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Amrica Latina, poblacin y desarrollo

Accin colectiva e identidades indgenas, obreras y populares en Bolivia

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BIBLIOTECA UNIVERSITARIA
Ciencias Sociales y Humanidades Coleccin Pensamiento Crtico Latinoamericano
Director de la Coleccin Emir Sader, Secretario Ejecutivo de CLACSO Coordinador Acadmico Pablo Gentili, Secretario Ejecutivo Adjunto de CLACSO Consultor Editorial Horacio Tarcus rea de Produccin Editorial y Contenidos Web de CLACSO Responsable Editorial Lucas Sablich Director de Arte Marcelo Giardino Asistente Editorial Sabrina Gonzlez Consejo Editorial Alejandro Grimson Ddimo Castillo Emir Sader Gerardo Caetano Horacio Tarcus Pablo Gentili Vctor Vich Director Editorial Siglo del Hombre Editores ngel Nogueira Gerente General Emilia Franco Coordinadora Editorial Brbara Gmez Asistente Editorial Edgar Ordez

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Amrica Latina, poblacin y desarrollo


Accin colectiva e identidades indgenas, obreras y populares en Bolivia

Carmen A. Mir

Antologa y presentacin

Brgida Garca Ddimo Castillo

Siglo del Hombre Editores

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Mir, Carmen A. Amrica Latina, poblacin y desarrollo / Carmen A. Mir; compiladores Brgida Garca y Ddimo Castillo. Bogot: Siglo del Hombre Editores y Clacso, 2009. 384 p.; 21 cm. Incluye bibliografa. 1. Demografa - Amrica Latina 2. Amrica Latina - Poblacin - Historia 3. Amrica Latina - Poltica econmica 4. Amrica Latina - Condiciones socioeconmicas I. Garca, Brgida, comp. II. Castillo, Ddimo, comp. III. Tt. 304.6 cd 21 ed. A1229042 CEP-Banco de la Repblica-Biblioteca Luis ngel Arango La responsabilidad por las opiniones expresadas en los libros, artculos, estudios y otras colaboraciones incumbe exclusivamente a los autores rmantes, y su publicacin no necesariamente reeja los puntos de vista de la Secretara Ejecutiva de CLACSO. Carmen A. Mir Primera edicin, 2009 CLACSO Consejo Latinoamericano de Ciencias SocialesConselho Latino-Americano de Cincias Sociais Av. Callao 875, piso 5 C1023AAB Ciudad de Buenos Aires-Argentina Tel.: (54-11) 4811-6588 Fax: (54-11) 4812-8459 www.clacso.org; clacso@clacso.edu.ar Siglo del Hombre Editores Cra 31A N 25B-50 Bogot D.C.-Colombia PBX: (57-1) 337-7700 Fax: (57-1) 337-7665 www.siglodelhombre.com Cartula Alejandro Ospina Armada electrnica ngel David Reyes Durn ISBN: 978-958-665-143-1 Impresin Panamericana Formas e Impresos S.A. Calle 65 N 95-28 Bogot D.C. Impreso en Colombia-Printed in Colombia
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NDICE

Carmen A. Mir: demgrafa latinoamericana y luchadora social Brgida Garca y Ddimo Castillo

ANTOLOGA DE CARMEN A. MIR

I. POLTICAS DE POBLACIN Y DESARROLLO Poltica de poblacin: Qu? Por qu? Para qu? Cmo? (1970)........................................................................ El Plan de Accin Mundial sobre Poblacin: un instrumento poltico cuyo potencial no se ha materializado (1977)........... Ciencias sociales y polticas de desarrollo: el posible impacto de la investigacin en poblacin (en coautora con Joseph Potter) (1981) ....................................................... Los derechos humanos y las polticas de poblacin (1982) .......... Capitalismo y poblacin en el agro latinoamericano. Tendencias y problemas recientes (en coautora con Daniel Rodrguez) (1982) ................................................

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El debate latinoamericano sobre poblacin y desarrollo (1994) .. Amrica Latina: la poblacin y las polticas de poblacin entre Bucarest y El Cairo (1999) ............................................

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II. TRANSICIN DEMOGRFICA EN AMRICA LATINA:


IMPLICACIONES ECONMICAS Y SOCIALES

Amrica Latina: transicin demogrca y crisis econmica, social y poltica (1984) ............................................................ Amrica Latina: polticas de poblacin, situacin demogrca y desafos que enfrenta la regin (2001) ................................. La poblacin del istmo centroamericano: tendencias hacia nes del milenio y retos para el siglo XXI (2001) .................... Transicin demogrca y envejecimiento demogrco (2003) ................................................................................... La demografa en el siglo XXI en Amrica Latina (2006) ..............

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III. PANAM Y EL CANAL: LUCHAS Y DESAFOS Panam y el Canal: el lento camino hacia 2000 (1991) ................. Tres tareas para combatir la permanencia de las bases militares en Panam (1997) .................................................... La utilizacin social de las reas revertidas (1998) ........................ 345

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Bibliografa seleccionada de Carmen A. Mir ..............................

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CARMEN A. MIR: DEMGRAFA LATINOAMERICANA Y LUCHADORA SOCIAL


Brgida Garca1 Ddimo Castillo2

Carmen A. Mir ha sido una estudiosa destacada de las transformaciones demogrcas en Amrica Latina y una de las analistas ms certeras y crticas de las polticas de poblacin de la regin durante el siglo XX. Se trata de una mujer pionera y visionaria que apoy decididamente la formacin de los primeros demgrafos en Amrica Latina y que ha sido parte o ha respaldado a los principales organismos de Naciones Unidas, as como a las instituciones acadmicas y gubernamentales ms relevantes relacionadas con el quehacer poblacional a escala internacional. Naci en Ciudad de Panam el 19 de abril de 1919, hija del poeta Ricardo Mir, mxima gura de la literatura panamea. Desde temprana edad se comprometi con el conocimiento y con las transformaciones sociales y polticas de su pas y de Amrica
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Profesora-investigadora del Centro de Estudios Demogrcos, Urbanos y Ambientales de El Colegio de Mxico. Profesor-investigador de la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la Universidad Autnoma del Estado de Mxico.

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Latina.3 Ha entendido y asumido la investigacin social no como un n en s mismo, sino como el medio idneo para denir estrategias y acciones que busquen incidir favorablemente en la calidad de vida de la poblacin. Ha creado o logrado la consolidacin de diversos proyectos acadmicos de trascendencia internacional. Como presentacin a esta antologa, que incluye algunas de sus principales contribuciones, hemos considerado importante reexionar sobre distintos ngulos de la reconocida trayectoria de Carmen Mir: su perl como estudiosa de la demografa de Amrica Latina, su inters marcado en las polticas de poblacin y en el quehacer poltico concebido de manera amplia, su compromiso con el proyecto histrico de Panam, el importante papel que ha jugado en la conformacin y desarrollo de mltiples instituciones y, por ltimo, su legado personal.

ESTUDIOSA DE LA DEMOGRAFA LATINOAMERICANA


Carmen Mir ha conocido de cerca el largo periodo de cambios poblacionales que se inici con la rpida urbanizacin y el crecimiento demogrco de las dcadas de 1960 y 1970, y que recientemente ha culminado con la etapa nal de la transicin demogrca. As mismo, acompa desde sus inicios, en los aos setenta del siglo XX, una etapa duradera y fructfera de reexin crtica
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Carmen Mir perteneci a una generacin fecunda y comprometida con la produccin de conocimiento cientco y las transformaciones sociales de Amrica Latina. En su intervencin en el Congreso Latinoamericano de Poblacin y Desarrollo, celebrado en Ciudad de Mxico entre el 8 y 10 de noviembre de 1983, Mir (Amrica Latina: transicin demogrca y crisis econmica, social y poltica, en Memorias del Congreso Latinoamericano de Poblacin y Desarrollo, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, El Colegio de Mxico y el Programa de Investigaciones Sociales sobre Poblacin en Amrica Latina, 1984) seal pertenecer a la generacin que le toc promover la acumulacin de informacin sobre la dinmica demogrca, abrir caminos, romper prejuicios y llamar la atencin hacia el signicado de la evolucin de nuestra poblacin en el tiempo, adems de iniciar la formacin de personal con capacidad de abordar el estudio de dicha evolucin. Agregaba que sobre los aportes hechos por esa generacin se ha podido construir parte importante del andamiaje que hoy sostiene la disciplina.

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y propositiva sobre la problemtica poblacional de Amrica Latina, vinculada con las transformaciones econmicas, sociales y polticas de la segunda mitad de dicho siglo. Un lugar destacado en las reexiones acadmicas de Carmen Mir lo ocupa la problemtica terico-metodolgica que vincula la investigacin con las polticas sociales y, particularmente, las polticas de poblacin. En toda su produccin aora el anlisis crtico de los procesos sociales. En ella adquiere sentido lo que podra llamarse una demografa crtica latinoamericana, orientada a plantear problemas, explorar alternativas y ofrecer soluciones viables segn las situaciones sociales, econmicas y demogrcas particulares de los pases. La investigacin y la poltica suponen una relacin dialctica, que implica incluso el anlisis de los procesos polticos vinculados con la formulacin de polticas de poblacin. La investigacin para la poltica es fundamental, en distintos sentidos. Sin embargo, segn ella misma, sta nunca ofrece soluciones fciles que, una vez incorporadas a las estrategias programticas de la gestin pblica, resuelvan los comportamientos demogrcos considerados desfavorables, aislados de los dems procesos econmicos y sociales y, por el contrario, muchas de las alternativas que surgen parecen ser ms bien difciles, las ms de las veces vinculadas a cambios profundos en el estilo general de desarrollo.4 Es larga la lista de los fenmenos especcos que han llamado su atencin, pero lo que primordialmente nos gustara destacar es su constante preocupacin por dar cuenta de la relacin entre la evolucin poblacional y el desarrollo econmico y social. En este esfuerzo ha demostrado ser conocedora de muy variados campos tericos y metodolgicos, y siempre ha tenido una actitud de apertura hacia las nuevas lneas de investigacin que prometen revelar aristas diferentes de las transformaciones en curso o profundizar en sus orgenes e implicaciones. Sus trabajos sobre
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Carmen A. Mir y Joseph Potter, Ciencias sociales y polticas de desarrollo: el posible impacto de la investigacin en poblacin, en Demografa y Economa, vol. XV, N 4, 1981.

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el estado del conocimiento y las prioridades de estudio en torno a la poblacin y el desarrollo, as como acerca del capitalismo en el agro y la evolucin demogrca, constituyen ejemplos fehacientes de su visin comprensiva y de su respaldo y contribucin a las nuevas corrientes de pensamiento en distintos momentos histricos. Dichas corrientes sin duda ofrecen un panorama ms complejo de los factores causales que estn detrs de los fenmenos demogrcos, como podra ser ejemplicado en el caso de los movimientos migratorios. Se argumenta que stos no slo responden a los factores econmicos, que suelen ser los ms estudiados; habra que incorporar otra ndole de aspectos, como seran los psicosociales, que permiten entender por qu migran determinados individuos o familias en una misma zona, con los mismos condicionantes estructurales; los culturales, de especial inters en el caso de las poblaciones indgenas, y tambin los polticos, que se maniestan claramente en cuestiones como los diversos tipos de reformas agrarias llevadas a cabo en Amrica Latina, que han tenido repercusiones particulares sobre los movimientos territoriales. Tambin habra que hacer hincapi en las diversas ocasiones en que Carmen Mir ha analizado la transicin demogrca (el paso de altos niveles de fecundidad y mortalidad a otros bajos) en nuestra regin, en el marco de situaciones econmicas y sociales muy crticas. En estas investigaciones la poblacin no se considera en abstracto, sino conformada por grupos socioeconmicos que tienen un acceso muy desigual a los recursos existentes, y que por lo tanto experimentan distintos ritmos en los descensos de la mortalidad y la fecundidad, o participan de forma desigual en las corrientes migratorias. Muy temprano en su ejemplar trayectoria deni su postura de que ms que problema de poblacin, Amrica Latina tena poblaciones con problemas. En este contexto, al inicio de la dcada de 2000 planteaba en su artculo Amrica Latina: polticas de poblacin, situacin demogrca y desafos que enfrenta la regin,5 que la fecundi5

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dad en un buen nmero de pases latinoamericanos continuaba movindose hacia el nivel de reemplazo, y que esa transformacin tena aspectos positivos. No obstante, estaba muy consciente de que el crecimiento de la poblacin en nmeros absolutos, aunado a las deciencias palpables que presentan los sistemas econmicos y sociales vigentes, continuaran planteando considerables desafos a la regin. Entre ellos mencionaba la erradicacin de la indigencia y la pobreza; la ampliacin del nmero de personas con empleo productivo; la superacin del analfabetismo y la ampliacin de la cobertura del sistema educativo; la organizacin o modicacin de los sistemas de seguridad social; el mejoramiento de las condiciones de vida y la proteccin de los derechos humanos; la proteccin de los recursos naturales y el logro de un desarrollo sustentable; la elevada concentracin urbana. Aunque armaba que con esta enumeracin no pretenda ser exhaustiva, aada tambin que ah estaban los retos relacionados con la salud, con el bienestar de las poblaciones indgenas, con la efectiva incorporacin social de la mujer y con el desarrollo cultural, los cuales los conceba en evidente relacin con la dinmica demogrca. Su objetivo era resaltar lo oneroso de la tarea que debera abordar la regin, aun despus del descenso de la fecundidad. En el contexto de esta discusin hay que hacer hincapi en que Carmen Mir refut las ideas neomalthusianas largamente difundidas en amplios crculos acadmicos, profesionales y polticos de la regin que sostenan que el descenso de la fecundidad y su consecuente efecto sobre el ritmo de crecimiento de la poblacin sera un factor decisivo en el logro del crecimiento econmico sostenido de los pases. En cierto modo, con la crisis econmica de comienzos de la dcada de 1980 se evidenciaron las limitaciones de esta perspectiva. Como es conocido, la regin, en medio de una relativamente acelerada transicin demogrca, experiment una de las ms severas crisis econmicas, quiz slo
ca y desafos que enfrenta la regin, en Papeles de Poblacin, N 27, Mxico, Centro de Investigacin y Estudios Avanzados de la Poblacin, Universidad Autnoma del Estado de Mxico, 2001, pp. 9-27.

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comparable en ese entonces a la de comienzos de la dcada de 1930, cinco decenios atrs. Al respecto, Carmen Mir defendi la idea de que las modicaciones en las variables demogrcas bsicas pueden coadyuvar, pero no necesariamente tienen un efecto directo e inmediato sobre el comportamiento econmico.6 Sita en el centro de la problemtica el estilo de desarrollo seguido y las posibilidades de transformarlo. Segn ella, los problemas y los remedios son de tipo poltico, por lo que frente a dicha crisis consider indispensable una recomposicin de los grupos que [controlaban] el Estado, y en consecuencia la economa nacional. Los problemas de poblacin derivan del modelo de desarrollo imperante, excluyente, promotor de desigualdades sociales y violatorio de los derechos humanos fundamentales.7 Ciertamente, la segunda mitad del siglo XX fue escenario de cambios inditos en el plano demogrco. Amrica Latina atraves primero por un ciclo de despegue e intenso crecimiento poblacional y, posteriormente, en el transcurso del ltimo cuarto de siglo, de una rpida desaceleracin. Los cambios en los factores demogrcos provocaron un estrechamiento de la base de la pirmide poblacional, lo cual comport el desplazamiento de las cohortes ms numerosas hacia los grupos en edades laborales, y eventualmente hacia los adultos mayores. De esa manera, las polticas y acciones, especialmente las dirigidas al control de la natalidad y la fecundidad, dieron los resultados esperados en

Carmen A. Mir, Amrica Latina: transicin demogrca y crisis econmica, social y poltica, en Memorias del Congreso Latinoamericano de Poblacin y Desarrollo, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, El Colegio de Mxico y el Programa de Investigaciones Sociales sobre Poblacin en Amrica Latina (PISPAL), 1984, pp. 65-113. Al respecto, adverta sobre los riesgos y las dicultades de avanzar en la direccin adoptada, y sealaba que slo superando su dependencia econmica y transformando sus estructuras internas podrn nuestros pases salir del subdesarrollo y, por lo tanto, ampliar las posibilidades de un efectivo ejercicio de sus derechos a los grupos sociales actualmente postergados. Carmen A. Mir, Los derechos humanos y las polticas de poblacin, en Investigacin demogrca en Mxico, 1980, Mxico, Programa Nacional Indicativo de Investigacin Demogrca, Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa, 1982.

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cuanto a la reduccin del ritmo de crecimiento demogrco, pero no fueron acompaadas por una planeacin social integral y coordinada, que tuviera efectos sustantivos sobre las condiciones de pobreza y desigualdad social. Los logros demogrcos fueron innegables, pero socialmente limitados, especialmente en los mbitos regionales y locales de gran parte de los pases en los que subsisten rezagos sociales mucho ms marcados. As mismo, los cambios en las estructuras de edad estn determinando nuevas demandas sociales por parte de la poblacin y las familias e imponen cambios en la concepcin y aplicacin de las nuevas polticas de poblacin. Estas modicaciones en la estructura de edades tienen consecuencias econmicas y sociales diversas: en el mediano y largo plazo afectan la proporcin de la poblacin activa, modican el perl de demanda en los sistemas educativos, amplan las necesidades de vivienda y, particularmente, plantean nuevas exigencias a los sistemas de seguridad, atencin mdica y previsin social. Esto nos sita ante la cuestin del bono demogrco y las escasas condiciones para aprovecharlo de manera efectiva. El reto es grande, particularmente el vinculado con el mercado de trabajo y la problemtica migratoria internacional. El problema del empleo no se circunscribe a la cantidad, sino tambin a la calidad de los puestos de trabajo, en el contexto de un modelo econmico que genera desempleo y empleos precarios. El desafo, al respecto, es doble: incorporar el rezago acumulado y a la nueva poblacin trabajadora.

ANALISTA DE LAS POLTICAS DE POBLACIN Y


DEL QUEHACER POLTICO

Carmen Mir ha hecho aportaciones a los campos mencionados arriba, y al tiempo ha mantenido un inters permanente en las polticas de poblacin, y en general en la denicin de acciones concretas que busquen transformar la realidad poblacional. Uno de sus artculos ms citados en este contexto es el trabajo pionero titulado Poltica de poblacin: Qu? Por qu? Para qu?

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Cmo?, publicado a comienzos de la dcada de 1970.8 All se dene con claridad lo que es una poltica de poblacin el conjunto de metas que deben ser alcanzadas con relacin al tamao, la composicin, distribucin y el ritmo de cambio de la poblacin , su indisoluble vnculo con los planes de desarrollo, la conveniencia de establecer metas y proponer estrategias de forma dinmica y, sobre todo, cun indispensable resulta la incorporacin de demgrafos en los organismos responsables de la planeacin social y econmica, de forma conjunta con profesionales de otras disciplinas. Nos llama igualmente la atencin en este trabajo la claricacin de lo que no es una poltica de poblacin, rerindose especialmente a la planicacin familiar. Carmen Mir descalica estas acciones como polticas de poblacin, especialmente cuando son programas aislados o actividades privadas no siempre coordinadas con las acciones gubernamentales en el campo de la salud. Esto no debe interpretarse como una posicin contra la planicacin familiar que puede ser considerada dentro de una poltica de poblacin, ya que adelanta que el nmero y espaciamiento de los hijos son cuestiones que las parejas deben decidir, y una de las condiciones que les permitirn tomar esas decisiones de manera libre e informada sera el acceso a los servicios sobre cmo regular y controlar la fecundidad. Desde la perspectiva de Carmen Mir, la poltica de poblacin supone acciones especcas destinadas a modicar la dinmica demogrca en su interrelacin con otras instancias (econmicas, culturales y polticas). La nocin de poltica de poblacin introducida por Mir en 1970, largamente defendida, modic el mbito simplista de accin de dichas polticas impuestas desde el exterior, errneamente reducidas a acciones de planicacin familiar o, ms concretamente, al control natal, crecientemente aplicadas en todos los pases latinoamericanos. En su concepto, ms amplio e integral, sta no corresponde a dichas acciones ni representa
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Carmen A. Mir, Poltica de poblacin: Qu? Por qu? Para qu? Cmo?, en Actas 2, Conferencia Regional Latinoamericana de Poblacin, Mxico, El Colegio de Mxico, 1970, pp. 276-281.

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cualquier incidencia sobre cualquier aspecto de la poblacin, sino al conjunto de medidas adoptadas por los gobiernos de un pas con el deliberado propsito de modicar en algn sentido una o varias variables demogrcas.9 La poltica de poblacin es competencia y responsabilidad exclusiva del Estado.10 La poltica de poblacin debe estar claramente concebida y dirigida conforme a determinadas lneas de accin. Sostiene que no podr darse una poltica de poblacin autnoma ni mucho menos de aplicacin general, a lo que agrega que slo podr darse adecuadamente en el contexto de la planicacin global y coordinada con las metas de desarrollo econmico y social. Y por estas mismas razones, referida a una situacin concreta. Al respecto, enfatiza que es difcil jar a priori y con carcter de aplicacin universal el para qu? de la poltica.11 Este planteamiento adquiere vigencia en el contexto actual. Es fundamental fomentar la descentralizacin, no slo territorial, sino tambin institucional, de forma coordinada. Ante la multiplicidad de cambios, la poltica debe ser diferenciada en funcin de los objetivos propuestos. La interdisciplinariedad y la interinstitucionalidad son inherentes al propio concepto de poltica de poblacin, tema central de sus preocupaciones, dado que, segn ella, se torna difcil [] trazar un clara lnea divisoria entre poltica de poblacin y poltica econmica y social.12 El cumplimiento o logro de los objetivos o metas de las polticas de poblacin en gran parte dependen de la capacidad de interrelacin con otras instancias gubernamen9 10

Ibid. Segn Mir, el Estado tiene la obligacin de denir aquellas metas cuyo logro se considera indispensable para asegurar el mximo bienestar de la mayora de la poblacin, lo que, desde luego, tiene que hacerse en el marco de un estricto respeto a los derechos humanos ampliamente reconocidos (Carmen A. Mir, Amrica Latina: la poblacin y las polticas de poblacin entre Bucarest y El Cairo, en Papeles de Poblacin, ao 5, N 20, Mxico, Centro de Investigacin y Estudios Avanzados de la Poblacin, Universidad Autnoma del Estado de Mxico, abril-junio de 1999). Carmen A. Mir, Poltica de poblacin: Qu? Por qu? Para qu? Cmo?, op. cit. Ibid.

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tales sectoriales. No obstante, la poltica de poblacin slo cobra pertinencia (y viabilidad) en el marco de una estrategia nacional de desarrollo y, en estricto sentido, es un elemento constitutivo de la planicacin estatal, que por sus propios nes, deliberados y orientados a inuir sobre una o varias variables demogrcas, no tendra plena cabida en el modelo econmico vigente, que limita la accin del Estado y privilegia la libertad de los mercados. En la actualidad, la poblacin decrece a ritmos histricamente inditos, dado el descenso sostenido de la fecundidad, particularmente en los pases y regiones de transicin demogrca avanzada. No obstante, la persistente situacin de pobreza y creciente desigualdad social han llevado a repensar la cuestin demogrca articulada al desarrollo econmico. Con la aplicacin prolongada de polticas neoliberales, el resultado ha sido la expansin del desempleo, el deterioro de la calidad y de las condiciones de trabajo, la profundizacin de la desigual distribucin del ingreso y, consecuentemente, el empeoramiento de los niveles o condiciones de vida de la poblacin. La poltica social en Amrica Latina enfrenta grandes escollos en la atencin universal e integral de la poblacin, limitada por la gran heterogeneidad econmica, social y cultural de los pases. En cierto modo, se requiere de la aplicacin de polticas que, a diferencia de lo que ha ocurrido en el pasado, logren armonizar recprocamente los objetivos de stas con programas y proyectos de desarrollo regional y sociales integrales, poniendo especial atencin a los grupos ms vulnerables, demogrca, social y territorialmente diferenciados. La evolucin reciente de las economas regionales ha mostrado una aguda debilidad en lo que se reere a la generacin de puestos de trabajo decentes, estables, con jornadas completas y salarios acordes con los costos de vida. En particular, la poblacin adulta mayor representa un grupo muy vulnerable, con alta incidencia de pobreza. El bienestar de la poblacin de edad avanzada depende en gran medida de sus niveles de educacin, as como del cuidado y apoyo familiar, y de los escasos ahorros que tenga en el momento de retirarse de la actividad laboral. Los procesos de exibilizacin e informalizacin laboral son factores que operan
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en detrimento de las posibilidades de acceso a los sistemas de seguridad social, particularmente por parte de los adultos mayores pobres. En cierto modo, en Amrica Latina las preocupaciones sobre el envejecimiento han sido apropiadas por sectores polticos vinculados con las polticas neoliberales que postulan la inviabilidad de los sistemas de pensiones pblicas vigentes e impulsan la privatizacin de los sistemas de seguridad social y el aumento de las edades de jubilacin de los trabajadores. Esta visin amplia sobre las polticas de poblacin ha constituido el centro de la colaboracin de Carmen Mir con distintos organismos de planeacin demogrca de Amrica Latina, as como el foco de atencin de sus anlisis crticos sobre las Conferencias Mundiales de Poblacin. En un documento donde seala la evolucin seguida por estas conferencias, desde Bucarest hasta El Cairo,13 apunta que el plan de accin aprobado en El Cairo les haba dado una cobertura muy amplia a las interrelaciones entre poblacin y desarrollo sustentable, por lo que sus recomendaciones estaban destinadas a convertirse en gua obligada para nuestros gobiernos. Sin embargo, juzga que en la prctica el organismo de Naciones Unidas encargado de concretar estas recomendaciones haba restringido tal vez en demasa el mandato de esa conferencia para darles prioridad a los temas de planicacin familiar. Seala entonces, en este contexto, que a pesar del monumental esfuerzo que signic organizar la conferencia y ampliar el mbito de discusin de los problemas de poblacin, exista el peligro de seguir apoyando ms de lo mismo, esto es, acciones para promover la transicin de la fecundidad, las cuales constituyen slo una parte de las medidas que deberan adoptarse. Es muy relevante retomar desde este ngulo de las polticas pblicas la manera en que Carmen Mir ha buscado denir el papel que juega lo demogrco en las estrategias de desarrollo. En un texto sobre las tendencias demogrcas en el istmo cen-

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Carmen A. Mir, Amrica Latina: la poblacin y las polticas de poblacin entre Bucarest y El Cairo, op. cit.

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troamericano14 ha sealado la conveniencia del descenso del crecimiento natural, pero no ha vacilado en seguir apuntando la importancia de modicar la estrategia de desarrollo econmico y social vigente, pues considera que la adopcin del modelo neoliberal no ha logrado corregir la deciencia en el empleo productivo de la poblacin en edad de trabajar y los elevados niveles de pobreza e indigencia. En realidad, es difcil encontrar un trabajo de Carmen Mir que no haga alusin a las acciones particulares que habra que tomar una vez denido un problema especco. Esto es claro cuando se examinan sus primeros estudios y tambin sus textos ms recientes. En el artculo sobre el envejecimiento demogrco en Amrica Latina que forma parte de este libro15 llama la atencin la variedad y pertinencia del tipo de programas que se mencionan ante el peso cada vez mayor que tienen en nuestros pases las personas adultas mayores. No slo se refrenda la preeminencia de polticas en el campo del empleo, los sistemas de salud y las redes de apoyo familiar y social: tambin sobresale la relevancia que se le otorga a informar a la poblacin en general acerca del proceso de envejecimiento, la promocin de campaas de divulgacin, tanto sobre los aportes de los adultos mayores como acerca de las implicaciones que se derivan de la disminucin de sus capacidades fsicas y mentales. Sobre el envejecimiento tambin destaca cun signicativo puede ser promover el inters de los adultos mayores para que participen en la discusin de los esquemas de seguridad social vigente y su posible modicacin futura. En este punto no habra que olvidar, por ltimo, el tratamiento que Carmen Mir le ha dado al tema de los derechos humanos y
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Carmen A. Mir, La poblacin del istmo centroamericano: tendencias hacia nes del milenio y retos para el siglo XXI, en Luis Rosero Bixby (ed.), Poblacin del istmo, 2000: familia, migracin, violencia y medio ambiente, San Jos, Centro Centroamericano de Poblacin de la Universidad de Costa Rica, 2001, pp. 5-25. Carmen A. Mir, Transicin demogrca y envejecimiento demogrco, en Papeles de Poblacin, N 35, Mxico, Centro de Investigacin y Estudios Avanzados de la Poblacin, Universidad Autnoma del Estado de Mxico, 2003, pp. 9-28.

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su relacin con las polticas de poblacin. Indica en un trabajo que sobre este aspecto incluimos en esta antologa,16 que una poltica de poblacin que tenga entre sus lneas de accin la reduccin de la fecundidad debe incluir los recaudos necesarios para garantizar que a la presin generada por la situacin socioeconmica de la pareja o de la mujer no se aada la posible coercin, por sutil que sta sea. Arma enfticamente que los encargados de los programas deben tomar todas las precauciones necesarias cuando estn de por medio derechos ligados de manera fundamental a la dignidad del ser humano. En este campo surge tambin la cuestin de la responsabilidad de la pareja o de la mujer frente a la sociedad a la que pertenece. Sin embargo, apunta que en el caso de nuestros pases esto resulta un contrasentido, pues implica pedirles a los sectores que el estilo de desarrollo margina o incorpora slo parcialmente, que al procrear tengan presentes los efectos que su conducta pueda tener en ese tipo de sociedad excluyente.

PANAMEA COMPROMETIDA
Estimamos que no haramos justicia al legado de Carmen Mir si no enfatizramos en esta presentacin sus aportes a la demografa y a las ciencias sociales de Panam, y destacramos su compromiso con el proyecto histrico de su pas, y en particular con la sustentabilidad del Canal de Panam. Desde muy joven mostr mucho inters por el quehacer poltico de su pas, una actividad entonces denida como estrictamente masculina. Form parte del Frente Patritico de la Juventud, movimiento nacionalista iniciado a mediados de la dcada de 1940, comprometido con las causas populares, al que pertenecieron destacados intelectuales panameos. Ha contribuido a campos de estudio muy diversos en el caso de Panam. El primero que habra que sealar es el del diagnstico y la planeacin demogrca del pas y de algunas zonas especcas, como son las reas que fueron revertidas a la plena
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Carmen A. Mir, Los derechos humanos y las polticas de poblacin, op. cit.

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soberana panamea por razn de los tratados Torrijos-Carter; en seguida no podemos dejar de subrayar sus trabajos sobre la cuenca del Canal, el desarrollo tecnolgico involucrado, los problemas de su administracin y su sustentabilidad; en tercer lugar hay que tener en cuenta sus textos sobre la organizacin del trabajo cientco y la apropiacin social de la ciencia y la tecnologa; y nalmente sus intervenciones y documentos sobre la participacin de la mujer panamea y sobre el avance hacia la igualdad entre hombres y mujeres. Es de resaltar la posicin que ha sostenido Carmen Mir sobre una posible privatizacin del Canal de Panam. La considera una aberracin jurdica, poltica, nanciera, econmica y social. En el texto que incluimos sobre este particular en esta antologa17 esboza una serie de preguntas y presenta las cuestiones sin precedentes que habra que resolver si se tomaran decisiones en esa direccin. Por ejemplo: cmo se regularan las relaciones internacionales entre una empresa privada y las diversas naciones que utilizan el Canal? Cmo garantizara esa empresa privada la neutralidad del Canal o, en caso necesario, su defensa? Podra una empresa o conjunto de empresas panameas cubrir el costo de los activos del Canal? En caso de pasar a manos de corporaciones transnacionales, no se estara violando la esencia de la lucha destinada a lograr que el Canal pasara sin restricciones al patrimonio nacional? Justica en esta importante lista de interrogantes, para las cuales no existen respuestas fciles, su posicin de combatir la propuesta privatizadora, que en su opinin atenta contra el proceso de creacin de un verdadero Estado nacional independiente. As mismo, es importante mencionar el trabajo desarrollado por Carmen Mir en torno a la presencia de las bases militares norteamericanas en territorio panameo. En el artculo que incluimos en esta antologa sobre las bases18 plante los antece17

Carmen A. Mir, Panam y el Canal: el lento camino hacia 2000, en Revista Panamea de Sociologa, N 7, Ciudad de Panam, 1991, pp. 97-107. Carmen A. Mir, Tres tareas para combatir la permanencia de las bases militares en Panam, en Tareas, N 95, enero-abril de 1997, pp. 5-12.

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dentes en el marco de los diferentes tratados existentes hasta ese momento, los distintos intereses en juego, la imposibilidad de mantener su presencia sin recurrir a un nuevo tratado y a la gura del referndum prevista en la Constitucin. Un punto relevante de este recuento es la consideracin de qu grupos especcos de personas afectadas no evaluaban la situacin en trminos macroeconmicos, sino en lo que directamente les afectaba. Al nal, en el estilo que la caracteriza, propuso tres grandes tareas para combatir la continuacin de estas bases militares, las cuales involucraban la movilizacin, la investigacin con el propsito de ilustrar los diversos actores y aspectos en juego, y el diseo de propuestas alternativas que realmente tomasen en cuenta los mejores intereses de todos los panameos.

FORJADORA DE INSTITUCIONES
En otro orden de consideraciones, es relevante hacer hincapi en la contribucin que ha hecho Carmen Mir a la creacin y desarrollo de mltiples instituciones. Apenas con 27 aos fue nombrada, en 1946, directora de Estadstica y Censo de Panam, cargo que desempe por 10 aos. Durante ese periodo se levant el primer censo de la Repblica, en 1950, basado en criterios cientcos. Hacia el nal de esa dcada, en 1957, Naciones Unidas le encomend la direccin del que nombr como Centro Latinoamericano de Demografa (CELADE). Esta gestin dej una marca indeleble en la demografa y los demgrafos latinoamericanos; as mismo, desde el CELADE se apoy la creacin del antiguo Centro de Demografa y Economa (CEED) de El Colegio de Mxico y del Centro de Estudios Demogrcos (CEDEM) de la Universidad de La Habana. La incorporacin de Carmen Mir al CELADE se produjo en un momento social difcil, marcado por grandes contradicciones. En lo econmico, Amrica Latina comenzaba a experimentar el auge del modelo de sustitucin de importaciones, pero en lo demogrco, la poblacin creca a ritmos inusitados hasta entonces. En lo social y poltico, en dicho periodo muchos pases enfrentaron
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golpes de Estado y fueron gobernados posteriormente por cruentas dictaduras. No obstante, tambin fueron tiempos de utopas. A pesar de las dicultades de la poca, el entorno intelectual era muy rico: por una parte, dominaba el paradigma del desarrollo, el cual, desde diversos mbitos acadmicos institucionales, planteaba la posibilidad de que ste se lograse en nuestros pases y, por otra, un sector de la intelectualidad ms vinculada con los sectores populares apostaba por la transformacin de fondo de la sociedad. Cabe sealar que en el mismo ao de creacin del CELADE, producto de esa efervescencia intelectual de la poca, se cre la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) con apoyo de la UNESCO. Diez aos despus se cre el Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO) y se impulsaron diversos programas anes en distintos pases de la regin. El desarrollo de la investigacin demogrca en la regin, desde entonces, pas por diversas etapas. Segn Urza (1979),19 por lo menos hasta mediados de la dcada de 1960, poco despus de la creacin del CELADE, en gran parte la investigacin estuvo dirigida al desarrollo de metodologas y tcnicas para la medicin y el clculo de proyecciones demogrcas, as como a la recoleccin, el mejoramiento y la sistematizacin de informacin demogrca. Fue la poca en que el CELADE, bajo la direccin de Carmen Mir, empez a tener un papel inuyente en la produccin de datos de los distintos pases de Amrica Latina. En la siguiente etapa, en el seno de la Comisin de Poblacin y Desarrollo de CLACSO, se fragu la crtica terica ms aguda a la investigacin demogrca de esa poca. En el mbito de la construccin terica, la crtica fundamental estuvo dirigida al funcionalismo sociolgico y, ligado a ste, a la teora de la modernizacin, como instrumentos conceptuales adecuados para la comprensin de la interrelacin poblacin-desarrollo. Se cuestion la ahistoricidad de los presupuestos y la visin de los cambios sociales y demogrcos como procesos bsicamente similares
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Ral Urza, El desarrollo de la poblacin en Amrica Latina, Mxico, Siglo XXI Editores y PISPAL, 1979.

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en todos los pases subdesarrollados, consistente en el aumento de la diferenciacin derivada de los procesos de urbanizacin y creciente industrializacin.20 Los esfuerzos siguientes estuvieron dirigidos a la bsqueda de modelos tericos que a partir del anlisis de los contextos estructurales fuera posible conocer la historia de los procesos sociales y demogrcos. Carmen Mir estimul esos debates y propuestas cientcas al fomentar intercambios y programas de investigacin interinstitucionales en los que particip el CELADE en conjunto con CLACSO, FLACSO, el Centro Brasileo de Anlisis y Planeacin (CEBRAP) y El Colegio de Mxico. As mismo, bajo la direccin atinada de Carmen Mir, el CELADE orient con acierto el desarrollo de la formacin acadmica y la investigacin demogrca ms sustantiva producida en Amrica Latina y el Caribe hasta entonces. Los cursos permanentes de enseanza de la demografa promovidos por dicha institucin permitieron la capacitacin terica y metodolgica de profesionales de todos los pases latinoamericanos. stos se han dedicado por dcadas al estudio de las distintas variables de la dinmica poblacional, y se han convertido en referentes de primera mano para la gestin de las polticas de poblacin en Amrica Latina. Adems del CELADE, muchas otras instituciones y asociaciones a escala internacional, como los diversos organismos de Naciones Unidas, y en particular el Fondo de Poblacin (FNUAP), la Unin Internacional para el Estudio Cientco de la Poblacin (IUSSP), el Programa de Investigacin Social sobre Poblacin y Desarrollo (PISPAL), CLACSO, FLACSO y el Population Council, se han nutrido de la orientacin de Carmen Mir, de su experiencia, visin y compromiso. En el caso de su tierra natal, Panam, hay que destacar la creacin y direccin del Instituto de Estudios Nacionales de la Universidad de Panam, del Centro de Estudios Latinoamericanos Justo Arosemena (CELA), y su participacin como miembro del Consejo Nacional de Educacin nombrada por el presidente de ese pas. Adems de lo anterior, fuera de Pa20

Ibid.

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nam ha dejado su huella en pases tan dismiles como Estados Unidos, Cuba, Inglaterra, China y Mxico. Esto demuestra una visin global y una aceptacin de la diversidad desde antes que estos valores formaran parte del imaginario social en las postrimeras del siglo XX.

RECONOCIMIENTOS
La destacada trayectoria reseada ha recibido muy encomiables reconocimientos. A Carmen Mir se le otorg el Premio Mundial de Poblacin de las Naciones Unidas en 1984. As mismo, ha recibido ya dos doctorados honoris causa: uno, en 1987, por la Universidad de La Habana, y otro, en 2006, por la Universidad Nacional de Crdoba, Argentina. Entre los principales reconocimientos en Panam se cuentan el Premio Universidad Ciencia y Tecnologa de la Universidad de Panam, en 1996, y el Premio Ciencia 2002 otorgado por la Asociacin Panamea para el Avance de la Ciencia. Tambin ha sido galardonada con mltiples condecoraciones y medallas de honor. Carmen Mir constituye un ejemplo palpable de lo que se puede lograr, tanto en lo profesional como en lo personal, cuando se tiene vocacin y propsito de conocer y transformar. Siempre hemos admirado la valenta con la que deende sus posiciones y su compromiso inigualable con su quehacer. Al recopilar algunos de sus principales trabajos en esta antologa hemos buscado que quede constancia de lo mucho que nos ha legado, de su fecunda labor de tantos aos, y de todo lo que an podemos seguir aprendiendo de sus contribuciones al estudio de la poblacin y el desarrollo. Amrica Latina pasa hoy por una larga transicin econmica, social y poltica, que muchos consideran azarosa e incierta. En materia demogrca las preocupaciones sobre los fenmenos, procesos y polticas han cambiado, pero aun as, el aporte acadmico de Carmen Mir sigue siendo un referente fundamental. En este libro, parte de la Coleccin Pensamiento Crtico Latinoamericano, editado por CLACSO, los lectores podrn encontrar ejemplos
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fehacientes de las contribuciones de Carmen Mir a la demografa y los estudios de poblacin en nuestra regin, as como de su activa participacin en la vida poltica de su pas natal, Panam.

BIBLIOGRAFA
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de la Poblacin, Universidad Autnoma del Estado de Mxico, 2001, pp. 9-27. ______, La poblacin del istmo centroamericano: tendencias hacia nes del milenio y retos para el siglo XXI, en Luis Rosero Bixby (ed.), Poblacin del istmo, 2000: familia, migracin, violencia y medio ambiente, San Jos, Centro Centroamericano de Poblacin de la Universidad de Costa Rica, 2001, pp. 5-25. ______, Transicin demogrca y envejecimiento demogrco, en Papeles de Poblacin, N 35, Mxico, Centro de Investigacin y Estudios Avanzados de la Poblacin, Universidad Autnoma del Estado de Mxico, 2003, pp. 9-28. Mir, Carmen A. y Joseph Potter, Ciencias sociales y polticas de desarrollo: el posible impacto de la investigacin en poblacin, en Demografa y Economa, vol. XV, N 4, 1981, pp. 383-410. Urza, Ral, El desarrollo de la poblacin en Amrica Latina, Mxico, Siglo XXI Editores y PISPAL, 1979.

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ANTOLOGA DE CARMEN A. MIR

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I. POLTICAS DE POBLACIN Y DESARROLLO

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POLTICA DE POBLACIN: QU? POR QU? PARA QU? CMO?1

INTRODUCCIN
La Conferencia Regional de Poblacin que se celebrar en Mxico en agosto de 1970 marcar un hito en el desarrollo del pensamiento latinoamericano en lo concerniente a una gama de aspectos demogrcos de especial relevancia en el desarrollo econmico-social de la regin. Entre estos tpicos no puede faltar el referente a polticas de poblacin. Este documento tiene como nico propsito participar en la discusin, para estimularla, como nico medio para ir cristalizando ideas que puedan luego servir de base para la toma de decisiones. Y hablamos de cristalizar porque no hay duda de que en este campo existe confusin e indeterminacin. A esta situacin contribuyen varios factores; entre ellos, falta de adecuado estudio del tema por los latinoamericanos; ausencia de algunos de los datos indispensables en qu apoyar ese estudio; interpretaciones dogmticas de la relacin entre la evolucin demogrca y el cambio social, y la importacin, a veces un tanto compulsiva, de ideas-soluciones generadas extrarregionalmente, que desembocan en la simplicacin de sos1

Texto extrado de Carmen A. Mir, Actas 2, Conferencia Regional Latinoamericana de Poblacin, Mxico, El Colegio de Mxico, 1970, pp. 276-281.

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tener que poltica demogrca y planicacin familiar (o cualquiera de los varios trminos utilizados para designarla) son sinnimos. No pretende la autora, desde luego, ubicarse en la categora de los que tienen todas sus dudas resueltas y estn ya, por lo tanto, situados en una posicin irreductible. De un discurrir dialctico ha de surgir necesariamente una interpretacin cabal de las distintas situaciones concretas a las que se pretende aplicar una determinada poltica. Ya sabemos que los estudios realizados para descubrir una relacin de causa-efecto entre el ritmo del crecimiento demogrco y la velocidad del desarrollo econmico no han logrado establecer un patrn nico de comportamiento, y estamos constatando que la teora de la transicin demogrca an est lejos de ser validada por la evolucin de la mortalidad y la natalidad de la mayora de la poblacin latinoamericana. Por otro lado, sera ingenuo, cuando no irresponsable, refugiarnos en un historicismo demogrco e ignorar que los pases socialistas europeos adoptaron, en su oportunidad, polticas estatales que favorecieron y estimularon lo que bien podra calicarse como una mutacin de la natalidad, y que el nico pas socialista de Amrica Latina est enfrentado, en su actual situacin concreta, a una escasez de mano de obra y a una elevada proporcin de menores que, por ser exclusivamente consumidores, agudizan las presiones que sobre los servicios pblicos crea una poblacin en proceso de ascenso social, especialmente cuando ese proceso ha sido desencadenado por una revolucin destinada a erradicar las desigualdades en el reparto del producto nacional. Frente a estas constataciones urge el examen crtico, el estudio ponderado, la indagacin sistemtica para que de ellos surja un pensamiento latinoamericano acerca del debatido tema. Para intentar contribuir al esfuerzo, examinaremos en este documento cmo proponemos denir lo que es una poltica de poblacin y por qu, para qu y cmo adoptarla.

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QU ES UNA POLTICA DE POBLACIN


Para aproximarnos a lo que proponemos denir como poltica de poblacin, podemos comenzar por descartar lo que nosotros, numerosos latinoamericanos y, sorprendentemente, algunos norteamericanos, creemos que no es. Nos referimos, claro est, a las acciones de planicacin familiar que en la actualidad se desarrollan en todos los pases latinoamericanos. Estas acciones las descalicamos como poltica de poblacin, aun en el caso de que se dieran cosa que an no ocurre en ningn pas de la regin dentro de un plan coherente, como parte de una poltica de salud. Mucho ms se justica la descalicacin cuando tales acciones se dan como programas aislados, muchas veces ni siquiera orientados o supervisados por la autoridad sanitaria nacional. O peor an, cuando aparecen como actividades privadas, las ms de las veces no sistemticas y no siempre coordinadas con las acciones gubernamentales en el campo de la salud. No debe interpretarse la proposicin anterior en el sentido de que la autora est en contra de la existencia de servicios de planicacin familiar, como parte de la asistencia en salud que los gobiernos de la regin deben poner a disposicin de la poblacin. El nmero de hijos que una pareja desea tener y el plazo dentro del cual quiere lograr su propsito, son cuestiones que ella debe decidir. Una de las condiciones que le permitir tomar la decisin con libertad es precisamente el acceso a informacin y servicios acerca de cmo regular y controlar su fecundidad. Desde luego que estas acciones tomadas a escala microsocial de la pareja tendrn repercusiones en el orden macrosocial y se convertirn, por ello, en objeto de inters para los responsables de formular los planes y de ejecutar los programas destinados a promover el desarrollo econmico y social. Desde este punto de vista, la planicacin familiar se convierte en uno de los elementos que deben ser considerados dentro de una poltica de poblacin, como la deniremos ms adelante. Es por esto que consideramos altamente negativa la posicin que, en general, han adoptado en Amrica Latina los encargados de la planicacin econmica y
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social de ignorar no evaluando los efectos tanto demogrcos como econmicos las acciones de planicacin familiar que se llevan adelante en todos los pases de la regin. Esta actitud de avestruz puede reservarles grandes sorpresas en plazos relativamente cortos. Compilaciones hechas por el Centro Latinoamericano de Demografa (CELADE), que indudablemente reejan de manera incompleta lo que ocurre en la realidad, revelan que a nes de 1969 existan en la regin ms de 1.000 clnicas anticonceptivas, de las cuales el 72% opera en servicios gubernamentales. El nmero de clnicas existentes a nes de ese ao represent un aumento de 43% sobre las que se encontraban en funcionamiento a nes de 1968. Evidencia de que las actividades de planicacin familiar coordinadas o no al nivel gubernamental estn ejerciendo inuencia en el comportamiento de variables que determinan el crecimiento demogrco y la estructura de edades de la poblacin, podemos encontrarla claramente en Chile, pas donde la tasa anual de natalidad del perodo 1960-1963 uctu alrededor de 37 por mil, habiendo descendido en el ao 1968 a niveles que se estiman inferiores a 30 por mil, es decir, casi un 20% de disminucin en un lapso de aproximadamente 7 aos. En nmeros absolutos, esto ha signicado que de 305.000 en que se estim el nmero de nacimientos en el ao 1963, esta cifra se redujo a 274.000 en el ao 1968, o lo que es lo mismo, 31.000 nacimientos menos. Esta reduccin de la natalidad chilena ha llevado al pas a alcanzar una tasa de incremento demogrco que parece estar ya por debajo del 2% por ao. La modicacin en la natalidad ha estado tambin acompaada de un descenso importante de la mortalidad infantil, la que entre 1964 y 1968 disminuy en 20%, mientras que en igual perodo, entre 1960 y 1964, baj slo en 13%, y entre 1956 y 1960 haba aumentado en igual porcentaje. Este descenso de la mortalidad infantil, al salvar vidas de infantes, viene a ejercer un efecto compensatorio que, en cierta medida, anula parte del descenso de la natalidad. Crculos informados chilenos arman que adems se ha reducido la mortalidad materna y la incidencia del aborto inducido. Aunque no puede
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decirse que todos estos cambios son producto exclusivo del programa puesto en marcha por el Gobierno, especialmente si se considera que el mismo comenz en realidad a operar en 1966, conviene no olvidar que cuando el Estado chileno decidi intervenir en este campo, las acciones privadas venan ejercindose ya en escala signicativa. Podra, pues, generalizarse armando que desde el punto de vista de las metas sanitarias que el Servicio Nacional de Salud se j al poner en marcha el programa, ste ha resultado francamente exitoso. Cabe ahora preguntarse si desde el punto de vista de la planicacin global del desarrollo algn organismo puede precisar qu implicaciones han tenido estos signicativos cambios demogrcos, si se han derivado de ellos algunos benecios econmicos para el pas, qu grupos de la poblacin han recibido el mayor impacto del programa, qu proyecciones demogrcas pueden hacerse dentro del futuro previsible de la marcha del programa, y si son coherentes los cambios demogrcos previsibles con otras metas del programa de desarrollo. En el momento de escribir este documento no hay respuesta a las interrogantes anteriormente planteadas. Y el caso de Chile no es nico en la regin. La situacin surge del error que hasta hoy persiste de considerar a la poblacin como variable independiente. Slo cuando esta falencia se corrija ser posible que nos acerquemos a la formulacin de una poltica de poblacin. Veamos cmo concebimos sta. Entendemos, en primer lugar, que una poltica slo puede darse como una decisin del sector pblico. Adicionalmente, que la existencia de una poltica supone una clara denicin del sujeto a quien va dirigida; el reconocimiento del curso que se desea sigan los acontecimientos (o la conducta), con el propsito de lograr el objetivo deseado; una lnea de accin deliberada, escogida por las autoridades responsables; una declaracin de la intencin (es decir, qu se pretende alcanzar, cmo y por qu) y una instrumentacin de la intencin. As concebida una poltica, habr que convenir que como el tamao, la composicin, distribucin y tasa de cambio (aumento o disminucin) de la poblacin no constituyen nes en s mismos, no podr darse una poltica de poblacin
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autnoma ni mucho menos de aplicacin general. Slo podr darse adecuadamente en el contexto de la planicacin global y coordinada con las metas del desarrollo econmico y social, y por estas mismas razones, referida a una situacin concreta. Se torna difcil, en estas circunstancias, trazar una clara lnea divisoria entre poltica de poblacin y poltica econmica y social, en general. Es esta dicultad lo que debe haber llevado a los redactores de la denicin de poltica de poblacin que se adopt en una reciente conferencia, a darle al trmino una acepcin tan amplia que prcticamente quedaron englobados dentro de ella todos los objetivos del desarrollo.2 Ahora bien, insistir en insertar la poltica de poblacin como un elemento ms del conjunto de metas y estrategias del desarrollo supone la existencia de un plan nacional de desarrollo en el que efectivamente se basen las decisiones adoptadas por el Estado en la esfera econmica y social. Aqu encontramos el primer escollo a la formulacin de una poltica demogrca en muchos pases latinoamericanos, pues si bien ha existido la planicacin, sta se ha convertido con no poca frecuencia como seal el doctor Prebisch en un ejercicio al margen de las acciones concretas del Estado.3 Slo habr, entonces, verdadera poltica de poblacin cuando la planicacin deje de ser preciosismo economtrico que distrae generalmente de la consideracin de las condiciones concretas en
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Nos referimos a la denicin adoptada en la Reunin sobre Polticas de Poblacin en Relacin al Desarrollo en Amrica Latina, celebrada en Caracas en septiembre de 1967, que dice as: Debe entenderse por poltica de poblacin el conjunto coherente de decisiones que conforman una estrategia racional adoptada por el sector pblico, de acuerdo a las necesidades y aspiraciones de la colectividad, para desarrollar, conservar y utilizar los recursos humanos inuyendo sobre la magnitud y el crecimiento probables de la poblacin, su distribucin por edades, la constitucin y composicin de las familias, la localizacin regional o rural-urbana de los habitantes, y la incorporacin a la fuerza de trabajo y a la educacin, con el n de facilitar los objetivos del crecimiento econmico y posibilitar la participacin de la poblacin en las responsabilidades y benecios del progreso. Ral Prebisch, Transformacin y desarrollo: la gran tarea de Amrica Latina, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1970, p. 168.

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que por fuerza tiene que basarse la actuacin gubernativa y de las necesidades perentorias a que sta ha de responder.4 Cuando esto ocurra, deber considerarse como parte constitutiva de la poltica demogrca el conjunto de metas que deben ser alcanzadas con relacin al tamao, la composicin, la distribucin y el ritmo de cambio de la poblacin que mejor se adecuen a los objetivos declarados de la poltica de desarrollo y a las estrategias para lograrlas. Desde luego, no debe interpretarse lo anterior como una proposicin para posponer, por ahora, todo esfuerzo que tienda a ir estructurando una tal poltica demogrca. Todo lo contrario: es preciso aprovechar toda oportunidad para lograr que en los planes sectoriales, que s han logrado cierto grado de desarrollo y aplicacin en Amrica Latina, se busque una coherencia entre metas econmicas y metas demogrcas. An ms, que se explore la posibilidad de utilizar estrategias demogrcas en el logro de objetivos econmicos.

POR QU Y PARA QU ADOPTAR UNA POLTICA DE POBLACIN?


Muchos sern quienes postulen que frente al crecimiento de la poblacin y su distribucin en el territorio slo cabe una actitud de laissez-faire; que hasta ahora no existen evidencias de que el Estado haya tenido xito en aplicar mecanismos destinados a modicar estas variables demogrcas; que en un proceso mecnico de adaptacin, las tendencias del poblamiento responden automticamente a las demandas impuestas por la actividad econmica. Los que as piensan olvidan, por ejemplo, que la falta de previsin frente a ciertos fenmenos demogrcos es la que ahora nos enfrenta al crecimiento que se ha dado en llamar explosivo de la poblacin; que la concentracin espontnea de la poblacin en las grandes urbes es hoy objeto de preocupacin por las dicultades y peligros de todo orden que ella acarrea; que
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Ibid., p. 169.

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la emigracin de mano de obra calicada desde nuestros pases implica un despilfarro de recursos, generalmente escaso, etc. Olvidan tambin que existen ya claras evidencias de que acciones del Estado pueden modicar el nivel de las tasas de mortalidad y natalidad; que a travs de estmulos a la inmigracin internacional varios pases entre ellos algunos bien conocidos de Amrica Latina modicaron la sonoma demogrca que habran tenido en ausencia de ella. Ms grave an, olvidan los partidarios del laissez-faire demogrco que en todos nuestros pases existen disposiciones con claros efectos demogrcos que en muchos casos son contradictorias entre s, sin que se tenga una idea cabal de las verdaderas consecuencias que ellas estn provocando. En consecuencia, bajo el supuesto de que el n ltimo de todo programa de gobierno es asegurar el acceso libre e igualitario de los benecios del desarrollo a todos los habitantes, postulamos que debe darse una poltica de poblacin concebida en los trminos ya discutidos, porque no es posible dejar librado al azar de una supuesta adaptacin automtica del comportamiento demogrco, el logro de las metas especcas de la poltica estatal. Ya se han aplicado con xito algunas medidas para modicar las tendencias demogrcas. Con imaginacin y determinacin ser posible poner a prueba otras. No hacerlo sera tan ingenuo como dejar librado al mecanismo del mercado la regulacin de las fuerzas econmicas. Podran algunos preguntar para qu? Para lograr qu objetivos especcos se dara una poltica de poblacin? Ya hemos dicho que creemos que dicha poltica no puede darse de forma autnoma. Sostenemos, por otro lado, que en la formulacin de planes de desarrollo, la poblacin debe ser considerada como una de las variables que deben ser integradas en los mismos. Hemos sealado tambin que los objetivos por alcanzar dependern, en ltima instancia, de la situacin concreta a la que se aplique la determinada poltica demogrca. Por ello, es difcil intentar jar a priori y con carcter de aplicacin universal el para qu? de la poltica. Sin embargo, con el nimo de estimular el examen de
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algunos de los aspectos que convendra considerar a n de jar metas y proponer estrategias, se sealan a continuacin posibles campos de accin en lo demogrco. Al hacerlo no podemos, desde luego, escapar al peligro que ya anteriormente indicamos, de la fragilidad de la lnea divisoria entre la planicacin econmica y social y la manipulacin de variables demogrcas. As, al pretender jar metas en lo que respecta al comportamiento de la mortalidad y la fecundidad, estamos entrando en la esfera de la poltica de salud. Al mismo tiempo, cualquier accin en este campo tendr claras consecuencias de orden econmico. Las siguientes son algunas de las interrogantes que podramos formulamos con relacin a la variable mortalidad: es posible eliminar, o por lo menos reducir, las diferencias signicativas (en algunos casos de ms de 10 aos en la esperanza de vida) que se dan en el nivel de la mortalidad entre regiones de un pas? Deben concentrarse esfuerzos en reducir la mortalidad materna? Qu medios pueden utilizarse para disminuir la brecha que existe en el nivel de la mortalidad infantil en distintos grupos sociales? Deben algunos grupos de edad de la poblacin recibir atencin prioritaria en las acciones de salud? Conviene y es factible jar metas respecto de los niveles futuros que deben alcanzar las tasas de mortalidad general y de mortalidad infantil? Respecto de la variable fecundidad, el consenso resulta ms difcil de alcanzar, pues unos sectores de la sociedad abogarn por su disminucin, otros por su incremento, y no pocos porque se la deje exenta de manipulacin. Cualquiera que sea la posicin que se adopte en los dos primeros casos, deber denirse si las medidas destinadas a lograr los efectos deseados estarn orientadas a todos los grupos sociales por igual. Al tratar de manipular las variables mortalidad y fecundidad, debe tenerse presente que en el pasado ellas han evolucionado en muchas ocasiones como resultado de la aplicacin de medidas que no estuvieron explcitamente destinadas a modicarlas. Deber tambin considerar el planicador que todo cambio en estas variables, especialmente en la fecundidad, har variar la estruc-

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tura por edades de la poblacin, lo que, a su vez, ceteris paribus, determinar modicaciones en las variables mismas. Nada intentaremos decir en este documento acerca de las estrategias para lograr metas previamente denidas en cuanto a mortalidad y fecundidad, pero es evidente que se dara una gama de ellas, muchas de las cuales no han sido todava aplicadas en Amrica Latina. Otro objetivo de la poltica demogrca que importara examinar es el relacionado con la distribucin de la poblacin en el territorio. No se nos escapa, desde luego, que hasta ahora los patrones del asentamiento y las tendencias de la redistribucin geogrca de la poblacin han sido, en gran medida, la respuesta ms o menos automtica a la existencia de recursos naturales explotables y a la disponibilidad de empleos. Pero como seal recientemente Robirosa,
[] si se acepta el hecho de que las migraciones internas son modelables indirectamente a travs de polticas coordinadas de localizacin y desarrollo de fuentes de trabajo, de centros educativos y de capacitacin tcnica, de benecios sociales, de difusin de informacin acerca del sistema, etc., los ujos migratorios pueden ser incorporados como elementos activos de una estrategia de accin planicada y no resultar una simple consecuencia inevitable de procesos econmicos ms o menos incontrolados.5

La incorporacin de los ujos migratorios en una estrategia como la sealada anteriormente permitira, si no disminuir, por lo menos impedir que contine incrementndose la concentracin urbana que en numerosas reas de Amrica Latina ya ha alcanzado magnitudes que mueven a la preocupacin. Son varios los otros aspectos que podra cubrir una poltica de poblacin que considere metas y estrategias en cuanto a la migra5

Mario G. Robirosa, Migraciones internas, la distribucin espacial de las oportunidades de empleo y las metas de la justicia distributiva, documento presentado en el Simposio sobre Poltica de Poblacin para la Argentina, noviembre de 1969.

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cin interna. Sin embargo, nuestro propsito es slo el de ilustrar con algunos ejemplos para qu debera adoptarse tal poltica. No se agota tampoco la lista de las variables demogrcas manipulables a travs de una poltica, con la mortalidad, la fecundidad y la migracin interna. Histricamente, los gobiernos han utilizado medidas legales para estimular o limitar la inmigracin desde el exterior. Aunque en las actuales circunstancias no es dable esperar movimientos migratorios internacionales de la magnitud de los registrados en el siglo XIX y principios del XX, no puede dejar de reconocerse que varios pases de la regin (Argentina, Brasil, Venezuela y Honduras, por ejemplo) han actuado como receptores de migrantes procedentes de otras naciones de la regin (Chile, Bolivia, Paraguay, El Salvador, entre otros). Sin embargo, estos movimientos se han dado en general de forma espontnea, sin que hasta el presente se hayan aplicado medidas para hacerlos ms ecientes.

CMO ADOPTAR UNA POLTICA DE POBLACIN?


Esta pregunta no puede, indudablemente, contestarse de forma sencilla. Bastar recordar lo que se dijo al inicio de este documento acerca de las varias condiciones que deben darse y los distintos tipos de decisiones que es preciso adoptar para formular una poltica. Las ideas que se ofrecen a continuacin constituyen apenas un esbozo de lo que la autora considera podran ser algunos de los primeros pasos en el proceso no exento de complicaciones que habra de seguirse. Es claro, por lo que se ha enunciado en prrafos anteriores, que la adopcin de una poltica demogrca se facilitar en la medida en que exista un plan de desarrollo econmico y social. En esta situacin, el primer paso es lograr coherencia entre las metas econmicas y sociales, y las demogrcas. Debera ser obvio que para ello ser indispensable, entre otras cosas, incorporar demgrafos en los organismos responsables de la planicacin. Ellos, trabajando en colaboracin con profesionales de otras disciplinas, debern realizar, como condicin previa, los estudios que
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conduzcan a una cabal apreciacin de la situacin demogrca de partida, a proyecciones del comportamiento previsible de las variables demogrcas, en ausencia de medidas destinadas explcitamente a modicarlas y, alternativamente, como resultado de los efectos supuestos del plan de desarrollo. Debern tambin realizarse proyecciones de las demandas previsibles que la particular situacin demogrca y su posible evolucin futura impondran sobre el sistema productivo. Estos estudios, que constituyen base para la aproximacin a un diagnstico, debern complementarse con investigaciones ms detalladas sobre las migraciones internas, tanto urbanas como rurales; sobre la mano de obra, incluyendo el desempleo y subempleo, para mencionar apenas las ms obvias. El comportamiento demogrco diferencial de distintos grupos sociales deber tambin ser objeto de examen, pues slo de una cabal comprensin de los mecanismos a travs de los cuales se produce, podra intentarse introducir medidas que lo modiquen. Como el plan de desarrollo necesariamente deber considerar las diferencias regionales y rural-urbanas, de igual manera la poltica demogrca deber adecuarse a las particulares caractersticas de las distintas reas del pas. Esto estara indicando que los estudios a que se ha hecho referencia debern realizarse no slo para el pas en su conjunto, sino tambin para cada una de las regiones contempladas dentro del plan. Slo en la medida en que se vaya disponiendo de los elementos de juicio en que apoyar las decisiones, se podr avanzar en la estructuracin de una poltica de poblacin que guarde efectiva coherencia con las metas y estrategias econmicas. Parece innecesario subrayar que dicha poltica como cualquiera otra de las adoptadas por un Estado debe, en efecto, surgir como resultado de un proceso dinmico capaz de responder con rapidez y eciencia a los cambios que con el correr del tiempo se van produciendo en los distintos componentes de la estrategia nacional.

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EL PLAN DE ACCIN MUNDIAL SOBRE POBLACIN: UN INSTRUMENTO POLTICO CUYO POTENCIAL NO SE HA MATERIALIZADO1

Despus de tres aos de que se adoptara el Plan de Accin Mundial sobre Poblacin en la Conferencia Mundial sobre Poblacin, en Bucarest, en agosto de 1974, el Plan ha evocado una reaccin considerable entre distintos gobiernos, el sistema de las Naciones Unidas, instituciones bencas, organizaciones no gubernamentales, eruditos sobre poblacin y periodistas. Algunos han expresado insatisfaccin, otros han intentado interpretar el mensaje de Bucarest de diversos modos.2 Si bien el Plan de Accin
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Texto extrado de Carmen A. Mir, The World Population Plan of Action: A Political Instrument Whose Potential Has not Been Realized, en Population and Development Review, vol. 3, N 4, 1977, pp. 421-442. Una versin anterior a este trabajo, titulada Dos aos y medio despus de Bucarest: en busca de modos y medios para implementar el Plan de Accin Mundial sobre Poblacin, fue presentada en la IV Conferencia sobre Poblacin en Bellagio, realizada en Ulvshale, Dinamarca, en junio de 1977. Algunos ejemplos representativos son: Bernard Berelson, The World Population Plan of Action: Where Now?, en Population and Development Review 1, N 1, septiembre de 1975, pp. 115-146; Centro Latinoamericano de Demografa, Implications for Latin America of The World Population Plan of Action ST/CEPAL/ Conf. 54/L.4, 20 de enero de 1975; Paul Demeny, Population on the World, Agenda 1984, comentarios pronunciados ante la Tribuna sobre Poblacin organizada en conexin con la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Pobla-

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es potencialmente un fuerte instrumento poltico, los eventos y desarrollos que han tenido lugar desde la Conferencia Mundial sobre Poblacin indican que este potencial se encuentra lejos de estar plenamente materializado.

EL PLAN DE ACCIN EN EL CLIMA SOCIOPOLTICO


INTERNACIONAL

El Plan de Accin es un documento inherentemente poltico en gran medida debido a las presiones polticas, antes y durante la Conferencia, que inuyeron en la redaccin del Plan nal. Pese a que estas presiones fueron inesperadas, en retrospectiva pareciera que representaron la culminacin lgica del clima de los eventos en la dcada previa a la Conferencia. Por consiguiente, ni las naciones desarrolladas ni el Secretariado de las Naciones Unidas deben haberse sorprendido de que la mayora del mundo en vas de desarrollo asumiera una postura militante en Bucarest, con el evidente apoyo de pases socialistas. La Conferencia fue la primera ocasin en que el tema de poblacin fuera considerado en el terreno internacional por altos funcionarios gubernamentales una importante novedad respecto de las dos conferencias mundiales sobre poblacin previas (Roma, 1954, y Belgrado, 1965), organizadas por las Naciones Unidas con la colaboracin de la
cin en Bucarest, Rumania, el 28 de agosto de 1974; Jason L. Finkle y Brbara B. Crane, The Politics of Bucharest: Population Development and the New International Economic Order, en Population and Development Review, vol. 1, N 1, septiembre de 1975, pp. 87-114; W. Parker Mauldin et al., The World Population Conference and the Population Tribune, August 1974, en Studies in Family Planning, 5, N 12, diciembre de 1974, pp. 357-396; Leon Tabah, New Emphasis on Demographic Research after Bucharest, UNFPA/WPPA/12, 3 de septiembre de 1975; Leon Tabah, The Signicance of the Bucharest Conference on Population, en International Social Science Journal, 27, N 2, 1975, pp. 375384; Riad B. Tabbarah, Population Policy Issues in International Instruments: With Special Referente to the World Population Plan of Action, en Journal of International Law and Economics, 9, N 3, diciembre de 1974; Vctor L. Urquidi, The Positive and the Negative of Bucharest, documento preparado por el UNFPA-UN Interregional Consultative Group of Expert on the World Population Plan of Action , Ginebra, Suiza, septiembre de 1975.

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Unin Internacional para el Estudio Cientco de la Poblacin. No era de esperar que los representantes de gobierno se comportaran de un modo estrictamente asptico en trminos cientcos, desestimando las posiciones polticas y los compromisos asumidos por sus gobiernos. Durante ms de dos dcadas, el tema de la poblacin haba sido sumamente controversial, cargado de una ideologa considerable. La objetividad en esta rea, como en otras que se ocupan de interpretar las relaciones causales en fenmenos sociales, ha sido percibida como dependiente del modo en que cada grupo de participantes juzgue el problema en cuestin. No menos importante para la direccin adoptada por las deliberaciones en Bucarest fue el compromiso de las naciones en vas de desarrollo para lograr relaciones econmicas internaciones ms equitativas. Este compromiso fue destacado por primera vez en 1964 en la Primera Conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo, en la cual un bloque de naciones en desarrollo se uni en apoyo de proposiciones para redenir los principios que rigen las relaciones econmicas internacionales. Culmin en la Sexta Sesin Especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1974, en la cual se aprobaron la Declaracin del Establecimiento de un Nuevo Orden Econmico Internacional y una resolucin sobre un programa de accin para su establecimiento.3 En el nterin, el llamamiento a importantes reformas en el sistema econmico internacional y a un mayor compromiso en pos del desarrollo social y econmico en el mundo en desarrollo surga cada vez con mayor frecuencia en procedimientos en el sistema de Naciones Unidas. Las reformas de comercializacin y la jacin de precios de materias primas, que formaran parte de la Declaracin del Nuevo Orden Econmico, ya haban sido sealadas en la Conferencia sobre el Medio Ambiente Humano en 1972. Dicha conferencia, considerada por el Secretariado de la ONU como modelo para la Conferencia Mundial sobre Poblacin,
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stas son UN General Assembly Sixth Special Session Resolutions 3201 (S-VI) y 3202 (S-VI), respectivamente.

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haba adoptado el Principio 10, que haca referencia a la estabilidad de los precios [y] al ingreso adecuado proveniente de productos bsicos y materias primas como elementos esenciales en los pases en desarrollo para la mejora del medio ambiente; y la primaca de asuntos de desarrollo en consideracin de polticas de poblacin haba sido reconocida cuando, tambin en 1972, el Consejo Econmico y Social de Naciones Unidas subray la importancia que le atribua a la poltica sobre poblacin en un contexto de desarrollo. En una resolucin adoptada en junio de ese ao que avalaba el programa y los planes para la Conferencia Mundial sobre Poblacin, el Consejo claramente estableci lo que luego se convertira en el leitmotiv de la Conferencia: con la certeza de que el desarrollo econmico y social es un elemento esencial y una condicin previa para una poltica de poblacin efectiva, y teniendo pleno conocimiento de que es necesaria una mayor accin y expansin de actividades para este n tanto a escala nacional como internacional, el Consejo solicita a la Comisin sobre Poblacin y la Conferencia Mundial sobre Poblacin, 1974, dar la mxima prioridad a la consideracin de las condiciones sociales, econmicas y a otras condiciones propicias para el logro de objetivos demogrcos nacionales.4 En la propia Sexta Sesin Especial, a pesar de que los temas de poblacin no fueron mencionados especcamente, el programa de accin recomend que las actividades del programa de las Naciones Unidas, incluyendo la Conferencia Mundial sobre Poblacin de 1974, contribuyeran al establecimiento de un Nuevo Orden Econmico Internacional.5 Ms an, la Conferencia Internacional sobre Poblacin Juvenil llevada a cabo en Bucarest pocos das antes que la Conferencia Mundial sobre Poblacin pudo haber servido de premonicin del carcter de las deliberaciones sobre el Plan de Accin Mun4

UN Economic and Social Council Resolution 1672 (LII), itlicas aadidas por el autor. UN General Assembly Sixth Special Session Resolution 3202 (S-VI), captulo 10,

prrafo 2.

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dial sobre Poblacin. Cuando tuvo lugar la Conferencia Mundial sobre Poblacin, delegados del anterior encuentro ya haban adoptado la postura de que los intentos por reducir la tasa de crecimiento poblacional solamente seran efectivos si son parte de una estrategia integral y completa en pos del rpido desarrollo social y econmico.6 Al virar el objetivo explcito del Plan de Accin Mundial sobre Poblacin en la versin preliminar, de incidir en las variables de poblacin, hacia el ms amplio propsito, en la versin nal, de ayudar a coordinar las tendencias poblacionales y aquellas del desarrollo econmico y social, las naciones en desarrollo estaban sencillamente siendo consecuentes con sus acciones en contextos previos. En resumen, Bucarest solamente reforz lo que haba sido expresado anteriormente por cientcos sociales del mundo en desarrollo y por diversas agencias de Naciones Unidas a saber, que es imposible separar el tema de la poblacin de su contexto poltico y econmico.

EL PLAN COMO INSTRUMENTO POLTICO


La atmsfera altamente politizada en Bucarest, que muchos han considerado como el mayor defecto de la Conferencia Mundial sobre Poblacin, puede volverse uno de sus puntos ms favorables. El Plan de Accin Mundial sobre Poblacin fue un documento consensuado, al cual solamente se lleg tras un debate considerable entre fervientes oponentes, y surgi de la confrontacin estableciendo ciertas premisas fundamentales sobre las que descansa el compromiso para una accin poltica futura en el campo de la poblacin. Una lectura del Plan7 revela las siguientes premisas, entre otras:
6 7

International Youth Population Conference, itlicas aadidas por el autor. El Plan de Accin Mundial sobre Poblacin fue reimpreso en su integridad en Population and Development Review, 1, N 1, septiembre de 1975, pp. 163-181. Las partes del Plan citadas en este artculo estn identicadas por prrafo entre

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La promocin del desarrollo y la mejora en la calidad de vida requieren coordinacin de accin en todos los terrenos socio-econmicos importantes, incluyendo aquel de la poblacin [prrafo 1]. El Plan de Accin debe ser considerado como un componente importante del sistema de estrategias internacionales [prrafo 1]. All donde las tendencias de crecimiento poblacional, distribucin y estructura estn fuera de equilibrio/balance con los factores sociales, econmicos y del medio ambiente, pueden, en ciertas etapas de desarrollo, crear dicultades adicionales para el logro del desarrollo sostenido [prrafo 2]. El comportamiento reproductivo individual y las necesidades y aspiraciones de la sociedad deben reconciliarse [prrafo 7].

Adems, ciertos principios del Plan conrman un consenso en la importancia de variables demogrcas. Por ejemplo:
El principal objetivo del desarrollo social, econmico y cultural, del cual las metas y polticas de la poblacin son parte integral, es mejorar los niveles de vida y la calidad de vida de las personas [prrafo 14a]. La poblacin y el desarrollo se encuentran interrelacionados: las variables de la poblacin inuyen sobre las variables del desarrollo y estn inuenciadas por ellas [prrafo 14c]. El principal objetivo de este Plan de Accin es expandir y profundizar las capacidades de los pases para efectivamente abordar sus problemas poblacionales nacionales y subnacionales [prrafo 15].

Respecto de objetivos generales, los siguientes pasajes demuestran que los representantes nacionales que asistieron a la
corchetes a continuacin de la cita. Todas las itlicas han sido aadidas por la autora.

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Conferencia reconocieron la naturaleza poltica de la tarea asumida bajo la tutela del Plan:
Recomendar pautas para polticas de poblacin en consonancia con los valores y metas nacionales y con principios internacionalmente reconocidos [prrafo 15f]. Promover el desarrollo y la implementacin de polticas de poblacin all donde fuera necesario, incluyendo mejoras en la comunicacin al pblico en general de los propsitos y las metas de estas polticas y la promocin de la participacin popular en su formulacin e implementacin [prrafo 15g].

El Plan se extiende incluso hasta la recomendacin a todos los pases de respetar y asegurar, sin importar sus objetivos demogrcos generales, el derecho que tienen las personas a determinar, de un modo libre, informado y responsable, la cantidad de hijos y el espaciamiento entre ellos (prrafo 29a). Se podran citar muchos otros prrafos del Plan para enfatizar su potencial como instrumento poltico.8 He seleccionado estos apartados en parte porque no han sido muy enfatizados en anlisis del Plan y en parte tambin porque sealan reas donde el consenso fue mayor, y creo que esa implementacin puede tener lugar con mayor xito siguiendo los caminos que tenga el potencial para un acuerdo casi universal. El enfoque alternativo que destaca las posiciones divergentes con la aspiracin de cambiarlas eventualmente est destinado a un menor grado de xito.

Riad B. Tabbarah (Population Policy Issues in International Instruments: With Special Referente to the World Population Plan of Action, op. cit.) ha sealado que uno de los principales logros del Plan de Accin fue que an cuando se trat de un documento consensuado, no obstante logr avances ms all de la base de decisiones previamente aceptadas sobre la mayora de los importantes temas abordados.

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EVENTOS Y DESARROLLO DESDE BUCAREST


Si, en lugar de sus directivas para una accin poltica, uno estuviera tentado a descartar el Plan como instrumento con poca inuencia poltica, es todava innegable que el inters y la discusin sobre este documento no se han extinguido en estos tres aos desde su adopcin. Ms bien por el contrario, el Plan contina recibiendo atencin tanto en el mbito nacional como en el internacional. Mientras que conferencias mundiales previas sobre poblacin fueron responsables de contribuciones bsicas al fondo de conocimiento cientco sobre poblacin, en comparacin con Bucarest sus repercusiones sobre la accin poltica fueron prcticamente inexistentes. Aunque el inters generado por la conferencia de 1954, celebrada en Roma, dentro de las Naciones Unidas en pos de crear capacitacin demogrca regional y centros de investigacin, haya tenido un impacto considerable en el rea a lo largo de los aos, la inuencia poltica directa de la Conferencia fue insignicante. La Conferencia de 1965, de Belgrado, se acerc ms a las preocupaciones predominantes en Bucarest: numerosas reuniones abordaron las relaciones entre los factores demogrcos y socioeconmicos. Las principales contribuciones de la Conferencia de Belgrado fueron ayudar a aumentar la conciencia de estas relaciones e inducir a importantes cambios en el contenido del programa de trabajo de la Divisin de Poblacin de las Naciones Unidas. Aparte de esto, cualquier efecto en la esfera poltica nacional pronto se esfum. El siguiente anlisis de efectos y desarrollos desde la Conferencia de 1974 demuestra que el Plan de Accin Mundial sobre Poblacin ha tenido un importante impacto, probablemente sin precedentes. Tambin muestra, no obstante, que en muchos sentidos, la comunidad internacional ha fracasado tanto en realizar avances ms que nominales respecto de lograr los objetivos fundamentales del Plan, as como en sacar provecho de su potencial como un instrumento poltico dentro del amplio contexto de las estrategias adoptadas internacionalmente para el progreso nacional e internacional (Prembulo).
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IMPACTO DEL PLAN EN LAS CONFERENCIAS Y CONSULTAS DE LAS NACIONES UNIDAS


Entre los hechos que han tenido lugar dentro del sistema de Naciones Unidas desde 1974, ha habido algunas consultas y reuniones complementarias directamente relacionadas con la implementacin del Plan, y ha habido diversas conferencias centradas en temas tan estrechamente relacionados con los asuntos de poblacin que sera de esperar que las referencias a las pautas establecidas por el Plan de Accin Mundial sobre Poblacin fueran centrales en sus deliberaciones. Estos eventos y los documentos que produjeron son analizados a continuacin respecto a la medida en la cual ellos consideraron el Plan.

ACTIVIDADES DIRECTAS DE SEGUIMIENTO


Actividades de seguimiento identicables como directamente relacionadas con la implementacin del Plan incluyen: a) la XVIII Sesin de la Comisin sobre Poblacin de las Naciones Unidas, llevada a cabo en febrero de 1975; b) las cinco Consultas Regionales postBucarest, realizadas entre febrero y julio de 1975; c) el Grupo Consultivo Interregional del United Nations Population Fund (UNFPA-UN), Expertos sobre el Plan de Accin Mundial sobre Poblacin, reunido en septiembre de 1975; y d) la XIX Sesin de la Comisin sobre Poblacin de las Naciones Unidas realizada en enero de 1977. Dos propuestas al secretario general que fueron adoptadas por la XVIII Sesin de la Comisin sobre Poblacin de las Naciones Unidas, y ms tarde raticadas por el Consejo Econmico y Social, se relacionan directamente con el Plan de Accin Mundial. La primera, un pedido para obtener a escala nacional, en conferencia con los Estados miembros, un informe de las medidas adoptadas y del trabajo asumido y planicado, por los gobiernos, considerados relevantes para la implementacin del Plan de Ac-

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cin Mundial sobre Poblacin,9 dio origen a la Tercera Consulta entre Gobiernos: Polticas de Poblacin en el Contexto de Desarrollo, 1976 de las Naciones Unidas, que examina cambios en las percepciones de gobiernos nacionales sobre niveles, tendencias y polticas demogrcas. El segundo pedido, preparar pautas para ayudar a [] los planicadores de desarrollo a escala nacional a considerar factores relacionados con la poblacin al elaborar planes para el desarrollo,10 result en el documento Pautas sobre factores relacionados con la poblacin para los planicadores de desarrollo,11 presentado ante la LXI Sesin del Consejo Econmico y Social. La promocin de trabajos sobre este difcil tema, en gran parte desatendido, puede encontrarse en principios enunciados por el Plan de Accin Mundial sobre Poblacin. Si, como arma el Plan, las polticas de poblacin son elementos constitutivos de polticas de desarrollo socio-econmico (prrafo 14d), es importante aprender cmo incorporar la consideracin de factores demogrcos, sus potenciales consecuencias y sus supuestos determinantes en la planicacin del desarrollo. Evidentemente el Secretariado de las Naciones Unidas est lejos de poder ofrecer un adecuado asesoramiento en esta rea. Tras considerar las Pautas, el Consejo Econmico y Social las regres a la Comisin sobre Poblacin con el pedido de que se prepare un manual sobre poblacin y planicacin del desarrollo,12 una tarea sobre la cual la Divisin de Poblacin de las Naciones Unidas espera trabajar durante 1978-1979.13
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18th Session of the UN Population Commission, julio de 1975. Itlicas aadidas por el autor. Ibid. United Nations, Economic and Social Council, Documento E/5780. El manual debera incluir aspectos tales como la relacin causa-efecto entre factores demogrcos y de desarrollo con especiales referencias a la planicacin, tcnicas de incorporacin de variables demogrcas en la planicacin del desarrollo, y modelos demogrco-econmicos para la planicacin del desarrollo. United Nations, Economic and Social Council, Population Commission, 19th Session, Documento E/CN.9/327, 11 de noviembre 1976. United Nations, Economic and Social Council, Population Commission, 19th Session, Documento E/CN.9/331, 23 de noviembre de 1976, p. 23, prrafo 39.

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Cinco Consultas Regionales PostBucarest, una en cada regin de la Comisin Econmica de las Naciones Unidas, fueron emprendidas como respuesta al Plan, el cual invita a los pases que comparten condiciones y problemas poblacionales similares [] a considerar conjuntamente este Plan de Accin, intercambiar experiencias en reas relevantes y elaborar aquellos aspectos del Plan que sean de particular relevancia para ellos (prrafo 102). Los informes de las consultas reejan los diferentes enfoques regionales respecto del Plan y ofrecen valiosas pautas para la comunidad internacional respecto de los modos para ayudar a los pases de estas regiones a implementar el Plan. Los siguientes resmenes ilustran las variadas maneras en que las regiones reaccionaron al Plan pocos meses despus de su adopcin.14 1. La regin Asia-Pacco reiter su apoyo para la reduccin del crecimiento poblacional, habiendo establecido objetivos cuantitativos para disminuir las tasas de crecimiento, mortalidad y fecundidad. La declaracin del informe regional que arma que el desarrollo es un factor central en la solucin de problemas de poblacin15 puede representar un nuevo consenso como resultado de Bucarest. 2. Los pases latinoamericanos, aunque reconocan que las situaciones crticas podan surgir de la demanda de educacin, salud, vivienda y otros servicios, generadas por las presiones de poblacin en la regin, insistieron en abstenerse de realizar recomendaciones especcas respecto de la tasa de crecimiento poblacional. No se propusieron objetivos cuantitativos.16 Indu14

Para una comparacin detallada de Asian, Latin American, and African Consultations, vase Lyle Saunders y Ann Leonard, Population Policies and Programmes Post-Bucharest, Nueva York, The Ford Foundation, 1975. Un resumen de los procedimientos de las cinco consultas se encuentra incluido en Naciones Unidas, Result of the Regional Consultations Subsequent to the World Population Conference (UNFPA/WPPA/14/Rev. 1), 1 de octubre de 1975. United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacic, Follow-up Action on the Decisions and Recommendations of the World Population Conference (E/CN.11/1208), 29 de enero de 1975. Los objetivos para la reduccin de la morbilidad y la mortalidad fueron aproba-

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dablemente, la recomendacin ms importante adoptada por los pases latinoamericanos fue establecer consejos y comisiones de alto nivel, y otras unidades equivalentes, autorizadas para coordinar acciones en el campo de la poblacin, en los pases de la regin.17 3. La Consulta Africana reej ms claramente que cualquier otra la diversidad intrarregional de las situaciones y posiciones. El informe representa un consenso entre pases con vastos recursos naturales donde una alta tasa de crecimiento poblacional podra ofrecer benecios agregados para el desarrollo y aquellos pases capaces de contener una poblacin ms extensa pero en los cuales ciertas circunstancias (econmicas, sociales, culturales o de otro tipo) no lo permitiran.18 Muchas de las recomendaciones contenidas en el Plan fueron reiteradas en el contexto africano. La divergencia ms destacada surgi al instar a que los gobiernos africanos aprueben leyes que permitan a mdicos calicados realizar abortos cuando fueran solicitados y por motivos de salud, bienestar y supervivencia, ya sea de la madre o del nio, o de ambos.19 Esta recomendacin se vuelve an ms llamativa si uno recuerda que el tema del aborto fue completamente silenciado en la Conferencia Mundial sobre Poblacin. 4. La regin de Asia Occidental adopt la posicin ms radical respecto al crecimiento de la poblacin al declarar que el rpido crecimiento poblacional en el rea no constituye un obstculo en el camino del desarrollo socio-econmico, a lo que aadi que existen otros indicios de que el proceso de desarrodos indirectamente por referencia explcita a las metas dispuestas en Ten Year Health Plan of the Americas. Vase United Nations Economic Commission for Latin America, Report of The Second Latin American Meeting on Population (ST/ ECLA/Conf. 54/L9/Rev. 1), 31 de marzo de 1975, p. 43.
17

United Nations Economic Commission for Latin America, Report of The Second Latin American Meeting on Population, op. cit., p. 36. United Nations Economic Commission for Africa, Regional Post World Population Conference Consultation (E/CN.14/POP/135), 11 de marzo de 1975, prrafos 10 y 11. Ibid. Itlicas aadidas por el autor.

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llo puede superar las implicaciones del continuo aumento en las tasas reproductivas y del incremento natural de la poblacin.20 Su declaracin, ms que ninguna otra, hizo hincapi en la necesidad de contar con informacin estadstica adecuada sobre las variables demogrcas. 5. Los pases europeos acordaron en que la adopcin del Plan haba resultado en la aceleracin de la promulgacin de leyes y en el emprendimiento de programas organizativos y de investigacin que de otro modo podran haber tenido menor prioridad. En la mayora de los pases caus que los
[] gobiernos se dieran cuenta de que all donde abordajes anteriores no estaban coordinados para resolver problemas de poblacin, estos abordajes podran transformarse en una poltica de poblacin completa y considerada, dentro del contexto de estrategias y planes de desarrollo social y econmico.21

Los representantes en la Consulta Europea tambin prestaron especial atencin a la recomendacin del Plan de reducir las diferenciales nacionales y subnacionales en mortalidad (prrafo 22), y convocaron a la Organizacin Mundial de la Salud a iniciar y coordinar estudios de morbilidad diferencial y mortalidad tanto en pases desarrollados como en pases en desarrollo.22 Las cinco regiones respaldaron la recomendacin del Plan de que los gobiernos proporcionen el derecho al acceso a informacin y servicios para permitir a las personas lograr el tamao familiar deseado. Hubo tambin acuerdo general sobre la importancia de la distribucin geogrca de las poblaciones, con especial referencia a la migracin interna, y algunas regiones destacaron la necesidad de estudiar los efectos de la migracin internacional.
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United Nations Economic Commission for West Asia, Final Report on the UN/ UNFPA Post World Population Conference Consultation. United Nations, Economic Commission for Europe, UN/UNFPA Post World Population Conference Consultation Among Countries of the ECE Region (ESA/P/ AC.5/5), 18 de agosto 1975, p. 16. Ibid., p. 20.

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La necesidad de investigacin en todas las reas relacionadas con la poblacin fue ampliamente reconocida. El Grupo Consultivo Interregional del UNFPA-UN de Expertos sobre el Plan de Accin Mundial sobre Poblacin se reuni en septiembre de 1975 para considerar programas globales, prioridades, recursos y coordinacin de asistencia con relacin a la implementacin del World Population Plan of Action (WPPA). El Informe Preliminar de la Reunin23 dista mucho de lograr este objetivo y maniesta un considerable desacuerdo entre los participantes. Las recomendaciones adoptadas por el Grupo Consultivo son numerosas, pero de naturaleza bastante general. Con toda seguridad han sido de poco valor prctico para las organizaciones que convocaron a la reunin. En mi opinin, el motivo del fracaso aparente de la consulta fue que intent obtener sugerencias de aplicabilidad general por parte de acadmicos y tcnicos provenientes de regiones y pases con muy diversas situaciones demogrcas y de desarrollo, y en diferentes etapas de madurez en la formulacin e implementacin de polticas de poblacin. Cualquier intento de implementar el Plan debe tomar en consideracin su dictamen de que las recomendaciones en este Plan de Accin respecto de las polticas para tratar los problemas de poblacin deben reconocer la diversidad de condiciones dentro y entre los diferentes pases (prrafo 14i). En otras palabras, la implementacin del Plan a escala nacional requiere al menos un conocimiento aproximado de las condiciones del pas en cuestin, incluyendo no solamente las tendencias de poblacin, sino tambin la situacin econmica, social y poltica, y la posicin del gobierno respecto a las polticas de poblacin. Algunas generalizaciones provendrn eventualmente de estos diagnsticos individuales, y algunos programas de ms amplia aplicacin podrn entonces desarrollarse. La XIX Sesin de la Comisin sobre Poblacin de las Naciones Unidas, celebrada en enero de 1977, fue la primera en la que
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UNFPA-UN Interregional Consultative Group of Experts on the World Population Plan of Action (UNFPA/WPPA/20), 17 de octubre de 1975.

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representantes de gobierno examinaron los resultados del monitoreo de las tendencias y polticas poblacionales solicitadas por el Plan (prrafo 107). La impresin recibida al leer la documentacin disponible es que la Comisin se concentr en examinar tendencias demogrcas que fueron informadas por el Secretariado y tendencias de polticas informadas principalmente a travs de la Tercera Consulta entre Gobiernos, de las Naciones Unidas.24 La Comisin tambin prest particular atencin a organizar las evaluaciones del progreso en pos de lograr las metas y las recomendaciones del Plan, que deberan ser asumidas cada cinco aos por el sistema de Naciones Unidas (prrafo 108).

CONFERENCIAS POSTBUCAREST
Cuatro conferencias mundiales sobre alimento, mujeres, asentamientos humanos y empleo, ms la VII Sesin Especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas, tuvieron lugar en el transcurso de dos aos despus de la adopcin del Plan de Accin Mundial sobre Poblacin. La funcin maniesta del Plan es servir como un instrumento de polticas en el interior de un ms amplio contexto de las estrategias adoptadas internacionalmente para el progreso nacional e internacional (Prembulo) y ms an, ser considerado como un importante componente del sistema de estrategias internacionales (prrafo 1). Siendo ste el caso, uno podra esperar que los documentos provenientes de las cuatro conferencias mundiales subsiguientes hubieran hecho repetidas referencias explcitas al Plan. Lamentablemente esto no sucedi. En el mejor de los casos, hubo algunas referencias a la Conferencia Mundial sobre Poblacin y al Plan; en algunos documentos no hubo ninguna en absoluto. Se dio poco reconocimiento al apotegma tan insistentemente repetido en el Plan de que la poblacin y el desarrollo estn interrelacionados y que
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En el momento de escribir, solamente tuve acceso a la documentacin bsica preparada para la reunin. El Informe sobre la XIX Sesin puede contener referencias especcas a la implementacin del Plan.

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las variables poblacionales inuyen en las variables del desarrollo y estn tambin inuenciadas por ellas (prrafo 14c). Esto podra ser interpretado como una insinuacin de que la comunidad internacional an tiene un largo, y quizs difcil, camino por recorrer desde una mera declaracin de principios hasta un accionar coordinado y efectivo sobre asuntos de poblacin y desarrollo. La evidente falta de coherencia y continuidad entre conferencias no puede atribuirse solamente al hecho de que diferentes representantes de gobierno, en distintas reuniones, podran resaltar diferentes aspectos de la constelacin de los problemas. La idea de que el ms promisorio abordaje de los problemas de desarrollo se logra a travs de un esfuerzo coordinado en torno a todos los factores subyacentes responsables de una situacin socioeconmica dada debe an impregnar la mayora de las estructuras polticas nacionales. La Conferencia Mundial sobre la Alimentacin adopt solamente una pequea resolucin especcamente dedicada a la poblacin, en la cual reconoci que la creciente demanda de alimentos se relaciona en particular con un crecimiento poblacional sin precedentes.25 Sin embargo, al referirse al derecho a determinar la cantidad y el espaciamiento entre los nacimientos, la misma resolucin no lleg tan lejos como el Plan de Accin Mundial sobre Poblacin, y especic en cambio que el derecho debera ser ejercitado de acuerdo con las necesidades nacionales. La Declaracin Universal sobre la Erradicacin del Hambre y la Desnutricin, adoptada por la Conferencia Mundial sobre la Alimentacin, no hace referencia alguna a las polticas poblacionales o a su relacin con polticas agrarias de otra ndole. La Conferencia Mundial del Ao Internacional de la Mujer se acerc ms a reforzar las decisiones tomadas en Bucarest. El Plan de Accin Mundial sobre Poblacin incluye la plena integracin de las mujeres en el proceso de desarrollo, entre los objetivos del desarrollo que tienen un efecto en el contexto socio-econmico
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United Nations, Report of the World Food Conference (E/CONF.65/20), 5-16 de noviembre de 1974, Resolucin IX, p. 11.

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de decisiones reproductivas que tienden a moderar los niveles de fecundidad (prrafo 32). El Plan contina citando algunos de los medios por los cuales esto podra lograrse. Ambas conferencias reconocieron: a) la necesidad de lograr un mismo estatus para hombres y mujeres en la familia y la sociedad; b) el derecho a contraer matrimonio solamente con el libre y pleno consentimiento de los pretendientes (prrafo 39d); c) el derecho de los individuos y de las parejas a determinar libre y responsablemente la cantidad y el espaciamiento entre sus hijos;26 d) la estrecha interrelacin de factores sociales, econmicos y demogrcos el cambio en uno o ms [factores] inevitablemente implica cambios en los otros;27 y e) la legitimidad de incluir polticas y programas poblacionales en los planes de desarrollo generales. La implementacin de los dos planes de las conferencias deberan reforzarse mutuamente: una ms plena integracin de las mujeres en los roles de la sociedad debera tener un impacto signicativo en el comportamiento reproductivo. Solamente en el Informe Final de la Conferencia sobre Asentamientos Humanos he encontrado una referencia explcita al Plan de Accin Mundial sobre Poblacin. El informe arma que cada pas debe actuar con urgencia para establecer una poltica nacional sobre asentamientos humanos que tome en cuenta la distribucin de la poblacin en el territorio nacional.28 El Plan de Accin Mundial sobre Poblacin es identicado como uno de los tems que deben ser considerados (el ltimo en la lista). Tal vez sea una interpretacin tendenciosa, pero me parece que las recomendaciones adoptadas en la Conferencia sobre Asenta26

United Nations, Report of the World Conference of the International Womens Year (E/CONF.66/34), 19 de junio-2 de julio de 1975. World Plan of Action for the Implementation of the Objectives of the International Womens Year, prrafo 142. World Plan of Action for the Implementation of the Objectives of the International Womens Year, prrafo 135. Itlicas aadidas por el autor. Esta referencia aparece en United Nations, Report on Habitat: The United Nations Conference on Human Settlements (A/CONF.70/15), captulo II, Recommendations for National Action.

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mientos Humanos quita el rea de distribucin poblacional del dominio de aquellos responsables de las polticas de poblacin tanto en el mbito nacional como en el internacional. Un cuidadoso estudio de los documentos de las dos conferencias sera necesario para determinar en qu lugar sus recomendaciones son de hecho complementarias y dnde podran dar lugar a acciones descoordinadas. En el momento de escribir no tuve acceso al informe sobre La Conferencia Mundial sobre Empleo, pero a juzgar por el informe presentado en la conferencia por el director general de la Organizacin Mundial del Trabajo, la poblacin, ms precisamente la poltica de poblacin, era evidente por su ausencia en las deliberaciones. La seccin sobre estrategias nacionales para las polticas sociales en el informe del director general establece que no sera adecuado discutir en este informe el an controversial tema de las polticas poblacionales.29 De la consiguiente discusin parece que estas polticas se referan principalmente a la planicacin familiar. Incluso no es posible encontrar una referencia indirecta a la poblacin entre los principales acuerdos alcanzados durante la VII Sesin Especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas.30 Comentando sobre los documentos de esta sesin, Barnett F. Baron31 busc un vnculo en una recomendacin32 para que la OMS y la UNICEF intensiquen esfuerzos para mejorar las condiciones de salud en pases en vas de desarrollo, brindando, entre otras cosas, servicios de salud primarios a las comunidades, incluyendo bienestar familiar y salud para la madre y el nio. Baron conjetura que la falta de atencin a la poblacin en la VII Sesin Especial
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International Labour Organisation, Report of the Director-General, Employment, Growth and Basic Needs: A One-World Problem, Ginebra, International Labour Ofce, 1976, pp. 59-60. Itlicas aadidas por el autor. Los principales acuerdos de la Seventh Special Session fueron registrados en la Resolucin 3.362 (S-VII), adoptados el 16 de septiembre de 1975. Barnett F. Baron, Population and the Seventh Special Session: A Report, en Population and Development Review, 1, N 2, diciembre de 1975, p. 303. Seventh Special Session Resolution 3.362 (S-VII, parte II), prrafo 9.

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puede haberse debido al deseo de eludir un tema ideolgico potencialmente divisorio; al acuerdo de la Asamblea con relacin a que la poblacin no debe ser tratada de manera separada cuando se discute una transformacin socioeconmica, y al hecho de que los pases en desarrollo percibieron la Sesin Especial como una ocasin para comenzar lo que el mundo desarrollado les deba y no para abordar asuntos de poltica nacional.33 Sin disputar estas posibles explicaciones, creo que la ausencia de poblacin como tema de discusin en la VII Sesin Especial es otra demostracin de la falta de acuerdo general sobre la necesidad de abordar el desarrollo con un esfuerzo coordinado en una cantidad de problemas socioeconmicos relacionados, uno de los cuales es la poblacin.

LA RESPUESTA POSTBUCAREST DEL UNFPA Y DE LAS


AGENCIAS ESPECIALIZADAS

Una de las respuestas ms directas a la Conferencia Mundial sobre Poblacin y al Plan de Accin en trminos de denicin de principios y declaracin de objetivos y propsitos est contenida en el Informe presentado por el director ejecutivo del UNFPA a la XXII Reunin del Consejo Directivo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, celebrada en junio de 1976.34 Un informe comparable de 1975 apareci demasiado pronto tras la Conferencia Mundial sobre Poblacin para reejar el empuje del Plan de Accin Mundial sobre Poblacin. Por consiguiente, el Informe de 1976 es de especial inters por haber proporcionado la primera oportunidad para que el UNFPA ajustara directivas programticas en respuesta al Plan de Accin. En algn sentido, el Informe parece haber estado considerablemente inuenciado por el Plan. De este modo, aunque rear33

Barnett F. Baron, Population and the Seventh Special Session: A Report, op. cit., pp. 303-304. United Nations Development Programme, Informe N 186, 21 de mayo de 1976. Todas las citas en la siguiente discusin pertenecen a ese informe.

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ma las metas y los propsitos que el Consejo Econmico y Social originalmente asign al UNFPA, el documento seala la necesidad de cambiar el acento puesto en ciertas reas. Por ejemplo, reconoce que las actividades con vistas a crear conciencia sobre asuntos poblacionales deberan enfocarse ms en llegar a importantes grupos poblacionales, como las mujeres, los jvenes, los lderes de la comunidad local, grupos polticos y religiosos. Prev que la asistencia a los pases deber ser limitada en tiempo y deber retirarse paulatinamente, y qu prioridades debern ser establecidas. Conceder los limitados recursos del UNFPA sobre la base de indicadores poblacionales est sugerido como un medio para asignar prioridades. El Informe sugiere un grupo de 54 pases que seran designados pases prioritarios para asistencia poblacional, que recibira el 75% de los fondos disponibles. Estos pases se identican sobre la base de los siguientes niveles de umbrales demogrcos: 1. Tasa de crecimiento poblacional de 2,5% anual; 2. Tasa bruta de reproduccin de 2,5; 3. Tasa de mortalidad infantil de 160 muertes por mil nacimientos; 4. Densidad de poblacin en tierra cultivable de 2 personas por hectrea. El apoyo a los pases incluira asesoramiento respecto del establecimiento de prioridades segn sus objetivos poblaciones establecidos. Se dara preferencia a actividades diseadas para fortalecer la autoconanza de los pases receptores en asuntos de poblacin y beneciar a los grupos poblacionales menos aventajados. Entre los proyectos para promover la conanza propia que el UNFPA estara dispuesto a nanciar se encuentran investigaciones operativas y proyectos piloto para explorar enfoques innovadores. El UNFPA est
[] buscando maneras de identicar programas de desarrollo en los cuales las actividades de poblacin puedan integrarse [] En
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tales esfuerzos colaboradores, el UNFPA debera estar preparado para nanciar los componentes poblacionales mientras otros organismos de asistencia para el desarrollo respaldan otros componentes de programas integrales. La intencin del UNFPA es prestar particular atencin a los grupos de la poblacin ms desfavorecidos y vulnerables.

Al estar dirigido por el Consejo Directivo del Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas, el UNFPA decidi dar preferencia a proyectos regionales y de pases, y dedicar una modesta proporcin de sus fondos a proyectos interregionales y globales. Despus de que el Consejo Directivo del Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas aprobara el criterio del UNFPA para establecer prioridades, el UNFPA tradujo las prioridades en el presupuesto sugerido para 1977-1980. A pesar del nfasis en el Plan de Accin Mundial sobre Poblacin puesto sobre los programas que vinculan a la poblacin y al desarrollo, y a pesar de la aparente armacin de este foco en el informe del director ejecutivo del UNFPA, la mayora de los fondos (58,8%) fueron designados a la planicacin familiar, una diferencia signicativa de 19691975, cuando a la planicacin familiar le fue asignado un 39,3%. El Informe de la Comisin de Poblacin sobre las actividades de las agencias especializadas de las Naciones Unidas35 est preparado de tal modo que es difcil precisar las actividades por organizacin y establecer claramente si eran proyectos en curso en el momento de la Conferencia Mundial sobre Poblacin, o fueron emprendidos como respuesta a ella. El Informe pone el acento en las actividades en dos categoras-dinmicas de poblacin y fecundidad y planicacin familiar. El primero incluye actividades bajo el ttulo de poblacin y desarrollo. Pese a que el informe aduce que los programas de trabajo de los organismos del Sistema de las Naciones Unidas [] se han expandido de manera signica35

United Nations, Concise Report on Activities of the Bodies of the United Nations System Working in the Field of Population (E/CN.9/328), 22 de noviembre de 1976.

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tiva, es difcil descubrir muchos abordajes innovadores en las actividades relacionadas con la poblacin y el desarrollo. Entre los enfoques ms novedosos mencionados se encuentran un estudio de distribucin del ingreso y disparidades sociales con relacin a la mortalidad, la fecundidad y la migracin, y un programa que se centra en la integracin de variables demogrcas en estrategias de desarrollo y polticas de poblacin. Varios proyectos que relacionan el ingreso con los factores demogrcos parecen estar planicados o en marcha. Otro ejemplo de investigaciones innovadoras mencionadas en el Informe es un estudio metodolgico de los procesos demogrcos que ocurren en el interior del ciclo familiar, que se espera sirva como una ayuda al estudio de la familia a lo largo del tiempo dentro del entorno social, econmico y cultural y para la aplicacin de modelos macroeconmicos y sociales en el anlisis de las condiciones de fecundidad. Aun as, como fuera el caso con el presupuesto de 1977-1980 del UNFPA, se hace evidente en el informe sobre las agencias especializadas que las actividades inscritas en la categora de fecundidad y planicacin familiar se expandirn. Es lamentable que el informe no atribuyera mayor importancia a la descripcin de proyectos en el rea de polticas de poblacin, ya que hay fondos disponibles del UNFPA para este n ms ahora que en el pasado (aunque la proporcin del presupuesto total del UNFPA asignado a las polticas de poblacin es el mismo para 1977-1980 que el invertido durante 1969-1975 2%, la cantidad anual promedio de fondos asignados sera de US $2.418.000 durante los prximos cuatro aos, en contraste con el promedio anual de $580.000 durante el perodo anterior). Aparentemente el ms reciente agregado al programa es construccin de instituciones para nes de polticas poblacionales. Parece que las agencias de las Naciones Unidas continan buscando modos de colaborar en esta importante rea.36
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United Nations, Concise Report on Activities of the Bodies of the United Nations System Working in the Field of Population, op. cit., arma que tras la consideracin acerca de cmo el sistema puede desarrollar ms sus actividades relacionadas con la formulacin e implementacin de las polticas poblacionales, debera

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RESPUESTA POSTBUCAREST DE LA COMUNIDAD DE


DONANTES

La inercia es una caracterstica no solamente del comportamiento demogrco y de las burocracias internacionales, sino tambin de la comunidad de donantes en el campo de la poblacin. Tres aos es, por supuesto, un plazo demasiado breve para esperar cambios pronunciados en las prioridades que los donantes coneren a las diferentes actividades relacionadas con la poblacin. Existen, al igual que en otras reas, compromisos con proyectos en curso, mecanismos para aprobar programas y presupuestos que operan bajo programas difciles de modicar, y, por sobre todo, convicciones profundamente arraigadas acerca de qu es importante y pertinente. Como resultado de todas estas fuerzas, evaluaciones previas del impacto de Bucarest sobre la actitud de los donantes han concluido que este impacto ha sido bastante insignicante.37 Me inclino a disentir. Quizs algunos de los indicios de cambio sealados a continuacin ya estaban en marcha cuando ocurri la Conferencia Mundial sobre Poblacin; aun as, representan, en mi opinin, cambios que se relacionan con los enfoques que fueran tan fervientemente discutidos en Bucarest. Los primeros sntomas de cambio son las autoevaluaciones que han sido recientemente emprendidas por algunos de los donantes, en algunas instancias a travs de consejeros externos, como es el caso del Banco Mundial y la International Planned Parenthood Federation (IPPF), y en otras como un anlisis interno, como el llevado adelante por el Population Council. El Grupo Internacional de Anlisis de Investigaciones en Ciencias Sociales sobre Poblacin y Desarrollo, que est siendo patrocinado por nueve contribuyentes, incluyendo el UNFPA, podra tambin considerarse un indicio del deseo de las agencias donantes de recibir
haber una mejor indicacin acerca de qu tipo de colaboracin es necesaria entre los organismos de las Naciones Unidas en sus respectivas reas de inters.
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Lyle Saunders y Ann Leonard, Population Policies and Programmes Post-Bucharest, op. cit., pp. 64-73.

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pautas sobre su rol al ayudar en la implementacin del Plan de Accin Mundial sobre Poblacin. Es tal vez demasiado pronto para evaluar la inuencia del Informe Berelson38 sobre el programa de poblacin del Banco Mundial. Existen algunos indicios de que el Banco contemplar la posibilidad de usar algunos de sus proyectos para lo que ha sido denominado experimentacin controlada. No deberan caber dudas, as mismo, de que el Banco intentar evaluar y monitorear ms estrechamente el impacto demogrco de sus actividades en reas distintas de las de poblacin. Estudios en profundidad de poblacin y desarrollo en media docena de pases son una fuerte posibilidad. Las investigaciones incluiran temas tales como crecimiento poblacional y ahorros, actividades de la mujer y fecundidad, y relaciones entre educacin y fecundidad, todas de gran relevancia actual. El anlisis interno asumido por el Population Council condujo a una importante reorganizacin de su estructura y objetivos. Mientras retiene el inters en el desarrollo de nuevas tcnicas anticonceptivas y la prestacin de servicios para la planicacin familiar, el Council est ampliando su campo de injerencia para incluir temas que concuerden con asuntos provenientes de Bucarest. Dichas reas incluyen investigaciones sobre las relaciones entre los procesos poblacionales y el desarrollo socioeconmico y anlisis de diseos de polticas existentes y la exploracin de opciones alternativas de polticas. Un nuevo y signicativo abordaje se podra estar desarrollando dentro del programa de poblacin de AID (Agency for International Development), a juzgar por un estudio apoyado por la AID realizado en Pakistn, titulado Impacto poblacional de la perspectiva de desarrollo. El prefacio a este informe preliminar arma que la idea originada con la observacin de que podra ser posible evaluar el impacto sobre el crecimiento poblacional de las polticas, programas y proyectos de gobierno que tienen
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Bernard Berelson et al., Report of the External Advisory Panel on Population, presentado al Banco Mundial en junio de 1976.

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objetivos especcos distintos a aquellos que afectan la tasa de crecimiento poblacional, es un concepto estrechamente relacionado con las discusiones sostenidas en la Conferencia Mundial sobre Poblacin. Una extensin de este enfoque se incluye en la actual Ley de Ayuda Extranjera de los Estados Unidos, la Ley de Desarrollo y Asistencia Alimentara de 1977 Seccin 104 (d) que requiere evaluacin del efecto del crecimiento poblacional sobre los proyectos de desarrollo y del efecto de proyectos de desarrollo sobre el crecimiento poblacional en cada situacin en la cual los proyectos de desarrollo sean nanciados con asistencia extranjera de los Estados Unidos.39 La implementacin de esta ley presentar dicultades exigentes si se tiene en cuenta que la investigacin socioeconmica existente brinda una base menos que adecuada para dichas evaluaciones. No obstante, la ley puede tener un impacto importante, siempre que aquellos responsables de su ejecucin no caigan en la simplicacin una vez ms de atribuir benecios milagrosos a la reduccin de la fecundidad, o en el peligro de seleccionar proyectos basndose en un criterio al cual los pases antriones otorgan poca o ninguna importancia. La Fundacin Ford parece estar otorgando un mayor nfasis al desarrollo de capacidad para la investigacin y vinculacin a polticas en el mundo en desarrollo.40 Los comentarios precedentes hacen referencia a modicaciones en las actitudes de los donantes, y no a cambios en los fondos reales disponibles para proyectos innovadores. Los fondos para las actividades de poblacin han sido ms difciles de obtener recientemente y no han aumentado en los ltimos aos. Este cuadro sombro, si bien no est alejado de la situacin econmica de los pases donantes, est tal vez relacionado con la insatisfaccin de un importante grupo de donantes con los resultados de la Conferencia Mundial sobre Poblacin. No les doy demasia39

Para una discusin de la legislacin, vase Marshall Green, New Directions in US Foreign Asistanse for Population Programs, en Population and Development Review 3, N 3, septiembre de 1977, pp. 319-322. Lyle Saunders, manuscrito de 1975.

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da importancia, no obstante, a las comparaciones de los fondos disponibles para los proyectos de poblacin antes y despus de Bucarest, porque creo que si se hace un gran esfuerzo, los fondos se pueden encontrar.

POLTICAS GUBERNAMENTALES POSTBUCAREST


El Plan de Accin Mundial sobre Poblacin contiene una seccin dedicada al monitoreo de tendencias y polticas de poblacin y al anlisis y valoracin del progreso realizado en pos de lograr las metas y recomendaciones del Plan (prrafos 107-109). Conere responsabilidad a los organismos adecuados del sistema de las Naciones Unidas. Cumpliendo con estas disposiciones, la Comisin sobre Poblacin de las Naciones Unidas se reuni en enero de 1977 para examinar los resultados del primer monitoreo de las tendencias y polticas de poblacin.41 Una evaluacin de cambios desde Bucarest en el rea de poltica de poblacin revela que el nmero de pases cuyos gobiernos han adoptado dichas polticas, con el contenido que fuese, contina siendo esencialmente el mismo (alrededor de 40), siendo Per quizs la ms reciente incorporacin a la lista (septiembre de 1976). El impacto de Bucarest puede detectarse principalmente en los esfuerzos de diversos gobiernos por revitalizar sus programas (incluso designando cambios tales como la adopcin de una nueva poltica) y poner a punto la maquinaria administrativa. Ejemplos de ello son Bangladesh, donde la poltica ha sido ampliada hacia un enfoque multisectorial, y Pakistn, donde se estn realizando esfuerzos para adoptar la denominada perspectiva de desarrollo.

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Los comentarios siguientes recurren a documentos presentados por la Divisin de Poblacin a la XIX Session of the Commission: United Nations, Economic and Social Council, Population Commission, Concise Report on Monitoring of Population Trends (E/CN.9/323), 8 de noviembre de 1976, y Concise Report on Monitoring of Population Policies (E/CN.9/324).

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El documento de la Divisin de Poblacin de las Naciones Unidas42 que resume los resultados de las polticas poblacionales de monitoreo se basa principalmente en las rplicas a la Tercera consulta entre gobiernos y se reere a la situacin alrededor de mediados del ao 1976. El documento no intenta evaluar la implementacin de las polticas poblacionales en diversos pases sino que se limita a registrar lo que ha sido catalogado como percepciones gubernamentales con relacin a factores demogrcos y polticas poblacionales. Algunos hechos notables surgen del anlisis del documento: 1. Los gobiernos de 48 pases en desarrollo, que comprenden 81% de la poblacin del mundo en desarrollo, arman que son deseables tasas ms bajas de crecimiento poblacional. La situacin no puede considerarse signicativamente diferente de la imperante antes de la Conferencia Mundial sobre Poblacin, pero el logro de estas ms bajas tasas tendra importantes implicancias para las proyecciones de la poblacin mundial para el ao 2000. Si las tasas de crecimiento siguieran las tendencias deseadas por los gobiernos, las Naciones Unidas estima que la poblacin mundial en el ao 2000 sera de 5.972 millones, una reduccin de ms de 280 millones del total calculado con la variante media de proyecciones previas. En medio de estas proyecciones, el documento pone de relieve que es ms importante ayudar a los gobiernos a lograr sus aspiraciones, que intentar cambiarlas. Esta conclusin sin lugar a dudas constituye una gua de accin tanto a escalas nacionales como internacionales. 2. Solamente 24 pases de 156, divididos equitativamente entre pases desarrollados y en desarrollo, no perciben problemas relacionados con sus tasas de crecimiento natural. 3. En los pases en desarrollo, dos tendencias principales surgen en la percepcin de problemas relacionados con la mor42

United Nations, Economic and Social Council, Documento E/CN.9/324. Todas las citas a continuacin en la siguiente discusin estn tomadas de este documento.

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talidad: una conciencia virtualmente universal del exceso de mortalidad entre nios muy pequeos, y de la desfavorable posicin de la poblacin rural. 4. Un cambio signicativo ha ocurrido en el nmero de pases en desarrollo que consideran que sus niveles de fecundidad son demasiado elevados, de 42 en 1974 a 54 en 1976. En trminos de proporcin de pases encuestados, esto representa un cambio de 40% en 1974 a 47% en 1976. De los 54 pases, 40 han tomado medidas realmente orientadas a reducir la fecundidad. 5. El nmero de pases que usan exclusivamente opciones demogrcas para modicar sus variables de poblacin es muy limitado, pero solamente 13 pases usan todo el rango de opciones posibles. 6. Solamente 15 pases en el mundo limitan el acceso a mtodos anticonceptivos modernos. Este nmero se reparte casi uniformemente entre pases desarrollados y en desarrollo. 7. El aborto ha progresado poco como instrumento de accin en el nivel de fecundidad general. 8. Solamente 19 pases (13 desarrollados y 6 en desarrollo) encuentran aceptable la distribucin espacial de su poblacin. Una mayora de 100 pases desea disminuir el ujo de migracin, pero solamente 17 tienen polticas que apuntan a revertir la migracin. 9. Las actitudes de gobierno hacia la migracin internacional, tanto inmigracin como emigracin, han cambiado, pero principalmente como resultado de considerar otras consecuencias distintas a las demogrcas. 10. La mayora de los pases en desarrollo no han establecido una maquinaria administrativa para encarar polticas poblacionales. La creacin de instituciones permanentes o temporales del tipo antes mencionado ha sido diseminada ms en los pases desarrollados que en los que estn en vas de desarrollo. Por este y otros obstculos, la integracin de polticas de poblacin en la planicacin del desarrollo global contina siendo poco ms que una aspiracin.

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11. En 1976 una tendencia dual en la formulacin de polticas demogrcas puede observarse: por un lado, ha habido una universalizacin de algunas formas de intervencin que son puramente demogrcas [] pero que tienen elementos de los que antes carecan; y, por otro lado, existe un recurso casi general para la intervencin diseada para actuar en distintos niveles a la vez. 12. El inters en cuestiones de poblacin est reejado en el aumento del nmero de pases que responden a las diversas consultas llevadas a cabo por las Naciones Unidas: 53 pases respondieron en 1963, 74 en 1974, y 103 en 1976. Aunque estas cifras deberan ser consideradas con relacin al nmero de los miembros de las Naciones Unidas en cada ao, revelan una creciente preocupacin por asuntos de poblacin por parte de los gobiernos.

EN BUSCA DE MODOS Y MEDIOS PARA IMPLEMENTAR EL PLAN


Los eventos, actividades y cambios en las actitudes que han tenido lugar desde la adopcin del Plan de Accin Mundial sobre Poblacin no deberan dejar duda alguna de que la Conferencia Mundial sobre Poblacin ha tenido considerables repercusiones en el campo de la poblacin. En todo caso, estas repercusiones recin comienzan a hacerse evidentes, y deben esperarse ms cambios por venir, en especial si los gobiernos nacionales y organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales continan buscando en el Plan estmulos y pautas para obtener modos y medios para cambiar las tendencias demogrcas inaceptables o no deseables. El Plan se destaca como un instrumento poltico potencialmente fuerte. An as, este anlisis de eventos postBucarest muestra que la disparidad contina existiendo entre los objetivos declarados del Plan y el tratamiento de asuntos poblacionales en otras esferas de actividad dentro de organismos intergubernamentales, en particular los de las Naciones Unidas. Un esfuerzo conjunto debera
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emprenderse para lograr una convergencia de posiciones respecto de la poblacin en todas las estrategias econmicas y sociales, con el objeto de guiar esfuerzos a nivel de todo el pas. Estos informes de las conferencias mundiales sobre el medioambiente, alimentos, el Ao Internacional de la Mujer, asentamientos humanos, y desarrollo deberan ser reexaminados para convertirse en ejemplos de cmo lograr una mayor coordinacin y complementariedad de esfuerzos entre las diferentes instituciones responsables de las actividades en las reas cubiertas por dichas conferencias. La Divisin sobre Poblacin de las Naciones Unidas podra tener un rol importante a este respecto en colaboracin con el UNFPA. Otras acciones podran as mismo ayudar a producir la convergencia necesaria de esfuerzos. Algunas se destacan por ser no solamente obvias, sino por ser adems bastante sencillas de encarar; no todas estn expresadas por primera vez aqu. Aparentemente, crear una conciencia sobre asuntos de poblacin sigue siendo de una importancia primordial entre los pases y agencias del sistema de las Naciones Unidas, as como dentro del Secretariado de las Naciones Unidas. Las actividades de poblacin de ciertos cuerpos intergubernamentales dentro del sistema de las Naciones Unidas y de algunos departamentos de las propias Naciones Unidas parecen ser marginales a los esfuerzos para implementar el Plan de Accin Mundial sobre Poblacin. Se deberan realizar intentos especiales para desarrollar un programa de poblacin coherente e integrado para todo el sistema de las Naciones Unidas. El programa debera estar diseado para profundizar y expandir las actividades en aquellas reas para las cuales el apoyo signicativo existe entre los pases miembros, haciendo hincapi en aquellas actividades que ya estn mostrando cierta promesa de estimular cambios deseados en el comportamiento demogrco. A este respecto, se debera poner particular atencin a la diversidad entre regiones, y entre y dentro de los pases. Una detallada y cuidadosa relectura de los informes y documentos de las Consultas Regionales postBucarest est destinada a ofrecer mayores conocimientos sobre las potenciales lneas

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de accin para un esfuerzo concertado sobre algunos problemas resaltados en esos encuentros. Uno podra pensar que tres aos deberan haber sido tiempo ms que suciente para haber superado las limitaciones existentes y para que las innovaciones hubieran tenido lugar dentro del sistema de las Naciones Unidas. Las declaraciones citadas en este documento muestran, sin embargo, que el sistema an est buscando denir el tipo de colaboracin necesaria para un mayor desarrollo de actividades relacionadas con la formulacin e implementacin de las polticas de poblacin. Un estudio en profundidad debera emprenderse para determinar de qu manera las actividades poblacionales de las Naciones Unidas podran ser revisadas de modo que reejen ms claramente las preocupaciones expresadas en Bucarest. La integracin de polticas poblacionales en una planicacin global es una necesidad evidente de un compromiso ms amplio de parte del sistema de las Naciones Unidas. Una necesidad relacionada con ello es el desarrollo de organizaciones institucionales para abordar estas polticas. Podra ser ventajoso organizar un programa de asistencia tcnica activa a escala internacional para asesorar a los pases en desarrollo que intentan establecer o reorganizar unidades de gobierno de alto nivel responsables de polticas de poblacin. El carcter internacional del programa ayudara a superar la escasez de profesionales calicados con experiencia en unir la brecha que separa los estudios de poblacin de las polticas pblicas. Ms an, facilitara la estandarizacin de los procedimientos en aquellas reas donde esto no interera con la especicidad requerida a escala nacional o subnacional. Siguiendo la lnea del principio bsico destacado en el Plan de Accin Mundial sobre Poblacin, segn el cual la poblacin y el desarrollo estn interrelacionados, las instituciones del sistema de las Naciones Unidas que otorgan apoyo nanciero a programas de desarrollo deberan analizar seriamente la posibilidad de incluir estudios de poblacin como un componente de los programas, en aquellos que brindan asistencia, y deberan as mismo intentar

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evaluar el impacto sobre las variables de poblacin de proyectos seleccionados que nancian. La comunidad de donantes juega un importante rol en la determinacin de la direccin de las actividades de poblacin. Este trabajo ha identicado un nfasis cambiante en ciertos aspectos de los programas de donantes. Las tendencias hacia nuevos enfoques deberan ser reforzadas y prestar particular atencin a las iniciativas surgidas en Bucarest. Uno podra esperar que una nueva evaluacin menos pesimista del impacto potencial del Plan de Accin Mundial sobre Poblacin llevara a un incremento de los fondos disponibles para los proyectos de poblacin. Los resultados de la Tercera Consulta entre Gobiernos, de las Naciones Unidas, indican que existen nuevas oportunidades para estudiar aquellos pases en los cuales se estn implementando diversas polticas, al mismo tiempo, para estimular un cambio demogrco. El hecho de comprender de qu manera las diferentes polticas operan podra ayudar a identicar cules son ms efectivas para alcanzar sus metas. Se estn estudiando, o al menos proponiendo para su exploracin, ciertas iniciativas nuevas sobre asistencia para la poblacin. Algunas de estas innovaciones, no obstante, deberan estudiarse detenidamente antes de que sean ms ampliamente aplicadas. Por ejemplo, la propuesta realizada por el UNFPA para agrupar a los pases segn variables demogrcas de modo de establecer prioridades de nanciacin resultara una herramienta til para disear programas aplicables a diversos pases a la vez; sin embargo, los umbrales que han sido propuestos tienen varios defectos. Los valores de las variables demogrcas relevantes son por lo general difciles de establecer, incluso dentro de lmites amplios. As mismo, dado que estos valores se reeren a promedios nacionales, en casos especcos pueden ocultar importantes diferencias entre subgrupos de una poblacin. En este sentido, la agrupacin de pases sugerida deja mucho que desear. Las prioridades son indispensables para la concesin de ayuda internacional. Sin embargo, la estricta aplicacin del criterio del UNFPA no necesariamente llevara a ayudar a los gobiernos a alcanzar
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sus expresas aspiraciones respecto de las metas demogrcas, un principio que debera constituir la piedra angular de la asistencia tcnica internacional. El Plan exige, pide y requiere una exhaustiva y minuciosa revisin y valoracin de los progresos realizados en pos de alcanzar los objetivos y recomendaciones del Plan de Accin [] cada cinco aos por el sistema de las Naciones Unidas [] Se sugiere que la primera de estas revisiones se haga en 1979 (prrafo 108). Cualquiera de dichas revisiones debera incluir, adems de anlisis globales y regionales, evaluaciones nacionales y subnacionales detalladas, aun cuando fuera de modo selectivo. Tambin sera aconsejable que dichas revisiones estudiaran los pocos pases restantes que restringen el acceso a mtodos anticonceptivos modernos, de modo de identicar los motivos que subyacen a esta desconsideracin de un derecho humano bsico. Una conclusin nal algo amplia de las pginas precedentes: la tarea de implementar el Plan de Accin Mundial sobre Poblacin, y eventualmente modicarlo, debe ser una tarea continua. Se requiere que todos los interesados demuestren ingenio, intencin y devocin por los ms altos valores de la humanidad si se quiere alcanzar la meta de coordinar tendencias poblacionales y las tendencias de desarrollo econmico y social.

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CIENCIAS SOCIALES Y POLTICAS DE DESARROLLO: EL POSIBLE IMPACTO DE LA INVESTIGACIN EN POBLACIN1

Con frecuencia se justica la investigacin en ciencias sociales aduciendo que aportar conocimientos que pueden utilizarse para intentar mejorar las condiciones sociales y lograr un mundo mejor. Quizs en ninguna otra rea se mencione tanto esta justicacin como en el caso de la investigacin de los determinantes y las consecuencias del cambio demogrco. Sin embargo, es sorprendente que exista tan poca discusin acerca de cmo los resultados, pasados o futuros, de la investigacin en poblacin pueden contribuir al proceso de toma de decisiones y a que se mejoren las polticas gubernamentales y otras reas de la vida poltica y social. El Grupo Internacional para la Evaluacin de la Investigacin en Ciencias Sociales sobre Poblacin y Desarrollo (GIE) se constituy tres aos atrs (1976) y se le encomend la tarea de hacer recomendaciones sobre las investigaciones que en el futuro pudieran ser de utilidad para la formulacin y el mejoramiento de las polticas de poblacin en los pases en vas de desarrollo. Actualmente, dado que el Grupo ha concluido con su labor, la
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Texto extrado de Carmen A. Mir y Joseph Potter, Demografa y Economa, vol. XV, N 4 (48), 1981, pp. 383-410.

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experiencia del GIE proporciona la oportunidad de examinar cmo un grupo de cientcos sociales abord el difcil encargo de identicar temas de investigacin cuyos resultados pudieran ejercer inuencia sobre la toma de decisiones en materia de polticas demogrcas. Las reexiones que hacemos a continuacin constituyen un intento de evaluar en qu medida el trabajo del Grupo cumpli con el encargo. Las reexiones incluyen tambin nuestra interpretacin acerca de los modos en que la investigacin puede conducir a un cambio.2

QU DETERMINA EL IMPACTO DE LA INVESTIGACIN? LA AUSENCIA DE UNA RESPUESTA DE ACEPTACIN GENERAL


Quizs el primer punto que debe quedar claro antes de abordar el examen del trabajo del GIE, es que existen opiniones muy diversas tanto en el campo de la poblacin como en el de las ciencias
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El Grupo Internacional para la Evolucin de la Investigacin en Ciencias Sociales sobre Poblacin y Desarrollo se estableci a nales de 1976, con la ayuda nanciera de un grupo de nueve organizaciones gubernamentales, intergubernamentales y privadas, integradas por la Fundacin Ford, el Centro Internacional para la Investigacin sobre Desarrollo, la Agencia Noruega para el Desarrollo Internacional, el Consejo de Poblacin, la Fundacin Rockefeller, el Consejo Sueco de Cooperacin para Investigacin Cientca, el Ministerio del Reino Unido para el Desarrollo de Ultramar, el Fondo de Naciones Unidas para Actividades en Poblacin, y el Banco Mundial. El Grupo se organiz como un comit ad hoc, cuyos miembros fueron Bernard Berelson, John Caldwell, Prasannavadan Desai, Jos Encarnacin, Akin Mabogunje, Riad Tabbarah y Ral Urza. Carmen A. Mir actu como presidenta del GIE y Joseph Potter como su asociado en la Secretara del proyecto, que estableci sus ocinas en el Colegio de Mxico. Durante el desarrollo del proyecto, el grupo se reuni cuatro veces, prepar una serie de evaluaciones regionales, encarg la preparacin de trabajos a varios consultores y organiz talleres sobre prioridades de investigacin para las polticas de poblacin en Asia, frica y Amrica Latina. Los resultados obtenidos por el GIE se publicaron en un informe titulado Population Policy: Research Priorities for the Developing Countries (Frances Pinter Publishers Ltd. and St. Martins Press). Los 13 apndices del informe se citan al nal de este artculo y se pueden obtener de Books on Demand (University Microlms). El apndice 11 fue publicado en espaol por la Editorial Siglo XXI bajo el ttulo El desarrollo y la poblacin en Amrica Latina.

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sociales en general, en cuanto a cmo y cundo la investigacin produce impacto sobre las polticas. Es ms, ni siquiera existe acuerdo acerca de si conviene intentar que la investigacin logre siempre este tipo de efecto. En forma deliberada, algunos investigadores buscan incrementar el impacto inmediato y la utilizacin de su trabajo; otros en cambio consideran como una especie de maldicin preocuparse por el impacto que los resultados de sus investigaciones puedan tener sobre las polticas. En la prctica lo consideran como un obstculo que tanto las fundaciones como los polticos insisten en oponer al verdadero progreso cientco. Existen tambin diferencias de opinin respecto a cun importante debe ser el papel de la investigacin en ciencias sociales. Si bien es cierto que la literatura est plagada de advertencias en el sentido de que los responsables de las polticas gubernamentales deben asignar una importancia creciente a los investigadores en ciencias sociales as como exigirles mayores esfuerzos, puede argumentarse que tal pretensin ni est justicada ni es til. Cabe preguntarse si la investigacin pertinente para las polticas de poblacin es de alguna manera intrnsecamente diferente de otros tipos de investigacin. Entre quienes insisten en que s lo es, estn los que abogan por y realizan investigacin para polticas.3 Estos investigadores sealan lo que para ellos constituye una diferencia importante en cuanto a los objetivos perseguidos: la investigacin bsica est dirigida fundamentalmente a descubrir la verdad, mientras que la investigacin para polticas busca ayudar en la solucin de problemas fundamentales y al desarrollo de programas importantes.4 Esta diferencia, a su vez, conduce a otras de carcter metodolgico. Una distincin en la que casi todos estn de acuerdo es que la investigacin para polticas debe comenzar con un problema real de poltica, y no en otras circunstancias. Adems, en trmi3

Pueden encontrarse discusiones y ejemplos de este tipo de investigacin en las revistas Policy Sciences y Policy Analysis. Amitai Etzioni, Policy Research, en The American Sociologist, junio de 1971, p. 8.

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nos de mtodos, se ha sealado que el enfoque caracterstico de la investigacin bsica es hacer una serie de suposiciones ceteris paribus, manteniendo constantes casi todas las variables, mientras que la investigacin para polticas para que sea til debe considerar todos los elementos de la situacin. Se ha sealado otra diferencia entre los dos tipos de investigacin. Es la relacionada con la naturaleza del producto nal. En este sentido, Bernard Berelson record al GIE, en sus discusiones iniciales, que
Por su naturaleza, la investigacin enfocada hacia las polticas debe intentar contestar preguntas generales e importantes, aunque las respuestas no estn muy pulidas, si es que han de servir a los responsables de las polticas: en un tema como el de la poblacin, ellos no estn en condiciones de manejar renamientos, sutilezas, calicaciones y precisin hasta el segundo punto decimal.5

Tal vez menos signicativos, pero no por eso menos mencionados, son los detalles externos acerca de la forma en que se organiza la investigacin para su presentacin. Una ltima diferencia muy importante es la relacionada con los plazos. La investigacin para polticas debe llevarse a cabo en el momento oportuno. Esto se debe a que, para que los resultados de la investigacin tengan algn impacto, deben presentarse a los interesados antes de que se tomen las decisiones. En agudo contraste con los que abogan por las investigaciones para polticas y las deenden como una actividad distinta y especial, estn aquellos que aducen que para una buena poltica se necesita, simplemente, buena investigacin cientca. En opinin de estos ltimos, la investigacin realizada con una base cientca inadecuada es la principal responsable de la adopcin de polticas equivocadas y, lo que puede ser igualmente perjudicial, un anlisis apasionado y supercial de las polticas produce desconanza en
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Social Science Research on Population: A Review, en Population and Development Review, vol. 2, N 2, 1976, p. 258.

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los responsables de su elaboracin, lo cual reduce el posible impacto de cualquier investigacin, sea sta buena o mala.6 Los argumentos anteriores surgen generalmente de posiciones tomadas a priori. El otro enfoque que se le ha dado al tema es tratar de identicar ex post qu es lo que ha determinado que una investigacin sea pertinente para polticas. Se propone examinar los tipos de investigacin o las caractersticas de las investigaciones cuyos resultados en denitiva son utilizados por los responsables de la formulacin de polticas. Un ejemplo mencionado por Ilchman y Smith es un estudio sobre los proyectos de maz hbrido en Per, en el que se encontr que era ms probable que la investigacin se tomara en consideracin: a) si los consumidores potenciales de la misma estaban involucrados en la ejecucin y el anlisis del proyecto, y b) si el informe de la investigacin sugera un mtodo para aproximarse al problema y presentaba un conjunto de alternativas, en vez de una solucin nica y denitiva.7 Se han hecho otras observaciones en cuanto a qu probablemente hara aumentar la utilidad de la investigacin, pero ellas no conforman ms que una larga lista de lo que sera deseable, y no una denicin efectiva. Si el criterio de pertinencia es la utilidad que reviste la investigacin para los responsables de la formulacin de polticas, entonces una forma obvia, y probablemente factible, de determinar el tipo de investigacin que sera til en una situacin especca,
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No debe descartarse esta posicin como inexistente en el campo de poblacin. Puede discutirse muy convincentemente que muchos de los primeros intentos por demostrar el costo econmico del crecimiento acelerado de la poblacin y la efectividad de los programas de planicacin familiar, como medios para reducir la fecundidad, cuando ms adelante se reconoci que dependan de algunos supuestos de poca conabilidad, trajeron como consecuencia que muchos ociales de gobiernos de frica y de otros pases en vas de desarrollo mostraran gran escepticismo ante los resultados y conclusiones de la investigacin demogrca posterior. Para discusiones ms generales de la diferencia entre buena ciencia y buen anlisis de polticas vase el editorial de M. Granger Morgan en Science, 15 de septiembre de 1978. Warren F. Ilchman y Theodore M. Smith, The Search for the Hyphen in PolicyRelevant Research: Some Notes on the Kinds and Uses of Knowledge, trabajo presentado en Bangkok, PASS Meeting, mimeo, p. 12.

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es la de consultarles sobre qu tipo de conocimiento desearan obtener.8 Claro que podran hacerse objeciones en cuanto a que puede drseles demasiado peso a las respuestas que se obtengan con este tipo de ejercicio. Por ejemplo, muchas veces se dice que los encargados de la formulacin de polticas estn excesivamente inuenciados por las preocupaciones inmediatas que surgen de la operacin diaria de dichas polticas o que no tienen una idea muy clara de qu podra aclarar o resolver la investigacin. Existen dicultades adicionales con la premisa subyacente de que hay personas que pueden ser identicadas como las responsables del diseo y de la ejecucin de las polticas de poblacin y a quines debe dirigirse la investigacin para que sea til. La literatura de las ciencias polticas que analiza la situacin poltica y el proceso de formulacin de polticas relacionadas con diversos problemas pblicos, ha mostrado que muchas veces estas personas gozan de relativa autonoma. La poltica surge de una mezcla de inuencias en conicto, incluyendo aquellas en las que ninguno, o muy pocos de los participantes, reconocen abiertamente su responsabilidad para atacar los problemas evidentes.9 Los grupos de inters y el pblico en general juegan roles importantes en el proceso de interaccin que eventualmente afecta y da forma a los programas pblicos. En este contexto, la investigacin podra verse como algo que tiene su mayor impacto cuando es usada para nes polticos. Sin embargo, este punto de vista no es fcilmente aceptado por aquellos que consideran que la investigacin debera ser neutral, desinteresada y estar desligada de los conictos polticos. Otro punto todava ms problemtico acerca del uso poltico que se le da a la investigacin para polticas es el que surge porque
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En el caso del GIE no se ignor esta posibilidad. Aunque la justicacin para invitar a los encargados de las polticas de poblacin a que participaran en la serie de talleres regionales que organiz el Grupo fue un tanto amplia, denitivamente incluy el motivo de consulta que se discute aqu. Charles E. Lindblom y David K. Cohen, Usable Knowledge: Social Science and Social Problem Solving, New Haven-Londres, Yale University Press, 1979, p. 34.

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los problemas sociales en su mayora son conictos sociales en los cuales toman partido los funcionarios en el poder. Si existen condiciones sociales problemticas, para las que el anlisis puede llegar a sugerir propuestas polticas factibles con las que todos los grupos puedan beneciarse, los gobiernos y la sociedad en general tendrn entonces bastante inters en que esas propuestas sean consideradas y ejecutadas. Pero qu pasara si, como sucede frecuentemente, se presentaran conictos de inters y los grupos responsables de las condiciones adversas existentes tuvieran gran inuencia en la accin gubernamental? En esos casos no existe garanta alguna de que las instituciones gubernamentales utilicen los conocimientos aportados por las ciencias sociales para promover cambios en benecio de la totalidad. Esta ltima objecin plantea interrogantes difciles. Por ejemplo, qu conjunto de valores se usar para determinar qu tipo de cambios signican una mejora y cules no? Debe el investigador evitar tomar partido en temas conictivos, o el nico camino honesto que le queda es el compromiso abierto? Finalmente, si los encargados de la formulacin de polticas no constituyen una audiencia apropiada a la cual transmitir los resultados de la investigacin, entonces, quin lo es? El tratamiento supercial de estos temas ha llevado con frecuencia a subestimar las dicultades que ellos presentan para la construccin de un modelo satisfactorio de lo que debe considerarse pertinente para el campo de investigacin para las polticas.10 Si bien es cierto que es difcil denir lo pertinente para las polticas y que es discutible como objetivo que quiere alcanzarse, ningn grupo que intente hacer recomendaciones sobre investigacin puede eludir estos problemas. El mandato del GIE inclua todo el campo de la investigacin en ciencias sociales sobre poblacin y desarrollo, por lo que el Grupo no asumi como objetivo encarar un conjunto limitado de temas de investigacin que
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Para una discusin ms a fondo de las debilidades que presentan las teoras actuales sobre pertinencia, vase James B. Rule, Insight ando Social Betterment: A Preface to Applied Social Science, Nueva York, Oxford University Press, 1978.

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pudieran incluirse dentro de alguna de las categoras en que se clasica la investigacin para las polticas. Por otro lado, como el Grupo deba hacer nfasis explcitamente en la investigacin que tuviera impacto en la formulacin y ejecucin de polticas de poblacin, tampoco pareca lgico que adoptara la posicin de que deban llenarse todos los vacos y de que los resultados eventualmente seran incorporados directa o indirectamente en las discusiones y decisiones polticas. Es evidente que si una evaluacin como sta hubiese terminado haciendo recomendaciones para la realizacin de ms investigaciones en prcticamente todas las reas, en denitiva habra contribuido en muy poco. El GIE comenz con la intencin de utilizar la pertinencia para las polticas como ltro, como un criterio que sirviera para seleccionar, de un amplio conjunto, un nmero razonable de hiptesis no probadas y cuestiones no resueltas para las cuales las investigaciones nuevas o adicionales generadas aparecieran como posibles contribuciones a la solucin de las mismas. La pregunta que se hizo acerca de las posibles recomendaciones fue, sencillamente, qu cambiara una vez que la investigacin se hiciera? El tipo de cambio que se esperaba introdujeran las distintas recomendaciones no era, ni mucho menos, uniforme, sino que variaba en forma amplia, como lo haca tambin la naturaleza de las investigaciones que se recomendaban. A n de ilustrar esta diversidad, las dos secciones siguientes examinan una muestra de recomendaciones para las distintas variables demogrcas y las diversas formas de investigacin que en trminos generales pareci adecuado apoyar. A continuacin se consideran algunas caractersticas del contexto que pueden contribuir al desarrollo de investigaciones tiles para las polticas y las medidas que podran adoptarse para fomentar ese ambiente. La seccin nal retoma la pregunta general: qu cambio introducir?

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INVESTIGACIN DEMOGRFICA RECOMENDADA


Aun cuando existan grandes diferencias entre pases y regiones, se perciben algunos aspectos del cambio demogrco general como problemas potencialmente modicables por medio de polticas. Por esta razn no se recomendaron investigaciones en las reas de mortalidad, fecundidad, migracin interna y migracin internacional, esperando con ello ofrecer soluciones rpidas a problemas sociales difciles, sino ms bien con la esperanza de ampliar las bases del conocimiento a n de aportar informacin a quienes participan en el proceso de toma de decisiones o tienen inuencia sobre l.

MORTALIDAD
Las metas de las polticas pblicas en el rea de la salud son prcticamente las mismas en todo el mundo. Mejorar la salud y extender el tiempo de vida son objetivos universales. La poblacin en su totalidad siempre se benecia; pero con frecuencia se pone ms nfasis en reducir las desigualdades en el estado de la salud entre regiones o clases sociales o en reducir la mortalidad en ciertos grupos, como infantes, nios y madres. La Declaracin de Alma Ata es prueba suciente de que no hay problemas en lograr el acuerdo de los gobiernos y otros interesados para jar las metas de las polticas de salud.11 Si bien no existe consenso en cuanto a cmo lograr estos objetivos, y aunque los niveles de mortalidad y los recursos disponibles en el rea de salud varan considerablemente entre regiones y pases, s parece existir bastante acuerdo entre los expertos internacionales en salud y entre los encargados de dichas polticas de los pases en vas de desarrollo, acerca del tipo de medidas requeridas. Este acuerdo se evidenci en el respaldo que se otorga
11

Organizacin Mundial de la Salud, Declaracin de Alma Ata, Conferencia sobre la Atencin Primaria de la Salud (ICPHC/ALA/78.10), Alma Ata, URSS, septiembre de 1978.

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a los planes para extender la atencin primaria de la salud a todos los habitantes de un pas, y para corregir la preferencia que existe por la medicina curativa en muchos de los sistemas de salud de los pases en vas de desarrollo. El conocido trabajo que prepar el Banco Mundial sobre las polticas en el sector de la salud presenta una descripcin detallada y una justicacin del conjunto de polticas correctivas (incluso esfuerzos para mejorar la nutricin, el abastecimiento de agua, el saneamiento bsico, as como medidas de salud ms especcas) que, en general, constituyen una frmula aceptada.12 Lo que s est en discusin, por lo menos en aquellos pases en donde la cobertura del sistema de salud no es completa, es una importante redistribucin de recursos dentro del sector, lo cual implicara, entre otras cosas, la imposicin de limitaciones estrictas al uso de los fondos del gobierno para la construccin y expansin de hospitales urbanos. Aunque se pueden encontrar promisorios ejemplos de intentos por extender la cobertura y enfatizar medidas preventivas y ambientales, no resulta sorprendente constatar que la mayor parte de la reorientacin de las polticas de salud que se da en numerosos pases se ha limitado a lo que puede lograrse con la porcin del presupuesto que tradicionalmente ha sido destinada a los pueblos y las aldeas rurales. El GIE ve este desacuerdo entre la retrica y la accin entre lo que se acepta como justo y eciente y lo que se hace en la prctica como el problema central de las decisiones polticas en el rea de salud/mortalidad. Una de las recomendaciones del GIE para la investigacin en ciencias sociales sobre mortalidad sugiere la realizacin de estudios descriptivos de las diferencias de la mortalidad por clases sociales para los distintos pases en vas de desarrollo. A pesar de la preocupacin por reducir la desigualdad en el estado de salud en la sociedad, expresada por la mayora de los gobiernos, se ha hecho relativamente poco para documentar las diferencias de mortalidad de forma completa y detallada. La falta de este tipo
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Banco Mundial, Health: Sector Policy Paper, Washington, World Bank, 1975.

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de estudios es an ms sorprendente porque con el desarrollo de metodologas para la medicin indirecta de la mortalidad en los ltimos 15 aos, la informacin necesaria puede obtenerse con costos relativamente bajos cuando se incluyen preguntas sobre el nmero de hijos nacidos vivos que sobreviven, sobre orfandad y sobre viudez, en los censos o en las encuestas de hogares que se hacen con otros propsitos. A pesar de que una informacin amplia y detallada sobre la mortalidad podra servir de base para efectuar anlisis adicionales de la relacin entre sta y el proceso de desarrollo, para esta lnea de investigacin se recomienda simplemente describir e informar la situacin existente. Si bien este objetivo podra parecer demasiado modesto, tambin lo es el hecho de que es enteramente factible y se puede estar seguro de obtener resultados. El esfuerzo que se prev es anlogo a aquel que se emprendi hace algunos aos en la economa del desarrollo para tratar de obtener una mejor informacin sobre la distribucin del ingreso en los pases en vas de desarrollo. A pesar de que el Informe del GIE no identica en forma explcita a los posibles consumidores de los estudios sobre las diferencias de la mortalidad, conviene sealar que no estn dirigidos en forma preponderante a los encargados de formular las polticas. Las marcadas diferencias entre distintos grupos sociales que presumiblemente existen en muchos pases en vas de desarrollo, no slo representan el resultado de las acciones del gobierno, sino tambin de las desigualdades que ese gobierno tiene el compromiso de hacer desaparecer. El conicto principal que se da en las polticas de salud, respecto de aumentar la cobertura y asignar recursos, probablemente no puede ser resuelto por los encargados de las polticas del sector sin que se realicen cambios en la naturaleza de las demandas que se hacen al sistema, y sin modicaciones de la forma en que se toman las decisiones concernientes a la distribucin de los recursos en ese sector.13 Probablemente
13

Una parte importante del problema puede ser la caracterstica de la demanda de servicios de salud: a las personas les interesa la salud cuando estn enfermas,

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el requisito fundamental para lograr tales cambios sea constituir una base de apoyo poltico que demande la reorientacin de las polticas de salud. Quizs en forma optimista el GIE justic la necesidad de informacin completa sobre las diferencias en la mortalidad suponiendo que contribuira a promover los mencionados cambios, por un lado, dramatizando las discrepancias entre el derecho de todas las personas a una vida larga y saludable, y las condiciones reales de la sociedad; y por otro (relacionado con lo anterior), dando apoyo a aquellos grupos o personas del mbito nacional o internacional, que ya estn trabajando en pro de las reformas.

FECUNDIDAD
A diferencia de la percepcin de conicto social que se tiene sobre las cuestiones de poltica que rodean la mortalidad, las relacionadas con la fecundidad por lo general se perciben como un genuino problema social. La fecundidad es la nica variable demogrca de la que con frecuencia se dice que los cambios inducidos por las polticas tienen la posibilidad de beneciar a la poblacin en general. Este punto de vista lo comparten tanto los que ven la alta fecundidad como resultado de diferencias, a nivel de las familias, entre la fecundidad deseada y la efectiva, como quienes consideran que el fenmeno es el resultado de las diferencias entre los costos sociales y los costos individuales de la reproduccin humana. Aunque las soluciones propuestas por ambos bandos dieren, los dos consideran que el costo que estas polticas representan para los individuos est ms que compensado por el incremento del bienestar: que se deriva, por ejemplo, de un desarrollo econmico ms rpido o de un deterioro ms lento de la calidad del ambiente. Aunque esta forma de pensar resulta bastante ingenua, probablemente la fecundidad se acerque ms a
y por lo tanto sus necesidades son principalmente de servicios curativos. Por esta razn es probable que cualquier demanda poltica que hagan las personas de pocos recursos ser por servicios que no les servirn de mucho para mejorar su situacin a largo plazo.

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un verdadero problema social que la mayor parte de las cuestiones en las que los cientcos sociales tienen oportunidad de trabajar. En la actualidad, muchos ms pases en vas de desarrollo de los que lo haban hecho hace unos 10 aos, han adoptado metas para reducir el crecimiento de la poblacin. En la mayora de estos pases el debate o el apoyo a esas metas no depende de investigaciones acerca de las consecuencias de tendencias alternativas de la fecundidad. La cuestin, cualesquiera sean sus bases, ha sido resuelta. La preocupacin dominante es cmo alcanzar el objetivo. Con este propsito una amplia gama de programas de poblacin se ha puesto en ejecucin en los pases en vas de desarrollo. stos han abarcado desde programas tradicionales de planicacin familiar que tratan de incrementar la disponibilidad de servicios anticonceptivos y de divulgar la informacin que la poblacin requiere para hacer uso de ellos, hasta acciones mucho ms enrgicas, que incluyen una serie de incentivos y de presiones administrativas para inducir a las familias a tener menos hijos. Los gobiernos han tenido diverso grado de xito en sus intentos de inuir en el comportamiento reproductivo. Con frecuencia, los importantes descensos de la fecundidad que han tenido lugar en algunos pases del Sudeste y Este de Asia, como Taiwn, Corea y Tailandia, se han visto facilitados por los programas de planicacin familiar existentes en esos pases. China e Indonesia se mencionan como pases en los que programas ms enrgicos han tenido un gran impacto. Pero tambin existe un nmero de pases grandes de Asia del Sur, como India, Pakistn y Bangladesh, en los que el cambio demogrco ha sido ms lento y menos signicativo, a pesar de los esfuerzos de los gobiernos para reducir la fecundidad. La situacin existente en este ltimo grupo de pases, as como en algunos de los que han adoptado polticas ms enrgicas, con frecuencia demanda nuevas estrategias e instrumentos de poltica, conducentes a cambios en la fecundidad en la forma menos destructiva y ms humana posible. Es claro que este tipo de problemas es uno de los ms urgentes en el rea de las polticas y, en opinin del GIE, la investigacin en ciencias sociales tiene la posibilidad y la obligacin de con91

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tribuir a solucionarlo. Aunque una importante proporcin de la investigacin en poblacin realizada durante los ltimos 20 aos se ha dedicado al anlisis de los problemas asociados con la alta fecundidad y su relacin con el cambio social y las polticas de desarrollo, el conocimiento disponible en la actualidad no constituye una gua adecuada para formular polticas de fecundidad. Quizs el punto ms dbil sea la ausencia de un marco terico aceptado. Las opiniones de los expertos en cuanto a las determinantes de la fecundidad varan considerablemente e incluyen diferentes escuelas de pensamiento, cada una con distintos puntos de vista en cuanto lo que constituira una combinacin efectiva de medidas polticas. El GIE recomend la realizacin de investigaciones adicionales sobre los determinantes de la fecundidad, con el convencimiento de que mayores contribuciones en esta rea pueden llevar a un mejoramiento de la situacin. Los temas que se consider se deba continuar investigando son aquellos localizados entre los conocidos extremos de los anlisis en los rdenes micro y macro. Estas investigaciones trataran de delinear los patrones de organizacin social de determinadas sociedades y las maneras en que ellos inuyen en las decisiones econmicas y demogrcas individuales. Tambin se hace hincapi en la necesidad de estudios intensivos a escala de aldeas para documentar el papel econmico de los nios, la direccin de los ujos intergeneracionales de riqueza y trabajo, la posicin de la mujer en el hogar y la inuencia que tienen estos factores en el comportamiento reproductivo. Estos estudios reforzaran y ampliaran las bases para el anlisis de problemas asociados con la fecundidad, al contribuir a llenar importantes vacos dejados por investigaciones anteriores. Este tipo de investigaciones no busca dar respuestas inmediatas a los interrogantes planteados por los responsables de las polticas de desarrollo en general o de las de fecundidad en particular. No se pone el nfasis en tratar de estimar el impacto que ciertas intervenciones podran tener en las tasas de nacimientos. El objetivo es ms bien lograr una comprensin ms integral del contexto en que se da el comportamiento reproductivo y de los
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factores que inuyen en ese ambiente. Si se ampla el conocimiento acerca del papel exacto que juega la fecundidad en la vida social y econmica, investigaciones como las sugeridas anteriormente podran sentar bases para el desarrollo de polticas de fecundidad muy diferentes de las que existen actualmente. Al proveernos de bases empricas para mostrar los costos de algunas de las polticas ms coercitivas que los gobiernos pueden estar tentados a adoptar, podremos ayudar a prevenir algunos perjuicios.14

MIGRACIN INTERNA
A pesar de que polticos y ociales responsables de la provisin de servicios pblicos a las reas metropolitanas grandes en general coinciden en que debe detenerse la migracin a esas ciudades, no existe evidencia slida que muestre que la urbanizacin es un impedimento al desarrollo econmico y social en los pases pobres. La investigacin tampoco ha proporcionado respuestas aceptables a los interrogantes de cun rpido debe marchar la urbanizacin y cul es la mejor distribucin espacial de la poblacin. Los resultados de numerosas investigaciones ponen de maniesto que los migrantes se benecian con la migracin y aclaran que el origen de los problemas que generan la migracin resulta de los costos o efectos que soportan o sienten no los migrantes, sino el sector pblico y los diferentes grupos de residentes en el lugar de destino o en el lugar de origen de la migracin. La posible importancia que estas transferencias y otros costos externos pueden tener signica que, aunque tales efectos pudieran cuanticarse, las perspectivas del problema podran variar enormemente, dependiendo de qu intereses estuvieran en juego. La migracin interna es un rea en la cual es muy poco probable que las polticas pblicas benecien a todos por igual.

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Para un desarrollo ms completo sobre cmo ampliar la base de conocimiento para las polticas de fecundidad en esta direccin, vase Geoffrey McNicoll, On Fertility Policy Research, en Population and Development Review, 4, N 4, pp. 681-693, uno de los trabajos que comision el GIE para su primer taller.

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Debe reconocerse, sin embargo, que al menos para aquellos departamentos del gobierno que responden a las demandas que los migrantes y otros residentes urbanos hacen al sector pblico, un incremento constante en el nmero de stos es un problema abrumador. Dado que a la migracin se la culpa, con frecuencia injustamente, de la existencia de una serie de males, tales como el creciente congestionamiento y la contaminacin ambiental, existen fuertes presiones externas para que se tomen medidas relativas al crecimiento de las grandes metrpolis. Por esta razn, los pases en vas de desarrollo han formulado numerosas polticas para controlar la migracin. Las ms directas incluyen esquemas de colonizacin y reasentamiento, y controles administrativos y legales. Las polticas indirectas de migracin generalmente incluyen controles de salarios y precios, con el propsito de reducir la brecha entre los salarios rurales y urbanos; esfuerzos por aumentar los servicios pblicos en las reas rurales y las ciudades de tamao medio; incentivos impositivos y otros que hagan atractiva la instalacin de industrias en zonas urbanas pequeas, la descentralizacin de la autoridad administrativa y la reubicacin de ocinas de gobierno fuera de la capital del pas. A pesar de que medidas como las que se mencionan parecen tener sentido en trminos de lo que los cientcos sociales han encontrado respecto a los determinantes de la migracin, a veces sucede que el lugar que se les da a estas medidas en el contexto de los planes de desarrollo urbano nacional es ms signicativo que los recursos que se asignan para su ejecucin. Las polticas indirectas de migracin no siempre son compatibles con los esfuerzos bsicos que moviliza el poder poltico dominante en un pas, debido a la forma en que se han resuelto las cuestiones referentes a las metas ms importantes del desarrollo y a los medios por los que se las quiere alcanzar. La distribucin espacial de la actividad econmica, los patrones de desarrollo regional y, en ltima instancia, los determinantes ms inmediatos de la migracin como son las diferencias en los salarios rurales y urbanos surgen generalmente de polticas concernientes a los precios relativos del trabajo y el capital, los alimentos y los productos manufacturados,
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y las exportaciones e importaciones, as como por los servicios y subsidios que se otorgan a diferentes sectores de la economa siempre con el n de alcanzar las metas ms importantes del crecimiento econmico y el desarrollo industrial. Podra ocurrir que difcilmente tuvieran xito intentos ad hoc para inuir en los determinantes inmediatos de la migracin por medio de polticas desvinculadas de cambios en el esquema general, lo que podra llamarse el estilo general de desarrollo.15 El GIE recomend dos lneas de investigacin complementarias para contribuir a renar y a probar hiptesis sobre la relacin entre migracin y estilo de desarrollo. La primera buscara identicar la inuencia de los patrones de desarrollo sobre la migracin y la urbanizacin, por medio de estudios referidos a una muestra de la poblacin en un momento dado, y usando datos comparativos sobre tasas de migracin y una serie de indicadores del estilo, de desarrollos distintos, para una muestra de pases lo ms amplia posible.16 La segunda lnea de investigacin abarcara
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Un ejemplo de este tipo de razonamiento es el argumento, que con frecuencia se da en el contexto latinoamericano, de que la bsqueda del crecimiento econmico a travs de la industrializacin basada en la sustitucin de importaciones result en una serie de polticas que, por medio de la distorsin de precios e impuestos, preferencias en la disponibilidad de crdito y de servicios sociales pblicos, y de cambios tecnolgicos no equilibrados, producen una marcada desigualdad de oportunidades entre las ciudades grandes y el resto del pas, as como movimientos masivos de poblacin entre ambos. En esta situacin con la toma de decisiones econmicas y el poder poltico centralizado en unos cuantos centros industriales se sostiene que los frecuentes fracasos de los planes de desarrollo urbano que pretenden reorientar las corrientes migratorias, no deben sorprender. El mismo tipo de argumento puede utilizarse para explicar el xito de algunos esfuerzos muy conocidos por inuenciar la distribucin espacial de la poblacin. Vase, por ejemplo, el documento de Ral Urza, Population Redistribution Mechanisms as Related to Various Forms of Development, preparado para el Taller sobre Polticas de Distribucin de la Poblacin en la Planicacin del Desarrollo, que UN/UNFPA organiz en Bangkok, 4-13 de septiembre de 1979; y el de Alan Simmons, titulado Slowing Metropolitan City Growth in Asia: Policies, Programs and Results, en Population and Development Review, 5, N I, pp. 87-104. El GIE no logr dar respuestas detalladas a la pregunta de cmo seleccionar y construir estos indicadores. Para algunas ideas sobre los tipos de variables que sera importante medir, vase Ral Urza, Population Redistribution Mecha-

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una serie de estudios sobre pases individuales, para determinar la naturaleza del mecanismo responsable de las diferencias ruralurbanas e interurbanas en los salarios y en las oportunidades de trabajo y la forma en que dichos mecanismos estn relacionados con decisiones polticas sobre las metas que quiere alcanzar el Estado, as como sobre los grupos sociales, instituciones y agentes econmicos que deben movilizarse en este esfuerzo de desarrollo. A nivel general, estas actividades de investigacin ayudaran a esclarecer hasta qu punto las polticas de desarrollo efectivamente limitan lo que los gobiernos pueden hacer para alterar la distribucin espacial de la poblacin. Los resultados en gran medida estaran dirigidos a los encargados de las polticas; no se pretende, sin embargo, que los resultados de las investigaciones constituyan una ayuda inmediata para los gobiernos en la solucin de problemas. Ms bien constituiran un mensaje no muy bien recibido que solicita, por sobre todo, mayor realismo en lo que se puede esperar de los esfuerzos actuales o futuros destinados a reducir la migracin o a cambiar su direccin. Aunque es evidente la importancia de conocer hasta dnde puede llegarse con las polticas, resulta menos claro cul sera la reaccin ante este conocimiento. Ciertamente, una posibilidad sera ignorarlo seguir pretendiendo que se hace todo lo posible por mejorar la situacin. Otra sera renunciar a los intentos de frenar la migracin y concentrar los esfuerzos en acomodar a los migrantes y en disear soluciones a los problemas creados por la urbanizacin acelerada. Una tercera posibilidad sera que, si los costos de la creciente migracin fueran lo sucientemente importantes, ello podra contribuir a hacer atractivo un estilo alternativo de desarrollo.

nisms as Related to Various Forms of Development, op. cit. Este tipo de anlisis comparativo seguira los pasos y ampliara el campo de la investigacin que complet recientemente la Divisin de Poblacin de las Naciones Unidas en Patterns of Urban and Rural Growth, Nueva York, Naciones Unidas, 1980.

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MIGRACIN INTERNACIONAL
Aunque las personas migran a travs de las fronteras nacionales por muchas de las razones que tienen para movilizarse dentro del pas, no existe un derecho a la libertad de movimiento a travs de fronteras entre pases. Las leyes de inmigracin de los pases receptores juegan un papel importante en la determinacin del nmero de migrantes, sus caractersticas y las condiciones y duracin de su residencia en el pas respectivo. En los ltimos 15 aos los cambios en las polticas de inmigracin de los pases desarrollados de Amrica del Norte y Europa han tenido una importante repercusin sobre el tamao y la composicin de los ujos migratorios provenientes de los pases en vas de desarrollo hacia los desarrollados. Por una parte, como se han liberalizado las restricciones respecto a raza y pas de origen, y se ha hecho mayor nfasis en la calicacin de los migrantes, se ha intensicado en los pases en vas de desarrollo la llamada fuga de cerebros, o sea, la prdida de fuerza de trabajo altamente capacitada. Por otro lado, los cambios sbitos en las reglamentaciones aplicables a los migrantes temporales (trabajadores invitados) para que puedan trabajar en los sectores menos productivos de las economas desarrolladas, ha llevado a dramticas modicaciones en el nmero de migrantes de este tipo. Las polticas de los principales pases receptores, tanto desarrollados como en vas de desarrollo, con frecuencia trazan una divisin muy sutil entre tratar de obtener de los trabajadores migrantes el mximo benecio para el pas, y preservar los derechos humanos de esos trabajadores. Reglamentaciones que prohben a los migrantes traer a sus dependientes, o que restringen sus derechos a utilizar los recursos legales y los servicios sociales bsicos o a casarse y tener hijos, son ejemplos nada excepcionales de cmo se tratan de maximizar las ganancias que se derivan de la migracin internacional. Algunos de los ejemplos ms notables de este tipo de polticas se encuentran en los pases del Medio Oriente con crecimiento acelerado, que atraen un creciente nmero de trabajadores calicados y semicalicados de otros pases en vas
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de desarrollo.17 El acceso de los migrantes a los recursos pblicos y privados, adems de verse afectado por las polticas ociales, se ve tambin amenazado por el fomento de la controversia, tanto popular como poltica, sobre el problema de la migracin. Muchas de las discusiones pblicas sobre migracin que se dan en los pases receptores resultan de un uso inadecuado de la informacin. Frecuentemente se exagera la magnitud del fenmeno, tanto en los planteamientos generales relacionados con la marea o la inundacin de migrantes, como en las estimaciones que se hacen del nmero de los mismos cuando ste no se conoce bien, como es el caso de la migracin clandestina. Los debates se caracterizan por omitir reconocer los datos de que se dispone en cuanto a la contribucin econmica de los migrantes, y por la tendencia a considerarlos como responsables de una serie de problemas sociales, como el desempleo, el costo o la escasez de servicios sociales y el aumento de la criminalidad. La conveniencia poltica de hacer interpretaciones de este tipo no necesita de mayores explicaciones. En opinin del GIE, las investigaciones de las ciencias sociales pueden y deben contribuir en mayor medida de la que han hecho hasta ahora al debate sobre las consecuencias de la migracin y al rol que juegan los migrantes. Los esfuerzos de investigacin que se prevn estaran destinados no tanto a determinar el benecio neto o el costo para el pas involucrado, sino ms bien a tratar de obtener datos sobre el nmero y las caractersticas de los migrantes, el tiempo de estada en el pas receptor, los trabajos que ejecutan, los salarios que ganan y lo que envan a sus familias, el uso que hacen de los servicios sociales, etc. Este trabajo ampliara la base de datos sobre el tema, tanto para las discusiones dentro del gobierno como para las pblicas, y para refutar algunos de los mitos que existen
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Vale la pena mencionar que si bien es cierto que los movimientos de personas amparadas por los contratos de trabajo que permiten la exportacin temporal de trabajadores a esta regin pueden clasicarse dentro de la migracin internacional en su sentido ms estricto, con frecuencia es ms fructfero analizarlos dentro del contexto del comercio e intercambio internacional.

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sobre el nmero de migrantes internacionales y el rol que stos juegan en la sociedad. Hay algunas preguntas difciles y sugestivas acerca de quin y para quin debe hacerse este tipo de investigacin. Estos estudios ciertamente responden a las necesidades de informacin y anlisis de aquellos gobiernos de pases expulsores de migrantes, que estn haciendo un esfuerzo por defender los derechos y las prerrogativas de sus ciudadanos que residen en el extranjero, legal o ilegalmente. Los encargados de las polticas en pases como Mxico estn mostrando mucho inters en utilizar los recursos de su comunidad de investigadores para recolectar y analizar datos sobre el volumen y las consecuencias de la migracin internacional. El problema es que los mitos que se discuten casi siempre representan desventajas para los migrantes y ventajas para ciertos grupos en los pases receptores, por lo que es difcil que los gobiernos de estos pases tengan inters en el tipo de investigacin que se plantea. Desde luego, no debe olvidarse que los cientcos sociales de los pases receptores tienen una responsabilidad independiente de llevar a cabo tales investigaciones y de contribuir a los debates pblicos sobre migracin internacional, aunque habr casos en los que las fuertes presiones del gobierno excluyan esta posibilidad.

REFLEXIONES A POSTERIORI
No hay duda de que cualquier intento por bosquejar la diferencia que ciertas lneas de investigacin puedan introducir en contextos particulares, puede ser una tarea algo engaosa y, hasta cierto punto, complicada. Requiere una serie de inferencias altamente especulativas acerca de las formas en que la nueva informacin y conocimiento podran conducir a cambios; igualmente supone la formulacin de juicios explcitos acerca de los tipos de cambio que mejoraran la situacin existente. Sin embargo, la labor terminada recientemente por el GIE sugiere dos puntos bastante sencillos.

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Primero, para que la investigacin sea pertinente, no tiene necesariamente que responder a las necesidades sentidas como ms urgentes por los encargados de las polticas. Por lo menos dos de las recomendaciones a que se hizo referencia en esta seccin daran resultados que, al menos inicialmente, no seran bien recibidos por estos funcionarios y que serviran ms que nada para subrayar la magnitud o la dicultad de la tarea que tienen por delante. Segundo, las formas en que la investigacin puede inuir sobre las polticas, o quizs hacerlas cambiar, son muy variadas. En gran medida esta variacin parece resultar del tipo de cuestiones que la investigacin busca resolver; pero las diferencias en la situacin en que se encuentran las polticas y el estado del conocimiento, as como la factibilidad de obtener resultados conables, justican ms intentar obtener respuestas sobre ciertos interrogantes respecto de diferentes procesos de poblacin que sobre otros. Pasamos a describir en la siguiente seccin tres tipos de investigacin que parecen merecer un trabajo ms intensivo en las cuatro reas de polticas de poblacin de las que trata este Informe. El GIE reconoce que las dos primeras lneas de investigacin responden en gran medida a las demandas de los encargados de formular las polticas.

LNEAS DE INVESTIGACIN DE PERTINENCIA GENERAL


Investigacin descriptiva
En aos recientes el trmino descriptivo ha adquirido cada vez ms una connotacin peyorativa entre los investigadores de ciencias sociales, y muchas de las recomendaciones referentes a investigacin sobre poblacin han propuesto que se vaya ms all de la investigacin descriptiva y se realicen trabajos de carcter ms analtico acerca de las interrelaciones entre poblacin y desarrollo. Esta diferencia es vlida en el sentido de que la primera busca presentar informacin, en tanto que el segundo tipo de investiga100

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cin busca producir conocimiento; pero es muy fcil menospreciar la importancia de la informacin acerca del comportamiento demogrco, tanto para la formulacin de polticas como para la investigacin. En los casos en que los gobiernos han denido claramente sus polticas de poblacin, la informacin sobre los cambios o las tendencias en el comportamiento demogrco tanto en forma agregada, como para los diferentes grupos regionales y socioeconmicos es necesaria para poder responder a la insistente pregunta de cmo van las cosas. Respuestas de este tipo no constituyen una evaluacin vlida del impacto de las polticas gubernamentales, pero s dan una idea de si se necesitan ms polticas y dnde se necesitan. Y lo que es ms, con frecuencia los encargados de las polticas deben enfrentarse a la toma de decisiones en plazos muy breves y cuya base sern la informacin y el conocimiento disponibles. En estas situaciones no les queda otra alternativa que hacer el mayor uso posible de cualquiera informacin que se tenga a la mano o que pueda recogerse rpidamente. En la actualidad, la informacin que se tiene en cuanto a niveles, tendencias y diferenciales en el comportamiento demogrco es muy desigual, tanto entre pases y regiones como entre las diferentes variables demogrcas. La pattica situacin de los datos sobre mortalidad y sobre migracin internacional ya ha sido enfatizada. De la misma manera, el conocimiento bsico acerca de las distintas dimensiones del proceso de migracin interna es notablemente deciente en la mayora de los pases en vas de desarrollo. Aunque se tiene informacin sobre la transferencia neta de la poblacin de las reas rurales a las urbanas, no siempre se tienen disponibles estimaciones conables sobre la migracin de retorno, la migracin estacional y la migracin intrarrural. La variable que est mejor documentada es sin duda la fecundidad: la Encuesta Mundial de Fecundidad (EMF) y una serie de encuestas patrocinadas a escalas nacional e internacional han llevado ltimamente a incrementar de modo notable el conjunto de informaciones disponibles, no slo sobre los niveles, tendencias y diferenciales de la fecundidad, sino tambin sobre los compo101

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nentes principales del proceso de fecundidad nupcialidad, anticoncepcin y lactancia. Con la experiencia acumulada por la EMF parecera que es el momento oportuno para considerar si se deberan emprender programas internacionales similares para obtener datos especializados en mortalidad y migracin.

Evaluacin de programas y de polticas pblicas


Una de las necesidades ms urgentes, segn lo manifestaron los encargados de las polticas en la serie de talleres que realiz el GIE, es la de hacer estudios para evaluar el impacto demogrco de las polticas y programas pblicos del pasado y del presente. La necesidad de hacer estas evaluaciones se reri no slo a aquellos programas y proyectos con objetivos demogrcos inmediatos, como seran los programas de planicacin familiar y algunas medidas especcas de salud pblica, sino tambin a aquellos que generalmente se consideran muy ligados al comportamiento demogrco, pero que no tienen objetivos demogrcos especcos, como seran los programas de educacin, nutricin y desarrollo rural. Si se toma en cuenta el estado del conocimiento sobre los determinantes de las variables de poblacin, existe actualmente muy poca base para suponer que los cientcos sociales podran desarrollar esta tarea con xito. El nico tipo de evaluacin en el campo de poblacin, en el que se tiene amplia experiencia, es el de los programas de planicacin familiar. Las evaluaciones regionales de la investigacin en ciencias sociales que se hicieron para el GIE sealaron algunos casos en los que se realizaron intentos de evaluar medidas especcas de salud; pero slo se encontr un nmero limitado de casos en los que los investigadores haban tratado de evaluar el impacto de las polticas de migracin. En resumen, debido a las limitaciones tanto tericas como prcticas, la metodologa para apoyar un esfuerzo ms amplio de evaluacin demogrca est poco desarrollada. Aun cuando el Grupo consider que esta situacin puede y debe mejorarse en un perodo relativamente corto de tiempo, tal
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vez el GIE no le haya prestado suciente atencin a la pregunta de por qu, con excepcin de la planicacin familiar, se ha hecho tan poco en esta rea, y por qu las propuestas en el sentido de mejorar la situacin se han recibido con tanta frialdad. Es que los investigadores ven los problemas metodolgicos de construir diseos para evaluaciones como algo demasiado complicado? O se debe ms bien al poco prestigio acadmico de este tipo de estudios? Otra explicacin podra ser la renuencia de los administradores de estos programas a someter sus proyectos a escrutinio, aun cuando otros ociales gubernamentales consideren la evaluacin del impacto demogrco de los proyectos de desarrollo como una actividad altamente prioritaria.

Anlisis de los procesos polticos


El GIE recomend que se ampliara el alcance de la investigacin sobre poblacin y desarrollo, para que incluyera anlisis de los procesos polticos vinculados con la formulacin de polticas de poblacin. La investigacin existente y propuesta sobre poblacin y desarrollo que se supone pertinente para polticas se justica por el supuesto de que si esa investigacin logra identicar la relacin entre las variables demogrcas y sociales, y los indicadores econmicos y culturales, se habr encontrado un instrumento til para las decisiones polticas. Pero el argumento se detiene ah; la pertinencia para las polticas no va acompaada de un anlisis exhaustivo de cmo surgen las polticas gubernamentales y los procesos de decisin que las acompaan. Se concede muy poca o ninguna atencin a los papeles que juegan los distintos grupos interesados y al uso que ellos hacen de los resultados de la investigacin en sus esfuerzos por inuir en las polticas gubernamentales. Un conocimiento ms completo de los procesos polticos que entran en juego en la formulacin de polticas de poblacin dara una base ms rme para predecir las formas en que los distintos tipos de resultados de investigacin podran tomarse en cuenta. Una identicacin de los diferentes grupos en pugna con algn
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inters en las decisiones sobre polticas de poblacin, as como las formas en las que pueden hacer sentir su inuencia, facilitara sobremanera trabajos del tipo que se proponen en la seccin anterior. Adems, un anlisis a fondo del proceso poltico es una condicin previa para determinar qu organizaciones gubernamentales estn ms capacitadas para asumir la responsabilidad de desarrollar y promover opciones polticas. Como David Korten enfatiz, tales decisiones deben fundamentarse en un conocimiento profundo de cmo se llega a las decisiones, dnde estn localizados los centros de inuencia y cules poseen un inters intrnseco para las polticas de poblacin efectivas.18 Conocimientos de este tipo tienen tambin implicaciones importantes en los esfuerzos por identicar las necesidades y las deciencias con respecto a la utilizacin de la investigacin. Por ejemplo, puede darse el caso de que en algunos pases se estn invirtiendo esfuerzos desproporcionados para dar a conocer los resultados de la investigacin a los planicadores, cuando en realidad ellos puedan tener menos inuencia en el diseo y la ejecucin de las polticas de poblacin que otros grupos dentro del gobierno. Si bien es cierto que un buen anlisis poltico puede jugar un papel facilitador como el descrito anteriormente, su contribucin directa en la formulacin y ejecucin de polticas de poblacin puede ser muy limitada. Un conocimiento ms profundo de los intereses sociales antagnicos, y de las formas en que stos se solucionan en la arena poltica, por s solo puede contribuir poco ya sea en el campo de poblacin o en cualquier otro para promover soluciones ms rpidas o ms satisfactorias de los conictos sociales bsicos.

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David C. Korten, New Issues, New Options: A Management Perspective on Population and Family Planning, en Studies in Family Planning, 10, N I, pp. 3-14.

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REQUISITOS INSTITUCIONALES PARA LA INVESTIGACIN


PERTINENTE PARA LAS POLTICAS

Las recomendaciones para las lneas de investigacin futuras que el GIE incluy en su Informe se hicieron con la conviccin de que seran tiles para los encargados de formular polticas, los patrocinadores y los investigadores, en sus esfuerzos separados y conjuntos por establecer prioridades de investigacin. El Grupo reconoci que tambin era importante enfrentarse a la pregunta crtica de qu mejoras es necesario efectuar en el mbito institucional dentro del cual se realiz la investigacin, de manera de hacerla ms pertinente para las polticas y para aumentar la productividad de los investigadores. Una forma de enfrentarse a lo anterior es considerar qu tipo de contexto laboral facilitara o se requerira para ejecutar la agenda de investigacin que el Informe del GIE recomienda. Con este propsito, es til distinguir tres tipos de recomendaciones de investigacin no necesariamente excluyentes, cada uno de los cuales parece exigir un contexto distinto.

Interaccin entre encargados de hacer polticas y los investigadores


El primer tipo de investigacin sera aquel que respondiera ms directamente a las necesidades sentidas por los encargados de las polticas, tal como la investigacin evaluativa y la descriptiva. En la medida en que el problema ms evidente en un pas sea que las necesidades y las prioridades de los encargados de polticas no deban ser atendidas por la comunidad de investigadores en ciencias sociales, es casi indiscutible que una forma de lograr un cambio en la direccin de los esfuerzos sera la de involucrar ms de cerca a los primeros en las discusiones sobre los temas que deban investigarse. Es claro que la forma ms directa de darles mayor peso a las opiniones que ellos puedan tener al respecto es colocando un grupo de investigadores con capacidad suciente dentro de las
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agencias gubernamentales responsables de las polticas de poblacin. Otra forma de incrementar la comunicacin entre los dos grupos, y que puede llevar al mismo resultado, es que ambos asistan peridicamente a talleres sobre prioridades de investigacin. La tercera forma, y quizs la ms indirecta, sera la de promover un intercambio regular de personal entre las instituciones pblicas y acadmicas. En la mayora de los pases, este tipo de intercambio se hace, de todos modos, debido a los cambios en el balance del poder poltico. Podra aumentarse, sin embargo, si se produjeran oportunidades para que los individuos tomaran sabticos en el otro sector. Todas stas son posibilidades que podran promover las agencias gubernamentales interesadas en las polticas de poblacin y, tal vez en menor grado, los consejos nacionales de investigacin y las agencias patrocinadoras internacionales. Medidas de este tipo seran bencas para la comunidad de investigadores y para los gobiernos. El descontento que muestran los ociales de los gobiernos, cuando alegan que la investigacin no responde a sus necesidades, se debe con frecuencia a que los investigadores no han dado el paso adicional de tratar de elaborar propuestas para polticas, basndose en los resultados que han obtenido con sus investigaciones. Existe, sin embargo, una serie de motivos por los cuales a veces no es realista, ni aconsejable, que los investigadores se involucren en problemas delicados concernientes a polticas, cuando no estn preparados para ello. La alternativa ms factible podra ser que las agencias gubernamentales desarrollen capacidad interna para analizar crticamente los resultados de las investigaciones y deduzcan las implicaciones que stos pueden tener para cuestiones polticas vigentes.

Seguridad nanciera
El segundo tipo de investigacin recomendada en el Informe, y que se vera facilitada si hubiera un contexto institucional adecuado, es el desarrollo y la comprobacin de marcos tericos slidos para el anlisis de los determinantes y las consecuencias
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del comportamiento demogrco. Los desacuerdos que existen sobre temas como los determinantes de la fecundidad persisten, no porque su estudio no interese, sino porque es tan complejo que resiste cualquier simplicacin. El GIE ha sugerido algunas formas de abordar estudios en este campo, pero para que haya un verdadero avance se requiere que estos y otros enfoques se sigan con constancia y determinacin a lo largo de un perodo de tiempo. El trabajo acumulativo que se requiere en un plazo ms largo se hara ms fcil si se diera a los investigadores, y en especial a los institutos de investigacin, cierto grado de seguridad nanciera y de independencia. En opinin del GIE, con frecuencia la promocin de estas condiciones es sacricada en aras de la tendencia actual de las instituciones patrocinantes internacionales de nanciar proyectos muy especcos de investigacin a corto plazo, en vez de la ayuda institucional a ms largo plazo. El apoyo a los proyectos est orientado generalmente hacia investigadores individuales y sus propuestas, y permite a las instituciones involucrarse de cerca en la seleccin y denicin de las reas de investigacin y de la metodologa que deban usarse. En la medida en que las instituciones que utilizan estos mecanismos de nanciamiento tengan una visin imperfecta de lo que debe hacerse y no redenan sus prioridades con cierta frecuencia, se limitarn las posibilidades de desarrollar enfoques autctonos del tema de estudio y de realizar investigacin acumulativa. Donaciones a ms largo plazo para desarrollo institucional o de programas pueden resultar un tanto arriesgadas, pero pueden tener una inuencia directa y positiva sobre el contexto en que se desarrolla la investigacin. El GIE consider que estas donaciones deben verse como un medio de suministrar apoyo a largo plazo para la investigacin sobre poblacin y desarrollo, y no slo como un medio de apoyar a los centros de investigacin recin fundados durante sus precarias etapas iniciales.

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Independencia poltica
El tercer tipo de investigacin que recomienda el GIE en su Informe, y que tiene requisitos institucionales muy claros, es aquel que implica un anlisis crtico de las polticas gubernamentales existentes, o que podra dar informacin o conocimientos que tiendan a debilitar las bases en las que se apoyan las polticas existentes. La investigacin que propone el Informe en cuanto a los diferenciales de la mortalidad y a las relaciones entre estilo de desarrollo y polticas de poblacin, son dos claros ejemplos de este tipo de trabajo; es evidente, sin embargo, que muchas de las otras lneas de investigacin recomendadas podran dar resultados que, al menos en un principio, podran incomodar a los encargados de las polticas, ya sea porque sealan problemas de poblacin que no han sido admitidos como tales, o bien fallas en las polticas de poblacin vigentes. Es poco probable que investigaciones de este tipo puedan desarrollarse en un ambiente de trabajo en el que no haya cierto grado de independencia, o en donde los gobiernos no alienten, o por lo menos toleren, cierto grado de crtica. En muchos pases en vas de desarrollo, las universidades proporcionan el marco adecuado para este tipo de trabajo, y es por esta razn que el GIE reconoci explcitamente el papel importante que estas instituciones tendrn en la produccin de conocimientos sobre poblacin y desarrollo en la dcada de los ochenta. Aunque el Grupo no tuvo problemas para identicar las razones por las cuales la libertad intelectual es un requisito indispensable para desarrollar la mayora de las investigaciones que se puede esperar tengan un impacto positivo en las polticas, no le fue posible esclarecer aunque tal vez esto no sorprenda los pasos concretos que deben dar, tanto los patrocinadores como los mismos institutos de investigacin, para promover un mbito de trabajo de investigacin independiente, en la situacin especca de cada pas.

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INCENTIVOS ADICIONALES PARA LA PRODUCTIVIDAD


EN LA INVESTIGACIN

Quizs una de las barreras ms grandes que debe enfrentar una agenda de investigacin con el alcance propuesto por el GIE es la baja productividad que con frecuencia se da en las instituciones de investigacin y el personal que trabaja en ellas. Este problema se torna an ms signicativo cuando los recursos son escasos. Es frecuente que los resultados de la investigacin se divulguen o tomen demasiado tiempo en producirse, que se ocupen de temas de importancia secundaria o que sean decientes en trminos de las normas profesionales. Algunas de estas limitaciones surgen de las condiciones de trabajo y del contexto general en que se lleva a cabo la investigacin en los pases en vas de desarrollo. Debido a que generalmente los sueldos en las universidades son bajos, los profesionales de estas instituciones se ven obligados a buscar otras tareas remunerativas. Adems, como hay escasez de personal, muchas veces se les asigna una carga acadmica muy pesada. Todo esto disminuye considerablemente el tiempo que se puede dedicar a la investigacin. Es ms, dado que la demanda de personal calicado con frecuencia excede a la oferta, el ambiente dentro de las instituciones acadmicas no es muy competitivo y hay pocos incentivos para publicar o para divulgar los trabajos con la frecuencia que sera necesario hacerlo en otras circunstancias, con el n de alcanzar reconocimiento profesional u otras recompensas que el sistema ofrezca. Aun cuando los consejos nacionales de investigacin y los patrocinadores internacionales tienen una inuencia limitada sobre los incentivos que se dan dentro de la comunidad de investigadores en ciencias sociales, existen ciertas reas en las que recursos adicionales podran mejorar el contexto de investigacin en forma tal que produjera aumentos en la productividad. Los sistemas de intercambio y divulgacin de resultados de investigacin, as como foros para la crtica y discusin de los mismos, merecen que se les d apoyo tanto a escala nacional, como regional y mundial.

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Es difcil tocar el tema de la productividad sin mencionar el de la capacitacin. Baste decir aqu que el GIE identic, entre las necesidades ms apremiantes, la de un renovado esfuerzo de los patrocinadores, tanto nacionales como internacionales, para que identiquen oportunidades en las que la capacitacin de diversos tipos podra signicar un cambio, y para que establezcan, o restablezcan, concursos para becas entre investigadores interesados, que podran atraer a individuos con la capacidad de ejercer el liderazgo y la direccin en el campo de la poblacin y el desarrollo en los prximos aos.

CONCLUSIN
Como se indic anteriormente, al tratar de seleccionar de un vasto universo de temas de investigacin un nmero razonablemente reducido de cuestiones en las que investigacin nueva o adicional pareciera ofrecer la posibilidad de obtener resultados tiles, el GIE trat tambin de evaluar, o predecir, el efecto que los nuevos conocimientos, o la nueva informacin, podran tener sobre los procesos que llevan a la formulacin y ejecucin de polticas de mortalidad, fecundidad y migracin. A pesar de lo amplias y tajantes que parezcan las justicaciones para cada una de las recomendaciones, cuando se termina un estudio como el que realiz el GIE, es necesario enfrentarse al interrogante todava ms amplio de cul es la contribucin que supuestamente hace la agenda de investigacin y la asignacin de recursos para la misma que recomienda el Informe. La pregunta clave es: qu puede prometerse? Por un lado, el GIE confa en que ha podido localizar reas como las mencionadas en secciones anteriores, en las que investigacin adicional podra aportar resultados que tendran una razonable oportunidad de conducir a lo que, desde el punto de vista del Grupo, representara mejoras en polticas sociales; por otro lado, el GIE estuvo bien consciente de que existen limitaciones serias respecto a lo que, en forma realista, puede esperarse de

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la investigacin en ciencias sociales sobre poblacin y desarrollo para el mejoramiento de la sociedad en los prximos aos. En primer lugar, es fcil apreciar que a pesar de los ingentes gastos de tiempo, dinero y esfuerzo, el progreso logrado hasta la fecha respecto de algunas de las cuestiones ms crticas en el campo de poblacin, ha sido muy limitado. Cuando el Informe recomienda trabajo adicional sobre estos temas, da algunos lineamientos metodolgicos de naturaleza muy general y no pretende que, como resultado de los esfuerzos del GIE, los investigadores en ciencias sociales se encuentren sbitamente en posicin de desentraar los secretos que por tanto tiempo se nos han escapado. En segundo lugar, es probable que las implicaciones para las polticas que surgiran de muchas de las lneas de investigacin recomendadas en el Informe, no sean fuente de satisfaccin. Sera sumamente ingenuo suponer que la investigacin en ciencias sociales podra eventualmente ofrecer soluciones fciles que, incorporadas a cambios programticos y a reorganizaciones institucionales, eliminaran el comportamiento demogrco desfavorable sin requerir cambios sustanciales en otros aspectos de la actividad econmica y social. Por el contrario, las alternativas que surgen parecen ser ms bien difciles, las ms de las veces vinculadas a cambios profundos en el estilo general de desarrollo. Finalmente, si bien es sucientemente claro que la ejecucin exitosa de la agenda de investigacin propuesta en el Informe del GIE depender, en gran medida, de mejoras en el contexto dentro del cual se lleve a cabo la investigacin, no hay duda de que resulta difcil cumplir con los requisitos ya sealados en la seccin anterior. Las instituciones patrocinantes no estn en posicin de atacar estos problemas unilateralmente, y a juzgar por las experiencias recientes, ellas slo tienen un inters limitado en contribuir de manera importante a la estabilidad y productividad de las instituciones de investigacin en los pases en vas de desarrollo.

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LISTA DE APNDICES DEL INFORME FINAL


1. Social Science Research for Population Policy. Bernard Berelson. 2. Social Science Research on Population and Development in Middle South Asia. P.B. Desai. 3. Social Science Research on Population in South-East and East Asia: A Review and Search for Directions. Gavin W. Jones. 4. Population Policies and Their Implementation in South-East and East Asia. John C. Caldwell y Pat Caldwell. 5. Capacity for Social Science Research on Population and Development in South-East and East Asia: A report on Institutional and Human Resources. East-West Population Institute. 6. Population and Development in South-East Asia: A Fertility Model. Jos Encarnacin Jr. 7. Social Science Research on Population and Development in Africa South of the Sahara. Akin L. Mabogunje y O. Arowolo. 7a. Population and Development in Africa South of the Sahara: A Review of the Literature, 1970-1978. Helen Ware. 8. A Review of Population Policies in Africa South of the Sahara. Akin. L. Mabogunje. 9. Social Science Research on Population and Development in the Arab Countries. Riad B. Tabbarah, Muhi A. Mamish, y Youssef Gemayel. 10. Population Research and Training Institutions in the Arab World. Allan G. Hill. 11. Social Science Research on Population and Development in Latin America. Ral Urza. 12. Population Research and Training Institutions in Latin America. Ral Urza.

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LOS DERECHOS HUMANOS Y LAS POLTICAS DE POBLACIN1

INTRODUCCIN
Intencionalmente he modicado el ttulo de la ponencia que el maestro Bentez me solicit preparar para esta reunin. Lo he hecho con el propsito de evadir la tendencia creciente a disociar la consideracin de la mujer del contexto general de la sociedad para discutir derechos que slo en forma muy parcial le son exclusivos. Esta tendencia se ha agudizado en la ltima dcada por la coincidencia a mi modo de ver no casual de tres hechos: a) la llamada Proclamacin de Tehern, adoptada por la Conferencia Internacional sobre Derechos Humanos realizada en dicha Ciudad en 1968, en el sentido de considerar como un derecho humano bsico de los padres el decidir libre y responsablemente acerca del nmero de hijos y del espaciamiento entre sus nacimientos;2 b) la adopcin, por parte de un creciente nmero de pases, de polticas de poblacin que buscan disminuir su tasa

Texto extrado de Carmen A. Mir, Investigacin demogrca en Mxico, 1980, Programa Nacional Indicativo de Investigacin Demogrca, Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa, 1982, pp. 779-783. Acta nal de la Conferencia Internacional sobre Derechos humanos, publicacin de Naciones Unidas (nmero de venta 68, XIX, 2).

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de incremento demogrco mediante la reduccin de la fecundidad, y c) el desarrollo de iniciativas internacionales que intentan mejorar la condicin de la mujer. Si bien en una resolucin de la propia Conferencia de Tehern (la XVIII) se utiliz el trmino parejas en lugar de padres, al parecer para incluir por lo menos indirectamente el derecho a no tener hijos, eludindose, adems, toda referencia a parejas casadas, y ms tarde, en 1970, la Asamblea General de Naciones Unidas, en una resolucin relacionada con el tema3 reemplaz el trmino parejas por personas, con el aparente propsito de extender la referencia pertinente a la mujer no casada, no debe por ello entenderse que la organizacin mundial pretendi legislar exclusivamente para la mujer. Por otro lado, las polticas de poblacin y es ste el caso de Mxico no necesariamente buscan modicar slo la tasa de crecimiento demogrco, sino que adems incluyen medidas destinadas a inuir en la distribucin de la poblacin en el territorio nacional. Son frecuentes tambin las medidas destinadas a regular la migracin internacional. En la consecucin de los objetivos de esas polticas intervienen hombres y mujeres como sujetos de ellas y, por lo menos idealmente, como diseadores y ejecutores de dichas polticas. Por ltimo, debe reconocerse que las recomendaciones o programas internacionales y nacionales para el mejoramiento de la condicin de la mujer buscan en ltima instancia colocarla en igualdad de circunstancias en lo que se reere al reconocimiento y disfrute de derechos consagrados en la Declaracin Universal de Derechos Humanos y otros instrumentos de las Naciones Unidas y sus agencias especializadas.4 Por obvio, no sera quizs necesario subrayar que los derechos humanos comnmente lla3

Seccin II C, prrafo 4 del Programa Accin Internacional Concertada para el Avance de la Mujer (Resolucin 2.716, XXV, anexo). Esto no implica desconocer que existe amplia justicacin para organizar programas especcamente destinados a facilitar o intensicar la incorporacin de la mujer en diversos aspectos del desarrollo econmico y social, incluidos los polticos.

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mados bsicos,5 por lo menos formalmente, amparan por igual al hombre y a la mujer. Hechas las anteriores salvedades, intento examinar a continuacin las relaciones que pueden darse o que en la prctica existen entre las polticas de poblacin y los derechos humanos en general, sin distincin de sexos.

RELACIONES ENTRE POLTICAS DE POBLACIN Y DERECHOS


HUMANOS

Conviene sealar desde el inicio que si bien en algunos casos se recurre aqu a ejemplos relativos a situaciones que se dan en Mxico, las conclusiones que se extraen, de ser vlidas, son en general igualmente aplicables a la mayora de los pases latinoamericanos. Debe advertirse tambin al comenzar esta seccin que en este documento se entiende por poltica de poblacin el conjunto de medidas adoptadas por el gobierno de un pas con el deliberado propsito de modicar en cualquier sentido una o varias variables demogrcas. Esa poltica de poblacin se supone apoyada en los principios enunciados en el Plan de Accin Mundial sobre Poblacin, adoptado por la Conferencia Mundial de Poblacin celebrada en Bucarest en 1974, entre los cuales se incluy una referencia explcita a la armona que debe existir entre las polticas de poblacin y la Declaracin Universal de los Derechos Humanos.6 Lo primero que cabra preguntarse es cmo lograr la recomendada armona cuando ya existen polticas demogrcas en vas de ejecucin mientras un sector mayoritario objeto de esas polti5

El derecho a la vida (y los que de l derivan: a la proteccin de la salud, a una adecuada alimentacin, etc.), el derecho a recibir educacin, el derecho a casarse y fundar una familia, el derecho al trabajo, la libertad de informacin, la libertad de movimiento dentro y fuera del pas y el derecho ya mencionado anteriormente de decidir libremente acerca del nmero de hijos y del espaciamiento de sus nacimientos. Informe de la Conferencia Mundial de Poblacin, 1974. Publicacin de Naciones Unidas (E/CONF. 60/19). Plan de Accin Mundial sobre Poblacin, captulo 11, Principios y objetivos del Plan, artculo 14 m).

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cas est bastante lejos de haber alcanzado el ejercicio efectivo de los derechos formalmente reconocidos en esa Declaracin y en otros instrumentos internacionales de similar naturaleza. Se ha sealado que la falencia en el ejercicio de los derechos humanos encuentra su raz en el estilo de desarrollo vigente en la mayora de nuestros pases. Con ese estilo se asocian tambin la presencia de una alta fecundidad y una alta mortalidad infantil entre ciertos grupos sociales, la elevada concentracin de poblacin en ciertas zonas del pas y la emigracin de mano de obra calicada y de trabajadores en general. La armonizacin que se recomienda podra, pues, lograrse adaptando una actitud si no simplista, por lo menos simplicadora modicando radicalmente el estilo de desarrollo. Experiencias relativamente recientes en la regin nos advierten tambin sobre los riesgos y dicultades de avanzar en esa direccin. No se me mal entienda Pienso que slo superando su dependencia econmica y transformando sus estructuras internas podrn nuestros pases salir del subdesarrollo y, por lo tanto, ampliar las posibilidades de un efectivo ejercicio de sus derechos a los grupos sociales actualmente postergados. Lo que me parece es que ahora tenemos una visin ms clara de la velocidad que puede imprimirse a estas transformaciones. En estas circunstancias una poltica demogrca, entendida no como sustituto de las polticas de desarrollo socio-econmico sino como parte integrante de ellas, puede contribuir al gradual, aunque no necesariamente lento, logro de varios de los objetivos que pueden conducir a una situacin que haga ms propicio el disfrute de los derechos humanos por grupos actualmente marginados de ellos. Los diseadores de esa poltica demogrca, particularmente sus ejecutores, debern, sin embargo, aguzar su ingenio, aplicar la mxima energa y actuar con el ms alto grado de sensibilidad social para asegurarse de que en la aplicacin de la poltica no se haga caso omiso a la condicin de injusticia social en que viven los grupos numricamente ms importantes de nuestras poblaciones. Es esto ltimo lo que se hace cuando se promueven ciertas acciones que buscan efectos demogrcos, ignorando, al parecer, las condiciones de aislamiento social, y en ocasiones tam116

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bin geogrco, en que vegetan ciertos grupos sociales, sin que concomitantemente se promueva la adopcin de medidas destinadas a combatir esa situacin de aislamiento. Aclaremos este punto con un ejemplo tomado de la realidad mexicana: una de las formas utilizadas por la poltica de poblacin para alcanzar una reduccin en la tasa de crecimiento demogrco es la de reducir la fecundidad a travs de la difusin masiva de la planicacin familiar. Podra pensarse que uno de los objetivos perseguidos por el Estado mexicano al organizar programas gubernamentales de regulacin de los nacimientos es el de hacer congruente la posibilidad de ejercer el derecho a decidir libremente acerca del nmero y espaciamiento de los nacimientos, con una distribucin equitativa de los medios que permiten el efectivo ejercicio de tal derecho. Pues bien, en una ponencia preparada para esta reunin, en la que analizan datos de la Encuesta Mexicana de Fecundidad realizada en 1976, Carlos Welti Chanes7 nos muestra que un porcentaje signicativo de mujeres objeto del estudio (casi el 28%) viva en localidades en las que a la fecha de la encuesta no existan en 5 kilmetros a la redonda servicios de planicacin familiar. Este porcentaje descenda al 13,5 cuando se trataba de mujeres que residan en localidades con un bajo nivel de disponibilidad de dichos servicios. Para hacer ms evidente el cuadro de injusticia distributiva que los datos citados revelan, conviene agregar que cuando el examen se limita al rea rural, estas proporciones de ninguna y baja disponibilidad de servicios anticonceptivos se elevaban a la increble suma del 80%. Naturalmente que el panorama descrito es en parte consecuencia de que el acceso a la salud (uno de los derechos humanos bsicos formalmente consagrados) es extremadamente desigual entre grupos sociales y reas geogrcas del pas.8 Sera interesante conocer cmo se ha mo7

Carlos Welti Chanes, Efectos del desarrollo socioeconmico y la disponibilidad de servicios anticonceptivos sobre la fecundidad en Mxico en 1976, en Memorias de la segunda Reunin Nacional sobre la Investigacin Demogrca en Mxico, realizada en Mxico, D.F., 4-7 de noviembre de 1980. Segn datos publicados por CONAPO (Mxico demogrco, Breviario, Mxico, CONAPO, 1978, pp. 68-69), el promedio de habitantes por mdico oscilaba en

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dicado esta situacin en los cuatro aos transcurridos desde el levantamiento de la encuesta anteriormente mencionada. Aunque deben haberse logrado avances importantes, no es difcil suponer que subsiste an una situacin en la que la ejecucin de la poltica demogrca tienda a agudizar desigualdades sociales al no proveer de manera igualitaria los medios necesarios para ejercer el derecho relativo al nmero y espaciamiento de los nacimientos. Por obvias, no parece necesario repetir aqu las demandas que en trminos de las polticas de salud y de poblacin surgen de una situacin como la descrita. La enunciacin formal acerca del derecho sobre la procreacin fue acompaada en su momento por la exhortacin de que dicho derecho se ejerciera no slo libremente sino tambin responsablemente. Para lograr esto, la Declaracin de Tehern reconoci tambin el derecho a la informacin y a la educacin9 que proveyera a los individuos del conocimiento necesario para decidir libre y responsablemente acerca de cuntos hijos tener y cundo. Sin entrar a considerar en este momento el tipo de informacin y de educacin que habitualmente se transmite como parte de una poltica de poblacin que tiene entre sus metas la disminucin de la fecundidad, es lgico suponer que una adecuada toma de decisiones por los sujetos requiere que ellos tengan cierto nivel de instruccin que les permita utilizar crticamente la informacin recibida. Utilizando datos del censo mexicano de 197010 es posible apreciar que un 25% de la poblacin de entre 15 y 39 aos careca totalmente de instruccin y que esta proporcin se
1970 entre 4.601 en el estado de Chiapas y 474 en el Distrito Federal. Esta situacin no mejoraba mayormente si la posibilidad de acceso a la salud se meda por la disponibilidad de personal paramdico (posible agente para la prestacin a la comunidad de servicios mdicos mnimos). sta oscilaba entre 1.559 habitantes por paramdico en el estado de Oaxaca y 128 en el privilegiado Distrito Federal.
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Este derecho est naturalmente vinculado al de recibir educacin en general, que ha sido reconocido como uno de los derechos bsicos del ser humano.
IX Censo General de Poblacin de 1970: resumen general, Mxico, cuadro 19, p. 299.

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elevaba a 55% cuando se consideraba la poblacin con uno, dos y tres aos de instruccin primaria, niveles que estn muy lejos de capacitar al individuo para reexionar crticamente frente a las alternativas que le plantee la sociedad en la que vive. Tmese en cuenta que los anteriores son promedios nacionales y que los porcentajes rurales son an menos satisfactorios. La situacin descrita, aunque indudablemente mejorada para 1980, enfrenta al poltico y al administrador pblico responsables por la poltica de poblacin en Mxico a dos exigencias: por un lado, a promover que se adopten las medidas indispensables para adecuar (como lo norma el artculo 3 de la Ley General de Poblacin) el programa de desarrollo educacional a las necesidades que plantea en este caso la estructura educativa de la poblacin y al objetivo que la poltica demogrca busca alcanzar; por otro lado, la situacin descrita se constituye en el primer elemento que debe considerarse en la formulacin del programa de comunicacin y educacin (incluyendo el de educacin sexual), uno de los instrumentos de la poltica demogrca. Los contenidos y caractersticas de los mensajes que se proponga transmitir a los sujetos de la poltica nacen de hecho constreidos, entre otros factores, por el relativamente elevado porcentaje de poblacin con bajo nivel de instruccin. Naturalmente que otro factor importante es el de los medios a travs de los cuales se difunden estos mensajes, algunos de ellos (como la radio y la televisin) no tan ntimamente dependientes del nivel de instruccin de la poblacin.11 Retomemos ahora la exhortacin de la Declaracin de Tehern acerca de la responsabilidad con que deben tomarse las decisiones respecto de la procreacin. En general, esta exhortacin ha sido interpretada como una forma de llamar la atencin de los padres, la pareja o la mujer hacia el hecho de que el ejercicio de la libertad de tener hijos debe ir acompaado de la responsabilidad que se contrae frente a ellos en trminos del afecto, bienestar y
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CONAPO sin duda parece haber tomado en cuenta estos factores, como lo indica la iniciacin hace algunos meses de un Programa Integrado de Comunicacin en Poblacin y Desarrollo Rural.

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educacin a que los hijos tienen derecho, benecios estos ltimos incorporados en la Declaracin de los Derechos del Nio proclamada por la Asamblea General de Naciones Unidas en 1959. El cumplimiento de esta responsabilidad, por lo dems muy lgica y justicada en trminos formales, supone que los padres (o la madre exclusivamente, en ciertos casos) efectivamente posean los medios adecuados que les permitan subvenir al mantenimiento y la educacin de los hijos. Conocidos los altos niveles de desempleo y subempleo vigentes en prcticamente todas nuestras sociedades, y descontando que los bajos niveles de educacin de la poblacin constituyen una limitante adicional, la conclusin a la que inevitablemente se llega es que el ejercicio responsable del derecho mencionado tal como se le ha interpretado en la hermenutica internacional es por decir lo menos totalmente ilusorio. La aplicacin de esta restriccin constituye en la prctica una negacin del derecho a procrear para los sectores mayoritarios de nuestras poblaciones ya tantas veces mencionados en este documento. Dicho de otra manera, el libre y responsable ejercicio del derecho de la paternidad exige como requisitos previos que los derechos a la educacin y al trabajo dejen de ser letra muerta para ciertas capas de la sociedad. Una poltica de poblacin que entre sus lneas de accin incluye la reduccin de la fecundidad y utiliza como uno de sus instrumentos bsicos para lograrlo, programas de regulacin de los nacimientos, debe incluir los recaudos necesarios para garantizar que a la presin ya generada por la situacin socio-econmica de la pareja o de la mujer no se agregue cierto matiz de coercin que por sutil no logre ser reconocido fcilmente. Esta duda surge al examinar algunos de los resultados de las campaas anticonceptivas hasta ahora desarrolladas en Mxico. Me reero especcamente a la prevalencia de la esterilizacin que se da predominantemente entre las mujeres.12 Segn datos de las encuestas ya
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Tanto en la Encuesta Mexicana de Fecundidad de 1976, como en la Encuesta de Prevalencia en el uso de Mtodos Anticonceptivos de 1978, los porcentajes de esterilizacin masculina son del orden del 0,3%.

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citadas, el porcentaje de esterilizacin entre mujeres expuestas al riesgo de concebir (casadas o unidas para el momento de la encuesta, entre 15 y 49 aos de edad, fecundas y no embarazadas) subi de 3,7 en 1976 a 19 en 1978.13 Debe sealarse en estricta justicia que los mayores porcentajes (ms de 30) se registran en 1978 entre las mujeres mayores de 35 aos y que es mnimo entre las de 15 a 24 (2,5%). Sin embargo, entre las mujeres de 25 a 34 aos que recurren a los programas de planicacin familiar, una de cinco recurri a la esterilizacin. Se habrn efectivamente tomado todos los recaudos necesarios para asegurar que todas y cada una de las mujeres que optaron por este mtodo denitivo de anticoncepcin estaban debidamente informadas y comprendan cabalmente el signicado de la operacin quirrgica a la que se les someti? Ninguna precaucin que los encargados de los programas hayan tomado o tomen en el futuro en relacin con esto resultarn sucientes cuando estn de por medio derechos ligados de manera fundamental a la dignidad del ser humano. Otra interpretacin que la hermenutica internacional ha dado al concepto de responsabilidad asociada a la libre decisin sobre el derecho a procrear se relaciona con la responsabilidad del individuo o de la pareja frente a la sociedad a la que pertenece. Es este tipo de consideracin la que parece haber funcionado en la Repblica Popular China para lograr los espectaculares descensos en los niveles de la fecundidad que se han dado en ese pas en los ltimos aos, en el cual sin duda se han logrado notables avances en el aumento del nivel de vida de los distintos sectores sociales. En el caso de nuestros pases, parece un contrasentido, por decir lo menos, pedirles a los sectores que nuestro estilo de desarrollo excluye o incorpora slo parcialmente, que al procrear tengan presentes los efectos que su conducta pueda tener en el tipo de sociedad que precisamente ese estilo de desarrollo genera.
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Datos de 1976 tomados del cuadro 4 (p. 27) de la publicacin del Population Reference Bureau, Inc. titulada Mxicos Population Policy Turnaround, diciembre de 1978, y datos de 1978 del cuadro N 5.6 del Informe de resultados de la encuesta, publicado por la Coordinacin del Programa Nacional de Planicacin Familiar.

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Estudios recientes sobre las estrategias de sobrevivencia que adoptan las familias de ciertos grupos sociales latinoamericanos sealan que el patrn reproductivo que les es propio constituye en efecto una especie de defensa frente a las relaciones de produccin imperantes. Esto ha llevado a armar armacin que yo suscribo plenamente que difcilmente tendr xito una poltica de restriccin de la fecundidad que no est inserta dentro de planes de desarrollo econmico y social que efectiva y honestamente busquen ir modicando la estructura productiva vigente y procuren ampliar en forma signicativa la participacin social en las decisiones del poder poltico. Este ltimo aspecto, el de la participacin social, parece, por lo menos a primera vista, estar ausente en la formulacin y ejecucin de la poltica demogrca de Mxico. Una involucracin ms directa de diferentes grupos sociales en distintos aspectos relacionadas con dicha poltica podra abrir la puerta a una mejor comprensin por ciertos sectores de los objetivos que ella se propone y los benecios que podran derivarse de su correcta y oportuna ejecucin. De la misma manera, servira a los ejecutores de la poltica para lograr un mejor y ms amplio conocimiento de las aspiraciones de esos grupos sociales y de la forma como la satisfaccin de por lo menos parte de ellas podra coadyuvar al xito de la poltica. Es ste un tema que toca muy de cerca los derechos polticos ampliamente reconocidos en diversos instrumentos internacionales. Hasta aqu los comentarios se han referido especialmente a la relacin entre polticas de reduccin de la fecundidad y ciertos derechos humanos. Similares relaciones podran establecerse respecto de otras variables demogrcas objeto de polticas y los mismos u otros derechos humanos ya formalmente reconocidos. Como el descenso de la mortalidad es un n valioso en s mismo que toda sociedad trata de alentar, rara vez se encuentra la variable de mortalidad incluida explcitamente como parte de una poltica demogrca. Se considera que esto corresponde ms bien a la poltica de salud. Sin desconocer la validez de este enfoque, conviene sealar que los ejecutores de una poltica de
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poblacin que intenta modicar otras variables demogrcas deben interesarse activamente en el curso que sigan los niveles de mortalidad general, la mortalidad infantil, la mortalidad materna y en los cambios que experimenta la estructura de las causas de muerte (lo que de alguna manera implica interesarse tambin por la morbilidad de la poblacin). De primordial importancia resulta desde el punto de vista de la erradicacin de injusticias sociales seguir de cerca la evolucin de los diferenciales de mortalidad, segn grupos sociales. Entre los derechos que mayor relacin tienen con la variable mortalidad est el derecho a la vida. En las discusiones realizadas en los foros internacionales se ha pretendido denir que este derecho se aplica desde el momento de la concepcin, lo que en general no ha sido aceptado en ninguno de los instrumentos que se reeren a este tema. La denicin anterior en realidad busca excluir la posibilidad de la realizacin de un aborto como parte del derecho de las parejas o la mujer a decidir libremente acerca del nmero de sus hijos y el espaciamiento de sus nacimientos. Si bien todos los derechos formalmente reconocidos en instrumentos internaciones son en ltima instancia objeto de normalizacin por las legislaciones nacionales, resulta de inters subrayar que no existe precepto internacional alguno que limite el derecho al aborto. ste es un tema que viene siendo debatido intensamente en varios pases latinoamericanos entre ellos Mxico y que en un futuro tal vez no lejano plantear a los ejecutores de la poltica demogrca la necesidad de hacer congruente este derecho con los nes de la poltica y con los valores y normas culturales prevalecientes en el pas. Otros derechos claramente vinculados a la poltica que se adopte sobre la mortalidad (denicin de metas sobre logros entre ciertos grupos particularmente vulnerables o respecto de ciertas causas de defuncin, etc.) son los relativos a una adecuada nutricin y un satisfactorio acceso a la salud, que estn adems claramente interrelacionados. Una vez ms el efectivo ejercicio de estos derechos depende de la particular organizacin econmica, social y poltica que un Estado se d. Ya se ha hecho referencia
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anteriormente a la disparidad existente en Mxico en cuanto al acceso a los servicios de salud. Aunque ms difcil de cuanticar, existen tambin datos que atestiguan la desigual distribucin de la alimentacin y sugieren lo inadecuado de la dieta de ciertos grupos sociales, fenmeno a su vez vinculado a la desigual distribucin del ingreso. En 1975, por ejemplo, los grupos familiares con ingresos mensuales en promedio superiores a 10.000 pesos consuman mensualmente un promedio por persona de cerca de 10 litros de leche y cerca de 4 kilos de carne al mes, mientras que en los grupos con ingresos promedio inferiores a 300 pesos mensuales cada persona consuma menos de 2 litros de leche y 3 cuartos de kilo de carne en el mismo periodo.14 Mxico es uno de los pases en los que la velocidad del descenso de la mortalidad parece haberse frenado, y se sostiene que los futuros descensos slo en forma parcial dependen de mejoras en el actual sistema de salud. Pareciera que lo que hay que mejorar es el acceso al ms cabal ejercicio de los derechos mencionados inicialmente en este prrafo. La poltica demogrca de Mxico tiene como segunda lnea de accin la relacionada con las migraciones internas. Se busca modicar la intensidad y orientacin de los ujos migratorios, atendiendo a los propsitos del desarrollo regional y de la distribucin de la poblacin. En este aspecto, los ejecutores de la poltica tendrn que ejercer especial cuidado para preservar el derecho a la libertad de movimiento dentro del territorio nacional a toda persona, reconocido tambin en la Declaracin Universal de los Derechos del Hombre. La tradicin que al respecto existe en Mxico no hace temer que puedan producirse decisiones negativas en este aspecto. Ms bien parece que en el futuro ser necesario actuar con energa con relacin al patrn de desarrollo regional, pues no hay duda de que la actual concentracin de la poblacin en el Distrito Federal, por ejemplo, es producto del particular estilo de desarrollo que ha prevalecido en el pas. Sin embargo, este aspecto
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CONAPO, Breviario demogrco, Mxico, CONAPO, 1979, pp. 74-75.

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escapa propiamente a la poltica demogrca y parece caber ms bien dentro de la norma ya citada del artculo 3 de la Ley General de Poblacin, que propone como medida necesaria adecuar los programas de desarrollo econmico y social a las necesidades que plantea, entre otros, la distribucin de la poblacin. Habra lugar tambin en este documento para un examen de la relacin entre ciertos derechos humanos y las migraciones internacionales, pero como Mxico an no ha incluido activamente este aspecto en su poltica demogrca, he optado por no hacerlo en este caso. En cuanto a las implicaciones de las relaciones entre los derechos de la mujer y las polticas de poblacin, algunas surgen claras de la discusin de las pginas anteriores. Los programas especcos que convenga abordar para superar las desigualdades que se han generado histricamente, como resultado de nuestro proceso de desarrollo dependiente y concentrador, me parece que se salen del mbito de la ponencia.

CONCLUSIN
De manera resumida, y tomando como referencia en algunos casos aspectos de la realidad mexicana, se ha intentado destacar algunas de las relaciones existentes entre derechos humanos formalmente reconocidos y polticas demogrcas. Desde luego no puede pedrseles a stas que corrijan todas las deciencias y defectos que se dan en nuestra sociedad. La posibilidad real de acceder al ejercicio de estos derechos, cerrando la brecha entre las declaraciones y el efectivo disfrute de los mismos, depende de los cambios profundos que slo de forma limitada una poltica demogrca puede contribuir a promover.

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CAPITALISMO Y POBLACIN EN EL AGRO LATINOAMERICANO.1 Tendencias y problemas recientes

I. INTRODUCCIN
Este artculo constituye una versin revisada de un trabajo de evaluacin realizado en el seno de la Secretara Ejecutiva del Programa de Investigaciones Sociales sobre Poblacin (PISPAL), cuyo objetivo central fue evaluar el aporte de un conjunto de investigaciones nanciadas por el Programa, dentro del campo delimitable como estructura agraria y poblacin.2 Dicho trabajo de evaluacin se elabor considerando las contribuciones de 14 investigaciones realizadas en diferentes pases
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Texto extrado de Carmen A. Mir y Daniel Rodrguez, Revista de la N 16, abril de 1982, pp. 53-74.

CEPAL,

El informe general de esa evaluacin se recogi en el documento Capitalismo, relaciones sociales de produccin y poblacin en el agro latinoamericano, PISPAL, mayo de 1980. Los autores agradecen a PISPAL el haber hecho posible el trabajo general; los numerosos y valiosos comentarios de los cientcos sociales de diferentes pases de la regin al mismo, en especial los realizados en el Seminario sobre Estructura Agraria y Poblacin, llevado a cabo en CEBRAP (So Paulo, Brasil). Particularmente tiles resultaron las crticas y sugerencias de Omar Argello, Vinicius Caldeira Brant, Fernando Corts, Eugenio Maffei y Arturo Warman. Del contenido de este artculo, de todos modos, son sus autores los exclusivos responsables.

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de la regin Argentina, Brasil, Chile, Mxico, Per, Uruguay, y otra que abarc los cinco pases de Centroamrica, desde perspectivas tericas diferentes, pero centradas todas en el campo de estudios sealado; se limit fundamentalmente a los aportes hechos por las investigaciones al conocimiento del tema de estudio y no a la contribucin en trminos de elaboraciones tericas. Aqu se presenta una sntesis de esos aportes, enriquecida, adems, por los de otras investigaciones realizadas en la regin. Sin embargo, dicha sntesis como lo hicieron notar algunos comentarios hechos al documento original se transformaron en un producto distinto a la suma de los resultados de las diversas investigaciones evaluadas. Esto se debe, por un lado, al hecho de que el elemento interpretativo pas a constituir el aspecto central de esta elaboracin. Es decir, se ha intentado trazar un perl de la evolucin y la situacin actual del agro latinoamericano como un todo, cuestin que ninguno de los proyectos individuales se propuso. Por otra parte, del esfuerzo de sntesis fue surgiendo la necesidad de elaborar cierta perspectiva de anlisis que intentase vincular de manera ms estrecha, a nivel estructural, el tema del agro con el de poblacin. Es esta perspectiva de anlisis la que constituye, a nuestro juicio, la principal contribucin del presente trabajo y la que lo convierte en un producto autnomo con respecto a los materiales utilizados y a los propsitos del documento original. Al comienzo nos preocup el hecho de que el perl que se trazaba para toda Amrica Latina se apoyase en resultados de investigaciones de slo un grupo de pases del continente, y en stos, en un nmero limitado de investigaciones all realizadas. Ahora bien, dos hechos nos animaron a proseguir con la tarea emprendida. Por un lado, el haber recibido un conjunto de comentarios, crticas y sugerencias de conocedores de estos problemas, donde no se discrepaba fundamentalmente de las conclusiones a que habamos llegado al preparar el documento original para PISPAL. Por otra parte, la revisin de algunas investigaciones y publicaciones sobre temas agrarios nos llevaron al convencimiento
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de que tampoco los hechos indicaban que debamos alterar en forma signicativa los resultados obtenidos.3 Ms an, la intensa discusin entre diversas corrientes interpretativas de la realidad agraria latinoamericana no se plantea tanto en torno a lo que efectivamente est ocurriendo, sino con referencia a lo que se supone ocurrir. Muy ilustrativo de lo armado es la disputa terica entre campesinistas y descampesinistas, o entre leninistas y chayanovistas. Deliberadamente se ha intentado eludir dichas polmicas. El objetivo aqu propuesto es ms modesto: intentar describir las tendencias generales de cambio registrado en el agro latinoamericano durante las ltimas dcadas. De todas maneras, al hacerlo es inevitable referirse a ciertos esquemas tericos que pretendan predecir la evolucin que seguira el agro o sociedad rural (la teora de la modernizacin es un ejemplo, aunque no el nico, por cierto). Al adoptar este criterio no se intent formular prognosis alguna respecto al futuro de las clases agrarias, como tampoco tomar partido respecto a cul es la mejor opcin para el desarrollo agrcola en el futuro. Sin desconocer que ambas discusiones
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Por ejemplo, vase CEPAL, Las transformaciones rurales en Amrica Latina: desarrollo social o marginacin? (serie Cuadernos de la CEPAL, N 26, Santiago de Chile, CEPAL, 1979), donde se llega a conclusiones muy similares a las expuestas en la primera parte del presente trabajo. Cabra mencionar que esta similitud es relevante, pues el universo de investigaciones consideradas no se superpone; concretamente, para el trabajo de CEPAL no se consult ninguno de los resultados de investigaciones de PISPAL. Esto es relativamente lgico si se piensa que la mayor parte de las investigaciones concluyeron y se publicaron muy recientemente. A ttulo de ejemplo pueden citarse, entre otras: M. Margulis, Contradicciones en la estructura agraria y transferencias de valor, Mxico, El Colegio de Mxico, 1979; Andrs Opazo y otros, Estructura demogrca y migraciones internas en Centroamrica, San Jos, Educa, 1978; Geraldo Muller, Estado, estructura agraria y poblacin, So Paulo, Vozes, 1980; Ximena Aranda, Empleo, migracin rural y estructura productiva agrcola: informe nal, Santiago de Chile, FLACSO, 1980; Lucio Geller, Fecundidad en zonas rurales: el caso de Santiago del Estero, Mxico, CIDE, 1979; Jos Matos Mar y Jos Manuel Meja, Los eventuales del Valle del Chancay: migracin estacional, proletarizacin rural y reforma agraria en un circuito regional, Lima, IEP, 1979. De otras investigaciones terminadas con anterioridad, slo en muy pocos casos se difundieron sus resultados a travs de publicaciones.

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se estiman de gran utilidad, se considera que los elementos objetivos disponibles en particular para hacer pronstico son sumamente limitados. Por otro lado, no se comparte el optimismo de quienes creen que a partir de las leyes generales del desarrollo (capitalista o no) puede deducirse el curso concreto que tomarn nuestras sociedades en las dcadas por venir. Se juzga ste un ejercicio irrelevante desde el punto de vista intelectual y tambin prctico; por lo dems, el reduccionismo economicista que supone tal ejercicio ha dado amplias muestras de insuciencia para prever el movimiento concreto de realidades especcas. Se presupone aqu que en Amrica Latina el planteamiento coherente de alternativas de cambio de nuestras realidades todava requiere un esfuerzo de conocimiento e interpretacin de los fenmenos concretos que no lo hacen asimilable a ninguno de los modelos clsicos. La caracterizacin, inevitablemente adjetivada, de nuestras sociedades (por ejemplo, capitalismo perifrico, capitalismo dependiente, lumpen desarrollo, entre tantas otras) es una muestra elocuente de lo expresado. En este contexto caben, pues, algunas breves referencias a ciertas caractersticas de las investigaciones examinadas, todas ellas recientes. Las investigaciones realizadas en la regin durante los ltimos aos parecen haber dado un signicativo paso adelante con relacin al conocimiento que se tena de la realidad agraria y sus vnculos con la poblacin. Si se hace una somera comparacin con los esquemas interpretativos antes disponibles, que las investigaciones en una u otra forma intentaron superar, parece evidente que hubo un avance y que ste fue sustancial. En particular, porque las investigaciones tendieron a captar fenmenos relativamente recientes, pero reconociendo la matriz histrica que tuvieron dichos fenmenos. Bsicamente aquel avance se ha dado con relacin a la visin dualista con que se tendi a interpretar nuestra realidad, y en particular la del agro. Tambin puede decirse que la investigacin se ha orientado a enfatizar la captacin del movimiento efectivo de la realidad,
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antes que a sobreimponer esquemas generales que, en cierto sentido, buscaban su ilustracin en ella. Este nfasis, sin dejar de lado criterios tericos que orientan la investigacin, se ha puesto en proceso de investigacin propiamente tal, y parece haber sido un elemento de importancia en el avance del conocimiento de la realidad del agro en la regin. Este cambio, en cierto modo de ndole metodolgica, parece haber llevado a la necesidad de profundizar cada vez ms en el conocimiento, en la medida en que los anlisis globales, o a nivel agregado, se mostraron insucientes para dar cuenta del movimiento concreto dentro de la tendencia. Por otra parte, el dato agregado, como es sabido, puede ocultar fenmenos diferenciales muy signicativos. Toda esta mecnica condujo a una mayor modestia en la generalizacin de interpretaciones y esquemas, y a la necesidad creciente de hacer estudios concretos sobre situaciones concretas. Esta tendencia hacia la recuperacin de la especicidad parece haber sido dictada por la comprobacin de que esos fenmenos concretos y especcos no pueden ser comprendidos a travs de los grandes esquemas existentes. Sin embargo, esta vez no se ha tratado de estudiar el dato que se agota en s mismo (tendencia antes perceptible en ciertas corrientes de pensamiento), sino que partiendo del mismo se ha buscado darle mayor signicacin, situndolo en contextos ms amplios que favorecen su comprensin; esta ubicacin ha sido una tarea terica. A mediados de la dcada de los setenta, diversos autores4 intentaron sistematizar lo que entonces se saba acerca de las relaciones entre estructura agraria y poblacin. Si se compara lo resumido en dichos trabajos con lo hoy conocido, parece difcil decir que se hayan logrado avances signicativos en ciertos aspectos del conocimiento. Basta recordar que es muy poco lo que
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Vinicius Caldeira Brant, Dinmica poblacional, estructura agraria y desarrollo agrcola en Brasil, en Demografa y Economa, vol. X, N 2, Mxico, 1976; Luis F. Lira, Estructura agraria y poblacin: anlisis del caso chileno, en PISPAL, Documentos de Trabajo, N 4, Santiago de Chile, abril de 1975; Ral Urza, Estructura agraria y dinmica poblacional, en PISPAL, Documento de Trabajo, N 7, Santiago de Chile, abril de 1975.

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se conoce acerca de la mortalidad y la fecundidad con relacin a los fenmenos del agro. Distinto es, en cambio, el caso de las migraciones; aqu hubo, sin duda, avances de importancia. Se profundiz mejor en los factores determinantes o condicionantes de los movimientos migratorios; se puso en evidencia que esos movimientos no pueden ser explicados slo por factores econmicos; se ha tendido hacia una jerarquizacin de los factores causales de los movimientos migratorios. En este sentido es innegable que hubo una apreciacin ms renada de cules pueden ser los factores econmicos, o de la dinmica econmica, que afectan los movimientos de poblacin. No hay patrn de acumulacin ni diferenciales de salarios o ingresos que automticamente produzcan movimientos de poblacin; hay, s, elementos tales como la demanda de fuerza de trabajo, el nivel de salarios y el nivel de vida, entre varios otros, que estn condicionados por la forma como se concreta en lugares especcos el denominado proceso de desarrollo. Entre estas nuevas formas de pensar los fenmenos de poblacin, adems de reconocer la importancia de los condicionantes econmicos, se mencion que hay factores de atraccin y de expulsin que operan conjuntamente en circuitos regionales, dndose una suerte de interaccin entre factores econmicos que operan en direcciones distintas. En ciertas ocasiones se da una accin directa y casi mecnica de aspectos econmicos que determina un ujo migratorio; sin embargo, la mayor parte de las veces parece necesario integrar otro orden de factores causales. Tres factores han aparecido con mayor frecuencia en las investigaciones revisadas; los inherentes a la modernizacin psico-social, que permiten entender por qu migran determinados individuos o familias en una misma zona, con los mismos condicionantes estructurales, o por qu de una zona migran ms personas que de otra cuando existe relativa similitud en los restantes aspectos. Un segundo orden de factores es de carcter cultural (en el sentido antropolgico del trmino).5 Este elemento se revel
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Los antroplogos han distinguido diferentes dimensiones en el concepto de cul-

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de importancia en aquellas zonas con predominio de poblacin indgena, la que por lo tanto tena pautas de comportamiento y estructuras de valores propios y, en gran medida, independientes de los que existan en la sociedad global; y dichas pautas culturales determinan modos de vida que les son propios. En estos sectores se observ una tendencia a la migracin intrarrural y una relativamente menor a la migracin con destino urbano. Este elemento cultural acta como un freno a la emigracin denitiva, toda vez que ella signique mucho ms que cambiar una relacin de trabajo o dejar un lugar de residencia. Son sectores que adems tienen su propia visin del mundo, cuya racionalidad poco tiene que ver con la de tipo occidental.6 Por ltimo, se destac el papel de la poltica, que a travs de su intervencin para modicar la estructura agraria puede alterar, ms o menos radicalmente, las tendencias propias de la economa, y con ello las variables de poblacin; esto fue bastante evidente al examinar las reformas agrarias de Chile y Per. Tambin el Estado puede actuar directamente sobre variables de poblacin, las que al modicarse pueden alterar lo que constituira la tendencia natural de los procesos econmicos. Desde un punto de vista metodolgico, lo anterior signica que la explicacin social de los cambios ocurridos en la dinmica poblacional debe buscarse en el plano de la constelacin o contura: cultura como oposicin a naturaleza; cultura como forma de vida de una sociedad; cultura como civilizacin. Aqu, especcamente, se utiliza el trmino en su dimensin forma de vida como obra y prctica total del hombre que tiene una concrecin social y espacio-histrica particular. Los portadores de esta dimensin de la cultura no son clases o segmentos sociales, sino sociedades enteras, tales como pueblos, naciones, tribus. Una sugerente discusin sobre el tema se encuentra en Jos Luis Najenson, Cultura nacional y cultura subalterna, Toluca, Universidad Autnoma del Estado de Mxico, 1979.
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Entre otros trabajos pueden consultarse: CEPAL, Las transformaciones rurales en Amrica Latina: desarrollo social o marginacin?, op. cit.; Andrs Opazo y otros, Estructura demogrca y migraciones internas en Centroamrica, op. cit.; Jos Matos Mar y Jos Manuel Meja, Los eventuales del valle del Chancay: migracin estacional, proletarizacin rural y reforma agraria en un circuito regional, op. cit.; y Telo Altamirano, Estructuras regionales, migracin y asociaciones regionales en Lima, Lima, Departamento de Ciencias Sociales, Universidad Catlica, 1977.

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junto de factores que derivan del movimiento global del estilo de desarrollo, y no en efectos aditivos, aislados y lineales.7 La prctica de la investigacin parece haber demostrado que no todos estos factores tienen siempre la misma importancia. En determinadas situaciones histricas unos pesan ms que otros, y en ocasiones ciertos factores estn completamente ausentes. Sin embargo, como tendencia puede armarse que el factor econmico es el que parece tener mayor capacidad explicativa, conrmando y renando el conocimiento ya existente a este respecto. Una vez ms se hace pertinente llamar la atencin acerca del hecho de que la divisin entre factores tiene ms bien un sentido instrumental; pues lo que normalmente tenemos son fenmenos sociales, cuya distincin en dimensiones polticas, econmicas, culturales, etc., es slo analtica. Por otro lado, una de las conclusiones signicativas que pueden obtenerse al examinar las formas como habitualmente se relacionan los fenmenos de cambio agrario con los de poblacin, es la de que resulta siempre insuciente el intento de explicar el comportamiento recurriendo a una sola variable demogrca (en este caso la migracin, que es la que ms preocupa a los cientcos sociales), sin considerar las dems que estn estrechamente relacionadas con aqulla. En denitiva, parece pertinente armar que las relaciones entre estructura agraria y poblacin no pueden entenderse cabalmente en tanto, por denicin, no se integren los elementos constitutivos bsicos de la dinmica demogrca. Imposible es entender la dinmica de poblacin como tal si slo se estudia uno de sus componentes, que es lo que frecuentemente se ha hecho en la regin. No se requiere ser muy perspicaz para concluir que los fenmenos migratorios pueden variar de manera signicativa entre diferentes zonas si las tasas de crecimiento natural de la poblacin en sus reas de origen alcanzan valores muy diferentes
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Al respecto consltese Claudio Stern y Fernando Corts, Hacia un modelo explicativo de las diferencias interregionales en los volmenes de migracin a la Ciudad de Mxico, 1960-1970, Cuadernos del CES, N 24, Mxico, El Colegio de Mxico, 1979.

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entre s. Para entender dichas tasas es imprescindible conocer el nivel de la mortalidad y la natalidad.

II. TENDENCIAS ACTUALES DEL CAPITALISMO AGRARIO


Basndose en el conjunto de investigaciones examinadas podra armarse que la tendencia ms general en el agro latinoamericano, desde la dcada de los aos cincuenta en adelante, se caracteriza en todos los pases, y en forma creciente, por la penetracin del capitalismo. Aclaremos en seguida que esta penetracin no ha signicado necesariamente aumento del proletariado rural (ni absoluto ni relativo), como tampoco reduccin de la economa campesina. En algunos casos esta penetracin ha implicado dichos procesos; sin embargo, la tendencia parecera indicar que en la mayor parte de los casos el capitalismo produjo, en un comienzo, aumento de trabajadores asalariados (permanentes y/o temporales), ya sea por disolucin de relaciones sociales de produccin tipo colonato o similares, o por procesos aunque siempre limitados de descomposicin de economa campesina relativamente autnoma. Sin embargo, en un segundo momento variable para cada pas dicha penetracin, que tal vez pudiera llamarse de intensicacin del capitalismo, ms bien tendi a desencadenar procesos poco denidos cuyas caractersticas oscilan desde la desproletarizacin a la sub y/o semiproletarizacin, pasando por fenmenos inditos de rearticulacin con la economa campesina.8 Dentro de esta tendencia se destaca otra con perles muy ntidos: la del reemplazo creciente y acelerado de trabajadores permanentes por temporales. Advirtase que ello no signica necesariamente que estos ltimos estn aumentando en trminos absolutos, pero s su peso relativo dentro del conjunto de la
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Con todo, cabe recordar que la imbricacin de distintas formas productivas ha sido destacada por diversos autores como un rasgo caracterstico del agro latinoamericano desde el comienzo de su integracin a la economa capitalista. Vase A. Garca, Reforma agraria y economa empresarial en Amrica Latina, Santiago de Chile, Editorial Universitaria, 1967.

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categora asalariados. Estos trabajadores temporales adquieren caractersticas muy distintas en diferentes pases. As, por ejemplo, en Brasil, la transformacin de los trabajadores residentes y permanentes, en volantes o boias-fras9 (despojados de sus medios de subsistencia), se hace posible en regiones donde no hay acceso a la propiedad de la tierra, lo que los obliga a buscar residencia urbana, pero sin posibilidades de empleo estable en las ciudades. En otros lugares, como Per, algunas zonas de Argentina y ciertas de Centroamrica, el trabajo temporal lo cubren migrantes interrurales que venden ocasionalmente su fuerza de trabajo para luego retornar a sus zonas de origen. En este caso, el proceso supone una forma particular de articulacin entre capitalismo y economa campesina que dista mucho de sujetarse a los patrones clsicos de la proletarizacin. Esto lleva a la cristalizacin de una frmula intermedia donde se conjugan dos tendencias contradictorias:
[] una de la destruccin total de las relaciones tradicionales conduciendo a la fuerza de trabajo a la dependencia total del salario y, otra, al mantenimiento de la economa campesina a travs de la inyeccin monetaria que permite el salario. Fenmeno que en trminos sociales se traduce en el establecimiento de la semiproletarizacin campesina como la modalidad especca que adopta la explotacin de fuerza de trabajo para este estudio del desarrollo agrario capitalista.10

A su vez, en Guatemala la migracin temporal tendi a originarse en zonas de usufructo asxiado,11 y a dirigirse hacia zonas de capitalismo cuya organizacin productiva se basa en los cultivos destinados al comercio exterior; este movimiento fue
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Dcese del trabajador rural temporal que viaja diariamente desde un rea urbana llevando sus alimentos, los que consume sin calentar (boias-fras). Jos Matos Mar y Jos M. Meja, Los eventuales del valle del Chancay: migracin estacional, proletarizacin rural y reforma agraria en un circuito regional, op. cit. Denidas como aquellas donde predomina el pequeo campesino y los minifundistas, y donde todas las tierras estn ocupadas.

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ampliamente detectado. Ahora bien, este tipo de migracin (al igual que en Per) predomina en zonas indgenas que por sus condiciones estructurales debieran ser fuertemente expulsoras.12 Por ltimo, se observ que en algunas zonas, y con relacin a ciertos cultivos (por ejemplo, caf), la demanda de trabajo temporal la segua cubriendo, como antao, la fuerza de trabajo familiar del colono o pequeo productor ubicado dentro o en la periferia de la hacienda. No deja de ser sorprendente que este tipo de relacin se d, entre otras, en una de las agriculturas cafetaleras que en general presentaban altos ndices de tecnicacin y de modernizacin. Es el caso de El Salvador, donde se comprob que, entre 1950 y 1961, hubo una expansin del colonato, y precisamente en zonas predominantemente cafetaleras. Se interpreta este tipo de relacin de trabajo como el resultado de condiciones extremadamente desfavorables para la venta de la fuerza de trabajo, a la vez que de la necesidad que tiene la gran burguesa agraria para conservar una mano de obra dcil y barata en el momento de la cosecha.13 Como se sabe, en El Salvador la productividad por hectrea est entre las ms altas del mundo; sin embargo, el mayor rendimiento en las explotaciones cafetaleras se explica fundamentalmente por la intensidad de mano de obra utilizada.14 Tendr esta situacin algo que ver con el tipo de relaciones precapitalistas que se recrean? En otros pases (Mxico y Per, por ejemplo) el trabajo temporal lo cubren simultneamente migrantes de diverso origen: desempleados urbanos de zonas prximas a las de los cultivos; campesinos empobrecidos que luego retornan a sus regiones de origen para reiniciar el ciclo al ao siguiente; migrantes itinerantes que van siguiendo distintas cosechas a travs del pas, etc.

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Andrs Opazo y otros, Estructura agraria: dinmica de poblacin y desarrollo capitalista en Centroamrica, San Jos, Educa, 1978, pp. 111 y ss. Ibid., p. 154. Ibid., p. 151.

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Con relacin al trabajo temporal, el problema no consiste en repetir que es sta una ley del capitalismo agrario que se extiende por todos lados, sino en entender sus caractersticas que lo transforman en un fenmeno hasta ahora desconocido, tanto por las proporciones como por sus rasgos especcos, sea que stas uniquen los mercados de trabajo, reproduzcan las economas campesinas autnomas o recreen fenmenos como el denominado colonato, o formen combinaciones de todo ello. Son stas, entre otras, las caractersticas que lo transforman en un hecho social relevante que debe ser explicado, no slo para entender por qu se produce y qu nuevo tipo de categoras sociales estn surgiendo, sino para comprender fenmenos de poblacin a l vinculados, o para saber cules son sus efectos sobre variables demogrcas que tanto han preocupado a gobiernos y cientcos sociales de dentro y fuera de la regin, como tambin a organismos internacionales. Al comienzo de este captulo se dijo que intensicacin del capitalismo no signica proletarizacin creciente ni descomposicin campesina. Qu signica entonces? Esta intensicacin15 se entiende por lo menos en dos sentidos. Por una parte, lo que se podra enunciar como creciente sometimiento de las actividades agrcolas a la lgica del capitalismo. Expresado ms sencillamente, signica que cada vez ms la agricultura es un sector donde se invierte para obtener benecios. As entra a competir con la industria, la construccin o con otras actividades econmicas, como foco que atrae inversiones. Para entender este fenmeno, debe prestarse atencin a la creciente integracin de las actividades industriales y nancieras con las agropecuarias. Para el sector nanciero, la agricultura es un campo ms al cual se dirige el capital dinero, en tanto all se asegure su rentabilidad. Por su parte, la industria requiere en forma creciente alimentos y materias primas a bajos precios. Lo que
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Optamos por el vocablo intensicacin, desechando los de desarrollo o penetracin, y esto porque los dos ltimos vocablos parecen estar demasiado connotados. Con el trmino intensicacin tratamos de evitar la idea de un avance progresivo del capitalismo que en forma creciente va penetrando en las reas rurales y homogeneizando las mismas en cuanto a relaciones de produccin.

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lleva a esta creciente integracin parecen ser las necesidades del proceso de acumulacin de capital; por un lado, presionada por la competencia interna o externa, la industria necesita abaratar costos, lo que a su vez la lleva a imponer su racionalidad tambin a la agricultura; por el otro, imponer esta racionalidad requiere elevadas inversiones iniciales (por ejemplo, compra de grandes extensiones de tierra, adquisicin de maquinaria y equipo, de productos qumicos, semillas certicadas, abonos, etc.), y es en este momento cuando el sector nanciero se hace indispensable. Por ltimo, la lgica bsica de funcionamiento del sistema indica que se invierte para obtener rentabilidad. La penetracin de algunos grandes conglomerados transnacionales (con actividades industriales, nancieras y agrcolas) en el campo latinoamericano lo conrma. Por ejemplo, en la Amazonia brasilea, grandes empresas transnacionales, tpicamente industriales, han realizado inversiones en la compra de importantes haciendas en el norte de Matto Grosso, norte de Gois y sur de Par. Entre las ms notables se distinguen algunas como Volkswagen, Georgia Pacic, Anderson Clayton, Good Year, Nestl, Mitsubishi, entre varias otras.16 Crear las condiciones para posibilitar el proceso antes descrito es una cuestin que se resuelve polticamente. El proceso de acumulacin no existe en abstracto, sino que encarna en determinadas clases y grupos sociales concretos y reales, quienes para imponer sus intereses deben sobreponerse a los intereses de otras clases y grupos. El caso tpico de cmo se ha dado este proceso parece haber sido Brasil, donde a partir de la resolucin de la crisis poltica de 1964 comenzaron a crearse las condiciones para que fuera posible la integracin sometida de la agricultura al nuevo estilo de desarrollo. En su excelente estudio, Cardoso y Mller han puesto de relieve cmo ocurri este fenmeno en aquel pas. Chile, casi 10 aos despus, parece haber intentado seguir igual
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F. H. Cardoso y G. Mller, Amaznia: expanso do capitalismo, So Paulo, Brasiliense, 1977, p. 161. Por supuesto que este proceso en modo alguno es exclusivo de Brasil.

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camino. Aqu, en modo alguno se postula que la intensicacin capitalista en el agro implique modelos polticos como el brasileo o el chileno. Numerosos son los factores que inuyen en la solucin poltica que se alcanza en cada pas; y stos slo pueden ser percibidos empricamente en cada caso particular. Mxico parece constituir un buen ejemplo de cmo la intensicacin capitalista en el agro se ha dado por vas completamente distintas, y es muy difcil sostener que ellas se repitan en otras latitudes. Una segunda forma de elaborar conceptualmente lo que se ha llamado intensicacin capitalista de la actividad agropecuaria, es aquella en la que los distintos sectores que componen el agro no capitalista (entindase latifundio tradicional, minifundio, campesinos autnomos, etc.)17 pasan a depender cada vez ms del sector capitalista en general. Esta dependencia puede pasar, en el caso del minifundio, por la venta ocasional de fuerza de trabajo; en el caso del campesino autnomo, por la venta de excedentes de produccin en el mercado; y en el del latifundio, por la necesidad de reestructurar sus relaciones internas de produccin para seguir participando en el mercado con cierto xito o una combinacin de vnculos como los descritos. De cualquier modo, cada vez ms las relaciones entre estos sectores y el capitalismo (y no slo el capitalismo agrcola), se hacen ms estrechas, y a menudo necesarias. Sumamente ilustrativo de estos procesos es lo comprobado en la Baixada do Ribeira, en el estado de So Paulo, Brasil; dicha regin es la mayor productora de t del pas y la mayor productora de banano del Estado. All las empresas producen completamente orientadas hacia el mercado interno y externo. La dependencia casi absoluta de las pequeas y medianas propiedades con relacin a la gran empresa capitalista la ilustra el caso del t, donde las agroindustrias poseen sus propias haciendas y la organizacin del trabajo es completamente de tipo salarial. Sin embargo, estas
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Se los dene como no capitalistas, de acuerdo con las relaciones sociales internas de produccin o trabajo que tipican a estas unidades; por ejemplo, trabajo familiar no remunerado, relacin de inquilinaje, colono, huasipungo, etc.

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agroindustrias tambin tratan con las unidades de produccin, familiares e independientes, a las que entregan abonos y otros insumos para la produccin. Son esas mismas empresas las que durante las pocas de cosecha envan sus camiones para el transporte de la mercanca; la clasicacin de la calidad de las hojas de t tambin la hace la empresa, sin participacin del pequeo productor. Y de acuerdo con esta clasicacin se les paga. Estos pequeos productores pueden ser arrendatarios, aparceros y sitiantes.
A propsito de los pequeos productores, cuya funcin transforma a sus organizaciones productivas en house industries, se puede armar que la subsuncin del trabajo familiar de ellas se basa en el control de las condiciones de produccin por parte de las agroindustrias. Un aspecto importante de esa forma de organizacin del trabajo agrcola es que no implica la venta de fuerza de trabajo, pero s la del producto del trabajo.

Cuando se reduce la demanda en el mercado, las haciendas de las empresas mantienen sus niveles de produccin, y en cambio disminuye la demanda a los productores independientes.18 En todo caso, esta nueva tendencia general requiere dos aclaraciones muy importantes. Primero, ella no signica que haya un proceso de homogeneizacin progresiva en el agro de la regin; por el contrario, esta tendencia general tiende a manifestarse en ciertas zonas y espacios geogrcos limitados. En el caso chileno se da con preferencia en la zona central; en Brasil se advierte con claridad que, entre otras, las zonas nordestinas quedan excluidas del nuevo estilo de desarrollo agrcola. En Centroamrica, el proceso tambin es limitado, en particular en aquellas economas basadas principalmente en enclaves bananeros. En las dems zonas de los pases siguen existiendo latifundios tradicionales, campesinos autnomos pequeos y medianos productores familiares capitalizados, etc. Nada, por el momento, permite prever que es18

Geraldo Mller, Estado, estructura agraria y poblacin, op. cit., pp. 140 y ss.

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tas reas sern inevitablemente integradas al esquema anterior. A dichos sectores, si bien el capitalismo los hace ms dependientes, no los transforma necesariamente, como en seguida se ver. Para ilustrar esta tendencia a la no-homogeneizacin del agro latinoamericano es pertinente referirse a los casos de Per y Brasil. En el primero de estos pases la modernizacin capitalista del agro asumi el carcter de una drstica reforma agraria: expropiacin de 10 millones de hectreas, que beneciaron a 375.000 familias campesinas y creacin de casi 2.000 empresas asociativas. En cambio, en el segundo la modernizacin se llev a cabo a travs de la creacin de incentivos que estimulen a la iniciativa privada (interna y externa) para que invierta en el campo: rebajas impositivas, prstamos con tasas negativas de inters, construccin de infraestructura por parte del Estado (por ejemplo, la carretera trasamaznica). En uno y otro caso el Estado ha sido un actor protagnico; en el primero, para promover la reforma agraria, en el segundo, para crear los incentivos. Con relacin a los resultados de la modernizacin por la va peruana, podra decirse que a pesar de la redistribucin de la tierra, sin precedentes en el pas, que ha afectado al sector de mayor importancia econmica de la agricultura peruana, despus de 10 aos no ha cumplido con las metas propuestas en cuanto a superacin del subdesarrollo agrcola y desarrollo regional desigual. Por su parte, la redistribucin del ingreso ha beneciado a sectores muy minoritarios, y la mayora an no ha logrado superar el nivel que los expertos econmicos calican como de extrema pobreza. Y acerca del empleo, aunque hasta la fecha no se dispone de informacin precisa, es posible armar que no slo no se ha cerrado la brecha existente sino que incluso se ha incrementado.19 De la va brasilea tampoco puede decirse que signica un proceso de homogeneizacin del campo, a pesar de la penetracin
19

Jos Matos Mar y Jos Manuel Meja, Los eventuales del valle del Chancay: migracin estacional, proletarizacin rural y reforma agraria en un circuito regional, op. cit., pp. 126 -127.

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creciente de grandes conglomerados trasnacionales y nacionales y de la muy signicativa accin del Estado para crear las condiciones para la modernizacin agrcola. Al respecto Jurez R. B. Lopes sostiene que
[] el sistema latifundista, el control por parte de una minora al acceso a la propiedad del suelo, y por consiguiente, mano de obra barata, agricultura primitiva itinerante, con niveles muy bajos de capitalizacin, son las caractersticas principales de un cuadro en trminos generales todava vlido.20

Por su parte, F. H. Cardoso y G. Mller sostienen que el tipo de crecimiento adoptado explotador del trabajo, concentrador de rentas y de riquezas mostr que por s solo no trae mejora para las poblaciones ni corrige distorsiones.21 Como se advierte, la intensicacin capitalista en las actividades agropecuarias, sea por una u otra va, no tiende a homogeneizar las reas rurales ni resuelve los desequilibrios y distorsiones, como tampoco ha beneciado a la poblacin. Por el contrario, agudiza los contrastes, como en la Amazonia, donde explotacin y progreso, semiservidumbre y gran capital, violencia y crecimiento econmico no se separan como agua y aceite, sino que se funden para permitir el desvassamento de la frontera.22 Y nada hay que haga pensar que el capitalismo agrario, en trminos de distribucin de la riqueza, ingreso y empleo, mejore las condiciones de la poblacin rural. La segunda aclaracin: la intensicacin capitalista en el agro no implica necesariamente extensin de relaciones salariales, pues esto depender de mltiples factores, entre los cuales los poblacionales son particularmente importantes. Se ha comprobado que
20

Jurez R. B. Lopes, El desarrollo capitalista y la estructura agraria en Brasil, en Estudios sociales centroamericanos, N 17, CSUCA, mayo-agosto de 1977, pp. 175-186. F. H. Cardoso y G. Mller, Amaznia: expanso do capitalismo, op. cit., p. 16. Ibid., p. 9.

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en condiciones de amplia sobreoferta de trabajo, las haciendas de Brasil, las cooperativas de Per y las empresas agrocomerciales de Centroamrica tienden a reemplazar trabajadores permanentes por temporales, lo que, en muchos casos, ha signicado terminar con antiguas relaciones semiserviles, para proletarizar al trabajador, despojndolo de todos los instrumentos de produccin, principalmente la tierra. Un fenmeno similar parece haberse producido, en forma natural o inducida, en zonas que podran contar con amplia mano de obra inmigrante en las pocas de cosecha (en las cooperativas peruanas se dan conjuntamente ambos fenmenos). Lo que importa es que, de una u otra forma, al contar con mano de obra suciente para la cosecha y las labores de produccin en general, la proletarizacin se dio como fenmeno dominante. Cuando, por el contrario, no existe esta oferta de trabajo, o la poblacin tiene alternativas tales como huir a la selva o emigrar a zonas de frontera, se observ una tendencia a recrear relaciones de produccin tipo colono, o directamente semiserviles. Claros ejemplos de esta situacin son los estudiados en la Baixada (So Paulo), en la Amazonia y en ciertas zonas de Centroamrica. Naturalmente, aqu debe tomarse en cuenta otro tipo de factores, como el grado de mecanizacin existente, el carcter del cultivo considerado, etc. Sin embargo, la recreacin de formas semiserviles de trabajo, en varios casos fue iniciativa propia de las empresas agroindustriales, donde la escasez relativa de mano de obra fue un importante factor condicionante. No parece constituir una hiptesis descabellada pensar que el trabajo asalariado, por lo menos en algunos casos, no es la mejor alternativa para la rentabilidad de la empresa capitalista; es probable que las condiciones de trabajo semiserviles tampoco se deban slo a condiciones de falta de oferta de trabajo. Al respecto han sostenido Cardoso y Mller que con la penetracin de la gran empresa capitalista
[] en ciertas reas se rompen las bases de anteriores formas de economas de subsistencia, as como se desarticula la economa que
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vende excedentes de la produccin familiar en el mercado, mas el pionerismo y la avidez de la explotacin llevan a integrar en la gran empresa agrocapitalista formas de vida y de trabajo que pueden continuar siendo calicadas, de manera imprecisa pero sugestiva, como semiserviles, semihumanas, semiproletarias.23

Sin embargo, en los casos en que la proletarizacin pas a ser el signo dominante en las relaciones de produccin, una parte considerable de la misma muchas veces mayoritaria pas a ser asalariada temporal, lo que ha signicado una proletarizacin atpica en la medida en que buena parte de estos trabajadores pasan, por lo menos, el mismo tiempo como asalariados que como productores campesinos. As pues, son asalariados entre tres y seis meses al ao, y durante el resto son campesinos y laboran como tales, en tierras de su propiedad o arrendadas. Esta redenicin de la relacin empresa-minifundio parece ser la que ms se ha generalizado en toda la regin. Se observ su existencia en el norte argentino, en el Chile central, en Per, en diferentes zonas de Brasil, en Centroamrica; en Mxico tambin se da, aunque a veces el campesino sea jurdicamente un ejidatario. El punto central de esta redenicin es que el trabajo asalariado pasa a constituir un elemento sustancial para la recreacin de la economa campesina. Ya deja de ser un recurso del campesino para pocas de crisis por malas cosechas, o para solventar gastos extras (por ejemplo, ceremoniales), o, como en el caso del campesino joven, para acumular cierta cantidad de dinero para casarse o para aportar a la economa familiar, cuando no en forma ms bien marginal, como se observ en Santiago del Estero, Argentina.24 Los ingresos son ahora un elemento bsico para la subsistencia familiar y para la subsistencia de la economa campesina. Tambin este fenmeno es distinto del que se caracteriz como sistema latifundio-minifundio, mediante el cual la unidad agrcola latifundiaria, entre otras cosas, se aseguraba una reserva
23 24

F. H. Cardoso y G. Mller, Amaznia: expanso do capitalismo, op. cit. Lucio Geller, Fecundidad en zonas rurales: el caso de Santiago del Estero, op. cit.

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de fuerza de trabajo para las pocas de mayor demanda. La actual situacin, con una abundante sobreoferta de trabajo, hara superuos e innecesarios los antiguos mecanismos de retencin de fuerza de trabajo. Refuerza esta hiptesis la realidad de ciertas reas donde, como no existe la mencionada sobreoferta, se mantienen, y an se intensican, mecanismos de retencin que a veces alcanzan distintos grados semicompulsivos. Como se ha sugerido, la combinacin entre actividades de subsistencia, que tuvo un signicativo crecimiento en la regin, y la venta temporal de fuerza de trabajo, se ha tornado una estrategia de supervivencia de la poblacin trabajadora y ya no una estrategia de reproduccin de las haciendas o plantaciones.25 Esta situacin no parece ser transitoria, sino que ha venido a formar parte de la denicin estructural del agro, en la medida en que la empresa no ofrece alternativas a dicha situacin, y por tanto no est en condiciones de nanciar la subsistencia del trabajador temporal a travs de todo el ao, ya que las posibilidades mismas de su rentabilidad pasan por este tipo de asalariado y por las condiciones de explotacin a la que lo somete. Por su parte, el campesino, no puede subsistir slo con su pedazo de tierra: sta le ofrece apenas un complemento para que sobreviva y le signica al mismo tiempo un lugar de residencia estable y una proteccin durante las pocas de crisis. La economa campesina parece ser refugio slo en la medida en que ella mantiene y crea lazos de cooperacin entre las unidades que constituyen una comunidad. Y en el caso del campesinado de origen indgena, estos lazos de cooperacin parecen ser independientes de la actual situacin que caracteriza al agro, y estn dados por tradiciones culturales de tiempo inmemorial, que ahora resurgen como elemento vital para asegurar la sobrevivencia de los distintos miembros que constituyen la comunidad. Sobre este punto particular es interesante volver la mirada a lo que le ha ocurrido al campesinado chileno a partir de la de25

Vinicius Caldeira Brant, Populao e fora de trabalho no desenvolvimento da agricultura brasileira, So Paulo, CEBRAP, 1979.

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nominada contrarreforma agraria. El modelo econmico que privilegia las ventajas comparativas ha implicado para el campesinado en general, y tambin para el que en particular ha surgido del proceso de parcelacin individual impulsado por el rgimen militar, condiciones de vida severamente restrictivas. Para hacer frente a esta situacin, los campesinos se han organizado en lo que se denomina sistema de minifundio informal, donde cada parcela de tierra est constituida por un grupo de minifundios donde trabajan el parcelero, sus hijos, ex parceleros y trabajadores sin tierra. Por la escasez de dinero, en estas unidades prcticamente no hay demanda de fuerza de trabajo asalariada. En cambio, se dan sistemas de subdivisin y explotacin de la tierra, donde se distribuyen fracciones de las parcelas que son entregadas en mediera, arriendos o incluso subarriendos. Aparece aqu el intercambio de fuerza de trabajo por fuerza de trabajo, y tambin el intercambio de tierra por fuerza de trabajo. Tales sistemas de intercambio, denominados mingas o mingacos, haban desaparecido desde hace muchas dcadas en la zona central de Chile. Ante esta evidencia se ha concluido que el campesinado chileno, tanto en el subsector reformado como en el resto del agro, estara en un ciclo donde la subproletarizacin o camino a la mera subsistencia es un proceso ms dominante que la proletarizacin.26 El caso chileno parece mostrar que la cooperacin entre unidades campesinas tiene un sentido inequvoco de recurso para hacer frente a condiciones prolongadas de crisis econmica para dicho sector. En esta situacin, la economa campesina, si bien es redenida, no parece transitar hacia ninguna otra forma sino que ms bien se constituye en un nuevo elemento componente de la estructura agraria actual. Si la economa campesina evolucionara hacia su descomposicin total, como suponen ciertos esquemas; o si por el contrario evolucionara hacia un tipo de campesino que se capitaliza y se transforma en un elemento importante de
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Eugenio Maffei, Cambios estructurales en el sector reformado de la agricultura en Chile, su efecto en la demanda de fuerza de trabajo campesina y las migraciones rurales: 1964-1978, Santiago de Chile, Gea, 1980.

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la estructura agraria, como en Francia; o con sus peculiaridades, el argentino de la zona pampeana; o como parece perlarse en ciertas zonas del norte mexicano,27 no depender tanto de las necesidades inherentes a los modelos de acumulacin existentes o predominantes, como de la capacidad poltica de distintos grupos sociales y alianzas de clases, que puedan imponer sus soluciones al conjunto de la sociedad, y a su vez tengan capacidad de sobreponerse a condiciones externas que, de manera genrica, podemos llamar situacin de dependencia. En este sentido, las claves para percibir las posibles alternativas futuras del agro de la regin slo pueden encontrarse en un conocimiento profundo de los fenmenos que parecen emerger, buscando rearticular la teora a la luz de los nuevos hallazgos, y no a la inversa.

III. LOS EFECTOS SOBRE LA POBLACIN


Con respecto a la relacin que en Amrica Latina tuvo la estructura agraria con variables de poblacin, es menos fcil disear una tendencia. De hecho, en las formulaciones tericas no se ha especicado cmo un proceso productivo condiciona un mayor o menor crecimiento de poblacin; las pocas explicaciones al respecto no llegan ms all de simples postulaciones.28 Infortunadamente, por ejemplo, luego de revisar con cierto detenimiento los avances logrados en el estudio de la relacin entre los cambios en el agro y la fecundidad, no es posible ir mucho ms all
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Hay otras alternativas. Recurdese, por ejemplo, que autores como E. Feder, quien ubicndose como descampesinista, no cree en la futura proletarizacin de dichos sectores. Al respecto consltese su artculo Campesinistas y descampesinistas, en Revista del Mxico Agrario, ao XI, N 1, Mxico, D.F., enero-marzo de 1978. All Feder enfticamente sostiene que la expansin capitalista hasta el ltimo rincn del sector rural de los pases subdesarrollados, bajo la iniciativa y el dominio extranjero, debe concluir inevitablemente en el desplazamiento de los campesinos y los asalariados (ibid., p. 65). C. Ruiz Chiapetto, Caracterizacin de zonas para el estudio de la dinmica demogrca del sector agrcola de Mxico, 1970, Mxico, El Colegio de Mxico, Centro de Estudios Econmicos y Demogrcos, 1971.

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de reconocer que hay cierta base emprica que posibilita plantear hiptesis sugerentes. En este sentido pueden citarse los ejemplos de investigaciones que hicieron un serio intento de vincular fenmenos de la estructura agraria, como las relaciones sociales de produccin con los niveles de fecundidad. En el primer caso, un estudio a nivel agregado en Argentina concluy que
[] aquellas provincias con menor fecundidad rural seran aquellas donde hay un predominio notorio de los campesinos ricos o de la produccin capitalista. Diferentemente, los campesinos pobres predominan, nica o conjuntamente, en todas aquellas provincias ubicadas en los ms altos rangos de fecundidad rural.29

Por su lado, en Uruguay tambin se intent relacionar la variable fecundidad con la existencia de economas predominantemente campesinas o de tipo salarial; y al igual que en el caso anterior, se trabaj con datos a escala de provincias (departamentos). Y aqu los resultados fueron exactamente opuestos a los obtenidos en Argentina. En efecto, en Uruguay se encontr que cuanto ms netamente capitalista sea la forma productiva, y a mayor proletarizacin rural [] encontramos mayores niveles de fecundidad; agregando que tanto en el contexto del complejo latifundiominifundio, como en el sistema minifundiario autnomo, donde se podra esperar mayor fecundidad y natalidad [] los niveles registrados son claramente decrecientes. De donde se concluy que el proceso de proletarizacin rural incide positivamente en los niveles de fecundidad y natalidad.30
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Lucio Geller, Informe de avance de la investigacin, Buenos Aires, ITDT, 1975, p. 38. En un primer momento este autor realiz un anlisis de correlacin slo para el ao 1960; luego puso a prueba la misma hiptesis con datos de dos censos. Los resultados de ambos anlisis tendieron a conrmar la hiptesis de que es la permanencia de formas de produccin campesina la responsable de la elevada fecundidad en las zonas rurales argentinas. S. Prattes y N. Niedworok, Estructura organizativa de la produccin y dinmica poblacional del sector rural, Montevideo, CIESU, 1977, pp. VI-23.

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A su vez, en Mxico, en una investigacin en curso, llam la atencin encontrar que la tasa de fecundidad en el estado de Sonora es sumamente alta (46,7 por mil), superior a la media nacional que ya es alta para Amrica Latina, a pesar de ser un estado con un alto grado de desarrollo de relaciones salariales y con una agricultura muy tecnicada.31 En los casos de las investigaciones realizadas en Argentina y Uruguay, el tipo de anlisis no asegura que en el ejercicio no est envuelto un problema de falacia ecolgica, ya que se sacan conclusiones relativas al comportamiento de las familias a base de datos agregados a nivel provincial. De cualquier modo, se observa que los planteamientos tericos son sumamente globales y con ellos se pueden hacer varias lecturas, segn sean las preferencias de cada cual. As, siempre que se plantean hiptesis sobre fecundidad, stas tienen un nivel muy general, como es por ejemplo intentar establecer un vnculo entre la fecundidad y el modo de produccin, procedimiento que si bien puede ser un punto de partida, es completamente insuciente para avanzar en la investigacin concreta. De hecho, los resultados obtenidos en Argentina pueden ser interpretados como si corroborasen la hiptesis bsica del estudio; pero tambin pueden ser ledos como si corroborasen otras hiptesis, tales como la de que la fecundidad disminuye a medida que hay un ascenso en la estraticacin social, y tambin desde el punto de vista de la teora de la modernizacin. As por ejemplo, podra sostenerse que los asalariados tienen menor fecundidad que los campesinos pobres, porque la relacin salarial est inserta en pautas modernas de comportamiento, mientras el campesino en cambio lo est en pautas tradicionales. No se trata de adherir a este tipo de teoras, sino slo mostrar con este ejemplo la debilidad y generalidad de los planteamientos tericos existentes. Con todo, habra que reconocer que tales planteamientos signican un avance, por cuanto abren un camino hacia una nueva forma de
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Mario Margulis y Martine Gibert, Aproximacin socioeconmica y demogrca del valle del Yaqui, Mxico, Mxico, CEED, El Colegio de Mxico, 1978, p. 125.

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aprehender e interpretar los fenmenos relativos al crecimiento de la poblacin. Quiz lo ms signicativo de los estudios realizados haya sido, por una parte, el esfuerzo por teorizar respecto a las vinculaciones mencionadas, intentando de este modo poner a prueba algunas de las hiptesis y supuestos. Es un esfuerzo en busca de la explicacin que antes, en general, no se haba ofrecido. Los resultados han llevado a los autores a hacer ms complejos los esquemas anteriores, ya que se acepta que las relaciones no son directas ni lineales; todo esto permite ahora, mejor que antes, plantear hiptesis menos mecnicas y ms desarrolladas, en la medida en que se cuenta con material emprico y no slo con la capacidad especulativa de buenos investigadores. Distinta es la situacin con respecto a la variable migracin, tal como se menciona en la primera parte de este artculo. Es probable que el avance logrado por las investigaciones revisadas se vincule con el hecho de que sobre este tema hay en la regin una mayor cantidad de conocimiento acumulado,32 por lo cual el punto de partida de estas investigaciones es mucho ms amplio. Todo esto contribuy indudablemente para que esta variable, por una parte, se haya manejado con mayor rigor, y por la otra, se hayan obtenido algunos resultados signicativos. Ante todo cabe mencionar al respecto que el proceso de intensicacin capitalista afecta de manera signicativa los movimientos migratorios, pero no los afecta de manera uniforme, lo que sin duda es el resultado del desarrollo desigual del capital, tanto en el espacio como en el tiempo. Su consecuencia ms generalizada en Amrica Latina es que dicho proceso de intensicacin ha signicado la expulsin de amplios contingentes poblacionales desde reas rurales hacia otras reas rurales y hacia contextos urbanos. Estos ltimos movimientos (rural-urbanos) son relativamente
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A su vez, esto parecera deberse a que esa variable demogrca es, a corto plazo, la ms sensible a los cambios operados en la estructura econmica. Para observar impactos de transformaciones econmicas sobre la mortalidad y la fecundidad, pareceran necesarios tiempos relativamente ms prolongados que aquellos durante los cuales se producen impactos en los ujos migratorios.

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los ms estudiados dentro del tema de migraciones y reconocen o conrman las principales causas ya conocidas de dicho proceso de expulsin. Por una parte, la tecnicacin creciente que ha acompaado a la actividad agropecuaria (tanto la capitalista como la no capitalista), la expansin de la economa capitalista sobre reas campesinas o de subsistencia muy retenedoras de mano de obra, pautas de uso del suelo que signican menor utilizacin de fuerza de trabajo. El caso ms extremo, muy generalizado en diversos pases de la regin durante las ltimas dos dcadas, ha sido el reemplazo de diferentes actividades agrcolas por otras vinculadas a la obtencin de ganado para carne. Tambin inuy en esta migracin de tipo denitivo, el creciente desequilibrio perceptible en la economa campesina entre recursos productivos (principalmente tierra) y crecimiento demogrco; de todos modos, cabe destacar que no siempre esta migracin denitiva se dirigi a las ciudades. En muchos casos adquiri importancia la migracin hacia zonas de frontera o hacia otras que permitan al campesino recuperar su condicin de productor independiente.33 Este tipo de movimientos migratorios ha sido claramente observado en Colombia, Costa Rica, Nicaragua, Guatemala, Honduras, Brasil y en ciertas zonas de Argentina, como tambin en Paraguay. Estos hallazgos vienen a matizar ciertas interpretaciones relativamente generalizadas en orden a una supuesta modernizacin creciente de la sociedad, entendiendo por ello no slo los conocidos factores psicosociales, sino tambin una redenicin de relaciones laborales. Pareciera que el campesinado, o al menos buena parte de l, se esforzara por mantener sus antiguas formas de vida antes que someterse a patrones de vida urbanos o rural-

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Cabe destacar la relativa importancia que tuvo la apertura de zonas de frontera para atraer poblacin en varios pases de Amrica Latina. Estos hallazgos vienen a contradecir algunos planteamientos que suponan lo contrario, por ejemplo, Marshall Wolfe, Acta Conferencia Regional Latinoamericana de Poblacin, Mxico, s.e., 1970, pp. 149 y 159, y Marshall Wolfe, Rural Settlement Patterns and Social Change in Latin America: Notes for a Strategy of Rural Development, en CEPAL, Economic Bulletin for Latin America, vol. X, N 1, marzo de 1965, pp. 1-21.

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industriales, a pesar de que muchas veces la conservacin de esos modos de vida campesinos signican condiciones miserables para todo el grupo familiar. Por supuesto que esta preferencia puede, en ciertos casos, estar condicionada por la inexistencia de otras alternativas, o porque cuando stas existen, no son, en trminos materiales, mucho mejores que las asociadas a las del mantenimiento de los patrones de vida tradicionales. Debe recordarse que en varios casos (Brasil, Argentina, Costa Rica, Guatemala), la emigracin hacia zonas de frontera fue directamente o indirectamente inducida por los gobiernos o por las agencias estatales. En algunos casos se tom la iniciativa para aliviar problemas socioeconmicos de contingentes campesinos sin tierra, como aparentemente ocurri en pases de Centroamrica o en Colombia. En otros se intent resolver una cuestin poblacional, que se maniesta en Brasil por presiones demogrcas en las zonas ms atrasadas del pas; o simplemente se origin en criterios geopolticos que estimaban se deban proteger las fronteras polticas mediante su poblamiento, como en el caso argentino; o llenar vacos demogrcos para integrar el pas, como ocurri en la Amazonia. Esto llama la atencin respecto de dos cuestiones relevantes sobre las que se intent insistir en pginas anteriores. En primer lugar, la importancia que tienen las actividades estatales para entender determinados aspectos de la dinmica demogrca; en segundo lugar, que las migraciones no siempre pueden ser interpretadas como funcionales al modelo de acumulacin, aunque es probable que esto haya sido as durante cierta etapa del crecimiento industrial urbano. Sin embargo, hoy los esfuerzos de los gobiernos por reorientar los ujos migratorios hacia otras zonas rurales pareceran indicar que la migracin masiva, continua y creciente hacia las ciudades ha dejado de ser necesaria para el proceso de acumulacin capitalista industrial. Debe recordarse que tambin en la industria se dan fenmenos de incremento creciente de la tecnicacin, la especializacin de los obreros y, en n, la prdida de peso relativo de los sectores asalariados dentro del conjunto de categoras ocupacionales. Simultneamente se da
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un incremento de los trabajadores por cuenta propia, y acerca de stos es difcil sostener la hiptesis de la funcionalidad. Hay que tener presente, quizs, que dicho ejrcito de reserva se ve continuamente aumentado debido a las por lo general altas tasas de crecimiento natural en el medio urbano. En apariencia el ejrcito de reserva del que dispone la industria es lo sucientemente amplio como para que ya no sea preciso seguir aumentndolo.34 Por otra parte, y como se ha visto en diferentes situaciones histricas concretas, superpoblacin relativa y mejoras salariales estn profundamente inuidas por factores tales como el poder sindical y las situaciones polticas propias de cada pas. El caso de Mxico puede ser particularmente revelador en este sentido. La migracin estacional ha surgido como uno de los fenmenos ms estrechamente vinculados al nuevo tipo de desarrollo agrcola en la regin; as por ejemplo, se ha estimado que en Centroamrica los migrantes estacionales constituyen cerca del 70% de la mano de obra ocupada en la agricultura. Por su parte, en El Salvador, de las 670.000 personas que constituyen la poblacin

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Debe recordarse que esta hiptesis, desde diferentes puntos de vista y empleando lenguajes diversos, fue sugerida antes por varios autores; entre ellos pueden mencionarse Jos Nun, Revista Latinoamericana de Sociologa, N 2, Buenos Aires, 1969, pp. 138-236; el propio Marshall Wolfe, Rural Settlement Patterns and Social Change in Latin America: Notes for a Strategy of Rural Development, op. cit.; o Anbal Quijano, Dependencia, cambio social y urbanizacin en Latinoamrica, CEPAL, Santiago de Chile, 1967; tambin M. Margulis, Contradicciones en la estructura agraria y transferencias de valor, Mxico, D.F., El Colegio de Mxico, 1979, entre otros. No es nuestro propsito discutir aqu la posicin que deende la hiptesis de la funcionalidad para entender el proceso de acumulacin del crecimiento del sector terciario, de los llamados trabajadores de baja productividad, sector informal, etc. Para una sugestiva exposicin de esta perspectiva vase Francisco de Oliveira, A economia brasileira: critica razo dualista, en Selees, So Paulo, CEBRAP, 1976, especialmente pp. 24 y 55. Tampoco se trata de intentar revivir ideas ya superadas, como la teora de la marginalidad, sino de adoptar una hiptesis especca que plantearon algunos autores que estudiaron el tema de la marginalidad, y que no es exclusiva de dicha corriente de pensamiento, para intentar salir del callejn sin salida que nos plantean en la actualidad los autores que todo lo explican por la lgica del capital.

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activa agropecuaria, se ha estimado que ms del 50% se emplea por menos de seis meses.35 Esta migracin puede asumir un carcter rural-rural u otro urbano-rural. La migracin temporal urbano-rural se da en zonas de Brasil muy dinmicas, y tambin en zonas de plantacin en Nicaragua, Costa Rica o El Salvador. El fenmeno ms signicativo de este tipo de migracin es que tiende a una suerte de unicacin de los mercados de trabajo urbano-rurales. La contaminacin de trabajos en ambas reas durante diferentes pocas del ao, o la divisin intrafamiliar de trabajo, emergen como situaciones que tienden a romper antiguas formas de divisin del trabajo, tanto a nivel global de las regiones como a nivel interno de las familias. Estos fenmenos parecen estar estrechamente ligados a los procesos de acumulacin de capital, tanto en el medio urbano como en el rural. La contratacin temporaria del asalariado rural, por parte de la empresa, le signica a sta asumir los costos de reproduccin del trabajador por el tiempo estrictamente en que lo necesita. Por otro lado, esta forma de contratacin libera a la empresa de contraer gastos por benecios sociales y otras obligaciones legales que existen para los trabajadores permanentes. Adems, la inestabilidad laboral del trabajador diculta grandemente la constitucin de organizaciones sindicales que permitan negociar mejores condiciones de trabajo. Aparentemente son situaciones de este tipo las que permitieron transformar la agricultura en una actividad tan rentable como otras y lo que indujo a grandes conglomerados nacionales y transnacionales a comprometer enormes inversiones en el sector, no slo para obtener alimentos y materias primas a bajo precio para abaratar costos de las actividades industriales, sino porque la actividad agrcola se ha transformado en un negocio en s mismo, el que pasa a ser importante en el proceso de acumulacin general.

35

Cifras de diverso origen en CEPAL, Las transformaciones rurales en Amrica Latina: desarrollo social o marginacin?, op. cit., pp. 76-77.

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Con todo, en trminos cuantitativos, la emigracin estacional ms signicativa parece ser la que se origina en economas de subsistencia. Este tipo de migracin se observ en todos los pases estudiados (Argentina, Brasil, Chile, los de Centroamrica, Mxico, Per y Uruguay). En Per, con relacin a las grandes empresas azucareras, de algodn o arroz; en Brasil, principalmente en los frentes pioneros; en pases de Centroamrica, en las plantaciones de diferentes productos de exportacin; en Mxico, en las pocas de zafra, en la zona de Morelos y en el norte, para la pizca de algodn y el levantamiento de cosechas como las del tomate y la fresa. Probablemente sea Chile el pas donde el fenmeno comienza a perlarse en forma ms tarda.36 Cabe destacar que en la literatura sobre migraciones se advierte que el fenmeno de la migracin intrarrural es el menos estudiado. En varios de los trabajos consultados se observ la dicultad que signicaba captar este fenmeno a travs de fuentes censales, ms an cuando se intentaba comparar dos o ms censos. Por ejemplo, en Argentina slo hubo acuerdo entre los investigadores en que el fenmeno exista tanto en el norte (cultivos industriales: azcar, tung y otros), como en el sur (actividades frutcolas), pero no lo hubo acerca de la signicacin de este tipo de trabajador en el conjunto de la categora asalariados, o si la tendencia indicaba un aumento o disminucin del mismo; y esto, entre otras razones, por cambios en las deniciones censales y por realizarse los censos en distintos perodos del ao. En el caso uruguayo se comprob que era relevante en funcin de la actividad ganadera de lana, pero la carencia de datos impidi sacar conclusiones ms rigurosas sobre su signicado. En todos los casos sealados se destac el origen rural de esta migracin, y especcamente su ubicacin en zonas de economas campesinas.37 En los pocos casos para los cuales se dispone de
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Con todo, se ha observado que entre 1955 y 1976 el personal permanente (que incluye productores) ha aumentado en 79%, en tanto que el sector no permanente ha aumentado 176%. Silvia Hernndez, El desarrollo capitalista del campo chileno, Buenos Aires, Periferia, 1973. El trmino economas campesinas se utiliza aqu en su sentido lato. En ningn

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informacin, los datos son concluyentes. As, para Guatemala, de la regin de occidente (Quetzaltenango), donde reside el grueso de los calicados como pequeos productores y familiares no remunerados, se ha estimado que bajan ms de 300.000 trabajadores a las plantaciones de caf y algodn de Guatemala y el sur de Mxico. Debe tomarse en cuenta que la poblacin agrcola total de Guatemala se estima en 700.000 trabajadores.38 Desde el punto de vista de la empresa agrcola, el signicado de contratar a este tipo de trabajador probablemente sea similar al del trabajador de origen urbano; se establece el mismo tipo de relacin salarial, con similares grados de explotacin de la fuerza de trabajo, etc. En cambio, desde el punto de vista de la economa campesina, su signicado, como ya se adelant, ha cambiado, y en la mayor parte de los casos parece haber representado una drstica ruptura de antiguas formas de articulacin entre la empresa agrcola y los pequeos productores. Interesa ahora profundizar el sentido de estos cambios en lo que al tema poblacin se reere. La rearticulacin entre empresa agrcola y economa de subsistencia, en condiciones de un alto crecimiento demogrco que implica cada vez mayor escasez de tierras, signica un freno relativo a la migracin con destino urbano. Y este freno parece explicarse principalmente por la tenacidad de la economa campesina en recrearse y subsistir. Desde el punto de vista del pequeo productor, ste utiliza el trabajo temporal para mantenerse como campesino, y su explicacin parece encontrarse en dos niveles. Por una parte, en razones de tipo econmico (la seguridad que representa el pedazo de tierra), y otras de tipo cultural: el mantenimiento de la unidad campesina signica conservar un modo de vida, que en el caso del campesino indgena est ligado a la comunidad. Sin embargo, la conservacin de este modo de
caso se pretende terciar en la discusin que, en torno al concepto de economa campesina de Chayanov, se estuvo desarrollando en la regin. Su uso tampoco implica adherirse a las elaboraciones conceptuales que al respecto hicieron campesinistas y descampesinistas.
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CEPAL, Las transformaciones rurales en Amrica Latina: desarrollo social o marginacin?, op. cit.

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vida signica para el campesino crecientes niveles de privacin absoluta, segn la evidencia disponible; y no es para nada claro cul es la repercusin de esta realidad sobre las pautas reproductivas de dicho sector. Adems, hay que tomar en cuenta que ellas estn asociadas al creciente deterioro de la relacin hombre/tierra, tan fundamental para el modo de vida campesino, lo que una vez ms vendra a reforzar las pautas migratorias antes descritas. En uno de los estudios examinados,39 se intent demostrar que a ms altos niveles de carencia relativa haba mayores niveles de fecundidad, lo cual, si fuese cierto, conducira inevitablemente, en algn momento, a la descomposicin total de la economa campesina. Sin embargo, esta tendencia no parece haberse cumplido hasta ahora.40 La economa campesina, con mayores o menores dicultades, ha tendido a mantenerse, y en varios pases a aumentar. Cules son los factores que llevaron a esta situacin, tan alejada de los esquemas de interpretacin que enfatizaban la modernizacin creciente como de la inevitable descomposicin campesina? Hasta ahora los conocimientos obtenidos son sumamente insucientes e incompletos como para intentar responder dicha cuestin, y menos an para arriesgar pronsticos. En algunas de las investigaciones se ha sugerido que el minifundio, la economa de subsistencia y la unidad campesina en general, ms que expulsores de poblacin, constituyen un factor de retencin de la misma. Es el tipo de unidad agrcola que retiene ms poblacin si se la compara con las otras formas de organizacin de la produccin en el agro.41 Se ha sugerido tambin que el
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S. Prattes y N. Niedworok, Estructura organizativa de la produccin y dinmica poblacional del sector rural, op. cit. Shanin sostuvo que por los patrones de clculos aceptados, muchos establecimientos rurales campesinos que trabajan a prdida y deberan ir a la bancarrota, continan operando e incluso invirtiendo. T. Shanin, A denio de campons: conceituaes e desconceituaes o velho e o novo em urna discusso marxista, en Estudos, So Paulo, CEBRAP, 1980. Es decir, retiene ms poblacin por unidad de supercie, aun cuando su productividad tenga muy bajos niveles si se la compara con la de las unidades ca-

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mantenimiento y recreacin de este tipo de organizacin productiva, que cumple una funcin econmica, satisfara tambin una de tipo poltico-social. Es decir, la economa urbano-industrial no est en condiciones de absorber la poblacin excedente del campo, producto de la intensicacin capitalista. Esto se torna ms evidente con la implantacin de estilos de desarrollo caracterizados como concentradores y excluyentes; frente a esta realidad, la nica posibilidad de retener la poblacin en el campo sera el mantenimiento de la economa campesina. Histricamente, la capacidad organizativa y de presin poltica del campesinado fue inferior a la que mostraron los sectores populares urbanos (asalariados o no). Desde el punto de vista econmico, se ha sostenido que la economa campesina permite la utilizacin productiva de tierras y fuerza de trabajo, que de otro modo estaran excluidas de la produccin. En el caso de la tierra, por su baja calidad; en el caso de la fuerza de trabajo, por los excedentes que hay en la misma. La separacin analtica entre funciones econmicas y funciones polticas slo tiene sentido a efectos expositivos. En los hechos se sugiere que est en proceso de redenicin el lugar que le corresponde a este tipo de organizacin productiva en el orden social global. Ser tarea de futuras investigaciones esclarecer lo que hoy slo parecen sombras que se mueven, como en el mito platnico de la caverna, sin que sea posible captar la esencia del fenmeno.

IV. HACIA NUEVOS ESQUEMAS DE INTERPRETACIN


Desde hace varias dcadas se sabe que las transformaciones de orientacin capitalista preferentemente urbanas que ocurrieron en forma ms o menos generalizada en la regin, se dieron de manera relativamente simultnea con la introduccin de campaas sanitarias que contribuyeron a inducir bajas signicativas en las tasas de mortalidad preexistentes. La economa urbana en expanpitalistas. Deben tenerse presentes estas diferencias de productividad para no confundir los trminos retencin con demanda de fuerza de trabajo.

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sin requera fuerza de trabajo, las reas rurales estancadas y/o caracterizadas por el sistema latifundio-minifundio la brindaban a travs de procesos migratorios, y las zonas rurales penetradas por el capitalismo ayudaban progresivamente a dicho ujo al reemplazar hombres por mquinas. Era la etapa de la industrializacin fcil, que intentaba sustituir importaciones; all las elevadas tasas de crecimiento poblacional, tanto urbanas como rurales, as como los ujos migratorios campo-ciudad, tenan una relativa funcionalidad para el esquema que se impona.42 A partir de la dcada de los aos setenta (tngase presente que los cortes siempre son articiales y arbitrarios), la situacin relativamente funcional de la etapa anterior parece haber comenzado a tornarse ms compleja. Por una parte, el incremento de la actividad capitalista en el agro, no ya el estancamiento, parece haber acelerado el proceso expulsivo, mientras la economa urbana muestra crecientes dicultades para incorporar, de manera productiva, los nuevos contingentes migrantes. Aparece entonces el tema de la marginalidad. Comienzan progresivamente a imponerse en distintos pases de la regin aunque no en todos estilos de desarrollo con caractersticas excluyentes,43 que en trminos de poblacin implican una intensicacin capitalista en las reas urbanas, que signica menos capacidad de absorcin de empleos y la nula ca42

Sobre este punto la exposicin de Francisco de Oliveira, A economia brasileira: critica razo dualista, op. cit., es particularmente esclarecedora. Acerca del nuevo estilo de desarrollo que aqu se comenta, se pueden consultar, entre los estudios y crticas ms sugestivas: F. H. Cardoso y E. Faletto, Estado y proceso poltico en Amrica Latina, en Revista Mexicana de Sociologa, N 2, Mxico, abril-junio de 1977 (tambin aparece como postscriptum al libro Dependencia y desarrollo en Amrica Latina, Mxico, Siglo XXI, 1978); Guillermo ODonell, Reexiones sobre las tendencias generales de cambio en el Estado burocrtico-autoritario, en Revista Mexicana de Sociologa, N 1, Mxico, enero-marzo de 1977; Ral Prebish, Capitalismo perifrico, crisis y transformacin, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1981. Estos trabajos han sido elaborados desde diferentes perspectivas, pero tienen como comn denominador situar la nueva realidad de Amrica Latina en el contexto de la economa capitalista mundial, enfatizando la importancia del aspecto poltico en la comprensin de las nuevas conguraciones.

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pacidad de ofrecer alternativas al migrante rural.44 El fenmeno de extrema pobreza parece generalizarse; ya no se trata slo de marginalidad.45 El cambio fundamental entre el perodo anterior y el iniciado hace aproximadamente dos dcadas parece haber consistido en lo siguiente. En el primero, tanto el latifundio en el agro como la economa industrial en el medio urbano requeran determinadas cantidades de mano de obra. En el agro se la retena mediante sistemas tales como el colonato, inquilinaje, etc., para las pocas de cosecha, y las requera la empresa y la actividad urbana para su expansin y tambin para mantener salarios relativamente bajos. En este sentido las altas tasas de fecundidad y el proceso de expulsin de poblacin rural parecen haber sido efectivamente funcionales para la expansin de la economa urbano-industrial. En uno y otro caso, la poblacin era requerida; el latifundio para recrearse como tal y la industria para expandirse. Hoy el fenmeno generalizado de la existencia de una sobrepoblacin relativa tanto en el agro como en el medio urbano (se habla aqu en trminos de tendencia general) llevan a pensar que la empresa capitalista industrial urbana ya no requiere ms poblacin excedentaria.46 Su expansin se basa fundamentalmente
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Al respecto Solon Barraclough sostuvo que ya no existe lugar adonde los campesinos puedan dirigirse. No existen nuevas fuentes de empleo urbano en gran escala. Perspectivas de la crisis agrcola en Amrica Latina, en Revista de Economa Campesina, N 1, Mxico, marzo de 1977, p. 24. Al respecto es interesante recordar que, en la temtica y conceptualizacin de la marginalidad, la pobreza era una de sus dimensiones entre varias otras. Con posterioridad el fenmeno pobreza, con el adjetivo de extrema, se constituira en tema de discusin y estudio en s mismo. Una buena sistematizacin sobre las formas como fue entendida la marginalidad en la regin, as como una crtica aguda a las mismas, puede encontrarse en Gino Germani, El concepto de marginalidad, Buenos Aires, Nueva Visin, 1973. Un repaso del surgimiento histrico del concepto puede encontrarse en Jorge Giusti, Organizacin y participacin popular en Chile, Buenos Aires, FLACSO, 1973, cap. I. Para Amrica Latina en su conjunto se estim en 1975 que desempleo y subempleo alcanzaban el 34%, proporcin que en las reas urbanas de la regin era del 29,3%. Vase OIT, Empleo, crecimiento y necesidades esenciales, Ginebra, OIT, 1976.

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en la inversin en maquinarias y tecnologas de alto nivel. Los excedentes de poblacin existentes, acrecentados por el alto crecimiento natural del medio urbano, y aquellos que la nueva dinmica capitalista genera, parecen ser sucientes para mantener los salarios deprimidos. Por otra parte, en el medio rural, los cambios de patrones de uso del suelo, la incorporacin de maquinaria y equipo y la introduccin masiva de productos qumicos redujeron drsticamente las necesidades de trabajadores permanentes. A su vez, la superpoblacin existente hace innecesario retener en su interior o en sus alrededores la fuerza de trabajo requerida para las pocas de mayor demanda. Lo que se est sugiriendo es que a la pregunta fundamental de cmo el desarrollo capitalista determina o condiciona la dinmica de poblacin, cabe agregar ahora cmo hacen los sectores excluidos47 para sobrevivir. Precisemos esta cuestin. No se trata de creer que el sistema dej de preocuparse por el problema poblacin. Las polticas de control de la natalidad parecen en este sentido bastante elocuentes; y los intentos de reorientar los ujos migratorios hacia zonas de frontera tambin lo son. Sin embargo, las evidencias disponibles parecen indicar que estas medidas no slo no resuelven el problema de la supervivencia de estas masas excluidas, sino que sigue creciendo el problema de la pobreza extrema. Parecera entonces que los nuevos estilos de desarrollo que se imponen tienen una incapacidad estructural para ofrecer alternativas de ocupacin y para generar ingresos que permitan superar los niveles de pobreza extrema. Es en este sentido que el problema pasa a ser asumido porque no les queda otra alternativa por los excluidos. Se trata de una fuerza de trabajo que ya no es requerida (o es requerida slo parcialmente). As pues, el criterio de la reproduccin de fuerza

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Los conceptos precisos de la sociologa no parecen adecuados para su aplicacin a los nuevos fenmenos mencionados. Por ello es preferible el empleo de trminos deliberadamente vagos, pero que intentan reejar fenmenos reales, al uso de conceptos precisos cuya relacin con fenmenos concretos es poco clara.

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de trabajo para el capital parece ser insuciente por s solo para explicar los nuevos fenmenos ligados a la dinmica de poblacin. En este contexto adquiere sentido, por tanto, el problema de las estrategias de supervivencia; estrategias cuya meta fundamental es asegurar la supervivencia material inmediata, sea del grupo familiar, sea del barrio (Cerrada del Cndor, como el clsico estudio de L. Lomnitz),48 sea de la comunidad campesina, indgena o no. Las posibilidades de implementar dichas estrategias estn fuertemente condicionadas por el estilo de desarrollo vigente (y por lo tanto por el proceso de acumulacin), pero ste no determina las estrategias concretas adoptadas. En esta situacin debemos preguntarnos qu papel juegan, y cmo lo juegan, los componentes demogrcos. Caldeira Brant nos sealaba que la familia del boia-fra se organizaba dividindose los trabajos a travs del ao entre el medio rural y el urbano, entre los trabajos domsticos y aquellos otros que les permiten obtener ingresos. Esta distribucin de los miembros de la familia entre ocupaciones diversas es lo que garante um uxo continuado, embora nmo, de dinheiro. Y a su vez es esta situacin la que garante o funcionamento do mercado de trabalho em suas oscilaes. Por su parte, la combinacin entre actividades domsticas y la venta de fuerza de trabajo se torna una estrategia de subsistencia da populao trabalhadora.49 Para Chile, Maffei hace notar la rearticulacin que se produce entre las unidades campesinas y minifundistas, cuyo objetivo principal era organizar la retencin productiva aunque a niveles muy bajos de la poblacin excedentaria. Como en el caso anterior, se vende fuerza de trabajo ocasionalmente, cuando las condiciones lo permiten. La relacin dialctica que vincula empresa capitalizada y empresa de subsistencia no desaparece con

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Larissa Lomnitz, Supervivencia en una barriada de la Ciudad de Mxico, en Economa y Demografa, vol. VII, N 1, Mxico, 1973. Vinicius Caldeira Brant, Populao e fora de trabalho no desenvolvimento da agricultura brasileira, op. cit., p. 81.

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la modernizacin en el campo ni con la reforma agraria ni con la contrarreforma; los hechos demuestran que slo se redenen.50 A su vez, Matos Mar y Meja subrayan los esfuerzos desesperados del campesino indgena peruano para no desprenderse de su parcela de tierra, como medio de subsistencia de la comunidad. Aqu se observ, ya que los protagonistas ms frecuentes de los ujos migratorios son los miembros de unidades domsticas de constitucin ms reciente o los hijos jvenes de familias de pequeos propietarios. Cabe recordar que el trabajo temporal en las haciendas puede ser sumamente inestable, sea por malas cosechas o porque el trabajador temporal casi sin proteccin legal puede ser despedido en cualquier momento; es decir, su situacin como asalariado es estructuralmente inestable. Por ltimo, si por enfermedad no puede trabajar, lo nico que le queda es su parcela de tierra. Desde el punto de vista de este campesino, esta rearticulacin entre la empresa capitalista y l con su parcela de tierra propia, de la comunidad o arrendada, se explica por la lgica de maximizar seguridad y no benecios, lgica esta ltima que predomina desde la perspectiva de la empresa. En Argentina, Geller destac como parte de las estrategias de supervivencia del campesino de Santiago del Estero, el papel de las hijas como aportadoras de ingreso monetario en la familia y el de los varones en las tareas productivas. Concretamente este autor sostiene:
[] los hijos varones son preferidos en la zona por su capacidad de contribuir a las tareas agrcolas de la unidad productiva familiar y por sus mayores probabilidades de vender su fuerza de trabajo en una zona eminentemente rural [] las hijas mujeres, a su turno, cuyo trabajo est menos apreciado en la zona, son las que hacen los mayores aportes monetarios cuando migran, especialmente en las edades jvenes. Se deduce entonces que la funcionalidad de las

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Eugenio Maffei, Cambios estructurales en el sector reformado de la agricultura en Chile, su efecto en la demanda de fuerza de trabajo campesina y las migraciones rurales: 1964-1978, op. cit., p. 160.

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hijas mujeres en las estrategias familiares de la zona resultan simtricas a la de los varones en el espacio y en el tiempo.51

En el agro, la empresa agrcola ya no se preocupa por entregar una parcela de tierra para que el trabajador rural obtenga sus medios de subsistencia durante la poca del ao en que no la ocupa. En el medio urbano, el Estado desatiende cada vez ms al trabajador asalariado; no se preocupa por hacer respetar las leyes que lo favorecen, o simplemente disminuye o elimina benecios tales como los de salud, vivienda, seguros de desempleo, etc.52 La mano invisible del mercado debe regular los problemas de oferta y demanda en todos los campos; es ella la encargada de eliminar a los inecientes, sean actividades econmicas o simples trabajadores. Hasta aqu se han enfatizado deliberadamente los aspectos que marcan la tendencia, y dentro de sta, subrayado las caractersticas que ms la distinguen de la etapa de desarrollo anterior, precisamente para llamar la atencin sobre lo que parece constituir un fenmeno emergente. En el campo de las relaciones entre estructura agraria y poblacin, pareciera que es fundamental estudiar el tema de estrategias de supervivencia. Como es natural, su estudio debe necesariamente estar enmarcado dentro de las caractersticas que adquiere el nuevo estilo de desarrollo y, dentro de ste, las que asume en las actividades agropecuarias. La inuencia de los factores culturales y psicosociales debe verse desde esa perspectiva. La pregunta adecuada no es hasta qu punto una pauta cultural es funcional a la adopcin de una determinada estrategia, sino qu papel juega dicha pauta para la adopcin de la estrategia; este papel puede ser o no fundamental. Tambin la inuencia o articulacin de las polticas de poblacin (preferentemente de control de la natalidad) con las
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Lucio Geller, Fecundidad en zonas rurales: el caso de Santiago del Estero, op. cit., p. 76. Esta desproteccin del trabajador por parte del Estado es particularmente aguda en pases como Argentina, Brasil, Bolivia, Chile y Uruguay.

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estrategias de supervivencia, no debe buscarse desde posiciones apriorsticas, suponiendo que entre ellas debe haber adecuacin o determinacin; es tarea del proceso de investigacin aclarar estas cuestiones. Por tanto, no habr que sorprenderse si se encuentran contradicciones. Desde el punto de vista de la estructura agraria, aparecen tres grandes temas como prioritarios para entender la dinmica de poblacin. El primero: la creciente agroindustrializacin del campo, que se perla como una tendencia que abarca un nmero cada vez mayor de productos, somete a su dinmica amplias reas donde coexisten diversas formas productivas. En segundo lugar, cierta generalizacin de la empresa capitalista en actividades agropecuarias. Esta generalizacin parece darse principalmente por la cantidad cada vez mayor que stas cubren de los volmenes de produccin de ciertos productos, sin que esto implique, como ya se indic, proletarizacin creciente en trminos relativos ni absolutos. Por ltimo, vinculado al anterior, surge el tema de la rearticulacin de las relaciones entre empresa agrcola y unidad campesina. Esta rearticulacin pasa por algunas formas identicables como tpicas, entre las que cabe sealar la semiproletarizacin del trabajador agrcola; el sometimiento de la unidad campesina a la empresa capitalista a travs del circuito comercializador y nanciero, y, nalmente, la funcin que parece habrsele asignado a la pequea o mediana unidad agrcola familiar en el nuevo estilo de desarrollo imperante. Es indudable que una perspectiva fundamental para hacer comprensibles todos estos movimientos en la estructura agraria es el proceso de acumulacin que subyace al estilo de desarrollo concentrador y excluyente que tiende a imponerse. El abandono de los compartimientos estancos en que antes se divida el capital (minero, industrial, agrcola, etc.) parece ser una de sus notas ms signicativas. Tambin constituye una caracterstica relevante de este nuevo estilo de desarrollo la redenicin del papel del Estado en el seno de la sociedad. Esta redenicin de tipo poltico parece tan importante como la mencionada con relacin a la antigua divisin del capital por tipo de actividades.
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Desde el punto de vista de la poblacin, la problemtica global que surge como ms signicativa en los estudios examinados, y adems la que ms preocupa a los cientcos de la regin, es la sobrepoblacin relativa, que aparece como progresivamente creciente. Al respecto, Urza seala que cuando se estudian los factores determinantes de los excedentes de trabajo agrcola, la atencin deja de centrarse en la mortalidad, la fecundidad o las migraciones, tomadas aisladamente, obligndose al contrario a un tratamiento conjunto de ellas.53 El tema de la sobrepoblacin es de la mxima importancia. Parece existir cierto consenso entre los investigadores de la regin en que tiende a agudizarse el problema de los excedentes de fuerza de trabajo. En este artculo se ha enfatizado en que los sectores excluidos en el agro deben buscar frmulas que les permitan y aseguren la supervivencia; adems, se ha sealado que los excedentes de fuerza de trabajo y las estrategias de supervivencia son comprensibles en el marco de los estilos de desarrollo, y que las caractersticas especcas que ste adquiere en diferentes pases y regiones no son independientes de factores demogrcos (el capitalismo no puede implantar relaciones de trabajo tipo boiafra donde hay aguda escasez de brazos). Lo anterior lleva a concluir que entre el movimiento de la estructura agraria y la poblacin se produce una interrelacin dinmica (no pueden establecerse relaciones simples tipo causaefecto) que slo puede ser cabalmente aprehendida si y slo si se estudia el comportamiento de las tres variables bsicas que constituyen la dinmica demogrca, y esto con el mismo rigor con que hasta ahora se ha estudiado la dinmica de la estructura agraria. En trminos ms concretos, debe sealarse que para entender los ujos migratorios (tema favorito en la sociodemografa latinoamericana) hay que considerar que stos no slo estn condicionados o determinados por los cambios estructurales tales como el reemplazo de hombres por mquinas, sino tambin porque hay
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Ral Urza, Estructura agraria y dinmica poblacional, op. cit., p. 58.

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determinadas tasas de crecimiento natural y cierta estructura de edad, productos de algunos niveles de fecundidad y mortalidad, recientes y pasados, y que hacen que estos ujos aumenten o disminuyan. Del mismo modo esos niveles afectan las posibilidades de reproduccin de unidades campesinas encerradas en s mismas, en tanto, por ejemplo, que bajas en la mortalidad pueden contribuir a desequilibrar la relacin hombre/tierra. Y aqu se llega a un punto sugestivo. Es posible que el reemplazo del trabajador permanente por el temporal estuviera fuertemente condicionado por la dinmica demogrca ms que por los cambios tecnolgicos. La sobreoferta creada por aumentos registrados en el pasado reciente en la tasa de crecimiento natural hace materialmente posible reemplazar al trabajador permanente por el boia-fra, aun cuando el producto explotado sea el mismo y ste se siga trabajando con idnticas tcnicas. El nfasis puesto en la necesidad de estudiar la fecundidad y la mortalidad no se origina en apreciaciones tales como la de que debe haber un equilibrio de investigaciones realizadas en el campo de la poblacin entre los distintos componentes de la dinmica demogrca, sino porque su estudio parece necesario para comprender los cambios ocurridos en la estructura agraria. Su estudio tambin es indispensable para comprender lo que se identica (aunque a veces sin nombrarlos) como problemas de poblacin, como pueden ser los movimientos migratorios o la llamada sobrepoblacin relativa. Ahora bien, metodolgicamente lo ms acertado parece comenzar a preguntarse cmo la estructura agraria condiciona la poblacin. Este condicionamiento puede darse de manera directa a travs de la demanda de fuerza de trabajo; as, por ejemplo, como respuesta a una mayor demanda puede aumentar el ujo migratorio, y/o, a la vez, inducir mayores niveles de fecundidad. Pero este condicionamiento tambin puede ser indirecto, a travs de polticas o acciones estatales; por ejemplo, intensicar polticas de control de la natalidad para evitar que a mediano plazo la fuerza de trabajo excedente sobrepase ciertos lmites que pueden
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considerarse conictivos en la medida que ellos no tienen posibilidades de ser absorbidos por la estructura productiva. Luego hay que preguntarse cmo se inserta en el proceso anterior la dinmica demogrca concreta. Para esto debe aceptarse que la dinmica demogrca tiene ciertos grados de autonoma relativa respecto a los condicionantes sociales. Dado el momento que atraviesa la regin, con el particular estilo de desarrollo que, con ciertas diferencias, se ha impuesto en muchos de nuestros pases, las ya mencionadas estrategias de supervivencia parecen constituir una expresin de esa autonoma relativa. Para aclarar este razonamiento, hagamos una comparacin con el comportamiento econmico que la unidad familiar mostr frente a situaciones de crisis econmicas. En su estudio de la economa campesina en la Rusia presovitica, Chayanov encontr que frente a una baja aguda de los precios de mercado, la unidad econmica campesina aumentaba sus niveles de produccin, en vez de disminuirlos, como era de esperar a partir de la racionalidad capitalista de produccin. Como es sabido, este autor explic esta situacin atribuyendo a la economa campesina una racionalidad que nada tena que ver con la burguesa. Lo que aqu interesa retener son los resultados empricos de sus investigaciones para sostener que es posible que la racionalidad de las unidades campesinas (y la del sub o semiproletariado) en cuanto al comportamiento demogrco (fecundidad y migracin), no est presidida por la racionalidad de maximizacin de ingresos o bienestar, como tampoco sea un simple reejo de las necesidades del modelo de acumulacin vigente; en efecto, puede existir una racionalidad distinta. A lo largo del artculo se ha mostrado cierta simpata por los anlisis que tienden a adjudicar una racionalidad de maximizacin de seguridad a los comportamientos de ciertos sectores sociales. Y aqu debe tenerse presente que esta racionalidad incluso puede oponerse a la del modelo de acumulacin. Por ejemplo, se puede suponer que, desde el punto de vista del capital, sea necesario bajar las tasas de fecundidad (las polticas de control de la natalidad y la desproteccin en salud de amplios sectores sociales en algunos pases pueden ser interpretadas en
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este sentido);54 pero desde el punto de vista de la unidad familiar, la racionalidad que sostiene que a ms brazos, ms ingresos particularmente si se vive situacin de crisis econmica como la considerada en el estudio de Chayanov puede ser completamente opuesta a las necesidades del patrn de acumulacin. En n, slo se trata de un ejemplo. Tampoco debe perderse de vista que ciertas pautas culturales pueden venir a reforzar esta autonoma relativa en el comportamiento demogrco. Los problemas de poblacin deben ser analizados a partir de la interrelacin dialctica entre las necesidades de fuerza de trabajo del capital, por una parte, y la racionalidad reproductiva de la familia, por la otra. Por ahora parece aventurado suponer en qu direccin concreta determinadas estrategias de supervivencia afectan las variables de poblacin. Hay cierta evidencia emprica que quiz permitira arriesgar algunas hiptesis; sin embargo por ahora se quiere llamar la atencin precisamente sobre la existencia de esta dinmica que, por un lado, reconoce la lgica del proceso de acumulacin, y por tanto la lgica de las clases hegemnicas en esta situacin concreta; y por otro, la lgica de los sectores subordinados. Para los primeros, la lgica se puede expresar concretamente a travs de polticas de poblacin (por ejemplo, planicacin familiar), de polticas sociales que afectan a la poblacin (por ejemplo, poltica de salud), de polticas econmicas (por ejemplo, reducciones de salario real), y tambin a travs de la poltica simplemente (por ejemplo, desarticulacin de sindicatos y partidos para evitar luchas en favor de los intereses de ciertos grupos sociales). Para los subordinados, la lgica en trminos de poblacin parecera concentrarse especcamente a nivel de las familias que componen dichos sectores sociales.
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Cmo interpretar la evolucin de los datos referentes a la mortalidad infantil en el Gran So Paulo, centro del Brasil industrial y moderno? Entre 1940 y 1950 la mortalidad infantil disminuy un 32%, en cambio, entre 1960 y 1973 aument 45%. Cndido Procpio Ferreira de Camargo y otros, Crescimento e pobreza, So Paulo, Edices Loyola, s.f.

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EL DEBATE LATINOAMERICANO SOBRE POBLACIN Y DESARROLLO1

LA POSICIN LATINOAMERICANA SOBRE EL POBLAMIENTO ANTES DE 1960


Normalmente se designa con el ttulo de esta ponencia a la polmica que tuvo su punto culminante hacia nales de la dcada de los sesenta y principios de los setenta, caracterizada por la toma de posiciones extremas con relacin al signicado que para los pases latinoamericanos tena el elevado crecimiento de sus poblaciones y su impacto en las posibilidades de crecimiento econmico. Sobre esta situacin se abundar ms adelante. Antes es preciso sealar que desde muy temprano digamos que pocos aos despus de la independencia de Espaa los gobiernos de varios pases latinoamericanos mostraron una preocupacin por el ritmo de crecimiento demogrco, aunque claro est por razones distintas a las que animaron la polmica de los aos sesenta y setenta del siglo XX. Ya se ha tornado casi un lugar comn, en discusiones sobre este tema, hacer referencia a las ideas propugnadas por el esta1

Texto extrado de Carmen A. Mir, en Francisco Alba y Gustavo Cabrera, La poblacin en el desarrollo contemporneo de Mxico, Mxico, El Colegio de Mxico, 1994, pp. 371-382.

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dista argentino Alberdi, quien a mediados del siglo XIX sostuvo que en Amrica gobernar es poblar [] el ministro de Estado que no duplique el censo de estos pueblos cada cuatro aos es inepto [].2 En Mxico, a pesar de que desde principios del siglo XX se dan diversos reconocimientos a la necesidad de evitar la procreacin ilimitada,3 exista paralelamente una posicin fuertemente pronatalista, reejada en declaraciones como las atribuidas al jefe del Departamento de Salubridad del presidente Calles en 1927, en el sentido de que el destino de un pueblo est ligado fundamentalmente a su potencia demogrca [] una nacin con un reducido nmero de habitantes [] no podr ser nunca [] un pueblo grande.4 Bien conocida es tambin la posicin del intelectual y poltico Gilberto Loyo, quien, entre otras medidas, propugn por polticas scales que promovieran la natalidad, al tiempo que fue partidario de una bien seleccionada inmigracin. No sin motivo, dada la amarga experiencia de Mxico a raz de la guerra de expansin llevada adelante por Estados Unidos a mediados del siglo XIX, la preocupacin de Loyo radicaba en el desequilibrio demogrco entre Mxico y Estados Unidos.5 Las ideas de Loyo cristalizaron en la Ley General de Poblacin de 1947. Brasil y Uruguay adoptaron tambin en su momento legislaciones propiciatorias de la inmigracin extranjera, mismas que contribuyeron a incrementar el tamao de sus poblaciones, aunque como es conocido, el segundo de estos pases mantuvo una tasa de crecimiento demogrco relativamente baja.

Citado por Moiss Gonzlez Navarro, Poblacin y sociedad en Mxico (19001970), tomo 1, Mxico, UNAM, 1974. Moiss Gonzlez Navarro describe algunas de las medidas adaptadas en el sentido de regular la natalidad. Durante la presidencia de Plutarco Elas Calles, en 1925 el gobierno federal estableci tres clnicas anticonceptivas y reparti 200.000 folletos de Sanger (ibid., p. 121). Ibid. Ibid., p. 123.

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En el Primer Congreso Demogrco Interamericano, celebrado en Mxico en 1943, los pases latinoamericanos asistentes raticaron su posicin natalista al referirse a la conveniencia de impulsar el crecimiento vegetativo de la poblacin y recibir migracin extracontinental para mejorar la potencia demogrca. Un anlisis presentado por Hope Eldridge a la Conferencia Mundial de Poblacin de 1954 6 revelaba con claridad que en las primeras dcadas de dicho siglo, y an en el comienzo de los aos sesenta, la posicin de varios gobiernos latinoamericanos era abiertamente pronatalista. Al parecer Mxico era el nico pas que haba legislado, como ya se seal, con el expreso propsito de estimular el incremento de la poblacin. Otros pases latinoamericanos haban adoptado disposiciones legales que adems de apuntar, por motivos fundamentalmente sociales, al bienestar de ciertos ncleos de la poblacin, tenan un abierto o un no confesado propsito pronatalista. Estas disposiciones eran de naturaleza variada, siendo quizs las ms notorias las referentes a programas de proteccin de la familia y la infancia, que estaban favorecidas con sistemas de asignaciones. Por otro lado, algunos pases, como Brasil y Costa Rica, consideraban ilegal la venta o propaganda de productos anticonceptivos. El aborto como en general es hoy da estaba prohibido, salvo por razones mdicas. Slo un pas pareca contar con cierta legislacin antinatalista: Panam, que en la actualidad tiene una de las ms altas tasas de esterilizacin femenina; una ley de 1941 permita el aborto si era solicitado por una mujer que tuviera cinco hijos y ms y estuviera en una situacin social y econmica difcil. En resumen, como sealaba Stycos en 1965, los latinoamericanos haban vivido por largo tiempo en un ambiente psicolgico de subpoblacin. l atribua esa actitud a la creencia en lo

Carmen A. Mir, Polticas de poblacin en Amrica Latina alrededor de 1985: un panorama confuso, en Revista Brasileira de Estudos de Populao, vol. IV, No. 1, enero-julio de 1986.

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inagotable de las tierras vrgenes y el crecimiento relativamente bajo de las poblaciones.7 El clima en que las medidas para aumentar el crecimiento demogrco fueron tomadas en aquellos tempranos aos no estuvo exento de polmica, como es posible deducir del hecho de que en el Primer Congreso Feminista, celebrado en Mxico en 1916, ya se discutiera sobre la paternidad y la maternidad responsables.8 Esto debi provocar que la administracin de Calles adoptara las medidas a que ya se ha hecho referencia. El centro de gravedad de la polmica sobre poblacin en Amrica Latina ha cambiado a travs del tiempo, como se intenta sustentar en esta ponencia. Quizs se trate de una polmica que persistir con diferente tono, en tanto se acepte que las poblaciones latinoamericanas se reproducen y distribuyen en un espacio territorial delimitado, en el que imperan sistemas sociales y estructuras econmicas que afectan y son afectados por los patrones de reproduccin y distribucin que se den, y que esta interaccin ocurre en un medio ecolgico dotado de ciertos recursos naturales cuyo equilibrio debe preservar el hombre latinoamericano.

EL VACO INFORMATIVO Y TCNICO-ANALTICO


Los hechos de principios de siglo XX ocurran en el que bien podramos designar como un vaco en cuanto a datos dedignos acerca de la dinmica demogrca de las poblaciones latinoamericanas. Los estudios analticos eran prcticamente inexistentes. Una bsqueda de referencias bibliogrcas pertinentes produce resultados bastante escasos para fechas anteriores a 1930. El Congreso Internacional de Poblacin celebrado en Pars en 1937 recibi slo tres documentos de latinoamericanos: uno sobre as7

J. Mayonne Stycos, La demografa y el estudio de los problemas de poblacin en Amrica Latina, en R. Delgado Carda, Mayonne Stycos y Jorge Arias (eds.), El dilema de la poblacin en Amrica Latina, Bogot, Asociacin Colombiana de Facultades de Medicina, 1968. Moiss Gonzlez Navarro, Poblacin y sociedad en Mxico (1900-1970), op. cit., p.120.

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pectos metodolgicos y dos de carcter descriptivo. Por cierto que uno de ellos se refera a la poblacin mexicana, preparado por Alfonso Garca Robles, quien se preocupaba por la heterogeneidad tnica de esta poblacin. Es en Argentina y Brasil donde parecen haber surgido las primeras tentativas hechas en Amrica Latina para analizar datos demogrcos sistemticamente. Entre ellas, las principales contribuciones son las de Mortara, quien, con ocasin del censo de 1940 en Brasil, estableci lo que ms tarde llegara a ser el Laboratorio do Conselho Nacional de Estatstica, donde se prepararon estudios valiosos y se desarrollaron algunas tcnicas metodolgicas de especial inters para pases con datos incompletos. Pero la que realmente vino a llenar el vaco que Amrica Latina presentaba en cuanto a datos sobre sus poblaciones fue el llamado Programa del Censo de las Amricas, 1950, que tuvo su base en la recomendacin adaptada en el ya mencionado Primer Congreso Demogrco Interamericano de 1943. En l se propuso el levantamiento de un censo continental de poblacin, siguiendo deniciones y criterios uniformes. En la dcada de los cincuenta, alrededor de 16 pases levantaron censos de poblacin. Fue tambin en esa dcada cuando se estableci el Centro Latinoamericano de Demografa de Naciones Unidas en Santiago de Chile, que inici la capacitacin de personal tcnico en demografa; comenz el anlisis sistemtico de la informacin demogrca existente; promovi la recopilacin de nuevos datos en las reas de fecundidad y migracin, e inici la investigacin sobre estos temas y otros de importancia para comprender la dinmica demogrca latinoamericana. De esta forma se comenz a esclarecer cul era el verdadero panorama demogrco de la regin y fue posible, tambin, hacer estimaciones de las variables demogrcas en el pasado reciente. La generacin de informacin, aunque limitada, y el desarrollo de alguna capacitacin en tcnicas de anlisis demogrco permitieron a gobiernos y estudiosos en general empezar a comprender mejor el impacto del tamao y ritmo de crecimiento de la poblacin, en las posibilidades de atencin de sus necesidades
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sociales de la poblacin, principalmente en las esferas de la educacin, la salud y la vivienda. En esa primera etapa estos atributos demogrcos fueron tomados como factores dados, que podan ser utilizados como base para proyectar ciertos programas econmicos que pudieran dar atencin a esas necesidades sociales. No se reconoca, o se reconoca poco, la interrelacin existente entre la dinmica demogrca y la estructura socioeconmica de una sociedad determinada en un lapso histrico dado. Dos acontecimientos ocurrieron en esa dcada que, a primera vista, podra pensarse que por corresponder a la esfera de lo poltico tuvieron poca repercusin en la polmica poblacin-desarrollo que se aviv en los aos sesenta, pero que en realidad modicaron el enfoque simplista que estimaba a la poblacin como un dato dado. Nos referimos a la instauracin de un gobierno revolucionario en Cuba y a la adopcin de la Alianza para el Progreso en Punta del Este. El primer acontecimiento se convirti en una advertencia a los gobiernos sobre la posibilidad real de movimientos populares reivindicativos de alguna envergadura. Fue entonces cuando estos gobiernos comenzaron a prestarle mayor atencin a la necesidad de un desarrollo econmico que contribuyera a garantizar la estabilidad poltica. Con el advenimiento de la Alianza cobr importancia la prctica de la planicacin econmica, tanto en el nivel nacional como regional, lo que llev al reconocimiento, an bastante limitado, de que la poblacin es una variable importante que debe ser considerada en los esquemas de planicacin.9 Conviene recordar que la Alianza para el Progreso desat en nuestros pases una polmica con un importante contenido ideolgico. Sostenan algunos que la propuesta estaba destinada a introducir modicaciones relativamente superciales en la organizacin de nuestras sociedades con el evidente propsito de
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Una discusin interesante de algunos aspectos referentes a esta poca puede encontrarse en Ral Bentez Zenteno, Las polticas de poblacin como instrumento de desarrollo en Amrica Latina, en Vctor Urquidi y Jos B. Morelos (comps.), Poblacin y desarrollo en Amrica Latina, Mxico, El Colegio de Mxico, 1979.

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detener las de carcter estructural, cuya necesidad haba puesto en evidencia la Revolucin Cubana. Otros grupos defendan la necesidad de introducir las reformas que propugnaba la Alianza, como una manera de nanciar el desarrollo. No es del caso hacer en estos momentos una evaluacin de lo que efectivamente signic para la regin el intento de aplicar la Alianza para el Progreso. Lo que importa destacar es que aparecen los predicadores, de dentro y, principalmente, de fuera de la regin, con el mensaje antinatalista o francamente controlista, al amparo de la preocupacin porque Amrica Latina alcanzara mayores niveles de crecimiento econmico, en el marco de una situacin demogrca que a partir de comienzos de la dcada de los sesenta mostraba importantes cambios, entre ellos la aceleracin del ritmo de incremento de la poblacin. Se sostena que una menor tasa de crecimiento demogrco sera propicia al logro de un crecimiento econmico ms elevado. Contra esta ltima proposicin reaccionaban negativamente, por distintos motivos, dos sectores nacionales: los grupos de izquierda y la Iglesia catlica. En el primer caso, se repetan los argumentos esgrimidos contra la Alianza para el Progreso, que se complementaban con referencias a la teora marxista de que el control natal no era necesario en ningn caso porque cada sociedad tiene su propia ley de poblacin, que si se permita operar sin trabas y en un proceso de transformaciones sociales, llevara al necesario equilibrio entre poblacin y recursos. La oposicin de la Iglesia catlica surga de la conocida postura que hasta hoy da mantiene esa institucin, respecto a lo que denomina medios articiales de impedir la concepcin. Los gobiernos latinoamericanos, por su parte, reaccionando contra lo que fcilmente podra tildarse como intromisin extranjera en un delicado asunto de exclusiva decisin soberana, y tratando de evitar innecesarios problemas polticos internos, rehusaron tomar posiciones explcitas en cuanto a la adopcin de polticas tendientes a disminuir la tasa de crecimiento de la poblacin. Esto no fue obstculo para que, con la anuencia explcita o tcita de los gobiernos latinoamericanos, se hubieran estableci177

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do, hacia 1968, programas de planicacin familiar de carcter privado. Cuba fue la excepcin en este sentido.10 Tres conferencias (una mundial y dos regionales) contribuyeron, a mediados de la dcada, a estimular el clima de discusin que prevaleca en la regin sobre poblacin y desarrollo. La Conferencia Mundial de Poblacin de Belgrado, en 1965, se caracteriz por hacer nuevos aportes sobre la interaccin entre los factores demogrcos, econmicos y sociales, que aos ms tarde sirvi de base a las Naciones Unidas para publicar una obra de carcter enciclopdico titulada Factores determinantes y consecuencias de las tendencias demogrcas. De esta forma se iba despejando un tanto el panorama que hasta mediados de 1960 se nutra de interpretaciones fundamentalmente ideolgicas, acerca del funcionamiento de la sociedad y del papel que en ella jugaba la dinmica demogrca. A pesar de ello, no puede dejar de reconocerse la persistencia de enfoques que efectivamente se prestaban para la continuacin de la polmica. As, la Primera Asamblea Panamericana de Poblacin, celebrada en Cali en 1965, por un lado, incluy entre sus recomendaciones lo que he calicado como la primera denicin latinoamericana de poltica de poblacin: que abarque amplios objetivos nacionales respecto de la distribucin de la poblacin, a la velocidad de su crecimiento y a los niveles de mortalidad, fecundidad, y migracin, como parte integrante de su poltica de desarrollo econmico y social.11 Sin embargo, por otro lado, en lo que la Asamblea llam su Informe nal, hace la armacin de que las actuales tasas de crecimiento de la poblacin obstaculizan el desarrollo econmico y social.12 No cabe duda de que los participantes norteame10

Ral Urza, El desarrollo y la poblacin en Amrica Latina, Mxico, Siglo XXI Editores, 1979. Subrayado de Carmen A. Mir, La poblacin de Amrica Latina en el siglo XX, en R. Delgado Carda, Mayonne Stycos y Jorge Arias (eds.), El dilema de la poblacin en Amrica Latina, Bogot, Asociacin Colombiana de Facultades de Medicina, 1968, p. 308. Ibid., p. 306.

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ricanos y latinoamericanos slo pudieron llegar a un consenso general que no permite suponer que la totalidad de los participantes estuvo de acuerdo [] con todas y cada una de las recomendaciones.13 Dos aos despus, en 1967, la Organizacin de Estados Americanos convoc a la Reunin sobre polticas de poblacin en relacin al desarrollo de Amrica Latina. En esta reunin se adopt, evidentemente como resultado de un compromiso entre sectores antagnicos, una denicin de poltica de poblacin que planteaba ms dudas que las que resolvi, ya que prcticamente la asimil a una poltica global de desarrollo econmico y social. Es, sin embargo, el reejo de la persistencia de la controversia entre distintos grupos latinoamericanos (y tambin con norteamericanos), acerca del sentido que deba tener una poltica de poblacin. Entre tanto, El Colegio de Mxico haba fundado el Centro de Estudios Demogrcos y Econmicos, que junto con la CELADE y la Comisin de Poblacin y Desarrollo de CLACSO hace importantes aportes para incrementar el conocimiento de las relaciones poblacin-desarrollo.

LA DCADA DE 1970
As se llega a la dcada en que la polmica sobre los efectos del incremento demogrco sobre el crecimiento econmico prcticamente desaparece, para dar paso a la relacionada con la naturaleza y caractersticas de una poltica de poblacin. Debe tenerse presente que prcticamente todos los gobiernos dieron cabida a los programas de planicacin familiar en los servicios estatales de salud, como resultado de la demanda que los programas de planicacin familiar fueron generando entre ciertos sectores femeninos y ante exigencias de algunos grupos vinculados a la salud pblica, en el sentido de que las acciones que afectaban la salud de las mujeres eran responsabilidad del sector

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Ibid., p. 305.

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pblico. En la dcada de 1970 esto era una realidad en 16 pases, a los que recientemente se sumaron Per y Brasil. Aunque la operacin continuada de esos programas eventualmente condujo a una declinacin del nivel de la fecundidad y, consecuentemente, de la tasa de crecimiento demogrco, la adopcin ocial de estos programas no es un indicador de que esos gobiernos, con excepcin de los de Repblica Dominicana y El Salvador, hubieran tomado abiertamente una posicin controlista frente al crecimiento de la poblacin. Los programas se justicaban, hasta hace poco, como instrumentos para proteger la salud de las madres y disminuir la incidencia del aborto, contribuyendo a reducir la mortalidad materna, logros que en algunos casos han sido demostrados estadsticamente. Sin embargo, se comenzaba a reconocer la necesidad de encontrar medios que permitieran armonizar las tendencias demogrcas y las del desarrollo econmico y social, lo que no poda lograrse con la mera aplicacin de programas de planicacin familiar. Para ello era indispensable adoptar una poltica de poblacin con objetivos ms amplios. Un indicio alentador en este sentido lo manifest la Conferencia Regional Latinoamericana de Poblacin, celebrada en Mxico en 1970, en la que numerosos documentos latinoamericanos coincidan en la conveniencia de actuar sobre los fenmenos demogrcos. Result muy importante que en esta conferencia, el connotado economista de la regin Ral Prebisch hubiese declarado no tengo escrpulos de ninguna naturaleza en decir que hay tambin que obrar en forma consciente y deliberada sobre la fuerza de la demografa.14 La postura adoptada por Prebisch tena un doble aspecto positivo. Por un lado, uno de los grupos ms reacios a reconocer que la dinmica de poblacin de Amrica Latina deba ser tomada en cuenta como variable de importancia en los planes econmicos y sociales, eran los economistas latinoamericanos. Muchos postulaban que para expandir el mercado interno, con el consiguiente
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Ibid., subrayado de Carmen A. Mir.

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efecto benco sobre la condicin econmica general, era indispensable contar con una poblacin numerosa y en aumento. Poco se hablaba de la capacidad adquisitiva de esa poblacin ni de la efectiva insercin en actividades productivas de los crecientes contingentes en edad de trabajar. Por otro lado, el pronunciamiento se daba en un momento en que como consecuencia del mejoramiento de las condiciones de vida de ciertos ncleos de la poblacin y, en gran medida, debido a los programas de planicacin familiar, la fecundidad haba comenzado a descender en varios pases, llegando en algunos casos (Costa Rica, por ejemplo) esa declinacin a establecer records que podan llamarse histricos. Segn las declaraciones de los gobiernos, esto ocurra en general como corolario de acciones de salud y no como efectos demogrcos expresamente deseados. Haba llegado el momento, pues, de dar cierta coherencia a las acciones que venan siendo tomadas por algunos gobiernos en la esfera de la poblacin. Mxico fue el primer pas que, actuando consciente y deliberadamente, adopt en 1973 una nueva Ley General de Poblacin, que entre sus objetivos tena el de regular los fenmenos que afectan a la poblacin [] con el n de lograr que participe justa y equitativamente en los benecios del desarrollo econmico y social. La Conferencia Mundial de Poblacin de 1974 vino a brindar a los gobiernos latinoamericanos una adecuada base para tomar posiciones explcitas en el mbito de las polticas de poblacin, salvndolos, adems, de innecesarias controversias de tipo poltico. Al declarar el Plan de Accin Mundial sobre Poblacin (prrafo 14) que las variables demogrcas inuyen sobre las variables del desarrollo y a su vez estn sujetas a la inuencia de stas, elimin la fuente de las antiguas controversias y abri la posibilidad de que los gobiernos reconocieran como preocupacin legtima las acciones destinadas a modicar la dinmica demogrca. Es as como, hacindose eco de una recomendacin incluida en el plan, varios gobiernos de la regin establecieron instancias administrativas con funciones de integrar la consideracin del
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factor demogrco en los planes sectoriales y globales de desarrollo.

LA DCADA DE 1980
La acumulacin de conocimientos sobre la poblacin que haba sido posible lograr en la regin, como producto de los trabajos del Centro Latinoamericano de Demografa (CELADE), la Comisin de Poblacin y Desarrollo del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO), el Programa de Investigaciones Sociales sobre Poblacin en Amrica Latina (PISPAL), as como de centros nacionales en Argentina, Brasil, Colombia, Cuba y Mxico, dejaba a los gobiernos de Amrica Latina en una posicin relativamente ventajosa en cuanto a la posible utilizacin de estos conocimientos para la formulacin y eventual ejecucin de una poltica de poblacin. A ello hay que agregar la actividad de investigacin desplegada por los organismos pblicos a que se hizo referencia en la seccin anterior, creados a raz de la Conferencia Mundial de Poblacin de 1974. Se conocieron mejor que antes, por lo menos en algunos pases, las peculiaridades que presentaba la transicin de la fecundidad; las caractersticas de las migraciones internas y los determinantes de la distribucin espacial de la poblacin, principalmente los relacionados con la concentracin en ciudades; las relaciones que se dan entre ciertos fenmenos demogrcos y algunos aspectos del desarrollo econmico y social, y la posible evolucin futura de la dinmica demogrca. Aun en el difcil campo de la explicacin causal de algunos comportamientos demogrcos, varios estudiosos latinoamericanos haban logrado avances de alguna importancia. Desafortunadamente, a pesar de la existencia de este cmulo de conocimientos, no ha sido posible avanzar en el campo de la integracin de la variable demogrca en los planes de desarrollo econmico y social, cuando ellos existen, porque de alguna manera surge una nueva polmica entre los responsables de la in-

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tegracin y los planicadores o los encargados de determinados programas pblicos acerca de qu y cmo integrar. A la anterior dicultad contribuye, en parte, el hecho de que la planicacin con mucha frecuencia no pasa de ser un ejercicio indicativo, que hace prcticamente imposible a los responsables de la poltica de poblacin establecer un dilogo fructfero con los planicadores. Tal vez la solucin haya que buscarla, como ha sido sugerido, a travs de la integracin parcial de la variable demogrca en distintos programas especcos, en los que, utilizando los conocimientos ya acumulados, puedan formularse hiptesis acerca de cmo podrn interactuar las variables demogrcas y las econmicas y sociales, objeto de los programas especcos. Durante la dcada de 1990 ser necesario resolver el problema de la integracin, no sin reconocer qu nuevos ingredientes se han agregado a los que deben ser explcitamente considerados en una poltica de poblacin y en unos planes que aseguren un desarrollo sustentable. Nos referimos, obviamente, al tema que constituye la polmica hoy vigente, acerca de cmo lograr el equilibrio ecolgico. A lo largo de las tres ltimas dcadas, en lo que atae al crecimiento de la poblacin, se ha ido evolucionando de una polmica a otra. El cambiante panorama del medio en que el hombre se desenvuelve y las cambiantes demandas que la poblacin plantea llevarn a la aparicin de nuevas situaciones polmicas.

BIBLIOGRAFA
Bentez Zenteno, Ral, Las polticas de poblacin como instrumento de desarrollo en Amrica Latina, en Vctor Urquidi y Jos B. Morelos (comps.), Poblacin y desarrollo en Amrica Latina, Mxico, El Colegio de Mxico, 1979. Carda Robles, Alfonso, Le problme de la population au Mexique, en Congres International de la Population, Pars, Hermann et Cie diteurs, 1938, pp. 45-47.

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Gonzlez Navarro, Moiss, Poblacin y sociedad en Mxico (19001970), tomo 1, Mxico, UNAM, 1974. Mir, Carmen A., La poblacin de Amrica Latina en el siglo XX, en R. Delgado Carda, Mayonne Stycos y Jorge Arias (eds.), El dilema de la poblacin en Amrica Latina, Bogot, Asociacin Colombiana de Facultades de Medicina, 1968. ______, Experiencias y problemas en la promocin de la enseanza y la investigacin demogrcas en los pases en vas de desarrollo: el caso de Amrica Latina, en Centro Latinoamericano de Demografa, serie A, N 53, enero de 1969. ______, Polticas de poblacin en Amrica Latina alrededor de 1985: un panorama confuso, en Revista Brasileira de Estudos de Populao, vol. IV, N 1, enero-julio de 1986. Stycos, J. Mayonne, La demografa y el estudio de los problemas de poblacin en Amrica Latina, en R. Delgado Carda, Mayonne Stycos y Jorge Arias (eds.), El dilema de la poblacin en Amrica Latina, Bogot, Asociacin Colombiana de Facultades de Medicina, 1968. Resultados del Primer Congreso Demogrco Interamericano, en Estadstica, vol. I, N 4 y vol. II, N 5. Urza, Ral, El desarrollo y la poblacin en Amrica Latina, Mxico, Siglo XXI Editores, 1979.

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AMRICA LATINA: LA POBLACIN Y LAS POLTICAS DE POBLACIN ENTRE BUCAREST Y EL CAIRO1

EL MARCO DEMOGRFICO ANTES DE LA CONFERENCIA MUNDIAL DE POBLACIN DE 1974


En 1970, los 20 pases que componen Amrica Latina tenan una poblacin cercana a los 275 millones de personas, ms de la mitad de los cuales residan en Brasil y Mxico. Per ocupaba el quinto lugar, antecedido por Argentina y Colombia. Para entonces, slo 10 pases haban entrado en una franca transicin demogrca que avanzaba a distintos ritmos; Uruguay, Argentina, Chile y Cuba fueron los pioneros, seguidos por Colombia, Brasil, Costa Rica, Panam, Per y Repblica Dominicana. La tasa anual de crecimiento demogrco en el periodo 19601965, que marca un punto de inexin en la trayectoria de la dinmica demogrca, haba llegado al nivel mximo de 28,08 por mil, pero todava cinco pases (Ecuador, Honduras, Mxico, Ni-

Texto extrado de Carmen A. Mir, Papeles de poblacin, N 20, abril-junio de 1999, pp. 9-23. Conferencia dictada en la IV Reunin Nacional sobre Poblacin, celebrada en Ica, Per, entre el 26 y el 29 de abril de 1995 (versin revisada y aumentada).

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caragua y Venezuela) tenan tasas de crecimiento superiores al 30 por mil. Dos, que presentaban tasas de crecimiento relativamente bajas, unan a una elevada fecundidad una alta mortalidad. Era notable que ambos (Bolivia y Hait) tuvieran, entre 1970-1975, esperanzas de vida al nacimiento (eo) por debajo de los 50 aos. Como es sabido, la transicin demogrca se inicia con el descenso de la mortalidad, que en la mayora de los pases de Amrica Latina comenz antes de la dcada de los cincuenta, en el periodo posterior a la Segunda Guerra Mundial. Ya en el periodo 19501955, el promedio de eo rondaba los 52 aos. En vsperas de Bucarest se le haban agregado 9,5 aos, elevndose, entonces, ese ndice a ms de 61 aos; en Cuba ste exceda los 71 aos. Todos los pases que en la actualidad experimentan una transicin demogrca avanzada tenan entre 1970-1975 una eo que exceda de 65 aos. Llama la atencin el caso de Per, donde hasta el periodo 1980-1985 la eo se mantuvo por debajo de los 60 aos. Las ganancias en la eo mantuvieron un paso acompasado en todos los pases, pero es notable que la brecha entre los valores ms altos y ms bajos apenas hubiera disminuido cuatro aos. Resulta positivo apreciar que la ganancia en aos de vida es casi el doble en el caso del pas menos favorecido, en comparacin con el de ms alto nivel de eo, como un examen de las cifras que se citan a continuacin lo revela:
Cuadro N 1 Niveles de esperanza de vida al momento del nacimiento (aos) 1950-1955 e ms alta e ms baja Brecha 66,27 (Uruguay) 37,56 (Hait) 28,71 1970-1975 71,03 (Cuba) 46,74 (Bolivia) 24,29 Diferencia 4,76 9,18

A la transicin de la mortalidad se agreg, ms tarde, la de la fecundidad, fenmeno que registra su punto de inexin entre 1960-1965. En ese periodo, la tasa global de fecundidad (TGF)
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de la regin haba llegado a casi seis hijos (5,98), con enormes disparidades entre pases. En Honduras, Nicaragua y Repblica Dominicana las mujeres tenan, en promedio, ms de siete hijos, mientras que en Argentina y Uruguay ese promedio era menos de la mitad: alrededor de tres hijos. Por otro lado, slo tres pases (Cuba, Chile y Panam) tenan ndices de la TGF inferiores al promedio regional. Per, conjuntamente con Paraguay, Costa Rica, Ecuador, El Salvador y Guatemala, rondaban el nivel de siete hijos. Hacia el periodo 1970-1975 esta situacin haba variado de manera importante: el promedio de la TGF para la regin haba bajado a cinco y slo en un pas (Honduras) este ndice era de ms de siete. El nmero de pases con tasas inferiores al promedio regional haba aumentado a nueve. Una comparacin por grupos ayuda a apreciar mejor los cambios que se produjeron (cuadro N 2).
Cuadro N 2 Cambios en la tasa global de fecundidad. Comparacin por grupos de pases Nivel de la TGFL Menos de 4,50 4,50 - 5,99 6,00 - 6,49 6,50 - 6,99 7,00 y ms 1950-1955 2 3 2 10 3 1970-1975 5 7 5 2 1

Al mismo tiempo que se modicaba la fecundidad y la mortalidad y, como consecuencia de ello, el ritmo de crecimiento demogrco, se daba una importante transformacin en la distribucin de la poblacin en el territorio de cada pas, palpable en la concentracin de habitantes en las reas urbanas. Ya para 1970 ms de la mitad (58%) de la poblacin de la regin resida en reas urbanas. Como en el caso de otras caractersticas demogrcas, se daban grandes disparidades entre pases en cuanto al
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grado de urbanizacin alcanzado. As, mientras que en Uruguay 8 de cada 10 habitantes residan en reas urbanas, en Hait la proporcin era de slo 2 de cada 10. Los pases de Amrica del Sur, en especial Argentina, Chile, Uruguay y Venezuela, han sido los de ms rpida urbanizacin, pues ms de tres cuartas partes de su poblacin residan en ciudades en 1970. El proceso ha sido algo ms lento en los pases de Amrica Central y el Caribe, donde, en general, entre dos tercios y ms de la mitad de la poblacin todava habitaba, en aquel ao, en reas rurales. Al momento de la Conferencia de Bucarest el proceso de urbanizacin continuaba presentando las mismas tendencias del pasado reciente. Esta situacin fue objeto de preocupacin durante las deliberaciones sobre el Plan de Accin Mundial sobre Poblacin (PAMP); por ello, repetidamente muchos pases de Latinoamrica nos han expresado, en las encuestas que realiza las Naciones Unidas para darle seguimiento a ese plan, que desearan modicar las mencionadas tendencias. Conviene advertir que una descripcin tan resumida de las tendencias generales de la dinmica demogrca necesariamente oculta algunos aspectos importantes que inuyen de manera signicativa en el desarrollo de nuestras sociedades. Debe resaltarse, en primer lugar, que los indicadores promedio del nivel nacional que han sido citados aqu no permiten notar las grandes disparidades que en el comportamiento demogrco existen entre sectores sociales de un mismo pas y que en gran medida apuntan hacia la existencia de injusticias sociales. Situaciones de este tipo son las que llevan a hablar de problemas de poblacin cuando ms bien se trata de poblaciones con problemas. Es una distincin que cabe tener presente cuando se proponga adoptar polticas de poblacin.

LAS PRINCIPALES CARACTERSTICAS DE LA EVOLUCIN DEMOGRFICA ENTRE 1970 Y 1990


En los 20 aos transcurridos entre la Conferencia de Bucarest y la de El Cairo, la dinmica demogrca de Amrica Latina sufri
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cambios fundamentales, que en teora deberan haber contribuido a disminuir los problemas que se asocian con el crecimiento de la poblacin. Parece existir una apreciacin generalizada de que estos problemas ms bien han aumentado, aunque es claro que difcilmente puedan atribuirse de modo exclusivo al comportamiento demogrco de la poblacin. Se reconoce la existencia de otros factores de orden econmico, social y poltico. Los cambios en la dinmica demogrca en las dos ltimas dcadas han sido de tal magnitud que llevaron a una importante revisin de las proyecciones de poblacin hechas en aos precedentes. En todos los casos disminuyeron las magnitudes de las poblaciones anteriormente estimadas. Ello se debi principalmente a que los demgrafos no llegaron a prever la velocidad a la que descendera la fecundidad, declinacin que necesariamente llev a una no prevista disminucin de la tasa de crecimiento. As por ejemplo, en 1971 el Centro Latinoamericano de Demografa (CELADE) proyect que la poblacin de la regin en el ao 2000 sera de 641 millones. Las ms recientes proyecciones estimaron que slo llegar a ser de 571 millones, es decir, de 130 millones menos. La tasa de crecimiento se calcula ahora para el periodo 1990-1995 en 18,13 por mil, es decir, una baja de 27% respecto a la de 1970-1975. Esto, como resultado de un descenso de ms de 39% en la TGF en el mismo lapso. Las mujeres de la regin tienen ahora en promedio tres hijos, en lugar de los cinco que tenan hace 20 aos. El hecho de que el descenso en la tasa de crecimiento demogrco no responda en su totalidad a la declinacin de la fecundidad se debe a que la mortalidad no ha continuado menguando al ritmo acelerado que traa en aos anteriores. Esto, desde luego, es un comportamiento lgico y hasta cierto punto anticipado. Aunque la eo en Amrica Latina est todava lejos de acercarse al lmite biolgico, en cierta medida s se acerca al lmite social. Uno de los conjuntos de edad que ms afecta el nivel de la eo es el de los infantes. En nuestro caso, son an muchas las muertes infantiles que podran prevenirse, pero ello depende de ciertas situaciones sociales que todava no hemos podido superar. Cmo
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erradicar, por ejemplo, la desnutricin infantil; cmo aumentar la asistencia profesional al parto; cmo ampliar la cobertura de la atencin prenatal. stos son slo ejemplos en el caso de la mortalidad infantil. Tambin inciden en la eo las muertes de adolescentes, grupo que presenta una serie de problemas que no siempre los servicios de salud estn en condiciones de atender, tales como embarazos precoces, consumo de drogas, accidentes y violencia, para citar slo tres. En 1990, prcticamente todos los pases de la regin haban entrado al proceso de transicin demogrca, el que, en algunos casos, se desenvuelve de manera acelerada. En Cuba, por ejemplo, ya la fecundidad est bajo el nivel de reemplazo (TGF 1,87). Uruguay y Chile se aproximan a ella. Es ms, se estima que de seguir la tendencia actual, para el periodo 2015-2020, es decir dentro de 20 aos, 11 pases de la regin y ella misma, en promedio, tendrn niveles de fecundidad bajo el nivel de reemplazo. Segn las proyecciones, Per slo llegara a ese nivel en el periodo siguiente (2020-2025). Como se coment anteriormente, el descenso de la mortalidad, a pesar de que ha disminuido su ritmo, ha situado la eo de varios pases de la regin en niveles que registran algunos pases desarrollados: Costa Rica y Cuba con ms de 75 aos y otros seis pases (Argentina, Chile, Mxico, Panam, Uruguay y Venezuela) con ms de 70 aos de eo, Per contina estando bajo el promedio regional (64,60 aos) Toda esta evolucin demogrca aceler la transformacin de la estructura por edades: proporcionalmente, menos menores de 15 aos y ms de los grupos de 15 a 59 y 60 y ms. La urbanizacin continu a pasos acelerados y, en 1990, entre las 20 ciudades ms grandes del mundo, cuatro pertenecan a Amrica Latina. Las disparidades de los indicadores demogrcos entre grupos sociales persisten y se asocian, cada vez ms, a desigualdades en el acceso a los benecios del progreso y el desarrollo. Ciertos crculos sostienen que las nuevas polticas neoliberales han agudizado los problemas.
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Gracias a la labor de la CEPAL, que en aos recientes ha dado mayor reconocimiento al estudio de aspectos relacionados con la dinmica demogrca y su relacin con fenmenos econmicos, sociales y ambientales, los pases de la regin llegaron a El Cairo despus de haber examinado en varias reuniones regionales la temtica de poblacin. Tanto as, que en la Conferencia Regional Latinoamericana y del Caribe sobre Poblacin y Desarrollo adoptaron lo que denominaron un consenso, que se reere a puntos importantes de la agenda sobre poblacin, an pendientes. En esa conferencia tambin se acord preparar un plan regional que, en efecto, se formul, lo que dio lugar al Plan de Accin sobre Poblacin de Amrica Latina y el Caribe.

LOS DEBATES SOBRE POLTICAS DE POBLACIN EN AMRICA LATINA ALREDEDOR DE 1970


Como ya se seal anteriormente, la tasa de crecimiento de la poblacin lleg a su mximo nivel en el periodo 1960-1965. La continua expansin de esta tasa a travs de los aos anteriores haba llevado a una duplicacin de la poblacin en 25 aos, entre 1940 y 1965. Esta creciente poblacin, con una estructura por edad muy joven y con tendencia a concentrarse en ciudades, combinada con una expansin de sus aspiraciones sociales, comenz a plantear demandas que la mayor parte de los gobiernos de Amrica Latina no estaban en condiciones de enfrentar satisfactoriamente. Fue entonces cuando irrumpi en la regin la proposicin, que nos vino desde fuera, de que la adopcin del control de la natalidad podra constituirse en la solucin a los problemas que se suponan planteados por el elevado crecimiento de la poblacin. Errneamente se asimilaba el concepto de poltica de poblacin con el control natal y se daba paso as a la reanudacin de una controversia que la publicacin del Ensayo sobre la poblacin, de Malthus, haba atizado siglo y medio antes. Los gobiernos, preocupados por no mezclarse en lo que podra tildarse como intromisin fornea en un delicado asunto de exclusiva decisin soberana, y tratando de evitar problemas po191

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lticos internos por la oposicin que cualquier decisin en este delicado terreno levantara en la jerarqua de la Iglesia catlica y en los grupos izquierdistas locales, rehuyeron tomar posiciones con relacin a la adopcin de polticas explcitas tendientes a disminuir la tasa de crecimiento de la poblacin. Mientras tanto, en casi todos los pases funcionaban programas de planicacin familiar de carcter privado, que obviamente lo hacan con la anuencia explcita o tcita del gobierno respectivo. Pocos aos ms tarde, ante la demanda que esos programas fueron generando en ciertos sectores femeninos, un buen nmero de gobiernos dio cabida a programas de planicacin familiar en los servicios estatales. Slo dos pases de la regin (Argentina y Uruguay) decidieron no brindar esos servicios, en consonancia con su declarado propsito de estimular el crecimiento de sus respectivas poblaciones. La adopcin ocial de estos programas no implicaba que los gobiernos hubieran tomado una posicin controlista frente al crecimiento de la poblacin. Los programas se justican como instrumentos para proteger la salud de las madres y disminuir la incidencia del aborto, y contribuan, adems, a reducir la mortalidad materna. Se comenzaba a reconocer, sin embargo, que era necesario encontrar medios que permitieran armonizar las tendencias demogrcas y las del desarrollo econmico y social, lo que no poda lograrse con la sola aplicacin de programas de planicacin familiar. Para ello era indispensable adoptar una poltica de poblacin con objetivos ms amplios. Paralelamente, diversos foros latinoamericanos intentaban esclarecer el sentido que se deba dar al concepto de poltica de poblacin, plano en el que se avanza logrando lentamente un consenso. Mxico fue el primer pas que, en 1973, adopt una Ley General de Poblacin, cuyo objetivo era regular los fenmenos que afectan a la poblacin [] con el n de lograr que participe justa y equitativamente en los benecios del desarrollo econmico y social. Personalmente, siempre me ha parecido una excelente contribucin a esclarecer el sentido de una poltica de poblacin
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la enunciada por Per, mediante Decreto Legislativo que, hace 10 aos, estableci, entre otras deniciones, que la poltica nacional de poblacin tiene por objeto planicar y ejecutar acciones del Estado relativas al volumen, estructura, dinmica y distribucin de la poblacin en el territorio nacional, agregando que entre los objetivos de la Ley est el de promover una equilibrada y armnica relacin entre el crecimiento, estructura y distribucin territorial de la poblacin, y el desarrollo econmico y social, teniendo en cuenta que la economa est al servicio del hombre. Se percibe en estas disposiciones la inuencia del PAMP adoptado en Bucarest, cuyo prrafo 14 establece que las variables demogrcas inuyen sobre las variables del desarrollo y, a su vez, estn sujetas a la inuencia de stas. En general, sta ha sido la orientacin que han adoptado los pases latinoamericanos que han enunciado polticas de poblacin. Tambin, acogiendo la recomendacin del PAMP, numerosos gobiernos establecieron comisiones, consejos, comits o departamentos con funciones de integrar la consideracin del factor demogrco en los planes sectoriales y globales del desarrollo. Difcil es armar que esto se haya logrado.

EL SIGNIFICADO DE LA CONFERENCIA DE BUCAREST Y EL PAMP; SU REVISIN EN LA CONFERENCIA DE MXICO, 1984


La Conferencia de Bucarest marc sin duda un hito en el reconocimiento por los gobiernos miembros de las Naciones Unidas de la importancia de la inuencia de los factores demogrcos en los esfuerzos por mejorar la calidad de vida de la poblacin. Las conferencias mundiales de poblacin, celebradas en Roma en 1954 y en Belgrado en 1965, tuvieron un carcter eminentemente cientco y no poltico, y quienes participaron lo hicieron a ttulo personal y como estudiosos interesados en la temtica de poblacin. La de 1974, en cambio, fue la primera de naturaleza gubernamental, en la que los participantes representaban a sus respectivos gobiernos, y las posiciones por ellos enunciadas de193

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ban entenderse como las ociales del gobierno respectivo. Aunque la Secretara de la Conferencia distribuy oportunamente documentos que examinaron aspectos cuantitativos y tcnicos relacionados con la situacin demogrca mundial, regional y nacional, ellos no se constituyeron en temas centrales de debate en la conferencia. El documento que concentr el mayor inters y ocup el mayor tiempo de los delegados fue el PAMP. La Secretara aport a las discusiones un proyecto que levant considerable polmica, principalmente porque se proponan metas en cuanto al crecimiento demogrco, mortalidad y fecundidad para ser alcanzadas en determinados plazos. Las deliberaciones en el grupo de trabajo cambiaron radicalmente la naturaleza del plan originalmente propuesto, lo cual caus cierta desilusin entre pases desarrollados, particularmente Estados Unidos, cuya delegacin insista en la necesidad de jar metas, y lleg a proponer en el grupo de trabajo que se declarara, como una de ellas, que la fecundidad mundial alcanzara el nivel de reemplazo en el ao 2000, meta que hoy, segn las proyecciones hechas, slo alcanzaran tres pases de Amrica Latina (Brasil, Cuba y Uruguay). Los pases en desarrollo, con un fuerte liderazgo de la Delegacin de Argelia, que presidi las deliberaciones del grupo de trabajo, lograron que el plan reconociera la interrelacin existente entre poblacin y desarrollo. En la prctica se diluy mucho el concepto de poltica de poblacin y de alguna manera se dio paso a una posicin que bien podra tildarse de pronatalista. No obstante sus limitaciones, el PAMP moviliz el inters de los gobiernos sobre la temtica de poblacin y en el caso de Amrica Latina condujo, entre otras medidas, como ya se seal antes, a la creacin de instancias especiales dentro de las administraciones pblicas para ocuparse de los aspectos demogrcos en el contexto del desarrollo. Si bien no puede decirse que con carcter generalizado los pases de la regin hayan adoptado polticas explcitas de poblacin, no hay duda de que hoy se presta mayor atencin al impacto de los fenmenos demogrcos en las posibilidades que tienen las poblaciones, principalmente los grupos postergados, de mejorar su calidad de vida. Con la colaboracin
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de la CEPAL, los gobiernos han intentado extender a este campo la aspiracin de alcanzar la equidad que tanto han tratado de promover en lo econmico. Se pens que la Conferencia Internacional de Poblacin de Mxico, en 1984, contribuira a ampliar y darle mayor concrecin a las recomendaciones adoptadas en Bucarest. En efecto, varias de las recomendaciones de Mxico ampliaron el tratamiento de temas, como los relacionados con la situacin de la mujer en la sociedad, incluyendo su acceso a la planicacin familiar. Sin embargo, la Conferencia de Mxico abri nuevos frentes de confrontacin. La delegacin de Estados Unidos, sorprendentemente, tom la posicin de que los problemas de poblacin podran resolverse en sociedades que se apoyaran en la creatividad de individuos privados trabajando en una economa libre el eptome, dira yo, de la doctrina neoliberal aplicada al campo demogrco. Adems, anunci que su pas no dara asistencia nanciera a actividades que en sus programas prestaran asistencia para abortos, con lo que se cortaron los aportes al Fondo de Poblacin de Naciones Unidas que prestaba apoyo a China, y que incluye el aborto entre los servicios que presta a su poblacin femenina. Tambin se ha considerado que el propio Mxico, que despus de la Conferencia de Bucarest dio renovado mpetu a su poltica de poblacin y apoy decididamente las actividades del Fondo de Poblacin en la regin, tom una posicin menos comprometida en esta conferencia. El Vaticano, que en Bucarest se haba abstenido de sumarse al consenso sobre el PAMP, hizo lo mismo en Mxico, no slo porque no aprobaba mtodos no naturales de planicacin familiar, sino porque no le parecan adecuadas las recomendaciones sobre sexualidad y paternidad, que singularizaban a individuos y parejas, cuando deban referirse a parejas casadas. En resumen, puede decirse que en Mxico se avanz poco.

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LOS DEBATES POSTBUCAREST CON INFLUENCIA


EN LAS CUESTIONES SOBRE POBLACIN Y EN LA ADOPCIN DE POLTICAS

En el campo internacional se realizaron algunas reuniones que han tenido un impacto importante en la discusin sobre las cuestiones relativas a la poblacin. Se examinan, a continuacin, algunas que se consideran de mayor impacto. Como se mencion anteriormente, la creciente urbanizacin en la regin plantea problemas adicionales que, indudablemente, tienen relacin con el crecimiento absoluto y relativo de las poblaciones residentes en reas urbanas. Pero los problemas no se limitan exclusivamente a dichas reas, sino que tienen repercusiones en las rurales, de donde procede parte importante de los contingentes que nutren el crecimiento urbano. De la Conferencia Internacional sobre Poblacin y Futuro Urbano celebrada en Roma, en 1980, varias son las conclusiones de valor para los planicadores en el campo de poblacin, pero sobre todo para nuestra regin; una de las ms importantes es la que advierte que
El proceso de urbanizacin slo podr ser manejado ah donde tambin se manejen, por medio de medidas econmicas, sociales, polticas y culturales, los factores demogrcos que contribuyen a este proceso [] Debemos combinar poblacin con recursos en ciudades, regiones, pases, y en ltima instancia en el mundo entero.2

Como podemos apreciar, no se propone actuar exclusivamente sobre el factor demogrco, lo que necesariamente ampliara el campo de las llamadas polticas de poblacin. Otra instancia que ha tenido considerable inuencia en el campo de poblacin ha sido la Comisin Mundial sobre Ambiente y Desarrollo, llamada tambin Comisin Brundtland, cuyo
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Conferencia Internacional sobre Poblacin y Futuro Urbano, celebrada en Roma, Italia, en septiembre de 1980.

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informe se recogi en el libro Nuestro futuro comn. Aunque en 1972 ya la Conferencia sobre el Medio Humano, celebrada en Estocolmo, haba lanzado las primeras ideas sobre la necesidad de proteger nuestro planeta Tierra, el Informe Brundtland le dio gran importancia a la relacin entre poblacin y los recursos naturales, y la necesidad de alcanzar lo que en el Informe se denomin el desarrollo sustentable. Sus recomendaciones sobre poblacin van mucho ms all de lo que hasta ese momento haban recogido otros foros internacionales. No cabe duda de que muchos de sus planteamientos fueron retomados en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Ambiente y Desarrollo, celebrada en 1992 en Rio de Janeiro. Sin embargo, en lo que respecta a poblacin, se considera que la reunin de Rio le atribuy poca importancia. El captulo quinto de la Agenda 21, sobre dinmica demogrca y sustentabilidad, no slo se considera poco efectivo, sino que en algunos aspectos se estima que constituye un retroceso respecto a medidas ya aprobadas por los gobiernos en otras reuniones internacionales. Algo claro es que despus de los ejercicios que los pases latinoamericanos debieron hacer para preparar los informes nacionales para Rio, el medio ambiente y el desarrollo sustentable han recibido nuevo reconocimiento como ingredientes que deben ser tomados en cuenta en las polticas de poblacin o en las medidas que se adopten y que tiendan a inuir sobre el comportamiento demogrco de la poblacin.

CONTENIDO Y SIGNIFICADO DE LA CONFERENCIA DE EL CAIRO Y DEL PLAN DE ACCIN PROPUESTO EN ELLA


Ya se ha sealado en este documento que en vsperas de la Conferencia de El Cairo, la poblacin de la mayora de los pases de Amrica Latina se encontraba, en general, en un proceso de transicin demogrca, moderada en algunos casos, y avanzada en otros, habindole completado dos pases: Cuba y Uruguay. Sin embargo, nuevos y crecientes problemas abrumaban a las sociedades latinoamericanas: pobreza, desempleo, delincuencia
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y violencia, discriminacin contra la mujer, abandono de nios, deterioro de la organizacin familiar, excesiva destruccin de recursos naturales y creciente deterioro del ambiente natural. Muchos de estos problemas tenan manifestaciones peculiares en las reas urbanas y rurales. Por estas y otras razones, los gobiernos acogieron con gran inters la Primera Conferencia Mundial sobre Poblacin, cuya agenda no slo contena el indispensable complemento de desarrollo, sino que, adems, propona la discusin de numerosos temas que, hasta entonces, no haban sido incluidos tan explcitamente en conferencias de poblacin anteriores. Los temas considerados ms importantes fueron examinados en reuniones de expertos. En efecto, con anticipacin a la conferencia, el Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas convoc a seis grupos de expertos para analizar en detalle los siguientes temas: 1. 2. 3. 4. 5. 6. Poblacin, ambiente y desarrollo Polticas y programas de poblacin Poblacin y mujer Planicacin familiar, salud y bienestar familiar Crecimiento de la poblacin y estructura demogrca Distribucin de la poblacin y migracin.

Todos estos temas, y otros, que fueron discutidos en mesas redondas, se integraron en los 16 captulos del denso documento que la Secretara present en El Cairo y que, a pesar de la extensin de la Conferencia, no llegaron a ser examinados con el detenimiento necesario. Siempre se tuvo la impresin de que despus de las varias conferencias mundiales sobre poblacin y otros temas relacionados estrechamente con la temtica poblacional, la de El Cairo dara la oportunidad para que los gobiernos llegaran a un consenso denitivo y nal sobre poblacin y desarrollo. Sin embargo, no fue as, principalmente porque las deliberaciones se alargaron y complicaron, ya que surgi nuevamente la oposicin del Vaticano,
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que en esta ocasin haba llevado a cabo una intensa, y evidentemente efectiva, campaa contra la Conferencia y su documento bsico. sta lleg al extremo de que el propio papa escribiera a jefes de gobierno para alertarlos sobre el peligro que extraaban para el futuro de la familia y de los valores morales en que sta se apoya, los planteamientos contenidos en el Plan de Accin, particularmente en el captulo sobre derechos reproductivos, salud reproductiva y planicacin familiar. La agresiva campaa del Vaticano llev a muchos pases, entre ellos no pocos latinoamericanos, a cambiar sus posiciones frente al Plan de Accin sometido a la Conferencia, el que corri el riesgo de no ser adoptado. Afortunadamente, a pesar de la declaracin del Vaticano, opuesto a determinadas partes del Plan, ste fue aprobado por consenso. Indudablemente, este Plan, por la cobertura que da a la discusin de aspectos cruciales de las interrelaciones entre poblacin y desarrollo sustentable, y las recomendaciones que contiene sobre cada uno de los temas objeto de examen, est destinado a convertirse en gua obligada de nuestros gobiernos para acciones en los mltiples campos examinados en l. Por eso resulta muy importante conocer cmo ha estado interpretando el Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas, cuya directora ejecutiva actu como secretaria general de la Conferencia, los mandatos contenidos en el Plan. La lectura de un reciente documento emanado del Fondo da lugar por lo menos a la preocupacin, porque ste parece haber interpretado su mandato como el de dar prioridad a los siguientes temas: 1. Salud reproductiva y planicacin familiar 2. Gnero y poblacin 3. Desarrollo sustentable. Si he interpretado correctamente el reciente documento y el orden en que se citan los temas, que representa la jerarqua
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de importancia que el Fondo atribuye a cada tema, tendra que concluir que, a pesar del monumental esfuerzo que signic organizar la Conferencia y ampliar el mbito de discusin de los problemas de poblacin, estamos frente a un planteamiento sumamente restringido que se propone apoyar prioritariamente ms de lo mismo, que si bien ha sido un elemento importante en promover la transicin de la fecundidad, es, como el propio documento de El Cairo permite apreciar, slo una parte de las acciones que deben adoptarse.

LAS PERSPECTIVAS
Despus de 25 aos de constante debate del tema, son relativamente pocos los pases de Amrica Latina que tienen reales polticas de poblacin propiamente tales. Sin embargo, no cabe duda de que todos reconocen hoy la importancia de la inuencia de los factores demogrcos sobre los programas con contenido econmico, social y ambiental. Se acepta que la pobreza, el desempleo, la desigualdad social, en general, y la destruccin y deterioro del capital natural de la nacin, slo pueden ser mitigados, y eventualmente erradicados, mediante la adopcin de medidas de distinta naturaleza, entre las cuales son importantes las destinadas a eliminar las disparidades entre los indicadores demogrcos de distintos grupos sociales y disminuir el crecimiento de la poblacin, y ordenando tambin, de manera ms equilibrada, su distribucin en el territorio nacional. Es cierto que las tasas de crecimiento demogrco han disminuido en prcticamente todos los pases de la regin, con excepcin de Bolivia, Guatemala y Hait, y en algunos casos la tasa se ha reducido a menos de la mitad (Brasil, Cuba y Uruguay). Sin embargo, el incremento en el nmero absoluto de habitantes hace aumentar las demandas que las actuales condiciones econmicas y sociales y el modelo de desarrollo prevaleciente hacen casi imposible atender. Para el caso del Per, por ejemplo, se estima que en los prximos 10 aos se agregarn casi 5 millones de habitantes a la poblacin.
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Un informe publicado en 1991 por la CEPAL seala que las cifras disponibles muestran una asociacin entre el lugar que los pases ocupan en la transicin demogrca y la situacin de pobreza que enfrentan. El reto de la regin es cmo salir de una situacin de desigualdad social, manteniendo e intensicando el proceso de transicin demogrca que, entre otras consecuencias, tuvo la virtud de disminuir algunas de las presiones que de otra manera hubieran agudizado an ms el deterioro que experimentan algunos grupos de las sociedades latinoamericanas. Ya la CEPAL ha planteado a los pases de la regin sus propuestas de transformacin productiva con equidad, recomendando algunos lineamientos de polticas bsicas destinadas a apoyar los objetivos propuestos. An no se han agregado a esos lineamientos los relativos a lo que, de manera muy liberal, podra designarse como poltica de poblacin. No se trata de proponer el dictamen de nuevas leyes o decretos similares, agregados a los que, en general, no han pasado de ser meros ejercicios retricos. Lo que se propone es que cada gobierno dena y adopte claramente una posicin frente a cmo aspira que evolucionen los componentes de la dinmica demogrca en el pas, y haga que se adopten acciones que conviertan en hechos esa posicin. Esto, en parte, podra lograrse si en las acciones que se busca cumplir a nivel sectorial (hacienda pblica, bienestar y seguridad social, recursos naturales, educacin, salud, desarrollo, empleo, etc.), los objetivos especcos del sector buscasen armonizar dichas acciones con la declarada posicin ocial sobre la evolucin deseada de la dinmica demogrca. En el campo demogrco, como en muchos otros, el Estado tiene la obligacin de denir aquellas metas cuyo logro se considera indispensable para asegurar el mximo bienestar a la mayora de la poblacin, lo que, desde luego, tiene que hacerse en el marco de un estricto respeto a los derechos humanos ampliamente reconocidos. En lo que respecta a la intervencin del Estado en este campo, debe tenerse como gua la posicin de la CEPAL, en el sentido de que ste debe asumir un papel, tanto en promover un debate entre los distintos estratos de la sociedad que persi201

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gan una plataforma mnima de acuerdos tendientes a facilitar el proceso de desarrollo, como en asumir las responsabilidades resultantes de ese debate. En Amrica Latina y El Caribe quiz como en ningn otro campo de la accin social parecen coincidir las declaradas percepciones de un buen nmero de gobiernos sobre el ritmo del crecimiento demogrco, el nivel de la tasa de fecundidad, el de la esperanza de vida y los patrones de distribucin de la poblacin en el territorio, con las aspiraciones expresadas por la propia poblacin a travs de encuestas, organizaciones comunales y sociales, y, en general, medios masivos de comunicacin. La plataforma mnima de acuerdos, a que se reere la CEPAL, est realmente muy avanzada en el campo demogrco. Es cuestin de que los gobiernos pasen de la declaracin de percepciones a la adopcin de acciones.

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II. TRANSICIN DEMOGRFICA EN AMRICA LATINA:


IMPLICACIONES ECONMICAS Y SOCIALES

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AMRICA LATINA: TRANSICIN DEMOGRFICA Y CRISIS ECONMICA, SOCIAL Y POLTICA1

I. INTRODUCCIN
Hasta muy recientemente algunos crculos sostuvieron con insistencia que un descenso en las elevadas tasas de fecundidad existentes en la mayora de los pases latinoamericanos, con su consecuente efecto depresor en el ritmo de incremento de la poblacin total, contribuira a acelerar el crecimiento econmico de estos pases. Para conrmar que la relacin poblacin-desarrollo no puede ser reducida a trminos tan simplistas, hoy nos enfrentamos a una Amrica Latina que en medio de una relativamente acelerada transicin demogrca se encuentra sumida en la ms grave crisis econmica de los ltimos 50 aos; ve agudizarse los problemas sociales de diversa ndole: aumento de la pobreza que trae aparejado el incremento en nmeros absolutos de los desempleados, de los nios desnutridos, de los analfabetas, lo que en algunos ca-

Texto extrado de Carmen A. Mir, Memorias del Congreso Latinoamericano de Poblacin y Desarrollo, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM), El Colegio de Mxico y Programa de Investigaciones Sociales sobre Poblacin en Amrica Latina (PISPAL), 1984, pp. 65-113.

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sos ha llevado a confrontaciones internas con altos costos sociales, econmicos y humanos. Los pocos regmenes latinoamericanos de signo democrtico, en general se mantienen al borde del caos gracias a un precario equilibrio de sus distintas fuerzas sociales. En este documento se examina brevemente la evolucin reciente de algunas de las ms importantes caractersticas de los fenmenos antes enunciados, y se trata de elucidar sus posibles relaciones.

II. LA TRANSICIN DEMOGRFICA: HOMOGENEIZACIN


INTRARREGIONAL Y HETEROGENEIZACIN INTRANACIONAL A. LA MORTALIDAD

Es ya bien conocido que la mortalidad en un buen nmero de pases latinoamericanos inici hace aproximadamente cuatro dcadas su transicin hacia el descenso, el que llega a alcanzar una velocidad nunca antes registrada.2 En el cuadro N 1 se incluyen los valores estimados para la esperanza de vida en el momento del nacimiento, en cuatro perodos: a) al promediar el siglo XX (1950-1955); b) 15 aos despus (1965-1970); c) entre 1980 y 1985, que representara la esperanza de vida que se estima tendran quienes nacen en la actualidad; y d) nalmente, el valor proyectado para comienzos del siglo XXI. Los pases aparecen clasicados en cuatro grupos, atendiendo principalmente a la velocidad alcanzada por el descenso de la Tasa Global de Fecundidad (TGF) (vase cuadro N 2), medida sta que tambin se incluye en el cuadro. Sin embargo, la clasicacin tambin es til para agrupar pases que tienen comportamientos similares en cuanto a la esperanza de vida al nacer (e), uno de

En un documento que examina el fenmeno se arma que hubieron de transcurrir 150 aos en Inglaterra y Gales para que el nivel de la mortalidad se redujera a la mitad del que prevaleca a mediados del siglo XVIII [lo que] Costa Rica logr en slo 20 aos. Carmen A. Mir, Aspectos demogrcos de Amrica Latina, en CELADE, Serie A, N 88, Santiago de Chile, junio de 1968, p. 5.

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los ndices demogrcos ms apropiados para medir niveles de desarrollo social. Un examen del cuadro N 2 muestra que en el perodo 19501955 apenas los dos pases incluidos en el grupo I tenan e que excedan de 60 aos, en un caso, y de 65, en el otro; prcticamente en todos los pases del grupo II (con excepcin de Repblica Dominicana), nacer alrededor de 1950 implicaba la probabilidad de sobrevivir hasta ms all de los 50 aos de edad. Este grupo mostraba netos avances sobre los dems en la e; Cuba (58,79) y Costa Rica (57,26). Cuatro de los cinco pases centroamericanos, junto con Ecuador y Per, se ubicaban bajo el valor promedio regional, con entre 42 y 47 aos. Paraguay era la excepcin del grupo III, con un valor (51,94) ms parecido al de los pases del grupo II; la de Hait y, en cierto modo, la de Bolivia, reejaban condiciones de vida que fcilmente podran calicarse de precarias. Lejos todava de los niveles ya alcanzados por los pases desarrollados, la mortalidad de Amrica Latina continu bajando con diversos ritmos de intensidad en un perodo que en general se caracteriz por una notable expansin econmica de la regin. En el perodo 1950-1955 a 1965-1970, la ganancia en la e de los distintos pases uctu entre 2,36 aos en Uruguay y 10,66 en El Salvador, siendo en general los avances ms signicativos en aquellos casos en que el nivel de la e se encontraba ms rezagado (vase cuadro N 2). Como era de esperarse, salvo en pocos casos en que la e se encontraba en general entre los niveles ms bajos, el descenso de la mortalidad se fren en algunos pases de forma muy signicativa, como lo atestigua la magnitud de la ganancia en la e que se da en los ltimos 15 aos. Dos hechos contribuyen a que se d este fenmeno: por un lado, la circunstancia de que alcanzado cierto nivel de la e, nuevos aumentos en ella se tornan ms lentos y difciles, porque no dependen ya tanto de medidas especcas de salud personal o sanidad ambiental, cuanto de mejoras en las condiciones generales de vida. Por otro lado, en parte debe haber contribuido a producir la frenada del descenso el haber entrado los pases latinoamericanos en una etapa crtica de su crecimiento econmico, con el consiguiente efecto en la
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disponibilidad y accesibilidad a ciertos servicios pblicos y en el deterioro de las condiciones de vida. Las proyecciones ociales prevn la continuacin del aumento de la esperanza de vida hasta un promedio regional de casi 70 aos alrededor del ao 2000, lo que parece plausible aun sin importantes mejoras econmicas, porque implica modestos avances anuales en la e que pueden lograrse en la mayora de los casos disminuyendo la todava elevada mortalidad infantil3 e incorporando a los servicios de salud aunque sea a una limitada porcin de la poblacin excluida de ellos. Vale la pena destacar que la evolucin de la mortalidad de los pases latinoamericanos ha conducido a cierto grado de homogeneizacin en el nivel del ndice sinttico utilizado para medirla. Entre 1950 y 1955 la diferencia entre el valor ms elevado de la e (Uruguay, 66,27) y el ms bajo (Hait, 37,56) fue de 28,71 aos. Alrededor de 1982, esta vez entre Cuba y Bolivia, se haba acortado a 22,69 y, de cumplirse lo previsto en las proyecciones, al iniciarse el siglo XXI, la diferencia se habr reducido a la mitad (14,54 aos) de la registrada alrededor de 1950. Desafortunadamente, el grado de homogeneizacin que se da a nivel intrarregional no se ha logrado en el interior de los pases en la mortalidad de los distintos grupos sociales, ni entre reas geogrcas de un mismo pas. Existen estimaciones para algunos pases que permiten constatar las brechas considerables en la e entre reas geogrcas de esos pases. A continuacin, con carcter ilustrativo, se comparan las estimaciones accesibles ms recientes de las esperanzas de vida en las reas de ms alta y de ms baja mortalidad en tres pases.

Behm ha mostrado que de haber prevalecido en Amrica latina en el perodo 1968-1970 el nivel de mortalidad para los menores de 2 aos que se dio en los Estados Unidos en 1970, se habran podido evitar anualmente 952.000 muertes en esas edades. Hugo Behm, Socio-Economic Determinants of Mortality in Latin America, en Population Bulletin of the United Nations, N 13, Nueva York, 1981.

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Cuadro A Argentina Noreste Buenos Aires Diferencia (en aos) Brasil Noreste Sur Diferencia (en aos) Chile Regin VIII Regin xII Diferencia (en aos) 1969-1971 51,1 63,8 12,7 1960-1973 43,8 62,1 18,3 1969-1970 58,3 64,5 6,2

Aunque los datos se reeren, en general, a la dcada anterior, la evolucin de ciertos diferenciales de la mortalidad que ms adelante se examinan hace presumir que las diferencias subsisten y en algunos casos pueden incluso haberse ampliado. Los datos que apoyan la armacin que se hace al inicio de este prrafo no se reeren a todos los pases, sino a un grupo seleccionado de ellos, pero indudablemente representativos de la regin. Tampoco consideran la mortalidad en todos los grupos de edad, sino exclusivamente la infantil (incluyendo la de menores de 2 aos). Esta limitacin no invalida el anlisis, habida cuenta de la importancia que el nivel de la mortalidad infantil tiene en la determinacin del valor de la e, y a su signicado como un indicador del nivel de vida alcanzado por una poblacin. Por ltimo, slo para menos pases an se cuenta con datos para ms de un perodo, lo que impide comparaciones temporales. A pesar de estas limitaciones, la informacin disponible, producida en su mayor parte en el CELADE gracias a los esfuerzos de investigacin de Behm y

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sus colaboradores,4 permite iluminar el fenmeno de la heterogeneidad social del nivel de la mortalidad y da pie para extraer ciertas conclusiones. Entre las diferencias ms notables en los niveles de mortalidad de menores de 2 aos en Amrica Latina, estn las que se han observado entre las mujeres residentes en ciudades, en reas urbanas y en rurales de los respectivos pases, y entre las mujeres de distinto nivel educativo. Los cuadros N 3 y 4 contienen los datos para un buen nmero de pases de la regin alrededor de 1968-1970. Aun siendo en general elevada la mortalidad urbana, el exceso de la rural sobre aqulla alcanza niveles que denuncian claramente las muy inferiores condiciones de vida que prevalecen en las reas rurales en las que, con muy pocas excepciones (Chile, Colombia y Per), viven entre dos tercios y la mitad de la poblacin del pas. La brecha en los niveles de mortalidad es an ms dramtica cuando, en la comparacin, se incluyen las ciudades en las que se asienta la capital del pas (vase cuadro N 3) u otras ciudades importantes. Las diferencias segn nivel de educacin de las mujeres son an ms amplias. Hay pases en los que la mortalidad infantil de los hijos de las mujeres analfabetas es cinco veces ms alta que la de los hijos de las ms educadas. Los pocos datos disponibles sugieren que estas desigualdades persisten, y en algunos casos se amplan. Con toda propiedad Behm seala que las cifras de estas desigualdades hay que buscarlas utilizando para el anlisis categoras que identiquen el papel que los individuos desempean en el proceso social de produccin. En este sentido tal vez sea oportuno terminar este breve examen de la transicin de la mortalidad con una referencia a datos sumamente reveladores de cmo se dan las diferencias en los niveles de mortalidad infantil segn el tipo de insercin ocupacional de sus padres y, lo que es ms signicativo, cmo parecen haber evolucionado estas diferencias aproximadamente en una
4

Vase ibid y Naciones Unidas, Niveles y tendencias de la mortalidad a partir de 1950. ST /ESA/SER.A/74, Nueva York, Naciones Unidas, 1981.

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dcada en Panam, experiencia que quiz no est muy alejada de lo ocurrido en los dems pases de la regin (vase cuadro N 5). Es fcil apreciar que la brecha entre el sector medio-alto y el bajo agrcola no asalariados se ha ampliado al disminuir la mortalidad en este ltimo grupo en un porcentaje menor. Es interesante observar que la mortalidad infantil del estrato no agrcola asalariado es la que mayor reduccin ha experimentado. El cuadro N 6 recoge para Chile el nivel de la mortalidad infantil total y dividida en sus componentes de neonatal y postneonatal para los hijos de dos grupos de trabajadores (obreros y empleados) en dos fechas distintas: 1957 y 1970-1973. Aunque estos datos probablemente no son estrictamente comparables, son lo sucientemente similares como para permitir derivar ciertas conclusiones: la mortalidad infantil, particularmente la postneonatal, experiment un signicativo descenso en el perodo de 15 aos a que se reeren los datos, beneciando a ambas categoras de ocupacin, pero siendo la declinacin entre los hijos de los empleados bastante ms elevada que entre los obreros. Lo que parece prcticamente increble es que la brecha en la mortalidad postneonatal, que como es sabido responde en mayor grado a las condiciones de vida imperantes y es la que en mayor grado determina el nivel de la mortalidad infantil, que ya era elevada en 1957, se haya duplicado en 1972-1973, fenmeno que difcilmente podra explicarse por falta de comparabilidad de los datos. Se trata evidentemente de la agudizacin de las desigualdades en el acceso a los benecios del desarrollo econmico y social entre obreros y empleados. Son ejemplos como stos y los datos sobre los diferenciales de la mortalidad en las reas urbanas y rurales y segn niveles de educacin, los que dan apoyo a la aseveracin de que no obstante el veloz descenso del nivel de la mortalidad a escala nacional, dentro de los pases se incrementa la heterogeneidad en el comportamiento de esta variable entre grupos sociales.

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B. LA FECUNDIDAD

Como es sabido, la transicin de la fecundidad hacia el descenso se inici en la mayora de los pases de la regin ms tardamente, y lleg a adquirir tambin una velocidad no registrada antes en Amrica Latina, y que se ha dado excepcionalmente en otras partes del mundo.5 Utilizando la tasa global de fecundidad (TGF), los cuadros N 1 y 2 permiten examinar la evolucin de esta variable desde mediados del siglo XX hasta la actualidad. Se incluye tambin una proyeccin al primer quinquenio del siglo XXI. Los pases han sido agrupados atendiendo principalmente a la magnitud del descenso que se dio en la fecundidad desde alrededor de 1965 hasta principios de la dcada de los ochenta, perodo en el que ocurren los cambios que anteriormente fueron calicados de sin precedentes. Al promediar el siglo se estimaba que slo las mujeres de Argentina y Uruguay tendran alrededor de 3 hijos al nal de su vida reproductiva; las de Chile, Cuba y Panam, entre 4 y menos de 6, y el resto de los 15 pases mostraban valores de la TGF que excedan de 6 hijos, llegando a sobrepasar de 7 en por lo menos 5 casos. El valor ms alto lo registr Repblica Dominicana con 7,5, lo que implica una diferencia de 4,77 hijos con el de Uruguay (2,73). Es decir, tericamente, por cada nacimiento vivo que una madre uruguaya tena, una dominicana tena casi tres. En el transcurso de los 15 aos siguientes se produjeron descensos muy pequeos de la fecundidad (en general menos de 1% anual en promedio) en todos los pases, con excepcin de Cuba, Honduras y El Salvador, pases estos ltimos que registran ascensos. En el primer caso como una respuesta, an no satisfactoriamente explicada, a las nuevas condiciones creadas por la Revolucin que tom el poder en esa Isla en 1959. En los otros
5

Para un examen ms detallado de este tema vase Carmen A. Mir, Las tendencias recientes de la fecundidad en Amrica Latina y sus implicaciones, documento presentado a la VII Reunin del Grupo de Trabajo sobre el Proceso de Reproduccin de la Poblacin de la Comisin de Poblacin y Desarrollo de CLACSO, Cuernavaca, Mxico, febrero de 1982.

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dos pases, porque an no se haba instaurado de manera rme la tendencia al descenso. La incipiente transicin antes mencionada cobr un poderoso impulso entre 1967 y 1982. Los pases incluidos en el grupo II registran declinaciones que van del 28% (Venezuela) al 54% (Cuba). Repblica Dominicana, que como se seal anteriormente, registr alrededor de 1950 la TGF ms alta, experiment en el perodo analizado un descenso de ms del 40%. La fecundidad de Costa Rica y de Panam mostr una declinacin de similar magnitud (39,7% y 38,4%). En general, todos los pases del grupo II registraron descensos signicativos que en ningn caso fueron inferiores al 28%. Los pases del grupo III, por haberse iniciado en ellos ms tardamente la transicin de la fecundidad hacia la declinacin, mostraron descensos ms modestos, aunque en los casos de Paraguay y Per llegaron a ser de cerca de 25%. En este grupo ofrecen ciertas dudas acerca de la evolucin futura de su fecundidad pases como Honduras, Ecuador, El Salvador y Nicaragua, en los que el descenso promedio anual en el perodo analizado estuvo por debajo o alrededor del 1%. Finalmente, Bolivia y Hait, incluidos en el grupo IV, muestran descensos tan pequeos en 15 aos que no es difcil armar que an estn por entrar en un proceso de transicin descendente. Esta evolucin ha cambiado radicalmente la distribucin de los pases segn sus niveles de fecundidad, como puede apreciarse a continuacin. Con nes comparativos se incluye tambin la estimacin para el perodo 2000-2005.
Cuadro B Distribucin de los pases de Amrica Latina segn el nivel de su TGF 1950-1955 a 2000-2005 Perodo Nivel de la TGF 1950-1955 1965-1970 1980-1985 2000-2005 Total Menos de 4 20 2 20 2 20 8a 20 15b
Contina

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Perodo Nivel de la TGF 1950-1955 1965-1970 1980-1985 2000-2005 4 - 4,99 5 - 5,99 6 - 6,99 7 y ms
a El

2 1 10 5

2 4 9 3

4 5 3

4 1

grupo incluye un pas con TGF inferior a 2, y dos con TGF inferior a 3. mantuvo este grupo slo para nes comparativos. Una distribucin ms adecuada sera: menos de

b Se

tres, 10, y menos de cuatro, 5. Fuente: cuadro N 1 de este documento.

El cuadro anterior avala la armacin de la homogeneizacin del comportamiento de la fecundidad entre pases. Ya en 1980 la divisin de stos en grupos I y II, segn el nivel de sus TGF, no resultaba tan discriminante. Por ejemplo, dos pases (Chile y Cuba) del grupo II ya tenan valores inferiores a los dos del grupo I. La diferencia en el nmero promedio de nacimientos que separaba el valor ms bajo del grupo I y el ms alto del grupo II se ha reducido prcticamente a la mitad: de 4,77 a 2,63 hijos. En general, se tiende hacia una homogeneizacin de los niveles dentro de los grupos II y III. La TGF es una medida sinttica que resume la experiencia de la fecundidad de las mujeres en los distintos grupos de edad, que se expresa en las tasas especcas. Aunque, como es fcil suponer, distintas estructuras de estas tasas pueden conducir al mismo nivel global de la fecundidad, la velocidad y persistencia del descenso de ste est directamente vinculado a las modicaciones que sufran las tasas especcas de fecundidad. El cuadro N 7 recoge, en trminos de porcentajes, los cambios experimentados por estas tasas entre 1965-1970 y 1980-1985 en los pases agrupados en las cuatro categoras adoptadas en este trabajo. Un examen de este cuadro permite apreciar cmo se dio el descenso en los distintos grupos de edad. De igual manera, es posible examinar las similitudes y discrepancias en el patrn en-

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tre los varios grupos de pases y dentro de cada grupo. El anlisis se ha limitado al perodo en que, como ya se seal, se dieron los ms notables descensos de la fecundidad. Por apartarse de la tendencia declinante registrada en la mayora de los pases, se dejan de lado los de los grupos I y IV. Sin excepcin alguna, las tasas especcas disminuyeron en todos los grupos de edad en los pases de las categoras II y III, aunque la disminucin afect con distinta intensidad a los varios grupos. Slo en Costa Rica, pas del grupo II, el descenso en la tasa del grupo 15-19 fue relativamente modesto. Fue particularmente importante en Cuba, Mxico y Repblica Dominicana. La declinacin de la tasa en este grupo de edad tiene un efecto limitado en la reduccin de la TGF, porque su contribucin a la fecundidad total es en general relativamente pequea. Tiene, sin embargo, un efecto importante desde el punto de vista de salud y social en general. Las madres muy jvenes son generalmente las de alto riesgo obsttrico y las que ms dicultades tienen de constituir hogares en condiciones de vida aceptables. Esto es particularmente cierto en algunas capas sociales. Es sta, pues, una evolucin cuya consecuencia demogrca es muy limitada, pero de indudable repercusin social. Puede tambin apreciarse en el cuadro N 7 que los pases que mayores descensos han experimentado en el nivel de su fecundidad, han disminuido de manera muy signicativa las tasas de los grupos ubicados al nal del perodo reproductivo (40-49 aos), cambio que tampoco modica de forma importante el nivel nal de la fecundidad, pero tiene consecuencias positivas en lo que respecta a la salud de las mujeres en esas edades. Las disminuciones que s tienen un impacto importante en el nivel de la fecundidad son las que se dan en los grupos de edad entre 20 y 34 aos, donde, en la etapa de transicin en que se encuentran los pases del grupo II, concentran entre 65% y 70% de la fecundidad total. El cuadro N 7 nos esclarece cmo los pases de ese grupo lograron descensos tan importantes en la TGF en el perodo bajo estudio. Cuba, el pas cuya fecundidad se redujo ms rpidamente, tuvo descensos en los tres grupos de edad en
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cuestin (20-24, 25-29 y 30-34) que oscilan entre 42% y 65%. Los dems pases registraron disminuciones menores pero de indudable impacto para precipitar los cambios en las TGF que ya fueron examinados. Colombia, Costa Rica, Panam y Repblica Dominicana redujeron en por lo menos un tercio las tasas en estos grupos de edades, y aun en Brasil, Chile, Mxico y Venezuela, donde los descensos fueron los ms pequeos, las tasas respectivas disminuyeron en un quinto, un cuarto y un tercio. En conclusin, pareciera que la transicin hacia el descenso est rmemente instaurada en este grupo de pases. El comportamiento de los descensos de las tasas especcas en los pases del grupo III, en cambio, son menos sistemticas. Hay pases como Ecuador y Nicaragua en los que la reduccin ms importante es la registrada en el grupo 15-19. Mientras que en ambos pases los cambios en las tasas de los grupos 40-49 son de poca importancia. Por otro lado, en Per ocurre exactamente lo contrario. Las disminuciones en los grupos de edad 20 a 34 slo tienen mayor importancia en Paraguay, y en menor grado en Guatemala. Los dems pases del grupo registran reducciones modestas en los grupos de edad en los que se concentra la mayor actividad reproductiva de las mujeres. Las uctuaciones hasta cierto punto errticas de las tasas especcas de estos pases sugieren dudas acerca de la evolucin futura de sus TGF. Llevadas a grcos, las tasas especcas de los dos grupos de pases revelaran efectivamente dos patrones claramente diferenciados: los del grupo II con una cspide ms temprana (20-24 aos) y un descenso relativamente pronunciado de la curva al avanzar hacia el grupo 45-49. En el grupo IV, en cambio, la cspide se da en general ms tardamente (25-29), y los descensos de las tasas a partir de este grupo son ms lentos. El descenso de la fecundidad que ha afectado a las mujeres en todos los grupos de edad en el perodo reproductivo se ha difundido a mujeres ubicadas en distintos sectores sociales y residentes en diversas reas del pas respectivo. Aunque los datos disponibles sobre este tema se limitan a unos pocos casos, todo parece indicar que la difusin ha sido diferencial entre sectores y
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reas. Es decir, los descensos no parecen haberse dado con igual intensidad en distintos grupos socio-espaciales. Es ms, como ha sido sealado en otro documento,6 existen claros indicios de que la brecha que ha venido dndose entre los niveles de la fecundidad de los grupos ubicados en los extremos del espectro social parece haberse ampliado en algunos pases. Dicho de otra manera, se ha acentuado la heterogeneidad en el comportamiento reproductivo de mujeres pertenecientes a distintos estratos sociales, al igual que ha ocurrido con la mortalidad. En general, la informacin para documentar la existencia de amplias diferencias en la fecundidad de distintos grupos sociales es ms abundante que la que permitira examinar la direccin del cambio que se ha dado en estas diferencias. En el cuadro N 8 se han reunido sobre ambos temas los datos accesibles a la autora en el momento de preparar este documento. La seccin A del cuadro muestra, en funcin del nmero total de hijos nacidos vivos de mujeres de 40 a 44 aos,7 1as tremendas diferencias que se dan en los pases sobre los cuales se han incluido datos. Parece difcil derivar de un anlisis de ellos conclusiones de aplicacin general a todos los pases examinados, salvo quiz la obvia y por dems conocida de que existe un importante diferencial entre la fecundidad urbana y la rural. En general, los datos se reeren a una fecha en que en la mayora de los pases incluidos en el cuadro, la transicin de la fecundidad se encontraba en pleno desarrollo. Una posible interpretacin de las diferencias es la de que stas parecen menores en los pases en que esa transicin estaba ms avanzada (Panam, Mxico, Colombia, Costa Rica), indicio tal vez de que el descenso de la fecundidad estaba ya ms ampliamente difundido
6 7

Ibid. Esta medida puede ser criticada por la omisin que siempre se da en la declaracin de los hijos tenidos, particularmente en el caso de mujeres de edades ms avanzadas. Como se trata no tanto de establecer con seguridad el nivel de la fecundidad, sino la direccin de las diferencias entre reas urbanas y rurales, parece aceptable utilizar la medida. Adems, como es de suponer que la omisin en la declaracin de los hijos tenidos ser mayor en el caso de las mujeres de las reas rurales, esto actuara en el sentido de subestimar el exceso de la fecundidad rural con respecto a la urbana.

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en el pas. En casos como Paraguay y El Salvador, en los que el diferencial es muy elevado, puede, en efecto, tratarse de que en las primeras etapas de una incipiente transicin, el descenso de la fecundidad se concentra principalmente en los grupos urbanos. Los datos que se dan en la seccin B del cuadro acerca de la evolucin de los diferenciales socio-espaciales de la fecundidad en cuatro pases de la regin indican que persisten tremendas desigualdades en los niveles de fecundidad de los distintos grupos sociales. Lo que es ms grave, como se arm anteriormente, la brecha existente en el comportamiento reproductivo de los sectores ubicados en los extremos del espectro social, en general, parece haberse ampliado. La excepcin en cuanto a la evolucin descrita es Cuba, pas en el que por ser mayores los descensos de la fecundidad de los grupos menos favorecidos, la brecha que los separaba de los de mejor situacin tiende a disminuir en el perodo 1965-1977. En Argentina la ampliacin de la desigualdad se da principalmente en la fecundidad de los grupos de educacin ms alta y ms baja. En Costa Rica y Panam los diferenciales de la fecundidad aumentaron en los perodos 1960-1970 y 1966-1976, respectivamente, una evolucin difcil de entender a la luz de la expansin econmica experimentada por estos pases, que trajo aparejado un aumento de los servicios pblicos.
C. EL CRECIMIENTO DEMOGRFICO

Si bien para la regin en su conjunto se estima que en la actualidad emigran de la misma alrededor de 175.000 personas, esto afecta en forma muy limitada el crecimiento demogrco de Amrica Latina, el que fundamentalmente queda expresado por la tasa de crecimiento natural que resulta del saldo entre la natalidad y la mortalidad. El cuadro N 1 presenta el valor de esa tasa para todos los pases de la regin, siguiendo la clasicacin utilizada para la TGF y la esperanza de vida (e). Se dan tambin las tasas para los mismos cuatro perodos. Como puede apreciarse, el descenso de la tasa de crecimiento natural (r) ha sido lento, y no se ha producido cambio alguno en
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los primeros 15 aos para los cuales se incluyen datos en el cuadro. Esto ocurre as porque si, por un lado, unos pocos pases registraron disminuciones en la r, la mayora registr aumentos, debido principalmente a que los descensos de la fecundidad, cuando los hubo, fueron menos pronunciados que los que se dieron en la mortalidad. Recin en el perodo 1965-1970 a 19801985 se produce un descenso de la tasa regional promedio, el que en teora est en un proceso de aceleracin que hara disminuir la tasa en ms de 27% en los ltimos aos del siglo XX, para llevarla alrededor del ao 2000 a un nivel del 1,72% anual. Llama la atencin que todava para cuatro pases de la regin (Honduras, Ecuador, El Salvador y Nicaragua) las estimaciones de la r para el perodo 1980-1985 excedan de 3. Es posible, naturalmente, que el estado de violencia que ha existido en los dos ltimos pases haya cambiado esta situacin en forma signicativa. El cuadro C permite apreciar que inicialmente, cuando el descenso de la fecundidad era ms lento que el de la mortalidad, la tasa de crecimiento de la mayora de los pases se aceler, fenmeno que pierde vigor en 1980-1985.
Cuadro C Nmero de pases Tasa de crecimiento (%) 1950-1955 Total Menos de 2 2 - 2,99 3 y ms 20 4 10 6 1965-1970 20 3 7 10 1980-1985 20 4 12 4

No es el caso entrar aqu en una elaborada discusin tcnica acerca de cmo se modica el nmero absoluto de habitantes por razn de la operacin de los patrones de fecundidad y de mortalidad que se han venido dando en el pasado reciente en los distintos pases de Amrica Latina y en la regin en su conjunto. Baste sealar que los efectos depresores que puede haber tenido
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el descenso ya apuntado de la fecundidad en el tamao absoluto de la poblacin y en su tasa de crecimiento, ha sido atemperado por los factores que se examinan a continuacin. Por un lado, el descenso tambin acelerado de la mortalidad, y sobre todo el hecho de que las generaciones que han estado entrando a la edad reproductiva crecen ms rpidamente que la poblacin total, lo que, de no producirse alteraciones en la conducta reproductiva, en teora implica un mayor nmero de nacimientos. A esto hay que agregar que si por razn del aumento en la esperanza de vida, una proporcin ms elevada de parejas sobreviven como tales un mayor nmero de aos durante el perodo reproductivo, pueden, tambin en teora, tener ms hijos, salvo, como se seal antes, que se produzcan cambios en su conducta reproductiva. A lo anterior hay que agregar todava que en situaciones como la de Amrica Latina, el aumento en la esperanza de vida se logra principalmente por una importante reduccin de la mortalidad infantil, lo que automticamente implica aumentar mayores contingentes a la poblacin de menores, los que tambin eventualmente irn a engrosar la proporcin de poblacin en edades reproductivas. El cuadro N 9 permite conrmar que, en efecto, en Amrica Latina en conjunto, en 11 pases de la regin (entre ellos los de mayor poblacin: Brasil y Mxico) las tasas de crecimiento de la poblacin femenina de 15 a 49 aos se encontraban, hasta muy recientemente, en una etapa de plena expansin. Slo en cinco pases del grupo II, en tres del grupo III (los que mayores descensos de fecundidad venan registrando en el grupo) y en Uruguay se prevea que la tasa bajara en el quinquenio 1980-1985. Los anteriores comentarios no estn destinados a restar importancia al impacto, en trminos de nacimientos evitados, de las signicativas reducciones que se han registrado en la fecundidad. Eso queda evidenciado en el progresivo descenso que se da en las proporciones de menores de 15 aos (por ejemplo, en Costa Rica, de 48% alrededor de 1960 a 36% alrededor de 1980). Tampoco busca desconocer el hecho de que una tasa de incremento demogrco en descenso implica que, si bien los efectivos poblacionales aumentan en tamao absoluto por
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tratarse de poblaciones todava en crecimiento, a partir de un determinado momento, esos aumentos comienzan a ser proporcionalmente cada vez ms pequeos y eventualmente disminuyen tambin en nmeros absolutos. Esto, como es natural, ocurre diferencialmente en los distintos grupos sociales como resultado de las desigualdades que ya han sido sealadas cuando se discuti la mortalidad y la fecundidad. A escala de todo el pas, indudablemente los nacimientos evitados, la menor proporcin de menores y la reduccin en el incremento relativo y absoluto de los efectivos poblacionales implican, en igualdad de circunstancias en otros rdenes, menor costo de ciertos servicios pblicos y mayor disponibilidad de recursos para inversiones productivas. Aunque esto, en cierta medida, ha ocurrido en muchos de nuestros pases, tanto el desarrollo econmico como el social han sufrido reveses importantes en el marco de una crisis poltica sin precedentes, justo cuando est en marcha una transicin demogrca que cobra mayor dinamismo a medida que avanza en el tiempo. A continuacin se examinan algunas caractersticas de ese desarrollo, y se intenta relacionarlas con algunos aspectos demogrcos, en un esfuerzo por descubrir algunos de los factores subyacentes en la relacin poblacin-desarrollo.

III. ALGUNAS RELACIONES ENTRE LA DINMICA


DEMOGRFICA Y EL CRECIMIENTO ECONMICO A. EL MODELO ECONMICO

Las tasas de crecimiento demogrco examinadas en la seccin anterior, si bien en descenso (reduccin de aproximadamente 18% en los ltimos 20 aos), no implican, desde luego, frente a la estructura por edad que ha caracterizado a Amrica Latina en el pasado reciente, que la poblacin deje de crecer en nmeros absolutos. Algunos pases de la regin han llegado ya a un nivel de fecundidad de reemplazo pero, de cumplirse los supuestos sobre la evolucin de la fecundidad, la mortalidad y la migracin internacional, la tasa de crecimiento cero slo la alcanzaran hasta
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bien entrado el siglo XXI. Para la regin en su conjunto se prev que esto ocurrir alrededor del ao 2100, cuando la poblacin habra llegado aproximadamente a 1.100 millones, es decir, sera tres veces mayor que la actual,8 que se estima para 1983 en alrededor de 380 millones de habitantes. Hace apenas 26 aos el tamao de la poblacin de Amrica Latina era la mitad del que tiene en la actualidad. Esta impresionante expansin de los efectivos demogrcos coincide en su mayor parte con un ciclo de crecimiento econmico sin precedentes que sufri alrededor de 1975 una ruptura de la cual se recuper transitoriamente para retroceder nuevamente hasta caer a un nivel extraordinariamente bajo. Quizs el dato ms escueto que puede citarse para describir la evolucin reciente del crecimiento econmico de la regin es el de que la tasa de ese crecimiento para el ao 1981 ha sido la ms baja desde la posguerra, alcanzando slo 1,7% [] Con ello, el producto por habitante disminuy por primera vez en los ltimos 30 aos.9 Ntese que esto ocurre cuando Amrica Latina ha alcanzado la tasa de crecimiento demogrco ms baja de los ltimos 20 aos.10 A crear una situacin como la descrita convergen factores de ndole demogrca y acciones en la esfera econmico-social, las que, en ltima instancia, dependen de cmo se den a nivel de la sociedad global las alianzas y antagonismos entre los distintos grupos sociales, y cuyo balance determina la capacidad de maniobra de los grupos dominantes para imponer su proyecto poltico. Ya se ha sealado anteriormente que hasta 1975 la regin experiment un crecimiento econmico signicativo, aunque ste,
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Carl Haub, La futura poblacin mundial: qu sabemos nosotros?, en Intercom, vol. 4, N 5, mayo de 1983, pp. 6-7.
CEPAL, Notas sobre la Economa y el Desarrollo de Amrica Latina, N 367, agosto de 1982.

10

No hay que olvidar que las anteriores generalizaciones esconden importantes diferencias entre pases. No es el propsito de este documento entrar a examinar stas en detalle, y aunque se han clasicado los pases en grupos, esto no siempre resuelve el problema analtico que implica generalizar acerca de un todo cuyos componentes pueden ser bastante dismiles.

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naturalmente, favoreci de diversa manera a los distintos grupos de pases. Entre 1960 y 1980 el producto interno bruto (PIB) real (en dlares de 1970) vari de 109.000 millones a 332.000 millones de dlares estadounidenses.11 En trminos de la tasa anual de crecimiento, el PIB creci en el perodo 1960-1970 a 5,7% anual, pasando a ms del 7% por ao en los primeros cuatro aos de la dcada de los setenta, para luego descender nuevamente, de tal suerte que la tasa promedio anual de crecimiento del PIB entre 1970-1980 fue casi idntica (5,8%) a la del decenio anterior. El crecimiento que se dio en los primeros aos de la dcada estuvo determinado principalmente por un nmero reducido de pases.12 Conviene destacar, sin embargo, que el mejoramiento econmico tuvo carcter general y beneci en diversos grados a la mayora de los pases de la regin. El importante crecimiento econmico que se ha dado en tiempos recientes se ha logrado sin modicar, sino ms bien intensicando, las caractersticas estructurales del modelo de desarrollo, que conducen, entre otros efectos, a: a) una concentracin de actividades econmicas en las reas urbanas; b) una priorizacin de la industria y los servicios por sobre las actividades agrcolas; c) una importacin de tecnologa moderna intensiva de capital y ahorradora de mano de obra; d) una muy inequitativa distribucin del ingreso; e) una intensicacin de la pauperizacin de grandes sectores de la poblacin, y f) una creciente dependencia externa, particularmente, aunque no exclusivamente, a travs del endeudamiento externo ms elevado en la historia de la regin. Son stas y algunas otras caractersticas del modelo de desarrollo las que se encuentran en la base de las desigualdades en las variables demogrcas a que se hizo referencia en la seccin II de este documento. Existen, adems, otras situaciones que,
11

A menos que se indique especcamente en contra, los datos econmicos citados en esta seccin han sido tomados de publicaciones ociales de la CEPAL, principalmente de la Sntesis estadstica de Amrica Latina, 1960-1980, y de la publicacin peridica Notas sobre la Economa y el Desarrollo de Amrica Latina. Registraron crecimientos por encima de la tasa promedio de la regin, en orden descendente, Brasil, Repblica Dominicana y Ecuador (vase cuadro N 10).

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teniendo un importante componente demogrco, son tambin alimentadas en su dinmica por las acciones y polticas que se adoptan en el contexto del modelo de desarrollo prevaleciente. A continuacin se examinan algunas que presentan dimensiones crticas en la regin.
B. OTRAS INTERACCIONES ENTRE EL MODELO DE DESARROLLO Y LA DINMICA DEMOGRFICA

1. Rpido crecimiento de la poblacin urbana y lento crecimiento de la rural. De acuerdo con datos publicados por la CEPAL, la participacin de la agricultura en la generacin del PIB baj de 17,2% en 1960 a 10,8% en 1980. Esto a pesar de que en varios pases se han instalado agroindustrias y se ha dado a las actividades agropecuarias una organizacin empresarial. La menor participacin de la agricultura en la generacin del producto implica tambin una menor participacin de la poblacin econmicamente activa (PEA) en el sector agrcola, lo cual propicia la creciente concentracin de sta y de quienes aspiran a ingresar a ella en el sector urbano. El cuadro N 11 ofrece datos sobre la segmentacin de la PEA que no dejan lugar a dudas acerca del proceso concentrador que el modelo de desarrollo propicia. Mientras que la proporcin de la PEA urbana aumenta en 20 puntos (por ciento), la de la agrcola disminuye tambin en 20 puntos.13 En el primer caso aumenta proporcionalmente ms la PEA informal; en el segundo, disminuye menos la tradicional. Ante situaciones como sta no es de extraar que en Amrica Latina la tasa de crecimiento total de la poblacin urbana sea en promedio tres veces y media mayor que la de la rural, siendo bastante ms amplia la diferencia entre sendas tasas en algunos pases (por ejemplo, en Brasil casi seis veces mayor la urbana que la rural, y en Panam casi cinco veces). Estimaciones de las Na13

Advirtase que expresado en porcentaje de cambio de la proporcin, el cambio experimentado es ms signicativo: aumento de PEA urbana 50,6%, disminucin de PEA rural 46,2%.

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ciones Unidas muestran que en esos dos pases, entre un 40 y un 45% del crecimiento urbano es imputable a la migracin interna y a reclasicacin de lugares antes rurales en urbanos.14 La auencia de poblacin procedente de reas rurales, combinada con el propio crecimiento natural de las reas urbanas ha convertido a Amrica Latina en la regin en desarrollo ms urbanizada del mundo (64,74%) en 1980, comparable al nivel alcanzado por Europa en el mismo ao (68,83%).15 El modelo de desarrollo no slo estimula la urbanizacin, sino que en la bsqueda de economas de escala para favorecer el proceso de acumulacin, concentra las inversiones en determinados centros, propiciando as la aglomeracin de personas en metrpolis. Amrica Latina tiene el dudoso honor de contar con la ciudad ms grande del mundo, Mxico, que en 1980 se estimaba tena ms de 15 millones de habitantes. En ese ao, otras tres ciudades de la regin haban excedido los 10 millones de habitantes (el Gran Buenos Aires, Rio de Janeiro y So Paulo). Luego se encuentran 22 ciudades cuyas poblaciones oscilaban entre 5 millones (Bogot) y 1 milln (Guatemala). En 1980, en Amrica Latina vivan en ciudades ms de 230 millones de personas. Frente a esta alta concentracin, se encuentra el reverso de la elevada dispersin geogrca de la poblacin. No es el propsito de este documento entrar a discutir en detalle las interacciones que se dan entre distintos aspectos de la dinmica demogrca y el modelo de desarrollo prevaleciente en la mayora de los pases de la regin. Existen no pocos estudios que vinculan este patrn de asentamiento a caractersticas de la estructura agraria, particularmente en sus aspectos de acceso a la tierra, tipo de tecnologa utilizada, relacin entre el sector agrario moderno y tradicional, y entre el sector agrcola en general y el resto de la economa. Conviene, sin embargo, insistir en la relacin que el asentamiento disperso de la poblacin tiene con el acceso de ella a servicios
14

Naciones Unidas, Niveles y tendencias de la mortalidad a partir de 1950, op. cit., p. 26, cuadro N 11. Ibid., pp. 173-175, cuadro N 50.

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pblicos y el impacto de esto en los diferenciales de tipo demogrco que ya han sido sealados, los que a su vez estn vinculados a las situaciones de inequidad frente a las oportunidades de empleo y, en consecuencia, frente a la distribucin del ingreso con su secuela de pobreza e indigencia. 2. Elevada subutilizacin de la mano de obra. La dinmica del modelo de desarrollo y la dinmica demogrca actan frente a la utilizacin de la mano de obra exactamente en sentido contrario. Mientras el modelo por algunas de las caractersticas que ya han sido mencionadas y otras cuya discusin excedera el propsito de este documento tiende a restringir la demanda de mano de obra, la dinmica demogrca del pasado reciente da lugar a una creciente oferta de mano de obra. En efecto, la poblacin de 15 a 59 aos tiene en la regin una tasa promedio de crecimiento mayor que la de la poblacin total, y lo que es an ms signicativo es que todava se encuentra en proceso de expansin: de una tasa anual de crecimiento de 2,44% por ao en 1950-1955, pasa a 2,86% (vase el cuadro N 12). En general, este ritmo de crecimiento pareciera estar perdiendo momentos, si se considera que 10 pases de la regin, entre los que se encuentran Brasil, Argentina y Colombia, presentan descensos en la tasa de 1980-1985, lo que todava no se ha podido reejar en el promedio de la regin, tal vez por el peso que ejerce el crecimiento de la poblacin de 15 a 59 aos en Mxico y Venezuela. Hay que recordar una vez ms, sin embargo, que aunque la tasa de crecimiento de la poblacin en edad de trabajar disminuya, los nmeros absolutos de sta crecen en todos los pases: de 86 millones que eran en 1950, pasaron a ms del doble en 1980, y en la actualidad se estiman en alrededor de 220 millones de personas. An limitando este ejercicio cuantitativo a la poblacin masculina, se trata de contingentes de ms de 100 millones a los que habra que ocupar en actividades productivas. En la prctica este nmero sera an mayor porque la estimacin a que se hace referencia aqu es de la poblacin de 15 a 59 aos, y, como se sabe, en algunos pases las tasas de participacin de nios de 10 a 14 y de mayores de 60 es importante. Sin embargo, bajo el
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supuesto de que se estara ampliando el acceso a la educacin y a la seguridad social, puede presumirse que el grueso de la fuerza de trabajo quedara en efecto comprendida entre 15 y 59 aos. Limitando el examen del problema de la mano de obra a los que efectivamente se han incorporado a la PEA en distinto grado y en varias modalidades, se tiene que, como lo revelan los estudios de PREALC, existe un elevado nivel de subutilizacin de la mano de obra. Hacia 1950, uno de cada cuatro trabajadores de Amrica Latina se encontraba subutilizado; en 1980; uno de cada cinco trabajadores lo sigue estando; esto ltimo implica el equivalente de alrededor de 23 millones de trabajadores ntegramente subutilizados.16 Valindose de la experiencia de 14 pases de la regin, el PREALC estim la evolucin de la tasa de subutilizacin de la mano de obra, expresndola como porcentaje de la PEA. En el cuadro N 13 los pases aparecen agrupados siguiendo la clasicacin adoptada al inicio de este trabajo para caracterizar el grado de avance en la transicin de la fecundidad. Los dos primeros pases que el PREALC considera casos especiales tienen los ms bajos niveles de subutilizacin de la mano de obra. En el segundo grupo coinciden los de mayor velocidad en el descenso de la fecundidad y que han experimentado tambin una disminucin de la subutilizacin de la mano de obra. Slo se aparta de este patrn de coincidencia Guatemala, que en la clasicacin demogrca pertenece al grupo III (ms lento descenso de la fecundidad), pero pas en el que ha descendido la subutilizacin de la mano de obra. En los dems pases del grupo III y en Bolivia en general, sta ha aumentado o descendido levemente. La comparacin anterior no intenta sugerir que haya una relacin directa de causa y efecto entre perodo de inicio y velocidad del descenso de la fecundidad y disminucin de la subutilizacin de la mano de obra. Ambos fenmenos, sin embargo, deben estar

16

PREALC-Ocina Internacional del Trabajo, El subempleo en Amrica Latina: evolucin histrica y requerimientos futuros, documento de trabajo, PREALC/1980, febrero de 1981, pp. 1-2.

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relacionados con transformaciones en lo econmico que tengan repercusiones en lo social. Volviendo, sin embargo, al tema de la contradiccin entre la dinmica del modelo econmico y la dinmica demogrca en lo que se reere a la demanda y oferta de mano de obra, conviene sealar tambin que el descenso de la fecundidad incrementa la oferta de mano de obra femenina, al liberar a ms mujeres ms temprano y por espacios ms prolongados de tiempo de las responsabilidades propias de la maternidad. Como un corolario adicional de las consecuencias de la elevada urbanizacin que se da en la regin, el PREALC nos advierte que de ser en 1950 un fenmeno predominantemente rural, el subempleo tiende a ser hoy un fenmeno tambin urbano. De hecho se ha transferido parcialmente el subempleo rural hacia reas urbanas.17 Ante la situacin de crisis del sistema econmico del que en gran medida depende Amrica Latina, es evidente que la solucin del problema planteado por la subutilizacin de la mano de obra slo en forma limitada depende de cambios en la dinmica demogrca. El principal esfuerzo pasa por modicaciones estructurales del modelo econmico. 3. La inequidad en la distribucin del ingreso. Ya se ha visto que el producto bruto interno de la regin creci desde 1950 a 1980 a un promedio apenas inferior a 6% por ao, habiendo sobrepasado el 7% en el perodo 1970-1974. En otras palabras, super con creces el crecimiento demogrco, habiendo crecido el PIB real por habitante en 2,8% por ao entre 1960-1970 y en 3,1% por ao en 1970-1980, nivel que excede del 4% en el perodo 1970-1974. Por lo menos en teora, dos fuerzas actuaban en el mismo sentido y positivamente para mejorar las condiciones de vida de la poblacin: aumentaba la disponibilidad de bienes a disposicin de la poblacin y, en comparacin con la tendencia histrica, se
17

PREALC-Ocina Internacional del Trabajo, El subempleo en Amrica Latina: evolucin histrica y requerimientos futuros, documento de trabajo, PREALC/1980, op. cit., p. 2.

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reduca la proporcin en que creca esa poblacin. Sin embargo, los desastrosos resultados sociales son bien conocidos: una distribucin del ingreso extremadamente desigual. Aunque los datos ms recientes se reeren a 1960 y 1970, es de presumir que la regresividad de la distribucin debe haber cambiado muy poco y podra pensarse que el cambio ha sido en sentido negativo. El cuadro N 14 citado por Argello no requiere comentarios adicionales. Las cifras anteriores se reeren a la situacin en el conjunto de pases de la regin. Desafortunadamente no se ha tenido acceso a datos de pases, pero no cabe duda de que existen situaciones an ms desfavorables que la representada por el promedio regional. En otros pases, la regresiva distribucin del ingreso personal es en parte contrapesada por la prestacin por parte del Estado de ciertos servicios pblicos, por la cobertura prestada por la seguridad social y por ciertas exenciones de impuestos. En general, sin embargo, estos benecios alcanzan a los sectores de la poblacin que tienen un empleo estable y generalmente en las reas urbanas; de tal suerte que estas medidas y polticas gubernamentales no logran modicar la condicin de las familias de los estratos ms bajos de ingreso. Se agrega as un eslabn ms de la cadena que conduce a la pobreza y la indigencia, el ms grave problema social que aqueja a Amrica Latina y que ha contribuido al clima de violencia y de crisis poltica generalizada en que se debate la mayora de los pases de la regin. 4. Intensicacin de la pauperizacin. En un estudio publicado por la CEPAL en 1979 se incluyen estimaciones sobre la incidencia de la pobreza y de la indigencia en 10 pases de Amrica Latina en 1970. El cuadro respectivo que se incluye al nal con el N 15 presenta los porcentajes de hogares bajo la lnea de pobreza y de indigencia estimados para 1970.18 Los datos indican que en 1970 el 40% de las familias y el 19% de ellas se encontraban bajo las lneas de pobreza y de indigencia,19 respectivamente.
18

scar Altimir, La dimensin de la pobreza en Amrica Latina; Cuadernos de la CEPAL, Santiago de Chile, Naciones Unidas, 1979. Se calcul que en trminos de personas, esto equivala a 110 millones. Se dene

19

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Ntese que los niveles de pobreza e indigencia rurales son bastante ms elevados que los urbanos. Obsrvese tambin que los valores de los pases del grupo I son los ms bajos, y que los ms altos corresponden a los nicos dos pases del grupo III, incluidos en el cuadro. Entre los pases del grupo II presentan niveles de pobreza e indigencia relativamente bajos Chile y Costa Rica. Con un porcentaje similar al de Honduras, Brasil presentaba niveles exorbitantes de pobreza rural (75% de pobres y 57% de indigentes), el primero tal vez por falta de desarrollo y el segundo por un modelo de desarrollo que se caracteriza por su patrn altamente concentrador (So Paulo, Rio de Janeiro, etc.). En situaciones como stas, la dinmica demogrca como tal juega un papel bastante secundario.

IV. CONCLUSIONES
La mortalidad en Amrica Latina inici la transicin hacia el descenso antes de 1950. En la dcada de los sesenta se inicia la transicin de la fecundidad, la cual se acelera en la de los setenta y se encuentra en la actualidad en pleno desarrollo, aunque a un ritmo menos veloz. La tasa de crecimiento comienza a responder a esta nueva situacin alrededor de 1965. Estos hechos demogrcos coinciden con un perodo de expansin econmica, pero el modelo comienza a enfrentar crecientes dicultades, creando en su desarrollo una serie de problemas sociales que en parte aumentan su incidencia por razn de la continuada expansin de los efectivos poblacionales, particularmente en las edades reproductivas y en las de trabajar.

pobreza como un sndrome situacional en el que se asocian el infraconsumo, la desnutricin, las precarias condiciones de vivienda, los bajos niveles educacionales, las malas condiciones sanitarias, una insercin inestable en el aparato productivo o dentro de los estados primitivos del mismo, actitudes de desaliento y anomia, poca participacin en los mecanismos de integracin social y quizs la adscripcin a una escala particular de valores, diferenciada en alguna medida de la del resto de la sociedad. Las lneas de indigencia corresponden al costo de la canasta mnima de alimentacin. Ibid.

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La solucin a la situacin de crisis que enfrenta la regin no pasa por medidas destinadas especcamente a modicar en forma directa las variables demogrcas bsicas (fecundidad, mortalidad y migracin), aunque esa modicacin podra coadyuvar a esa solucin. El remedio es en primer lugar de tipo poltico. Sin una modicacin sustancial acerca de cmo abordar el problema del desarrollo, tanto en lo interno como en su vinculacin con la economa internacional, difcilmente se podrn ir superando los aspectos crticos, algunos de los cuales han sido sealados aqu. Esta modicacin requiere que se alteren los patrones de participacin social y poltica que han prevalecido en la regin. En otras palabras, es indispensable una recomposicin de los grupos que controlan el Estado y en consecuencia la economa nacional. En segundo lugar, y en esto juegan un papel preponderante las modicaciones polticas a nivel interno, es preciso luchar porque se modique la actual divisin internacional del trabajo. Como conclusin nal, la muy obvia, de que la relacin poblacin-desarrollo es complicada y que la conducta demogrca es el resultado ltimo de la interaccin de mltiples factores, algunos de los cuales hacen sentir sus efectos bastante tiempo despus de iniciados los acontecimientos que les dieron origen. A su vez, los resultados de la conducta demogrca del pasado reciente y la actual constantemente estn ofreciendo pautas para acciones en el orden econmico y social.

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Esperanza de vida al nacer (e) 1950 1955 51,56 Grupo I 3,0,5 2,80 Grupo II 5,31 5,95 5,80 4,29 4,05 6,70 5,62 3,46 2,48 55,26 4,61 2,70 50,75 2,90 2,42 54,10 60,55 60,31 64,27 1,98 2,08 58,79 68,50 3,50 2,68 57,26 65,64 3,93 2,78 50,65 58,42 63,63 73,0,3 73,45 67,01 65,73 70,98 3,81 2,71 50,99 57,90 63,41 68,60 67,89 74,65 74,86 71,09 70,53 73,65 2,95 3,12 3,52 1,87 2,16 3,05 2,71 2,57 2,92 3,11 2,41 1,99 3,39 3,09 2,22 2,33 2,63 1,05 1,70 2,68 2,26 1,51 1,56 1,72 0,76 1,12 1,76 1,55
Contina

Cuadro N 1 Amrica Latina: indicadores demogrcos estimados entre 1950-1955 y 2000-2005 Tasa de crecimiento natural (r) (por ciento) 1950 1955 2,69 2,69 1965 1970 1980 1985 2,37 2000 2005 1,72

Tasa Global de Fecundidad (TGF) 1965 1970 5,53 4,15 2,92 58,81 64,38 69,52 1980 1985 2000 2005 1965 1970 1980 1985 2000 2005

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Grupos y pases

1950 1955

Amrica Latina

5,89

Argentina 2,76 2,30 66,27 68,03 70,34 72,49 1,07

3,15

3,38

2,56

62,73

65,98

69,71

72,55

1,62

1,34 1,08

1,58 0,93

1,12 0,,68

Uruguay

2,73

Brasil

6,15

Colombia

6,72

Costa Rica

6,72

Cuba

4,01

Chile

4,80

Mxico

6,75

Panam

5,68

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Tasa Global de Fecundidad (TGF) Esperanza de vida al nacer (e) 1950 1955 45,10 52,29 Grupo III 7,43 6,80 6,62 6,40 6,56 6,40 7,10 Grupo IV 6,56 6,15 5,74 4,86 6,25 5,14 40,44 37,56 45,06 46,25 50,74 52,73 61,62 60,32 2,31 1,87 2,55 2,44 2,82 2,72 5,94 4,01 42,28 51,61 5,17 3,85 42,68 51,16 5,00 3,10 43,90 51,50 58,60 60,72 59,81 4,85 3,42 51,94 59,55 65,11 5,56 3,98 45,26 55,92 64,83 72,11 68,69 68,75 69,10 70,12 6,00 4,26 46,94 54,62 62,57 69,61 6,50 4,73 42,16 50,89 59,91 69,39 2,95 2,84 2,85 3,01 2,55 2,89 3,15 3,43 3,05 3,20 3,04 2,80 2,96 3,37 3,38 3,17 3,22 2,88 2,60 2,91 3,45 61,85 67,80 71,68 3,23 3,26 55,35 62,58 69,20 2,72 3,25 1965 1970 1980 1985 2000 2005 1950 1955 1965 1970 1980 1985 2,52 2,96 1965 1970 7,01 6,00 4,33 3,03 4,18 2,68 1980 1985 2000 2005

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Grupos y pases

Tasa de crecimiento natural (r) (por ciento) 2000 2005 1,74 2,05

1950 1955

Rep. Dominicana

7,50

Venezuela

6,64

Honduras

7,05

3,08 2,58 2,62 2,16 1,90 2,44 2,72

Ecuador

7,00

El Salvador

6,46

Paraguay

6,62

Per

6,85

Guatemala

7,09

Nicaragua

7,33

Bolivia

6,75

2,89 2,82

Hait

6,15

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Fuente: Boletn Demogrco, CELADE, ao XVI, N 32, Santiago de Chile, julio de 1983.

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Ganancia anual 1965-1950 1970-1955 (en aos) 29,64 Grupo I 10,82 1,43 Grupo II 28,25 33,95 39,66 53,85 5,05 0,65 23,43 0,56 29,26 0,52 0,35 0,49 0,33 28,87 0,46 0,37 0,26 0,21 0,08 0,08 6,91 7,77 8,38 9,71 5,51 5,21 7,39 4,95 5,19 4,26 1,62 1,41
Contina

Cuadro N 2 Amrica Latina: velocidad de descenso de la Tasa Global de Fecundidad (TGF) y velocidad de ascenso de la esperanza de vida Ganancia en el periodo 2000-1980 2005-1985 1970-1955 1985-1970 (en aos) 0,26 7,27 5,57 5,14 1965-1950 1980-1965 2000-1980 2005-1985

Tasa Global de Fecundidad (% cambio) 2000-1980 2005-1985 1985-1970 1980-1965

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1965-1950

1980-1965

Grupos y pases (en aos) 24,95 0,48 0,37

1970-1955

1985-1970

Amrica Latina

6,11

Argentina 16,67 0,16 0,11 0,11

3,17

24,26

0,22

0,25

0,14

3,25 2,36

3,73 1,71

2,84 2,15

Uruguay

2,56

Brasil

13,66

Colombia

11,46

Costa Rica

13,69

Cuba

6,98

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Tasa Global de Fecundidad (% cambio) 2000-1980 2005-1985 (en aos) 16,55 41,43 28,32 35,88 30,02 Grupo III 12,52 11,76 16,01 24,22 23,78 38,00 29,48 0,51 0,51 28,42 0,71 29,00 0,51 0,53 0,59 0,37 0,47 27,23 0,58 0,60 0,47 0,35 0,36 0,18 0,51 8,73 7,68 10,66 7,61 7,60 9,02 7,95 8,91 5,56 7,10 0,64 0,40 0,19 0,68 0,48 0,33 0,60 0,45 0,13 9,01 10,25 9,56 0,64 0,36 0,24 9,56 0,43 0,43 0,20 6,45 (en aos) 6,46 5,42 6,71 7,23 5,95 1970-1955 1985-1970 2005-1985 1970-1955 1985-1970 1965-1950 1980-1965 2000-1980 1965-1950 1980-1965

Ganancia anual

Ganancia en el periodo 2000-1980 2005-1985

1965-1950

1980-1965

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Grupos y pases (en aos) 28,40 31,19 38,43 40,37 27,83

1970-1955

1985-1970

Chile

15,62

4,08 4,80 2,67 6,62 3,88

Mxico

0,74

Panam

1,06

Rep. Dominicana

6,53

Venezuela

9,64

Honduras

5,39

9,48 7,04 7,28 3,58 10,15


Contina

Ecuador

2,86

El Salvador

2,48

Paraguay

3,32

Per

4,23

235

8/19/09 6:03 PM

236
Ganancia anual 1965-1950 1970-1955 (en aos) 25,53 32,49 Grupo IV 4,72 6,67 15,33 0,58 0,43 0,38 17,76 0,31 0,38 0,54 4,62 8,69 5,68 6,48 10,88 7,59 0,62 0,55 0,52 9,33 0,56 0,64 0,42 8,48 9,56 8,20 (en aos) 8,38 10,31 1985-1970 2005-1985 1970-1955 1985-1970 1980-1965 2000-1980 1965-1950 1980-1965 2000-1980 2005-1985 Ganancia en el periodo 2000-1980 2005-1985

Tasa Global de Fecundidad (% cambio)

1965-1950

1980-1965

Grupos y pases (en aos) 19,22 16,34

AmericaLatina,poblacion_final.indd 236

1970-1955

1985-1970

Guatemala

9,73

Nicaragua

3,14

Bolivia

2,81

Hait

-0-

Fuente: cuadro N 1.

8/19/09 6:03 PM

Cuadro N 3 Diferenciales urbano-rurales de la mortalidad de menores de 2 aos (1.000 oq2), alrededor de 1968-1970 Probabilidad de morir por mil nacidos vivos Pases Ciudad capital Bolivia 1971-72 Chile 1965-66 Colombia 1968-69 Costa Rica 1968-69 Rep. Dom. 1970-71 Ecuador 1969-70 El Salvador 1966-67 Guatemala 1968-69 Honduras 1969-70 Nicaragua 1966-67 Paraguay 1967-68 Per 1966-67
a Ciudades grandes b rea metropolitana c San Jos, Heredia d Distrito Nacional e Quito y Guayaquil f Parte urbana de la capital Fuente: Behm (1981), cuadros N 5 y 7, pp. 6 y 7.

Porcentaje de exceso de mortalidad Ciudad capital 25,1 55,6 113,7 87,8 19,3 81,2 25,4 118,4 54,6 47,6 20,3 129,0 Urbana Rural 34,9 33,3 45,3 53,3 13,0 48,0 6,5 35,3 32,7 6,3 11,6 61,4 62 25 36 59 60 59 60 64 69 65 63 40

Urbana Rural 166 84 75 60 115 98 139 119 113 143 69 132 224 112 109 92 130 145 148 161 150 152 77 213

179 72a 51b 49c 109d 80e 118f 76 97 103f 64b 93b

237

AmericaLatina,poblacion_final.indd 237

8/19/09 6:03 PM

Cuadro N 4 Diferenciales en la mortalidad de menores de 2 aos (1.000 oq2) en los dos extremos del nivel educacional de la madre alrededor de 1970-1975 Pases y aos del censo o de la encuesta Cuba (1974) Paraguay (1972) Costa Rica (1973) Colombia (1973) Chile (1970) Rep. Dominicana (1975) Ecuador (1974) Honduras (1974) El Salvador (1971) Guatemala (1973) Nicaragua (1971) Per (1972) Bolivia (1975) Argentina (1970)
1982, cuadro N 4.13, p. 188.

Aos de instruccin de la madre - 046 104 125 126 131 172 176 171 158 169 168 207 245 96 10 y ms 29 27 33 32 46 54 46 35 30 44 48 70 110 26

Exceso en porcentaje 58,6 285,2 278,8 293,7 184,8 218,5 282,6 388,6 426,7 284,1 250,0 195,7 122,7 269,2

Fuente: Naciones Unidas, Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales ST/ESA/SER. A /74, Nueva York,

238

AmericaLatina,poblacion_final.indd 238

8/19/09 6:03 PM

Cuadro N 5 Panam: evolucin de los diferenciales de la mortalidad infantil por estratos socio-ocupacionales, 1968-1976 Estratos socio-ocupacionales Medio alto Bajo no agrcola Asalariados No asalariados Bajo agrcola Asalariados No asalariados Exceso de bajo agrcola no asalariado sobre medio alto (en porcentaje)
s.f.

1968 27

19751976 17

Porcentaje de reduccin 37,0

41 42

21 27

48,8 35,7

61 71 159,2

42 49 188,2

31,1 31,0

Cuadro N 6 Chile: mortalidad infantil, neonatal y postneonatal segn categora de ocupacin del padre (tasa por mil nacidos vivos) Porcentaje de Porcentaje de Disminucin exceso tasa de obreros Obreros Empleados 1957 47 30 54 19721973 55 29 70

Obreros Mortalidad 1957 Infantil Neonatal Postneonatal 126 37 89

Empleados

1972197219721957 1957 1973 1973 1973 67 26 41 67 24 43 30 17 13 88 54 107 123 53 215

Fuente: 1957: Behm Rosas (1962), tabla N 18, p. 90. 1972-1973: Tucher (1978), cuadro N 9, p. 46.

239

AmericaLatina,poblacion_final.indd 239

8/19/09 6:03 PM

240
Disminucin en tasas especcas Disminucin en TGF 15-19 -20,6 +10,8 -1,4 -28,2 -33,9 -39,6 -53,8 -28,4 -31,2 -38,4 -40,4 -27,8 -25,2 -48,1 -30,0 -20,3 -30,4 -32,1 -33,8 -21,8 -21,9 -17,7 -25,1 -28,4 -37,3 -33,7 -24,5 -47,8 -41,6 -52,6 -6,9 -26,7 -38,1 -47,6 -64,7 -28,6 -36,6 -43,6 -42,4 -31,4 -24,0 -33,6 -35,9 -35,9 -21,9 -19,6 -22,5 -27,1 -35,4 -34,8 -58,8 -72,1 -43,6 -31,4 -48,6 -48,2 -38,2 +2,8 +2,1 -0,8 -4,0 -7,1 +32,1 +14,4 +10,4 +5,2 +1,4 -20,9 -14,6 -16,0 -19,5 -26,7 -33,7 +2,4 -11,1 -44,3 -32,6 -63,6 -73,5 -53,0 -42,8 -50,5 -59,4 -33,5 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 -55,7 -19,4 -15,4 -83,6 -29,0 -68,3 -89,0 -59,5 -56,4 -56,9 -52,4 -59,1
Contina

Cuadro N 7 Porcentajes de disminucin de la TGF y de las tasas especcas de fecundidad entre 1965-1970 y 1980-1985

AmericaLatina,poblacion_final.indd 240

Grupos

Pases

Amrica Latina

Argentina

Uruguay

Brasil

Colombia

Costa Rica

Cuba

II

Chile

Mxico

Panam

Rep. Dominicana

Venezuela

8/19/09 6:03 PM

Disminucin en tasas especcas Disminucin en TGF 15-19 -12,5 -11,8 -16,0 -24,2 -19,4a -20,4 -18,5 -20,9 -5,8 +4,5 +2,6 -5,7 -1,5 -2,1 -14,8 -15,0 -10,7 -17,9 -27,7 -12,0 -4,3 -11,3 -23,5 -15,9 -13,9 -19,2 -12,5a -4,7 -6,7 -3,5 -16,7 -24,1 -26,9 -27,0 -16,8 -26,4 -1,0 -7,2 -13,1 -27,3 -9,7 -9,7 -15,0 -19,2 -28,5 -13,0 -10,6 -10,6 -9,1 -5,8 -32,9 -39,0 -25,9 -26,6 -2,8 -10,9 -17,2 -18,8 -8,8 -9,1 -12,5 -13,2 -19,0 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 -30,2 -9,2 -35,8 -35,4 -62,3 -34,7 -5,0 -16,2 -14,9

AmericaLatina,poblacion_final.indd 241

Grupos

Pases

Honduras

Ecuador

El Salvador

III

Paraguay

Per

Guatemala

Nicaragua

Bolivia

IV

Hait

La diferencia entre esta cifra y la que aparece en el cuadro N 2 se debe a que la fuente de las tasas especcas da una cifra ms elevada de la TGF para el perodo 1980-1985.

Fuente: Boletn Demogrco, CELADE, ao XVI, N 41, Santiago de Chile, enero de 1982.

241

8/19/09 6:03 PM

Cuadro N 8 Diferenciales de la fecundidad en varios pases latinoamericanos A. Diferenciales urbano-rural Hijos nacidos de mujeres de 40-44 Hijos nacidos de mujeres de 40-44

Pases y reas

Pases y reas

Estado de Pia., 1979 Costa Rica, 1978 Todas la reas Capital Resto Exceso (%) Brasil 67 64 68 6,2 Todas las reas Urbana Rural Exceso (%) 55 45 68 51,1

Estado de So Paulo, 1978 Todas la reas Capital Otras reas urbanas Rural Exceso sobre capital (%) Altiplano 7,6 10,6 39,5 Guatemala, 1978 Ciudad principal 38 32 El Salvador 38 53 65,6 Todas las reas Capital Otras reas urbanas Rural Exceso sobre capital (%) Todas las reas Capital Ladinos Indios Exceso sobre capital (%) 8,3
Contina

61 43 51 70 62,8 65 58 73 62 6,9

Bolivia, 1975a

Ruralidad alta Exceso (%) Valles Ciudad principal

242

AmericaLatina,poblacion_final.indd 242

8/19/09 6:03 PM

Pases y reas Ruralidad alta Exceso (%) Bolivia, 1975a Llanos Ciudad principal Ruralidad alta Exceso (%)

Hijos nacidos de mujeres de 40-44 10,5 26,5 Mxico, 1978

Pases y reas Todas las reas Urbana Rural Exceso (%)

Hijos nacidos de mujeres de 40-44 65 57 76 33,3

9,2 10,3

Panam, 1979

12,0

Todas las reas Urbana Rural Exceso (%)

58 48 64 33,3

Colombia, 1978

Todas las reas Urbana Rural Exceso (%)

60 52 74 42,3

Todas las reas Paraguay Capital Rural Exceso (%)

70 32 78 143,7

a Los

valores para este pas representan las TGF.

Fuente: Gerardo Gonzlez C. y Valeria Ramrez C., Heterogeneidad socio-espacial y fecundidad diferencial en Bolivia, en Notas de Poblacin, ao X, N 29, Centro Latino Americano de Demografa, San Jos, Costa Rica, agosto de 1982. Fuente de los dems pases: Las encuestas de prevalencia del uso de anticonceptivos, una nueva fuente de datos sobre planicacin familiar, en Population Reports, serie M., N 5, octubre de 1985. Population Information Program, The Johns Hopkins University, Hampton House, 624 North Broadway, Baltimore, Maryland 21205, USA, cuadro N 23, p. M. 34.

243

AmericaLatina,poblacion_final.indd 243

8/19/09 6:03 PM

Cuadro N 8 Diferenciales de la fecundidad en varios pases latinoamericanos B. Evolucin de algunos diferenciales en cuatro pases Pases Tasa global de fecundidad 1958 Educacin Ms alta Ms baja Exceso Sector social Argentina Alto Bajo agrcola Exceso rea Capital federal Nordeste Exceso 1,63 5,25 222,1 1960 Educacin Ninguna 1-3 aos 4-6 aos Costa Rica 7-9 aos 10 y ms aos Exceso de ninguna (%) Sector social Medio alto Medio Bajo no agrcola 4,4 5,4 7,9 3,3 3,7 5,4 25,0 31,5 31,6
Contina

Porcentaje de reduccin 1958-1968

1968

2,25 4,53 101,3

1,91 4,64 143,0

15,1 +2,4

2,27 5,21 129,5

2,13 4,85 127,7

6,2 6,9

1,70 4,53 116,5 1970

+4,3 13,7

1960-1970

9,0 8,9 7,0 5,2 40 125,0

8,7 7,0 4,6 3,0 26 234,6

3,3 21,3 34,3 42,3 35,0

244

AmericaLatina,poblacion_final.indd 244

8/19/09 6:03 PM

Pases

Tasa global de fecundidad 1960 Bajo agrcola Exceso sobre medio alto (%) 9,7 120,0 1970 7,5 127,2

Porcentaje de reduccin 1960-1970 22,7

Costa Rica

rea Urbana Rural Exceso sobre urbana (%) 5,9 9,0 52,5 1965 Educacin 0-3 4-5 6 Media inferior Media superior Universitaria Exceso de 0-3 (%) 6,3 5,2 4,2 3,2 2,7 2,0 215,0 3,2 3,4 2,6 2,0 1,6 1,5 113,3 49,2 34,6 38,1 37,5 40,7 25,0 3,5 6,7 91,4 1970 1965-1970 40,7 25,6

Cuba

Sector social Obrero Pequeos agricultores Trabajadores en produccin bienes* Trabajadores en esfera de servicio* Trabajadores en ocupaciones predominio intelectual Exceso de obreros (%) rea Urbana 4,1 2,1 48,8
Contina

6,3 5,8 4,9 4,5 3,6 75,0

2,9 2,3 2,1 2,0 1,9 52,6

54,0 60,3 57,1 55,5 47,2

245

AmericaLatina,poblacion_final.indd 245

8/19/09 6:03 PM

Pases

Tasa global de fecundidad 1965 Rural 6,0 46,3 1970 2,7 28,6

Porcentaje de reduccin 1965-1970 55,0

Cuba

Exceso sobre urbana (%)


*Excluye sector agrcola

1966 Educacin 0-3 13 y ms Exceso de 0-3 (%) Sector social Agrcola no asalariado Panama Agrcola asalariado No agrcola no asalariado No agrcola asalariado Medio-alto Exceso de agrcola no asalariado rea Ciudad principal Rural alta Exceso
a Valores

1976

1966-1976

6,5 3,2 103,1

6,1 2,1 190,5

6,2 34,3

6,8 7,1 5,4 5,5 4,1 65,9

6,3 5,5 3,7 3,6 2,8 125,0

7,3 22,5 31,5 34,5 31,7

4,3 6,9 60,5

2,7 6,7 148,1

37,2 2,9

de las TGF aproximados ledos de grcas.

Fuente: Argentina, CELADE, 1980: Diferencias socio-econmicas de la fecundidad en Argentina, 1958-1968. San Jos, Costa Rica, 1980: Costa Rica, Hugo Behm y Jos Miguel Guzmn, Diferencias socioeconmicas del descenso de la fecundidad en Costa Rica, 1960-1970, en Sptimo Seminario Nacional de Demografa, San Jos, Costa Rica, 1979. Cuba, CELADE, 1981: Cuba: el descenso de la fecundidad, 1964-1968, San Jos, Costa Rica, junio de 1981. Panam: Hugo Behm, Las diferencias socioeconmicas de la poblacin y los niveles de fecundidad en la Repblica de Panam, notas de una exposicin en el II Seminario Nacional sobre Poblacin y Desarrollo, Panam, mayo de 1983.

246

AmericaLatina,poblacion_final.indd 246

8/19/09 6:03 PM

Cuadro N 9 Amrica Latina: tasa de crecimiento de la poblacin femenina de 15-49 aos de edad. 1950-1955 a 1980-1985 Tasa de crecimiento Pases Grupos Amrica Latina Argentina
I

1950-1955 2,38 1,64 1,34 2,69 2,37 2,81 1,94 1,84 2,49 2,37 3,06 3,27 3,04 2,24 2,04 2,15 2,4 3,1 2,39 1,97 1,63

1965-1970 2,8 0,82 0,64 2,76 3,26 3,94 1,32 2,22 3,44 2,95 4,36 4,33 2,42 3,22 3,56 2,84 3,63 3,34 2,72 2,48 2,01

1980-1985 2,92 1,10 0,46 2,86 2,90 3,17 2,09 2,02 3,62 3,10 3,68 3,73 3,88 3,38 3,28 3,54 3,18 3,22 3,54 2,68 2,62

Uruguay Brasil Colombia Costa Rica Cuba


II

Chile Mxico Panam Rep. Dominicana Venezuela Honduras Ecuador El Salvador

III

Paraguay Per Guatemala Nicaragua Bolivia

IV

Hait

Fuente: Tasas calculadas con base en datos del Boletn Demogrco, CELADE, ao XVI, N 32, Santiago de Chile, julio de 1983, y Boletn Demogrco, CELADE, ao XIV, N 28, Santiago de Chile, julio de 1981.

247

AmericaLatina,poblacion_final.indd 247

8/19/09 6:03 PM

Cuadro N 10 Amrica Latina: evolucin del producto interno bruto global (tasa de crecimiento) Pases Grupos Amrica
I

1970-1974 7,2 4,1 1,3 11,5 6,9 7,1 2,6 6,8 5,2 10,1 5,2 3,5 9,9 4,9 6,4 4,8 6,4 5,3 5,8 4,7

1975 3,8 -0,8 4,8 5,7 4,3 2,1 -12,9 5,6 0,6 5,2 5,9 2,0 5,6 5,6 6,3 4,5 1,9 2,2 5,1 2,2

1977 4,8 6,4 1,80 4,7 4,80 8,9 9,9 3,4 1,60 5,0 6,8 5,8 6,2 5,9 12,8 -0,1 7,8 6,3 3,4 1,3

1980 5,8 1,0 4,5 8,0 4,1 1,2 6,5 8,4 4,9 5,2 -1,2 1,3 4,6 -9,0 11,4 3,1 3,4 10,7 0,8 5,2

1981 1,2 -6,0 1,5 -3,0 3,0 -1,5 5,0 8,0 4,5 3,5

Latinaa

Argentina Uruguay Brasil Colombia Costa Rica Chile


II

Mxico Panam Rep. Dominicana Venezuela Honduras Ecuador El Salvador


III

0,5 4,5 -9,5 8,5 4,0 1,0 6,0 -1,0 -3,0

Paraguay Per Guatemala Nicaragua Bolivia

IV

Hait
a No

incluye a Cuba (informacin no disponible).

Fuente: CEPAL, Notas sobre la Economa y el Desarrollo de Amrica Latina, N 355/356, enero de 1982.

248

AmericaLatina,poblacion_final.indd 248

8/19/09 6:03 PM

Cuadro N 11 Amrica Latina: segmentacin de la poblacin econmicamente activa total, 1950-1980a 1950 Total PEA Subtotal urbano Formal Informal Servicio domstico Subtotal agrcola Moderno Tradicional Minera
a No

1960 100,0 50,5 34,9 10,6 5,0 48,4 19,2 29,2 1,1

1970 100,0 56,7 39,8 11,5 5,4 42,4 15,3 27,1 0,9

1980 100,0 64,0 44,6 13,8 5,6 35,3 12,5 22,8 0,7

100,0 43,5 30,1 8,7 4,7 55,3 22,2 33,1 1,2

se incluye Cuba ni Paraguay.

Fuente: PREALC-Ocina Internacional del Trabajo, Mercado de trabajo en cifras, 1950-1980, Santiago de Chile, PREALC, 1982.

249

AmericaLatina,poblacion_final.indd 249

8/19/09 6:03 PM

Cuadro N 12 Tasa de crecimiento de la poblacin total de 15 a 59 aos de edad Tasa de crecimientoa Pases Grupos Amrica Latina Argentina
I

1950-55 2,44 1,63 1,28 2,9 2,35 2,92 2,02 1,8 2,49 2,07 2,3 3,37 3,12 2,34 2,19 2,15 2,32 2,53 2,42 1,92 1,60

1965-1970 2,76 1,24 0,69 2,83 3,36 3,9 1,27 2,18 3,33 3,17 4,01 3,94 2,42 3,16 3,5 2,85 3,19 3,33 2,48 2,37 1,85

1980-85 2,86 0,97 0,52 2,8 2,88 3,19 2,08 2,05 3,59 3,07 3,65 4,94 3,77 3,32 3,21 3,43 3,19 3,24 3,54 2,61 2,62

Uruguay Brasil Colombia Costa Rica


II

Cuba Chile Mxico Panam


II

Rep. Dominicana Venezuela Honduras Ecuador El Salvador

III

Paraguay Per Guatemala Nicaragua Bolivia

IV

Hait
a Calculadas

a partir de los datos incluidos en el Boletn Demogrco, CELADE, ao XVI, N 32, Santiago

de Chile, julio, 1983.

250

AmericaLatina,poblacion_final.indd 250

8/19/09 6:03 PM

Cuadro N 13 Tasa de subutilizacin total de la PEA 1950-1980 Grupos


I

Pases Argentina Uruguay Brasil Colombia Costa Rica

1950 5,0 11,3 23,6 33,5 17,3 23,7 37,1 17,3 32,0 29,6 38,1 26,6 38,0

1970 4,9 10,9 23,9 30,3 16,5 19,1 25,9 16,5 37,3 30,6 37,3 25,6 43,5

1980 4,0 12,6 19,9 28,0 12,2 17,0 25,8 12,2 34,1 33,6 36,3 23,6 41,5

II

Mxico Panam Venezuela Ecuador El Salvador


III

Per Guatemala
IV

Bolivia

Fuente:

PREALC-Ocina

Internacional del Trabajo, El subempleo en Amrica Latina:

evolucin histrica y requerimientos futuros, documento de trabajo, PREALC/1980, febrero de 1981, cuadro N 4, p. 25.

251

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Cuadro N 14 Amrica Latina: ingresos per cpita en dlares de 1960 y cambios en la participacin de los distintos estratos socioeconmicos en el ingreso total de la regin Participacin de cada estrato en el ingreso total 1960 20% ms pobre 30% siguiente 50% ms pobre 20% siguiente 20% anterior al 10% ms rico 3,1 10,3 13,4 14,1 24,6 47,9 33,4 100,0 1970 2,5 11,4 13,9 13,9 28,0 44,2 29,9 100,0 Ingreso per cpita* (dlares de 1960) 1960 53 118 92 243 424 1.643 2.305 345 1970 55 167 122 306 616 1.945 2.630 440 Incremento del ingreso per cpita % 3,8 41,5 32,6 25,9 45,3 17,7 14,1 27,5
US$

Estratos socioeconmicos

de 1960 2 49 30 63 192 292 325 95

10% ms rico 5% ms rico Total

*Corresponde al concepto de ingreso personal per cpita. Nota: la distribucin media de Amrica Latina en 1970 se estim sobre la base de informacin de Argentina, Brasil, Colombia, Chile, Honduras, Mxico, Paraguay y Venezuela. Fuente: Estimaciones de la
CEPAL

sobre la base de encuestas nacionales. Tomado de Omar Argello,

Pobreza, poblacin y desarrollo, documento presentado al Seminario Regional sobre Interrelacin Desnutricin, Poblacin y Desarrollo Social y Econmico, Ciudad de Guatemala, 1980.

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Cuadro N 15 Estimaciones de la incidencia de la pobreza, alrededor de 1970 Porcentaje de hogares bajo la lnea de pobreza Urbano Amrica Latina Argentina Uruguay Brasil Colombia Costa Rica Chile Mxico Venezuela Honduras Per 26 5 10 35 38 15 12 20 20 40 28 73 54 30 25 49 36 75 68 49 45 24 17 34 25 65 50 Rural 62 19 Nacional 40 8 Porcentaje de hogares bajo la lnea de indigencia Urbano 10 1 4 15 14 5 3 6 6 15 8 42 23 7 11 18 19 57 39 25 18 6 6 12 10 45 25 Rural 34 1 Nacional 19 1

Pases

Fuente: scar Altimir, La dimensin de la pobreza en Amrica Latina, Cuadernos de la CEPAL, Santiago de Chile, Naciones Unidas, 1979.

BIBLIOGRAFA
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CEPAL,

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AMRICA LATINA: POLTICAS DE POBLACIN, SITUACIN DEMOGRFICA Y DESAFOS QUE ENFRENTA LA REGIN1

EL CONCEPTO POLTICA DE POBLACIN


Un pequeo esfuerzo por aproximarse a un consenso acerca del sentido del concepto poltica de poblacin revelara que esa designacin ampara diversos signicados que, en el mbito del sector pblico, van desde la toma de posiciones, pasando por la aprobacin de medidas legislativas, hasta la adopcin de acciones especcas supuestamente destinadas a modicar la dinmica demogrca. A raz de la adopcin del Plan de Accin sobre Poblacin por la Conferencia Mundial de Poblacin, en 1974, han proliferado en la regin diversos tipos de disposiciones legales y programas con el deliberado propsito de modicar la dinmica demogrca, con el nimo de armonizarla con el desarrollo econmico y social. Y es tambin a partir de ese momento cuando la designacin de poltica de poblacin comenz a aplicarse a las ms variadas situaciones y acciones,2 circunstancia que en 1996, a 22
1

Texto extrado de Carmen A. Mir, Actas 2, Conferencia Regional Latinoamericana de Poblacin, Mxico, El Colegio de Mxico, 1970, pp. 276-281. Al respecto, valdra la pena examinar las declaraciones de las delegaciones de

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aos de la aprobacin del mencionado Plan, enfrent a los pases a la existencia de una tremenda confusin en este terreno. Surgi entonces la necesidad de replantear cul es el verdadero sentido que debe darse al concepto poltica de poblacin, que es lo que este documento se propone hacer a continuacin. Es un hecho generalmente aceptado en ciencia poltica que la formulacin de una poltica pblica supone la denicin de una o varias metas que deben alcanzarse, la jacin del plazo dentro del cual debern lograrse y la identicacin de los instrumentos que permitiran alcanzarlas o, por lo menos, avanzar hacia su consecucin. Las metas, por lo regular, se expresan en trminos cuantitativos, los plazos establecen fechas lmite para el cumplimiento parcial o total de dichas metas y, conjuntamente con la explicitacin de los instrumentos que han de ser aplicados, se integran en disposiciones legales o simplemente normas administrativas que, en ltima instancia, son las que guan las acciones de los agentes pblicos encargados de ejecutar o hacer que se ejecute la determinada poltica. Estos agentes estn ubicados en diversos departamentos de la administracin pblica.3 Es, pues, con las caractersticas enunciadas anteriormente que propongo identicar lo que debe entenderse por poltica de poblacin.

Amrica Latina y el Caribe en las sesiones plenarias de la Conferencia Internacional de Poblacin de 1984. Vase Centro Latinoamericano de Demografa (CELADE), Conferencia Internacional de Poblacin: Mxico, en Declaraciones de las delegaciones de Amrica Latina y el Caribe en las sesiones plenarias, CELADE, 1984.
3

La introduccin en la administracin pblica de las nuevas tendencias liberalizadoras tal vez llevaran a considerar obsoleto el enfoque de lo que debe entenderse por poltica pblica; sin embargo, para evitar confusiones conviene recordar que se sera precisamente el procedimiento que un gobierno seguira en el desarrollo de una poltica destinada a liberalizar las importaciones con el propsito de hacer ms competitivas internacionalmente a las industrias nacionales: a) jara metas cuantitativas respecto a la disminucin de la proteccin arancelaria; b) establecera plazos dentro de los cuales deberan darse las disminuciones propuestas; c) determinara que los instrumentos a travs de los cuales se cumpliran metas y plazos, seran las tarifas arancelarias; d) dictara resoluciones deniendo metas, plazos y aranceles; e) para ser aplicadas por la Direccin de Aduanas con la colaboracin que requiriese de otros departamentos de la administracin pblica.

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Y se expresa en singular porque cuando se formula es una de las polticas del Estado con diversos objetivos o metas relativos a variables demogrcas. Desde luego,4 cualquier meta denida por la poltica de poblacin se hara tomando en cuenta el comportamiento global que la variable demogrca respectiva vena mostrando, como resultado agregado de la conducta individual de las personas que determinan la composicin y el nivel de dicha variable. En otras palabras, las decisiones que se adoptaran en ese mbito y que buscan fundamentalmente elevar el nivel y la calidad de vida de la poblacin, nunca seran producto de una imposicin unilateral por parte del Estado, sino ms bien del consenso de los distintos grupos sociales. En todo momento se respetaran los derechos humanos fundamentales, principalmente los derechos reproductivos de la mujer y los derechos de los nios. Igualmente, quiz por el amplio consenso existente en la regin, no sera necesario insistir en que todas o cualquiera de las medidas que se adopten en el mbito de la poltica de poblacin sern producto del ejercicio exclusivo de la voluntad soberana nacional, sin injerencia de gobiernos o instituciones extranjeras. Lo que en ltima instancia se buscara sera la eliminacin de la iniquidad social, cuya existencia es fcil deducir al analizar los indicadores demogrcos de los distintos grupos sociales. Para facilitar el cumplimiento de los objetivos o metas que se establecieran, debera recurrirse con carcter de instrumentos de ejecucin a programas y proyectos aplicados por instancias gubernamentales sectoriales que no son expresamente responsables de la administracin de la poltica de poblacin. Algunos sectores cuyos programas y proyectos deberan tener carcter de instrumentos de ejecucin de la poltica demogrca seran, por ejemplo, el de desarrollo agrario, el de educacin, el de
4

Se tratara de una poltica porque debe tenerse presente que cualquier cambio en el comportamiento de una variable demogrca afectara, en general, la evolucin de la dinmica demogrca, efectos que deben preverse. Puede darse, entonces, una poltica de poblacin con distintos componentes, segn sean los objetivos que ella persiga.

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salud y el de desarrollo social (o bienestar social o similar), entre otros. En menor grado, debera recurrirse tambin a medidas y programas que realizara directamente la agencia encargada de formular, coordinar, darle seguimiento, evaluar, en suma, administrar la poltica de poblacin, para lo que debera recibir la colaboracin de algunos departamentos sectoriales. El programa de informacin y comunicacin es un ejemplo tpico de la clase de programa que debe ser directamente ejecutado por la agencia que administra la poltica, con la colaboracin del sector educacin. Tambin le correspondera a esa agencia establecer los mecanismos a travs de los cuales los distintos sectores sociales tendran participacin en la denicin de la poltica de la cual seran objeto y sujeto. Aceptando como vlido lo ya expresado sobre las caractersticas que debera tener una poltica de poblacin, habra que convenir que, quiz con la excepcin de Mxico, ningn otro pas de Amrica Latina tiene actualmente una poltica de poblacin.5 Aun en el caso de Mxico, no es claro que efectivamente se hayan explicitado los instrumentos de ejecucin de la poltica, lo que en cierto modo se intenta, de manera incompleta, con la denicin de las llamadas lneas programticas en el Programa Nacional de Poblacin 1989-1994.6 En general, en ausencia de polticas de poblacin en la mayora de los pases de la regin, veamos cul ha sido su evolucin demogrca.

En la sesin plenaria de la Conferencia Internacional de Poblacin (1984), el delegado de Mxico declar, rerindose a la poltica de poblacin de su pas, que a nes de 1977 se establecieron metas nacionales de crecimiento demogrco para lo que resta del presente siglo: 2,5% anual en 1982 y 1,9% en 1988, como metas intermedias para llegar a una tasa cercana a 1% anual en el ao 2000. [] La primera de estas metas inform el delegado haba sido sobrepasada ligeramente. As, en 1982 se registr un crecimiento de 2,4% anual, y en 1983 de 2,3%. Subray tambin el delegado que la poltica de poblacin de Mxico no slo comprende acciones encaminadas a modicar el comportamiento de las variables demogrcas, sino tambin otras, dirigidas al desarrollo cualitativo de la poblacin. Consejo Nacional de Poblacin (CONAPO), Programa Nacional de Poblacin 1989-1994, publicado en Diario Ocial de la Federacin, Mxico, 22 de abril de 1991.

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PRINCIPALES CAMBIOS DEMOGRFICOS EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE DESDE LA CONFERENCIA MUNDIAL DE POBLACIN DE 1974
En los ms de 20 aos transcurridos desde la Conferencia de Bucarest, la poblacin de Amrica Latina y el Caribe experiment cambios signicativos. Las tendencias del crecimiento demogrco que comenzaron a perlarse en algunos pases en el quinquenio 1960-1965, y en otros en el siguiente (1965-1970), se intensicaron en los aos posteriores, y llevaron a estos pases y a la regin en su conjunto a una profunda transformacin de su dinmica demogrca. En efecto, los principales componentes de esa dinmica (tamao y estructura por edad de la poblacin, patrones de fecundidad, mortalidad y migracin, tanto interna como internacional) se modicaron de manera tan notable, que los efectos del fenmeno indito en la historia demogrca de la regin rebasaron con creces la evolucin prevista. El fenmeno se dio con importantes diferencias entre pases y, segn los pocos datos disponibles, entre distintos grupos sociales y dentro de ellos, introducindose, as, elementos de iniquidad social que una poltica de poblacin debera contribuir a erradicar. Debido, en parte, a las decientes informaciones estadsticas bsicas de que se dispona, las estimaciones que se hacan a principios de la dcada de los setenta suponan descensos signicativamente menores de la mortalidad y de la fecundidad de los que en efecto se dieron. Esto llev a proyectar las tasas de crecimiento a niveles relativamente elevados, lo mismo que el tamao de las poblaciones, en cuya proyeccin se utilizaban tasas que resultaron sobreestimadas. Slo para tener una idea del desfase de que adolecieron en ese periodo las estimaciones, vale la pena mencionar que en julio de 1971 el CELADE proyect la tasa anual de crecimiento demogrco de Amrica Latina para 1995-2000 en 26,3 por mil, mientras que sus ms recientes estimaciones la ubican en 15,6, una diferencia de 41%. En el mismo predicamento, se proyect que la poblacin total de los 20 pases de la regin llegara, en el ao 2000, a 641 millones, mientras que en las proyecciones con259

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feccionadas 25 aos ms tarde se estim, para ese ao, en 503 millones, es decir, en 138 millones menos. Las comparaciones anteriores, aparte de dar pie para armar que la transicin demogrca en Amrica Latina se produjo de manera ms acelerada de la que los analistas demogrcos pudieron prever con los datos y mtodos entonces a su alcance, sugieren que los cambios experimentados por las variables demogrcas bsicas modicaron radicalmente la evolucin que de otra manera hubiera seguido la poblacin de la regin. La mortalidad haba comenzado a descender desde muy temprano, acelerndose esa declinacin despus de la Segunda Guerra Mundial. A ello contribuyeron varios factores: saneamiento del ambiente, mejores servicios de salud, mejoramiento de la higiene personal y, en general, mejores condiciones de vida, entre otros. Debe reconocerse que los departamentos gubernamentales de salud, por regla general, han denido polticas en lo referente a la mortalidad y a la salud. Recomendaciones emanadas de conferencias de la Organizacin Mundial de la Salud, como la de Alma Ata, y el Plan de Accin de Salud para Todos en el ao 2000, les han ofrecido gua para dichas polticas. Sin embargo, a pesar de la existencia de ellas, Amrica Latina no parece que podra cumplir la meta de 74 aos de esperanza de vida para el ao 2000 jada originalmente en el Plan de Accin Mundial sobre Poblacin (PAMP), aunque s la de 70 aos a que fue rebajada por la Conferencia de Poblacin de 1984 (recomendacin 14). Esta meta se reere al conjunto de la regin tomada como promedio, pero, por lo menos, nueve pases latinoamericanos se estima que no alcanzaran una esperanza de vida de 70 aos en 2000. Conviene recordar que las diferencias entre reas geogrcas en el interior de los pases que en alguna medida reejan diferencias sociales son an mayores. Sin entrar a considerar cmo contribuyeron a la conformacin de este ndice sinttico de la mortalidad las defunciones de infantes, de jvenes y de madres, es evidente que la poltica de poblacin debe considerar la inclusin de metas y programas relativos a la mortalidad que deben ser ejecutados por distintos
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organismos estatales (departamentos de salud, instituciones de seguridad social, etctera). La fecundidad, a diferencia de la mortalidad, tard ms en reaccionar a las nuevas condiciones sociales que se plantearon: ms amplias facilidades de educacin, mayor participacin social de la mujer, mejores servicios de salud general, infantil y maternal y, sobre todo, acceso a consejos y servicios sobre planicacin familiar, medio que, en ltima instancia, es el que propicia el descenso del nmero de hijos, al facilitar la eliminacin de la fecundidad no deseada. Rota la inercia que impeda que la fecundidad descendiera en forma signicativa, sta inici su declinacin prcticamente en todos los pases, aunque en distintos momentos y a diferentes velocidades. El nmero medio de hijos por mujer que, alrededor de 1975, era de cinco, descendi, en 1992, a tres, con siete pases con promedios por debajo de ese valor y dos que an registran niveles de cinco hijos por mujer. Debe subrayarse que estas tasas esconden diferencias entre grupos sociales. El comportamiento de esas dos variables condujo a un acelerado descenso de la tasa de crecimiento demogrco, que se estima bajar en 37% entre el quinquenio 1970-1975 y el que transcurre (1995-2000). Se alter tambin signicativamente la estructura por edades de las poblaciones, disminuyendo proporcionalmente los menores de 15 aos y aumentando el grupo en edades de trabajar, las mujeres en edades frtiles y los mayores de 60 aos. Todo ello con importantes consecuencias demogrcas, que sin duda afectaran las metas que pudieran denirse para la mortalidad y la fecundidad. Igualmente, estas transformaciones en la estructura por edad tienen consecuencias sobre la educacin, el empleo, la planicacin familiar y la seguridad social, entre otros. Es un tpico ejemplo de sectores en los que podran integrarse poltica de poblacin y programas y proyectos sectoriales de desarrollo. Otra transformacin, que se inici en dcadas anteriores, pero que se aceler notablemente en los ltimos 20 aos, fue el rpido crecimiento de las ciudades, nutrido, principalmente, por los migrantes procedentes de reas rurales y urbanas pequeas. Segn las Naciones Unidas, el porcentaje de poblacin urbana
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en la regin (Amrica Latina y el Caribe) era, en 1950, de 42% (69 millones de personas), con importantes diferencias entre subregiones y pases. Para 1975 ese porcentaje haba subido a 61 (casi triplicando el nmero de habitantes urbanos: 198 millones) y en el ao 2000 se proyecta que habr llegado a ms de 76% (lo que ms que duplicara en el lapso de 25 aos la cifra absoluta de residentes urbanos: 411 millones).7 El proceso de urbanizacin, como en general se designa a la aglomeracin de habitantes en ciudades, tiene entre sus principales caractersticas el concentrar, en el caso de los pases ms grandes, la mayor parte de la poblacin urbana en pocas ciudades; en los pases ms pequeos este fenmeno se da con frecuencia en una sola ciudad, generalmente en la capital del pas. Hay acuerdo en responsabilizar al modelo o estilo de desarrollo que ha prevalecido en nuestros pases por la velocidad y caractersticas de la urbanizacin en la regin. La transicin de la mortalidad y de la fecundidad lleg a las ciudades de Amrica Latina y el Caribe haciendo bajar la tasa de crecimiento natural de las mismas, pero no se ha podido evitar la avalancha de inmigrantes hacia ellas, procedentes de otras partes del pas, aunque datos de censos recientes sugieren que la intensidad de estos movimientos parece estar disminuyendo. Habitantes del medio rural parecen ms bien estarse movilizando hacia reas de frontera agrcola. Segn las encuestas que peridicamente realiza la Divisin de Poblacin de Naciones Unidas, prcticamente todos los pases de la regin consideran poco satisfactoria la forma como se da su proceso de urbanizacin. A pesar de que se han dictado algunas medidas destinadas a modicar las tendencias de este proceso, stas no han experimentado cambios signicativos. Este resultado negativo no debe sorprender, ya que si la poltica de poblacin establece objetivos o metas en cuanto a las corrientes migratorias o en cuanto a los patrones de asentamiento de la poblacin que se desea alcanzar, en un pas que respete el derecho de trnsito de sus ciudadanos, ello slo podra lograrse por medios indirectos que
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United Nations, World Urbanization Prospects, Nueva York, UN, 1991.

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modicaran las condiciones econmicas y sociales que propician la situacin que se busca alterar. ste es un tpico ejemplo en el que el Estado tendr que decidir entre dos alternativas: o crea condiciones propicias para una desconcentracin de la poblacin que ya presenta problemas derivados de la elevada concentracin, o deja actuar libremente a las fuerzas del mercado, que conducen a una aglomeracin con efectos nocivos sobre la poblacin y el ambiente, y eventualmente sobre el desarrollo mismo. En contraposicin a la velocidad con que se ha expandido y contina expandindose la poblacin urbana, el crecimiento de la rural, tanto en trminos absolutos como relativos, ha perdido el dinamismo que tuvo en el pasado. El nmero de habitantes rurales y su tasa de crecimiento comenz a declinar en el Caribe y en Amrica Latina del Sur en el quinquenio 1975-1980. Slo en Amrica Central contina aumentando en forma absoluta la poblacin rural, pero, desde el quinquenio 1960-1965, a ritmo cada vez ms decreciente. El binomio elevada concentracin urbana y despoblamiento rural plantea a la regin problemas de diversa ndole, entre los cuales destacan los relativos al deterioro del ambiente y la destruccin de los recursos naturales. El breve examen realizado pone en evidencia que los importantes cambios que se han dado en la dinmica demogrca de los pases de Amrica Latina y el Caribe responden, fundamentalmente, a transformaciones econmicas, sociales y polticas ocurridas en las sociedades de esos pases y, en menor grado, a algunos programas aislados (planicacin familiar, educacin en poblacin e insercin de mujeres en el trabajo productivo, entre otros). Ha sido relativamente menor la contribucin si ha habido alguna de las llamadas polticas de poblacin. De ah la necesidad de considerar la adopcin de una, con las caractersticas ya mencionadas.

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AVANCE, ESTANCAMIENTO Y RETROCESO EN POLTICAS DE POBLACIN DESDE LA CONFERENCIA MUNDIAL DE BUCAREST DE 1974
La Divisin de Poblacin de las Naciones Unidas lleva a cabo una permanente, continua e intensa labor destinada a evaluar el grado de aplicacin del PAMP por los Estados miembros y la situacin que se da en ellos respecto de las polticas de poblacin, consideradas stas en un sentido relativamente amplio. Un examen del material compilado por dicha Divisin, en lo que atae a Amrica Latina y el Caribe, permite sealar algunas de las limitaciones que enfrentan los pases de la regin, a saber: 1. Se han dado avances en la adopcin de disposiciones legales de distinto rango que tratan sobre cuestiones relativas a poblacin (tamao, crecimiento, estructura por edades, mortalidad y morbilidad, fecundidad y familia, migracin internacional, distribucin espacial y urbanizacin, y condicin de la mujer). Tambin se ha avanzado en la organizacin de instancias administrativas responsables de esas cuestiones (consejos, unidades, comisiones, etctera). Sobre este particular, en el Informe de 1989 de Naciones Unidas sobre Examen y Evaluacin del PAMP se seala que la administracin es todava un aspecto dbil en muchos programas de poblacin.8 2. No obstante el declarado propsito de algunos gobiernos de integrar las acciones sobre poblacin en el contexto de la planicacin econmica y social, o directamente en los programas y proyectos econmico-sociales, se da un real estancamiento en cuanto al logro de dicha integracin. El estancamiento, al parecer, se produce, entre otras razones, por la falta de una efectiva comunicacin entre la instancia administrativa responsable de la poltica y las responsables de los distintos sectores (empleo, educacin, recursos naturales, etctera). Adems, al no haberse denido con
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Naciones Unidas, Informe, en Examen y evaluacin del Plan de Accin Mundial sobre Poblacin, Nueva York, UN, 1989, p. 42.

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claridad los objetivos o metas demogrcos, los sectores carecen de guas respecto de cmo orientar sus acciones para contribuir a la ejecucin de la poltica de poblacin. Adems, existe inseguridad sobre los conocimientos acerca de la relacin causa-efecto entre variables demogrcas y variables socioeconmicas. 3. En la mayora de los casos, a pesar de que se han dictado leyes u otras normas, con aparente carcter comprensivo, se carece de un enfoque integrado que dena con claridad cmo se propone alcanzar los objetivos que dichas leyes o normas establecen respecto de las variables demogrcas cuya modicacin se identica como prioritaria. Superar esta limitacin podra contribuir, sin duda, entre otras medidas, a lograr que los programas y proyectos econmicos-sociales sectoriales incorporen entre sus acciones aquellas que intentan modicar una o varias variables demogrcas. Entre las recomendaciones para la ulterior ejecucin del PAMP, aprobadas en la Conferencia Internacional de Poblacin de 1984, se reiter en la recomendacin 1 el principio, que con insistencia aor en la Conferencia de 1974, y se incorpor en el prrafo 14 del PAMP, en el sentido de que poblacin y desarrollo estn interrelacionados: las variables demogrcas inuyen sobre las econmicas y sociales, y viceversa. Los pronunciamientos en el sentido de que deben integrarse no han pasado, a pesar de los aos transcurridos, de ser meros enunciados de propsito, sin que pas alguno haya logrado la aconsejada integracin. Se han sealado varios obstculos que se opondran a ella. El informe de 1989 sobre examen y evaluacin, ya mencionado en un prrafo anterior, se reere al tema en los siguientes trminos:
[] los intentos por integrar poblacin y desarrollo slo han tenido un xito parcial. No slo es necesario denir ms claramente el concepto de integracin; no existe desarrollo institucional en el sector poblacin de muchos pases en desarrollo y es necesario lograr una interaccin ms estrecha entre los encargados de la formu-

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lacin de polticas, los planicadores y los demgrafos, con objeto de determinar las necesidades y demandas especiales de los pases.9

A lo anterior habra que agregar que la mayora de los pases de la regin carecen de una planicacin que efectivamente rebase el mero carcter indicativo, particularmente en la actualidad, en que estos pases han adoptado ajustes estructurales en sus economas, dejando al mercado la funcin reguladora. 4. En el periodo transcurrido desde la adopcin del PAMP se han dado algunos retrocesos. Segn la informacin contenida en los compendios publicados por las Naciones Unidas sobre la situacin relativa a las polticas de poblacin,10 entendidas stas en un sentido amplio, por lo menos tres pases latinoamericanos que anteriormente haban jado metas cuantitativas para ser alcanzadas por las tasas de crecimiento demogrco y de fecundidad, parecen haberlas eliminado. En la actualidad, slo otros tres pases latinoamericanos han establecido metas demogrcas, generalmente con un horizonte temporal que se extiende al ao 2000 y que se reeren, segn el pas de que se trate, a las tasas de mortalidad general, infantil y materna, y a la esperanza de vida; a la tasa de crecimiento demogrco y al tamao de la poblacin; a la magnitud de reasentamientos de poblacin, y a tasas de crecimiento desagregadas a niveles geogrcos. Un anlisis de las evaluaciones hechas lleva a la inevitable conclusin de que los gobiernos latinoamericanos, que de diversas maneras han expresado su propsito de modicar una o ms variables demogrcas, han enunciado para ello medidas que, aun plasmadas en leyes, no pasan de ser meras declaraciones retricas, mientras las variables cuyo comportamiento se propone alterar se han modicado al impulso de cambios en la conducta a escala microsocial y transformaciones al nivel macrosocial.

9 10

Ibid., p. 19. United Nations, World Population Policies, vol. I, II y III, Nueva York, UN, 1990.

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Ello indica claramente que esos gobiernos deben modicar de manera radical sus modos de proceder, si efectivamente desean que los cambios que se produzcan en el comportamiento de las variables demogrcas obedezcan a una estrategia previamente denida y no a la casual coincidencia del conjunto de conductas individuales. Esto implicara la formulacin de una real poltica de poblacin con las caractersticas que ya fueron sealadas. La ocina ejecutiva (secretara, comit, etc.) del agente gubernamental (consejo, comisin, instituto, etc.) al cual se confe formular, coordinar, darle seguimiento y evaluar la poltica, no sera la responsable de que en el mbito de los sectores se ejecuten las acciones que conduzcan al cumplimiento de las metas propuestas por la poltica. Correspondera a la mxima autoridad (ministro, secretario, etc.) del respectivo sector hacer que se ejecuten dichas acciones. Se entiende, desde luego, que se estableceran adecuados conductos de comunicacin y coordinacin entre las distintas instancias gubernamentales. Igualmente, se estableceran mecanismos de consulta con la poblacin, objeto de la poltica.

DESAFOS DEL FUTURO


Despus de los reveses de todo orden que la regin experiment durante la llamada dcada perdida, ha entrado en una nueva etapa de su desarrollo que, en sntesis, se caracteriza como de transformacin estructural y que supone una conceptualizacin diferente de las condiciones en que debe operar la economa. Segn sus proponentes, esto incluye, entre otras medidas, ajustes que conduzcan a una estabilizacin; liberacin del mercado interno y preeminencia de ste como regulador de las actividades econmicas tanto internas como externas, con la concomitante disminucin del papel del Estado en esa esfera y la priorizacin del sector privado como agente principal de los cambios, lo que llevara, como secuela lgica, a la privatizacin de las empresas estatales; fomento de las exportaciones, principalmente de las llamadas no tradicionales; modicacin de las relaciones laborales vigentes para elevar la productividad del trabajador y abaratar
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el costo de la mano de obra; modernizacin de la industria nacional y el agro, para elevar su productividad y mejorar su competitividad, fomentando la liberacin de sus actividades por la eliminacin de cuotas y protecciones arancelarias. En n, segn postulan sus proponentes, modernizando la economa nacional. La aplicacin del conjunto de medidas de ajuste, en general trajo aparejado, en 1991 y 1992, un moderado progreso de la economa, en comparacin con los aos anteriores recientes; sin embargo, en el mbito social se mantuvieron, y en algunos casos se ampliaron, las desigualdades en la distribucin del ingreso, aument el desempleo y el subempleo, disminuyeron los ingresos y, como inevitable corolario, creci el nmero de pobres e indigentes entre la poblacin. Tambin se sealan efectos negativos en la esfera de la explotacin de los recursos naturales, que han tendido a acelerar su deterioro y destruccin. Se citan como coadyuvantes de esta evolucin, por un lado, la intensicacin de las exportaciones, y por otro, el desmejoramiento de las condiciones de vida de los campesinos y otros residentes de las reas rurales, y las presiones que sobre dichas reas signican las demandas de los habitantes urbanos. Estos efectos sociales y ecolgicos no son causados exclusivamente por factores de ndole econmica. Tambin han contribuido a su ocurrencia fenmenos de carcter demogrco. Algunos autores han sealado que los descensos en la fecundidad, que generalmente se inician en las reas urbanas, benecian, en una primera etapa, a las familias con mayores ingresos, lo que obviamente lleva a desmejorar ms an la desigual distribucin de stos, al disminuir primero en estas familias el nmero de hijos y con ellos el tamao de la familia. Este comportamiento amerita la adopcin de medidas por parte del Estado para corregir este efecto negativo transitorio que los programas de planicacin familiar promovidos por l introducen al inicio de su operacin. Igual situacin se da en el caso de las reas rurales en las que el descenso de la fecundidad se inicia ms tardamente por la ocurrencia simultnea de dos circunstancias negativas: lenta introduccin de transformacio-

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nes econmicas y sociales y tarda implantacin de servicios de planicacin familiar. La disminucin de la morbilidad y la mortalidad, tambin en una primera etapa, beneciara en mayor grado, entre los que recurren a los servicios estatales, a los grupos sociales con mejores condiciones de vida. En general, estas familias mejoraran su grado de bienestar. No slo por un sentido de justicia social, sino porque, en efecto, tendra consecuencias econmicas positivas, los gobiernos deberan extender la cobertura de servicios de salud a los grupos que carecen de ellos o a los que los reciben slo parcialmente. Podran, tal vez, citarse otras situaciones en las que la aplicacin de polticas pblicas en la esfera de la poblacin impide el logro de la equidad en el tratamiento de distintos grupos sociales. Esto apunta a la conclusin de que el enfrentamiento de algunos desafos que plantea el futuro pasan, en parte, por la adopcin y ejecucin de una poltica demogrca que, a diferencia de lo que ha ocurrido en el pasado, logre una armonizacin recproca entre los objetivos de sta y los de los programas y proyectos sectoriales. Esta tarea, desde luego, no es sencilla y los gobiernos, teniendo presente las aspiraciones y valores de los distintos grupos sociales, tendrn que revisar a fondo cules son las metas que se proponen alcanzar en cuanto al crecimiento y distribucin de la poblacin. Ya parece existir un alto grado de acuerdo en Amrica Latina en el sentido de que la poblacin no puede crecer indenidamente y que, en algn momento, variar segn el grado de avance que cada pas haya alcanzado en el proceso de transicin demogrca, y deber llegarse a una estabilizacin. El consenso parece tambin extenderse al logro de un incremento menos acelerado de la poblacin urbana y de su concentracin en pocas ciudades. Prcticamente todos los pases de la regin estn atravesando aunque en distintos estadios por el proceso de transicin demogrca. Todo hace prever que ese fenmeno continuar y que la fecundidad en un buen nmero de pases seguir movindose hacia el nivel de reemplazo. Con todo lo que de positivo pueda tener este desenvolvimiento, el crecimiento de la poblacin en
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nmeros absolutos continuara planteando tremendos desafos a la regin. De igual manera lo hara el continuado incremento de poblacin urbana y su concentracin en pocas ciudades. Sin nimo de asignarles una jerarqua, entre ellos cabe mencionar: 1. Erradicar la indigencia y la pobreza, lo que pasa, entre otras medidas, por la eliminacin de las disparidades en los indicadores demogrcos de los grupos sociales afectados por la situacin de deprivacin y el mejoramiento de la distribucin del ingreso a escala nacional, todo lo cual podra contribuir a debilitar los mecanismos que propician la transmisin intergeneracional de la pobreza. 2. Obviamente, la ampliacin del nmero de personas con empleo productivo contribuira a aumentar el ingreso familiar, otro de los paliativos para aliviar la pobreza, lo que, a su vez, en algn grado, hara disminuir la mortalidad infantil y la fecundidad en los grupos afectados por la pobreza. 3. Superar el analfabetismo y ampliar la cobertura del sistema de educacin, particularmente a los niveles primario y secundario, mejorando, adems, su calidad. El descenso del nivel de la fecundidad en los pases de Amrica Latina trajo como consecuencia una disminucin del porcentaje y de la tasa de crecimiento de la poblacin menor de 15 aos, con lo que se hizo proporcionalmente menor la presin sobre los recursos requeridos por la educacin preescolar y primaria. Esta presin, sin embargo, se ha trasladado hacia los niveles ms altos de la educacin secundaria y la universitaria. Habr que continuar apoyando los programas demogrcos que haran posible continuar trasladando hacia los grupos de mayor edad las tendencias ya experimentadas por los ms jvenes. Pero mientras eso ocurre, los programas de modernizacin de la economa en sus aspectos sociales debern continuar brindando atencin preferencial a la educacin, con todo lo que ello implique en mejoramiento de su calidad y su adaptacin a una sociedad sujeta a cambios estructurales. Ya la CEPAL ha identicado a la educacin y el conocimiento como ejes de la transformacin productiva con equidad. En cuanto
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a la transformacin demogrca, debe tenerse presente que la educacin ha sido identicada como factor clave en el descenso de la fecundidad y la mortalidad infantil. Los programas de educacin en poblacin han constituido en algunos pases aportes importantes para modicar comportamientos reproductivos. 4. Organizar o modicar los sistemas de seguridad social, de suerte que estn en capacidad de hacer frente a las demandas que la cambiante dinmica demogrca les plantea, principalmente por la disminucin proporcional del nmero de dependientes menores de 15 aos y el aumento de los de 60 aos y ms; el aumento de las esperanzas de vida, con el consiguiente incremento del nmero y proporcin de los jubilados y pensionados y del periodo durante el cual sobreviven como tales. Donde los sistemas incluyan al sector campesino, se plantearan cambios importantes en la evolucin de la poblacin rural, ya descrita en otra seccin del documento. Las nuevas demandas nancieras que se planteen tambin tendrn que ser atendidas por el componente social de los programas de ajuste o por los ahorros que un mejor manejo de los sistemas de seguridad social generen. 5. Orientar a los grupos de poblacin que, buscando superar las limitaciones que tienen para lograr trabajo productivo en los lugares donde residen, se estn moviendo hacia las fronteras agrcolas, donde con frecuencia causan daos ecolgicos importantes. 6. Buscar soluciones para mejorar las condiciones de vida y proteger los derechos humanos de grandes contingentes de refugiados y desplazados por razones polticas (y en ocasiones por razones econmicas) que se movilizan desde y hacia pases de la regin, y que a principios de 1989 la Ocina de las Naciones Unidas del Alto Comisionado para los Refugiados estimaba para los pases de Amrica Latina en alrededor de 1.200.000 personas. El retorno masivo de refugiados y desplazados a su pas de origen, indudablemente, alterara el comportamiento demogrco en los lugares donde sean reasentados. 7. Proteger los recursos naturales con el propsito de lograr un desarrollo sustentable. En el deterioro y destruccin del medio
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han tenido un papel no despreciable algunos factores demogrcos, aunque debe subrayarse que la causa principal de las agresiones a la ecologa hay que buscarla en el modelo o sistema de desarrollo econmico, que hasta ahora ha venido considerando a los recursos naturales como bienes cuyo uso no implica costo alguno y cuya mxima explotacin favorece la ganancia rpida. 8. Desde el punto de vista demogrco, hay que sealar que la elevada concentracin urbana que, como se ha indicado, se da en la regin movida fundamentalmente por fuerzas econmicas impone grandes tensiones ecolgicas en el medio urbano y tambin en el rural, fuente de muchos de los productos que se consumen en la ciudad. Tanto en el rea urbana como en la rural la indigencia y la pobreza contribuyen al deterioro del medio. Esto pone de relieve la estrecha relacin que existe entre las condiciones econmicas, sociales, particularmente las demogrcas y ecolgicas. Ello apunta a la necesidad de adoptar un enfoque integrado para superar las situaciones adversas que afectan a grupos importantes de poblacin y atentan contra el logro de un desarrollo sustentable. 9. No se agotan con la anterior enumeracin los desafos que la regin deber enfrentar en los ltimos aos del siglo XX y a comienzos del tercer milenio. Entre otros, estn los relacionados con la salud, con el bienestar de las poblaciones indgenas, con la efectiva incorporacin social de la mujer y con el desarrollo cultural, que tienen evidente vinculacin con aspectos de la dinmica demogrca. No he pretendido ser exhaustiva, sino sealar algunos retos que el futuro plantea a Amrica Latina, con el nimo de resaltar lo oneroso de la tarea que debe abordar la regin.

ALGUNOS ELEMENTOS IMPORTANTES NECESARIOS PARA


ENFRENTAR LOS DESAFOS

Estas reexiones se han hecho teniendo en cuenta fundamentalmente lo que una poltica demogrca nacional, adecuadamen272

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te formulada y rigurosamente ejecutada, podra contribuir para lograr en los pases de la regin una transformacin productiva con equidad. Acometer esta labor requiere una compleja movilizacin, que incluira, entre otras condiciones, la disponibilidad de personal altamente calicado y adecuadamente remunerado; permanente investigacin de excelencia que vincule lo demogrco, lo econmico, lo social, lo institucional y lo poltico; medios ecientes y permanentes de comunicacin profesional, intelectual y administrativa, y mecanismos continuos de capacitacin de personal a distintos niveles. Una movilizacin tal requerira la disponibilidad de sucientes recursos tcnicos y de infraestructura, particularmente el acceso a los modernos mtodos de la informtica. Una de las limitaciones a que en los ltimos aos han venido enfrentndose las actividades en el campo de poblacin en Amrica Latina ha sido la drstica disminucin de los fondos internacionales disponibles para dichas actividades. Esta disminucin se ha apreciado particularmente a partir de 1988, cuando los fondos gastados para la asistencia internacional en poblacin para Amrica Latina y el Caribe, en valores corrientes, disminuyeron 15%. En valores constantes, con base en 1985, el descenso entre 1989 y 1990 result del orden del 7%.11 Mientras tanto, a pesar de las dicultades planteadas por la crisis econmica que los ha agobiado en los ltimos aos, han comprometido proporcionalmente ms recursos para programas vinculados al tema de poblacin. El Foro Internacional sobre la Poblacin en el siglo XXI seal en la Declaracin de msterdam que hacia el ao 2000 el mundo requerir movilizar anualmente 4.500 millones de dlares adicionales para gastos nacionales e internacionales en planicacin de la familia y otras importantes actividades de poblacin. Se indicaba ah que sa haba sido la magnitud de las erogaciones en 1987. Si se lograra la ampliacin recomendada, se dispondra de un fondo de 9.000 millones de dlares anuales para programas de
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UNFPA, Global Population Assistance Report 1982-1990, en United Nations

Population Fund., 1 de abril de 1992.

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poblacin, principalmente en los pases en desarrollo, los cuales se estima deben contribuir con 3.500 millones de dlares anuales a la conformacin de este fondo.12 Considerando la magnitud del aporte que se propone hagan los propios pases en desarrollo, los efectos de la inacin, la creciente poblacin de estos pases, el deterioro de las condiciones de vida de contingentes cada vez mayores de indigentes y pobres, y, sobre todo, las limitaciones de recursos nancieros que experimentaron en el ltimo lustro muchos programas de poblacin, pareciera un contrasentido que lo que en la prctica se haya propuesto sea disminuir la expansin de los fondos internacionales destinados a las actividades en poblacin, lo que efectivamente ha ocurrido. Muchas transformaciones han tenido lugar recientemente en el mundo que, entre otros efectos, llevaron a la eliminacin de la guerra fra, y con ello es tericamente posible la liberacin de fondos que antes se destinaban a gastos militares para dedicarlos ahora a promover el mejoramiento de las condiciones de vida de los sectores ms disminuidos de la sociedad. Las actividades en el campo de poblacin son fundamentales para el logro de ese objetivo y deberan recibir amplio apoyo.

BREVES REFLEXIONES FINALES


En comentarios anteriores se describi, en apretada sntesis, la impresionante transformacin que experimentaron los componentes fundamentales de la dinmica poblacional, que precipit a la mayora de los pases de la regin a una transicin demogrca sin precedentes y, en gran medida, no anticipada. Casi hacia el nal del periodo en que ocurra esta evolucin del panorama demogrco de la regin, se daba el estancamiento y, en algunos aspectos, el retroceso del desarrollo econmico y social que, entre otras secuelas, trajo aparejada la profundizacin de las
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Foro Internacional sobre la Poblacin en el Siglo XXI, Informe, msterdam, 6-9 de noviembre de 1989.

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condiciones de pobreza; sin embargo, aun en medio del estancamiento y esto apunta a una evidente falta de equidad social, ciertos sectores gozaron de mejores condiciones de vida que deben haber propiciado modicaciones en su comportamiento demogrco, lo que, a su vez, contribuy a reforzar el mejoramiento de su situacin social y econmica. La CEPAL ha sealado que las cifras disponibles muestran una asociacin entre el lugar que los pases ocupan en la transicin demogrca y la situacin de pobreza que enfrentan.13 Se plantea a la regin el reto de cmo salir del estancamiento del desarrollo, manteniendo e intensicando al mismo tiempo el proceso de transicin demogrca que, entre otras consecuencias, tuvo la virtud de disminuir algunas de las presiones que de otra manera hubieran agudizado an ms el deterioro que experimentaron las sociedades latinoamericanas. En la bsqueda de caminos que lleven a recobrar el dinamismo que caracteriz a la mayora de las economas latinoamericanas antes de la dcada perdida, la propuesta que, en general, ha concitado la mayor atencin de sectores gubernamentales, privados, organismos no gubernamentales nacionales, organizaciones internacionales y profesionales, ha sido la que la Secretara de la CEPAL elev a los gobiernos de sus Estados miembros en el vigsimo tercer periodo de sesiones de la comisin, denominada Transformacin Productiva con Equidad.14 En esa propuesta, la CEPAL incluy lineamientos para algunas polticas bsicas destinadas a apoyar los objetivos de la transformacin productiva. Lo que urge es adicionar una poltica de poblacin a estas polticas y a otras que han sido posteriormente denidas en documentos publicados en 1992.15 No se trata de proponer nuevas leyes o decretos similares a los que, como se seal en otra seccin de
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CEPAL, El desarrollo sustentable: transformacin productiva, equidad y medio ambiente, Santiago de Chile, CEPAL, 1991, p. 67. CEPAL, Transformacin productiva con equidad, Santiago de Chile, CEPAL, 1990. CEPAL, Equidad y transformacin productiva: un enfoque integrado, Santiago de

14 15

Chile, CEPAL, 1992; CEPAL y UNESCO, Educacin y conocimiento: eje de la transformacin productiva con equidad, op. cit.

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este documento, no pasaron, en general, de ser meros ejercicios retricos. Lo que se propone es que cada gobierno dena y adopte claramente una posicin frente a cmo aspira que evolucionen los componentes de la dinmica demogrca en el pas y haga que se adopten acciones que conviertan en hechos esa posicin. Esto, en parte, podra lograrse si los objetivos especcos del sector (hacienda pblica, bienestar y seguridad social, recursos naturales, educacin, salud, desarrollo rural, empleo, etc.) consideran armonizar dichas acciones con la declarada posicin ocial sobre la evolucin deseada de la dinmica demogrca. En el campo demogrco, como en muchos otros, el Estado tiene la obligacin de denir aquellas metas cuyos logros se consideran indispensables para asegurar el mximo bienestar a la mayora de la poblacin, lo que, desde luego, tiene que hacerse en el marco de un estricto respeto a los derechos humanos ampliamente reconocidos. Por lo que respecta a la intervencin del Estado en dicho campo, debe tenerse como gua la posicin de la CEPAL, en el sentido de que aqul
[] debe asumir un papel, tanto en promover un debate entre los distintos estratos de la sociedad que persiga una plataforma mnima de acuerdos tendientes a facilitar el proceso de desarrollo como en asumir las responsabilidades resultantes de ese debate, especialmente las que favorezcan la transformacin productiva y la equidad social.16

En Amrica Latina y el Caribe, quiz como en ningn otro campo de la accin social, parecen coincidir tanto las declaradas percepciones de un buen nmero de gobiernos sobre el ritmo del crecimiento demogrco, el nivel de la tasa de fecundidad, el de la esperanza de vida y los patrones de distribucin de la poblacin en el territorio con las aspiraciones expresadas por la propia poblacin a travs de encuestas, organizaciones comunales y sociales y, en general, medios masivos de comunicacin.
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CEPAL, Equidad y transformacin productiva: un enfoque integrado, op. cit., p. 99.

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La plataforma mnima de acuerdos a que se reere la CEPAL est realmente muy avanzada en el campo demogrco. Es cuestin de que los gobiernos pasen de la declaracin de percepciones a la adopcin de acciones.

BIBLIOGRAFA
Centro Latinoamericano de Demografa (CELADE), Conferencia Internacional de Poblacin: Mxico, en Declaraciones de las delegaciones de Amrica Latina y el Caribe en las sesiones plenarias, CELADE, 1984. Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL), Transformacin productiva con equidad, Santiago de Chile, CEPAL, 1990. ______, El desarrollo sustentable: transformacin productiva, equidad y medio ambiente, Santiago de Chile, CEPAL, 1991. ______, Equidad y transformacin productiva: un enfoque integrado, Santiago de Chile, CEPAL, 1992. ______, Boletn Demogrco, ao XXIC, N 58, Santiago de Chile, julio de 1996. Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL) y UNESCO, Educacin y conocimiento: eje de la transformacin productiva con equidad, Santiago de Chile, CEPAL/UNESCO, 1992. Consejo Nacional de Poblacin (CONAPO), Programa Nacional de Poblacin 1989-1994, publicado en Diario Ocial de la Federacin, Mxico, 22 de abril de 1991. Foro Internacional sobre la Poblacin en el Siglo XXI, Informe, msterdam, 6-9 de noviembre de 1989. Naciones Unidas, Informe, en Examen y evaluacin del Plan de Accin Mundial sobre Poblacin, Nueva York, UN, 1989. United Nations, Report of the International Conference on Population, Mexico City, Nueva York, UN, 1984. ______, World Population Policies, vol. I, II y III, Nueva York, UN, 1990.

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______, World Urbanization Prospects, Nueva York, UN, 1991. UNFPA, Global Population Assistance Report 1982-1990, Nueva York, United Nations Population Fund., 1 de abril de 1992.

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LA POBLACIN DEL ISTMO CENTROAMERICANO: TENDENCIAS HACIA FINES DEL MILENIO Y RETOS PARA EL SIGLO XXI1

1. INTRODUCCIN
Este estudio abarca el Istmo como histrica y geogrcamente se le ha conocido. Es decir, el territorio que se extiende desde el sur de Mxico hasta el lmite de Panam con Colombia, y que algunos autores han designado como Mesoamrica, intentando identicarla como una regin, pero como indica Manuel Maldonado, al referirse a su geohistoria y su paleogeografa, raramente los lmites polticos de una regin coinciden con sus lmites naturales.2 Considera este autor que tal coincidencia es an ms difcil que se d en Mesoamrica. En realidad, pocas partes de la tierra de tamao similar tienen una conguracin geolgica tan variada y una tan compleja supercie, lo que se deriva, principalmente, de su complicada historia tectnica. No obstante, Maldonado sostiene que existe cierta coincidencia entre el concepto geogrco1

Texto extrado de Carmen A. Mir, en Luis Rosero Bixby (ed.), Poblacin del Istmo 2000: familia, migracin, violencia y medio ambiente, San Jos, Centro Centroamericano de Poblacin de la Universidad de Costa Rica, 2001, pp. 5-25. En Robert West (ed.), Handbook of Middle American Indians, vol. I Natural Environment and Early Cultures, Austin, University of Texas Press, 1966.

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cultural de Mesoamrica establecido por los antroplogos, y su geologa, desde el lmite sur de Mxico Central hasta el Noroeste de Colombia. Abordar, pues, como un todo el estudio de Mesoamrica, o de las unidades polticas que hoy constituyen el Istmo centroamericano,3 como se ha propuesto el Seminario que nos convoca, est sin duda justicado, si aceptamos como vlidas las consideraciones precedentes. Lo anterior no implica ignorar que si bien pueden encontrarse signicativas similitudes en dicha regin, se da tambin una gran diversidad de situaciones en cuanto a sus caractersticas geogrcas y sus paisajes, su evolucin histrica y demogrca, los patrones de asentamiento de sus poblaciones, sus caractersticas etnoculturales y sus modos de vida, as como a su desarrollo socioeconmico, entre otras. A sus territorios llegaron desde muy temprano los primeros conquistadores, que encontraron notables y desarrolladas culturas amerindias, de cuya riqueza quedan hoy valiosos vestigios que es posible estudiar, y subsisten costumbres, patrimonio de descendientes de los primeros pobladores del Istmo. Siendo el eslabn que permite la comunicacin terrestre entre los hemisferios Norte y Sur del continente americano, la regin ha desempeado histricamente la funcin de puente. Por ella transitaron hacia el Sur los primeros pobladores del continente y, posteriormente, los conquistadores espaoles. Ha servido tambin el Istmo como paso que a travs del tiempo ha permitido el enriquecimiento de la diversidad biolgica entre ambos extremos de Amrica. Su valor estratgico fue reconocido desde muy temprano despus del contacto, no slo por los espaoles sino tambin por navegantes de otras nacionalidades que llegaron a sus costas tratando de asentarse en ellas para intentar anexar ese territorio en benecio de sus pases, con lo que podran asegurar el dominio por parte de stos sobre la comunicacin entre los ocanos Pacco y Atlntico, que el Istmo facilitaba. La presencia
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Los siete pases de Amrica Central (Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panam) y los Estados de Chiapas y Yucatn en Mxico.

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en Panam de los franceses, primero, y de los norteamericanos, despus, donde estos ltimos construyeron un canal interocenico y donde luego estacionaron tropas, constituye la concrecin del reconocimiento de ese valor estratgico. Es notable que aun hoy, otras potencias continen explorando nuevas posibilidades de comunicacin interocenica (Japn en Nicaragua, por ejemplo). En el istmo de Tehuantepec, un ferrocarril une las dos costas de Mxico.

2. LA POBLACIN DEL ISTMO: EVOLUCIN, PRINCIPALES


CARACTERSTICAS Y ALGUNOS EFECTOS FUTUROS

ANTECEDENTES
Se dispone de muy poca informacin acerca del tamao de la poblacin del Istmo a la llegada de los espaoles. Segn algunos historiadores, el centro y sur de Mxico y el norte de Amrica Central estaban densamente poblados, no as el resto de lo que hoy son los pases centroamericanos, donde la poblacin se distribua de manera irregular en el territorio. Se ha sealado tambin que la multiplicidad de idiomas que se daba puede tomarse como indicio de que al rea debieron haber llegado numerosas migraciones. En todo caso, es de suponer que durante la Conquista los aborgenes de esta regin debieron estar sujetos a los mismos factores adversos (traslados forzosos, trabajos pesados, contagios de enfermedades, etc.) que hicieron disminuir de manera signicativa sus efectivos. Para los nes de este trabajo no pareci indispensable establecer con precisin el tamao de esta poblacin en la poca precolombina, durante la Conquista y la Colonia, ya que los anlisis que siguen se referirn principalmente a la evolucin demogrca en el perodo 1950-2000 y a las proyecciones que pueden hacerse de la poblacin hasta 2050. Se completara as el anlisis de un siglo de comportamientos demogrcos ocurridos y previstos. Ello contribuira a dar luces para el examen de las perspectivas para el resto del siglo XXI.
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EVOLUCIN DEL TAMAO DE LA POBLACIN Y


DE SU DINMICA DEMOGRFICA

La poblacin de los siete pases centroamericanos y los dos estados de Mxico (Chiapas y Yucatn)4 que habita el territorio del Istmo cuyo estudio es el objeto de este Seminario, presenta una dinmica demogrca que, como en el caso de otros fenmenos, dista de ser uniforme. Costa Rica, Panam y Belice muestran un comportamiento indicativo de que sus poblaciones se encuentran en plena transicin demogrca, mientras que en los otros pases, que son precisamente los que tienen un mayor nmero de habitantes, esta transicin es moderada, cuando no incipiente. Ello hace que la poblacin de la regin como un todo sea la de mayor ritmo de crecimiento en Amrica Latina. As, en el cuadro N 1 se puede apreciar que en los 50 aos transcurridos entre 1950 y 2000 se agregaron a la poblacin ms de 27 millones de habitantes, y se estima que en los 50 aos que seguirn hasta 2050, el aumento sera de cerca de 40 millones. A pesar de su acelerado crecimiento, la poblacin del Istmo es relativamente pequea, en comparacin con la del resto de Amrica Latina y el Caribe, aunque su importancia porcentual ha ido aumentando lentamente, a travs de los aos, como puede apreciarse en el mismo cuadro N 1. De 6% que era en 1950, se estima que a mediados del siglo XXI ser de un poco ms del 9%. El crecimiento anteriormente descrito tiene consecuencias importantes en la ocupacin humana de los respectivos territorios: mientras en 1950 la densidad de poblacin en el Istmo era en promedio de 17 habitantes por kilmetro cuadrado, en la actualidad (1999) esta densidad prcticamente se ha cuadruplicado (66 h/km2) (vase el cuadro N 1a). El pas cuya densidad demogrca puede estar ya presentando algunas dicultades a una adecuada distribucin de la poblacin en su territorio es El Salvador. Conviene hacer notar, en cuanto al asentamiento de la
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Slo se mencionan estos Estados sin incluir sus datos en los anlisis, que se limitan a los pases centroamericanos.

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poblacin, que se da tambin una acelerada concentracin en las reas urbanas. Por lo menos en cuatro pases ms de la mitad de la poblacin reside en estas reas. El pas centroamericano que cuenta con la poblacin ms numerosa es Guatemala, el que a travs de los 100 aos analizados (1950-2050) ha contenido, y continuar conteniendo, alrededor de un tercio de la poblacin del Istmo, con tendencia a aumentar (36% en 2050). Debe recordarse que durante la Colonia Guatemala fue asiento de la Capitana General, y estuvo densamente poblada por indgenas, etnia que an constituye la mayor parte de su poblacin. El pas demogrcamente ms pequeo, con exclusin de Belice, es Panam, cuya poblacin, junto con la de El Salvador, perdera importancia relativa en los 100 aos bajo anlisis. Los distintos cambios demogrcos indicados y las posiciones que los pases ocupan en el contexto poblacional de Amrica Central se deben a la ya mencionada transicin demogrca que viene afectando de diversa manera a los varios conjuntos de habitantes. Los cuadros N 2, 3 y 4 permiten apreciar cmo ha evolucionado la dinmica demogrca en los seis pases centroamericanos.5 Es ya bien conocido que el proceso de la llamada transicin demogrca se inicia con el descenso de la mortalidad. El cuadro N 2 recoge la informacin sobre los niveles de esperanza de vida al nacer a partir del perodo 1950-1955. Debe ser evidente para el lector que un aumento en el promedio de aos que una persona vivira, a partir de su nacimiento, implica un descenso de las tasas de mortalidad que dieron base a los respectivos clculos. Desde luego, los descensos de la mortalidad se iniciaron en estos pases varios aos antes del quinquenio que constituye el punto de partida en el cuadro. Sin embargo, se ve con toda claridad que tanto en Costa Rica como en Panam, estos descensos deben haberse iniciado ms temprano y deben haber procedido a ritmo ms acelerado, producindose importantes brechas en el nivel de este indicador entre estos dos pases y los
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Lamentablemente no se dispuso de datos sobre Belice que permitieran ser incluidos en los cuadros respectivos.

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dems del istmo. A mediados del siglo XX, por ejemplo, la esperanza de vida en Honduras era inferior a la de Costa Rica en 15,5 aos, y en 13,8 a la de Panam. La evolucin del nivel de la esperanza de vida en El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua en la segunda mitad del siglo XX conrma que en ellos est claramente en marcha la transicin de la mortalidad y que las proyecciones respectivas suponen que sta continuar, por lo menos hasta mediados del siglo XXI. Una vez instaurado el descenso de la mortalidad, ste es seguido en momentos distintos, segn el caso de que se trate, por declinaciones en la fecundidad, la que generalmente se mide por la Tasa Global de Fecundidad (TGF). As como la esperanza de vida al nacer constituye un ndice sinttico que permite conocer la evolucin de la mortalidad libre de la inuencia de la estructura por edades de las respectivas poblaciones, la tasa global de fecundidad es tambin un ndice sinttico con las mismas caractersticas, que deja ver cmo ha evolucionado esta variable. En el cuadro N 3 es posible apreciar los cambios que entre 1950-1955 y 1990-1995 se dieron en la TGF en los seis pases objeto de estudio. Una vez ms hay que subrayar que tanto en Costa Rica como en Panam, la fecundidad, aunque todava moderadamente alta, haba descendido en el ltimo de estos perodos a niveles bastante inferiores a los del resto de los pases. As por ejemplo, la TGF de Guatemala era en el quinquenio 1990-1995 casi el doble de la de Panam, pero encontrndose estos pases en un proceso de transicin demogrca moderada, haban registrado, a diferentes ritmos, importantes descensos en su fecundidad. Por ejemplo, de un promedio anual de 7,5 hijos que tenan las madres hondureas en el primero de los perodos analizados, en el ms reciente, 19901995, ese promedio haba bajado a menos de 5. Lo ms notorio del cuadro N 3 es que las proyecciones del CELADE sitan la TGF de todos los pases centroamericanos en el nivel de reemplazo hacia mediados del siglo XXI. La operacin de la mortalidad y la fecundidad, modicada por la inmigracin o la emigracin, conduce a una estimacin del crecimiento de la poblacin que en el cuadro N 4 est representado,
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para los pases en estudio, por las tasas totales estimadas para los quinquenios 1950-1955 a 1990-1995 y las proyectadas para los de 2000-2005 a 2045-2050, expresadas por mil. El anlisis del comportamiento de las tasas en los perodos 1980-1985 y 1990-1995 debe tener muy presente el efecto que sobre ellas han ejercido las tasas de migracin. Por ejemplo, en el caso de Costa Rica es notorio que se ha producido hacia ese pas una fuerte inmigracin, principalmente de nicaragenses.6 En cambio, en El Salvador el conicto blico llev a xodos masivos entre su poblacin.7

ALGUNAS CARACTERSTICAS DE LA POBLACIN: LA DISTRIBUCIN URBANA-RURAL Y CIERTAS SITUACIONES


ASOCIADAS A ELLA

Ya se seal en el acpite anterior que la regin avanza hacia una rpida concentracin de poblacin en las reas urbanas, que se produce principalmente por el xodo de la poblacin rural hacia centros urbanos. Este xodo tiene su origen en una combinacin de factores que se dan en las reas rurales, entre los cuales pueden citarse: la desigual distribucin de la propiedad de la tierra, combinada, en muchos casos, con el acaparamiento de la tierra para cultivos de alta tecnologa destinados a la exportacin; la falta de oportunidades de empleo remunerado en actividades asociadas a la agricultura y la ganadera, en parte debido al bajo nivel educativo de la mayora de los residentes en dichas reas. Inuye tambin en la atraccin que ejercen las reas urbanas a los moradores de las rurales, la ausencia en estas ltimas de servicios bsicos (salud, educacin, etc.). Recientemente se ha dado un aumento de migraciones de residentes rurales hacia las fronteras agrcolas del pas, donde stos se asientan, aplicando mtodos de cultivos y cra de ganado muy
6

Desde el quinquenio 1975-1980 Costa Rica ha venido registrando tasas positivas y crecientes de migracin, la que en 1990-1995 alcanz el 9,1 por mil. Desde el quinquenio inicial del cuadro (1950-1955), El Salvador registra tasas negativas de migracin, llegando a su mximo nivel (-14,8 por mil) en el perodo 1980-1985.

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inapropiados para las reas que ocupan, con la consiguiente destruccin del ambiente. Se colocan tambin estos residentes en una situacin de alta vulnerabilidad ante los riesgos que se derivan de la ocurrencia de eventos naturales, como los que recientemente han afectado varios pases de la regin con altos costos debidos a la destruccin fsica y humana. Un informe de Naciones Unidas8 sita el porcentaje de poblacin residente en reas urbanas en el conjunto de los siete pases de Amrica Central en 1950, 1975, 1995 y una estimacin para 2030 en los siguientes niveles:
Ao 1950 1975 1995 2030 Porcentaje 40 57 66 76

Estimaciones del CELADE9 son ms conservadoras en cuanto al ao en que ms de la mitad de la poblacin se ha concentrado o se concentrar en reas urbanas, a saber:
Pas Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam Ao 2005 1995 Despus de 2025 2005 1985 1985 52 51 52 Porcentaje urbano 52 53

United Nations, World Urbanization Prospects: The 1996 Revision, Nueva York, UN, 1998, p. 11.
CELADE, Boletn Demogrco, N 63, enero de 1999, cuadro N 11.

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El informe de Naciones Unidas ya citado tambin contiene estimaciones de las tasas de crecimiento de la poblacin rural en esos mismos pases, las que muestran, en general, un continuado descenso, lo que coincide con las estimaciones del CELADE. El proceso de urbanizacin, que, como se ha dicho, se nutre principalmente de las emigraciones desde las reas rurales, con el consiguiente efecto negativo sobre el posible desarrollo de dichas reas, trae aparejado un cmulo de problemas que desde hace ya algn tiempo vienen sintindose no slo en los pases centroamericanos, sino en toda la regin latinoamericana. Los ms frecuentemente citados son: el hacinamiento de poblacin en reas aledaas a las ciudades, que no cuentan con los servicios indispensables para atender a dicha poblacin y que no pueden ser dotadas de la infraestructura correspondiente por limitaciones nancieras del gobierno; este hacinamiento propicia una creciente depredacin del ambiente; las deciencias del transporte pblico y en general de otros servicios que el Estado no est en condiciones de prestar adecuadamente; la ocupacin para nes urbanos de tierras agrcolas que de otra manera podran destinarse al cultivo de productos requeridos por la propia ciudad; la ausencia de oportunidades de empleo para los inmigrantes rurales que tienen muy bajos niveles de educacin, lo que agudiza situaciones de pobreza, caldo propicio para la aparicin de la violencia y la criminalidad.

LA ESTRUCTURA POR EDADES Y ALGUNOS EFECTOS


DE SU MODIFICACIN

El proceso de transicin demogrca, al que ya se ha hecho referencia, conduce, como es ya ampliamente conocido, a una signicativa modicacin de la estructura por edades de la poblacin, que se caracteriza por una disminucin de la proporcin de poblacin menor de 15 aos, un aumento en la de los grupos de 15 a 64 aos y tambin en la de los mayores de 65. Los cuadros N 5a y 5b permiten apreciar la evolucin de estos grupos de edad entre 1950 y 2000, y tambin la que se derivara de las
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proyecciones del CELADE. Es fcil apreciar que en el ao inicial de la comparacin, la poblacin de los seis pases incluidos en el cuadro registra porcentajes de menores de 15 aos en exceso de 40, aunque con pequeas diferencias. Cincuenta aos despus el porcentaje de ese grupo de edad diere notablemente entre pases. La diferencia entre Guatemala y Panam en el ao 2000 es del orden de 12,3 puntos. Los porcentajes de la primera columna del cuadro N 5b reejan de manera adecuada cmo ha estado procediendo la transicin demogrca en cada caso. Las proyecciones al ao 2050 dejan ver claramente que ellas suponen que los pases ms rezagados avanzaran a una etapa de la transicin bastante similar a la que alcanzaran Costa Rica y Panam. Tratndose de pases cuyas poblaciones an continan creciendo, debe tenerse presente que la disminucin de las proporciones de menores de 15 aos antes mencionada no implica reducciones en los valores absolutos de los efectivos de ese grupo de edad. El cuadro N 5a permite apreciar el fenmeno en su muy signicativa magnitud. Es slo en 2050 cuando la magnitud de los aumentos absolutos tiende a disminuir, particularmente en Costa Rica, El Salvador y Panam. Algunos efectos econmicos y sociales beneciosos podran derivarse de estos cambios en el grupo de menores de 15 aos, siempre que la sociedad de estos pases estuviera organizada como para aprovecharlos. Los cambios, tanto porcentuales como absolutos, en los grupos comprendidos entre los 15 y 64 aos de edad siguen comportamientos diferenciales segn sea la etapa de la transicin demogrca que el pas est atravesando. Sin embargo, cualquiera que sea el caso, el crecimiento absoluto de los efectivos poblacionales en esos grupos de edad plantea situaciones que, considerando los actuales patrones de utilizacin de la fuerza de trabajo, pueden resultar muy problemticas para estos pases. Otra fuente futura de problemas puede surgir de la evolucin que experimenta y continuar experimentando el grupo de 65 y ms aos de edad, de continuar la prevista evolucin de la transicin demogrca.
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Segn el cuadro N 5b, los porcentajes de estos adultos mayores en ninguno de los pases exceda en 1950 de 4. Las proyecciones a 2050 sitan ese porcentaje para tres pases Costa Rica, El Salvador y Panam entre 15 y 17,9, con niveles en exceso de 10% en los otros tres pases. Los nmeros absolutos de poblacin en esas edades excederan de 1 milln en cuatro pases y de 2,5 millones en Guatemala. Solo en Panam el nmero de personas de edad avanzada sera de menos de 800.000. La mayora de nuestras sociedades no parecen haberse percatado del signicado de estas abultadas cifras. Se trata de un grupo de personas que, en general, ha dejado de ser productivo y que, en su mayor parte, por carecer de ingresos, se ha tornado dependiente de la sociedad a la que por muchos aos contribuy a travs de los esquemas de seguridad social o de sus familias, cuando no estn protegidas por estos esquemas o sus prestaciones resultan insucientes.

LA MIGRACIN INTERNACIONAL Y ALGUNAS


DE SUS CONSECUENCIAS

En todos los pases del Istmo se han dado movimientos migratorios hacia fuera, de distinta magnitud. En algunos casos ellos han sido causados por los conictos blicos, y en otros por la falta de oportunidades de empleo. La emigracin se produce principalmente hacia los Estados Unidos, Canad y Mxico. No resulta fcil obtener informacin estadstica dedigna acerca de estos movimientos, ya que muchos de los migrantes hacia esos destinos ingresan a los respectivos pases generalmente como indocumentados. Sin embargo, datos recientes basados en los censos de poblacin de los tres pases mencionados ubican el total de inmigrantes residentes en ellos en 1990 en 1.226.425, siendo los salvadoreos el grupo ms numeroso en Estados Unidos y Canad (504.453). En el caso de Mxico, el grupo ms numeroso estaba constituido por guatemaltecos (46.005), muchos de los cuales parecen estar asentados en los estados del sur de ese pas. Los panameos y costarricenses emigran preferentemente a los Estados Unidos, pero en cantidades mucho menos signicativas
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(85.737 y 43.530 residentes en 1990, respectivamente). El cuadro N 6 permite apreciar cmo ha variado el nmero de residentes de nacionales de los pases centroamericanos en los Estados Unidos, Canad y Mxico en los 20 aos transcurridos entre 1970 y 1990. Todo parece indicar que la migracin hacia fuera es un fenmeno que se ha intensicado en los ltimos aos. El cuadro N 7, que slo se reere a residentes centroamericanos en los Estados Unidos, en 1990 permite apreciar un conjunto de caractersticas socio-demogrcas y econmicas de los migrantes que en algn momento se asentaron en ese pas. Se trata, en su mayora, de personas entre los 15 y 64 aos, casados, con educacin secundaria incompleta, salvo los nicaragenses y los panameos, que tenan secundaria completa; todos tenan familias con nios menores de 18 aos; con tasas de desocupacin relativamente bajas, aun en el caso de las mujeres, con ocupaciones preferentemente en cargos administrativos y como profesionales y gerentes; con ingresos que, despus de varios aos de residencia, en 1989 llegan a un nivel de US $8.000, $9.000 y hasta ms de $15.000 anuales per cpita (Panam), con lo que el porcentaje de familias pobres (ingreso por debajo de la lnea de pobreza) entre estos emigrados resulta relativamente bajo (entre 25,5 y 12,3%) La emigracin, con todo lo que pueda tener de traumtica en un momento dado, trae aparejadas ciertas ventajas para los miembros de las familias de los migrantes que permanecen en los pases de origen. Una de esas ventajas son las remesas en dinero que peridicamente realizan quienes se han radicado en el exterior. Segn un estudio realizado por la CEPAL, estas remesas alcanzan cifras cuantiosas en dlares. El cuadro N 8 permite apreciar el signicado econmico que en el caso de cuatro pases de la regin tienen estas remesas. Siendo que los emigrantes de El Salvador son con mucho los ms numerosos, son tambin muy signicativas las remesas que ellos envan a sus familiares, que, como puede apreciarse en el cuadro respectivo, excedieron en 1995 y 1996 de mil millones de dlares y representaron nada menos que el 16% del producto interno bruto del pas. Un examen del cuadro en cuestin permite conocer el signicado de estas remesas con re290

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lacin a otros renglones econmicos y otros pases de la regin. Adems, la emigracin internacional disminuye las presiones que se derivan del elevado crecimiento de la poblacin.

3. LOS RETOS DEL SIGLO XXI


Amrica Central es quiz una de las regiones ms estudiadas de Amrica Latina. El reiniciado proceso de integracin poltica, econmica y social del rea que ha implicado numerosas reuniones en las que han participado los ms diversos grupos de las sociedades de esos pases, ha dado lugar a la ejecucin de un cmulo de estudios, informes, documentos de trabajo, diagnsticos, etc., que permiten formular una serie de consideraciones acerca de los ms variados problemas que agobian al Istmo. No es desde luego la intencin de este documento intentar examinar los retos que se derivan de esos numerosos problemas. Se examinan a continuacin slo algunos de los que han parecido ms pertinentes a la temtica del Seminario.

LA DISMINUCIN DEL RITMO DE CRECIMIENTO


DE LA POBLACIN

El anlisis hecho en pginas anteriores respecto de algunas de las caractersticas de la dinmica demogrca permite destacar algunos retos asociados que no consecuencias de a esa dinmica. Es claro que, a pesar de que los pases ms atrasados en el proceso de transicin demogrca parecen haber entrado en una aceleracin del ritmo del mismo, sera conveniente que ste pudiera acentuarse a n de que bajara la velocidad del crecimiento natural de la poblacin para as disminuir el nmero absoluto de efectivos que anualmente se agreguen a la poblacin. Por otro lado, debe tenerse presente que una aceleracin del ritmo de la transicin demogrca acentuar algunas de las caractersticas negativas de la estructura por edades sealadas anteriormente y que necesariamente imponen retos tanto en el rea

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del empleo para la poblacin entre 15 y 64 aos de edad, como en el de la previsin social para la de 65 y ms.

LA MODIFICACIN DE LA DESIGUAL DISTRIBUCIN


GEOGRFICA DE LA POBLACIN

Ya se ha comentado en prrafos anteriores que mientras la poblacin tiende a concentrarse en reas urbanas, las rurales van quedando lentamente despobladas, con los consiguientes problemas que ambos tipos de asentamiento generan. La poblacin rural no slo tiende a disminuir, tanto en forma absoluta como proporcional, sino que se asienta de manera dispersa en el territorio de los pases, lo que hace difcil y a veces prcticamente imposible prestarle servicios de educacin, salud, vivienda, etc. Lo anterior en gran medida est relacionado con situaciones que ya han sido mencionadas en este documento, relativas a la propiedad de la tierra y a las oportunidades de empleo, entre otras. Conviene determinar por qu los programas de desarrollo rural no han tenido el xito que se esperaba, para as poder disear otras medidas que puedan contribuir a modicar los patrones de asentamiento de la poblacin rural. Desde luego, el proceso de urbanizacin requiere tambin atencin, con el n de modicar su velocidad y caractersticas.

LA AMPLIACIN DE LAS POSIBILIDADES DE EMPLEO


REMUNERADO

No es del caso aportar aqu cifras respecto de la situacin del empleo en los pases centroamericanos. Al igual que otros de la regin, sufren de un desempleo crnico, de un elevado nivel de subempleo y de una elevada participacin de la fuerza de trabajo en el llamado mercado informal. Algunos autores relacionan el origen de estos problemas de empleo con el modelo de desarrollo econmico que prevalece en la regin, que adems de su efecto en el empleo se identica como causante del alto nivel de desigualdad que en general se da en la distribucin de los bene292

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cios de ese desarrollo. No puede invocarse, para justicar esta ltima condicin, que el crecimiento econmico no est en capacidad de hacerle frente al incremento demogrco. Sin excepcin alguna, de acuerdo con datos de la CEPAL,10 los siete pases del Istmo registraron en 1998 tasas de crecimiento del producto interno bruto total en exceso de las de incremento demogrco. Precisa reconocer, respecto de los problemas del empleo, que la composicin de la estructura por edades que durante cierto perodo genera el proceso de transicin demogrca, aumentando proporcionalmente el grupo de personas de 15 a 64 aos de edad, como ya se seal, tiende a agravar esos problemas. Sin embargo, ninguna medida de carcter demogrco puede, en el mediano plazo, contribuir a eliminar el exceso de los que estn en edad de trabajar, ya que el contingente que ingresara al mercado de trabajo en los prximos 15 aos ya forma parte de la poblacin.

LA REDUCCIN DE LOS NIVELES DE POBREZA


Aunque sin duda pueden citarse algunas situaciones que en nuestras sociedades conducen a la presencia de un elevado nivel de pobreza e indigencia, son los problemas del empleo anteriormente citados los que de manera ms directa inuyen en que la pobreza de las familias se mantenga a niveles elevados. Un informe reciente de la CEPAL11 sobre el istmo centroamericano sita el nivel de pobreza entre la poblacin total y la ocupada en cuatro pases del mismo en los siguientes niveles, que revelan que ni siquiera el hecho de estar ocupado logra proteger contra la pobreza:

10

CEPAL, Balance preliminar de las economas de Amrica Latina y el Caribe, Santiago de Chile, 1998, cuadro 1, p. 89. CEPAL, Tecnologa y pobreza en el istmo centroamericano, LC/MEX/R.673, diciembre de 1998, cuadro 12, p. 70.

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Porcentaje de pobres en 1994 Pas Poblacin total ocupados Costa Rica Guatemala* Honduras Panam
*se reere a 1989.

21 53 75 31

12 42 66 18

Como puede apreciarse en las cifras anteriores, los porcentajes de pobreza entre los ocupados son realmente reejo, sin duda, de condiciones decientes en cuanto a remuneracin, jornada de trabajo, estabilidad y productividad.

LA MODIFICACIN DEL MODELO DE DESARROLLO


ECONMICO Y SOCIAL

Lo analizado en los dos puntos anteriores respecto de los problemas del empleo y los niveles de pobreza que afectan a la poblacin, pone claramente en evidencia que uno de los principales retos a los que deben enfrentarse los pases de Amrica Central es el relacionado con la modicacin del modelo de desarrollo econmico y social. La adopcin en nuestros pases del modelo neoliberal, con sus conocidas caractersticas que parece innecesario discutir aqu, no ha logrado corregir las dos situaciones negativas analizadas en prrafos anteriores (la deciente absorcin en empleo productivo de la poblacin en edad de trabajar y los elevados niveles de pobreza e indigencia), que conjuntamente con la desigual distribucin de los benecios del desarrollo constituyen los problemas de mayor magnitud y ms apremiantes que agobian a nuestras sociedades. Los ms fervientes defensores del modelo estn reconociendo sus limitaciones y proponiendo medidas que, segn ellos, contribuiran a paliar algunas de las situaciones que conducen a condiciones econmicas y sociales desfavorables para la mayora de la poblacin.
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REFLEXIN FINAL
Hacer un listado, acompaado de comentarios pertinentes, sobre los retos que los pases del istmo centroamericano deben enfrentar en el prximo milenio, resulta un ejercicio relativamente sencillo. Lo que ofrece dicultades es el sealamiento de medidas concretas que deban adoptarse para hacer frente a los mismos y modicar as las condiciones adversas que los retos llevan implcitas. Las recomendaciones que de este Seminario emanen pueden, sin duda, incluir deniciones acerca de medidas concretas que puedan adoptarse con relacin a los retos que aqu han sido identicados, que en todo caso deben ser el resultado de acuerdos entre distintas instancias de la sociedad: el Estado, la empresa privada, la Iglesia, la sociedad civil con sus distintos componentes (obreros, profesionales, ONG, grupos comunitarios, etc.).

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Aos 1960 Poblacin 12.383 5,7 1.236 2.578 3.963 1.894 1.493 1.126 93 0,7 9,1 12,0 15,3 2.592 2.123 1.506 123 32,0 5.243 21,0 3.598 9,9 1.731 10,2 21,3 31,0 15,3 12,6 8,9 0,7 6,0 2.284 4.586 6.820 3.569 2.921 1.950 146 100,0 16.916 100,0 % del total Poblacin % del total Poblacin 22.276 1970 1980 % del total 100,0 6,2 10,3 20,6 30,6 16,0 13,1 8,8 0,6
Contina

Cuadro N 1 Poblacin total de Amrica Central por pases Aos 1950, 1960, 1970, 1980, 1990, 2000, 2025 y 2050 (en miles)

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Pases % del total 100,0 5,5 9,4 21,2 32,3 15,0 12,0 9,4 0,7

1950

Poblacin

Total

9.189

% del total de

AL-C*

Costa Rica

862

El Salvador

1.951

Guatemala

2.959

Honduras

1.380

Nicaragua

1.098

Panam

860

Belice

69

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Aos 2000 Poblacin 36.340 7,1 4.023 6.276 11.385 6.485 5.074 2.856 241 0,7 7,9 13,9 8.696 3.779 370 17,8 10.656 31,3 19.816 17,3 9.062 15,5 34,0 18,3 15,0 6,5 0,6 11,1 5.929 10,1 8,4 7.195 11.237 27.165 13.921 11.600 4.365 477 100,0 58.308 100,0 75.960 % del total Poblacin % del total Poblacin 2025 2050 % del total 100,0 9,4 9,4 14,8 35,8 18,3 15,3 5,7 0,6

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Pases % del total 100,0 6,4 10,8 18,1 31,0 17,3 13,6 8,5 0,7

1990

Poblacin

Total

28.199

% del total de

AL-C

Costa Rica

3.049

El Salvador

5.110

Guatemala

8.749

Honduras

4.879

Nicaragua

3.827

Panam

2.398

Belice

187

* Amrica Latina y el Caribe.

Fuente: CELADE, Boletn Demogrco, N 61, enero de 1998, cuadro 1a, y Boletn Demogrco, N 63, enero de 1999, cuadro N 1a.

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Cuadro N 1a Densidad promedio de poblacin (h/km2) en los pases de Amrica Central Aos 1950 y 1999 Pas Total Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam Belice Extensin (km2) 552.857 50.900 20.935 108.889 112.088 139.000 77.082 23.963 Aos y h/km2 1950 17,22 16,9 93,2 27,3 12,3 7,9 11,2 2,9 1999 65,6 73,2 295,6 101,9 56,3 32,9 36,5 10,0

Fuente: Elaboracin propia con datos de CELADE, Boletn Demogrco, N 59, enero de 1997 y Boletn Demogrco, N 62, julio de 1998.

Cuadro N 2 Esperanza de vida al nacimiento en pases centroamericanos Quinquenios 1950-1955, 1960-1965, 1970-1975, 1980-1985, 1990-1995, 2000-2005, 2020-2025 y 2045-2050 (en aos) Quinquenios y aos Pases 19501955 56,0 44,1 41,8 40,5 40,9 54,3 19601965 61,6 50,8 46,2 46,3 47,3 60,9 19701975 68,1 58,3 53,9 54,1 55,2 66,5 19801985 73,8 57,1 58,2 61,6 59,5 70,8 19901995 75,7 67,1 62,6 67,7 66,1 72,9 20002005 77,3 70,6 65,9 71,0 69,7 74,9 20202025 79,7 74,8 71,9 74,9 74,3 77,4 20452050 81,7 78,7 77,4 78,6 77,5 79,9

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Fuente: CELADE, Boletn Demogrco, N 61, enero de 1998, cuadro 5, y Boletn Demogrco, N 63, enero de 1999, cuadro N 5.

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Cuadro N 3 Tasa global de fecundidad Quinquenios 1950-1955, 1960-1965, 1970-1975, 1980-1985, 1990-1995, 2000-2005, 2020-2025 y 2045-2050 (hijos por mujer) Quinquenios y promedio anual de hijos por mujer Pases 19501955 6,7 6,5 7,1 7,5 7,3 5,7 19601965 6,9 6,8 6,8 7,4 7,3 5,9 19701975 4,3 6,1 6,5 7,1 6,8 4,9 19801985 3,5 4,5 6,3 6,0 6,2 3,5 19901995 3,0 3,5 5,4 4,9 4,9 2,9 20002005 2,7 2,9 4,4 3,7 3,9 2,4 20202025 2,2 2,2 2,7 2,4 2,4 2,1 20452050 2,1 2,1 2,1 2,1 2,1 2,1

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Fuente: CELADE, Boletn Demogrco, N 61, enero de 1998, cuadro 3, y Boletn Demogrco, N 63, enero de 1999, cuadro N 3.

Cuadro N 4 Tasas de crecimiento demogrco total Quinquenios 1950-1955, 1960-1965, 1970-1975, 1980-1985, 1990-1995, 2000-2005, 2020-2025 y 2045-2050 Quinquenios y tasas por mil Pases 19501955 34,7 26,2 28,8 30,9 30,2 25,5 19601965 36,1 31,0 28,3 33,8 31,9 29,0 19701975 25,7 27,1 27,6 30,3 32,5 26,9 19801985 29,0 8,1 25,4 31,9 30,6 21,2 19901995 30,5 20,7 26,3 29,4 29,0 18,6 20002005 20,3 18,2 25,8 24,9 26,7 14,3 20202025 11,7 12,0 17,9 15,4 16,7 8,5 20452050 5,7 6,4 10,1 8,3 8,9 3,8

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Fuente: CELADE, Boletn Demogrco, N 61, enero de 1998, cuadro 2, y Boletn Demogrco, N 63, enero de 1999, cuadro N 2.

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Cuadro N 5a Evolucin de la estructura por edades de los pases de Amrica Central Aos 1950, 2000 y 2050 Grupos de edad Aos Pases Costa Rica El Salvador Guatemala 1950 Honduras Nicaragua Panam Costa Rica El Salvador Guatemala 2000 Honduras Nicaragua Panam Costa Rica El Salvador Guatemala 2050 Honduras Nicaragua Panam 13.920.543 11.600.080 4.364.686 2.983.172 2.554.273 852.133 9.210.843 7.725.601 2.729.792 1.726.528 1.320.206 782.761 6.485.475 5.074.243 2.855.701 7.194.887 11.237.047 27.164.889 2.701.163 2.168.899 893.721 1.451.586 2.332.087 6.160.400 3.560.976 2.747.077 1.803.867 4.543.023 7.218.952 18.316.166 223.336 158.267 158.113 1.200.278 1.686.008 2.688.323 1.379.793 1.097.916 860.091 4.023.466 6.276.037 11.385.336 622.482 489.352 346.155 1.302.075 2.234.121 4.965.225 724.616 581.050 478.856 2.516.032 3.729.468 6.016.367 32.695 27.514 35.080 205.359 312.448 403.744 Total < de 15 861.780 1.950.628 2.968.976 373.407 839.919 1.308.889 15-64 456.100 1.050.549 1.584.420 65 y ms 32.273 60.160 75.667

Fuente: CELADE, Boletn Demogrco, N 59, enero de 1997, y Boletn Demogrco, N 62, julio de 1998, cuadros N 17a, 20a, 21a, 23a, 25a y 26a.

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Cuadro N 5b Evolucin de la estructura por edades en los pases de Amrica Central Aos 1950, 2000 y 2050 (en porcentaje) Grupos de edad Aos Pases Costa Rica El Salvador Guatemala 1950 Honduras Nicaragua Panam Costa Rica El Salvador Guatemala 2000 Honduras Nicaragua Panam Costa Rica El Salvador Guatemala 2050 Honduras Nicaragua Panam 100 100 100 21,4 22,0 19,5 66,2 66,6 62,6 12,4 11,4 17,9 100 100 100 100 100 100 41,7 42,7 31,3 20,2 20,8 22,7 54,9 54,2 63,2 63,2 64,2 67,4 3,4 3,1 5,5 16,6 15,0 9,9 100 100 100 100 100 100 45,1 44,6 40,3 32,4 35,6 43,6 52,5 52,9 55,7 62,6 59,4 52,8 2,4 2,5 4,0 5,0 5,0 3,6 Total < de 15 100 100 100 43,3 43,1 44,1 15-64 52,9 53,8 53,3 65 y ms 3,8 3,1 2,6

Fuente: CELADE, Boletn Demogrco, N 59, enero de 1997, y Boletn Demogrco, N 62, julio de 1998, cuadros N 17a, 20a, 21a, 23a, 25a y 26a.

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Cuadro N 6 Poblacin nacida en pases de Centroamrica y residente en Estados Unidos, Canad y Mxico, segn los censos, alrededor de 1970, 1980 y 1990 Regiones y pases Estados Unidos Total Centroamrica Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam Canad Total Centroamrica Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam Mxico Total Centroamrica Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam 1970 113.913 16.691 15.717 17.356 27.978 16.125 20.046 1981 4.875 415 1.775 1.530 475 270 410 1970 14.977 998 1.213 6.969 941 3.673 1.183 Poblacin 1980 1990 Incremento porcentual 1970-1980 1980-1990 190,8 77,6 500,9 263,4 39,9 173,9 203,0 231,5 46,9 392,8 257,9 178,2 281,9 41,2

331.219 1.098.021 29.639 94.447 63.073 39.154 44.166 60.740 1986 18.865 660 11.245 4.325 865 1.270 500 1980 13.531 1.841 2.055 4.115 1.500 2.312 1.708 43.530 465.433 225.739 108.923 168.659 85.737 1996 68.931 1.652 39.020 13.270 3.917 5.545 2.257 1990 59.473 1.521 5.215 46.005 1.997 2.566 2.169

1981-1986 1986-1996 287 59 533,5 182,7 82,1 370,4 22 265,4 150,3 247,0 206,8 352,8 572,8 405,4

1970-1980 1980-1990 -9,7 84,5 69,4 -41,0 59,4 -37,1 44,4 339,5 -17,4 153,8 1018 33,1 11,0 27,0

Fuente: Proyecto Estado de la Regin, Informe estado de la regin en desarrollo humano sostenible, San Jos de Costa Rica, PER, 1999, cuadro N 14.8, p. 372.

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Cuadro N 7 Estados Unidos: Caractersticas sociodemogrcas y econmicas seleccionadas de la poblacin nacida en pases de Centroamrica, 1990 Centroamricaa El Salvador 465.433 225.739 108.923 168.659 Guatemala Honduras Nicaragua 1.133.978 Panam 85.737

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Caractersticas demogrcas

Poblacin

Estructura por edad 11,5 84,4 4,1 96,1 106,9 105,5 2,6 2,7 4,1 79,2 86,2 86,2 84,7 11,3 11,1 11,1 17,2 78,2 4,6 93,1 6,0 82,2 11,8 66,8

0-14

15-64

65 y ms

ndice de masculinidad

Estado conyugal (poblacin de 25 aos y ms) 36,7 49,3 14,1 11,5 47,2 41,3 37,6 49,7 12,7 34,1 48,9 17,0 34,9 50,7 14,4 24,1 52,8 23,1

Soltero

Casado

Separado/divorciado/viudo

Nivel de educacin (poblacin de 25 aos y ms) 54,3 37,2 67,3 28,1 62,5 31,7 50,8 40,9 41,2 44,1 21,1 59,4
Contina

Hasta secundaria incompleta

Secundaria completa

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Centroamricaa El Salvador 4,6 9.564 78,3 51,8 405.653 76,3 10,5 65,0 12,1 276.345 5,8 15,1 62,6 12,4 133.867 7,0 15,4 10,3 75,7 70,3 12,1 61,2 13,5 58.696 9,2 21,1 197.740 95.648 55,5 57,4 73,6 136.661 73,1 9,9 63,3 11,5 89.694 11,4 27,7 74,3 74,3 89,9 5.800 2.991 9.181 5,8 8,3 14,6 19,5 2.867 68,4 59,9 79.895 68,0 8,1 62,3 9,3 48.313 25,7 37,3
Contina

Caractersticas demogrcas 8,5 31.972 79,1 61,1 988.098 74,0 10,2 63,3 11,7 653.089 9,5 20,1

Guatemala

Honduras

Nicaragua

Panam

Universitaria o superior

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Poblacin que lleg en los ltimos 3 aos (total hogares)

Porcentaje de familias

Porcentaje de familias con nios menores de 18 aos

Caractersticas laborales y econmicas (poblacin de 16 aos y ms)

Tasa de actividad

Tasa de desocupacin mujeres 16 aos y ms

Tasa de actividad

Tasa de desocupacin

Ocupados 16 aos y ms

Profesionales y gerentes

Tcnicos, vendedores y administrativos

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Caractersticas demogrcas 29,8 31,0 9,6 11,5 10,4 9,5 8,3 33,4 35,9 30,4 29,3 34,1 31,3 29,8 23,2 18,7 14,8 3,5

Centroamricaa El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua

Panam

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Trabajadores de los servicios

Trabajadores calicados de la produccin, reparacin y transporteb

Otras ocupacionesc

Ingreso per cpita familiar en 1989 (US$) 9.446 4.107 4.023 4.032 3.642 8.405 9.003 8.835 8.548 3.923 15.408 6.500

Poblacin total

Poblacin que lleg en los ltimos 3 aos

Pobreza total 20,9 37,1 34,4 34,4 22,5 21,5 25,5 42,9 20,8 40,5 12,3 35,5

% de familias pobres

Llegaron en los ltimos 3 aos

Incluye a Costa Rica, aunque no se publican datos para ese pas por el escaso nmero de residentes en Estados Unidos.

b Incluye

ocupaciones de precisin, operacin de maquinaria, de ensamblaje y de supervisin de la produccin, ocupaciones de reparacin y operacin de medios de transporte y

de movimiento de materiales.

Incluye ocupaciones agrcolas, forestales y de pesca, adems de otras ocupaciones no calicadas.

d Cuando

el ingreso durante 1989 est por debajo de la lnea de la pobreza.

Fuente: Proyecto Estado de la Regin, Informe estado de la regin en desarrollo humano sostenible, San Jos de Costa Rica, PER, 1999, cuadro N 14.9, p. 373.

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Cuadro N 8 Participacin de las remesas familiares en la economa de El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua Aos 1995 y 1996 Aos Pas Indicador 1995 Remesas (millones de US $) % PIB El Salvador % exportaciones totales % exportaciones de caf % importaciones Remesas (millones de US $) % PIB Guatemala % exportaciones totales % caf % importaciones Remesas (millones de US $) % PIB Honduras % exportaciones totales % caf % importaciones Remesas (millones de US $) % PIB Nicaragua % exportaciones totales % caf % importaciones
Jos de Costa Rica, PER, 1999, cuadro N 14.7, p. 371.

1996 1.086,6 16,0 59,9 320,5 35,1 362,7 3,2 16,3 76,8 12,5 128,4 3,0 8,0 50,4 7,4 95,0 4,6 14,1 82,2 9,0

1.060,8 16,1 63,9 293,1 33,3 349,7 3,3 16,2 64,9 11,5 120,0 3,0 8,3 56,0 7,6 75,0 4,0 14,1 57,1 8,6

Fuente: Proyecto Estado de la Regin, Informe estado de la regin en desarrollo humano sostenible, San

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BIBLIOGRAFA
Centro Latinoamericano de Demografa (CELADE), Boletn Demogrco, N 59, Santiago de Chile, enero de 1997. ______, Boletn Demogrco, N 61, Santiago de Chile, enero de 1998. ______, Boletn Demogrco, N 62, Santiago de Chile, julio de 1998. ______, Boletn Demogrco, N 63, Santiago de Chile, enero de 1999. Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Balance preliminar de las economas de Amrica Latina y el Caribe, Santiago de Chile, CEPAL, 1998. ______, Tecnologa y pobreza en el istmo centroamericano. LC/ MEX/R.673, Mxico, CEPAL, diciembre de 1998. Proyecto Estado de la Regin, Informe estado de la regin en desarrollo humano sostenible, San Jos de Costa Rica, PER, 1999. United Nations, World Urbanization Prospects: The 1996 Revision, Nueva York, UN, 1998. West, Robert (ed.), Handbook of Middle American Indians, vol. I, Natural Environment and Early Cultures, Austin, University of Texas Press, 1966.

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TRANSICIN DEMOGRFICA Y ENVEJECIMIENTO DEMOGRFICO1

INTRODUCCIN
La temtica de este artculo indica claramente el inters por examinar el proceso conocido como envejecimiento demogrco; sin embargo, como ste se produce fundamentalmente como consecuencia de la llamada transicin demogrca, resulta indispensable denir sta como paso previo al examen que seguir.

TRANSICIN DEMOGRFICA
Aunque an persisten importantes diferencias entre los estudiosos de los fenmenos poblacionales en cuanto a la identicacin de los factores que explicaran la modicacin que a travs del tiempo experimentan las variables demogrcas bsicas en distintas poblaciones, existe consenso en reconocer: 1. Que las poblaciones evolucionan a niveles elevados y relativamente estables de fecundidad y mortalidad a niveles bajos, en
1

Texto presentado por Carmen A. Mir en el Foro Internacional Perspectivas de la Persona Mayor hacia el Nuevo Milenio, San Jos de Costa Rica, 2 de julio de 1999 (versin ligeramente revisada).

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equilibrio, y a veces ligeramente uctuantes (es lo que ha ocurrido en los pases europeos y en Japn). 2. Que el descenso de cada una de las variables se inicia en momentos diferentes, siendo generalmente el nivel de la mortalidad el que primero comienza a disminuir. 3. Que, mediando lapsos variables, el nivel de la fecundidad tiende tambin a disminuir, aunque, en general, a ritmo ms lento que el descenso de la mortalidad. 4. Que el tiempo que ambas variables toman en llegar a niveles bajos diere entre distintas poblaciones, dependiendo ello de la inuencia de una serie de factores sociales, econmicos y biodemogrcos, y, nalmente, 5. Que el balance entre los niveles de fecundidad y mortalidad, en ocasiones modicado por la migracin internacional, determina el ritmo de crecimiento de la respectiva poblacin. Es a este proceso, a travs del cual se van modicando los niveles de fecundidad, de mortalidad y de crecimiento demogrco, a lo que la bibliografa especializada designa como transicin demogrca. Y segn el grado de avance logrado en la disminucin de la mortalidad y la fecundidad, se reconocen cuatro etapas, a saber: incipiente, moderada, plena y avanzada. En la incipiente y moderada ha bajado lentamente la mortalidad, pero la fecundidad an no desciende, o lo hace con mucha lentitud.2 En la etapa plena ambas variables estn en franca declinacin, y en la avanzada tanto la fecundidad como la mortalidad presentan descensos signicativos y sostenidos que tienden a equilibrar los valores de esas variables. Teniendo presente que las diferencias que se dan en la evolucin de las variables demogrcas en las dos primeras etapas no son muy marcadas, en este documento se opt por considerar como ejemplos ilustrativos para los anlisis respectivos, el
2

Esta clasicacin ha sido tomada de Juan Chackiel y Jorge Martnez, Transicin demogrca en Amrica Latina y el Caribe desde 1950, vol. I, Mxico, IV Conferencia Latinoamericana de Poblacin, marzo de 1993.

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caso de seis pases latinoamericanos cuya dinmica demogrca puede considerarse representativa de las etapas incipiente, plena y avanzada de la transicin demogrca. Ellos son: Bolivia y Hait, de la incipiente; Costa Rica y Panam, de la plena, y Chile y Cuba de la avanzada. Es fcil apreciar en los datos que se incluyen en el cuadro N 1 cmo han evolucionado (en el proceso de transicin demogrca) los indicadores de la fecundidad y la mortalidad en los seis pases que aqu son objeto de anlisis.3 Para no abrumar a los lectores con cifras, he limitado ese anlisis al periodo 1970-2025.
Cuadro N 1 Tasa global de fecundidad y esperanza de vida al nacer en seis pases con transicin demogrca incipiente, plena y avanzada 1970-1975, 1995-2000 y 2000-2025 Pases y etapas Incipiente Bolivia Hait Plena Costa Rica Panam Avanzada Chile Cuba
A

Tasa global de fecundidadA 19701975 19952000 20202025

Esperanza de vida al nacer (aos)B 19701975 19952000 20202025

6,5 5,8

4,4 4,4

2,5 2,7

46,7 48,5

61,4 57,2

71,5 67,3

4,3 4,9

2,8 2,6

2,2 2,1

68,4 66,5

76,5 74

79,7 77,4

3,6 3,5

2,5 1,6

2,1 1,8

63,6 71,0

75,2 76,0

78,5 78,9

Es el nmero promedio de hijos que tendra una mujer de una cohorte hipottica de mujeres que

durante su vida frtil tuvieran sus hijos de acuerdo con las tasas de fecundidad por edad del periodo en estudio y no sometidas a riesgos de mortalidad desde el nacimiento hasta el trmino del periodo frtil.
B

Representa la duracin media de la vida de los individuos de una cohorte hipottica de nacimientos,

sometidos en todas las edades a la mortalidad del periodo en estudio. Fuente: CELADE, Boletn Demogrco, N 63, enero de 1999 (cuadros N 3 y 5).

En general, los datos demogrcos utilizados a partir de aqu son los publicados en el Boletn Demogrco por el Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa de la CEPAL.

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En todos los casos la transicin demogrca ya se encontraba en marcha en 1970, pero evidentemente el grado de avance logrado por la misma era diferente. Mientras que en el periodo 1970-1975 en Bolivia las mujeres en edades reproductivas estaban teniendo anualmente en promedio 6,5 hijos, en Cuba este promedio era apenas de 3,5. En todo caso, en cualquier etapa de la transicin demogrca que los seis pases hayan venido atravesando, es claro que en ellos debe haberse dado un continuado descenso de la fecundidad en los siguientes 25 aos transcurridos, siendo los valores de la tasa del periodo 1995-2000 representativos del nivel actual de la fecundidad. La proyeccin hecha para el periodo 2020-2025 (a 25 aos de distancia del anterior) conrma que se estima que el descenso continuar, aunque las diferencias entre pases parecen acortarse. En cuanto a la mortalidad, representada en el cuadro por la esperanza de vida al nacer (a mayor aumento de sta, mayor disminucin de la mortalidad), tambin se aprecian aumentos signicativos en esta variable, mantenindose a lo largo de los 50 aos analizados importantes diferencias entre los pases representativos de las tres etapas consideradas de la transicin demogrca, pero como en el caso de la fecundidad, acortndose esas diferencias. Desde luego, por razn de los cambios en la fecundidad y la mortalidad, como ya se ha dicho, se modica tambin la tasa anual de crecimiento de la poblacin. La evolucin en los casos analizados se muestra en el cuadro N 2. Se conrma que en todos los pases incluidos en este estudio, las tasas de crecimiento demogrco estn en descenso. En Costa Rica, por ejemplo, se estima que en 50 aos esta tasa habr bajado a menos de la mitad y en Panam a menos de un tercio. Llama la atencin el caso de Cuba, donde el crecimiento demogrco prcticamente se detendra en la primera mitad del siglo XXI y se tornara negativo, como en algunos pases europeos.

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Cuadro N 2 (Tasa anual por mil) Pas Bolivia Hait Costa Rica Panam Chile Cuba
s.f.

1970 24,4 17,0 25,7 26,9 17,0 17,7

2000 21,5 18,2 20,3 14,3 11,8 3,0

2025 14,8 13,9 11,7 8,5 8,1 0,9

ENVEJECIMIENTO DEMOGRFICO
Los descensos de la fecundidad y de la mortalidad, caractersticos de la transicin demogrca, y que, para el caso de los pases analizados, quedan adecuadamente reejados en el cuadro N 1, modican de manera signicativa la estructura por edades de las respectivas poblaciones. Con diferencias en el ritmo del descenso, segn sea la etapa de transicin demogrca que atraviesan, en todos ellos se registra una paulatina declinacin en el porcentaje que respecto a la poblacin total representan los menores de 15 aos, en contraste con un aumento en el de los de 65 aos y ms. La proporcin en el grupo 15-64 tambin aumenta en las primeras etapas de transicin demogrca, y tiende a estabilizarse y eventualmente a disminuir a medida que la transicin avanza. Son estos cambios en la estructura por edad de la poblacin los que conguran el fenmeno que se ha identicado como el envejecimiento demogrco. Los datos de los cuadros N 3 y 4 permiten observar los cambios que se dan en la composicin de la estructura por edad de la poblacin femenina urbana y rural en los seis pases cuyo proceso de envejecimiento a lo largo de 50 aos interesa analizar.4
4

Aunque el proceso de envejecimiento afecta a ambos sexos de manera bastante

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Tambin es posible apreciar cmo se modica la estructura por edades en las grcas N 1 y 2 (ver al nal de este texto), en las que se representan para los aos 1970, 2000 y 2025 los datos referentes a las poblaciones femeninas urbana y rural de los dos pases ubicados en los extremos de las etapas de la transicin demogrca (Bolivia y Cuba). El diferente comportamiento es tan evidente que hace innecesario abundar en comentarios.
Cuadro N 3 Evolucin de la estructura por edad de la poblacin femenina urbana en seis pases con transicin demogrca incipiente, plena y avanzada. Aos 1970, 2000 y 2025 (en porcentaje) y tasa de crecimiento demogrco en los quinquenios terminados en los aos 1970, 2000 y 2025 Urbana Grupo de edad (en aos) Incipiente -15 15-64 65 y ms r/1.000* Plena -15 15-64 65 y ms r/1.000* 1970 Bolivia 38,5 58,3 3,2 47,1 Costa Rica 38,1 57,4 4,5 38,3 Hait 36,5 59,1 4,4 40,5 Panam 38,4 56,9 4,7 31,4 2000 Bolivia 36,8 59,4 3,8 32,1 Costa Rica 28,1 65,2 6,6 27,8 Hait 36,4 60 3,6 36,7 Panam 26,7 67,1 6,2 20,6 2025 Bolivia 27,7 66,2 6,1 18 Costa Rica 21 66,7 12,2 17,6 Hait 28,1 66,3 5,6 23,5 Panam 19,1 69 11,9 12,9
Contina

similar, se opt por limitar su examen a la poblacin femenina porque entre las mujeres, por estar sometidas a una menor mortalidad con la consecuente mayor longevidad, el proceso resulta algo ms pronunciado. Las poblaciones femeninas urbana y rural se incluyeron con el propsito de comparar cmo evoluciona el proceso en ambas reas, aunque la ltima puede estar parcialmente afectada por emigracin.

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Urbana Grupo de edad (en aos) Avanzada -15 15-64 65 y ms r/1.000*


* Tasa

1970 Cuba 33,1 60,3 6,7 30,4 Chile 36,3 58 5,8 25

2000 Cuba 19,2 70 10,8 7,8 Chile 27 64,7 8,3 14,6

2025 Cuba 14,6 66,1 19,3 2,8 Chile 21,2 64,7 14,1 9,6

anual de crecimiento por mil.

Fuente: CELADE, Boletn Demogrco, N 63, enero de 1999, cuadros N 15e, 17e, 19e, 20e, 24e y 28e.

Cuadro N 4 Evolucin de la estructura por edad de la poblacin femenina rural en seis pases con transicin demogrca incipiente, plena y avanzada. Aos 1970, 2000 y 2025 (en porcentaje) y tasa de crecimiento demogrco en los quinquenios terminados en los aos 1970, 2000 y 2025 Rural Grupo de edad (en aos) Incipiente -15 15-64 65 y ms r/100* Plena -15 15-64 65 y ms r/100* 1970 Bolivia 44,7 51,4 4 10,4 Costa Rica 50,9 46,4 2,7 17,3 Hait 40,9 53,9 5,2 10,7 Panam 49,7 46,3 4,1 22,7 2000 Bolivia 42,4 52 5,6 0,6 Costa Rica 36,3 59,4 4,4 12,4 Hait 40,8 54,9 4,3 5,8 Panam 37,1 57,7 5,1 5,4 2025 Bolivia 31,6 59,3 9,1 5 Costa Rica 28,5 62,9 8,6 3,3 Hait 31,2 62,3 6,5 3,3 Panam 27,4 62,3 10,3 0,2
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Rural Grupo de edad (en aos) Avanzada -15 15-64 65 y ms r/100*


* Tasa

1970 Cuba 43,8 52,6 3,5 -3,2 Chile 44,7 49,9 5,4 -6,5

2000 Cuba 27,2 65,8 7 -17,3 Chile 32,1 59,5 8,5 -5,5

2025 Cuba 21,9 64,5 13,6 -10,4 Chile 25,2 60,3 14,5 -5,9

anual de crecimiento por mil.

Fuente: CELADE, Boletn Demogrco, N 63, enero de 1999, cuadros N 15e, 17e, 19e, 20e, 24e y 28e.

La estructura por edad en cada caso est descrita por tres grupos de edad que de cierta manera pueden considerarse representativos de momentos distintos en el desarrollo de una poblacin: 1. Los menores de 15 aos, grupo constituido por los infantes y los escolares que an no ingresan al mercado de trabajo y cuya disminucin proporcional en una poblacin se toma como indicativa de la presencia de un proceso de envejecimiento en sta. 2. Los adultos de 15 a 64 aos de edad, grupo que constituye la poblacin en edad de trabajar (PET), de la cual se recluta la poblacin econmicamente activa (PEA). Cualquiera que sea la etapa de la transicin demogrca en la que la poblacin se encuentre, la proporcin de este grupo en la poblacin total aumentar en los periodos iniciales, para luego comenzar a declinar, indicio de envejecimiento de sta. 3. El grupo de 65 aos y ms de edad, cuyo aumento proporcional en una poblacin es el que con ms frecuencia se toma como representativo del envejecimiento demogrco. Los integrantes de este grupo, que en su mayora no realizan actividad remunerada alguna, pues se encuentran jubilados o simplemente retirados, presentan, en diversos grados, signos de declinacin fsica y mental. De los comentarios anteriores puede deducirse entonces que el envejecimiento demogrco es un proceso que afecta a toda la
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estructura por edad de la poblacin y que se inicia desde el momento en que comienza la transicin demogrca.

ALGUNOS EFECTOS DEL ENVEJECIMIENTO DEMOGRFICO


El proceso de envejecimiento, que en general es visto como un fenmeno negativo, tiene algunos aspectos que pueden considerarse positivos, por lo menos en los periodos iniciales de la transicin demogrca. As, por ejemplo, la disminucin de la proporcin de menores de 15 aos, y eventualmente de su nmero absoluto, reduce las presiones que este grupo, que an no contribuye a la actividad productiva, ejerce sobre los recursos destinados a la educacin y a la atencin de salud de estos menores. Resulta as menos onerosa la formacin de capital humano en este grupo de lo que hubiera sido en ausencia de la transicin demogrca. La evolucin en los otros dos grupos hay que juzgarla a la luz de las limitaciones que hasta ahora se han venido presentando prcticamente en todos los pases de la regin: el comportamiento del desarrollo econmico. Como se indic anteriormente y como puede apreciarse en los cuadros N 3 y 4, durante un tiempo la proporcin del grupo que contiene la poblacin en edad de trabajar, aumenta. Esto se traduce tambin en un crecimiento de esa poblacin en nmeros absolutos, que de estar las economas en condiciones de absorberlo en empleo productivo, implicara automticamente un aumento de la poblacin econmicamente activa, y con ello un incremento en la produccin de bienes y servicios y el tan deseado crecimiento del producto interno bruto. En la prctica, lo que el aumento de la poblacin entre 15 y 64 aos de edad realmente trae aparejado es el crecimiento del desempleo, que en nuestras economas parece tener un carcter estructural. Puede, entonces, armarse que, en las condiciones de nuestros pases, el proceso de envejecimiento demogrco en este grupo tiene consecuencias ms bien negativas. Aparte del efecto sobre el desempleo, el aumento de la proporcin y de los efectivos en este grupo de edad implica un envejecimiento de la poblacin econmicamente activa. En el cuadro N 5 se han incluido los
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resultados de la relacin para los aos de 1970, 2000 y 2025 de la PEA masculina5 de 15 a 39 aos de edad, con la de 40 a 64 aos en Bolivia, Costa Rica y Cuba, que anteriormente hemos considerado representativos de las tres etapas de la transicin demogrca. Los datos hablan por s solos: en los tres pases, el porcentaje de la poblacin activa masculina de 15 a 39 aos disminuye a travs de los aos, lo que implica un lento envejecimiento de la PEA masculina, siendo el caso de Cuba el ms notable. En estos tiempos de creciente expansin del conocimiento y de profundas transformaciones tecnolgicas, un proceso como el que develan las cifras del cuadro N 5 apuntan hacia el surgimiento de posibles dicultades para el reentrenamiento de la fuerza de trabajo de mayor edad, conocidas las reticencias, y en ocasiones los obstculos, que opone la mayora de las personas maduras a la adopcin de nuevos procedimientos y tecnologas y a la movilidad geogrca y ocupacional que podra ser necesaria. Lo anterior apunta a otro efecto negativo derivado del envejecimiento demogrco. El grupo que mayor preocupacin generalizada concita en el proceso de envejecimiento de la poblacin es el de los de 65 aos y ms,6 el que a travs del tiempo ha recibido diversas designacio5

Se opt por limitar el anlisis a la PEA masculina porque en los cambios en la femenina intervienen no slo factores directamente relacionados con el mercado de trabajo sino tambin otros de naturaleza social, jurdica y poltica, que perturbaran la comparacin. Con mucha frecuencia el lmite inferior de edad para este grupo se ja en los 60 aos. En la prctica ese lmite depende del nivel en el que las legislaciones relativas a los sistemas de seguridad social jan las edades a las cuales es posible optar por una jubilacin. Los pases latinoamericanos muestran importantes diversidades en este aspecto, y las recientes tendencias hacia la privatizacin de estos sistemas hace ms difcil hacer comparaciones vlidas. En Bolivia, por ejemplo, hasta hace poco, en el rgimen de reparto, actualmente en extincin, podan acogerse a la jubilacin los hombres de 55 aos y las mujeres de 50. En el rgimen de capitalizacin individual ahora vigente, el asegurado puede solicitar su jubilacin a partir de los 65 aos. En Chile pueden acogerse a jubilacin los hombres a los 65 aos y las mujeres a los 60 aos. En Costa Rica la jubilacin es a los 65 aos, pero bajo ciertas condiciones puede adelantarse a los 62 aos para los hombres y a los 60 para las mujeres. En Panam, los hombres pueden acogerse a la jubilacin a los 62 aos y las mujeres a los 57. Los datos anteriores estn sujetos a vericacin y modicacin.

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nes, siendo la ltima la de adultos mayores, propuesta y adoptada por las Naciones Unidas. Y es natural que exista esta preocupacin, porque se trata de un grupo que, en general, ha dejado de ser productivo y que, en su mayor parte, por carecer de ingresos, se ha tornado dependiente de la sociedad a la que por muchos aos contribuy a travs de los esquemas de seguridad social o de sus familias, cuando no estn protegidos por estos esquemas o sus prestaciones resultan insucientes. No debe perderse de vista que a la falta de actividades remuneradas se agrega el hecho de que, con el avance de la edad, los adultos mayores comienzan a presentar, en forma creciente, cuadros de enfermedades crnicas, algunas de ellas incapacitantes, las que a pesar de los avances de la geriatra y la gerontologa, resultan irreversibles y pueden eventualmente conducir a la muerte.
Cuadro N 5 Proporcin de la poblacin econmicamente activa masculina de 15-39 aos respecto a la de 40-64 aos en Bolivia, Costa Rica y Cuba, aos 1970, 2000 y 2025 Ao y grupo de edad Bolivia 1970 15-39 40-64 15-39 / 40-64 x 100 776.559,0 330.865,0 234,7 2000 15-39 40-64 15-39 / 40-64 x 100 1.647.619,0 666.339,0 247,3 2025 15-39 40-64 15-39 / 40-64 x 100
Fuente:
CELADE,

Costa Rica

Cuba

318.825,0 122.826,0 259,6

1.567.180,0 881.887,0 177,7

867.846,0 410.481,0 211,4

2.403.897,0 1.480.214,0 162,4

2.821.985,0 1.905.120,0 195,2

1.148.663,0 831.472,0 138,1

1.808.202,0 82,8 82,8

Boletn Demogrco, N 63, enero de 1999 (cuadros N 15a, 19a y 20a). Porcentajes

calculados por la autora.

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En general, nuestras sociedades no parecen haberse percatado de la magnitud y seriedad de los problemas que el proceso de envejecimiento demogrco les plantea en trminos del creciente aumento de los adultos mayores. Los cuadros N 6 y 7 incluyen datos que resultan muy ilustrativos para apreciar la medida y la velocidad con que las poblaciones femeninas adultas mayores de las reas urbanas y rurales se multiplican en los pases que hemos venido estudiando, particularmente el grupo de las de 80 y ms aos, que son precisamente a las que en mayor grado afectan las enfermedades mencionadas anteriormente. En los seis pases la multiplicacin de este grupo en nmeros absolutos en el plazo de 50 aos, de los cuales ya han transcurrido 25, desafa nuestra imaginacin, como podemos apreciar en las cifras del cuadro N 8.
Cuadro N 6 Poblacin femenina urbana de 65 aos y ms, y 80 aos y ms, en seis pases con transicin demogrca incipiente, plena y avanzada, aos 1970, 2000 y 2025 Urbana Incipiente Aos y grupo de edad 65 y ms 80 y ms 80 y + / 65 y + x 100 65 y ms 80 y ms 80 y + / 65 y + x 100 65 y ms 80 y ms
b y c, y 28 b y c).

Plena Hait 22.342 2.699 12 59.794 8.748 15 Costa Rica 15.857 2.421 15 68.121 11.789 17 Panam 17.159 2.527 15 52.371 10.224 20

Avanzada Cuba 171.622 20.982 12 505.228 117.154 23 Chile 208.750 31.016 15 552.558 112.564 20 1.271.107 284.442

Bolivia 25.079 2.294 9 104.178 11.992 12

308.757 195.204 216.163 151.620 1.000.564 52.813 35.502 41.642 28.585 257.554

Fuente: CELADE, Boletn Demogrco, N 63, enero de 1999 (cuadros N 15b y c; 17b y c; 20b y c; 24

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Cuadro N 7 Poblacin femenina rural de 65 aos y ms, y 80 aos y ms, en seis pases con transicin demogrca incipiente, plena y avanzada, aos 1970, 2000 Y 2025 Rural Incipiente Aos y grupo de edad 65 y ms 80 y ms 80 y + / 65 y + x 100 65 y ms 80 y ms 80 y + / 65 y + x 100 65 y ms 80 y ms 80 y + / 65 y + x 100
y c, y 28b y c).

Plena Costa Rica 13.723 1.900 14 41.524 6.794 16 Panam

Avanzada Cuba Chile 64.938 9.587 15 84.574 17.341 21

Bolivia 53.420 4.410 8 80.660 10.009 12

Hait 93.566 11.439 12 109.438 16.374 15

56.126 56.126 5.607 10 5.607 10

73.485 73.485 14.686 14.686 20 20

136.459 182.440 100.673 99.789 99.789 126.836 25.173 18 31.046 17 18.402 18 91.925 21.925 22 22 28.562 23

Fuente: CELADE, Boletn Demogrco, N 63, enero de 1999 (cuadros N 15b y c; 17 b y c; 19b y c; 24b

Las cifras anteriores sugieren que el fenmeno se presenta de manera ms dramtica en las reas urbanas que, como es sabido, se han nutrido a lo largo del tiempo de inmigracin selectiva femenina procedente de las reas rurales. Por otro lado, es de suponer que entre las mujeres de 80 aos y ms existe un numeroso grupo de viudas, muchas de las cuales tal vez nunca ejercieron una actividad remunerada, por lo que su situacin personal puede ser algo precaria. Son estas mujeres las que forman parte del importante contingente de pobres e indigentes. Aunque este anlisis est limitado al sexo femenino, en el caso de los varones el aumento de los adultos mayores es tambin elevado.

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Cuadro N 8 Multiplicacin de la poblacin femenina de 80 aos y ms (nmero de veces en 50 aos) Pas Bolivia Hait Costa Rica Panam Cuba Chile
S.f.

Urbana 22 11 16 10 11 8

Rural 5 2 9 4 3 2

Las cifras de los cuadros N 6 y 7 no slo permiten apreciar el elevado crecimiento del nmero absoluto de las mayores de 80 aos, sino que conrman que dentro del grupo de 65 aos y ms, como era de esperarse, se va produciendo un envejecimiento. En efecto, a lo largo del tiempo, en todos los pases aumenta la proporcin de mujeres de 80 aos y ms respecto a las de 65 y ms. El caso ms extremo es el de Cuba, donde se estima que en el ao 2025 casi 26% de las mujeres urbanas de 65 y ms aos realmente lo sern de 80 y ms aos de edad, serio problema en un pas que hasta muy recientemente tena una limitada disponibilidad de instituciones en las cuales internar ancianos(as). Otra manera de medir el impacto del proceso de envejecimiento en la estructura de edad de la poblacin femenina consiste en comparar el grupo de mayores de 25 aos con el de las de 60 y ms, lo que se ha hecho en el cuadro N 9. Los datos conrman que el proceso es rpido y de proporciones signicativas. Se estima que en Costa Rica y Panam, dentro de 25 aos, el grupo de mujeres de 25 y ms aos contendr ms de 25% de mujeres de 60 aos y ms, y en Cuba, para ese entonces, esa proporcin ser de ms de 30%.

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Cuadro N 9 Proporcin de la poblacin femenina total de 60 aos y ms respecto a la poblacin de 25 aos y ms en seis pases con transicin demogrca incipiente, plena y avanzada, aos 1970, 2000 y 2025 Incipiente Aos y grupo de edad Bolivia Hait Plena Costa Rica 1970 25 y + 60 y + 60 y + / 25 y + 825.868 125.713 15 964.271 177.573 18 299.601 44.947. 15 2000 25 y + 60 y + 60 y + / 25 y + 1.758.004 1.696.400 972.366 279.858 16 256.676 15 157.695 16 2025 25 y + 60 y + 60 y + / 25 y + 3.477.009 3.286.943 1.774.292 1.205.072 641.963 18 563.460 17 455.347 26 309.707 26 6.380 1.955 31 4.386.956 1.579.641 36 718.475 118.108 16 4.334 881.695 20 3.694.400 796.775 22 274.387 47.321 17 2.089 410.189 20 1.877.128 358.366 19 Panam Avanzada Chile Cuba

Fuente: CELADE, Boletn Demogrco, N 63, enero de 1999 (cuadros N 15a; 17 a; 19a; 20a; 24a, y 28a).

Aunque la estructura por edad es determinada principalmente por el comportamiento de la fecundidad, tambin inuye en ella, aunque de manera menos signicativa, la mortalidad. As, no hay duda de que la generalizada extensin de la duracin de la vida que se ha dado en tiempos recientes prcticamente en todos los sectores sociales contribuye a aumentar la proporcin y el nmero absoluto de los adultos mayores. En el cuadro N 10 se registran para tres de los pases cuyos datos hemos incluido en este trabajo como representativos de las etapas incipiente, plena y avanzada de la transicin demogrca, el nmero de aos que se estima que en promedio han vivido las mujeres de Bolivia, Costa Rica y

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Cuba durante los periodos 1970-1975 y 1995-2000, despus de haber alcanzado los 15 aos. Igualmente se incluye una estimacin de la esperanza de vida que a partir de esa edad alcanzaran las mujeres en esos mismos pases en el periodo 2020-2025. De cumplirse la evolucin futura que las cifras sugieren, la esperanza de vida de las mujeres en Costa Rica y en Cuba dentro de 25 aos estara excediendo los 80 aos de edad.
Cuadro N 10 Esperanza de vida a los 15 aos de edad en la poblacin femenina de Bolivia, Costa Rica y Cuba. Quinquenios 1970-1975, 1995-2000 Y 2020-2025 (en aos) Quinquenio 1970-1975 1995-2000 2020-2025 Bolivia 49,86 55,19 62,02 Costa Rica 59,93 65,35 67,63 Cuba 60,94 63,96 66,8

Fuente: Celade, Boletn Demogrco, N 61, enero de 1998 (cuadros N 13, 17 y 18).

ALGUNAS REFLEXIONES FINALES


A poner en marcha la transicin demogrca ha concurrido una serie de factores que algunos autores engloban bajo el trmino modernizacin. Cualquiera que sea la designacin que se aplique, lo cierto es que el inicio de la transicin demogrca ha estado precedida en los distintos pases por una serie de cambios sociales, entre otros, la elevacin del nivel educativo de la poblacin, progresos en la medicina y en el saneamiento ambiental; ampliacin de la participacin social y econmica de la mujer, aumento de los servicios de salud a disposicin de la poblacin y, como parte de ello, ampliacin del acceso a la planicacin familiar, situacin esta ltima que en muchos casos ha estado incorporada a las llamadas polticas de poblacin. Estos cambios, sin embargo, han incidido poco en la modicacin de aspectos negativos que se dan en nuestras sociedades, tales como el lento crecimiento
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econmico y la desigual distribucin de los benecios del desarrollo econmico, factores importantes en la alta prevalencia de la pobreza y la indigencia. Como resultado del avance de la transicin demogrca se ha instaurado en los pases latinoamericanos un proceso de envejecimiento de la poblacin cuya velocidad depende, a su vez, de aquella que registre la transicin. Este proceso de envejecimiento, que afecta a toda la poblacin, tiene, como se ha dicho anteriormente, efectos positivos y negativos que parece innecesario repetir aqu. Por considerarlo el grupo ms vulnerable a los cambios que se han estado produciendo, en este trabajo se ha hecho hincapi en cmo el proceso de envejecimiento se hace an ms notorio entre la poblacin de 65 y ms aos de edad. En prrafos anteriores se han sealado algunas de las dicultades que este grupo est confrontando y se ha hecho la armacin de que nuestras sociedades estn poco preparadas para ofrecer soluciones a esas dicultades. No cabe duda de que en el grupo de adultos mayores hay personas de ambos sexos que podran ejercer alguna actividad remunerada, pero con las limitaciones que ya tienen nuestras economas para incorporar en actividades productivas a los ms jvenes, parece casi imposible considerar soluciones de este tipo. A ello agrguense los estereotipos vigentes, que por denicin excluyen de prcticamente cualquier actividad a los llamados ancianos, sin que se intente siquiera hacer evaluaciones de capacidades diferenciales entre ellos. El profesor Peter Laslett, de la Universidad de Cambridge, Inglaterra, propuso hace algunos aos lo que l llam una nueva divisin del curso de la vida, que incluye cuatro edades que no estaran divididas por la ocurrencia de determinados aniversarios en la vida de las personas ni tendran tampoco una determinada extensin. Cito la propuesta de Laslett, que resultara larga describir aqu porque rescata una tercera edad que fcilmente podramos asimilar al grupo de 60 a 79 aos de edad, dejando para una cuarta edad, que identica como de dependencia nal y muerte, a los de 80 aos y ms, que son, desde nuestro punto de vista, los que mayores deman-

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das estn planteando ya a nuestras sociedades, demandas que aumentarn notablemente en el futuro inmediato. En este documento slo se ha mencionado la existencia de esquemas de seguridad social; ser necesario abordar estudios concienzudos de las instituciones pertinentes. La privatizacin a que han sido sometidos varios de los esquemas de jubilacin no parecen aportar soluciones para los grupos sociales ms deprimidos, que son precisamente los ms necesitados de la solidaridad del resto de la sociedad. Distintos sectores han avanzado ideas que puestas en vigor pueden contribuir a enfrentar, aunque slo sea parcialmente, los ingentes problemas a que se enfrentan nuestras sociedades. Algunas de ellas sugieren: 1. Informar a la poblacin en general acerca del proceso de envejecimiento. 2. Promover campaas que divulguen los aportes de los adultos mayores y las implicaciones que se derivan de la disminucin de sus capacidades fsicas y mentales. 3. Determinar la posibilidad de empleo parcial para adultos mayores que estn en capacidad de trabajar, a n de que logren generar algn ingreso que pueda combinarse con pensiones de montos limitados. 4. Procurar robustecer las redes de apoyo familiar y social, en general. 5. Ampliar la cobertura del sistema de salud a los adultos mayores, particularmente a los que pertenecen a grupos marginados fsica y socialmente. 6. Organizar programas para informar y educar a los adultos mayores acerca de actividades que pueden desarrollar, ya sean de carcter lucrativo, de esparcimiento o, en general, de intercambio entre ellos. 7. Promover el inters de los adultos mayores para que participen en actividades relacionadas con la discusin de los esquemas de seguridad social vigentes y su posible modicacin futura.

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La lista anterior, desde luego, no agota el tipo de actividades que pueden y deben organizarse con el nimo de encontrar soluciones a los problemas que surjan de la creciente presencia de adultos mayores en nuestras sociedades. Se aportan slo como ejemplos de ellas. Una recomendacin nal sera que los pases con polticas de poblacin incorporen en ellas disposiciones y medidas dirigidas a contribuir a la solucin de problemas derivados del proceso de envejecimiento de la poblacin. Debe tenerse muy presente la ntima relacin que dicho proceso tiene con cambios demogrcos, surgidos en gran parte por la aplicacin de polticas de poblacin.

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Grca N 1 Estructura por edad de la poblacin femenina urbana de Bolivia y Cuba, aos 1970, 2000 y 2025 (en porcentaje) Urbano Bolivia 1970 3,2 6,7 33,1 38,5 58,3 60,3 Cuba

2000 3,8 36,8 10,8 19,2

59,4 70,0

2025 6,1 19,3 27,7 14,6

66,2 66,1
- 15 15-64 65 y ms

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Grca N 2 Estructura por edad de la poblacin femenina rural de Bolivia y Cuba, aos 1970, 2000 y 2025 (en porcentaje) Rural Bolivia 1970 4,0 3,5 Cuba

44,7 51,4 52,6

43,8

2000 5,6 7,0 27,2 42,4 52,0 65,8

2025 9,1 21,6 13,6

21,9

59,3 64,5
- 15 15-64 65 y ms

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BIBLIOGRAFA
CELADE, Boletn demogrco, N 63, enero de 1999, cuadros N 3 y 5. CEPAL,

Boletn demogrco, Panam, Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa, s.f. Chackiel, Juan y Jorge Martnez, Transicin demogrca en Amrica Latina y el Caribe desde 1950, vol. I, Mxico, IV Conferencia Latinoamericana de Poblacin, marzo de 1993. Laslett, Peter, The Emergence of the Third Age, en Plenary Address to the IUSSP General Conference, Montreal, agosto de 1993.

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LA DEMOGRAFA EN EL SIGLO XXI EN AMRICA LATINA1

LA DEMOGRAFA EN AMRICA LATINA EN EL SIGLO XX


Ya desde nes del siglo XIX algunos pocos pases de Amrica Latina haban levantado censos de poblacin, lo que les permiti conocer no slo el tamao de sus poblaciones y la distribucin de stas en su territorio, sino tambin algunas caractersticas, entre ellas sexo y edad. No es sino hasta mediados del siglo XX (cuando el Instituto Interamericano de Estadstica [IASI], por su sigla en ingls lanza su Programa del Censo de las Amricas [COTA]) que un buen nmero de pases de la regin participa en ese programa levantando censos de poblacin en el ao de 1950, con cierto grado de uniformidad en el contenido de las boletas censales. Los resultados de estos censos, comparados con los datos de que se dispona entonces, vinieron a conrmar que las poblaciones de la mayora de los pases latinoamericanos estaban creciendo a ritmos acelerados. La tasa anual de crecimiento poblacional en algunos casos rondaba o exceda el 3% anual, tasa que permitira duplicar el nmero de habitantes en un breve periodo

Texto extrado de Carmen A. Mir, Papeles de poblacin, octubre-diciembre de 2006, pp. 13-22.

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de aos. Igual situacin pareca estarse dando en otras regiones subdesarrolladas del mundo. Este crecimiento poblacional, que lleg a calicarse de explosivo, suscit preocupacin en los pases desarrollados, y reconociendo que, en general, en Amrica Latina no se contaba con personal capacitado en demografa, en una Asamblea General de Naciones Unidas se propuso adoptar una resolucin para recomendar que las regiones subdesarrolladas crearan centros que, adems de formar recursos humanos capaces de abordar el estudio del comportamiento de sus poblaciones, prestaran asistencia tcnica a los pases que la requiriesen para llevar adelante investigaciones que aportaran elementos de juicio para evaluar dichos comportamientos, analizando la dinmica que determinaba su tasa de crecimiento y la posible evolucin de la natalidad y mortalidad. En Amrica Latina se busc aplicar la resolucin de la Asamblea de las Naciones Unidas mediante el establecimiento de un centro como los recomendados, lo cual ocurri en Chile en 1957. Es as como a mediados del siglo XX comienza a desarrollarse la aplicacin de la demografa en la regin, al mismo tiempo que se procuraba formar personal profesional que pudiese aplicar sus conocimientos de esa disciplina al anlisis del comportamiento demogrco en los distintos pases. Inicialmente, el Centro Latinoamericano de Demografa (CELADE), que fue, como se design, creado como consecuencia de la recomendacin de la ONU, comenz en 1958 a dictar cursos de anlisis demogrco de 10 meses de duracin, en los que tambin se estudiaban las principales fuentes de datos demogrcos y los mtodos utilizados por ellas para recolectarlos. A estos cursos asistan pequeos grupos de funcionarios estatales, principalmente de departamentos censales o de estadstica, en calidad de becarios, y cuyas candidaturas eran propuestas por los respectivos gobiernos. Al mismo tiempo que dictaban los cursos de anlisis demogrco en su sede y en una subsede establecida posteriormente en San Jos, con la colaboracin de la Universidad de Costa Rica,
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el CELADE prestaba asistencia tcnica a algunos pases que deseaban analizar los datos de su censo de poblacin para evaluar cmo evolucionaba su dinmica demogrca y preparar proyecciones que les permitieran conocer la posible evolucin futura de su poblacin, datos todos stos que el Estado pudiera utilizar para adoptar medidas tendentes a modicar el comportamiento demogrco de la poblacin. Los estudios realizados en las dcadas de 1960 y 1970 con la colaboracin del CELADE, y la disponibilidad de profesionales que ya se haban capacitado en anlisis demogrco, conrman que, con la excepcin de Argentina, Uruguay, Chile y Cuba, en los dems pases de la regin, y de manera ms signicativa en los centroamericanos y algunos del norte de Suramrica, las poblaciones crecan aceleradamente, producto de una mortalidad en descenso y una fecundidad estabilizada en niveles relativamente altos. Surge entonces en algunos crculos, particularmente de Estados Unidos, el planteamiento de que los bajos niveles de crecimiento econmico que en general se daban en los pases latinoamericanos se deban precisamente a las elevadas tasas de crecimiento demogrco, que los obligaba a destinar recursos crecientes a atender las necesidades de sus habitantes. Esto llev a proponer que nuestros pases adoptaran medidas orientadas a disminuir el crecimiento demogrco, lo que en efecto se hizo. Por conocidas, no parece necesario describir aqu esas medidas. Lo que s es importante sealar es que, en efecto, en periodos de pocos aos bajaron signicativamente las tasas de crecimiento de las poblaciones de esos pases, aunque debe subrayarse que no se elevaron las de desarrollo y crecimiento econmico, que prcticamente no variaron, o en algunos casos desmejoraron. Antes de abordar el examen de las demandas que se plantean a la demografa en el siglo XXI, conviene subrayar que el CELADE opt por organizar en una primera etapa la enseanza de anlisis demogrco, lo que implic la aplicacin de la demografa formal, cuyo desarrollo se apoya de manera signicativa en mtodos estadsticos, considerando que en sus inicios, en los aos 1958 y 1959, lo que los pases demandaban al CELADE eran estimaciones
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de las variables demogrcas bsicas (fecundidad y mortalidad), evaluando el grado de cobertura de sus fuentes informativas, anlisis de las estructuras diferenciales de poblacin y su distribucin en el territorio, as como su posible evolucin futura, con base en proyecciones de poblacin, es decir, elementos que le permitieran conocer y describir cmo la respectiva dinmica demogrca modicaba el tamao, la distribucin, las estructuras de sexo y edades de sus poblaciones. Sin embargo, ms tarde, en diversos momentos de la segunda mitad del siglo XX, se organizaron en Brasil y Mxico maestras en demografa (Brasil, CEDEPLAR, 1964; Mxico, CEED,2 1964), que aos ms tarde se ampliaron a doctorados (Brasil,3 CEDEPLAR, 1985 y NEPO, 1985; y Mxico, 1985) y actualmente se cuenta con la maestra y el doctorado en demografa que se dictan en la Universidad Nacional de Crdoba, Argentina. Con el propsito de no alargar innecesariamente el examen de la evolucin que se da en Amrica Latina en los estudios de demografa y en sus poblaciones en la segunda mitad del siglo XX, conviene examinar qu les est ocurriendo a esas poblaciones en la actualidad. Es esta situacin la que determinar cmo evolucionar la aplicacin de la demografa como ciencia en la regin para apoyar a sus sociedades y a sus gobiernos en la comprensin de los fenmenos sociales, econmicos, de salud y ambientales que afectan a sus poblaciones y son afectados por el comportamiento de stas. Por razn de las medidas que se adoptaron, en todos los pases de la regin disminuy, en distintos grados, la tasa anual de crecimiento demogrco, producto principalmente del descenso del nivel de la fecundidad, lo que ha llevado a una llamada transicin
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Que constituye un buen ejemplo de transformacin en el currculo. De Centro de Economa y Demografa (CEED) pas a ser Centro de Estudios de Demografa y Desarrollo Urbano (CEDDU), y actualmente Centro de Demografa, Desarrollo Urbano y Ambiente (CEDDUA). Magda Ruiz Salguero y Ciro Martnez Gmez, Situacin de los programas de formacin de recursos humanos en demografa y poblacin y desarrollo en Amrica Latina y el Caribe: informe de consultora, 2005.

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demogrca, que segn el grado de avance de la misma, ha modicado las estructuras por edades que, en general, se caracterizan por una disminucin de la proporcin de los menores de 15 aos, un crecimiento de la de jvenes entre 15 y 19, un crecimiento de la poblacin en edad de trabajar entre 20 y 59 aos, y lo que est concitando mayor preocupacin: un importante crecimiento del grupo de 60 y ms aos.

AMRICA LATINA Y LA DEMOGRAFA EN EL SIGLO XXI TRANSICIN DEMOGRFICA Y EVOLUCIN DE LAS


ESTRUCTURAS POR EDAD

De la ms alta prioridad resulta, en los tiempos actuales, estimar cmo se transformarn en las poblaciones de Amrica Latina las estructuras por edad y cul es la relacin que ellas tendrn con la evolucin de condiciones como la educacin, la salud y la incidencia de enfermedades, el patrn de distribucin de la poblacin en el territorio, los niveles y caractersticas del empleo, y los niveles de fecundidad y mortalidad. El estudio y evaluacin de tres grupos de edad han suscitado especial atencin por la directa relacin que tienen con las transformaciones sociales. Ellos son: los adolescentes y adultos jvenes, cuyo mayor crecimiento plantea la necesidad de adoptar medidas especiales dirigidas a ese grupo para atender los mltiples problemas que ellos plantean. El segundo grupo es el de la poblacin en edades de trabajar, cuyo crecimiento en algunos pases, ciertos profesionales han dado en calicar como bono demogrco, designacin totalmente equivocada, ya que en esos pases, como en general en Amrica Latina, se da un alto nivel de desempleo, por lo que el crecimiento de ese grupo lo que hace es complicar el ya difcil problema de la no utilizacin o subutilizacin de la fuerza de trabajo potencial. El crecimiento de este grupo poblacional, con altos niveles de desempleo, viene a agravar los problemas de que ya adolecen los sistemas de seguridad social en Amrica Latina, ya que un alto
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porcentaje de la poblacin no contribuye al pago de cuotas en estos sistemas, complicndose an ms el problema de la solidaridad intergeneracional. El crecimiento de la poblacin de 60 aos y ms, designada por Naciones Unidas como adultos mayores, es el que mayor preocupacin concita, ya que se trata de un grupo que en un alto porcentaje es dependiente, ya sea porque se haya retirado de la actividad econmica, o no haya trabajado nunca (como es el caso de muchas mujeres). Es obvio que este grupo plantea importantes demandas: mantenimiento por algn familiar o el Estado, si no pertenece a ningn sistema de seguridad social, lo que es bastante frecuente, especialmente para los de edades ms avanzadas (80 y ms aos). Otra demanda es la de la atencin mdica, que con frecuencia exige hospitalizacin, para estados de salud que a medida que avanza la edad se deterioran severamente. En el estudio de este grupo resultar muy til estar en condiciones de estimar valores de esperanza de vida para grupos con distintas caractersticas. En los tres casos anteriores ya no basta el anlisis demogrco formal. Ahora se hace indispensable establecer relaciones, formular anlisis y llegar a conclusiones acerca de cmo lograr la proposicin de soluciones para resolver los problemas que la evolucin de estas estructuras de edad entre distintos grupos sociales plantea al desarrollo econmico y social del pas. Llammosla una demografa sustantiva.

CONCENTRACIN URBANA DE LA POBLACIN


Un buen nmero de ciudades de Amrica Latina se desarrolla de manera desordenada, con altas concentraciones de poblacin en la periferia de la ciudad, donde se crean problemas ambientales que en ocasiones afectan negativamente la salud de la poblacin, especialmente cuando ella est desprovista de servicios esenciales (agua potable, disposicin de excretas, falta de recoleccin de la basura). Igualmente se dan problemas de transporte y de explotacin desordenada de los recursos naturales disponibles.
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Generalmente esta concentracin urbana se da a expensas de las reas rurales, de donde emigra poblacin por falta de tierras agrcolas, que por lo regular se concentran en pocas manos, con la consiguiente depauperizacin de grupos importantes de la poblacin rural, que se ve as forzada a emigrar a la ciudad. Urge que los demgrafos, en colaboracin con profesionales de otras disciplinas, en busca de soluciones efectivas, aborden el estudio de los problemas que se derivan de la alta concentracin urbana y de la excesiva emigracin rural que estn no slo creando problemas ambientales, sino tambin asociados a la supervivencia de las poblaciones residentes en estas reas. Los estudios de los demgrafos sobre la migracin interna pueden tildarse de simplistas, porque en general se limitan a mediciones sin que se d una investigacin analtica sobre causas y efectos, magnitud de grupos afectados y caractersticas diferenciales de los mismos. Citando a la CEPAL, es preciso considerar que
[] para analizar las relaciones entre la poblacin y el medio ambiente hay que aplicar un enfoque que incluya, adems de las tendencias demogrcas, asuntos relacionados con los patrones de produccin y consumo de la poblacin, que preste atencin a las polticas y a los adelantos tecnolgicos destinados a impedir la degradacin del ecosistema.4

PROBLEMAS DE EMPLEO Y CRECIMIENTO DE LA POBLACIN


Los datos censales sobre la poblacin econmicamente activa han permitido dimensionar lo relativo al desempleo, pero es preciso ir ms all en el anlisis de este fenmeno de muy variadas facetas y que de manera tan signicativa vulnera a importantes grupos de poblacin afectados por la pobreza, con bajos niveles de educacin y, en general, condiciones de vida precarias.

Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Poblacin, equidad y transformacin productiva, Santiago de Chile, CEPAL, 1993, p. 69.

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Es ste otro caso en que no basta slo medir el fenmeno. En la bsqueda de soluciones a estos apremiantes problemas, la demografa debe contribuir a caracterizar segn edad, sexo, localizacin geogrca y niveles de educacin y capacitacin, los grupos de poblaciones afectados por el agelo del desempleo en sus variadas formas: el empleo informal, el subempleo. Debe tambin la demografa esclarecer el impacto del desempleo sobre los sistemas de seguridad social.

MIGRACIN INTERNACIONAL
Salvo los anlisis que se hayan hecho en el pasado sobre movimientos de inmigrantes hacia Argentina, Uruguay, Chile y Brasil, en tiempos recientes ha sido Mxico el que de manera ms sistemtica y ms persistente est estudiando la migracin mexicana a Estados Unidos. Hoy da, sin embargo, movimientos migratorios internacionales de diversa naturaleza se dan en numerosos pases de la regin. No se trata ya de la famosa emigracin de cerebros. Hoy se movilizan contingentes elevados de migrantes con bajos niveles de educacin, agobiados en su pas de origen por el desempleo y la pobreza. Ya ha sido sealado por algunos autores latinoamericanos que las fuentes tradicionales de medicin de las migraciones internacionales presentan notables limitaciones para el estudio y anlisis de los movimientos que hoy presentan caractersticas distintas, prcticamente inditas. He aqu un campo que plantea a la demografa el reto de contribuir al anlisis de los impactos que estos nuevos movimientos tienen en los lugares de origen, en los de destino, que pueden calicarse de transitorios, y los nales. Cules son las principales caractersticas de los que se movilizan: estructura familiar, grupos de edad, sexo, educacin, actividades en los lugares de origen y los lugares de destino, remesas que los migrantes envan a sus pases de origen, todo lo cual necesariamente obliga a mejorar y ampliar las fuentes de datos relacionadas.

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LA FAMILIA
El anlisis del comportamiento y la evolucin de la familia, como parte integrante de los cambios demogrcos que se han dado en la regin, ha sido un tema prcticamente no estudiado en profundidad. Las tremendas transformaciones sociales, econmicas y polticas que se han dado en muchos de los pases de la regin en la segunda mitad del siglo XX y los primeros aos del siglo XXI han afectado de manera signicativa a la familia en su organizacin, sus roles y en su interaccin con otros entes sociales. No puede la demografa latinoamericana continuar ignorando la urgencia de contribuir al estudio de la evolucin sufrida por la familia y los efectos demogrcos que de ella se derivan. Un documento preparado por Susana Torrado, citado en la bibliografa, constituye un elemento importante para deniciones en este campo.

POBLACIN, EDUCACIN Y DESARROLLO


A la mayora de los pases latinoamericanos, especialmente los de Centroamrica y el Caribe, el desarrollo del sistema educativo y la prestacin de adecuados servicios de educacin a la poblacin plantean problemas que en ciertos casos parecen insalvables. La demografa puede y debe contribuir a dimensionar algunas de las caractersticas del fenmeno: estructura por edades y sexo, y distribucin espacial, segn la categora de los lugares de la clientela potencial del sistema educativo, contrastada con lo que efectivamente se registra. Aparte de permitir una medicin exacta de la cobertura del sistema, facilita el examen de problemas tales como el dcit de cobertura en los distintos niveles de educacin. Contribuira de esta manera a evaluar uno de los objetivos de desarrollo del milenio, propuestos por las Naciones Unidas. Un intercambio entre demgrafos y educadores debe contribuir al desarrollo de metodologas aplicables a la medicin y eventual evaluacin de aspectos tales como distribucin de los docentes en el sistema y grado de formacin de los mismos, eva339

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luacin del aprendizaje de los estudiantes, y algunos aspectos administrativos del sistema educativo, como la descentralizacin geogrca de los servicios.

POBREZA Y CRECIMIENTO POBLACIONAL


La tendencia que hasta hace poco y con frecuencia se daba en algunas investigaciones sobre poblacin y pobreza, de atribuir la existencia de la misma al crecimiento de la poblacin, afortunadamente ha sido superada y hoy se reconoce que la pobreza est ligada a la existencia de condiciones sociales y econmicas que la propician. Primera entre estas condiciones es la signicativa desigualdad econmica que se da prcticamente en todos los pases latinoamericanos. La regin es catalogada en los estudios internacionales que se realizan, como una de las que presentan las mayores desigualdades en el mundo. Esta injusticia social coloca a ciertos grupos de nuestras poblaciones en situaciones marginales en cuanto a empleo (desempleo, subempleo, empleo informal), educacin (analfabeta, educacin primaria). En colaboracin con socilogos y economistas, el demgrafo est capacitado y debe contribuir al anlisis para determinar qu grupos poblacionales son los ms afectados por las condiciones de desigualdad y pobreza. Slo esclareciendo estas relaciones se podr plantear la adopcin de medidas de poltica que tiendan a corregir las iniquidades.

POBLACIN Y DESARROLLO SUSTENTABLE


El anatema que penda sobre el crecimiento de la poblacin como responsable de la mayora de los problemas sociales y econmicos que agobian a nuestros pases afortunadamente ha ido desapareciendo a medida que tanto esos problemas como la dinmica del crecimiento de la poblacin han sido mejor comprendidos. Sin embargo, nuevas situaciones plantean nuevas necesidades de investigacin. La atencin que ahora se presta a lo ambiental, a lo ecolgico y a la proteccin de los recursos naturales ha dado
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gran importancia al estudio del crecimiento de la poblacin y el desarrollo sustentable. Economistas y demgrafos deben ahora abocarse a investigaciones que permitan establecer las relaciones existentes entre ambos fenmenos.

INFORMTICA Y ESTUDIOS DEMOGRFICOS


El notable desarrollo que se ha dado en la informtica, particularmente en la aplicacin de la computacin a la investigacin cientca, plantea a los demgrafos la necesidad de aplicar estos nuevos mtodos para ampliar las posibilidades de investigar temas cuyo estudio no ha sido abordado, por requerir amplias y extensas elaboraciones matemticas. En resumen, los anteriores no son los nicos temas que de forma ampliada tendrn que abordarse en el futuro, pero corresponder a los demgrafos, formados en programas que trascienden la demografa formal, contribuir a ampliar los lmites de la disciplina.

BIBLIOGRAFA
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Poblacin, equidad y transformacin productiva, Santiago de Chile, CEPAL, 1993. Lutz Wolfgang, C. Sanderson Warren y Sergei Scherbov, The End of World Population Growth in the 21st. Century: New Challenges for Human Capital Formation and Sustainable Development, Luxemburg, Earthscan and International Institute for Applied Systems Analysis, 2005. Ruiz Salguero, Magda y Ciro Martnez Gmez, Situacin de los programas de formacin de recursos humanos en demografa y poblacin y desarrollo en Amrica Latina y el Caribe, informe de consultora, 2005. Torrado, Susana, Hogares y familia en Amrica Latina, documento presentado a la II Sesin Plenaria del II Congreso de la Asociacin Latinoamericana de Poblacin, 2006.
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UNFPA,

Estado de la poblacin mundial 2002: poblacin, pobreza y oportunidades, Nueva York, United Nations Population Fund., 2002. United Nations, World Population Monitoring 2003: Population, Education and Development, Nueva York, UN, 2005. Urquidi, Vctor, Los desafos del desarrollo sustentable en la regin latinoamericana, Mxico, El Colegio de Mxico, 2002.

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III. PANAM Y EL CANAL: LUCHAS Y DESAFOS

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PANAM Y EL CANAL: EL LENTO CAMINO HACIA 20001

1. LOS TRATADOS DE 1977: RETO SIN RESPUESTA2


A 13 aos de la rma, por la Repblica de Panam y Estados Unidos de Amrica, de los Tratados del Canal, y a 11 aos de su entrada en vigor, se continan escuchando y leyendo crticas de sus detractores y elogios de sus defensores. No es la intencin de esta ponencia entrar en la polmica, que si bien a estas alturas tiene un indudable valor poltico, tiende a obscurecer el hecho de que el pas se enfrenta, por razn de la existencia de dichos tratados, a un reto de singular y simultnea complejidad en terrenos tan diversos como el derecho internacional, la economa, el desarrollo cientco-tecnolgico, la proteccin del medio ambiente, la organizacin social y estatal y la cultura. Reto que cobra nuevas dimensiones ante la invasin y

Texto extrado de Carmen A. Mir, en Revista Panamea de Sociologa, N 7, 1991, pp. 97-107. Por Tratados de 1977 debe entenderse los dos tratados que fueron rmados entre la Repblica de Panam y los Estados Unidos de Amrica el 7 de septiembre de 1977, designados como Tratado del Canal de Panam y Tratado Concerniente a la Neutralidad Permanente del Canal y al Funcionamiento del Canal de Panam.

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posterior y continuada ocupacin de nuestro territorio por el Ejrcito de Estados Unidos. Lo que aqu se arma y se intentar sustentar es que el gobierno actual no parece haber incluido el futuro de la va interocenica entre sus preocupaciones primordiales, cuando se propona alcanzar el poder antes de la invasin, y que, faltando slo nueve aos y tres y medio meses para que Estados Unidos deba cumplir los compromisos adquiridos, de entregar el Canal a Panam y desmantelar el enclave militar que cre en el Istmo con la justicacin de defender el Canal, el gobierno sigue manteniendo igual actitud. Prueba de ello es el hecho que, a casi nueve meses de que las fuerzas invasoras le entregaran el poder, an no logra presentar al pas ni siquiera los lineamientos de lo que seran las polticas pblicas referentes al Canal y a las reas revertidas de la antigua Zona. Baste recordar que en La Estrategia Nacional de Desarrollo y Modernizacin de la Economa, divulgada en junio de 1991 por el Ministerio de Planicacin y Poltica Econmica (MIPPE), no se hizo referencia alguna a temas tan vitales para el desarrollo para el futuro del pas. Fue tal el clamor de la opinin pblica respecto de tan agrante omisin, que en las Directrices para el Desarrollo y la Modernizacin Econmica, documento que ha hecho circular el Gobierno de la Repblica de Panam en este mes de septiembre se incluy un captulo (el nmero 11) sobre reas revertidas y Canal de Panam. Lo incluido en este captulo conrma el aserto de que el actual gobierno carece, hasta la fecha, de planes concretos sobre desarrollo de esas reas y sobre el propio Canal. Llama la atencin que la preparacin del llamado Plan de Desarrollo Integral del rea Canalera a que se reeren las mencionadas Directrices tenga el mimo plazo que la formulacin de la ley que permita la adjudicacin mediante ventas; alquiler o licencia de uso de los activos de las reas revertidas. Parecera lgico suponer que slo cuando se dispusiera del primero se podran tomar medidas para proponer acciones legislativas.

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Esta ponencia tambin intenta sealar esquemticamente que resulta una aberracin jurdica, poltica, nanciera, econmica y social proponer la eventual privatizacin del Canal de Panam.

2. BENEFICIOS, COMPROMISOS Y RESTRICCIONES DERIVADOS DE LOS TRATADOS: GUAS PARA LA ACCIN


Los Tratados del Canal, con los logros y limitaciones que ellos signican para Panam, y con los compromisos que nuestro pas asumi al rmarlos, constituyen un marco apropiado para el planeamiento de las polticas y la ejecucin de las acciones que, adems de hacer efectiva la soberana de Panam sobre todo su territorio, incluyendo el Canal, conduzcan a las transformaciones econmicas que se requieren para que ste deje de ser un enclave cuya explotacin contine ajena y desvinculada del desarrollo integral de la regin que los circunda y del pas en general. Estas medidas podran, adems, contribuir a disminuir la dependencia y la vulnerabilidad de la economa panamea y a corregir algunas de sus deformaciones, con lo que la transferencia del Canal a Panam tendra un sentido verdaderamente social. Para el panameo que observa con un inters realmente patritico el comportamiento de los que han detentado el poder desde el primero de octubre de 1979, da en que entraron en vigor los Tratados, hasta la fecha, resultan totalmente incomprensibles las faltas graves por comisin u omisin en que han incurrido frente al problema ms importante que la Nacin encara a nes de esta centuria y durante el siglo XXI, que est por iniciarse. Veamos qu acciones se han ido tomando para usufructuar benecios, cumplir compromisos y superar limitaciones:
A. LEGISLACIN PARA LA EJECUCIN DE LOS TRATADOS

El Gobierno de Estados Unidos se apresur a dictar, el 27 de septiembre de 1979, a tres das de la entrada en vigencia de los Tratados, la llamada Ley 96-70 que, como se sabe, contiene dis-

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posiciones violatorias del Tratado del Canal.3 Lo que interesa destacar aqu es que en los 13 aos transcurridos, Panam ni siquiera ha intentado legislar de manera integral respecto de los numerosos aspectos que en los Tratados de 1977 ciertamente exigen la adopcin de normas legales. Por Decreto de septiembre de 1978 se estableci la Autoridad del Canal, dependiente del Ministerio de Relaciones Exteriores, lo cual tuvo una fugaz existencia, pues fue eliminada 16 meses despus de su creacin. La excusa que esgrimi el rgimen militar para desmontarla fue la de que las distintas dependencias pblicas con algunas responsabilidades en el caso (Ministerio de Hacienda, de Vivienda, de Planicacin y Poltica Econmica, el Instituto de Recursos Hidrulicos y Electricacin, el Instituto de Telecomunicacin, etc.) podran encargarse de los diversos aspectos que surgieran de la ejecucin del Tratado. Tambin la Comisin Mixta sobre el Ambiente Natural prevista en el Artculo VI del Tratado aprobado a mediados de 1983, el Plan de Manejo Integral de la Cuenca Hidrogrca del Canal de Panam, que fue preparado por la Autoridad a que se ha hecho referencia, plan que an espera la adopcin de medidas que lleven a su efectiva y cabal aplicacin. Igualmente, ante el evidente desorden que prevaleca en la adjudicacin de tierras y bienes inmuebles de las reas revertidas, se dict la Ley 17 de agosto de 1989, que hizo adjudicables a los particulares los bienes de las reas revertidas. De seguro podran citarse algunas otras disposiciones que, de manera inconexa y no integrada, hayan legislado sobre otros aspectos relativos al tema que nos ocupa. Lo que resulta claro es que el rgimen militar pasado no pareci interesado ni capaz de dictar las medidas legales necesarias para abordar de manera integral el problema planteado, y que el rgimen civil actual no parece haber denido hasta la fecha los planes que llevaran al
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Entre ellas, las ms agrantes son ciertas exigencias administrativas para el traspaso de bienes a Panam; la denicin del qurum en la Junta Directiva de la Comisin del Canal que requiere una mayora de miembros de Estados Unidos, y la creacin del cargo de inspector general.

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pas al pleno disfrute de los benecios de los tratados, al cabal cumplimiento de los compromisos contrados y a la denicin y los planteamientos de las modicaciones que ellos ameriten, particularmente el de neutralidad, que, con la Enmienda de Concini, permite a Estados Unidos actuar unilateralmente en defensa de la neutralidad del Canal y que a pesar de la Enmienda Church, que rearma el respeto al principio de no intervencin, podra prestarse a interpretaciones antojadizas que podran amenazar el disfrute de la plena soberana sobre el Canal que el pas debe recuperar al medioda de 1999. Sobre esto ltimo hay que reconocer que un pas ocupado militarmente por la potencia con la que habra que adelantar negociaciones, no est precisamente en las mejores condiciones para defender exitosamente sus intereses.
B. PARTICIPACIN CRECIENTE DE PANAM

El prrafo 3 del artculo 1 del Tratado del Canal determina que la Repblica de Panam, tendr una participacin creciente en la administracin, proteccin y defensa del Canal. Dada la situacin creada a raz de la invasin del pas por el Ejrcito de Estados Unidos, el desmantelamiento de las Fuerzas de Defensa de Panam que la misma trajo aparejada, y la evidente confusin que actualmente existe respecto de cmo se resolver el problema de dotar a Panam de uno o varios cuerpos que garanticen la seguridad en todos los mbitos de la vida pblica, se propone dejar de lado, por ahora, nuestra participacin creciente en los dos ltimos aspectos. Interesa, eso s, examinar lo de esa participacin en la administracin del Canal. Esto se maniesta de tres maneras: a travs de una creciente incorporacin de empleados panameos a la planta general de la Comisin del Canal; a la participacin de cuatro ciudadanos panameos en la Junta Directiva de esa Comisin, y a la designacin de un ciudadano panameo como administrador del Canal a partir del 1 de enero de 1990. En el primero de estos casos, la participacin creciente parece ser un hecho. Del total de empleados de la Comisin, los

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no norteamericanos, grupo integrado principalmente por panameos, pasaron de ser un 76% en 1980, a un 86% en 1987.4 En cuanto a los cuatro panameos que conjuntamente con cinco ciudadanos norteamericanos integran la Junta Directiva de la Comisin del Canal, ya fue insistentemente comentado por diversos sectores de opinin, que en su designacin por el gobierno actual parecen haber prevalecido criterios de reparto de espacios polticos. Si se toma en cuenta que en el caso de los miembros norteamericanos de la Junta, la Ley 96-70 establece que uno de ellos deber tener experiencia y conocimientos de la administracin u operacin de una lnea naviera de bandera estadounidense que tenga o haya tenido barcos que transiten regularmente por el Canal de Panam; que otro deber tener experiencia y conocimientos de exportacin o importacin [sic] de las operaciones portuarias de los Estados Unidos o en el negocio de exportacin o importacin de uno de los productos regulares que dependen del Canal de Panam, como ruta de transporte, y que un tercer miembro deber tener experiencia y conocimientos en los asuntos laborales de los Estados Unidos,5 se comprender la orfandad de conocimientos pertinentes con que la mayora de los miembros panameos se enfrentan a sus colegas norteamericanos en la difcil tarea que les ha sido encomendada. La proposicin a Estados Unidos del ciudadano panameo para el cargo de administrador estuvo tambin sujeta a los vaivenes de la poltica. Hacia el nal de la dictadura militar, una Asamblea Legislativa carente por completo de independencia, design apresuradamente a un candidato que responda a intereses de la poltica contingente y que, como era previsible, no lleg a ser conrmado.

Datos tomados del cuadro N 8, incluido en Anicia Laneth Barraza Camarena, Anlisis comparativo de la importancia de las agencias federales de los Estados Unidos de Norteamrica en la economa panamea en el periodo 1946-1987, trabajo de graduacin para optar al ttulo de licenciada en economa, octubre de 1989 (indito). Sec. 1102 (a).

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El gobierno de Endara postul para el cargo a un ingeniero de limitada trayectoria pblica, y por lo tanto relativamente desconocido en el pas, salvo entre grupos empresariales de la construccin. En junio de 1989 tuvimos oportunidad de formular algunas reexiones sobre el tema del administrador panameo para el Canal.6 En ellas sostenamos que la direccin de la empresa del Canal trasciende la mera consideracin de individualidad, es y debe ser vista en trminos de estructuras y tareas, y que en el desempeos de sus tareas, el administrador panameo deber contar con el apoyo de las estructuras nacionales adecuadas, de gran seriedad y alto nivel tcnico, capaces de colaborar en los esfuerzos destinados a mantener y elevar la eciencia de la ruta acutica. Agregbamos que adems, y sobre todo, se requiere voluntad poltica organizada y sistemtica capaz de no disminuir ni cejar en la lucha por la recuperacin plena de la soberana sobre todo el territorio nacional, sostenamos que ello implicaba dejar las vacilaciones y vaivenes y la actitud voluntaria y hasta desordenada que ha guiado en los ltimos aos la poltica exterior panamea. A varios meses de su proposicin por el gobierno de Panam, el de los Estados Unidos no da seales de que considera la designacin del administrador panameo como prioritaria. Ello puede tomarse como sntoma de que nuestra poltica exterior, en lo que se reere al Canal, continuar dependiendo de la voluntad omnipotente del invasor. En esas condiciones parece difcil aceptar que el administrador designado estar en capacidad de enfrentar el reto de convertir esta nueva etapa del cumplimiento del Tratado del Canal en un instrumento de lucha por el perfeccionamiento de nuestra Nacin. Tendr ese administrador la capacidad de organizar voluntades en aras de un objetivo nacional de primer orden? Resulta difcil absolver la pregunta porque desconocemos por completo lo que el candidato propuesto piensa sobre el tema.

Carmen A. Mir, Administrador panameo del Canal de Panam: algunas reexiones, en La Estrella de Panam, junio de 1989.

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Que tengamos conocimiento, slo hemos ledo referencias a una presentacin que se realiz en el Club Unin, y para la que era indispensable cubrir con una cuota de admisin B/25,00. Si lo que la prensa escrita resumi como producto de la mencionada presentacin, la reej adecuadamente, ella se limit a generalidades de poca trascendencia. Al igual que en el caso de los miembros panameos de la Junta Directiva de la Comisin, el administrador panameo, adems de tener la limitacin, impuesta por el Tratado, de que ser un empleado federal de los Estados Unidos, se mover en una estructura donde se ha introducido ilegalmente la gura de un inspector general que acta entre l y la Junta. Es una situacin que exigir de nuestro compatriota gran visin y habilidad para llevar adelante difciles negociaciones en un ambiente en que Panam siempre ha estado en desventaja, situacin que la ocupacin estadounidense hace ahora an ms negativa y frente a la cual no se han producido pronunciamientos del actual gobierno.
C. TRANSFERENCIA DE BIENES A LA REPBLICA DE PANAM

Segn lo estableci el artculo XIII del Tratado, al entrar en vigor dicho Tratado, Estados Unidos transri a Panam los puertos de Balboa y Cristbal, el Ferrocarril de Panam y los otros bienes races ubicados en el territorio que constituy la Zona del Canal y que no estuvieren dentro de las reas de tierras y aguas cuyo uso se pone a disposicin de los Estados Unidos de Amrica en virtud de este Tratado (prrafo 2, inciso (a)). Otros bienes fueron transferidos a Panam en plazos variables de tres a cinco aos. Se estima que de esta manera se ha transferido a Panam cerca del 70% de las tierras y aguas que Estados Unidos ocupaba antes de la vigencia del Tratado. As, adems de los bienes especcamente mencionados, pasaron a manos panameas el cerro Ancn, la mitad de fuerte Amador, las islas de Naos, Perico y Flamenco, parte de Coco Solo, France Field, todos los poblados de Rainbow City, Pedro Miguel y Paraso, la franja costera desde el Puente de las Amricas hasta Veracruz, los lagos Gatn y Alajuela, los
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fuertes Randolph y Gullick, Altos de Curund, Albrook Field, Jardn Botnico Summit, fuerte San Lorenzo, cementerio Mount Hope, los edicios de la Corte de Balboa y Ancn, y una serie de instalaciones deportivas, as como todas las viviendas y edicios de otros usos asentados en las tierras de los lugares mencionados. En el informe anual de la Compaa del Canal y Gobierno de la Zona del Canal para el ao scal que termin el 30 de septiembre de 1979, se estim el valor de las propiedades, planta y equipo transferidos a la Repblica de Panam en US $74.739,118, despus de deducida la depreciacin acumulada. El uso que Panam ha hecho de muchos de los bienes transferidos requerir mayor espacio del que puede disponerse en una ponencia como sta. Sin embargo, para sustentar la armacin hecha al principio de ella, examinemos brevemente algunos aspectos relacionados con este tema. Subrayemos de entrada que fueron relativamente pocos los bienes que escaparon a la voracidad de la cpula de las Fuerzas de Defensa, sus familiares y amigos. Para el manejo de los puertos, el gobierno militar cre la Autoridad Portuaria Nacional, que aparte de administrarlos deba prestar a las naves que transitan por el Canal una serie de servicios que antes atenda la Compaa del Canal, incluyendo un astillero industrial. La ineciencia con que ha funcionado la mencionada Autoridad exige que el gobierno actual le preste mayor atencin de la que hasta ahora ha recibido. Un plan de desarrollo integral del sector martimo de Panam es una de las contribuciones que era dable esperar de un gobierno que ha declarado estar prioritariamente interesado en desarrollar al mximo la explotacin de la posicin geogrca de Panam. Parece casi inconcebible que en las Directrices para el Desarrollo y la Modernizacin Econmica se mencione en forma limitada un sector pesquero y se haga una sucinta referencia a la elaboracin de un plan de desarrollo integral del rea canalera que contemple el aprovechamiento de todas las tierras e instalaciones revertidas y por revertir hasta el ao 2000. Preocupa, por su miopa, el enfoque a que alude lo anterior. El Instituto de Estudios Nacionales de la Universidad de Panam,
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interesado como ha estado en conocer a fondo las posibilidades de desarrollo del pas, ha sugerido que el enfoque adecuado para resolver los problemas asociados al Canal es el de abordar la planeacin de lo que ha denominado la Subregin del Canal, que se dene como un
[] rea de 3.773 km2, equivalentes al 4,9% del territorio panameo y al 55,5% de la supercie del sistema urbano metropolitano. De ese total, 1.474 km2 constituyen el rea del Canal denida en los Tratados Torrijos-Carter esto es, el Canal y su servidumbre inmediata, de los cuales 897,7 km2 han revertido a la jurisdiccin panamea desde 1979. Por otro lado, 3.262 km2 de la subregin, equivalentes al 86% de su extensin, hacen parte de la cuenca hidrogrca del Canal de Panam. Finalmente, se incluye un rea circunvecina de todas aquellas zonas que se encuentran bajo la inuencia directa de la subregin [] que incluye los espacios econmicos de los centros urbano-portuarios de Panam y Balboa, Coln-Cristbal, Arraijn-Chorrera-Puerto Vacamontes y otros asentamientos humanos de menor importancia que interactan en el sector urbano metropolitano.

Slo abordando el desarrollo del rea del Canal de forma integral, incluyendo en l al Ferrocarril Nacional de Panam, podr llegar el pas al ao 2000 con una clara visin de cmo incorporar el propio Canal al esfuerzo de desarrollo nacional para benecio de todos los sectores sociales. Es lo que anteriormente identicamos como otorgarle verdadero sentido social a la transferencia del Canal a Panam. No pocos de los bienes a que se hizo alusin anteriormente fueron total o parcialmente destruidos por el Ejrcito de Estados Unidos; durante la invasin, permanecieron ocupados, hasta muy recientemente, o continan ocupados en la actualidad. Recordemos, no ms, la aparatosa reapertura de la Calzada de Amador. El gobierno no parece haber tomado medidas para que se reparen los bienes daados o se repongan los destruidos. Tal vez proyecta incluir este aspecto en los reclamos que se formulen para el pago
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de indemnizaciones por parte de Estados Unidos, que tmidamente han sido mencionadas por autoridades del actual gobierno.
D. PARTICIPACIN ECONMICA DE LA REPBLICA DE PANAM

El ya mencionado artculo XIII del Tratado estableci, en su prrafo 4, incisos (a), (b) y (c), los pagos que Panam deba recibir como retribucin justa y equitativa de la operacin del Canal. En resumen, stos son (a) US $0,30 por cada tonelada neta del Canal de Panam; (b) una anualidad ja de US $10.000.000 pagadera de las entradas por el funcionamiento del Canal, y (c) una suma anual de hasta US $10.000.000, pagadera de las entradas por el funcionamiento del Canal, en la medida que dichas entradas excedan los gastos de la Comisin. Por razn del tonelaje de los barcos que pasan por el Canal, Panam ha recibido en los aos 1980 a 1989 sumas que oscilan anualmente entre 50 (1983) y 61 millones (1982) de dlares. La anualidad ja de 10 millones ha sido cubierta con regularidad, salvo el perodo de la imposicin arbitraria de las sanciones econmicas y la retencin ilegal de los respectivos pagos. De la suma anual, que tericamente poda llegar hasta 10 millones, Estados Unidos lo que ha hecho, de conformidad con el Tratado, es acumular una suma pagadera, que al 30 de septiembre de 1989 llegaba a 91,1 millones de dlares, lo cual indica que en los 10 aos transcurridos desde el 1 de octubre de 1979, slo se le pag a Panam la suma de US $8.900.000, y no los 100 millones que se consider posible recibir. Ello debido a que en varios de esos aos el Canal ha operado con prdidas. Resulta indispensable que los representantes panameos ante la Comisin exijan conocer en mayor detalle cmo se registran los ingresos del Canal y cules son los renglones que conforman los gastos. Sorprende, por ejemplo que el gobierno de Estados Unidos cargue intereses por inversiones realizadas en el Canal de Panam, y que esos intereses sean del orden de 14 y 11 millones anuales en 1989 y 1988. Convendra determinar la justeza de stos y otros cargos
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que contribuyen a que no se le pueda pagar a Panam uno de los benecios que el Tratado le reconoci. Desde el punto de vista de la ortodoxia neoliberal en boga, el hecho de que la operacin del Canal produzca prdidas, lo hara un lgico candidato para la privatizacin. No ha sido ste, sin embargo, el motivo por el cual algunos sectores panameos se han atrevido a insinuar una posible privatizacin del Canal, cuando l sea transferido a Panam.

3. LA EVENTUAL PRIVATIZACIN DEL CANAL


Este tema requerir tambin un tratamiento ms elaborado que el que pueda drsele en esta ponencia. Sin embargo, como consideramos que no es prematura su discusin, proponemos examinar el asunto aqu muy breve y esquemticamente. La propuesta de privatizacin se apoyara, entre otros, en los manidos argumentos de la incapacidad del Estado para operar con eciencia y ecacia una empresa de la magnitud del Canal y el de la sustraccin de la misma a los efectos negativos de la poltica. Quienes as argumentan olvidan que en sus ms de 75 aos, el Canal ha sido operado bajo distintas formas de organizacin por el Gobierno de Estados Unidos; igualmente olvidan que all tambin se dan pugnas polticas. Nuestro pas ha sido vctima, con no poca frecuencia, de las discrepancias entre el Departamento de Estado y el Pentgono, respecto a cuestiones referentes a la poltica externa de Estados Unidos frente a Panam. Es bien conocido que an durante la invasin a nuestro pas se dieron pugnas entre distintos sectores del gobierno del presidente Bush. No desconocemos que sectores militares y polticos panameos han dado muestras en los ltimos aos de poner sus mezquinos intereses de grupos o partidos por encima del inters del pas, y que numerosas empresas estatales han operado con desgreos e ineciencia, causando prdidas al sector pblico. La naturaleza de estas empresas diere sustancialmente de lo que implica el funcionamiento, manejo, mantenimiento, proteccin y defensa ecientes del Canal de Panam. Por otro lado, es posible encon356

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trar no pocos panameos capaces de tener como norma indeclinable de su conducta, velar por encima de todo por los intereses de la Nacin. Sostenemos que la privatizacin del Canal implicara una aberracin jurdica, poltica, nanciera, econmica y social. Son muchos los imponderables que sera necesario resolver, y para algunos de los cuales no parece existir precedentes. A manera de ejemplo se plantean algunos interrogantes: jurdicamente, cmo se regularan las relaciones internacionales entre una empresa privada y las diversas naciones que utilizan el Canal? Cmo garantizara esa empresa privada la neutralidad del Canal, o, en caso necesario, su defensa? Polticamente, cmo se planteara la privatizacin del pas? Cmo se procedera? Se abrira a licitacin internacional? Participaran grupos nacionales? Cules poderes del Estado intervendran en las decisiones que habran de adoptarse? El Ejecutivo? El Legislativo? Ambos? Qu papel jugaran los partidos polticos en las decisiones que sobre materia de tan grande envergadura se tomara? Segn el Informe Anual de la Comisin para el ao scal que termin el 30 de septiembre de 1989, los activos del Canal tenan un valor de casi 883 millones de dlares. Podra una empresa o conjunto de empresas panameas cubrir el costo de esos activos? De no ser as, y se propiciara la participacin de corporaciones transnacionales, no se estara violando la esencia misma de la lucha generacional panamea destinada a lograr que el Canal pasara sin cortapisas al patrimonio nacional? Desde el punto de vista econmico, estara dispuesta una empresa privada a derivar parte de las ganancias que obtenga del Canal para contribuir al desarrollo de otras reas deprimidas del pas? Y nalmente, puede una corporacin, que estara fundamentalmente interesada en el mximo lucro, propiciar que el Canal derive benecios para la mayora de los habitantes del pas, promoviendo el uso social ms amplio del Canal y los bienes asociados al mismo?

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Como consideramos que la mayor parte de estas interrogantes recibiran respuestas negativas, dudamos de la conveniencia y real posibilidad de privatizar la organizacin que tuviera la responsabilidad por el funcionamiento, manejo, mantenimiento, proteccin y defensa del Canal de Panam. Hay que combatir propuestas de esta naturaleza que, en esencia, atentan contra el proceso de creacin de un verdadero Estado nacional independiente.

4. A MANERA DE CONCLUSIN
El examen de diversos aspectos relativos a la participacin de Panam en la administracin del Canal y de las posiciones hasta ahora adoptadas frente al desarrollo de las reas revertidas que aqu se ha hecho, nos lleva a una conclusin negativa: Panam no se est preparando adecuadamente para asumir en diciembre de 1999 la responsabilidad que la transferencia del Canal le plantea. Otros aspectos, que no han sido tratados en esta ponencia, como el relacionado con la Comisin de Alternativas al Canal de Panam, agregan ingredientes adicionales que permiten armar que el gobierno actual no est movindose en la direccin correcta para que el Canal se incorpore como factor fundamental de nuestro desarrollo futuro. No cabe duda de que carece de la visin histrica necesaria para contribuir a la consolidacin de la Nacin.

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TRES TAREAS PARA COMBATIR LA PERMANENCIA DE LAS BASES MILITARES EN PANAM1

Hasta donde nuestro examen de los tres tratados del Canal, que fueron abrogados por el de 1977, ha podido determinar, en ninguno de ellos se hace referencia expresa a bases militares u otra designacin que identique lugares de estacionamiento de tropas o fuerzas armadas. En otras palabras, no existieron disposiciones sobre este tema hasta la rma del Acuerdo para la Ejecucin del Artculo IV del Tratado de 1977. ste introdujo regulaciones sobre lo que en el Anexo A de ese Acuerdo se design y deni como sitios de defensa. La expresin apareci por primera vez en el lenguaje diplomtico utilizado en las relaciones de Panam y los Estados Unidos con respecto al Canal, en 1947, cuando se nos pretendi imponer el Convenio Fils-Hines, que conceda a Estados Unidos la continuada ocupacin de 16 bases militares, incluida la de ro Hato, casi que a perpetuidad, por lo que fue vigorosamente rechazado por el pueblo panameo. Es decir que hasta la aprobacin del Tratado de 1977, Estados Unidos proceda de manera prcticamente unilateral a establecer dentro de la Zona del Canal tantas bases militares como estimara
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Texto extrado de Carmen A. Mir, Tareas, N 95, enero-abril de 1997, pp. 5-12.

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conveniente, y todo ello basado inicialmente en la infamante Convencin del Canal stmico, suscrita 15 das despus de la Declaracin de Independencia de Panam, en condiciones que huelga repetir aqu, porque todos los panameos las conocen, y que en su artculo I inclua la proteccin (las cursivas que se incluyen a partir de aqu son todas de la autora) del Canal como una de las funciones que ejercera Estados Unidos. En efecto, el artculo XIII de esa Convencin autorizaba a Estados Unidos para emplear en cualquier tiempo las fuerzas armadas que fueran necesarias para la seguridad y proteccin del Canal o de las naves que lo usen o de los ferrocarriles y obras auxiliares [] y para establecer forticaciones con ese objeto. Paulatinamente, y a partir de la llegada, en 1903, del primer contingente de marinos norteamericanos para garantizar la seguridad del Canal en su fase de construccin, la ocupacin militar de la antigua Zona sigui ininterrumpida y en aumento con la construccin de forticaciones y cuarteles, hasta recientemente, cuando al parecer comenz a declinar, tal vez como indicacin de que se preparan para dar cumplimiento al Tratado TorrijosCarter. No es fcil seguir la evolucin de las forticaciones militares de Estados Unidos en la antigua Zona, pero ya en 1929 Olmedo Alfaro, en su obra Panam en las guerras futuras, seal la existencia de ocho fuertes y un cuartel central. La Sociedad Panamea de Ingenieros y Arquitectos (SPIA) estableci que en 1967 existan 21 instalaciones divididas en ocho fuertes, dos bases areas, nueve reservas y tres estaciones de comunicaciones. En el momento de la rma del Tratado de 1977, el Comando Sur identic nueve instalaciones divididas en seis fuertes, dos bases areas y el Cuartel General, aunque en el mismo Tratado, en el Anexo A del Acuerdo sobre los Sitios de Defensa, se describen stos de manera mucho ms amplia. El Tratado General de 1936, dando por existente la presencia de fuerzas armadas de los Estados Unidos en territorio nuestro, lo que hace es agregar un Convenio sobre maniobras ocasionales de tropas [] en territorio contiguo a la Zona del Canal.
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Con el tiempo vimos que stas no se limitaban slo al territorio contiguo. Durante la Segunda Guerra Mundial, sin duda bajo el amparo del artculo X del Tratado General de 1936, adems, hubimos de permitirle a Estados Unidos usar como sitios de defensa ms de 100 lugares en nuestro territorio, un buen nmero de los cuales pretendieron retener apoyados en el Convenio Fils-Hines. En agrante desconocimiento de la soberana que Panam debe ejercer en todo su territorio, incluyendo la Zona del Canal, Estados Unidos adopta decisiones unilaterales, como el establecimiento, en la dcada de 1940, de la Escuela de las Amricas, cuyas funestas actividades han sido recientemente denunciadas desde los mismos Estados Unidos. En 1963, sin el respaldo de tratado o convenio alguno, los Estados Unidos establecen en la Zona del Canal el Comando Sur, con responsabilidades que, aunque incluyen la defensa del Canal, se extienden fuera de nuestro territorio a actividades de seguridad en Centro y Suramrica, poniendo en entredicho el principio de neutralidad que los Tratados del Canal reconocen; participa en actividades de control del narcotrco y de ayudas en caso de desastres, entre otras. El territorio de la antigua Zona del Canal ha albergado soldados norteamericanos en cantidades muy dismiles, segn la ocasin. A raz de la Segunda Guerra Mundial, todo parece indicar que se lleg a los niveles ms elevados de ocupacin militar. Se calculan para esa poca en 68.000 los efectivos presentes; en 1970 giraron en alrededor de 14.000, para bajar a casi 10.000 y subir nuevamente a 15.000 en 1972. En realidad, en los aos siguientes los efectivos militares parecen haberse estabilizado en alrededor de 10.000, con excepcin del aumento registrado durante la invasin, en diciembre de 1989, cuyo nmero todava no est claro: se adicionaron 10.000 o 15.000 soldados? Hace poco el general McCaffrey, en visita que realiz a Panam, indic que an permanecan en nuestro territorio 6.500 militares. El nmero exacto es siempre un misterio, porque se considera un secreto militar.

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Lo que s sabemos quienes participamos en este Foro es que el 31 de diciembre de 1999, despus del medioda no quedar ni un solo soldado norteamericano en territorio panameo. El prrafo 2 del artculo IV del Tratado del Canal de Panam establece que durante la vigencia del mismo los Estados Unidos de Amrica tendrn la responsabilidad primaria de proteger y defender el Canal, y agrega, adems, que los derechos de los Estados Unidos a estacionar, adiestrar y transportar fuerzas militares en la Repblica de Panam, estn descritos en el Acuerdo para la ejecucin de este artculo. Firmado en esta fecha. Por su parte, el artculo I del Acuerdo mencionado anteriormente dene como Sitios de defensa: las reas e instalaciones dentro de las mismas, que la Repblica de Panam en virtud de este Acuerdo permite utilizar a las Fuerzas de los Estados Unidos para los nes especcos del Tratado del Canal de Panam, y como de otro modo ambos gobiernos pudieran acordar. Es claro, entonces, que Panam autoriz a los Estados Unidos a mantener una presencia militar en nuestro pas durante la vigencia del Tratado, periodo que en el prrafo 2 del artculo II se establece que terminar al medioda, hora de Panam, el 31 de diciembre de 1999. Es sa tambin la fecha de la terminacin del Acuerdo que rige sobre los sitios de defensa. Y esto es cierto aun en el caso de que entre 1997 y 1999, los gobiernos respectivos llegaran a acordar nes distintos para dichos sitios. Dentro de los trminos del actual Tratado, pues, no es posible negociar la continuacin de bases militares norteamericanas en Panam. Cualquier intento en este sentido deber ser objeto de un nuevo tratado que tendra que ser sometido a la raticacin por parte del pueblo panameo en un referndum nacional, esto ltimo segn lo establece la Constitucin. El estricto cumplimiento de las disposiciones antes citadas permitira a Panam culminar con xito la lucha que varias generaciones hemos venido librando por lograr el ejercicio de la efectiva soberana sobre todo su territorio, desterrando para siempre la presencia e injerencia de fuerzas militares extranjeras y reforzando as nuestra identidad como Nacin!
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Por ello nos resulta incomprensible a los sectores que hemos participado en esta lucha, la posicin que adoptan algunos grupos de panameos, por cierto cada vez menos numerosos, en el sentido de oponerse al retiro de los soldados norteamericanos de nuestro territorio. Honestamente, no creemos que, en general, se trate de panameos poco patriotas, que aoran estar bajo el yugo de una potencia extranjera. Estimamos ms bien que en su mayora se trata de personas que sienten temores infundados respecto de nuestro futuro desarrollo y cuya falta de imaginacin les impide aceptar que, aunque inicialmente podamos enfrentar algunas dicultades, Panam tiene condiciones que le permitirn abordar en el futuro la ejecucin de actividades que pueden suplir con creces lo que esos grupos atribuyen que reportara econmicamente la continuacin de las bases en nuestro territorio. Hay tambin un grupo, muy minoritario, por cierto, que ve en la continuacin de las bases un elemento que asegurara la estabilidad en nuestra sociedad. Lamentable es en verdad que ciudadanos de este pas sientan la necesidad de proteccin de una potencia extranjera, pero contra ese sentimiento, muy personal de ellos, poco es lo que nosotros podemos hacer. Como ha sido establecido por estudios realizados por varios economistas panameos, se estima que el impacto sobre la economa de los ingresos que actualmente producen las bases es del orden del 4% de la demanda agregada del pas, y que al ritmo de descenso que esos ingresos tendran hacia el ao 2000, el impacto sera de slo 2% de esa demanda agregada. Esos ingresos se estiman actualmente en $300 millones y $200 millones en el ao 2000. Desde luego que los grupos especcos de personas afectadas no evalan la situacin en trminos macroeconmicos, sino en lo que directamente las afecta a ellas. De esta forma han reaccionado los empleados de las bases; los propietarios de bienes races alquilados a soldados norteamericanos, principalmente en la ciudad de Panam y, en menor grado, los dueos de ciertos tipos de restaurantes y lugares de diversin frecuentados por ellos, y tambin, en alguna medida, los servicios de televisin por cable. Todos ellos reunidos no representan el 70% que aproximadamente registran
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las encuestas de La Prensa como favorables a la continuacin de las bases en nuestro territorio. Existe, entonces, una percepcin ms generalizada que resulta de la incapacidad de poner en una balanza lo que se perdera por la salida de las bases y lo que se ganara de recuperar para nuestro desarrollo no slo el territorio que ha permanecido enajenado por ms de 90 aos, sino todas las instalaciones existentes hoy da en l, y el Canal de Panam. La idea echada a volar a los cuatro vientos por nuestro gobierno de que la Base Howard, desde donde en la actualidad Estados Unidos realiza labores de control del narcotrco en Amrica Latina, particularmente hacia el sur del continente y en el Caribe, podra continuar siendo ocupada para esos mismos nes, pero dndoles un apoyo de carcter multinacional a dichas labores, no ha recibido el esperado respaldo internacional. Tampoco ha logrado levantar mayor respaldo en Panam Ni entre el grupo poltico al que pertenece el actual gobierno, ni mucho menos entre los grupos polticos de oposicin Y es que el asunto se nos antoja a muchos de nosotros como una forma torcida y poco nacionalista de soslayar el ineludible cumplimiento del Tratado Torrijos-Carter. La idea de establecer con el apoyo de otros pases de la regin un centro internacional para el control del narcotrco en nuestro territorio no es idea que merezca nuestro rechazo. Podra bien ser otra contribucin que Panam dara al mundo, apoyado en su posicin geogrca. Pero como ya ha sido sealado, dicho centro puede fcilmente ubicarse en el aeropuerto de Tocumen, que en la actualidad est subutilizado y no tendra que ser un centro militarizado. Los Estados Unidos parecen haber descubierto la necesidad de una nueva guerra cuyo frente de batalla por cierto no incluye el territorio de los propios Estados Unidos. No cabe duda entonces de que la propuesta guerra al narcotrco forma parte de su poltica de dominacin en la regin, para lo que le resulta indispensable mantener una presencia militar en nuestro pas, en particular, y en Latinoamrica en general. La Administracin de Control de Drogas (DEA) en Estados Unidos siempre ha sido una dependencia civil y, que nosotros sepamos, funciones
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similares en otros pases las realizan cuerpos policiales civiles. La propuesta del presidente Prez Balladares, pues, no parece tener asidero legal ni poltico a nivel nacional e internacional, ni administrativo ni en la prctica usual del control del narcotrco. La reciente designacin por Estados Unidos del seor John D. Negroponte, de generales conocidas, para atender a conversaciones, exploraciones o negociaciones comoquiera que se le llame a la misin que ha de cumplir en nuestro pas sobre la continuacin de bases militares norteamericanas en nuestro territorio, demanda la reanudacin de nuestras luchas por el respeto a nuestra soberana y el derecho a que determinemos nosotros lo que ha de hacerse con los territorios que al n! sern devueltos a nuestra jurisdiccin. Y sin descartar que esas luchas debern utilizar los mtodos de movilizacin que nos son bien conocidos, creo que tenemos grupos como los que hemos participado en este Foro la obligacin de poner a disposicin de la ciudadana, estudios que esclarezcan las confusiones que se tienen respecto de la supuesta falta de habilidad que tenemos de poner a producir para benecio de todos los panameos, los bienes que han revertido y los que revertirn. La tarea no se perla como sencilla. El estudio Evaluacin econmica del retiro de las bases militares, preparado por Marco A. Fernndez y Jos Galn Ponce que no estoy avalando, pero que contiene algunos datos que pueden sernos de utilidad, ha estimado, en lo que los autores designan como la hiptesis media, que 25 aos despus de la reversin (2025) habremos estado en capacidad de darle un uso productivo a slo 33% de los bienes de las bases que revertirn. El Resumen ejecutivo del informe sobre el Plan de usos del suelo del rea del Canal, contiene el cuadro RE. 7,2 en el cual se resumen lo que se design como las potencialidades de uso de las bases que revierten a Panam, en el que apenas si se esbozan
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Intercarib S.A./Nathan Associates Inc., Resumen ejecutivo, en Plan de usos del suelo del rea del Canal, Panam, Intercarib. S.A./Nathan Associates Inc., 1996, pp. l-16.

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algunos posibles usos de estos bienes. En la consideracin de lo que tal plan implique para un uso futuro de las actuales instalaciones debe tenerse presente que entre los principios enunciados con relacin a los posibles usos, est el de privatizar, tanto como sea posible, las operaciones y el mantenimiento de las propiedades de las bases militares.3 No es sta, precisamente, la meta que parece la ms indicada a quienes aspiramos que distintos grupos sociales panameos se benecien del uso que se haga de estos bienes. En todo caso, por ello es nuestra obligacin estudiar a fondo estos planteamientos y otros que hayan surgido, para poder cumplir a cabalidad la misin de ilustrar a nuestros compatriotas acerca de cmo abordar la mejor explotacin de esos recursos. Juan Jovan, en su trabajo Hacia una estrategia de desarrollo alternativo, seala que la poltica econmica debe disearse con el n de apoyar el desmantelamiento del aparato militar extranjero que se mantiene en nuestro pas, de forma tal que el mismo se realice de manera efectiva y en los plazos estipulados. He aqu tres de nuestras grandes tareas para combatir la continuacin de las bases militares norteamericanas en nuestro territorio: 1. Movilizacin ciudadana. 2. Estudio a fondo, con el propsito de ilustrar posteriormente a nuestros compatriotas, de lo que proponen el gobierno panameo, la ARI, los grupos privados y otros que han examinado la temtica. 3. Propuestas alternativas que realmente tomen en cuenta los mejores intereses de todos los panameos.

BIBLIOGRAFA
Alfaro, Olmedo, Panam en las guerras futuras, Guayaquil, Imprenta Mercantil, 1929.

Ibid.

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LA UTILIZACIN SOCIAL DE LAS REAS REVERTIDAS1

En primer lugar debo agradecer a la Asociacin de Profesores de la Universidad de Panam por haberme invitado a estas Jornadas. La APUDEP merece el reconocimiento de todos los panameos que hemos luchado, que luchamos en la actualidad y que lucharemos hasta cuando sea necesario para lograr que cese la intervencin norteamericana en nuestro pas, que impide nuestra efectiva autodeterminacin, limita nuestra soberana y nos agobia desde aun antes de nuestra Independencia de Colombia. Baste recordar el incidente llamado de la tajada de sanda, ocurrido en abril de 1896, a raz del cual Estados Unidos exigi a Colombia compensaciones exageradas que en lo territorial coincidieron con el rea que 47 aos despus ocuparan como Zona del Canal de Panam. Nuestra lucha contra la creacin de un Centro Multilateral Antidrogas se da desde el 29 de octubre de 1996, cuando en el Foro Universitario contra las Bases Militares proponamos realizar tres tareas para combatir su continuacin en nuestro territorio. Ellas son: a) movilizacin ciudadana (que es precisamente lo que jornadas como stas promueven); b) estudio a fondo, con
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Texto presentado por Carmen A. Mir en las Jornadas de Rearmacin Nacionalista, realizadas en el Auditorio Jos D. Moscote de la Universidad de Panam, Ciudad de Panam, 10 de enero de 1998.

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el propsito de ilustrar posteriormente a nuestros compatriotas, de lo que proponen el gobierno panameo, la ARI, los grupos privados y otros que han examinado la temtica, lo que tambin en parte realizamos en estas jornadas, y c) propuestas alternativas que realmente tomen en cuenta los mejores intereses de todos los panameos. Es precisamente en lo que trabajan panameos como Juan Jovan, y que es tarea a la que deben abocarse los universitarios panameos. A 50 aos del multitudinario y tajante rechazo del Convenio Fils-Hines, que pretenda perpetuar, entre otras, la base area de Ro Hato, y a 20 aos de la rma de los Tratados Torrijos-Carter, que puso fecha de terminacin al enclave colonial que hasta ahora ha sido el Canal de Panam y las bases militares que supuestamente lo deenden, incurriramos en un imperdonable y aberrante retroceso histrico, si permitiramos cualquiera fuera el uso al que se propusiera destinarlo que se mantenga en nuestro territorio un nuevo enclave militar norteamericano. La exposicin del doctor Jorge Illueca en esta misma tribuna hace dos noches no debe haber dejado dudas en ninguno de nosotros de que eso es precisamente lo que se pretende con el CMA. Si hace 50 aos el pueblo panameo logr que en menos de 24 horas las tropas norteamericanas que la ocupaban desalojaran la Base Area de Ro Hato, en esta coyuntura debemos movilizarnos junto a nuestro pueblo para lograr que al medioda del 31 de diciembre de 1999 no quede un solo soldado norteamericano ni en la Base Howard ni en la isla Galeta ni en ninguno de los sitios actualmente ocupados por ellos. Que dentro de 28 meses y 3 das podamos hablar con propiedad de un solo territorio una sola bandera. Bien por este fervor nacionalista sobre el cual nos han tratado de convencer que en esta era de la globalizacin resulta una postura obsoleta. Pero como propona la gran poeta panamea Diana Morn, tenemos que ser tercos terqusimos para pasar por el ojo del camello y recobrar la cintura de las aguas. Ahora yo quisiera trasladar la atencin al tema que realmente me compromet a tratar aqu, que encaja perfectamente en estas
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Jornadas de Rearmacin Nacionalista y en la conmemoracin del vigsimo aniversario de los Tratados Torrijos-Carter. Me reero a lo que bien puede designarse como la utilizacin social de las reas revertidas. Para abordar este tema examin los cinco volmenes que constituyen el Plan de usos del suelo del rea del Canal y el voluminoso Plan de usos del suelo y los recursos naturales de la regin interocenica. Tambin examin una serie de documentos de los muchos que ahora emite la ARI. Igualmente revis algunos documentos que podran llamarse histricos. Uno de ellos, publicado por el MIPPE2 hace casi 21 aos, cuando era ministro de Planicacin el doctor Ardito Barletta, y director de Planicacin Regional el ingeniero Augusto Zambrano, ambos hoy destacadamente vinculados a la ARI. El documento en cuestin se titula El desarrollo nacional y la recuperacin de la Zona del Canal de Panam. En el captulo III, relativo a la Participacin nacional en las nuevas posibilidades de desarrollo, en la seccin II del mismo, titulada La distribucin social de los benecios. Cito:
La Repblica de Panam, al igual que el resto de la Amrica Latina, presenta una estructura de distribucin piramidal del ingreso, con una amplia base y una estrecha cspide. Esa estructura, adems de revelar un estado de injusticia social, es un freno objetivo al desarrollo, al limitar la ampliacin e integracin del mercado interno [todava se hablaba de mercado interno] y la incorporacin a las fuerzas activas de produccin de amplios sectores cuyo potencial productivo se puede desarrollar signicativamente con organizacin y con la inversin social bsica.3

A pesar de reconocer la injusticia social que constituye la estructura de nuestro ingreso, se da en el Informe una larga ex2

Ministerio de Planicacin y Poltica Econmica, El desarrollo nacional y la recuperacin de la Zona del Canal: Panam, Panam, Ministerio de Planicacin y Poltica Econmica, junio de 1978. Ibid., p. 135.

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plicacin de por qu no es conveniente tratar de eliminar esta estructura de ingreso. Despus de una serie de reexiones se llega al planteamiento de que
[] la ejecucin del Tratado del Canal de Panam y los benecios adicionales que traer una ms intensa y racional explotacin de los recursos nacionales, y en particular de la posicin geogrca, darn a Panam una capacidad ampliada de obtener benecios reales y monetarios. La posibilidad de crear ms riquezas sera la condicin indispensable y sentara las bases ms slidas para proceder al uso ms colectivo posible [nfasis nuestro] de tales benecios.

Lo que yo estimara como la concrecin de esta expresin (el uso ms colectivo posible), tan en boga hace algunos aos, es lo que estuve insistentemente buscando en los voluminosos textos que contienen los dos planes a que hice referencia. Reconozco que al ponerse en ejecucin algunos de los mltiples proyectos que se mencionan en los planes, se derivarn benecios para el pas y que algunos de ellos tal vez no se queden en la cspide de que habla el Informe de hace 21 aos. Que igualmente con los ingresos provenientes de alquileres de residencias en las reas revertidas se integre el Fondo Especial para Viviendas de Inters Social, y que los recursos generados de las ventas y concesiones de bienes revertidos se constituyen en el Fondo de Fideicomiso. Ambos fondos deben destinarse a la construccin de viviendas para sectores de menores ingresos y la realizacin de diferentes obras de inters social en todo el pas. sta, sin duda, sera una utilizacin social de las reas revertidas. Sin embargo, que nosotros sepamos, nunca se ha divulgado un informe del estado y utilizacin de estos fondos. Reconozco tambin que desde otro punto de vista se ha dado igualmente una utilizacin social de algunos de los bienes revertidos, al beneciar a la Universidad de Panam, a la Universidad Tecnolgica, al Instituto Nacional de Cultura y a algunas otras organizaciones gubernamentales, a algunos clubes cvicos, a ONG que desarrollan programas sociales y a sindicatos obreros, entre otros. Estos
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ejemplos, sin embargo, constituyen hechos puntuales, pero sigue haciendo falta la denicin de una poltica que hable claramente de cmo se proyecta hacer partcipes directos de los benecios que se generen, a los panameos ms pobres, y a los que viven en regiones alejadas del rea del Canal. El Plan General y el Regional desde muy temprano declaran al mercado como el instrumento bsico para la toma de decisiones en cuanto a la asignacin de recursos, y privilegian la participacin del sector privado en los proyectos de desarrollo de las reas revertidas. Las referencias que sobre empleo se hacen al pasar, parten de unos clculos un tanto gruesos sobre empleo que potencialmente se generara. Referencias al desarrollo de una poltica de empleo tendiente a proteger al obrero panameo son inexistentes, y nada hay en los planes que permita descubrir si parte de los benecios que se generen se destinaran a la aplicacin de programas orientados a dar formacin a la poblacin para asumir las tareas que podra demandar el desarrollo de actividades de produccin que experimentar el rea del Canal en el futuro inmediato. En el volumen 4 del Plan de usos encontr una referencia a los campesinos pobres. Se establece all que las tierras que se han identicado para uso rural se destinarn en su mayora a campesinos pobres. En un cuadro de ese volumen (14.1) se identican las reas de produccin rural como representando 12.556,7 hectreas, el 13,5% del total del rea del Canal. Sin embargo, 9.822,8 hectreas se sealan como de uso forestal/agroforestal. Y ahora sabemos que la ARI est promoviendo la reforestacin en algunas de esas hectreas, pero hasta ahora son empresarios los que han sido favorecidos por el programa respectivo, y a menos que se d algn tipo de capacitacin a los campesinos pobres, difcilmente stos podrn participar en los comits con personera jurdica que se organizarn para llevar adelante las actividades productivas en las ncas agroforestales. En el sector Pacco se hacen planes fastuosos para convertir a Amador en un centro de turismo de calidad mundial, con hoteles lujosos y elegantes marinas; por lo pronto ya se ha destrui373

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do la Calzada de Amador, lugar en el que parte importante de las clases populares de la Ciudad de Panam participaba de un verdadero uso colectivo de un bien revertido. Por ahora no se ha anunciado cmo se reemplazar esa rea con otra para benecio de los habitantes de menores recursos. Se ha propuesto una Ciudad del Saber, que segn la informacin hasta ahora divulgada, estara integrada por un lado por un consorcio interamericano de instituciones sin nes de lucro de renombre internacional dedicadas a la investigacin y capacitacin, y por otro lado, por centros de adiestramiento de empresas privadas con componentes de investigacin y desarrollo de nuevas tecnologas. Si las investigaciones y enseanzas que se generen en esa Ciudad se constituyen en un producto de dominio pblico, tal vez estara justicada una concesin de bienes revertidos, pero si el benecio se mantiene restringido, entre transnacionales y otras empresas similares, debemos alertar a la opinin pblica para que exija un uso realmente social de esas instalaciones. Hasta ahora no se ha tenido xito en hacerse una concesin del Hospital Gorgas. Pero los planes anunciados apuntan a lograr interesar a una institucin hospitalaria extranjera de excelencia, que lgicamente prestara servicios de salud exclusiva a pacientes de altos ingresos. En el sector Atlntico los proyectos contemplan, entre otros, la Zona Procesadora para la Exportacin en el antiguo Fuerte Davis; tanques de almacenamiento en el muelle 16 de Cristbal, escuela de turismo y hotelera en Fuerte Espinar y un hotel de orientacin turstica en la antigua Escuela de las Amricas; un puerto en Coco Solo, desarrollado por la compaa Evergreen. Pero cules son los planes que existen para asegurar que todos proyectos benecien a la moribunda Ciudad de Coln? Hoy existen los tradicionales barrios Norte y Sur, cuyo deterioro avanza mientras se promueven rellenos como los contemplados en el Plan Coln 2000. Qu se propone para que los benecios que generen las reas revertidas del Atlntico realmente reviertan hacia la ciudad y la provincia de Coln toda, cuya pobreza es
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un ominoso monumento a la insensibilidad y a la falta de solidaridad de los panameos responsables por el desarrollo del pas? Pero mientras se deje al mercado como instrumento preferencial para el desarrollo y slo a la empresa privada como motor de ese desarrollo, con la esperanza de que al darse ste, por derivacin, se beneciarn todos los grupos sociales, se estar cayendo en el mismo crculo vicioso en que estamos embarcados en la actualidad. A todos nos corresponde estar alertas para contribuir a impulsar los estudios destinados a identicar los medios mediante los cuales se aplicar el criterio de ese uso colectivo a bienes como la bases Howard, Rodman y Sherman. Para lograr esta meta tenemos que ser tercos terqusimos, como peda Diana Morn. Que as sea!

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