Eau (et gaz) tous les tages : comment les Europens lont eue, et comment le Tiers Monde pourrait

t lavoir ?
Bernard Barraqu
LATTS-ENPC, F77455 Marne-la-Valle cedex 2 barraque@enpc.fr

Prsentation au sminaire de lIDDRI Accs aux services essentiels dans les PED Paris, 14 janvier 2005

Introduction
Voici un peu plus de 20 ans, commenaient les travaux du groupe rseaux (GdR CNRS n903), et en particulier autour de Gabriel Dupuy au LATTS, et de ses collgues amricains Joel Tarr et Thomas Hughes. Une approche dhistoire socio-technique comparative tait au cur de ce projet sur le Gnie urbain. Dix ans plus tard, mon livre sur les politiques de leau en Europe prsentait entre autres lorganisation des services publics deau et dassainissement dune faon systmatique dans chacun des 15 Etats membres, et un chapitre explicatif tentait de montrer comment les formules gestionnaires avaient volu. Comme dans un prcdent article de Flux de 1991, javanais, avec mes collgues, lide que le plus important dans cette structuration ntait pas la confrontation public/priv, mais que les questions de centralisation et de dcentralisation, ainsi que celles de gestion sectorielle ou transversale des services publics, devaient absolument tre prises en compte simultanment. Les cultures politiques et institutionnelles, ainsi que les traditions dimplication de lEtat dans lconomie, expliquaient largement une certaine dpendance du chemin dans chaque pays, ce qui rendait de toutes faons le dbat soulev par les anglo-saxons favorables la privatisation assez strile.

La myopie des conomistes libraux

Dailleurs, au moment o mon livre sortait en 1995, la Banque Mondiale commenait assouplir sa position, et prendre en compte le modle franais de dlgation avec maintien du capital dans les mains des autorits publiques. Elle demandait notamment notre collgue Dominique Lorrain de runir des textes sur cette gestion la franaise, et certaines contributions montraient son dveloppement en longue dure. Mais le choix des textes ntait pas tout fait satisfaisant, car ils se limitaient des cas de dlgation au secteur priv. Or, mme si peu de Franais le savent, notre pays compte encore de grandes rgies municipales, et pas seulement de nombreuses petites gestions directes communales, appeles disparatre, du fait du renforcement des normes. Les grandes rgies sont souvent trs performantes et permettent de faire un benchmarking permanent avec les services en dlgation. Et, de surcrot, il me paraissait indispensable quon informe les protagonistes du dbat mondial, de la monte en puissance des entreprises publiques dans une grande partie du continent europen : des villes ou des syndicats intercommunaux, au lieu de dlguer une socit prive leurs services, crent pour les grer un tablissement public caractre industriel et commercial, puis parfois transforment celui-ci en socit anonyme ou en SARL, en conservant la proprit quasi-totale du capital. Mais leur relation la clientle est tout fait commerciale, et elles sont rmunres par des factures lies aux volumes consomms, comme les groupes multiservices en France. Dans certains pays, et en particulier en Allemagne, ces entreprises municipales sont devenues transversales, et elles distribuent aussi le gaz et llectricit, voire le rseau de chaleur, tout en grant les transports en commun. Ce modle du Stadtwerk est actuellement lobjet dune remise en cause par les libraux qui veulent que chaque service soit gr sparment. Mais la critique a parfois t faite partir de donnes

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fausses ou mal interprtes (notamment par J. Briscoe lui-mme) et jy ai rpondu dans un article vite publi par la revue des ingnieurs de leau et du gaz allemands : la re-municipalisation force dans les Lnder de lest aprs la runification nest pas forcment infrieure une solution consistant privatiser les socits publiques rgionales charges des services deau dans la priode stalinienne ; et en tout cas, leffondrement de la consommation deau dans ces Lnder nest pas seulement due la chert du service selon les modes de gestion de louest, mais larrt de nombreux gaspillages qui ramnent la consommation domestique des niveaux simplement comparables ceux des Pays-Bas, de lAllemagne de lOuest et du Danemark. La contre-idologie alter-mondialiste Cest pourquoi, avec mes collgues qui ont acquis une bonne connaissance de la complexit des formes de partenariat public priv (PPP) en Europe, jai vu monter en puissance la remise en cause des positions librales de la Banque Mondiale par les alter-mondialistes dabord avec amusement, puis avec de plus en plus dagacement. Alors que nous, chercheurs, pensions que la privatisation langlaise resterait une exception, voire mme quelle serait terme un chec complet (voir la thse de Karen Bakker, et la cession des actifs de la socit des eaux du Pays de Galles au parlement Gallois), les opposants ne cessaient dexagrer limportance de ce modle, tout en le confondant avec le modle franais pour mieux attaquer les groupes leaders ; et ils ne parlent jamais des entreprises publiques caractre commercial des pays bas ou dAllemagne. Certains vont mme jusqu assimiler les agences de leau franaises, que le monde regarde avec intrt, de vulgaires pompes finance pour accrotre les profits des groupes multi-services, voire de lensemble des industriels, sur le dos des citoyens.1 La schmatisation de leur pense tend faire deux amalgames : dune part entre la privatisation des ressources, appele aussi le march de leau (qui concerne le partage des ressources, et propose la cration de droits de proprit vendables) et la privatisation des services publics ou le march des services publics ; et dautre part, entre les pays dvelopps et les pays en dveloppement. Parce quils sont hostiles la privatisation des services dans les premiers, suppose permettre des profits indus et diverses formes de corruption, ils amalgament les pauvres dEurope et ceux du Tiers-monde qui ne peuvent pas payer le raccordement leau potable ; ils se convainquent quon va vers une situation o mme leau comme ressource sera vendue et o les multinationales assoifferont littralement les pauvres ; ils prconisent un droit leau gratuite, et sont convaincus que la logique prive conduit ncessairement refuser de desservir les pauvres. Sans le dire explicitement, ils revendiquent une tatisation des services et des ressources, sans savoir que celle-ci a t encourage par les grands pays et la Banque Mondiale pendant une quarantaine dannes, surtout aprs la deuxime Guerre mondiale. Or on sait aujourdhui les limites de ces politiques tatiques fondes sur la grande hydraulique et sur une logique doffre trs abondante, dans les Etats staliniens et les dictatures fascistes, sans oublier les Etats-Unis eux-mmes ; dailleurs les critiques librales contre les cots exorbitants des projets ont t prcdes par celles des dfenseurs de lenvironnement (Californie). Finalement, parce quils sont obsds par les entreprises prives du secteur, et que les villes du Tiers monde sont souvent peu prpares grer elles-mmes les services, ils tendent minorer ce fait absolument essentiel : en Europe, les collectivits locales ou leurs syndicats ont russi gnraliser les raccordements parce quelles ont eu la lgitimit de faire payer ceux des plus pauvres par les impts pays par les plus riches, tout en bnficiant daides de la part de niveaux suprieurs de gouvernement. Sauf en Angleterre, elles restent au cur de la prestation des services deau, quitte recourir, pour des raisons defficacit et de financement des investissements, des formules mixtes trs diversifies, et notamment des formules de syndicats mixtes ou de partenariats public-public. Cest ce modle que nous partageons, et que le reste du monde devrait mditer. Notre hypothse est que cest labsence de politiques de welfare local, et non pas les groupes privs, qui freine aujourdhui luniversalisation des services publics dans le Tiers-Monde.

Remarquons quon trouve aussi ces erreurs grossires danalyse dans le rapport parlementaire dYves Tavernier. Voici moins dun an, Danielle Mitterrand ma dit, la veille dun colloque sur la gestion publique ou prive de leau : un jour, il faudra mexpliquer comment il est possible de privatiser leau .
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Le plus significatif, cest quau moment o les alter-mondialistes arrivaient faire entendre leur voix sur le danger dune privatisation mondiale des services deau, les groupes privs se sont trouvs dans une situation dlicate et, constatant les pertes importantes dans leurs contrats phares dans le Tiersmonde, et mme aux Etats-Unis, se sont retirs sur leur pr carr. Apparemment, la remise en cause de Grard Mestrallet au sein du groupe Suez, peu aprs la publication du fameux article la vraie bataille de leau , est incomprhensible. Mais si, justement, lhistoire longue du dveloppement des services publics dans les pays dvelopps apportait une explication ? Au cours de ces 20 annes de travaux, cest la question du financement des investissements qui est apparue comme la plus cruciale, car contrairement ceux qui ne font pas la diffrence avec des biens de march, voire dautres services publics, nous avons acquis la certitude que les bons services deau ncessitent un flux rgulier dargent loyer faible, non seulement dans la phase initiale, mais aussi pour la reproduction long terme des infrastructures. Avant dentamer cette prsentation de la gense des services deau et dassainissement, il faut indiquer que ce thme fait lobjet de travaux en partenariat europen : aprs Eurowater, auquel jai particip2, il y a Euromarket, qui tudie les possibilits de libralisation des services publics de leau, et qui participe aussi au mouvement europen de construction dindicateurs pour faire un benchmarking des modles et des services. Il y a aussi Water Time, qui comme nous veut valuer la durabilit des formules de gestion de leau en rfrant celle-ci leur histoire en longue dure. Lauteur principal, Tapio Katko, runit de trs nombreux lments de contexte pour tenter dexpliquer lvolution : dveloppement de lamnagement urbain, besoins deau lis lindustrialisation, matrise des risques dincendie, mais aussi variations dans les systmes institutionnels et juridiques, notamment en ce qui concerne les droits capter leau, puis la confrontation entre des modles de souverainet politique territorialise et ceux dune efficacit technicienne Le principal problme pour nous est que la France est peu tudie (le seul cas est Grenoble, pas tonnant, mais pas reprsentatif), et que les auteurs ignorent les travaux franais, notamment ceux de Lorrain et de Guillerme. Plusieurs tudes de cas ont t conduites par PSIRU, adversaire acharn des privatisations, et les analyses restent assez superficielles, en ce qui concerne les budgets et les financements. Il faut avouer que travailler systmatiquement sur plusieurs dcennies de budgets de compagnies ou de rgies est trs difficile, voire impossible du fait du secret qui peut perdurer. Mais ce qui doit tre rintroduit avec force, cest la dimension technique : chaque poque, des innovations ont permis dlargir lventail des possibilits techniques, ce qui a pu favoriser tel ou tel modle organisationnel dans le triple rapport public/priv, central/local, sectoriel/transversal.

Trois mondes et trois ges de lindustrie de leau

On parle de trois mondes en ce qui concerne lconomie. Pour leau potable, les trois mondes suivent un dcoupage diffrent de celui du dveloppement : dun ct, on trouve les grands pays industriels la taille de continents, o on a pu raliser de grands projets hydrauliques. Il y correspond une adduction abondante deau dans les villes, et la consommation domestique dpasse 500 lpj (litre/personne/jour). A Las Vegas, on atteint 1200 lpj, et lon doit batailler pour obtenir davantage deau transfre depuis le Colorado, alors que les habitants ont des pelouses et des piscines en plein dsert. A lautre extrmit, on trouve les villes croissance rapide des pays en dveloppement, o les riches ont une consommation plus leve quaux Etats-Unis, mais o la majeure partie de la population est mal ou pas raccorde des rseaux publics pas trs fiable. Du coup, la consommation moyenne est en dessous de 80 lpj, parfois mme infrieure aux 40 lpj adopts Rio comme minimum fournir quelque soit la capacit payer. Et surtout, le service de lassainissement (ne parlons mme pas dpuration) reste trs peu dvelopp. LEurope est dans une troisime catgorie, avec des niveaux de raccordement trs levs, mais o une raret historique de la ressource par rapport la densit de
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Dans le volume II de cet ouvrage (Balkema, 1998), Andreas Kraemer a ralis un chapitre sur les diffrentes formes de gestion publiques et prives. 3

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population a conduit une demande deau potable modre, mais considre comme confortable, de 150 40 lpj, avec des prix unitaires trois fois plus levs quaux Etats-Unis, sans compter le fait que lassainissement est de plus en plus souvent pay en plus dans la facture de leau potable. Une explication possible de cette typologie grossire peut tre faite par recours lhistoire, et l aussi, on peut imaginer trois ges de lindustrie de leau : au XIXme sicle, et en particulier jusquaux dcouvertes de Koch et de Pasteur, le service public de leau, invention de grandes villes, sest dvelopp sur lide dun approvisionnement partir de sources loignes des villes. Plus une ville grandissait, et plus elle devait aller chercher loin son eau. Mais en contrepartie, les villes pouvaient obtenir des financements privilgis, et mme des subventions dEtat, pour raliser ces infrastructures hydrauliques. Cest ainsi dailleurs que bien des villes dcidrent de reprendre directement la gestion des premiers rseaux qui avaient t installs par des entreprises prives. Cest le cas parmi tant dexemples de Glasgow, qui, ds lpoque de la reine Victoria, a municipalis et dans le mme mouvement a t chercher son eau dans un lac des Highlands (Maver, 2000)3. Dans les pays mditerranens, la variabilit du climat qui fragilisait les approvisionnements locaux, a conduit les gouvernements utiliser leur pouvoir souvent arbitraire pour mettre en place des tablissements publics rgionaux pour ladduction distance deau brute de bonne qualit, revendue aux distributeurs publics ou privs locaux. Mais inversement, lide qui a insidieusement prvalu avec la stratgie plus deau plus loin, a t de rejeter les eaux uses sans traitement dans les rivires, les transformant peu peu en gout (Tarr, 1996). A contrario de lEurope, labondance deau dans le Nouveau Monde, et la priode deuphorie financire et de taux dintrts trs bas aura permis de prolonger cet ge quantitatif de lindustrie de leau jusqu aujourdhui. Mais on atteint maintenant le plafond des ressources, et notamment parce que leau subventionne a aussi t capte par un autre usager beaucoup plus gourmand : lirrigation. La crise conomique est loccasion de montrer linsoutenabilit de cette politique de leau, et se traduit par un retournement, qui sest dj manifest depuis longtemps en Europe.

La situation initiale la fin du XVIIIme sicle, et les premiers rseaux du XIXme

Les rseaux deau, ou du moins les adductions jusqu des fontaines publiques, existaient depuis lantiquit romaine. Mais lpoque fodale, et dune faon schmatique, il ny avait plus de domaine public hydraulique, et les eaux taient utilisables de faon ordinaire par les paysans relevant du droit commun, alors que seuls les rois et les vassaux auxquels ils donnaient une tenure avaient un droit dabus (au sens propre : ab-utere, usage destructeur)4 : c'est--dire quavec les balbutiements du capitalisme, les monarques ou certains princes avaient la fois assez de pouvoir et de moyens financiers pour raliser des aqueducs en pierre et dtourner vers leurs chteaux, et accessoirement vers des fontaines publiques, de leau capte au loin, ventuellement dans un autre bassin versant : aqueduc des eaux libres Lisbonne, aqueduc de Rungis des Mdicis. De leur ct, de nombreuses communauts paysannes, voire de petites villes, savaient raliser des canalisations en bois en mettant bout bout des troncs darbres vids et jointoys de faon rustique, pour amener leau soit vers des irrigations (les bisses en Suisse), soit vers des fontaines en ville ; mais ils taient le plus souvent limits prendre leau sans trop perturber les coulements. Et dailleurs, les moyens techniques de
Voici ce qucrit lhistorienne de la ville : direct municipal provision seemed to offer several advantages to the city. The existing private company had () outdated infrastructure consequently was unable to cope with the demands of the rapidly growing population () Moreover, the company was not in a position to raise the necessary capital for improvements, unlike the Town Council, whose extensive community assets made it eminently creditworthy. Public accountability meant that unpredictable market forces could be over-ridden, and a stable service provided () Loch Katrine was located in the Perthshire Highlands, some 55 km from Glasgow, and thus well away from the polluted city () The official opening by Queen Victoria on an appropriately wet autumn day in 1859 was an event of enormous significance for Glasgow () Loch Katrine was unquestionably the prime municipal showpiece for the city, combining the wonders of Victorian technology with the nurturing quality of pure Highland water (Maver, 2000). 4 Voir mon travail sur lhistoire compare du droit de leau dans quelques pays europens, publie dans Gense du droit de lenvironnement.
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lpoque ne lauraient gure permis. Les citernes pour capter la pluie, et les puits privs taient donc omniprsents, et dans les villes, leau tait souvent achemine par des porteurs, sapprovisionnant soit aux fontaines publiques, soit directement aux cours deau. Or, Guillerme a bien montr que le dveloppement de lartisanat urbain, lpoque classique, stait largement fait partir dindustries fondes sur la putrfaction, donc la stagnation de leau. Et, bien avant les dcouvertes de Pasteur, le courant no-hippocratique associait cette stagnation au danger sanitaire, et poussait dune part la ralisation plus systmatique dgouts pour chasser les dchets avec la pluie dans les rivires ; et dautre part la captation deaux lointaines et supposes pures. En France, ngligeant lexprience pionnire des frres Perier qui associaient pour la premire fois, en 1781 Paris, la pompe vapeur pour lever leau de la Seine, et des canalisations en mtal pour desservir les domiciles (quartiers de Chaillot et du Gros-Caillou), Napolon reprenait une politique daqueducs distance initie sous lancien rgime par les ordres religieux (Belleville, Pr St-Gervais), qui fut encore prolonge sous Napolon III par lingnieur Belgrand. Les travaux les plus impressionnants ont cependant t raliss sur les gouts, limitation de ce qui se gnralisait dj en Angleterre. Dans ce pays, le pragmatisme et linventivit des ingnieurs mcaniciens, conduisit un dveloppement plus prcoce que partout ailleurs du rseau domicile, approvisionn par une eau de rivire filtre, puis leve par machines vapeur et distribue par des tuyaux de fonte souds. En revanche mme Paris, le taux de logements particuliers raccords au rseau deau potable est rest trs faible jusqu la fin du sicle, et dailleurs, leau scoulait encore chez labonn en continu travers des tuyaux calibrs appels les compteurs jauge , et alimentait un rservoir tampon avec un trop plein. En quelque sorte, les riches particuliers soffraient une fontaine la maison. Et on peut signaler ici que ce systme la jauge na disparu que rcemment Marseille, et quil est encore trs courant en Ukraine par exemple5. Dans les couches populaires, on na pas deau courante chez soi, mais on ny habite gure non plus, et de nombreux usages de leau se font dans des lieux collectifs. En dfinitive, avant que les ingnieurs ne proposent de desservir les habitations avec un rseau en fonte, beaucoup de projets dalimentation en eau, ou dvacuation des eaux de pluie, restaient le fait de la munificence des rois et des princes, qui finanaient des adductions des distances de plus en plus grandes, leau tant ensuite gratuite aux fontaines (sauf pour les porteurs qui devaient payer une taxe puisquils faisaient commerce de leau ensuite). Lapprovisionnement domicile tait considr comme un luxe, et il tait largement laiss linitiative prive qui obtenait des concessions, du fait quil fallait passer les canalisations sous lespace public. En contrepartie, les municipalits, peu intresses par le sujet, demandaient ces entrepreneurs de prendre en charge lentretien des fontaines publiques gratuitement. Dans le cas de Paris, le compromis trouv, au moment de lannexion des communes de banlieue qui deviendraient les arrondissements 12 20, entre le baron Haussmann et la Compagnie gnrale des eaux qui desservait la banlieue depuis sa fondation en 1853, fut quil y aurait deux rseaux : un gratuit pour les usages municipaux deau brute (chasse des gouts, remplissage des lacs des bois, arrosage des jardins, lavage des rues, pompes incendie, et alimentation des chasses deau des WC ltage ) ; lautre payant pour les particuliers dsirant avoir leau ltage, qui serait entretenu par la ville, la facturation (et seulement elle) tant ralise par la Compagnie en situation dune grance trs particulire. On nimaginait pas encore les consquences de la rvolution pastorienne de 1885, et de lobligation de traiter leau qui allait en rsulter.

Plus exactement, les habitants ne ferment pas les robinets. Michel Soulier de Verseau a t tmoin de logements o on ouvre le robinet en se levant, et o on le ferme en allant au lit
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Les raisons de la municipalisation

En fait, nous avons trouv de nombreux cas o les entreprises prives nont pas russi se maintenir comme distributeurs deau : le plus souvent, elles navaient pas les moyens de gnraliser la desserte, car elles ntaient pas appuyes sur le capital bancaire, et elles ne pouvaient souvent faire mieux que de desservir les quartiers les plus solvables, puis de tenir le plus longtemps possible sans rinvestir, voire de revendre les installations des investisseurs locaux fortuns, pour pouvoir rcuprer leur capital et vendre des installations nouvelles ailleurs. Dans tous les cas, la qualit du service tait insuffisante, et la disparit du service selon les endroits conduisait des accusations, de la part du public, de manquements lobjectif de welfare local imagin dabord en Angleterre, et vite envi sur le continent. Et les villes, de plus en plus nombreuses, remettaient en cause les concessions, parfois avant mme la fin des contrats, pour faire cette gnralisation des raccordements que les entreprises prives narrivaient gure faire. Et elles nont pas hsit financer les investissements par les impts locaux, par le recours aux caisses dpargne naissantes (qui prtaient des taux trs intressants), et grce aux subventions dEtat. Montral offre un cas trs clair et trs prcoce de linvitable municipalisation dans la phase initiale du dveloppement des services : une entreprise prive y a obtenu une concession pour la distribution deau de la couronne britannique ds 1798, cest dire avant mme que la ville soit incorpore cest dire dispose dune municipalit. A peine cre, celle-ci rentre en ngociation avec lentreprise, qui ne sen sort pas et fournit un service trs limit et de mauvaise qualit, car elle veut gnraliser la desserte. Comme aux Etats-Unis, les villes sont souvent construites en bois, et il leur faut des rseaux deau ne serait-ce que pour limiter les effets des incendies (voir Anderson, in Dupuy & al., 1984). Cette gnralisation se fait en deux tapes : Le premier passage sest produit en 1843-1845 avec la municipalisation de la Compagnie des propritaires des eaux de Montral, cest--dire le rachat de celle-ci par la Corporation municipale de Montral (le titre lgal de ladministration locale). Le second passage sest produit au cours de la dcennie 1850 avec loctroi dun outil juridique, lobligation dusage, laquelle contraignait les Montralais raccorder leur rsidence au service deau. Grce la multiplication dabonns obligs qui ds lors avaient payer une taxe deau base sur les valeurs foncires, les dirigeants locaux purent bnficier des sommes dargent ncessaires la mise en chantier dun nouvel aqueduc et la pose dun rseau de conduites de distribution tendu lensemble des rues de la ville. (Fougres, 2002) En Europe, aux difficults financires des entreprises sajoutent, dans de nombreux pays, les volonts de reprise en mains nationale ou municipale, pour des raisons plus politiques, avec la construction des Etats-nations. En effet, les entreprises concessionnaires sont souvent anglaises ou franaises, donc trangres. Donatella Calabi, dans un article initialement ddi au rle des rseaux techniques urbains dans les prmices de lurbanisme en Italie, montre comment, dans le contexte Gliolittien de la cration de lunit nationale, les critiques de la gestion prive ont conduit municipaliser les services deau, de gaz et de transports publics et les confier des tablissements publics locaux, les aziende municipalizzate, par la loi de 1903. En Allemagne, cette prise en mains a t complte par une transversalisation des services, et la cration des Stadtwerke, les fameuses entreprises municipales ; au dbut du XXme sicle il sagissait dtablissements publics ou de rgies autonomes ; ils sont plus tard devenus des socits anonymes ou des SARL capitaux entirement publics. La Suisse et lAutriche ont suivi aussi ce modle. Mais une diffrenciation sest faite entre le nord de lEurope et la partie mditerranenne : l, la variabilit du climat appelait en partie une rgionalisation de lapprovisionnement, et donc un systme dadduction deux tages sest souvent dvelopp (voyez le Canal de Provence Marseille, qui est distinct de la socit des eaux de Marseille ; et Aguas Ter Llobregat, entreprise publique rgionale qui fournit une partie de leau distribue dans la commune centre par AGBAR, compagnie prive, et qui fournit aussi les petites communes en rgie de la banlieue). Ainsi, l o lEtat (notamment lEtat autoritaire) a continu jouer un rle important dans les tractations (par exemple Istanbul ou
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Lisbonne dans lentre-deux-Guerres), on sest orient vers des solutions techniques bases davantage sur les transferts deau, qui ont elles-mmes dbouch sur des formes de gestion multipurpose selon le modle de la Tennessee Valley Authority. Alors quun processus bien diffrent sest droul plus au nord.

Un point de rebroussement technico-conomique : quantit lointaine / qualit proche

En Europe du Nord, la raret relative des ressources par rapport la densit de population, a accru de faon prcoce la comptition pour la ressource ; cependant, le plus souvent, les villes recherchaient la qualit davantage que la quantit ; et il ny avait pas de problme de quantit car dans les pays temprs, lirrigation nest pas ncessaire. Mais les dcouvertes relatives la bactriologie on conduit se mfier de toutes les eaux, y compris de sources lointaines et supposes pures. On a pris la dcision gnrale de filtrer leau fin XIXme sicle ; et, dans le premier quart du XXme sicle, toutes les techniques dont nous disposons aujourdhui ont t mises au point : chloration, charbon actif, ozonation, et ultraviolets. Or le dveloppement des usines de traitement de leau, la manire anglaise, permettait de prendre leau de surface, mme de relativement mauvaise qualit, proximit des villes. La nature des investissements changeait alors considrablement, passant de lhydraulique la chimie de leau, et les cots de fonctionnement devenaient plus importants. A son tour, ceci permettait de renforcer lide que le service devait tre pay proportionnellement au volume consomm. Il est en effet bien plus facile de facturer des cots de fonctionnement que damortir les investissements initiaux, surtout si ceux-ci sont subventionns. Donc, alors mme que les entreprises prives se retrouvaient souvent cantonnes dans le rle de prestataires de travaux publics ou ce construction dusines innovantes, on a assist une consumrisation des services publics, mais sur la base du paiement des cots de fonctionnement, ce qui tait trs comptitif par rapport aux porteurs deau. Un vaste systme de confiance sest alors install en faveur de leau du rseau public, qui a largement permis sa gnralisation. Dautant qu cette poque, lassainissement, considr juste tire comme un service raccordement obligatoire, tait toujours pay par les impts locaux. Ce retournement technique sest produit Paris il y a un sicle peu prs. Depuis Napolon, et surtout avec le baron Haussmann et lingnieur Belgrand, on pensait approvisionner Paris avec des sources de plus en plus distantes. La Loire avait mme t envisage comme source dapprovisionnement (et depuis Louis XIV pour alimenter Versailles), mais le dbit dtiage tait trs faible alors que ctait en t quon avait besoin de leau. En 1890, un ingnieur nomm Duvillard chafauda un projet de transfert depuis le lac Lman (440 km), ce qui tait dj techniquement possible lpoque, mais qui posait ventuellement des problmes daccord des Suisses. Avec ses partisans, il btit tout un argumentaire en faveur du transfert, en cumulant les avantages : plus jamais de pnurie, eau de grande qualit, allongement des dures de navigation, meilleure dilution de la pollution rejete par la capitale, et besoin dune profusion deau pour ce qui devait rester une ville lumire. Bref, un argumentaire que nauraient pas reni les actuels partisans du transfert Rhne-Barcelone (Barraqu, 1998) ! Pourtant, alors que lon dbattait srieusement du projet au Conseil de Paris et que les ingnieurs affinaient leur projet, une pidmie de maladie hydrique se produisit, et ce fut un des points dapprovisionnement lointains qui fut trouv responsable ( Loing) : donc mme les sources distantes pouvaient tre contamines, et il faudrait filtrer leau do quelle vnt En 1902, Paul Brousse, Conseiller de Paris en vue pour ses positions possibilistes en faveur dun socialisme municipal , inaugura lusine dIvry, modle de la technique de filtration lente (qui a dailleurs t rhabilite ces dernires annes, et qui constitue une des vitrines de la technique de traitement en France). Un choix durable tait fait comme dans dautres villes dEurope : prendre leau sur place et la traiter, et abandonner les transferts grande distance deau de qualit. Et finalement, le Conseil de Paris abandonna le projet du Lman en 1919, car aux raisons techniques sajoutait dsormais une dimension stratgique : on a craint que lors dune prochaine Guerre, les Allemands ne foncent sur laqueduc et le coupent, nous obligeant capituler ! Certes les demandes en eau ont continu augmenter, et Paris est une bien trop grande ville pour la Seine, mais on a finalement rsolu les problmes dtiage en construisant de grands barrages
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rservoirs en amont (Seine, Marne, Aube) qui ont t partiellement justifis auprs du public par la protection contre les inondations. Dans les annes 1980, un projet de quatrime barrage avec un aqueduc direct vers Paris (appel dans le jargon le tuyau-Chirac) a t abandonn, car en dfinitive, les producteurs deau publics et privs avaient anticip sur la difficult politique de le raliser, en installant des systmes dalarme pour couper larrive dans les usines en cas de pollution accidentelle des rivires, et en sophistiquant les usines elles-mmes. Et par ailleurs, pour la premire fois, les demandes en eau potable, Paris comme dans de nombreuses villes europennes, stagnent ou diminuent (pour Paris intra-muros, -13% entre 1990 et 1996, cf Cambon-Grau, in Barbier, 2000). Donc les projets de transferts, quon fait ici correspondre au premier ge de lindustrie de leau, deviennent non seulement obsoltes, mais risqus financirement, sans parler des critiques cologiques quils reoivent. Mais pour autant, lge de la qualit et des super-usines deau arrive peut-tre lui aussi sa limite, et paradoxalement, cause des progrs dans son propre domaine : la mesure de la qualit de leau dans le milieu et de leau potable. Pour rsumer les acquis de cette priode, dune part le gnie chimique et sanitaire a permis aux villes de rgler leurs problmes dapprovisionnement deau localement, avec seulement une aide financire de lEtat (ou lautorisation donne par celui-ci de prendre de largent dans les caisses dpargne, et lemprunter des taux trs faibles). Si presque partout elles ont continu sadresser des entrepreneurs privs pour raliser les travaux, elles ont adopt la formule de la rgie simple ou intersyndicale, voire autonome. Les entreprises prives taient globalement incapables de lutter en matire de fourniture de services. Sauf en France, o les restrictions du Conseil dEtat limplication des villes dans lconomie, et aussi la relative lenteur de lurbanisation et de lindustrialisation, ont conduit les villes garder les entreprises prives, mais sous des formes de grance ou daffermage ; cest dire avec des oprateurs chargs de lentretien dun capital rest dans les mains publiques, mais faisant des amortissements et des provisions pour leur compte, grce la comptabilit prive, qui le permettait, alors que la comptabilit publique ne le permettait pas. En revanche, dans de nombreux pays (mais pas en Angleterre), lhabitude a t prise de payer leau au volume, donc avec des compteurs, ce qui a entran la fin des jauges, et la ncessit de fournir, des particuliers qui tournent les robinets quand ils veulent, un service continu, de qualit, quelque soit la demande. Au passage, le mtier de facturier sest dvelopp, et on eut dire que la fortune des entreprises franaises sest faite en bonne part sur cette capacit faire payer les cots par pratiquement tous les usagers sans douleur ; ce qui a depuis longtemps permis un bon autofinancement des services. On voit l la diffrence fondamentale avec les grandes villes du Tiers Monde o les ingalits sociales sont telles que les couches populaires ne peuvent pas simaginer que la meilleure faon davoir un bon service, cest de se poser en consommateur (cest dailleurs le mme problme dans les pays de lEst). On peut se demander sils ne sont pas encore dans une relation de type fodal leau : un accs pay par les seigneurs, gratuit, mais en quantit marginale Ils voudraient secouer la fodalit qui se prolonge dans lEtat post-colonial, mais peut-on inventer une voie diffrente de ce quont fait les bourgeoisies europennes, si toutefois on veut le mme type de service ?

La crise de la gestion municipale des services

Pour des raisons financires, donc, les services deau potable ont massivement adopt la formule de gestion publique municipale, sauf peut-tre en France. Et ce sont aussi les municipalits, avec laide des Etats, qui ont t charges de pousser jusquau bout la nouvelle logique de la qualit sur place ( la place de la quantit cherche au loin) : finir les rseaux dgout, et partir des annes 1960 (sauf en Angleterre o ctait fait avant 1940), les quiper de stations dpuration des eaux uses. Dans de nombreux pays europens, pour faciliter le financement, on a trouv intressant de faire payer lassainissement et lpuration proportionnellement au volume rejet/prlev, donc dans les factures

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deau6. Tout ceci a contribu augmenter considrablement ces dernires ; or, au mme moment, la distribution deau potable devenait une industrie mre, devant dsormais faire face au renouvellement plus systmatique des rseaux vieillissants. Or, dans de nombreux pays, les subventions qui avaient t la rgle pour la mise en place initiale des infrastructures, ntaient plus disponibles pour leur renouvellement ; de surcrot, les rgles de la comptabilit publique interdisaient de pratiquer des amortissements et des provisions, alors que ctait plus facile en adoptant le statut juridique priv. Do un retournement de situation en faveur de formes de gestion caractre industriel et commercial, et le dveloppement de formules trs varies dconomie mixte ou de partenariat public-priv ; les entreprises rellement ou formellement prives ont aussi un meilleur accs au march bancaire. On doit enfin ajouter que face laugmentation encore accrue et inexorable des prix, bien des lus locaux de pays centraliss, nayant pas beaucoup de marges de manuvre, ont prfr dlguer la gestion au secteur priv pour faire endosser celui-ci la responsabilit de la hausse des prix. En tout cas, la pression croissante sur lindustrie de leau pour quelle rapproche ses tarifs de ses cots complets a cr une situation o il suffisait dun pisode de scheresse un peu svre pour quune espce de nouvelle morale dconomie apparaisse, entranant une premire et historique baisse ou stagnation des volumes vendus : dune part de gros usagers changent de procds industriels ou dquipements pour vraiment conomiser leau, et dautre part, les usagers domestiques, sans vraiment quon les y incite, se mettent remplacer les quipements domestiques vtustes par des quipements plus conomes (le cas des chasses deau double bouton est exemplaire). Mais ce sont les usages extrieurs la maison et ceux des usines et des services publics qui ont le plus rduit leur dpendance du rseau public, voire qui y ont renonc. Un autre facteur de mise en crise est la multiplication des paramtres de potabilit, qui sont adopts les uns aprs les autres sans vision globale, avec des dmarches cotoxicologiques trs dtailles, mais qui finissent par former un vritable casse-tte chinois pour les producteurs deau potable : certaines normes finissent par provoquer une sur-complexification (cas de la chloration dont les sous-produits sont cancrignes) qui son tour rend presque impossible de passer toutes les normes de potabilit tout le temps. Et comme souvent, les media simplifient la question, par exemple en additionnant tous les habitants des rseaux o quelques analyses nont pas respect toutes les normes : du coup le pourcentage de gens recevant une eau non potable parat tre en augmentation rgulire. Mais alors, comment accepter de payer de plus en plus cher une eau de moins en moins bonne ? Cest ici que lge de la qualit de leau arrive sa limite, et quun changement de paradigme se produit nouveau : lide qui commence prvaloir, est quon ferait mieux de protger les ressources brutes au point de captage, afin de ne pas avoir sophistiquer le traitement ensuite. Cette nouvelle stratgie nest pas encore dominante, comme en tmoigne le dveloppement de la filire de traitement de leau par osmose inverse (micro- ou ultra-filtration) qui permet de saffranchir encore davantage de la qualit de leau brute, mais un prix plus lev. Mais de plus en plus de syndicats de distribution, en Allemagne, aux Pays-Bas, au Danemark et en France, passent des contrats avec les agriculteurs des territoires o ils sapprovisionnent en eau, pour leur racheter le manque gagner li labandon des intrants de lagriculture intensive. Parce que cette stratgie de troisime ge semble plus durable, et mme moins chre terme, que celle de la course aux techniques de traitement.

Lmergence du gnie de lenvironnement, et de modles de gestion complexe

En dautres termes, le nouvel ge de lindustrie de leau est celui non plus de laugmentation de loffre en quantit ni en qualit, mais de la gestion de la demande deau potable, et au del, des diverses demandes deau ensemble. Donc du partage de la ressource, et de la protection des milieux aquatiques. Les connaissances nouvelles que ces approches ncessitent, distinguent le gnie de lenvironnement du gnie sanitaire.

au prix de quelques contorsions juridiques : en France comme en Allemagne, lassainissement est obligatoire, leau potable est un confort ; lun devrait tre financ par limpt, lautre est rellement un service caractre industriel et commercial correspondant la logique du paiement au service rendu.
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Et dabord, elles nous loignent un peu plus des approches de gnie civil et de la grande hydraulique tatique. Il y a peine quelques mois, lEspagne et le Portugal, sous la pression de lUnion europenne, ont en partie renonc programmer toujours plus de barrages et de transferts, comme du temps des dictatures et des annes Trente. Aux Etats-Unis, la remise en cause de ces politiques de loffre a commenc ds les annes 1970 en Californie, et, malgr des projets de transferts quon associe pour faire moderne la nouveaut des marchs de leau, les volumes deau vendus sont en nette diminution depuis les annes 1980. New York par exemple a pu suivre un chemin diffrent des villes europennes cause de labondance deau qui a permis de prolonger le premier ge, complt par une stratgie de type troisime ge, elle-mme facilite par la faible occupation agricole de lespace aux environs des rservoirs naturels : prendre leau trs loin, profusion, et protger la nature dans de vastes zones autour des points de prlvement. Mais la grande mtropole risque dtre rattrape par lhistoire europenne, car cette protection renforce le risque de contamination par les parasites des animaux sauvages (cryptosporidium, giardia). Un rapport de lUSEPA a conclu la ncessit de filtrer leau et de la traiter avant distribution, alors que les ingnieurs de la ville plaidaient pour un simple renforcement des mesures de protection des sols habituelles (Okun et al., 1997 ; Ashendorff et al., 1997). Si les nouveaux traitements sont mis en place, le cot de production de leau augmentera srieusement, et on risque de faire face un effondrement de la demande, surtout si, en mme temps, la ville dcide de mettre des compteurs deau individuels pour remplacer le mode actuel de facturation forfaitaire (frontage rates) : une tude rcente a en effet montr que limpact en serait catastrophique en termes redistributifs, surtout dans une ville o le logement est trs cher (Netzer & al, 2001). Mais, dira-t-on depuis Paris, pourquoi dans ces conditions ne pas simplement prendre leau dans lHudson river juste en amont de la ville au lieu de la chercher si loin, et notamment jusquau Qubec ? Dans le domaine de lassainissement, aussi, la remise en cause des solutions purement technologiques au profit de solutions plus territorialises progresse : voir les expriences franaises regroupes sous les termes deau dans la ville, dhydrologie urbaine, etc. On ne peut plus vhiculer leau de pluie des grandes mtropoles avec les eaux uses, on spare, on rinfiltre, on stocke, on revisibilise etc. L aussi des formes nouvelles dimplication des populations sont indispensables (Moss, 2000). Au bout de cette description historique, on en arrive se poser une question qui tait a priori incongrue: les Europens, mme eux, ont-ils les moyens de soffrir leurs services publics de leau long terme ? Cette question sest impose depuis que les Directives europennes se sont multiplies et ont t accompagnes de demandes destimation de cots dapplication. Le renchrissement prvisible li aux importants investissements prvus a suscit des critiques croissantes du public, des lus et de la presse ; mais elles ont eu lieu paradoxalement davantage dans les pays du nord de lEurope que dans ceux du sud, alors que les investissements faire taient bien plus levs au sud : cest que l, leau reste encore ingalement fournie, et largement sous-tarife (et donc elle reste en de du dbat public) ; et on peut mme dire que tant quil y a rationnement relatif de leau, on ne peut penser la rationalisation des usages. En ce qui concerne les services publics deau et dassainissement, et plus largement la gestion des infrastructures hydrauliques, la problmatique des trois E du dveloppement durable (Economie, Environnement, Ethique) se dcline de la faon suivante : Les modes de financement actuels, et en particulier les factures deau lorsquil y en a, permettent-ils de maintenir le patrimoine technique en bon tat, une fois lquipement initial ralis ? Cette formulation nous parat plus prcise que la notion de tarification au cot complet (full cost pricing) initialement propose par les conomistes de la Commission dans la Directive cadre sur leau. Car le cot complet comprend-il linvestissement, et son renouvellement ? Ceux-ci sont-ils assurs par des emprunts, des amortissements et des provisions, des subventions, ou encore par des systmes de prquation du genre des agences de leau en France ? Quels investissements supplmentaires faut-il consentir pour amliorer les performances environnementales et de sant publique des services ? Dans chaque pays europen, les Directives nombreuses sur leau potable, lassainissement et lpuration, et dsormais le milieu aquatique, viennent sajouter aux politiques nationales plus anciennes ou plus spcifiques, et se traduisent par des

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investissements importants. Par exemple, la Directive sur les eaux rsiduaires urbaines (CEE 271/91) a t value 12,5 milliards dEuros7 pour les Britanniques, 13 pour les Franais, 28 pour les Italiens, et jusqu 65 pour lAllemagne (dont prs de la moiti pour les Lnder de lancienne RDA). Ces sommes considrables conduisent se demander si dans certains cas, des solutions techniques alternatives la end of pipe technology ne seraient pas plus appropries : les rgions rurales faible densits devront rester assainies par des techniques autonomes. Ne faut-il pas dautre part accepter lide quon injectera des subventions priodiquement dans le systme ? Si tous ces investissements et ces cots de fonctionnement accrus se rpercutent sur les factures deau ou les rates8, les usagers pourront-ils encore payer, et laccepteront-ils ? Quelle va tre lattitude des lus, soumis quils sont la pression des mdias ? Ne seront-ils pas tents par un discours dmagogique, comme en France actuellement, du racket des consommateurs, permettant de reporter des investissements indispensables plus tard, aprs les lections ? On voit bien ainsi que les trois grands axes de la tenabilit long terme ne sont pas forcment compatibles entre eux, ce qui rend lvaluation des services publics trs difficile. Or, une caractristique majeure des politiques environnementales, cest le paradoxe dun besoin accru de matrise de lavenir lointain et de situations systmiques , qui appelle une spcialisation et un resserrement de lexpertise, alors mme que le public rclame de la transparence, de la participation plus directe, et des valuations immdiates. Il est ainsi difficile de comprendre la ncessit pratique de prquations de toutes sortes lorsque des investissements trs lourds, mais priodicit lente, sont en jeu. Pourtant, lorsquon fait une typologie des volutions de la gestion municipale partir de sa crise financire, on aboutit cette prquation. Trs schmatiquement, on peut dabord distinguer le maintien en rgie, qui reste la formule la plus frquente, et qui est durable si les comptabilits publiques locales sont autorises amortir et provisionner. Mais souvent, on assiste une concentration supralocale par syndicats intercommunaux, voire une centralisation (Angleterre, plus rcemment Italie). La dlgation la franaise des grands groupes privs permet de faire la fois une gestion financire moderne et de concentrer malgr les diffrends politiques entre petites communes. Lautonomisation des services publics, ensuite, caractrise une grande partie de lEurope continentale, et elle aboutit la cration dentreprises publiques, voire mme leur transversalisation comme en Allemagne. Enfin, les circonstance gographiques et historiques particulires des pays mditerranens (et de certains pays de lEurope de lEst) a conduit un systme dual : adduction publique rgionale, distribution publique ou prive locale.

Lart de la prquation
Nos travaux montrent que les pays europens ont tous recours la prquation pour rsoudre la crise de la gestion municipale traditionnelle : certains lissent limpact des investissements sur les factures en concentrant les services publics une chelle supra-locale, voire rgionale ; dautres mettent en place des mutuelles ou des banques de leau en faisant payer aux usagers des redevances, quils pourront rcuprer sous forme de subventions ou de prts aids certaines conditions (agences de leau en France9, banque des Wateringues aux Pays-Bas) ; dautres encore font grer plusieurs
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Soit un peu plus de 82 Mds FF. Ce sont des impts locaux proportionnels la surface corrige des logements, selon lesquels les britanniques payent leur eau (sans relation au volume). 9 On a reproch aux Agences franaises une drive vers un principe mutualiste, ou principe pollueursocitaire , alors quelles avaient en fait t cres dans cet esprit. Obliger les pollueurs et les prleveurs payer des redevances tait en effet le seul moyen de pouvoir leur fournir ensuite des aides substantielles linvestissement, alors mme que les subventions dEtat taient en train de disparatre. Ainsi, alors mme quon reproche aux agences dtre responsables de la drive du prix de leau (cest leur part dans la facture qui a le plus augment dans les annes 1990), elles sont en fait responsables de linverse, cest dire de nous permettre de faire face aux investissements imposs par des Directives auxquelles nous avons adhr sans que les prix de
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services publics locaux par la mme entreprise transversale (Stadtwerk ou Querverbund allemand) ; tous ont mis en place divers mcanismes de prquation sociale : il sagit de faire payer plus cher leau aux riches quaux pauvres, par exemple en laissant lassainissement dans les impts locaux qui sont gnralement lis la valeur du logement occup, ou linverse en faisant payer leau par tranches de prix croissants. Il y a l un vaste champ dtude pour lensemble des sciences de lhomme et de la socit, car les effets sociaux secondaires de mesures apparemment trs quitables peuvent tre catastrophiques (cf infra). Or, jusqu prsent, les distributeurs deau taient trop enferms dans la logique de loffre, agrmente dune volont de consumrisation du service pour des raisons financires, pour sintresser aux effets redistributifs des diverses formes de tarification possibles. Plus gnralement, il est risqu de faire des critiques tel ou tel modle de gestion de leau et de prquation, sans le replacer dans son contexte historique, et sans disposer dindicateurs comparatifs vraiment fiables. Nos travaux de plusieurs annes nous permettent ainsi de rcuser une valuation assez ngative faite par la Banque Mondiale du modle allemand de gestion des services publics (Barraqu, 1998). Mais encore une fois, la mconnaissance des usages de leau et labsence dindicateurs correspondants est significative de cette longue poque du municipalisme o limportant tait dapporter aux pauvres ce que seuls les plus riches pouvaient soffrir, et o on ne mesurait donc pas les consommations. On voulait tout au contraire desservir le plus dusages possibles indistinctement avec la meilleure eau possible en quantits illimites. Cest de plus en plus difficile aujourdhui, mais est-ce une raison pour jeter le bb avec leau du bain ? Ne faut-il pas plutt faire face la consquence de lmergence de la gestion par la demande, savoir la participation du public en gnral la dfinition et la tarification du service ?

Et le Tiers-Monde ?
En dfinitive, pour la gestion des services publics comme pour celle de la ressource, on assiste une sourde confrontation entre modle tatico-libral, et modle de gestion communautaire. Que ce soit pour des raisons de qualit au Nord, ou de quantit au Sud, les libraux commencent par prconiser le recouvrement des cots secteur par secteur ; mais les Etats se retrouvent alors en contradiction avec les subventions lagriculture irrigue, qui ne paye gure leau, parce quon ne peut pas revenir en arrire sur les promesses faites de lenrichissement par lintensification de lagriculture. Au lieu de cela, les administrateurs de leau des pays membres et de lUnion europenne feraient bien mieux dencourager les communauts locales de partage de la ressource, tout comme la gestion locale des services publics avec implication plus directe des usagers. En France, bien que timidement et imparfaitement, on complte un dispositif de parlements de leau cr il y a trente ans au niveau des 6 agences, par des comits de contrats de rivire, des Etats gnraux pour les rivires plus grandes, des Commissions locales de leau avec les SAGE, et pour les services publics, des Comits Consultatifs de Services Publics locaux. Autant de lieux dapprentissage collectif et de gouvernance , qui fonctionnent souvent en creux et dans lignorance des administrateurs classiques. La menace sur la durabilit des services publics est aussi illustre par la situation de la plupart des grandes et moyennes villes des pays en dveloppement : on nest pas dans une situation de tout ou rien (service complet ou marche pied jusquau puits). Non, mais les services publics sont peu fiables, discontinus dans le temps, ne desservent pas tout le monde et surtout le font de faon ingale. Zrah (1997) a montr sur le cas de Delhi que non seulement les plus riches sen sortaient mieux mais que les plus pauvres devaient dpenser davantage par mtre cube pour avoir de leau Face la difficult de raccorder toute cette population pauvre mondiale de bons services publics, des expriences alternatives se dveloppent : les bornes fontaines cartes puce de Durban ont permis de rduire nettement les maladies hydriques, ainsi que les phnomnes quasi-mafieux aux points deau ; la livraison deau en gros un cot modeste lentre de quartiers pauvres voire illgaux dArgentine laisse ces quartiers le soin de sauto-rpartir une eau de bonne qualit un prix quils peuvent
leau senvolent. Elles permettent aussi, en partie, de laisser la responsabilit de la gestion des services publics des collectivits locales trs petites et peu armes financirement.
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soffrir. La mme chose peut se dire des systmes dassainissement condominiaux du Brsil. Trop dingnieurs municipaux, plus encore que des entreprises prives, mprisent ces solutions partielles alors quil ny a pas de possibilits financires pour raliser de suite un rseau complet. Inversement, comment ne pas voir que la bonne vieille exprience europenne du municipalisme doit tre revisite, comme tant probablement la seule manire de dpasser les limites de la gestion publique tatique des annes deuphorie, ainsi que de la privatisation tout crin des annes 1990. Quitte ce quon poursuive aussi la modernisation de ce municipalisme en laidant passer au troisime ge de lindustrie de leau.

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