E-Gobierno para Un Mejor Gobierno

E-GOBIERNO PARA UN MEJOR GOBIERNO
Coleccin: ESTUDIOS Y DOCUMENTOS
FICHA CATALOGRFICA DEL CENTRO DE PUBLICACIONES DEL INAP [E-government for better government. Espaol] E-GOBIERNO para un mejor gobierno [Texto impreso] / traduccin, Teodoro Sacristn. 1.a ed. Madrid: Instituto Nacional de Administracin Pblica: Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), 2008 230 p.; grf.; 24 cm (Estudios y Documentos). Traduccin de: E-government for better government. Contiene referencias bibliogrficas y anexos. ISBN 978-84-7351-280-0. NIPO 329-08-021-9. 1. Internet en la administracin pblica-Pases de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmico. I. Instituto Nacional de Administracin Pblica (Espaa). II. Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmico. III. Sacristn, Teodoro, trad. IV. Serie. 004.738.5:35(100-67 OCDE).077.3
Primera edicin: Noviembre 2008
Catlogo General de Publicaciones Oficiales http://www.060.es
Publicado originalmente por la OCDE en ingls y en francs bajo los siguientes ttulos: OECD e-Government Studies e-Government for Better Government tudes de lOCDE sur ladministration lectronique Vers une meillure administration 2005 Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), Pars. Reservados todos los derechos 2008 Instituto Nacional de Administracin Pblica para esta edicin en espaol. De la traduccin: Teodoro Sacristn Publicado en virtud de acuerdo con la OCDE, Pars. La calidad de la TRADUCCIN espaola y su coherencia con el texto original es responsabilidad del Instituto Nacional de Administracin Pblica.
Edita: INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA www.inap.map.es ISBN: 978-84-7351-280-0 NIPO: 329-08-021-9 Depsito Legal: M-53.651-2008 Impresin: Lerko Print, S.A. Paseo de la Castellana, 121. 28046 Madrid
O.T. 42836

Traduccin de Teodoro Sacristn
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA ORGANIZACIN PARA LA COOPERACIN Y EL DESARROLLO ECONMICO (OCDE) MADRID, 2008
ORGANIZACIN PARA LA COOPERACIN Y EL DESARROLLO ECONMICO

La OCDE es un foro nico donde los gobiernos de 30 democracias trabajan para afrontar los retos econmicos, sociales y medioambientales de la globalizacin. La OCDE est tambin a la vanguardia en los esfuerzos para comprender y ayudar a los gobiernos a hacer frente a nuevos desarrollos y proyectos, como el gobierno corporativo, la economa de la informacin y otros retos de una poblacin que envejece. La Organizacin proporciona un marco donde los gobiernos pueden comparar sus experiencias polticas, buscar respuestas a problemas comunes, identificar las buenas prcticas y trabajar para coordinar polticas nacionales e internacionales. Los pases miembros de la OCDE son: Australia, Austria, Blgica, Canad, Repblica Checa, Dinamarca, Finlandia, Francia, Alemania, Grecia, Hungra, Islandia, Irlanda, Italia, Japn, Corea, Luxemburgo, Mxico, Pases Bajos, Nueva Zelanda, Noruega, Polonia, Portugal, Eslovaquia, Espaa, Suecia, Suiza, Turqua, Reino Unido y Estados Unidos. La Comisin de las Comunidades Europeas tambin toma parte en los trabajos de la OCDE. OCDE Publishing realiza una labor de difusin de las estadsticas y los trabajos de investigacin sobre asuntos econmicos, sociales y medioambientales de la Organizacin, as como de las convenciones, recomendaciones y estndares acordados por sus miembros. Este trabajo est publicado bajo la responsabilidad de la Secretara General de la OCDE. Las opiniones expresadas y los argumentos empleados no reflejan necesariamente los puntos de vista oficiales de la Organizacin ni de los gobiernos de los pases miembros. Publicado en francs bajo el ttulo: tude de lOCDE sur ladministration lectronique. VERS UNE MEILLEURE ADMINISTRATION. Reimpreso en 2006 Publicado en ingls bajo el ttulo: OECD e-Government Studies. e-Government for Better Government. Reimpreso en 2006. OCDE 2005
No se permite la reproduccin, copia, transmisin o traduccin de esta publicacin sin permiso por escrito. Las solicitudes deben enviarse a OCDE Publishing: rights@oecd.org o por fax al (33 1) 45 24 13 91. Las peticiones de permiso para fotocopiar fragmentos de este trabajo deben realizarse al Centre franais dexplotation du droit de copie, 20, rue des Grands-Augustins, 75006 Paris, France (contact@cfcopies.com).
PREFACIO
En su entusiasmo inicial por el gobierno electrnico a finales de los 90, los pases de la OCDE tendan a considerarlo como un fin en s mismo. Las primeras iniciativas se centraron en la aplicacin generalizada de las Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones (TIC) para la produccin y la difusin de informacin; considerando que poner accesible la mayor cantidad posible de informacin y servicios en lnea sera la medida de xito. Hoy, sin embargo, con la experiencia adquirida durante la planificacin e implantacin de la administracin electrnica, unido a las continuas presiones para mejorar la productividad de la administracin, los gobiernos han empezado a integrar el gobierno electrnico en su esfuerzo por asegurar un sistema de administracin mejor y ms moderno. Este cambio ha venido acompaado de una creciente concienciacin de que, aunque la administracin electrnica proporciona nuevas herramientas, contextos y oportunidades, no existe una confianza ilimitada en la transformacin administrativa a travs del gobierno electrnico y, adems, una vez que esa confianza se ha perdido, es muy difcil de recuperar. La experiencia en la implantacin de iniciativas de gobierno electrnico y el anlisis de las reacciones iniciales de los usuarios han ayudado, a los pases de la OCDE, a darse cuenta de que la clave para conseguir un mejor gobierno radica en optimizar la e, incentivando su integracin en las diferentes iniciativas orientadas a mejorar la administracin. Por tanto se necesita una comprensin generalizada de cmo la administracin electrnica encaja en el marco general de un gobierno moderno, para obtener beneficios en todos los aspectos operacionales de la administracin y no slo en aquellos explcitamente relacionados con el uso de la TIC. La informacin en este informe sobre el pensamiento y las prcticas actuales en los pases de la OCDE proviene de informes nacionales y estudios analticos de un gran nmero de colaboradores, incluyendo la Oficina del Gobierno del Reino Unido, la Oficina de Gestin de Informacin del Gobierno de Austra-
lia, Marco Meesters y Pim Jrg, de Zenc, Inc., Paul Foley y Shazad Ghani de la Universidad de Montfort (Reino Unido) y John Bendix de la Universidad de Bamberg (Alemania). El informe ha sido preparado por Edwin Lau, con la participacin de Russell Craig y Elizabeth Muller, bajo la supervisin de Christian Vergez y el apoyo de Odile Sallard y Rolf Alter. Ha sido desarrollado bajo el auspicio de la Red de Altos Funcionarios para el e-Gobierno (Network of Senior E-Government Officials) de la OCDE como parte del programa de trabajo de la Junta Directiva para el Gobierno Pblico y Desarrollo Territorial (Public Governance and Territorial Development Directorate, GOV).
Agradecimientos. El Secretariado quiere mostrar su agradecimiento a todos los pases que han organizado reuniones, proporcionado informacin y/o participado en el Simposio de la OCDE sobre gobierno electrnico que produjo la inspiracin y los materiales para este informe: Washington DC, Estados Unidos Junio 2003 Lisboa, Portugal Septiembre 2003 Cancn, Mxico Marzo 2004 Sel, Corea Julio 2004
En particular, queremos dar las gracias a los miembros del Comit Directivo de Actividades Complementarias sobre e-Gobierno (Steering Group for Complementary Work on E-Government): Australia, Dinamarca, Francia, Alemania, Grecia, Hungra, Italia, Japn, Corea, Mxico, Pases Bajos, Noruega, Portugal, Reino Unido y Estados Unidos. Gracias tambin a Jude Hanan y Ernst Nilsson, que ayudaron a revisar y editar este informe. Finalmente, se hace una mencin especial a Marco Daglio, Mariano Gutirrez, Marie Murphy, Melissa Peerless y muchos otros, sin cuyo apoyo este informe nunca habra sido publicado.
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Pg. INTRODUCCIN .................................................................................. E-gobierno para un mejor gobierno ................................................... CAPTULO 1. Gobierno electrnico orientado al usuario ............. 1.1. 1.2. Introduccin............................................................................. Entendiendo a los usuarios ...................................................... Qu se quiere decir con usuario? ....................................... Definiendo las prioridades de los usuarios .............................. Entendiendo el comportamiento de los usuarios ..................... Investigacin de usuarios saber qu quiere la gente ............. Gobierno electrnico orientado al usuario: catalizador para un mejor gobierno......................................................................... 1.3. Prestacin de un gobierno electrnico orientado al usuario .... Accediendo a los servicios ...................................................... Servicios personalizados ......................................................... Agrupando servicios ................................................................ Comunicacin marketing y creacin de marca .................... 1.4. Desafos ................................................................................... Migrando a los usuarios a los canales electrnicos ................. Procesos de negocio ................................................................ Expectativas............................................................................. Percepciones sobre la administracin...................................... 19 20 27 27 28 28 30 35 38 40 43 46 46 47 49 50 51 52 53 53
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Pg. 1.5. Conclusin ............................................................................... Bibliografa ........................................................................................ CAPTULO 2. 2.1. Prestacin multicanal de servicios ........................... 54 54 55 55 56 57 58 58 59 59 60 62 63 64 66 66 67 67 69 72 73 73 74 76 77
Introduccin............................................................................. Tarea de gestin, no de desarrollo tecnolgico ....................... La innovacin en los servicios conlleva grandes retos............ Las agencias necesitan nuevos entornos de trabajo para avanzar ....................................................................................... Las arquitecturas de prestacin de servicios son crticas ... La arquitectura requiere el soporte de otras herramientas.. Los desafos y las tensiones deben ser equilibrados y gestionados .........................................................................
2.1.
De mltiples canales discretos a un enfoque multicanal en red ...................................................................................... Modelo uno integracin vertical (silos electrnicos) ..... Modelo dos integracin vertical con plataformas de distribucin interoperables ......................................................... Modelo tres integracin vertical con plataformas de distribucin integradas................................................................ Un punto crucial interoperabilidad .................................... Datos autoritativos ................................................................... Arquitecturas de prestacin de servicios ................................. Enfoques nacionales ........................................................... Arquitecturas orientadas a servicios ................................... Ms bloques constructivos ......................................................
2.2.
Elegir el canal apropiado, desarrollar el marco de trabajo apropiado ............................................................................ Proporcionar opciones de canal ............................................... Estrategias y marcos de trabajo para la eleccin de canales ...
2.3. 2.4.
Cuestiones sobre recursos humanos ........................................ Conclusin ...............................................................................
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Pg. CAPTULO 3. Soluciones para Procesos Comunes de Negocio ..... 3.1. Introduccin............................................................................. Metodologa............................................................................. 3.2. Conceptualizacin de los Procesos Comunes de Negocio ...... Qu son los Procesos comunes de Negocio? ......................... Procesos en cadena ............................................................. Dimensiones de los Procesos Comunes de Negocio ............... Internos/externos ................................................................ Procesos primarios y secundarios ...................................... Niveles de anlisis del proceso........................................... Niveles de cooperacin ...................................................... 3.3. Enfoques para los Procesos Comunes de Negocio .................. Identificacin de los Procesos Comunes de Negocio .............. Contexto: Tipos de programas de gobierno electrnico ..... Contexto: organizaciones encargadas del programa nacional de gobierno electrnico ........................................... Contexto: Conciencia poltica y compromiso .................... Mtodos: Inclusin de los PCN en el programa de gobierno electrnico ................................................................ Mtodos: Herramientas para identificar PCN .................... Foco: Dimensiones bsicas del proceso de identificacin ... Foco: Las perspectivas nacionales sobre PCN ................... Enfoques para identificar los Procesos Comunes de Negocio: sistemticos y ad hoc .......................................................... 3.4. Organizacin de los Procesos Comunes de Negocio .............. Construccin del caso de negocio/plan de accin ................... Decisin para desarrollar un PCN ........................................... Desarrollar una solucin para un PCN .................................... Implementacin de la solucin ................................................ Los enfoques bsicos para la organizacin.............................. 79 79 80 81 81 83 83 84 85 86 87 88 88 89 90 91 91 92 93 93 94 95 96 97 97 98 100
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Pg. 3.5. 3.6. Interdependencia de los enfoques para la identificacin y la organizacin de Procesos Comunes de Negocio ..................... Relacin entre enfoques e implementacin ............................. Tipos de procesos .................................................................... Niveles de cooperacin de las soluciones ............................... 3.7. Los conceptos combinados ...................................................... 3.8. Conclusiones............................................................................ Bibliografa ........................................................................................ CAPTULO 4. Caso de negocio para gobierno electrnico............. 4.1. 4.2. Introduccin............................................................................. Caso de negocio para gobierno electrnico: visin general .... Por qu analizar los casos de negocio para gobierno electrnico? ................................................................................... Impacto de los proyectos de gobierno electrnico .................. Evaluando el impacto financiero de los proyectos de gobierno electrnico .......................................................................... Anlisis de referencia .............................................................. Los beneficios de la evaluacin............................................... 4.3. Hacia una metodologa de evaluacin del gobierno electrnico .. Por qu desarrollar una metodologa de evaluacin del gobierno electrnico? ............................................................. Actividades y mtodos de evaluacin del gobierno electrnico en pases de la OCDE .................................................... Hacia un marco comn de trabajo para evaluacin ................. Evaluacin del gobierno electrnico: problemas y oportunidades adicionales ................................................................ 4.4. Beneficios y beneficiarios ....................................................... Evaluacin del gobierno electrnico: anlisis de beneficios y beneficiarios ....................................................................... 4.5. Conclusiones............................................................................ Necesidad de mtodos estandarizados para analizar los beneficios del gobierno electrnico ........................................... 100 103 103 104 106 108 109 111 111 112 112 113 114 115 116 118 118 118 118 123 124 124 126 126
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Pg. Bibliografa ........................................................................................ ANEXO 4.A1. Beneficios de los proyectos de gobierno electrnico que proporcionan servicios con diferentes niveles de sofisticacin ........................................................................ ANEXO 4.A2. Listas de control para analizar el valor econmico del gobierno electrnico ..................................................... 4.A2.1. Listas de control de beneficios para la administracin ..................................................................................... Beneficios directos en efectivo .......................................... Ahorros de eficiencia (beneficios monetizables) ............... Ahorros de tiempo ......................................................... Beneficios de informacin ............................................ Beneficios de riesgo ...................................................... Evitar costes futuros ...................................................... Eficiencia de los recursos .............................................. Otros beneficios no monetizables ...................................... Prestacin de servicio mejorada .................................... Mejoras para proceso poltico ....................................... Mejoras para la democracia .......................................... Seguridad mejorada ....................................................... 4.A2.2. Listas de control de beneficios para los usuarios .... 127
131 134 134 134 135 135 135 135 136 136 136 136 136 137 137 137 137 137 137 139 139 139 140 140 141 141
Beneficios monetarios ........................................................ Beneficios no monetarios de tiempo .................................. Beneficios no monetarios de valor ..................................... 4.A2.3. Listas de control de costes para la administracin ..
Planificacin y desarrollo de mercados .............................. Planificacin y desarrollo de sistemas ............................... Adquisicin e implementacin de sistemas ....................... Operacin y mantenimiento de sistemas ............................ Costes financieros .............................................................. Implementacin de mercados y procesos ......................
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Pg. 4.A2.4. Listas de control de costes para los usuarios ........... 4.A2.5. Listas de control de riesgos de impacto en las empresas .................................................................................. 4.A2.6. Listas de control de riesgos tecnolgicos ................ 4.A2.7. Listas de control de factores de cambio e incertidumbre ................................................................................ ANEXO 4.A3. CAPTULO 5. 5.1. 5.2. La Metodologa del Coste de Transaccin ............. 142 142 143 143 144 149 149 150
La coordinacin en el gobierno electrnico ............
Introduccin............................................................................. Cundo se necesita coordinacin? ......................................... Un marco de trabajo para entender las necesidades de las organizaciones de coordinacin, cooperacin y colaboracin ..................................................................................... Gobierno electrnico y niveles de complejidad del flujo de informacin ........................................................................ Centralizacin o descentralizacin ..........................................
151 152 155 156 158 160 162 163 163 166 168 170 171 172 172 175
5.3. 5.4.
Enfoque organizacional al gobierno electrnico ..................... Enfoque para la coordinacin .................................................. Agentes de coordinacin ......................................................... Marcos de trabajo para la coordinacin................................... Control del gobierno electrnico: hacer obligatoria la coordinacin .................................................................................
5.5.
Contextos y disposiciones institucionales nacionales ............. Autonoma para la toma de decisiones .................................... El impacto de las disposiciones institucionales en los enfoques al gobierno electrnico ............................................... Las estructuras influyen pero no son determinantes................
5.6.
Un enfoque combinado............................................................ Austria y Suiza ........................................................................ Australia y Nueva Zelanda ...................................................... Escogiendo qu coordinar: organizarse para un mejor gobierno ........................................................................................
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Pg. 5.7. 5.8. Conclusin ............................................................................... Bibliografa .............................................................................. Formas de democracia .............................................. 176 178 180 181 181 183 183 185 186 188 189 190 197 197 198 198 200 201 201 202 202 210 210 216
ANEXO 5.1.
CAPTULO 6. Conclusin.................................................................. 6.1. 6.2. Introduccin............................................................................. Hallazgos principales .............................................................. Captulo 1. Gobierno electrnico orientado al usuario............ Captulo 2. Prestacin multicanal de servicios ........................ Captulo 3. Identificando procesos comunes de negocio ........ Captulo 4. Caso de negocio para el gobierno electrnico ...... Captulo 5. Coordinacin del gobierno electrnico................. 6.3. Hallazgos clave y siguientes pasos .......................................... Estadsticas del gobierno electrnico ............................
ANEXO A.
A.1. Introduccin ............................................................................ A.2. Por qu las estadsticas son importantes para los programas de gobierno electrnico?.......................................................... A.3. Qu tipos de estadsticas sobre gobierno electrnico podran ser tiles a los gobiernos? ........................................................ A.4. Los problemas para medir el gobierno electrnico ................. 4.5. Estadsticas disponibles ........................................................... Estadsticas de la demanda de gobierno electrnico ............... Difusin general de Internet en los hogares en pases de la OCDE ............................................................................ Uso de Internet por los individuos para acceder a servicios electrnicos de la administracin .................................. Difusin general de Internet en las empresas de los pases de la OCDE ................................................................... Uso de los servicios electrnicos de la administracin por las empresas .................................................................. El gobierno electrnico desde la perspectiva de la administracin .....................................................................................
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Pg. Los gastos de la administracin en TIC y empleo en Australia y Finlandia ........................................................... Uso de la tecnologa en las organizaciones del sector privado y del sector pblico en Canad ............................. Crecimiento del uso de ordenadores personales (PC) en Japn y Finlandia .......................................................... Prestacin de servicios electrnicos por las organizaciones de la administracin en Dinamarca, Finlandia y Japn ............................................................................. Barreras e impactos de la digitalizacin de la administracin en Dinamarca......................................................... A.6. Qu se est haciendo para mejorar las estadsticas oficiales en el rea del gobierno electrnico? ........................................ A.7. Bibliografa ............................................................................. 216 218 222 223 224 226 228
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INTRODUCCIN
Los gobiernos de todos los pases de la OCDE tienen que afrontar cada vez ms retos para dar respuesta a la demanda pblica de una administracin ms receptiva, eficiente, eficaz y participativa. El gobierno electrnico el uso de las Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones, en particular Internet, como herramienta para conseguir un mejor gobierno (OCDE, 2003) proporciona una potente herramienta para abordar este reto. En las dcadas de los 60 y 70, las Tecnologas de la Informacin (TI) se utilizaban para automatizar el procesamiento de la informacin. En los 90, las primeras iniciativas de gobierno electrnico basadas en las Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones (TIC) se centraron en la produccin y la difusin de informacin en Internet, lo que dio como resultado un gran nmero de sitios web gubernamentales con informacin esttica. Tras una dcada de experiencia desarrollando aplicaciones TIC ms avanzadas para la administracin pblica, se ha demostrado que las herramientas de gobierno electrnico pueden ayudar significativamente en el desarrollo de un gobierno bueno y receptivo que proporcione mejores servicios a menor coste. Con el empleo de este tipo de herramientas los gobiernos afrontan muchos retos: Crear una administracin ms sensible a las necesidades de sus ciudadanos. Desarrollar procesos y servicios electrnicos (e-servicios) que crucen las barreras que separan las diferentes agencias gubernamentales. Usar Internet para fomentar la realimentacin de los ciudadanos en los servicios y las polticas de la administracin y, en ltimo trmino, aumentar la confianza en el sector pblico. El informe de la OCDE El imperativo e-gobierno (The E-Government Imperative) (OCDE, 2003) presentaba la puesta en prctica del gobierno elec-
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trnico desde el punto de vista de su potencial impacto en la eficiencia, calidad de servicio, buen gobierno y eficacia de las polticas (ver Tabla 0.1). Este segundo informe sobre gobierno electrnico se centra en los servicios orientados al usuario y las adaptaciones de las operaciones front-end y back-end que se necesitan para maximizar el valor para los ciudadanos y las organizaciones y reducir los costes. El informe no trata sobre la transparencia, responsabilidad, consulta y participacin pblica. Estas importantes reas del gobierno y el papel facilitador de las TIC fueron tratados en informes previos como: Los ciudadanos como socios: la informacin, consulta y participacin pblica en la creacin de polticas (Citizens as Partners: Information, Consultation and Public Participation in Policy Making) (OCDE, 2001) y Promesas y problemas de la e-Democracia: retos para implicar a los ciudadanos en lnea (Promises and Problems of e-Democracy: Challenges of Online Citizen Engagement) (OCDE, 2003). Conjuntamente, estos informes presentan el enfoque global de la OCDE en sus revisiones por pas de gobierno electrnico (Estudios sobre e-gobierno de la OCDE: Finlandia (2003), Noruega (2005) y Mxico (2005)). Los aspectos de transparencia y responsabilidad del e-gobierno tambin se tratan en los trabajos en curso del Proyecto sobre e-gobierno de la OCDE acerca de contratacin pblica y el anlisis coste-beneficio del e-gobierno. E-GOBIERNO PARA UN MEJOR GOBIERNO En las reuniones y las mesas redondas con los pases de la OCDE en 2003 y 2004, se vio claramente que la implantacin de las TIC, y en particular el uso de Internet como un canal de distribucin de servicios, debera convertirse en un factor de cambio de lo que hace el gobierno y cmo lo hace. Los pases de la OCDE han identificado cinco reas donde se puede conseguir una mejor administracin con la ayuda de esas nuevas herramientas: e-gobierno orientado al usuario: haciendo los servicios electrnicos ms receptivos a las necesidades de los ciudadanos y las empresas. Distribucin multicanal de servicios: mejorando los vnculos entre servicios tradicionales y servicios electrnicos para fomentar la innovacin en los servicios y garantizar el acceso a todos los usuarios. Enfoque de procesos de negocio habituales: identificando procesos habituales dentro de la administracin para lograr una economa de escala, reduciendo la duplicacin de esfuerzos y proporcionando servicios homogneos. Gobierno electrnico como caso de negocio: midiendo y demostrando los costes y beneficios de las inversiones en TIC para priorizar y gestionar mejor los proyectos de gobierno electrnico.
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INTRODUCCIN
Coordinacin: adoptando una perspectiva global para todas las iniciativas de gobierno electrnico y su gestin, a la vez que se tienen en cuenta las estructuras existentes y las culturas de las instituciones gubernamentales. Tradicionalmente, las administraciones pblicas han estado organizadas como burocracias encargadas de la gestin de un rea regulatoria o sectorial, produciendo y procesando formularios y proporcionando servicios y productos especficos. El principio director de un gobierno que pretenda ser sensible a los ciudadanos y las empresas, es que se centre en las necesidades de los usuarios y les ayude a resolver sus problemas, con independencia de la estructura organizativa que dicho gobierno adopte. Las TIC ofrecen un medio para romper el aislamiento entre las diferentes administraciones pblicas, pero deben hacerlo de tal forma que reduzcan el coste para el gobierno, incrementando a su vez el valor para los usuarios. Aunque parece haber un consenso entre los gobiernos de la OCDE con respecto a la importancia de orientarse hacia los usuarios, descubrir qu significa exactamente y cmo lograrlo son palabras mayores. Este informe estudia lo que necesitan los pases para lograr un gobierno orientado a los ciudadanos. Proporcionar servicios a los usuarios de una manera homognea e integrada requiere una visin ms exhaustiva de las necesidades y demandas de los usuarios que trascienden sobre las visiones parciales que las agencias gubernamentales suelen tener de sus usuarios. Este informe trata sobre cmo un enfoque de distribucin multicanal de servicios puede mejorar el servicio al ciudadano integrando la distribucin de servicios mediante diferentes plataformas de distribucin que incluyen Internet, centros de atencin telefnica, las ventanillas cara al pblico, el correo electrnico y el correo postal ordinario. El hacer ms fcil para los usuarios el hecho de encontrar y usar los servicios pblicos puede producir tambin un ahorro econmico para el gobierno. Sin embargo, conseguir mejores servicios con una cantidad fija o limitada de inversin global depende, en parte, de migrar una gran cantidad de usuarios desde los canales tradicionales a los canales electrnicos en servicios de demanda elevada. Unas buenas relaciones entre las diferentes organizaciones y unas polticas y estndares en la misma lnea seran de gran ayuda en esta transicin. Las relaciones e interconexiones que las TIC hacen posible en el gobierno, previsiblemente pondrn de manifiesto las redundancias e incompatibilidades actuales en los sistemas y procesos de la administracin. Este informe analiza cmo los gobiernos pueden identificar los procesos de negocio comunes como pago de nminas, gestin de recursos humanos, contabilidad y sistemas de archivos, y considerar cmo mejorar y compartir el uso de estos sistemas. Por ejemplo, un inventario de los procesos bsicos del sector pblico puede ayudar a los gobiernos a pensar sobre cmo la administracin podra estar me-
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jor organizada (por ejemplo, organizada como una estructura empresarial). De esta manera, podran consolidarse algunos procesos comunes y ser proporcionados por menos organizaciones, consiguiendo as economa de escala. Los modelos de referencia para procesos tpicos pueden ser empleados tambin para facilitar la duplicacin y la transferencia de procesos dentro de la administracin, eliminando as la necesidad de reinventar la rueda. La integracin virtual de procesos en diferentes organizaciones, basada en estndares comunes, les permite trabajar juntos sin problemas. Este tipo de enfoque puede aplicarse tambin a servicios que se comparten o tienen destinatarios comunes, consiguiendo una distribucin de servicios ms homognea. Para alcanzar un mejor gobierno se requerir tanto una mejor comprensin de lo que los gobiernos esperan conseguir, como de los indicadores para comprobar si se encuentran en el camino adecuado. Este informe analiza el uso de casos de negocio en gobierno electrnico para demostrar los riesgos y los resultados esperados de las inversiones en TIC, en trminos tanto de ahorro para la administracin como de beneficios para los ciudadanos y las empresas. El anlisis de los costes y los beneficios de gobierno electrnico permite a los gobernantes tomar decisiones sobre las inversiones y evaluar sus resultados. Sin un caso de negocio, los gobiernos se arriesgan a desarrollar servicios tecnolgicos que quizs no se corresponden con las necesidades reales de los ciudadanos y las empresas. En los pases de la OCDE, cada vez ms, los gobiernos obligan a que cada proyecto TIC incluya un caso de negocio antes de su ejecucin. Las grandes inversiones slo se realizan tras haber hecho ese anlisis. Pero proporciona dicho anlisis unos indicadores claros, unos datos de calidad, unas tcnicas de gestin del riesgo y una comprensin clara de los beneficios tanto esperados como inesperados de la inversin en TIC? Por ltimo, las estructuras de gobierno son esenciales para conseguir los beneficios del gobierno electrnico y lograr un mayor acercamiento al usuario mediante informacin y servicios ms integrados. La adopcin de un enfoque centrado en el usuario tiene consecuencias sobre las estructuras y los procesos de la administracin. Este informe tambin analiza como coordinan las diferentes iniciativas de gobierno electrnico. La habilidad de los gobiernos para coordinar sus propias estructuras internas es, en muchos sentidos, una prueba de cmo debera gestionar sus relaciones con los grupos de inters en general segn las barreras entre lo pblico y lo privado se hacen ms fluidas. Hasta hace poco, las iniciativas de gobierno electrnico en muchos pases de la OCDE eran impulsadas por agencias y ministerios individuales que buscaban maneras de satisfacer sus objetivos individuales. Este desarrollo descentralizado introduce nuevos desafos, como asegurar que i) los sistemas computacionales individuales pueden comunicarse entre s (es decir, la interoperabilidad de sistemas), que ii) se utilizan estndares comunes al desarrollar los nuevos servicios, y que iii)
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INTRODUCCIN
en el contexto de unas restricciones presupuestarias cada vez mayores, los servicios se soportan y complementan entre s, ms que se duplican. Unas estructuras ms racionales pueden ayudar a la colaboracin y a la eficiencia interna en las administraciones pblicas, y las TIC hacen posible mejorar la coordinacin en la administracin en general sin cambiar las estructuras o las carteras de responsabilidad. La naturaleza de alcance general y transversal del gobierno electrnico requiere que los gobiernos busquen un equilibrio entre las iniciativas descentralizadas que podran ser ms innovadoras y flexibles, y un enfoque coherente tradicionalmente asociado a disposiciones ms centralizadas. Algunas de las iniciativas que han logrado ms xito han sido en sistemas descentralizados y, de hecho, la tecnologa es demasiado compleja y cambiante para estar totalmente centralizada. Aunque la centralizacin de algunos aspectos del gobierno electrnico, en particular los tcnicos, puede mejorar una provisin de servicios descentralizada. Cmo han equilibrado los diferentes pases sus sistemas administrativos histricos existentes, sus necesidades actuales y sus prioridades polticas al establecer las responsabilidades administrativas y polticas del gobierno electrnico? Entre las experiencias nacionales con la provisin multicanal de servicios y la identificacin de procesos de negocio comunes, cules pueden ser generalizadas a otros pases y a cules? No hay una nica solucin, pero entender mejor el contexto en el que se han adoptado las decisiones en otros pases puede ayudar a los pases a determinar de qu experiencias pueden aprender y qu soluciones son ms apropiadas para su propia situacin. El gobierno electrnico personifica la visin de una lgica global de la administracin que trasciende los intereses sectoriales en factor de unas relaciones ms fluidas y homogneas entre las diferentes agencias de la administracin. Aunque puede implementarse de forma aislada, el gobierno electrnico puede actuar de catalizador para transformar las administraciones reemplazando las formas tradicionales de trabajo con nuevos procesos, estructuras y lneas de comunicacin, ms eficientes y eficaces. Una nueva administracin interconectada puede parecer una utopa, pero los debates en los pases de la OCDE han mostrado que estn apareciendo elementos para una nueva forma de trabajo. En el proceso de transformacin hacia el gobierno electrnico, la interpretacin de los pases de qu necesita hacerse y cmo hacerse est en continuo cambio. No hay un camino nico y claro hacia un mejor gobierno, ni de cmo implementar el gobierno electrnico, pero los imperativos globales llevan a la convergencia en trminos de los retos a los que hay que enfrentarse. Para hacerlo, las organizaciones gubernamentales tienen que estudiar cmo transformarse en organizaciones ms adaptativas, capaces de responder a su entorno y descubrir nuevas y mejores maneras de cumplir sus misiones. El gobierno electrnico se ha convertido en una parte crucial en el camino hacia un mejor gobierno.
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Cuadro 0.1. Por qu es importante el gobierno electrnico? (cont.)

El gobierno electrnico mejora la eficiencia Las TIC ayudan a mejorar la eficiencia de las tareas de procesamiento masivo y las operaciones de la administracin pblica. Las aplicaciones basadas en Internet pueden generar ahorros en la recoleccin y la transmisin de datos, el suministro de informacin y la comunicacin con los clientes. Previsiblemente, las eficiencias significativas futuras se alcanzarn mediante una mayor comparticin de datos internamente y entre las diferentes administraciones. El gobierno electrnico mejora los servicios La adopcin de una orientacin al usuario es un elemento central de las agendas del cambio de los pases de la OCDE. Los servicios de xito (tanto en lnea como off-line) se construyen sobre una comprensin de las necesidades del usuario. Centrarse en el usuario implica que el usuario no tiene que entender las complejas estructuras y relaciones del gobierno para interactuar con la administracin. Internet puede ayudar a conseguir este objetivo permitiendo que los gobiernos aparezcan como organizaciones unificadas y proporcionando un servicio en lnea homogneo. Al igual que todos los servicios, los servicios de gobierno electrnico deben ser desarrollados en lnea con la demanda y valor para el usuario, como parte de una estrategia global de servicio multicanal. El gobierno electrnico ayuda a conseguir resultados de polticas especficas Internet puede ayudar a los grupos de inters a compartir informacin e ideas y, por tanto, contribuir a los resultados de polticas especficas. Por ejemplo, la informacin en lnea puede impulsar el uso de un programa educativo o de capacitacin, el compartir la informacin en el sector de la salud puede mejorar el uso de los recursos pblicos y la atencin al paciente, y el intercambio de informacin entre el gobierno central y las dems administraciones nacionales puede facilitar las polticas medioambientales. El compartir la informacin sobre individuos, sin embargo pone al descubierto cuestiones de proteccin de la privacidad, debiendo efectuarse una correcta evaluacin de las ventajas potenciales. Los plazos de tiempo de las iniciativas tienen que ser realistas, puesto que existen retrasos considerables hasta que llegan los beneficios. ... y pueden contribuir en objetivos polticos econmicos El gobierno electrnico contribuye a reducir la corrupcin, aumenta la apertura y la confianza en el gobierno y, por tanto, contribuye a los objetivos polticos econmicos. Los impactos especficos incluyen un menor gasto de la administracin mediante programas ms especficos, y eficiencias y generan mejoras en la productividad de las empresas mediante la aplicacin de las TIC a la simplificacin administrativa y una informacin mejorada. Dado el alcance y la influencia de la administracin, las iniciativas de gobierno electrnico promocionan los objetivos de la sociedad de la informacin y del comercio electrnico. El consumo por parte de la administracin de productos y servicios TIC puede favorecer tambin a la industria TIC local. Sin embargo, los impactos en tales reas son difciles de cuantificar. El gobierno electrnico puede ser un serio contribuidor para la reforma Todos los pases de la OCDE se enfrentan al tema de la modernizacin y la reforma de la administracin pblica. Los desarrollos actuales globalizacin, nuevas demandas
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INTRODUCCIN
Cuadro 0.1. Por qu es importante el gobierno electrnico? (cont.)

fiscales, sociedades cambiantes y crecientes expectativas de los clientes implican un proceso de reforma continuo. Las TIC han reafirmado las reformas en muchas reas, por ejemplo, mejorando la transparencia, facilitando la comparticin de informacin y descubriendo las inconsistencias internas. El gobierno electrnico puede ayudar a crear confianza entre el gobierno y los ciudadanos Crear confianza entre los gobiernos y los ciudadanos es fundamental para una buena administracin. Las TIC pueden ayudar a crear esa confianza posibilitando el compromiso ciudadano en el proceso de decisin poltica, promocionando un gobierno abierto y responsable y ayudando a prevenir la corrupcin. Ms an, si se superan los lmites y los problemas encontrados, el gobierno electrnico puede ayudar a que una voz individual sea escuchada en un debate global. Esto es posible aprovechando las TIC para animar a los ciudadanos a pensar constructivamente sobre los asuntos pblicos y evaluar el impacto de la aplicacin de la tecnologa para abrir el proceso poltico. Sin embargo, pocos esperan que la implantacin del gobierno electrnico reemplace completamente los mtodos tradicionales de suministro de informacin, consulta y participacin pblica en un futuro prximo.
Fuente: OECD Policy Brief The e-Government Imperative: Main Findings (2003).
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CAPTULO 1. GOBIERNO ELECTRNICO ORIENTADO AL USUARIO1
1.1. INTRODUCCIN El e-gobierno, o gobierno electrnico, se basa en el principio de habilitar para los usuarios el acceso a la informacin y los servicios de la administracin, cuando y como ellos quieran (es decir, 24 horas al das, 7 das a la semana) mediante diversos canales, Internet inclusive. Pero hoy esta visin se ampla entendiendo que los beneficios de estos servicios en lnea no slo dependen de la disponibilidad de dichos servicios, sino tambin de cmo se organizan y se proporcionan a los usuarios. La idea de que la prestacin del servicio debe estar basada en las necesidades de los usuarios del servicio, en vez de en los proveedores, est cada vez ms extendida en los pases de la OCDE. Un gobierno orientado al usuario requiere tanto conocer las necesidades de los usuarios como tener la habilidad de proporcionar esos servicios de acuerdo con esas necesidades. Al transformar la naturaleza y los medios de prestacin de los servicios, se espera que el gobierno electrnico orientado al usuario no slo incremente la satisfaccin del cliente sino que produzca ganancias adicionales en trminos de mejora de la eficiencia de la administracin y de un mayor uso de los canales en lnea. El gobierno electrnico tambin puede actuar como un potente catalizador y facilitador de la transformacin de la naturaleza y la calidad de los servicios pblicos, el enfoque para la prestacin de servicios y la propia estructura y operacin de la administracin. Este captulo clarifica el significado de un gobierno electrnico orientado al usuario y examina los mecanismos que los pases de la OCDE estn desarrollando para aplicar tal enfoque.
1 Este captulo se basa en un artculo preparado para la OCDE por la E-Government Unit de la Oficina del Gabinete del Reino Unido.
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1.2. ENTENDIENDO A LOS USUARIOS Qu se quiere decir con usuario? Este captulo se centra en los servicios electrnicos orientados al usuario. En tres publicaciones recientes de la OCDE2 se han estudiado los aspectos ms amplios de cmo el gobierno electrnico permite una gobernanza ms centrada en el usuario o ciudadano (por ejemplo, mediando procesos tales como la edemocracia o la consulta pblica electrnica). Tener en cuenta la variedad de roles que la gente puede desempear al interactuar con la administracin (por ejemplo, cliente, votante, contribuyente, sujeto, grupo de inters y/o empleado) resulta til para los gobiernos, puesto que puede tener implicaciones para lo que significa estar orientado al usuario en un contexto especfico, y cmo puede lograrlo de la mejor forma posible. En la Tabla 1.1 se proporciona una categorizacin til de los roles de la gente en relacin con la administracin y las diferentes implicaciones que esto tiene para el gobierno electrnico centrado en el usuario. Tabla 1.1. Implicacin de los diferentes roles para el gobierno electrnico centrado en el usuario1
Elemento clave del rol Principales implicaciones para el e-gobierno orientado al usuario Proporcionar servicios basados en satisfacer las necesidades de los clientes, no las de los proveedores del servicio Hacer que sea sencillo y eficiente el cumplimiento de las obligaciones. Garantizar la imparcialidad y transparencia, y uso eficiente de los recursos de los contribuyentes Permitir el acceso imparcial a la informacin del gobierno y la capacidad de expresar opiniones Asegurar la integridad, responsabilidad y legitimidad del proceso
Role
Cliente
Transaccin
Sujeto del estado
Ley y orden (aseguramiento); ejercicio por el estado de poder coercitivo; pagos obligatorios (contribuyente) Participacin directa (por ejemplo, participar en la creacin de polticas) Participacin indirecta (por ejemplo, participacin mediante mecanismos de representacin)
Citoyen2
Votante
1 2
Pgina 418, van Duivenboden, H (2005). La palabra francesa citoyen significa participante en la vida poltica de la comunidad una definicin que tiende a ser ms amplia que el trmino ingls citizen (ciudadano) que a menudo significa el voto y los derechos civiles asociados a una nacionalidad (aqu abarcado por el trmino votante). En contraste, un citoyen es el individuo que posee unos derechos polticos y disfruta de una libertad positiva incluyendo el derecho a pedir responsabilidad directa de su gobierno, independientemente de su nacionalidad.
2 Ver The e-Government Imperative (OCDE 2004), Promise and Problems of e-Democracy: Challenges of Online Citizen Engagement (OCDE 2003), y Citizens as Partners: Information, Consultation and Public Participation in Polity-Making (OCDE 2001).
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GOBIERNO ELECTRNICO ORIENTADO AL USUARIO
La prestacin de servicios de gobierno electrnico orientados al usuario implica en gran parte que el gobierno trate con la gente en calidad de clientes o sujetos. A menudo, la distincin entre individuos y empresas es irrelevante para proporcionar servicios orientados al usuario. Tanto si actan en calidad de clientes o como sujetos de la administracin, tanto los individuos como las empresas tendrn el mismo inters general en recibir servicios que estn diseados y se proporcionen para servir mejor a sus intereses. El hecho es que las necesidades de los usuarios son diversas y varan segn el tipo particular de servicio en cuestin. Si los usuarios actan como clientes y buscan, por ejemplo, un permiso para llevar a cabo cierta actividad regulada por el estado, entonces estarn particularmente interesados en atributos del servicio tales como la accesibilidad, la conveniencia y el coste, as como otros factores como la imparcialidad procedimental. En muchos casos, el gobierno electrnico orientado al usuario puede permitir a los usuarios solicitar y recibir los permisos en la forma y el tiempo ms conveniente para ellos (por ejemplo, mediante un sitio web a las 23:00 horas) y a bajo coste. Aunque la eficiencia de tales servicios se ve afectada por factores tales como el volumen de usuarios, un marco de trabajo para la prestacin de servicios basado en TIC puede permitir a la administracin satisfacer altos niveles de demanda con costes adicionales reducidos. En contraste, cuando los clientes de la administracin reciben un servicio que requiere el racionamiento de recursos limitados, como el servicio sanitario, el gobierno electrnico orientado al usuario tambin conlleva los atributos de accesibilidad, conveniencia y coste, pero tambin requiere que los proveedores del servicio encuentren un equilibrio entre la prestacin de servicios de gran calidad y el control de costes. Por ejemplo, el gobierno es responsable tanto de la oportunidad y la precisin de los servicios en relacin con las necesidades de los individuos, como de su adecuacin en el tiempo para satisfacerlos y su obligacin frente a los individuos como votantes (y contribuyentes) para maximizar el retorno de los fondos pblicos. Al actuar como sujetos en un proceso como las declaraciones de impuestos, los usuarios (tanto individuos como empresas) tendrn un gran inters en que se les proporcione un servicio que les permita cumplir con sus obligaciones legales tan rpida y fcilmente como sea posible, que se base en informacin exacta y veraz, y donde cualquier interaccin (por ejemplo, pago de impuestos o devolucin) se produzca sin problemas ni demora. Una consecuencia de un gobierno electrnico ms orientado al usuario es que muchas agencias tributarias han habilitado el procesamiento en lnea para minimizar las demandas de informacin y realizar electrnicamente los pagos. De ah, el eslogan de la Administracin Tributaria holandesa de los 90: no lo podemos hacer ms agradable, pero s ms fcil. En algunos casos, el uso efectivo de la informacin de la que ya dispone la administracin puede permitir a los gobiernos eliminar por
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completo algunas obligaciones (por ejemplo, la supresin en Nueva Zelanda de la obligacin para la mayora de los asalariados de presentar la solicitud anual de devolucin de impuestos). Definiendo las prioridades de los usuarios Puesto que los distintos roles que pueden desempear los usuarios tienen diferentes implicaciones para un gobierno electrnico orientado al usuario, un primer paso esencial es determinar la poblacin a la que se est prestando el servicio. Factores tales como la edad, el gnero, la educacin y los ingresos tienen su impacto en las necesidades, tendencias y capacidades de las diferentes poblaciones para acceder y usar los servicios electrnicos, al igual que sus niveles de acceso a la red y sus habilidades en el manejo de las TIC. Es evidente que un enfoque talla-nica no sirve como servicio para poblaciones que son diversas. Adems, la mayora de las ocasiones, los consumidores de servicios pblicos ms costosos se encuentran entre los menos capacitados para acceder o usar los servicios en lnea. Entre los pases de la OCDE, una proporcin creciente de la poblacin tiene acceso a Internet (ver Figura 1.1). Sin embargo, los datos son todava muy limitados y proporcionan poco conocimiento sobre cmo se posicionan los diferentes grupos atendiendo a la capacidad de uso de los servicios en lnea. Figura 1.1. Acceso a Internet de los hogares de pases seleccionados de la OCDE, 2001-2003
% 80 70 60 50 40 30 20 10 0 2001 2002 2003
1 2
Acceso a Internet mediante cualquier dispositivo (ordenador de sobremesa, porttil, TV, telfono mvil, etc.). Julio de 2000 a junio de 2001. Fuente: OCDE ICT database y Eurostat. Encuesta Comunitaria sobre el uso de las TIC en los hogares por cualquier individuo, 2001 a 2003, noviembre de 2004.
Co re am a ar H ca ol an N da o Re ru in ega o U ni do Es C an ta do ad sU ni do Su s e A cia us tra l A le ia m an Fi n ia Lu lan xe dia m bu Nu rg ev A o a Z us t ela ria nd a( 2 Irl ) an da Ita lia Fr an ci Es a pa Po a Re rtug p . al Ch ec G a re ci a D in
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Con frecuencia, este problema ha sido denominado: brecha digital (esto es, la divisin entre aquellos con las habilidades y el acceso al uso de las TIC e Internet y aquellos que no lo tienen) tanto entre pases como entre las diferentes poblaciones en un mismo pas. Dado que se est reduciendo esta brecha en muchos pases de la OCDE, los gobiernos que quieran proporcionar con equidad servicios electrnicos orientados al usuario deben no slo estudiar las cuestiones de acceso fsico y asequibilidad del hardware, el software, la conectividad (por ejemplo, Internet) y los conocimientos de TIC, sino tambin lo que motiva a los individuos y empresas a conectarse y familiarizarse con los procedimientos en lnea. Aunque todava una pequea parte de las transacciones sean electrnicas (ver Figura 1.2 para Japn), la informacin y los servicios de gobierno electrnico pueden beneficiarse de las soluciones provenientes de otras iniciativas ms familiarizadas con la innovacin, como el comercio electrnico y la sociedad de informacin en general, para construir mejores servicios y fomentar la participacin de los usuarios. Si identificar los perfiles de los usuarios es el primer paso, el siguiente es determinar qu servicios electrnicos demanda la gente. Al desarrollar y ofrecer una administracin ms orientada al usuario mediante canales en lnea, es necesario dedicar recursos a aprender lo que los usuarios requieren de los servicios y sus actividades en lnea. En este punto un reto muy importante es que todos los usuarios tienen dificultades para considerar algo de lo que no tienen experiencia. Los prejuicios sobre las nuevas tecnologas o el deseo de hacer las cosas de la manera tradicional tienen que vencerse para que la gente sea capaz de juzgar el valor potencial de la prestacin electrnica de servicios. Por ejemplo, las inquietudes de los usuarios sobre privacidad y el uso imprevisto de la informacin que proporcionan al usar soluciones de comercio electrnico pueden impedir que prueben servicios de gobierno electrnico, incluso cuando tales servicios ofrezcan mejoras sobre los medios tradicionales de prestacin de servicios (ver Figura 1.3). Los gobiernos necesitan una comprensin ms sofisticada de los usuarios y sus necesidades de lo que tradicionalmente ha sido el caso, con un foco en los servicios que tienen el mayor impacto o valor para los usuarios y para la administracin. La personalizacin de servicios tiene que compensarse frente a la necesidad de maximizar las ganancias de eficiencia realizables cuando aquellos servicios costosos de elevada demanda se activen en lnea, es decir, se mejoren mediante la prestacin electrnica de servicios. Los gobiernos ofrecen un gran nmero de servicios. Por ejemplo, el Reino Unido ha identificado un total de ms de 650 proporcionados slo por el gobierno central, y un nmero similar proporcionados por gobiernos locales. Italia ha identificado ms de 500 servicios (ver Cuadro 1.1). Desde el ao 2000, muchos gobiernos de la OCDE han intentado organizar los servicios en lnea en torno a eventos de la vida que se centran en los servicios que requieren diferentes grupos de usuarios en varios estadios de sus vidas (ver Cuadro 1.2). El gobierno italiano, por ejemplo, utiliza un enfoque de eventos de la vida para ayudar a determinar las prioridades para desarrollar servicios en lnea.
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Figura 1.2.
Finalidad1 del uso2 de Internet por individuos de 15 o ms aos en Japn, 2003

Telfonos mviles Correo electrnico Bsqueda de informacin 16,1 26,4 7,4 36,8 Pasatiempos y cuestionarios 10,9 7,1 4,5 19,5 18,8 18,7 32,9 18,6 1,1 17,9 10,0 16,8 50,1 48,7 57,4 PCs 74,3
Lectura de noticias y otra informacin Compra de productos y servicios
Boletines por correo electrnico Foros y salas de chat Descarga de imgenes Obtencin de informacin del gobierno y la administracin Descarga o visualizacin de vdeos Descarga o reproduccin de msica Subastas Empleo y actividades relacionadas con el trabajo Juegos en red 1,1 Creacin de sitios web Banca de lnea Inversiones en lnea Teleeducacin 0 1,9 0,4 1,9 0,2 1,8 2,3 2,0
13,2 13,0 10,9 10,7 7,5 6,7
7,3
20
40
60
80
100 %
1 2
Finalidad(es) del uso por individuos de 15 o ms aos que han accedido a Internet el ltimo ao. Incluye el acceso por PC y telfono mvil. Fuente: Ministerio de Gestin Pblica, Asuntos Interiores, Correo y Telecomunicaciones. Encuesta de Tenencias de Uso de las Telecomunicaciones, 2003.
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Figura 1.3.
Proporcin de usuarios de Internet entre 16 y 74 aos que citan problemas de seguridad y privacidad1 como razones principales para no realizar compras por Internet, 2003
Seguridad 59,5 52,4 36,5 38,4 38,0 30,9 22,2 15,6 5,4 53,3 39,8 50,7 42,1 Privacidad
% 70 60 50 40 30 20 10 0 Dinamarca
1
25,0
Alemania
Grecia
Luxemburgo
Portugal
Espaa
Suecia
El enunciado de la pregunta de Eurostat es inquietud/preocupacin por la seguridad al proporcionar detalles sobre tarjetas de crdito por internet e inquietud/preocupacin por la privacidad al proporcionar informacin personal por internet. Fuente: Eurostat. Encuesta Comunitaria sobre el uso de las TIC en las empresas, 2002 y 2003, octubre de 2004.
Cuadro 1.1.
Gobierno electrnico y servicios de alto impacto (SAI)
Servicios de alto impacto (SAI) es un trmino empleado en Mxico para referirse a los servicios ms importantes y usados que presta la administracin. El objetivo del gobierno es proporcionar servicios personalizados para la mayora de la poblacin mexicana. Los SAI se clasifican en temas de acuerdo con las necesidades de los usuarios y en funcin de la regla del 80/20 que establece un criterio para su identificacin el 20% de la informacin ms relevante que se requiere por el 80% de los usuarios. La clasificacin de los SAI se realiza segn los canales identificados por perfiles de usuarios (por ejemplo, ciudadanos, compaas, funcionarios, etc.). Algunos ejemplos de SAI son las citas para obtencin del pasaporte, permisos de conduccin, solicitudes de empleo, seguro sanitario, derechos laborales e informacin sobre la salud femenina. El propsito de este enfoque es incrementar el nmero y uso de los servicios transaccionales de forma sencilla segn perfiles de usuario, y reforzar la gestin de recursos de los usuarios y la estrategia de prestacin multicanal de servicios mediante la convergencia tecnolgica. Esto permitir que las agencias del gobierno federal incorporen los servicios digitalizados actuales en sus propios entornos de trabajo y generen nuevos servicios en formatos electrnicos. En algunas organizaciones, los SAI se han identificado como objetivos especficos para desarrollar funcionalidad en Internet. Por ejemplo, el Ministerio del Interior tiene 60 servicios en su registro de procesos, y se ha desarrollado funcionalidad en Internet para los 12 que fueron identificados como SAI.
Fuente: E-Government in Mexico (OCDE, 2005).
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Es importante distinguir entre necesidad y demanda al desarrollar un gobierno electrnico orientado al usuario, puesto que estas palabras proporcionan dos perspectivas fundamentalmente diferentes sobre las que basar las decisiones de prestacin del servicio. Las necesidades son subjetivas, dinmicas y estn en continua evolucin. Desarrollar servicios que respondan a necesidades por lo tanto requiere una comprensin subjetiva y muy fina de cules son estas necesidades. Esta comprensin debe estar basada en una perspectiva del usuario capturada mediante un proceso de declaracin; ms que suponer cules son las necesidades de los usuarios, los proveedores del servicio deben realizar procesos que les permitan expresarlas. Esto puede conseguirse bien mediante la flexibilidad en el diseo y prestacin del servicio o bien permitiendo a los usuarios realizar una realimentacin mediante procesos apropiados como encuestas de usuario y grupos de control. En contraste con la necesidad, la demanda de servicios es ms concreta y medible, pero tiende a reflejar la perspectiva del proveedor del servicio, orientndose al anlisis de patrones de consumo. Sin embargo, los costes y beneficios reales del gobierno electrnico casi nunca han sido evaluados seria y sistemticamente. Idealmente, dado que necesidad y demanda estn de hecho interrelacionadas, un gobierno electrnico orientado al usuario podra abordar ambos aspectos, aunque confundir si los esfuerzos estn o deberan estar basados en satisfacer las necesidades o la demanda podra llevar a resultados indeseados o inesperados. Un marco de trabajo para categorizar y estimar las necesidades de los usuarios, respaldada por medios robustos de estimacin de la demanda, puede ayudar a clarificar hacia dnde debera ir un gobierno. Tal marco de trabajo podra permitir tanto un enfoque ascendente (bottom-up, es decir, orientado al usuario) como descendente (top-down, orientado al proveedor) para definir servicios orientados al usuario, con el objetivo de maximizar las posibilidades de llegar a un compromiso adecuado entre eficacia, eficiencia y equidad en relacin con el diseo y prestacin de servicios orientado al usuario. La perspectiva ascendente se puede encaminar hacia las necesidades de los servicios orientados al usuario, mientras que el enfoque descendente puede analizar los patrones reales de demanda actual y estimada de los servicios. En los casos en los que las necesidades y demandas no son las mismas, los responsables tendrn que tomar decisiones de compromiso entre los diferentes objetivos a conseguir mediante el desarrollo del gobierno electrnico orientado al usuario. Si se dispusiera de tal marco de trabajo, se debera utilizar uniformemente en toda la administracin para ayudar a discriminar entre las buenas y malas oportunidades para proporcionar servicios orientados al usuario mediante el gobierno electrnico. El centrarse en servicios de alto impacto supone un reconocimiento de que existe un coste de oportunidad al poner servicios en lnea, y que no todos los servicios electrnicos alcanzarn el mismo nivel de beneficios para la administracin y para los usuarios. Un enfoque orientado al usuario, por tanto, se con-
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vierte en una herramienta crtica de priorizacin para la gestin de recursos limitados. Cuadro 1.2. El enfoque de eventos de la vida para la prestacin de servicios
El gobierno italiano ha empleado un enfoque de eventos de la vida para identificar a qu servicios haba que dar prioridad para su puesta en lnea. Se ejecut en dos fases. En la primera fase, se emple un modelo de evaluacin cuantitativa para clasificar y ordenar los servicios segn prioridad de puesta en lnea. Se identific un conjunto inicial de 80 servicios de alta prioridad 40 para ciudadanos y 40 para empresas. La segunda fase consisti en un anlisis cualitativo de la oportunidad para poner disponibles dichos servicios en lnea. En el proceso de seleccin se utilizaron los siguientes criterios: Frecuencia de uso (incluyendo la poblacin afectada por el servicio y el nmero de interacciones necesarias para proporcionar el servicio). Valor aadido para los usuarios. Tendencia de los usuarios potenciales del servicio a usar Internet. Rangos de precios a pagar por el servicio. Oportunidades de supresin de servicios del proveedor, cuando se considere que el servicio ya no se va a requerir por los ciudadanos (por ejemplo, certificados generados por una administracin pblica). Posibilidad de proporcionar a los usuarios el servicio ms fcilmente de forma electrnica (por ejemplo, los pagos de servicios pblicos pueden ejecutarse de forma ms sencilla automticamente por el banco del usuario).
Entendiendo el comportamiento de los usuarios La prestacin con xito de un gobierno electrnico orientado al usuario puede medirse, parcialmente, por el consumo de los servicios en lnea (ver Figuras 1.4 a 1.6). El consumo de estos servicios est aumentando mundialmente. La gente considera Internet de forma creciente como un medio aceptable de interaccin con la administracin. Pases como Australia, Canad, Suecia y los Estados Unidos han seguido mejorando la accesibilidad y usabilidad de sus servicios un paso que, emparejado con un acceso creciente, puede estar animando a los usuarios a adoptar el gobierno electrnico. Canad, por ejemplo, relanz su portal de gobierno electrnico con una nueva orientacin al usuario y un diseo mejorado, y dobl su audiencia de visitantes en un periodo de dos aos. En los Estados Unidos, un informe en septiembre de 2002 de la Pew Foundation sealaba que 71 millones de americanos haban utilizado los sitios web de la administracin, comparados con los 40 millones en marzo de 2000, y una encuesta publicada en abril de 2003 por la Comisin
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para la Excelencia en la Administracin sealaba que un 75% de los usuarios del servicios gobierno electrnico pensaban que se haba simplificado el acceso a la informacin, y a un 67% le gustaba realizar las transacciones con la administracin en lnea. Los cambios de xito deben basarse en una profunda comprensin del comportamiento en lnea de los usuarios. Las mtricas tradicionales tales como la cuenta de pginas web vistas o accesos de visitantes no son suficientes. Monitorizar y analizar los patrones de uso, los volmenes de trfico, lo que gusta a los usuarios y lo que no, su satisfaccin y actitudes hacia el uso de datos, la variacin estacional, la descomposicin de la audiencia, correo electrnico y realimentacin, y uso de trminos de bsqueda son todos elementos importantes para entender cmo los usuarios consumen servicios electrnicos. Tales anlisis deben alimentar directamente el desarrollo y la prestacin de servicios para que los servicios se ajusten lo ms posible a las expectativas de los usuarios. Por ejemplo, las pginas web del Directgov ingls y el Firstgov estadounidense permiten a los usuarios escoger entre los diez servicios ms accedidos recientemente por otros usuarios, proporcionando as una forma fcil y rpida de proporcionar informacin en la pgina que sea consistente con las necesidades cambiantes de los usuarios.
Figura 1.4.
Proporcin de individuos entre 16 y 74 aos que usan Internet en sus interacciones con las autoridades pblicas para obtener informacin, 2002 y 2003
2002 2003
% 60
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Fuente: Eurostat. Encuesta Comunitaria sobre el uso de las TIC en los hogares, 2002 y 2003, octubre 2004.
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Figura 1.5.
Proporcin de individuos entre 16 y 74 aos que usan Internet en sus interacciones con las autoridades pblicas para descargar formularios, 2002 y 2003
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Figura 1.6.
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Proporcin de individuos entre 16 y 74 aos que usan Internet en sus interacciones con las autoridades pblicas para enviar formularios rellenos, 2002 y 2003
2002 2003
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El anlisis de las necesidades de los usuarios puede informar sobre el desarrollo de los objetivos generales de negocio de las agencias gubernamentales, de tal forma que la actividad total de prestacin de servicios est ms orientada al usuario en lugar de simplemente ampliarse mediante la introduccin de nuevos canales y/o servicios. Conocer qu servicios estn siendo usados (por ejemplo, Figura 1.7) y el valor que los usuarios derivan al consumirlos en lnea, en vez de mediante otros tipos de canales, puede contribuir a refinar las estrategias de prestacin de servicios en lnea y off-line. Investigacin de usuarios saber qu quiere la gente Uno de aspecto crucial para proporcionar un gobierno electrnico orientado al usuario es preguntarles qu quieren, necesitan y valoran para utilizarlo como base para el diseo de servicios y canales de prestacin, tales como sitios web y portales. Esto no es tan sencillo como parece. Como se expres anteriormente, los usuarios no siempre son capaces de articular claramente sus necesidades, en particular si se les pide que imaginen situaciones que no existen todava. Esto puede suponer un desafo particular para las agencias individuales que pretendan desarrollar los servicios de acuerdo con una visin holstica del usuario, en vez de una visin que es especfica para una agencia o servicio determinado. La investigacin sobre la capacidad de los usuarios no debera ser un hecho puntual en el tiempo. Los avances tecnolgicos y la creciente experiencia de los usuarios en el uso de Internet proporcionarn con el tiempo nuevas impresiones sobre la calidad y la utilidad de los servicios de gobierno electrnico. Es por tanto esencial llevar a cabo un programa continuo de investigacin para evaluar la satisfaccin de los usuarios con los servicios existentes y futuros desarrollos propuestos (ver Cuadro 1.3). Las personas y empresas no tiene por qu saber necesariamente cmo o dnde acceder a los servicios de gobierno electrnico (ver Cuadros 1.3 y 1.4 sobre intentos para remediar esta situacin); a menudo perciben la administracin como algo complejo y sin conexin, y su conocimiento acerca de los servicios puede ser bastante limitado. El resultado es que el usuario potencial a menudo no conoce un gran nmero de servicios que podran serle de utilidad. Las iniciativas de investigacin de usuarios deberan tener en cuenta esta circunstancia para evitar polarizar los resultados hacia esos usuarios que s conocen y hacen uso de los servicios de e-gobierno. Adems de que los usuarios conozcan los servicios en lnea, es importante entender la capacidad de grupos concretos de usuarios para usarlos. Entender los diferentes niveles de acceso y habilidad de la poblacin objetivo puede ayudar en la toma de decisiones sobre cmo y cundo poner los servicios en lnea,
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y tambin si un servicio orientado al usuario proporciona mejores prestaciones en lnea o fuera de ella, si debera ser un autoservicio completo o completarse parcialmente con mecanismos como centros de atencin telefnica o servicios de soporte, o incluso si un servicio electrnico cara a cara, proporcionado con alguna forma de intermediario pblico o privado (particularmente til para servicios sociales complejos) es la mejor solucin. Figura 1.7. Acceso de las empresas australianas a servicios de la administracin, 2000/01 a 2002/031, 2 , 3
2000-01 Bsqueda de informacin o servicios sobre regulacin 35 30 25 26 24 20 42 36 39 28 15 13 6 9 5 2 3 2 21 20 71 57 57 0 20 40 60 80 100 % 2001-02 2002-03
Bsqueda de informacin o servicios sobre empleo
Bsqueda de informacin o servicios sobre impuestos
Realizacin electrnica de pagos Realizacin electrnica de solicitudes de licencias o permisos Realizacin electrnica de solicitudes de becas o ayudas Envo electrnico de declaraciones de impuestos
Acceso a cualquier servicio de la administracin
1 2
Proporciones de empresas que usan Internet. Los datos sobre envo electrnico de las declaraciones de impuestos se recogieron pero no se publicaron en 20001/2002. 3 Debido a cambios en el marco de trabajo del ABS en 200203, la comparacin de las estimaciones para 2002/03 y los aos anteriores debera realizarse cuidadosamente. Fuente: Australian Bureau o Statistics, Busines Use of Information Technology, 2000/01. Cat N. 8129.0
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Cuadro 1.3.
Mejora de los servicios de gobierno electrnico mediante la realimentacin en los Estados Unidos
El Internal Revenue Service (IRS, Servicio de Impuestos Internos) del Departamento del Tesoro de los Estados Unidos efecta un seguimiento del grado de satisfaccin del cliente y de la opinin de los contribuyentes, mediante encuestas telefnicas, sobre el programa Free File (preparacin y presentacin electrnica de la declaracin federal de impuestos), los resultados obtenidos se incluyen en todas las publicaciones del IRS. Free File es lo primero que ve el pblico al acceder al sitio web del IRS y las campaas de 2002 y 2003 en los medios de comunicacin han conseguido que un nmero aproximado de 3.5 millones de personas hayan usado Free File en 2004. El IRS ha montado tambin un sitio web (www.aboutefile.com) para proporcionar ms informacin sobre el servicio. En otro ejemplo, FirstGov.gov (el Portal Federal de Internet) continuamente recoge estadsticas del nmero de visitantes y pginas vistas, la frecuencia con que se accede (o no) a dichas pginas y los trminos de bsqueda ms habituales, para as conocer mejor quin est usando el portal y con qu propsito. El sitio realiza una encuesta sobre la satisfaccin del cliente, usando el American Customer Satisfaction Index (ndice Americano de Satisfaccin del Cliente) y las clasificaciones Nielsen Net Ratings para obtener los datos demogrficos de los usuarios. Por ltimo, FirstGov.gov lleva a cabo pruebas de usabilidad persona a persona y con grupos de control para verificar la efectividad de la informacin y los servicios que se proporcionan.
Gobierno electrnico orientado al usuario: catalizador para un mejor gobierno Liberar el potencial de lograr una mejor gobernanza mediante el gobierno electrnico depende de obtener unos altos niveles de consumo de los servicios electrnicos tanto por los usuarios que acceden por primera vez, como por los habituales. El consumo de los servicios electrnicos es un importante indicador de si el gobierno electrnico est teniendo xito. Un elevado consumo es consecuencia de servicios de gran valor, que a su vez requieren la coordinacin y colaboracin entre agencias. La oferta genrica y no coordinada de un amplio conjunto de servicios desconectados entre s se opone a los objetivos de un gobierno electrnico orientado al usuario. Cuadro 1.4. Haciendo un gobierno electrnico ms accesible en el Reino Unido (cont.)
Para abordar el desafo de que los usuarios conozcan y consuman los servicios electrnicos, el Reino Unido ha desarrollado una estrategia basada en: Un sitio nico, orientado al ciudadano, para toda la administracin, con una imagen de marca clara y ampliamente promocionado en los principales sitios comerciales e intermediarios. Una navegacin consistente basada en la segmentacin de usuarios por audiencia y asunto.
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Cuadro 1.4.
Haciendo un gobierno electrnico ms accesible en el Reino Unido (cont.)
Prestacin de ciertos servicios de gran valor basados en el estudio y anlisis de las necesidades de los usuarios, con contenido especfico para la audiencia y el asunto tratado presentado con un lenguaje claro y directo, y con un claro valor aadido para el usuario en lnea. Al estar basados en la investigacin y anlisis de las necesidades de los usuarios, estos servicios se complementan con la bsqueda en directorios y otras herramientas de navegacin, dando as la oportunidad a los usuarios de escoger cmo prefieren acceder a la informacin y a los servicios. El sitio web centralizado Business Link, que proporciona acceso gratuito y sencillo a informacin, consejos, financiacin y formacin para pequeas empresas, pretende tambin reducir el tiempo que pierden las empresas con asuntos de normativa y regulacin. Se ha desarrollado una colaboracin entre diferentes departamentos y agencias que tienen que ver con las empresas, businesslink.gov.uk, en respuesta a la realimentacin de los usuarios y a los cambios en el contexto mercantil para asegurar que sigue teniendo un valor real para los usuarios.
Cuando muchas agencias diferentes llevan a cabo programas de desarrollo similares y mantienen arquitecturas solapadas y redundantes como base de sus servicios electrnicos, previsiblemente el resultado ser una fragmentacin intil. En este proceso no se identificarn ni aprovecharn las oportunidades importantes de mejora de los servicios. Los Estados Unidos han descubierto, por ejemplo, que es necesario que las agencias fundamenten sus futuros procesos de negocio y los desarrollos TIC en una arquitectura empresarial comn si se pretende desarrollar servicios ms orientados al usuario. La Oficina de Gestin y Presupuesto (OGP) est liderando el desarrollo de la Federal Enterprise Architecture (FEA, Arquitectura Empresarial Federal) con la ayuda de la Administracin de Servicios Generales y el Federal Chief Information Officer Council. La FEA es un marco de trabajo orientado al negocio que proporciona a la OGP y a las agencias federales una manera de administrar y dirigir las inversiones federales en TIC entre las diferentes agencias, y ayuda en la identificacin de oportunidades para consolidar e integrar las iniciativas actuales y planificadas. La FEA hace posible la colaboracin y comunicacin horizontal (a nivel federal) con respecto a las inversiones en TIC (ver Captulos 2 y 3 para una discusin ms ampliada sobre la arquitectura empresarial). Eventualmente, este marco de trabajo podra extenderse verticalmente entre los niveles de gobierno federal, estatal y local. Cuadro 1.5. Aspectos de la investigacin en gobierno electrnico orientado al usuario (cont.)
El desarrollo y comunicacin de servicios de e-gobierno orientados al usuario requiere la realizacin de estudios regulares en las siguientes reas:
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Cuadro 1.5. Aspectos de la investigacin en gobierno electrnico orientado al usuario (cont.)

Reclutamiento de usuarios Conocer la audiencia objetivo, teniendo en cuenta sus necesidades y perfiles. Conocer el comportamiento de la audiencia objetivo en relacin con los servicios pblicos de informacin y servicios en lnea. Medida y seguimiento de la percepcin sobre los sitios web de la administracin. Retencin de usuarios Conocer los perfiles y la satisfaccin de los usuarios. Obtener realimentacin de primera mano. Desarrollo de productos: Evaluar la efectividad de los sitios web y servicios electrnicos de la administracin. Medida y seguimiento de las expectativas y la satisfaccin de los usuarios. Revisin de datos sobre el comportamiento observado en los usuarios. Analizar los problemas y las barreras de usabilidad. Ayudar en el desarrollo de servicios futuros. Desarrollo de comunicaciones: Seguimiento del conocimiento y percepcin de marca de los sitios web de la administracin. Desarrollo y prueba de propuestas y campaas de marketing. Seguimiento de la efectividad de las campaas sobre los sitios web de la administracin. Las lecciones aprendidas sobre las ventajas de reducir el nmero de sitios web de la administracin sugieren dos estrategias tiles: 1. Un nico sitio para toda la administracin puede alcanzar mejores estndares de accesibilidad y reducir el capital y los costes operativos (incluyendo el personal) para desarrollar y mantener un nmero elevado de sitios web. 2. Una estrategia consistente de mltiples puertas de entrada asegura el acceso de los usuarios. Por ejemplo, la solucin de Canad de que ninguna puerta es incorrecta para construir sus portales web nacionales, dirige a los usuarios al servicio que estn buscando, independientemente de cmo haya tenido lugar el primer contacto con la administracin.
Actualmente, la mayora de los servicios en lnea de la administracin slo proporcionan a los usuarios informacin y formularios descargables; no les pueden ofrecer la capacidad de llevar a cabo transacciones en lnea (ver Figuras 1.4 a 1.6). Esto se comprende dada la relativa facilidad con que puede realizarse. No debera infravalorarse la escala y complejidad para identificar las transacciones que realmente quieren los usuarios, y para ponerlas disponibles de forma electrnica. Es importante que los gobiernos sigan adelante, sin embar-
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go, para no perder la oportunidad de obtener ganancias poniendo los servicios transaccionales en lnea cuando se necesitan y donde pueden mejorar la prestacin del servicio. Proporcionar un servicio electrnico junto con un servicio mediante los canales tradicionales puede incrementar considerablemente los costes del servicio. Para protegerse de esto, es importante que la prestacin electrnica sea el ncleo de la estrategia general de canales de distribucin y del proceso de cambio del negocio, preferiblemente a lo largo de toda la administracin (ver Cuadro 1.6). Adoptar este enfoque es, por supuesto, un enorme reto, que requiere un fuerte liderazgo y gran coordinacin, recursos considerables, compromiso al cambio de muchas agencias gubernamentales, y plazos de tiempos que se alargan durante varios aos. Dada la compleja naturaleza de la prestacin electrnica de servicios, un enfoque pragmtico es planificar una puesta en lnea progresiva que suponga una introduccin incremental de los nuevos servicios electrnicos en vez de un enfoque big bang en el que se planifique que todos los servicios estn disponibles al mismo tiempo. Cuadro 1.6. Los consejos de usuarios de Alemania para compartir informacin sobre infraestructuras y servicios
En el rea de servicios e infraestructuras, el gobierno alemn ha constituido consejos de usuarios que ayudan a las agencias del gobierno central y regional. Los consejos ofrecen un foro donde sus miembros exponen sus intereses y conocen los puntos de vista de otras agencias sobre la prestacin de servicios uno para todos y componentes de infraestructura bsica incluyendo una plataforma electrnica de pagos, un sistema central de gestin de contenidos y un sistema electrnico de ofertas va Internet que son necesarios para construir dichos servicios. Los consejos de usuarios se involucran en el desarrollo de modelos de negocio para asegurar un desarrollo saludable de los sistemas de infraestructura.
1.3. PRESTACIN DE UN GOBIERNO ELECTRNICO ORIENTADO AL USUARIO Para construir un gobierno electrnico orientado al usuario, los gobiernos tienen que redefinir sus estrategias de servicio de forma que partan de la perspectiva de los ciudadanos y empresas. Esto supone anticipar las necesidades futuras y los factores dependientes de la demanda y de la propia prestacin electrnica del servicio. A la vez, los gobiernos se enfrentan al reto de conciliar las necesidades de los usuarios y los requerimientos asociados de financiacin a corto plazo con estrictas restricciones presupuestarias que reducen el rango de opciones disponibles. Un ejemplo de cmo los gobiernos pueden solucionarlo
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es el portal de prestacin de servicios Directgov del gobierno del Reino Unido (ver Cuadro 1.7). Las encuestas de la OCDE han puesto de manifiesto los factores principales que deben tenerse en cuenta al disear e implementar servicios electrnicos: Servicios prioritarios. El foco debe estar puesto en las transacciones ms comunes, en las que existe el mximo potencial de beneficio para los usuarios y ahorros de eficiencia para la administracin. Beneficios para los usuarios. Los servicios deben basarse en las necesidades de los usuarios. Para conseguirlo, el diseo y la prestacin del servicio deben llevarse a cabo teniendo en cuenta los requisitos de usuario desde el principio. Esto podra requerir traspasar fronteras interdepartamentales. Beneficios para la administracin. El conseguir beneficios para la administracin poniendo disponibles los servicios en lnea depende de una fuerte adopcin de dichos servicios, para conseguir ahorros en otros canales. Bloques constructivos. Los bloques constructivos clave (conjuntos de datos comunes, verificacin de la identidad, infraestructura TIC) debera gestionarse de forma coordinada, por ejemplo, construyndolos centralizadamente, identificando un departamento lder que implemente las soluciones comunes, o desarrollndolos de forma descentralizada segn una arquitectura y un conjunto de estndares comunes. Confianza. Preservar la seguridad y privacidad de los datos personales que se recogen y/o usan en el proceso de prestacin electrnica es esencial para crear y mantener la confianza de los usuarios en los servicios en lnea. Otro ejemplo de una solucin ms orientada al usuario es la recientemente creada Business Gateway (Pasarela Empresarial, www.business.gov) de los Estados Unidos, que permite a las empresas interactuar en un nico portal del gobierno federal que es similar en naturaleza con el portal ciudadano FirstGov (www.firstgov.gov) que a su vez tiene caractersticas similares a Directgov. Cuadro 1.7. Directgov (www.direct.gov.uk) (cont.)
Actualmente cada usuario de un servicio de la administracin pertenece al departamento que proporciona ese servicio. Por ello, la experiencia que tiene el usuario con la administracin puede ser inconexa, frustrante y confusa, en otras palabras, un gobierno electrnico orientado a la agencia en vez de al usuario. En febrero de 2003, el Reino Unido lanz su portal Directgov (www.direct.gov.uk) para proporcionar:
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Cuadro 1.7.
Directgov (www.direct.gov.uk) (cont.)
Una proposicin clara y convincente de valor para los usuarios que puede ser promocionada eficientemente, sin la cual el gobierno ingls fallar en atraer la gran base de usuarios que los departamentos necesitan para cumplir sus objetivos. Una capacidad para gestionar la prestacin de servicios de forma integrada. Al implementar el modelo Directgov, un usuario adquirido por un departamento es tambin adquirido por toda la administracin, maximizando as las oportunidades de venta cruzada de servicios. Ms an, se abre un dilogo sostenido entre la administracin y el usuario, mejorando las percepciones de los usuarios de la receptividad del servicio. Diferentes grupos de servicios y transacciones del gobierno orientadas a grupos especficos de usuarios se han construido y desarrollado de forma incremental usando los modelos de grandes almacenes y franquicia, consiguiendo as paquetes de servicios estructurados, orientados al usuario y de magnitud adecuada. Esto da a Directgov tres niveles de prestacin de servicio: Nivel superior o de entrada: un primer punto de entrada para todos los servicios gubernamentales en Internet y TV digital (DiTV) (incorporando y reemplazando el sitio web UK Online y anteriores servicios DiTV), con un conjunto de servicios y estndares comunes que permiten una experiencia de usuario consistente. Nivel de franquicia: una capa de contenido y servicios desarrollados para satisfacer las necesidades de segmentos especficos de usuarios (por ejemplo, padres, estudiantes, discapacitados). Es muy importante que las franquicias pertenezcan a los departamentos que son responsables de conseguir que todos los departamentos relevantes proporcionen los servicios requeridos. Nivel de servicio: servicios clave proporcionados como paquetes de servicios multidepartamentales y segmentados por tipo de usuario.
Los enfoques empleados por los gobiernos de la OCDE que estn liderando el desarrollo de un gobierno electrnico orientado al usuario comparten los siguientes elementos: Un nico sitio para toda la administracin que acta como punto nico de entrada de los servicios, o una poltica de gestin de portales y/o sitios web que consigue similares resultados. Una marca fuerte de los servicios de gobierno electrnico, basada en campaas de marketing eficaces para fomentar el uso. Una orientacin inicial hacia las reas donde los usuarios tienen una gran necesidad, alta demanda y una prioridad clara, para proporcionar servicios de gran valor orientados al usuario junto con un uso eficiente de los recursos.
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Arquitecturas comunes de navegacin y bsqueda en todos los contenidos y los servicios. Mecanismos robustos de privacidad y seguridad. Accediendo a los servicios Aunque los gobiernos siguen deseando proporcionar servicios mediante una gran variedad de canales, Internet es claramente el principal canal para la prestacin electrnica. Esto no sorprende, puesto que es el canal en lnea al que tienen acceso la mayora de los usuarios. Sera un error, sin embargo, concentrarse slo en la combinacin de Internet y el PC como nico y exclusivo canal de prestacin. Por ejemplo, el crecimiento de la televisin digital tiene el potencial de alcanzar una audiencia mayor que la de Internet a largo plazo y actualmente ofrece un mayor acceso a ciertos segmentos demogrficos. En el Reino Unido, por ejemplo, la televisin digital alcanza ms gente en los grupos socioeconmicos ms bajos que Internet. En otros pases, la adopcin rpida y generalizada de la telefona mvil, WiFi y tecnologas inalmbricas similares est haciendo que los gobiernos empiecen a considerar el papel que estas plataformas podran desempear en la prestacin de servicios mviles de gobierno electrnico (el llamado m-gobierno) o gobierno ubicuo (u-gobierno). La forma en que tales niveles de acceso son considerados por el pblico se circunscribe culturalmente; para muchos, el acceso universal puede parecer liberador, mientras que otros pueden sentir inquietud frente a nuevas oportunidades para ser controlados por el gobierno. Cuadro 1.8. Acceso inalmbrico al gobierno electrnico en Austria
La estrategia TIC del gobierno austriaco tiene como objetivo lograr el acceso gratuito a todas las direcciones gv.at desde puntos de acceso WiFi en toda Austria. Junto con esta iniciativa existe el concepto de CitizenCard (Tarjeta de Ciudadano), que permite la identificacin y autenticacin electrnica mediante el uso de firmas electrnicas. Al estar actualmente implementado con tarjetas inteligentes (por ejemplo, tarjetas bancarias, tarjetas de estudiante) o telfonos mviles, el acceso a los servicios electrnicos de la administracin es ms independiente del tiempo y el lugar y, por tanto, ms accesible para los usuarios.
Servicios personalizados Integrar las necesidades de los usuarios de servicios personalizados con la visin de la administracin de la prestacin de servicios es un paso vital para promocionar el gobierno electrnico orientado al usuario. A menudo, los servi-
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cios requieren una personalizacin antes de que se puedan ofrecer en lnea, especialmente cuando se necesita alguna forma de transaccin. Por ejemplo, para completar transacciones como la presentacin en lnea de declaraciones de impuestos o solicitud de prestaciones sociales, puede ser necesario que los usuarios del servicio se identifiquen mediante un proceso de registro en lnea. Las respuestas al cuestionario de la OCDE empleado para preparar este captulo muestran que estos requisitos y procesos tienden a ser especficos para cada servicio, de tal forma que los usuarios deben volver a introducir su informacin para cada transaccin o servicio nuevo. Muchas veces el resultado es la emisin de varios IDs y claves de identificacin diferentes para un mismo usuario. Aunque ya se ha hecho algn progreso para estandarizar el proceso de registro de los ciudadanos de alguna manera (por ejemplo IDs o tarjetas nacionales de servicio, otros sistemas estandarizados de autenticacin para toda la administracin, registro basado en web), el acceso a servicios gubernamentales personalizados puede ser todava complejo y frustrante. Los procesos orientados al usuario tendrn un impacto no slo en la forma en que los gobiernos disearn los servicios en lnea, sino tambin en cmo redefinirn sus estructuras y operaciones internas. El impacto organizacional de la integracin de las preferencias de usuario en los esquemas de prestacin de servicio existentes, y los cambios necesarios para ajustar de forma fina los servicios para satisfacer las necesidades cambiantes de los usuarios, no deberan ser infravalorados. Agrupando servicios El gobierno electrnico ofrece una oportunidad enorme para organizar servicios, y las agencias que los proporcionan, en torno a los usuarios, por ejemplo mediante portales basados en eventos de la vida u otros puntos de entrada nica que agregan o agrupan servicios. La mayora de la gente quiere acceder a los servicios del gobierno electrnico desde un nico punto de entrada y tiene poco inters en cmo est organizada la administracin. No quieren buscar a lo largo de multitud de sitios web para encontrar los servicios que quieren. Sin embargo, el nmero de sitios web de la administracin parece estar aumentando en todos los pases. El resultado ms probable es una oferta fragmentada de servicios que dejan a los usuarios confusos y mal atendidos, y un fracaso para frenar las ineficiencias en los procesos externos (front-office) e internos (back-office). En Australia, las agencias del gobierno operan en un entrono de gestin altamente descentralizado. Cada una es responsable de su propia inversin, estrategia, desarrollo, implementacin y soporte de las TIC, aunque inmerso en el contexto de una estrategia global para toda la administracin y un conjunto de estndares nacionales para el gobierno electrnico. Cada agencia es responsa-
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ble de determinar qu servicios se ponen en lnea, segn sus propias polticas, procedimientos y conocimiento de la audiencia objetivo. Sin embargo, como parte de su estrategia en lnea, el gobierno australiano ha creado un entorno en el que la gente puede interactuar con la administracin sin tener que conocer su estructura. Se ha desarrollado un nico punto de entrada (www.australia.gov. au), que agrupa una coleccin completa de informacin y servicios. Austria tiene una solucin similar. Otro ejemplo es la experiencia del Reino Unido con Directgov (ver Cuadro 1.7), que proporciona a los usuarios un nico punto de entrada diseado para ser escalable en el futuro para cubrir una oferta integrada de servicios de la administracin va centros de contacto y canales fsicos. Los Estados Unidos han observado que supone un gran reto para el gobierno electrnico la migracin de las agencias desde sus soluciones propietarias a soluciones generales. Los pasos hasta el momento incluyen: Establecer fuentes nicas de informacin, accesibles por los ciudadanos con no ms de tres clics de ratn (por ejemplo, portales dedicados como Recreation.gov y Regulations.gov). Desarrollar herramientas que proporcionen un acceso integrado a programas de la administracin. Establecer conjuntos comunes de estndares para recoger y presentar datos (por ejemplo, E-Records para datos geoespaciales). El requisito del futuro es migrar (es decir, mover o consolidar) la gestin de los sistemas, datos y procesos de negocio de diferentes agencias en una solucin integrada, respaldada por uno o dos proveedores de servicio. Cuadro 1.9. Acceso en lnea a niveles mltiples de gobierno en Austria (cont.)
Ofrecer servicios transaccionales proporcionados por diferentes autoridades y unidades administrativas pblicas es uno de los objetivos principales del portal para ciudadanos y empresas www.help.gv.at de Austria. El portal emplea un modelo de eventos de la vida para guiar a los usuarios hacia los servicios que satisfacen sus necesidades. Como estructura bsica, un directorio de servicios contiene servicios identificados y proporcionados mediante el portal. Este directorio cubre los cuatro niveles completos de la administracin pblica austriaca. El portal permite comparar servicios (tanto en lnea como fuera de ella), segn metadatos comunes e incluso modelos de proceso de los servicios, y tambin proporciona informacin detallada sobre autoridades individuales.
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Cuadro 1.9. Acceso en lnea a niveles mltiples de gobierno en Austria (cont.)

La solucin consiste en un portal operativo central, aunque los diferentes servicios en lnea los proporcionen realmente las autoridades a nivel nacional, regional, local o comunidad. Slo se organiza de forma centralizada la presentacin del servicio en el portal, para hacer ms sencilla a los usuarios la obtencin de la informacin o los servicios que necesitan. Para conseguir una prestacin de servicios ms consistente, Austria ha visto que es necesario definir maneras y niveles de colaboracin entre diferentes fronteras departamentales coordinadas y organizadas por el departamento nacional para la estrategia austriaca en las TIC (www.cio.gv.at). Tambin ha elegido basarse en estndares y tecnologas bsicas comunes (como XML, SOAP, etc.) y proporcionar ciertos mdulos de gobierno electrnico bsicos y libres (por ejemplo, creacin y verificacin de firmas, verificacin de la identidad) a nivel nacional, siempre cumpliendo los requisitos de interoperabilidad.
Comunicacin marketing y creacin de marca Los servicios de gobierno electrnico orientados al usuario deben promocionarse y difundirse. Para que la gente los conozca e impulsar el uso del servicio, debera considerarse un amplio conjunto de medios y canales. Adems, podra incluir el apalancamiento de los canales de distribucin existentes de la administracin o de terceros para alcanzar al pblico objetivo con un coste ms reducido. Sin embargo, existe el peligro de que lo que consigan estos canales, sobre todo en las fases iniciales, se quede corto en lo que se requiere para crear una marca fuerte de xito, intrusiva y duradera, en un relativamente corto periodo de tiempo. Una de las caractersticas de las experiencias de xito en gobierno electrnico de Canad y Australia (que, en 2003, introdujeron una marca comn para todos sus departamentos) es el desarrollo de una marca de gobierno electrnico nica y una manera consistente de que los usuarios naveguen por estos servicios con una misma imagen y estilo (look and feel). La investigacin llevada a cabo en el Reino Unido confirma la efectividad de una marca nica para lograr un alto consumo de servicios de gobierno electrnico. El Reino Unido ha empleado estos resultados para crear Directgov como su propia marca de servicios web y DiTV. Al desarrollar una marca de gobierno orientado al usuario, es importante conseguir un retorno elevado de los costes de desarrollo. Un proyecto ingls realiza una accin de apalancamiento de la marca Directgov usndola en la ruta de acceso en todos los anuncios del gobierno (por ejemplo, www.direct.gov.uk/ self-assessment, www.direct.gov.uk/road-safety). Un portal integrado puede facilitar el acceso y la navegacin. Ayudar a impulsar el uso de los servicios
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electrnicos al permitir a la administracin capturar al usuario para ms de un propsito, produciendo beneficios inmediatos a corto plazo en lo relativo a oportunidades de venta cruzada, y en el largo plazo, avances hacia una gestin mejorada de las relaciones de los usuarios con la administracin en general. Una marca nica necesita tener un gran nivel de reconocimiento y confianza. Una dependencia excesiva del marketing en canales de bajo coste o ya existentes podra no ser al final efectivo en costes por diversas razones, particularmente por la dificultad de expresar la anchura y profundidad de lo que se ofrece a los usuarios mediante canales que tienen marcas inconsistentes que no estn alineadas con la marca nica que pretenden promocionar. El uso de tales canales podra ser incluso contraproducente, hasta el punto de que podra reforzar las percepciones del usuario de que los servicios de la administracin estn fragmentados y orientados al proveedor, en vez de transmitir la idea de que existe una oferta completa de servicios orientados al usuario y accesibles fcilmente de forma integrada. Una solucin es obligar a que todos los servicios enlacen y promocionen el portal integrado. Otro aspecto importante del marketing es el rol que desempea el frontoffice (aquellos encargados de tratar realmente cara a cara con los clientes). Las relaciones de los empleados en primera lnea con los usuarios y su habilidad de recolectar directamente la informacin y realimentacin de los clientes suponen un activo muy significativo. Los gobiernos deberan usar sus conocimientos, habilidades y experiencia para conocer mejor los comportamientos de los usuarios, para as desarrollar y presentar servicios en lnea que se ajusten a lo que realmente quieren y necesitan los usuarios. Comprender la importancia de la atencin directa en la prestacin del servicio supone una nota de aviso los gobiernos deberan asegurarse de que, al desarrollar servicios electrnicos, no se pierda la riqueza potencial de las relaciones con los usuarios al reducir excesivamente los sensores ambientales que representan las personas del front-office (por ejemplo, centros de atencin telefnica y otros canales tradicionales) y sus conocimientos. 1.4. DESAFOS La experiencia que de los pases tienen con el gobierno electrnico muestra que la adaptacin de los procesos tradicionales orientados al proveedor, tpicos de las organizaciones de la administracin, no conseguir que se alcance todo el potencial de la prestacin electrnica de servicios y de gobierno electrnico. Es crucial centrarse en qu debe hacerse para mover a los usuarios desde los canales tradicionales de prestacin de servicio a los nuevos canales, y en los procesos de negocio y mecanismos de gestin que apuntalan esta transicin. Sin embargo, los gobiernos que migran los servicios a Internet se encuentran con un gran nmero de desafos.
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Migrando a los usuarios a los canales electrnicos Es muy costoso ofrecer varios canales que proporcionen el mismo contenido. Para aumentar el valor y reducir costes, es esencial que los usuarios de los servicios de la administracin migren de los canales tradicionales de prestacin de servicios a los nuevos canales electrnicos segn estn disponibles (y de la forma apropiada para un usuario y/o servicio dado). En la mayora de los casos, los gobiernos han decidido no forzar a los usuarios a adoptar los nuevos canales negndoles los servicios en los canales actuales, o imponiendo tarifas o precios que son mayores en esos canales que en lnea (excepto en ciertos servicios proporcionados directamente a empresas). Esto significa que hay que dar incentivos para que los usuarios se muevan voluntariamente. Como resultado, los gobiernos se encuentran, en general por vez primera, en una situacin competitiva; sus canales electrnicos estn compitiendo con sus canales tradicionales. Este tipo de contexto competitivo es lo normal en el sector privado, pero muy extrao en el enfoque prescriptivo de prestacin de servicio tpico en la administracin. No resulta sorprendente, por tanto, que los gobiernos hayan encontrado muy difcil hasta el momento conseguir los procesos de negocio y productos que en s mismos supongan un incentivo suficiente para la migracin a servicios electrnicos. Pero conseguir esta migracin es cada vez ms importante para los gobiernos si quieren ser capaces de controlar el coste total de la administracin. En el futuro, los gobiernos podrn decidir proporcionar algunos servicios slo en lnea. Entre las razones para hacer esto se incluye el anlisis econmico del coste de la prestacin de servicio, el hecho de que un servicio slo sea vlido en una prestacin en lnea (por ejemplo, servicios mviles que impliquen GPS), o una demanda en disminucin para recibir el servicio mediante canales fuera de lnea. Actualmente hay muy pocos ejemplos de prestacin de servicios exclusivamente en lnea. Un ejemplo reciente es la decisin de Austria en octubre de 2003 de cerrar el canal off-line para la difusin de informacin legislativa interrumpiendo la publicacin de la Gaceta Oficial Federal en papel en 2004. Los pases podran aprender de la experiencia de proporcionar servicios slo electrnicos a poblaciones institucionales (por ejemplo, estudiantes, funcionarios) con altos niveles de acceso a Internet y habilidades en TIC. Mientras tanto, otra opcin para los gobiernos en esta rea es proporcionar formacin a los usuarios para fomentar el cambio de canal. Esto puede suponer iniciativas indirectas como la promocin de los beneficios de los servicios en lnea, o incorporar formacin sobre cmo acceder y usar el gobierno electrnico en cualquier iniciativa de desarrollo de habilidades TIC en que se pueda ver involucrado el sector pblico. Donde los usuarios estn accediendo de forma presencial cara a cara a servicios que tambin estn disponibles mediante canales en lnea, puede hacerse un esfuerzo directo para hacer que cambien de
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canal simplemente con personal que les ensee cmo se accede y se usa la versin en lnea del servicio. Una tercera opcin es reducir las tarifas de los servicios en lnea en comparacin con las tarifas de la prestacin tradicional de servicio. El Parlamento de Francia adopt en diciembre de 2003 una ley que estableca las bases legales para ofrecer incentivos fiscales a los hogares que enviaran electrnicamente en 2005 sus declaraciones de impuestos. Los hogares franceses que completaran sus devoluciones de impuestos mediante el portal tributario se beneficiaban con 20 euros al pagar sus impuestos mediante orden bancaria o pago electrnico. Cuadro 1.10. Promocin del gobierno electrnico en Alemania, Estados Unidos e Italia
Alemania: El marketing es una componente integral de la iniciativa alemana BundOnline. Inicialmente la promocin estaba orientada a fomentar el conocimiento de BundOnline y los servicios que ofrece a los ciudadanos, empresas y agencias del gobierno. Segn los servicios operativos se han puesto disponibles, el inters ahora se concentra en que los servicios se conozcan mejor por las empresas y mejorar su uso. Estados Unidos: En los Estados Unidos, la Office of Management and Budget (OMB, Oficina de Gestin y Presupuesto) est intentando impulsar que los ciudadanos conozcan los servicios del gobierno electrnico federal mediante una estrategia de marketing y diseminacin centrada en unos 10 de los 25 proyectos QuickSilver. El marketing incluir el alcance especfico a segmentos especficos de clientes, ideas innovadoras sobre cmo incrementar el uso, y mtodos que proporcionen mayores sinergias entre las ofertas de gobierno electrnico. OMB dotar a cada oficina de proyectos de cada agencia con recursos para llegar a los ciudadanos. Los planes de marketing previsiblemente se centrarn en cuntos clientes usan el servicio y si cumple o no con sus expectativas. El enfoque estar centrado en mejorar la adopcin y el uso del servicio. Italia: Para promover el conocimiento sobre los servicios, los gobiernos regionales y locales de Italia estn llevando a cabo una campaa de comunicacin con dos partes: Identificacin a nivel central de herramientas y metodologas que vayan a emplearse en tales campaas. Desarrollo de proyectos especficos de comunicacin a nivel local que emplearn las herramientas y metodologas identificadas a nivel central. La campaa abarcar todas las administraciones pblicas con proyectos financiados con fondos centrales.
Procesos de negocio Los gobiernos son organizaciones grandes y compartimentadas. Esto es probablemente el principal obstculo operacional para la prestacin efectiva de servicios orientados al usuario, puesto que confunde a los consumidores de los servicios de la administracin y dificulta al gobierno el desarrollar una oferta de servicios holstica.
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Los patrones de uso del servicio estn en el corazn del problema. Debido a que la mayora de ciudadanos no interacta frecuentemente con el gobierno, los individuos tienen pocas oportunidades tanto de construir una relacin con el gobierno como proveedor de servicios, como de desarrollar un conocimiento de cmo pueden beneficiarse de la prestacin electrnica de servicios. En la parte de la ecuacin relativa a la administracin, las agencias individuales trabajando aisladamente no tienen la oportunidad ni el incentivo de observar la totalidad de una relacin del ciudadano, o la necesidad de ella, con el gobierno. Presentar a los ciudadanos una prestacin de servicios agregada es crucial para construir un gobierno electrnico orientado al usuario efectivo. Esto requiere el desarrollo y la implementacin de nuevos servicios orientados al usuario y la creacin de sistemas innovadores de gestin multiservicio, multiagencia y (posiblemente) multijurisdiccin, necesarios para cambiar la forma en que operan las agencias gubernamentales. Al igual que con muchos otros aspectos del gobierno electrnico, para proporcionar con xito servicios de gobierno electrnico integrados y orientados al usuario, es necesario disponer de estructuras de gestin fuertes para romper con la prestacin de servicios departamentalizada y animar y fomentar la colaboracin como nuevo modus operandi en la administracin. Expectativas Es importante recordar que las expectativas de los usuarios no son estticas. Cada vez se vuelven ms sofisticadas y exigentes. Su destreza en el uso de la tecnologa aumenta y su experiencia al interactuar con el sector comercial en lnea (que no tiene barreras nacionales) afecta a sus expectativas y demandas de un gobierno electrnico orientado al usuario. Esto significa que los gobiernos perseguirn durante un tiempo un objetivo cambiante de satisfaccin del usuario. Y tambin significa que las expectativas de los usuarios sobre los servicios de la administracin estn, en muchos casos, ms all de la prestacin de servicios actual. Percepciones sobre la administracin En la adopcin de una solucin orientada al usuario es de esperar que sta afecte a las percepciones sobre la prestacin de servicios del sector pblico. Los gobiernos tienen una oportunidad de tener un impacto positivo en esas percepciones proporcionando los servicios mejorados que permite un enfoque orientado al usuario. En cambio, existe tambin el riesgo de que no hacer ningn progreso, o hacerlo muy pequeo, hacia un enfoque orientado al usuario, en algn punto pueda tener un impacto negativo en el gobierno. Como se discuta al principio de este captulo, los gobiernos estn bajo presin para usar el go-
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bierno electrnico con el fin de mejorar la calidad y la eficiencia de los servicios que ofrecen. Fallar en desarrollar ms servicios orientados al usuario pone en peligro la posibilidad de deteriorar la satisfaccin y confianza pblicas en la administracin, tanto en relacin con los servicios individuales como con los servicios de la administracin en conjunto. Tambin supone un riesgo la adopcin de medidas basadas en la reduccin de tasas por debajo de los valores adecuados, ya que repercute en un retorno de la inversin efectuada en gobierno electrnico menor del requerido. Un desafo claro es, en cierta manera, girar el telescopio para mirar a la administracin desde la perspectiva del usuario, ms que desde la propia de la administracin. Eso no es fcil, en muchos casos, el gobierno se encontrar navegando por aguas desconocidas. Hacerse ms orientado al usuario va contracultura y a menudo no encajar bien con los intereses locales. Sin embargo, sin este cambio fundamental, la administracin orientada al usuario seguir estando fuera de alcance. 1.5. CONCLUSIN Este captulo ha analizado algunos de los pasos que los pases de la OCDE estn dando para desarrollar un gobierno electrnico orientado al usuario, e identificado algunas de las lecciones ms importantes que se han aprendido durante el proceso. En gran medida, aunque la adopcin de un gobierno orientado a los usuarios no requiere cambiar drsticamente la actual estructura de la administracin, se necesitan nuevas habilidades y prcticas de trabajo. En particular, una aproximacin centrada en el usuario a la prestacin de servicios requiere la adopcin de procesos de negocio verdaderamente colaborativos y basados en marketing que construyan servicios, estrategias de prestacin y programas de comunicacin relacionados con las necesidades de los usuarios. Tambin es necesaria una inversin considerable en la investigacin de las necesidades, preferencias, prioridades y capacidades de los usuarios. Como muestra el anexo a este informe, actualmente faltan datos fiables sobre los que los pases puedan basar sus esfuerzos. Es esencial que, segn los pases avanzan, basen sus esfuerzos en evidencias claras de lo que se necesita y que parece que va a funcionar, no en ancdotas y suposiciones. Tambin, como se indica en el captulo de conclusiones de esta publicacin, son necesarios unos casos de negocio slidos que apuntalen las iniciativas de gobierno electrnico, y consigan retornos positivos de la inversin realizada en esas iniciativas. BIBLIOGRAFA
VAN
DUIVENBODEN, H. (2005), Citizen Participation in Public Administration: The Impact of Citizen Oriented Public Services on Government and Citizen, pgs. 415445. En Practicing e-Government; A Global Perspective (IDEA Group Publishing, Hershey, PA).
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CAPTULO 2. PRESTACIN MULTICANAL DE SERVICIOS1
2.1. INTRODUCCIN Las expectativas pblicas de que los servicios de la administracin puedan estar y estn ms orientados al usuario, siendo eficientes y eficaces estn aumentando en los pases de la OCDE. Este hecho es, principalmente, el resultado de dos procesos de transformacin : 1) la forma en que el sector privado proporciona sus servicios, en particular mediante el comercio electrnico, y 2) los propios esfuerzos de la administracin por mejorar la prestacin de servicios mediante el gobierno electrnico. As, como respuesta, los gobiernos y el sector privado buscan mejorar tanto la calidad de los servicios prestados como su productividad para ofrecer servicios mejorados a los ciudadanos a precios similares o ms bajos a travs de la aplicacin de nuevas tecnologas y enfoques de negocio a sus actividades tradicionales. El captulo anterior abordaba algunos de las cuestiones y retos sobre el desarrollo sostenible de un gobierno electrnico ms orientado al usuario y a algunas de las iniciativas que estn llevando a cabo para conseguirlo los gobiernos de la OCDE. Una aproximacin que est tomando fuerza para satisfacer los objetivos, a menudo contrapuestos, de una mayor calidad y una eficiencia mejorada es el desarrollo de una prestacin multicanal de servicios. Aunque se encuentra en una fase inicial de desarrollo, este enfoque pretende guiar y coordinar el empleo de una mezcla de canales de distribucin por parte de las diferentes agencias para mejorar y facilitar una experiencia global cuando el usuario accede a los servicios pblicos. Los tipos de canales de servicio involucrados van desde los canales tradicionales como la ventanilla y el telfono a canales electrnicos (e-canales) como Internet, el correo electrnico, la mensajera
1 Este captulo est basado en un informe elaborado para la OCDE por el Australian Government Information Management Office (AGIMO).
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SMS, sistemas de respuesta interactiva mediante voz y la televisin digital. Este aspecto del gobierno electrnico supone un enorme reto que fuerza a las agencias gubernamentales a ajustar y gestionar interconexiones cada vez ms complejas entre los recursos de informacin, los procesos de negocio y los canales de distribucin de servicios on-line (en lnea) y off-line (en diferido), tanto interna como externamente entre organizaciones (pblicas y privadas), y en diferentes jurisdicciones. Aunque algunos pases de la OCDE ya han establecido los cimientos para esta prestacin multicanal, hasta el momento hay poca experiencia real de una implantacin a gran escala. A pesar de considerar claramente que la distribucin multicanal de servicios es la clave de la contribucin del gobierno electrnico para un mejor gobierno, todava ningn pas de la OCDE ha articulado o implementado una estrategia de prestacin multicanal de servicios clara, organizada y generalizada. Esto no es sorprendente se trata de una nueva rea de gobierno electrnico y un gran proyecto con implicaciones en diversos aspectos de las operaciones administrativas y de gestin pblica que van desde los estndares tecnolgicos hasta las competencias entre agencias. Consecuentemente, queda mucho que aprender sobre la prestacin multicanal de servicios y aqu no se puede presentar todava la frmula definitiva para el xito. En este punto, lo que s queda claro es el amplio alcance del reto que se presenta y la necesidad de disponer de bloques constructivos sobre los que basar esa prestacin multicanal de servicios. Este captulo presenta algunos de los primeros pasos llevados a cabo en pases de la OCDE en esta rea del gobierno electrnico, en una apuesta clara para mejorar la comprensin de este tema. Tarea de gestin, no de desarrollo tecnolgico Durante los aos 80 y 90, muchos gobiernos, influidos por la nueva gestin pblica (NGP, en ingls new public management o NPM), separaron el diseo de los servicios y su distribucin (en otras palabras, la filosofa y la operacin), con el objetivo de hacer la administracin ms efectiva y eficiente. Los planes iniciales desarrollados basados en esta idea a menudo estuvieron enfocados en la mejora de la eficiencia de la prestacin de servicios mediante la adopcin de nuevos canales como Internet y centros de atencin telefnica. Segn las administraciones han ido realizando progresos hacia los objetivos iniciales de ofrecer ciertos servicios en lnea, han incrementado su comprensin del papel del gobierno electrnico para mejorar la administracin. Independientemente de si su sistema de gestin pblica est basado o no en los conceptos de la NGP, los gobiernos ven oportunidades en el uso de la TIC para mejorar no slo la forma de proporcionar los servicios, sino tambin en la forma en que se conciben y disean.
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PRESTACIN MULTICANAL DE SERVICIOS
Los gobiernos estn empezando ahora a orientarse hacia la tarea ms amplia y holstica de innovacin en los servicios. Mirando hacia atrs, muchos de los enfoques iniciales sobre gobierno electrnico seguan claramente un orden del da de desarrollo tecnolgico. La agenda de innovacin en los servicios es, sin embargo, ms una agenda de gestin que tambin tiene en cuenta lo que las TIC ofrecen para hacer la administracin mejor en cuanto a mejores servicios y un uso ms eficiente de los recursos pblicos. La innovacin en los servicios consiste ms bien en optimizar el papel de la e en el e-gobierno, integrando este gobierno electrnico con enfoques ms antiguos de diseo y distribucin, ms que en llevar a cabo una agenda separada para el gobierno electrnico en paralelo con formas tradiciones de prestacin de servicios pblicos. La innovacin en los servicios conlleva grandes retos La innovacin en los servicios conlleva grandes retos para las agencias que desarrollan la administracin electrnica. Supone cambiar el modo en que se disean y se distribuyen los servicios basndose en las prioridades de los diferentes interesados internos y externos. Este enfoque requiere que las agencias y los intervinientes trabajen juntos y se pongan de acuerdo en las prioridades de asuntos tales como el diseo de los servicios, los procesos de negocio y su integracin, el desarrollo conjunto de canales de distribucin nuevos o ya existentes, o la interoperabilidad de datos y sistemas de informacin. Las unidades de negocio y las divisiones TIC de apoyo internas y entre agencias necesitan colaborar cada vez ms para identificar e implementar soluciones que cumplan las prioridades comunes. A la vez de que supone un gran reto, este tipo de colaboracin permite establecer lo que es deseable frente a lo que es posible conseguir, en un escenario ampliado de tipo poltico, de gestin, tcnico, presupuestario y de intervinientes. En la prctica, este resultado se consigue poniendo de acuerdo a los administradores del negocio, los proveedores del servicio y los usuarios, de diferentes programas, agencias y a veces jurisdicciones, para redisear servicios y programas a partir de unos principios fundamentales y permitir los cambios culturales y organizativos necesarios para alcanzar los resultados. Tambin es vital proporcionar los incentivos, medidas de rendimiento y recompensas apropiados para fomentar la colaboracin, y que se reconozcan y contabilicen los costes adicionales que conlleva la colaboracin para las organizaciones. Al disear acuerdos de prestacin multicanal de servicios, adems de reconsiderar cmo satisfacer mejor los requisitos de los usuarios, las agencias pueden intentar tambin tener en consideracin de forma ms amplia los roles de los individuos, no slo como clientes, sino tambin como ciudadanos y/o sujetos (ver Tabla 1.1) con derechos y obligaciones. Mientras que los usuarios quieren servicios concretos y directos, los ciudadanos y/o sujetos demandan una mejor administracin, transparente, responsable, visible y accesible, que es por lo que pagan como contribuyentes.
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Aunque el resultado esperado de la prestacin multicanal de servicios es un mejor servicio y mayor productividad, los beneficios pueden implicar grandes inversiones de puesta en marcha y muchos aos para materializarse. Las administraciones deben tener claros los beneficios y los costes de la distribucin multicanal de servicios y por qu y cundo quieren usar este enfoque. Los administradores deben entender que aunque esta prestacin multicanal les supone retos tecnolgicos y de gestin, los gobiernos estn adoptando decisiones polticas de dedicar recursos para conseguir los beneficios que este enfoque puede ofrecer, en vez de dedicar estos recursos a otras reas. Este hecho da una mayor importancia a la implementacin disciplinada de las iniciativas en esta rea es importante que los beneficios financieros, sociales, fiscales y organizativos previstos se consiguen realmente tanto por razones polticas como administrativas. Las agencias necesitan nuevos entornos de trabajo para avanzar Una de las observaciones clave para realizar progresos mediante la prestacin multicanal de servicios es que, ms que permitir a las agencias actuar unilateralmente, es vital proporcionarles herramientas que puedan usar para planificar y coordinar sus esfuerzos en avanzar. Las arquitecturas de prestacin de servicios son crticas Cada vez ms, los gobiernos requieren que sus agencias integren sus servicios con los de otras agencias pblicas y privadas. En algunos pases se asume que para hacerlo cada agencia necesita ser capaz de acceder, comprender y adoptar algn tipo de arquitectura de negocio o de prestacin de servicios a nivel gubernamental, que les ayude a estandarizar e integrar (cuando sea apropiado) sus datos, procesos de negocio, aplicaciones de prestacin de servicios y canales y sistemas de informacin con los de otras agencias (ver tambin Captulo 3: Identificando procesos de negocio comunes). La distribucin multicanal de servicios ser innecesariamente dificultosa y costosa sin tal arquitectura. De hecho, la creacin de este tipo de arquitectura es ampliamente considerada como un factor crtico para el rendimiento futuro del gobierno electrnico. Por ejemplo, en 2001 el Grupo Gartner afirmaba que, para los dos siguientes aos: el 70% de los gobiernos que no desarrollen una arquitectura de gobierno electrnico duplicarn esfuerzos e infraestructura y fracasarn en cumplir las expectativas para la prestacin de servicios, producindose quejas y derrochando los fondos pblicos.2
2 KREIZMAN, G. y E. FRAGA, E-Government Architecture: Development and Governance (TG-14-6799), October 2001.
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La arquitectura requiere el soporte de otras herramientas El desarrollo efectivo y el uso de arquitecturas de prestacin de servicios tambin implican la actualizacin de otras herramientas existentes y el desarrollo de otras nuevas para ayudar a las agencias a planificar, implementar y revisar sus servicios. Estas herramientas pueden incluir: Marcos de trabajo y polticas para el proveedor pblico-privado Marcos de trabajo para acuerdos interagencia e interjurisdiccionales Mejores modelos de consulta sobre desarrollo de servicios Marcos de trabajo de desarrollo y evaluacin de casos de negocio Modelos revisados de inversin y financiacin Estndares comunes para la interoperabilidad (por ejemplo, compatibilidad entre servicios, sistemas u organizaciones) de datos y sistemas de informacin. Deben revisarse los acuerdos para la gestin entre agencias o entre servicios y los modelos, arquitecturas y herramientas soporte para asegurarse de que cumplen los nuevos requisitos emergentes. Esta es una dimensin muy importante para una prestacin multicanal de xito. Aunque pueden conducir a una mejor y homognea distribucin de los servicios, los enfoques multicanal tambin implican un riesgo de hacer la prestacin de servicios ms opaca especialmente cuando hay ms de una agencia involucrada en el proceso. Esto a su vez tiene un impacto negativo en la claridad de los roles y las responsabilidades segn los servicios transitan entre diferentes interfaces (entre canales y/u organizaciones) y, por tanto, potencialmente en su responsabilidad. Los desafos y las tensiones deben ser equilibrados y gestionados Para hacer realidad los objetivos duales de una mejor productividad y un mejor servicio, las agencias encuentran desafos de gestin y tensiones asociadas con el equilibrio y la alineacin: Diferentes regmenes legislativos y regulatorios Sistemas de informacin heredados Restricciones presupuestarias
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Prestacin pblica-privada Relaciones entre agencias y jurisdicciones Prestacin de servicios mediante los canales existentes y de nuevo acceso Equidad, eficacia y eficiencia Este ltimo punto es particularmente importante. En el desarrollo de sistemas de prestacin multicanal de servicios, los gobiernos se enfrentan a una tensin entre el deseo de abrir nuevos canales para mejorar la eficiencia y la calidad y la necesidad de mantener los canales tradicionales por razones de equidad y eficacia. Hasta la fecha, los gobiernos han enfatizado que la implementacin de gobierno electrnico no implica que los canales tradicionales offline vayan a desaparecer. Este tipo de poltica a menudo supone que el gobierno electrnico incrementa los costes de la administracin en vez de reducirlos. Mirando hacia delante, cuando los gobiernos empiecen a buscar seriamente las ganancias en la eficiencia, tendrn que tomar una decisin entre esos objetivos. A pesar de que esa decisin es inherentemente poltica, es importante reconocer la naturaleza dinmica de esta situacin para planificar bien las decisiones en el tiempo. Por ejemplo, segn avanza el tiempo, los gobiernos pueden asumir de forma razonable que cada vez ms usuarios sern capaces y estarn dispuestos a acceder y emplear los servicios en lnea. En algunos casos, ser posible cerrar los canales tradicionales simplemente por la erosin gradual de la demanda. En otros casos, en algn momento de la implantacin puede ser ms efectivo en costes invertir en ensear ciertas habilidades a los usuarios o proporcionar un acceso asistido a servicios en lnea para el reducido porcentaje de usuarios que todava no sean capaces de acceder a ellos sin ayuda. Lo que es ms importante segn los gobiernos lleguen a este punto de tomar tales decisiones es que ellos y sus agencias basen sus decisiones en un marco de trabajo comn. La siguiente parte de este captulo describe diferentes enfoques para la distribucin y arquitectura de servicios y estudia modelos de gestin de los canales en diferente grado de madurez. Al hacerlo, hay que tener en cuenta que los modelos, estrategias y arquitecturas que los pases escojan, reflejarn sin duda sus propios contextos sociales, polticos, legislativos y culturales, y no podrn entenderse de forma completa fuera de esos contextos. 2.1. DE MLTIPLES CANALES DISCRETOS A UN ENFOQUE MULTICANAL EN RED La rpida introduccin de Internet en los 90 cambi significativamente el significado de los servicios para las administraciones. Las ofertas iniciales de gobierno electrnico consistan principalmente en proporcionar, por ejemplo,
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acceso a publicaciones y formularios. Los nuevos servicios en lnea y digitales complementaban los servicios existentes proporcionados a travs de canales tradicionales y se administraban como actividades independientes. Estos nuevos canales ofrecan a los usuarios acceso directo a informacin, aplicaciones y servicios de la administracin, permitindoles autoseleccionar y, en algunos casos, autodeterminar la conveniencia de los servicios y su elegibilidad para recibirlos. Segn avanz la tecnologa y la capacidad de las agencias para utilizarla y creci la comprensin de las oportunidades que proporcionan las TIC, las agencias eran capaces de alinear cada vez mejor la tecnologa y sus agendas de mejora de servicios o transformacin de su negocio. Las plataformas de prestacin de servicios seguan siendo diferentes y en paralelo, pero ya se comparta el caso de negocio del gobierno electrnico por diferentes agencias y se realizaba algn progreso hacia su integracin. Hoy, la agenda para el gobierno electrnico empieza a enfatizar la importancia de la innovacin en los servicios, que a menudo se puede conseguir con una prestacin multicanal de servicios. Esta agenda est cambiando los modelos de prestacin de servicios. Tradicionalmente, esta prestacin, incluso para servicios en lnea, se basaba en funciones, estructuras, informacin, sistemas y capacidades de agencias individuales. Las nuevas tecnologas y las presiones econmicas estn permitiendo (y a veces forzando) a las organizaciones privadas y gubernamentales el uso de las mismas infraestructuras para prestar mltiples servicios en mltiples canales. Esto crea un impulso hacia modelos de prestacin de servicios ms colaborativos, frecuentemente basados en una estrategia retrica de crear un gobierno en red. La cooperacin entre agencias para asegurar que las infraestructuras TIC, los datos, procesos de negocio y canales de distribucin sean interoperables e integrables, se ha convertido en algo crucial. Cuando los procesos de negocio y los canales de distribucin se desarrollan y gestionan de esta manera, es posible conseguir una prestacin multicanal de servicios flexible, eficiente y efectiva. Actualmente ningn gobierno ha logrado el enfoque en red completamente integrado, objetivo ltimo de muchos planes e iniciativas nacionales. En su lugar, se consideran un conjunto de modelos y el uso de la prestacin multicanal de servicios se adopta con diferentes niveles de madurez segn cada agencia. En cada pas, habr un proceso continuo de madurez entre agencias y servicios. De hecho, los gobiernos y las agencias podran haber elegido, por cualesquier motivo, el objetivo de alcanzar modelos menos maduros. Las figuras 2.1 a 2.3 a continuacin muestran tres modelos genricos de cmo las agencias gubernamentales usan canales de distribucin.
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Modelo uno integracin vertical (silos electrnicos) El primer modelo muestra el enfoque ms comn para la prestacin de servicios, segn el cual las diferentes agencias mantienen plataformas individuales para proporcionar servicios en diferentes canales que no estn integrados ni internamente ni con otras agencias. ste es claramente el modelo habitual de prestacin de servicios en los pases de la OCDE. El segundo y tercer modelo muestran enfoques para la prestacin multicanal de servicios que son cada vez ms maduros, segn se pone de manifiesto por el nmero creciente de agencias involucradas a nivel interdepartamental o ministerial en la prestacin multicanal de servicios (vase tambin el Captulo 5 Figura 5.1: El desarrollo del gobierno electrnico conlleva flujos de informacin de complejidad creciente). Figura 2.1. El modelo de integracin vertical (modelo silo)
Entorno de prestacin de servicios de la Agencia N Entorno de prestacin de servicios de la Agencia C Entorno de prestacin de servicios de la Agencia B Entorno de prestacin de servicios de la Agencia A Servicios Plataforma de prestacin para servicios en lnea
por telfono
Plataforma de prestacin para servicios en lnea Agencia A
en lnea
Plataforma de prestacin para servicios de ventanilla
en ventanilla
Plataforma de prestacin para servicios por correo

por correo
Fuente: Autor.
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Este es un modelo poco maduro que refleja la aplicacin de las TIC a un modelo de prestacin de servicios en forma de silo. Cada silo (normalmente basado en una agencia, pero a menudo tambin en unidades de negocio dentro de una misma agencia) tiene su propio enfoque de empleo de las TIC para la prestacin de servicios y la gestin de los canales de distribucin. Este modelo implica que cada agencia o unidad de negocio administra canales separados con diferentes capas de gestin. Las decisiones sobre los modelos de informacin, acceso, distribucin y administracin son particulares y controladas por agencias individuales. La propia visin del mundo de la agencia o de la unidad de negocio tiende a dominar cmo se perciben y afrontan las necesidades y expectativas de los clientes. Las oportunidades de mejora y transformacin de servicios tienden a surgir de forma ad hoc y se limitan a procesos, servicios o agencias individuales. Modelo dos integracin vertical con plataformas de distribucin interoperables Este es un modelo ms maduro de gestin de los canales. Las agencias todava administran principalmente canales separados, pero comprenden que se consigue una mejor calidad de servicio y una mayor eficiencia mediante el intercambio de acceso y contenido del servicio entre diferentes canales (por ejemplo, la agencia A ofrece sus canales telefnicos y en lnea mediante la misma plataforma). Se caracteriza por un enfoque ms colaborativo, aunque todava ad hoc, a la prestacin de servicios, con una cierta comparticin de infraestructura y datos y una mayor orientacin hacia los estndares para conseguir la Figura 2.2. El modelo de integracin vertical con plataforma de distribucin interoperable
Entorno de prestacin de servicios de la Agencia B
Entorno de prestacin de servicios de la Agencia A
Telfono
En lnea
Correo Plataforma de prestacin de servicios postales
Ventanilla Plataforma de prestacin de servicios de ventanilla
Telfono Plataforma de prestacin de servicios telefnicos
En lnea Plataforma de prestacin de servicios en lnea
Correo Plataforma de prestacin de servicios postales
Plataforma de prestacin de servicios telefnico y en lnea
Servicios
Agencia A
Servicios
Agencia B
Fuente: Autor.
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interoperabilidad entre canales (por ejemplo, la agencia A y B comparten una plataforma y un canal para la prestacin del servicio de ventanilla nica). La administracin de los servicios y los canales generalmente reside en las agencias individuales, y lo mismo la informacin y las funcionalidades, conllevando acuerdos variables de gestin y financiacin y visiones inconsistentes por parte del usuario. Esto puede ser debido a diferentes regmenes regulatorios, polticas divergentes y diferentes prioridades entre organizaciones. Modelo tres integracin vertical con plataformas de distribucin integradas Este modelo de prestacin multicanal se caracteriza por canales completamente interoperables e integrados que permiten a los usuarios del servicio el Figura 2.3. El modelo de integracin vertical con plataforma de prestacin de servicios integrada
Entorno de prestacin de servicios Servicios Plataforma de prestacin de servicios
Agencia A Por telfono
Agencia B
Estndares midleware y servicios web, que permiten la prestacin de servicios mediante mltiples canales
En lnea
En ventanilla
Agencia C
Por correo
Fuente: Autor.
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traspaso entre canales y un servicio homogneo. Es un modelo centrado en el usuario que funciona tanto internamente como entre agencias. El principio de crear una vez, utilizar muchas veces y la gestin TIC se incorpora en los marcos de trabajo de prestacin de servicios de todas las agencias gubernamentales. El modelo adopta una arquitectura de prestacin de servicios gubernamentales construida sobre el principio de que las TIC son la base de todos los canales de distribucin, independientemente de si la prestacin del servicio tiene lugar en lnea o no. Cuadro 2.1. Soluciones middleware para la coordinacin: el caso de Quebec
Como otros muchos gobiernos regionales, Quebec proporcion a sus ciudadanos y empresas un amplio conjunto de servicios y sitios web de gobierno electrnico que ofrecan una gran cantidad de informacin de todos los diferentes departamentos y agencias del gobierno. Sin embargo, el gobierno de Quebec tena la visin de proporcionar un punto de acceso nico a las empresas y ciudadanos para todas las interacciones con la administracin. Junto con un proveedor de software privado, Alphinat, Quebec fue capaz de llevar a cabo esta visin con una solucin middleware y un enfoque centralizado para el gobierno electrnico. Hoy, el Portal Qubec (www.gouv.qc.ca/wps/portal/pgs/commun) sirve de repositorio central de informacin de los 57 departamentos y agencias gubernamentales. Desde un punto de vista de usuario, ayuda a simplificar los procesos administrativos, coordina la solicitud de formularios, es una forma sencilla de buscar informacin de la administracin y, por abajo, proporciona conectividad entre bases de datos. El portal tambin ha reducido drsticamente los costes de las transacciones gubernamentales; mientras que una transaccin personal cuesta al gobierno 44 CAD (dlares canadienses), una transaccin por Internet slo cuesta 1 CAD. El ejemplo ms mencionado de las ventajas de uso del portal es el tiempo que se requiere para crear un nuevo negocio: antes del portal, los usuarios tardaban una media de dos semanas en encontrar toda la normativa que necesitaban conocer para la apertura de su empresa; despus de la puesta en marcha del portal, el tiempo medio para encontrar esos requisitos se redujo a cinco minutos. Los resultados iniciales han sido positivos en lo que respecta a la eficiencia, orientacin al usuario y reduccin de costes. Sin embargo, todava queda comprobar hasta qu punto esta iniciativa de coordinacin a gran escala sirve para atraer ms empresas y ciudadanos de Quebec a los servicios de la administracin electrnica. El portal se lanz en junio de 2004 y Alphinat y el gobierno de Quebec lograron su objetivo de presentar una ventanilla nica para toda la administracin en tres meses.
Fuente: Portal Quebec (www.gouv.qc.ca/wps/portal/pgs/commun) y Alphinat (www.alphinat.com)
Existe un reconocimiento creciente de que ese tipo de enfoque es lo que se requiere eventualmente para conseguir una prestacin de servicios homognea, multicanal, multiagencia y orientado al usuario. Sin embargo, para lograrlo, tambin se requiere de cambios culturales y administrativos en el gobierno,
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soportados por enfoques innovadores para la planificacin y una orientacin colaborativa en el desarrollo y la administracin de informacin, infraestructura y procesos de negocio. Los diferentes pases se vern desarrollando sus propias soluciones para la distribucin multicanal. Sin embargo, disponer de conjuntos de herramientas o bloques constructivos cada vez ms universales es esencial en la agenda de innovacin en los servicios para soportar un cambio desde el modelo de silo a los modelos ms maduros de prestacin multicanal de servicios presentados anteriormente. La siguiente seccin del captulo explora alguno de estos bloques constructivos. Un punto crucial interoperabilidad La interoperabilidad la habilidad de las organizaciones gubernamentales de compartir e integrar informacin usando estndares comunes se considera hoy en da crucial para el gobierno electrnico. La exitosa innovacin en los servicios y la prestacin multicanal de servicio dependen de las estrategias, polticas y arquitecturas que permiten la interoperacin de datos, sistemas TIC, procesos de negocio y canales de distribucin, de tal forma que los servicios estn adecuadamente integrados. Los modelos multicanal ms maduros presentados anteriormente permiten que los usuarios accedan a los servicios mediante diferentes canales, a la vez que aseguran que la informacin sea consistente a lo largo de todos ellos. Si se integran los canales y los procesos de back-office, los diferentes canales pueden complementarse entre s, mejorando la calidad de ambos y la valoracin por parte del gobierno y los ciudadanos simultneamente. El ideal es crear un entorno en el cual los datos, sistemas y procesos estn completamente integrados y los canales interoperen en vez de simplemente coexistir. Otro aspecto importante de la interoperabilidad es que permite que las aplicaciones de prestacin de servicios (por ejemplo, procesamiento electrnico de aplicaciones de licencias) estn separadas de (de los) canal (es) de distribucin. Esto permite que las aplicaciones estn implementadas independientemente del canal de distribucin, siendo posible introducir nuevos canales (por ejemplo, aadir un canal de mensajera SMS para notificar a los usuarios cundo se conceden las licencias solicitadas) sin desarrollar de nuevo las aplicaciones, y viceversa. Datos autoritativos Un entorno multicanal completamente integrado implica que los datos personales y la informacin sobre el estado y progreso de una interaccin de
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servicio estn disponibles para todos los canales involucrados en la prestacin de un servicio determinado de manera segura. Esto se basa en una fuente autoritativa de datos nica (el principio de crear una, usar muchas). Puede conseguirse bien teniendo la informacin y los datos ubicados fsicamente juntos en bases de datos centralizadas, o mediante una red lgica de bases de datos distribuidas. Lo ms importante es que la informacin y los datos estn disponibles para su comparticin entre las aplicaciones que alimentan todos los canales, con el cuidado necesario respecto a los requisitos de privacidad y seguridad. Arquitecturas de prestacin de servicios Los gobiernos que desarrollen arquitecturas de prestacin de servicios tomarn decisiones que reflejarn sus contextos polticos, culturales, administrativos, tecnolgicos y presupuestarios. Lo crucial no es qu arquitectura se emplee, sino el hecho de que la arquitectura se use conscientemente para soportar la prestacin multicanal de servicios y, de forma ms amplia, la innovacin en los servicios. A continuacin se describen algunos enfoques. Enfoques nacionales El gobierno de los Estados Unidos ha establecido una arquitectura global o empresarial (Federal Entreprise Architecture, Arquitectura Empresarial Federal) para llevar a cabo el gobierno electrnico orientado a los ciudadanos, facilitar la integracin y distribuir el valor de las inversiones en TIC en la administracin. La arquitectura usa un enfoque descendente (top-down) que consiste en modelos de referencia que: Describen a alto nivel los servicios de la administracin, independientemente de las agencias que lo proporcionan. Proporcionan un marco de trabajo estandarizado para medir el rendimiento de las inversiones en TIC y su contribucin al rendimiento global del programa. Describen los datos e informacin que soportan los programas gubernamentales. Clasifican los componentes de los servicios e identifican cmo soportan los procesos de gobierno. Identifican los estndares, especificaciones y tecnologas que soportan dichos procesos (http://feapmo.gov/default.asp).
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Conjuntamente, estos modelos de referencia proporcionan un marco de trabajo que permite adoptar mejores decisiones de inversin en TIC y su aplicacin a los servicios del gobierno de EE. UU. En particular, el Technical Reference Model (Modelo de Referencia Tcnica) describe los estndares que permiten la interoperabilidad, la gestin de datos y la eleccin de canal. Aunque este enfoque descendente de arquitectura empresarial es vlido para el contexto estadounidense, podra no ser apropiado para otras jurisdicciones. Los Estados Unidos tienen un amplio historial de arquitectura empresarial y las precondiciones culturales y polticas que hacen apropiado tal enfoque podran no darse en otros lugares. Los canadienses tienen muchas expectativas sobre el gobierno y los servicios que presta. Como respuesta a dichas expectativas, Canad est intentando adoptar un enfoque diferente de arquitectura empresarial. El papel que juega la arquitectura en la agenda de innovacin en los servicios de Canad se basa en adoptar un enfoque de negocio para el diseo de los servicios y sistemas de informacin. Bajo el nombre de Business Transformation Enablement Programme (BTEP, Programa de Activacin de la Transformacin del Negocio), la arquitectura canadiense intenta alcanzar la transformacin completa y global orientada al cliente (o ciudadano) y proporcionar el diseo y las herramientas de alineacin que permitirn un cambio rpido. La metodologa BTEP se utiliza en el marco de trabajo de gestin de proyectos del gobierno canadiense, segn la cual los diferentes proyectos se dividen en iteraciones y fases. los productos resultantes de los proyectos se asocian con iteraciones y fases, y la financiacin se asocia con dichos productos (Weisman, 2004). Este proceso requiere una aplicacin muy rigurosa. Sin embargo, al igual que el programa de EE. UU., podra no ser aplicable en los entornos culturales y polticos de otras jurisdicciones. Nueva Zelanda est tambin avanzando en el diseo arquitectural, aunque est ms centrado en el proceso de prestacin de servicios. Una arquitectura para la prestacin de servicios construida sobre un marco de trabajo basado en interoperabilidad es una piedra angular de la estrategia reciente sobre gobierno electrnico, lanzada en septiembre de 2003. A partir de su contexto administrativo, la estrategia de Nueva Zelanda identifica una aproximacin por niveles a la infraestructura y las aplicaciones de prestacin de servicios, estableciendo que la arquitectura se compondr de: Componentes compartidos: componentes desarrollados e implementados slo una vez y utilizados por muchas o todas las agencias (por ejemplo, el portal). Componentes genricos: componentes estandarizados que soportan una actividad genrica, que son implementados localmente (por ejemplo, una
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solucin tecnolgica para llevar a cabo un proceso de inscripcin en lnea que puede ser incorporado en diferentes procesos de negocio en diferentes agencias). Componentes nicos: componentes especficos de una agencia, funcin o servicio particular (www.e-government.govt.nz/e-services/index.asp). Nueva Zelanda est ahora trabajando en desarrollar diversas formas para implementar la arquitectura de prestacin de servicios en las agencias mediante el uso de aplicaciones e infraestructuras TIC modulares. En Dinamarca, se considera cada vez ms esencial una orientacin hacia arquitecturas empresariales y un esfuerzo de coordinacin significativo entre las diferentes administraciones para lograr los objetivos daneses de gobierno electrnico. El gobierno est implementando una arquitectura empresarial basada en un libro blanco nacional publicado por el Ministerio dans de Ciencia, Tecnologa e Innovacin en junio de 2003. El libro blanco recomienda que el gobierno adopte un modelo arquitectnico orientado a servicios en el que las soluciones TIC sean servicios diseados de forma modular que tengan interfaces bien definidas entre ellos y con sistemas heredados, como principio arquitectnico comn. El libro blanco seala cinco de estos principios de diseo: interoperabilidad, seguridad, sistemas abiertos, flexibilidad y escalabilidad. La arquitectura adopta estos principios en un proceso de desarrollo en dos iteraciones. En el proceso principal (la primera iteracin), se consideran los objetivos de gobierno electrnico de las agencias para definir una arquitectura de procesos de negocio, luego una arquitectura de informacin y por ltimo la arquitectura tcnica de soporte. Este proceso define los principios arquitectnicos concretos que se emplean en los procesos de implementacin (la segunda iteracin). Este proceso consiste en la planificacin de las aplicaciones, anlisis del gap y por ltimo los proyectos de implementacin del gobierno electrnico. Arquitecturas orientadas a servicios Al implementar soluciones de arquitectura empresarial, muchos pases estn cambiando a enfoques de arquitecturas orientadas a servicios (serviceoriented architecture, SOA). Las SOA identifican y dividen los procesos, servicios y aplicaciones en partes discretas y desarrollan soluciones para los componentes discretos que pueden ser luego usados y compartidos en una variedad de procesos, servicios y aplicaciones.
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Algunos analistas toman las arquitecturas orientadas a servicios como sinnimos del modelo de servicios web3 y las consideran slo como un desarrollo de software y un mtodo de implantacin. Sin embargo, otros muchos las consideran como una iniciativa mucho ms amplia que se orienta en procesos de negocio o servicio. Esta confusin sobre las SOA es debido a su etapa inicial de desarrollo los desarrollos con SOA son muy recientes. Esto es particularmente visible en el mbito de la administracin, donde las SOA son mucho menos comunes que en el sector privado. La adopcin de una SOA es un proceso a largo plazo y progresivo que puede y debera ser desarrollado, en virtud de su modularidad, en diferentes etapas. No todas las aplicaciones o servicios administrativos deben reorientarse a SOA. Los gobiernos y las agencias deben definir estratgicamente sus objetivos y escoger aquellos que generen un valor de gobierno electrnico apropiado con el objetivo de cumplir las expectativas de los ciudadanos y conseguir un mejor uso de los recursos pblicos. Este enfoque es muy apropiado sobre todo cuando un proyecto tipo big bang es impracticable, prohibitivamente costoso, arriesgado o imposible de justificar en funcin de un caso de negocio. Existen casos de xito en la adopcin de SOA, por fases y en varios niveles, por ejemplo, mediante su aplicacin a: Los datos e informacin recuperada y manipulada por las aplicaciones software. Servicios software que conllevan transacciones especficas de informacin. Funciones de negocio discretas (por ejemplo, recuperacin del historial de un cliente, apertura de una cuenta). Procesos de prestacin de servicios construidos a partir de una secuencia de funciones de negocio discretas. Las primeras iniciativas de uso de SOA en gobierno electrnico estn desarrollando directorios o repositorios de los elementos de la arquitectura para ayudar en el desarrollo y la diseminacin de tales enfoques entre las agencias de prestacin de servicios. En los Estados Unidos, el Component Organization and Registration Environment (Entorno de Organizacin y Registro de Componentes, www.core.gov) proporciona un repositorio de procesos, sistemas y cdigo reutilizable. En Australia est en desarrollo un programa similar, llamado Govdex, que proporcionar acceso a esquemas XML (eXtensible Markup
3 Un trmino confuso que se refiere a aplicaciones distribuidas o virtuales o procesos que usan Internet para enlazar actividades o componentes software.
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Language). Nueva Zelanda est desarrollando lo que denomina arquitectura de componentes de gobierno electrnico de software modular y reutilizable y un repositorio de esquemas XML para el conjunto como parte de su e-Government Interoperability Framework. Dinamarca ha desarrollado su Infostructurebase, una herramienta colaborativa que soporta el intercambio y la reutilizacin de datos relativos a la prestacin de servicios pblicos, como base para la cooperacin, reingeniera de procesos de negocio y alineamiento de servicios relacionados. De nuevo, la clave es el desarrollo de esquemas XML comunes de uso en relacin con los servicios y actividades de la administracin. Para el rpido desarrollo de servicios sobre una gran variedad de canales, las soluciones SOA pueden combinarse con herramientas sofisticadas de gestin del flujo de trabajo (workflow), que permiten una rpida reconfiguracin de componentes, para crear nuevos servicios, procesos y aplicaciones internamente o entre agencias. ste es un tipo de construccin a modo de bloques Lego en el que los bloques principales, construidos segn estndares uniformes, pueden montarse para proporcionar diferentes servicios que son, por lo tanto, tcnicamente interoperables entre agencias y programas. La reutilizacin de componentes o mdulos reduce costes porque es necesario desarrollar, mantener y gestionar menos componentes. Eventualmente, esto conduce a servicios ms baratos, mejores, o ambas cosas. La cooperacin en el desarrollo de mdulos entre las diferentes administraciones puede lograr tambin economas de escala, que conduzcan a su vez a menores costes totales. Otros beneficios de este enfoque son: Lograr un menor tiempo de puesta en marcha (time-to-market) de nuevos servicios y aplicaciones. Conseguir un mayor alineamiento de los objetivos de negocio y de las funciones TIC. Reducir los costes de desarrollo software y del trabajo de integracin de servicios. Proporcionar a las agencias las herramientas para que sean ms giles, flexibles y estn preparadas para la integracin. Introducir ms disciplina en el contexto TIC y hacer ms sencilla la gestin de las TIC y los activos de datos. Para adoptar el enfoque SOA, la experiencia hasta el momento sugiere: Empezar con el anlisis de las necesidades de prestacin de servicios y relacionarlo con la visin tecnolgica del diseo y prestacin de servicios.
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Involucrar a todos los agentes participantes, incluido el personal TIC. Empezar en pequeo pero pensar a lo grande, centrndose al principio en unos pocos temas estratgicos. Reflexionar sobre los datos y la reutilizacin del software e introducir un enfoque SOA en la solucin global de gestin de informacin administrativa. Ms bloques constructivos Otros bloques constructivos que pueden ayudar en el desarrollo de la prestacin multicanal de servicios son: Una visin comn de la prestacin multicanal de servicios. Una estrategia para lograr tal objetivo que incluya: * Polticas de gestin de informacin que permitan la realizacin del principio crear una vez, usar muchas veces, basadas en el concepto de una nica fuente autoritativa de datos e informacin. * Un marco de trabajo de interoperabilidad tcnica que defina las relaciones entre estndares, polticas y prcticas para soportar la interoperabilidad entre sistemas y aplicaciones TIC. * Polticas y marcos de trabajo de seguridad. * Marcos de trabajo de autentificacin y gestin de la identidad. * Polticas, legislacin y recomendaciones de privacidad y proteccin de datos. * Estrategias de acceso y distribucin, incluyendo una estrategia de gestin del canal que tenga en cuenta las necesidades y prioridades de los clientes, ciudadanos, sujetos y administraciones. * Polticas, recomendaciones y herramientas para involucrar a todos los participantes y realizar anlisis de mercados para mejorar el conocimiento de sus clientes por parte de la administracin. * Estrategias y herramientas de monitorizacin y evaluacin. Cuerpos y mecanismos de gestin apropiados (incluyendo mecanismos de inversin y auditora) que reflejen el cambio hacia un enfoque ms
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holstico e integrado en prestacin de servicios e incluyan modelos y guas para colaborar con organizaciones no gubernamentales y privadas. 2.2. ELEGIR EL CANAL APROPIADO, DESARROLLAR EL MARCO DE TRABAJO APROPIADO
Las preferencias de los usuarios deberan ser el principio de diseo de la prestacin de servicios en diferentes canales. No deberan, sin embargo, ser el nico factor de decisin sobre innovacin en los servicios o de eleccin del canal de distribucin. Hay que encontrar un equilibrio entre cmo satisfacer de la mejor manera las necesidades y preferencias de los usuarios con un rango y variedad de canales disponibles, frente a la valoracin econmica de la prestacin de los servicios. Proporcionar sin ms el mayor rango posible de canales para todos los servicios podra ser prohibitivamente costoso y probablemente no sera bien visto por la gente en sus roles de ciudadanos y/o sujetos. Proporcionar opciones de canal Para tomar las decisiones ptimas sobre el rango de canales a travs del cual debera estar disponible un servicio, las agencias necesitan poner en una balanza los costes y beneficios para los usuarios del servicio y para el gobierno. Es importante darse cuenta de que cuando la gente puede elegir libremente entre diferentes canales, tienden a elegir aquellos que perciben que les proporcionan mayor beneficio personal. Aunque siempre habr cierto rechazo inicial para adoptar nuevas tecnologas, lo que cuenta para la mayora de usuarios de servicios es la calidad de servicio que reciben, no la tecnologa o el canal que se emplea para proporcionarlo. Segn se discuti en el Captulo 1: Gobierno electrnico orientado al usuario, para beneficiarse de la disponibilidad de un cierto canal, el potencial grupo de usuarios debe 1) conocerlo y tener acceso a l, 2) saber cmo usarlo y 3) estar dispuesto a hacerlo. Para saber cmo diferentes grupos de usuarios podran beneficiarse de los diferentes canales, las agencias necesitan tener una buena comprensin de las necesidades, capacidades y preferencias de los usuarios. El anlisis de la segmentacin del comportamiento y las preferencias de los clientes es un ejemplo del tipo de investigacin que se necesita. Ya no sirve slo con segmentar a los clientes, como fue el caso cuando se desarrollaron las primeras estrategias de portal en los pases de la OCDE. Segn avanza el gobierno electrnico, se necesitan enfoques ms orientados a los usuarios para la prestacin de servicios. Las agencias ahora necesitan saber qu servicios podran utilizar los usuarios, sobre qu canales podran hacerlo y qu supondra para sus operaciones de negocio.
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Algunas jurisdicciones estn adoptando una estrategia de gestin de las relaciones con el cliente (Customer Relationship Management, CRM). Esta aproximacin puede mejorar el conocimiento de los clientes y su interaccin con el gobierno (mediante una visin nica de stos) y podra proporcionar a los clientes una interaccin ms consistente y personalizada con la administracin. El principal desafo de este enfoque es identificar a los individuos de forma nica y consistente a lo largo de las diferentes agencias. Esto es aceptable en algunas jurisdicciones, pero en otras es muy problemtico debido a razones sociales, histricas o legislativas. Estrategias y marcos de trabajo para la eleccin de canales Las agencias necesitan escoger los canales en funcin de una combinacin de factores a menudo contrapuestos. La prestacin de servicios y las estrategias de gestin del canal son los marcos de trabajo en los cuales las agencias deben tomar estas decisiones que, como tales, deben asegurar que: Las inversiones en canales estn alineadas tanto con las expectativas y necesidades de los clientes, como con los imperativos financieros de la administracin. Las elecciones de canal proporcionen el mejor valor pblico, segn costes y beneficios (previstos) y la consideracin adecuada de cualquier solucin de compromiso entre equidad y eficiencia. Los canales se evalen segn su conveniencia tanto tcnica como organizativa. La integracin de canales est soportada, para que la informacin de los clientes y los servicios fluyan consistentemente entre mltiples canales y agencias. La evaluacin de las oportunidades para reutilizar, reorientar o racionalizar los canales existentes sea parte del proceso de desarrollo de los canales. Cuadro 2.2. Estrategia de prestacin multicanal de servicios en el Departamento de Movilidad de Michigan (cont.)
El estado de Michigan en los Estados Unidos sufre condiciones climatolgicas extremas; del calor y humedad de los meses de verano, al fro extremo, lluvia y fuertes nevadas en invierno. El fro intenso y la humedad de los meses de invierno es lo que eventualmente causa la creacin de baches en las carreteras de Michigan. Segn la humedad se filtra en el suelo bajo la superficie de las carreteras y autopistas interestatales, el aire fro congela el agua y expande la superficie de la carretera, produciendo una elevacin en el
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Cuadro 2.2.
Estrategia de prestacin multicanal de servicios en el Departamento de Movilidad de Michigan (cont.)
asfalto. Cuando llegan los das largos y calurosos del verano y se evapora la humedad bajo la superficie de las carreteras, esos montculos se hunden y se convierten en agujeros, baches. Los baches constituyen una molestia peligrosa que, si no se soluciona, puede producir complicaciones en la conduccin y empeorar el estado de las carreteras. Sin embargo, la amplia extensin del estado de Michigan hace que la monitorizacin de las condiciones de las carreteras sea una ardua tarea para sus responsables en este caso, las autoridades del estado de Michigan. El Departamento de Movilidad de Michigan (Michigan Department of Transportation, MDOT) desarroll una solucin muy interesante para esta situacin. En vez de construir un costoso sistema de monitorizacin de todas las carreteras, autovas, calles y autopistas, el MDOT facilit a los ciudadanos mltiples canales para informar sobre cualquier incidencia de baches. Ahora, los ciudadanos pueden bien contactar con las autoridades locales para enviar un informe, llamar a una lnea de atencin telefnica donde se les pregunta sobre la localizacin e importancia de los baches, o rellenar un formulario en lnea que se enva al MDOT. Este es un ejemplo claro de estrategia de prestacin multicanal de servicios donde los ciudadanos pueden acceder un servicio de la administracin en la forma ms conveniente para ellos.
Fuente: Sitio web del Departamento de Movilidad de Michigan, www.michigan.gov/mdot/0,1607,7-1519615_30883---,00.html.
En muchos sentidos, la prestacin de servicios en lnea ha subido el listn de la prestacin de servicios en general. El rigor asociado a muchos de los procesos que rodean la prestacin de servicios en lnea es frecuentemente mayor que el asociado a otros canales. Por ejemplo, los requisitos y las prcticas de autenticacin que se emplean cuando se proporcionan servicios en Internet son a menudo ms rigurosos que aquellos que se utilizan cuando se proporcionan servicios va correo ordinario o canales telefnicos. Esto es cierto tambin para la prestacin de otros servicios, incluyendo asuntos relacionados con la privacidad y seguridad, gestin de la infraestructura y activos de los canales y temas de equidad de usuarios. Las soluciones para tratar los asuntos de privacidad dependen de contextos especficos de cada pas. Lo que es posible en trminos de prestacin multicanal de servicios depende de lo que es poltica y culturalmente aceptable. No hay una nica manera correcta. Sin embargo, cuaando se trata de una estrategia en red de prestacin multicanal, el tema de la privacidad se convierte en esencial porque la informacin se intercambia de forma muy sencilla entre canales y potencialmente tambin los servicios y las agencias. Las agencias deben balancear la necesidad de asegurar la privacidad de los individuos y los objetivos de satisfacer, por una parte, las expectativas de los usuarios de servicios integrados y homogneos, y, por otra parte, la necesidad de la administracin de operar lo ms eficientemente posible en costes. Para ayudar a las agencias y mantener los niveles de confianza de los clientes y ciudadanos, es muy importante que los temas y la interpretacin de las leyes y recomendaciones sobre privacidad se traten de forma consistente entre las diferentes agencias.
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La seguridad es tambin un aspecto esencial para mantener la credibilidad y la confianza. Los canales de distribucin necesitan ser seguros en cualquier punto del proceso, desde la seguridad fsica de los edificios donde se alberga la infraestructura y los datos, a la seguridad de la propia interaccin del servicio, incluyendo la aplicacin de las prcticas ms apropiadas de gestin de la identidad y autenticacin. Para la seguridad, lo mismo que para la privacidad, es necesario encontrar un delicado equilibrio entre conocer y mitigar el riesgo y las restricciones que esto impone tanto sobre los usuarios del servicio como de la administracin, en lo que atae a prdidas de eficiencia y productividad e incremento de costes. Los temas de equidad relacionados con la brecha digital tambin tienen que tenerse en cuenta y abordarse al tomar decisiones sobre los canales de distribucin. Como mnimo, es importante considerar respecto a los usuarios potenciales del servicio: El acceso necesario a la infraestructura (comunicaciones, hardware, software) para interactuar con xito con esos canales. Los conocimientos o habilidades para acceder y usar el canal. Otros temas clave que deben considerarse son: Cmo trabajar con personas que no pueden acceder a las nuevas tecnologas o que las rechazan o prefieren no usarlas. Cmo proporcionar a la gente la experiencia, confianza y credibilidad que les permita ser capaces de migrar a las nuevas ofertas de servicios o que les predisponga para ello. Cmo promocionar, animar o fomentar la migracin a los canales ms efectivos en costes y de mayor impacto. 2.3. CUESTIONES SOBRE RECURSOS HUMANOS En el desarrollo de la prestacin multicanal de servicios, los gobiernos necesitan considerar el impacto que ste supondr en el personal de las diferentes organizaciones gubernamentales. Existen tres reas principales donde los impactos sern evidentes desarrollo de habilidades completamente nuevas, cambios en los roles existentes y en la cultura organizacional. La prestacin multicanal de servicios claramente crea nuevos requerimientos de habilidades en reas tales como la arquitectura empresarial, la interoperabilidad basada en estndares y la coordinacin y colaboracin entre fronteras
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organizativas tradicionales. Los gobiernos y sus agencias necesitan estar atentos a la necesidad de desarrollar o conseguir esos tipos de habilidades, que a menudo estn muy demandadas y por ello son de nmero limitado. El cambio de roles es tambin un problema potencial significativo, si el personal (particularmente el de primera lnea) encuentra que necesita familiarizarse ms con un mayor rango de servicios ofrecidos por un mayor nmero de organizaciones y/o acostumbrarse a proporcionar servicios a travs de una variedad ms amplia de canales. Esto es una dimensin del tan discutido cambio del trabajo orientado al proceso, al trabajo orientado al conocimiento, que muchos esperan que suponga el gobierno electrnico para el sector pblico. Este cambio crear la necesidad de entrenar personal que se desenvuelva eficazmente en esos nuevos roles. Finalmente, una prestacin multicanal de servicios depende de forma crtica en la colaboracin, tanto interna como entre diferentes organizaciones gubernamentales, y potencialmente con otros socios fuera de la administracin. La colaboracin no ha sido el enfoque tradicional para proporcionar servicios en la administracin y tampoco es en general un comportamiento innato ni en los individuos ni en las organizaciones. Conseguir el nivel de colaboracin que requiere la prestacin multicanal de servicios es un desafo muy importante que precisa de un cambio cultural. La administracin necesita estar atenta a este reto y estar preparada para desarrollar estrategias e iniciativas que lo aborden. 2.4. CONCLUSIN Las expectativas ciudadanas para una mejor administracin y las presiones para que el gobierno opere de forma ms eficiente aumentan continuamente. El gobierno electrnico tiene una importante contribucin que hacer en ambas reas, especialmente mediante un movimiento global coordinado hacia una prestacin multicanal de servicios. Algunos de los pases de la OCDE ya estn empezando a realizar iniciativas en esa lnea, pero ninguna ha alcanzado todava sus objetivos ltimos desafos por solucionar, quedan muchos avances por conseguir y muchas lecciones que aprender. Este captulo ha pretendido descubrir algunos de los temas ms importantes que los gobiernos y sus agencias deben considerar al desarrollar la prestacin multicanal de servicios. Aunque algunos retos en esta rea afectan a todos los pases (por ejemplo, la necesidad de arquitectura e interoperabilidad), muchos otros son especficos debido a factores sociales, econmicos y culturales a nivel nacional, que requerirn estrategias y soluciones nicas y personalizadas. A pesar de este hecho, y del hecho de que la prestacin multicanal est todava en paales, los requisitos bsicos y los bloques constructivos para crear la prestacin multicanal de servicios como parte del proceso global de innovacin de
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servicios ya son conocidos y estn disponibles para los gobiernos. Destacan de forma importante: Tener unos objetivos sensatos y nacionalmente apropiados y una estrategia para la creacin de una prestacin multicanal de servicios. Desarrollar e implementar una arquitectura orientada a servicio como gua para el empleo de datos y tecnologas de la informacin y comunicaciones para proporcionar servicios mediante varios canales. Asegurar la interoperabilidad entre las infraestructuras TIC, datos, servicios y procesos de negocio de las diferentes agencias. Conseguir los acuerdos administrativos necesarios para ayudar a las agencias a trabajar juntas para proporcionar un servicio multicanal. Involucrar a todos los agentes intervinientes en el desarrollo de una comprensin orientada al usuario de las necesidades, prioridades, preferencias y capacidades de los usuarios del servicio que se equilibren con otras consideraciones tales como los costes del canal. La experiencia del sector privado muestra tanto el potencial como los inconvenientes que los gobiernos se pueden encontrar al moverse en esa direccin. La visin de crear servicios de gobierno electrnico disponibles, segn demanda, en una gran variedad de canales e integrados con fronteras tradicionales cuando sea apropiado, es un objetivo a largo plazo que requiere un largo periodo de transicin.
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CAPTULO 3. SOLUCIONES PARA PROCESOS COMUNES DE NEGOCIO1
3.1. INTRODUCCIN En su bsqueda de una administracin ms centrada en el usuario, los pases de la OCDE han usado diferentes estrategias para organizar las funciones y los servicios pblicos en torno a los usuarios, en vez de en torno a las estructuras gubernamentales. Una estrategia para hacerlo es analizar los procesos de negocio de la administracin, buscando duplicidades. Estos procesos de negocio que son llevados a cabo por diferentes organizaciones pueden denominarse Procesos Comunes de Negocios (PCN, Common Business Processes, CBP)2. En muchos casos, organizar los PCN de manera diferente puede mejorar la homogeneidad y la calidad de la prestacin de servicios y liberar recursos adicionales para la innovacin en los servicios. Muchas de esas nuevas disposiciones se consiguen mediante las tecnologas de la informacin y las comunicaciones, pero tambin requieren profundos cambios culturales y administrativos, conlleven o no cambios estructurales en el portfolio de la administracin. El inters del gobierno en los Procesos Comunes Negocio ha fluctuado durante las ltimas dcadas. En los 70 se montaron muchos centros de servicios compartidos para ejecutar tareas que se llevaban a cabo en muchas organizaciones. Con posterioridad, en los 80, la aparicin de la Nueva Gestin Pblica (NGP, New Public Management) cambi el foco de atencin de la ejecucin centralizada de procesos a la descentralizacin y privatizacin. La NGP enfatiz que las organizaciones deberan operar con relativa autonoma y ser responsables de las
1 Este captulo est basado en una ponencia preparada para la OCDE por Marco Meesters, M.Sc., y Pim Jrg, M.Sc. Son asesores e investigadores de Zenc, una empresa de consultora holandesa especializada en innovacin en TIC en el sector pblico (www.zenc.nl). 2 Los Procesos Comunes de Negocio proporcionan los bloques constructivos bsicos de servicios o arquitecturas empresariales, que se analizarn posteriormente en este captulo.
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salidas generadas, ms que de la gestin de las entradas o de los procesos internos. Hoy, los gobiernos reconocen que, aunque beneficioso en cierta manera, este enfoque puede conducir a ineficiencias cuando diferentes organizaciones realizan las mismas tareas. Adems, se considera generalmente que la eficacia y la calidad de servicio de la administracin sufre de lo que habitualmente se denomina el modelo organizacional en silo o chimenea, en el que grandes departamentos y organizaciones independientes operan sin una coordinacin adecuada. La mayora de los pases acaban de empezar en los cinco ltimos aos a responder a este renovado inters en identificar y organizar los Procesos Comunes de Negocio como medio para reducir costes. Este captulo analiza las acciones que diferentes pases han llevado a cabo en relacin con los Procesos Comunes de Negocio y propone una estructura para analizar estas acciones. Se examinan las experiencias de siete pases de la OCDE: Dinamarca, Alemania, Corea, Holanda, Nueva Zelanda, Suecia y los Estados Unidos. Estos pases ilustran un amplio conjunto de enfoques para los PCN y sus informes nacionales a la OCDE, en los que se basa este captulo, proporcionan informacin muy til para estudiar la gestin de dichos procesos a nivel de administracin central. Metodologa Hay muchas formas de identificar y organizar los Procesos Comunes de Negocio (PCN) (ver Cuadro 3.1). Esto no quiere decir que todos los procesos de negocio de la administracin deban estar organizados colectivamente. Algunos temen que los PCN puedan limitar la competencia, innovacin y flexibilidad en la administracin imponiendo soluciones comunes. Los Procesos Comunes de Negocio no pueden satisfacer todos los objetivos del gobierno electrnico, y el desarrollo de PCN puede implicar sacrificar otros objetivos igualmente importantes. Por ejemplo, la delegacin de poder y el fortalecimiento de la autonoma de las agencias pueden aportar a las organizaciones un mayor criterio para configurar sus procesos de negocio para situaciones locales especficas. Esto puede producir resultados como una mejor prestacin de servicios a los ciudadanos (quizs sacrificando una mayor eficiencia o ambos). Preservar la autonoma local puede permitir tambin una mayor flexibilidad, dando a las organizaciones la posibilidad de integrar un proceso de negocio determinado con otros procesos. Incluso si los pases deciden no organizar PCN, el proceso de identificarlos puede proporcionar beneficios para la administracin en cuanto a poder desarrollar un mejor conocimiento sobre lo que el gobierno hace y cmo lo hace, comprender cmo esos procesos se relacionan (o no) y construir un conocimiento general entre las organizaciones que puede servir para lograr objetivos y misiones comunes.
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SOLUCIONES PARA PROCESOS COMUNES DE NEGOCIO
Los conceptos de PCN y la clasificacin de las soluciones institucionales que se presentan ms adelante se utilizarn para analizar la informacin proporcionada en los informes de pases de la OCDE sobre la identificacin de Procesos Comunes de Negocio3. El anlisis de la informacin proporcionada por esos pases ayudar a extraer algunas conclusiones sobre los PCN y a construir un marco de trabajo tentativo para el anlisis. Debido a las limitaciones de los datos empricos empleados, las conclusiones y el marco de trabajo debern tomarse como base sobre la que realizar investigaciones futuras. 3.2. CONCEPTUALIZACIN DE LOS PROCESOS COMUNES DE NEGOCIO
Qu son los Procesos comunes de Negocio? Hay muchas definiciones de lo que es un proceso de negocio, pero todas ellas mencionan un conjunto de actividades llevadas a cabo de forma estructurada con un inicio y un final claros para crear salidas aadiendo valor a unas entradas. Una definicin ampliamente utilizada es la siguiente: Una ordenacin especfica de las actividades de trabajo a lo largo del tiempo y el espacio, con un principio, un final y unas entradas y salidas claramente identificadas: una estructura para la accin. (Davenport, 1993) A partir de esta definicin, los Procesos Comunes de Negocio pueden definirse como: Aquellos procesos de negocio que existen en diferentes organizaciones y que tienen, en esencia, los mismos objetivos y salidas, por tanto, existiendo la posibilidad de optimizar y aplicar las estructuras para llevar a cabo dichos procesos de negocio de una manera ms eficiente y estandarizada. Esta definicin de Procesos Comunes de Negocio es por necesidad una verdad normativa: dos procesos nunca sern exactamente iguales a menos que es3 Los informes nacionales, titulados Identificando Procesos Comunes de Negocio fueron preparados para el tercer Simposio de la OCDE sobre E-Gobierno (Cancn, 15-16 de marzo de 2004). Los expertos de los pases participantes hicieron breves descripciones de los enfoques de sus pases para la identificacin y organizacin de PCN y de los resultados conseguidos. Para este estudio, los informes de los pases fueron complementados por informacin de los sitios web y cuestionarios enviados a los autores de los informes nacionales. Este mtodo tiene algunos inconvenientes. Primero, la informacin proporcionada en los informes nacionales slo da una pincelada de los enfoques de los pases. No es posible describir lo que pueden ser cientos de procesos en tres o cuatro pginas. En segundo lugar, la informacin recibida de los expertos era muy diversa. Debido a que los autores tienen diferentes puestos en sus pases, describen los PCN desde diferentes perspectivas.
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tn conscientemente alineados. La mayora de los gestores de proyecto sostendrn que sus circunstancias y circunscripciones merecen unos procedimientos especiales o excepcionales aunque los objetivos y procesos subyacentes sean los mismos. Cuadro 3.1. Los beneficios de identificar los Procesos Comunes de Negocio
Identificar y reorganizar los Procesos Comunes de Negocio en la administracin busca poner solucin a un gran nmero de problemas que surgen de la estructura en chimenea o silo de la administracin pblica en muchos pases de la OCDE: Reducir la duplicacin los PCN puede consolidarse o agruparse para reducir la duplicacin tanto a nivel interno como entre agencias. Reutilizar las soluciones Sin una solucin integrada, cualquier proceso se hace a la medida de un programa u organizacin determinada. Los PCN pueden hacer ms fcil la captura y diseminacin de la innovacin en la administracin, eliminando la necesidad de que las agencias reinventen la rueda y promover la reutilizacin de las soluciones e innovaciones en los servicios. Mejorar la interoperabilidad Al promover estndares comunes y procesos estandarizados, los PCN son esenciales para una prestacin de servicios multicanal y/u homognea y pueden facilitar el intercambio de informacin entre las agencias, reduciendo el error debido a la entrada de datos y la carga de informacin sobre los usuarios. Consolidar la capacidad la fragmentacin de la capacidad de gestin de proyectos y la experiencia en TIC, en particular en los organismos pequeos, puede producir un desequilibrio de informacin en relacin con los contratistas del sector privado. Los PCN pueden ayudar a conseguir beneficios de escala, reforzar las posiciones negociadoras y mejorar el acceso a centros de excelencia. Centrarse en las actividades principales Los PCN pueden incrementar el valor para algunos organismos dndoles la opcin de subcontratar algunos servicios a otras organizaciones para conseguir economas de escala, permitindoles centrarse en sus actividades principales y servir a sus circunscripciones. Promover reglas de programa ms consistentes y una simplificacin administrativa Al hacer comunes algunos elementos de la prestacin de servicio, los PCN pueden incrementar el conocimiento por parte de las agencias de potenciales solapamientos y reglas de programa inconsistentes, presionando hacia el uso de programas mejor alineados, reglas de elegibilidad y procedimientos ms sencillos para los servicios orientados a una poblacin comn.
Las dos definiciones nos dan algunas perspectivas para estudiar los Procesos Comunes de Negocio en la prctica. El foco est en aquellos procesos de negocio (es decir, conjunto de actividades estructuradas) que se llevan a cabo por mltiples organizaciones gubernamentales. Una vez alineados, los
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Procesos Comunes de Negocio tienen fundamentalmente la misma estructura, y las mismas entradas y salidas. Tomemos, por ejemplo, el proceso de negocio de clculo y recaudacin de tributos locales en Holanda. La entrada principal para este proceso de negocio es el valor de sus propiedades inmobiliarias. La salida es la cantidad calculada de impuestos locales que tiene que pagar y la recaudacin de dicha cantidad. La estructura fundamental de este proceso de negocio particular es la misma para cualquier organizacin gubernamental local que ejecute este proceso de negocio. Por supuesto, el contenido real del proceso es diferente cada vez que se ejecuta, como lo es la persona real que lo ejecuta y el cliente que recoge el resultado de esa ocurrencia especfica del proceso de negocio. Sin embargo, la ejecucin fundamental del proceso es la misma. Es importante notar que esta definicin de PCN no indica el nivel de detalle del proceso (granularidad) o la intensidad del alineamiento asuntos que se tratarn en la siguiente seccin de este documento. Un PCN puede ser un proceso altamente especializado que requiera un conocimiento muy especfico. Igualmente, tambin puede ser un proceso bsico y rutinario que pueda automatizarse fcilmente. La caracterstica esencial de un PCN es que tiene mltiples ocurrencias en todas las organizaciones de la administracin, como ministerios o entidades locales. En la Figura 3.1, cada organizacin tiene procesos para servicios a los ciudadanos, pago de prestaciones, compras, etc.
Procesos en cadena Los procesos de negocio, en los que varias organizaciones se ocupan de las diferentes partes del proceso global, no se definen, en el contexto del presente captulo, como PCN, puesto que no hay nada en comn en los procesos que forman esta cadena de prestacin de servicios. En el ejemplo siguiente (ver Figura 3.2), la cadena de las organizaciones sanitarias proporciona un proceso de negocio como una serie de pasos secuenciales, en el que cada organizacin realiza sus propios pasos en el proceso no hay nada en comn entre los procesos que realiza la farmacia y los que lleva a cabo el mdico, excepto el resultado final: un paciente sano. Mientras que los PCN se estudian horizontalmente y son el objetivo de este captulo, estos procesos se estudian verticalmente (ver Figura 3.2).
Dimensiones de los Procesos Comunes de Negocio Los PCN pueden analizarse desde el punto de vista de sus procesos internos y externos, y tambin pueden ser procesos primarios o secundarios.
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Figura 3.1. Procesos Comunes de Negocio representados horizontalmente

Usuarios (clientes/ciudadanos/empresas/administracin)
Org. A
Servicios
Org. B
Org. C
Org. D
Org. X
Benefits Payments
Procurement
Process X
Fuente: Zenc.
Figura 3.2.
Procesos en cadena representados verticalmente

Clientes
Hospital
Mdico
Especialistas
Farmacia
Org. X
Process X
Fuente:Zenc.
Internos/externos La divisin de procesos en externos e internos es ampliamente utilizada en las organizaciones del gobierno electrnico. Los procesos externos (front-office) abarcan todos los contactos con clientes o ciudadanos. Los procesos internos (back-office) incluyen los procesos centrales de la organizacin, como el
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clculo de beneficios o la aplicacin de las leyes medioambientales. Los PCN estn presentes en ambos tipos de situaciones. Los procesos externos a menudo se denominan servicios, aunque la prestacin de servicios tiene componentes tanto externos como internos. Un ejemplo de un PCN externo es un centro de atencin telefnica compartido para responder a preguntas y proporcionar informacin. Como ejemplos de PCN internos estn las compras, las finanzas, la gestin de recursos humanos y la logstica. La componente de interaccin o contacto en los procesos de servicio claramente los distingue de los procesos internos ms orientados a la produccin. Este captulo estudia ambos tipos de procesos. Procesos primarios y secundarios Los procesos de negocio pueden clasificarse tambin como primarios o secundarios. Los procesos primarios son aquellos directamente involucrados en los procesos centrales de la organizacin, que existen para producir sus salidas principales. Los procesos secundarios sirven de apoyo a los procesos primarios y la actividad principal. Estos procesos son, en cierta medida, independientes de los procesos primarios y pueden incluir los siguientes: Edificios instalaciones, mantenimiento de planta, soporte. Automatizacin/TIC procesamiento automtico de datos, sistemas internos y externos. Comunicacin relaciones con el pblico y los medios. Finanzas sistemas financieros y de auditora, procesamiento de pagos y recibos. Legal asuntos legales, supervisin de contratos. Informacin gestin de datos y conocimiento, archivos. Identificacin/autenticacin gestin de la identidad. Personal/organizacin contratacin, desarrollo y promocin de personal. Compras compra de bienes y servicios. Estructura y planificacin funciones estratgicas y de planificacin de la organizacin.
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Combinar las dos dimensiones anteriormente descritas resulta en una matriz que permite clasificar tipos de procesos de negocio (ver Tabla 3.1). Tabla 3.1. Dimensiones de los procesos de negocio
Primario Externo (front-office) Interno (back-office)
Fuente: Zenc.
Secundario Reclutamiento en lnea de personal de la administracin Sistema Nacional de Informacin Financiera (Corea)
Portal Empresarial (Dinamarca) Clculo de impuestos
Dinamarca proporciona un ejemplo de Proceso Comn de Negocio primario y externo. En Dinamarca, un portal comn (www.virk.dk) para las empresas permite que diferentes organismos gubernamentales integren en lnea sus contactos con las empresas. El portal es un servicio integrado para empresas. Otros ejemplos de PCN de este tipo es el sitio web de los Estados Unidos (www. grants.gov) en el que las organizaciones pueden solicitar subvenciones gubernamentales, o Profi, el programa alemn empleado por muchos organismos del gobierno para administrar las prestaciones sociales. Un ejemplo de Proceso Comn de Negocio secundario y externo es el reclutamiento en lnea de personal de la administracin. Puede tratarse de un portal que utilicen los solicitantes de empleo en diferentes organismos de la administracin. Aunque la contratacin de funcionarios es una funcin necesaria, no es la actividad primaria de la mayora de ministerios (con la excepcin del Ministerio de Personal o de Administraciones Pblicas). Un ejemplo de Proceso Comn de Negocio primario e interno es el clculo de impuestos. ste es un proceso primario para la agencia tributaria; sin embargo, no implica un contacto directo con los clientes de la organizacin. Por ltimo, un ejemplo de PCN secundario e interno es el National Financial Information System (NAFIS, Sistema Nacional de Informacin Financiera) en Corea. NAFIS se utiliza como un sistema interconectado e integrado de asuntos financieros para planificacin y asignacin de presupuestos. El sistema es utilizado por ms de 7.000 organismos del gobierno. Niveles de anlisis del proceso El nivel de detalle con que se define un proceso, o su granularidad, es tambin un elemento importante para identificar y organizar los PCN. Cuanto ms se descomponga un proceso en sus partes componentes, ms probable es
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que cada parte pueda ser aplicada de forma genrica en otras organizaciones. Un ejemplo sera la recogida de solicitudes de plazas de funcionario o la publicacin en lnea de los catlogos de compras de la administracin. Procesos relativamente ms sencillos son parte de procesos ms grandes y complejos; organizarlos como PCN permite dar soporte a los procesos existentes, pero proporciona un menor ahorro por eficiencia. Cuando ms complicado es un proceso, mayor valor se consigue al convertirlo en un Proceso Comn de Negocio, pero ms compleja resulta su conversin. Muchas organizaciones gubernamentales estn llevando a cabo esencialmente la misma actividad secuencial, pero a menudo utilizando diferentes procesos para llegar al mismo objetivo. Un ejemplo de procesos ms complicados es el procesamiento de las solicitudes de plazas de funcionario de acuerdo con las necesidades y criterios de cada ministerio o sistema de compras. Muchos gobiernos son conscientes de los beneficios de estandarizar estos procesos usando herramientas estndar para lograr ganancias de eficiencia, pero tambin se enfrentan a algunos problemas, puesto que tal estandarizacin requiere la reconfiguracin o reingeniera de procesos en cada organizacin. Algunos procesos pueden ser muy complicados para ser PCN, o el resultado podra ser demasiado pesado y difcil de manejar para justificar el esfuerzo. Segn el proceso se hace ms complicado, existen ms variables dependientes del contexto o programa que hacen cambiar las salidas del proceso requeridas por una u otra organizacin afectando, por tanto, a su susceptibilidad de convertirse en PCN. Niveles de cooperacin Una vez que se han identificado los PCN, pueden coordinarse de diferentes maneras. Las soluciones para esta coordinacin varan segn el nivel de cooperacin entre las organizaciones involucradas. Las cinco categoras siguientes, listadas en orden de intensidad creciente de cooperacin entre las organizaciones participantes, proporcionan un medio de clasificar la organizacin de los PCN (ver Cuadro 3.2). Las cuatro dimensiones de los PCN procesos internos y externos, primarios o secundarios, y la granularidad del proceso y el nivel de cooperacin de la solucin se referencian ms tarde en este captulo para evaluar los resultados de las soluciones de los diferentes pases para la identificacin y organizacin de los PCN.
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Cuadro 3.2.
Niveles de cooperacin entre organismos
Centro de conocimientos. Las organizaciones se ponen de acuerdo para montar un centro de conocimientos que presta apoyo y facilita el intercambio de conocimiento va PCN. El foco est en la comparticin de informacin. Las organizaciones todava ejecutan ellas mismas los procesos. Modelo de referencia. Las organizaciones se ponen de acuerdo en un modelo de referencia (un proceso estandarizado comn acordado entre todos que proporciona guas, estndares, etc.) para el propio uso del PCN. Las organizaciones todava ejecutan ellas mismas los procesos. Sistemas de informacin compartidos. Las organizaciones comparten bases de datos comunes y/o sistemas de informacin para ejecutar sus propios procesos. El grado de comparticin de los sistemas se decide entre las organizaciones participantes. Centro de servicios compartido. Las organizaciones se ponen de acuerdo en un centro de servicios compartido, que ejecuta la totalidad o parte del proceso. Se monta una nueva organizacin de la que forman parte todas las organizaciones participantes (por ejemplo, participando en su consejo de direccin), o el proceso se asigna a una organizacin existente. Las organizaciones todava son legalmente responsables de los resultados del proceso. Organizacin separada e independiente. El centro de servicios compartido se convierte en una organizacin autnoma y legalmente independiente que puede ser pblica o privada. Tiene una relacin cliente-proveedor normal con organizaciones participantes. De forma alternativa, el sector privado puede proporcionar soluciones de mercado a grupos de organizaciones gubernamentales contratando colectivamente con ellos. En este ejemplo, el valor de la cooperacin no proviene tanto del proveedor nico, sino del hecho de que la demanda se gestiona de forma coordinada para satisfacer las necesidades comunes.
3.3. ENFOQUES PARA LOS PROCESOS COMUNES DE NEGOCIO Puede considerarse que los PCN tienen dos partes. La primera parte es la identificacin de los procesos que son comunes a diferentes organizaciones del gobierno. La segunda parte es la organizacin de una solucin para el Proceso Comn de Negocio que se ha identificado. Para ambas partes, existen diferentes enfoques. Identificacin de los Procesos Comunes de Negocio En la fase de identificacin, los gobiernos descubren que mltiples organizaciones ejecutan ms o menos los mismos procesos. Los gobiernos pueden usar diferentes enfoques para identificar esta clase de procesos. El enfoque de cada pas difiere en muchas dimensiones: el contexto, los mtodos y el foco.
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Contexto. Tiene la administracin un proyecto de gobierno electrnico y la bsqueda de Procesos Comunes de Negocio es una parte explcita del proyecto? Hay una conciencia poltica sobre los PCN y estn convencidos los polticos de identificarlos y organizarlos? Mtodos. Qu mtodos utilizan las organizaciones de gobierno electrnico en el proceso de identificacin? La mayora de pases ha montado una organizacin para tratar con los programas de gobierno electrnico o asignado el portfolio de gobierno electrnico a una organizacin existente. Cmo identifican esas organizaciones los PCN? Foco. Utilizan las administraciones principalmente una estrategia TIC o una organizacional al identificar los PCN? Se centran en procesos primarios o secundarios, internos o externos? Qu criterio utilizan para decidir si un proceso es comn y rentable de organizar? En las siguientes secciones, se describen los enfoques analizados de siete pases siguiendo estas dimensiones. Contexto: Tipos de programas de gobierno electrnico Todos los pases de la OCDE tienen algn tipo de programa de gobierno electrnico (para aquellos analizados en este captulo, ver Cuadro 3.3). Algunos se basan en leyes y compromisos polticos a alto nivel, con una visin de cmo la administracin debera cambiar en una sociedad cambiante. De acuerdo con estos ambiciosos programas, los gobiernos deberan transformarse a s mismos para satisfacer las demandas de la sociedad moderna. Por ejemplo, las organizaciones gubernamentales deberan reorganizar sus tareas y responsabilidades, y el gobierno electrnico es visto como una palanca para transformar la administracin. Cuadro 3.3. Programas nacionales de gobierno electrnico que involucran PCN
Dinamarca: El proyecto nacional de gobierno electrnico Alemania: BundOnline Corea: La hoja de ruta del gobierno electrnico en Corea Holanda: Gobierno Diferente Suecia: Gobierno Interconectado Estados Unidos: Arquitectura Empresarial Federal
Fuente: Artculos de pases de la OCDE.
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Los Estados Unidos y Corea tienen este tipo de programa de gobierno electrnico. En los Estados Unidos, la QuickSilver Task Force (utilizando el marco de trabajo de la Arquitectura Empresarial Federal) ha identificado cuatro portfolios que cubren el rango completo de oportunidades para colaboracin en procesos comunes. Las cuatro reas son: gobierno a ciudadano (government to citizen, G2C), gobierno a empresa (government to business, G2B), gobierno a gobierno (G2G) y eficiencia y eficacia internas (internal efficiency and effectiveness, IE&E). Por tanto, est implicado el rango completo de lneas de negocio de la administracin. Otros pases tienen un programa de gobierno electrnico menos ambicioso. En esos pases, el gobierno electrnico es ms una forma de mejorar los resultados de la administracin con las estructuras existentes. La autonoma de las organizaciones se respeta. El gobierno electrnico es un facilitador para ayudar a las organizaciones existentes a mejorar las operaciones. Holanda y Suecia tienen este tipo de programa. Holanda tiene varias iniciativas para reunir a diferentes organizaciones de la administracin para facilitar y promover la cooperacin y el intercambio de conocimiento. La decisin de actuar es, sin embargo, de las propias organizaciones. Este enfoque tambin puede representar un reconocimiento del potencial de las TIC para alinear los procesos de los organismos de forma virtual, obteniendo de ese modo muchos de los beneficios de los PCN sin cambios estructurales reales. Contexto: organizaciones encargadas del programa nacional de gobierno electrnico Al igual que todos los pases tienen un programa de gobierno electrnico, todos los pases disponen de algn tipo de organizacin que lidera o abarca toda la responsabilidad de llevar a cabo el programa y quizs tambin de asumir otras iniciativas de gobierno electrnico (ver Cuadro 3.4 y Tabla 5.1 en el Captulo 5). La autoridad de esas organizaciones difiere ampliamente. Algunas tienen autoridad para analizar los procesos de las organizaciones y desarrollar soluciones comunes que las organizaciones estn obligadas a utilizar. En Corea, el Comit Especial para Gobierno Electrnico en la Oficina de la Presidencia puede analizar cualquier proceso y desarrollar sistemas de informacin obligatorios para las organizaciones gubernamentales, tanto federales, como provinciales y locales. En Alemania, por otra parte, la organizacin del gobierno electrnico no tiene poder para imponer el uso obligatorio de PCN; las organizaciones pueden organizar sus procesos de negocio de forma independiente. La poltica es convencer a las organizaciones ofreciendo soluciones que funcionan y conllevan ventajas sustanciales al aplicarlas.
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Cuadro 3.4.
Organizaciones nacionales para implementar los programas de gobierno electrnico
Dinamarca: Comit Conjunto para el Gobierno Electrnico con la Digital Task Force. Alemania: BundOnline en el Ministerio del Interior. Corea: Comit Especial para el Gobierno Electrnico en la Oficina de la Presidencia. Holanda: Programa Gobierno Diferente del Ministerio del Interior y el ICTU (Oficina de Programa para Iniciativas de Gobierno Electrnico). Suecia: Statskontoret y el Ministerio de Finanzas. Estados Unidos: Oficina del Gobierno Electrnico y Tecnologas de la Informacin en la Oficina de Gestin y Presupuesto, Consejo Presidencial de Gestin y Consejo CIO Federal.
Fuente: Ponencias de pases de la OCDE.
Contexto: Conciencia poltica y compromiso Los pases analizados tambin varan en sus visiones sobre si el gobierno electrnico requiere un fuerte apoyo poltico o si puede llevarse a cabo por s mismo, o mediante mecanismos administrativos. El fuerte compromiso poltico de los Estados Unidos y Corea se refleja tanto en las leyes (por ejemplo, el Acta de Gobierno Electrnico de Estados Unidos de 2002) como en las iniciativas de sus presidentes; en los Estados Unidos, la Agenda de Gestin del Presidente incluye el gobierno electrnico como un tema principal, y el Comit Especial para el Gobierno Electrnico de Corea se ubica en la Oficina de la Presidencia. Los otros pases examinados muestran un menor grado de compromiso poltico en el gobierno electrnico. Esto no significa, sin embargo, que falte conciencia poltica. Dinamarca, por ejemplo, tiene un Comit Conjunto que implica a muchos ministerios y otras entidades del gobierno. Alemania tiene reuniones sobre gobierno electrnico como parte de su iniciativa nacional BundOnline, que implican a todos los ministerios. Holanda y Suecia tienen un cierto compromiso poltico con el gobierno electrnico, aunque esto no resulta en grandes acciones por parte de sus diferentes escalones polticos. Mtodos: Inclusin de los PCN en el programa de gobierno electrnico Algunos de los pases examinados Alemania, Corea y los Estados Unidos, y, en menor medida, Nueva Zelanda identifican los PCN como parte de su programa de gobierno electrnico, mientras que otros no lo hacen. En
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estos pases el programa se centra en identificar elementos comunes en los procesos y servicios. Alemania, Corea y los Estados Unidos preparan acciones para identificar procesos comunes en diferentes organizaciones. En Nueva Zelanda, la Rama TIC de la Comisin de Servicios Estatales proporciona a las organizaciones del gobierno una herramienta de autor para crear registros de metadatos que puedan emplearse para identificar servicios y algunos de sus atributos comunes. Esto es explcitamente una tarea propia de las organizaciones. Una vez identificados, se espera que las organizaciones mejoren los procesos. Dinamarca, Holanda y Suecia no identifican los PCN explcitamente como parte de su programa de gobierno electrnico. Su inters est en ayudar a las organizaciones a mejorar de diferentes maneras, incluyendo la eliminacin de redundancias y duplicidades. La iniciativa para identificar y actuar mediante PCN reside en las organizaciones de la administracin por s mismas. Mtodos: Herramientas para identificar PCN Los gobiernos han desarrollado diferentes herramientas para la identificacin de PCN potenciales. Alemania ha establecido una lista de criterios sobre la base de que un servicio en BundOnline puede ser seleccionado como lo que se podra llamar servicio uno para todos (UpT). Cuando un servicio cumpla los criterios establecidos, pudr ser seleccionado como un servicio UpT, y ser organizado para el uso comn. Los Estados Unidos van ms all al usar las arquitecturas empresariales de las organizaciones para identificar los PCN. Cada organismo est obligado a tener una arquitectura empresarial. Sobre esta arquitectura empresarial, la Oficina del Gobierno Electrnico y Tecnologas de la Informacin de la Oficina de Gestin y Presupuesto (Office of Management and Budget, OMB), ha desarrollado una herramienta para estudiar los procesos comunes candidatos desde una perspectiva de negocio. Esta herramienta permite a los propietarios y a otros agentes interesados buscar procesos de negocio que compartan con otras organizaciones. Este enfoque se denomina Vista de Procesos Comunes (VPC). La VPC est soportada por el presupuesto y los procesos de arquitectura. Se anima a las organizaciones y otras entidades gubernamentales, sin obligarles, a utilizar esta herramienta. Nueva Zelanda utiliza tambin otra herramienta. El gobierno cre un estndar comn de metadatos que todas las organizaciones utilizan para describirse a s mismas y a sus servicios. Esto permite que los elementos comunes puedan ser analizados de forma estructurada. La Unidad de Gobierno Electrnico de Nueva Zelanda utiliza estos registros de metadatos para identificar qu procesos de negocio son comunes a mltiples organizaciones. Cuando encuentra PCN potenciales, rene a las organizaciones involucradas para ver la posibilidad de desarrollar una solucin conjunta para el PCN.
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Los pases como Holanda y Suecia, que no tienen un organismo central con un papel principal en la identificacin de los PCN, no han desarrollado herramientas para la identificacin de PCN. Foco: Dimensiones bsicas del proceso de identificacin La seccin anterior proporcion una matriz en la que pueden representarse los procesos de negocio. La Tabla 3.2 Muestra el foco de los pases analizados en este captulo en una escala bidimensional. Tabla 3.2. Procesos identificados y organizados
Primarios Externos Internos Dinamarca, Alemania, Corea, Holanda, Nueva Zelanda, Estados Unidos Dinamarca, Alemania, Corea, Holanda, Suecia, Estados Unidos Secundarios Dinamarca, Alemania, Corea, Estados Unidos Dinamarca, Alemania, Corea, Holanda, Suecia, Estados Unidos
Fuente: Artculos de pases de la OCDE
Alemania, Corea y los Estados Unidos prestan atencin a las cuatro categoras. Sin embargo, esto no quiere decir que identifiquen PCN en todas las categoras. La mayora de los PCN identificados son procesos internos secundarios. Los otros pases analizados estn ms diversificados, aunque tambin tienen una fuerte tendencia a los procesos internos secundarios. Se dedica mucho esfuerzo a los servicios de infraestructura, como la autenticacin electrnica y los mecanismos de transferencia de informacin. Nueva Zelanda es una excepcin, con una fuerte orientacin hacia los procesos externos. Foco: Las perspectivas nacionales sobre PCN Debido a que identificar y reorganizar PCN puede servir para diferentes propsitos, los pases atienden los procesos de negocio desde diferentes perspectivas. Algunos intentan estimar dnde pueden emplearse las TIC para reorganizar los PCN con el objetivo de maximizar la eficiencia. Otros adoptan una perspectiva ms organizacional, e intentan no slo maximizar la eficiencia, sino tambin redisear la estructura de los servicios, por ejemplo, identificando los PCN desde una perspectiva de cliente o usuario. La eleccin del organismo para liderar la identificacin de los PCN y su rea de experiencia tambin tiene un impacto en la solucin. Aquellas iniciativas que comienzan como arquitectura de sistemas (es decir, un anlisis de sis-
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temas de informacin, cmo se relacionan entre ellos y cmo dan soporte a los procesos de negocio y a los servicios) sern muy diferentes de aquellas que empiezan como arquitectura de servicios (es decir, un anlisis de procesos que se centra explcitamente en cmo proporcionar conjuntos de servicios relacionados). Aunque todas las soluciones eventualmente pueden converger hacia una perspectiva ms global, las interrelaciones entre servicios, sistemas de informacin y objetivos de cada programa hacen probable que los resultados estn marcados por sus orgenes. Dinamarca, Suecia y Holanda principalmente adoptan la perspectiva TIC. Alemania, Corea y los Estados Unidos adoptan tanto la perspectiva organizacional como la tcnica. La perspectiva de Nueva Zelanda es principalmente organizacional, centrndose especialmente en identificar los elementos comunes desde una perspectiva de usuario. Enfoques para identificar los Procesos Comunes de Negocio: sistemticos y ad hoc Parecen existir dos amplios enfoques para identificar los PCN. Los pases que adoptan el enfoque sistemtico han desarrollado un programa de gobierno electrnico muy ambicioso en el que la identificacin de los PCN tiene una prioridad alta. Sus organizaciones de gobierno electrnico tienen la orden de actuar, y la conciencia poltica y el compromiso son elevados. Estos pases han desarrollado un mtodo estructurado para identificar los PCN. Corea, los Estados Unidos y, hasta cierto punto, Alemania, siguen este enfoque (ver Figura 3.3). Los pases que siguen el enfoque ad hoc tienen programas de gobierno electrnico menos ambiciosos en los que los PCN no tienen un lugar predominante o explcito. Aunque identificar los PCN puede considerarse una estrategia til para mejorar la eficiencia y eficacia, la organizacin del gobierno electrnico no tiene una motivacin concreta para realizar cambios estructurales y no se le dado un perfil poltico alto. Estos pases no tienen mtodos estructurados para identificar PCN, que en vez de lo anterior, salen a la luz como procesos informales y contactos entre organizaciones gubernamentales. Estos pases tienden a centrarse ms en los componentes de infraestructura y en procesos internos secundarios, porque son mucho ms fciles de identificar y organizar. Cada pas ha desarrollado su propio mtodo de identificar los PCN.
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Figura 3.3.
Identificacin sistemtica
Enfoques de los pases para la identificacin de PCN

Identificacin ad hoc
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Fuente: Zenc.
La Tabla 3.3. resume las caractersticas de los diferentes enfoques. Tabla 3.3. Dos enfoques para identificar los PCN
Enfoque sistemtico Programa de e-gobierno con objetivos ambiciosos de gran alcance Organizacin del e-gobierno central con gran autoridad Fuerte conciencia y compromiso polticos Fuerte orientacin a los PCN del programa de e-gobierno Herramientas estructuradas para identificar los PCN Procesos internos y externos, primarios y secundarios Perspectiva TIC u organizacional Enfoque ad hoc Programa de e-gobierno con objetivos limitados Organizacin del e-gobierno central con escasa autoridad Bajo perfil poltico para el e-gobierno Los PCN no son tratados especficamente en el programa de e-gobierno Los PCN se identifican en procesos informales Principalmente procesos internos secundarios Perspectiva TIC u organizacional
Contexto
Mtodos
Foco
3.4. ORGANIZACIN DE LOS PROCESOS COMUNES DE NEGOCIO La identificacin de un PCN es slo el primer paso del proceso. El siguiente paso implica la organizacin real del Proceso Comn de Negocio. Este paso normalmente empieza con el borrador del caso de negocio que, si sale bien, contina con el diseo, desarrollo e implementacin de la solucin. Esta seccin describe estas diferentes fases de la organizacin de PCN y los enfoques adoptados en los pases de la OCDE que se han estudiado en detalle. El proceso de organizacin comienza cuando se ha identificado un PCN potencial y el gobierno decide analizar las posibilidades de desarrollarlo. Los siguientes aspectos son relevantes:
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Cmo se hace el borrador de los casos de negocio o los planes de accin? Quin decide si se desarrolla una solucin para un PCN? Qu organizacin desarrolla una solucin, y cmo se controla este proceso? Es la implementacin de las soluciones para los PCN obligatoria o las organizaciones son libres de usarla como quieran? Construccin del caso de negocio/plan de accin Cuando se identifica un proceso comn de negocio en las organizaciones de la administracin, normalmente se escribe un caso de negocio para demostrar las ventajas de organizar el proceso, al igual que se hace para las grandes inversiones de capital en TIC. Existen diferentes formas de escribir el caso de negocio para el PCN. En Corea, por ejemplo, el organismo central responsable del PCN, el Comit Presidencial de Innovacin y Descentralizacin de la Administracin, resuelve cmo se organiza el PCN. Las organizaciones que tienen que utilizar el PCN no tienen una autoridad especfica sobre este proceso, aunque esto no significa que no sean consultadas. En otros pases, la construccin de un caso de negocio es tarea de las organizaciones que utilizarn el PCN. Estas organizaciones escriben conjuntamente el caso de negocio, sin la intervencin de la organizacin central, aunque podran intentar obtener una subvencin del gobierno central para la preparacin del PCN. En Holanda, por ejemplo, diferentes organizaciones a nivel operativo identificaron la necesidad de un servicio de autenticacin para proporcionar servicios a los ciudadanos va Internet, y formularon un plan de accin para desarrollarlo. El gobierno central en este caso el Ministerio del Interior slo se involucr cuando se lo pidieron las organizaciones relacionadas. La mayora de los pases siguen un camino intermedio que combina elementos de ambos enfoques. En pases donde la responsabilidad de identificar los PCN reside en un organismo central, tal organismo tendr generalmente un papel importante en el desarrollo del caso de negocio. Sin embargo, tambin intentar involucrar a otras organizaciones que tendrn que implementar y utilizar el PCN. En Dinamarca por ejemplo, la Digital Task Force y el Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin, cooperan estrechamente en temas como los PCN; parte de su papel es reunir grupos de organizaciones involucradas en cada PCN que establecen los casos de negocio. Sin embargo, un organismo lder siempre tiene la potestad de tomar la ltima decisin sobre el PCN.
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Decisin para desarrollar un PCN Cuando se realiza el caso de negocio de un PCN y ste muestra un beneficio potencial (cuantitativo o cualitativo) o cuando se desarrolla el plan de accin, debe tomarse una decisin para desarrollar una solucin para el PCN. Esto incluye construir un modelo de referencia o prototipo, o montar un centro de servicios compartido para ejecutar el PCN (ver Tabla 3.1). Sin embargo, la decisin sobre qu solucin debe aplicarse o, de hecho, si debe aplicarse alguna solucin, se toma en distintos niveles de la administracin segn los diferentes pases. En algunos pases, el proceso de toma de decisiones se asume en los niveles altos de la administracin. Por ejemplo, en Dinamarca, el Comit Conjunto para Gobierno Electrnico est formado por representantes de las regiones danesas, las municipalidades de Local Government Denmark, Copenhage y Frederiksberg, y los Ministerios de Finanzas, Economa e Industria, Interior y Salud, Justicia y Administracin Tributaria, y Ciencia, Tecnologa e Innovacin. La Digital Task Force, responsable de redactar los casos de negocio de los PCN potenciales, presenta propuestas al Comit Conjunto para Gobierno Electrnico, que es el que decide si construir una solucin para el PCN. En Alemania, esta decisin se toma en el nivel de la iniciativa BundOnline. En los Estados Unidos, y sobre todo en Corea, un comit directivo de la presidencia o multiorganismo es el encargado de tomar las decisiones. Existen pases en los que la decisin de desarrollar una solucin la toman las organizaciones involucradas. En Suecia y Holanda, las organizaciones que deciden construir un caso de negocio o redactar un plan de accin para un PCN, tambin deciden si seguir y desarrollar una solucin para el PCN. Estas organizaciones podran intentar conseguir financiacin de las organizaciones del gobierno central, pero no estn obligados a involucrar al gobierno central. Desarrollar una solucin para un PCN En la mayora de los pases, se monta algn tipo de comit directivo o grupo de proyecto para organizar el proceso de desarrollo. En pases donde la decisin de desarrollar una solucin para un PCN se toma a alto nivel, el comit directivo en general es seleccionado tambin a este nivel. Todas las organizaciones relevantes estn representadas en este comit. Generalmente, los altos funcionarios de la administracin deciden qu organizacin llevar el papel lder en funcin de su nivel de cualificacin en el rea o de implicacin en el PCN. Esta organizacin a menudo tiene una cierta autoridad para tomar decisiones y resolver conflictos, pero no se le permite tomar las decisiones de gran calado, lo que hacen los altos funcionarios. El comit desarrolla en detalle el caso de negocio o el plan de accin, toma decisiones sobre los aspectos ms prcticos del desa-
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rrollo de la solucin, si es necesario, contrata personal o empresas para construir la solucin tcnica y controla el progreso del proyecto. Los pases que no toman las decisiones sobre PCN a alto nivel o a nivel poltico, no lo hacen porque en esos pases se tienda a no existir un enfoque centralizado en los PCN. Las organizaciones que estn involucradas en el proceso de identificacin y toma de decisiones habitualmente crean un comit central y deciden por acuerdo entre ellos qu organizacin tomar el mando. Sin embargo, en Holanda y en Suecia, una institucin central gestiona la ejecucin de parte de las soluciones para PCN. Estas organizaciones construyen componentes importantes de la infraestructura de informacin como, por ejemplo, identificadores nicos o mecanismos de autenticacin en nombre del ministerio responsable. Implementacin de la solucin Una vez que las soluciones para PCN han sido desarrolladas, necesitan ser implementadas en las organizaciones que van a ser usadas. Estas organizaciones tienen que adaptar sus mtodos de trabajo al PCN. Un punto importante para conseguir el xito con el PCN es el nmero de organizaciones que lo utilicen. Para que un PCN proporcione los resultados ptimos, es necesaria una elevada participacin de las organizaciones (al menos a los niveles identificados como mnimos en el caso de negocio). Cada pas adopta diferentes enfoques para asegurarse de que un PCN se utilice tan ampliamente como sea posible. Corea toma las decisiones sobre los PCN al ms alto nivel poltico y obliga a su uso. La ley de gobierno electrnico coreana hace que los PCN sean obligatorios. Por ejemplo, prohbe el desarrollo de software que ya haya sido desarrollado en otras organizaciones de la administracin para ejecutar los mismos procesos de negocio. Lo mismo sucede en los Estados Unidos. En la otra punta del espectro, Suecia y Holanda hacen que el uso de los PCN sea completamente voluntario. En Suecia, Statskontoret (el organismo para la Gestin Pblica) ha desarrollado ciertos componentes infraestructurales como servicios de autenticacin y transferencia segura de informacin. Statskontoret identific la necesidad de este tipo de servicio entre las organizaciones de la administracin y desarroll soluciones tcnicas para esos PCN, que luego ofrece a dichas organizaciones. Estas organizaciones son libres de usar los servicios de los PCN o desarrollar sus propias soluciones. Otros pases siguen un enfoque intermedio. La mayora no llega tan lejos como Corea obligando al uso de los PCN, pero tampoco dejan completamente libres a las organizaciones para utilizar los PCN como quieran. La mayora de los pases analizados, intentan convencer a las organizaciones de que utilicen
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los PCN desarrollados dndoles incentivos para ello. En Estados Unidos, por ejemplo, las organizaciones interesadas en un cierto PCN, o que eventualmente van a trabajar con l, se involucran en su proceso de desarrollo. Las rene la Oficina de Gestin y Presupuesto sobre la base de sus arquitecturas empresariales para formar una Oficina de Gestin del Programa, que es la responsable de desarrollar el PCN. Muchos pases utilizan el proceso presupuestario como incentivo para utilizar los PCN. Este proceso puede usarse como refuerzo positivo o negativo. Nueva Zelanda adopta un enfoque positivo; las organizaciones gubernamentales que lleven a cabo buenos proyectos que consigan buen resultados optan a recibir previsiblemente ms financiacin en el futuro. En los Estados Unidos, el proceso presupuestario requiere que todas las principales inversiones en tecnologas de la informacin se relacionen con la arquitectura empresarial para as identificar PCN potenciales. En Dinamarca, el sistema presupuestario puede usarse tambin como incentivo por la obligacin que tienen las organizaciones de enviar los datos al gobierno central. Otra forma de promocionar los PCN es comunicando de forma clara los objetivos de los lderes polticos. Cuando los ministros o cabezas del gobierno ponen de manifiesto su determinacin para implementar PCN, esto supone un fuerte incentivo para las organizaciones que dudan en adoptar un PCN. Este enfoque se utiliza en los Estados Unidos. El ltimo incentivo que se ha encontrado en los pases analizados es las expectativas de la gente. En Nueva Zelanda, el hecho de que la gente quiera que el gobierno opere de forma eficiente sirve de estmulo para el uso de los PCN. Tabla 3.4. Caractersticas de los enfoques para la organizacin
Controlar Construir el caso de negocio Organismo central fuerte Facilitar Organismo central en cooperacin con las organizaciones involucradas Polticos y organizaciones involucradas cooperan Polticos y organizaciones involucradas cooperan Incentivos para su uso Dejar hacer Organizaciones involucradas
Decidir el desarrollo del PCN
Alto nivel poltico
Organizaciones involucradas
Desarrollar una solucin Implementar la solucin
Comit nombrado por polticos
Comit nombrado por organizaciones involucradas Opcional
Obligatorio (a veces)
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Los enfoques bsicos para la organizacin Hay tres enfoques principales para organizar los PCN (ver Figura 3.4). En un extremo est el enfoque de control en el que una organizacin controla la fase completa, casi siempre de alto nivel administrativo y/o poltico. Ella construye el caso de negocio, organiza los comits directivos, controla o desarrolla las soluciones y finalmente las implementa hacindolas obligatorias, a menudo por ley. Esta organizacin tiene un mandato poltico para obligar a las organizaciones a adoptar el nuevo PCN. En el otro extremo est el enfoque laissezfaire (dejar-hacer) en el cual el gobierno deja la iniciativa de organizar un PCN a las organizaciones, que son libres de construir un caso de negocio, escoger la solucin que ellas consideren til y decidir si realmente quieren usar el PCN o sus propios procesos nicos. A medio camino est el enfoque facilitador segn el cual una organizacin intenta influir en otras organizaciones para que adopten un PCN proponiendo diferentes incentivos. Este enfoque es ms estructurado que el enfoque dejar-hacer, porque el organismo central se involucra activamente. Sin embargo, limita mucho menos que el enfoque de control, porque las organizaciones mantienen mucha de su autonoma.
Figura 3.4.
Enfoque de control
Enfoques de los pases a la organizacin de PCN

Enfoque facilitador Enfoque dejar-hacer
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Fuente: Zenc.
3.5.
INTERDEPENDENCIA DE LOS ENFOQUES PARA LA IDENTIFICACIN Y LA ORGANIZACIN DE PROCESOS COMUNES DE NEGOCIO
Cuando se analizan conjuntamente los diferentes enfoques para la identificacin y organizacin de PCN, resulta evidente que son interdependientes. Los pases que siguen un enfoque sistemtico para el proceso de identificacin (Corea y los Estados Unidos) tambin adoptan un enfoque de control para la organizacin de los PCN. Los pases que identifican los PCN de forma ad hoc (Holanda y Suecia) siguen un enfoque dejar-hacer para la organizacin de dichos procesos. Los pases que combinan elementos de los enfoques sistemtico y ad hoc para la identificacin (Alemania, Dinamarca y Nueva Zelanda) adoptan el enfoque facilitador para la organizacin de los PCN.
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Esta relacin se explica quizs por el contexto provisto para los PCN por los diferentes enfoques nacionales sobre gobierno electrnico. A partir de los datos disponibles, parece que, cuando la identificacin de los PCN es sistemtica, el gobierno tiene una fuerte determinacin para cambiar la administracin mediante el gobierno electrnico. Para implementar esta visin, crea un organismo de gobierno electrnico bastante poderoso a alto nivel en el gobierno central, encargado de la identificacin de los PCN, y generalmente tambin del proceso de organizacin. Tiene la potestad de unir a las organizaciones y obligarlas a desarrollar y a usar soluciones de PCN. Es probable que tales gobiernos instituyan un organismo de gobierno electrnico con amplias atribuciones. Los pases que siguen un enfoque de identificacin ad hoc no consideran que un papel altamente centralizado sea el medio apropiado de conseguir un cambio mediante el gobierno electrnico, y, por tanto, no suelen crear un organismo fuerte destinado a ello. Las organizaciones centrales de gobierno electrnico en estos pases tienen un papel ms bien facilitador. Generalmente no toman la iniciativa de intentar identificar PCN, sino que esperan a que surja un posible PCN mediante contactos informales o procesos dentro de la organizacin o entre ellas. Este organismo de gobierno electrnico probablemente tendr un papel ms pasivo en el proceso de organizacin. Esperar a que las organizaciones involucradas, que estn creando una solucin, le pidan ayuda. Cuando las organizaciones desarrollen e implementen con xito una solucin de PCN, el organismo de gobierno electrnico no tendr un papel significativo en el proceso. Tabla 3.5. Enfoques para la identificacin y la organizacin
Control Corea, EE. UU. Facilitador Alemania Nueva Zelanda, Dinamarca Holanda, Suecia Dejar-Hacer
Identificacin/ organizacin Sistemtico Ad hoc
Sin embargo, dentro de esas categoras existen diferencias entre los pases. No todas las organizaciones de gobierno electrnico que carecen de una determinacin clara para analizar procesos de negocio son pasivas. En la fase de identificacin de PCN, algunas intentan identificar PCN mediante una discusin activa con las organizaciones. Estas organizaciones tambin son ms activas en la fase de organizacin, en la que probablemente emplean el enfoque facilitador. Tambin podran intentar desarrollar soluciones y ofrecer a las organizaciones involucradas incentivos para que los adopten.
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Cuadro 3.5.
Cuestiones para la implementacin de PCN (cont.)
La gestin de la implementacin es esencial para el xito de la fase de organizacin de PCN (ver Cuadro 3.1). Hay que tener en mente varias cuestiones de implementacin, en particular con un enfoque dejar-hacer o facilitador: Mostrar las ventajas: Los organismos involucrados necesitan convencerse de la utilidad de los PCN. Por lo tanto, es importante explicar sus ventajas. La mayora de los pases, por ejemplo, Dinamarca, redactan casos de negocio para este fin (ver Captulo 4). Empezar en pequeo, luego escalar: En general, es ms sencillo implementar un PCN a pequea escala y luego aumentar el uso del PCN. Los servicios UpT (uno para todos) de Alemania siguen este principio. Un ministerio u organismo implementa un servicio y entonces se lo ofrece a los dems. De esta manera, el servicio primero puede ser totalmente desarrollado y probado por un conjunto reducido de usuarios antes de ser aplicado a mayor escala. En Holanda, se utiliza el mismo principio en el desarrollo de un servicio de autenticacin para los gobiernos nacionales, regionales y locales (el DigiD). El servicio fue desarrollado por cinco organismos y probado por otros pocos organismos, incluyendo una municipalidad y un organismo ejecutante. Ahora el servicio est disponible para todos y est siendo usado cada vez por ms organismos. Comunicacin clara de las ventajas y los resultados: Los ejemplos de Alemania y Holanda muestran que empezar en pequeo facilita una comunicacin mejorada a los usuarios potenciales de las ventajas y los resultados de los PCN. Los beneficios demostrables hacen ms fcil convencer a los usuarios potenciales de que adopten el PCN. Permitir que los usuarios participen en el proceso: Permitir que las organizaciones involucradas participen desde el principio probablemente mejora la participacin y la adopcin. Alemania ha creado consejos consultivos de usuarios en las fases iniciales de desarrollo e implementacin de PCN. Estos consejos hacen que los usuarios se involucren en el proceso y que los PCN se adapten a las necesidades de los usuarios. Dinamarca permite que los usuarios participen en el proceso constituyendo comits directivos con representantes de todos los organismos involucrados. Prestar atencin a los cambios culturales: Para conseguir el mayor uso extensivo de los PCN, es necesario un cambio cultural. Las organizaciones tienen que establecer una cultura de cooperacin en vez de una cultura de pensamiento aislado (en silo). Responsabilidades claras, preferiblemente a alto nivel: Una responsabilidad clara en un proyecto de PCN es un factor de xito. Por tanto, podra ser til hacer que alguien de alto nivel en el gobierno, por ejemplo un ministro, sea responsable del proyecto, para proporcionar apoyo poltico y demostrar la prioridad del proyecto para el gobierno. Gestionar las expectativas: La gente involucrada sobre todo los polticos no siempre entiende muy bien los PCN, que pueden considerarlos como asuntos demasiado tcnicos. Por una parte, es importante ser claro sobre las ventajas que se espera obtener y dibujar las lneas entre los PCN y la consecucin de un programa de gobierno. Por otra parte, es tambin importante no crear expectativas demasiado altas sobre los resultados de los proyectos de PCN. Redistribuir los ingresos o compartir los costes: En muchos PCN, diversas organizaciones soportan los costes y los ingresos del proyecto. Las organizaciones que tienen que invertir, frecuentemente no son las mismas organizaciones que recogen los beneficios. Dinamarca llama a este hecho el problema sembrar/recolectar. Es importante ponerse de acuerdo en la redistribucin de ingresos o en un mecanismo para compartir los costes.
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Cuadro 3.5.
Cuestiones para la implementacin de PCN (cont.)
Reconocer los costes y los riesgos: Identificar y organizar PCN conlleva unos ciertos riesgos y costes de oportunidad de otros tipos de reformas. Las organizaciones tienen que comprender este hecho para superar la resistencia al cambio.
3.6.
RELACIN ENTRE ENFOQUES E IMPLEMENTACIN
Esta seccin estudia la relacin entre los enfoques para los PCN y los PCN identificados y organizados resultantes. Primero se analiza qu tipos de procesos se identifican y organizan como PCN, y luego estudia qu soluciones han implementado diferentes pases y los enfoques que han adoptado. Tipos de procesos La seccin sobre la conceptualizacin de PCN distingua cuatro tipos de PCN a lo largo de dos dimensiones de proceso externo o interno, primario o secundario (ver Tabla 3.2). La seccin anterior estudi qu tipos de procesos han identificado y organizado diferentes pases. Estados Unidos, Corea y Alemania han identificado y organizado PCN de los cuatro tipos. Dinamarca tambin ha identificado y organizado procesos de todos los tipos, pero con una orientacin clara hacia los procesos secundarios e internos. Holanda y Suecia se centran en los procesos secundarios internos. Nueva Zelanda tiene una clara preferencia por los procesos externos primarios. Todos los pases de la OCDE, con excepcin de Nueva Zelanda, han identificado y organizado procesos internos primarios y secundarios. Dado que la mayora de los pases de la OCDE han llevado a cabo este proceso, podra extraerse la conclusin de que es relativamente sencillo identificar estos procesos como comunes. Los procesos secundarios internos son hasta cierto punto independientes de los procesos primarios, y por lo tanto son potencialmente exportables o intercambiables entre organizaciones. Todas las organizaciones tienen procesos de negocio como gestin de personal o finanzas; quizs no es muy difcil sealar de forma clara estos elementos comunes a las organizaciones gubernamentales y animarlas a que trabajen en ellos. Los procesos primarios externos parecen mucho ms difciles de identificar y organizar. Estados Unidos, Corea, Alemania, Nueva Zelanda y, a menor nivel, Dinamarca, han logrado hasta el momento identificar y organizar con xito este tipo de procesos. La razn por la que Estados Unidos, Corea y Alemania hayan hecho progresos en los cuatro cuadrantes parece ser, en parte, por el empleo (a diferentes grados) del enfoque sistemtico para la identificacin y del enfoque de control para la organizacin de los PCN. El enfoque sistemtico puede servir mejor para identificar PCN primarios externos. Cuando se ven desde la perspectiva
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general de la administracin, tales procesos parecen ser comunes a muchas organizaciones. En cambio, cuando se ven desde la perspectiva de una organizacin individual, parecen ser especficos para esa organizacin. Estos pases tambin adoptan un enfoque de control (Alemania usa incentivos poderosos en lugar de rdenes) para la organizacin de PCN, lo que tambin puede explicar sus logros con los procesos externos primarios. Los procesos externos a menudo son el ncleo de la propia identidad de la organizacin y, por tanto, puede existir una oposicin a organizar estos procesos de forma comn. Slo un enfoque de control (es decir, hacer obligatorio el uso del PCN) o un enfoque facilitador (es decir, hacer su uso muy atractivo) aseguran que los procesos primarios externos se organicen y se usen de manera comn. Parece que cuando los pases (por ejemplo Holanda y Suecia) adoptan un enfoque ad hoc para la identificacin y un enfoque facilitador para la organizacin, es poco probable que se identifiquen y se organicen PCN primarios y externos. Tabla 3.6. Procesos identificados y organizados
Primarios Externos Internos Dinamarca, Alemania, Corea, Nueva Zelanda, Estados Unidos Dinamarca, Alemania, Corea, Holanda, Suecia, Estados Unidos Secundarios Dinamarca, Alemania, Corea, Estados Unidos Dinamarca, Alemania, Corea, Holanda, Suecia, Estados Unidos
Fuente: Documentos de la OCDE.
El progreso de Nueva Zelanda en identificar procesos primarios externos se explica por el enfoque sistemtico adoptado, bajo el cual el gabinete obliga, a las organizaciones gubernamentales centrales, a crear registros de metadatos describiendo sus servicios y proporcionrselos a la Comisin de Servicios Estatales para su agregacin y presentacin en el portal general de la administracin. Esto hace que los servicios sean visibles y comparables, permitiendo identificar elementos en comn. El hecho de que Nueva Zelanda todava no haya desarrollado soluciones para los PCN en esta rea se debe quizs a la falta del mandato correspondiente para que las organizaciones desarrollen soluciones de PCN por otras razones ms que su propia discrecin o voluntad. Al observar la identificacin y organizacin de PCN, el nmero de soluciones para PCN disponibles, al igual que la profundidad de las soluciones creadas, son otros indicadores del xito del enfoque. La informacin proporcionada para este estudio, sin embargo, era insuficiente para un anlisis cuantitativo. Niveles de cooperacin de las soluciones Otra dimensin de anlisis de PCN es el nivel de cooperacin requerido y/o conseguido al desarrollar una solucin para un PCN. La seccin de conceptua-
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lizacin identific cinco niveles de cooperacin (ver Cuadro 3.2). Cuanto ms alto es el nivel de cooperacin necesario, ms difcil es organizar la solucin. Cuando una solucin requiere un alto nivel de cooperacin por parte de las organizaciones involucradas, es porque previsiblemente el PCN afecta profundamente a los procesos de las organizaciones, que previsiblemente tendrn que renunciar a cierta autonoma y perder competencias y, por tanto, recursos. Para que funcionen las soluciones altamente integradas, las organizaciones tienen que confiar ms en las dems para la prestacin de sus servicios, etc. Alemania construye prototipos de PCN. El Centro de Excelencia de Procesos de Gestin del Flujo de Trabajo y Organizacin, un centro de excelencia especializado en procesos de negocio, redacta modelos de referencia de procesos de negocios que son comunes a muchas organizaciones. Las organizaciones pueden usar estos modelos para organizar sus propios procesos de negocio. Debido a la facilidad de uso, es mucho ms probable que las organizaciones adopten este tipo de solucin. Tabla 3.7. Niveles de cooperacin de los PCN desarrollados
Nivel de cooperacin 1. Centro de conocimiento 2. Modelo de referencia 3. Sistema de informacin compartido 4. Centro de servicios compartido 5. Organizacin separada e independiente Enfoque preferido por los pases Holanda Alemania, Estados Unidos Holanda, Dinamarca, Suecia, Estados Unidos, Corea Holanda, Dinamarca, Alemania, Estados Unidos Holanda
La mayora de los pases analizados adoptaron sistemas de informacin compartidos como solucin comn o compartida, posiblemente porque los gobiernos actualmente tienden hacia una perspectiva TIC al considerar los PCN. Esto se ubica en el nivel de cooperacin intermedio, entre los modelos de referencia y los centros de servicios compartidos. Compartir un sistema de informacin supone ajustes en los procesos de negocio de las organizaciones, pero no implica traspasar la ejecucin del proceso a otra organizacin, como es el caso de un centro de servicios. Una fuerte orientacin hacia cmo estructurar los sistemas de informacin para dar soporte a la prestacin de servicios puede llevar a que estos sistemas sean considerados como la clave para desarrollar soluciones para PCN. Esta visin abre nuevas posibilidades de integracin virtual: reingeniera de procesos sin cambios estructurales importantes. Dinamarca, Alemania y Holanda son los nicos pases que tienen organizaciones especiales que proporcionan soluciones para PCN con el mayor nivel de cooperacin. La ejecucin de un PCN por un organismo especial implica un alto nivel de compromiso en la participacin por parte de otras organizaciones
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porque significa que tienen que renunciar a una tarea que antes ejecutaban ellas mismas y para la cual tenan empleados, sistemas, edificios, presupuesto, etc. Renunciar a eso por ganancias de eficiencia es un paso muy costoso para las organizaciones. Dinamarca y Holanda, en particular, dejan mucha de la iniciativa de organizar los PCN a las organizaciones involucradas. Esto puede llevar a identificar menos PCN y un despliegue ms lento, pero tambin soluciones ms elaboradas. Cuando las organizaciones involucradas tienen poder para tomar decisiones en la identificacin y organizacin de PCN, pueden desarrollar mayores niveles de confianza. Cuando estn convencidas de los beneficios de una solucin para un PCN, estarn ms comprometidas en su construccin y empleo. Por tanto, aunque un enfoque de tipo dejar-hacer pueda suponer la identificacin de menos PCN y adems de forma ms lenta, podra tambin resultar en mayores niveles de cooperacin entre las organizaciones al usar las soluciones subsiguientes. En el Cuadro 3.6 se describe un ejemplo. Cuadro 3.6. Centro de Servicios Compartido para la prestacin de un PCN: la Agencia Central de Recaudacin Judicial (ACRJ) en Holanda
Un ejemplo de organizacin independiente para la ejecucin de PCN es la ACRJ en Holanda. El objetivo de esta organizacin es llevar a cabo procesos administrativos relativos a sanciones y multas. El proceso de organizacin de este PCN comenz en 1989, cuando se traspasaron las infracciones menores de trfico del derecho criminal al derecho administrativo. El objetivo era reducir la carga de trabajo del sistema judicial. En 1990 se cre la ACRJ y le fue asignada la ejecucin de los procesos administrativos de sanciones y multas impuestas por los juzgados o el departamento de polica. Los resultados son claros: la carga de trabajo de la polica y los juzgados se redujo en un 40%, y se cobraban el 95% de las multas del ao (en comparacin con el 40% anterior). Poco despus de la creacin de la ACRJ, se le asignaron ms y ms tareas, como la recaudacin de las multas criminales, los acuerdos de indemnizacin y la coordinacin de las rdenes de detencin judiciales. Todos stos eran procesos que llevaban a cabo otras organizaciones antes de que la ACRJ empezara a hacerlo de forma centralizada. En 1995, la ACRJ se convirti en una organizacin independiente, con una mnima relacin con el Ministerio de Justicia. Actualmente, la ACRJ es una organizacin con unos 800 empleados. La ACRJ ilustra que es posible organizar PCN con un alto nivel de cooperacin con buenos resultados en trminos de eficacia y eficiencia. Pero tambin ilustra que lleva mucho trabajo (en este caso, incluso una legislacin completamente nueva) y mucho tiempo.
3.7. LOS CONCEPTOS COMBINADOS Este captulo ha empleado numerosos conceptos para describir los enfoques nacionales en los Procesos Comunes de Negocio. Puede ser til un marco de
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trabajo que combine estos conceptos para realizar investigaciones futuras y describir las mejores prcticas sobre el tema de PCN. El siguiente marco de trabajo preliminar combina los conceptos discutidos anteriormente y permite visualizarlos al examinar el proceso de identificacin y organizacin de los PCN. El proceso empieza con el inventario de los posibles procesos de negocio, la llamada fase de entrada. En la fase de entrada, los conceptos de proceso primario/secundario y proceso interno/externo pueden emplearse para clasificar procesos de negocio que podran ser PCN. En la fase de transferencia, los procesos de negocio se identifican como PCN (identificacin) y se organizan como PCN (organizacin). En esta fase, resultan tiles las tipologas de mtodos para identificacin y organizacin. Finalmente, en la fase de salida, la solucin para el PCN adopta diferentes niveles de cooperacin. Este marco de trabajo propuesto debera considerarse como un punto de partida para desarrollar un mejor entendimiento del fenmeno de los Procesos Comunes de Negocio. Se necesita investigar ms en los conceptos para analizar PCN (por ejemplo, procesos de negocio primarios/secundarios o los enfoques para su identificacin), entre otras cuestiones. Pueden ser necesarios tambin otros conceptos adicionales para describir los diferentes tipos de procesos de negocio (entradas) y los Procesos Comunes de Negocio (transferencia). Tambin pueden quedar niveles adicionales de cooperacin (salida) por identificar. Figura 3.5. Marco de trabajo propuesto para el anlisis de los enfoques para los Procesos Comunes de Negocio
Transparencia
Enfoques para procesos comunes de negocio Identificacin Sistemtico
Entrada Procesos de negocio Internos Externos Primarios Secundarios
Salida Cooperacin
1. Centro de conocimiento 2. Modelo de referencia 3. Sistema de informacin compartido 4. Centro de servicios compartido 5. Organizacin separada e independiente
Organizacin Control Facilitador
Ad hoc
Laissez-faire
Por ltimo, se necesita una atencin especial hacia las soluciones para PCN. Los niveles de cooperacin proporcionan una indicacin de la fuerza o profundidad de las relaciones creadas entre las organizaciones participantes. Sin embargo, esta dimensin no dice nada sobre cuntas organizaciones participan (la anchura de la solucin) una dimensin muy relevante, puesto que marca la diferencia en la complejidad del proceso si se identifica un PCN para tres
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o para 2.000 organizaciones participantes. Las bases empricas de este captulo (el conjunto de ponencias de los pases de la OCDE) son insuficientes para proporcionar una indicacin con sentido en esta rea especfica de los Procesos Comunes de Negocio. 3.8. CONCLUSIONES
Los Procesos Comunes de Negocio ofrecen una perspectiva de anlisis de las operaciones de la administracin en busca de mayores niveles de eficacia y calidad. Este captulo ilustra cmo los PCN tienen una consecuencia de gran alcance en la forma de trabajo de las administraciones pblicas y proporcionan una herramienta muy importante para la transformacin de la administracin. La mayora de los pases de la OCDE incorporan una cierta determinacin hacia el desarrollo de PCN como parte de su estrategia de gobierno electrnico, y cada vez ms intentan su identificacin y organizacin. Los conceptos de procesos externos/internos (front-office/back-office) y primarios/secundarios parecen ser muy tiles para clasificar los tipos de PCN identificados y organizados en los diferentes pases. Los procesos externos primarios parecen ser ms difciles de identificar y organizar que los dems. Diferenciar los niveles de cooperacin necesaria para una implementacin con xito de un PCN tambin parece ser bastante til, dado que los diferentes enfoques requieren y permiten diferentes niveles de cooperacin. Parece que los pases adoptan un enfoque ad hoc o sistemtico para identificar PCN. No ha sido posible identificar factores institucionales que puedan afectar a la eleccin del enfoque en cada pas, pero se intuye que algunos factores nacionales especficos cultura, legislacin, filosofa y tradiciones de gestin pblica, y la poltica pueden afectar a sus elecciones. Los pases que adoptan un enfoque sistemtico han creado organizaciones fuertes con la potestad de implementar esta visin. Utilizan mtodos estructurados para identificar PCN en todas las reas, incluyendo tanto los relativamente sencillos procesos internos secundarios, como los difciles procesos externos primarios. Los que adoptan un enfoque ad hoc tienen organizaciones menos poderosas para implementar esta visin. Quizs, como resultado, los PCN probablemente se identifiquen y se organicen mediante contactos informales entre organizaciones. Estos pases parecen estar ms orientados hacia procesos internos secundarios. Los tres enfoques para la organizacin de PCN son el enfoque de control, el enfoque facilitador y el enfoque dejar-hacer. El enfoque organizacional de un pas est influido por las diferentes disposiciones institucionales. El enfoque de control adopta una metodologa estrictamente descendente. El gobierno central desarrolla una solucin y obliga a su uso a las organizaciones de la administracin. Este enfoque conduce a que la mayora de los PCN organizados conlleven
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niveles medios de cooperacin (por ejemplo, sistemas de informacin compartidos). El enfoque facilitador utiliza incentivos para intentar que las organizaciones identifiquen, desarrollen y usen soluciones de PCN y es una alternativa cuando el enfoque de control es constitucionalmente imposible. Este enfoque parece dar lugar a un nmero medio de proyectos con niveles medios de cooperacin. Con el enfoque dejar hacer, los gobiernos centrales desempean un papel pasivo, dejando que las organizaciones realicen el trabajo y slo ayudndolas cuando lo solicitan. Este enfoque lleva a nmeros bajos de proyectos organizados que, sin embargo, muestran altos niveles de cooperacin. Debido a que este captulo se ha basado en un nmero reducido de informes nacionales, debera considerarse nicamente como un punto de partida para investigaciones futuras sobre Procesos Comunes de Negocio. Se espera que el marco de trabajo tentativo que se ha proporcionado pueda ayudar a entender el papel que desempean los PCN en una estrategia de gobierno electrnico. En este marco de trabajo no estn incluidas todas las variables que afectan. Por ejemplo, otros factores de contingencia, como la cultura de un pas, podran influir en este enfoque. Es tambin razonable creer que las variables identificadas muestren ms variaciones que las analizadas en este captulo. Por ejemplo, los enfoques en otros pases podran no cuadrar en este marco de trabajo. Est, adems, la cuestin de si el marco de trabajo se ajusta a todos los niveles de la administracin o slo al gobierno central. Adems de investigar la completitud de este marco de trabajo, se necesita ms investigacin emprica sobre las relaciones entre variables. Las relaciones propuestas entre factores institucionales, las variables del enfoque y las variables resultado podran verse falsificadas con ms datos empricos. En particular, la relacin entre el enfoque elegido y los resultados obtenidos al emplear ese enfoque podran ser objetivo de investigacin emprica para obtener conclusiones ms slidas. BIBLIOGRAFA
DAVENPORT, T.H. (1993), Process innovation: reengineering work through information technology. Boston, Massachusettts. Harvard Business School Press, 1993. HIEMSTRA, J. (2004), Preterende gemmenten. Deventer. Publisher Kluwer B.V, 2004. LIJPHART, A. (1999), Patterns of Democracies, Government Forms and Performance in Thirty-six Countries. New Haven y London. Yale Univertity Press, 1999. OECD (2004), Country Papers on Common Business Processes. Third OECD symposium on e-government, 15-16 de marzo de 2004, Cancn, Mxico. AUURMONT, A. (2005), Organizational Transformation Through the Internet. Cammbridge University Press, 2005.
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CAPTULO 4. CASO DE NEGOCIO PARA GOBIERNO ELECTRNICO1
4.1. INTRODUCCIN Actualmente el gobierno electrnico se considera fundamental para reformar, modernizar y mejorar la administracin. Para poder identificar su impacto, muchos gobiernos estn empezando a requerir que los proyectos de gobierno electrnico estn basados en un slido caso de negocio, es decir, que incorporen una evaluacin y monitorizacin consistente de los costes y beneficios del gobierno electrnico en el contexto de planificacin e inversin en administracin electrnica. La siguiente fase del gobierno electrnico previsiblemente requerir ms inversiones en el desarrollo de servicios y sistemas cuyos beneficios sern menos aparentes para los polticos y legisladores, y para el pblico. Como consecuencia, hay una necesidad creciente de que los costes y beneficios reales del gobierno electrnico sean evaluados de forma coherente y sistemtica. Sin esto, los implementadores del gobierno electrnico encontrarn cada vez ms difcil conseguir el apoyo para las inversiones requeridas para alcanzar los objetivos que el gobierno les marca. Este captulo estudia varios aspectos de cmo los pases han desarrollado los casos de negocio para gobierno electrnico. Primero se estudian los impactos de su implantacin y los estudios que se han llevado a cabo para investigar sus costes y beneficios. En segundo lugar, se proporciona una visin general de los pases de la OCDE que han evaluado proyectos de gobierno electrnico y los mtodos que han adoptado. Tambin se propone una lista de elementos clave de diferentes estudios de evaluacin y se revisa las fortalezas y debilidades de los
1 Este captulo est basado en un artculo preparado para la OCDE por el profesor Paul Foley, de la Montford University, Reino Unido, y Shazad Ghani, Reino Unido.
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diferentes enfoques. Finalmente, se presenta un resumen de los beneficios de los proyectos de gobierno electrnico para la administracin y los usuarios. 4.2. CASO DE NEGOCIO PARA GOBIERNO ELECTRNICO: VISIN GENERAL Por qu analizar los casos de negocio para gobierno electrnico? Los casos de negocio para proyectos de gobierno electrnico han sido muy raramente evaluados o analizados de forma sistemtica y los pases de la OCDE reconocen la necesidad de mejorar en esta rea (OCDE, 2003). Los legisladores, consultores y gestores deben estar mejor informados sobre los costes, beneficios, riesgos y resultados del gobierno electrnico para ser as capaces de evaluar las cifras de las iniciativas propuestas y su eficacia previsible para conseguir los objetivos propuestos, y tambin para mejorar su implementacin. En 2003, se sugiri que el gobierno electrnico haba disfrutado de un saludable nivel de apoyo poltico y financiero por parte de los pases de la OCDE (OCDE, 2003, p.155). Muchas iniciativas, como el establecimiento de portales web nacionales, haban tenido mucho impacto y el apoyo fue fcil de conseguir. Las siguientes etapas de la actividad de gobierno electrnico previsiblemente requerirn de iniciativas que desarrollen servicios y soluciones basadas en el rediseo y la combinacin de procesos de negocio back-office y sistemas de informacin. Esto ser ms complejo y retador, posiblemente ms costoso y potencialmente ms arriesgado, especialmente porque los cambios requeridos podran ser muy profundos para las disposiciones estructurales, culturales y de gestin actuales del sector pblico. Los beneficios de estas iniciativas son previsiblemente menos aparentes para los legisladores y observadores externos. Ante esto, y dado que las prioridades de los pases y las organizaciones gubernamentales individuales pueden diferir, la necesidad de articular mejor una inversin continuada en gobierno electrnico, obliga a una mejor identificacin, evaluacin y monitorizacin de los costes y beneficios de su implantacin. Sin esto, los individuos que estn implementando la administracin electrnica encontrarn cada vez ms difcil obtener apoyo poltico y ciudadano. La preparacin previa de las inversiones en casos de negocio estandarizados que subrayen los impactos de las iniciativas de gobierno electrnico, junto con una evaluacin de esos impactos tras el esfuerzo inversor, permitir a los gestores: 1) ordenar y comparar propuestas de inversin en gobierno electrnico con demandas enfrentadas de los escasos fondos pblicos; 2) exigir a los implementadores que consigan los beneficios esperados con los costes previstos; y 3) identificar mejor las oportunidades de beneficiarse de inversiones en iniciativas futuras. En general, los esfuerzos en esta rea pueden ayudar a los gobiernos a
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CASO DE NEGOCIO PARA GOBIERNO ELECTRNICO
maximizar los beneficios del gobierno electrnico a la vez que a contener sus costes y riesgos, y a priorizar las decisiones de ubicacin de recursos (especialmente si la aproximacin a la evaluacin y monitorizacin es consistente en toda la administracin). Impacto de los proyectos de gobierno electrnico Los impactos del gobierno electrnico se dividen habitualmente en dos grupos los costes y beneficios para la administracin, y los de los usuarios. Hasta la fecha, los beneficios de un gobierno electrnico han sido considerados principalmente como ganancias de eficiencia conseguidas mediante de la aplicacin de las TIC por agencias individuales, mientras que los costes se han considerado como gastos directamente relacionados con el desarrollo e implementacin de aplicaciones software y sistemas de informacin que ejecutan las nuevas formas de prestacin de informacin o servicios. Sin embargo, los costes y beneficios para los empleados, inversiones y otras agencias tambin son importantes (E-government Workgroup of the Directors General, 2002). Los costes y beneficios para los usuarios surgen tanto para los ciudadanos como para las empresas. Algunos observadores han sugerido que los costes y beneficios para la sociedad o el medioambiente podran constituir un posible tercer grupo de impactos (Rimmer, 2003). En los Anexos 4.2.1 a 4.2.4 se presenta un resumen de costes y beneficios para la administracin y los usuarios. Los beneficios se producen en cada una de las cuatro etapas del modelo de madurez del gobierno electrnico: Nivel 1: Informacin Nivel 2: Interaccin Nivel 3: Transaccin Nivel 4: Transformacin (OCDE, 2003) El e-Government Workgroup of the Directors General (2002) argumentaba que los beneficios del gobierno electrnico aumentan, segn las actividades van progresando de nivel en el modelo de madurez hacia la comparticin y transformacin de datos. La OCDE (2003) subray las tareas de procesamiento masivo que proporcionan a los gobiernos buenas oportunidades para mejorar la eficiencia mediante la aplicacin de las TIC. La IAB (2003) hizo notar que la mejora y simplificacin de procesos que aporta el gobierno electrnico pueden producir ahorros significativos y/o evitar costes.
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Hasta ahora, slo dos pases han intentado ir ms all del anlisis de costes y beneficios de las iniciativas individuales de gobierno electrnico. Australia y el Reino Unido han analizado el caso agregado de proyectos de gobierno electrnico utilizando una metodologa consistente (diferente en cada pas) para investigar un gran nmero de proyectos de gobierno electrnico. En Australia, la Oficina Nacional para la Economa de la Informacin (Nacional Office for the Information Economy) analiz 38 proyectos de gobierno electrnico (NOIE, 2003). Cada proyecto se supone que mejoraba la calidad de la prestacin del servicio y el 87% de los proyectos se supona tambin que generaban algn beneficio financiero para los usuarios del servicio. Un anlisis de usuarios estim los ahorros de costes en 14.62 AUD (dlares australianos) por transaccin comparado con los canales tradicionales. Las empresas estimaron ahorros de ms de 25 AUD por transaccin. La NOIE (2003) encontr que 24 proyectos conseguan una reduccin de costes (o mayores ingresos). Para una inversin estimada de 108 millones de AUD, se estim que estos 24 proyectos conseguan una reduccin de costes de 100 millones de AUD. Esto representa un ratio beneficio/coste de 92,6% (la estimacin omite los beneficios para los usuarios). Analizando todos los proyectos investigados, incluyendo aquellos que no tenan expectativas de generar beneficios financieros, el ratio agregado beneficio/coste fue de 61,1% (esta estimacin tambin omite los beneficios de los usuarios). En un estudio de 14 proyectos de gobierno electrnico, el gobierno ingls encontr que todos menos uno prevean retornos positivos. El plazo de recuperacin de la inversin de los proyectos variaba entre cuatro meses y 11,5 aos, con una media de 4,8 aos. Evaluando el impacto financiero de los proyectos de gobierno electrnico Varios estudios han evaluado el impacto financiero de proyectos de gobierno electrnico (IAB, 2003; NOIE, 2003; OGC, 2003). El rango de beneficios y retornos de inversin identificados se muestra en el Anexo 4.A1. Estos estudios proporcionan un interesante resumen de la magnitud de los ahorros que pueden conseguirse con proyectos de gobierno electrnico. Sin embargo, estos estudios plantean casi tantas cuestiones como responden. Casi todos ellos utilizan diferentes metodologas y presentan los resultados de diferente manera. Algunos dan detalles de los costes, otros no. Esto hace muy difcil estar seguro de que los beneficios superen los costes y de que se consigui realmente un retorno de inversin positivo. El valor de estos estudios sera mayor si se conociera ms sobre las metodologas empleadas para el clculo de costes y beneficios.
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El Anexo 4.A1 muestra que muchos estudios han evaluado el impacto financiero de los proyectos de gobierno electrnico en las primeras etapas del modelo de madurez (informacin e interaccin). Sin embargo, hay menos evaluaciones de proyectos ms avanzados como iniciativas de transformacin. Muchos gobiernos indican que todava no estn cerca de este nivel del modelo de gobierno electrnico, o que todava no se ha realizado la evaluacin del limitado nmero de tales proyectos. Los estudios que existen tambin ha prestado especial atencin a los beneficios o ahorros de costes totales, pero los beneficiarios particulares de tales ganancias no han sido casi nunca identificados. Para los proyectos de informacin e interaccin, en los informes se ha puesto un gran nfasis sobre los beneficios para los usuarios, dada su visibilidad. Estas mejoras para los usuarios sealadas en los informes, incluyen la prestacin de servicios 24/7, ms comodidad y ms rapidez en la prestacin del servicio. Los anteriores estudios de impacto de proyectos de gobierno electrnico no han hecho diferencias entre el nivel de madurez de los proyectos, o la distribucin de costes y beneficios entre usuarios y administracin. Sin embargo, las tablas del Anexo 4.A1 sugieren que los beneficios que aportan a los gobiernos los proyectos menos maduros tienden a ser menores que los beneficios de proyectos de nivel ms avanzado. De hecho, los estudios del gobierno ingls sugieren que segn los proyectos pasan del nivel de informacin al de transformacin, los plazos de retorno de las inversiones de gobierno electrnico se reducen y aumentan los valores netos actuales. Anlisis de referencia Una mejor comprensin de los costes, beneficios y beneficiarios del gobierno electrnico puede ayudar a sus legisladores y gestores a conseguir un sistema ms eficiente y efectivo. Los anlisis de referencia (benchmarking) del gobierno electrnico se llevan a cabo habitualmente por organizaciones del sector privado como IBM, la Economist Intelligence Unit, Accenture y otros. Sin embargo, a menudo no son ms que ejercicios de cuenta de judas que miden el nmero de servicios que se proporcionan en lnea2. Estos estudios son limitados por dos razones principales. En primer lugar, se centran en la interfaz visible entre la administracin y los usuarios, pero no entran en los aspectos back-office del gobierno electrnico, ms complejos y a menudo ms significativos. Y por otra parte, no tienen en cuenta su coste. Una estrategia de gobierno electrnico efectivo en costes se
2 FOLEY, Beyond Benchmarking: Investigating the Real Benefits, Beneficiaries and Value of e-Government, publicado en la revista Public Money and Management, Enero 2005.
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centrara en introducir aquellos servicios que proporcionasen un mayor beneficio a la vez que consiguieran un mayor ahorro de costes. Para algunos pases, podra no ser efectiva en costes la prestacin en lnea de ciertos servicios, o podra ser sensato slo cuando hubiera un nmero suficiente de usuarios potenciales. An ms, estos estudios a menudo fallan al tener en cuenta los diferentes contextos nacionales de tipo constitucional, legal, poltico, econmico y administrativo que influyen en cmo, dnde y cundo los pases implementan las iniciativas de gobierno electrnico. Finalmente, los estudios existentes tienden a centrarse en la prestacin del servicio e ignoran la demanda y el uso de dicho servicio. Estn ms orientados hacia las salidas que a los resultados, sus metodologas no son aceptadas a nivel internacional y el rendimiento global de los pases es medido a menudo en funcin de un reducido nmero de elementos de los programas de gobierno electrnico (OCDE, 2003). Una forma de solventar estos inconvenientes es trabajar en un enfoque aceptado internacionalmente para examinar los impactos del gobierno electrnico que las administraciones puedan usar de forma separada o colectivamente para autoevaluar sus iniciativas. Los beneficios de la evaluacin Los pases de la OCDE se encuentran en diferentes fases de desarrollo de mtodos y herramientas de evaluacin y monitorizacin de gobierno electrnico. Los casos de estudio holands y dans (ver Cuadro 4.1) muestran que los beneficios de la evaluacin se extienden ms all de la simple estimacin de costes y beneficios o tasa de retorno de una inversin en gobierno electrnico. La evaluacin puede ayudar a los legisladores a comprender mejor tanto los beneficios como los beneficiarios de los proyectos de administracin electrnica, as como los costes asociados para conseguir esos beneficios. Tambin puede ser muy til para asegurar la realizacin de beneficios y la eficiencia de los proyectos. Adems, los estudios ex ante ms avanzados a menudo incorporan un anlisis de riesgos para poder modelar y entender mejor los impactos potenciales de eventos como retrasos en la implementacin, aumentos imprevistos de costes o menores niveles de utilizacin del servicio. Es tambin importante resaltar que, como muestra el ejemplo holands, los mtodos de evaluacin frecuentemente cambian y se hacen ms robustos, en lnea con la magnitud creciente de las iniciativas o su fase de desarrollo. Los mtodos de evaluacin muy detallados y costosos son casi siempre inapropiados para proyectos pequeos o para estudios preliminares de viabilidad. Los beneficios principales de una evaluacin ms detallada incluyen:
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Un marco de trabajo ms consistente para comparar decisiones de inversin o proyectos en una agencia o entre varias. Una mejor comprensin de los factores impulsores de la eficiencia de los proyectos o que mejoran el retorno de inversin. Una mejor comprensin de los costes, beneficios y beneficiarios de los diferentes tipos de proyecto. Una mejor comprensin de si los proyectos de ms alto nivel producen ms beneficios y/o tienen mayores costes. Una contribucin positiva para evaluar la eficiencia y eficacia de los programas de gobierno electrnico. Cuadro 4.1.
Holanda Los ministerios de Transportes y de Asuntos Econmicos en Holanda han estado trabajando con varios institutos de investigacin econmica durante un cierto nmero de aos para investigar el impacto de los grandes proyectos de infraestructura. Se sabe que estos proyectos afectan econmicamente a los mercados y cada efecto es sistemticamente estimado usando un anlisis de coste-beneficio. Los efectos que no pueden expresarse en trminos monetarios se consideran aparte. La informacin proporcionada por el anlisis coste-beneficio es til en casi todas las etapas en la elaboracin de polticas. En las primeras fases de los proyectos de infraestructura, las decisiones se toman con un anlisis ms genrico. Antes de que se tomen las decisiones finales, se realiza un minucioso anlisis coste-beneficio. El anlisis es un proceso iterativo en el que los detalles cuantitativos y las mejoras se acumulan segn avanza la investigacin. La aversin al riesgo se incorpora al anlisis incrementando la tasa de descuento, sobre el valor habitual del 4%. De esta manera, se da menos peso a los beneficios que se consiguen ms tarde en el tiempo. Dinamarca El desarrollo y uso de costes de negocio y evaluaciones en el sector pblico dans est dando sus primeros pasos. En el pasado, el desarrollo de algunos proyectos gubernamentales no estuvo basado en casos de negocio. La Digital Task Force (Comit de Trabajo Digital) y el Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin estn empezando a desarrollar herramientas tiles y aproximaciones ms sistemticas para la evaluacin del gobierno electrnico. Las mejores prcticas se establecen mediante proyectos multisectoriales que implican a muchas organizaciones diferentes. El Comit ha desarrollado una herramienta de caso de negocio financiero y una herramienta de estimacin de costes y la ha puesto disponible para el sector pblico en su pgina web (www.e.gov.dk). La razn para esta orientacin explcita a la informacin financiera es la urgente necesidad de cambiar los mtodos anteriores y establecer evidencias serias de los beneficios financieros en la evaluacin de proyectos.
Resultados de los casos de estudio holands y dans
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4.3. HACIA UNA METODOLOGA DE EVALUACIN DEL GOBIERNO ELECTRNICO Por qu desarrollar una metodologa de evaluacin del gobierno electrnico? El desarrollo de una metodologa comn para evaluar y comparar los beneficios y costes de diferentes proyectos de gobierno electrnico puede resultar de utilidad para el desarrollo de mejores prcticas y un gobierno electrnico ms efectivo. Esta seccin incluye una visin general de las actividades de evaluacin llevadas a cabo en pases de la OCDE, las diferentes metodologas empleadas y los problemas comunes encontrados. Se ha generado una sencilla ecuacin y una serie de listas de comprobacin de elementos clave a considerar en la preparacin de casos de negocio de gobierno electrnico o en la evaluacin de proyectos, reuniendo los elementos clave de las metodologas empleadas en diferentes pases (ver Anexo 4.A2). Actividades y mtodos de evaluacin del gobierno electrnico en pases de la OCDE Casi la mitad (14) de los pases miembro de la OCDE han evaluado el impacto de sus proyectos y polticas de gobierno electrnico. Muchos pases acaban de empezar sus actividades de evaluacin en los ltimos dos aos. La Tabla 4.1 muestra un resumen de dichas actividades en cada pas. Esta tabla revela el rango de mtodos empleados en las evaluaciones de los pases de la OCDE. La mayora de los pases empiezan por desarrollar metodologas que se centran en proyectos de gobierno electrnico individuales. Hacia un marco comn de trabajo para evaluacin Hay dos formas de desarrollar una solucin o metodologa para analizar el gobierno electrnico. La primera es empezar de cero, y la segunda es adoptar las mejores prcticas de mtodos existentes o las ms comunes. Aqu se opta por este ltimo enfoque. Para la preparacin de este captulo, se utiliza un cuestionario de la OCDE que recoge los puntos de vista de aquellos que han evaluado los costes y beneficios del gobierno electrnico, las oportunidades tcnicas y prcticas y los problemas asociados con el desarrollo de soluciones consistentes para llevar a cabo el trabajo. A partir del cuestionario y de la revisin de estudios existentes y las aproximaciones a la evaluacin del gobierno electrnico, un grupo de expertos de la OCDE reunido para tratar esta cuestin concluy que, en el nivel ms bsico, los costes y beneficios del gobierno electrnico pueden expresarse se forma sencilla como:
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(beneficios para la administracin + beneficios para el usuario) (Costes para la administracin + costes para el usuario) = impacto coste/beneficio El Anexo 4.2A incluye una lista de comprobacin para detallar y evaluar cada uno de los cuatro elementos de la ecuacin anterior. La ecuacin es aplicable tanto a la preparacin ex ante de casos de negocio para inversin en iniciativas de gobierno electrnico, como para la evaluacin ex post de los costes y beneficios de programas existentes. Una evaluacin fiable tambin requiere considerar los factores de riesgo que podran producir que un proyecto fallara o no alcanzara todo su potencial. En el anexo 4.2A se incluyen tambin listas de comprobacin para evaluar tres factores de riesgo riesgos de impacto en el negocio, riesgos tcnicos y factores de cambio e incertidumbre. Un estudio ex ante debe tener en cuenta estos factores de riesgo para evitar o al menos minimizar el impacto. Slo cuando los beneficios previstos superen los riesgos potenciales debera llevarse a cabo un proyecto. Tabla 4.1. Actividades de evaluacin del gobierno electrnico en pases de la OCDE
Pas1 Australia Austria Canad Repblica Checa Dinamarca Finlandia Alemania Italia Japn Holanda Nueva Zelanda Polonia Reino Unido Estados Unidos
1
Activo en Mtodos no evaluacin financieros de del gobierno evaluacin2 electrnico S KPI S S S S S S S S S S S S S KPI KPI KPI Benchmarking KPI KPI KPI Benchmarking
Mtodos financieros de evaluacin2 VAN, RI, EV
Fuente NOIE (2003) Cancillera Federal (2004) OCDE (2002) E-Czech (2003) Grupo de Trabajo sobre Gobierno Electrnico (2002) OCDE (2003) Sociedad de la Informacin Alemania 2006 (2003)
Test de capacidades EV Benchmarking VAN ACB
ACB
Respuesta a este estudio Respuesta a este estudio www.elo.nl
VAN, anlisis financiero APE, VAN, ACB RI, VAN, ACB, TRI, EV
Comisin de Servicios del Estado (2003) ePolonia (2003) OGC (2003) IAB (2003)
Las actividades de evaluacin de Blgica, Francia, Grecia, Hungra, Islandia, Irlanda, Corea, Luxemburgo, Mxico, Noruega, Portugal, Eslovaquia, Espaa, Suecia, Suiza y Turqua no estn disponibles. 2 KPI=key performance indicator (indicador clave de desempeo), benchmarking=anlisis comparativo, VAN=valor actual neto, RI=retorno de la inversin, EV=estimacin del valor, ACB=anlisis coste/beneficio, APE=anlisis del punto de equilibrio, TRI=tasa de retorno inicial. Fuente: Diferentes estudios publicados y respuestas a las solicitudes de informacin de la OCDE en 2003-04.
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La Tabla 4.2 muestra el conjunto de mtodos que se han empleado en diferentes pases en su evaluacin del gobierno electrnico. La complejidad e inteligibilidad de esos mtodos aumenta segn la tabla avanza hacia los mtodos de estimacin del valor. Los mtodos del coste de transaccin proporcionan una forma relativamente rpida y sencilla para estimar los ahorros potenciales de costes en los proyectos de gobierno electrnico. El mtodo parece ofrecer un buen compromiso entre ambos componentes, a menudo contradictorios, de cualquier evaluacin estimacin rigurosa y realizacin prctica. En el Anexo 4.A3 pueden encontrarse ms detalles sobre la metodologa del coste de transaccin. Tabla 4.2 Metodologas de evaluacin del gobierno electrnico
Descripcin Utiliza mtodos de segmentacin para calcular el uso y los beneficios para diferentes grupos de usuarios Mtodo sencillo que analiza los valores monetarios y mide los beneficios tangibles Mtodo flexible que mide los beneficios tangibles e intangibles y los evala frente al coste neto total Se centra en el logro de objetivos especficos en relacin con los costes marginales Mtodo complejo que cuantifica los riesgos aadidos en relacin con los retornos esperados de un portfolio de iniciativas Mtodo complejo que captura y mide los beneficios que no aparecen en los clculos tradiciones del retorno de inversin Uso Forma rpida y sencilla de estimar los ahorros de coste potenciales por la introduccin del gobierno electrnico Relativamente sencillo; se usa cuando los flujos de caja son privados y los beneficios son tangibles Considera adecuadamente todos los beneficios, pero puede ser costoso y llevar mucho tiempo Bueno para considerar beneficios incrementales frente a objetivos especficos Bueno para considerar el riesgo, debe usar un enfoque consistente para todo el portfolio Usado por varios gobiernos para considerar el rendimiento frente a los objetivos polticos
Mtodo
Costes de transaccin
Valor actual neto
Anlisis coste/ beneficio
Anlisis de la efectividad del coste
Anlisis del portfolio
Estimacin del valor
La mayora de los pases que han llevado a cabo actividades de evaluacin han empleado mtricas sencillas de clculo del retorno de inversin, como el valor actual neto, la tasa interna de retorno y los ratios de ahorro e inversin (ver Tabla 4.1). Tales estudios tienden a centrarse en los costes y beneficios para la administracin, quizs porque son controlables y la informacin relevante es ms sencilla de obtener.
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Las metodologas complejas desarrolladas por pases como Australia, Finlandia, el Reino Unido y Estados Unidos incorporan mtodos de estimacin de costes y beneficios para los usuarios. El clculo de los costes y beneficios para los usuarios (ver Anexos 4.2.2 y 4.2.4) es mucho ms complicado debido a la dificultad en calcular el valor monetario o de otro tipo en temas tales como una mejor calidad de servicio o ahorros de tiempo. Varios gobiernos (como los de Australia, Canad, Reino Unido y Estados Unidos) ofrecen extensos documentos en los que describen cmo pueden calcularse los costes y beneficios para los usuarios del e-gobierno. Estos documentos presentan cuestiones tcnicas como los mtodos de valoracin, tasas de descuento y adicionalidad. Muchas de las metodologas de evaluacin usadas actualmente se basan en el Modelo de Estimacin de la Demanda y el Valor, el Marco de Trabajo Extendido para la Gestin, la Metodologa del Valor de la Inversin y la Metodologa de Medicin del Valor usadas respectivamente por Australia, Canad, la Comisin Europea y los Estados Unidos. El caso de uso australiano (ver Cuadro 4.2) describe cmo y por qu se desarroll e implement el mtodo de valoracin en Australia. El propsito del enfoque australiano es definir, capturar y medir el valor asociado a servicios electrnicos habitualmente fuera de los clculos habituales del ROI. Tambin tiene en cuenta los costes e identifica y considera el riesgo. Cuadro 4.2. La decisin de Australia de utilizar la metodologa de estimacin del valor
El gobierno australiano cree que la inversin en gobierno electrnico debe producir resultados tangibles, bien en trminos de reduccin real de coste, mayor eficiencia y productividad o mejora de servicios para las empresas y el pblico en general. Como un primer paso para medir el ratio beneficio-coste, la Australian Government Information Management Office (AGIMO, Oficina Australiana de Gestin de la Informacin) desarroll la Metodologa de Estimacin de la Demanda y el Valor (Demand and Value Assessment Methodology) para ayudar a las agencias. La metodologa proporciona un marco de trabajo consistente para medir el ratio beneficio-coste social y financiero y para el alineamiento con los objetivos generales de los gobiernos y las agencias para los programas de gobierno electrnico en lnea existentes o futuros. Tambin proporciona a los gerentes un marco de trabajo para determinar y luego para evaluar, de forma continua, el valor intrnseco de los programas gubernamentales en lnea ofrecidos como componentes integrales de sus estrategias generales de prestacin de servicio. Los componentes de beneficios financieros, econmicos y sociales que surgen de los servicios de gobierno electrnico se documentan en el manual de referencia para la estimacin de la demanda y el valor.
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Los cuatro enfoques son ligeramente diferentes, pero casi todos incorporan aspectos de las teoras y metodologas de negocio tradicionales, al igual que soluciones hbridas (CIO Council, 2002). Los factores importantes para la estimacin del valor (Rimmer, 2003) incluyen: Factores econmicos incluyendo costes, eficiencia e ingresos de la agencia que producen un impacto econmico neto. Valor financiero del consumidor, incluyendo costes de usuario, eficiencia para el usuario y ahorros de costes directos. Valor econmico social, incluida una mayor participacin financiera del consumidor en la economa. Factores sociales, incluyendo una mejor educacin o salud, o mejor acceso al mercado de trabajo. Beneficios globales para la administracin que ofrecen una mayor transparencia y responsabilidad. Cuadro 4.3. La aplicacin ex ante de la metodologa de estimacin del valor a la autenticacin
El gobierno de Nueva Zelanda reconoce que para proporcionar muchos tipos de servicios en lnea, las agencias necesitan una manera de asegurar que esos servicios se aplican a la persona correctamente y provienen de una fuente autenticada. Por tanto, la autenticacin y la seguridad en las transacciones en lnea es muy importante para lograr muchos de los objetivos de gobierno electrnico en Nueva Zelanda. Resulta esencial una solucin global en toda la administracin para el asunto de la autenticacin. Debido a la magnitud y complejidad de este objetivo, se ha utilizado una metodologa exhaustiva de estimacin del valor para analizar el caso de negocio de la autenticacin en lnea. El Gabinete inici un Proyecto de Autenticacin que involucr ampliamente a ciudadanos y directores de todas las agencias gubernamentales. Durante un estudio de seis meses, se utiliz la metodologa de estimacin del valor para evaluar diferentes soluciones y proporcionar la visin, solucin y los pasos de implementacin necesarios para crear una solucin global para la autenticacin.
El caso de estudio de Nueva Zelanda (ver Cuadro 4.3) demuestra que los mtodos de estimacin del valor pueden emplearse para analizar soluciones a problemas antes de su implementacin. Su uso no est restringido a meros estudios ex post del impacto. Sera imprudente proponer una metodologa ptima o genrica. Los mtodos de evaluacin deben ser seleccionados para ajustarse a los recursos dispo-
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nibles para la evaluacin, la magnitud de una iniciativa y las circunstancias especficas de cada pas. Muchos pases estn desarrollando y adaptando sus propias metodologas. El Anexo 4.A2 incluye exhaustivas listas de control de los costes y beneficios analizados en los estudios de evaluacin del gobierno electrnico llevados a cabo en pases de la OCDE. Sin embargo, sera inapropiado prescribir una metodologa especfica para analizar dichos factores. Evaluacin del gobierno electrnico: problemas y oportunidades adicionales Es importante considerar algunos de los problemas prcticos que han surgido en los estudios de evaluacin, porque ponen de manifiesto cuestiones que deben tener en cuenta los encargados de la evaluacin en la agencia, el pas o a nivel internacional. Uno de los principales desafos est relacionado con el tratamiento de los costes y beneficios potenciales de cambios adicionales en la organizacin que tengan que ejecutarse junto con el propio desarrollo de las iniciativas de gobierno electrnico. Este importante factor debera considerarse en las evaluaciones individuales y en las comparativas o agregadas. Las iniciativas de gobierno electrnico a menudo implican cooperacin, coordinacin y colaboracin entre fronteras de servicios o agencias. Frecuentemente esto va acompaado de una reestructuracin de la organizacin o de los procesos de negocio y de la reingeniera de los sistemas de informacin. Resulta difcil separar el clculo de costes y beneficios directos e indirectos (o excedentes) de tales iniciativas, bien para la administracin o para los usuarios. En otras palabras, dnde acaba el gobierno electrnico y empieza la modernizacin del sector pblico? En los Estados Unidos y el Reino Unido, las pruebas sugieren que los proyectos, tanto pblicos como privados, que implican este tipo de cambios producen mayores recompensas (por ejemplo, mayor Valor Actual Neto), parcialmente debido a efectos excedentarios positivos (Harris and Katz, 1989; Brynjolfsson and Hitt, 1998; IAB, 2003). Sin embargo, la adopcin de una metodologa comn de evaluacin hace posible comparar proyectos en los que las actividades de gobierno electrnico se han realizado de forma aislada con aquellos en los que se han introducido los cambios colaterales (como una reestructuracin o reingeniera). Esto permite identificar y crear nuevas oportunidades para lograr mayores beneficios o reducir costes debidos a los efectos excedentarios de las iniciativas de gobierno electrnico. Otro desafo que puede ser importante de considerar al llevar a cabo las iniciativas de gobierno electrnico, en proyectos que implican varias agencias, es cmo evaluar y calcular los costes soportados por las agencias que financian un determinado proyecto y los beneficios que se reparten entre todo el gobierno
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(a veces llamado el problema de sembrar/recolectar). Este asunto supone un reto significativo para el gobierno electrnico, porque puede impactar desigualmente en los incentivos de las agencias gubernamentales para involucrarse en iniciativas de gobierno electrnico con mltiples organizaciones. Encontrar maneras de evaluar consistentemente estos costes y beneficios puede ayudar a los gobiernos a crear los incentivos ptimos para un gobierno electrnico colaborativo. La evaluacin slida de los costes y beneficios del gobierno electrnico tambin crea oportunidades. Al mejorar la transparencia de la administracin, pone de manifiesto dnde se han conseguido los ahorros (o los mayores ingresos) en los proyectos de gobierno electrnico y dnde aumenta el coste del comportamiento fraudulento (como la ocultacin de ganancias de eficiencia para retener ahorros en los proyectos). Una mayor transparencia en estos asuntos puede permitir a los gobiernos dar incentivos de mejora del ahorro e introducir mtodos para regular la retencin de ahorros por parte de las agencias. 4.4. BENEFICIOS Y BENEFICIARIOS
Evaluacin del gobierno electrnico: anlisis de beneficios y beneficiarios Para la elaboracin del presente captulo, han contribuido muchos pases de la OCDE con informes y datos de estudios de evaluacin. Ha sido posible adoptar un enfoque comn para analizar los datos provenientes de diferentes pases de la OCDE y, por tanto, comparar los resultados de evaluacin, cuantificar los costes y beneficios e investigar quin recibe los beneficios y quin soporta los costes. El caso de uso del Reino Unido (ver Cuadro 4.4) demuestra el valor de adoptar un anlisis agregado para calcular los beneficios y ayudar a definir los factores clave de eficiencia del gobierno electrnico.
Cuadro 4.4. Anlisis agregado de los beneficios y los impulsores del gobierno electrnico (cont.)
El Reino Unido ha emprendido una revisin agregada de los casos de negocio de los servicios de gobierno electrnico. Estos servicios cubren una variedad de niveles de sofisticacin del modelo de madurez de la OCDE. Se acord un marco de trabajo comn para el anlisis. Se complet un manual del Tesoro sobre protocolos de evaluacin con unas plantillas, herramientas y guas para el gobierno electrnico.
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Cuadro 4.4. Anlisis agregado de los beneficios y los impulsores del gobierno electrnico (cont.)
Un objetivo clave del estudio era resaltar la necesidad de centrarse en la obtencin de beneficios. La finalizacin con xito de un caso de negocio daba como resultado una propuesta de gran calidad, que identificaba beneficios claros y auditables que podan ser controlados durante su realizacin. Con ello, el rendimiento poda cambiarse o mejorarse para asegurar la realizacin de beneficios. Cuando no haba casos de negocio (o se haban desarrollado de manera insuficiente), raramente se identificaban indicadores clave de rendimiento, no se podan obtener valores de referencia, ni se encontraban evidencias de impacto, y la eficiencia y el rendimiento eran bastante crpticos.
La Figura 4.1 muestra la magnitud de los beneficios y beneficiarios a partir de la comparacin de los servicios de gobierno electrnico en un mismo pas que ha empleado con detalle una metodologa de coste-beneficio y un valor actual neto (VAN) para estudiar los costes y beneficios para la administracin y los usuarios. Los proyectos se encuentran clasificados en los cuatro niveles del modelo de madurez del gobierno electrnico propuesto por la OCDE (informacin, interaccin, transaccin y transformacin). Los proyectos analizados incluyen aplicaciones de impuestos a ciudadanos y empresas, registro de empresas, voto electrnico, exmenes del permiso de conduccin y citas mdicas y hospitalarias. En la Figura 4.1 se muestra el nivel medio de beneficios para la administracin y los usuarios de los proyectos en cada uno de los niveles de sofisticacin. Claramente existen beneficios para ambos grupos en todos los proyectos. Sin embargo, el valor medio de los beneficios para la administracin en esta seleccin de proyectos es mayor que para los usuarios en todos los niveles de sofisticacin. De los proyectos comparados, aquellos que se encuentran en los mayores niveles de sofisticacin del modelo de gobierno electrnico consiguen mayores beneficios y ms rpidamente que los proyectos de niveles inferiores. El VAN de los proyectos de transformacin es ms de 100 veces mayor que el de los proyectos de menor nivel. El plazo de recuperacin medio para proyectos de bajo nivel es de ocho aos, comparados con los cuatro aos de los proyectos de transformacin. Los proyectos de transformacin producen ms de tres veces ms beneficios para la administracin y los usuarios que los proyectos en cualquiera de los otros tres niveles de sofisticacin. Se piensa que los proyectos de mayor nivel producen mayores beneficios y menores plazos de recuperacin porque automatizan operaciones back-office y dependen en menor medida de la adopcin por los usuarios.
125
Figura 4.1.
Distribucin de beneficios para administracin y usuarios de los proyectos de e-gobierno en diferentes niveles de sofisticacin
Beneficios para el usuario (promedio) Beneficios para la administracin (promedio)
Beneficio (millones de euros) 500 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0 Informacin Interaccin Transaccin Transformacin Madurez del proyecto de e-gobierno
4.5. CONCLUSIONES Necesidad de mtodos estandarizados para analizar los beneficios del gobierno electrnico La siguiente etapa de la actividad de gobierno electrnico previsiblemente incluir el desarrollo de servicios de perfil ms bajo, la unificacin de actividades de back-office y sistemas de informacin y la integracin de programas de gobierno electrnico entre organizaciones en todos los niveles de la administracin y ms all (OCDE, 2003; IAB, 2003). Estos desarrollos proporcionarn a los usuarios fuentes integradas de informacin y servicios de la administracin. Tambin deberan permitir al gobierno operar ms eficiente y eficazmente. La complejidad y el cambio asociado a estos desarrollos ms avanzados sern considerables. Los elevados costes iniciales pueden hacer que la integracin de procesos, programas y sistemas sea econmicamente inviable, y que el rechazo al cambio suponga un desalentador desafo de enormes proporciones. Los
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costes y beneficios futuros sern menos evidentes a los gestores que aquellos que salen del reducido nmero de estudios de impacto ya completados (OCDE, 2003). Es por tanto importante destacar los costes y beneficios actuales de los proyectos de gobierno electrnico utilizando mtricas estandarizadas. Este captulo ha repasado el conjunto de metodologas que los pases de la OCDE han utilizado para evaluar proyectos de gobierno electrnico. La comparacin de los mtodos empleados en los diferentes pases ha hecho posible el desarrollo de listas de control claras (ver Anexo 4.2A) de los factores que pueden emplearse para medir, valorar y estimar el riesgo al desarrollar, comparar o auditar casos de negocio para las iniciativas de gobierno electrnico. Estos factores proporcionan una base slida sobre la cual las agencias o los gobiernos nacionales pueden desarrollar sus propios mtodos de evaluacin. Un mejor uso de la evaluacin en las iniciativas de gobierno electrnico conlleva numerosos beneficios, incluyendo: Un marco de trabajo consistente para comparar proyectos internos o entre agencias. El establecimiento de cifras auditables, lo que ofrece mayor transparencia. Una mejor comprensin de los impulsores del xito en los proyectos de gobierno electrnico. Una mejor comprensin de los beneficiarios de los diferentes tipos de proyectos. Una contribucin positiva para la evaluacin de la eficiencia y eficacia de los programas de gobierno electrnico. Finalmente, este captulo ha mostrado por primera vez que usando una metodologa consistente se obtienen considerables beneficios para la administracin y los usuarios en los proyectos del nivel de transformacin, y que esos beneficios son ms significativos que los que se obtienen con iniciativas de menor nivel. Los resultados de este estudio y futuras evaluaciones son muy importantes para demostrar que los complejos proyectos transformacionales que previsiblemente sern los habituales en el futuro, lograrn el objetivo de crear una mejor administracin. BIBLIOGRAFA
La documentacin entrecomillada en esta bibliografa se encuentra disponible en www. iecrc.org/businesscase.
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130
ANEXO 4.A1 Beneficios de los proyectos de gobierno electrnico que proporcionan servicios con diferentes niveles de sofisticacin
Cuatro tablas muestran los beneficios que se han identificado en estudios de impacto del gobierno electrnico. Los resultados se presentan agrupando los proyectos de gobierno electrnico en funcin de cada uno de los cuatro niveles (informacin, interaccin, transaccin y transformacin) del modelo de madurez de la OCDE. Tabla 4.A1.1. Impacto de los proyectos de informacin (cont.)
Actividad Servicio de informacin para ciudadanos, desde 2001 Centro de recursos para empresas. Ahorros mediante la racionalizacin de algunos servicios Beneficio econmico Break-even en dos aos. Beneficio de 8.9 millones AUD tras cuatro aos Ahorro de 1.8 millones USD al ao
Proyecto Centrelink, Australia
Centro de Recursos para Empresas - Distrito de Columbia
Red de Informacin de Kansas
Portal estatal de ms de Los ingresos tras nueve aos 215.000 pginas, 90% gratuitas, desde su creacin son ms de 7 10% de pago millones USD al ao Ahorro de 264.000 USD al ao
Repositorio nico de Contactos Proporciona informacin al de Iowa pblico. Coste 277.000 euros.
MyFlorida.com
Motor de bsqueda que reduce Ahorra 1.5 millones USD al el nmero de llamadas al centro ao, reduce las llamadas al de atencin telefnica del centro de atencin en un 1% estado Punto de entrada virtual a informacin del gobierno 2.7 millones de accesos al da
Portal de Nueva Jersey
Proporciona informacin 24/7 sobre cuestiones de seguridad Portal de Seguridad de Carolina en TIC a personal del Norte especializado. Coste 160.000 USD Estado de Kansas Ofertas de trabajo en lnea, mejora la bsqueda de empleo, los pagos de prestaciones
Ahorra 2.2 millones USD al ao
Ahorra casi 9 millones USD al ao en compensaciones por desempleo
131
Tabla 4.A1.1.
Impacto de los proyectos de informacin (cont.)

Actividad Iniciativa del gobierno federal para ayudar con las obligaciones legales de las empresas Beneficio econmico Las empresas ahorran como mnimo 275 millones USD anualmente
Proyecto Punto de acceso nico en EE.UU. a informacin legal
Tabla 4.A1.2.
Impacto de los proyectos de interaccin

Actividad Declaracin de impuestos en lnea Proporciona informacin sobre empresas y permite el envo de formularios en lnea Atiende las consultas de los usuarios en lnea en vez de cara a cara Prestacin de servicios e informacin a los usuarios Racionaliza el proceso de solicitud de licencia Prestacin de servicios e informacin al pblico Las solicitudes del seguro por desempleo en lnea Prestacin de servicios e informacin a los usuarios Las declaraciones de impuestos se pueden rellenar en lnea o por telfono Permite rellenar las solicitudes del seguro de desempleo en lnea. Coste 250.000 USD Beneficio econmico 15.5 millones AUD de beneficios acumulados en el periodo de 5 aos hasta 2004
Proyecto Australia: e-Tax (e-Impuestos) Centro de Empresas de la Secretara de Estado de Colorado Servicios En-lnea: Consejo del Condado de Hertfordshire Renovacin en lnea de la licencia de enfermera, estado de Kansas Licencia de educador, Massachusetts
Ahorra 2 millones USD al ao
Reduce los costes de transacciones de 4 GBP a 0.1 GBP por transaccin Reduccin de llamadas telefnicas el 90% en cinco aos Ahorra 1.6 millones USD al ao 86% de reduccin en tiempo de procesamiento, 360% de reduccin en soporte tcnico Ahorros potenciales de 61.250 USD al ao Ahorros de 361.000 USD al ao para los empleadores y 63.000 USD al gobierno Ahorra 20 millones SGD al ao
e-Subvenciones, Missouri
Solicitudes En-lnea, Missouri
UIConnect, Nebraska
Singapur: impuestos en lnea
Comisin de Empleo de Virginia
821.000 USD en ahorros operacionales, 6.5 millones USD a los solicitantes
132
Tabla 4.A1.3.
Proyecto CAL-Sistema de Compras en Lnea
Impacto de los proyectos de transaccin

Actividad Proyecto de sistema de compras del estado de California, ahorra 37 USD por adquisicin Prestacin de servicios e informacin a las empresas Proyecto de sistema de compras del gobierno italiano, ahorra 30% en bienes Proyecto de compras Programa de adquisiciones en lnea del gobierno federal Prestacin de servicios e informacin al pblico Permite hacer licitaciones en lnea Permite que los ciudadanos registren vehculos en lnea, el proceso cuesta aproximadamente 4 USD menos por transaccin que en ventanilla Beneficio econmico Ahorro de costes por 9.7 millones USD al ao 2 millones USD al ao a las empresas Ahorro de costes administrativos estimado en 1.500 miles de millones ITL en 2001 Ahorra 100 USD por compra Cierre de seis u ocho centros de distribucin y puntos de suministro en 2001 Ahorra 132.000 USD al ao a empleadores y 132.000 USD al gobierno Ahorro de 13 millones GBP en 4 aos, reduce costes a los suministradores por 37 millones GBP Ahorra ms de 1 milln USD al ao
Centro de Empresas de la Secretara de Estado de Colorado Proyecto Consip, e-compras, Italia Mercado eMaryland GSA Advantage! , EE.UU. Repositorio nico de contactos, Iowa OGC, Reino Unido: e-Licitaciones
ServiceArizona
Tabla 4.A1.4.
Proyecto
Impacto de los proyectos de transformacin

Actividad Sistema integrado de pagos, coste 1.65 millones USD Automatizacin de la Oficina de Indemnizacin a los Trabajadores de Ohio, coste 15 millones USD Combina los beneficios de los programas de mltiples agencias, coste 400.000 USD Permite a los administradores y aseguradoras tener acceso en tiempo real a solicitudes de compensacin Beneficio econmico Ahorra 430.000 USD al ao en administracin y otros 75.000 USD al ao en impresin Ahorra ms de 120 millones USD al ao
Sistema de Personal y Pagos Sin Papeles, Idaho Proyecto Dolphin, Ohio Programa de Solicitudes Combinadas del estado de Washington Informes web de aseguradoras de compensacin a los trabajadores, Wisconsin
133
ANEXO 4.A2 Listas de control para analizar el valor econmico del gobierno electrnico
El Captulo 4 proporciona un sencillo marco de trabajo para analizar el valor econmico del gobierno electrnico: (beneficios para la administracin + beneficios para los usuarios) (costes para la administracin + costes para los usuarios) = impacto coste-beneficio Existen cuatro listas de control (1.A2.1 a 1.A2.4) para documentar los factores constituyentes de la ecuacin anterior. Estos factores deberan ser considerados en cualquier investigacin de costes y beneficios de proyectos establecidos de gobierno electrnico. Adems, se proporcionan listas de control de tres factores de riesgo riesgo de impacto en las empresas, riesgos tcnicos y factores de cambio e incertidumbre; en los cuadros 4.2.5 a 4.2.7. Estos tambin deberan incluirse al desarrollar una estimacin o un caso de negocio ex ante para proyectos de gobierno electrnico futuros. Las listas de control estn adaptadas de diferentes fuentes: Office of Government Computing (2003), Measuring the Expected Benefits for e-Government. CIO Council (2003), Value Measuring Methodology: How-to Guide. Finalmente, los participantes de la Reunin de Expertos de la OCDE sobre el Caso de Negocio para el Gobierno Electrnico, 17 de septiembre de 2004, en Londres, discutieron los borradores de las listas de control, lo que proporcion mucho material para estas versiones finales. 4.A2.1. LISTAS DE CONTROL DE BENEFICIOS PARA LA ADMINISTRACIN
Beneficios directos en efectivo Mayor recaudacin de impuestos, ingresos. Reduccin del fraude.
134
Menores costes de desplazamiento, gastos de fuerza de campo. Costes de publicacin y distribucin reducidos. Menores multas al gobierno de organismos internacionales. Ingresos adicionales por un mayor uso de servicios y datos comerciales (por ejemplo, uso de datos del censo electoral). Ingresos adicionales de los nuevos servicios disponibles y los nuevos servicios de pago. Reduccin de la necesidad de beneficios, por ejemplo, mediante bsquedas de empleo ms rpidas. Reduccin de costes por la reduccin de la necesidad de presencia fsica. Ahorros de eficiencia (beneficios monetizables) Ahorros de tiempo Reduccin del procesamiento mediante estndares comunes de datos y proceso. Ahorro de tiempo para los empleados pblicos. Menores tasas de error, repeticiones, quejas. Menor necesidad de recogidas mltiples de datos del mismo usuario. Horario de trabajo ms flexible. Beneficios de informacin Datos ms exactos, actualizados y limpios e informacin ms fiable. Mayor capacidad de comparticin de informacin en la administracin. Beneficios de riesgo Gestin del riesgo mejorada. Seguridad mejorada y disminucin de las brechas de seguridad.
135
Evitar costes futuros Reduccin los costes de proyectos futuros mediante comparticin de infraestructuras y conocimiento. Reduccin en la demanda de servicios (mediante una mejor prestacin de informacin), por ejemplo, salud. Menor necesidad de expansin futura de la capacidad de la administracin. Fomento de una mayor adopcin de otros servicios electrnicos. Eficiencia de los recursos Menor redundancia mediante sistemas integrados. Uso ms efectivo de la infraestructura existente (electrnica o no) y menor prdida de capacidad. Otros beneficios no monetizables Prestacin de servicio mejorada Servicio al cliente mejorado. Mejor consistencia y equidad del servicio. Satisfaccin del usuario mejorada. Mejor comunicacin. Mayor adopcin de derechos. Mejor reputacin y mayor confianza del usuario. Visin integrada del cliente. Mejoras para proceso poltico Mejor alineamiento de las polticas y mejores resultados. Mejor informacin para facilitar el desarrollo de polticas.
136
Mejoras para la democracia Mayor grado de involucracin del usuario, participacin, contribucin y transparencia. Permite recoger ms y mejores datos, y datos nuevos. Seguridad mejorada 4.A2.2. LISTAS DE CONTROL DE BENEFICIOS PARA LOS USUARIOS Beneficios monetarios Reduccin de precios de los servicios, evitacin de incrementos futuros de precio. Reduccin de coste de transmisin de informacin telfono, correo, interacciones sin papel, etc.. Menores gastos de desplazamiento. Menores costes asociados (por ejemplo, consejo profesional, herramientas software, equipamiento, etc., sobre todo para empresas). Oportunidades de generacin de ingresos para ciudadanos, empresas e intermediarios. Beneficios no monetarios de tiempo Menor tiempo del usuario (horas ahorradas). Menor necesidad de envo mltiple de datos para diferentes servicios y eventos. Menor tiempo de desplazamiento. Beneficios no monetarios de valor Respuesta ms rpida. * Menor tiempo de procesamiento de la solicitud (ahorro de tiempo).
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* Mejor tiempo de respuesta a eventos. * Comunicacin interactiva mejorada, en particular entre el gobierno y las comunidades remotas. Mejor informacin. * Ms fiable y actualizada. * Ms rpida y de acceso ms sencillo. * Transparencia (ejemplo: estado de solicitudes en tiempo real). * Puede ser en vivo o tiempo real. * Democracia y representatividad mejoradas. Mayor fiabilidad. * Menor tasa de errores. * Mayor confianza en las transacciones. * Consistencia del servicio. * Fiabilidad global. Eleccin y conveniencia. * Rango de canales de acceso ms eleccin y facilidad de acceso. * Mayor conveniencia para el usuario (prestacin de servicios 24/7). * Reduccin en transacciones no finalizadas y quejas. Servicio Premium. * Herramientas y funcionalidad adicionales para usuarios. * Servicio al cliente mejorado. * Servicio personalizado. * Integracin de servicios.
138
4.A2.3. LISTAS DE CONTROL DE COSTES PARA LA ADMINISTRACIN Planificacin y desarrollo de mercados Planificacin y anlisis de opciones. Anlisis de mercados. Diligencias debidas y auditoras. Licitaciones. Planificacin y desarrollo de sistemas Hardware. Licencias software. Desarrollo. * Gestin del programa. * Diseo de la arquitectura de ingeniera del sistema. * Gestin del cambio y evaluacin del riesgo. * Definicin de requisitos y arquitectura de datos. * Evaluacin y pruebas. Estudios de diseo. * Interfaz de usuario y usabilidad. * Transformacin o rediseo de procesos de negocio. * Seguridad del sistema. * Accesibilidad del usuario. * Arquitectura de datos. * Arquitectura de red.
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Otros costes de la fase de desarrollo. * Instalaciones: oficinas, equipamiento de oficina, etc. * Desplazamientos. Adquisicin e implementacin de sistemas Compras. * Hardware. * Software. * Software a medida. * Alojamiento web. Personal. * Gestin adicional de la aplicacin. * Comunicaciones internas. * Rediseo de procesos. * Integracin de sistemas. * Ingeniera de sistemas. * Evaluacin y pruebas. * Limpieza y conversin de datos. Formacin en TIC. Operacin y mantenimiento de sistemas Hardware. * Mantenimiento. * Actualizaciones y sustitucin.
140
Software. * Mantenimiento. * Actualizacin. * Costes de licencias. Costes de red. Soporte de operaciones y gestin. * Gestin del programa. * Operaciones. * Copias de respaldo y seguridad. * Centro de atencin a usuarios. Formacin continua. Monitorizacin y evaluacin continua. Otras operaciones y mantenimiento. Costes financieros Implementacin de mercados y procesos Personal. * Comunicaciones internas. * Formacin. * Traslado. * Servicio de soporte al cliente. * Centro de atencin telefnica.
141
Marketing y comunicaciones. * Incentivos y descuentos a los clientes. * Consejo legal. 4.A2.4. LISTAS DE CONTROL DE COSTES PARA LOS USUARIOS Costes directos. * Equipamiento hardware y software. * Operaciones y mantenimiento. * Tarifas de telecomunicaciones y acceso a la web. * Formacin en TIC y soporte. * Obtencin de la firma digital. * Impresin de formularios e informacin. Factores de tiempo. * Bsqueda en la web. * Tiempo de lectura. * Escribir mensajes de correo electrnico y formularios. * Tiempo al telfono. 4.A2.5. LISTAS DE CONTROL DE RIESGOS DE IMPACTO EN LAS EMPRESAS Impacto sobre los procesos de negocio (incluye procesos modificados): Impacto que tendr el proyecto en la organizacin (durante el desarrollo y tras la implementacin). Impacto sobre los servicios durante la implementacin: Impacto que tendr el proyecto fuera de la organizacin por ejemplo, en otros organismos, el pblico y las empresas durante el desarrollo y la posterior implementacin.
142
Impacto sobre otros proyectos y campos: Grado en el que el proyecto depende y est conectado con otros proyectos y cambios. 4.A2.6. LISTAS DE CONTROL DE RIESGOS TECNOLGICOS Dependencia tecnolgica: Dependencia en las nuevas tecnologas o nuevos mtodos. Grado de innovacin: Hasta qu grado el proyecto implica soluciones innovadoras y experiencia del personal para tratar con la innovacin. Impacto e integridad con sistemas heredados: Hasta qu grado el proyecto necesitar desarrollar nuevas interfaces con sistemas y datos existentes. Seguridad: Robustez de los controles de seguridad fsica y tecnolgica. Alcance de los proveedores TIC: Hasta dnde llega el conocimiento y la actividad de consultora de los proveedores de TIC, el soporte y el mantenimiento que ofrecen, ahora y en el futuro.
4.A2.7.
LISTAS DE CONTROL DE FACTORES DE CAMBIO E INCERTIDUMBRE
Gestin del cambio Necesario un cambio cultural (por ejemplo, prcticas de trabajo) Direccin del liderazgo Resistencia de la gestin Falta de experiencia del personal y formacin inadecuada para ajustarse al cambio Falta de motivacin Fallos de comunicacin con el personal apropiado Falta de receptividad al cambio
Incertidumbre Falta de experiencia al tratar con proveedores Dependencia de proveedores Uso de mtodos desconocidos Restricciones de tiempo y plazos crticos Cambios econmicos o de mercado
143
ANEXO 4.A3 La Metodologa del Coste de Transaccin
La mejor fuente de informacin sobre la metodologa del coste de transaccin es el informe de la Office of Government Computing (2003), titulado Midiendo los beneficios esperados del gobierno electrnico. La metodologa del coste de transaccin se compone de tres elementos clave: 1. 2. 3. Clculo del coste de un proceso tradicional. Clculo del coste de un proceso de gobierno electrnico. Previsin del grado de adopcin por parte de los clientes.
Para calcular el coste de un proceso existente o tradicional es necesario: 1. 2. 3. 4. Identificar cada paso de la transaccin. Identificar el coste asociado a cada paso de la transaccin. Conocer cmo disminuyen estos costes segn se reduce el nmero de transacciones que emplea el proceso existente. Usando 2 y 3, calcular cmo disminuir el coste total de procesamiento de las transacciones segn baja el nmero de transacciones.
Al descomponer una transaccin en pasos discretos, es posible estimar el tiempo ahorrado al crear un proceso electrnico. El gobierno del Reino Unido (OGC, 2003) emple este mtodo para evaluar los ahorros al poner en lnea el proceso de pensiones de jubilacin. El proceso se descompuso en ocho pasos transaccionales, para cada uno de ellos, se hicieron estimaciones sobre el tiempo requerido antes y despus de su conversin a proceso electrnico (ver Tabla 4.A3.1). El mtodo reconoce que los usuarios y sus requisitos no son idnticos; algunas solicitudes requieren ms validacin e intervencin humana. Sin embargo, es posible centrarse en transacciones tpicas o sencillas. Lo importante es realizar asunciones razonables sobre qu elementos de la transaccin, para la mayora de las solicitudes, se transformarn con la introduccin de un proyecto de gobierno electrnico.
144
Una vez identificados los elementos de la transaccin, entonces es posible estimar el coste de ejecucin de cada paso de la transaccin. Las Tablas 4.A3.2 y 4.A3.3 ilustran cmo se pueden calcular estos costes. Tabla 4.A3.1. Ahorros de tiempo paso-a-paso para las pensiones de jubilacin
Paso de la transaccin 1 2 3 4 5 6 7 8 Descripcin Actividades pre-solicitud Rellenar la solicitud Resolver problemas de la solicitud Asignacin de la pensin Decisin Finalizar el pago Accin post-concesin Pagar la solicitud Total Tiempo actual (minutos) 32 32 25 1 29 3 16 21 159 Tiempo del proceso electrnico (minutos) 13 16 18 0 15 1 12 20 95 Ahorro (%) 59 50 28 100 48 67 25 5 40
Fuente: OGC (2003), Measuring the Expected Benefits of e-Government, p. 26.
Tabla 4.A3.2. Ejemplo del coste de un proceso existente

Elemento de coste Gastos de envo Procesamiento del pago Variabilidad 0.25 GBP por transaccin. No se requiere si la transaccin es electrnica. Procesamiento de los pagos ms barato; ahorros de 0.10 GBP por transaccin. Un miembro del personal menos cada 2.000 transacciones recibidas electrnicamente. Ahorros medios de 18.000 GBP al ao por persona. Un miembro administrativo del personal menos cada 50 personas eliminadas. Ahorros medios de 18.000 GBP al ao por persona. Se ahorra el coste total de ejecucin de esos sistemas cuando se cierra definitivamente el canal tradicional. Ahorros de 4 millones GBP al ao.
Costes de personal para procesar las transacciones, responder dudas, formacin, etc. Costes indirectos (finanzas, funciones de recursos humanos asociados a la actividad, costes de las oficinas centrales) Coste de ejecucin de sistemas heredados u otros costes indirectos asociados al canal tradicional
Fuente: OGC (2003), Measuring the Expected Benefits of e-Government, p. 27
145
Tabla 4.A3.3.
Ejemplo del coste de un proceso de gobierno electrnico nuevo

Variabilidad Coste fijo de 2 millones GBP al ao, independientemente del grado de utilizacin. 5.000 GBP por ao durante los tres primeros aos. Una persona necesaria cada 4.000 transacciones. Un miembro administrativo del personal por cada 50 personas. 5 GBP por transaccin.
Elemento de coste Gastos de establecimiento y ejecucin de los sistemas de informacin Marketing/fomentar el conocimiento del nuevo canal Costes de personal para procesar las transacciones, responder dudas, formacin, etc. Costes indirectos (finanzas, funciones de recursos humanos asociados a la actividad) Costes de seguridad (por ejemplo, costes de proporcionar certificados digitales)
Fuente: OGC (2003), Measuring the Expected Benefits of e-Government, p. 27.
Para calcular los ahorros de costes y el punto de equilibrio, es necesario calcular el coste de ejecucin del nuevo proyecto de gobierno electrnico y del proceso existente, asumiendo diferentes grados de adopcin. Juntando ambas grficas y representando los resultados se puede calcular el punto de equilibrio (ver Figura 4.A3.1). La Figura 4.A3.1 proporciona un ejemplo de ahorros de costes en funcin del porcentaje (entre 0% y 100%) de clientes que utilizan el nuevo servicio de gobierno electrnico. La tasa a la cual los usuarios empiezan a utilizar un nuevo servicio en lnea afecta a los beneficios y los costes internos que un proyecto de e-gobierno es capaz de conseguir (y a los beneficios derivados a los usuarios). Esto tendr un impacto importante en la tasa de retorno o el valor actual neto del proyecto. Una adopcin del servicio sustancialmente diferente de las predicciones es uno de los mayores riesgos de cualquier proyecto de gobierno electrnico.
146
Figura 4.A3.1.
Ejemplo de ahorros de costes y clculo del punto de equilibrio

Coste tradicional Coste e-gobierno Coste total
Coste 16 14 12 10 8 6 4 2 0
punto de equilibrio
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100 %
Fuente: Adaptado de OGC (2003). Measuring the Espected Benefitc of e-Govermment, p. 28.
En muchos de los proyectos de gobierno electrnico existentes, puede saberse la proporcin de clientes que ya utilizan el canal electrnico y, por tanto, pueden obtenerse predicciones de uso futuro ms slidas. Como resultado, el grado de adopcin (en el eje x) de la Figura 4.A3.1 puede reemplazarse por una lnea de tiempo que representa la adopcin en el tiempo (probablemente un nmero de aos). El anlisis y la prediccin del grado de adopcin utilizando una variable de tiempo hacen posible calcular la tasa de retorno o el valor actual neto del proyecto. Varios pases han desarrollado metodologas de segmentacin para predecir la demanda futura de los proyectos de gobierno electrnico. Para cada segmento de usuarios, se recogen datos y se realiza la prediccin del nmero de personas que tendrn acceso al canal (por ejemplo, Internet, televisin digital, telfono mvil) en el que se proporciona el servicio. Estos datos normalmente son recogidos por los departamentos de estadstica de la administracin. Tambin se analizan y se predicen los datos de la proporcin de cada segmento que utiliza el servicio. Los datos y las predicciones entonces se combinan para estimar la adopcin por parte de la poblacin completa. Las tendencias de adopcin normalmente siguen una forma en S, en la que la demanda aumenta lentamente al principio, acelera cuando la masa crtica de usuarios adoptan el servicio y luego frena un poco segn se satura el uso y los ltimos usuarios finalmente empiezan a utilizar el servicio.
147
CAPTULO 5.
LA COORDINACIN EN EL GOBIERNO ELECTRNICO1
5.1. INTRODUCCIN Para alcanzar todo el potencial del gobierno electrnico, los gobiernos deben ser capaces de actuar desde una perspectiva global. Las administraciones pblicas de muchos pases de la OCDE tienen una larga tradicin en funcionar como organismos independientes, mientras que las nuevas reformas de la gestin pblica requieren una descentralizacin del sector pblico. La llegada del gobierno electrnico ha conducido a numerosos pases hacia la reintegracin de algunos procesos de la administracin (segn se ha descrito en los Captulos 2 y 3) y la reingeniera de otros procesos con el objetivo de incorporar en su parte visible una perspectiva orientada al usuario y global para toda la administracin. Esto incrementa la necesidad de una coordinacin interna para asegurar una prestacin de servicios homognea y receptiva (Dunleavy, 2005). No existe una solucin talla nica para la problemtica de cmo coordinar el gobierno electrnico de forma ptima. Aunque los gobiernos comparten retos similares, cada uno parte de puntos de inicio muy diferentes en trminos de gobierno y desarrollo administrativo, y necesitan encontrar soluciones que funcionen en circunstancias muy distintas. Este captulo comienza analizando la necesidad de coordinacin y luego examina los diferentes enfoques de los pases de la OCDE para la coordinacin del gobierno electrnico en el mbito nacional. Est basado, en gran parte, en informes proporcionados por los pases de la OCDE sobre cmo coordinan sus iniciativas de gobierno electrnico a la luz del amplio contexto histrico y sociopoltico del desarrollo administrativo. Este captulo ofrece definiciones operativas de modelos centralizados y descentralizados de
1 Este captulo est basado en una ponencia preparada para la OCDE por John Bendix de la Universidad de Bamberg, y en materiales preparados por Marco Meesters M.Sc y Pim Jrg M.Sc. de Zenc, una empresa de consultora holandesa especializada en la innovacin en TIC en el sector pblico (www.zenc.nl).
149
coordinacin, y posibles modelos para clasificar los diferentes enfoques nacionales, para ayudar a los pases a identificar a otros cuyas circunstancias sean parecidas a las suyas propias y, por tanto, que probablemente proporcionan un punto de referencia til para comparar y aplicar las lecciones aprendidas. Seala tendencias en la estructura de los cuerpos nacionales para fomentar y coordinar el gobierno electrnico y, segn la informacin disponible, identifica los actores, roles y mecanismos claves de coordinacin disponibles para ello. Por ltimo, proporciona sugerencias sobre bases de datos y anlisis adicionales2. 5.2. CUNDO SE NECESITA COORDINACIN? La coordinacin no se debera considerar como un objetivo en s mismo, sino como un medio de lograr los objetivos del gobierno electrnico (ver Cuadro 5.1). Los gobiernos que deseen alcanzar una solucin orientada al usuario, consistente, cercana a las relaciones con los ciudadanos y otros usuarios del gobierno, en un contexto de gobierno electrnico, necesitan tanto cooperacin como colaboracin entre las organizaciones del gobierno (ver Cuadro 5.1). Cuando se efecta un anlisis en funcin de la madurez del gobierno electrnico (ver Cuadro 5.2), se observa que segn las organizaciones se hacen ms maduras, necesitan trabajar cada vez ms con otras unidades tanto de dentro de su propia organizacin como de otras reas del gobierno. En una fase inicial de madurez, las TIC son una herramienta importante para mejorar la eficiencia, pero segn las organizaciones aumentan en grado de madurez (y, por tanto, en complejidad), el papel de las TIC tambin evoluciona para posibilitar vnculos entre organizaciones y, con ellos, la necesidad de coordinacin. Cuadro 5.1. Definiciones de trminos*
Coordinacin: Informacin conjunta o compartida asegurada mediante flujos de informacin entre organizaciones. La coordinacin implica una arquitectura determinada de relaciones entre organizaciones (centralizadas o uno-a-uno y directas o indirectas), pero no de cmo se utiliza la informacin. Cooperacin: Intento conjunto por parte de organizaciones individuales. La cooperacin implica una accin conjunta, pero no tiene que ver con las relaciones de las organizaciones con las dems. Colaboracin: Cooperacin (intento conjunto) con comunicacin directa uno-a-uno entre las organizaciones. La colaboracin implica tanto una accin conjunta como una relacin estructurada entre las organizaciones.
* Adaptado de Parunak, et al. (2002)
2 Es importante recordar que este captulo slo ofrece una fotografa instantnea en el tiempo de la situacin de los pases cuando recibieron el cuestionario de la OCDE en febrero de 2004 y que se basa en gran
150
LA COORDINACIN EN EL GOBIERNO ELECTRNICO
Un marco de trabajo para entender las necesidades de las organizaciones de coordinacin, cooperacin y colaboracin Siguiendo el modelo de madurez en cinco etapas presentado en el Cuadro 5.2, las organizaciones dan un paso muy importante cuando pasan de estar orientadas al sistema a estar orientadas a la cadena con respecto a su estructura, funcionamiento, habilidades y capacidades, culturales y de gestin. Este paso implica ensanchar sus puntos de mira ms all de su propia organizacin interna y sus fronteras organizacionales para abarcar su entorno externo. La cooperacin y colaboracin con otras organizaciones en la cadena de valor son necesarias para maximizar el rendimiento conjunto y, consecuentemente, el valor proporcionado a los clientes y contribuyentes. La coordinacin es una herramienta muy importante de los gobiernos para fomentar el intercambio de informacin y colaboracin, pero, en s misma, es insuficiente para conseguir un enfoque orientado al usuario para la prestacin de servicios que explote los canales que los usuarios quieren, y que opere con un mnimo ndice de desempleo y duplicidad. Ser parte de un entorno organizacional complejo requerir que muchos organismos desarrollen mayores niveles de madurez organizacional. Este modelo no sugiere que todas las organizaciones deban esforzarse por alcanzar la Fase 5. Ms bien, se refiere a que una organizacin determinada debera intentar alcanzar el estado de desarrollo apropiado para funcionar dentro del marco en el que opera.
Cuadro 5.2.
El gobierno electrnico puede mejorar la administracin en cada fase de madurez organizacional (cont.)
Atendiendo a las diferentes formas con las que las organizaciones transforman las inversiones (de capital, mano de obra, bienes e informacin) para producir resultados que les permitan alcanzar sus objetivos, stas pueden clasificarse en cinco fases de madurez organizacional. Los elementos de esta organizacin son la disposicin de los procesos, las habilidades necesarias de la mano de obra, el tipo de gestin y el control financiero. Las cinco fases son: Basada en actividad: En esta fase, la organizacin se centra en la actividad individual. Las distintas situaciones se abordan de manera ad hoc, y la gente piensa en trminos de productos especficos. La organizacin todava es una jerarqua funcional. No hay una estrategia o poltica slida. Las herramientas TIC pueden aumentar la eficiencia de las transacciones simplificando el manejo de datos y mejorando la interfaz con el cliente.
medida en la informacin sobre ellos mismos que usa diferentes categorizaciones y definiciones y deja algunas respuestas abiertas a la interpretacin. En particular, debido a que las definiciones se desarrollaron despus de que se distribuyera el cuestionario, podra haber alguna discrepancia con las respuestas de los pases.
151
Cuadro 5.2.
El gobierno electrnico puede mejorar la administracin en cada fase de madurez organizacional (cont.)
Orientada al proceso: En esta fase, la organizacin intenta mejorar ms su eficiencia centrndose en los procesos que conducen a productos. La organizacin empieza por identificar y estandarizar (en la medida de lo posible) cada paso de produccin, y los procesos se refinan y mejoran en funcin de una evaluacin. Las TIC pueden fomentar la eficiencia global de la organizacin ayudando al desarrollo de un lenguaje comn para los procesos, consiguiendo procedimientos ms modulares e intercambiables. Esto tambin mejora los servicios de la administracin al facilitar un look and feel (una imagen y un estilo) comn a todos los servicios en lnea de la administracin y asegurar una facilidad de comunicacin y operacin entre los organismos del gobierno (interoperabilidad). Orientada al sistema: En esta fase, la organizacin analiza cmo puede mejorar sistemticamente a todos los niveles. Los clientes, ms que las estructuras departamentales, son ahora el foco principal de la estrategia, poltica y organizacin de los servicios. La organizacin empieza a pensar sobre estructuras de gestin y conexiones entre varios procesos. Las TIC pueden emplearse para mejorar la comunicacin entre los organismos, y la integracin virtual de procesos en lnea y procesos internos proporciona a los ciudadanos con una experiencia con la administracin homognea y consistente. Orientada a cadena: La organizacin se esfuerza, junto con sus socios en la cadena de valor, en maximizar el valor aadido. Los sistemas de gestin se conectan entre ellos para fomentar la innovacin. La externalizacin de los sistemas TIC permite a los gobiernos centrarse en sus competencias principales, mientras que los socios pblicos-privados permiten al sector pblico y al sector privado compartir los riesgos de desarrollar nuevas soluciones. Excelencia y transformacin: La mejora continua se imbrica en la estructura organizacional y cultural. Por ejemplo, se logra un grado mayor de compromiso del usuario cuando los ciudadanos tienen ms control en sus relaciones con la administracin. El gobierno electrnico en esta fase incorpora: 1) una interfaz proveedor-usuario ms permeable, puesto que los ciudadanos y empresas utilizan herramientas en lnea para servirse ellos mismos; 2) mecanismos internos y externos de realimentacin para permitir que las organizaciones aprendan de sus experiencias; y 3) una red de organizaciones de la administracin con un conjunto comn de recursos y datos para mejorar la receptividad y una perspectiva global para toda la administracin.
* OCDE, adaptado del modelo INK
Gobierno electrnico y niveles de complejidad del flujo de informacin Al igual que las organizaciones tienen fases de madurez organizacional, la creciente complejidad de los flujos de informacin y, por tanto, la necesidad de coordinacin, puede ser estudiada por fases. A inicio de los aos 70, en un artculo de la revista Harvard Business Review, Richard Nolan introdujo un modelo en fases del crecimiento del proceso electrnico de datos. Segn Nolan, el uso de las TIC se lleva a cabo en seis fases. Las tres primeras y las tres ltimas fases forman curvas S. En la primera curva S, el crecimiento del uso de las TIC es rpido, pero cada departamento de la organizacin desarrolla sus sistemas
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TIC por separado. Esto es lo denominado automatizacin por islas dado que los sistemas son de propsito especfico y estn basados en estndares tcnicos diferentes y, por tanto, no se pueden conectar entre s, ni tcnicamente ni en lo referente a sus datos. El conocimiento y experiencia del personal TIC tambin tiende a estar fragmentado en esta fase. La segunda curva S se alcanza slo con la introduccin de una estrategia de informacin global para toda organizacin que est alineada con la propia estrategia global de la organizacin. Una arquitectura funcional y un modelo de datos tienden a convertirse en las bases del desarrollo de la infraestructura TIC. Se introducen funcionalidades, datos e infraestructuras tcnicas estandarizadas, permitiendo, potencialmente, al departamento de sistemas de informacin ofrecer productos de mayor calidad con costes de propiedad en disminucin. A mediados de los aos 90, se aadieron tres curvas S adicionales al modelo (a partir de entonces conocido como modelo Nolan+) para dar cabida al hecho de que, al margen de eleccin o necesidad, las organizaciones estaban empezando a cooperar con respecto a sus TIC (Cavaye et al, 1998; Zuurmond, 1998). La cooperacin normalmente empieza en un sector particular. Recientemente, las estrategias TIC y de gobierno electrnico de los pases de la OCDE se han orientado a estimular el desarrollo de un uso ms estandarizado de las TIC por parte de todos los sectores de la administracin tanto en el mbito nacional como, cada vez ms, en el internacional. En ciertas reas, la cooperacin internacional ya existe en lo que respecta a componentes TIC compartidos. Un ejemplo inicial podra ser la introduccin del cdigo ISBN, que permite trazar cualquier libro. El sistema de 10 dgitos ISDN para nmeros de telfono, el estndar europeo para nmeros de cuentas bancarias o los estndares tcnicos para la lectura de tarjetas inteligentes o la firma digital son tambin ejemplos de esta cooperacin internacional. Las cinco fases se representan en la Figura 5.1. Este modelo complementa el modelo de cuatro fases presentado en The eGovernment Imperative (OCDE, 2003) y por otros observadores de gobierno electrnico que dibuja cuatro niveles de complejidad en la prestacin de servicios de gobierno electrnico. El modelo Nolan+, sin embargo, aade una dimensin externa crucial. En un mundo rpidamente globalizado, las administraciones electrnicas necesitan mirar ms all de sus fronteras para proporcionar de manera eficiente y eficaz sus procesos principales (primarios) y asegurar los procesos secundarios que les dan soporte (ver tambin Captulo 3). El uso del modelo Nolan+ tendra que ir acompaado del reconocimiento de que la situacin de una organizacin influye en la manera en que sta debera organizar sus TIC. En otras palabras, no todas las organizaciones deben luchar por conseguir la ltima fase del modelo si no es relevante para su objetivo y circunstancias, o no es requerido como parte de una visin o estrategia global para la administracin.
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Los gobiernos pueden estar simultneamente en diferentes fases de complejidad del flujo de informacin. De hecho, las reas de servicio pblico de perfil alto y presupuesto elevado, como los impuestos y la salud, parecen estar consistentemente en una fase relativamente avanzada de desarrollo de gobierno electrnico. Esto, sin embargo, puede llevar a un dilema aparente: aunque un enfoque descentralizado puede ser la mejor manera de dar respuesta a las diversas necesidades de las organizaciones a diferentes niveles de desarrollo del gobierno electrnico, podra reducir la capacidad de las organizaciones individuales de mantener unos niveles ptimos de cooperacin y colaboracin para su fase de desarrollo y limitar la capacidad de las organizaciones para ubicar sus acciones en el marco de una perspectiva global. Desde la perspectiva de las organizaciones centrales de la administracin, responsables del desarrollo global del gobierno electrnico, un enfoque ms centralizado podra fomentar la cooperacin y la colaboracin, as como una perspectiva global para toda la administracin, pero a costa de una mayor rigidez organizacional. Figura 5.1. El desarrollo del gobierno electrnico conlleva una creciente complejidad de los flujos de trabajo (modelo Nolan+)
Infraestructura nacional de informacin Redes sectoriales Madurez organizacional
Sociedad de la informacin
Control
departamental
Inicializacin Contagio
organizacional
Integracin
sectorial
Cruce de fronteras Administracin de datos sectoriales
nacional
Estandarizacin de datos nacionales Redes intersectoriales
internacional
Comparticin nacional de informacin Definicin global de datos
Administracin de datos
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Centralizacin o descentralizacin Respecto al gobierno electrnico o a cualquier otro aspecto de la administracin pblica, la centralizacin no es mejor o peor que la descentralizacin. La administracin burocrtica centralizada es capaz de obtener los mayores niveles de eficiencia y es el medio ms racional conocido de ejercer la autoridad sobre los seres humanos, puesto que es preciso, estable, riguroso en disciplina, fiable y predecible, y domina mediante el conocimiento tcnico (Weber, 1968). La administracin descentralizada, por otra parte, puede ser modelada de formas flexibles e innovadoras, y alivia la congestin central llevando los servicios ms cerca de sus beneficiarios objetivo, mitigando as la percepcin de un aparato administrativo poco receptivo. Puede llevar a una productividad y moral mejorada entre el personal (Furniss, 1975). La centralizacin es indispensable para asegurar las ventajas de la organizacin: coordinacin, experiencia y responsabilidad, pero tambin implica muchos costes (Simon, 1948). Prque la descentralizacin supone costes igualmente, y tambin porque cada una parece ofrecer ventajas que la otra no proporciona (o, dicho de otra manera, porque tienen costes ocultos), existe un riesgo real de oscilar entre las dos. Un gobierno descentraliza para solucionar los defectos de la centralizacin (poca receptividad, rigurosidad, impersonalidad), para darse cuenta luego de que la descentralizacin tiene tambin defectos (ineficiencia, falta de equidad, falta de productividad), que entonces dispara una recentralizacin (para mejorar el rendimiento), lo cual desata otro movimiento de descentralizacin, y as sucesivamente. Aunque algunos conceptos globales como el principio de subsidiariedad (es decir, mantener la responsabilidad en el menor nivel posible) todava determinar cmo los gobiernos estructurarn sus administraciones, elegir entre centralizacin o descentralizacin no debera ser tanto una cuestin de ideologa como un intento de conseguir el equilibrio ms efectivo para satisfacer los objetivos del gobierno, dado su contexto y su historia. Una vez que un pas encuentra la disposicin institucional que mejor se ajusta a sus necesidades, la siguiente cuestin es qu tipo de enfoques quiere utilizar para asegurar el nivel apropiado de coordinacin. La eleccin del modelo de coordinacin depende de la disposicin institucional global. Las estructuras de gestin de la iniciativa de gobierno electrnico de un pas pueden describirse analizando las tres cuestiones siguientes: Cul es la disposicin institucional del pas? (centralizacin o descentralizacin?). Cul es su enfoque de coordinacin? (directo o indirecto? centralizado o uno-a-uno?). Cul es su nivel de control? (obligatorio o voluntario?).
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5.3. ENFOQUE ORGANIZACIONAL AL GOBIERNO ELECTRNICO En un esfuerzo para entender qu disposiciones organizacionales se estn empleando para abordar los desafos de coordinacin, cooperacin y colaboracin del gobierno electrnico, la OCDE pidi a los pases que describieran sus disposiciones institucionales para el gobierno electrnico. Como respuesta a las preguntas sobre enfoque organizacional general, los pases contestaron desde control administrativo, cuando la responsabilidad recae bajo un mismo ministerio existente sin responsabilidad especfica para el gobierno electrnico, hasta control poltico, cuando el control se localiza en la cpula del ejecutivo, o cerca de l (ver Tabla 5.1). Aunque tal distincin es un poco artificial, puede ser un indicador de los enfoques que los gobiernos adoptan para introducir cambios relacionados con el gobierno electrnico. La organizacin del gobierno electrnico afecta a las disposiciones sobre quin tiene la responsabilidad de definir, implementar y monitorizar las polticas a aplicar. Dado que ste ha aparecido relativamente de forma reciente, y dada la naturaleza horizontal de su impacto, muchos pases han hecho del gobierno electrnico un portfolio especfico para asegurar que la infraestructura nacional est en su lugar, para presionar a los organismos retrasados, para fomentar la interoperabilidad mediante estndares comunes o para fomentar la adopcin de servicios electrnicos. El hecho de que los portfolios nacionales de gobierno electrnico, cuando existen, residan en diferentes ministerios y/o supongan diferentes disposiciones administrativas, implica que el gobierno electrnico no tiene una ubicacin natural. Slo cuatro de los 30 pases de la OCDE ubican el gobierno electrnico en un ministerio u organismo que es explcitamente responsable de los asuntos tecnolgicos (ver Tabla 5.1). Tabla 5.1. Enfoque organizacional al gobierno electrnico.
3 Ministerio del Interior/ Administraciones Pblicas2 Alemania Grecia Luxemburgo Mxico Holanda Nueva Zelanda Noruega Espaa Ms control poltico 4 5 Comit ministerial o de responsabilidad ministerial compartida Japn Corea Suiza Eslovaquia Unidad/grupo creado por/en una oficina ejecutiva Austria Francia Hungra Islandia Irlanda Portugal Turqua Reino Unido Estados Unidos
Ms control de la administracin 1 2 Ministerio con responsabilidad especfica en TIC Blgica Repblica Checa Italia3 Polonia Ministerio de Finanzas1 Australia Canad Finlandia Dinamarca Suecia
1 Tienen presupuestos/finanzas y portfolios de administracin pblica compartidos.
2 Interior (Alemania, Grecia). Administraciones Pblicas (Luxemburgo, Mxico, Holanda, Nueva Zelanda, Noruega, Espaa).
3 El Ministerio de Innovacin y Tecnologa italiano comparte algunas responsabilidades de e-gobierno con el Ministerio de Administraciones Pblicas.
Fuente: Informes de pases de la OCDE (febrero de 2004), actualizados a finales de 2004.
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La eleccin de la ubicacin del portfolio de gobierno electrnico puede reflejar tendencias ms generales sobre dnde ubican los gobiernos la responsabilidad al enfrentarse con un nuevo problema. Aunque puede ejercerse un control poltico y administrativo para asegurar la coordinacin entre organismos, situar la responsabilidad del gobierno electrnico en el centro o cerca de l no parece tener ni siquiera un valor simblico en trminos de visibilidad y como muestra de la voluntad poltica. Por ejemplo, el hecho de elevar al gobierno electrnico a una Prioridad de Gestin del Presidente en los Estados Unidos en 2000 fue acompaado por la creacin de un puesto poltico en la Oficina Ejecutiva de la Presidencia con la responsabilidad del desarrollo e implementacin de las polticas de gobierno electrnico. Sin embargo, sorprendentemente pocos pases tienen ministerios u oficinas encargadas especficamente de las tecnologas de la informacin o de la economa de la informacin, mostrando que los esfuerzos hacia el gobierno electrnico se integran en gran parte en las estructuras administrativas o polticas existentes. Slo la mitad de los pases de la OCDE afirman de forma no ambigua que su enfoque nacional era centralizado (Irlanda) o descentralizado (Finlandia) (ver Tabla 5.2), pero incluso las respuestas aparentemente no ambiguas necesitan ser estudiadas detenidamente. Una nacin puede afirmar que su enfoque es colaborativo (Austria), pero su descripcin muestra una estructura organizativa que deja muy poca autonoma para la toma de decisiones a los niveles administrativos o polticos ms bajos. A la inversa, una nacin que se llama a s misma descentralizada (Blgica) seala un alto nivel de coordinacin central y supervisin de la estrategia, la financiacin y la implementacin. Un pas, anteriormente bastante descentralizado, podra estar ahora centralizndose (Portugal), mientras que una nacin, que antes estaba notablemente centralizada, ha decidido ahora moverse a un modelo descentralizado (Noruega). Las posibles explicaciones incluyen una reaccin violenta (relevante para Portugal y Noruega?) o una retrica poltica obligada (relevante para Austria y Blgica?). En otras palabras, el mismo nmero de pases miembro que dicen que su enfoque tiene elementos tanto centralizados como descentralizados, dicen que estos elementos estn combinados. La diferencia entre los que afirman que tienen una implementacin descentralizada pero una poltica o estrategia centralizada como contrapuesta a una planificacin compartida es que esta ltima incluye aspectos de toma de decisin desde fuentes polticas o administrativas no centrales.
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Tabla 5.2.
Centralizado
Es su enfoque nacional de gobierno electrnico ms centralizado o descentralizado?

Austria, Grecia, Irlanda, Japn, Corea, Luxemburgo, Polonia, Turqua
Poltica o estrategia centralizada, Repblica Checa, Hungra, Islandia, Reino Unido, Estados implementacin descentralizada Unidos, Eslovaquia Ambas o ninguna, hbrida Australia, Blgica, Canad, Mxico, Nueva Zelanda
Planificacin compartida, imple- Dinamarca, Alemania, Portugal, Espaa mentacin descentralizada Descentralizada Finlandia, Holanda, Noruega, Suecia, Suiza
Fuente: Informes de pases de la OCDE, Febrero de 2004.
5.4. ENFOQUES PARA LA COORDINACIN Las disposiciones para la coordinacin que acompaan y se superponen a las disposiciones estructurales dependen tanto de los objetivos del gobierno como de los estilos de gobierno. Cuanto mayor es la complejidad de los flujos de informacin entre la administracin, mayor es la necesidad de mecanismos de coordinacin. Como se hizo notar anteriormente, sin embargo, la coordinacin simplemente establece el marco de trabajo para la colaboracin y, como tal, es condicin necesaria, pero no suficiente, para la colaboracin. Los mecanismos presentados en la Tabla 5.3 no son mutuamente excluyentes, puesto que los gobiernos pueden elegir usar varios enfoques para la coordinacin. Tabla 5.3.
Centralizada
Formas de coordinacin del gobierno electrnico

Directa Indirecta National Chief Information Office Regulaciones, marcos de trabajo (es (CIO, Oficina Central Nacional de In- decir, arquitectura empresarial) formacin); Unidad de e-Gobierno Cuerpo inter-organismos (es decir, Uso compartido espontneo de inforConsejo de organismos CIO) macin; acuerdos voluntarios y MOUs (Memorandum of Understanding)
Una-a-una
Cuadro 5.3.
Enfoques representativos (pases marcados en cursiva en la Tabla 5.2 (cont.)
Austria: Aunque la toma de decisin parece ser corporativa y se fuerza que la periferia trabaje con el centro de modo cooperativo; el plan director, la hoja de ruta, las finanzas, los estndares, la estructura organizacional (Plataforma de e-Gobierno, Comit de e-Cooperacin, Comit TIC) y la implementacin (por CIOs en ministerios) son centralizados y jerrquicos.
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Cuadro 5.3.
Irlanda: La Unidad de Polticas de la Sociedad de la Informacin desarrolla, coordina y conduce la implementacin de las polticas pblicas sobre cuestiones de la sociedad de la informacin; el abastecimiento se realiza por un Proveedor de Servicios Pblicos que proporciona un acceso integrado a todos los servicios del gobierno electrnico, acceso mediante mltiples canales y seguridad de datos. Repblica Checa: La creacin de polticas y la estrategia son centralizadas, la implementacin del proyecto es descentralizada; el Ministerio de Informtica tiene la responsabilidad de plantear propuestas legislativas y polticas, pero su influencia en proyectos especficos a nivel gubernamental, regional y local es limitada; juega un rol consultivo en los proyectos interministeriales. Reino Unido: La estrategia se coordina centralmente; el suministro de servicios electrnicos reside en los diferentes departamentos. El papel de la Unidad de e-Gobierno es eliminar las barreras y proporcionar polticas, productos y procesos que los departamentos necesitan que se desarrollen centralmente para que tengan xito. Para la administracin local, la coordinacin central reside en la Oficina del Viceprimer Ministro, pero los cuerpos locales son responsables de la provisin del servicio. Blgica: Dentro del marco federal, la Secretara de Estado para e-Gobierno est a cargo de definir una estrategia comn de gobierno electrnico y asegurar la implementacin consistente de esta poltica; sin embargo, incluso a este nivel, el enfoque al gobierno electrnico es descentralizado. Aunque la Secretara de Estado ayuda a los departamentos a elaborar e iniciar sus proyectos TIC y de gobierno electrnico, la prestacin de servicios sigue siendo responsabilidad de cada departamento. El FEDICT tambin proporciona gua y apoyo, un grupo que representa a los directores de TIC de todos los departamentos, que decide qu debera ser coordinado, estandarizado y centralizado. La financiacin de los programas de gobierno electrnico puede venir del FEDICT, el presupuesto del departamento, o una combinacin de ambos. El FEDICT tambin es el representante federal para la coordinacin entre niveles federales y regionales en cuestiones de estrategias TIC y gobierno electrnico. El FEDICT, sin embargo, no tiene autoridad sobre los niveles regionales y de comunidad. Canad: El enfoque es centralizado en tanto que un organismo lder tiene la responsabilidad de las polticas y las decisiones de financiacin (plataforma nica, integracin de servicios) con la ayuda de un comit directivo a nivel del viceprimer ministro; es descentralizado en el sentido que los departamentos y organismos individuales tienen que decidir cmo de rpido van a poner sus servicios en lnea. Es centralizado desde el punto de vista del acuerdo entre administraciones sobre portales integrados, pero tambin porque un CIO dirige un organismo central que administra las polticas y directivas, establece los objetivos, ubica las inversiones y proporciona el marco de trabajo de las polticas; es descentralizada en tanto que los departamentos/organismos son dueos de esos sitios web (es decir, se les da la responsabilidad de ver si tienen xito). Dinamarca: Hay un comit conjunto con secretaras permanente de seis ministerios (adems de representantes polticos locales y comarcales), pero existe una divisin funcional de la administracin segn la cuestin (si es estratgica, se aborda por el comit conjunto, si es no-tcnica u organizativa, entonces se aborda por una Digital task force). Existe una fuerte tradicin de autonoma de los gobiernos locales y regionales, y las instituciones de gobierno local tienen la responsabilidad de implementar el gobierno electrnico con relaciones aseguradas por una estrecha cooperacin, dilogo y acuerdos, y por el hecho de que el gobierno local est directamente implicado en el comit conjunto responsable del e-Gobierno.
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Cuadro 5.3.
Portugal: El pas est en una transicin desde un sistema no coordinado y descentralizado hacia un enfoque colaborativo y una visin (las TIC son un medio para una mejor administracin) que implica una poltica centralizada con una implementacin descentralizada con la ayuda principal de la Unidad de la Sociedad del Conocimiento y la Innovacin, estratgicamente ubicada en la Oficina del Ministro Adjunto al Primer Ministro, cuyo trabajo es definir las polticas estratgicas y operacionales, reforzar la coordinacin, controlar las polticas, gestionar el portal de la administracin, etc. Las barreras legislativas y regulatorias todava son un obstculo, pero hay una orientacin hacia la provisin de servicio, ganancias de eficiencia, transparencia y ahorro. Holanda: El enfoque es descentralizado, con escasa legislacin, mandato poltico o control presupuestario centrales, pero hay una pequea estandarizacin de datos y una voluntad creciente de cooperacin entre los cuerpos pblicos autnomos. Noruega: Noruega se ha movido de unos planes dirigidos de manera centralizada a una gestin central ms ligera, con organismos y entidades locales como conductores del proceso. Actualmente el enfoque es muy descentralizado y quedan pocas reas donde hay coordinacin. Existe alguna coordinacin sobre uso compartido de bases de datos (informacin de registro), pero los organismos tambin temen los proyectos de desarrollo e implementacin dirigidos a nivel central.
Fuente: Informes de pases de la OCDE, febrero de 2004.
Agentes de coordinacin La coordinacin directa casi siempre toma la forma de una entidad coordinadora (ver Cuadro 5.4) o agente. Se pregunt a los pases de la OCDE si tenan un director jefe de informacin (Chief Information Officer, CIO), un puesto que se ha usado en muchos pases tanto a nivel ministerial como de toda la administracin con el fin de actuar como punto de referencia para la implementacin del gobierno electrnico y asegurar la coordinacin entre organismos. La mayora indic que tenan un CIO nacional. De los 13 pases que dijeron que no tenan un CIO, 11 eran gobiernos unitarios, aunque la mayora de esos pases tenan equivalentes funcionales en otras formas (equipos de trabajo, grupos de trabajo, ministerio de TIC). Esto puede indicar que existe un compromiso entre tener un CIO o compartir responsabilidades entre ministerios; la mayora de los pases que contestaban que no tenan un CIO se ubican en las tres filas intermedias de la Tabla 5.2. Cuadro 5.4. El rol de los CIO ms all de la coordinacin del gobierno electrnico (cont.)
El informe The e-Government Imperative de la OCDE (2003) mencionaba que para mejorar la coordinacin y cooperacin en la administracin y mejorar las prcticas organizacionales para la gestin de las tecnologas de la informacin, muchos pases de la OCDE haban creado puestos de CIO para abarcar a toda la administracin.
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Cuadro 5.4.
El rol de los CIO ms all de la coordinacin del gobierno electrnico (cont.)
Algunos expertos internacionales especializados en el anlisis de los CIO del sector pblico, argumentan que el papel de los CIO est evolucionando lentamente desde la coordinacin de asuntos tcnicos y administrativos al de un socio del negocio, al mismo nivel que la alta direccin. Incluso otros dicen que los CIO deben ser capaces de enfrentarse a cuestiones de gestin nicas para los CIO del sector pblico y moverse ms all de su papel administrativo tradicional para convertirse en un miembro clave del equipo ejecutivo de un gobierno, tanto a nivel de organismo como en el mbito nacional. De forma ms general, los especialistas afirman que los CIO deberan ser personas con mltiples talentos que aprovechen las oportunidades de utilizar su experiencia en un papel ms importante y estratgico. Los CIO no slo coordinan y gestionan, sino que tambin dirigen, crean una visin de cmo las TIC lograrn el xito de la organizacin, forman e informan sobre las expectativas de una empresa basada en las TIC, organizan una gestin clara y apropiada de las TIC, integran la estrategia del negocio y de las TIC, construyen una organizacin de servicios de informacin ms ligera, desarrollan un personal altamente cualificado de alto rendimiento, y gestionan los riesgos de las TIC. Los CIO que trabajan en el sector pblico tambin se enfrentan al reto tradicional de estar a cargo de otros servicios administrativos, tratar con planes estratgicos que varan con los cambios polticos, trabajar con presupuestos escasos, y tratar con procesos lentos y la resistencia al cambio. Sin embargo, la mayora de las empresas de consultora TIC, las publicaciones lderes sobre tecnologas del sector pblico y los funcionarios que trabajan en tecnologa de los pases miembros de la OCDE tambin reconocen que los CIO del sector pblico todava no han logrado el nivel de influencia necesario para trabajar mano a mano con los encargados de tomar las decisiones y a la vez ser responsables de los resultados. Estudios de la OCDE sobre e-Gobierno: Mxico (2005) analiza el papel de los CIO en la coordinacin del gobierno electrnico y expone que los CIO necesitan tener responsabilidades claras sobre gobierno electrnico. Es importante un mnimo nivel en TIC y habilidades de gestin, pero los CIO deben tener un conocimiento claro sobre la naturaleza horizontal del gobierno electrnico y cmo ste puede ayudar a mejorar la administracin en conjunto. Los CIO deberan tener tambin un fuerte conocimiento de las necesidades de la organizacin, los objetivos, las reglas de programa, las relaciones en el marco poltico y organizacional, cultura y habilidad para pensar fuera de la caja desde el punto de vista de cmo deberan proporcionarse los servicios de forma ms eficiente y colaborativa. Por ltimo, los CIO deben conocer el sistema poltico y controlar los puntos clave para hacer funcionar las cosas, pero este control puede llevar en ocasiones a cuellos de botella o a la politizacin de los retos y objetivos del gobierno electrnico.
Fuente: OCDE, The e-Government Imperative (2003), OCDE, E-Government Studies: Mexico [Estudios sobre e-Gobierno: Mxico] (2005), notas de prensa de Gartner Inc., notas de prensa de Deloitte US, revistas Public CIO, TechRepublic, CIO.
El CIO puede operar en el entorno de la organizacin, y tambin en el de la administracin en su conjunto. El papel del CIO es cubrir el salto entre una perspectiva puramente tcnica y a menudo impulsada por recursos disponibles, y la planificacin y las preocupaciones operacionales de las oficinas de programa, para asegurar la perspectiva global bien equilibrada necesaria para efectuar el cambio. El papel del CIO es tambin de liderazgo. Como se analizaba en el reciente informe de la OCDE, Checklist for e-Government Leaders [Listas
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de control para los lderes del e-gobierno], el papel del lder es esencial para maximizar los beneficios del gobierno electrnico. Los roles de los lderes del gobierno electrnico y los coordinadores incluyen: Ayudar a los organismos a definir la visin del servicio y asegurar que consultan para determinar las preferencias de los ciudadanos. Vender la visin e involucrar a las partes interesadas (incluidos individuos del sector privado). Definir el lugar del gobierno electrnico como parte de la sociedad de la informacin, y como parte de la reforma de la gestin pblica. Formar coaliciones y conseguir apoyo poltico. Capacitar a los usuarios para la adopcin de nuevos canales. Monitorizar el progreso y asegurar la responsabilidad. Asegurar el liderazgo tecnolgico impulsando la interoperabilidad, estndares, armonizacin, etc. Los CIO pueden ser funcionarios de carrera o seleccionados polticamente. En el transcurso del siglo XX, los papeles tradicionalmente separados de los polticos y los administradores se han difuminado en los pases occidentales. En su extremo, todava se espera de los polticos que articulen ideales y visiones y, de los administradores, que implementen las polticas. En el punto medio donde se negocian los intereses y se formulan realmente las polticas los polticos y administradores comparten ahora la responsabilidad, y de forma explcita en algunos pases. Incluso la barrera entre la creacin de polticas y su implementacin cada vez se convierte ms indistinguible, segn ambas partes del ciclo de la poltica experimentan una realimentacin, interaccin y ajustes cada vez ms frecuentes. Marcos de trabajo para la coordinacin Aunque los mecanismos directos de coordinacin se centran en los actores, los mecanismos indirectos de coordinacin se centran en las regulaciones y acuerdos que estructuran la coordinacin y colaboracin. stos pueden estar centralizados, en la forma de marcos de trabajo desarrollados centralmente (aunque a menudo realizados de manera conjunta con ministerios y organismos operacionales) como las arquitecturas empresariales, o uno-a-uno en la forma de acuerdos que se han adoptado individualmente entre ministerios y organismos para ayudarles a trabajar mejor juntos.
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Los marcos de trabajo para la coordinacin son vitales porque muestran cmo los esfuerzos individuales de las organizaciones se encuadran en los esfuerzos globales, y reducen la necesidad de negociacin ad hoc segn surge cada tema, por tanto, asegurando un enfoque ms equitativo y consistente. En su ponencia nacional en la OCDE, por ejemplo, Australia seala que el uso compartido de informacin y la integracin de servicios en la propia jurisdiccin y entre diferentes jurisdicciones con xito depende de acuerdos mutuos para superar los obstculos que existen en la legislacin y las disposiciones de gestin y financieras, y tambin en los procesos de negocio. Control del gobierno electrnico: hacer obligatoria la coordinacin Aunque los mecanismos centralizados de coordinacin probablemente se puedan hacer ms obligatorios y los mecanismos uno-a-uno ms voluntarios, esto no siempre es el caso necesariamente. Por ejemplo, el e-Da 1 y 2, das nacionales establecidos por el Consejo Conjunto para el e-Gobierno de Holanda, establecen los objetivos de asegurar que todas las organizaciones de la administracin sean capaces de intercambiar documentos de forma electrnica primero entre ellos, y luego con sus usuarios (ciudadanos y empresas). Aunque estos objetivos no eran obligatorios, mediante una combinacin de marketing, asistencia tcnica y presin de los colaboradores, el gobierno fue capaz de lograr un grado de cumplimiento del 95%. La dificultad para convencer a las organizaciones del gobierno para ceder algunas parcelas de soberana con el objetivo de maximizar los retornos globales de la administracin proporciona un argumento convincente para un mayor control. Sin embargo, los que han experimentado con cuestiones de implementacin, saben bien que las iniciativas obligatorias no siempre garantizan resultados de xito. Los requerimientos obligatorios deben ir acompaados de un caso convincente (incluso si no es en el mejor inters de una organizacin individual), una consulta mediante el proceso de desarrollo poltico, una autoridad central con suficiente poder coercitivo y posiblemente incentivos para facilitar el proceso de cambio. 5.5. CONTEXTOS Y DISPOSICIONES INSTITUCIONALES NACIONALES Cabra esperar que las estructuras organizativas y los enfoques ms generales tuvieran una fuerte influencia en las estructuras del gobierno electrnico. La influencia de las disposiciones institucionales en las democracias puede clasificarse a lo largo de dos dimensiones (Lijphart, 1999; ver Anexo 5.1). La dimensin federal-unitaria (ver Cuadro 5.5) aborda la distribucin geogrfica de poder en un pas sin solucin de continuidad. En un extremo est el estado unitario en el que el gobierno central es mucho ms poderoso que los gobiernos locales
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y puede dirigir el trabajo de stos. En el otro extremo est el estado federal, que se compone de unidades muy autnomas; se caracteriza por una significativa descentralizacin y mucha autonoma para los gobiernos provinciales, regionales y locales. La segunda dimensin es la dimensin de partes-ejecutivas, que se preocupa de la forma en que se comparte el poder entre las instituciones a nivel central, especialmente el poder ejecutivo y legislativo. Tambin ofrece una solucin de continuidad entre dos extremos: el estado mayoritario, caracterizado por la concentracin de poder en gobiernos de un partido nico que domina la legislatura, y la democracia de consenso, que se caracteriza porque el poder se comparte en coaliciones globales multipartido, con un mayor equilibrio de poder entre el gabinete y la legislatura. Cuadro 5.5. Cambiando los portfolios de gobierno electrnico en respuesta a los cambios en las necesidades (cont.)
En 2004, muchos pases modificaron la responsabilidad de sus portfolios de gobierno electrnico. Cada cambio refleja las necesidades de cada pas, en funcin del punto alcanzado por cada uno en el desarrollo del gobierno electrnico. Estos cambios deberan analizarse como respuestas a necesidades y cuestiones polticas estratgicas y cclicas, ms que como ejemplos absolutos de enfoques buenos o malos. Por ejemplo, algunos pases estn movindose de un control poltico a un control ms administrativo para as institucionalizar el gobierno electrnico y proteger las ganancias obtenidas hasta entonces (Portugal, Mxico). Otros cambios han sido dirigidos por una mayor orientacin a la prestacin y adopcin de servicios de gobierno electrnico tras periodos de un rpido desarrollo (Canad, Reino Unido). En trminos de asociacin con reas polticas relacionadas, algunos pases han separado sus portfolios de gobierno electrnico y sociedad de la informacin (Reino Unido, Australia), mientras otros han consolidado el liderazgo de tales portfolios (Noruega). Muchos pases se encuentran actualmente en discusiones internas sobre el impacto del gobierno electrnico en la administracin en general, y las consecuencias que esto debera tener en cmo estructurar las diferentes iniciativas. Canad: La responsabilidad de la iniciativa Government-on-line [Administracinen-lnea] fue transferida desde el Treasury Board Secretariat al Public Works and Government Services Canada (PWGSC) para lograr ganancias de eficiencia de la integracin con TIC y otros servicios proporcionados por el departamento. El CIO sigue desempeando un papel muy importante en el Treasury Board Secretariat. Australia: Seis meses despus de su creacin por el Ministerio de Comunicaciones, Tecnologas de la Informacin y las Artes (Ministry for Communications, Information Technology and the Arts, DCITA), la Oficina Australiana de Gestin de la Informacin del Gobierno (Australian Government Information Management Office, AGIMO) fue incorporada al Departamento de Finanzas y Administracin. El objetivo de este organismo era fomentar y coordinar el uso de las TIC para la prestacin de programas y servicios del gobierno australiano. Absorbi una parte de la anterior Oficina Nacional para la Economa de la Informacin (National Office for the Information Economy, NOIE) que gestionaba el gobierno electrnico. Las funciones de la NOIE sobre polticas, investigacin y programas generales fueron transferidas a la DCITA para formar la Oficina de Economa de la Informacin (Office for the Information Economy, OIE) dentro del departamento.
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Cuadro 5.5.
Cambiando los portfolios de gobierno electrnico en respuesta a los cambios en las necesidades (cont.)
Reino Unido: Se instaur una nueva Direccin del e-Gobierno a partir de la Oficina del Gabinete y dependiente de la Secretara del Gabinete para llevar a cabo las ideas del Primer Ministro para la reforma del servicio pblico. La tarea de esta unidad es centrarse en asegurar que las TIC apoyan la transformacin de la administracin para proporcionar as servicios pblicos mejores y ms eficientes. Reemplaz a la anterior Oficina electrnica del Comisionado (e-Envoys Office) y es responsable de cinco tareas principales: Dictar el objetivo del actual Acuerdo de Servicio Pblico (Public Service Agreement, PSA) de la Oficina del Gabinete para la provisin de servicios electrnicos. Definir y dirigir la implementacin de una estrategia global de sistemas de informacin para apoyar la agenda de reforma del sector pblico. Definir la arquitectura, requisitos y estndares, y ser el cliente inteligente de los servicios e infraestructuras comunes de la administracin. Liderar y guiar la comunidad TIC en la administracin. Ser el Central Sponsor for Information Assurance [Mecenas Principal del Aseguramiento de la Informacin]. Noruega: Una iniciativa reciente de reforma de la administracin (Junio 2004) transform el Ministerio de Trabajo y Gestin de la Administracin en un Ministerio de Modernizacin, centrando sus responsabilidades en el portfolio de la administracin pblica y dndole un papel explcito como coordinador de las polticas TIC en toda la administracin. La reforma se centra en hacer un mejor uso de las TIC como catalizador y herramienta para la reforma de la administracin. Portugal: Uno de los cambios realizados en 2005 por el nuevo gobierno para priorizar la sociedad de la informacin y el gobierno electrnico fue transformar la Unidad de Innovacin y Sociedad del Conocimiento (Unidade de Misso Inovao e Conhecimento, UMIC), que ha sido responsable del gobierno electrnico bajo la Presidencia del Consejo de Ministros, en un organismo permanente de la administracin dependiente del Ministerio de Estado para la Presidencia y con la participacin del Ministerio de Finanzas y Administracin Pblica. Mxico: En 2003, la Unidad de Gobierno Electrnico y Poltica de Tecnologas de la Informacin fue trasladada desde la Oficina de la Presidencia de la Repblica para la Innovacin Gubernamental al recientemente creado Ministerio de Administraciones Pblicas. Es responsable de las polticas y la coordinacin del gobierno electrnico.
Fuente: http://pm.gc.ca/eng/accountability.asp
Cuadro 5.6.
La estructura unitaria o federal de los pases desempea un papel en las consideraciones estructurales del gobierno electrnico (cont.)
En pases unitarios, es til distinguir entre la delegacin de la implementacin administrativa y la transferencia de autoridad poltica. Desde el punto de vista de las responsabilidades estructurales, hay una diferencia entre descentralizacin administrativa y poltica:
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Cuadro 5.6.
La estructura unitaria o federal de los pases desempea un papel en las consideraciones estructurales del gobierno electrnico (cont.)
La desconcentracin es una descentralizacin administrativa: un ministerio central transfiere sus funciones o transmite rdenes, delegando a niveles ms bajos la autoridad de implementar de forma independiente o incluso tomar decisiones de importancia menor. Esto es un paso tutelado, adoptado en parte por razones de eficiencia, pero slo ofrece un dbil grado de autoridad independiente. El traspaso de competencias es una descentralizacin poltica, el poder de toma de decisiones en s mismo, y la autoridad para elegir, se transfieren, tpicamente a instituciones representantes elegidas regionalmente a las que se ha dado la capacidad de generar ingresos independientes (aunque con poder sobre un conjunto restringido de reas polticas). El traspaso de competencias es un paso poltico de reduccin de tutela, adoptado en parte por razones de equidad, que requiere de instituciones polticas, jurisdicciones y actitudes nuevas (o transformadas), y un grado elevado de autoridad independiente. En los estados federales, la autonoma para la toma de decisiones se integra en la propia estructura del gobierno. La reveladora medida del federalismo se toma si algunas cuestiones son exclusivamente parte de las competencias o de autoridad a un nivel diferente al del gobierno nacional. El uso compartido vertical de la autonoma para la toma de decisiones normalmente se basa en una constitucin nacional que elimina la necesidad de transferir explcitamente tal autoridad desde el gobierno central. Tener mltiples niveles de toma de decisin no implica necesariamente una mayor descentralizacin. Una revisin de la descentralizacin poltica en 154 pases hall que los pases con ms niveles internos de gobierno no tienen por qu estar ms inclinados a descentralizar el poder de toma de decisiones, los recursos financieros o de personal o tener funcionarios locales. Al contrario cuantos ms niveles de gobierno, mayor es la proporcin de funcionarios que trabajan en los niveles inferiores que han sido designados desde arriba (Treisman, 2002).
Autonoma para la toma de decisiones Las disposiciones institucionales tambin pueden medirse en trminos de un continuo de autonoma para la toma de decisiones desde lo ms centralizado a lo ms descentralizado. Su ubicacin empieza con sus estructuras polticas definidas formalmente, pero stas son menos importantes que la autonoma que conceden. Por ejemplo, aunque Austria es formalmente federal, su constitucin concede a sus Lnder (estados federales) una escasa autonoma para la toma de decisiones y, por tanto, se ubica ms bien en el extremo unitario; Espaa, anteriormente una estructura formalmente unitaria, ha ido traspasando la autonoma a sus regiones y, por tanto, movindose hacia el extremo federal. El tiempo, por supuesto, desempea un papel en la evolucin de estas estructuras. Se podra analizar este continuo a travs de tres grandes grupos (ver Tabla 5.4) definidos como el ms centralizado, intermedio, y el ms descentralizado. Estos grupos muestran que los pases pueden alcanzar niveles similares de
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autonoma en la toma de decisiones, incluso cuando tienen disposiciones administrativas muy diferentes. Por ejemplo, el parecido entre la Francia unitaria que desconcentra el poder administrativo y una Austria federal que concentra el poder poltico (ver columnas 2 y 3) y el parecido entre la Espaa unitaria que traspasa el poder poltico y la Canad federal que concentra el poder administrativo (ver columnas 5 y 6). Podra razonarse que segn los gobiernos se alejan del punto ms centralizado, el poder primero se desconcentra administrativamente, seguido por niveles sucesivos de autonoma poltica. Lo contrario es tambin cierto; la autonoma poltica concedida disminuye segn se aleja del punto ms descentralizado, y la tutela administrativa central aumenta3. Tabla 5.4. Un proceso continuo de autonoma para la toma de decisiones
Ms unitario Aumenta la autonoma administrativa 1 Ms centralizado 2 Administracin desconcentrada Francia Italia Portugal 3 Autonoma dbil en el marco subnacional Austria Mxico 4 Equilibrio entre centro y local Dinamarca Finlandia Islandia Holanda Noruega Suecia 5 Traspaso de poderes a las regiones Reino Unido Espaa Ms federal Aumenta la autonoma poltica 6 Fuerte autonoma en el marco subnacional Blgica Canad Alemania Estados Unidos 7 Ms descentralizado Australia Suiza
Repblica Checa Grecia Hungra Irlanda Japn Corea Luxemburgo Nueva Zelanda Polonia Eslovaquia Turqua
Fuente: Autor.
3 La ubicacin nacional es provisional pero ampliamente acordada, al menos en la dimensin unitariafederal, con sugerencias de Lijphart (1999) y de Lane y Ersson (1999). Es en el punto medio donde la situacin est menos clara, porque una nacin-estado unitaria que se est desconcentrando deja mucha menos autonoma para la toma de decisiones (o slo la deja administrativamente) que una nacin-estado unitaria que est traspasando competencias a los gobiernos locales (ejemplo, la desconcentracin de Francia/Italia frente al traspaso de Reino Unido/Espaa). De igual manera, movindose de derecha a izquierda, una nacin-estado federal que deja una fuerte autonoma poltica a sus unidades subnacionales lo hace a mucho mayor nivel que una que concentra un poder casi tutelar en el centro (ejemplo, Alemania/Estados Unidos frente a Austria/ Mxico). La tabla intenta representar simultneamente las dimensiones de fuerte y dbil, poltica y administracin, y federal y unitario, entremezclando y separando al mismo tiempo.
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El lugar que habitan los pases a lo largo de estos continuos puede influir el enfoque escogido para el gobierno electrnico de diferentes maneras. Hasta cierto punto, el enfoque nacional se ajusta a la estructura poltica bsica de los pases (por ejemplo, Grecia y Turqua describen su enfoque al gobierno electrnico como unitario). Pero no faltan excepciones (por ejemplo, pases federales que usan enfoques centralizados o mixtos, pases unitarios que usan enfoques descentralizados o mixtos) y de ah el solapamiento en la zona intermedia. Lo mismo puede decirse con respecto al enfoque general adoptado; los seis pases que se describen a s mismos como ms descentralizados ubican la responsabilidad en un nico ministerio tanto como en alguna forma de responsabilidad ministerial compartida o un grupo de trabajo. En otras palabras, revelan una considerable presencia en mitad del espectro. Muchos pases de la OCDE no pueden clasificarse fcilmente como centralizados o descentralizados. Por otra parte, sus constituciones y sus estructuras polticas dejan claro que domina el nivel nacional. Por otra parte, en estructuras federales, a menudo existe una autoridad para la toma de decisiones polticas y tambin administrativa considerablemente independiente. Por ejemplo, Suecia hace notar que el gobierno nacional dirige el pas, pero la toma de decisiones del gobierno local se ejercita por asambleas elegidas que tienen el derecho de recaudar impuestos. Como muestra la Tabla 5.4, los pases ms centralizados (ver columnas 1 y 2, 14 pases, 47%) sobrepasan de lejos a los pases ms descentralizados (ver columnas 6 y 7, 6 pases, 20%). En trminos de estructura formal, los pases de la OCDE son, por lo tanto, predominantemente centralistas (ver columnas 1, 2, 4, 5), dado que slo 8 de 30 miembros no son centralizados (sumando las columnas 1, 2, 4, 5). Adems, desde el punto de vista del poder ejercido en los niveles subnacionales (columnas 4-7), casi la mitad de los pases de la OCDE (14) tienen una orientacin descentralizada. En trminos numricos, podra esperarse que una mayora de pases de la OCDE tiendan hacia soluciones administrativas centralistas, que incluyen el gobierno electrnico, puesto que este es su modo dominante de estructurar el gobierno. A la vez, no resulta sorprendente que muchos estados miembros tambin favorecen soluciones descentralizadas de un tipo u otro.
El impacto de las disposiciones institucionales en los enfoques al gobierno electrnico Las estructuras nacionales para la toma de decisiones no estn muy correlacionadas con las disposiciones para el gobierno electrnico; si un pas es unitario o federal no parece ser un indicador de su enfoque al gobierno electrnico, y dnde se ubica la responsabilidad del gobierno electrnico dice muy poco sobre la autonoma para la toma de decisiones en ese pas. Por ejemplo, el Ca-
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ptulo 3 describe los enfoques de siete pases de la OCDE para la identificacin y organizacin de Procesos de Negocio Comunes (PNC). El que un pas sea federal o unitario podra explicar cmo identifica los PNC. En un estado unitario, podra esperarse que el gobierno central tomara la iniciativa en la identificacin de PNC. En un estado federal, esto sera impensable, dado que el gobierno central no tiene autoridad para interferir en los procesos de negocio del gobierno local. Por tanto, puede esperarse que la identificacin de los PNC se lleve a cabo en el mbito local de un estado federal. Sobre la base de los informes nacionales, sin embargo, el cuadro es bastante ambiguo. Por ejemplo, Nueva Zelanda y Alemania, en extremos opuestos de la dimensin federal/unitaria de Lijphart (Alemania, federal; Nueva Zelanda, unitaria), adoptan un enfoque medio-sistemtico para la identificacin de PNC. Un anlisis ms detallado indica que podra ser explicado parcialmente por las barreras legislativas a la interferencia del gobierno central en el gobierno local en Nueva Zelanda. Los Estados Unidos, un ejemplo clsico de estado federal, adoptan un enfoque muy sistemtico en el marco federal. La posicin de los pases en la dimensin ejecutivo/partidos del modelo de Lijphart parece ser un mejor indicador del comportamiento. De nuevo, analizando el ejemplo de los Procesos de Negocio Comunes, un pas con una disposicin institucional fuertemente mayoritaria probablemente organizar los PNC (una vez identificados) de forma ms obligada. Los altos funcionarios del gobierno prescribirn cmo organizar los PNC, y otras organizaciones, jerrquicamente inferiores, tendrn que obedecer. Los pases que pueden clasificarse como democracias de consenso llevarn a cabo un proceso de consulta, y se tendrn en cuenta las opiniones de todos los actores involucrados. Slo cuando todos se pongan de acuerdo en un mtodo, ste ser implementado. Esto puede explicar tambin por qu ciertos pases tardan tanto tiempo en llevar a cabo la organizacin de los PNC.
Cuadro 5.7.
Dinamarca: Asegurando mltiples perspectivas a nivel de plantilla
La Digital Task Force de Dinamarca fue establecida en 2001 con el objetivo de implementar la estrategia de gobiernoelectrnico en todos los niveles de la administracin. Aunque es albergada por el Ministerio de Finanzas, pretende representar mltiples perspectivas involucrando a empleados de varios ministerios y organizaciones, incluyendo las asociaciones de gobiernos locales y regionales. Para asegurar que la plantilla mantiene la perspectiva de sus propios organismos, la mayor parte de la misma est en prstamo para la Digital Task Force (por un periodo habitual de 18 meses), que tiene un mandato temporal que termina en 2006.
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Los informes de los pases apoyan esta relacin. Los Estados Unidos, por ejemplo, en lnea con su sistema de dos partidos en el que el ganador se lo lleva todo, ha elegido usar el enfoque de control para promover los cambios (aunque este es un enfoque relativamente nuevo en su iniciativa de gobierno electrnico). Corea (no incluida en el estudio de Lijphart) puede considerarse como un pas mayoritario y tambin adopta el enfoque de control. Holanda y Suecia adoptan un enfoque dejar-hacer que es ms consistente con sus culturas polticas. Un enfoque de control levantara probablemente mucha oposicin de las organizaciones relevantes que disfrutan de una tradicin de autonoma y no aceptaran intrusos en sus procesos de negocio. Sin embargo, hay algunas excepciones interesantes. Nueva Zelanda, que Lijphart coloca hacia el extremo mayoritario del espectro, adopta un enfoque facilitador, aunque un enfoque de control probablemente sera factible, dada su cultura poltica. Esto podra indicar que la conciencia poltica de la importancia de los PNC es baja en Nueva Zelanda, y que el organismo de gobierno electrnico tiene un mandato dbil. Alternativamente, la influencia de la legislacin sobre el sector estatal puede ofrecer una explicacin plausible. Alemania y Dinamarca son tambin excepciones interesantes. Ambas son democracias de consenso, pero adoptan el enfoque facilitador en vez del enfoque dejar-hacer. Esto podra ser debido tambin a la conciencia poltica y al compromiso hacia la identificacin de PNC. Los gobiernos de estos pases se han comprometido a identificar los PNC en el contexto de sus programas de gobierno electrnico. Han dado poder a los consejos ministeriales o administrativos de alto nivel para tomar decisiones sobre esta materia. Adems, usan incentivos para intentar influir en las organizaciones para que adopten PNC. En las culturas polticas de estos pases, un enfoque de control probablemente levantara oposicin de las organizaciones. Sin embargo, debido a la prioridad concedida a la organizacin de PNC, los gobiernos han decidido adoptar un enfoque ms fuerte que el enfoque dejar-hacer. Las estructuras influyen pero no son determinantes Los patrones polticos y administrativos existentes (ver Cuadro 5.5) pueden tanto frenar como acelerar la adopcin del gobierno electrnico. Los gobiernos unitarios pueden traspasar el poder de toma de decisiones pero pueden no hacerlo, y los estados-naciones federales pueden centralizar las decisiones de gobierno electrnico incluso aunque dejen otras decisiones a niveles polticos inferiores. Sin embargo, aunque los pases pueden ciertamente elegir qu funciona mejor para ellos, ciertas ataduras limitan sus movimientos; la fuertemente federalizada Suiza slo centralizar hasta el grado en que lo permitan sus estructuras descentralizadas de toma de decisiones, y lo opuesto en la fuertemente unitaria Irlanda.
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5.6. UN ENFOQUE COMBINADO Una preocupacin excesiva por la estructura tiende a centrar la atencin en quin tiene la responsabilidad formal, ms que en la capacidad de la administracin global de recibir o reaccionar a los flujos de informacin. Dado que la capacidad de procesamiento de informacin puede aumentar el poder o reducirlo hasta el punto de parlisis (Kochen y Deutsch, 1969), conocer tal capacidad se convierte en crucial. Segn se multiplican los contactos entre organizaciones de una administracin, considerar el poder como una funcin de lo que se hace con la informacin (o comunicacin) puede ser simplemente ms importante que la estructura formal. En la imagen de silo (o integracin vertical) de la administracin, la informacin fluye, con mayores o menores grados de viscosidad, arriba y abajo en la estructura jerrquica. La imagen de red tiene mltiples nodos de mayor o menor importante y, por tanto, flujos de informacin ms omnidireccionales. Sin embargo, no todos los canales son de igual importancia, por ejemplo, cualquiera con acceso a Internet puede obtener un flujo continuo de informacin sobre las cotizaciones actuales en la bolsa, y los precios de cierre en Tokio pueden servir como gua para los precios de apertura en Londres (y ms tarde en Nueva York). Por el contrario, en el mercado de cereales, cuya informacin primaria sobre oferta y demanda es domstica, se ajusta mejor la imagen de silo. El gobierno electrnico puede ser visto como un continuo desde la prestacin de informacin y presencia en lnea estticas, hacia la interactividad y el desarrollo de redes dinmicas que transforman los organismos (Melitski, 2003) o, alternativamente, como un continuo desde modelos de gobierno gerenciales, hacia consultivos y participativos (Chadwick y May, 2003). En el extremo gerencial, el gobierno proporciona informacin a sus usuarios esperando que las nuevas tecnologas le permitan hacerlo de forma ms efectiva en costes. Ms all del continuo, la interactividad es mayor, segn los usuarios pueden utilizar estas tecnologas para responder, a cuestiones tpicamente predeterminadas como las declaraciones de impuestos en lnea. Hasta el momento, ningn pas ha alcanzado el extremo sin costuras, donde el modelo descendente se integra con el modelo ascendente (UN-DPEPA, 2002), y el gobierno se hace ms transparente y abierto un punto que algunos gobiernos puede que no quieran alcanzar nunca. Una orientacin hacia la comunicacin de dnde viene, quin est involucrado, y si esa involucracin incluye la toma de decisiones puede ser una manera de abordar lo que hay ms all de la centralizacin o la descentralizacin del gobierno electrnico. Para enlazar la comunicacin con el poder puede ser necesario no slo conocer quin y cmo participa en la elaboracin de polticas, sino tambin la direccin de la comunicacin. A modo de ilustracin, se comparan dos pares de pases: Austria con Suiza, y Australia con Nueva Zelanda.
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Austria y Suiza De acuerdo con su fuerte orientacin corporativista, Austria tiene una Plataforma de e-Gobierno que incluye representantes polticos de todos los niveles federales, ministerios federales especficos, empresas y el sector de aseguradoras sociales, y algunos expertos, por tanto, aparentemente asegura una amplia participacin. Sin embargo, aunque participan muchos interesados (de una forma que no se ha descrito), la responsabilidad y, por consiguiente, la direccin surgen desde la Cancillera Federal, que establece un mapa de ruta (para proyectos comunes, financiacin, implementacin, objetivos, etc.) elaborado por una Junta de e-Cooperacin, que es implementado por un comit de TIC compuesta por CIO que aseguran la coordinacin y la cooperacin de los ministerios. Hay un inters en la cooperacin institucionalizada con las regiones y municipalidades, pero en la ausencia de indicaciones de que esta cooperacin suponga de hecho entradas para la toma de decisiones, la impresin es que la direccin va hacia abajo (o desde el centro). La vecina Suiza, por el contrario, se basa en iniciativas descentralizadas, proyectos especficos que son responsabilidad de un ministerio concreto (slo algunos de ellos tienen un CIO), y una estrategia para proporcionar servicios electrnicos a los ciudadanos y las empresas sin cambiar el sistema poltico y administrativo, en un sistema que incluso constitucionalmente otorga una amplia autoridad a los niveles inferiores de gobierno. Hasta el portal nacional es un proyecto conjunto de la Confederacin, los cantones y las municipalidades; la estandarizacin se lleva a cabo por una asociacin con representantes de estos tres niveles polticos, compaas privadas, el mbito acadmico y asociaciones profesionales. La estrategia de gobierno electrnico no es un portfolio financiado y priorizado en el mbito gubernamental sino una lista de proyectos con ninguna responsabilidad especfica para su revisin y aprobacin en el nivel federal. Hay algn inters en promocionar y evaluar el gobierno electrnico, y hay un organismo en el Ministerio de Finanzas responsable de definir la estrategia, arquitecturas y estndares de las TIC para el gobierno federal, pero el ritmo del gobierno electrnico se decide a nivel de ministerio o incluso de organismo y, por tanto, guarda semejanza con otros muchos aspectos de la vida pblica suiza. Australia y Nueva Zelanda Australia se describe a s misma como no unitaria (y federada ms que federal) y con un amplio traspaso de poderes a sus organismos gubernamentales, aunque con una necesidad evidente de coordinar y colaborar segn se refleja en la creacin de la Oficina Nacional de la Economa de la Informacin (National Office of the Information Economy, NOIE), reemplazada recientemente por la Oficina Australiana de Gestin de la Informacin del Gobierno
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(Australian Government Information Management Office, AGIMO), que asume la responsabilidad del gobierno electrnico. Existe un nico ministerio lder (Comunicaciones, Tecnologas de la Informacin y las Artes), complementado con un foro gubernamental (el Consejo de Ministros en Lnea, que incluye ministerios de cada estado y territorio y al presidente de la asociacin de gobiernos locales) que asegura una fuerte representacin regional en el nivel poltico. La estrategia, sin embargo, es proporcionada por un comit de interorganismos (Comit para la Estrategia de Gestin de la Informacin, Information Management Strategy Committee, IMSC), la coordinacin y promocin de las decisiones se asegura por el organismo central (AGIMO), mientras que los grupos de trabajo en el mbito del CIO trabajan en cuestiones especficas de naturaleza ms tcnica e informan al comit de interorganismos, y la implementacin la llevan a cabo los departamentos y organismos individuales. La participacin es tanto vertical (Consejo en Lnea) como horizontal (IMSC, CIO), llegando desde arriba y abajo o, en resumen, un flujo de informacin aparentemente bidireccional. Nueva Zelanda, por el contrario, persigue lo que se podra llamar una centralizacin dejar-hacer Las materias que se perciben como comunes, genricas o fundamentales de todos los organismos (como los estndares de interoperabilidad) se realizan de manera uniforme, pero el trabajo de cada organismo es descentralizado. El gobierno electrnico no dispone de un portfolio separado (aunque es la responsabilidad del Ministerio de Servicios del Estado) y el Director de la Rama de Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones de la Comisin de Servicios del Estado (CSE) no tiene autoridad sobre cmo los organismos desarrollan o proporcionan el gobierno electrnico. Pero los organismos deben consultar al CSE sobre su alineamiento con la estrategia de gobierno electrnico, y el ejecutivo comprende el potencial multiplicador de los estndares de gobierno electrnico acordados. Nueva Zelanda caracteriza su propio enfoque como la creacin centralizada de cimientos compartidos y ve el gobierno electrnico como una alternativa a la reestructuracin. Faltan aqu, particularmente comparando con Australia, unos cuerpos intermedios en el marco regional, ministerial o de organismo que proporcionen entradas hacia arriba, dando la sensacin que, aunque al centro podra gustarle proporcionar una mayor direccin, tanto la periferia (regiones) como los organismos estn difusos (o slo pueden ser reunidos peridicamente). Puede ser til realizar una comparacin inicialmente como contraste entre lo que ocurre en el mbito poltico y lo que ocurre en el administrativo. Por ello, pases como Suecia (y Nueva Zelanda) dan un amplio margen a los niveles administrativos en parte porque el gobierno electrnico no es una cuestin poltica especfica, sino ms bien un aspecto de reforma de la gestin pblica (reestructuracin en Nueva Zelanda, poltica global en Suecia). Esto da una direccin difusa, aunque el pas pueda tener una estructura poltica unitaria. En otras palabras, una falta de participacin de abajo arriba en la toma de decisio-
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nes conduce a una centralizacin dbil, o al menos a una separacin entre la autonoma local y el control central. En Australia, por el contrario, las decisiones, estrategias y coordinacin en el nivel poltico proporcionan una orientacin hacia abajo, aunque la gestin administrativa, las inversiones y la implementacin proporcionan entradas hacia arriba desde varios cuerpos, el sistema puede caracterizarse como si tuviera un modo bidireccional. Pases como Austria buscan modos unidireccionales de arriba abajo (aunque puede haber alguna entrada desde niveles horizontales o verticales). Estos ejemplos, precisamente porque parecen ir ms all en sus respectivos caminos, pueden tomarse como polos sobre los que otros pases gravitan en diferentes grados. Si se combina esta idea de participacin y direccin de la comunicacin con los anlisis anteriores, se llega a un mapa provisional de enfoques del gobierno electrnico en la OCDE (ver Tabla 5.5).
Tabla 5.5.
Mapa provisional del universo del gobierno electrnico en la OCDE

Polo 1 Polo 2 Bidireccional Australia Difusa Suecia Polo 3
Tipo de comunicacin Pas ejemplo Autocalificacin del enfoque nacional Centralizado
Unidireccional Austria
Grecia Irlanda Japn Corea Turqua
Luxemburgo Polonia
Poltica/estrategia cen- Repblica checa tralizada, implemen- Islandia tacin descentralizada Reino Unido Eslovaquia Ni centralizada ni des- Blgica centralizada (o ambas) Canad Mxico Planificacin compartida, implementacin descentralizada Descentralizada
Hungra Estados Unidos
Nueva Zelanda?
Dinamarca Alemania Portugal Espaa Finlandia Holanda Noruega Suiza
Fuente: Autor.
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Escogiendo qu coordinar: organizarse para un mejor gobierno El anlisis de las estructuras de gobierno electrnico puede revelar el enfoque y los recursos que ha escogido cada pas para implementar lo. Puede tambin centrar la atencin en reas en las cuales un gobierno nota que es necesario un esfuerzo adicional, desde el punto de vista de la colaboracin, estndares comunes o reduccin de la brecha digital4. Pero la estructura por s misma no cuenta la historia completa. Resulta un ejercicio valioso llevar a cabo la identificacin de los objetivos antes de especificar los medios. Pero hasta el momento, el gobierno electrnico ha sido ms bien un medio cuyos objetivos son confusos. Establecer un portal de la administracin y hacer posible el pago de impuestos en lnea son retos tcnicos relativamente sencillos para proporcionar servicios a los ciudadanos. Preguntar sobre el control y la coordinacin es preguntar por los medios sin primero establecer los objetivos (trata el gobierno electrnico de comunicacin o de responsabilidad? Es sobre comunicacin con el gobierno o con los ciudadanos?). La idea gerencial de que los fines estructuran los medios no ser de ayuda cuando los fines estn completamente indefinidos. El objetivo de un mejor gobierno proporciona un marco de trabajo a los pases para centrarse en sus propias prioridades sin dictar cules deberan ser dichas metas. Al intentar lograr un mejor gobierno la pregunta crtica es, por tanto, no si las iniciativas de gobierno electrnico en los pases de la OCDE deberan ser centralizadas o descentralizadas, sino qu elementos podran estar mejor alineados para lograr objetivos especficos. El Captulo 2 presenta una visin de cmo los elementos comunes o bloques constructivos pueden conseguir servicios multicanales homogneos. Dado que los gobiernos de la OCDE pretenden transformar sus administraciones, la comparacin de las estructuras de gobierno electrnico debera centrarse en la habilidad del gobierno para proporcionar esos elementos comunes.
4 Este enfoque tiene sus limitaciones. Por ejemplo, en las ponencias de los pases de la OCDE, las estructuras se identifican pero no los mecanismos, el rol de los diferentes actores se describe en formas que no dejan clara su participacin en la coordinacin, y los pases incluyen ms o menos (o ninguna) informacin sobre cmo llegaron a las actuales estructuras. As pues, al preguntar por la responsabilidad primaria del gobierno electrnico, slo se puede establecer una ubicacin nominal o una responsabilidad formal. Queda sin contestar el contenido de tal responsabilidad, y la intencin de ubicar la responsabilidad en ese lugar. Como resultado, no se sabe qu conclusin obtener del hecho de que un pas ubique la responsabilidad del gobierno electrnico en un ministerio especfico mientras que otro enfatiza que la responsabilidad reside en una oficina cercana al ejecutivo del pas. Esta ambigedad contina cuando un estado afirma que su enfoque al gobierno electrnico es que un determinado cuerpo establece las polticas, mientras otro pas dice que su cuerpo equivalente proporciona indicaciones, y el tercero dice que su cuerpo responsable coordina la estrategia. Esto bien podra ser tres formas diferentes de decir lo mismo aunque tambin podra connotar tres cosas diferentes. Incluso los trminos tcnicos como los protocolos de autenticacin o interoperabilidad podran no ser los mismos en diferentes pases, as que una posible sugerencia sera que un conjunto estandarizado de descriptores funcionales en un instrumento de consulta uniforme podra facilitar la tarea de comparacin. Una razn clave por la que esto es necesario es que muchos pases proporcionan una variante de la respuesta poltica centralizada, implementacin descentralizada cuando se les pregunta por su enfoque nacional, aunque estos pases sean diferentes salvo en sus estructuras polticas y administrativas.
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El ejemplo del ISBN presentado a principios de este captulo subraya el potencial de las TIC para alinear ciertos aspectos de los programas o actividades a lo largo de los organismos sin integrarlos necesariamente. Las TIC basadas en estndares y la gestin de la informacin permiten que la red del gobierno sea conducida por consideraciones y objetivos polticos ms que por la propia tecnologa. El ejemplo tambin demuestra la separacin entre la integracin tcnica y del programa. Los estndares tecnolgicos comunes pueden dar realmente a los organismos libertad para la toma de decisiones desde el punto de vista de cmo entregan los programas y servicios de los que son responsables. Una perspectiva general para toda la administracin no significa necesariamente una perspectiva nica, y de hecho las TIC ofrecen un rango de posibilidades para alinear los procedimientos de la administracin sin cambios estructurales. Ms que reorganizar las estructuras y responsabilidades de los departamentos y los organismos, por ejemplo, Canad ha intentado conseguir servicios homogneos creando departamentos virtuales en torno a grupos de servicios para mayores, jvenes, gente en demanda de empleo, viajantes, posibles inmigrantes, etc., y las nuevas estructuras de gestin se han creado abarcando las estructuras existentes de los departamentos y organismos. Corea ha intentado definir una prestacin homognea de servicios mediante la integracin de sistemas sin reorganizar las estructuras y responsabilidades de los ministerios y organismos. Los 23 sistemas existentes relativos a finanzas que estaban operando de forma independiente en diferentes departamentos del gobierno en Corea han sido interconectados e integrados en el Sistema Nacional de Informacin Financiera. La posicin de ventaja de Suecia es que los servicios homogneos deben ser proporcionados dentro del actual marco de trabajo organizacional mediante la cooperacin entre organismos, ms que mediante una reorganizacin del gobierno. Esto se simplifica en cierta manera por el hecho de que el gobierno central es relativamente pequeo (slo el 1% de los empleados pblicos estn en los ministerios) y no jerrquico, por tanto, facilitando la coordinacin mediante los canales existentes. De forma similar, Noruega ha proporcionado servicios homogneos a las empresas mediante el establecimiento de un canal comn (Altinn) y procedimientos para suministrar informacin de la empresa al gobierno. Este es un ejemplo de cooperacin entre el Centro de Registro Brnnysund, las autoridades tributarias y Statistics Norway [Estadsticas de Noruega] para simplificar la sobrecarga de envo de datos de las compaas a los organismos del gobierno. 5.7. CONCLUSIN Algunos pases creen que la coordinacin horizontal entre organismos es suficiente como enfoque comn al gobierno electrnico y esos pases tienden a tener enfoques descentralizados a la estrategia de gobierno electrnico. Los
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sistemas descentralizados han tenido xito debido a una orientacin general y un papel central limitado. Otros creen que la coordinacin horizontal no es suficiente, y que el gobierno necesita trabajar conjuntamente como una misma organizacin para lograr una prestacin de servicios simplificada y una mayor eficiencia. Estos pases adoptan un enfoque ms centralizado a la organizacin del gobierno electrnico. Para ser capaces de trabajar de esta manera, son necesarios cambios estructurales, que requieren el alineamiento de presupuesto, regulacin, estructuras, y, en ltimo extremo, la cultura de la administracin. Tal cambio es difcil, y requiere polticas que pueden no existir. Todava otros creen que una reorganizacin virtual puede lograr los mismos objetivos al proporcionar un marco de trabajo para la colaboracin. Este captulo sugiere tres conclusiones, ms claras en los lmites: Relativamente pocos pases se sienten cmodos con un enfoque comunicativo muy difuso, y aquellos que lo adoptan (con la excepcin de Nueva Zelanda) permiten una considerable autonoma para la toma de decisiones, verticalmente, horizontalmente o ambas. Quiz de forma sorprendente, relativamente pocos pases persiguen de manera sistemtica un estilo de comunicacin unidireccional de arriba abajo con poca participacin en la toma de decisiones. Incluso un pas como Hungra, con una historia de centralizacin, se involucra en una descentralizacin sectorial y un enfoque dual para separar las TIC de la administracin de las cuestiones de la sociedad de la informacin. La tendencia predominante para la toma de decisiones sobre gobierno electrnico en los pases de la OCDE es combinar y ajustar los modos de comunicacin y de toma de decisiones. Esto es cierto tanto para la autorreferenciada dimensin de centralizacin y descentralizacin como para la direccin de la comunicacin y la participacin en la toma de decisiones. Esto puede ser debido a estructuras polticas que animan a la toma de decisiones a niveles subnacionales (pases organizados federalmente), razones prcticas administrativas (estructuras administrativas pequeas en pases con poca poblacin, deseo de cambiar estructuras antiguas altamente centralizadas), o por razones de eficiencia (una toma de decisiones anteriormente fragmentada). Todos los gobiernos de la OCDE combinan elementos descentralizados y centralizados, tanto en sistemas de prestacin y niveles de gobierno, como en disposiciones pblicas-privadas por sector o en implementacin (Parsons, 1995). Si un gobierno desea promover una prestacin de servicios de gobierno electrnico descentralizado en los diferentes organismos, unidades separadas van a reinventar la rueda de forma independiente o van a tener problemas de comunicacin horizontal porque los distintos organismos empleen diferentes tecnologas. De hecho, coordinar centralmente algunos aspectos del gobierno
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electrnico puede ser un factor importante y necesario para la descentralizacin efectiva de la implementacin. Este enfoque de combinar-y-ajustar significa que los pases que buscan comparar sus propios enfoques de gobierno electrnico con los de otros pases de la OCDE primero tienen que situarse a s mismos con respecto a las dimensiones de participacin y direccionalidad, para luego observar los contrastes entre esos pases cuyos esfuerzos van hacia la colaboracin o cooperacin en la toma de decisiones (como en la estructurada Australia o la menos estructurada Suiza) y aquellos en los que la colaboracin tiene un escaso efecto o slo funciona para aspectos especficos, ms tcnicos (como en la estructurada Austria o en la menos estructurada Nueva Zelanda). De hecho, si un pas est interesado en cambiar su enfoque, una sugerencia prctica es buscar un compaero miembro de la OCDE con el que comparta ms caractersticas, y compare lo que ambos estn haciendo en esta rea. 5.8. BIBLIOGRAFA
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179
ANEXO 5.1. Formas de democracia
Figura 5.A1.1.
Formas de democracia
Dimensin federal-unitaria
2
NZL
1
FIN
ISR SWE NOR BEL ITA PNG NLD
ISL LUX PRT IRL MRT JPN VEN ESP COL HRV GRC MYS FRA
GBR
BWA BRB TTO JAM BHS
DNK
1
CHE
AUT IND AUS
CAN
2
USA DEU
3 2 1 0 1
Dimensin ejecutivo-partidos Fuente: Lijphart, 1999.
180
CAPTULO 6. CONCLUSIN
6.1. INTRODUCCIN Hoy en da el gobierno electrnico se ve cada vez ms como un factor de transformacin a largo plazo de la administracin que va ms all de la prestacin electrnica de servicios. Sin embargo, la introduccin de las TIC en las administraciones pblicas no conduce automticamente, ni en s mismas ni por ellas, a una mejor administracin. La asuncin inicial que la puesta en lnea de ms servicios siempre era mejor, llev a muchos gobiernos de la OCDE a finales de los 90 a establecer objetivos numricos para poner todos los servicios en lnea dentro de los primeros aos del nuevo milenio. Sin embargo, los profesionales del gobierno electrnico han aprendido que, sin una proposicin de valor, simplemente poner informacin y servicios pblicos en lnea, no produce automticamente nuevos clientes (o no en los nmeros deseados) ni mejora la forma en que la administracin lleva a cabo su negocio tanto de manera visible (frontoffice) como interna (back-office). Y tampoco incrementa instantneamente la credibilidad y confianza en la administracin. Para lograr una transformacin, las organizaciones responsables del gobierno electrnico se han dado cuenta de que el uso de las TIC en la administracin pblica debe estar acompaado por unas iniciativas de reforma y modernizacin cuidadosamente estudiadas. Las organizaciones responsables de los temas generales de gestin pblica, a su vez, necesitan conocer el potencial de las TIC para canalizar el gobierno electrnico con el fin de apoyar las reformas que llevan a la administracin a ser una organizacin interconectada y ms eficiente. Las nuevas presiones requieren que los gobiernos basen sus inversiones y decisiones organizativas sobre evidencias de valor para la administracin, los ciudadanos y los negocios ms que en certezas fijas. Adoptar un enfoque al gobierno electrnico dirigido al usuario (Captulo 1) puede proporcionar un principio orientador para el diseo y la prestacin de servicios. Un enfoque
181
orientado al usuario, sin embargo, tiene serias implicaciones organizativas para la prestacin de servicios. Por ejemplo, las estrategias multicanal (Captulo 2) pueden posibilitar un enfoque ms coherente y efectivo en los costes de la prestacin de servicios mediante el uso coordinado de los recursos TIC en los canales de prestacin de dichos servicios, mientras que las arquitecturas empresariales planean procesos de negocio comunes (Captulo 3) para permitir a la administracin encontrar maneras de incrementar su productividad desde una perspectiva global a toda la administracin. Estos enfoques son muy exigentes y requieren una mejor comprensin de los costes y beneficios del gobierno electrnico. Los casos de negocio de gobierno electrnico (Captulo 4) permiten que las administraciones determinen y ajusten los objetivos del mismo y mantengan las iniciativas controladas y en su curso. Para lograr los beneficios potenciales a menudo es necesario un enfoque global, y los gobiernos estn estructurando sus iniciativas de gobierno electrnico e introduciendo mecanismos de coordinacin (Captulo 5) que establecen enlaces cruzados internos en la administracin para hacerla ms receptiva y romper las formas de trabajo aislado. Figura 6.1. Transformacin mediante la reforma del sector pblico y el uso estratgico de las TIC
Nivel de reforma
Moderno
Interconectado
Tradicional
N CI A RM O F S AN TR
Informatizado
Uso de las TIC
182
CONCLUSIN
6.2.
HALLAZGOS PRINCIPALES
Esta publicacin se centra en cmo traducir una visin del gobierno electrnico orientado al usuario en procesos y soluciones reales para lograr una administracin ms efectiva en costes. Posteriormente el informe analiza lo que se conoce hasta la fecha en trminos de costes y beneficios del gobierno electrnico. Finalmente, compara los diferentes enfoques de distintos pases a la coordinacin del gobierno electrnico con el objetivo de alcanzar una perspectiva holstica de la administracin. Captulo 1. Gobierno electrnico orientado al usuario El primer captulo analiz cmo los gobiernos pueden dirigir mejor sus iniciativas de gobierno electrnico para centrar sus esfuerzos en las reas de mayor valor. Los pases de la OCDE coinciden en que transformarse desde un enfoque orientado al proveedor a un enfoque orientado al usuario debera ser un principio organizativo mximo del gobierno electrnico. Llevar esto a la prctica es mucho ms difcil. Una forma es medir si los servicios estn orientados al usuario o no (especialmente aquellos que se proporcionan mediante canales electrnicos) es analizando sus tasas de adopcin, mirando especialmente los porcentajes de usuarios con acceso a esos servicios que escogen utilizarlos en lnea. En general, la gente considera que la administracin es compleja e inconexa; no saben dnde acceder a los servicios y no tienen un contacto frecuente con la administracin. Al recibir los servicios de la administracin, los usuarios quieren unas molestias mnimas, facilidad de acceso y consistencia. Para incrementar la tasa de adopcin de un servicio electrnico, los gobiernos deben, por tanto, desarrollar una proposicin de valor al usuario real que pueda utilizarse para dirigir el diseo del servicio y explicar sus beneficios a los usuarios. La mejora de las tasas de adopcin de los servicios electrnicos muestra que su valor para los usuarios es real, dado que stos slo los emplearn si perciben que obtienen un beneficio real y no slo beneficios abstractos. Los gobiernos pueden cambiar la visin de la gente sobre la administracin integrando las necesidades de los usuarios de servicios personalizados en su propia visin de la prestacin de servicios. Esto requiere comprender dos cosas: 1) que los diferentes roles que ejercen los usuarios cuando tratan con la administracin (por ejemplo, cliente, sujeto, ciudadano, etc.) tienen implicaciones en cmo hacer que un servicio est orientado al usuario de forma ptima; y 2) que el desarrollo de un gobierno electrnico orientado al usuario tendr un impacto no slo en la forma en que los servicios tienen que ser diseados y proporcionados, sino tambin en cmo se definen sus estructuras y operaciones
183
internas. Para estar verdaderamente orientados al usuario, los servicios deberan organizarse con una visin holstica de ste en vez de una visin especfica del servicio o de un organismo, lo que requiere una mayor coordinacin y colaboracin entre los organismos de la administracin. Esto tiene numerosos beneficios: aumento de la accesibilidad y usabilidad de los servicios, de la calidad de la experiencia para los usuarios y una mayor eficiencia. Analizando las experiencias de los pases de la OCDE, los elementos de un gobierno electrnico de xito, orientado al usuario, incluyen los siguientes: Un nico sitio web global para toda la administracin que sirva de escaparate nico de los servicios de gobierno electrnico, o un portal y/o una poltica de gestin de sitios web que logre resultados similares. Una imagen de marca fuerte de los servicios de gobierno electrnico, apoyada por campaas efectivas de marketing para fomentar su uso. Un nfasis inicial en las reas donde hay una mayor necesidad, una alta demanda y una prioridad clara para los usuarios, con el objetivo de proporcionar unos servicios de gran valor orientados a los usuarios, junto con un uso eficiente de los recursos. Unas arquitecturas comunes de navegacin y bsqueda para todo el contenido y servicios en lnea. Unas disposiciones robustas de privacidad y seguridad. Estos servicios orientados al usuario y modos de prestacin deben fundamentarse en investigacin de los usuarios. Una realimentacin constante sobre el uso y la satisfaccin puede mejorar el desarrollo y la prestacin del servicio para que los servicios se ajusten mejor a las expectativas de los usuarios. Esto no slo es aplicable a los servicios en lnea, sino tambin a los objetivos de negocio generales de los organismos, de tal forma que la organizacin en conjunto pueda aprender de las preferencias constantemente cambiantes de los usuarios. Pero la investigacin de usuarios tiene sus limitaciones, puesto que la gente no siempre sabe lo que quiere o podra no tener una opinin acerca de los servicios que no ha experimentado todava. El marketing de los servicios de gobierno electrnico incluye la formacin de los usuarios sobre las posibilidades que ofrece, la construccin de una fuerte marca que los usuarios recuerden en su mente y la creacin de confianza. Los canales electrnicos pueden conseguir tanto calidad como ahorros para el programa si incrementan las tasas de adopcin en vez de, simplemente, ampliar el mbito de aplicacin (y coste) de la prestacin del servicio. Una estra-
184
CONCLUSIN
tegia de xito orientada al usuario debera, entonces, llevar a la migracin de los usuarios desde los canales de servicio tradicionales a los nuevos canales electrnicos, creando as una masa crtica de usuarios y consiguiendo una reduccin de costes en los canales tradicionales. Captulo 2. Prestacin multicanal de servicios El siguiente captulo analiz un enfoque para hacer los servicios ms orientados al usuario y eficientes, centrndose en cmo las TIC pueden ayudar en toda la prestacin del servicio independientemente de los medios con los que ste finalmente se proporcione. Un enfoque de prestacin multicanal de servicios implica hacer un uso mejor y ms flexible del conjunto completo de canales de prestacin de servicios de la administracin de una manera coordinada y consistente, basada en recursos y sistemas de informacin internos comunes. Centrndose en las TIC como catalizador y factor del cambio organizativo en la administracin, una perspectiva de prestacin multicanal de servicios rompe con la nocin de los servicios en lnea como, sencillamente, otro canal ms entre muchos, y en su lugar trata cada vez ms la informacin y las TIC como recursos comunes para muchos o todos los canales del servicio. Gran cantidad de los retos de la conversin a la prestacin multicanal de servicios son ms o menos genricos para todos los pases (por ejemplo, la arquitectura de prestacin de servicios y la interoperabilidad). En los aos 80 y 90, muchos gobiernos separaron el diseo del servicio de su prestacin, en un intento de conseguir una administracin ms eficaz y eficiente. Sin embargo, los gobiernos ahora ven que las TIC crean oportunidades para redisear servicios y tambin para proporcionarlos electrnicamente, y estn adoptando conceptos como integracin de servicios cruzando fronteras tradicionales y prestacin flexible mediante mltiples canales. Una estrategia de servicio multicanal contribuye a la tarea ms importante de la innovacin en los servicios. Esto requiere con frecuencia la reintegracin de los procesos de diseo del servicio (es decir, la poltica) y de prestacin del servicio (es decir, la operacin) que haban estado separados en las ltimas dos dcadas. De esta forma, la prestacin multicanal de servicios es un componente clave de la agenda para la transformacin: se trata de optimizar la e en egobierno integrando el gobierno electrnico con enfoques ms antiguos de diseo e implementacin. La innovacin en los servicios plantea grandes desafos, ya que requiere que los organismos y las partes interesadas se impliquen y se pongan de acuerdo en las prioridades y que las unidades de negocio y las divisiones TIC internas a los
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organismos y entre diferentes organismos colaboren estrechamente. Tambin pide que los organismos reflexionen sobre los papeles que los individuos tienen como clientes de los servicios y como ciudadanos con derechos y obligaciones. Hacer malabarismos con esto es un proceso poltico, no administrativo. Con el aumento de proveedores de servicios y socios, los gobiernos tendrn cada vez ms presiones para integrar sus servicios con los de otros organismos pblicos y privados. Esto exigir la implementacin de arquitecturas empresariales o arquitecturas de prestacin de servicios hojas de ruta que organicen los procesos de la administracin en torno a funciones organizativas o agrupaciones de servicios diferentes de los actuales organigramas apoyadas por estndares y herramientas apropiadas que satisfagan los requisitos emergentes de cuestiones tales como la seguridad, la privacidad, la autenticacin, la interoperabilidad entre infraestructuras TIC, recursos de datos, procesos de negocio, servicios y canales de prestacin usados por muchas organizaciones diferentes. Ningn gobierno est cerca todava de lograr una solucin completamente homognea para la prestacin de servicios, que es el objetivo ltimo de muchas visiones y estrategias nacionales en el mbito del gobierno electrnico, y en cada pas se utiliza todo un rango de modelos distintos de diferentes niveles de madurez. Pero la tecnologa es una herramienta cada vez ms importante para lograr una mayor integracin. Las TIC permiten que las organizaciones utilicen las mismas infraestructuras para proporcionar mltiples servicios a travs de mltiples canales, llevando a modelos de prestacin de servicios colaborativos o interconectados. La gestin del canal se est moviendo, por tanto, desde el modelo en silo hacia una prestacin de servicios en red con un estilo de gobierno ms holstico. La prestacin multicanal de servicios depende de un gran nmero de precondiciones que incluyen la interoperabilidad, una fuente de datos nica y autoritativa y arquitecturas de prestacin de servicios que proporcionen polticas y marcos de trabajo comunes. Otros bloques constructivos para ayudar en el desarrollo de enfoques multicanales maduros son una visin comn de la prestacin multicanal de servicios y una estrategia nacional apropiada para este suministro, una arquitectura orientada a servicios que gue la forma en que los organismos utilizan los datos y las TIC, disposiciones de gestin que permitan que los organismos trabajen juntos para proporcionar una prestacin multicanal de servicios y lograr involucrar a todas las partes interesadas para mejorar el conocimiento de sus usuarios por parte de la administracin. Captulo 3. Identificando procesos comunes de negocio El tercer captulo intenta evaluar y extraer conclusiones de los resultados de los esfuerzos de los pases para identificar y organizar procesos comunes de
186
CONCLUSIN
negocio (por ejemplo, funciones internas como sistemas financieros y gestin de registros, y tambin servicios externos como recepcin de pagos) entre las organizaciones de la administracin. Aunque la idea de intentar hacer la administracin ms racional y eficaz eliminando la redundancia y desarrollando soluciones comunes no es nueva, las TIC proporcionan nuevas herramientas y oportunidades para monitorizar lo que hace el gobierno y cmo lo hace, para alinear estndares y desarrollar soluciones comunes. La mayora de los pases incluyen la identificacin de los procesos comunes de negocio como elemento de su estrategia de gobierno electrnico. Este captulo ha ilustrado los dos principales enfoques para la identificacin de procesos comunes de negocio: un enfoque sistemtico y un enfoque ad hoc. El enfoque sistemtico (por ejemplo, la Arquitectura Empresarial Federal en Estados Unidos) tiende a estar centralizado y a analizar todos los procesos de la administracin. Usa un mtodo estructurado, como las arquitecturas empresariales (correspondencias globales en el marco de la administracin entre funciones, servicios y procesos de negocio y la forma en que las TIC y los datos pueden serles de apoyo), que tiende a identificar procesos comunes de negocio en todas las reas de actividad de la administracin. Los pases que adoptan un enfoque ad hoc (por ejemplo, la iniciativa holandesa de Una Administracin Diferente) no sienten que un papel central fuerte sea el medio apropiado para lograr el cambio del gobierno electrnico y, por tanto, tienen una organizacin mucho ms dbil para implementar esta visin. Los procesos comunes de negocio son identificados mediante contactos informales entre los organismos. Estos pases identifican menos procesos comunes de negocio y tienden a centrarse principalmente en procesos secundarios internos, ms que en los servicios externos, que son ms difciles de agregar entre varios organismos. Este captulo tambin ha identificado tres enfoques para organizar procesos comunes de negocio: un enfoque de control, un enfoque facilitador y un enfoque dejar-hacer (laissez-faire). En los pases donde el ejecutivo se compone de un nico partido y/o tiene relativamente ms poder que la asamblea legislativa, es ms probable que usen un enfoque de control (estrictamente descendente, de arriba abajo), mientras aquellos con un ejecutivo multipartito y/o un mayor equilibrio de poder tienden a usar un enfoque dejar-hacer o facilitador. El enfoque de control lleva a la gestin y organizacin de un gran nmero de procesos comunes de negocio, sobre todo con niveles intermedios de cooperacin por ejemplo: sistemas de informacin compartidos, mientras que el enfoque dejar-hacer permite que los organismos inicien proyectos con la ayuda del gobierno central slo en el caso en que sta sea solicitada. Este enfoque
187
lleva a la gestin de un nmero ms bajo de procesos comunes de negocio, pero con los mayores niveles de cooperacin entre organismos. El enfoque facilitador se caracteriza porque el gobierno central intenta impulsar que los organismos usen procesos comunes de negocio mediante la creacin de incentivos. Esto conduce a nmeros medios de procesos comunes de negocio organizados, con niveles tambin medios de cooperacin. Esta perspectiva es probablemente la posibilidad ms descendente en las democracias de consenso, porque el enfoque de control suele ser imposible constitucionalmente. Los enfoques dejar-hacer y facilitador tambin tienen la ventaja de que requieren que se demuestre a los organismos las ventajas de que participen en un proceso comn de negocio antes de que se incorporen al mismo. Podra decirse que esta es la razn principal de la mayor coordinacin en aquellas reas donde se identifican los procesos comunes de negocio. Captulo 4. Caso de negocio para el gobierno electrnico El cuarto captulo de esta publicacin examin cmo los pases intentan demostrar el retorno de inversin del gobierno electrnico desarrollando metodologas para medir y evaluar el e-gobierno (es decir, desarrollando casos de negocio). El gobierno electrnico puede ser muy costoso de implementar y es inherentemente arriesgado debido tanto a su dependencia de las TIC como a los consiguientes cambios organizativos, culturales y de procesos de negocio (segn se describe en los primeros tres captulos) que son necesarios si se pretende obtener un impacto apropiado. Basar las inversiones en gobierno electrnico en casos de negocio usando metodologas consistentes es de importancia vital, puesto que no slo proporcionan una justificacin para la toma de decisiones de inversin en gobierno electrnico en cada una de las etapas de la implementacin, sino que tambin ayudan a proporcionar criterios para evaluar y gestionar el riesgo y, en ltimo trmino, el xito o fracaso de las iniciativas de gobierno electrnico. Los pases de la OCDE actualmente utilizan una gran variedad de mtodos para evaluar los proyectos de gobierno electrnico, incluyendo mtodos de evaluacin econmicos y no econmicos. El hecho de que se utilicen tantos mtodos diferentes hace difcil la comparacin de proyectos de un pas a otro. A pesar de las diferencias en metodologa, hay un consenso de que un mayor anlisis coste-beneficio del gobierno electrnico puede ayudar a destinar mejor los escasos fondos disponibles, conseguir apoyos y voluntad poltica
188
CONCLUSIN
para el mismo y reducir el riesgo de fracaso. Los datos actuales muestran que existen beneficios en los cuatro niveles del modelo de madurez del gobierno electrnico (informacin, interaccin, transaccin y uso compartido de datos/ transformacin), y que los mayores beneficios vienen de las iniciativas de transformacin, o de aquellas que transforman la manera en que la administracin lleva a cabo su negocio con el objetivo de conseguir ganancias de eficiencia y eficacia. Estos beneficios existen tanto para los usuarios de la administracin como para la administracin misma. Como se expres anteriormente, el hecho de que los proyectos de gobierno electrnico a menudo supongan la implementacin de cambios organizativos junto con el desarrollo e implementacin de TIC es un factor importante que debera ser considerado en toda investigacin agregada o comparativa del caso de negocio de gobierno electrnico o estudios de evaluacin. Muchos desafos estn sin resolver. El gobierno electrnico produce beneficios para la administracin, los ciudadanos y las empresas, y tambin beneficios ms generales y globales para la sociedad como conjunto, por ejemplo en trminos de una mayor confianza en el gobierno. Estos llamados beneficios pblicos ayudaran a los pases a pedir ms gobierno electrnico, pero son los ms difciles de medir y, generalmente, no han sido incluidos en las evaluaciones actuales del gobierno electrnico. Algunos pases lderes estn empezando a usar metodologas que incorporan estos beneficios y costes generales. Captulo 5. Coordinacin del gobierno electrnico El ltimo captulo examin cmo han organizado los pases sus iniciativas de gobierno electrnico para lograr algunos de los beneficios previstos de servicios transformacionales e interdisciplinarios. Los contextos histricos, culturales y administrativos juegan un influyente, aunque no determinante, papel en cmo los pases organizan sus esfuerzos de gobierno electrnico. Las disposiciones organizativas del gobierno electrnico en los pases de la OCDE, generalmente se mantienen en lnea con las estructuras organizativas y los enfoques generales de sus administraciones nacionales. Sin embargo esto no ocurre en todos los casos, hay ejemplos de pases federales que adoptan enfoques centralizados o mixtos y tambin de pases unitarios que adoptan enfoques descentralizados o mixtos. La dicotoma percibida ampliamente entre enfoques descentralizados o centralizados al gobierno electrnico, que ha caracterizado muchas de las elecciones que los pases han realizado sobre cmo organizar sus iniciativas, a menudo ignora u oculta el hecho de que la mayora de los pases se encuentran en algn punto intermedio con elementos de centralizacin y descentralizacin, coexis-
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tiendo en las disposiciones nacionales sobre gobierno electrnico. De hecho, la centralizacin de ciertos aspectos del gobierno electrnico (por ejemplo, estndares tcnicos) puede favorecer la descentralizacin de otros aspectos (como la toma local de decisiones sobre la prestacin del programa). La distribucin del portfolio de gobierno electrnico en los pases de la OCDE refleja la naturaleza interdisciplinar del gobierno electrnico. La responsabilidad de alto nivel para gobierno electrnico a menudo recae en el centro del gobierno o en un ministerio que tiene la responsabilidad de cuestiones de administracin pblica ms generales, de las cuales el gobierno electrnico se est haciendo cada vez ms difcil y/o menos deseable de separar. De hecho, slo cinco pases afirmaron que su iniciativa de gobierno electrnico estaba bajo un ministerio explcitamente responsable de los asuntos tecnolgicos. Para comparar los enfoques al gobierno electrnico, los pases de la OCDE no deberan analizar slo las estructuras. Deberan centrarse en el flujo de comunicacin sobre el gobierno electrnico como una pasarela para medir la dimensin interconectada del gobierno electrnico. Segn este marco de trabajo de anlisis, son relativamente pocos los pases que persiguen un enfoque estrictamente descendente al gobierno electrnico. La mayora se dedica a una combinacin y ajuste de modos de comunicacin y de toma de decisiones para proporcionar mejores servicios pblicos y lograr ganancias de eficiencia. 6.3. HALLAZGOS CLAVE Y SIGUIENTES PASOS
Las antiguas certezas (es decir, ms servicios en lnea es siempre mejor) se han reemplazado hoy en da por el reto ms difcil y complejo de mejorar la captura de datos con el objeto de establecer un caso de negocio para las nuevas iniciativas y determinar las preferencias de los usuarios acerca de servicios que todava no han experimentado. Pero las apuestas son elevadas y tangibles en trminos de ahorros financieros para la administracin, tiempo y comodidad para los usuarios y una mayor adopcin de servicios en lnea. Adems de esas medidas concretas estn los beneficios pblicos ms genricos, como la confianza pblica, que se entienden menos pero son la clave para la legitimidad del gobierno y el xito del gobierno electrnico. La respuesta a esos desafos probablemente requiere cambios organizativos. Aunque preocuparse por la eficiencia puede que empuje en la direccin de identificar y organizar ms y ms procesos comunes, esto no implica necesariamente una mayor centralizacin. Hay muchas maneras de alinear la prestacin de servicio y muchos niveles de cooperacin. De hecho, los enfoques puramente descendentes al gobierno electrnico son relativamente raros, y aunque pue-
190
CONCLUSIN
den ser ms eficaces para identificar procesos comunes de negocio, no garantizan un nivel elevado de cooperacin. Entender a fondo el contexto cultural y organizativo en el que el cambio est teniendo lugar puede ayudar a los pases a seleccionar mejor y a escoger aquellas experiencias que son ms relevantes para sus propias situaciones. En qu punto el cambio organizativo se convierte en transformacin? Muchos de los elementos para lograr el cambio son los mismos que aquellos que forman parte de la agenda de modernizacin (es decir, rendimiento y gestin del cambio, el uso de los mecanismos de mercado), pero la transformacin implica que los organismos de la administracin tienen que desarrollar una visin ms holstica de la administracin y su participacin en ella, pensando y actuando ms all de las fronteras organizativas y de servicios tradicionales para abordar las necesidades y problemas de los usuarios de la administracin. En este modelo, los flujos de informacin, ms que las jerarquas, determinan cmo se proporcionan los servicios. Los procesos en la administracin estn alineados, son interoperables y eficientes. Los servicios se disean a medida para anticipar las necesidades de los usuarios. Y la informacin es segura y reutilizada en vez de ser recogida de forma repetida. Este mundo todava no existe, pero las estrategias multicanales de servicio estn empezando a establecer las arquitecturas de servicio y empresariales que demuestran el papel que las TIC pueden jugar para lograr una mejor comunicacin en la administracin, un mayor intercambio de datos y un uso ms sencillo y eficiente de la informacin, independientemente de cmo se proporcionen la informacin y los servicios. Esta forma nodal de gobierno, basada en cambios en la cultura y actitudes, trae muchas promesas de una mejor administracin y supone un ideal frente al que medir los esfuerzos actuales en el mbito del gobierno electrnico. Tras la primera ola de implementaciones de gobierno electrnico, los pases de la OCDE estn llegando hasta el punto de darse cuenta de que el gobierno electrnico no es algo que perseguir en s mismo, sino que puede contribuir en la consecucin de una mejor administracin. ste es un reto mucho ms complejo que simplemente emplear las TIC para automatizar los procesos de negocio de la administracin y poner informacin y servicios en lnea. Introducir el gobierno electrnico en la lnea principal de esfuerzos para mejorar la administracin requiere un conocimiento de los costes y beneficios del gobierno electrnico y cmo las TIC se relacionan y deberan relacionarse con el resto de la administracin. Visto con esta luz, ms que un enfoque aislado para lograr una mejor administracin, el gobierno electrnico tiene un claro potencial para proporcionar ganancias adicionales con relacin a la mejora de eficiencia y eficacia de la
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administracin y a la transformacin de la naturaleza y los servicios que proporciona y la forma en que son proporcionados, independientemente del canal con que se haga. Para alcanzar todo su potencial, el gobierno electrnico debe ser implementado bajo esta perspectiva. En esta publicacin se presentan muchas buenas prcticas para maximizar los beneficios del gobierno electrnico, pero se necesitarn ms, dado que la mayora de los pases estn empezando justo ahora a analizar los impactos globales del gobierno electrnico. Algunas reas potenciales de trabajo adicional incluyen: Recoger y desarrollar metodologas para establecer el caso de negocio para gobierno electrnico; analizar las buenas prcticas y determinar qu mtodos pueden generalizarse a otros contextos nacionales. Desarrollar casos de estudio para mostrar cmo las metodologas de caso de negocio pueden ser aplicadas en situaciones del mundo real y establecer una lnea base sobre los esfuerzos de los pases hasta la fecha. Recoger estimaciones de ahorros obtenidos mediante el uso compartido de procesos de negocio comunes. Estas estimaciones deberan ayudar tambin a avanzar medidas de la transformacin de la administracin resultante del gobierno electrnico. Desarrollar guas de buenas prcticas para consultas pblicas, investigacin de mercados y mecanismos de realimentacin para conseguir unos servicios en lnea ms orientados a los usuarios. Un anlisis ms detallado del proceso de transformacin, identificando: 1) rutas o modelos para el cambio; 2) componentes de la transformacin (es decir, estrategias multicanal, disposiciones de uso compartido de datos, infraestructuras back-office); 3) factores de xito basados en estudios de casos nacionales; 4) modelos de gestin interorganizacionales; y 5) medidas del xito.
Cuadro 6.1.
Gobierno electrnico para una mejor administracin: puntos clave (cont.)
Gobierno electrnico orientado al usuario: cmo aumentar la orientacin al usuario en la administracin? Cada vez ms, las expectativas pblicas sobre la prestacin de servicios de la administracin son que est organizada en torno a las necesidades de los usuarios ms que de acuerdo con las burocracias administrativas. Los gobiernos estn intentando satisfacer estas expectativas. Hacerlo tambin puede producir mejoras en la eficiencia y eficacia de la administracin.
192
CONCLUSIN
Cuadro 6.1.
Proporcionar servicios orientados al usuario requiere una relacin dinmica entre los usuarios y la administracin en la que sta forme a los usuarios, venda los nuevos servicios y ajuste sus servicios en funcin de la realimentacin del usuario e investigacin. Los gobiernos deben basar sus iniciativas de gobierno electrnico en ms investigacin y un mejor conocimiento de las necesidades, preferencias y prioridades de los usuarios, tanto para proporcionar los servicios de valor real que satisfacen las expectativas de los usuarios como para maximizar el beneficio del gasto pblico en el gobierno electrnico. Las tasas de adopcin de los servicios electrnicos son una buena medida para observar si los servicios proporcionan valor a los usuarios. Desarrollar servicios orientados al usuario tiene implicaciones estructurales para la administracin; los servicios tienen que ser organizaciones en torno a los usuarios, no a los organismos de la administracin. Pocos pases han realizado realmente este tipo de cambios hasta el momento. Prestacin multicanal de servicios: cmo proporcionar servicios de forma eficiente mediante mltiples canales? Las estrategias multicanal disean cmo usar las TIC para beneficio de todos los servicios de la administracin independientemente de si se proporcionan en lnea o no. Una estrategia de prestacin multicanal de servicios debe tener en cuenta cuestiones relativas a la accesibilidad y usabilidad del servicio, por ejemplo: para los discapacitados o para la gente afectada por la brecha digital. Las TIC facilitan la innovacin en los servicios de la administracin una reorganizacin completa del diseo y la prestacin. La innovacin en los servicios requiere que los temas relativos a TIC sean integrados en el proceso de desarrollo de polticas. En algunos casos, parece existir la necesidad de reintegrar el diseo del servicio (poltica) con la prestacin del servicio (operacin), basndose en la idea de que ambas fases estn estrechamente relacionadas y son interactivas. Las arquitecturas empresariales y de servicio y los marcos de trabajo de interoperabilidad son herramientas crticas para una prestacin multicanal eficaz. Las arquitecturas de gobierno electrnico se disearon inicialmente como instrumentos de gestin principalmente centrados en la visin TIC de la administracin. Ahora estn convirtindose en herramientas que representan la visin de negocio de la administracin y la enlazan tanto con la dimensin de gestin como con la dimensin tecnolgica de la administracin. Esto requiere la participacin del programa, polticas y presupuesto, y las oficinas TIC en el diseo e implementacin de arquitecturas de servicio y negocio. Identificando procesos comunes de negocio: cmo conseguir procesos de negocio colaborativos? Para mejorar la eficiencia en la administracin, se necesitan mecanismos para identificar y organizar los procesos comunes de negocio y para desarrollar soluciones que estn alineadas o compartidas entre organismos.
193
Cuadro 6.1.
Los procesos de negocio especficos de un organismo pueden conducir a una duplicacin innecesaria. Las arquitecturas empresariales y de servicio (por ejemplo, correspondencias entre funciones, servicios y procesos de negocio y la forma en que las TIC y datos pueden servirles de base), y marcos de trabajo de interoperabilidad (estndares tcnicos comunes que permiten interconectar datos y sistemas de informacin dispares ms all de las fronteras de los organismos y los servicios), son clave para lograr los objetivos de eficiencia y eficacia del gobierno electrnico. Los pases ms centralizados tienden a adoptar enfoques descendentes ms estructurados y exhaustivos. Esto puede conducir a la identificacin de ms procesos de negocio comunes, pero no garantiza la cooperacin de los organismos en su implementacin y uso. Los pases menos centralizados, usando ms enfoques ascendentes, suelen identificar menos procesos de negocio comunes, pero pueden obtener una mayor cooperacin entre organismos al utilizar cualquier solucin de las desarrolladas. El caso de negocio de gobierno electrnico: cmo pueden las iniciativas de gobierno electrnico basarse en un caso de negocio slido? Los gastos del gobierno electrnico deben estar dirigidos y justificados con la preparacin de casos de negocio consistentes de las iniciativas de gobierno electrnico. Los casos de negocio proporcionan una estimacin de los costes y beneficios esperados de un proyecto y un marco de trabajo para la evaluacin de los beneficios obtenidos. Los casos de negocio tambin permiten una evaluacin apropiada de si los retornos de inversin en gobierno electrnico esperados se estn consiguiendo y ofrecen una justificacin ms clara de los resultados producidos. Los trabajos sobre el caso de negocio de gobierno electrnico se extienden ms all de simplemente examinar los beneficios para la administracin y los usuarios, incluyendo beneficios pblicos ms difusos (es decir, confianza pblica). La evidencia actual de los casos de negocio de gobierno electrnico muestra que existen beneficios en cada nivel de madurez del gobierno electrnico, y los beneficios ms altos surgen de iniciativas de gobierno electrnico transformacionales (es decir, iniciativas que alteran la estructura y/o flujos de informacin entre organismos para una mejor administracin). La coordinacin del gobierno electrnico: cmo organizar para afrontar de la mejor forma posible los nuevos retos organizativos? El gobierno electrnico desafa a los pases a replantearse sus estructuras y procesos organizativos de la administracin, pero no existe una nica manera de organizar la administracin en conjunto. La necesidad de conectar datos, sistemas computacionales y procesos de negocio entre los diferentes organismos (es decir, la interoperabilidad) puede parecer a primera vista que favorece a las iniciativas de gobierno electrnico ms centralizadas, pero los enfoques puramente centralizados al gobierno electrnico no son muy comunes, dado que la aprobacin de los organismos es de igual importancia.
194
CONCLUSIN
Cuadro 6.1.
La centralizacin de algunos aspectos del gobierno electrnico (es decir, estndares tcnicos) puede a su vez favorecer la descentralizacin de otras decisiones (por ejemplo, cmo usar las TIC para proporcionar realmente el servicio). La inquietud futura de los gobiernos no es centralizacin frente a descentralizacin. Los pases necesitan empezar a organizar el gobierno electrnico para que est totalmente integrado en la gestin y actividad de cada organismo.
195
ANEXO A. ESTADSTICAS DEL GOBIERNO ELECTRNICO
A.1. INTRODUCCIN Hay una necesidad creciente de informacin estadstica relativa a la situacin sobre gobierno electrnico en el mbito internacional, nacional y subnacional. Como se observa en este Anexo, actualmente hay muy pocas estadsticas oficiales comparables relativas al gobierno electrnico. La falta de estadsticas comparables sobre gobierno electrnico contrasta con las estadsticas oficiales sobre la sociedad de la informacin, un rea que ha crecido rpidamente en los ltimos aos. Como consecuencia, cada vez ms pases han ofrecido estadsticas oficiales sobre el uso de las TIC en las empresas y los hogares. A nivel internacional, se han desarrollado estadsticas armonizadas sobre uso de TIC bajo los auspicios de la OCDE y Eurostat. En comparacin, hay muy pocas estadsticas sobre el sector pblico. Hay dos razones principales que dan cuenta de esta falta de informacin. La primera, que es mucho ms difcil encuestar al sector pblico que a las empresas o a los individuos. Un problema fundamental es delimitar y describir las entidades del sector pblico. La segunda razn es que, dada la relativa novedad del gobierno electrnico, no existen definiciones fiables ampliamente aceptadas sobre las TIC en el sector pblico y sobre el gobierno electrnico, ni indicadores para medirlos dentro y fuera de la administracin. Ms adelante, en este anexo se presenta ms informacin sobre estos problemas. Sin embargo, a pesar de las dificultades, hay algunos datos disponibles. Adems de analizar las cuestiones relativas al propsito y la disponibilidad de las estadsticas sobre el gobierno electrnico, este anexo presenta (principalmente) estadsticas oficiales que podran ser tiles para los creadores de polticas de gobierno electrnico.
197
A.2. POR QU LAS ESTADSTICAS SON IMPORTANTES PARA LOS PROGRAMAS DE GOBIERNO ELECTRNICO? Hay tres grandes reas donde las estadsticas pueden desempear un papel importante en el gobierno electrnico: 1. Diseo de programas de gobierno electrnico eficientes y eficaces: Cada vez ms, los gobiernos quieren no slo estar activos en el rea de gobierno electrnico, sino tambin desarrollar y proporcionar servicios que el pblico valore de manera que maximicen la eficacia del gasto pblico en gobierno electrnico. Unas estadsticas que muestren una panormica clara de cmo las administraciones estn usando las TIC y la demanda pblica de informacin y servicios en lnea, pueden ayudar a lograr estos objetivos de eficiencia y eficacia mediante programas de gobierno electrnico apropiadamente diseados. Monitorizacin y evaluacin: Las estadsticas son necesarias para monitorizar el progreso de las estrategias y objetivos nacionales en materia de gobierno electrnico, y para evaluar los costes y beneficios de las actuales iniciativas de gobierno electrnico. Los datos tambin son necesarios para justificar la continuacin de los proyectos, exponer la necesidad de nuevos gastos, distribuir ptimamente los fondos para TIC y para conocer los impactos del gobierno electrnico. Relacin del gobierno electrnico con la actividad y objetivos generales de la administracin: Tambin son necesarias las estadsticas sobre gobierno electrnico relativas a otros desarrollos en la sociedad de la informacin y la economa, incluyendo el impacto que el uso de las TIC en la administracin tiene en la economa en conjunto en trminos de productividad del sector pblico, y el efecto de liderazgo del gobierno electrnico en otros sectores de la economa.
2.
3.
A.3. QU TIPOS DE ESTADSTICAS SOBRE GOBIERNO ELECTRNICO PODRAN SER TILES A LOS GOBIERNOS? Para dibujar una imagen ms completa de los logros y el potencial del gobierno electrnico, las estadsticas deben hacer mucho ms que medir la disponibilidad en lnea de los servicios del gobierno electrnico. Resultara de gran ayuda a los creadores de polticas que existiera un amplio conjunto de medidas cuantitativas y cualitativas sobre el gobierno electrnico que incluyeran: Medidas generales para realizar anlisis comparativos nacionales e internacionales.
198
ESTADSTICAS DEL GOBIERNO ELECTRNICO
Demanda y uso del gobierno electrnico por los ciudadanos, empresas y otros sectores de la administracin. El grado hasta dnde las propias organizaciones de la administracin usan las TIC y proporcionan sus servicios electrnicamente. Los impactos (incluyendo los beneficios) del gobierno electrnico. Las medidas generales para los anlisis comparativos nacionales/internacionales incluyen indicadores tales como las tasas de penetracin del PC e Internet, el desarrollo de infraestructura y la preparacin del gobierno electrnico, el nmero de servicios en lnea, etc. Muchos estudios internacionales usan estos indicadores generales como base para sus clasificaciones del gobierno electrnico (por ejemplo, Accenture, las Naciones Unidas). La OCDE tambin recoge estadsticas de este tipo. Algunos organismos de estudios estadsticos nacionales estn recogiendo datos sobre la demanda y el uso del gobierno electrnico por parte de ciudadanos, empresas y otros sectores de la administracin (ver abajo). Adicionalmente, el Working Party on Indicators for the Information Society (WPIIS, Grupo de Trabajo sobre Indicadores para la Sociedad de la Informacin) de la OCDE est desarrollando preguntas para mejorar las medidas de la demanda de los servicios de gobierno electrnico. Este trabajo se realiza en colaboracin con el E-Government Project [Proyecto de Gobierno Electrnico] de la OCDE y se describe ms adelante. Entre los valores observados en el mbito de las organizaciones de la administracin se incluyen los gastos en TIC y el uso de las TIC por las organizaciones de la administracin para proporcionar los servicios de forma electrnica, y otros. Estas medidas, que se recogen slo en un reducido nmero de pases de la OCDE, se analizan ms adelante en este Anexo. Las medidas para evaluar los beneficios del gobierno electrnico son muy difciles de desarrollar. Incluyen mediciones del impacto del gobierno electrnico en la eficiencia, la calidad de servicio, la eficacia de las polticas y el compromiso y la confianza de los ciudadanos, y tambin su impacto en los objetivos de poltica econmica y la reforma de la administracin. La OCDE est trabajando en cmo medir los costes y beneficios del gobierno electrnico (ver Captulo 1), y tambin est analizando los beneficios del gobierno electrnico en contextos nacionales especficos utilizando la metodologa de revisin entre iguales (peer review) (ver las revisiones publicadas de Finlandia, Mxico, Noruega y la prxima revisin de Dinamarca). Este anexo estadstico se centra en estadsticas oficiales sobre la demanda y el uso de los servicios del gobierno electrnico (por los individuos y las empre-
199
sas) y en las estadsticas sobre gobierno electrnico recogidas en las propias organizaciones de la administracin. A.4. LOS PROBLEMAS PARA MEDIR EL GOBIERNO ELECTRNICO
Como se ha mencionado anteriormente, es difcil medir el gobierno electrnico desde la perspectiva de las organizaciones de la administracin. Dinamarca (OCDE, 2003) ha subrayado una razn importante. Este pas detecta una necesidad creciente de informacin sobre el uso de las TIC en el sector pblico pero afirma que las oficinas nacionales de estudios estadsticos recogen muy pocos datos debido a la complejidad estructural del sector de la administracin. Australia (OCDE, 2002) destaca las experiencias de la Australian Bureau of Statistics (Oficina Australiana de Estadsticas) al medir el uso de las TIC en la administracin y seala algunas dificultades, que incluyen: La definicin del alcance de la encuesta en la administracin. Por ejemplo, debera incluir las empresas pblicas o las organizaciones semi-pblicas? Debera incluir unidades pequeas que no tengan empleados (por ejemplo, comits o juntas que son cubiertos por entidades ms grandes)? La definicin de las unidades y su categorizacin en el escaln apropiado de la administracin. Debera una unidad incluir sus subentidades, o deberan ser todas (o algunas) unidades diferentes? La medida de la intensidad de las actividades, como la oferta de servicios electrnicos y su categorizacin. La heterogeneidad de las unidades de la administracin y los datos sobre el uso de las TIC en trminos de proporciones o recuentos absolutos (los datos se presentan desde el punto de vista de la proporcin o recuento de entidades que llevan a cabo una determinada actividad). Esta heterogeneidad conlleva diferencias en las unidades de la administracin (por ejemplo, diferencias en cmo se organizan las funciones de TIC y los cambios en las estructuras organizativas en el tiempo) que hacen muy difcil realizar una comparacin vlida de la proporcin o recuento entre regiones, escalones de la administracin y tiempo. El tema de la heterogeneidad es probablemente el desafo ms complejo cuando los datos se presentan como proporciones o recuentos de unidades. Esto no es un problema obvio para medir informacin de volumen, como el gasto o el empleo en TIC. Dinamarca (OCDE, 2003) tambin se refiri al problema de la heterogeneidad en los casos donde la gestin de las TIC est externalizada o gestionada por unidades distintas de aquella encuestada. Citan como ejemplo el caso del desarrollo de la estrategia TIC, separada de la adquisicin y, a su vez, separada de su utilizacin.
200
Reconociendo estas dificultades estadsticas, la WPIIS, en colaboracin con el Proyecto de Gobierno Electrnico, ambos de la OCDE, ha adoptado un enfoque basado en la demanda para medir las proporciones o recuentos, esto es, medir el uso (por las empresas y los individuos) de los servicios electrnicos ofrecidos por la administracin, ms que la prestacin de esos servicios por las entidades de la administracin. Sin embargo, debera apuntarse que el enfoque basado en la demanda tambin presenta inconvenientes. Un problema es cmo definir administracin en los cuestionarios para que los encuestados (hogares y empresas) tengan la misma nocin comn de lo que significa. Un problema relacionado son las diferencias en las funciones de las organizaciones de la administracin, como quiera que se definan, entre pases. Por ejemplo, en un pas, todo el transporte ferroviario podra ser una funcin de la administracin general, en otro pas podra ser responsabilidad de empresas del sector pblico o privado. Otro ejemplo es relativo a la externalizacin; la administracin en un pas podra externalizar una cierta funcin de servicio al cliente, como el trabajo de la agencia de empleo, al sector privado, mientras que otro pas la mantiene como una funcin de la administracin. Estas diferencias estructurales afectarn sobre todo a la comparacin internacional pero tambin a la comparacin en el tiempo dentro del mismo pas. 4.5. ESTADSTICAS DISPONIBLES Esta seccin proporciona algunas de las estadsticas ms oficiales que tratan de las reas generales descritas anteriormente. Incluyen el uso de los servicios de la administracin por empresas e individuos, y el propio uso de las TIC por parte de la administracin, incluyendo la prestacin electrnica de servicios. Las primeras proporcionan algunos datos valiosos sobre tendencias de uso en un reducido nmero de pases de la OCDE, mientras que las ltimas, incluso con limitaciones obvias en trminos de comparacin internacional, proporcionan datos tiles para varios pases (Australia, Canad, Dinamarca, Finlandia y Japn) desde la perspectiva de las entidades de la administracin. Algunos asuntos importantes, como los impactos globales del gobierno electrnico, no se abordan aqu y, por tanto, no se pueden tratar en trminos de estadsticas oficiales. Estadsticas de la demanda de gobierno electrnico La mayora de los pases de la OCDE recogen estadsticas oficiales sobre el uso de las TIC en los hogares y/o individuos y por las empresas. En esos pases, la mayora tambin recoge algunos datos de actividad sobre el uso de los servicios electrnicos de la administracin. Esta seccin presenta las estadsticas
201
disponibles sobre difusin general y, cuando es posible, sobre el uso de los servicios electrnicos de la administracin.
Difusin general de Internet en los hogares en pases de la OCDE La Figura A.1 muestra el crecimiento del acceso en los hogares a Internet en los pases de la OCDE, con una aparente estabilizacin en la mayora de los pases para los que se dispone de datos de tres aos. Figura A.1. Acceso en los hogares a Internet1 en pases seleccionados de la OCDE, 2001 a 2003
2001
% 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
a3 i am a ar ca Su iz a4 N or ue A g le a m an Lu Hol ia xe and m Re bu a in rg o o U ni Es do ta do Jap s U n ni do Ca s na Su d e Au cia str Fi alia nl an di A a us N ue I tria va rla Ze nd la a nd a5 lia p Fr aa an Po cia rtu ga l P Re olo p. nia Ch ec G a re ci H a un gr M a x Tu ico rq u a6 Es nd re Co la Ita
2002
2003
Is
1 2
Acceso a Internet mediante cualquier dispositivo (ordenaor de sobremesa, porttil, TV, telfono mvil, etc.). Julio de 2000 a Junio de 2001 Fuente: OCDE, ICT database y Eurostat. Encuesta Comnitaria sobre el uso de las TIC en los hogares por cualquier individuo, 2001 a 2003, noviembre de 2004.
Uso de Internet por los individuos para acceder a servicios electrnicos de la administracin Australia viene recogiendo series temporales de datos en esta rea desde el ao 2000, donde incluye detalles del tipo de servicios electrnicos utilizados por los usuarios de Internet. La Figura A.2 muestra el uso de los servicios electrnicos de la administracin por usuarios de Internet de diferentes edades desde 2000 a 2002. La Figura A.3 muestra una descomposicin por sexo en el mismo periodo.
in
202
Figura A.2.
Proporcin de individuos que acceden a los servicios de la administracin va Internet para propsitos privados, por edad, Australia, 2000-2002
Proporcin de individuos en cada grupo de edad 2000 31,8 2001 2002
%
35 30
27,4 25 20 15 10 5 0 18-24 25-34 35-44 45-54 55-64 Grupos de edad 4,6 19,8 24,9 24,6 21,5 18,2 12,8 12,5 7,7 19,9
13,4
11,2
10,8
Fuente: Australian Bureau of Stastics, Household Use of Information Technology [Uso de las Tecnologas de la Informacin en os hogares], 2000, 2001/02, Cat. N. 8146.0.
Figura A.3.
Proporcin de individuos de 18 o ms aos que acceden a los servicios de la administracin va Internet para propsitos privados, por sexo, Australia, 2000-2002
Proporcin de individuos de 18 o ms aos Hombres Mujeres 23,6
% 25
20
19,5 18,2
15 11,1 10 7,7 5
13,5
2000
2001
2002
Fuente: Australian Bureau of Stastics, Household Use of Information Technology [Uso de las Tecnologas de la Informacin en os hogares], 2000, 2001/02, Cat. N. 8146.0.
203
Los datos australianos claramente muestran el uso creciente de Internet para acceder a los servicios de la administracin. Tambin muestran marcadas diferencias segn la edad y el sexo en el acceso a dichos servicios. Para 2001 y 2002, los que ms accedan a los servicios electrnicos de la administracin eran los del grupo de edad 25-34, mientras que, durante los tres aos, los usuarios ms mayores (55-64) eran los que menos accedan. Para todos los aos, los hombres accedieron ms a los servicios electrnicos de la administracin que las mujeres, aunque la diferencia se redujo en 2002. Datos ms recientes de Australia (Australian Bureau of Statistics, 2004) proporcionan informacin sobre el acceso a servicios de la administracin va Internet por parte de personas discapacitadas y mayores de 60 aos. Eurostat ha coordinado una encuesta comunitaria anual acerca del uso de las TIC desde 2002. La encuesta recoge datos sobre el uso de los servicios electrnicos de la administracin por individuos, segn el tipo de servicio utilizado. Las Figuras A.4 a A.6 muestran los tipos de servicios a los que se accedi en 2002 y 2003 en los pases cubiertos por las encuestas de Eurostat. Los resultados revelan marcadas diferencias entre pases en cuanto a la disposicin de los usuarios de Internet para acceder electrnicamente a los servicios de la administracin. La mayora de pases muestra un incremento entre 2002 y 2003 en la proporcin de individuos que acceden electrnicamente a dichos servicios. Es tambin interesante para la administracin obtener informacin sobre las barreras al uso de las TIC que pueden ser influidas por la administracin. La encuesta de Eurostat recoge datos sobre las razones por las que los usuarios de Internet no compran bienes o servicios en Internet. Segn muestra la Figura A.7, las dos barreras sobre las cuales la administracin podra tener un cierto control, la falta de seguridad y la falta de privacidad, son razonablemente significativas. Para la mayora de los pases participantes, las nicas barreras ms significativas son aquellas que muestran una falta de inters en la opcin de comprar por Internet (esto es, el individuo prefiere comprar en persona/le gusta ver el producto o no tiene necesidad de comprar en Internet).
204
Figura A.4.
Proporcin de individuos entre 16-74 aos que usan Internet para interactuar con las autoridades pblicas para obtener informacin, 2002 y 2003
Proporcin de individuos de 16 a 74 aos 2002 2003 2004
% 60
40
20
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Fuente: Eurostat. Encuesta Comunitaria sobre el uso de las TIC en los hogares, 2002 y 2003, Octubre 2004.
Figura A.5.
Proporcin de individuos entre 16-74 aos que usan Internet para interactuar con las autoridades pblicas para descargar formularios, 2002 y 2003
% 60
40
20
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Fuente: Eurostat. Encuesta Comunitaria sobre el uso de las TIC en los hogares, 2002 y 2003, Octubre de 2004.
205
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Figura A.6.
Proporcin de individuos entre 16-74 aos que usan Internet para interactuar con las autoridades pblicas para presentar formularios rellenos, 2002 y 2003
% 60
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50,7
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Fuente: Eurostat. Encuesta Comunitaria sobre el uso de las TIC en los hogares, 2002 y 2003, Octubre de 2004.
Figura A.7.
Proporcin de individuos entre 16-74 aos que indican motivos de seguridad1 y privacidad2 como principales razones de no comprar en Internet, 2003
Proporcin de usuario de internet de 16 a 74 aos que nunca han comprado por internet Seguridad Privacidad
% 70 60 50 40 30 20 10 0 Dinamarca
1
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59,5 52,4 36,5 30,9 25,0 22,2 15,6 5,4 Alemania Grecia Luxemburgo Portugal 38,4 38,0
53,3 39,8
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Espaa
El enunciado de la pregunta de Eurostat es inquietud/preocupacin por la seguridad al proporcionar detalles sobre tarjetas de crdito por Internet e inquietud/preocupacin por la privacidad al proporcionar informacin personal por Internet. Fuente: Eurostat. Encuesta Comunitaria sobre el uso de las TIC en las empresas, 2002 y 2003, Octubre de 2004.
206
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42,1 Suecia
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La informacin anual de la Encuesta sobre Tendencias de Uso de las Comunicaciones, en Japn, se presenta en la Figura A.8. Muestra cmo Internet es poco empleada para obtener informacin de las organizaciones de la administracin en comparacin con su uso para otras actividades de obtencin de informacin. Figura A.8. Propsito1 del uso de Internet2 por individuos de 15 o ms aos en Japn, 2003
Telfonos mviles Correo electrnico Bsqueda de informacin Lectura de noticias y otra informacin Compra de productos y servicios Pasatiempos y cuestionarios Boletines por correo electrnico Foros y salas de chat Descarga de imgenes Obtencin de informacin del gobierno y la administracin Descarga o visualizacin de vdeos Descarga o reproduccin de msica Subastas Empleo y actividades relacionadas con el trabajo Juegos en red Creacin de sitios web Banca de lnea Inversiones en lnea Teleeducacin 0 1,1 7,5 1,9 6,7 0,4 1,9 0,2 1,8 20 40 60 80 100 % 2,3 2,0 10,9 7,3 10,7 1,1 7,1 4,5 7,4 10,9 19,5 18,8 18,7 32,9 18,6 17,9 10,0 16,8 13,2 13,0 50,1 16,1 26,4 48,7 36,8 57,4 PCs 74,3
1 2
Finalidad(es) del uso por individuos de 15 o ms aos que han accedido a Internet el ltimo ao. Incluye el acceso por PC telfono mvil. Fuente: Ministerio de Gestin Pblica, Asuntos Interiores, Correo y Telecomunicaciones. Encuesta de Tendencias de Uso de las Telecomunicaciones, 2003.
207
Los datos de actividad en Internet de los hogares de Canad estn disponibles como largas series temporales e incluyen datos del uso de Internet para acceder a informacin de la administracin. Una serie temporal puede utilizarse para mostrar las diferencias en las tasas de crecimiento del uso de Internet en general y el acceso a los servicios de la administracin en particular. La Figura A.9 muestra un mayor crecimiento histrico del acceso a los servicios de la administracin que el acceso a Internet en general. Sin embargo, las tasas de crecimiento de ambos se han reducido en el tiempo y son bastante planas desde 2002. Figura A.9. Crecimiento en el uso de Internet1 y en el acceso a informacin de la administracin va Internet, hogares de Canad (cualquier miembro), 1998-2003
Hogares que acceden a informacin de la administracin desde el domicilio va Internet, % del total de hogares Hogares que utilizan Internet en el domicilio, % del total de hogares Crecimiento del acceso en los hogares a informacin de la administracin va Internet Crecimiento del uso de Internet en los hogares
% 60 50 40 30 20 10 0 8,2
48,7 40,1 28,7 22,6 18,9 12,7 29,2
51,4
54,5
37,2 25,6
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Porcentaje de todos los hogares donde al menos un miembro de 15 o ms aos (de cualquier edad) usa Internet/accede a informacin de la Administracin va Internet de forma regular en el domicilio en un mes tpico. Fuente: Statistics Canada. Encuesta de uso de las TIC en los hogares, 1998 a 2003.
Algunos datos de Estados Unidos se recogen del Pew Internet & American Life Project (Proyecto Internet y Vida Americana de Pew) (mayo de 2004), How Americans Get in Touch with Government (Cmo se ponen en contacto los americanos con la administracin). Aunque no son datos oficiales, proporcionan una informacin valiosa acerca de la demanda de gobierno electrnico en los Estados Unidos. Los datos se obtuvieron a travs de una encuesta telefnica a unos 3.000 hogares, llevada a cabo entre junio y agosto de 2003. Los resultados muestran que el gobierno electrnico todava no es la killer application (aplicacin definitiva) entre las herramientas disponibles para que los ciudadanos contacten con la administracin; siendo el telfono el
208
medio de comunicacin preferido. De hecho, de aquellos encuestados que haban contactado con la administracin en los 12 meses anteriores, el 42% dijo que haba utilizado el telfono mientras que el 29% haba visitado un sitio web de la administracin. Sin embargo, los usuarios de Internet eran mucho ms propensos a contactar con la administracin que los no usuarios (el 72% de los usuarios de Internet haba contactado con la administracin en el ao anterior en comparacin con el 23% de los no usuarios). En total, el 77% de los usuarios de Internet haban buscado alguna vez informacin en lnea de los organismos de la administracin o se haban comunicado con ellos. El informe contiene detalles sobre lo que hacen los americanos cuando tratan con los organismos de la administracin en lnea, incluyendo la bsqueda de informacin en un sitio web de la administracin local, estatal o federal y llevando a cabo una investigacin sobre estadsticas o documentos oficiales de la administracin. Figura A.10. Proporcin de individuos que usan Internet para acceder a los servicios de la administracin, Estados Unidos, 2003
Proporcin de usuarios de Internet entre 16 y 64 aos Proporcin de poblacin entre 18 y 64 aos Buscar informacin sobre servicios u organismos de la administracin 23,3 36,5
Descargar formularios de la administracin federal, estatal o local 17,1
26,8
Enviar formularios rellenos a la administracin federal, estatal o local 0 5 10 11,8
18,5
15
20
25
30
35
40
Fuente: Departamento de Comercio de los Estados Unidos. Administracin Econmica y Estadstica. A Nation Online: Entering the Broadband Age [Una nacin en lnea: entrando en la era de la banda ancha], septiembre de 2004
La Oficina del Censo de Estados Unidos recogi datos del uso de las TIC en los hogares en el suplemento sobre Ordenadores e Internet de su Encuesta de Poblacin de octubre de 2003. Particularmente interesante es que la encuesta inclua preguntas sobre el uso de Internet por parte de los individuos para acceder a los servicios de la administracin. Como muestra la Figura A.10, la pro-
209
porcin de individuos entre 16 y 74 aos que acceden a determinados servicios de la administracin va Internet en los Estados Unidos es comparable, aproximadamente, con las proporciones equivalentes en los pases europeos (ver Figuras A.4 a A.6). Difusin general de Internet en las empresas de los pases de la OCDE La Figura A.11 muestra crecimientos modestos del uso de Internet en las empresas entre 2002 y 2003 y un uso relativamente limitado de Internet para recibir pedidos (venta de bienes o servicios). Figura A.11. Porcentaje de empresas con 10 o ms empleados, que usan Internet, 2002 y 2003, o el ltimo ao disponible1
Empresas que usan Internet, 2003 % 100 80 60 40 20 0 Empresas que usan Internet, 2004 Empresas que venden por Internet, 2004 (2)
En los pases europeos, se incluyen las empresas del sector privado con 10 o ms empleados, salvo aquellas de actividad NACE E (suministro de electricidad, gas y agua), F (contruccin) y J (intermedicacin financiera) La fuente de estos datos es la Encuesta Comunitaria de Eurostat sobre el uso de las TIC en las empresas. Un umbral del 1% de pedidos recibidos a travs de Internet. 2. Empresas con 10 o ms empleados. Se excluye la minera, el suministro de electricidad, gas y agua, salud y servicios a la comunidad, servicios culturales o recreativos, servicios de personal y oros relacionados. 3. Empresas con 10 o ms empleados. Excluye agricultura, pesca y caza, actividades de soporte a la agricultura y la industria de produccin animal, construccin-contratistas especializados. 4. Los datos se refieren a empresas con 100 o ms empleados. Agricultura, silvicultura, industria pesquera y minera estn excluidas. 5. Los datos se refieren a Internet y otras redes de ordenadores. 6. Los datos se refieren a 2001 e incluyen empresas con 10 o ms empleados en todas las industrias excepto la electricidad, gas y agua, administracin pblica y defensa, y servicios de personal y otros. 7. Lo datos se refieren a empresas con 5 o ms empleados. Industrias de frabricacin, construccin y servicios. Los datos de las empresas que aceptan pedidos por Internet son de 2001. Fuente: OCDE, base de datos TIC y Eurostat. Encuesta Comunitaria sobre el uso de las TIC en las empresas, 2002 y 2003. Octubre de 2004.
Uso de los servicios electrnicos de la administracin por las empresas La Australian Bureau of Statistics ha dirigido una encuesta anual sobre el Uso de Tecnologas de la Informacin en las Empresas desde 1999/2000. Reco-
tra A lia us t B ria lg C ic Re an a p. ad C D hec in a 3 am Fi arc nla a A ndi le a 4 m an G ia re H cia un Is gr la a n Irl dia 5 an da 6 It a Ja lia p Co n 7 H rea 8 Lu ola xe nd mb a u N rgo 7 o N rue .Z g el a a Po nda rtu Po gal l Re Esp onia p. a Es a 1 lov 0 aq Su uia iz a 11 Re Sue ino ci Un a ido
us
210
ge datos sobre el uso de los servicios electrnicos de la administracin segn el tipo de servicio proporcionado. Los datos de los ltimos tres aos se muestran en la Figura A.12. Para la mayora de los servicios, se observa un aumento en el tiempo de la incidencia del acceso de las empresas a los servicios de la administracin va Internet. El ndice de la realizacin electrnica de pagos de las empresas a la administracin se increment del 15% al 28% entre 2001/02 y 2002/03. En 2002/03, el 71% de las empresas que usaba el acceso va Internet a los servicios de la administracin, experiment un incremento del 57% en cada uno de los aos fiscales anteriores. Figura A.12. Empresas australianas que acceden a los servicios de la administracin1, 2, 3, 2000/01-2002/03
2000-01 35 Bsqueda de informacin o servicios sobre regulacin Bsqueda de informacin o servicios sobre empleo 30 25 26 24 20 42 36 39 28 15 13 6 9 5 2 3 2 21 20 71 57 57 0 20 40 60 80 100 % 2001-02 2002-03
Bsqueda de informacin o servicios sobre impuestos
Realizacin electrnica de pagos Realizacin electrnica de solicitudes de licencias o permisos Realizacin electrnica de solicitudes de becas o ayudas Envo electrnico de declaraciones de impuestos
Acceso a cualquier servicio de la administracin
1 2 3
Proporciones de empresas que usan Internet. Los datos sobre envo electrnico de delcaraciones de impuestos se recogieron pero no se publicaron en 2001/02. Debido a cambios en el marco de trabajo del ABS en 2002/03, la comparacin de las estimaciones para 2002/03 y los aos anteriores debera realizarse cuidadosamente. Fuente: Australian Bureau of Statistics, Busines Use of Information Technology, 2002/03, Cat. N. 8129.0.
211
Desde 2001, Eurostat ha coordinado una encuesta comunitaria anual sobre el uso de las TIC en las empresas que solicita datos del uso de los servicios electrnicos de la administracin por las empresas segn el tipo de servicio al que se ha accedido. La Figura A.13 muestra los datos para 2003 clasificados por tipo de servicio utilizado. En la mayora de pases, la actividad ms comn era el uso de Internet para obtener informacin sobre las autoridades pblicas, seguido de la obtencin de formularios. La Figura A.14 muestra el desglose por tamao de la empresa del uso de Internet para obtener informacin. En todos los pases, las empresas ms pequeas (10-49 empleados) eran menos propensas a usar Internet para obtener informacin de las autoridades pblicas. Figura A.13. Proporcin de empresas que usan Internet para interactuar con las autoridades pblicas (1), 2003
Proporcin de empresas Para obtener informacin Para descargar formularios Austria Blgica Repblica Checa Dinamarca (2003) Finlandia Alemania Grecia Hungra Islandia (2003) Irlanda Italia Luxemburgo (2003) Holanda Noruega Polonia Portugal Repblica de Eslovaquia Espaa Suecia Reino Unido 0 10 20 30
11 27 31 18 32 41 42 45 48 53 87 90 25 27 39 40 47 50 47 51 32 36 51 51 53 43 53 56 68 57 61 54 60 23 31 34 63 73 85 17 28 34 45 58 61 24 35 26 42 47 53 49 55 54 62 61 68
Para enviar formularios rellenos
68
84
88
40
50
60
70
80
90
100 %
Slo empresas privadas con 10 o ms empleados, excluyendo aquellas con actividad NACE J (Intermediacin finaciera). Fuente: Eurostat. Encuesta Comunitaria sobre el uso de las TIC en las empresas, 2003. Octubre 2004.
212
Al igual que para los hogares, Eurostat recoge datos sobre las barreras de uso de las TIC en las empresas, en este caso, problemas y barreras relacionadas con la venta a travs de Internet. Los datos de las dos barreras que probablemente son ms relevantes para las polticas de la administracin se muestran en las Figuras A.15 y A.16. Los resultados son similares para los que venden por Internet y los que no lo hacen. Ambos grupos perciben que los problemas de seguridad en los pagos son ms importante en la venta por Internet que la incertidumbre sobre el marco legal de las ventas por Internet. Sin embargo, para la mayora de pases, la mayor barrera para los que no venden por Internet es que los productos/servicios de la empresa no son aptos para su venta por Internet. Figura A.14. Proporcin de empresas1 que usan Internet para interactuar con las autoridades pblicas para obtener informacin, por tamao, 2003
Proporcin de empresas 250+ Austria Blgica Repblica Checa Finlandia Alemania Hungra Islandia (2003) Irlanda Italia Luxemburgo (2003) Holanda Noruega Polonia Portugal Repblica de Eslovaquia Espaa Suecia Reino Unido 0
1
28 45 55 37 42 45 66 77 98 89 97 39 52 50 49 57 55 62 82 91 92 83 92 56 66 76 86 69 77 32 31 44 43 46 92 87 97 58 46 63 83 95 95 86 92
50-249
48 56 62 71
10-49
80
83
74 78 77
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100 %
Slo empresas privadas con 10 o ms empleados, excluyendo aquellas con actividad NACE J (Intermediacin finaciera). Fuente: Eurostat. Encuesta Comunitaria sobre el uso de las TIC en las empresas, 2003. Octubre 2004.
213
Figura A.15.
Proporcin de empresas que comercializan en Internet1 que responden que la incertidumbre sobre el marco legal de las ventas por Internet y los problemas de seguridad en los pagos son inconvenientes muy importantes para la venta por Internet, 2002 y 2003
Empresas que venden por Internet Marco legal 2002 2003
% 60
50 40 30 20 10 0
Lu xe m bu rg o
D in am ar ca
N or ue ga Po rtu ga l
Es pa a
B lg ica
A us tri a
Irl an da
Seguridad % 60 2002 2003
50 40 30 20 10 0
Lu xe m bu rg o
N or ue ga
D in am ar ca
Po rtu ga l
B lg ica
A us tri a
Porcentaje de empresas que comercializan sus productos por Internet (empresas privadas con 10 o ms empleados, excluyendo aquellas con actividad NACe J [intermediacin financiera]). Fuente: Eurostat. Encuesta Comunitaria sobre el uso de las TIC en las empresas, 2002 y 2003. Octubre 2004.
214
Es pa a
Irl an da
Su ec ia
Ita lia
Figura A.16.
Proporcin de empresas que no venden en Internet1 que responden que la incertidumbre sobre el marco legal de las ventas por Internet y los problemas de seguridad en los pagos son inconvenientes muy importantes para la venta por Internet, 2002 y 2003
Empresas que no venden por Internet Marco legal
% 60 50 40
2002
2003
30 20 10 0
Lu xe m bu rg o
Fi nl an di a
B lg ica
A us tri a
Es pa a
2003
Irl an da
Ita lia
Seguridad % 60 50 40 2002
30 20 10 0
Fi nl an di a
rgo bu em x Lu
A us tri a
B lg ica
Porcentaje de empresas que comercializan sus productos por Internet (empresas privadas con 10 o ms empleados, excluyendo aquellas con actividad NACe J [intermediacin financiera]). Fuente: Eurostat. Encuesta Comunitaria sobre el uso de las TIC en las empresas, 2002 y 2003. Octubre 2004
Irl an da
215
Es pa a
Su ec ia
Ita lia
Su ec ia
El gobierno electrnico desde la perspectiva de la administracin Un pequeo nmero de pases mide las actividades en TIC desde la perspectiva de las entidades de la administracin. Esta informacin puede proporcionar hallazgos tiles en reas tales como el gasto en TIC y empleo en la administracin (Australia y Finlandia); el uso de la tecnologa en las organizaciones de la administracin (Canad, Finlandia y Japn); la prestacin de servicios electrnicos por las organizaciones de la administracin (Dinamarca, Finlandia y Japn); y las barreras e impactos de la digitalizacin de la administracin (Dinamarca).
Los gastos de la administracin en TIC y empleo en Australia y Finlandia La Australian Bureau of Statistics ha realizado encuestas sobre la tecnologa en la administracin en los aos 1993/94, 1997/98, 1999/00 y 2002/03. Por varias razones, que incluyen los problemas de las medidas discutidas anteriormente, el objetivo de cada encuesta fue diferente. La encuesta ms reciente, para el ao fiscal 2002/03, se restringi a datos sobre empleo y gasto. En la Tabla A.1 se muestran algunos datos de esta encuesta. Resulta de inters el relativamente mayor empleo en TIC y gastos de la administracin federal en comparacin con las administraciones estatales/territoriales y locales (ver Figura A.17). Tabla A.1. Empleo y gasto en TIC de la administracin, Australia, 2002/03 (cont.)
Empleo en TIC2 como proporcin del empleo total (%) Gastos operativos en TIC3 por empleado (AUD) Gastos operativos en TIC3 como proporcin de gastos operativos totales (%) 7 Gastos de capital en TIC4 por empleado (AUD)
Nivel en la administracin1
Nmero de empleados en TIC2
Departamentos y organismos federales Departamentos y organismos estatales/ territoriales Organizaciones de la administracin local
15.016
4,5
9.290
3.292
13.180
1,4
3.355
1.138
2.536
1,6
3.253
1.078
216
Tabla A.1.
Empleo y gasto en TIC de la administracin, Australia, 2002/03 (cont.)

Empleo en TIC2 como proporcin del empleo total (%) Gastos operativos en TIC3 por empleado (AUD) Gastos operativos en TIC3 como proporcin de gastos operativos totales (%) 5 Gastos de capital en TIC4 por empleado (AUD)
Nivel en la administracin1
Nmero de empleados en TIC2
Total
1
30.733
2,2
4.736
1.637
El alcance de la encuesta eran los departamentos, oficinas y cuerpos de la administracin involucrados en la prestacin de servicios gratuitos o a un precio significativamente menor de su coste de produccin, ms aquellas instituciones sin nimo de lucro controladas y financiadas principalmente por la administracin. Las organizaciones de la administracin estatal y federal (excepto las educativas) con menos de 50 empleados quedaron excluidas. El impacto de esta eliminacin en las estimaciones finales se evala en menos del 1%. Las organizaciones educativas de la administracin se incluyeron en la encuesta por primera vez: las universidades en la administracin federal y los colegios/centros de formacin profesional en la administracin estatal/territorial. 2 Los empleados en TIC son aquellos cuyas labores principales estn relacionadas con actividades TIC, incluyendo gestores, diseadores web, ingenieros, tcnicos, administradores, analistas, diseadores, programadores, equipo de pruebas, controladores y auditores, que proporcionan servicios a los usuarios de la organizacin o a organizaciones externas o clientes. Se excluyen las empresas contratadas cuyo impuesto sobre la renta no se deduce, personal administrativo o de oficina, voluntarios y trabajadores en excedencia sin sueldo. 3 Los gastos totales operativos seleccionados, incluyendo sueldos y salarios del personal TIC, coste de los servicios de telecomunicaciones, pagos a empresas contratadas y consultoras de servicios TIC, y las componentes de gastos de los desembolsos en hardware y software. 4 Los gastos totales de capital seleccionados, incluyendo la componente de capital de los desembolsos en software (incluido el software desarrollado en la casa), ordenadores y perifricos, y equipos de comunicaciones. Fuente: Australian Bureau of Statistics, Encuesta de Tecnologa en la Administracin, 2002-03 (ver tambin ABS. Cat. N. 8119.0).
Figura A.17.
Gasto de la administracin en TIC por empleado, Australia, 2002/03

Gastos operativos en TIC por empleado Gastos de capital en TIC por empleado Gastos totales en TIC por empleado
AUD 14.000 12.000 10.000 8.000 6.000 4.000 2.000 0 Federal Estatal/Teritorial Local Total
Fuente: Australian Bureau of Stastistics. Encuesta sobre Tecnologa en la Administracin, 2002/03.
217
Los datos sobre gastos en TIC por empleado y proporcin de las TIC respecto a los gastos operativos totales pueden ser tiles en anlisis comparativos. Finlandia tiene datos similares sobre la administracin central en su Revisin de las TIC en la Administracin de Finlandia (anual, publicado en finlands). La informacin para 2003 se muestra en la Tabla A.2. Aunque los niveles de la administracin en los dos pases no son comparables en cuanto a funciones, los datos indican que las proporciones de los empleados en TIC/tecnologas de la informacin como proporcin del total y los gastos en TIC/tecnologas de la informacin por empleado se encuentran en el mismo rango. La comparacin con ms en detalle entre los dos pases queda fuera del objetivo de este informe. Tabla A.2. Empleo y gastos en tecnologas de la informacin de la administracin1, Finlandia, 20032
Nmero de empleados3 en tecnologas de la informacin Total
1
Empleo en tecnologas de la informacin como porcentaje del empleo total (%) 3,2
Total de gastos4 en tecnologas de la informacin por empleado (EUR) 4551
4038
Los organismos de la administracin incluidos en la encuesta son ministerios y organismos administrativos que trabajan con el presupuesto de la administracin (131 organizaciones en total). Las autoridades de la administracin local (municipal) fueron excluidas pero las oficinas regionales de las organizaciones de la administracin central s fueron incluidas. 2 A 31 de diciembre de 2003. 3 Personal a tiempo completo en tecnologas de la informacin, personas-ao. 4 Incluye costes operativos y de capital de sueldos, salarios, costes de alquiler y leasing, adquisicin de servicios, hardware y software. Fuente: Ministerio de Finanzas, Finlandia, Review on OCT within the Government of Finland (Revisin de las TIC en la Administracin de Finlandia), 2003.
Uso de la tecnologa en las organizaciones del sector privado y del sector pblico en Canad Statistics Canada en su encuesta anual sobre comercio electrnico, recoge informacin sobre el uso de las TIC en las organizaciones tanto del sector privado como del sector pblico (excluyendo administracin local). La Tabla A.3 y las Figuras A.18 y A.19 comparan los dos sectores con respecto a la adopcin de las tecnologas de la informacin. Es evidente que en el sector pblico de Canad, los sitios web e Internet se han adoptado casi universalmente, el 93% de las organizaciones del sector pblico tena un sitio web en 2003, frente a un 88% en 2002. Aunque el uso de las intranets y extranets es menor (81% y 42% de las organizaciones del sector pblico, respectivamente, en 2003), las tasas exceden muy significativamente las del sector privado.
218
Como muestra la Figura A.19, la incidencia de la compra por Internet del sector pblico de Canad est aumentando, llegando a que un 68% de las organizaciones lo han hecho alguna vez en 2003. Esto se puede comparar con el 37% de las empresas del sector privado. Statistics Canada (2004) tambin ha comparado el cambio tecnolgico en los sectores pblico y privado, basndose en las respuestas de las encuestas de 2000 y 2002 sobre el uso del comercio electrnico y la tecnologa. Los resultados indican que las tasas de adopcin de tecnologa en el sector pblico son similares a las de las grandes empresas del sector privado. Para ms informacin sobre el uso de las TIC en el sector pblico en Canad, vase Statistics Canad, Canadas Journey to an Information Society [El Viaje de Canad a la Sociedad de la Informacin], Captulo 7, Governments on the Net [Administraciones en la Red], 2003.
Tabla A.3.
Uso de las tecnologas de la informacin en el sector pblico1 y el sector privado de Canad, 2000-2003
Porcentaje de organizaciones que usan las tecnologas indicadas
Tecnologa empleada Internet Internet Intranet Intranet Extranet Extranet Sitio web Sitio web
1
Sector Privado Pblico Privado Pblico Privado Pblico Privado Pblico
2000 63 99 12 52 4 24 26 73
2001 71 100 14 69 4 35 29 86
2002 76 100 15 77 5 38 31 88
2003
78 100 16 81 6 42 34
93
El sector pblico excluye la administracin local. Fuente: Statistics Canada, Electronic Commerce and Technology Survey (Encuesta sobre Comercio Electrnico y Tecnologa), 2000 a 2003.
219
Figura A.18.
Uso de las tecnologas de la informacin en el sector pblico1 y el sector privado en Canad, proporcin de las organizaciones que emplean diferentes tecnologas, 2000-2003 (cont.)
Uso de Internet
% 100 80 60
Internet, privado
Internet, pblico
40 20 0 2000 2001 2002 2003
Uso de Intranet % 100 80 60 Internet, privado Internet, pblico
40 20 0 2000 2001 2002 2003
220
Figura A.18.
Uso de las tecnologas de la informacin en el sector pblico1 y el sector privado en Canad, proporcin de las organizaciones que emplean diferentes tecnologas, 2000-2003 (cont.)
Uso de Extranet
% 100 80 60
Extranet, privado
Extranet, pblico
40 20 0 2000 2001 2002 2003
Sitio wet % 100 80 60 Sitio web, privado Sitio web, pblico
40 20 0 2000 2001 2002 2003
El sector pblico excluye la administracin local. Fuente: Statistics Canada. Encuesta sobre Comercio Electrnico y Tecnologa, 2000 a 2003.
221
Crecimiento del uso de ordenadores personales (PC) en Japn y Finlandia Japn dispone de largas series de datos temporales sobre el ratio entre nmero de empleados y PC en las organizaciones de la administracin central. Como muestra la Figura A.20, en el periodo de siete aos de 1996 a 2002, el ratio para todas las organizaciones de la administracin central (excluyendo universidades) se redujo a ms de la mitad, de 1,5 personas por PC en 1996 a 0,7 personas en 2002. Finlandia obtiene datos similares en su revisin anual de las TIC en la administracin. La encuesta de 2003 hall que el nmero de empleados por estacin de trabajo en las organizaciones de la administracin finlandesa (excluyendo la administracin local) era de 0,8. Esta cifra es comparable a las 0,7 personas por PC de Japn en 2002. Sin embargo, al igual que en la comparacin anterior entre Finlandia y Australia, sera necesario evaluar las funciones de los diferentes escalones de la administracin en los dos pases, antes de concluir que el nivel de uso del PC es similar en las funciones de la administracin en Japn y Finlandia. Figura A.19. Compras por Internet de los sectores pblico1 y privado de Canad: proporcin de organizaciones que usan Internet para adquirir bienes o servicios, 2001-2003
Todo el sector privado Todo el sector pblico
% 80 70 60 50 40 30 22,4 20 10 0 2001
1
65,2 54,5
68,2
37,2 31,7
2002
2003
Ao
El sector pblico excluye la administracin local. Fuente: Statistics Canada. Encuesta sobre Comercio Electrnico y Tecnologa, 2000 a 2003.
222
Figura A.20.
Nmero de empleados por PC en la administracin central1 de Japn, 1996-2002

rganos especiales Total administracin central Oficinas locales Instalaciones e institutos Ministerios y organismos
4,0
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Excluye las universidades nacionales. Incluye oficinas aparte de las sucursales locales de ministerios y organismos. 3 Las Instalaciones e institutos son organizaciones como los centros de procesamiento de datos, institutos de investigacin, et. 4 Los rganos especiales son organizaciones centrales que no estn contenidas en las otras categoras. Fuente: Ministerio de Gestin Pblica, Interior, Correos y Telecomunicaciones. Encuesta Bsica sobre el Progreso del Uso de las TIC en la Administracin.
2
Prestacin de servicios electrnicos por las organizaciones de la administracin en Dinamarca, Finlandia y Japn Statistics Denmark (Estadsticas Dinamarca) ha realizado encuestas sobre las organizaciones de la administracin danesa desde 2001. Las encuestas de 2002 y 2003 recogieron datos de los tres niveles de la administracin municipal, comarcal y estatal. La Tabla A.4 muestra la incidencia de la prestacin digital de dos servicios en 2002 y 2003.
223
Tabla A.4.
Prestacin digital de servicios por las organizaciones1 de la administracin danesa

Proporcin de unidades en cada categora
Los clientes son capaces de: Descargar formularios electrnicos2 Estado Condado (comarca) Municipalidad Estado Condado (comarca) Municipalidad
2002 (%) 73 67 93 8 0 16
2003 (%) 79 67 93 7 0 24
Realizar pagos en lnea
1 Todas las unidades de la administracin. Los datos se refieren a la proporcin de unidades de la administracin en cada categora. 2 Bien por una funcin en la pgina de entrada o por un enlace directo a una funcin en un sitio externo (por ejemplo, un sitio web o portal comn). Fuente: Statistics Denmark, Den offentlige sektors brug at it, 2002 y 2003.
Japn, a travs de su (anterior) Ministerio de Gestin Pblica, Interior, Correos y Telecomunicaciones, ha recogido series de datos temporales sobre el nmero de procedimientos administrativos en lnea aceptados por los ministerios y organismos de la administracin. En marzo de 2004, haba disponibles en lnea unos 13.000 procedimientos administrativos. (Obsrvese que un procedimiento administrativo incluye solicitudes de licencias, registros, etc., para los cuales las ciudades o las empresas deben enviar a las oficinas de la administracin la documentacin requerida legalmente). La revisin anual de las TIC en la administracin de Finlandia, que incluye las organizaciones de la administracin central, tambin contiene datos sobre este tema. El nmero de proyectos de servicios en lnea (definido como proyecto para el desarrollo de servicios electrnicos) aument de 128 a 228 entre 2002 y 2003. Esta cifra no es comparable con la de Japn, que se refiere a procedimientos en lnea.
Barreras e impactos de la digitalizacin de la administracin en Dinamarca Dinamarca tambin recoge datos sobre las barreras y el impacto del gobierno electrnico. La Figura A.21 presenta los datos de 2003 de todos los niveles de la administracin. Puede observarse que las principales barreras en 2003 eran de tipo financiero (liberacin de recursos, gastos superiores a los esperados) y tcnico (integracin de sistemas y estndares). Aunque muchas de estas barreras tienden a ser especficas de cada pas, la experiencia danesa podra, sin embargo, alertar a otros pases sobre el riesgo potencial de sobrepasar los costes y los problemas de interoperabilidad de los sistemas de informacin.
224
Figura A.21.
Barreras1 a la digitalizacin2 en Dinamarca, 2003
Porcentaje de las organizaciones3 de la administracin que califican las barreras como muy significativas o algo significativas Muy significativas Dificultad para liberar recursos para el desarrollo Dificultad de integracin con los sistemas existentes Gastos en IT mayores de lo esperado Falta de soluciones para el sector pblico Falta de estndares comunes 0
1
Algo significativas
47
37
25
49
25
49
29
44
20 20 40
47 60 80 100 %
Las barreras son relativas a la digitilizacin y al uso de las TIC en general. Se les pidi a los encuestados que evaluaran cada barrera. Otras (no mostradas aqu) fueron tambin evaluadas como muy significativas por el 15% o menos de encuestados. 2 La digitilizacin se refiere al uso de las TIC para automatizar tareas manuales rutinarias. 3 Se pidi a todas las organizaciones de la administracin que respondieran a esta pregunta; no se restringi a aquellas que no usan las TIC. Fuente: Statistics Denmark. Den offentlige sektors brug at it, 2002 y 2003.
La encuesta de Dinamarca en 2003 tambin recogi datos sobre los impactos del gobierno electrnico. Como muestra la Figura A.22, la digitalizacin tiene el mayor impacto en las rutinas de trabajo (cambio y simplificacin) y los roles y las competencias (cambio). Resulta interesante el menor impacto observado en la reduccin de recursos, con una proporcin relativamente grande de unidades en cada categora que afirma que este efecto no se produce o lo hace a muy pequea escala.
225
Figura A.22.
Impacto1 de la digitalizacin en las organizaciones de la administracin danesa, 2003

Gran efecto Algn efecto 18 17 12 19 8 12 7 40 58 32 20 40 60 56 80 55 43 58 52 46 33 52 58 Poco o ningn efecto No se sabe 24 17 26 32 25 29 7 8 8 7 8 7 8 8 10 100 %
Estado Cambio y simplificacin de las rutinas de trabajo Condado Municipalidad Estado Cambio de roles y competencias Condado
Municipalidad Estado Liberacin de recursos Condado 0 Municipalidad 2 0

1
Se pidi a los encuestados que evaluaran el impacto de la digitalizacin en un conjunto de posibles resultados. 2 La digitalizacin se refiere al uso de las TIC para automatizar tareas manuales rutinarias. Fuente: Statistics Denmark. Den offentlige sektors brug at it, 2002 y 2003.
A.6.
QU SE EST HACIENDO PARA MEJORAR LAS ESTADSTICAS OFICIALES EN EL REA DEL GOBIERNO ELECTRNICO?
Como se ha mostrado, muchos pases miembros de la OCDE estn recogiendo activamente estadstica sobre la demanda en el rea del gobierno electrnico. Eurostat ha estado particularmente activa en esta rea, elaborando estadsticas comparables sobre el uso de los servicios del gobierno electrnico en empresas y hogares desde 2002. Australia y Canad tienen datos de series temporales de la demanda en los hogares y Australia tiene unas buenas series de datos de la demanda en las empresas. Japn tiene datos sobre los hogares que muestran el empleo de ordenadores y telfonos mviles para obtener informacin de la administracin usando Internet. Los Estados Unidos recogieron informacin sobre el uso de Internet por los individuos para acceder a servicios de la administracin en 2001 y 2003.
226
Varios pases de la OCDE recoger informacin relevante desde la perspectiva de las organizaciones de la administracin, aunque hay poca posibilidad de comparacin entre las estadsticas de esos pases. El WPIIS de la OCDE, en colaboracin con el Proyecto de Gobierno Electrnico, persigue un enfoque de anlisis de la demanda para mejorar las estadsticas en esta rea. Hasta el momento, ha revisado las encuestas modelo de la OCDE acerca del uso de las TIC en los hogares y las empresas para incluir informacin ms detallada sobre el uso de los servicios de la administracin por los individuos y las empresas, respectivamente. Se espera que al proporcionar un modelo para la recogida de datos, tanto los pases miembro como los que no lo son, empezarn a recoger ms estadsticas en esta rea y, lo que es ms importante, recogern estadsticas mejor comparables internacionalmente. Se espera que las revisiones de las encuestas modelo de la OCDE se terminen en 2005. La correspondencia con los delegados del WPIIS acerca de los planes de trabajo futuro en el rea de medicin del gobierno electrnico indica que hay actualmente algunas iniciativas en marcha, que incluyen: Statistics Canada espera reemplazar su Encuesta de Uso de Internet en los Hogares por una Encuesta de Uso de Internet por los Individuos y aumentar significativamente la recogida de datos relacionados con el gobierno electrnico. El nuevo cuestionario incluye actividades de Internet adicionales (comunicacin con las organizaciones de la administracin y los dirigentes elegidos, votacin electrnica y participacin en las consultas pblicas del gobierno) y tiene cuestiones separadas sobre: la frecuencia del uso de Internet para escribir a las organizaciones de la administracin para expresar opiniones o preocupaciones personales; frecuencia del uso de Internet para acceder a informacin sobre programas o servicios de la administracin; uso de Internet para expresar opiniones relativas a las polticas, leyes, cuestiones, etc., de la administracin; niveles de trato con la administracin municipal, provincial y/o federal; y barreras en el uso de Internet para buscar informacin de la administracin. Dinamarca, ya en cabeza de la medicin del gobierno electrnico, expandi su conjunto de datos sobre las organizaciones de la administracin en 2004 en las siguientes reas: teleformacin (e-learning), compra electrnica (integracin con el sistema de contabilidad y uso de recibos/facturas digitales); la estrategia TIC de la organizacin; y el uso de software de cdigo abierto. Desde 2003, la Oficina Central de Estadsticas de Hungra mejor su conjunto de organizaciones de la administracin (administracin del estado y municipalidades) en las que se recogen datos sobre el uso de las TIC, se-
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guridad en los sistemas de informacin, nmero de servicios pblicos en lnea con procesos internos integrados y procesos de contratacin pblica que se lleven a cabo totalmente en lnea. La encuesta hngara tambin incluye preguntas sobre ordenadores (nmero, antigedad, valor), formacin en TIC e inversiones en TIC. Statistics New Zealand (Estadsticas de Nueva Zelanda) est implementando un plan a cuatro aos de recogida de estadsticas sobre TIC. Se centra en el uso de las TIC en la propia administracin y el uso en hogares y empresas de los servicios electrnicos de la administracin. Los cuestionarios sobre el uso en empresas y hogares estn actualmente en desarrollo y contienen cuestiones sobre el uso de los sitios web y servicios de la administracin durante el periodo de referencia. Para 2006 hay planeada una encuesta especfica sobre el uso de las TIC en la administracin. Incluir, a grandes rasgos, unas preguntas similares a las de las encuestas del uso de las TIC en empresas y hogares, con algunas variaciones que reflejarn las diferencias entre ambos sectores. Singapur, un pas observador en la WPIIS, est empezando a medir la satisfaccin pblica con los servicios en lnea de la administracin como un medio para medir la eficacia del gobierno electrnico desde el punto de vista de la calidad de servicio. La Repblica de Eslovaquia ha incluido un mdulo sobre TIC en su encuesta estructural sobre las organizaciones presupuestarias. El mdulo incluye cuestiones acerca del nmero de PC de diferentes tipos (por ejemplo, los conectados a Internet); el nmero de empleados trabajando con PC; detalles sobre los costes actuales y los costes de capital de las TIC; y detalles sobre los sitios web (si la organizacin dispone de alguno, el nmero de visitantes, el nmero de formularios en el sitio, etc.). Adems de estos cambios especficos en cada pas, la expansin de la Comunidad Europea en 2004 ha incorporado ms pases en las encuestas de Eurostat. Como se ha visto, estas encuestas proporcionan una valiosa informacin comparativa sobre la demanda de servicios electrnicos de la administracin por los individuos y las empresas. A.7. BIBLIOGRAFA
AUSTRALIAN BUREAU OF STATISTICS (2004), Household Use of Informatio Technology, Australia 2002 y 2003, Cat N 8146.0, septiembre de 2004. OCDE (2002), Australian Bureau of Statistics. Elaboracin de estadsticas sobre de las TIC en la administracin, DSTI/ICCP/IIS/RD(2002)6. Documento de trabajo interno.
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ISBN 84-7351-280-4
9 788473 5 1 2800

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