parte refe-
rida a las facultades extraordinarias), en relacin con el artculo
49, indica que el Ejecutivo slo podr legislar para hacer frente a
la situacin de emergencia que lleve aparejada la suspensin de
las garantas. Esto se confirma con la afirmacin del artculo 49
de que en ningn caso, con excepcin del artculo 131, prrafo
segundo que se examina mas adelante, se podrn conceder facul-
tades extraordinarias para legislar. A la luz de la regulacin vi-
gente, por tanto, parece insostenible el criterio de Vallarta y toda
la jurisprudencia que de l se desprendi.
El caso de la concesin de facultades extraordinarias para
legislar, previa suspensin de garantas, es uno de los dos que la
Constitucin vigente acepta expresamente como una excepcin
al principio de divisin de poderes. El prrafo segundo del aro
tculo 49 establece que "No podrn reunirse dos o ms de estos
poderes en una sola persona o corporacin ni depositarse el le-
gislativo en un solo individuo, salvo el caso de facultades ex-
traordinarias al Ejecutivo de la Unin, conforme a lo dispuesto
en el artculo 29".
Las facultades extraordinarias slo se podrn conceder por el
Congreso de la Uninuna vez que se hayan suspendido las garantas
individuales, tal como lo estipula el artculo 29, quedando enton-
ces sin lugar el argumento de Vallarta expuesto lneas arriba.
Los casos en los que opera la suspensin de garantas son los
de "invasin, perturbacin grave de la paz publica, o de cual-
quier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto".
Esta enumeracin ha sido criticada por lo imprecisa y por la va-
guedad de sus trminos, que a veces excede "las posibilidades de
una interpretacin estrictamente jurdica"," no slo en Mxico
83 Valads, Diego, "Causas legales del estado de excepcin en Amrica
Latina", Boletn Mexicano de Derecho Comparado, ao V, nm. 13-14, ene-
ro-agosto de 1972, Mxico, pg. 160; cfr. Cruz Villa1n, Pedro, "La protec-
cin extraordinaria del Estado", en Garca de Enterria y Predieri, La Consti-
tucin Espaola de 1978, cit., passim. El autor hace una interesante distin-
cin entre tres diferentes estados de emergencia: el estado de alarma, el de
excepcin y el de sitio, de acuerdo a las diferencias establecidas por la Ley
Orgnica de los Estados de Alarma, Excepcin y Sitio, de 1 de junio de 1981
(Boletn Oficial del Estado de 5 de junio de 1981).
PRESIDENCIALISMO Y CREACiN LEGISLATIV\
163
sino en la mayora de los pases latinoamericanos en donde las
constituciones usan trminos como "conmocininterior" o amenaza
de la misma (artculos 79, Paraguay; 40, Chile; 121, Colombia),
"necesidad pblica" (artculo 121.7, Costa Rica), afectaciones a la
vida econmica o social (Venezuela, artculo 240), "calamidadgene-
ral o pblica" (artculos 37.7, Repblica Dominicana; 29, El Salva-
dor; 139, Guatemala; 187, Honduras), etc."
La suspensin la decretar el presidente, de acuerdo con los
Secretarios de Estado, los jefes de los departamentos administra-
tivos y el Procurador General de la Repblica. Se necesitar,
tambin, la aprobacin del Congreso o, en sus recesos, de la
Comisin Permanente (artculo 29); "la colaboracin del Legis-
lativo es una garanta para evitar la tentacin hacia la dictadu-
ra",85 siempre que el Congreso no est completamente dominado
por el Ejecutivo en virtud de facultades metaconstitucionales.
El rgimen de excepcin que lleva a la suspensin de las ga-
rantas se explica como una forma de proteger al Estado en su
totalidad, frente a cuestiones de hecho que sobrepasan la capaci-
dad de respuesta que tiene el gobierno bajo condiciones normales.
Ante esta imposibilidad, la Constitucin autoriza al poder pbli-
co para que pueda afrontar un hecho excepcional con medidas
excepcionales.
Suspender las garantas y entrar a un estado de emergencia,
"significa que aquellas garantas que sean un estorbo para la
pronta y eficaz accin del Ejecutivo, quedan temporalmente dero-
gadas, respecto a ste"."
Dicha suspensin se podr dar para todo el territorio o slo
para una parte del mismo. Se suspendern las garantas que obs-
taculicen la accin contra la emergencia, pudiendo ser todas o
solamente algunas. Sobre esto ltimo, el artculo 29 de la Cons-
titucin de 1857 dispona que no se podan suspender las garan-
tas que aseguraban la vida del hombre.
84 Ver Quiroga Lavi, Humberto, Derecho constitucional latinoamerica-
no, Mexico, UNAM, 1991, pg. 247.
85 Idem, pg. 248.
86 Tena Ramrez, Felipe, "La suspensin de garantas y las facultades
extraordinarias en el derecho mexicano", Revista de la Escuela Nacional
de Jurisprudencia, tomo VII, nms. 25-28, enero-diciembre de 1945,
pg.115.
164
MIGUEL CARBNELL y SNC1IE?
El mbito temporal de la suspensin est limitado por el lap-
so que dure la situacin de emergencia; su mbito personal debe
ser indeterminado, ya que la suspensin no puede contraerse a un
individuo determinado.
Una vez suspendidas las garantas se otorgarn facultades al
presidente para hacer frente a la situacin. Estas facultades se
sujetarn a las mismas modalidades que la suspensin, por tanto
sern generales y abstractas, temporales, territorialmente defini-
das y restringidas al mbito estrictamente necesario para comba-
tir el problema, de modo que "el Ejecutivo federal slo puede le-
gislar sobre asuntos relacionados con tal emergencia"87
Las facultades extraordinarias "consisten generalmente en la
transmisin parcial de la funcin legislativa que hace el Congreso
en favor del Ejecutivo, lo que quebranta excepcionalmente el
principio de divisin de poderes". 88 En el caso de estas facultades
extraordinarias, la Suprema Corte ha establecido que no es apli-
cable el procedimiento legislativo que marcan los artculos 71 y
72 constitucionales (Apndice al Semanario Judicial de la Fede-
racin 1917-1988, primera parte. Tribunal Pleno, pg. 732).
Estas facultades han dado lugar a una de las ms vergonzo-
sas situaciones en la historia constitucional mexicana, ya que el
Congreso reiteradamente se las.ha concedido al Ejecutivo sin
estar en los supuestos del artculo 29 que podan originar una
suspensin. En cierta poca esta prctica fue muy usada, siendo
criticada por la doctrina: "Era talla complicidad o convivencia
de todas las autoridades, de todos los Supremos Poderes: el Con-
greso delegando las facultades, el Presidente solicitndolas en
plena tranquilidad y completa paz y, lo mas grave an, la Supre-
ma Corte de Justicia admitiendo la validez de la delegacin con
87 Carpizo, El presidencialismo, pg. 101; vid. Burgoa, Ignacio, op. cit.,
pags. 221-227, el maestro Burgoa analiza con detenimiento la tesis de
Vallarta sobre la delegacin de facultades legislativas sin contar con la previa
suspensin de garantas.
88 Tena Ramrez, ult. op. cit., pg. 115; no slo se rompe el principio de
la divisin de poderes sino que, segn Mario de la Cueva, el artculo 29
"permite, en las situaciones de emergencia, erigir al Presidente de la Rep-
blica en un dictador". "La suspensin de garantas y la vuelta a la normali-
dad", en la misma Revista de la Escuela Nacional de Jurisprudencia citada
supra, pg. 170.
165
argumentos que no vale la pena examinar.i.v." Con estas medi-
das el Ejecutivo legislaba en tiempos de paz con las ms absoluta
discrecionalidad, incluso a la fecha se mantienen vigentes nume-
rosas leyes que fueron dictadas en uso de facultades extraordina-
rias. Estos ordenamientos, sobra decirlo, son de dudosa
constitucionalidad.
Para eliminar esta indebida costumbre, el presidente Lzaro
Crdenas propuso en 1938 una adicin al artculo 49 para acla-
rar que "en ningn otro caso se otorgarn facultades extraordina-
rias para legislar", que de todas formas ya estaba implcito en el
texto del artculo. A partir de entonces prcticamente ha desapa-
recido esta perniciosa prctica. En 1951 se le agreg al mismo
artculo una segunda excepcin, contenida en el segundo prrafo
del artculo 131 que comentamos ms adelante.
En el mes de junio de 1942, el entonces presidente Manuel
Avila Carnacho suspendi las garantas, dando lugar a una expe-
nencia constitucional nica, que ha sido ampliamente estudiada
por la doctrina nacional. 90
IX. FACULTAD REGLAMENTARIA.
Esta facultad posibilita al presidente por s solo para dictar medi-
das de carcter general y abstracto, tendientes a ejecutar las leyes
de cuyo cumplimiento o aplicacin se encarga.
Tiene su razn de ser en la imposibilidad de los legisladores
de llevar las leyes al detalle, ya que sus previsiones deben ser
suficientemente amplias como para abarcar todas las conductas
89 Martnez Bez, Antonio, "Concepto general del estado de sitio", en
la misma Revista de la Escuela Nacional de Jurisprudencia citada supra,
pg. 108; cfr. Hctor Fix-Zamudio, "El valor actual de la divisin de poderes
y su consagracin en las Constituciones de 1857 y 1917", Boletin del Institu-
to Mexicano de Derecho Comparado, ao XX, nms. 57-58, enero-agosto de
] 967, pgs. 52-54. Con razn se ha dicho que "quizs el facultamiento ms
peligroso sea aqul que es ejercido en situaciones extraordinarias o de urgen-
cia, debido a que no resultar dificil invocar dicha circunstancia, mxime
si ello no est sujeto a control de razonabilidad", Quiroga Lavi, op. cit.,
pg. 275.
90 Ver por todos Burgoa, Ignacio, op. cit., pgs. 203-249.
166
que se deseen regular. Por ello se deja al rgano encargado de su
ejecucin el detallamiento de las leyes.
Adems, en ciertas reas de la actuacin administrativa se
exigen normas que cuenten con gran dinamismo, por lo cual
siempre resulta mas fcil encargar al Ejecutivo la creacin y de-
rogacin de esas normas, sin tener que pasar por todo el procedi-
miento legislativo. Esto se realiza, muchas veces, dentro del mar-
gen discrecional que otorga el Legislativo al Ejecutivo para la
aplicacin de las leyes, y que implica un espacio de movilidad
normativa, congruente con una correcta tcnica legislativa que no
puede ni debe detenerse a cubrir todos los detalles.
Esta facultad se ha convertido en un instrumento indispensa-
ble dentro de la aplicacin legal, siendo muy benfico su uso. A
pesar de ello, el presidente ha incurrido en ciertos excesos en su
desarrollo prctico, que en ocasiones han sido corregidos por el
Poder Judicial a travs de los medios impugnativos correspon-
dientes.
l. Fundamento constitucional
Mucho se ha discutido sobre el fundamento constitucional de esta
facultad. Lo cierto es ql}e ni la Constitucin de 1857 ni la de
1917 lo contienen de manera clara. Sin embargo, tanto la doctri-
na como la jurisprudencia se lo reconocen en la fraccin 1del
artculo 89, que dice: "Artculo 89: Las facultades y obligaciones
dcI presidente son las siguientes: I. Promulgar y ejecutar las leyes
que expida el Congreso de la Unin, proveyendo en la esfera
administrativa a su exacta observancia".
Las dos interpretaciones clsicas de esta fraccin provienen
de los distinguidos juristas Gabino Fraga y Felipe Tena Ramrez.
Para el primero el trmino "proveer" se aplica, en este caso,
para facilitar la ejecucin de las leyes, por lo que tal precepto
otorga la facultad para expedir disposiciones generales que sean
el medio prctico adecuado para poder dar exacta observancia a
la ley."
Tena Ramrez refuta lo anterior al decir que la Constitucin
no emplea el trmino proveer, sino el gerundio "proveyendo", de
91 Op. cit., pg. 110.
PRESIDENCIALISMO Y CREACIN LEGISLAIlVA
167
10 cual se infiere, de acuerdo a su interpretacin gramatical, que
el artculo 89 nicamente contempla la facultad de ejecutar las
leyes, mas no la de dictar reglamentos. Aunque reconoce que el
Constituyente emple incorrectamente el trmino, y apoya ese
artculo como fundamento para que el presidente dicte reglamen-
tos. Sin embargo, seala que "hoy en da es el precedente y no el
texto, el que justifica en nuestro derecho la facultad reglamen-
taria".'?
LaSupremaCortede Justicia al interpretar estafraccin hadicho:
ce.. el artculo 89, fraccin I, de nuestra Carta Magna, confiere al Presi-
dente de la Repblica tres facultades: a) la de promulgar las leyes que ex-
pida el Congreso de la Unin; b) la de ejecutar dichas leyes; y c) la ele
proveer en la esfera administrativa a su exacta observancia, () sea la fa-
cultad reglamentaria. Esta ltima facultad es la que determina que el
Ejecutivo pueda expedir disposiciones generales y abstractas que tienen
por objeto la ejecucin de la ley, desarrollando y complementando en de-
talle las normas contenidas en los ordenamientos jurdicos expedidos por
el Congreso de la Unin... (Apndice al Semanario Judicial de la Fede-
racin 1917-1985, tercera parte, tesis 404, pg. 709).
La mencionada fraccin no faculta de manera clara al presi-
dente para dictar reglamentos. Esto slo se puede deducir a tra-
vs de complicadas interpretaciones que llevan a contemplar en la
Constitucin instituciones que en realidad no prev. Pese a ello,
esta facultad ha sido ejercida con tal fundamento y es de tal ma-
nera importante que ms vale preservarla como fuente de normas
generales y abstractas, independientemente de que en un futuro
se pueda dar a esa fraccin una redaccin ms afortunada."
Cabe sealar sm embargo que la propia Constitucin hace
referencia indirecta a los reglamentos expedidos por el presidente
en los artculos 92 y 107, fraccin VIII inciso a).
La facultad reglamentaria ha sido ejercida con fundamento en
una costumbre constitucional, que se podra enunciar en los mis-
mos trminos que prescriba la fraccin IV del artculo 87 de las
92 Derecho constitucional mexicano, cit., pgs. 466-467.
93 Independientemente de los esfuerzos que la doctrina realizara para jus-
tificar o negar el fundamento de la facultad reglamentaria del Ejecutivo, lo
cierto es que "lo que en los libros se cuenta sobre esta potestad rara vez se
ajusta a la realidad de las cosas", Santamara, op. cit., pgs. 688-689.
168
NITGUELCARBONELLYSNCHEZ
Bases Orgnicas de 1843, que sealaba como facultad del Presi-
dente "Expedir rdenes y dar los reglamentos necesarios para la
ejecucin de las leyes, sin alterarlas ni modificarlas". 94 En el
mismo sentido se expresan Eduardo Garca de Enterra y Toms
Ramn Fernndez para quienes:
...las constituciones escritas, como ha sido tradicional desde la construc-
cin tcnica de la monarqua parlamentaria en el siglo XIX, prevern, en
efecto, la existencia de tal poder (reglamentario) en el Ejecutivo; pero
an si la Constitucin escrita nada precisase, habra que explicar la
titularidad del poder reglamentario en el Ejecutivo en la existencia de una
costumbre constitucional inequvoca."
2. Concepto de reglamento
El producto de la facultad en estudio es el reglamento. Por su
importancia y desarrollo actual vale la pena analizarlo y tratar de
formular un concepto del mismo, partiendo de sus caractersticas
formales y materiales.
Formalmente, el reglamento es un acto administrativo por
provenir del Poder Ejecutivo; aunque actualmente tambin se
otorga la facultad de dictar reglamentos a los poderes Judicial y
Legislativo, en lo relacionado con su organizacin interna. Como
se ver ms adelante, el modelo tpico de reglamento es el dictado
por la administracin, es decir, por el Poder Ejecutivo.
Desde el punto de vista material, equivale a una ley, es un
acto intrnsecamente legislativo. En principio rene sus mismas
caractersticas objetivas: generalidad y abstraccin; sin embargo,
cuenta con ciertas limitaciones con respecto a la ley y a las otras
normas del sistema jurdico, que derivan de la naturaleza misma
del orden jurdico que supone una relacin jerrquica entre nor-
94 Orozco Hcnriquez, 1. 1., Derecho constitucional consuetudinario, se-
gunda edicin, Mxico, UNAM, 1993, pg 110. La Constitucin espaola de
1978 si prev expresamente la facultad reglamentaria, que corre a cargo del
Gobierno espaol, el cual "ejerce la funcin ejecutiva y la potestad regla-
mentaria de acuerdo con la Constitucin y las leyes" (artculo 97).
950p. cit., tomo 1, pg. 200', importante crtica endereza Pedro de Vega
contra las costumbres constitucionales en su libro La reforma constitucio-
nal y la problemtica del poder constituyente, Madrid, Tecnos, 1991,
pgs. 195-200.
PRESIDENCIALISMO Y CREACiN LEGISLATIVA
169
mas, independientemente de las limitaciones propias de la natura-
leza de la potestad reglamentaria.
La asimilacin de las caractersticas de los reglamentos con
las de la ley no es un ejercicio meramente terico, sino que cobra
mucha importancia prctica en lo que corresponde a su rgimen
impugnatorio. En este sentido, tanto la Ley de Amparo (artculo
114, fraccin 1), como la jurisprudencia les asignan las mismas
caractersticas, identificando las reglas procedimentales para su
impugnacin"; salvo por lo que hace a la competencia para co-
nocer del recurso de amparo, que normalmente resolver el Ple-
no tratndose de las leyes y las Salas de la Corte tratndose de
los reglamentos.
Jorge Carpizo define al reglamento como "una norma de ca-
rcter general, abstracto e impersonal, expedido por el Presidente
de la Repblica en uso de sus facultades constitucionales, y que
tiene como finalidad la mejor aplicacin de la ley, a la cual est
subordinada't."
Para Fernando Garrido Falla el reglamento es una "disposi-
cin jurdica de carcter general dictada por la administracin
pblica y con valor subordinada a la ley"."
Para nosotros el reglamento es la norma jurdica general y
abstracta que emite el Poder Ejecutivo con el fin de llevar a cabo
96 Cfr. artculos 114, fraccin 1,84, fraccin 1, inciso a), 166 traccin IV
segundo prrafo, entre otros, de la Ley de Amparo en vigor. Por su parte, la
Suprema Corte ha dicho que "las disposiciones del artculo 73 de la Ley de
Amparo en relacin con la fraccin 1 del artculo 22 del mismo
ordenamiento, no slo son aplicables tratndose de leyes, sino que tambin
tienen aplicacin respecto de reglamentos, en virtud de que las leyes y Jos
reglamentos son sustancial e intrnsecamente de la misma naturaleza, pues
son idnticos en cuanto a su generalidad y abstraccin. Solamente se distin-
guen desde un punto de vista [anual, es decir, en atencin al rgano que los
genera (las leyes son actos formalmente legislativos por provenir del Poder
Legislativo, y los reglamentos son formalmente administrativos por provenir
del Presidente de la Repblica). De ah que ameriten idntico tratamiento en
cuanto se refiere a su impugnabilidad en la va de amparo, por series aplica-
bles las mismas reglas", Semanario Judicial de la Federacin, Sptma Epo-
ca, Sptima Parte, vol. 52 pg. 41. A.R. 2175/62 Compaa Minera Asareo,
S. A., Unanimidad de 4 votos.
97 El presidencialismo, pg. 107.
980p. cit., tomo 1, pg. 235.
170
la aplicacin de las leyes que se encuentran dentro del mbito de
su competencia.
3. Clasificacin de los reglamentos en el Derecho mexicano
En este apartado slo se mencionarn los reglamentos de carcter
federal, adems de los de Polica y Buen Gobierno que son de
carcter local para el Distrito Federal.
A) Reglamentos ejecutivos ,99 que son expedidos por el Pre-
sidente de la Repblica, con el fin de ejecutar las leyes que expide
el Congreso de la Unin y cuya aplicacin est dentro de su m-
bito de competencia.
B) Reglamentos autnomos o independientes, 100 creados por
la propia Constitucin sin necesidad de que exista una ley que les
d vida. Entre ellos figuran los reglamentos de Polica y Buen
Gobierno, previstos en el artculo 21 de la Constitucin. Estos
reglamentos son autnomos debido a que estn previstos directa-
mente por la Constitucin, sin exigir la subordinacin a una ley
en sentido formal, sin embargo la doctrina rechaza esta interpreta-
cin. 101 En 1984 se dict la Ley sobre Justicia en Materia de
Faltas de Polica y Buen Gobierno, a la que estar subordinado
el reglamento correspondiente. Independientemente de esto, hasta
1993, la fraccin VI, base tercera, inciso A del artculo 73 cons-
titucional otorgaba la facultad para dictar este tipo de reglamen-
tos para el Distrito Federal a la Asamblea de Representantes, por
lo que se le quit la potestad que hasta entonces tenia el presiden-
te. La jurisprudencia consider que estos reglamentos eran aut-
nomos, de acuerdo a la siguiente tesis:
99 Cfr. Serra Rojas, Derecho administrativo, cit., tomo 1, pg. 193; Garri-
do Falla, op. cit., tomo1, pg. 239; Balaguer Callejn, op. cit., tomo TI, pg. 117;
Ignacio De atto defme a estos reglamentos como "los que se dictan en ejecu-
cin de una ley preexistente, [uncin muy amplia que comprende tanto los
reglamentos que detallan, desarrollan o complementan los preceptos legales,
cuanto aqullos que preparan la ejecucin propiamente dicha disponiendo los
instrumentos tcnicos necesarios", op. cit., pg. 217
100 Sobre los problemas de una y otra denominacin cfr. Bao Len, Jos
Mara, "Los mbitos del reglamento independiente", Estudios sobre la
Constitucin Espaola en homenaje al pro! Eduardo Garca de Enterria,
tomo 1, Civitas, pg. 421, nota 1.
101 Serra Rojas, Derecho administrativo, cit., tomo L pg. 205
171
ASAMBLEA DE REPRESENTANIES DEL DISTRITO FEDERAL AUTONOMA DE
LOS REGLAMENTOS EXPEDIDOS POR LA. No existe la necesidad de que estn
directamente vinculados con ordenamientos de mayor rango, pues a dife-
rencia del artculo 89, fraccin J de la Constitucin Federal que condicio-
na la facultad reglamentaria del Presidente de la Repblica a la existen-
cia previa de una ley, a cuya pormenorizacin y concrecin administrativa
est destinada dicha facultad; el artculo 73, fraccin VI, base tercera,
inciso a), no sujeta la diversa facultad de la Asamblea de Representantes
del Distrito Federal, para dictar "bandos, ordenanzas y reglamentos de
polica y buen gobierno" a la preexistencia de ninguna ley, motivo por el
cual, constitucionalmente no es necesario que los reglamentos que de esa
autoridad emanen deban regular, indefectiblemente, otros cuerpos nor-
mativos de mayor entidad. Adems, la existencia de reglamentos autno-
mos en materia de polica y buen gobierno no es extraa en nuestro sis-
tema constitucional, pues estuvo permitida por el texto anterior del ar-
tculo dcimo de la Carta Magna, Semanario Judicial de la Federacin,
Octava Epoca, lomo VII, junio, pg. 209, Tribunales Colegiados de Cir-
cuito.
ASImismo, el artculo 27, prrafo quinto prev la existencia
de reglamentos autnomos expedidos por el presidente, referidos
a la extraccin y utilizacin de aguas del subsuelo.l'"
En el derecho comparado la existencia de los reglamentos
autnomos o independientes ha dado bastantes problemas a la
doctrina y a la jurisprudencia. La doctrina ms acertada al res-
pecto, desde nuestro punto de vista, es la que postula que en el
ordenamiento jurdico, cualquiera que este sea en tanto pertenez-
ca a un Estado democrtico, existe una reserva general, "basada
en el valor superior de la libertad y en el respeto al libre desarro-
llo de la personalidad, que impone que sea la ley la que establez-
ca todas aquellas intervenciones que sean restrictivas de la capa-
cidad general de obra de los ciudadanos", lO3 es decir, no tendr
cabida el reglamento independiente si afecta, limitndola o res-
tringindola, la actividad de los particulares.
C) Reglamentos interiores de los rganos de la Administra-
cin Pblica centralizada, que estn mencionados en el artculo
102 Carpizo, El Presidencialismo, pg. 108; Id. La Constitucin Mexicana
de 1917, pg. 299.
\03 Bao Len, ult. op. cit., pg. 422 Ybibliografia citada por el autor; en
ese trabajo se demuestran las dificultades que ha tenido la jurisprudencia
espaola para definirse, en ocasiones no muy acertadamente, en tomo al re-
glamento independiente.
172
NUGUELCARBONELLYSNCHEZ
14 de la Ley Orgnica de la Administracin Publica Federal. El
artculo 18 de la misma ley dispone que estos reglamentos deter-
minarn las atribuciones de las unidades administrativas de las
Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos, as
como la forma en que habrn de ser suplidos sus titulares.'?'
D) Reglamentos expedidos por los Poderes Legislativo y Ju-
dicial para regular su organizacin interna, de acuerdo al artculo
70 constitucional (que se refiere a la ley que regular el funciona-
miento interno del Congreso de la Unin, llamada Ley Orgnica
del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, publica-
da en el Diario Oficial de la Federacin el 20 de julio de 1994,
desarrollada por el reglamento para el gobierno interior del Con-
greso General de los Estados Unidos Mexicanos, publicado el 20
de marzo de 1934 que est vigente por mandato del artculo dci-
mo transitorio de la propia Ley Orgnica) y el artculo 11, frac-
cin XX de la Ley Orgnica del Poder Judicial Federal (referente
a los reglamentos interiores de la Suprema Corte, de los Tribuna-
les Colegiados y Unitarios de Circuito y de los Juzgados de Dis-
trito). Los rganos jurisdiccionales que estn integrados al Poder
Ejecutivo, generalmente cuentan con facultades similares para
regular su estructura y funcionamiento internos.
Aparte de la anterior clasificacin hay que tener en cuenta
que tambin algunas instancias supranacionales pueden dictar
reglamentos, as como las "organizaciones de carcter no esta-
tal". 105 Un ejemplo de los primeros seran los reglamentos de la
Comunidad Europea 106 y de entre los segundos se puede mencio-
104 Al respecto existe el siguiente criterio jurisprudencial: "SECRETARAS
DE ESTADO, UNlDADES ADMINISTRATIVAS DE LAS. LADETERMINACIN DE su
SEDE OCOMPETENCIA TERRITORIAL, NO SON ACTOS ENCUADRADOS EN LA FACUL-
TADREGLAMENTARIA. El establecer la sede y circunscripcin territorial de las
unidades administrativas con que cuenta cada Secretara de Estado, constitu-
ye un mero acto de administracin inspirado en una necesidad prctica que
nada tiene que ver con la facultad de proveer en la esfera administrativa a la
exacta observancia de las leyes que el artculo 89, fraccin 1, de la Constitu-
cin Federal establece en favor del Ejecutivo Federal", Semanario Judicial
de la Federacin, Octava Epoca, tomo IX, enero, pg. 253.
lP5 Santamara, op. cit., pg. 688.
106 Steiner, Josephine, Manual bsico de legislacin de la CEE, Bilbao,
Deusto, sin fecha, pg. ~ ms ampliamente en Pizzorusso, Alessandro, Lec-
173
nar a los reglamentos interiores de trabajo que la Ley Federal del
Trabajo define como "el conjunto de disposiciones obligatorias
para trabajadores y patrones en el desarrollo de los trabajos en
una empresa o establecimiento" (artculo 422).
4. Lmites a la/acuitad reglamentaria
Estos lmites slo se refieren a los reglamentos que dicta el presi-
dente, aunque por lo general los dems tipos de reglamento tam-
bin se deben ajustar a la mayora de estas limitaciones.
A) Titularidad de la facultad reglamentaria. Unica-
mente el presidente puede dictar reglamentos, sin que pueda
delegar esta facultad en ningn otro rgano.':" La Suprema Cor-
te ha dicho que:
ce conforme a nuestro rgimen constitucional, slo tiene facultades para
legislar el Poder Legislativo y excepcionalmente el Ejecutivo en el caso
de la facultad reglamentaria, que nicamente puede ser ejercitada por el
titular de ese Poder, sin que en la Constitucin exista una disposicin que
la autorice para delegar en alguna otra persona o entidad, la referida fa-
cultad, pues ni el Poder Legislativo puede autorizar tal
delegacin..."(Apndice al Semanario Judicial de la Federacin 1917-
1985, Tercera Parte, tesis 402, pg. 702)".108
ciones de Derechos Constitucional, trad. de Javier Jimnez Campo, pr1. de
Francisco Rubio Llorente, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales,
1984, torno JI, pgs. 307 y ss.
107 Bajo la misma inspiracin se manifiesta la Ley 30/1992 de 26 de no-
viembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Proce-
dimiento Administrativo Comn (Boletn Oficial del Estado, nmero 285, de
27 de noviembre de 1992) de Espaa, cuyo artculo 13.2 seala que "En nin-
gn caso podrn ser objeto de delegacin las competencias relativas a: b) La
adopcin de disposiciones de carcter general".
108 Un sector de la doctrina se muestra de acuerdo con la asignacin de la
facultad reglamentaria al titular del Poder Ejecutivo: "La potestad reglamen-
taria es una potestad administrativa cuyo uso est reservado cabalmente al
rgano supremo de la administracin, es decir al gobierno", Garrido Falla,
Fernando, Comentarios a la Constitucin, segunda edicin, Madrid, Civitas,
1985, pg. 1367; si bien se acepta que los secretarios de Estado puedan ser
facultados por una ley para dictar, a su vez, reglamentos: "Los ministros slo
174
Este principio se observa matizado en los ltimos tiempos
debido a que en algunas leyes, el Poder Legislativo le ha otorgado
potestades reglamentarias a los secretarios de Estado.'?"
B) Ambito material de validez de los reglamentos. Esta limi-
tacin se refiere a las materias en que el presidente puede dictar
reglamentos. Estas materias estn determinadas por aquellas
reas cuya ejecucin corresponde al Poder Ejecutivo, por lo tanto
se limitar exclusivamente al mbito administrativo. De esta ma-
nera el presidente no puede dictar reglamentos de las leyes cuya
aplicacin corresponda al Poder Judicial o al Poder Legislativo,
V.g. el presidente no puede reglamentar la Ley de Amparo o la
Ley Orgnica del Poder Judicial Federal. As lo corrobora la ju-
risprudencia, segn la cual la facultad reglamentaria por til y
necesaria que sea, debe realizarse nica y exclusivamente dentro
de la esfera de atribuciones propia del Poder Ejecutivo, esto es, la
norma reglamentaria acta por facultades explcitas o implcitas
que se precisan en la ley, siendo nicamente esa zona donde pue-
den y deben expedirse reglamentos que provean a la exacta ob-
servancia de aqulla y que, por ello, compartan adems su obli-
gatoriedad (Semanario Judicial de la Federacin, octava poca,
tomo VII, enero, pgina 83).
C) Reserva de ley. Esta limitacin tiene que ver con la ante-
rior, sin embargo, no se determina en tanto al rgano competente
para la aplicacin de una determinada ley, sino al tipo de norma
que la Constitucin prev que deber regir cierto tipo de conduc-
tas. La reserva de leyes una institucin de suma importancia
dentro del Estado de Derecho, que "expresa la exigencia de
pueden dictar disposiciones reglamentarias por expresa delegacin de ley
formal", idem, pg. 1368; por lo que hace a Latinoamrica "en la generali-
dad de sus Constituciones no se les asigna a los ministros la potestad de dic-
tar resoluciones internas (como es el caso de Argentina o Brasil), aunque ello
puede ser considerado implcitamente", Quiroga Lavi, op. cit., pg. 283.
109 Al respecto la jurisprudencia ha sostenido el siguiente criterio: "SE-
CRETARIOS DE ESTADO. SUS FACULTADES NORMATIVAS CUANDO SON AUTORI-
ZADOS POR EL LEGISLADOR PARA CREAR NUEVAS REGLAS DE DERECHO. CLU-
SULAS HABILITANTES y LOS LMITES DE SU EJERCICIO. En trminos del artcu-
lo 89, fraccinI de la Constitucin, los Secretarios de Estado no participan de
la facultad reglamentaria. Sin embargo, el gran desarrollo de la actividad ad-
ministrativa en los ltimos aos ha provocado una transformacin de este es-
tado de cosas debido a la insercin en algunos cuerpos legales de clusulas
PRESIDENCIALISMO Y CREACIN LEGISLA'DVA
175
sometimiento de las decisiones fundamentales del poder poltico
a la voluntad de los que deben soportar esas decisiones" 110 reser-
vando la creacin normativa a cuerpos representativos de todas
las tendencias polticas de una sociedad, que son las que integran
los rganos parlamentarios. Consiste, pues, en la imposibilidad
de establecer en reglamentos aspectos que, por su importancia, se
reservan a una ley.
En Mxico la Constitucin reserva a una ley en sentido for-
malla determinacin de la penas (artculo 14, prrafo tercero).
Tambin existe reserva de ley respecto a la materia impositiva
(artculo 31, fraccin IV).
D) Principio de jerarqua normativa. Por este principio se
limita la facultad reglamentaria en el sentido de que no se podr
modificar o alterar el contenido de una ley en sentido formal. Un
reglamento, para ser vlido, debe ir de acuerdo con la ley que est
reglamentando, por ser sta de superior jerarqua. En este senti-
do, el reglamento est subordinado a la ley en forma semejante
como la ley est subordinada a la Constitucin. La Segunda Sala
delegatorias de facultades normativas generales en favor de quienes hasta
entonces no estaban dotadas de ellas, en particular, de los Secretarios de es-
tado. Se est en presencia de una clusula de este gnero cuando a travs de
una nonna formalmente legislativa o reglamentaria, el Congreso de la Unin
o el Presidente de la Repblica, respectivamente, habilitan a un rgano de la
Administracin para regular una materia concreta y especfica, sea que sta
haya sido objeto de regulacin con anterioridad o que no lo haya sido, de
acuerdo con los principios y lineamientos contenidos en la propia norma
habilitante. Sin prejuzgar sobre la constitucionalidad de tales clusulas
habilitantes (asunto ajeno a este fallo), parece claro que su adopcin por par-
te del legislador ordinario tiene por efecto esencial y primario un fenmeno
de ampliacin de las atribuciones conferidas a la Administracin en sus rela-
ciones con los gobernados, al permitirle actuar en materias que antes le esta-
ban vedadas, con el consecuente quebrantamiento del principio clsico de
divisin de poderes. Por este motivo, adquiere especial relevancia el control
jurisdiccional sobre las normas producidas en ejecucin de dichas autoriza-
ciones, control que puede realizarse atendiendo a los lmites formales (com-
petencia, procedimiento, jerarqua) o materiales (principios generales de
derecho, reserva de ley y garantas individuales) de la propia habilitacin",
Informe del Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, 1986,
tercera parte, pg. 127.
110Balaguer Callejn, op. cit., tomo n, pg. 104. El Tribunal Constitucio-
nal Espaol en su sentencia 19/1987, de 17 de febrero ha dicho que el sentido
176
de la Suprema Corte as lo ha entcnddo, expresando que la facul-
tad reglamentara abarca:
" ...Ia expedicin de disposiciones generales, abstractas e impersonales
que tienen como objeto la ejecucin de la ley, desarrollando y completan-
do en detalle sus normas, pero sin que, a ttulo de su ejercicio pueda ex-
cederse al alcance de sus mandatos o contrarias o alterar sus disposicio-
nes, por ser precisamente la ley su medida y justificacin..." Semanario
Judicial de la Federacin, sptima poca, vol. 163-168, pg. 77.
E) Principio de irretroactividad normativa. Este prncipo
se aplica a todas las normas jurdicas de carcter general y abs-
tracto, no slo a los reglamentos, y se basa en el prncipio de que
las normas rigen para el futuro. Por ello los reglamentos no pue-
den afectar derechos adquiridos en orden al mandato del artculo
14 primer prrafo, que aunque usa el trmino de ley, se debe en-
tender como ley en sentido material, es decir, como toda norma
general y abstracta, y no slo respecto de las leyes formales.
F) Principio de dependencia. Por este principio, en caso de
que una ley se derogue o abrogue, los reglamentos de esa ley
tambin resultan derogados, ya que su existencia depende de la
vigencia de la ley que les da vida. Salvo que se expida una nueva
ley que contenga la misma regulacin que la anterior, en cuyo
caso s se podr seguir aplicando el reglamento emitido con ante-
rioridad a la ley.'! As lo ha considerado la jurisprudencia que
seala:
REGLAMENTOS. CESAN DE REGIR CUANDOESABROGADA LA LEY QUE LOS ORI-
GIN. Como todo reglamento es una norma rigurosamente subordinada a
determinada ley, cuyas disposiciones debe desarrollar y pormenorizar,
requiere por necesidad una ley preexistente, de tal suerte que abrogada
sta, dejan de estar vigentes los reglamentos fundados en la misma o
referidos a ella, ...Informe de la Suprema Corte de Justica de la Nacin,
1976, tercera parte, pg. 140.
de la reserva de ley"...no es otro que el de asegurar que las regulaciones de
determinado mbito vital de las personas dependa exclusivamente de la vo-
luntad de sus representantes...", citado por Garrido Falla, op. cit.; sobre la
reserva de ley y los reglamentos ver Garca Macho, Ricardo, Reserva de leyy
potestad reglamentaria, Barcelona, Ariel, 1988.
111 Cfr. en el Informe de 1977, tribunales colegiados, pg. 146 la
tesis con el rubro "REGLAMENTOS. CESAN DE ESTAR VIGENTES CUANDO
177
G) Principio de publicidad normativa. Este principio, al
igual que el de irretroactividad, se aplica no slo a los reglamentos
sino tambin a otras normas de carcter general y abstracto como la
ley 112 y la j urisprudencia."? La publicidad sirve para preservar la
seguridadjurdica, pues permite a los habitantes estar en condiciones
de conocer las normas que les pueden ser aplicadas y que rigen la
vida en sociedad por un lado y permite a su vez establecer la presun-
cin de que todos conocen las normas juridicas por lo que nadie pue-
de alegar ignorancia del derecho para excusarse del cumplimiento de
sus obligaciones;'!" tambin contribuye a mejorar la eficacia del or-
den jurdico por completo porque da una adecuada difusin a las
normas para que sean ms conocidas por los diversos operadores
jurdicos, con lo que se mejora su aplicacin y se disminuye su
inobservancia por falta de conocimiento de la norma aplicable.'!'
La publicidad de los reglamentos se logra al publicar estos en
el Diario Oficial de la Federacin bajo modalidades parecidas a
las que rigen para la publicacin de las leyes y que ya fueron
explicadas anteriormente.
X. MEDIDAS DE SALUBRIDAD GENERAL
Estas medidas de salubridad general estn previstas por la frac-
cin XVI del artculo 73, que enumera las facultades del Congrc-
ES ABROGADA LA LEY EN QUE SE SUSTENTAN Y CUYOS PRECEPTOS
PORMENORIZAN".
112 Carbonell y Snchez, "Algunas consideraciones sobre el procedimien-
to legislativo en Mxico", cit., pgs. 50 y 51.
ll3 Carbonell y Snchez, Miguel, Concepto, marco histrico y rgimen
jurdico vigente de lajurisprudencia en Mxico (Tesis profesional), Mxico,
UNAM, 1994, captulo I1I, apartado 8: "La publicidad de la norma
j urisprudencial".
114 En este sentido el artculo 21 del Cdigo Civil del Distrito Federal
establece que "La ignorancia de las leyes no excusa su cumplimiento"; "La
ignorancia del Derecho no supone una amenaza para el status personal de los
ciudadanos, sino una clusula de seguridad jurdica implcita en el sistema
axiolgico legitimador del Estado de Derecho" dice Antonio Enrique Prez
Luo refiriendose a la disposicin similar que contiene el Cdigo Civil espa-
ol,La seguridadjuridica, Barcelona, Ariel, 1991, pg. 77.
ns Pelez Ferrusca y Carbonell y Snchez, op. cit., pg. 47.
178 MIGUEL CARBONELL y SNCHEZ
so. Dicha fraccin reserva a las autoridades federales la materia
de Salubridad general de la Repblica, de acuerdo con las si-
guientes bases:
"la. El Consejo de Salubridad General depender directamente del
Presidente de la Repblica, sin intervencin de ninguna Secretara de
Estado, y sus disposiciones generales sern obligatorias en todo el pas;
"2a. En caso de epidemias de carcter grave o peligro de invasin de
enfermedades exticas en el pas, el Departamento de Salubridad ten-
dr obligacin de dictar inmediatamente las medidas preventivas indis-
pensables, a reserva de ser despus sancionadas por el Presidente de la
Repblica;
"3a. La autoridad sanitaria ser ejecutiva y sus disposiciones sern
obedecidas por las autoridades administrativas del pas;
"4a. Las medidas que el Consejo haya puesto en vigor en la campaa
contra el alcoholismo y la venta de sustancias que envenenan al indivi-
duo o degeneran la especie humana as como las adoptadas para preve-
nir y combatir la contaminacin ambiental, sern despus revisadas por
el Congreso de la Unin en los casos que le competan".
La base primera es de suma importancia ya que otorga el carcter de
generalidad a las disposiciones del Consejo y fija su mbito territorial
de validez: todo el pais.
En la base segunda llama la atencin que aun cuando el Consejo es
una dependencia del'Ejecutivo, este podr sancionar a posteriori las
medidas que haya dictado.
Esta forma de legislar por parte del Ejecutivo es un producto original
del Congreso Constituyente de Quertaro, de acuerdo a una reforma
que se dio en 1908 a la Constitucin de 1857, por lo cual es importante
repasar sus antecedentes histricos.
l. Antecedentes
Elide mayo de 1908, el Ejecutivo, encabezado por Porfirio
Daz, present al Congreso de la Unin un proyecto de reformas
al artculo 11 de la Constitucin con el [m de restringir la libertad
de trnsito que tal precepto consagra. "Esas restricciones perse-
guan por objeto exclusivamente impedir el ingreso al pas de
extranjeros que no fueran deseables desde el punto de vista de la
salud, de la conducta o de la utilidad productora" 116. Para no
116 Tena Ramrez, Derecho constitucional mexicano, cit., pg. 375.
179
dejar dudas sobre las facultades de la Federacin para legislar en
materia de Salubridad, la iniciativa tambin propuso una adicin
a la fraccin XXI del articulo 72 para que el Congreso pudiera
legislar en esa materia. El proyecto fue aprobado el 12 de no-
viembre de 1908, con lo cual se otorga por vez primera, la facul-
tad en materia de salubridad general a la Federacin.
En los mismos trminos pasa al proyecto de reformas a la
Constitucin de Venustiano Carranza, pero con el numeral 73
fraccin XVI. As lleg al Congreso Constituyente, que es donde
se produce el gran cambio y, tras un interesante debate, se otor-
gan facultades a una dependencia del Ejecutivo para legislar.
2. El Congreso Constituyente de1916-1917.
117
En la 50a. sesin ordinaria del Congreso Constituyente, celebra-
da por la tarde del viernes 19 de enero de 1917, un grupo de 41
diputados constituyentes, encabezados por el doctor Jos M.
Rodrguez, representante de Coahuila, present un proyecto de
adicin a la fraccin XVI del articulo 73.
El proyecto tena el mismo texto que luego se aprob por el
Constituyente, pero vale la pena reproducir algunas partes del
discurso del diputado Rodrguez en la defensa de su proyecto,
que refleja una gran preocupacin por Mxico y el compromiso
moral de quienes dieron al pas una Carta Magna que nos rige
hasta nuestros das:
ee. .la mortalidad general de la Repblica, y principalmente de Mxico,
es la ms grande del mundo y , por consiguiente, cn Mxico se tiene la
obligacin de dictar medidas urgentsimas para evitar esta mortalidad..".
Estas medidas correspondan a la autoridad sanitaria, que "ser la nica
autorizada para dictar estas disposiciones".
Adems con todo ello, segua dicindose en el Constituyente, se busca
...que estas disposiciones emanadas del departamento de salubridad ten-
gan el carcter de generales para evitar esas consecuencias (de contagio
de enfermedades entre los estados o entre pases)". "...La unidad sanita-
117 La informacin de este apartado hasido tomadadel libro Derechos del
pueblo Mexicano. Mxico a travs de sus Constituciones, tercera edicin,
1985, tomo VIII, pgs. 111-121.
180
NITGUELCARBONELLysNCHEZ
ria debe ser general, debe afectar a todos los estados de la Repblica,
debe llegar a todos los confines y debe ser acatada por todas las autorida-
des administrativas, pues en los pueblos civilizados, sin excepcin, la au-
toridad sanitaria es la nica tirana que se soporta en la actualidad.
A este proyecto se opuso el diputado Pastrana Jaimes, repre-
sentante de Guerrero, quien opinaba que el Departamento de
Salubridad podra invadir siempre que quisiera la soberana de
los estados. Tambin objetaba el que primero dictara sus dispo-
siciones y luego fueran ratificadas por el presidente, ya que ello
significaba "constituir un departamento con ms atribuciones
que un ministerio. Ningn ministro dicta primero sus disposicio-
nes y luego va a pedir al primer jefe o al Presidente de la Rep-
blica su acuerdo".
Otro diputado que expuso sus dudas fue el represen-
tante de Veracruz, Elseo Cspedes, quien dijo "estamos
I
creando un departamento con exageradas facultades, que
tal vez sea origen de-dificultades con los estados", reite-
rando la preocupacin de que el citado departamento po-
dra constituir una merma en las atribuciones de las enti-
dades federativas, que ira en perjuicio del sistema federal.
El mismo diputado Cspedes agrego "Por que, seores,
vamos a darle a las resoluciones del departamento de
salubridad una fuerza de ley, como si fueran dictadas por
las cmaras legislativas, previos los trmites que seala la
Constitucin?" , con ello se ve claramente que el Constituyente
percibi que se le estaban dando verdaderas facultades de legis-
lar al Ejecutivo, tal como si se tratara del Congreso de la Unin.
Por ltimo, intervino el diputado Marti, representante del
Estado de Mxico, quien en defensa del proyecto del diputado
Rodrguez, reafirmo la visinde los Constituyentes sobre la fuer-
za de ley de las resoluciones del departamento. Este diputado dijo
que tal resolucin
" ...parece que se trata de algo que tiene mas fuerza aun que las leyes del
Congreso de la Unin; pero no se trata de ms fuerza, sino de ms violen-
cia, o ms prontitud, porque resulta eminentemente ridculo que en caso
de una epidemia, mientras la epidemia est invadiendo el territorio, se
est recurriendo a trmites y pasan cuatro o cinco das para ponerse en
vigor."
PRESIDENCIALISMO Y CREACIN LEGISLAI1VA
181
A final de cuentas el proyecto de adicin presentado por el
grupo de diputados que encabezaba el doctor Rodrguez, fue
aprobado por 143 votos a favor y 3 votos en contra.
3. Situacin actual
Con posterioridad a su adopcin por el Constituyente de 1916-
1917 , la fraccin XVI del articulo 73 ha sido modificada para
introducir en la base 4a. que el Consejo de Salubridad tambin
podr dictar medidas en materia de contaminacin ambiental, que
despus sern revisadas por el Congreso dentro de los casos que
sean de su competencia.
Tambin cabe sealar que el departamento de salubridad se
ha convertido en la actual Secretaria de Salud (Ver artculos 26
y 39 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal).
XI. LA REGULACIN ECONMICA
Esta es una facultad de suma importancia. Constituye una de las
dos excepciones que la Constitucin acepta expresamente al rgi-
mende divisin de poderes.
El segundo prrafo del artculo 49 ordena que "No podrn
reunirse dos o ms de estos Poderes en una sola persona o corpo-
racin, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso
de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unin, conforme
a lo dispuesto en el artculo 29. En ningn otro caso, salvo lo dis-
puestoen el segundo prrafo del artculo 131, se otorgarn facul-
tades extraordinarias para legislar".
Esta segunda excepcin, adems de la prevista por el artculo
29, fue introducida en la Constitucin por una reforma de 1951,
promovida por el entonces presidente Miguel Alemn.
El prrafo segundo del artculo 131 dispone: "El Ejecutivo
podr ser facultado por el Congreso de la Unin para aumentar,
diSminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportacin e
importacin, expedidas por el propio Congreso, y para crear
otras, as como para restringir y para prohibir las importaciones,
las exportaciones y el trnsito de productos, artculos y efectos,
182
cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior, la
economa del pas, la estabilidad de la produccin nacional, o de
realizar cualquier otro propsito en beneficio del pas. El propio
Ejecutivo, al enviar al Congreso el presupuesto fiscal de cada
ao, someter a su aprobacin el uso que hubiese hecho de la
facultad concedida".
Esta facultad se debe encuadrar en un marco ms amplio, por
el cual el Ejecutivo ejerce un control casi absoluto sobre la eco-
noma nacional, que se vino a consolidar a travs de las reformas
a los artculos 25 y 26 publicadas en el Diario Oficial el 3 de fe-
brero de 1983. '
Esta tendencia se revertido durante el periodo 1988-1994,
en virtud del ensayo de nuevas formas de liberalismo econmico,
que llevan consigo la disminucin de la presencia del Gobierno en
los procesos econmicos nacionales.
Desde el punto de vista eminentemente jurdico, esta facultad
parece estar redactada como un caso de legislacin delegada, que
es una forma legislativa ampliamente conocida en otros pases!",
por la cual el Congreso autoriza al Ejecutivo para legislar en
ciertas reas, con las modalidades que establezca el propio Con-
greso o sujeto a la posterior ratificacin de este. La delegacin de
facultades legislativas "al quitar temporalmente al legislador sus
atribuciones fundamentales, tienden a consagrar su decaimiento
y, en consecuencia, a reforzar y extender las prerrogativas del
ejecutivo",'!" con lo cual se acentan los rasgos presidencialistas
de la Constitucin de 1917. .
En este caso se tratara de una delegacin legislativa especial,
por la cual se confieren "facultades legislativas al Gobierno, pero
slo respecto de materias determinadas y sealando las bases o cri-
terios que han de servir de lmites al Decreto Legislativo". 120
Los criterios a los que ajusta la Constitucin el uso de esta
facultad son los de urgencia para regular el comercio exterior, la
118Cfr. Lions, Monique, "El referndum, la delegacindel poder legisla-
tivo y la responsabilidad delos ministros en AmricaLatina", Boletn Mexi-
cano de Derecho Comparado, afio5, nmero 15, septiembre-diciembre de
1972, pgs. 471 y ss.
119 Lions, Monique, op. cit., pg. 463.
120 Garrido Falla, op. oit., tomo1,pg. 230.
PRESIDENCIALISMO Y CREACINLEGISLATIVA
183
economa del pas, la estabilidad de la produccin nacional o rea-
lizar cualquier otro propsito en beneficio del pas. Estos son los
supuestos que marca la Constitucin al Ejecutivo para ejercer
esta facultad, si la ejerciera sin fundarse en ellos, tal ejercicio
seria hecho en forma "arbitraria e ilegal".'?'
Un problema interesante que se plantea sobre el uso de esta
facultad es la posterior aprobacin que realiza el Congreso, se-
gnlo exige el artculo 131. Y si el Congreso no aprobara ese
uso?, Cual sera la sancin? Carpizo ha contestado que "Si el
Congreso no estuviese de acuerdo en la forma en que utiliz esas
atribuciones, no hay nada que pueda hacer al respecto, pues se
trata de hechos consumados". 122
Por ltimo, vale hacer la aclaracin de que no es del todo
correcta la terminologa que usa el artculo 49 al considerar a
este tipo de facultades como extraordinarias, ya que "debe esti-
marse como una situacin permanente y normal, que de ninguna
manera implica un estado de emergencia similar al previsto por el
artculo 29", 123 por lo cual no se est ante una situacin de
emergencia que amerite lo extraordinario de las facultades, sino
que stas se otorgan en razn de criterios de carcter econmico
consustanciales a la actividad cotidiana del gobierno.
XII CONCLUSIONES
Primera. Si bien la teora de la divisin de poderes postula una
separacin en el ejercicio de las diferentes funciones estatales, las
constituciones actuales no se cien estrictamente a sus postula-
dos, desnaturalizndose con ello las funciones ejecutivas, legisla-
121 Ramirez Gutirrez, Jos Othn, "Artculo 131" en Constitucin Pol-
tica de los Estados Unidos Mexicanos comentada, cit., pgs. 631 y ss.
122 Carpizo, El presidencialismo, pg. 109.
123 Fix Zamudio, Hctor, "El sistema presidencial y la divisin de pode-
res", en La Universidad Nacional y los problemas nacionales, vol. IX, tomo
III, Mxico, UNAM, 1979, pg. 100nota 88; Id., "El valor actual de la divisin
de poderes y su consagracin en las Constituciones de 1857 y 1917", cit.,
pgs. 54-56; Burgoa, op. cit., pg. 227, nota 164.
184
tivas y judiciales de cada Estado por las necesidades que les im-
pone la prctica cotidiana del ejercicio del poder.
Segunda. En Mxico esta desnaturalizacin es tal que hay
varias funciones que son desarrolladas por rganos diferentes al
rgano que debera llevarlas a cabo; destacando, la direccin que
lleva esta desviacin hacia el Poder Ejecutivo, como en el caso de
la funcin legislativa, y no hacia cualquiera de los otros rganos
de poder pblico.
Tercera. La tendencia hacia el otorgamiento de excesivas fa-
cultades al Ejecutivo para legislar puede ser peligrosa en vista del
rgimen presidencial que ya se vive en la mayor parte de los pa-
ses de Latinoamrica, lo que puede decantar ms de lo convenien-
te el equilibrio entre los poderes. Adems, al ejercer el Ejecutivo
facultades legislativas, se le provee con los medios para que pue-
da dar cumplimientopor s mismo al principio de legalidad, ajus-
tndose con ello a ~ requerimientos de la fundamentacin que
exige todo acto de autoridad.
Cuarta. El ejercicio de facultades legislativas del Presidente
est perfectamente previsto en la propia Constitucin, que pro-
porciona el marco jurdico necesario para la actuacin del Ejecu-
tivo. Las normas constitucionales que otorgan tales facultades
son normas de creacin jurdica, es decir, normas que sirven para
la creacin de otras normas, por lo que su estudio y
sistematizacin deben comprender ciertas caractersticas que no
se encuentran en otras normas.
Quinta. La determinacin de las funciones materiales de los
rganos del Estado supone la caracterizacin de los productos
que emanan de tales facultades. En el caso del presente estudio se
determinaron las caractersticas especficas de la ley, es decir, la
generalidad y la abstraccin, con lo que se puede ver cmo el
presidente dicta leyes desde el punto de vista material, aunque
formalmente se les llame tratados, reglamentos, etc...Esta fun-
cin la puede realizar por s solo o de manera colegiada en un r-
gimen de colaboracin con otros rganos del Estado como el
Congreso de la Unin o el Senado de la Repblica.
Sexta. La intervencin del presidente en el procedimiento le-
gislativo en sentido estricto, se da a travs de tres actos : la inicia-
tiva, la sancin (o el veto, en su caso) y la publicacin. La ini-
ciativa es importante debido a que el Ejecutivo, al aplicar
185
cotidianamente un gran nmero de disposiciones legales, percibe
con mayor claridad la necesidad de cambiar algunas normas o de
crear otras diferentes. El derecho de veto tambin juega un papel
'deprimera importancia debido a que con l, el presidente se pue-
de oponer a la aprobacin de alguna ley que pueda ser inconstitu-
cional, adems de constituir la forma como el presidente puede
rechazar alguna ley que no considere adecuada; aunque el veto
puede ser superado por el Congreso si se rene el voto de las dos
terceras partes de los miembros de ambas cmaras. Por lo que
hace a la publicacin, es la forma de dar a conocer las leyes a sus
destinatarios y requisito indispensable de la obligatoriedad de las
mismas. Esta publicacin se debe llevar a cabo en el rgano se-
alado al efecto y slo en l. Respecto a la publicacin, la Supre-
ma Corte ha emitido diversas tesis jurisprudenciales que han que-
dado citadas en el cuerpo de este trabajo.
Sptima. La facultad del presidente de celebrar tratados inter-
nacionales es el instrumento por excelencia a travs del que se
establecen relaciones comerciales y de intercambio con otros
pases, por lo que su correcto uso deber ser puntualmente veri-
ficado por el Senado, cuando le sean sometidos a su consideracin
lostratados para ser ratificados;merecenespecial atencin los acuer-
dos ejecutivos que celebre el Ejecutivosin la aprobacin del Senado,
ya que, en nuestra opinin, carecen de sustento constitucional; en
este caso tendr la ltima palabra la justicia federal cuando deba
pronunciarse sobre la constitucionalidad de tales acuerdos.
Octava. La suspensin de garantas que se realice conforme
al artculo 29 constitucional, podr llevar consigo el otorgamiento
de facultades extraordinarias para legislar en favor del presiden-
te. Tales facultades estn enmarcadas en ciertos requisitos espa-
cio-temporales que se deben respetar, al igual que las leyes que
emita el presidente durante el periodo de la suspensin de garan-
tas, que tambin deber conducirse bajo ciertas condiciones.
Hoy en da es insostenible lo que Vallarta afirmaba el siglo
pasado, respecto a que se puedan otorgar facultades legislativas
sin contar con la previa suspensin de las garantas, en vista del
mandamiento del artculo 49 que slo posibilita las facultades
extraordinarias en el caso del artculo 29 (es decir, contando con
la previa suspensin), y el del segundo prrafo del artculo 131
(sobre la regulacin del comercio exterior).
186
Un aspecto de este tema que preocupa a la doctrina es la va-
guedad con que la Constitucin enuncia las causas que llevan a
la suspensin de las garantas. En Mxico esta suspensin se ha
usado con el cuidado que merece una situacin de tal magnitud
(como se mencion, durante la vigencia de la Constitucin de
1917 slo se han suspendido las garantas en una ocasin).
Por nuestra parte creemos que faltan por determinar varias
cuestiones de la suspensin y de la legislacin que dicta el presi-
dente en ese caso, como es la judiciabilidad de la declaracin
suspensiva, la de las leyes que se emitan, su validez temporal y
material, etc...
Novena. La facultad reglamentaria es, quiz, la ms comn-
mente usada por el Presidente para legislar, aunque en la Consti-
tucin no existe un fundamento claro o ntido de la misma y se ha
venido ejerciendo de manera consuetudinaria. Esta facultad per-
tenece, en principio, slo al presidente aunque el orden jurdico
mexicano contempla otro tipo de reglamentos que emiten diversos
rganos como la Suprema Corte o el Congreso de la Unin.
Los reglamentos estn sometidos a varias limitaciones que
son muy importantes; la ms importante, probablemente, es la de
reserva de ley que tan profusamente ha sido estudiada por los
juristas de otros pases, pero que en Mxico no ha despertado
mayor inquietud, entre otros factores por no existir la delegacin
legislativa del Congreso hacia el presidente, que ste ejerza a tra-
vs de los reglamentos y decretos-ley, salvo la aparente delega-
cin del articulo 131 prrafo segundo.
Dcima. Las medidas de Salubridad General tambin son un
caso de legislacin del Ejecutivo; su establecimiento constitucio-
nal en 1917 dio lugar a un magnifico debate en el Congreso
Constituyente. En general su uso ha sido moderado por parte del
Ejecutivo y su permanencia es del todo benfica en orden a los
fmes que persigue y que quedaron magnficamente explicados
por los diputados constituyentes de 1917.
Undcima. La regulacin econmica de las importaciones y
exportaciones se estableci en 1951 yes una de las dos excepcio-
nes expresas al principio rgido de divisin de poderes que la
Constitucin consagra en el artculo 49. Se debe remarcar que la
expresin usada por tal artculo de "facultades extraordinarias"
no es del todocorrecta, porque no existe la situacin extraordina-
PRESIDENCIALISMO Y CREACIN LEGISLATIVA 187
ria que las amerite, y su uso se da bajo condiciones normales de
operacin comercial entre Mxico y el exterior.
Duodcima. En general, el balance es que se ha fortalecido en
demasa al Ejecutivo con facultades que, indudablemente, perte-
necen al Legislativo y que ste podra ejercer con toda facilidad,
lo que permitira un mejoramiento de la situacin parlamentaria
mexicana. Las cuestiones pendientes sobre el tema son muchas y
debern ser examinadas con mayor profundidad; as, cada una de
las facultades que repasamos en este trabajo necesita ser revisada
y mejorada en su conocimiento, teniendo en cuenta los peligros
de una concentracin excesiva de poder en el presidente, y tenien-
do tambin en cuenta que la mejor frmula conocida hoy en da
para controlar a ese poder es a travs del equilibrio entre poderes,
es decir, creando un poder que controle al propio poder, una
suma de pesos y contrapesos.
La Proteccin de los Administrados Frente
a los Actos del Ejecutivo Federal
MERCEDES PELEZ FERRUSCA
AMa. Angela y Ricardo Pelez
".. .sin una total y plenaria resolucin de este gran tema
de la justicia administrativa, el Estado de Derecho es
literalmente nada. El ciudadano se enfrenta con el poder
primariamente en cuanto poder administrativo. "
Eduardo Garca de Enterria I
1. INTRODUCCIN
E
1 sistema presidencial mexicano." de hondas races

histricas, institucionales e ideolgicas dentro de la
realidad nacional, como forma de gobierno se
caracteriza, entre otras muchas cosas, por el exceso
de atribuciones conferidas al Poder Ejecutivo fede-
1 La lucha contra las inmunidades del poder, tercera edicin, Civitas,
Madrid, 1983, pg. 12.
2 Respecto del sistema presidencial mexicano, se pueden consultar las si-
guientes obras: Carpizo, Jorge, El presidencialismo mexicano, novena edicin,
Siglo XXI, Mxico, 1989; El sistema presidencial mexicano. algunas reflexio-
nes, (obra colectiva), TIJ-uNAM, Mxico, 1988;Fix Zamudio, Hctor, "El sistema
presidencialista y la divisin de poderes", en La Universidad y los proble-
mas nacionales, vol. IX, 1. ID, UNAM, Mxico, 1979; Coso Villegas, Daniel, El
sistema poltico mexicano, 21a. reimp., Cuadernos de Joaqun Mortiz, Mxi-
co, 1992; De la Madrid Hurtado, Miguel, "Notas sobre el presidencialismo
en la Constitucin mexicana", en su libro Estudios de derecho constitucional
mexicano, Porra, Mxico, 1977, pgs. 139-144; Moya Palencia, Mario, "El
sistema presidencial mexicano", Revista Mexicana de Justicia, vol. Lnm. 6,
mayo-junio, Mxico, 1980; Barlett, Manuel, "El sistema presidencialista
mexicano"en Pensamiento poltico, nmero 5, Mxico, 1969; Martnez
Assad, Carlos (coord.), La sucesin presidencial en Mxico, coyuntura
electoral y cambio poltico, Nueva Imgen, Mxico, 1981; El predominio del
IR9
190
MERCEDESPELEZFERRUSCA
ra1; 3 los actos que ste realiza a travs de los multiples rganos 4 y
las disposiciones que de l emanan, van dirigidos a cumplir con
su tarea constitucional, la de administrar, de ejecutar las leyes
que dicta el Poder Legislativo. Para realizar este compromiso
constitucional y poltico, el Presidente de la Repblica encabeza
lo que llamamos la Administracin Pblicafederal, que abarca las dis-
tintas materias que delimitan la esfera de competencia de las atri-
buciones del Poder Ejecutivo. La Administracin Pblica fede-
ral,' por mucho, el aparato de gobierno ms voluminoso, tiene
que realizar tareas que formalmente pertenecen a la actividad de
los otros dos poderes, la tarea legislativa y la judicial.
De este modo, ms o menos simplificado, las instituciones
que engrosan la administracin nacen a la vida pblica a instan-
cia e iniciativa del presidente y todas ellas estn dirigidas al mejor
ejercicio del poder pblico; sin embargo, el ejercicio del poder
pblico implica que la administracin intervenga la esfera de
Poder Ejecutivo en Latinoamrica (obra colectiva), UNAM, Mxico, 1977;
Gaxiola, Jorge. "Orgenes del sistema presidencial, gnesis del acta constitu-
tiva de 1824", en Revista de la Facultad de Derecho de Mxico, abril-junio
de 1952, UNAM, Mxico; Martnez Bez, Antonio, "El Ejecutivo y su gabine-
te", Revista de la Facultad de Derecho deMxico, abril-junio de 1952, UNAM,
Mxico; Valencia Carmona, Salvador, "Las tendencias contemporneas del
Ejecutivo Latinoamericano", Boletn Mexicano de Derecho Comparado, n/s,
ao XI, nms. 31-32, enero-agosto, IlJ-lJNAM, Mxico, 1978.
3 "En trminos muy genricos los tratadistas que han estudiado el rgi-
men presidencial mexicano, coinciden en sealar el desequilibrio entre los
diversos rganos del poder, ya que la preeminencia del Presidente de la Re-
pblica en el mbito nacional (y la de los gobernadores en las entidades
federativas), establecida en el mismo texto de la Carta Suprema Federal, se
acenta considerablemente en la realidad poltica, debido a numerosas cos-
tumbres y prcticas, a travs de las cuales se concentran facultades tadava
ms amplias en el Ejecutivo Federal, yen especial, en su titular, el mismo
Presidente de la Repblica.".Fix Zamudio, "El sistema presidencialista y la
divisin de Poderes", cit., pg. 101.
4 Nos dice Fix Zamudio: "En primer trmino es preciso sealar que no
debe confundirse, como se hace en la vida ordinaria, al Presidente de la Re-
pblica, como titular del rgano, con el Ejecutivo Federal, ya que el segundo
comprende toda la organizacin tcnica y burocrtica que sirve de apoyo para
la realizacin de las funciones del primero, y que en la actualidad asume una
gran complejidad.", idem., pg. 107.
s La Administracin Pblica federal est regulada por su Ley Orgnica
de 24 de diciembre de 1976.
LAPROTECCIN DE LOS ADMINISTRADOS
191
derechos de los administrados que hoy en da se ve cada vez ms
afectada por la accin de tal ejercicio;" en tal circunstancia han
tenido, necesariamente que surgir diversos mecanismos de defen-
sa que protejan al particular de la eventual interferencia en el
ejercicio de sus derechos por parte de la administracin pblica.
Estos mecanismos tienen un doble motivo: a) servir como
contenedor de los actos del Ejecutivo federal y b) garantizar la
seguridad jurdica y la proteccin de los derechos e intereses de
los particulares.
El Ejecutivo federal hasido dotado por la Constitucin de una
serie de facultades, por medio de las cuales le es posible realizar la
funcin que le hasido asignada por la misma. El uso de estas facul-
tades implica empero la necesidad de la existencia de la estructura
institucional que permit cumplir cabalmente con latarea asignada.
La estructura del Poder Ejecutivo se conforma bsicamente
con lo que llamamos Administracin Pblica que se encuentra
detallada en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Fede-
ral; se integra con la administracin pblica centralizada, la ad-
ministracin pblica descentralizada, los organismos
paraestatales, las instituciones de fianza y crdito y las empresas
de participacin estatal mayoritaria. Las acciones de estos organis-
mos, a travs de actos y resoluciones, se traducen en disposiciones
que en mayor o menor medida estn dirigidos a los particulares.
Es por ello que los mecanismos protectores de los administrados,
frente a los actos de la administracin, motivan el presente estu-
dio. Un adecuado sistema de proteccin, permite al mismo tiem-
po, el respeto a los derechos de los particulares y el eficaz desen-
volvimiento de la actividad administrativa.
Este es pues, a grandes rasgos, el tema de la justicia adminis-
trativa. Primeramente es necesario ubicar, dentro de nuestro en-
6 "Desde la relacin jurdica competencia-iniciativa privada y ms
adelante en la relacin gobierno-gobernados, la libertad es un crculo de afec-
tacin. Es apenas obvio que el avance competencial sobre todo tipode activi-
dades signifique una restriccin del sector privado y, por el contrario, toda
reivindicacin, toda invencin y cualquier crecimiento de las actividades de
los particulares, significar una disminucin de la influencia competencial.",
Briseo Sierra, Humberto, "El valor actual dela divisin de poderes", Me-
moriadel JI Congreso Iberoamerioano deDerecho constitucional. t. n. IU-
UNAM, Mxico. 1987, pg. 612
192
tomo poltico a la administracin, al Poder Ejecutivo, por lo que
nos permitimos partir de la revisin del principio de la divisin de
poderes, para posteriormente, tratar el tema del presidencialismo
y la fisonoma que ste adquiere en nuestro pas; para entrar fi-
nalmente en el tema de la justicia administrativa.
a) El principio de la divisin de poderes
Es imperioso revisar por lo menos algunos de los principios b-
sicos de nuestra forma de gobierno para ubicar el mbito consti-
tucional y poltico dentro del cual se encuadra al Ejecutivo Fede-
ral. Una vez precisados algunos trminos podremos hablar sobre
la relacin que guarda el Poder Ejecutivo federal con nuestro
Poder Judicial. Esta relacin es vital para el desarrollo del pre-
sente estudio, pues como lo veremos ms adelante, el sistema de
proteccin qe los administrados se concreta bsicamente en me-
canismos jurisdiccionales. Los actos del Ejecutivo dirigidos a los
particulares, esto es, la accin de la administracin, establece la
relacin primigenia del binomio autoridad-gobernados, por lo que
un sistema de control y de defensa de dichos actos es considerado
importante por quien escribe.
En Mxico, el artculo 40 de nuestra Constitucin establece
como forma de Estado una Repblica representativa, democrtica,
federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo con-
cerniente a su rgimen interior, pero unidos en una Federacin.
Dejando de lado la intencin poltica de semejante aseveracin,
los Estados que integran la Federacin, que se encuentran unidos
por el pacto federal, conservan para su interior, el mismo rgimen
que se adopta para la Federacin, esto es, la divisin de poderes;
consagrada en el artculo 41 de la misma Constitucin, que rea:fnna
la intencindel artculo anteriormente citado al decir que el pueblo
ejerce su soberana por medio de los poderes de la unin, en los ca-
sos de la competencia de stos, y por los de los Estados en lo que
tocaa sus regmenesinteriores, en los trminos que la misma esta-
blece, y las constituciones locales, las que en ningn caso podrn
contravenir las estipulaciones de la Carta Magna federal.
Ahora bien, esta divisin de poderes, de que habla la Consti-
tucin, consiste en una separacin funcional de las actividades
LA PROTECCIN DE LOS ADMINISTRADOS
193
para el ejercicio de la soberana del Estado 7 (de acuerdo con el
artculo 41, lese supremo poder en el artculo 49), que en ade-
lante identificaremos como poder pblico y gobierno."
As, se establece un Poder Ejecutivo federal, unipersonal,"
depositado en el Presidente de la Repblica; un Poder Legislativo
de los Estados Unidos Mexicanos, que se deposita en un Congre-
so General, tambin llamado de la Unin, que se divide en dos
cmaras, una de Diputados y otra de Senadores; y, finalmente,
un tercer Poder, llamado Judicial de la Federacin, que deposita
su ejercicio en una Suprema Corte de Justicia, en Tribunales
Unitarios y Colegiados de circuito y en juzgados de Distrito. La
citada divisin de poderes, queda a salvo con la prohibicin ex-
presa de la Constitucin declarada en el artculo 49 al decir: que
no podrn reunirse dos o ms de estos poderes en una sola perso-
na o corporacin ni depositarse el legislativo en un individuo.
Esta determinacin del constituyente tiene su motivacin en el
hecho de establecer, por lo menos en papel, un equilibrio entre los
diversos rganos de ejercicio efectivo del poder soberano, pre-
viendo diversos mecanismos de control externos (de un poder a
otro o de dos poderes a otro), e internos (control de los propios
7 "Tres son las atribuciones de la soberana: la facuItad de dictar las
leyes, la facultad de hacerlas ejecutar y la facultad de aplicarlas a los casos
particulares" y "Estos tres poderes, Legislativo, Ejecutivo y Judicial, no
deben ejercerse ni por una sola persona ni por una sola corporacin", De
la Madrid Hurtado, "Divisin de Poderes y forma de gobierno en la
Constitucin de Apatzingn" en sus Estudios de Derecho constitucional,
cit., pgs. 93-114.
8 "Puede comprobarse que la llamada triparticin del poder estatal co-
rresponde en realidad al fenmeno de la divisin del trabajo de la organiza-
cin pblica. La competencia, la delimitacin de las funciones de los repre-
sentantes de la ciudadana, es lo constitucional, legal y prcticamente
divisible", Briseo Sierra, op. cit., pg. 609.
9 "El Ejecutivo latinoamericano se distingue por su acentuado carcter
unipersonal. Procede tal caracterstica de una arraigada tradicin: de las
pocas indgenas y colonial heredamos un Ejecutivo fuerte, autoritario, que
al concluir la independencia fue sustituido por los caudillos militares y,
despus por los civiles, para desembocar en el Ejecutivo contemporneo,
de poderosa influencia jurdica y poltica. Slo en un hombre se ha deposi-
tado el mundo en estas etapas, nunca se le ha hecho compartirlo con otro o
sujetado su voluntad a cualquier rgano estatal", Valencia Cannona, op. cit.;
pgs. 136-137.
194
actos)." Sin embargo esta regla, como todas, cuenta con sus ex-
cepciones, que tienen que ver con dos situaciones muy concretas
para el caso del Ejecutivo federal, que son las facultades ex-
traordinarias, de acuerdo con el artculo 29, previa suspensin de
garantas y las facultades en materia de tarifas arancelarias, im-
portaciones, exportaciones y comercio exterior del articulo 131,
20. prrafo.
La Suprema Corte de Justicia de la Nacin se manifiesta en
el mismo sentido que la corriente doctrinaria al expresarse, res-
pecto de la divisin de poderes, como sigue:
DIVISIN DE PODERES. SISTEMA CONSTITUCIONAL. DE CARCTER FLEXIBLE. La
divisin de poderes que consagra la Constitucin Federal no constituye
un sistema rgido e inflexible, sino que admite excepciones expresamente
consignadas en la propia Carta Magna, mediante las cuales permite que
el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo o el Poder Judicial ejerzan fun-
ciones que, en trminos generales, corresponden a la esfera de las atribu-
ciones de.tro poder. As, el artculo 109 constitucional otorga el ejerci-
cio de facultades jurisdiccionales, que son propias del Poder Judicial, a
las cmaras que integran el Congreso de la Unin, en los casos de delitos
oficiales cometidos por altos funcionarios de la Federacin, y los artcu-
los 29 y 131 de la propia Constitucin consagran la posibilidad de que el
Poder Ejecutivo ejerza funciones legislativas en los casos y bajo las con-
diciones previstas en dichos numerales. Aunque el sistema de divisin
de poderes que consagra la Constitucin General de la Repblica es de
10 "Con independencia de los diversos factores sociales, polticos y eco-
nmicos que participan en la toma de decisiones, es preciso perfeccionar los
medios de control existentes y establecer algunos otros que permitan lograr el
funcionamiento armnico de los diversos rganos del poder, aun cuando el
Ejecutivo desempee una actividad predominante y de coordinacin respecto
de los dems. Estos instrumentos son: 1) En primer lugar el anlisis de los
medios de control dentro del mismo organismo ejecutivo, es decir, lo que
puede calificar de autolimitacin; entre los que destacan: a) Una contralora
autnoma; b) El Ombudsman; c) Un Ministerio Pblico independiente funcio-
nal y orgnicamente, y finalmente, d) La descentralizacin administrativa; 2)
En segundo lugar, el reforzamiento de las fimciones del cuerpo Legislativo en
relacin al propio Ejecutivo; 3) Y finalmente, la vigorizacin de los tribuna-
les, que en la actualidad aswnen de manera creciente atribuciones autnomas
de limitacin de los otros rganos del Poder", Fix Zamudio, "Algunas re-
flexiones sobre el principio dela divisin de poderes en la Constitucin
mexicana", Memoria del IJI Congreso Iberoamericano de Derecho Cons-
titscional, cit. pgs. 651 Yss.
LAPROTECCIN DE LOS ADMINISTRADOS
195
carcter flexible, ello no significa que los poderes Legislativo, Ejecuti-
vo y Judicial puedan, motu proprio, arrogarse facultades que corres-
ponden a otro poder ni que las leyes ordinarias puedan atribuir, en
cualquier caso, a uno de los poderes en quienes se deposita el ejercicio
del supremo poder de la Federacin, facultades que incumben a otro
poder. Para que sea vlido, desde el punto de vista constitucional, que
uno de los poderes de la unin ejerza funciones propias de otro poder,
es necesario en primer lugar, que as lo consigne expresamente la Carta
Magna o que la funcin respectiva sea estrictamente necesaria para ha-
cer efectivas las facultades que le son exclusivas, y, en segundo lugar,
que la funcin se ejerza nicamente en los casos expresamente autori-
zados o indispensables para hacer efectiva una facultad propia, puesto
que es de explorado derecho que las reglas de excepcin son de aplica-
cin estricta. 11
b) El sistema presidencial mexicano
Una vez establecida la forma de Estado, debemos decir de la for-
ma de gobierno que a diferencia del sistema parlamentario, Mxi-
co se constituye realmente como un sistema presidencial o
presidencialista. Esta forma de gobierno cuenta con caractersti-
cas muy especiales que adems varan de acuerdo con la confor-
macin particular de cada pas atendiendo a su realidad social,
econmica y poltica.
Siguiendo a Carpizo," las caractersticas del sistema presi-
dencial son:
a) El Poder Ejecutivo es unitario. Est depositado en un pre-
sidente que es, al mismo tiempo, jefe de Estado y de Gobierno.
11Semanario Judicial de la Federacin, 7a. Epoca, Segunda Sala, vals.
11S-120, pg. 6S; existen otras tesis interesantes a este respecto; puede
consultarse del mismo Semanario Judicial: Sa. Epoca, Pleno, tomo VII,
pg. 130S, Divisin de poderes; Sa. Epoca, Pleno, tomo VIlI, pg. 2S3, Divi-
sin depoderes; Sa. Epoca, Pleno, tomoXVI, pg. 937, Divisin de poderes;
Sa, Epoca, Pleno, tomo XIX, pg. 96, Divisin de poderes; Sa. Epoca, Pleno,
tomo II, pg. 4S8, Gobierno Republicano Popular; Sa. Epoca, Tercera Sala,
tomo CXXII, pg. 366, Divisin de poderes.
12El presidencialismo mexicano, cit., pg. 14; consltese del mismo autor
"La Constitucin mexicana de 1911", Coordinacin de Hwnanidades. UNAM,
Mxico, 1969, pgs. 339-361.
196
El artculo 80 de nuestra Constitucin establece que el Poder
Ejecutivo federal, se deposita en un solo individuo, que se deno-
minar "Presidente de los Estados Unidos Mexicanos".
b) El presidente es electo por el pueblo y no por el Poder Le-
gislativo, lo que le da independencia frente a ste.
En este sentido la misma Constitucin establece en su artcu-
lo 81, que la eleccin del presidente ser directa y en los trminos
que disponga la ley electoral.
e) El presidente nombra y remueve libremente a los secreta-
rios de Estado.
Facultad conferida por el artculo 89, fraccin segunda.'?
d) Ni el presidente ni los secretarios de Estado son poltica-
mente responsables ante el Congreso.
e) Ni el presidente ni los secretarios de Estado pueden ser
miembros del Congreso.
.f) :g'l presidente no puede estar afiliado a un partido poltico
diferente al de la mayora del Congreso.
g) El presidente no puede disolver el Congreso, pero el Con-
,
greso no puede darle un voto de censura.
De la anterior enunciacin, podemos inferir que el sistema de
gobierno presidencialista se constituye en base a la preeminencia
del Poder Ejecutivo," convirtindose el Presidente en la figura
central de nuestro gobierno, y sus actos e instituciones como la
ms arraigada funcin de gobernar, de gobernamos.
13 El texto constitucional establece: "Las facultades y obligaciones del
Presidente son las siguientes: ... TI. Nombrar y remover libremente a los Se-
cretarios del Despacho, al Procurador General de la Repblica, remover
a los agentes diplomticos y empleados superiores de Hacienda y nombrar y
remover libremente a los dems empleados de la Unin, cuyo nombra-
miento o remocin no est determinado de otro modo en la Constitucin o en
las leyes".
14 "Considerando que uno de los principios fundamentales del
presidencialismo en Mxico es el equilibrio de poderes que supuestamente
existe en el pas, actualmente no sucede as, ya que nos encontramos ante la
manifestacin de un equilibrio de poderes, tanto jurdicos como polticos, en
favor del Poder Ejecutivo, tal vez debido a un pragmatismo que deja mate-
rialmente en su totalidad la conduccin del pas en manos del Presidente de
197
En Amrica Latina la tendencia es en este sentido, ya que
prevalece el sistema presidencial, que si bien es cierto est inspi-
rado en el presidencialismo norteamericano," ha adquirido para
cada uno de los pases latinoamericanos una fisonoma particu-
lar.!" acentuando determinados rasgos de acuerdo tambin con
las diversas formas de Estado, resultando as un mosaico de sis-
temas polticos, que podemos unificar bajo el rubro
presidencialismo."?
n. EL PRESIDENTE DE LA REpBLICA y EL PODER
JUDICIAL
Una vez tratado el principio de la divisin de Poderes, es necesa-
rio establecer las relaciones, vnculos y distancias que se estable-
cen entre ellos; por eso, y por tratarse de este tema, consideramos
til relacionar al titular del Ejecutivo federal con el Poder Judi-
cial.
18
la Repblica.", Serna Elizondo, Enrique, "Mitos y realidades de la separa-
cin de poderes en Mxico", Memoria del JlJ Congreso Iberoamericano de
Derecho Constitucional, cit., pg. 846.
15 Vid, Valencia Carmona, op. cit., pgs. 134 y ss; "Debe considerarse
como una afmnacin indiscutible, la de que tanto nuestro pas como los res-
tantes de latinoamrica, tomaron como modelo el sistema poltico constitucio-
nal establecido por la Carta de Filadelfia promulgada en 1787, en la que por
primera vez se introdujo la forma de gobierno conocida como "sistema pre-
sidencial", Fix Zamudio, "El sistema presidencialista y la divisin de pode-
res", cit., pg. 88.
16 Vid, Carpizo, El presidencialismo mexicano, cit., pgs. 16-18; Quiroga
Lavi, Humberto, Derecho constitucional launoamericano, UNAM, Mxico,
1991, pgs. 268 y ss.
17 "La tendencia que ha prevalecido en el poder ejecutivo latinoamerica-
no ha sido y sigue siendo el sistema presidencial, pero dicho sistema no se ha
imitado de una manera servil, se le ha ido adaptando a nuestras condiciones
sociales hasta adquirir una configuracin peculiar, ms an, dentro del propio
presidencialismo latinoamericano pueden encontrarse variantes que derivan
encierto modo de la aplicacin de este sistema.", Valencia Carmona, op. cit.,
pg 133.
18 Vid, Fix Zamudio, "El Ejecutivo Federal yel Poder Judicial", en El
sistema presidencial mexicano. Algunas rejlexiones, I1J-UNAM, Mxico, 1988,
pgs. 269 y ss.
198
De acuerdo con la divisin funcional de la que hablamos, las
funciones que realizan cada uno de estos poderes, traducidos en
actos, debern ser atendidos desde dos puntos de vista: el material
y el formal. Desde el punto de vista formal, el acto es calificado
en atencin al rgano que lo dicta; as, los actos del Poder Ejecu-
tivo, son actos calificados fonualmente administrativos o ejecu-
tivos, sin atender a la naturaleza intrnseca del acto sino al rga-
no que lo emite. El criterio material atiende exclusivamente a ca-
lificar al acto atendiendo nicamente a la naturaleza intrnseca de
ste, sin considerar al rgano que lo dicta. Es por ello que los ac-
tos del Ejecutivo pueden ser tambin actos materialmente legisla-
tivos o jurisdiccionales. 19
Pues bien, el punto que nos interesa es la relacin que existe
entre los poderes Ejecutivo y Judicial, en atencin a que el vncu-
lo que surge entre la administracin y los administrados es mera-
mente administrativa, y que sin embargo esta controlada por
mecanismos que si bien son administrativos comparten una natu-
raleza procesal o procedimental, en la que se habla tambin de
competencia, de jurisdiccin administrativa y, porque adems los
actos de la administracin pueden ser revisados por los tribunales
federales, a travs del amparo administrativo."
Las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial,
desde nuestro punto de vista se cimentan en dos cuestiones: por
un lado, el control que ejerce el Poder Judicial sobre los actos del
Poder Ejecutivo y la llamada independencia judicial; y por el
otro, las facultades judiciales y jurisdiccionales del Ejecutivo.
a) El Poder Judicial
Los actos del Poder Ejecutivo federal son revisables por el Poder
Judicial principalmente a travs del juicio de amparo." En este
19 Fraga, Gabino, Derecho administrativo, tercera edicin, Porra, Mxi-
co, 1991, pg. 29.
20 Respecto a la revisin de los actos administrativos por los tribunales
federales, Garca deEnterria nos dice: "El poder administrativo es desuyo un
poder esencial y universalmente justiciable", La lucha contra las inmunida-
des del poder, cit., pg. 97.
21 Cfr. Burgoa Orihuela, Ignacio, Eljuicio de amparo, vigsima novena
edicin, POITa, Mxico, 1992, pgs. 245-248. .
LAPROTECCINDE LOS ADMINIS1RADOS
199
sentido, es posible hablar, bsicamente, de tres tipos de revisin
a los actos del Ejecutivo: por impugnacin de tratados internacio-
nales; por constitucionalidad de reglamentos y, fmalmente la re-
visin de actos administrativos."
Con no pocos esfuerzos el Poder Judicial mexicano, que en
un principio tuvo un origen semejante al del poder judicial norte-
americano, ha desarrollado una paulatina independencia del Po-
der Ejecutivo obteniendo as el lugar autnomo que ya le haba
conferido el constituyente. Esta automa es para los tribunales fe-
derales y locales, respecto de los gobernadores de los Estados,
una realidad. Poco a poco se han ido sentando las bases para que
la autonoma judicial no quede en letra muerta, hablamos de in-
dependencia jerrquica, orgnica y econmica. Si bien es cierto
que el Poder Judicial forma parte de la estructura llamada gobier-
no, tambin es cierto que atiende a tareas diversas y que su orga-
nizacin y decisiones son autnomas.
Uno de los logros de la llamada independencia judicial es lo
que llamamos garantas judiciales," que se establecen como me-
canismos que refuerzan la autonoma del Poder Judicial y la ga-
rantizan desde una doble perspectiva: la de los encargados de
impartir justicia y la de los que la reclaman. De las garantas ju-
diciales podemos destacar: 24 de seleccin, nombramiento, perma-
nencia y remuneracin. Producto de la reforma constitucional
22 En los dems juicios de amparo en que se llama al Ejecutivo, ste no
acude como la principal autoridad demandada, por ejemplo, en el amparo
contra leyes, donde se le tiene comoautoridadresponsablepor lo que respec-
ta a la promulgacin; y, a travs del secretario de gobernacin, respecto del
refrendo y la publicacin. Puede consultarse en esta materia: Burgoa, El jui-
cio de amparo, cit. pgs. 214 Yss., entre otros.
23 "Por ellas debernosentender el conjuntode instrumentosestablecidos
por las normas constitucionalesconel objetode lograr la independenciay la
imparcialidaddel juzgador, y que poseen, adems, un doble enfoque, pues al
mismo tiempo que se utilizan en beneficio de los miembros de la judicatura,
tambinfavorecenla situaci6nde losjusticiables", Fix Zamudio,Hctor, Los
problemas contemporneos del Poder Judicial. Serie Grandes Tendencias
Polticas Contemporneas, Coordinaci6nde humanidades-osea, primera ed-
cin, Mxico, 1986, pg. 18.
24 "Entre dichas garantas judiciales podemos destacar la de mayor im-
portancia, los instrumentos relativos a la estabilidad delos miembros de la
judicatura, as! como remuneracin, responsabilidad y autoridad delos pro-
piosjuzgadores.", Fix Zamudio, idem., pgs. 18-19.
200
que se hizo al Poder Judicial en 1987,25 que introdujo entre otros,
el principio de inamovilidad, que consiste en la permanencia de
los jueces y magistrados en sus cargos hasta la edad de retiro,
cuando ste existe, o bien cuando son destituidos por una causa
de responsabilidad. 26
La garanta de remuneracin que se traduce en la inde-
pendencia econmica del Poder Judicial, es producto tambin de
la reforma de 1987, por la que se establece que los magis-
trados y jueces percibirn una remuneracin adecuada e
irrenunciable, la cual no podr ser disminuida durante su
encargo."
El Ejecutivo federal ha sido dotado de atribuciones por
parte de la Constitucin, que le permiten cierta injerencia en la
integracin del Poder Judicial; por ejemplo, corresponde al Eje-
cutivo nombrar, con la aprobacin del Senado, a los minis-
tros de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin," nada ms
ni nada menos que el rgano supremo de justicia en nuestro
, /
pars. /
El artculo 89 de nuestra Constitucin que establece las fa-
cultades y obligaciones del Presidente, respecto del Poder Judi-
cial establece en las fracciones XII y XVIII: facilitar al Poder Judi-
ciallos auxilios que necesite para el ejercicio expedito de sus fun-
ciones; nombrar ministros de la Suprema Corte de Justicia y so-
meter los nombramientos, las licencias y las renuncias de ellos, a
la aprobacin de la Cmara de Senadores, o de la Comisin Per-
manente, en su caso."
25 Vid, Fix Zamudio, "El Ejecutivo Federal y el Poder Judicial", cit.,
pgs. 318-331.
26 Sobre las garantas judiciales, puede acudirse a las obras de: Ovalle
Favela, Jos, "La independencia judicial en el derecho mexicano", Boletn
Mexicano de Derecho Comparado, nm. 49, enero-abril, Mxico, 1987,
pgs. 55-79; Gmez Lara, Cipriano, Teora General del Proceso, octava edi-
cin, Harla, Mxico, 1990, pgs. 231-234; entre otros.
27 Vid, Fix Zamudio, "El Ejecutivo Federal y el Poder Judicial", cit.,
pg. 332.
28 Artculo 89, fraccin XVIII de la Constitucin.
29 Este ltimo supuesto en relacin con los artculos 96, 98, 99 Y100 de
la propia Constitucin.
b) El Ministerio Pblico
201
Antes de hablar de las facultades judiciales y jurisdiccionales del
Presidente de la Repblica, es preciso hablar de Ministerio Pbli-
co federal 30 que se centra como uno de los puntos clave de las
relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial." La figu-
ra del Ministerio Pblico es una figura de naturaleza compleja y
ambigua." Representa los intereses de carcter social en los pro-
cesos en los que interviene, adems de participar en el proceso
penal como investigador y parte acusadora." La permanente in-
tervencin de esta figura dentro de cualquier clase de procesos es
la que llama nuestra atencin y al mismo tiempo nos permite
afirmar que comparte espacios dentro del Poder Ejecutivo y den-
tro del Poder Judicial."
Adems de las actividades de carcter administrativo, como
son el asesoramiento y representacin de los intereses del Ejecu-
tivo y de la sociedad en el proceso, realiza funciones de carcter
jurisdiccional, lo que nos permite reforzar una de las posiciones
que tomamos en este apartado, el de las facultades jurisdicciona-
les del Ejecutivo, en virtud de las atribuciones de carcter proce-
30 Fix Zarnudio lo describe como el organismo del Estado que realiza
funciones judiciales ya sea como parte o como sujeto auxiliar en las diversas
ramas procesales, especialmente, en la penal, y que contemporneamente
efecta actividades administrativas, como consejero jurdico de las autorida-
des gubernamentales, realiza la defensa de los intereses patrimoniales del
Estado o tiene encomendada la defensa de la legalidad, "La funcin constitu-
cional del Ministerio Pblico", Anuario Jurdico V, 1978, UNAM, Mxico,
1979, pg. 153.
31 Resulta ampliamente recomendable el ilustrador dilogo sostenido a
este respecto entre Emilio Portes Gil y Luis Cabrera, en La misin constitu-
cional del Procurador General de la Repblica, Editorial Cultura, Mxico,
1932, en donde Luis Cabrera habla, entre otros cosas, de la incongruencia de
dos de las atribuciones del Ministerio Pblico, sobre todo en lo que a la ma-
teria administrativa se refiere: el constituirse como representante de la socie-
dad y tener que velar, al mismo tiempo, por los intereses "materiales y mo-
rales" del gobierno, como consejero del Ejecutivo.
32 Vid, Alcal Zamora, Estudios de teoria general e historia del proceso
(1945-1972),1.1, la. reimp. UNAM, Mxico, 1992, pgs. 303-309.
33 Vid, Garca Ramrez, Sergio, Curso de derecho procesal penal, quinta
edicin, POITa, Mxico, 1989, pgs. 251 y ss.
34 Alcal Zamora, ult. op. cit., pg. 304.
202
sal del Ministerio Pblico: investigacin de los delitos, el ejercicio
de la accin penal y la representacin de determinados intereses
jurdicos que requieren de proteccin especial en otras ramas de
enjuiciamiento."
Resulta necesario, desde nuestro punto de vista, otorgar al
ministerio pblico autonoma del Poder Ejecutivo." La Constitu-
cin de 1857 situaba al procurador o fiscal general dentro del
Poder Judicial, integrndolo a la Suprema Corte por disposicin
del artculo 91. Este procurador bien se poda desempear como
representante del Ejecutivo y defensor de sus intereses econmi-
COS,37 fue en 1900 que se separaron estos cuerpos de la Corte,
trasladndolos, de acuerdo con el modelo francs, a la esfera del
Ejecutivo. Actualmente en nuestra Constitucin, la institucin del
procurador general se encuentra en el captulo relativo al Poder
. Judicial federal. 38
Al respecto, Fix Zamudio nos dice que si bien de manera tra-
dicional el Ministerio Pblico ha dependido directamente del or-
ganismo Ejecutivo, esta posicin se encuentra en discusin ac-
tualmnte, en virtud de que es ms importante la funcin judicial
del Ministerio Pblico, que sus actividades administrativas (a las
que nos referamos lneas arriba), las que se han separado en dos
instituciones en algunos ordenamientos, y para realizarla requiere
de independencia y de estabilidad similar a la de los miembros de
la judicatura. 39
Existe a este respecto una recomendacin, resultado del Pri-
mer Congreso Mexicano y Segundas Jornadas Latinoamericanas
de Derecho Procesal, realizadas en febrero de 1960, en el si-
35 Cfr. Fix Zamudio, "La funcinconstitucional del Ministerio Pblico",
cit., pg. ISO.
36 Fix Zamudio, Hctor, "La institucin del Ministerio Pblico y su ca-
rcter de representante social. Una revaloracin", en La procuracin de jus-
ticia. Problemas, retos y perspectivas, ProcuraduraGeneral de la Repblica,
Mxico, 1993, pgs. 303-310.
37 Artculo 91. "La Suprema Corte de Justicia se compondrde once mi-
nistros propietarios, cuatro supernumerarios, un fiscal y un procurador gene-
ral". Las fimciones del fiscal Ydel Procurador General fueron establecidas por el
Reglamento de la propia Suprema Corte de 29 de julio de 1862.
38 CapituloIV, del Poder Judicial; artculo 102. Vid. Garcia Ramrez, op.
cit., pg. 262.
39 Los problemas contemporneos del Poder Judicial, cit., pg. 44.
LAPROTECCINDE LOS ADMINISTRADOS 203
guiente sentido: "El Ministerio Pblico debe ser un organsmo in-
dependiente del Poder Ejecutivo y gozar de las prerrogativas de
inamovilidad y dems garantas constitucionales reconocidas a
los miembros del Poder Judicial"."
El Minsterio Pblico dentro del proceso penal es una clara
muestra de la dbil autonoma de los tribunales, pues los actos
de ste cuando acta dentro del proceso 41 no son susceptibles de
revisin judicial, sus determinaciones vinculan en cierta medida
al juez, sustituyendo de alguna forma el arbitrio judicial. Este he-
cho rompe el principio de imparcialidad del juzgador quien se ve
ligado por las determinaciones del ministerio pblico
Es esta una de las razones que apuntamos en favor de la au-
tonoma del Ministerio Pblico frente al Ejecutivo, es necesario
adems de dotarlo de las mismas garantas de las que goza la
judicatura, en especial las de estabilidad e independencia
e) Facultades judiciales y jurisdiccionales
del Ejecutivo federal
Las facultades judiciales y jurisdiccionales son conferidas al Poder
Ejecutivo federal, entendido como unipersonal, es decir, al Presi-
dente de la Repblica, no obstante acte por medio de otros rga-
nos supeditados a l, afirmar que hay una diferencia entre ambos,
seria contradecir el texto de la constitucin, pues ya lo decamos
antes, "el Poder Ejecutivo federal se deposita para su ejercicio
en una persona llamada Presidente de los Estados Unidos Mexi-
canos"; la organizacin del Ejecutivo comprende,
estructuralmente, muchos ms rganos, pero siempre represen-
40 La Memoria de este Congresofue publicada en la Revista de la Facul-
tad de DerechodeMxico, nInS. 37-40, enero-diciembre, Mxico, 1960, pg. 23.
41 "Consideramos que en un sistema mixto bien orientado-refirindose
al sistema que sigue nuestro proceso penal-, el ministerio pblico es una
verdadera parte, y por lo mismo, no debe tener la facultadde decidir sobre el
resultado del ejercicio de la accin penal, ya que correspondeo debe corres-
ponder slo al juzgador, la resolucin sobre la resonsabilidad del acusado,
pues lo contrario equivale a que el propioministerio pblico pueda disponer
del contenido del proceso", Fix Zemudio, Funcin constitucional delMinis-
terio Pblico, cit., pg. 151.
204
tando al presidente y cuyas atribuciones han sido delegadas
por la Constitucin y las leyes, quedando perfectamente esta-
blecido el limite de su actuacin y competencia.
Las facultades judiciales se refieren exclusivamente a aque-
llas atribuciones del Ejecutivo relacionadas con la imparticin de
justicia, a diferencia de las facultades jurisdiccionales, que se re-
fieren a aqullas en las que el Ejecutivo, aunque sea de manera
indirecta, acta a travs de tribunales, como lo son el Tribunal
Fiscal de la Federacin, en relacin a la materia tributaria, el Tri-
bunal de Conciliacin y Arbitraje, en lo relativo a las relaciones
laborales conflictivas entre la administracin y sus empleados a
nivel federal y el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en
este caso, del Distrito federal, por lo que se refiere a las contro-
versias suscitadas entre el Departamento del Distrito Federal y
los particulares; especialmente nos interesa, por las facultades
que respecto del gobierno del Distrito Federal tiene el Presidente
de la Repblica; y estos constituyen algunos de los ejemplos ms
sobresalientes de lo que llamamos jurisdiccin administrativa.
De entre las facultades judiciales que se atribuyen al Presi-
dente de la Repblica, podemos mencionar, adems del Ministe-
rio Pblico: la ejecucin de las penas, el auxilio para el cumpli-
miento de las resoluciones judiciales; la tramitacin y resolucin
de los recursos administrativos; estos trmites administrativos,
comparten naturaleza procesal al establecerse para cada uno de
ellos un procedimiento que se sigue para concluir en la emisin
de un juicio por parte de la autoridad administrativa; podemos
decir tambin de estas facultades la conferida al Ejecutivo por la
fraccin XIV del artculo 89, conceder el indulto, conforme a las
leyes, a rcos sentenciados por delitos de competencia de los tribu-
nales federales y a los sentenciados por delitos del orden comn
en el Distrito Federal.
Nos dice Fix Zamudio 42 que deben estimarse como estricta-
mente jurisdiccionales las facultades que se confieren al propio
Ejecutivo, y tambin en algunas ocasiones a su titular, para re-
solver, como rgano pblico de carcter imparcial, las contro-
versias jurdicas que se plantean entre partes contrapuestas.
42 Fix Zamudio, Hctor, "El Ejecutivo Federal y el Poder Judicial", cit.,
pg. 309.
LA PROlECCIN DE LOS ADMlNISTRADOS
205
De acuerdo con Jorge Carpizo,? las nicas facultades juris-
diccionales que conserva el Ejecutivo federal, son las relativas a
la decisin de las controversias planteadas con motivo de la apli-
cacin de la reforma agraria.
En materia agraria debido a la importante reforma del artcu-
lo 27 constitucional de 1992, es necesario replantear el supuesto,
que hasta entonces, de acuerdo con Carpizo," era la base de la
afirmacin de las facultades jurisdiccionales del Ejecutivo fede-
ral. En este sentido y siguiendo el orden histrico de la reforma al
27, se estableci en 1934 la imposibilidad de defensa judicial
respecto de las resoluciones dotatorias o restitutorias de tierras y
aguas pronunciadas por el Presidente de la Repblica, incluyendo
el juicio de amparo; en el sexenio del presidente Alemn esta si-
tuacin cambi, haciendo procedente el juicio de amparo si los
reclamantes posean certificado de inafectabilidad, es decir, la
certificacin que por escrito hace el propio Ejecutivo de que el ti-
tular tiene una pequea propiedad; esta hiptesis fue ampliada
por la jurisprudencia, que se extenda al reconocimiento de la pe-
quea propiedad en documento presidencial, o por tratarse del
caso de un predio que no exceda los lmites de la pequea propie-
dad y que se hubiera posedo de manera pblica, pacfica y con-
tinua durante los cinco aos anteriores a la solicitud de afecta-
cin; esto es, por prescripcin positiva.
Hasta antes del 6 de enero de enero de 1992, los conflictos
agrarios derivados de la aplicacin de la Ley de Reforma Agraria
de 1971, eran resueltos en una primera etapa por las autoridades
administrativas federales, entonces s estos conflictos entre pe-
queos propietarios, ejidatarios, comuneros, jornaleros, aveci-
ndados y nucleos de poblacin eran resueltos por la Secretara de
la Reforma Agraria, dependencia del Ejecutivo federal, a travs
de un procedimiento que se constitua como un verdadero proce-
so agrario. Estos mismos conflictos eran revisados en segunda
instancia ante un rgano de jurisdiccin retenida;" que era el
Cuerpo Consultivo Agrario, quien formulaba un proyecto de sen-
43 El presidencialismo mexicano, cit., pg. 177.
44 El presidencialismo mexicano, cit., pgs. 170-177.
45 Sobre el concepto de jurisdiccin referida Vid., infra, punto nm. 3,
"Justicia yjurisdiccin administrativas".
206
tencia que era sometido a la aprobacin del Presidente de la
Repblica, mxima autoridad en materia agraria.
Pues bien, con motivo de la reforma de 1992, se crean los tri-
bunales agrarios, verdaderos rganos de jurisdiccin, dotados de
plena autonoma para dictar sus fallos. Estos rganos jurisdiccio-
nales absolutamente autnomos, se encuentran actualmente en lo
que podramos llamar la ltima etapa de la conclusin del llama-
da rezago agrario.
Respecto de estos rganos no se discute su naturaleza juris-
diccional; sin embargo, la fraccin III del artculo 9 de la Ley Or-
gnica de los Tribunales Agrarios, establece que el Tribunal Su-
perior Agrario ser competente para conocer del recurso de revi-
sin de sentencias dictadas enjuicios de nulidad contra resolucio-
. nes emtidas por autoridades agrarias. Esta competencia estable-
cida a favor del Tribunal Superior bien podra constituirse como
un argumento que respalde la naturaleza administrativa de dichos
tribunales; sin embargo, esta cuestin es al mismo tiempo desea-
lificada,si pensamos que no es sino hasta 1992 (desde 1917),
que los/conflictos agrarios son extrados de la esfera de atribucio-
nes del Ejecutivo, y que por esta misma razn no se puede deseo-
raizar, por simple disposicin legal, todas aquellas situaciones
creadas o mantenidas por las autoridades administrativas, aun-
que siga siendo el Presidente de la Repblica la suprema autori-
dad en materia agraria.
As las cosas, lo que se podra pensar es que las facultades
jurisdiccionales del Ejecutivo han sido nulificadas. En mi opi-
nin, esto no es as; si repasamos lo que lmeas arriba menciona-
mos, es decir, que las facultades jurisdiccionales del presidente
son aqullas que se refieren a Iflfacultad para resolver como r-
gano pblico de carcter imparcial, las controversias jurdicas
que se plantean entre partes contrapuestas; podemos mencionar
que an quedan para actualizar esta hiptesis el Tribunal de lo
Contencioso Administrativo del Distrito Federal, el Tribunal
de Conciliacin y Arbitraje y el Tribunal Fiscal de la Federacin,
verdaderos tribunales administrativos, que por la estructura del
presente ensayo, analizaremos posteriormente.
Se ha planteado, no en pocas ocasiones, la reinstauracin de
la Secretaria de Justicia. Este organismo integrado a la estructura
del Poder Ejecutivo federal, hadespertado inquietudes, a favor y
207
en contra, por lo que remitimos al lector a las obras que agotan c1
terna." Slo diremos que en nuestra opinin, no tiene lugar semejan-
te dependencia, a pesar de la certera actuacin que en otra poca
pudo tener. Es necesario fortalecer nuestro Poder Judicial; existe
adems, sincera preocupacin por la procuracin y administracin
de justicia que se evidencia, entre otras muchas acciones, con la crea-
cin de diversos organismos encargados de garantizarla y
salvaguardarla, como la Comisin Nacional de Derechos Huma-
nos y las recientes comisiones estatales y del Distrito Fedcral. La
reinstauracin de la secretaria de justicia debilitara al Poder Ju-
dicial, principalmente en lo que a independencia y autoridad se
refiere.
III. JUSTICIA y JURISDICCIN ADMINISTRATIVAS
Hablar de justicia y jurisdiccin administrativas es hablar de
proteccin jurdica de los administrados, entendindola segn la
define Fix Zamudio," como el conjunto de instrumentos norma-
tivos que se han desarrollado con el objeto de tutc1ar los derechos
e intereses legtimos de los gobernados frente a la creciente ac-
tividad de la administracin pbliea. La proteccin que surge ne-
cesaria frente al desbordante crecimiento de la administracin
pblica. Actualmente la interferencia de la administracin en la
esfera de derechos de los gobernados ha adquirido dimensiones
inimaginables, es por ello que el tema de la proteccin frente a
los actos de la administracin ha cobrado vital importancia para
el sano desenvolvimiento de cualquier sociedad democrtica.
Para Fix Zamudio, la justicia administrativa es el gnero que
comprende a todos los instrumentos jurdicos que los diversos
46 Pueden consultarse, entre otras, la siguientes obras: Estrada Smano,
Rafael, "Necesidad dereinstaurar, dentro de la estructura del Poder Ejecuti-
voFederal, la Secretaria de Justicia", Revista de Investigaciones Jurdicas,
afio 3, nm. 3, Escuela Libre de Derecho, Mxico, 1979, pgs. 367-379; "Por
una Secretaria deJusticia", (obra colectiva), El Foro, Barra Mexicana, Cole-
gio de Abogados, Mxico, 1963.
47 Voz "Proteccin Juridica delos administrados", Diccionario Jurdico
Mexicano. t. ID, I.I.I.J-PorrJa, Mxico, 1989, pg. 2619.
208
ordenamientos han establecido, para la tutela de los derechos
subjetivos y de los intereses legtimos de los administrados frente
a la actividad administrativa. En este sentido -contina diciendo
Fix Zamudio-, la justicia administrativa comprende: las leyes
del procedimiento administrativo; los recursos internos; el
ombudsman; el comisionado o las comisiones para la vigilancia
de los medios de la informtica, as como cualquier otro tipo de
control jurdico sobre las autoridades administrativas. 48
De acuerdo con Andrs Serra Rojas," la administracin p-
blica en sentido amplio es el conjunto de las actividades directa-
mente preordenadas para la concreta persecucin de las tareas y
de los fines que se consideran de inters pblico en una colectivi-
dad o en un ordenamiento estatal.
En este orden de ideas, la administracin pblica comprendi-
da en todos sus mbitos y esferas (centralizada, descentralizada
y paraestatal) se encuentra limitada en su actuacin por el orden
jurdico existente (constitucional, legal y reglamentario). Es por
ello que la defensa primigenia de los gobernados frente a los ac-
tos del gobierno est tambin ineludiblemente descrita en la ley;50
todo lo que la administracin pblica haga o deje de hacer debe-
r de!estar fundamentado en el texto legal. Los administrados
que son afectados por actos de la administracin en su esfera de
derechos o en sus legtimos intereses cuentan con los medios que
la propia ley establece para impugnar estos actos ante las instan-
cias adecuadas y ser restituidos a satisfaccin en el goce de sus
derechos o para exigir de la autoridad la responsabilidad que co-
rresponda.
Con frecuencia suelen confundirse los trminos de justicia y ju-
risdiccin, es tratndose de la materia administrativa que esta confu-
sin cobra fuerza, acentuando las notas semejantes, e impidiendode
este modo determinar la distincin entre ambos trminos.
48 Fix Zamudio, Hctor, Introduccin a la justicia administrativa en el
ordenamiento mexicano, El Colegio Nacional, Mxico, 1983, pg. 53.
49 Derecho administrativo, dcimo cuarta edicin, editorial. Porra,
Mxico, 1988, tomon, p. 655; vese tambin Nava Negrete, Alfonso, Derecho
administrativo, El Derecho en Mxico. Una visin de conjunto, llJ.UNAM,
Mxico, pgs. 16-18.
so Vid. Garca de Enterra, Eduardo, La lucha contra las inmunidades del
poder, cit., passim.
LA PROTECCINDE LOS ADMINISTRADOS
209
Parece ser que la confusin est hondamente arraigada, como
lo demuestra la opinin de destacados administrativistas; nos dice
Serra Rojas que "aludimos a justicia administrativa, cuando el
acto administrativo se somete a un rgano jurisdiccional, cuya
competencia est determinada en la legislacin administrativa:
"termina diciendo que" se ha considerado como un principio
esencial del derecho admiiustrativo a someter la decisin de todo
litigio frente a la administracin a un tercero independiente". 51
Contina Serra Rojas" citando la opinin de notables jurstas
manifestndose en el mismo sentido. Por su parte, Carrillo Flores
distingue los trminos "contencioso administrativo" y ''justicia
administrativa", al decir que "no son locuciones sinnimas, ya
que la primera de ellas es ms amplia y comprende fenmenos
ajenos a los que quedan abarcados con el rubro de justicia admi-
nistrativa. Lo contencioso administrativo es, estrictamente, la
contienda que nace por el obrar de la administracin pblica, tan-
to en su seno mismo como fuera de ella. En este sentido, dentro
de lo contencioso administrativo debe comprenderse incluso el
procedimiento propio de la administracin activa cuando intervie-
ne para decidir un punto controvertido; de este modo, el captulo
relativo a los recursos administrativos, formara parte del conten-
cioso administrativo".
En opinin de Alfonso Noriega Cant? "la justicia adminis-
trativa se refiere a la intervencin jurisdiccional, que tiene como
materia o como antecedente una accin administrativa, pero que
no se desarrolla por rganos directos de la Administracin Pbli-
ca activa, sino por rganos que frente a la administracin han al-
canzado la autonoma indispensable para ser considerados como
jueces, como tribunales".
De acuerdo con esta concepcin, y siguiendo a Serra Rojas,
la expresin justicia administrativa se reserva para los procesos
administrativos. 54
Es necesario explicar con mayor detenimiento el concepto de
jurisdiccin administrativa, puesto que las nociones de justicia
51 Op. cit., pg. 656.
52ldem.
53ldem.
S4ldem.
210
administrativa, que hasta ahora hemos visto, no nos permiten vis-
lumbrar ninguna diferencia.
La jurisdiccin, en su sentido ms amplio, se refiere a la ap-
titud de algunos rganos para resolver sobre determinadas cues-
tiones y para mbitos previamente delimitados. Esto es, la com-
petencia que se refiere a la atribucin que la ley le confiere para
resolver ciertos asuntos. As pues el Estado dota a ciertos rga-
nos de esta atribucin que llamamos jurisdiccin, para conocer y
resolver las controversias que se suscitan entre dos o ms intere-
ses o derechos, limitados por la ley en el mbito de su compe-
tencia.
La jurisdiccin es la funcin pblica que tiene por objeto re-
solver las controversias jurdicas que se plantean entre dos partes
contrapuestas y que deben someterse al conocimiento de un rga-
no del Estado, el cual decide dichas controversias de manera im-
perativa y en una posicin imparcial."
De este modo, la jurisdiccin es entendida como perteneciente
al mbito judicial, en donde se realiza, entre otras, la funcin ju-
risdiccional. La jurisdiccin administrativa se distingue bsica-
mente de la jurisdiccin ordinaria -llammosla as para distin-
guirlas-v- por la accin que la motiva, ya que aqulla es derivada
de una ley administrativa, por cuya aplicacin se produce una
controversia u origina una reclamacin entre la administracin y
los particulares. A esta jurisdiccin le llamamos contencioso
administrativa o funcin de control de legalidad de la actividad de
la administracin pblica.
Formalmente -nos dice Sena Rojas-s-," "el contencioso
administrativo est constituido por el conjunto de los rganos que
tienen competencia para resolver las controversias entre la admi-
nistracin y los particulares". Estos tribunales pueden ser judi-
ciales o administrativos-" los primeros en la estructura del Poder
Judicial y los segundos en la del Poder Ejecutivo.
55 Cfr. Fix Zamudio, Hctor, "Funcin del poder judicial en las constitu-
ciones latinoamericanas", en el volumen colectivo del mismo nombre, Mxi-
co, 1977, pg. 13.
56 Op. cit., pg. 657.
57 Ms adelante veremos que no podemos situar a los tribunales judiciales
ya los administrativos en el mismo rengln explicativo, por tratarse de nive-
les distintos, de instancias diversas, motivadas por acciones diferentes.
LA PROlECCIN DE LOS ADMINISTRADOS
211
Materialmente el contencioso administrativo se caracteriza
por la existencia de un litigio o controversia entre un particular
agraviado en sus derechos y la administracin que realiza el acto
lesivo."
Para Margain Manautou los actos que causan agravios a un
particular se deben, entre otras cosas, a que "no siempre la ac-
tuacin del poder pblico se ajusta a los ordenamientos en que se
funda, ya sea por interpretaciones errneas, exceso en el cumpli-
miento de sus funciones o arbitrariedades de los funcionarios
encargados de aplicarlos, lo que origina violacin de los derechos
de los administrados, e inclusive, de los que legtimamente le
corresponden a la misma administracin pblica". 59
La jurisdiccin administrativa, puede ser de tres tipos: la ju-
risdiccin delegada, la jurisdiccin retenida y los tribunales que
gozan de plena autonoma.
Tienen jurisdiccin delegada aquellos rganos jurisdicciona-
les que resuelven las controversias que les son presentadas de
modo defmitivo y obligatorio, las cuales son dictadas a nombre
de la Administracin, por pertenecer dichos rganos a la esfera de
la misma administracin. Gozan de cierta autonoma, en virtud
de que la ley les ha delegado ciertas facultades jurisdiccionales
que anteriormente pertenecan a las autoridades administrativas.
La jurisdiccin retenida se entiende para aquellos rganos
jurisdiccionales que gozando de cierta independencia orgnica y
funcional, dictan decisiones sobre las controversias que se les
plantean, que para ser obligatorias requieren del reconocimiento
de las autoridades administrativas de mayor jerarqua, es decir, la
homologacin.
La jurisdiccin dotada de plena autonoma, o bien tribunales
autnomos, son aquellos rganos jurisdiccionales que pertene-
ciendo o no a la esfera judicial, dictan sus fallos de manera aut-
noma e independiente incluso de la adminrstracinactiva y tienen
facultades para ejecutar sus fallos.
El sistema de proteccin de los administrados frente a los
actos de la administracin pblica, calificado intraorgnico, es
ss Serra Rojas, op. cit., pg. 657;
S?Introduccinal estudiodel derechotributariomexicano, dcimoquin-
ta edicin, POITa, Mxico, 1991, pg. 159.
212
primeramente la ley, que delimita la esfera de atribuciones y
competencia de las entidades de la administracin pblica para
dictar actos. Este sistema establece controles a los que deber su-
jetarse en su actuacin frente a los administrados y por los que
adems se establece la accin de stos para acudir ante la auto-
ridad misma, en caso de conflicto, por afectacin de sus dere-
chos e intereses legtimos; este es el rubro de los recursos admi-
nistrativos.
Por otro lado tenemos la calificacin externa que hacen
rganos autnomos e independientes de la autoridad administra-
tiva, ante los que se someten para su revisin por considerarse
viola-torios de los derechos de los gobernados; entre los que se
encuentra la revisin judicial, que a manera de instancia superior
y en virtud del principio de agotamiento previo de los recursos
establecidos, puede producirse ante los tribunales judiciales y
posteriormente acudirse al juicio de amparo en materia adminis-
trativa; sirve tambin como mecanismo para fijar la responsabi-
lidad a cargo de la administracin, que puede ser civil o penal,
segn sea el caso, o tambin exigir la reparacin patrimonial de
los daos y perjuicios ocasionados por la administracin.
Existen adems mecanismos no jurisdiccionales, que en es-
trict6 sentido pertenecen al sistema de justicia administrativa
/
como medios de proteccin a los administrados. Estos sistemas,
como lo veremos ms adelante, constituyen un logro de la justicia
social frente a los actos de la administracin, como por ejemplo
el ombudsman o en el caso de nuestro pas -antes de la Comi-
sin Nacional de Derechos Humanos-, la Procuradura Social,
por ejemplo, que brindan apoyo y asesora a los particulares
cuando se encuentra ante situaciones litigiosas, en y por la que
ven afectados sus derechos e intereses. Estos organismos funcio-
nan a travs de quejas presentadas contra instituciones guberna-
mentales, haciendo recomendaciones para que se rectifique la
actuacin pblica frente a la ciudadana.
En resumen la proteccin de los administrados frente a la ad-
ministracin se puede agrupar en tres grandes apartados:
l. La proteccin meramente administrativa (control interno de
la administracin, en la que incluimos a los recursos y a los tribu-
nales administrativos);
213
2. La proteccin judicial (control externo de la administra-
cin, dentro de la que se encuentra el control judicial);
3. La proteccin extra-jurisdiccional (que se refiere al control
tambin externo que no realizan los tribunales, dentro de la que
incluimos las instituciones jurdicas de proteccin a los adminis-
trados, como el ombudsman, en el caso de Mxico, la Comisin
Nacional de Derechos Humanos, sociedades y asociaciones civi-
les, etc.).
IV. PROCESO y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
La jurisdiccin administrativa se refiere como lo anotamos lneas
arriba, a la facultad del Estado de resolver las controversias que
se suscitan con motivo de la aplicacin de una ley administrativa
o por el pronunciamiento de un acto administrativo, que se con-
sidera lesivo de los intereses legtimos y de los derechos de los
administrados, gobernados o particulares. De este modo la ins-
tancia previa y legalmente establecida para la solucin de estos
conflictos es la administrativa -tambin anotado arriba-; pues
bien, respecto de la jurisdiccin, en general, y de la administrati-
va en particular, es necesario tratar los mecanismos legales que
deben seguirse para obtener la solucin imparcial de la contro-
versia suscitada entre la administracin y el particular.
Esto que llamamos primeramente mecanismo, no se refiere
sino al proceso y al procedimiento, en este caso administrativos.
Estos trminos han sido frecuentemente confundidos; sin embar-
go, la naturaleza de cada uno es diversa y compleja. Grama-
ticalmente estos dos trminos son usados como sinnimos, ambos
dan la idea de sucesin de actos para realizar determinado fin.
Siguiendo al maestro Niceto Alcal Zamora y Castillo." el
proceso surge de una situacin extra y meta procesal, esto es, lo
que le da origen al proceso es una situacin conflictiva entre par-
tes, que motivadas por esta situacin y con la esperanza de ser
60 Consltese su obraProceso, autocomposicin y autodefensa, IIJ-UNAM,
Mxico, 1991.
214
resuelta a favor acuden ante una persona ajena al conflicto, un
tercero al que someten la solucin de la controversia. As pues, el
carcter extra y meta procesal, se define por la situacin conflic-
tiva que deviene en el proceso y por la solucin de sta, producto
del mismo.
De acuerdo con Carnelutti," el inters -procesalmente ha-
blando-, es la posicin favorable a la satisfaccin de una nece-
sidad. Hay conflicto de intereses, cuando la situacin favorable a
la satisfaccin de una necesidad excluye la situacin favo-
rable a la satisfaccin de una necesidad distinta.
Este conflicto de intereses es llamado litigio, el cual entende-
mos como el conflicto de intereses calificado por la pretensin de
uno de los interesados y por la resistencia del otro. As pues, el
proceso es la operacin mediante la que se obtiene la composi-
cin del litigio.
Volviendo con Alcal Zamora, el litigio es el conflicto jurdi-
camente trascendente que constituye el punto de partida o causa
determinante del proceso." El medio con que las partes en con-
flicto cuentan para acceder a la solucin de tal choque de intereses es
la-accin, de la que Alcal Zamora nos dice, "es la posibilidad
jurdicamente encuadrada de recabar los proveimientos jurisdic-
cionales necesarios para obtener el pronunciamiento de fondo y,
en su caso, la ejecucin, respecto de una o ms pretensiones
litigiosas" .63
Podemos decir, primeramente, que el conflicto de intereses en
una controversia administrativa est calificada por la accin que
se ejerce, en este caso, una accin administrativa que deriva
de una ley o acto del mismo carcter. As pues, lo que distingue
a la jurisdiccin administrativa de la jurisdiccin ordinaria es la ca-
lificacin de la accin que se ejercita para la composicin del litigio.
Los trminos proceso y procedimiento tienen una etimologa
comn: procedere, raz latina que significa avanzar. En sentido
estrictamente procesal, todo proceso requiere para su desarrollo
un procedimiento, pero no todo procedimiento es un proceso. El
61 Sistema deDerecho procesalcivil, trad. de Niceto Alacal Zamora yCas-
tillo ySantiago Sentns Melendo, tomoI, Uteha, Argentina, 1944, pgs. 11-18.
62 Ult. op. cit., pg. 12.
63 Nuevos estudios de derechoprocesal, Tecnos, Madrid, 1980, pg. 45.
LAPROJECCIN DE LOS ADMINISTRADOS 215
proceso est caracterizado por la finalidad jurisdiccional compo-
sitiva del litigio, en cambio, el procedimiento es una coordinacin
de actos en marcha, relacionados o ligados entre s por la unidad
del efecto jurdico final, que puede ser el de un proceso o el de
una fase o fragmento suyo, o incluso, fuera del proceso, como
sucede en el campo administrativo o en el legislativo, el mero
pronunciamiento de estos rganos, que de ningn modo implica
conflicto de intereses. 64
Llamamos derecho procesal, al conjunto de disposiciones
que regulan la sucesin concatenada de los actos jurdicos reali-
zados por el juez, las partes y otros sujetos procesales, con el
objeto de resolver las controversias que se suscitan con la aplica-
cin de las normas de derecho sustantivo."
El proceso, instrumento esencial de la jurisdiccin o funcin
jurisdiccional del Estado, consiste en una serie o sucesin de ac-
tos tendientes a la aplicacin o realizacin del Derecho en un
caso concreto.
As pues, el proceso administrativo puede ser definido como
la sucesin de actos encaminados a la resolucin de los conflictos
derivados por la aplicacin de las leyes administrativas. Es el
medio de defensa de los administrados por medio del cual, los
actos de la administracin son sometidos a la reVISlO11 de un ter-
cero imparcial para su resolucin.
El procedimiento es la serie o sucesin de actos tendientes a la
realizacin de un fin previamentedeterminado. Camc1utti lo ha defi-
nido como "la serie o cadena de actos coordinados para.el logro de
una finalidad". Y del proceso dice que "es la serie de actos que se
realizan para composicindel litigio, es decir, la operacin mediante
la cual se obtiene la composicinde1litigio". 66
La ley establece el cauce legal obligatorio que debe de seguir-
se para la realizacin de las actividades del Estado, en el caso de
la actividad administrativa este cauce es el procedimiento admi-
nistrativo'" que sirve como garanta de legalidad de sus acciones
64 Cfr. Alcal Zamora y Castillo, idem, pg. 116.
6S Fix Zarnudio, voz"Derecho procesal", Diccionario Jurdico Mexica-
no, t. 11, I1J-Porra, Mxico, 1989, pg. 1034.
660
p
. cit., pgs. 4749.
67 "Clara se ve la diferenciaque existe entre el procedimiento administra-
tivo y el proceso administrativo. El primero es el cauce legal que sigue la
216
ante s y frente a los administrados adems de asegurar la pronta
y eficaz satisfaccin del inters general mediante la adopcin de
las medidas y decisiones necesarias por los rganos de la Admi-
nistracin, intrpretes de este inters y, al propio tiempo, parte del
procedimiento y rbitro del mismo"
Respecto de las caractersticas del procedimiento administra-
tivo podemos decir:
a) Es un fenmeno puramente formal, caracterizado por la
sucesin ordenada de actos.
b) Es el cauce fonual de la funcin administrativa, en atencina
dos finalidades: la garanta del inters pblico, concretado en la le-
galidad, y en la garanta de los derechos de los particulares.
e) Es el presupuesto de la impugnacin procesal, como lo ve-
remos ms adelante.
Podemos concluir que en lo general, los procedimientos admi-
nistrativos pueden ser de dos tipos: aqullos tendientes al pronun-
ciamiento del acto administrativo, su elaboracin o produccin, y
aqullos por medio de los cuales se produce la impugnacin de
dichos actos. A los primeros se les llama procedimientos adminis-
trativos, a los segundo recursos administrativos.
A) Recursos administrativos.
El recurso administrativo -nos dice Fix Zamudio-, es un dere-
cho de impugnacin que se tramita a travs de un procedimiento,
y que se traduce en una resolucin que tambin tiene el carcter
de acto administrativo. 69
administracin para la realizacin de su actividad o funcin administrativa,
en cambio el segundo es la va legalmente prevista paracanalizar las acciones
de quienes demandan justicia ante los tribunales a fin de resolver una contro-
versia administrativa, es decir, un conflicto originado por un acto o una reso-
lucin administrativa que se reputa ilegal", cfr. Nava Negrete, Alfonso, voz
"Procedimiento administrativo", Diccionario juridico mexicano, tercera
edicin, 1. TI, llJ-POITa, Mxico, 1989, pg. 2559.
68 Cfr. Garca de Enterria, Eduardo, op. cit., pgs. 18-22.
69 Fix Zamudio, Hctor, "Introduccin al estudio de los recursos admi-
nistrativos", en la obra colectiva Estudios de Derecho pblico contempor-
217
La defensa de los particulares frente a las actuaciones "inde-
bidas" o consideradas ilegales de la autoridad administrativa se
produce a travs de los llamados recursos administrativos, que
constituyen la sustancia del o de los procedimientos administra-
tivos. Estos recursos pueden ser de dos tipos en atencin a la
autoridad ante la que se interponen: los que son interpuestos ante
la misma autoridad que dict el acto, y entonces pueden ser de
reconsideracin o de revocacin; y, los que son interpuestos ante
una autoridad superior y que pueden ser de revisin o de
inconformidad.
Las leyes administrativas federales dedican un apartado espe-
cial al tratamiento de los medios de impugnacin de los actos
administrativos. Este apartado, que generalmente forma un capi-
tulado aparte llamado "de los recursos administrativos". consti-
tuye el mecanismo por medio del cual un particular puede acudir
ante la misma autoridad o ante la superior de sta -de acuerdo
con el recurso de que se trate-, para manifestar su inconfor-
midad con la decisin de la autoridad, traducida en un acto. Es-
tos mecanismos cumplen una doble funcin: servir como control
de los actos y actividades de la administracin que le permiten
mejorar y depurar la actividad administrativa, al mismo tiempo
que evita -nos dice Gonzlez Prez- su posterior rcsponsabi-
lidad deducida en el proceso administrativo en sentido estricto y
ante los tribunales respectivos." Por otro lado, quiz el ms evi-
dente de ambos, el de proteger los intereses de los particulares.
El problema de la definicin de los recursos administrativos
radica esencialmente en que, como dice Fix Zamudio, esta insti-
tucin se encuentra en la frontera de las nociones de procedimien-
to y recurso administrativos, pues ambos pertenecen al mbito
general de la impugnacin de los actos y resoluciones administra-
tivos."
Para obtener una distincin ms precisa sobre entre el proce-
dimiento y los recursos administrativos, es necesario plantear el
problema desde la triple perspectiva de la autodefensa, autocom-
neo. Homenaje a Gabino Fraga, Fondo de Cultura Econmica, Mxico,
1972, pg. 68.
70 Los recursos administrativos, segunda edicin. Madrid, pgs. 39-40.
71 Introduccin a la justicia administrativa, cit., pgs.39-40.
218
posicin y proceso." Se trata de una solucin de autodefensa,
cuando la autoridad administrativa que dict el acto, o una supe-
rior a ella, revisa ste y dicta una nueva decisin acerca de l, de
este modo la controversia planteada entre la autoridad y el par-
ticular es resuelta por una de las partes, en este caso la autoridad,
quien impone la decisin final que recae sobre el acto administra-
tivo motivo del conflicto. Decimos, en este mismo caso, que hay
autocomposicin, cuando una de las partes se allana a la preten-
sin de la otra. En ambos casos, la relacin que se establece en-
tre la autoridad y el particular no es una relacin procesal, la cual
est determinada, indefectiblemente por la necesaria vinculacin
entre las partes y el juzgador.
De acuerdo con el administrativista espaol Jess Gonzlez
Prez, es posible hablar de tres grados de la autodefensa admi-
nistrativa: 73
1) La autodefensa de primer grado o declarativa,
2) La autodefensa de segundo grado, y
3) La autodefensa ejecutiva.
Emilio Margin Manautou nos dice que "si el recurso y el
juicio administrativos tienen de comn el que en ambos hay
un litigio, se pueden enunciar algunas de sus principales dife-
rencias:
a) El primero constituye a la administracin en juez y parte;
el segundo constituye a la administracin slo en parte;
b) El primero origina una controversia administrativa; el se-
gundo origina un proceso;
e) El primero traer consigo que se ejerza una funcin admi-
nistrativa; el segundo, una funcin jurisdiccional;
el) El primero promover que la administracin busque el es-
clarecimiento de la ley, en bien de la funcin administrativa; el
segundo, que el rgano jurisdiccional, busque el esclarecimiento
de la ley, en bien del inters pblico;
72 Vid, Alcal Zamora, Proceso, autocomposicin y autodefensa, cit.
passim.
73 Derecho procesal administrativo, Porra, Mxico, 1988, pgs. 20-21.
LA PR01ECCIN DE LOS ADMINISTRADOS
219
e) El primero permite a la administracin, como juez, actuar
sin someterse a un procedimiento rgido y fatal; el segundo, slo
permite al juez, por excepcin, actuar de oficio, y
.f) El primero desembocar en una resolucin administrativa,
slo reclamable ante el rgano jurisdiccional, sea administrativo
o judicial; el segundo, en una sentencia, slo impugnable median-
te los recursos jurisdiccionales correspondientes, ante el tribunal
de alzada" .7
4
El problema de los recursos administrativos est ntimamente
ligado al control de la legalidad o garanta de legalidad prevista
en los artculos 14 y 16 de la Constitucin, y la garanta de au-
diencia, consagrada en el artculo 14 del mismo ordenamiento.
Estos dos postulados se refieren a la proteccin de que goza el
particular frente a la actuacin de la autoridad, por las que no
podr ser afectado sin que medie el cumplimiento estricto de la
ley, por parte de la autoridad y sin haber sido, previamente, odo
y vencido en juicio.
El principio de la legalidad constituye el fundamento norma-
tivo de la funcin administrativa, que el Poder Ejecutivo tiene
bsicamente a su cargo por cuanto que esta funcin administra-
tiva es, desde el punto de vista de su naturaleza, la actividad que
el Estado realiza bajo un orden jurdico, consistente en la ejecu-
cin de actos materiales o de actos que determinan situaciones
jurdicas para casos individuales."
Los recursos administrativos permiten a la autoridad -ya lo
mencionamos arriba-, revisar sus actos y actuaciones, a instan-
cia del particular que ve afectados sus intereses, quien invocando
la garanta de legalidad provoca de la autoridad la accin de la
revisin de sus actos, para ser corregidos; esto en beneficio del
74 Cfr. Introduccin al estudio del derecho tributario mexicano, cit.,
pg. 163.
75 Fraga, Gabino, op. cit., pgs. 61-89, especialmente la pg. 63; resulta
interesante la ptica que del tratamiento del pancipio de legalidad hace Jos
de Jess Rodrguez Tovar: "La aplicacin del principio de legalidad, empero,
no se ha circunscrito a regular la actividad de la autoridad administrativa,
sino que se ha extendido tambin a fundamentar las obligaciones a cargo de
los particulares en el campo del derecho administrativo", "El principio dela
legalidad en el derecho administrativo", Revista de Investigaciones jurdicas,
Escuela Libre de Derecho, ao 3, nm. 3, Mxico, 1979, pg. 271.
220
respeto a los derechos y a la salvaguarda de los intereses del par-
ticular y de la buena marcha de la administracin. Sin embargo,
es preciso buscar que esta posibilidad de control se extienda a los
terceros, que pueden ver afectados sus intereses por las resolucio-
nes que emita la autoridad respecto de un particular ajeno a l. En
este ltimo caso, es necesario atender al logro del bienestar de la
comunidad, para quien en primera instancia acta la administra-
cin, es necesario anteponer los intereses particulares de
una persona o de un grupo reducido de personas en aras del bien
comn, en beneficio de la colectividad.
El deficiente tratamiento que se da a los recursos administra-
tivos, se debe en parte a la dispersin de los ordenamientos que
los contemplan. Casi la totalidad de las leyes administrativas pre-
vienen estos recursos y el procedimiento para sustanciarlos; sin
embargo, esto que podra parecer un beneficio de la especializa-
cin, se ha transformado en un autntico desorden, tanto en la
denominacin como en el tratamiento de los recursos, propician-
do de este modo la inseguridadjurdica, lo que evidencia la falta
de continuidad e incluso de efectividad de la legislacin y de la
propia actividad administrativa.
Sumamos nuestra opinin al deseo y a la necesidad de unifi-
car los recursos administrativos as como su substanciacin, con
un procedimiento nico que uniforme y agilice su tramitacin; es,
desde nuestro punto de vista, una obligacin para con los gober-
nados y la administracin misma, pues ya se han mostrado insu-
ficientes los esfuerzos de la jurisprudencia por salvar este abismo
en el que da tras da cae la administracin pblica, arras-
tradando con ella a los particulares.
Respecto del tratamiento, in genere, de los recursos adminis-
trativos es necesario recordar el principio de defmitividad, al que
estn sujetos para su revisin ante los tribunales administrativos
y ante los tribunales federales a travs del juicio de amparo. So-
bre este punto volveremos ms adelante cuando tratemos en lo
particular el amparo en materia administrativa. 76
Es ya no slo recomendable, sino necesaria, la unificacin de
los recursos administrativos y su substanciacin. El desbordante
crecimiento de la administracin y el cada vez ms restringido
76 Infra., puntonm. 5 "Amparoadministrativo".
221
mbito de libertad de los particulares, evidencia la poca o nula
eficacia que est teniendo el actual tratamiento de esta proteccin
de los administrados. Los recursos administrativos son el medio
de defensa ms accesible de los particulares, adems de que
fortalece el principio de acceso a la justicia, permitiendoa los tribu-
nales ordinarios el conocimiento de los asuntos de mayor delica-
deza, resolviendo las controversias que se susciten entre la ad-
ministraciny los particulares, por la mismaautoridad; favoreciendo
de este modo su buena marcha, mejorando la eficacia y la efi-
ciencia de la actividad de la funcin administrativa en beneficio
del bien comn.
B) Tribunales administrativos
Despus de esta breve referencia al proceso y al procedimien-
to administrativos conviene repasar aquellos rganos jurisdiccio-
nales encargados de sustanciar las controversias con la adminis-
tracin. En primer trmino es necesario conocer los diversos tipos
de tribunales administrativos, respecto de los que el mestro Fix-
Zamudio nos dice:
"En este sector es posible considerar cinco modelos fundamentales: en
primer trmino, el sistema francs, representado por el Consejo de Esta-
do; en segundo lugar, la proliferacin reciente de los tribunales adminis-
trativos en los ordenamientos angloamericanos, pero cuyas resoluciones
estn sometidas en su mayor parte a su revisin posterior por los tribuna-
les ordinarios; una tercera categora est representada por la tradicin
germnica de tribunales administrativos independientes de los orgams-
mas judiciales ordinarios, pero dentro del departamento judicial; como
cuarto punto, la situacin restringida de los organismos de jurisdiccin
administrativa en los pases socialistas, la cual empieza a modificarse re-
cientemente, debido a la superacin paulatina de la tradicional descon-
fianza de los citados ordenamientos hacia los tribunales administrativos
especializados; debiendo destacarse la situacin especial del sistema so-
cialista cubano, en el cual todava tiene influencia la tradicin hispnica;
y finalmente, en quinto lugar, es importante analizar, as sea de manera
muy sinttica, al sistema espaol de jurisdiccin administrativa, por su
proximidad con nuestra tradicin jurdica","
77 Introduccin a lajusticia administrativa en el ordenamiento mexicano,
cit., pg. 62.
222
Respecto de la evolucin de los tribunales administrativos
en Mexico,78 es pertinente sealar que no fue sino hasta 1824, en
que la Constitucin de ese mismo ao introduca el proceso admi-
nistrativo, en el artculo 137, fraccinlI, por el que confera a la
Suprema Corte de Justicia la facultad de decidir las controversias
sobre los contratos o negociaciones celebrados por el Gobierno
federal o sus agentes. Posteriormente, la Primera Ley Constitu-
cional de 1836, introdujo un medio de impugnacin judicial, el
reclamo ante la Suprema Corte de Justicia o ante el Tribunal Su-
perior respectivo, en el caso de los Departamentos (Estados),
contra las declaraciones de expropiacin por causa de utilidad
pblica, expedidas por el Presidente de la Repblica o por los go-
bernadores de los Estados; dicho reclamo produca la suspensin
de la ejecucin hasta la emisin del fallo.
En las constituciones de 1857 Yde 1917, no se haca referen-
cia expresa a la materia administrativa. Sin embargo el artculo
97, fraccin 1, de la Constitucin de 5 de febrero de 1857, otorg
competencia a los Tribunales de la Federacin para conocer de
las controversias suscitadas sobre el cumplimiento y aplicacin
de las leyes federales, precepto que fue considerado -nos dice
Fix Zamudio- por un sector importante de la doctrina como el
apoyo constitucional de dichos tribunales para conocer y decidir
sobre los conflictos entre los administrados y la Administracin
Pblica federal. 79 Los cdigos civiles de 1897 y el posterior de
L908, regulaban los procedimientos de los juicios seguidos por los
administradores (lase administrados) contra las autoridades admi-
nistrativas federalesen los campos de nacionalidad y extranjera, ex-
propiacin por causa de utilidad pblica, y patentes de invencin.80
De acuerdo con las leyes orgnicas del Poder Judicial Fede-
ral de 1934 y la posterior y vigente de 1936, se otorgaba a los
78 Nava Negrete nos dice: "Durante siglos los tribunales del Poder Judi-
cial han tenido el monopolio de la justicia administrativa, es decir, el control
jurisdiccional de la administracin pblica. lntemunpe esta tradicin la crea-
cin detribunales administrativos residentes en el Poder Ejecutivo sin depen-
der de l, como un nuevo sistema de justicia para llevar a cabo tal control,
debido al nacimiento del clebre Consejo de Estado en Francia en el siglo
XVIII.", Derecho administrativo, cit., pg. 62.
79 Introduccin a la justicia administrativa, cit., pg. 80.
80 Idem.
LAPROTECCINDE LOS ADMINISTRADOS
223
jueces federales de distrito la facultad de conocer en primer grado de
las controversias que se susciten con motivo de la aplica-
cin de las leyes federales, cuando deba decidirse sobre la legali-
dad o subsistencia de un acto de autoridad o de un procedimiento
seguido por autoridades administrativas."
As surgen los procesos ordinarios federales en materia admi-
nistrativa, llamados juicios de oposicin, reglamentados por las
leyes administrativas especiales de carcter federal; se tramitaban
en primera instancia ante los jueces de distrito, y en apelacin
ante los tribunales unitarios de circuito, contra cuya resolucin
poda interponerse el recurso de splica o el recurso de amparo,
regulados por la Ley de Amparo de 1919. El recurso de splica,
se suprimi en 1934, los juicios de oposicin fueron desapare-
ciendo paulatinamente, al mismo tiempo que surgan algunos
rganos de jurisdiccin retenida, especialmente en materia fiscal,
como el Jurado de Penas Fiscales (Ley para la Calificacin de
las Infracciones a las Leyes Fiscales de 15 de abril de 1924); la
Junta Revisora (Ley del Impuesto sobre la Renta de 18 de marzo
de 1925); yen forma paralela otro Jurado de Revisin (Ley de
Organizacin del Servicio de Justicia en Materia Fiscal para el
Departamento del Distrito Federal de 11 de enero de 1929).82
C) Tribunal Fiscal de la Federacin.
De acuerdo con el maestro Antonio Carrillo Flores, el desarrollo
al que anteriormente nos hemos referido prepar el terreno para
la transformacin esencial, que signific el establecimiento del
Tribunal Fiscal de la Federacin, insertando con ello, den-
tro del sistema tradicional de carcter judicialista, elementos del
contencioso-administrativo de carcter continental europeo, y
ms especficamente, del francs con su Consejo de Estado."
81 Cfr. Nava Negrete, Alfonso, Derecho procesal administrativo, Mxico,
1959, pgs. 291-296.
82 Fix Zamudio, ult. op. cit., pg. 82. Cfr. Armienta Caldern, Gonzalo,
El proceso tributario en el derecho mexicano, pgs. 82-84.
83 Vid. "Orgenes y desarrollo del Tribunal Fiscal de la Federacin", en
Revista del Tribunal Fiscal de la Federacin, tercer nmero extraordinario,
Mxico, 1966, pgs. 17-32.
224
Es en el mbito federal en el que es instaurado el primer tri-
bunal administrativo, creado por decreto de 27 de agosto de
1936, por el que se promulga la Ley de Justicia Fiscal, que dis-
pone la creacin del Tribunal Fiscal de la Federacin; esta ley da
inicio al establecimiento, en Mxico, de tribunales no integrados
al Poder Judicial. El Tribunal Fiscal de la Federacin, de acuerdo
con los artculos del Cdigo Fiscal de la Federacin, conoce de
los litigios con la administracin pblica, no obstante que en un
principio se limitase a la materia tributaria especficamente.
Este tribunal insertado dentro de la esfera del Poder Ejecuti-
vo, en un principio, dicta sus fallos en representacin de aqul
por delegacin de facultades 84 que la ley le hace, por lo que se
constituye originalmente, como un tribunal de jurisdiccin dele-
gada, a la que nos referimos en otro apartado."
La Ley Orgnica del Tribunal Fiscal de la Federacin de lo.
de abril de 1967, que coincide con la entrada en vigor del Cdi-
go Fiscal de 1966, seala en su artculo primero que el Tribunal
Fiscal de la Federacin "es un tribunal administrativo, dotado de
plena autonoma para dictar sus fallos", por lo que entendemos
que deja de ser un rgano con jurisdiccin delegada, establecin-
dose, de este modo, como un tribunal dotado de plena autonoma,
como un verdadero rgano jurisdiccional en materia administra-
tiva."
Junto con la entrada en vigor de una nueva Ley Orgnica del
Tribunal Fiscal de la Federacin en 1978, se dejan atrs las som-
bras de inconstitucionalidad de los tribunales administrativos,
debido a la reforma que se hizo a la fraccin primera del artculo
104 de la Constitucin que "constitucionalizaba" la jurisdiccin
administrativa. La autonoma de este organismo experimenta un
fortalecimiento tal-a partir de la promulgacin de esta Ley Or-
gnica-, que le permite iniciar la desconcentracin de la justicia
84 As lo expresa la exposicin de motivos de la Ley de Justicia Fiscal,
Vid. Diario Oficial del 31 de agosto de 1936, pg. 12.
85 Supra., punto nm. 3 "Justicia y jurisdiccin administrativas".
86 Vid. Gonzlez Prez, Jess, Derecho procesal administrativo mexica-
no, Porra, Mxico, 1988, pg. 640 Yss.; Fix Zamudio, Introduccin a la jus-
ticia administrativa, cit., pgs. 82 y SS.; Vzquez Alfaro, Jos Luis, Evolucin
y perspectivas de los rganos de jurisdiccin administrativa en el
ordenamiento mexicano, llJ-UNAM, Mxico, 1991, pgs. 163 y ss.
225
administrativa federal, al establecer una Sala Superior y varias
Salas regionales.
De este modo podemos decir que la evolucin del Tribunal
Fiscal de la Federacin puede sealarse en tres etapas: la prime-
ra, a partir de su creacin en 1936, hasta la entrada en vigor de
su primera Ley Orgnica en 1967, que a su vez, constituye el
inicio de la segunda etapa que va hasta la entrada en vigor de la
Ley Orgnica de 1978, fecha con la que se marca el comienzo de
la tercera etapa, en la que se encuentra actualmente.
El Tribunal Fiscal de la Federacin se integra, de acuerdo con
su Ley Orgnica de 1978, con Sala Superior, un residente y salas
regionales.
La Sala Superior se compone de nueve magistrados. Tiene
atribuciones jurisdiccionales, que en estricto sentido pertenecan
anteriormente al Pleno: 87 establecer la jurisprudencia del Tribu-
nal, conforme al Cdigo Fiscal de la Federacin; resolver los re-
cursos en contra de las resoluciones de las salas regionales, que
concedan las leyes; conocer de las excitativas para la imparticin
dejusticia que promuevan las partes; calificar las recusaciones,
excusas e impedimientos de los magistrados y, en su caso, desig-
nar al magistrado que deba sustituirlos; resolver los conflictos de
competencia que se susciten entre las salas regionales; y, estable-
cer las reglas para la distribucin de los asuntos entre las salas
regionales cuando haya ms de una en la circunscripcin territo-
rial, as como entre los magistrados instructor y ponente.
El tribunal funciona de la siguientemanera: para adoptar acuer-
dos bastar la presencia de seis de sus miembros; las resoluciones se
tomarn por mayora de votos. En caso de empate, el asunto se dife-
rir para la siguiente sesin, y si persistiese, se designar un nuevo
ponente. Las sesiones sern pblicas, con excepcinde los casos en
que la moral, el inters pblico o la ley exijan que sean secretas.
El Presidente del Tribunal es designado por la Sala Superior
y durar en su cargo un ao, siendo suplido, en caso que as se
amerite, por los magistrados de esta Sala, siguiendo un orden de
designacin. Las atribuciones del presidente no son, en 10 gene-
ral, jurisdiccionales, sino -nos dice Gonzlez Prez-
88
represen-
87Fix Zamudio, Introduccin a la justicia administrativa, cit., pg. 91.
8ll Derecho procesal administrativo, cit., pg. 644.
226
tativas de rgimen interior y sancionadoras. Entre las estricta-
mente jurisdiccionales, cabe destacar: dirigir los debates y conser-
var el orden en las sesiones de la Sala Superior; denunciar a la
Sala Superior las contradicciones de que tenga conocimiento en-
tre sentencias dictadas por las salas regionales; admitir a trmite
los recursos de queja y desechar los notoriamente improcedentes;
designar por turno al magistrado instructor en los recursos de re-
visin y al magistrado ponente en los de queja; dar cuenta a la
Sala Superior de las excitativas de justicia y tramitar los dems
asuntos de la competencia de la Sala Superior hasta ponerlos en
estado de resolucin.
Las Salas Regionales estn integradas por tres magistrados
cada una de ellas. A ellas les corresponden, en principio, todas
las funciones juridiccionales del Tribunal que no estn atribuidas
especficamente a la Sala Superior. Para que pueda efectuar se-
siones una Sala ser indispensable la presencia de los tres magis-
trados, y para resolver bastar la mayora de votos.
El proceso ante el Tribunal Fiscal de la Federacin se tramita
en las siguientes materias, de acuerdo con el artculo 23 de la Ley
Orgnica del Tribunal Fiscal de la Federacin: estrictamente
tributarias; pensiones civiles y militares; contratos de obras p-
blicas; responsabilidad de funcionarios; y juicios promovidos por
la administracin para anular resoluciones fiscales.
D)Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje
/
Este rgano jurisdiccional est previsto en la fraccin XII, del
apartado B del artculo 123 de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos, como un tribunal dedicado a resolver
los conflictos individuales, colectivos o intersindicales en los cua-
les intervengan los trabajadores al servicio del Estado.
El tema de las relaciones laborales entre los empleados de las
dependencias pblicas y el Estado es punto de controversia, si no
en la prctica cotidiana por la cantidad de instituciones que la
estructuran, s en la teora, pues ha dado lugar a diversas opinio-
nes que discuten su naturaleza, ya como de derecho administrati-
vo, ya como de derecho laboral. Estas teoras encuentran su ra-
zn de ser en la multiplicidadde las relacionesentre los particulares
227
y el Estado y estn apoyadas, incluso, en preceptos constituciona-
les: las que se refieren a la naturaleza administrativa, en el artcu-
lo 73 y las que atienden a la naturaleza laboral, en el apartado B
del artculo 123.
Las relaciones entre la administracin y sus empleados, por-
que su naturaleza es muy particular, especialmente en lo que se
refiere a los conflictos que se suscitan entre ambas partes, moti-
vados, evidentemente, por la relacin laboral; este es un tema tra-
tado por el derecho burocrtico y muy especialmente por el pro-
cesal burocrtico que est destinado -nos dice Fix Zamudio--
a la solucin de los conflictos planteados entre los empleados y
funcionarios pblicos y las entidades gubernamentales, tanto
centralizadas como descentralizadas en las cuales prestan sus
servicios. 89
Con la reforma de 21 de diciembre de 1960, se establece el
apartado B del artculo 123 constitucional, con ella se recogen
los principios que contenan los Estatutos de los Trabajadores al
Servicio de los Poderes de la Unin de 1938, que es el primer an-
tecedente de la regulacin procesal laboral burocrtica a nivel fe-
deral. La Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado,
reglamentaria del apartado B del artculo 123 constitucional,
contiene los preceptos procesales para la solucin de los conflic-
tos que afectan a los trabajadores al servicio del Gobierno federal
y al del Departamento del Distrito Federal. Respecto de la legis-
lacin local, fue hasta 1982, por una reforma al artculo 115,
fraccin IX de la Constitucin, que se dispuso que las relaciones
entre los Estados y sus trabajadores se regirn por las leyes que
expidan las legislaturas locales con base en lo dispuesto por el
artculo 123 de la Constitucin (apartado B), lo que comprende
tambin las disposiciones procesales.'?
El Tribunal de Conciliacin y Arbitraje es, de acuerdo con la
Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado," el rga-
no encargado de dirimir las controversias laborales que se susci-
ten entre el Estado y sus trabajadores. Los empleados y funciona-
89 Voz"Derecho Procesal. Derecho procesal burocrtico", Diccionario
Jurdico Mexicano, llJ-UNAM-Porra, Mxico, 1989, pg. 1036.
90 Idem.
91 Artculos 118 a 151.
228
rios de la Administracin estn sujetos, como tales, a conducirse
en el desempeo de sus funciones con estricto apego a la ley, esto
en virtud del principio de legalidad, que indica que lo queno est
estrictamente permitido a las autoridades, est prohibido,'? pues
bien, deducimos entonces que son unas las relaciones del Estado
con sus empleados y funcionarios cuando ejercen las facultades
que la ley les otorga, como autoridades pblicas, y otras muy
distintas, las que se producen en virtud de su calidad de trabaja-
dores. En el primer supuesto queda claro que la administracin
acta a travs de ciertas personas que llamamos empleados p-
blicos, y stas lo hacen en su actuacin frente a los particulares,
de acuerdo con las facultades que les confiere la ley, en represen-
tacin del Estado. Sin embargo, en el segundo supuesto no pode-
mos hablar ya de la misma relacin (Estado-empleados pbli-
cos), pues es en sta que el empleado pblico deja de actuar como
autoridad, se pierde, en parte, ese carcter unipersonal de Esta-
do-autoridad.
Esta ltima relacin es la que nos interesa, porque entonces
acta el empleado frente al Estado como particular y tendr que
acudir, en caso de controversia con el Estado, ante el Tribunal de
Conciliacin y Arbitraje.
Lo anterior nos permite decir entonces que el Tribunal Fede-
ral de Conciliacin y Arbitraje se contituye como un verdadero
tribunal administrativo federal, porque como lo mencionamos en
el captulo respectivo, los rganos jurisdiccionales encargados de
dirimir las controversias entre la administracin y los particulares
son tribunales administrativos."
En virtud de las reformas de 12 de enero de 1984 a la Ley
Federal de Trabajadores al Servicio del Estado, el Tribunal fun-
92 As lo ha reconocido la Corte, Vid, Semanario Judicial de la Federa-
cin, Sa. Epoca, Segunda Sala, tomoLXXI, pg. 799, AUTORIDADES ADMINIS-
TRATIVAS. Es principio de derecho en nuestro sistema constitucional, que las
autoridades administrativas no tienen ms facultad que las que las mismas
leyes les confieren y, por tanto, para que sus actos puedan estar revestidos
de visos deconstitucionalidad, es incuestionable que deben fundar y motivar
su legalidad.
93 "Se trata, realmente, de un tribunal administrativo puesto que dirime
las controversias surgidas entre el Estado y particulares, quienes en este caso,
los trabajadores al servicio del propio Estado tienen ese carcter. Puesto que
229
ciona en Pleno, presidido por un magistrado que es designado por
el Presidente de la Repblica y quien tiene a su cargo, entre otras
funciones, representar al tribunal como su titular; y en tres Salas,
integradas con tres magistrados cada una; y, adems Salas auxi-
liares en las capitales de las entidades federativas.
Las Salas se integran -ya lo mencionamos- con tres ma-
gistrados, de los cuales uno es representante del gobierno y otro,
un representante de los trabajadores, designado por la federacin
de sindicatos." El presidente de cada Sala es denominado magis-
trado rbitro, que es designado por los dos anteriores para un pe-
rodo de seis aos.
Por lo anterior, nos permitimos afirmar que el Tribunal Fede-
ral de Conciliacin y Arbitraje es un tribunal administrativo, no
obstante su escaso tratamiento como tal por la doctrina.
E) Tribunal de lo Contencioso Administrativo
del Distrito Federal
Los tribunales administrativos que existen en Mxico en la ac-
tualidad, han tenido como modelo al Tribunal Fiscal de la Fede-
racin, que a su vez tom como modelo el Consejo de Estado
Francs. El litigio contencioso administrativo, en estricto sentido,
se refiere a las controversias suscitadas entre un particular y la
autoridad administrativa e integra la jurisdiccin administrativa.
En el orden federal, los rganos de jurisdiccin administrati-
va son nicamente, el Tribunal Fiscal de la Federacin y el Tri-
bunal de Conciliacin y Arbitraje. En el orden local se han esta-
blecido los tribunales de lo contencioso administrativo. Es nece-
sario analizar, aunque sea brevemente, al rgano encargado de la
funcin jurisdiccional en el orden administrativo del Distrito Fe-
deral, dado el carcter especial de este territorio de la Federacin,
los trabajadores estn actuando ante el Tribunal como particulares, y no en
calidad de agentes del poder pblico, es decir, no realizan funcin pblica,
las controversias a dirimirse son entre particulares y, generalmente, la admi-
nistracin pblica", Martnez Morales, Rafael L, Derecho administrativo se-
gundo curso, Harla, Mxico, 1991, pg. 410.
94 El nombramiento y la remocin de ambos funcionarios es libre.
230
por encontrarse sujeto, en lo relativo a su administracin, al Pre-
sidente de la Repblica, por lo menos hasta la entrada en vigor de
la reforma constitucional en esta materia. 95
Nos sumamos a la opinin de destacados juristas que propo-
nen la instauracin de un Tribunal Federal de lo Contencioso
Administrativo, este rgano tendra, entre otras, algunas de las
funciones jurisdiccionales que en materia administrativa tiene el
Tribunal Fiscal de la Federacin, dejando a ste, nicamente la
resolucin de las controversias de carcter tributario y fiscal en el
orden federal.
La Ley Orgnica del Departamento del Distrito Federal de 29
de diciembre de 1970, prev en su artculo sexto transitorio la
creacin del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Dis-
trito Federal," con fundamento en la fraccin 1del artculo 104
constitucional. Creado por Ley de 25 de febrero de 1971, entr
en funcionamiento el 17 de julio del mismo ao. Es un rgano
autnomo'? e independiente de las autoridades de la administra-
cin activa y se caracteriza por ser un tribunal de simple anula-
cin."
95 Vid. Diario Oficial de la Federacin del 25 de octubre de 1993.
96 "Es el organismojudicial al cual se le encomiendael conocimiento y resolu-
cinde todos losconflictos que surgen entre los habitantes y las autoridades ad-
ministrativas del propio Distrito, incluyendo las de carcterfiscal", voz"Tribunal
de lo ContenciosoAdministrativo del Distrito Federal", Diccionario Jurdico
Mexicano, 1. p-z, tercera edicin, ID-UNAM-Porra, Mxico, 1989, pg. 3160.
97 "Redundante puede parecer a los ojos extraos, que la Constitucin y
la ley, deliberadamente atribuyan plena autonoma a los tribunales adminis-
trativos, cuando por el solo hecho de ser tribunales deben ser autnomos,
pues de lo contrario dejaran de serlo, sin embargo eso ser cierto en pases
de gobierno parlamentario, pero no desacierto en Mxico, pas gobernado por
acendrado presidencialismo", Nava Negrete Alfonso, "Das y trabajos del
Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal", Memora
del IX Congreso Mexicano de Derecho Procesal, Revista de la Facultad de
Derecho de Mxico, Mxico, 1984, pg. 125.
98 Nos dice Nava Negrete sobre las vicisitudes de este tribunal respecto
de su autonoma del Ejecutivo: "Infausta reforma la de 1973, publicada e14
de enero, que torna venganza minimizando el poder jurisdiccional del tribunal
al transformarlo de tribunal de plena jurisdiccin a tribunal desimple anula-
cin. Bien dice el egregio poeta de la Iliada, que ningn mortal escapa a la
ira delos supremos dioses del sagrado Olimpo, y el tribunal supo en ese afio,
de su frgil condicin de mortal", idem., pg. 126.
LA PROTECCIN DE LOS ADMINISlRADOS
231
Este tribunal funciona con una Sala Superior y diversas salas
ordinarias. A la Sala Superior le corresponden las funciones de
carcter administrativo, jurisdiccional y las de gobierno interior
en materia de personal y reglamentarias. Respecto de sus atri-
buciones jurisdiccionales, requiere para resolver vlidamente la
presencia de las cuatro quintas partes de sus miembros, esto es
cuatro magistrados. La votacin requiere por lo menos de tres
magistrados presentes en el mismo sentido, en caso contrario, el
asunto se diferir a la sesin siguiente, y si no pudiera tomarse
resolucin, ser designado ponente otro magistrado. En lo general
las sesiones de la Sala Superior son pblicas.
La actividad de las salas ordinarias se agota en la actividad
estrictamente jurisdiccional; poseen una competencia genrica
que abarca todos los actos y resoluciones administrativos dicta-
dos por el Departamento del Distrito Federal; tienen tambin
atribuciones especficas respecto a la materia fiscal y al silencio
administrativo.
Algunos de los principios que rigen el proceso ante los tribu-
nales de lo contencioso administrativo son: Es un tribunal de anu-
lacin, predominio del principio inquisitivo, plazos breves, esca-
sas formalidades, inters pblico preponderante, adems de la
sencillez y claridad. El principio de oralidad, concentracin en
una o en el menor nmero de audiencias posibles, desahogo oral
de los elementos probatorios, inmediatez y la funcin directriz del
procedimiento a cargo del magistrado instructor, quien es el en-
cargado de realizar los trmites necesarios para poner los asuntos
en "estado de resolucin"."
V. AMPARO ADMINISTRATIVO
El juicio de amparo que se promueve contra sentencias definiti-
vas de los tribunales administrativos es la ltima instancia con la
que cuenta el particular para someter a revisin los actos de las
autoridades que afectan su esfera de derechos.'?" Mucho se ha
99 Cfr. Vzquez Alfaro, op. cit., pgs. 230 y 231.
100En interesante y calificada opinin el magistrado NavaNegrenosdice:
"Ante la administracin pblicacentralizada. losparticulares nocuentan con
232
hablado y escrito sobre l, sus antecedentes "remotos", su pre-
sencia en la vida jurdica, poltica y social, e incluso econmica
de Mxico. Es, sin lugar a dudas, esta institucin la defensa ms
socorrida de nuestra tradicin judicial.
Mencionamos en las primeras lneas de este trabajo algunas
de las vas principales, si no es que las nicas, de impugnacin a
los actos del Ejecutivo a travs del juicio de amparo'?' -reto-
mndolas-: impugnacin de tratados internacionales; revisin
de la constitucionalidad de reglamentos expedidos por el Presi-
dente de la Repblica; y, finalmente la revisin de actos admi-
nistrativos. Los dos primeros supuestos no sern tratados en el
presente, por escapar a sus intenciones y alcances. Respecto del
tercero, queda inserto dentro del amplsimo rubro de proteccin a
los administrados, que ya hemos tratado -en lineas muy genera-
les-, la revisin que de estos actos hace la propia administra-
cin, ya sea la que realizan la propia autoridad que dicta el acto
o resolucin, una superior y, la que realizan los tribunales admi-
nistrativos, por lo que en este apartado veremos la revisin por
parte de los tribunales de amparo a travs de las dos vas de pro-
cedencia del mismo. Trataremos de delinear aqu algunas de sus
caractersticas, su naturaleza, los principios bsicos que lo rigen,
procedencia y los principales efectos que produce la simple inter-
posicin de semejante recurso.
Respecto del desarrollo de la institucin "amparo administra-
tivo", es posible hablar de tres etapas, sin el repaso de las cuales
no sera posible explicar el hecho de que en la materia adminis-
trativa el amparo adquiera una doble perspectiva, en atencin a la
procedencia. Esta doble ptica de la que hablamos se refierea la tra-
mitacin del amparo como juicio o como recurso; en el primer
caso, como litigio contencioso administrativo, que versa sobre
una justicia administrativa completa, accesible y eficaz. Indefensos en esa
forma, los particulares tienen que recurrir al nico instrumento procesal dis-
ponible: el juicio de amparo. Por su diseo constitucional, legal y
jurisprudencial, es inmejorable medio de defensa para aqullos, pero vivido
en la realidad su dimensin cambia. Por lo pronto es va casi inaccesible para
la mayora de indefensos, pues su costo, y estructura lo hacen ms bien ins-
trumento de privilegios."Derecho administrativo, cit., pg. 65.
\01 Supra, punto 2 "El Presidente de la Repblica y el Poder Judicial",
inciso a) El Poder Judicial.
233
materias cuyo conocimiento no puede someterse, por disposicin
de la ley, al conocimiento de los tribunalesadministrativos, por lo
que deben combatirse directamente a travs del juicio de amparo.
El otro tratamiento que puede drsele es como medio de
impugnacin de las sentencias definitivas dictadas por los tribu-
nales administrativos, es decir, como recurso.
La primera etapa inicia con la consolidacin constitucinal
del amparo administrativo, al ser insertado en nuestra Carta
Magna en los artculos 101 y 102, el 5 de febrero de 1857 Y
abarca el perodo comprendido de esa fecha, hasta la entrada en
vigor de la Ley de Amparo expedida en 1919. Este perodo se
caracteriza, porque el amparo cumpla una doble funcin: de
acuerdo con la tradicin judicialista, la impugnacin de las reso-
luciones y actos administrativos eran sometidos a los tribunales
ordinarios y, las sentencias que estos pronunciaban respecto de
los litigios eran recurribles en amparo. Ypor otro lado, los actos
o resoluciones que no podan combatirse ante los tribunales or-
dinarios eran impugnados directamente ante los jueces de
amparo.En ambos casos se trataba de un solo procedimiento.
La segunda etapa est marcada por la expedicin de la Ley
de Amparo de 18 de octubre de 1919. En esta ley se estableci el
doble procedimiento que se refiere al amparo de una sola instan-
cia, que procede contra sentencias definitivas de los tribunales: y
la procedencia de la doble instancia, cuando se trate de otro tipo
de actos, entre ellos los de carcter administrativo. Se introdujo el
recurso de splica, antecedente del recurso de revisin fiscal. De
este modo las controversias en el orden administrativo adquiran
una triple modalidad: la impugnacin inmediata de los actos y re-
soluciones administrativas, a travs del amparo biinstancial, pri-
mero ante los jueces de distrito y posteriormente ante el Pleno de
la Corte, a travs del recurso de revisin -en realidad una apela-
cin, nos dice Fix Zamudi<r-;Io21
a
impugnacin de las sentencias
judiciales defmitivas que resolvieran controversias administrati-
vas, a travs del amparo uniinstancial, ante la Suprema Corte de
Justicia; sin embargo, tratndose de fallos en los que se aplica-
rn disposiciones legales de carcter federal, el particular poda,
acudindo tambin ante la Corte, interponer el recurso de
102 Introduccin a la Justicia Administrativa, cit., pg. 114.
234
splica, de donde se deriva la existencia de la tercera va impug-
nativa, la que adquiere relevancia para la autoridad, pues es el
nico medio al que poda recurrir la autoridad inconforme con la
decisin de los tribunales ordinarios.
La tercera etapa est determinada por las importantes refor-
mas de 1968 al artculo 104 de la Constitucin, en materia de
tribunales administrativos; es a partir de esta fecha hasta la ac-
tualidad que el ordenamiento de amparo regula los dos sectores
del amparo admnistrativo el amparo biinstancial contra actos o
resoluciones de las autoridades administrativas ante los tribuna-
les de amparo, lo que el maestro Fix Zamudio denomina "proce-
so contencioso-administrativo"; 103 y, el amparo uniinstancial
contra las resoluciones de los tribunales administrativos, que el
citado autor llama "recurso de casacin administrativa".
Lo anterior nos permite decir que actualmente, en materia
administrativa, puede promoverse el amparo por dos vas: el am-
paro directo y el amparo indirecto; el primero llamado tambin
biinstancial y el segundo uniinstancial.
a) Amparo directo
Este medio impugnativo procede'?" contra las sentencias dictadas
por el Tribunal Fiscal de la Federacin, ya por sus Salas regiona-
les o tratndose de las emitidas por la Sala Superior, as como los
fallos definitivos dictados por los tribunales administrativos y
fiscales locales una vez que se han agotado los recursos ordina-
rios, en orden al cumplimiento del principio de definitividad, el
cual revisaremos a continuacin.
El principio de definitividad en el amparo, se refiere a la pro-
cedencia del juicio de amparo, en virtud del agotamiento previo
de todos los recursos o medios legales existentes por los cuales
hubiere sido posible modificar, revocar o anular el acto o resolu-
cin administrativo impugnado. 105 El texto de la ley es muy claro
103 Idem, pg. 117.
104 Ley de Amparoartculos 44, 46 Y158; Y44, fraccinL inciso b) de la
Ley Orgnica del Poder Judicial Federal.
lOS Articulo 73 dela Ley de Amparo.
LA PROJECCIN DE LOS ADMINISTRADOS
235
al decir de la procedencia del amparo dirceto tratndose de aque-
llos actos definitivos, esto es, que no sean susceptibles de modi-
ficacin o de invalidacin por recurso ordinano alguno 111(,
El amparo uniinstancial se promueve ante el tribunal colegia-
do de circuito especializado en materia administrativa. En casos
de especial trascendencia la Suprema Corte, tanto en Pleno como
la Sala Administrativa, pueden ejercitar la facultad de atrae-
cin.""
Este amparo-casacin lOS puede emplearse para impugnar vi-
cios en el procedimiento as como en la sentencia. Respecto de
los primeros, errores in procedendo, se refieren a violaciones a
las disposiciones procedimentales durante la tramitacin del pro-
ceso que afecten las defensas del quejoso, trascendiendo al fallo
definitivo. \09 Los errores in iudicando, se refieren a las infrac-
ciones contenidas en la propia sentencia.
I
111
Respecto de las partes, estas son las mismas que en el proce-
so ante el tribunal administrativo: el particular afectado,
promovente del amparo y la autoridad administrativa, pueden
como tercero perjudicado, formular alegatos una vez emplazada
El tribunal administrativo que dict el fallo, autoridad responsa-
ble, no puede como parte en el amparo en sentido estricto.
Lo anterior nos lleva a revisar el principio de las pruebas. En
materia probatoria y tratndose del amparo uniinstancial, no
existe la posibilidad ni de ofrecer ni de rendir pruebas.
De la misma forma que los tribunales de casacin, el juez de
amparo se concreta a examinar la legalidad del fallo Impugnado,
concediendo la proteccin en caso de comprobarse la violacin de
106 Artculos 107, fraccin ID, inciso a) y fraccin IV de la Constitucin;
73, fracciones XIII, XIV YXV de la Ley de amparo. El pn nctpio de
definitividad tiene ciertas excepciones, que la jurisprudencia ha definido con
precisin, a este respecto consltese la obra Manual del juicio de amparo.
editado por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Sa, reimp., Themis,
Mxico, 1991, pgs. 31-35.
107 El fundamento de esta facultad lo encontramos en la fraccin v del
artculo 107 de la Constitucin, as como en los artculos 11, fraccin IV y
25, fraccin ID, de la Ley Orgnica del Poder Judicial Federal.
108 Ver Fix Zamudio, Hctor, El juicio de amparo, cit., pgs. 121 y ss.;
id., Ensayossobreel derechodeamparo, IIJ-UNAM, Mxico, 1993, pgs. 39-41.
109 Articulo 159 de la Ley de.Amparo.
110 Articulo 158 de la Ley de Amparo.
236
las normas procesales o de las disposiciones sustantivas aplicadas
al caso (nomofilaquia). 111
Respecto de la suspensin, sta va a decretarse sobre la ejecu-
cin de la sentencia impugnada, tramitndose ante el tribunal que
dict el fallo que se impugna ante los tribunales de amparo; se
tramitar mediante depsito de garanta; en caso de que se trate
de materia tributaria, se requiere que se garantice el inters fiscal,
esto para lograr la suspensin del procedimiento de ejecucin. La
resolucin que al respecto dicte el tribunal administrativo ante el
cual se solicita la suspensin del procedimiento de ejecucin de-
cretado por la sentencia combatida, podr ser impugnada me-
diante el recurso de queja."?
Las sentencias dictadas por los tribunales colegiados de cir-
cuito, en los juicios de amparo de una sola instancia son
inatacables, salvo cuando en dichos fallos se resuelve sobre la
inconstitucionalidad de una ley o cuando se trate de una interpre-
tacin directa de un precepto constitucional, en tales casos es
procedente el recurso de revisin ante la Suprema Corte de Jus-
ticia de la Nacin."?
Los efectos de la sentencia dictada en amparo uniinstancial
en materia administrativa pueden ser de dos tipos: A) Aquellos
que desestiman los agravios del quejoso, dejando firme el fallo
del tribunal administrativo, o por sobreseimiento aduciendo algu-
na causa de improcedencia; y, B) Aquellos por los que se decreta
la anulacin de la sentencia del tribunal administrativo, otorgan-
do la proteccin de la justicia de la Unin al promovente.
b) Amparo indirecto
El amparo biinstancial, tambin llamado amparo contencioso-
administrativo,
1
14 se promueve, por exclusin, contra los actos y
resoluciones administrativos que no pueden ser combatidos a tra-
vs del amparo directo. Son impugnables en doble instancia los
III Vzquez Alfaro, op. cit., pg. 265.
Il2 Artculo 95, fraccin VIlI, y 97, fraccin TI de la Ley de Amparo.
Il3 Artculos 107, fraccin IX de la Constitucin y 83, fraccin V y 84,
fraccin TI de la Ley de Amparo.
Il4 Fix Zamudio, Ensayos de derecho de amparo, cit., pg. 41.
237
actos y resoluciones de la administracin activa cuando los mis-
mos no sean susceptibles de ser combatidos ante los tribunales
administrativos.115
El amparo interpuesto contra las resoluciones que no tengan
el carcter de definitivo -amparo indirecto en materia adminis-
trativa, en este caso-; en tratndose de los supuestos contenidos
en las fracciones II, III YIV del artculo 114, que se refieren a los
casos en que el acto reclamado emanen de un procedimiento se-
guido en forma de juicio, el amparo se promover contra la resolu-
cin definitiva por violaciones cometidas en la misma resolucin
o durante el procedimiento. Se promueve tambin, de acuerdo
con la fraccin III, contra los actos de tribunales administrativos
ejecutados fuera de juicio o despus de concluido; y, fmalmente,
contra los actos en el juicio que tengan sobre las personas o las
cosas una ejecucin que sea de imposible reparacin.
1
16
Los actos que pueden ser reclamados mediante el amparo
indirecto son: a) Los actos y resoluciones de la administracin
activa, y b) La expedicin y promulgacin de una ley administra-
tiva, as como los actos concretos de su aplicacin.
Respecto del segundo supuesto una ley administrativa puede
ser impugnada a travs del juicio de amparo en dos supuestos: a)
Si se trata de una ley autoaplicativa, esta es aqulla que por su
sola entrada en vigor afecta la esfera jurdica del administrado, y
que puede ser atacada, por esta va, dentro de los 30 das siguien-
tes a partir del de su entrada en vigor; b) Tratndose de aquellas
leyes que para producir sus efectos se requiere de un acto de apli-
cacin por parte de la autoridad administrativa, llamadas
heteroaplicativas que pueden ser impugnadas en un plazo de 15
das a partir del momento del primer acto de aplicacin que cause
agravio al particular. 117
El amparo biinstancial debe ser promovido ante el juez de
distrito especializado en materia administrativa, el que conocer
de la suspensin, a travs de un procedimiento incidental, trami-
tado por duplicado en cuerda separada. La suspensin puede
tramitarse en cualquier momento del juicio, hasta antes de dictar
115Artculo 114, fraccin Il, de la Ley de Amparo.
116 Vid. Burgoa Orihuela, El juicio de amparo, op. cit., pgs. 633-634.
117Artculos 21, 22, fraccin 1 y 73, fraccin XII de la Ley de Amparo.
238
sentencia. La resolucin que sobre el incidente de suspensin
emita el juez de distrito, puede ser impugnada ante el tribunal
colegiado de su circuito a travs el recurso de revisin.
1l8
Contra la sentencia que pronuncie el juez de distrito procede el
recurso de revisin ante el Pleno de la Suprema Corte, en aquellos
casos en los que se discuta la inconstitucionalidadde una ley.
El procedimiento de ejecucin de la sentencia de amparo pue-
de llegar a ser muy enrgico, pero slo puede comprender los
actos de aplicacin de las leyes calificadas como inconstituciona-
les, de tal forma que las autoridades a las que les corresponda la
aplicacin deben abstenersede realizar o dejar sin efecto, en su
caso, los actos y resoluciones previamente dictados con funda-
mento en los ordenamientos declarados como inconstitucionales,
aun cuando no fueren parte en el juicio. 119 Esto en virtud de la
llamada "frmula Otero", que limita el efecto de declaracin de
inconstitucionalidad al promavente nicamente.
VI. OTRAS INSTITUCIONES JURDICAS DE PROTECCIN
A LOS ADMINISTRADOS
La defensa de los particulares frente a los actos de la administra-
cin no se limita a la revisin de los actos por la propia adminis-
tracin ni con la que hacen los tribunales, ya administrativos u
ordinarios. El tema de la justicia administrativa es muy amplio y
tambin comprende instituciones complementarias de aqullas.
Estas instituciones tiene como algunas de sus encomiendas las de
velar que se cumpla el estricto apego a la ley, garantizar el acce-
so a la justicia y restituir a los particulares en el goce de sus de-
rechos o asegurarles el pago de los daos y perjuicios ocasiona-
dos con motivo de la accin de la administracin.
Algunos de los instrumentos de proteccin jurdica de los
administrados -siguiendo a Fix Zamudio-c-'?" son: la jurisdic-
118Respecto del incidentede suspensiny de la impugnacin queal respec-
to emita el juez de distrito ver artculos 24, 83, 85, 124 Y141 de la Ley de
Amparo; Vid, GngoraPimente1, Genaro, La suspensin en materia adminis-
trativa, Porra, Mxico, 1993.
119 Vzquez Alfaro, op. cit., pg. 271-272.
120 Introduccin a la justicia administrativa... cit., pgs. 21 y ss.
239
cin administrativa, el procedimiento administrativo!" (a las que
ya nos hemos referido brevemente), la responsabilidad econmica
de la administracin, la responsabilidad penal o disciplinaria de
los funcionarios de la administracin, el ombudsman y, el control
de la informtica. Podemos agregar a los ya mencionados, otro
ms, el juicio de amparo, del que ya tambin hablamos.
Es importante dejar apuntado que existe otro tipo de control
para los actos del Ejecutivo, nos referimos al control poltico, que
no trataremos, pues su examen requiere un estudio exhaustivo,
por el peculiar tratamiento que tiene en nuestra legislacin y, por
no constituirse, en estricto sentido como un medio de defensa al
alcance de los particulares, sino que forma parte de nuestro siste-
ma constitucional de equilibrio entre los poderes. Baste slo decir
que se refiere a los mecanismos previstos por la constitucin res-
pecto de la calificacin que de los actos del Poder Ejecutivo hace
el Poder Legislativo.
Podemos sealar finalmente algunas instituciones cuya mi-
sin orientadora del particular frente a la administracin nos per-
mite llamarlas instrumentos de proteccin, pues brindan no slo
asesora, sino que en ocasiones representan un recurso efectivo de
defensa como son: la Procuradura Social del Distrito Federal y
algunas asociaciones civiles como las juntas de vecinos, la Aso-
ciacin Mexicana de Padres de Familia, asociaciones de colonos,
etc., que representan los intereses de un nmero considerado de
particulares, cuya accin de grupo le da mayor presencia y par-
ticipacin en las decisiones de la administracin.
VII. CONCLUSIONES
l. Para poder entrar al estudio de la proteccin de los adminis-
trados frente a los actos del Ejecutivo federal, es necesario ubi-
car estos sistemas de proteccin en el mbito poltico y jurdico
de nuestra historia, para explicados y aplicarlos en el momento
121 Para subrayar la importancia de este tema de la justicia y la jurisdic-
cin administrativa, podemos decir -de acuerdo con Fix Zamudio-, que cons-
tituyen uno de los instrumentos procesales indirectos de la proteccin, no slo
de los derechos subjetivos ordinarios, sino tambin de los derechos funda-
240
actual. Por lo tanto es importante la revisin histrica de estos
mecanismos, pues nos ayudan a revalorar la trascendencia social
de la actividad pblica, pero sobre todo la imperiosa necesidad de
gobernar con estricto apego a derecho; porque despes de todo,
la funcin gubernativa tiene su inspiracin, su motivo y su causa
final en el bienestar de la comunidad. Esto se logra equilibrando
las necesidades colectivas y los intereses particulares. Esta es la
base del Estado moderno que se finca en el Derecho.
2. Uno de los principios bsicos de nuestra democracia es la
divisin de poderes, es este principio inserto en la Constitucin
una pieza fundamental de nuestro aparato gubernativo, en el se
establece una funcional divisin del trabajo, por lo que conside-
ramos rebasado el concepto clsico. Realmente es una divisin de
funciones que atiende a procurar el equilibrio entre los rganos
de poder, como garanta de la democracia. Es flexible, admite
excepciones, que estn especficamente sealadas en la Constitu-
cin; sin embargo, a pesar de esta flexibilidad necesaria, es preci-
so delimitar claramente las atribuciones de cada uno de los rga-
nos de poder, especialmente del Ejecutivo. La propia naturaleza
de esta institucin le obliga a crecer, a ampliar su campo de ac-
cin y el de su actuacin. Los poderes Legislativo y Judicial de-
bern robustecerse para constituirse, entonces s, verdaderamente
en controladores de los actos de aqul.
3. El presidencialismo mexicano, caracterizado por la pre-
eminencia del Presidente de la Repblica, ha propiciado el
acrecentamiento de la Administracin Pblica. La misin consti-
tucional y poltica del Presidente, la ejecucin de las leyes, la
administracin, ha originado la creacin de numerosas institucio-
nes destinadas a cumplirla; estas instituciones, en su actuacin,
se constituyen en el primer contacto que tienen los particulares
con el gobierno, es por ello que se presenta vital una buena orga-
mentales, el citado autor, nos dice: "La justicia administrativa comprende
dos aspectos, o sea, por una parte, los llamados recursos administrativos in-
ternos, que no son propiamente de carcter procesal, pero que se utilizan para
depurar los actos administrativos que afectan a los gobernados, y en segundo
trmino, el proceso administrativo, y ambas instituciones pueden servir de
instrumento indirecto de proteccin de los derechos humanos en varias direc-
ciones", La proteccin procesal de los derechos humanos ante las jurisdic-
ciones nacionales, Civitas, Madrid, 1982, pg. 43.
241
nizacin burocrtica y administrativa, con facultades y atribucio-
nes concretas, para que el particular conozca perfectamente sus
derechos frente a la administracin y los proteja.
4. Los tribunales, en general, tienen una especial misin fren-
te a los actos de la administracin: garantizar el estricto apego a
la ley, por parte de sta. Los particulares encuentran en ellos la
proteccin y el amparo frente a la administracin. Es por ello que
el Poder Judicial, ms que el Poder Legislativo, en este caso fren-
te a los particulares, se convierte en el gran moderador de los ac-
tos del Ejecutivo. Es importante fortalecer al Poder Judicial.
5. El Ministerio Pblico se ha convertido en una pieza clave
de las relaciones entre el Poder Judicial y el Ejecutivo, pero prin-
cipalmente entre la administracin y los particulares. Dnde
queda la proteccin a los intereses legtimos y a los derechos de
los administrados cuando su defensor es al mismo tiempo el con-
sejero jurdico y representante del Ejecutivo? Debe atacarse la
dualidad de esta institucin, es necesario reorientar su funcin,
dotndole de autonoma, garantizndola con las mismas garantas
que a los juzgadores.
6. El Ejecutivo Federal cuenta entre sus atribuciones con al-
gunas de carcter netamente judicial y jurisdiccional. La presen-
cia del Presidente de la Repblica es permanente en el mbito
judicial al estar dotado de facultades que estn directamente
vinculadas con la estructura del Poder Judicial. Una de ellas, de
las ms importantes, es el auxilio que debe de prestar a la admi-
nistracin de justicia, es sta, en mi opinin, la raz de esta serie
de atribuciones que han dado lugar al tema de la justicia y la ju-
risdiccin administrativas.
7. El terna de la justicia y la jurisdiccin administrativas tie-
ne su razn de ser en las controversias que se suscitan entre la
administracin y los particulares. Ambas, justicia y jurisdiccin,
pertenecen al mbito judicial, al reclamo y a la imparticin de jus-
ticia, en este caso, administrativa. La justicia administrativa est
integrada por aquellos mecanismos destinados a la tutela y pro-
teccin de los derechos de los administrados frente a la autoridad
administrativa. La jurisdiccin administrativa, por su parte, se re-
fiere exclusivamente a la resolucin de las controversias que con
motivo de la actuacin de la administracin se suscitan entre sta
y los particulares.
242
8. La tramitacin y resolucin de los recursos administrati-
vos es la va inmediata con la que el particular cuenta, al enfren-
tarse con un acto o resolucin administrativa que afecta sus inte-
reses y derechos. Surgen en el seno mismo de la administracin
como un medio, a veces no tan eficaz, de revisar sus propias ac-
tuaciones a instancia del particular, por lo que se constituye
como uno de los mecanismos protectores de los particulares fren-
te a la administracin.
9. Los tribunales administrativos han surgido como necesario
remedio a la deficiente capacidad resolutiva de la administracin,
respecto de las controversias con los particulares. Es necesario,
como en el caso del Ministerio Pblico, replantear la naturaleza
de estos rganos jurisdiccionales, para convertirlos en autnticas
instituciones de proteccin de los administrados.
10. Definitivamente el amparo administrativo es el instru-
mento que mayor proteccin confiere a los particulares. Sin em-
bargo, su procedencia y alcances an estn muy limitados, pues
existen reas de la actividad de la administracin, por ejemplo la
paraestatal, que an no han sido completamente incluidas para
efectos del amparo.
11. Adems de los mecanismos de proteccin a los que ya
nos referirnos existen otros que se encuentran en vas a convertir-
se en slidas y confiables instituciones de proteccin, cabe desta-
car: la Comisin Nacional de Derechos Humanos, las comisiones
de Derechos Humanos estatales y del Distrito Federal, algunas
sociedades e instituciones civiles, la Procuradura Social del Dis-
trito Federal, etctera. Existen adems mecanismos colaterales a
los mencionados en este breve estudio, que sirven como control a
los actos de la administracin y a la actuacin de sus agentes, en-
tre ellos estn: la responsabilidad patrimonial del Estado, la res-
ponsabilidad penal y disciplinaria de los funcionarios.
E
Marco Jurdico del Gasto Pblico
en el Rgimen Presidencial Mexicano
ALBERTO SILVA RAMos
INTRODUCCIN
1. EN LA CONSTITUCIN MEXICANA
1marco jurdico de la intervencin del Estado en la
economa, dentro de la Constitucin federal, no se
ubica en un captulo o ttulo especfico, sinoque se en-
cuentra contenido en diversos artculos de la propia
Constitucin, en donde se establece un sistema de eco-
noma mixta y la rectora estatal a travs de la
planeacin democrtica, procurando la armona de las
garantas individuales y del sector privado,con
los derechos sociales.
La actividad financiera del Estado debe satisfacer ne-
cesidades econmicas, y procurar que todas las actividades de la
Administracin Pblica se desarrollen siempre buscando como
fin ltimo el bien comn de la sociedad en general, para tal
efecto la actividad financiera del Estado se lleva a cabo a travs
de los recursos con que cuenta el propio Estado, luego entonces
podemos decir que la finalidad de dicha actividad es en
dos sentidos:
1) La obtencin de recursos econmicos.
2) La satisfaccin de las necesidades colectivas.
Dentro de la actividad financiera del Estado se contemplan tres
momentos: primero, la obtencinde los ingresosmediantela imposi-
cin de las contribuciones a los ciudadanos; segundo,
la gestin o administracin de los ingresos y recursos; y tercero, la
planeacin, administracin y ejecucin del gasto pblico. Estando
dichas actividades ntimamenterelacionadas entres.
243
244
ALBERTO SILVA RAMOS
La actividad financiera del Estado se desarrolla con diversos
criterios como son: el econmico, el poltico y el jurdico; estos
criterios deben necesariamente ser acordes entre s al pla-
near la poltica econmica. Dentro del aspecto jurdico se esta-
blece la observancia del Derecho financiero, que regula la activi-
dad conforme a la cual el Estado autoriza, a travs del Congreso
de la Unin, la obtencin de los ingresos para la satisfaccin de
los fines colectivos.
El marco jurdico del Derecho financiero o Derecho econmi-
co comprende a la Constitucin, y a todas aquellas leyes en las
cuales se sealan los ingresos del Estado y la forma de obtener-
los, las normas que regulan la gestin y manejo de dichos ingre-
sos, as como el aprovechamiento de los mismos, que el Estado
realiza, y la planeacin y ejecucin del gasto pblico.
La legislacin econmica comprendida dentro del Derecho
financiero es la causa y el resultado del sistema de economa
mixta definido en la Constitucin, en donde se establece que el
Estado mexicano sirve como instrumento de la rectora estatal del
desarrollo econmico, para garantizar un constante mejoramiento
de la calidad de vida de la poblacin, mediante la satisfaccin de
las necesidades bsicas de empleo: vivienda, salud y bienestar
social.'
Debemos de analizar diversos artculos de la Constitucin
federal, cuyo ordenamiento se encuentra ntimamente relacionado
con toda la actividad financiera del Estado, para poder establecer
cul es el marco jurdico dentro del que se desarrolla la actividad
financiera del Estado, para tal efecto iniciamos nuestro anlisis
en el orden en que dichos ordenamientos se encuentran plasma-
dos en nuestra Carta Magna.
ART. 30.-El artculo 30. de la Constitucin mexicana sea-
la: "La educacin que imparta el Estado -Federacin, Estados,
Municipios- tender a desarrollar armnicamente todas las fa-
cultades del ser humano y fomentar en l, a la vez, el amor a
1 Osomio Corres, Francisco Javier. "La Rectoria Estatal del Desarrollo",
Derecho Constitucional Comparado Mxico-Estados Unidos, tomo ILUNAM,
Mxico, 1990, pg. 84.
Cfr. Carpizo, Jorge, "La Interpretacin Constitucional", Boletn Mexica-
no de Derecho Comparado, Ed. UNAM. Mxico, ao IV, nm. 12, septiembre-
octubre,1971,Pasim.
MARCO JURDICO DEL GASTO PBLICO
245
la Patria y la conciencia de la solidaridad internacional en la in-
dependencia y la justicia":
1. Garantizada por el artculo 24 la libertad de creencias, di-
cha educacin ser laica y, por tanto, se mantendr por
completo ajena a cualquier doctrina religiosa.
11. El criterio que orientar a esa educacin se basar en los
resultados del progreso cientfico, luchar contra la igno-
rancia y sus efectos, las servidumbres, los fanatismos y
los prejuicios. Adems:
a) Ser democrtico, considerando a la democracia no
solamente como una estIucturajurdica y un rgimen
poltico, sino como un sistema de vida fundado en el
constante mejoramiento econmico, social y cultural
del pueblo;
b) Ser nacional, en cuanto -sin hostilidades ni
exclusivismos- atender a la comprensin de nues-
tros problemas, al aprovechamiento de nuestros re-
cursos, a la defensa de nuestra independencia polti-
ca, al aseguramiento de nuestra independencia eco-
nmica y a la continuidad y acrecentamiento de
nuestra cultura, y
e) Contribuir a la mejor convivencia humana, tanto
por los elementos que aporte a fin de robustecer en
el educando...
En este artculo se define a la democracia aportando el con-
cepto que para el proyecto nacional deber entenderse por sta, el
cual adems de referirse a una estructura jurdica y a un rgimen
poltico democrticos, se refiere tambin a un sistema de vida, los
cuales debern fundarse en el constante mejoramiento econmi-
co, social y cultural del pueblo mexicano. Para alcanzar dicho fin
se requiere que el empleo de los recursos con que cuenta el Esta-
do se destine necesariamente a la prosecucin del mismo, as
como que la renta nacional neta mantenga una tendencia
de aumento constante en beneficio del pueblo mexicano.
2
Cfr. Idem Estudios constitucionales, Instituto de Investigaciones Jurdi-
cas, UNAM, Mxico, 1980.
2 Reyes Vera, Ramn, "Teora de la Contribucin en la Constitucin Po-
ltica de los Estados Unidos Mexicanos", Revista del Tribunal Fiscal del
Estado de Mxico, mayo-agosto, 1980, ao IV, nm. 10, pg. 49.
246
ALBERTO SILVA RAMOS
"Por lo que hace al criterio democrtico que debe de contener
la educacin pblica mexicana, sinnimo de sistema de vida, fun-
dado en un constante mejoramiento econmico del pueblo, signi-
fica que la educacin pblica en el sistema de vida mexicano, se
fundar en el constante mejoramiento econmico del pueblo".'
Para Miguel de la Madrid el "concepto mexicano de demo-
cracia" que consagra el artculo tercero de la Constitucin, "ya
no se refiere al concepto clsico, en el cual se le consideraba to-
mando en cuenta la participacin de los individuos en el gobier-
no, ni el concepto liberal, en el cual se le consider nicamente en
cuanto se converta en un medio para la proteccin de los dere-
chos humanos."
"El concepto que consagra dicho artculo corresponde a
aquel que se ha venido extendiendo desde la aparicin de las
ideas socialistas. Nuestra Constitucin se refiere al concepto so-
cial-democrtico moderno, el cual atiende a las necesidades de las
mayoras para poder as realizar la justicia que debe ser el verda-
dero fundamento de la democracia.?'
ART. 50.-El artculo 50. de la Constitucin regula y garan-
tiza la libertad de trabajo, adquiriendo importancia desde el punto
de vista econmico al sealar que a ninguna persona podr
impedirse que se dedique a la profesin, industria, comercio o
trabajo que le acomode siendo lcitos; es por ello que la libertad
de trabajo, concebida como la facultad que tiene el individuo de
elegir la ocupacin que ms le convenga para alcanzar sus fines, es
el conducto indispensable para el logro de su felicidad o bienestar.
Este artculo consagra la garanta de libertad de trabajo y da
curso para que los gobernados se incorporen al proceso produc-
tivo que requiere el pas, conforme a las aptitudes e inclinaciones
psicosornticas que permiten el desarrollo de la actividad econ-
mica de modo ptimo. Tal determinacin al albedro entraa
efectos econmicos, que se desprenden de la percepcin de nume-
Cfr. Idem. "Las Contribuciones, sus Principios Doctrinarios y Constitu-
cionales", Revista Lex., Segunda Epoca, ao 1, nm. 1, mayo de 1990, Mxi-
co, D. F., pgs. 20 y ss.
3 Ibidem.
4 De la Madrid Hurtado, Miguel, Elementos de Derecho Constitucional,
Editado por ICAP, del Partido Revolucionario Institucional, Mxico, 1982,
pg. 318.
217
rario como retribucin a las relaciones laborales contradas,
generndose con esto la apertura al ciclo econmico de captacin
de bienes y servicios para la satisfaccin de necesidades.
No siendo violatoria de garantas aquella disposicin que
determine el cobro de impuestos sobre el salario percibido.
"Es la propia Constitucin la que impone la obligacin de
pagar impuesto, de manera que su cobro en tanto se haga confor-
me a los lineamientos generales que la Constitucin ha sealado,
no significa violacin alguna a este precepto; pero s se establece
un impuesto sobre determinada actividad, tanto oneroso o moles-
to que haga imposible su ejercicio, tal gravamen ser violatorio
de esta garanta constitucional."?
A este respecto el maestro Emilio Margin Manautou, seala
que: "hay la obligacin de contribuir al gasto pblico de la ma-
nera proporcional y equitativa que dispongan las leyes; que quien
percibe el salario mnimo no puede ser privado del mismo o parte
del mismo, por carecer de capacidad contributiva, y que quien
obtiene un ingreso en exceso del salario mnimo est obligado a
contribuir al gasto pblico, si as lo dispone una ley"."
ART. 14.- En el artculo 14 de nuestro orden supremo se pre-
v la posibilidad de que el Estado en su carcter de autoridad,
actuando con Imperium, no exteme actos de privacin en los que
vulneren los bienes jurdicamente tutelados al decir de la ley
constitucional, "la vida, la libertad, propiedades, posesiones o
derechos sin que medie juicio seguido ante tribunales previamen-
te establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales
del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterio-
ridad al hecho".
La accin jurisdiccional que se desprende del texto constitu-
cional es la nica forma mediante la cual el acto dc autoridad
puede afectar la esfera jurdica del individuo; con sta, dicho
acto puede afectar la esfera jurdica del gobierno. De esta mane-
ra, la Constitucin crea un bice en la conducta de afectacin del
Estado, dirigida a particulares sobre sus intereses jurdico-econ-
5 Flores Zavala, Ernesto,FinanzasPblicasMexicanas, editorial Porra,
S. A., Mxico, 1986, pg. 153.
6 Margin Manautou,Emilio,Introduccin al Estudiodel Derecho Tribu-
tarioMexicano, Editorial Porra, S. A,novenaedicin, Mxico, 1989, pg. 191.
248
ALBERTO SILVA RAMOS
micos, como la libertad, las propiedades, posesiones o derechos,
con la finalidad de mantener un equilibrio y estabilidad en la ac-
tividad econmica de la sociedad, a travs de la seguridad jurdi-
ca que tutela dicho ordenamiento.
ART. 16.-AI tenor del precepto 16, la Constitucin prev la
imposibilidad de que el poder social exteriorice actos de molestia,
en la rbita de la persona, familia, domicilio, papeles o posesio-
nes de los gobernados. Contrario sensu, se dar el infringimiento
a la ley, por el hecho de no mediar mandamiento escrito de auto-
ridad judicial competente que se encuentre debidamente fundado
y motivado. Nuestra Ley fundamental preserva el actuar econ-
mico del gobernado y la integracin de la familia como organiza-
cin de la sociedad, as como su asentamiento fsico y todos
aquellos papeles o posesiones en los que se ampare el ejercicio
econmico que externe el particular, siendo este precepto, asimis-
mo, tutelador de la seguridad jurdica que todo individuo requiere
para poder desarrollarse plenamente y ser creativo y productivo,
contribuyendo de esta forma al progreso econmico del pueblo.
ART. 25.-En el ao de 1982, se introdujeron al texto cons-
titucional diversas reformas y adiciones a los preceptos 25, 26,
27 y 73, con el propsito de adecuar e incorporar los principios
del desarrollo nacional en la Constitucin. Tres aspectos caracte-
rizan a los nuevos numerales constitucionales: la rectora del de-
sarrollo nacional por parte del Estado, la economa mixta y el
Sistema Nacional de Planeacin Democrtica.
La primera parte del artculo 25 constitucional establece que
corresponde al Estado la rectora del desarrollo nacional. En esta
declaracin se encuentran tres elementos: el Estado, la rectoria y
el desarrollo nacional, que aparentemente no presentan problema
alguno si se les mira de una manera global y no discriminada. Sin
embargo, es necesario realizar algunos comentarios.
Cuando el precepto alude al trmino Estado, se est refiriendo
al expresado en el artculo 27, que en repetidas ocasiones utiliza
el vocablo Nacin para atribuirle al Estado propiamente dicho su
carcter social y reivindicador.
De manera que la idea de Estado a la que alude el precepto
constitucional, atiende al Gobierno, agotndose en la estructura
poltica sin comprender a todos los complejos mecanismos que
regulan la conducta social del hombre.
? Semanario Judicial de la Federacin. Compilacin 1917-1965, tomo
XXVIII, pg. 170. Competencia 22/29. Gobierno de Veracruz, 13 de enero de
1930, mayora de 12 votos.
La Suprema Corte de Justicia ha establecido que "al Estado
debe considerrsele, por una parte, como el resultado de la dife-
rencia entre gobernantes y gobernados, constituido en entidad
soberana abstracta de Derecho, y cuya accin no tiene ms lmi-
tes que los que establece la misma ley que lo crea ...".'
El Estado as concebido tiene a su cargo "la rectora del de-
sarrollo nacional", el vocablo REcToRA significa orientacin y
conduccin de una cosa o situacin; as que la rectora del desa-
rrollo nacional vendra a sugerir la atribucin histrica que tiene
el Estado contemporneo, para orientar y conducir a la sociedad
hacia el desarrollo nacional.
La rectoria econmica del Estado es un concepto nuevo en los
sistemas econmicos democrticos liberales como el nuestro, que
descansaba hasta hace unos cuatro aos en un capitalismo de
Estado. Con las reformas llevadas a cabo por el actual Presidente
de la Repblica, Carlos Salinas de Gortari, inspiradas en la doc-
trina a la que ha llamado "liberalismo social-democrtico", para
distinguirlo del neoliberalismo puro, el actual Gobierno conduce
la rectora econmica con la participacin de los diversos secto-
res de la sociedad.
El estudio de la misin rectora del Estado en la economa
debe hacerse en dos enfoques: uno que considere los elementos e
instrumentos tericos de anlisis de la funcin, describa y analice
los diversos instrumentos y elementos tericos y de anlisis de la
funcin del Estado en el proceso econmico, y otro que pondere
esa funcin, describa y analice los diversos instrumentos y meca-
nismos de los que se vale para la consecucin de sus fines.
En ambas formas de estudio, que no se excluyen, sino por el
contrario se complementan, se advierte la necesidad de que la
accin estatal conduzca de manera consciente y racional el creci-
miento y desarrollo sano de los recursos nacionales, armonizando
los complejos intereses de los agentes econmicos de la sociedad,
a travs de lo que se conoce como planeacin.
Es posible destacar los elementos tericos de la rectora eco-
nmica del Estado que han venido evolucionando desde el
249
250
ALBERTO SILVA RAMOS
mercantilismo hasta las actuales concepciones doctrinales, siendo
caractersticamente similares para todos los pases, aunque la
experiencia vivida por los pases de menor desarrollo relativo,
requiere un tratamiento especfico por sus singulares formas de
evolucin.
La funcin del Estado en la economa varia en el pensamiento
econmico, y en la historia se han venido defmiendo y desarrolla-
do diversos criterios tericos.
Los pases en vas de desarrollo, principalmente de la regin
latinoamericana, viven una realidad de crisis sistemtica; en res-
puesta a ello, se han buscado modelos tcnicos de orientacin que
tienen una particular concepcin acerca del Estado y las funcio-
nes que debe desempear. De esta manera se pueden percibir dos
paradigmas dominantes que los pases de la regin adoptan para
su desarrollo: la concepcin neoliberal y la posicin nacionalis-
ta y democrtica: economa mixta bajo la rectoria del Estado de
una manera planeada.
La experiencia mexicana registra avances considerables en
materia de rectora econmica, que beneficia el desarrollo, favo-
rece la independencia nacional, mejora substancialmente la situa-
cin de la poblacin ms desfavorecida y resuelve tensiones entre
intereses antagnicos sin desgarramiento de la unidad nacional.
Como sostiene Amrico Saldvar: "Consideramos que este
proyecto en lo fundamental es alimentado por dos vertientes: la
estatal y la 'privada'. Explcitamente para el Estado mexicano el
proyecto de desarrollo se basara en un rgimen de economa
mixta, entendiendo ste como la conjuncin de voluntades e ini-
ciativas tanto del sector pblico como del sector privado, acep-
tando la participacin 'complementaria' y la asociatividad con
capital extranjero".
8
La rectora estatal en la economa existe en todas las socieda-
des, independientemente de su sistema poltico ideolgico
y rgimen predominantede propiedad, si bien con formas y nfasis
diferentes siendo nacionales, como son sus antecedentes histri-
cos, grado de desarrollo y correlacin de fuerzas sociales, correspon-
8 Saldvar, Amrico, Ideologa y Poltica del Estado Mexicano 1970-
1976, Ed. Siglo XXI, Mxico, 1980, pg. 15.
251
diendo a cada nacin el diseo e implantacin de su modelo par-
ticular, de las normas jurdicas que le proporcionen estructura or-
gnica y de las reglamentaciones que diriman sus controversias.
En sistema de economa mixta, que es diseado y reconocido
por el orden jurdico fundamental, este compromiso se manifiesta
en sntesis dialctica entre libertades econmicas y derechos so-
ciales, para convertirse gracias al carcter plural de la economa
en solidaridad entre los sectores pblico, social y privado con el
inters pblico y bajo la rectora del Estado.
La legitimidad de tal rectora culmina en que sus decisiones,
para no ser arbitrarias, se enmarquen en el sistema jurdico vi-
gente y resulten de la ponderacin y compensacin entre los inte-
reses particulares y el inters general, de otro modo se mermara
la autoridad moral indispensable para gobernar.
Al referirse el artculo 25 que al Estado se le encomienda la
rectora del desarrollo nacional, no se est circunscribiendo a la
rectora del desarrollo econmico, sino adems, a la de aquellas
reas de la vida social como la poltica, la social propiamente di-
cha, la cultural y la anmca de la Nacin. El anterior concepto de
desarrollo nacional que introduce el artculo invocado va en conso-
nancia con el ideal de democraciaconsagrado en el artculo tercero
anteriormente comentado. De manera que el desarrollo nacional
abarca los mbitos econmico, poltico, social y cultural.
Por otro lado, al Estado se le asigna el encargo constitucional
de garantizar que el desarrollo nacional sea integral, que desde el
punto de vista poltico o social fortalezca la soberana de la Na-
cin y que permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad
de las personas, grupos y clases sociales, cuyos derechos res-
guarda y protege el ordenamiento supremo.
Para alcanzar tales fmes, la Constitucin, a travs del dispo-
sitivo que se estudia, ordena que el Estado planear, conducir,
coordinar y ordenar la actividad econmica nacional. Cabe
hacer notar que estas actividades son autnticos mecanismos para
alcanzar los fines expuestos y que no se restrinjen a la esfera de
la actividad econmica nacional.
En otras palabras, lo anterior significa que la rectora
del desarrollo nacional del Estado buscar que se cwnplan los
principios de la justicia distributiva, la participacin y fortale-
cimiento del sistema poltico adoptado por la propia Nacin y el
252
ALBERTO SILVA RAMOS
ejercicio de las libertades que reconoce la Ley Suprema, median-
te el marco jurdico que incluya mtodos y tcnicas de carcter
poltico y administrativo, que ordenen de una manera conscien-
te y raciona1la actividad y funciones del Estado en la vida social
mexicana.
El prrafo tercero del artculo 25 dispone que junto y
participativamente con el Estado, en 10 concerniente al desarro-
110 econmico, los sectores de la sociedad podrn desem-
pear determinadas funciones en aras de alcanzar dicho
desarroIlo. Esto es, los particulares, tanto personas fsicas
como morales, que realicen una actividad que incida en el
conjunto de la economa nacional y formen parte de los
sectores tanto social como privado.
Sin embargo, esa participacin se encuentra limitada por la
propia Constitucin al establecer aqueIlas reas que se encuen-
tran reservadas exclusivamente y de manera privativa al Estado.
Razn por la que por primera vez en el texto constitucional se
habla de reas estratgicas y reas prioritarias.
El artculo 25 al incorporar nuevas categoras jurdicas lla-
madas reas estratgicas y reas prioritarias, no hace ms que
repetir la esencia que, sobre la participacin en la actividad na-
cional, en cuanto a los recursos y actividades econmicas del
Estado establece el artculo 27 de la propia Constitucin.
Lo anterior significa que "toda actividad econmica, as
como poltica, social y cultural, deben enmarcarse en un proyecto
nacional de desarroIlo, que define la propia Constitucin y que
implica importantes principios dejusticia social y de consolida-
cin nacional: crecimiento del empleo, redistribucin del ingreso,
fortalecimiento de la soberana. "9
ART. 26.-En el texto constitucional se establece por primera
vez 10 referente a la planeacin democrtica con arreglo a 10 que
dispone este artculo, en la actualidad todos los pases del mundo
hacen uso de la planeacin como una norma de gobierno, y como
instrumento imprescindiblepara ordenar las actividades del Esta-
do orientadas al desarrollo y crecimiento econmicos, indepen-
9 Osornio Corres, Francisco Javier, Significado Constitucional de la
Rectora Estatal del Desarrollo, Instituto de Investigaciones Jurdicas de la
UNAM, pg. 828.
253
dientemente de los distintos sistemas econmicos y organizacin
poltica y social prevalecientes en cada Estado.
Existen dos formas dominantes de planeacin: la planeacin
flexible a travs de la cual se busca que el Estado dirija el proce-
so econmico influyendo en los sectores privado y social, por
medio de planes cuyos mandamientos son indicativos y flexibles,
y la planificacin central cuyos planes tienen un carcter impera-
tivo con fuerza de ley, por medio de los cuales el Estado centra-
liza, rige y controla el proceso econmico y social. Nuestro pas
segn lo dispone la Constitucin Poltica Federal vigente, adopta
el modelo de planeacin democrtica y flexible en todas las fases
del proceso, que va desde la formulacin hasta la ejecucin y
evaluacin de los planes de desarrollo socio-econmicos.
El Derecho positivo mexicano contiene ordenamientos con-
cretos que supeditan la poltica econmica del Gobierno a la
planeacin, en donde se concilian democrticamente los distintos
intereses y se atiende a las necesidades sociales. El espritu de la
Constitucin en este sentido hace evidente que la funcin rectora
del Estado dirigida al desarrollo nacional, slo es posible por
medio de una ordenacin sistemtica de las acciones pblicas lo
cual es asegurado por la planeacin.
De esta forma por primera vez, en el rango constitucional, se
establece un sistema nacional de planeacin democrtica, que
traduce un rgano encargado de velar y ejecutar las tareas del
plan. Con este sistema en la Constitucin se busca dar orden y
sistema a la rectora econmica del Estado que tiene como finali-
dad el desarrollo nacional; dentro de este marco la misin del
Estado mexicano es, sin duda alguna, procurar el crecimiento
econmico y asegurar la independencia nacional, sobre la base de
una efectiva democracia integral de la Nacin.
As la Constitucin mexicana califica de democrtica a la
planeacin, es decir al proceso de elaboracin de planes de desa-
rrollo econmico y social mediante la participacin y
concertacin de todos los sectores, pero debiendo de retomar el
sentido del concepto de democracia contemplado en el artculo
tercero de la propia Constitucin y que ya hemos analizado.'?
lO Matus, Carlos, Estrategia y Plan, Ed. Siglo XXI, segunda edicin,
Mxico, 1978, pg. 21.
254
ALBERTO SILVA RAMOS
ART. 27.-Este artculo consagra y eleva a la categora de
ley constitucional las disposiciones y normas relativas a la pro-
piedad pblica y privada y en particular del agro mexicano,
como consecuencia de las constantes manifestaciones de
inconformidad que generaron los problemas sociales existentes
hasta antes del Constituyente de 1917; de esta manera se permite
la intervencin del Estado representante de los valores supre-
mos de la Nacin, el cual participa y promueve una distri-
bucin justa y equitativa de la riqueza, acusa adems los ele-
mentos definitorios de la propiedad privada y de los bienes
que son propiedad de la Nacin cuyo derecho se encuentra divi-
dido en partes alcuotas pertenecientes a cada uno de los ciuda-
danos mexicanos.
El artculo 27 en su primer prrafo hace referencia a la pro-
piedad originaria de todas las tierras yaguas en favor de la Na-
cin (Estado), pero con la posibilidadde transmitirla a los particu-
lares constituyendo la propiedad privada; lo anterior resulta del
principio que la Nacin puede "en todo tiempo" (expresin que
denota lo imprescriptible de su derecho) imponer modalidades a
la propiedad privada cuando el inters pblico as lo determine.
Es as como sustituye, dentro del concepto jurdico de propiedad,
la tesis individualista del derecho subjetivo que destna nicamen-
te a producir beneficios a su titular, por la tesis de la doctrina de
la propiedad como una funcin social y que tiene por objeto lle-
gar a una distribucin equitativa de la riqueza pblica.
Este artculo establece la expropiacin por causas de inters
pblico, entendindose por sta el "acto de administracin pbli-
ca derivado de una ley, por medio del cual se priva a los particu-
lares de la propiedad mueble o inmueble o de un derecho, por
imperativos de inters, de necesidad o de utilidad social. "11
Para que el texto del artculo 27 constitucional fuera con-
gruente con la doctrina econmica que sustenta el actual Gobier-
no como un liberalismo social-democrtico fue necesaria la refor-
ma a dicho artculo, la cual se llev a cabo el 6 de enero de 1992,
11 Mendieta y Nfiez, Lucio, El Sistema Agrario Constitucional, Ed.
Pona, S.A, Mxico, 1975, pg. 46.
Cfr. Ahumada, Guillermo, Las Finanzas del Siglo xxy otros ensayos, Ed.
Universidad de Buenos Aires, Buenos Aires, 1964, pg. 27.
MARCO mRDIco DEL GASTOPBLICO
255
a fin de adecuar nuestra legislacin con la realidad del contexto
mundial, planteando en la exposicin de motivos de la iniciativa
de reforma, que se procuraba ofrecer certidumbre jurdica en el
campo, capitalizando para proteger y fortalecer la vida ejidal y
comunal.
Esta reforma es de gran trascendencia para el desarrollo eco-
nmico del futuro de la Nacin, ya que al fortalecer el sector pri-
mario como es el campo, favorece la autosuficiencia del mismo
propiciando las mismas oportunidades de bienestar social a dicho
sector que al resto de la sociedad.
ART. 28.-Este artculo seala de manera expresa la prohibi-
cin de monopolios, de prcticas monoplicas, exenciones de im-
puestos y estancos por parte de los particulares en resguardo de
la libre concurrencia, regulando el impacto econmico-social y
pretende el equilibrio entre los diferentes estratos sociales que
componen la poblacin.
Por medio de este precepto se erradica la posibilidad de abuso
y acaparamiento de bienes y servicios, que constituyen los
satisfactores de las necesidades sociales. El Estado se reserva
mediante la facultad de Imperium con la que est investido, el
monopolio de explotar y prestar determinados bienes y servicios,
de manera potestativa, en beneficio de la poblacin. Mediante
esta disposicin se colige el sentido econmico que se encuentra
en la concepcin dogmtica constitucional y la cual se orienta en
alcanzar el ideal de justicia social.
En este artculo se contempla la proteccin de los consumido-
res, propiciando su organizacin, especificando las actividades
que tendr a su cargo en forma exclusiva el Estado, y establece
los fundamentos para la participacin social en las reas priori-
tarias.
ART. 31.-EI presente artculo seala las obligaciones de los
mexicanos: ...la fraccin cuarta del presente artculo establece:
"Contribuir para los gastos pblicos, as de la Federacin como
del Estado y municipio en que residan, de la manera proporcional
y equitativa que dispongan las leyes".
Este ordenamiento establece la obligacin de carcter pecu-
niario o econmico que tenemos los mexicanos de contribuir
aportando al Estado la parte proporcional y equitativa que a cada
ciudadano corresponde, del gasto pblico.
256
ALBERTO SILVA RAMOS
A este respecto el doctor Ramn Reyes Vera seala que: "el
problema que plantea la disposicin constitucional citada (artcu-
lo 31, fraccin IV), puede ser resumida en la siguiente forma:
a) Contiene una obligacin econmica de los mexicanos.
b) Establece la contribucin, como la figura jurdica
tributaria obligatoria, que deben satisfacerlos mexicanos.
e) La obligacin de contribuir es con la finalidad de satisfa-
cer el gasto pblico.
d) Gasto pblico que puede ser realizado por la Fede-
racin, estado o municipio, cada uno en su esfera
de competencia.
e) La obligacin de contribuir estar referida a la residencia
del sujeto obligado.
j} Esta contribucin ser de una manera proporcional y
equitativa.
g) Proporcionalidad y equidad que debern estar contenidas
en las leyes que integran el sistema fiscal."
Siguiendo este criterio, las contribuciones de los mexicanos
que integran el ingreso del Estado, en virtud que el ingreso est
conformado no solamente por las contribuciones compulsivas
sino tambin por las no compulsivas, el rendimiento que produz-
ca dicho ingreso deber traducirse en un constante mejoramiento
econmico del pueblo, a fin de cumplir con las disposiciones del
artculo 30. constitucional; de igual forma el rendimientoque pro-
duzcan las contribuciones del pueblo mexicano, deber ser utili-
zado para regular el beneficio social, el aprovechamiento de los
bienes del dominio pblico, y para distribuir equitativamente la
riqueza pblica, para propiciar el desarrollo equilibrado del pas
en todos los rdenes as como para mejorar las condiciones de
vida el pueblo mexicano."
ART. 39.-Este precepto constitucional seala que: "la sobe-
rana nacional reside esencial y originariamente en el pueblo.
Todo poder pblico dimana del pueblo y se instituye para bene-
12 Reyes Vera, Ramn, Lafraccin IVdel articulo 31 de la Constitucin
Federal Mexicana, Tribunal Fiscal de la Federacin, 45 aos, pg. 436.
13 Idem, pg. 437.
257
ficio de ste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho
de alterar o modificar la forma de su gobierno".
La facultad de establecer la forma de gobierno que ms con-
venga a los intereses de la sociedad, dictando las leyes necesarias
para tal efecto, constituye la soberana del pueblo; en virtud de
que el gobierno no se instituye por honra e intereses particulares
de grupos o clases, sino para la proteccin y seguridad general de
todos los ciudadanos unidos voluntariamente en sociedad, es por
esto que el pueblo tiene el derecho intransferible de establecer el
gobierno que ms le convenga, de alterarlo, de modificarlo o de
abolirlo totalmente, cuando el bien comn lo requiera; es por ello
que la soberana reside originariamente en el pueblo."
La soberana opera tambin en el mbito internacional, a tra-
vs de la libertad de establecer relaciones con otros Estados u
organismos internacionales, en la celebracin de convenios o tra-
tados, as como para hacer que la comunidad internacional respe-
te a plenitud la independencia del Estado mexicano y la vigencia
de sus leyes e instituciones.
El pueblo, titular de la soberana, a travs de sus representan-
tes, elabora las leyes que sealan las funciones y fijan las compe-
tencias estableciendo limitaciones a los rganos pblicos, as
como a los servidores pblicos, de esta manera gobernantes y
gobernados estn sujetos a las condiciones legales que fija el
pueblo a travs del Congreso ya las posteriores manifestaciones
de la voluntad popular que se hagan valer a travs de sus repre-
sentantes adicionando o modificando la Constitucin y las leyes
que de ella emanan.
Atendiendo a ello, puesto que el ingreso para cubrir el gasto
pblico proviene del pueblo, el poder pblico que ejerce el gasto
pblico deber instituirse para beneficio del pueblo, dicho bene-
ficio deber tambin ser econmico, siendo disposicin constitu-
cional que el gasto pblico debe tener como finalidad y como
resultado el beneficio del pueblo, el desacato de dicho principio
14 Caballero, GlorialRabasa, Emilio, Mexicano sta es tu Constitucin,
Edicin Cmara de Diputados, Mxico, 1982.
Cfr. Pantoja Morn, D., La Idea de la Soberana en el
ConstitucionalismoLatinoamericano, Ed. UNAM., Instituto deInvestigaciones
Jurdicas, Mxico, 1973, pg. 46.
258
ALBERTO SILVA RAMOS
niega el carcter de gasto pblico a la erogacin que se realice sin
este fin, y constituye un gasto realizadocontrario a la Constitucin.
ART. 73.-Este precepto constitucional en su fraccin VII
seala que es funcin legislativa la expedicin de la Ley de Ingre-
sos "para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el pre-
supuesto". El desarrollo mismo del Estado a travs de la Admi-
nistracin Pblica requiere la realizacin de gastos, pero el Go-
bierno no puede disponer libremente de los ingresos recaudados,
si los mismos no se hacen de acuerdo al presupuesto de egresos
que anualmente aprueba la Cmara de Diputados. Los recursos
del Estado para hacer frente a esos gastos se obtienen mediante
las contribuciones que obligatoriamente deben aportar los ciuda-
danos mexicanos, y que estn contemplados en la Ley de Ingre-
sos, misma que a su vez es presentada y aprobada cada ao por
el Congreso de la Unin.
La fraccin VIII del precepto invocado seala que el Congre-
so tiene facultad "para dar las bases sobre las cuales el Ejecutivo
pueda celebrar emprstitos sobre el crdito de la Nacin, para
aprobar esos mismos emprstitos y para reconocer y mandar
pagar la deuda nacional. Ningn emprstito podr celebrarse sino
para la ejecucin de obras que directamente produzcan un incre-
mento en los ingresos pblicos, salvo los que se realicen con pro-
psitos de regulacin monetaria...".
Cuando los gastos pblicos excepcionales no puedan ser cu-
biertos con los ingresos ordinarios, el Congreso puede dar las
bases al Ejecutivo para la celebracin de emprstitos y posterior-
mente deber aprobar la forma de contratacin de dichos emprs-
titos. Este ingreso extraordinario proviene no de una contribucin
sino de una obligacin econmica NO COMPULSIVA de los mexi-
canos, pues dicha obligacin incrementa la presin del sistema
fiscal mexicano.
La fraccin XXIX del mismo artculo constitucional, seala
que el Congreso tiene facultades para establecer contribuciones:
sobre el comercio exterior, sobre el aprovechamiento y explota-
cin de los recursos naturales comprendidos en los prrafos 40. y
50. del artculo 27, sobre instituciones de crdito y sociedades de
seguros, sobre servicios pblicos concesionados o explotados
directamente por la Federacin, y contribuciones especiales sobre
energa elctrica, produccin y consumo de tabaco, etctera.
259
ART. 74.-La fraccin IV de este artculo establece como fa-
cultad exclusiva de la Cmara de Diputados, la de examinar, dis-
cutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Fede-
racin y del Departamento del Distrito Federal, as como decretar
las contribuciones para cubrirlos.
Es el Presidentede la Repblica quien debe hacer llegar a dicha
Cmara las iniciativas de leyesde ingresos y los proyectos de presu-
puesto, de acuerdo a lo establecido en los artculos 71, fraccin 1y
89, fraccin 1de la Constitucin General de la Repblica.
Es importante destacar que el prrafo tercero de la fraccin IV
en estudio, agrega que no podr haber otras partidas secretas fue-
ra de las que se consideran necesarias con ese carcter, en el mis-
mo presupuesto.
Cabe sealar que de ninguna forma se eliminan las partidas
secretas, sino "otras" no necesarias, aunque no queda estableci-
do cules son secretas, cules son las necesarias y cules son
"otras" partidas secretas, por lo tanto, es irrelevante la prohibi-
cin contenida en este artculo.
De ste puede comentarse que en sus fracciones U, III YIV se
encuentran facultades hacendarias; la II establece la facultad de
vigilar, por medio de una comisin de su seno, el exacto desem-
peo de las funciones de la Contadura Mayor y la III la de nom-
brar a los jefes y dems empleados de esa oficina. Sin dificultad
ni efecto nocivos estas tres fracciones pueden fusionarse en la
fraccin IV en virtud de que su extensin y contenido es explcita
en la regulacin de las facultades hacendarias.
Revisar la cuenta pblica es una de las ms trascendentes
funciones de la Cmara de Diputados, del Congreso de la Unin
en general, toda vez que su actividad primordial legislativa se ha
visto menguada, s debe supervisar la actuacin del Poder Ejecu-
tivo en la ms importante tarea, la de la administracin de los
recursos financieros .15
Cualquier irregularidad en el ingreso o gasto pblico da lugar
a responsabilidad, es decir, si del examen que realice la Contadu-
ra Mayor de Hacienda aparecen diferencias contradictorias entre
15 Nava Negrete, Alfonso, Cuestiones Constitucionales en la Ley de In-
gresos de la Federacin, Estudios de Derecho Pblico Contemporneo, Ed.
Fondo de Cultura Econmica, UNAM.Mxico, 1989, pg. 187.
260
ALBERTO SILVA RAMOS
las cantidades gastadas y las partidas respectivas del presupuesto
o no existiera exactitud o justificacin en los gastos hechos, se
aplicar la ley correspondiente.
En los primeros diez das de junio debe presentarse a la C-
mara de Diputados la cuenta pblica del ao anterior, pudindo-
se ampliar el plazo mediante solicitud justificada del Ejecutivo,
debiendo comparecer el secretario de despacho a informar las
razones que la motiven. Lo mismo puede hacerse respecto al pla-
zo de presentacin de las iniciativas de las leyes de ingresos y de
los proyectos de presupuesto de egresos.
La supervisin o revisin de la cuenta pblica es una facultad
de control a cargo de la Cmara de Diputados, cuyo objetivo es
el de conocer los resultados de la gestin financiera, comproban-
do si se ha ajustado a los criterios sealados por el presupuesto y
los programas puestos en prctica, de ah la importancia de que
la Cmara de representantes desempee con eficacia estas facul-
tades hacendarias.
ART. 126.-Este artculo textualmente dispone: "No podr
hacerse pago alguno que no est comprendido en el presupuesto
o determinado por ley posterior".
Este precepto puede analizarse en relacin con el prrafo ter-
cero de la fraccin IV del artculo 74 de nuestra Carta Magna,
que refiere que no podr haber otras partidas secretas fuera de
las que se consideren necesarias.
El artculo 126 tiene como finalidad garantizar un adecuado
y funcional manejo del gasto pblico, el cual est en ntima rela-
cin con el presupuesto anual de egresos, de ah que se analice en
relacin con la fraccin IV del artculo 74 antes citado.
Es prudente aclarar que con el artculo 126 adems de inten-
tar controlar el manejo adecuado del gasto pblico, intenta lograr
racionalidad y eficiencia del mismo para la debida ejecucin del
presupuesto; entendiendo que ste es una relacin de conceptos y
cantidades que se estima erogar en un ejercicio fiscal, con un
apartado para cada uno de los poderes de la Unin, otro para los
organismos descentralizados y empresas de participacin estatal
mayoritaria, otro para la deuda pblica, y otro para desarrollo
regional y participacin a estados y municipios.
El artculo 126 impone implcitamente la obligacin de depu-
rar cada ao los objetivos de la administracin pblica en el as-
261
pecto financiero, evitando vicios, improvisacin o conflictos de
carcter pecuniario.
De lo anterior se deduce que en el presupuesto debe contem-
plarse un rubro denominado "partidas secretas necesarias" que
tambin son gastos o erogaciones, pero que su propia naturaleza
impide conocer su destino. Fuera de este aspecto, en efecto, no
puede hacerse pago alguno si no est comprendido en el presu-
puesto o ley posterior, siendo la Cmara de Diputados la que tie-
ne facultades de examen, anlisis y aprobacin del Presupuesto
de Egresos de la Federacin.
El contenido y redaccin del artculo 126 constitucional prev
la posibilidad de que se cubran los gastos establecidos por el pre-
supuesto o determinado por ley posterior, lo que implica que la
idea del Constituyente fue la de otorgar al Congreso de la Unin
un instrumento directo de control del gasto pblico, pues dicho
Congreso est facultado -por la fraccin VIII del artculo 73
constitucional- para sealar al Ejecutivo federal las bases sobre
los cuales ste puede celebrar emprstitos, para aprobarlos, y
para reconocer y mandar pagar la deuda nacional; en observan-
cia tambin de la fraccin IV del artculo 74 constitucional.
ART. 127.-Lo interesante de este artculo reside en el
sealamiento de que los servidores pblicos recibirn una remu-
neracin adecuada e irrenunciable por el desempeo de su fun-
cin, empleo, cargo o comisin que ser determinada anual y
equitativamente en los presupuestos de egresos de la Federacin
y del Distrito Federal o en los presupuestos de las entidades
paraestatales, o una ley posterior.
En este precepto, el Constituyente nos est indicando que el
presupuesto es un acto legislativo y no un acto administrativo."
Es entendible que los servidores pblicos deben percibir una
remuneracin por el trabajo desarrollado, sta debe ser adecuada
y equitativa, pues el fin es brindar seguridad y tranquilidad eco-
nmica razonables, en la inteligencia de que al lograrlos se est
16 Cfr. Laband, Paul, El Derecho Presupuestario, Instituto de Estudios
Fiscales, Madrid, 1979, pg. 2I.
Cfr. Fraga, Gabino, Derecho Administrativo, Ed. POITa S. A. Mxico,
1978, pg. 378.
Cfr. ReyesVera, Ramn,Introduccin al Derecho del Presupuesto, Revista
del Tribunal Fiscal del Estado de Mxico, nm. 21, mayo-agosto de 1984, pg. 63.
262
ALBERTO sn.VA RAMOS
asegurando un desempeo eficaz de la funcin pblica por parte
de los servidores.
Es irrenunciable, exigencia antigua tendente a evitar que los
rganos de Gobierno slo fueran ocupados por personas pudien-
tes econmicamente, que son las que en todo caso podrn pres-
cindir del derecho de cobrar totalmente su remuneracin; con lo
cual se imposibilitaba a los que fueran de modesta o precaria si-
tuacin econmica, aun cuando su capacidad para desempear
la funcin pblica fuere igualo mayor. Concretamente se trat
de evitar una seleccin clasista en el manejo de dicha funcin, a
la vez que proteger a favor del servidor la remuneracin, retribu-
cin o salario.
La remuneracin, como todo ingreso, est sujeta a retencio-
nes, descuentos, deducciones o embargos en los casos previstos
en las leyes, y conforme a lo dispuesto por el artculo 123, "B"
fraccinVI que reza: "Slo podrn hacerseretenciones, descuentos,
deducciones o embargos al salario, en los casos previstos en las le-
yes". La Ley Federal de los Trabajadores al Serviciodel Estado dis-
pone que el total de descuentos no exceder del 30% del
salario que perciba.
Remuneracin adecuada es aquella que posibilite al servidor
pblico para que al desempear su funcin, lo haga sin presiones
o preocupaciones econmicas que le distraigan, o sea, que pueda
satisfacer sus necesidades familiares normales y las propias rela-
cionadas con el cargo.
El hecho es que la remuneracin que se determine en el presu-
puesto de egresos tiene como fin cristalizar la equidad, aseguran-
do su permanencia y posibilidad de mejora, ya que de lo contra-
rio no podra hacerse pago alguno, segn lo dispone el artculo
126 constitucional.
ART. 13l.-El contenido econmico de este artculo est di-
rigido a regular el comercio exterior, la economa del pas y la es-
tabilidad de la produccin nacional; facultad concedida al Ejecu-
tivo federal, uso de la cual ser anualmente sometida a la aproba-
cin del Congreso de la Unin, mismo que al ejercitarla deber
expresarse en el presupuesto fiscal.
Esta facultad privativa de la Federacin se concreta a:
263
1) Gravar las mercancas que se importen o exporten.
2) Gravar las mercancas que pasen de trnsito por el terri-
torio nacional.
3) Reglamentar en todo tiempo y aun prohibir, por motivos
de seguridad o de polica, la circulacin en el interior de
la Repblica de toda clase de efectos, cualquiera que sea
su procedencia.
4) Adems, el Ejecutivo podr ser facultado por el Congre-
so de la Unin para disminuir o suprimir cuotas de las
tarifas de exportacin e importacin, o para crear otras.
5) Para restringir y prohibir importaciones y exportaciones
y el trnsito de productos, artculos y efectos cuando lo
estime urgente.
Esto es coincidente con lo dispuesto por la fraccin XXIX del
artculo 73 que establece que el Congreso tiene facultad para es-
tablecer contribuciones sobre comercio exterior.
La facultad legislativa que este artculo otorga al Ejecutivo,
es con el objetivo de lograr el equilibrio de la balanza internacio-
nal de comercio del pas, siempre y cuando exista una urgencia
para regular el comercio exterior; la economa del pas; la estabi-
lidad de la produccin nacional, y cualquier otro propsito en
beneficio de la nacin.
La esencia del artculo 131 constitucional se ha determinado
en los cinco puntos anteriores; corresponde ahora analizar lo
concerniente a la finalidad extrafiscal de los impuestos, es decir,
la misin de stos, la cual no consiste exclusivamente en produ-
cir ingresos para el Estado, sino al mismo tiempo en realizar fi-
nes de poltica econmica, social, demogrfica y exterior, siendo
as como al aumentar o disminuir tarifas o prohibirlas, el Estado
puede favorecer el desarrollo de las industrias nacionales
mexicanas, apoyar el desarrollo de la industria incipiente, influir
en el equilibrio de la produccin, estimular la produccin agrco-
la, incrementar o impedir el comercio internacional en el que el
pas participe, tutelar la clase laborante, etctera, destacando con
17 Cfr. Patio Manffer, Ruperto, "La Constitucin y la Legislacin
Econmica", Derecho Constitucional Comparado Mxico-Estados Unidos,
tomolI, Ed. UNAM, Mxico, 1990, pg. 815.
264
ALBERTO SlLVA RAMOS
esto la trascendente y hasta cierto punto, ineludible intervencin
del Estado en la economa. 17
ART. 133.-Para los fines del presente estudio, este artculo
resulta importante en cuanto establece la supremaca constitucio-
nal y de las leyes que de ella emanen, as como de los tratados
que estn de acuerdo con ella, celebrados y que se celebren por el
Presidente de la Repblica, con aprobacin del Senado. Como se
ha dejado anotado al analizar los artculos anteriores, la Cons-
titucin federal contiene disposiciones de carcter econmico,
que son fundamentales para reglamentar la actividad financiera
del pas.
Este artculo slo reitera y define la primaca de nuestro
mximo cdigo poltico, incluso sobre las constituciones o leyes
de los estados, principalmente cuando stas contemplen disposi-
ciones en contrario a lo dispuesto por aqul. De lo anterior se
deduce que los tratados que se celebren por el Presidente de la
Repblica, con aprobacin del Senado, ya sean de carcter eco-
nmico, poltico, administrativo, cultural y comercial, etctera,
sern tenidos como ley en el mbito territorial de la Federacin.
Mxico es integrante de la Convencin de Viena sobre Dere-
cho de los Tratados de 1969, en vigor desde el 27 de enero de
1980, misma que fue ratificada por nuestro pas el 25 de sep-
tiembre de 1974. Esta Convencin adopta el trmino "tratado"
por considerar que engloba a todos los instrumentos que consig-
nan compromisos internacionales; que son: convencin, protoco-
lo, pacto, carta, acuerdo, convenio, etctera.
ART. 134.-El Constituyente de 1917 crey conveniente
agregar este artculo con el objeto de asegurar los concursos de
todos los trabajos pblicos para obtener as para el servicio del
pas, las mayores utilidades y beneficios, evitando los fraudes y los
favoritismos, sin influyentismos en ese aspecto. Al referirse a
los recursos econmicos del Gobierno federal y sus correspon-
dientes administraciones pblicas paraestatales, determina que se
administrarn con eficiencia, eficacia y honradez, para satisfacer
los objetivos a los que estn destinados.
Es por eso que las adquisiciones de bienes o servicios, inclu-
so enajenaciones, se harn a travs de licitaciones pblicas me-
diante convocatoria pblica, para despus recibir propuestas en
sobre cerrado, el cual ser abierto pblicamente. De esa manera
265
se aseguran mejores condiciones respecto al precio, calidad,
financiamiento, oportunidad y dems circunstancias.
La eficiencia es entendida como la cualidad administrativa
consistente en lograr los fmes propuestos con el uso ms racional
posible de los medios existentes; en concreto: lograr el objetivo,
al menor costo posible.
La eficacia es un concepto vinculado al de eficiencia. Es la
relacin que existe entre el trabajo desarrollado, el tiempo inver-
tido, la inversin realizada en hacer algo y el resultado logrado.
La honradez es un principio subjetivo que se explica per se,
denota rectitud, integridad, decencia, respeto y estima a la digni-
dad propia, es el valor moral de cada individuo.
Idoneidad puede entenderse en este caso, como la correcta
administracin de los recursos. Para eso se hace licitacin pbli-
ca, intentado lograr mejor calidad, financiamiento, oportunidad y
precio justo. En caso contrario, al no cumplirse con el mandato
contenido en este artculo, el mismo contempla la responsabili-
dad, ya sea poltica, administrativa o penal conforme a lo esta-
blecido por los artculos 108 a 114 de la Constitucin federal.
Al observar los principios de eficiencia, eficacia, honradez e
idoneidad en la aplicacin de los recursos econmicos, se est
garantizando una administracin organizada, desplegada en be-
neficio del pueblo, tal como lo dispone el artculo 39 de nuestra
Carta Magna.
II. MARCO JURDICO DEL GASTO PBLICO EN LAS
DISTINTAS LEYES Y ORDENAMIENTOS
A) La Administracin Pblicafederal
A partir de la creacin de la Secretara de Programacin y Pre-
supuesto se emitieron una infinidad de ordenamientos legales, de
muy diversa ndole, mismos que facultaban a esta nueva dependencia
para supervisar la correcta ejecucin tanto del gasto pblico, como
de los actos de los servidorespblicos dentrodel mbito de la Admi-
nistracin Pblica descentralizada y paraestatal.
En febrero de 1992, el Ejecutivo federal envi al Congreso
federal la iniciativa de ley en donde se propona la fusin de la
266
ALBERTO SILVA RAMOS
Secretara de Programacin y Presupuesto a la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico: con ello las atribuciones y funciones
de la Secretara de Programacin y Presupuesto pasaron en su
gran mayora a formar parte de las de la Secretara de Hacienda
y Crdito Pblico, y algunas otras a las Secretaras de Educacin
Pblica, Contralora General de la Federacin, del Trabajo y
Previsin Social y de Turismo, reformndose para tal efecto la
Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal.
Debido a esto se presentan dos problemas fundamentales que
causan confusin e inquietud en la Administracin Pblica, en
primer trmino nos encontramos con la proliferacin de legisla-
cin que en materia administrativa regula esta esfera del Ejecuti-
vo federal, lo que deber forzosamente reformarse para transferir
las facultades y atribuciones de la Secretara de Programacin y
Presupuesto a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, o en
su caso a las dependencias a las cuales hayan sido transferidas
las mismas en virtud de la reforma la Ley Orgnica de la Admi-
nistracin Pblica Federal, con motivo de la fusin de las dos
secretaras. En segundo lugar nos encontramos con que la Secre-
tara de Hacienda y Crdito Pblico se ha convertido en una
dependencia de enorme trascendencia, triplicando prcticamente
sus funciones al absorber a tres subsecretaras, un gran nmero
de direcciones generales, adems de agrupar en su sector a diver-
sos organismos descentralizados que antes pertenecan a la Secre-
tara de Programacin y Presupuesto; considerando que muchas
de las actividades que fueron asumidas por Hacienda no son de
su incumbencia, y que en el futuro el Gobierno se ver en la ne-
cesidad de crear otra Secretara de Estado, as como otras entida-
des paraestatalcs a las que se les asignen algunas de estas nuevas
atribuciones, con la finalidad de adelgazar el gigantesco aparato
administrativo y burocrtico en que se ha conformado la Secreta-
ra de Hacienda y Crdito Pblico.
Uno de los fines del Estado es alcanzar el bien comn, es
decir, la satisfaccin de los intereses colectivos de la poblacin,
para ello el Estado lleva a cabo esta actividad por medio de las
funciones administrativas, mismas que son reguladas por la Ley
Orgnica de la Administracin Pblica Federal, ley que entrar
en vigor el I de enero de 1977 y que constituye el ordenamiento
jurdico primordial en que se organiza y estructura la Adminis-
MARCO JURDICO DEL GASTO PlJBLICO
2m
tracin Pblica del Estado, teniendo como fundamento consti-
tucional el artculo 90 de la Constitucin Poltica federal que a la
letra dice:
La Administracin Pblica Federal ser centralizada y paraestatal confor-
me a la Ley Orgnica que expida el Congreso, que distribuir los nego-
cios del orden administrativo de la Federacin que estarn a cargo de las
Secretarias de Estado y Departamentos Administrativos y definir las ba-
ses generales de creacin de las entidades paracstatalcs v la intervencin
del Ejecutivo Federal en su operacin
Las leyes determinarn las relaciones entre las entidades paraestatales y
el Ejecutivo Federal, o entre stas y las Secretaras de Estado y Departa-
mentas Administrativos.
De donde se desprende que la funcin administrativa se en-
cuentra regulada por una serie de normas que caen dentro del
mbito del Derecho administrativo.
La Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal susti-
tuy a la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado. siendo
esta nueva ley la respuesta a un proceso de renovacin de la
Administracin Pblica mexicana, en virtud de que el Estado
mexicano posrevolucionario se enfrent a una raqutica adminis-
tracin, debiendo implementar una serie de improvisaciones que
provocaron la comisinoc errores y tropiezos, es por ello que la Ley
Orgnica de la Administracin Pblica Federal recogi y consoli-
d las tareas fundamentales del Estado, garantizndolas a travs
del marco jurdico adecuado a las necesidades de su tiempo.
El artculo 26 de la Ley Orgnica de la Administracin P-
blica Federal, seala que el Estado se organiza en diversas depen-
dencias para dar cumplimiento a las actividades de carcter di-
verso, cuyo nico objetivo es lograr alcanzar el bien comn de
todos los CIudadanos. En el mbito de la Administracin Pblica
la organizacin es el antecedente de todo ordenamiento Jurdico,
es decir ee... no se puede hablar de Derecho Administrativo si no
existe una organizacin de carcter jurdico"."
18 Palasi Villar, Jos Luis, Apuntes de Derecho Administrativo. Parte
General, tomo 1. Ed. Artigrafia, S. A., Mxico, 1977, pg. 215.
Cfr. Carrillo Flores, Antonio, Estudios de Derecho Administrativo y
Constitucional, Ed. UNAM, Mxico, 1987, pgs. 25 y 133.
268
ALBERTO SILVA RAMOS
La creacin de determinados organos administrativos, la
fijacin de sus competencias y atribuciones se encuentran conte-
nidas en la misma ley, teniendo por ende la Administracin Pbli-
ca un marco jurdico que acta estrictamente con fundamento en
la Constitucin, en la Ley Orgnica yen sus reglamentos.
a) Concepto de Administracin Pblica
La Administracin Pblica se encuentra integrada por rganos
administrativos y centralizados, misma que tanto la Constitucin
poltica como la ley orgnica la instituyen como un rgano auxi-
liar en las tareas del Ejecutivo.
Serra Rojas la define diciendo: "La Administracin Pblica
es una entidad constituida por los diversos rganos del Poder Eje-
cutivo federal, que tienen por fmalidad realizar las tareas socia-
les, permanentes y eficaces del inters general, que la Constitu-
cin y las leyes administrativas sealan al Estado para dar satis-
faccin a las necesidades generales de una nacin". Concepto
que justifica el fundamento de carcter eminentemente jurdico de
la Administracin Pblica."
Definicin que coincide con la que propone Pierre Escoube:
"La Administracin Pblica es el conjunto de medios de accin,
sean directos o indirectos, sean humanos, materiales o morales, de
los cuales dispone el gobierno nacional para lograr los propsitos
y llevar a cabo las tareas de inters pblico que no cumplan las
empresas privadas o los particulares y que determinan los pode-
res constitucionales, legalmente dedicados a recoger y definir la
poltica general de la nacin" .20
b) Elementos
Segn el profesor Pierre Escoube, los elementos de la Adminis-
tracin Pblica federal son:
19 Serra Rojas, Andrs, Derecho Administrativo, tomo 1, dcima edicin,
Editorial Porra, S. A., Mxico, 1981, pg. 80.
20 Apud. Serra Rojas, Andrs, op. cit., pg. 80.
1) Estructuras
2) Procedimientos
3) De material
4) De personas
1) Estructuras
269
El elemento que se denomina "estructuras" se comprende en el
artculo lo. de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Fe-
deral que seala:
La Presidencia de la Repblica, las Secretaras de Estado, los Departa-
mentos Administrati vos y la Procuradura General de la Repblica inte-
gran la Administracin Pblica Centralizada.
Los organismos descentralizados, las empresas de participacin estatal,
las instituciones nacionales de crdito, las organizaciones auxiliares na-
cionales de crdito, las instituciones nacionales de seguros y de finanzas
y los fideicomisos, componen la Administracin Pblica Paraestata1.
Del anterior ordenamiento se desprende que la Administracin
Pblica se compone de estructuras o de organizaciones encargadas
de coadyuvar con el Estado para el cumplimiento de sus fines.
2) Procedimientos
Las actividades administrativas en todo momento deben de ajus-
tarse a las normas jurdicas establecidas en la Ley Orgnica de la
Administracin Pblica federal, es decir, se deben de ajustar a los
procedimientos que dicha ley ordena, tendiendo siempre al inters
general.
3) De material
Las dependencias que integran la Administracin Pblica Fede-
ral deben de contar con los recursos materiales y con la tecnolo-
ga avanzada, que les permita el ptimo desempeo de sus activi-
dades para el logro del fin propuesto.
270
4) De personas
ALBERTO SILVA RAMOS
El elemento de la Administracin Pblica Federal de mayor im-
portancia es el que se refiere a los recursos humanos, toda vez
que para que haya una verdadera administracin, las dependen-
cias y entidades deben contar con personas capacitadas para que
puedan coadyuvar al cumplimiento de sus fines dirigidos a lograr
el bienestar comn."
e) Personalidady competencia de los rganos de la
Administracin Pblica
Los diversos rganos que conforman la Administracin Pblica
al constituirse en un auxiliar del Poder Ejecutivo no tienen perso-
nalidad propia, en virtud de que dependen directamente del Eje-
cutivo federal.
La funcin administrativa consiste en la necesidad de la crea-
cin de rganos propios y necesarios para el logro de los fines
propuestos. El titular de cada uno de los rganos al realizar las
actividades tendentes a la satisfaccin de los objetivos de su de-
pendencia, coadyuva con los diversos rganos de la Administra-
cin Pblica en general, constituyendo cada uno de los rganos
una unidad abstracta de carcter institucional que no cambia.
Los rganos de la Administracin Pblica como unidades en
las que se divide la competencia que corresponde a cada una de
ellas, se relaciona con la delimitacin del origen de sta; por lo
tanto el origen de la competencia de los rganos de la Administra-
cin Pblica se sustenta en la legislacin respectiva.
La delegacin de facultades que es la base en la cual la Ad-
ministracin Pblica acta. El Ejecutivo constituye el rgano en
quien se depositar el ejercicio de las facultades administrativas,
pero en razn de que prcticamente es imposible que el Ejecutivo
realice por s solo diversas tareas, se siente en la necesidad de de-
21 Apud. Serra Rojas, Andrs, op. cit., pgs. 86, 87 Y88.
22 Prez Dayn, A. G., Teora del Acto Administrattvo, Ed. del Autor.
UNAM, Facultad de Derecho, Divisin de Estudios de Posgrado, Mxico, 1992.
271
legar algunas de sus facultades a otros rganos, mismos que ac-
tan en representacin de l, constituyndose as la unidad del
Poder Ejecutivo."
B) Legislacin que regula el ejercicio de la Adminis-
tracin Pblicafederal en materia de gasto pblico
Los diversos ordenamientos legales que regulan el ejercicio de la
Administracin Pblica federal en los cuales la anterior Secreta-
ra de Programacin y Presupuesto tena atribuciones en el cum-
plimiento y ejecucin de dicha legislacin, atribuciones mismas
que a raz de la fusin de la Secretara de Programacin y Presu-
puesto con la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico pasaron
a ser de esta ltima dependencia.
Del estudio y anlisis del marco legal dentro del cual se ejerce
el gasto pblico podemos llegar al siguiente concepto: se entiende
por gasto pblico las erogaciones que con fundamento en la ley,
realiza el Estado para cumplir con la satisfaccin de las necesi-
dades pblicas, en el entendido de que las contribuciones que
posibilitan su ejercicio provienen del pueblo, en consonancia con
esa realidad debe instituirse para beneficio econmico y social
de aqul; consecuentemente cuando las erogaciones del Estado se
realizan sin ese fin, resultan materialmente anticonstitucionales.
A continuacin se sealan los principales ordenamientos le-
gales que regulan el ejercicio del gasto pblico federal.
1) Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal.
(D.o. diciembre 29,1976) (D.G. febrero 21. 1992)
2) Ley Federal de las Entidades Paraestatales. (D.O. mayo
14, 1986)
3) Ley de Planeacin. (D.G. enero 5, 1983)
4) Ley General de Deuda Pblica. (D. G. diciembre 31,
1976)
5) Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico. (D.G.
diciembre 31, 1976)
6) Ley de Informacin, Estadstica y Geografa. (D. O. di-
ciembre 30, 1980)
7) Ley de Obras Pblicas. (D.G. diciembre 30, 1980)
8) Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Prestacin de
272
ALBERTO SILVA RAMOS
Servicios relacionados con bienes muebles. (O. O. febrero
8, 1985)
9) Reglamento de la Ley de las Entidades Paraestatales.
(D.O. enero 26, 1990)
10) Reglamento Interior de la Comisin Intersecretarial del
Servicio Civil. (D. O. junio 19, 1984)
11) Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y
Gasto Pblico Federal. (D.G. noviembre 18, 1981)
12) Reglamento de la Ley de Obras Pblicas. (D. O. febrero
13, 1985)
13) Reglamento Interior de la Comisin Intersecretarial Con-
sultiva de la Obra Pblica. (D.O. julio 8, 1981)
14) Reglamento de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos
y Prestacin de Servicios Relacionados con Bienes y
Muebles. (D.O. febrero 13, 1990)
15) Decreto por el que la Secretara de Programacin y Pre-
supuesto formular el programa conforme al cual las de-
pendencias de la Administracin Pblica Centralizada, se
responsabilizarn directamente de las funciones relacio-
nadas con el pago por concepto de remuneraciones a los
trabajadores adscritos a cada una de ellas. (D. o. enero
23, 1981)
16) Decreto por el que se establece un sistema de compensa-
cin de las dependencias de la Administracin Pblica
Descentralizada, las entidades de la Administracin P-
blica Paraestatal comprendidas dentro del Presupuesto de
Egresos de la Federacin y del Departamento del Distrito
Federal, as como de los dems organismos descentraliza-
dos, empresas de participacin estatal mayoritaria, fidei-
comisos y empresas que se adhieran, para extinguir entre
ellos los adeudos recprocos y correlacionados que exis-
tan en cantidad lquida y exigible. (D.G. febrero 16,1981)
17) Decreto por el que se recomienda que las inversiones de
valores que se mencionan las lleven a cabo por conducto
de fideicomisos constituidos para ese nico fin en socie-
dades nacionales de crdito o en acciones representativas
de capitales de inversin. (D.G. agosto 15, 1988)
18) Decreto por el que las dependencias y entidades procede-
rn a elaborar un programa de descentralizacin adminis-
273
trativa que asegure el avance de dicho proceso. (D. O. ju-
na 18, 1984
19) Decreto por el que se aprueba el programa sectorial de
mediano plazo denominado Programa Nacional para la
Modernizacin de la Empresa Pblica. (D. O. abril 16,
1990)
20) Acuerdo por que se crea la Comisin del Programa Na-
cional de Solidaridad como rgano de coordinacin y
definicinde las polticas, estrategias y acciones que en el
mbito de la Administracin Pblica se emprendan.
(D.O. diciembre 6, 1988)
21) Acuerdo por el que se crea, con carcter permanente, la
Comisin Intersecretarial de Gasto-Financiamiento para
el despacho de asuntos en materia de gasto pblico y su
financiamiento, as como de los programas correspon-
dientes de la competencia de las Secretaras de Progra-
macin y Presupuesto y de Hacienda y Crdito Pblico.
(D.G. agosto 29, 1979)
22) Acuerdo por el que se crea la Comisin Intersecretarial
del Servicio Civil, como un instrumento de coordinacin
y asesora del Ejecutivo Federal, para la instauracin del
servicio civil de carrera de la Administracin Pblica
Federal. (D.G. junio 29, 1983)
23) Acuerdo por el que se crea la Comisin Intersecretarial
de Precios y Tarifas de los Bienes y Servicios de la Ad-
ministracin Pblica Federal. (D.G. diciembre 9, 1983)
24) Acuerdo por el que la Secretara de Programacin y Pre-
supuesto dictar las medidas necesarias para coordinar
las tareas de informtica que desarrollen las dependencias
y entidades de la Administracin Pblica Federal. (D.O.
enero 16, 1978)
25) Acuerdo que establece los casos en que debern expedirse
actas de venta o facturas de los bienes que se indican.
(D.G. agosto 20, 1982)
26) Acuerdo por el que se dejan sin efecto los ordenamientos
a que se refieren los considerandos primero y segundo del
presente, en los que se estableci dentro del Programa
de Simplificacin Administrativa el procedimiento de
justipreciacin de rentas, que debe dictaminar la Comi-
274
ALBERTO SILVA RAMOS
sin de Avalos de Bienes Nacionales, respecto a solici-
tudes que presenten las dependencias de la Administra-
cin Pblica Federal, en su carcter de arrendatarias.
(D.G. julio 1, 1988)
27) Acuerdo por el que se establecen los lineamientos para el
arrendamiento de inmuebles de las dependencias de la
Administracin Pblica Federal en su carcter de arren-
datarias. (D.G. julio 4, 1988)
28) Acuerdo de la Comisin Intersecretarial Consultiva de la
Obra Pblica mediante el cual se crea el grupo de trabajo
que conocer sobre los procesos de adjudicacin, contra-
tacin y ejecucin de los contratos de servicios relaciona-
dos con la obra a que se refiere el captulo III de la Ley
de Obras Pblicas. (D.G. septiembre 14, 1988)
29) Acuerdo que establece las bases de integracin y funcio-
namiento de los comits de adquisiciones, arrendamientos
y servicios relacionados con bienes muebles y de las co-
misiones consultivas mixtas de abastecimiento de las de-
pendencias y entidades de la Administracin Pblica Fe-
deral. (D.G. mayo 3, 1990)
30) Acuerdo que fija el procedimiento para que las depen-
dencias y entidades de la Administracin Pblica
Federal obtengan la autorizacin previa para la ad-
quisicin de bienes de procedencia extranjera.
(D. G. enero 20, 1986)
31) Acuerdo por el que los titulares de las dependencias coor-
dinadoras de sector y de las propias entidades de la Ad-
ministracin Pblica Federal, se abstendrn de proponer
empleo, cargo o comisin en el servicio pblico, o de de-
signar en su caso a representantes de eleccin popular.
(D.G. octubre 31, 1983)
32) Acuerdo por el que se establece el procedimiento para la
recepcin y disposicin de los obsequios, donativos o
beneficios en general, que reciban los servidores pbli-
cos. (D.G. enero 25, 1984)
33) Acuerdo por el que se establecen las bases para la ejecu-
cin, coordinacin y evaluacin del programa general de
simplificacin de la Administracin Pblica Federal.
(D.G. febrero 9, 1989)
275
34) Circular en materia de adquisiciones del sector pblico.
Criterio para determinar los bienes que deben considerar-
se de capital y metal mecnicos. (D.O. julio 18, 1986)
35) Oficio circular a los titulares de las dependencias y enti-
dades de la Administracin Pblica Federal, en el que se
establece la poltica en materia de arrendamiento inmobi-
liario. (D. O. abril 19, 1990)
36) Oficio circular por el que se dan a conocer los modelos de
contratos de obra pblica a base de precios unitarios; a
precio alzado y de servicios. (D.O. abril 21, 1986)
37) Oficio circular nmero 3000 dirigido a los titulares de la
dependencias y entidades de la Administracin Pblica
Federal. (D. o. junio 14, 1984)
38) Oficio circular nmero 1, de la Direccin General de
Normatividad de Obras Pblicas, Adquisiciones y Bienes
Muebles, relativo a la participacin de personas que ha-
yan solicitado su inscripcin en el padrn de proveedores
de la Administracin Pblica Federal. (D. O. marzo 4,
1985)
39) Oficio circular a los titulares de las dependencias y enti-
dades de la Administracin Pblica Federal. (D.o. octu-
bre 26, 1990)
40) Normas administrativas aplicables a las adquisiciones
que por la va de importacin directa efecten las depen-
dencias y entidades de la Administracin Pblica Fede-
ral. (D. o. mayo 2, 1985)
41) Criterios generales para las adquisiciones de las tiendas
del Sector Pblico. (D.O. julio 25, 1986)
42) Aviso a los contratistas y proveedores de la Administra-
cin Pblica Federal. (D.O. enero 9, 1991)
43) Presupuesto de Egresos de la Federacin para el ejercicio
fiscal de 1990. (D.O. diciembre 27, 1990)
44) Instructivo que establece las reglas para la compatibilidad
de empleos. (D. o. julio 23, 1990)
Los anteriores ordenamientos legales, decretos y circulares
son los de mayor importancia en los cuales tena participacin la
Secretara de Programacin y Presupuesto, sin embargo la mayo-
ra de los reglamentos internos de las diversas Secretaras de
276
ALBERTO SILVA RAMOS
Estado, as como los estatutos y reglamentos de las entida-
des paraestatales, obligan a stas a cumplir con ciertos actos en
relacin con la Secretara de Programacin y Presupuesto, ante-
riormente, en virtud de la reforma a la Ley Orgnica de la
Administracin Pblica Federal en la cual se reestructuran dos
secretaras de Estado, todos se encuentran referidos a la Secreta-
ra de Hacienda y Crdito Pblico, en atencin a lo ordenado por
el artculo quinto transitorio del Decreto publicado en el Diario
Oficial de la Federacin el 21 de febrero de 1992.
Indice
Prlogo VII
Jaime F Crdenas Gracia
El Sistema Presidencial en Mxico.
Orgenes y Razones 1
Lorenzo Crdova Vianello
El Conflicto Calles-Crdenas: Un acercamiento
al origen del Presidencialismo Mexicano 65
Rodrigo Gutirrez Rivas
Presidencialismo y Posmodemidad 93
Bernardo Bolaos Guerra
Presidencialismo y Creacin Legislativa....................... 135
Miguel Carbonell y Snchez
La Proteccin de los Administrados Frente a los Actos
del Ejecutivo Federal................................................... 189
Mercedes Pelez Ferrusca
Marco Jurdico del Gasto Pblico en el Rgimen
Presidencial Mexicano................................................. 243
Alberto Silva Ramos
PRESIDENCIALISMO EN M-YICO, VARIOS AUTORES,
SE TERMIN DE IMPRlMIR EN IMPREf\TA AWINA,
ROSELL & SORDO NORIEGA, S. DE R. L.,
EL MES DE SEP'nEMBRE DE 1994.
EN SU COMPOSICIN SE ln1LIZ TIPO NEBRASKA
y EL TIRO DE LA EDICIN FUE DE 1 000 EJEMPLARES
MS SOBRANTES PARA REPOSICIN
B I B l 1 OT E e A
nAITONIO CARRIllO FlURES"
FECHA DE DEVOLUCION
AU
'1
-
RODRIGO GUTlRREZ RIVAS (MXICO, D. F., 1967)
Licenciado en Ciencias Polticas, miembro del Instituto de
Investigaciones Jurdicas de la UNAM yBecario
Internacional para realizar estudios de doctorado.
BERNARDO BOLAOS GUERRA (MXICO, D. F., 1971)
Estudi Derecho en la Facultad de Derecho de laUniversidad
Nacional Autnoma de Mxico. Obtuvo el premio nacional de
periodismo del CEMEDIN 1993. Fue subdirector de
proyectos legislativos de la Secretaria de Educacin Pblica.
Actualmente realiza el seguimiento del impacto del Tratado
de Libre Comercio de Amrica del Norte en el sector
educativo.
MERCEDES PELEZ FERRUSCA (MXICO, D. F., 1969)
Estudi Derecho en la Facultad de Derecho de la Universidad
Nacional Autnoma de Mxico.
Actualmente trabaja en el Tribunal Superior Agrario.

Ensayo Sobre Presidencialismo Mexicano

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