Introduccion Planificacion PDF

Mdulo IV: Diseo de Proyectos TEMA 3: LA PLANIFICACIN COMO HERRAMIENTA PARA LAS ACCIONES DE DESARROLLO
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xperto
niversitario
en
dministracin
de la
educacin
Mdulo IV Diseo de Proyectos

Tema 3 La planificacin como herramienta para las acciones Formacin Permanente de desarrollo y Enseanza en Lnea
Carlos Illn
MEC - OEI - UNED
CURSO EXPERTO UNIVERSITARIO EN ADMINISTRACIN DE LA EDUCACIN
ndice
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Introduccin, 3 Objetivos, 4 Orientaciones para el estudio, 5 Contenidos

1 La planificacin en las acciones de desarrollo, 6 2 Conceptos bsicos de la planificacin. Las tres
instancias de la planificacin: Plan, Programa y Proyecto, 7 2.1. 2.2. El ciclo de la planificacin,

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Los proyectos y su planificacin,
3 La planificacin de los proyectos a travs de la
Gestin del Ciclo del Proyecto (GCP), 22 3.1. La necesidad de sistematizar la informacin del proyecto, 28
Conclusiones, 31 Notas,
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Bibliografa Bibliografa complementaria, Enlaces de inters,

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Introduccin
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personas, grupos e instituciones procuran, frente a decisiones que son importantes, prever el futuro para disminuir el azar. La vida cotidiana est llena de situaciones en las que de modo ms o menos intuitivo analizamos, sopesamos alternativas y tomamos decisiones. Dar cierta lgica y ordenar las mltiples actividades de una jornada, decidir qu es lo prioritario, dejar de hacer ciertas cosas y otras muchas cuestiones, son circunstancias a las que nos enfrentamos continuamente y que suponen un esfuerzo, ms o menos consciente, de planificacin. Si a estas situaciones aplicamos un esfuerzo racional, un cierto mtodo, podramos hablar de verdadera planificacin. De este modo, puede decirse que la idea de planificar est presente en la historia de la humanidad. Pero su formalizacin en el campo social ha ido avanzando en el siglo pasado y se ha ido incorporando de manera complementaria a las planificaciones urbansticas, econmicas, dotndose de instrumentos especficos. En muchos estados y en grandes instituciones se concreta a corto y a largo plazo y cada vez ms se introduce en las acciones de alcance territorial. La lucha contra la exclusin social no es una excepcin y su complejidad invita a incorporar esta funcin cclica, convirtindose en un elemento fundamental de la accin a desarrollar.
Las
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Objetivos
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captulo tiene como objetivo que el participante conciba la planificacin desde varios enfoques: como un asunto de valoracin (apreciacin de las situaciones, previsin del futuro, etc.), de negociacin (entre actores internos y externos al proceso), de gestin de las contradicciones y de arbitraje (entre visiones ms realistas y ms utpicas, medios y objetivos, elementos objetivos y subjetivos), pero, sobre todo, de eleccin y de toma de decisiones. Adems, a travs del desarrollo de los contenidos, el participante deber considerar la planificacin como herramienta eminentemente estratgica, que ha de intentar garantizar el xito de cualquier accin que se pretenda llevar a cabo.
Este
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Orientaciones para el estudio

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deber prestar atencin a los elementos de la planificacin como un todo que acta a modo de sistema, con especial atencin a las diferencias entre los distintos niveles y la adaptacin de esta herramienta a la elaboracin de propuestas educativas que tengan como fin el cambio de una determinada situacin.
Se
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Contenidos
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La planificacin en las acciones de desarrollo1
A menudo
se ha afirmado que si rechazamos la planificacin,
terminaremos planificando el fracaso. Prueba de ello son los cientos de proyectos que no han logrado alcanzar sus objetivos por una simple cuestin de previsin ante el cambio o una buena eleccin de la mejor manera de organizarse para alcanzar el xito. La mayora de los cuadros tcnicos vinculados a entidades que tienen por objeto promover el cambio en una determinada situacin (reduccin de los niveles de pobreza, de los bajos niveles educativos, o el incremento del acceso a servicios sociales bsicos, etc.), sienten una gran preocupacin sobre cmo reducir el nivel de incertidumbre asociado al desarrollo de un proyecto, lo cual es de inters tanto para la propia entidad como para otras organizaciones implicadas en el desarrollo del proyecto y, en general, para el conjunto de los beneficiarios de esa actuacin. Teniendo en cuenta la importancia creciente de las actividades que vienen realizando los organismos pblicos en la vida socioeconmica de un determinado pas o regin, la implantacin de sistemas de planificacin y gestin de proyectos da origen a una fuente de certidumbre especialmente valiosa para el resto de los agentes implicados en cualquier actividad de desarrollo, mxime en una situacin como la actual caracterizada por la imprevisibilidad y la turbulencia.
As, las administraciones pblicas han incorporado enfoques y tcnicas de gestin desarrolladas en el mundo de las empresas y, al mismo tiempo, han contribuido al desarrollo de algunos de aqullos, los cuales han sido posteriormente asimilados de forma extensiva por el sector privado. Como ejemplos significativos pueden ser recordados, por parte de la Administracin norteamericana o de sus agencias y corporaciones vinculadas, el desarrollo de las tcnicas de investigacin operativa, de los enfoques y tcnicas de anlisis de sistemas, del sistema PERT de planificacin y control de proyectos, o del sistema PPBS (Planning, Programming and Budgeting System) que ha inspirado, desde su adopcin en 1965 por la Administracin norteamericana, la evolucin de los planteamientos de las Administraciones Pblicas de numerosos Estados (Carrasco y Ramos; 1986).
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Conceptos bsicos de la planificacin. Las tres instancias de la planificacin: Plan, Programa y Proyecto
En principio, podemos definir la planificacin como una actividad racional

que tiene como objeto decidir sobre la utilizacin de recursos escasos en el logro de objetivos a travs de medios adecuados, es decir, tratar de definir cmo hacer algo (una presa, un hospital, una escuela, una mejora de los niveles de alfabetizacin...), con el menor coste, en menos tiempo, y con mayores probabilidades de lograr el xito. En otras palabras, planificar consiste en:
Definir unos objetivos concretos (qu)
Disear los sistemas para conseguirlos (cmo)
Cuantificar los medios necesarios (con qu)
Establecer plazos (cundo)
Repartir las responsabilidades (quin)
Establecer los sistemas de control y evaluacin
Por lo tanto, se puede convenir la importancia de la planificacin en las acciones de desarrollo (es decir, aqullas tendentes a mejorar las condiciones de vida de un conjunto de beneficiarios) por diversas razones: porque define en qu direccin debe ir la organizacin, porque ayuda a incrementar la utilizacin de los recursos disponibles, porque neutraliza las amenazas y potencia las oportunidades, porque facilita el cambio y la adaptacin al entorno, porque facilita la participacin y el reparto de responsabilidades y, por ltimo, porque permite conocer a los miembros cul es el final del camino y qu se espera de ellos.
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DESARROLLO Fin, resultado y objetivo
PLANIFICACIN
Medios, mecanismos, instrumentos para llegar a ese fin. Conjunto de tcnicas que ponemos en marcha para mejorar
una situacin dada.
No es una ciencia exacta. Su objeto no es neutro (no se
puede mejorar a todos; opciones que poseen naturaleza poltica): si bien los instrumentos tienden a considerrse neutros, la planificacin ni es ni tiene porque ser neutra y debe tener una relacin directa con los objetivos que se desea.
Su finalidad es tomar decisiones a travs de un proceso lo
ms transparente posible, aplicando criterios de racionalidad (pertinencia; relaciones medios-fines y causa-efecto).
Sistema de gestin y toma de decisiones que tiene como finalidad decidir sobre la asignacin de recursos escasos en el logro de objetivos mltiples a travs medios adecuados para su obtencin.
Figura 1 El proceso de la planificacin.
Por otro lado, la planificacin lleva implcita la jerarquizacin de objetivos subordinados, unos ms importantes que otros y que plantea diversas instancias o niveles a la hora de acometer una actuacin de desarrollo. Con ello se pretende establecer una clara operatividad de la planificacin que responda, en principio, a una tipologa establecida en funcin de la envergadura del objetivo y del tiempo utilizado para emprender tal actuacin. Esas tres instancias son: el Plan, el Programa y el Proyecto.
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El Plan es el marco de referencia basado en los objetivos generales y el presupuesto total disponible e incluye todos los programas y proyectos que harn posible la consecucin de los fines prefijados. En cuanto al Programa, se trata de la referencia del conjunto de proyectos relacionados y coordinados entre s en funcin de la consecucin de un objetivo parcial o sectorial del Plan. Por ltimo, el Proyecto es el conjunto de actividades concadenadas y organizadas para la consecucin de un objetivo especifico, que forma parte del programa. Existe, adems, una unidad de planificacin menor, la Actividad, con el mximo grado de concrecin y especificidad teniendo como referencia un proyecto.
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La planificacin lleva implcitas la definicin de instrumentos o instancias iniciales (planes), intermedias (programas) y finales (proyectos) que la hacen posible.
Plan

programa

programa

proyecto
proyecto
proyecto
proyecto
Plan Carcter global. Fija objetivos y metas generales. Identifica los medios que se deben emplear para lograr estos objetivos. Generalmente es de largo plazo (planes trienales, planes quinquenales).
Programa Es ms especifico que el plan. Es mas especifico que el plan Establece objetivos y metas especficos. Establece objetivos y metas especficos Identifica proyectos que lo componen Identifica proyectos que lo componen. Generalmente es de mediano plazo Generalmente es de mediano plazo.
Proyecto Es la unidad ms especifica. Fija objetivos y metas. Especficos a corto plazo. Proporciona un detalle de las medidas para lograr los objetivos y las metas. Generalmente es de corto plazo.
Figura 2 Las tres instancias de la planificacin.
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................ 2.1. El ciclo de la planificacin

Este carcter de la planificacin como proceso al que hemos hecho alusin anteriormente, se ve ms fcilmente con la idea de ciclo. En ese punto tambin hay un acuerdo entre todos los autores e instituciones. Cada organismo, en funcin del alcance de su planificacin, visualizar el ciclo de diferente modo pero la idea de proceso cclico es comn a todos.
As, en la planificacin de proyectos, veremos un ciclo, el llamado Gestin del Ciclo de Proyecto (GCP), en el que podemos situar las siguientes fases:
Identificacin
Formulacin o diseo
Ejecucin, con su correspondiente seguimiento y evaluacin
En otros casos se incorpora tambin la Financiacin, entendiendo que sin ella, el resto del Ciclo se paraliza.
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................2.2. Los proyectos y su planificacin

Por otra parte, en los procesos de planificacin, por encima de los proyectos que veremos luego en la planificacin estratgica, el ciclo estara formado por: Anlisis de la realidad o situacin, Elaboracin de hiptesis, Definicin de objetivos, Eleccin de lneas de actuacin, Concrecin de Planes derivados, Ejecucin, Evaluacin y Control.
Como se ve, pese al cambio de nombres, la lgica es similar y en ambos casos se comienza por una fase de anlisis, se sigue por una fijacin de objetivos y toma de decisiones sobre qu hacer para conseguirlos, se ejecutan las acciones y se efecta su seguimiento, se evala lo conseguido y, vuelta a empezar.
En el mbito del desarrollo en general, el proyecto se ha ido consolidando como la unidad bsica de trabajo y planificacin, y tambin, como unidad de gestin. Obviamente, los proyectos en este sector pretenden contribuir al desarrollo, lo que acota y precisa sus fines y objetivos.
Suele ser habitual que cuando se hace referencia a esta palabra, inmediatamente nos venga asociada la imagen de la arquitectura o la construccin. Es evidente que la aplicacin del trmino proyecto al campo de lo social (y en concreto, al del desarrollo) se inicia como una especie de copia de lo que se hace en el campo de la construccin, intentando lograr el grado de exactitud, normalizacin y predictibilidad de todo lo relacionado con este sector. En todo caso, debemos tener presente que llevar a cabo cualquier accin planificada supone, en principio, dividir en la medida de lo posible esa accin en componentes o partes, de tal manera que, una vez puestos todos en relacin, el proyecto pueda ejecutarse de la manera ms precisa posible. Con ello no estamos ms que organizando qu partes deben ir en primer lugar y cules a continuacin, as como los recursos y el tiempo que se invertirn para completarlas y la calidad que deben alcanzar cada una de ellas.
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Por otro lado, es necesario recordar que la planificacin de proyectos es un proceso de negociacin continua entre organismos ejecutores (por ejemplo el Ministerio de Educacin), grupos destinatarios (los beneficiarios del proyecto) y asesores externos (agencias de desarrollo o entidades privadas expertas en algn sector concreto). Si bien los proyectos de infraestructura a los que hacamos referencia ms arriba tienen en cuenta la planificacin de las sucesivas etapas por las que debe pasar para llegar al objetivo (construccin de un puente, va o edificio), un buen proyecto que tenga como objetivo la mejora de la situacin de un colectivo de personas debe estar basado en el consenso, es decir, las partes implicadas en el mismo acuerdan trabajar juntas por un perodo de tiempo determinado para alcanzar un objetivo comn.
Esto conlleva tener muy claro qu es lo que se decide emprender en conjunto, pues siempre persisten diferencias entre distintos intereses y tambin entre la forma de ver las cosas. Es mejor descartar o modificar totalmente un enfoque de proyecto que llevarlo adelante en contra del inters masivo de involucrados importantes. Ello nos conduce a uno de los puntos ms importantes en la metodologa que desarrollaremos en los prximos captulos: el proyecto siempre debe atender necesidades expresadas por aqullos a los que deseamos mejorar, por lo tanto no debe ser un traje a medida con el que queramos solucionar una variedad de problemas que, probablemente, no respondan a las mismas causas.
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Situacin actual
Proyecto
Situacin deseada objetivo de desarrollo
Participacin Beneficiarios Entidad financiadora Entidad ejecutante
Figura 3 El nacimiento del proyecto.
Podemos, pues, establecer las caractersticas bsicas de un proyecto de desarrollo, sea cual sea el mbito al que vaya dirigido empezando con algunas definiciones: El objetivo de un proyecto de desarrollo es transformar la realidad de modo que un colectivo humano determinado pueda mejorar su situacin y expandir en el futuro sus posibilidades, contribuyendo as a su progreso y al de su entorno (Gmez y Sainz, 1999); Un proyecto es un conjunto autnomo de inversiones, actividades y medidas institucionales o de otra ndole, diseado para lograr un objetivo especfico de desarrollo en un periodo determinado, en una regin geogrfica delimitada y para un grupo predefinido de beneficiarios, que contina produciendo bienes y/o prestando servicios tras la retirada del apoyo externo, y cuyos efectos perdurarn una vez finalizada su ejecucin (SECIPI, 1998). Como vemos, estas definiciones llevan implcitas la decisin sobre los fines que pretendemos conseguir (por ejmplo elevar la tasa de alfabetizacin de una determinada regin o municipio) y los medios que pondremos en marcha para conseguirlo.
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dnde llegar? objetivo dnde estamos? qu tenemos que hacer para conseguirlo? actividades, recursos humanos y materiales
situacin actual
Elementos comunes

Orientados hacia objetivos Conjunto de actividades o acciones Tiempo determinado Recursos Beneficiarios Dimensin territorial Carcter innovador Viabilidad Unidad bsica de gestin Unidad de informacin y comunicacin
Figura 4 Elementos del proyecto.
De todas estas definiciones de proyecto de desarrollo podemos sacar algunos elementos comunes que nos interesan:
Orientacin hacia objetivos: El proyecto tiene sentido, surge, para conseguir ciertos objetivos. La definicin de stos constituye, por tanto, la cuestin fundamental y a ello se dedicar gran parte de los mdulos posteriores. Objetivos que pretenden mejorar situaciones, resolver problemas, cubrir necesidades, en definitiva, promover el desarrollo.
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Conjunto de actividades o acciones: Todo proyecto contiene una variedad de actividades para poder conseguir su objetivo. Esta multiplicidad de acciones relacionadas entre s requerir de mecanismos de organizacin para que puedan orientarse de modo coherente hacia el fin perseguido. La propia idea de proyecto surge de la conviccin de que para conseguir fines de desarrollo ser necesario trabajar de modo articulado en diversos frentes y realizar diversas actividades. Un objetivo que se pudiera conseguir mediante la realizacin de una nica actividad no sera, en puridad, un proyecto, aunque a veces el uso abusivo del trmino haga que se utilice en esos casos.
Tiempo determinado: El proyecto se sita en el tiempo, de modo que la situacin futura creada por el proyecto sea mejor que la situacin de partida. Fijar el calendario, el cronograma, en definitiva el desarrollo del proyecto en el tiempo, es fundamental. El proyecto surge, precisamente, para influir en el tiempo futuro, para transformar la situacin que se dara si no existiese el proyecto.
Recursos: El proyecto requiere de inversin de recursos de todo tipo: econmicos, humanos, materiales, etc., para poder realizarse y necesita ordenar estos recursos para conseguir los objetivos. En trminos de gestin esa es la caracterstica fundamental del concepto moderno de proyecto que va ms all de la utilizacin popular del trmino. Si digo que tengo el proyecto de ir de viaje pero no dedico ningn tipo de recurso a ello (no voy a una agencia de viajes, no ahorro, etc.), en puridad no tengo un proyecto: tengo un deseo, aunque el uso popular del trmino sugiera otra cosa. La idea de la necesidad de invertir recursos nos lleva a la idea del proyecto como esfuerzo, como conjunto de cosas que hay que hacer y que necesitan de medios, dinero, personas.
Otros elementos no tan comunes en estas definiciones pero que nos interesa comentar seran:
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Beneficiarios: Se diga o no, todo proyecto tiene como destinatarios personas que mejorarn su situacin u obtendrn beneficios del mismo. En proyectos de infraestructura, por ejemplo, estos beneficiarios pueden estar definidos de modo muy general mientras que en otros proyectos de carcter social son el centro del proyecto y necesitan ser definidos con mucho rigor. En cualquier caso en los proyectos de desarrollo deberan ser el aspecto ms relevante si atendemos a las definiciones dadas en bloques anteriores y al concepto de desarrollo humano y del ser humano como centro del desarrollo. Por otra parte, adems de los beneficiarios pueden existir otros colectivos o personas que se vean afectados por el proyecto de un modo u otro sin ser sus destinatarios principales. Esto ha hecho que cada vez ms se hable de implicados o afectados (stakeholders en su versin anglosajona) y no slo de beneficiarios o destinatarios para expresar esta idea de que el proyecto tendr repercusin sobre sectores de la poblacin muy diversos.
Dimensin territorial: De un modo ms o menos directo todo proyecto se desarrolla en un espacio fsico al que en algunos casos afecta de modo directo (proyectos agrcolas, medioambientales, de construccin, etc.). En otros casos esto es menos directo pero en todos la dimensin espacial est presente.
Carcter innovador: La definicin de la Agencia de Cooperacin Alemana (la Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit o GTZ) es muy clara en este tema. Si consideramos proyectos de desarrollo slo a aqullos que introducen elementos de innovacin, muchas de las intervenciones que ahora llamamos proyecto quedaran fuera. Tambin muchos proyectos que son rplicas de proyectos que ya han sido ensayados en otro lugar. Esta dimensin de replicabilidad que sera negativa para la definicin de la GTZ es, sin embargo, considerada como muy positiva y deseable por otros, que incluso comienzan a incluir la replicabilidad como criterio fundamental a la hora de financiar acciones de desarrollo. Por tanto, an
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reconociendo las razones de la GTZ para proponer el carcter innovador como una caracterstica bsica, seremos menos ambiciosos y no exigiremos esta pretendida originalidad para que una accin sea considerada proyecto de desarrollo. Es ms, nos parece que emplear lo que suelen llamarse buenas prcticas en el sentido de, basndose en la experiencia de otros, emplear sus enseanzas o usar lo que en las empresas denominan benchmarking puede resultar muy fructfero en la cooperacin para el desarrollo.
Viabilidad futura: Tambin llamada en alguna de las definiciones sostenibilidad, enfatizando la idea de la capacidad de seguir prestando servicios una vez acabado el apoyo externo. Este tema se vincula con la dimensin institucional y de construccin de capacidades (capacity building en su versin anglosajona) que est ms presente en unos proyectos que en otros. En principio, esta variable debiera estar presente en todo tipo de proyectos pero, realmente, en algunos lo est poco.
Independientemente del enfoque que adoptemos para llevar a cabo una accin planificada, hay que ser consciente de que, como cualquier instrumento diseado por el ser humano, est condicionado por una serie de elementos ya sean polticos, culturales, econmicos o bien relacionados con la direccin, gestin y organizacin del mismo que pueden resultar, en algunos casos, decisivos para su puesta en marcha o bien para la consecucin de los objetivos expresados. La siguiente tabla establece una relacin de las dificultades ms comunes a las que se enfrentan las acciones planificadas.
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LOS NUEVE GRANDES PROBLEMAS DE LA EJECUCIN DE PROYECTOS Problema Naturaleza del problema Soluciones
Restricciones polticas, econmicas y medioambientales
El entorno poltico puede dificultar la eficacia del proyecto.
- Disear de acuerdo a las limitaciones. - Intentar modificar las limitaciones. - Abandonar el proyecto.
Realidad institucional
Los proyectos que se concentran en incrementar la productividad pueden hacerlo con costes en desarrollo institucional, amenazando la sostenibilidad de los beneficios. Se suele requerir personal especializado cuando se sabe que no est disponible.
- Potenciar la mejora de gestin. - Evaluar el efecto sobre las capacidades institucionales. - Disear proyectos que incorporen la comprensin del panorama.
Restricciones de personal
- Incluir capacitacin. - Simplificar actividades. - No iniciar el proyecto. - Utilizar expertos extranjeros. -Mejorar vnculos entre necesidades y asistencia tcnica. -Adoptar nuevos procedimientos. - Alentar al gobierno. - Mezclar supervisin central y local. - Incluir personal local. - Fortalecer la instituciones locales. - Movilizar recursos locales.
Deficiencias en la asistencia tcnica
Por baja calidad y utilizacin inapropiada.
Descentralizacin y participacin
Falta de compromiso poltico, resistencias burocrticas y adecuacin de los medios.
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LOS NUEVE GRANDES PROBLEMAS DE LA EJECUCIN DE PROYECTOS Problema Naturaleza del problema
Retrasos entre la identificacin y la ejecucin del proyecto. Duracin de las fases inapropiadas.
Soluciones
Cronograma
- Premiar la buena puesta en practica ms que la generacin de nuevos proyectos. - Asegurar una planificacin adecuada.
Sistemas de informacin
Deficientes sistemas de informacin, falta de elaboracin de los datos.
- Construir sistemas simples y concretos. - Implicar a los usuarios - Utilizar los datos que se vayan a usar.
Diferentes agendas
Diferentes objetivos de los grupos implicados en el proyecto.
- Llevar el problema a una discusin abierta.
Beneficios sostenibles
Los beneficios suelen no ser sostenibles por problemas financieros, polticos, econmicos o institucionales.
- Desarrollar una estrategia de financiacin en el diseo del proyecto. - Incluir costes para el usuario.
(Fuente: Gow y Morss, 1988).
En otra lnea de reflexin, la Comisin Europea partiendo de numerosas experiencias, ha sugerido que las deficiencias ms importantes en la utilizacin de proyectos seran:
Es posible que durante la preparacin y ejecucin de las intervenciones, no se tengan en cuenta uno o varios de los factores para que se realicen con xito.
Que durante el ciclo de los proyectos no exista la disciplina necesaria para tomar las decisiones en los momentos oportunos.
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Respecto al primer punto las propuestas ms habituales son:
a) Incorporar los proyectos dentro de un marco racional de poltica sectorial; b)Definir de forma clara y realista los objetivos concretos que se desea alcanzar, que debern converger siempre en la creacin de beneficios duraderos para los grupos a los que van dirigidas las intervenciones; c) Distinguir sin ambigedades entre estos objetivos y los medios para lograrlos; d) Emplear las tecnologas apropiadas (utilizando por ejemplo los recursos que se puedan renovar localmente); e) Insistir en la proteccin del medioambiente; f) Respetar los valores socioculturales de las partes implicadas; g) Reforzar la capacidad de gestin de los organismos, pblicos o privados, encargados del funcionamiento de las realizaciones; h) Poner nfasis en la buena salud econmica y financiera de los proyectos, no slo durante su ejecucin sino una vez finalizada; i) Prevenir los riesgos que se vayan a correr.
Respecto al segundo punto, la Comisin Europea propone:
a) Que en la fase de programacin se sugieran ideas de proyecto vlidas; b) Que los estudios de factibilidad se basen en este anlisis previo; c) Que se proceda a la financiacin slo tras este estudio; d) Que durante la ejecucin se efecte el seguimiento necesario y se tomen las decisiones que se impongan; e) Que se reoriente la propia concepcin del proyecto, incluidos los objetivos, si al realizar el seguimiento o la evaluacin se revelara necesario.
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La planificacin de los proyectos a travs de la Gestin del Ciclo del Proyecto (GCP)
Todas las actividades planificadas, todos los procesos de planificacin

siguen la lgica de un ciclo. Este modelo de ciclo ha tenido xito pues enfatiza el hecho de la interdependencia entre las diferentes fases y el encadenamiento que existe entre ellas. Cada fase conduce a otra y para analizarla y comprenderla habra que situarla en relacin con el resto de fases.
Hasta la adopcin de metodologas de planificacin en el mbito del desarrollo, exista la idea de que el proyecto era un proceso cerrado donde, una vez identificado el objetivo que se pretenda alcanzar, lo nico que caba hacer era poner en marcha los recursos materiales y humanos destinados a la consecucin de tal fin. Esta visin del proyecto como un proceso lineal, con un principio y un fin establecido de antemano, dio paso a otra visin centrada en la mejora de este mismo proceso, pero aadiendo otras fases intermedias y finales producto de la planificacin por objetivos, de tal manera que la imagen del proyecto como proceso lineal se transformaba ahora en otra de carcter cclico, con el proyecto atravesando diferentes etapas, cada una de las cuales vena a ser producto de la anterior (es decir, estaban unidas por una lgica secuencial) y en donde algunas fases alimentaban a pasos precedentes y posteriores.
Para que esto sucediera, se tuvo que disear una metodologa que planteara el proyecto, al menos, en cinco fases principales: la identificacin de lo que se quiere hacer, el diseo o formulacin de ese plan de accin, la ejecucin del mismo, el seguimiento de ese plan y la evaluacin de lo conseguido una vez finalizado el plan. De manera muy esquemtica se puede representar esa visin con el siguiente grfico:
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evaluacin
identificacin
finalizacin seguimiento formulacin
ejecucin
Figura 5 El ciclo del proyecto. Fuente: basado en AECI, 2000.
Esta figura, incompleto a efectos didcticos, viene a dar una idea bastante sencilla de lo que se ha venido explicando ms arriba: el proyecto como algo cclico que debe completar una serie de fases programadas y que no es ms que la utilizacin de la herramienta de la planificacin con el fin de sistematizar una accin que deseemos poner en curso, de tal manera que se sepa en cada momento qu parte toca hacer, quines son los responsables, qu actividades harn, con qu recursos, en cunto tiempo y con qu nivel de calidad.
De esta manera, podemos avanzar un poco ms en la incorporacin de nuevos elementos en el grfico anterior. Un proyecto no aparece de la noche a la maana sino que es fruto de la decisin de llevarlo a cabo por la agencia o el Ministerio del pas, por un lado, y de la necesidad expresada por sus beneficiarios, por otro. Entre la decisin y la necesidad existen polticas pblicas sobre el tipo de desarrollo que se desea, expresadas a menudo en Planes de Desarrollo nacionales a los que el proyecto debe necesariamente ajustarse. Una vez tenidas en cuenta esas prioridades y las necesidades de los beneficiarios, se plantean las fases a las que nos
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hemos referido ms arriba: identificacin, diseo o formulacin, ejecucin, seguimiento y evaluacin. Cada una de las fases debera dar como fruto un producto o resultado, habitualmente en forma de documentos. Al mismo tiempo, algunas fases estn diseadas para producir la retroalimentacin (feedback) entre unos pasos y otros: as, la fase de seguimiento nos guiar sobre cmo debemos conducir la fase de ejecucin, y la de evaluacin nos dar pistas sobre el grado en que la formulacin del proyecto ha sido satisfactoria y, al mismo tiempo, sobre si lo ejecutado ha contribuido al fin del proyecto.
LAS FASES DE LA GESTIN DEL CICLO DEL PROYECTO Fase Qu se hace

Conocer cul es el problema que queremos resolver, a quines afecta, cul es la situacin que queremos alcanzar, cmo vamos a hacerlo y las posibilidades de lograrlo.
Identificacin
Diseo/ Formulacin
Recoger y sistematizar toda la informacin de la fase de identificacin y organizarla de tal manera que se disponga de un instrumento para la financiacin, ejecucin, seguimiento y evaluacin de lo que se de desea hacer. Debe ser: una gua para la accin, un elemento de comunicacin, til para la toma de decisiones.
Ejecucin
Los recursos se utilizan para lograr el objetivo especfico y el objetivo general para que los grupos meta reciban los beneficios previstos.
Seguimiento
Informa sobre el estado en que se encuentra la ejecucin para conocer en qu medida se estn realizando las actividades y se alcanzan los resultados y objetivos. Examinar, tan sistemtica y objetivamente como sea posible, el proyecto en ejecucin o finalizado, su concepcin, su ejecucin y sus resultados, para determinar su eficacia, su impacto, su viabilidad y la pertinencia de sus objetivos.
Evaluacin
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Estos nuevos elementos hacen que la Gestin del Ciclo del Proyecto eleve el grado de sistematizacin del mismo y que, por tanto, se pueda controlar mucho mejor la direccin y los resultados del proyecto. De esta manera el figura5 sobre el ciclo del proyecto quedara completado de la siguiente manera:
Plan Director programacin
Plan Anual
evaluacin
informes de evaluacin
identificacin
ficha de identificacin
finalizacin
informe final
seguimiento
informes de seguimiento
formulacin
documento del proyecto
ejecucin
ciclo de la intervencin lneas de influencia
Figura 6 La gestin del Ciclo del proyecto Fuente: basado en AECI (2000).
Sin pretender agotar la extensa gama de grficos sobre la Gestin del Ciclo del Proyecto, algunos organismos (entre ellos la Unin Europea) introducen algunos elementos nuevos al ciclo planteado por la cooperacin espaola. Vemoslos:
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Programacin
Viabilidad Impacto Anlisis de participacin Anlisis de problemas
ID EN TI FI CA CI 12 1 N 2
3 8 4 6 5
eval ua c i n
EV
Pertinencia Informes de seguimiento
LU
Eficiencia
CI
Eficacia
or eri t s po
Anlisis de objetivos Anlisis de alternativas Matriz de planificacin
11 10 9
FO D R IS M E U LA O C Y I N
ci
Sistema de informacin
7 E G EC U UC IM I IE N N Y TO
EJ
Realizacin de operaciones
Plan de ejecucin
n ci lua e va
Programacin de actividades Programacin de recursos
si
ul t
ane a
c re p a
ia
Factores de viabilidad
Documento del proyecto
Financiacin
Figura 7 El ciclo completo de los proyectos de desarrollo. Fuente: Gmez y Sainz, 1999.
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decisin sobre cmo emplear los resultados en la programacin futura

informes de evaluacin
documento de estrategia pas
programacin
decisin sobre opciones que deben ser profundizadas
identificacin
estudio de prefactibilidad
evaluacin Ciclo del proyecto en la Comisin Europea: Docuemntos principales y decisiones claras ejecucin
formulacin
estudio de factibilidad propuesta de financiacin Draft
informe de avance y seguimiento
financiacin
convenio de financiacin propuesta de financiacin
decisin sobre propuesta de financiacin
Figura 8 El ciclo del Proyecto en la Unin Europea. Fuente: Comisin Europea (2001)
Para terminar, podemos establecer un cuadro resumen sobre los principios y objetivos que se persiguen con la aplicacin de esta metodologa, de la que el Enfoque del Marco Lgico es parte sustancial a la hora de elaborar la identificacin y diseo o formulacin del proyecto de desarrollo:
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PRINCIPIOS Y OBJETIVOS DE LA GESTIN DEL CICLO DEL PROYECTO
Principios
Los objetivos deben ser claros y realistas. Para ello es necesario: Distinguir los objetivos de los medios. Definir de forma realista el objetivo especfico (fin). Identificar riesgos e hiptesis que afecten a la puesta en marcha del proyecto y a la consecucin de su fin. Introduccin de factores de calidad que garanticen los beneficios del proyecto a largo plazo. Coherencia con los objetivos de desarrollo ms amplios (Planes de Desarrollo nacionales). Participacin de las personas o grupos concernidos y de todos los actores importantes. Transparencia en el anlisis y en las decisiones. Bsqueda del consenso entre todas las partes implicadas, con un amplio acuerdo en torno a los objetivos. Definicin de los objetivos, expectativas y responsabilidades de las diferentes parte involucradas. Proyectos pertinentes respecto a las estrategias y los problemas reales de los beneficiarios. Proyectos factibles dentro de los limites del entorno y las capacidades de la contraparte.
Objetivos
Aplicar el Mtodo del Enfoque del Marco Lgico. Producir documentos de buena calidad en cada una de las fases para facilitar la toma de decisiones. Favorecer la consulta e implicacin de las principales partes interesadas. Formular y focalizar el objetivo especifico de manera precisa en los beneficios sostenibles para el grupo meta. Incorporar los mayores aspectos de calidad al diseo desde el principio.
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................ 3.1. La necesidad de sistematizar la informacin del proyecto

Hemos visto anteriormente cmo el proyecto se configura como unidad de gestin y tambin como unidad de informacin. De informacin y comunicacin con el exterior y tambin internamente. Para que esta informacin contribuya a la buena marcha del ciclo, debe incorporarse como una dimensin ms de la gestin del mismo una serie de documentos, de soportes, de trminos de referencia, etc., e incluso de mtodos y tcnicas de recoleccin de datos. Esto permite sistematizar mucho ms los requisitos o requerimientos previos de cada fase y extraer enseanzas de qu sistemas funcionan bien y cules no.
Desde una perspectiva interna esta sistematizacin permite definir mejor las tareas de cada cual, su relacin con las de los dems, y redunda en una mayor claridad de todos los implicados en el proyecto. De cara al exterior tambin permite mayor claridad en la relacin con las comunidades, con otros organismos y, por supuesto, con los eventuales financiadores que tienen instrumentos para conocer con ms precisin la marcha del proyecto. Este nfasis en los documentos y en la informacin ha hecho que la mayor parte de los organismos de cooperacin hayan estandarizado los formatos de base de los documentos de proyectos. As, para cada fase del ciclo del proyecto se ha diseado el documento o informe correspondiente que recopilar la informacin suficiente para conocer, con el mayor grado de concrecin posible, el estado del proyecto y las probabilidades de que se cumplan los objetivos marcados.
En todo caso, baste ahora con describir los puntos que necesariamente deberan ser cumplimentados para la presentacin de cualquier proyecto, independientemente del mbito de actuacin en el que se inscriba o la institucin a la que se decida presentarlo.
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DOCUMENTO TIPO DE PROYECTO Anlisis del contexto y justificacin de la alternativa seleccionada

Se incluyen los trabajos efectuados durante la fase de identificacin, con especial atencin a los beneficiarios y al resto de los grupos afectados, a los problemas detectados y a la seleccin de la estrategia concreta para su solucin.
Qu queremos lograr (objetivo especfico), para qu (objetivo general), cmo vamos a lograrlos
Intervencin
(resultados y actividades), qu hiptesis consideramos importantes para el logro de nuestro

objetivo y qu riesgos se han identificado, cmo vamos a medir el xito de lo realizado (indicadores) y dnde o a travs de qu procedimientos vamos a establecer estas mediciones (fuentes de verificacin).
Ejecucin
Cmo vamos a hacer las actividades, con qu recursos, quines las van a hacer (organizacin, reparto de responsabilidades), cundo se van a hacer (calendario) y cunto va a costar (presupuesto).
Viabilidad
Valoracin de las posibilidades de permanencia de los objetivos de intervencin mas all del perodo de ejecucin.
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Conclusiones
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Este captulo ha servido para presentar la herramienta ms habitual en

la bsqueda de un cambio (siempre positivo) de una situacin que entendemos puede mejorar: el proyecto. En un anlisis de varias definiciones de proyectos de desarrollo hemos extrado los elementos comunes, que son los fundamentales de todo proyecto: orientacin hacia objetivos, tiempo determinado, recursos, conjunto de actividades y hemos analizado cada uno de ellos. Concretando ms el concepto de proyectos de desarrollo hemos visto otras dimensiones como la necesaria clarificacin de los beneficiarios, la viabilidad futura y otros que no aparecen en todas las definiciones.
Desde una lgica finalista, el proyecto de desarrollo se dirige a satisfacer necesidades concretas y a facilitar la expansin de potencialidades humanas. Desde una lgica instrumental, el proyecto de desarrollo sistematiza un conjunto de tcnicas que permitirn un mejor uso de los recursos para obtener los beneficios deseados en un tiempo dado. Y lo que es ms importante permitir sistematizar el flujo de informacin que es todo proyecto para poder extraer las enseanzas adecuadas y corregir los errores.
En cuanto a la lgica del Ciclo del Proyecto, hemos podido comprobar que el proyecto puede descomponerse en diversas fases fundamentales y en otras circundantes. Identificacin, diseo, ejecucin y evaluacin seran las fundamentales o centrales y financiacin y programacin las circundantes. Lo importante es tener siempre presente la idea de proceso y de interaccin entre las diversas fases.
Por ltimo, la necesidad de proveer de mejor informacin tanto a los gestores de los proyectos como a los posibles financiadores, ha supuesto un mayor nfasis en los documentos y en la informacin, de tal forma que cada fase del ciclo del proyecto posee el documento o informe correspondiente que recopilar la informacin suficiente para conocer, con el mayor grado de concrecin posible, el estado del proyecto y las probabilidades de que se cumplan los objetivos marcados. Con ello no slo aseguramos la necesidad de contar con informacin detallada de lo que
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pondremos en marcha, sino que responderemos a las demandas de transparencia y rigor tanto del pblico al que va dirigida la accin como de las instituciones que comprometen sus fondos en la consecucin de los objetivos marcados por el proyecto.
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Notas
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[1] Entendemos el desarrollo como un proceso que abarca el crecimiento econmico y la modernizacin econmica y social, consistente en el cambio estructural de la economa y las instituciones (econmicas, polticas, sociales y culturales) vigentes en el seno de una sociedad. Para algunos, como Amartya Sen, consistira en poder desplegar las capacidades que un individuo y una sociedad poseen para alcanzar mayores y mejores niveles de vida.
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Bibliografa
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Bibliografa complementaria
AECI (2000), Metodologa de gestin de proyectos de la cooperacin espaola. Ministerio de Asuntos Exteriores, Madrid.
[Uno de los manuales ms utilizados a la hora de cumplimentar documentos de proyectos de cooperacin internacional.]
CARRASCO ARIAS, J. y RAMOS DAZ, R. (1986), Manual de Planificacin y Gestin de Proyectos Administrativos . Biblioteca Bsica de Administracin Pblica. INAP, Alcal de Henares, Madrid.
[Una de las primeras obras que aborda de manera sucinta los procesos de planificacin y de gestin de proyectos de inversiones pblicas. Basado ampliamente en la Escuela MIT de planificacin al mando de Peter Druker.]
Comisin Europea (2001), Manual: Gestin del Ciclo del Proyecto. Bruselas.
[En este manual se expone el procedimiento adoptado por la Comisin de las Comunidades Europeas para gestionar su ayuda al desarrollo. Es una actualizacin de uno de los primeros manuales que edit la Comisin de las Comunidades Europeas titulado Gestin del Ciclo de un proyecto: Enfoque integrado y marco lgico. Bruselas, 1993.]
DOMINGO AJENJO, A. (2000), Direccin y Gestin de Proyectos: Un enfoque prctico. Ra-Ma, Madrid.
[Este manual conjuga la exposicin terica de la gestin y administracin de proyectos de inversin pblica con un buen nmero de ejemplos en los que poder contrastar los problemas ms habituales en la gestin de proyectos y las soluciones dadas a los mismos.]
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GMEZ GALN, M. y SAINZ OLLERO, H. (1999), El ciclo del proyecto de cooperacin para el desarrollo. La aplicacin del marco lgico. CIDEAL, Madrid.
[Manual eminentemente pedaggico sobre la gestin del ciclo del proyecto al que se le aade la herramienta comnmente utilizada para las fases de identificacin y diseo: el Enfoque del Marco Lgico.]
GOW, E. y MORSS, D. (1988), The notorious nine: critical problems in project implementation, World Development, 16 (2), pgs. 1.3991.418.
[Una de las primeras reflexiones sobre los principales problemas a los que se enfrenta la gestin de los proyectos de cooperacin, extrada de una gran casustica recogida por el Banco Mundial.]
GTZ (1996), Gua para la Gestin del Ciclo del Proyecto (PCM) y Planificacin de Proyectos Orientada a Objetivos (ZOPP). Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit, Frankfurt.
[Manual de la Agencia Alemana de Cooperacin Internacional sobre planificacin orientada a objetivos y gestin de las fases del proyecto. sta es una versin actualizada de los primeros manuales editados por la GTZ en los aos 80, cuando el mtodo ZOPP comenz a popularizarse.]
Pichardo Muiz, A. (1991), Planificacin y programacin social. Bases para el diagnstico y la formulacin de Programas y proyectos Sociales. Editorial de la Universidad de Costa Rica, San Jos.
[Excelente puesta en comn de las principales corrientes en planificacin de proyectos sociales desde el mbito latinoamericano.]
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Enlaces de inters
Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional (CIDA) http://www.acdi-cida.gc.ca/cida_ind.nsf/ [Consulta: 5/9/2004]
Agencia Espaola para la Cooperacin Internacional (AECI) http://www.aeci.es/ [Consulta: 5/9/2004] http://www.worldbank.org/evaluation/logfram http://www.worldbank.org/children/nino/plan/logico.htm [Consulta: 5/9/2004]
Organizacin
de
los
Estados
Americanos
(OAS)
http://www.oas.org/ [Consulta: 5/9/2004]
Organizacin
Panamericana
de
la
Salud
(OPS)
http://www.paho.org/ [Consulta: 5/9/2004]
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Introduccin, 3 Objetivos, 4 Orientaciones para el estudio, 5 Contenidos

instancias de la planificacin: Plan, Programa y Proyecto, 7 2.1. 2.2. El ciclo de la planificacin,

Los proyectos y su planificacin,

3 La planificacin de los proyectos a travs de la

Bibliografa Bibliografa complementaria, Enlaces de inters,

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Orientaciones para el estudio

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La planificacin en las acciones de desarrollo1

se ha afirmado que si rechazamos la planificacin,

En principio, podemos definir la planificacin como una actividad racional

Definir unos objetivos concretos (qu)

Disear los sistemas para conseguirlos (cmo)

Cuantificar los medios necesarios (con qu)

Establecer plazos (cundo)

Repartir las responsabilidades (quin)

Establecer los sistemas de control y evaluacin

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DESARROLLO Fin, resultado y objetivo

una situacin dada.

No es una ciencia exacta. Su objeto no es neutro (no se

Su finalidad es tomar decisiones a travs de un proceso lo

ms transparente posible, aplicando criterios de racionalidad (pertinencia; relaciones medios-fines y causa-efecto).

Figura 1 El proceso de la planificacin.

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Figura 2 Las tres instancias de la planificacin.

................ 2.1. El ciclo de la planificacin

Ejecucin, con su correspondiente seguimiento y evaluacin

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................2.2. Los proyectos y su planificacin

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Situacin deseada objetivo de desarrollo

Participacin Beneficiarios Entidad financiadora Entidad ejecutante

Figura 3 El nacimiento del proyecto.

Figura 4 Elementos del proyecto.

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Restricciones polticas, econmicas y medioambientales

El entorno poltico puede dificultar la eficacia del proyecto.

Deficiencias en la asistencia tcnica

Por baja calidad y utilizacin inapropiada.

Falta de compromiso poltico, resistencias burocrticas y adecuacin de los medios.

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Deficientes sistemas de informacin, falta de elaboracin de los datos.

Diferentes objetivos de los grupos implicados en el proyecto.

- Llevar el problema a una discusin abierta.

(Fuente: Gow y Morss, 1988).

Respecto al primer punto las propuestas ms habituales son:

Respecto al segundo punto, la Comisin Europea propone:

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