PLANEAMIENTO URBANO Y REGIONAL1

CANELO Almeida, Nemesio2

ANTECEDENTES

El planeamiento, planificacin o planeacin como se le usa llamar en el rico idioma castellano, surgi como una disciplina especialmente cultivada por el hombre occidental, a propsito de los grandes cambios y efectos que plantea el proceso de la civilizacin occidental cristiana; particularmente, a raz de la revolucin burguesa que reinici el auge del comercio; el inicio de la consecuente revolucin demogrfica a impulso de la fuerza centrpeta y su efecto, el xodo rural y la urbanizacin; de la revolucin cultural e impulso cientfico y artstico del renacimiento; y sobre todo de la revolucin industrial y del transporte, inaugurando la era mecanizada de la humanidad, la intensificacin del proceso de urbanizacin, el surgimiento de las urbes y su devenir en ciudades modernas caticas, con graves dicotomas, febriles y contaminadas; y la aparicin de la fuerza centrfuga, el desarrollo lineal de las ciudades y la conurbacin. Las primeras respuestas de mediados del siglo XIX e inicios del XX a tamaos retos, particularmente a la extrema dicotoma, caos y contaminacin de las grandes ciudades, configuraron la aparicin de la nueva disciplina y arte del urbanismo. El "urbanismo destructor" de Haussmann, el "urbanismo conservador" de Camilo Sitte y los romnticos alemanes, las propuestas de los utopistas socialistas y el inicio de las encclicas sociales de los papas con la aparicin de la Rerum Novarum - cuyo centenario se conmemora este ao -, la "ciudad jardn" de Ebenezer Howard, la "idea de Radburn" de Clarence Stein con la diferenciacin de redes viales y la "supermanzana", Patrick Geddes, la "ciudad lineal" de Soria y Mata, la "unidad vecinal" y la estructuracin escalonada de la ciudad, los utopistas modernos, etc.; jalonan el proceso planificador para el ordenamiento de la ciudad fuera de control, masiva y catica, hacindose cada vez ms patente que el esfuerzo previsor de ordenamiento necesita basarse en un slido anlisis de cada caso, nico y especifico. En el planeamiento no cabe recetas generales. Exigencia cientfica y tcnica que descubri la mayor amplitud y profundidad del fenmeno, dando paso, del urbanismo inicial al nuevo concepto del planeamiento urbano, al tomarse
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Articulo extrado del Seminario Internacional de Microzonificacin y su Aplicacin al Planeamiento Urbano para mitigacin de desastres realizado en julio de 1991. Pg. 7 - 18. 2 Prof. FIC -UNI, MgPUR, Yale y MgVT, UNI.

conciencia de la ntima y sustancial interrelacin dependiente entre las diversas facetas de la actividad humana - cultural, social, econmica, poltica y administrativa -, con su expresin y concrecin fsica y territorial - la ciudad no es solo sus edificios, sus calles, espacios libres y servicios, sino tambin y antes, la comunidad humana que los habita, los construye y modifica -; y luego al del planeamiento urbano y regional, al percatarse de la asimismo ntima interdependencia entre las ciudades de la regin y entre la ciudad y el campo. Pronto, la exigencia de la previsin ordenadora de los intrincados y complejos problemas del mundo moderno y contemporneo fue generalizando el esfuerzo planificador especializado para cada sector de la actividad social y econmica humana, dando origen a la planificacin sectorial. Ella gan en profundidad por su especializacin, pero rpidamente demostr su inoperancia cuando se la concibi como actividad estanco, sin tomar en cuenta las concomitancias laterales y verticales del conjunto. La correccin del exceso no se hizo esperar, retroalimentando la necesidad de conciliar sus solicitaciones lineales, armonizndolas entre s y con el conjunto mediante la planificacin comprehensiva de base territorial, en sus diversos niveles de tratamiento: local, regional y nacional, e internacional en los ltimos tiempos; tanto en sus versiones rural y/o urbana. Se ha llegado, pues, a la era del sistema de planificacin; representado por una trama de lneas verticales de planificacin sectorial y de lneas horizontales de planeamiento comprehensivo y territorial a sucesivos niveles.
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1) 2) 3) 4) 5) 6) 7) 8) Desarrollo Agrario Desarrollo Industrial Transportes

Plan Internacional

Plan Nacional
Energa Educacin

Plan Regional
Vivienda Salud otros

Plan Microregional

Plan Local

PLANEAMIENTO URBANO Y REGIONAL PARA MITIGACIN DE DESASTRES

La dura experiencia en la historia ha mostrado cmo los mejores logros alcanzados por el hombre, con planificacin o sin ella, han sido muchas veces destruidos en breves instantes por desastres no previstos a pesar de ser fenmenos regulares en la historia del planeta, con dolorosas prdidas de vidas humanas y de los bienes esforzadamente obtenidos. La reaccin del hombre lo ha llevado a tomar progresivamente conciencia de su imprevisin y a tratar de incorporar en sus medidas de planeamiento ordenador, las de prevencin y mitigacin de desastres. En orden a la ms eficiente organizacin del territorio para el desarrollo, as como para la prevencin y mitigacin de desastres que frecuente y gravemente lo jaquean, la experiencia muestra que los niveles de planeamiento ms apropiados son el del planeamiento regional y el del local. Materia del arte y disciplina del planeamiento urbano y regional. No puede prescindirse de las pautas de orientacin de nivel nacional, pero los niveles que mejor permiten las concreciones operativas y efectivas necesarias, son el regional y el local. Sin duda alguna, el planeamiento a nivel local - que puede ser urbano o rural - es el que permite con mayor precisin, disponer el ordenamiento territorial con la ms adecuada previsin especfica del uso del suelo, as corno de la mxima densidad de poblacin y construccin deseables; y por lo tanto, tomar en consideracin para el efecto, las caractersticas de la microzonificacin para la prevencin y mitigacin de desastres. Es obvio que las reas ms propensas a los desastres y ms sensibles a sus efectos, no podrn ser empleadas sino para usos que exijan las mnimas concentraciones de poblacin, de funciones instalaciones, destinndolas a reas de reserva natural, de equilibrio ecolgico y de retiro recreativo pasivo o deportivo; y reservar las ms seguras, estables y accesibles, para las mayores concentraciones de actividad, de residencia, de poblacin en alta densidad; y para instalaciones cruciales de control y comando, como centros de decisin, de distribucin de la circulacin y las comunicaciones, as como para instalaciones de refugio y asistencia de emergencia frente a los desastres. Tal cometido no puede ser abordado sin tener en cuenta las condiciones de eficiencia social y econmica que todo planeamiento para el bienestar y el desarrolla exige; es decir, la verificacin de la conveniencia moral y cultural, y concretamente, de la factibilidad social y econmica de las disposiciones que se propongan para el uso del suelo, la localizacin de actividades productivas y de servicios, y las densidades permisibles deseables.

Factibilidad que es funcin de las condiciones dinmicas que afectan a toda localidad y cuyas races en el mundo de hoy no son solamente locales, sino regionales, nacionales e internacionales. Por tanto, son los objetivos y metas del desarrollo nacional los que crearn el marco general de resonancia y apoyo al que deben conciliarse las medidas locales para resultar realmente factibles y eficaces. La mejor oportunidad de conciliacin entre los intereses concretes locales y los generales nacionales, la ofrece el nivel intermedio del planeamiento regional: la mejor mesa de negociaciones para armonizar en concreto ambas solicitaciones necesarias. Suficientemente cercano al nivel local, como para poderse identificar con sus necesidades concretas, transmitirlas y hacerlas valer en el nivel nacional, y gozar por lo tanto del respaldo de la vasta ciudadana local que con ellas se identifica y por las que se moviliza, aportando su iniciativa y cooperacin fundamental; y suficientemente cercano tambin al nivel nacional, para comprender sus grandes planteamientos y orientaciones, y viabilizar su comprensin por parte del nivel local y de la ciudadana de toda la regin, ganndole su respaldo y cooperacin. En el mundo complejo de hoy y ms an en el del futuro, el mbito regional requerido para el desarrollo exige una dimensin o masa crtica demogrfica, social y econmica suficientemente amplia como para poder alternar, en igualdad de oportunidades, con el resto del mundo en la sociedad abierta hacia la que se avanza y en la libre competencia de la economa de mercado que se est generalizando. Segn la opcin de densidad que le permitan la soportabilidad ecolgica y el grado de productividad y de urbanizacin de su espacio, habr de requerir de una cierta dimensin de rea territorial, generalmente vasta, que comprende normalmente reas rurales y concentraciones urbanas. Aunque hay casos de regiones predominantemente rurales, de baja densidad y, ya con cierta frecuencia, de regiones predominantemente urbanas y conurbadas, de alta densidad. Por todo lo expuesto, se entiende el carcter de planeamiento urbano y regional que hoy y ms an en el futuro, es pragmticamente requerido. Pero ms all del simple reconocimiento prctico de una realidad que se impone, debe tenerse presente la indispensable simbiosis de la mutua dependencia armnica entre la ciudad y el campo, y recordar que la ciudad surgi en la historia cuando la cultura rural logra alcanzar la suficiente productividad como para producir los excedentes que liberaron a parte de la poblacin del trabajo de la tierra. La poblacin as concentrarse a impulso conglomerados mayores prestacin y produccin liberada del trabajo del campo, pudo de la vocacin social del hombre, en que las aldeas, dedicndose a la especializada de servicios y artefactos

pan el mejoramiento de la vida humana. Servicios y artefactos que intercambi con los productos del campo, dinamizndolo y ofrecindole mercado para su desarrollo econmico y social, y mejorando tambin as su nivel de vida y de produccin. La ciudad no puede existir, por consiguiente, sin el soporte de un mbito rural suficientemente productivo, ni ste prosperar sin el apoyo de los servicios e ingenios coda vez ms sofisticados producidos por la ciudad. Lo que implica una armnica interrelacin sustantiva entre los sectores econmicos productivos de materias primas, y los de productos industriales y de servicios; entre las aldeas rurales, caletas pesqueras y campamentos mineros, de un lado, y las ciudades, del otro; entre el nivel de consumo y el bienestar deseado, y la productividad econmica capaz de solventarlo; entre la soportabilidad ecolgica del mbito territorial, y la intensidad de explotacin que se le exige; entre la preservacin de los recursos, y su explotacin evitando su depredacin; entre la salud ambiental, y el riesgo de contaminacin y desastres. Todo lo cual sustenta el indispensable carcter comprehensivo requerido por las circunstancias del mundo de hoy y ms an, del futuro. De all, el carcter comprehensivo del planeamiento urbano y regional.

COMPLEJIDAD DEL MUNDO CONTEMPORNEO Y DE SU PROBLEMTICA DE DESARROLLO La sociedad crecientemente abierta e intercomunicada a la que se va avanzando por sobre las fronteras polticas y la economa de intercambio a la que se ha llegado por efecto del proceso de la civilizacin, del incremento, expansin e interrelacin demogrfica, y de la creciente urbanizacin; al punto de hoy verse la humanidad sometida, de un lado, a la doble dinmica del xodo rural por la fuerza centrpeta y del desarrollo lineal y el riesgo de la conurbacin generalizada por la fuerza centrifuga; y de otro, a que toda la poblacin, tanto la urbana como la rural, aspira naturalmente a acceder a los tambin crecientes niveles de vida que el vertiginoso progreso de la ciencia y la tecnologa nos ha alcanzado, pero procurando al mismo tiempo liberarse de la excesiva densificacin, masificacin y polucin ambiental que todo ello conlleva; nos plantea a los hombres contemporneos, el complejo y difcil problema de cmo alcanzar esos niveles de bienestar y seguridad para todos con los siempre escasos recursos disponibles, sin vernos sumidos, como infortunadamente muchas veces viene sucediendo, en severas crisis econmicas, sociales, ambientales y polticas; desesperando muchas veces de lograrlo. Desaprovechamiento, mal uso, sobrexplotacin y depredacin de los recursos. Despilfarro. Desocupacin, subempleo. Estancamiento. Carencias esenciales. Desequilibrios y dicotomas externas. Frustraciones. Miseria. Hacinamiento y promiscuidad. Masificacin. Incomunicacin. Contaminacin. Morbilidad. Alta

mortalidad, sobre todo infantil. Altos riesgos e imprevisin frente a desastres. Caos. Desconcierto. Conflictos. Inseguridad. Desesperanza. Violencia. Drama, en suma, que se quiere expresar con el trmino: problemtica del desarrollo. Todos vivimos hoy con la obsesin del desarrollo. Todos lo queremos alcanzar con los recursos que creemos contar, que no conocemos bien y que son mucho ms limitados y frgiles de lo que suponemos; y no acertamos bien como. Incluso, paradjicamente, llegamos a depredarlos irremediablemente y a destruir las delicadas calidades del hbitat, sumindonos en un mundo insalubre, empobrecido e inhumano. Y es que en el proceso histrico de la civilizacin, la humanidad, que paralelamente ha venido creciendo y poblando el planeta, ha venido tambin necesariamente evolucionando: del hombre cazador y recolector, bsicamente depredador, al ganadero y agricultor, y finalmente, al transformador y creador especializado de artefactos, servicios y modos de hacer, cada vez ms sofisticados, eficientes y poderosos, pero tambin complicados y costosos. De la cultura nmada se pas a la rural y luego, a la administrativa, comercial e industrial de las ciudades. De una economa depredatoria, a una productora autrquica, para llegar finalmente, con la divisin del trabajo, a la resultante de la especializacin y el intercambio: la economa de mercado; dinamizadora pero costosa y compleja. Con productividades crecientemente ms altas, pero tambin con costos sociales ms altos y complejidades de vida cada vez ms sofisticadas e intrincadas. Mundo el contemporneo, civilizado y costoso que, como precio de disfrute, exige una tecnologa y productividad acordes. Ello implica una tica del saber, del esfuerzo, de la produccin, del uso y el consumo, dentro de un intercambio equitativo y solidario. Una ms fina y exigente disciplina para el buen uso de un ms fino y complicado instrumento. Pero infortunadamente, no toda la humanidad ha desarrollado esa capacidad. Los pueblos de suyo son sociedades heterogneas en cuanto cultura de vivir, de usar, consumir y producir en funcin de los medios geogrficos en que estn asentados, de su momento histrico y de su propio genio y voluntad; siendo ms agudo el caso de los pases de menor desarrollo. Como el del Per, uno de los ms dramticos por la extrema heterogeneidad de su rico mestizaje, no solo de diversas etnias y razas, sino sobre todo, de hombres de distintas cultural histricas. Convivimos en el Per, compartiendo su igualmente heterogneo y difcil territorio; hombres del mundo moderno - a la manera de los siglos XIX y XX -, en plena cultura de las ciudades de la era mecanizada y capitalista de la repblica; con los de ciudades menores y pueblos de alejadas provincias, a la

manera cortesana y mercantilista de los siglos XVI al XVIII del virreinato; con hombres que perviven. An en la cultura rural, a la manera incluso de los ayllus del incario en el siglo XV, en aldeas recnditas del macizo andino; y an, con hombres seminmadas en lo profundo de la Amazona; todos, con sus distintos valores, intereses, capacidades y herramientas. Pero todos tambin, en la perspectiva de incorporarse a los beneficios del mundo moderno y manejarse dentro de sus costos y complejidades, en la medida que les va llegando su conocimiento por la navegacin, el ferrocarril, la carretera, el avin, el helicptero, la prensa, el correo, la telefona, la radio, la televisin y las telecomunicaciones.

CONCEPCIN DEL PLANEAMIENTO COMPREHENSIVO DEL DESARROLLO La magnitud y complejidad del reto precisa pues un esfuerzo suficiente, bien orientado, prudente y eficaz, necesariamente mediante aproximaciones sucesivas, para lograr su resolucin: el planeamiento comprehensivo del desarrollo. Tal tarea, nada sencilla, es un arte que compromete la participacin de toda la sociedad dentro de un proceso ordenado y polivalente - vale decir, cubriendo codas las mltiples y diversas facetas y sectores necesarios de tratar -. Arte, cuya naturaleza, campo de accin y finalidad tambin se precisa esclarecer.

NATURALEZA DE LA FUNCIN DEL PLANEAMIENTO COMPREHENSIVO El esfuerzo planificador necesita bsicamente seguir el siguiente orden procesal: 1) sabiendo como debieran ser las cosas, 2) examinar cmo se encuentran, para 3) proponer las medidas factibles que con eficiencia permitan llevarlas de cmo estn a como debieran ser. Lo primero implica que el planeamiento comprehensivo del desarrollo necesita de un amplio conocimiento humanstico universal, autnticamente universitario, fruto de una labor de siempre. Cuanto ms profundo y amplio, tanto mejor. En ello es y opera como sabidura. Para lo segundo, el planeamiento comprehensivo se desenvuelve como una labor de rigor cientfico, que con disciplina objetiva busca la verdad de la situacin real por resolver, en toda su diversidad y unidad. En esto, es ciencia y necesita seguir procedimientos cientficos. En lo tercero, la bsqueda de la manera eficaz de resolver la compleja

problemtica planteada, implica intuir con gran talento prctico, entre innumerables alternativas y combinaciones, la mejor, la ms viable, pronta y de mnima costa. Por lo que, en esto, el planeamiento comprehensivo termina siendo un arte. El planeamiento comprehensivo, por lo sealado, es pues, sabidura, ciencia y arte, a la vez. Por ello, no es tarea para un solo hombre por genial que fuera. Es tarea fundamentalmente de equipo, donde a la manera de una orquesta necesitan concurrir diversos talentos y capacidades en un proceso armnico bien orientado de trabajo. Como arte que finalmente es, el planeamiento comprehensivo, urbano y regional, es ciencia prctica y como tal tambin se define segn su objeto formal sobre el que incide y la finalidad con que lo hace.

SU CAMPO DE ACCIN -

OBJETO FORMAL

El objeto formal del planeamiento comprehensivo, vale decir su campo propio de accin, es el establecimiento humano. Concepto de la geografa humana y econmica que caracteriza el fenmeno del asentamiento humano en la geografa y su funcionamiento. Su clara comprensin permite visualizar todo el mbito del fenmeno a tratar, en su diversidad de elementos y en su unidad dinmica; lo que es esencial para el planeamiento comprehensivo que necesita cubrir toda la variedad de facetas y sectores que intervienen en la unidad funcional y orgnica de la compleja realidad existente a resolver. EL ESTABLECIMIENTO HUMANO:

Objeto del Planeamiento del Desarrollo

NIVEL DE VIDA

HOMBRE Estructuras Fsicas MEDIO RACIONALIZADO Estructuras No Fsicas

MEDIO FISICO

Grfico 1 Como se muestra en el esquema ilustrativo (Grfico 1), el establecimiento humano aparece cuando un determinado grupo humano - el hombre -, dejando su deambular nmada e impelido

para resolver sus necesidades, se asienta en un determinado territorio que encuentra conveniente el media fsico - y crea un ambiente apto para su vida - el medio racionalizado (o humanizado o civilizado o urbanizado para el caso ms avanzado de urbanizacin) - que le permita alcanzar un tambin determinado nivel de vida. En la generacin del Establecimiento Humano, el Hombre interviene como el agente activo determinante, porque siendo vivo e inteligente, toma la iniciativa, crea y puede potencialmente transformar la naturaleza del Medio Fsico; y ste, constituye el agente pasivo condicionante, al Hombre y su accin con las caractersticas especficas de su naturaleza material, dando al ambiente de vida del Medio Racionalizado que crea el Hombre y a ste, en su vivir en l, su particular caracterstica cultural. El medio ambiente, tanto material, como social y cultural humano - , que el Hombre crea al transformar, con su inteligencia y su trabajo, tanto el Medio Fsico imprimiendo en l el sello de su racionalidad -, como su propia dimensin y dinmica humana, convirtindolos en el Medio Racionalizado, queda constituido por un conjunto de estructuras, hechura del hombre, tanto fsicas como no fsicas. Esto es, ordenamientos racionales de ser y funcionar, que responder al ordenamiento inteligente de la razn para apropiarlos a los requerimientos exigidos por las necesidades materiales y no materiales del ser humano racional. Estructuras fsicas son todos los cambios y adecuaciones del Medio Fsico hechos por el Hombre, como nivelaciones, parcelamientos, habilitaciones de suelos, captaciones de agua, embalses, canalizaciones, caminos, edificaciones, usinas, lneas de transmisin, etc. Tambin por supuesto, las ciudades en cuanto modelacin material del espacio fsico, lotes, edificios, vas y servicios. Estructuras no fsicas son todos los ordenamientos de la vida social, poltica, econmica, religiosa y cultural que el Hombre ha creado, adecuadamente adaptados a los condicionamientos del Medio Fsico, para el mejor desenvolvimiento de su existencia social, cultural y espiritual en l. Todos los rdenes, instituciones, sistemas, procedimientos y usos. Tambin las ciudades, en cuanto comunidades humanas y ambiente cultural. Todo el ordenamiento del Medio Racionalizado permite alcanzar un determinado Nivel de Vida para el Hombre. Ser mejor cuando dicho ordenamiento, vale decir cuando las estructuras tanto fsicas como no fsicas que lo conforman, son eficientes, estn bien logradas por el Hombre, por un Hombre sano y competente que ha acertado y ha sabido acondicionarlas bien a las caractersticas del Medio Fsico y a las de su propia dimensin e ndole humana y cultural, por lo que resultan realistas y adecuadas.

Si el Nivel de Vida resulta bajo, ser porque las estructuras estn fallando, por inadecuadas a la realidad del Medio Fsico y del Hombre en l establecido, por ser irracionales, ser copiadas de realidades distintas, o ser obsoletas. O bien porque los agentes generadores del Establecimiento Humano presentan deficiencias; el Hombre es dbil, inculto, de salud precaria, no calificado; o el Medio Fsico es hostil, demasiado adverso y presenta severos condicionamientos no factibles de modificar. Como se puede apreciar, la concepcin del Establecimiento Humano define bien el campo de accin del planeamiento comprehensivo por cuanto le permite una visin completa y distinta de su objeto formal, en su conjunto, en sus principales partes constitutivas, en su funcionamiento y en sus resultados. Referencia bsica para el tratamiento comprehensivo que es indispensable.

SU FINALIDAD

Debidamente especificada, es mejorar el nivel de vida del establecimiento humano. Entendiendo por nivel de vida, el grado de satisfaccin de las necesidades humanas. Economa y Humanismo de Louis Joseph Lebret contribuy a objetivar esta valoracin, de suyo sumamente difcil por la subjetividad que implica. Seal que las necesidades humanas son de tres tipos: bsicas, de comodidad y de finalidad; siendo ineludible la debida atencin de las tres para el logro del bienestar humano, conforme es el hombre. Bsicas, son aquellas necesidades humanas que de no atenderse, el hombre perece. Como nutricin, albergue (vivienda), abrigo individual frente a la inclemencia ambiental (vestido), y salubridad suficiente (higiene). En esta calidad son de valor objetivo comn a todos los hombres, cualquiera que sea su estatus cultural, social y econmico. De determinados mnimos no puede descender ningn ser humano. De comodidad, son las necesidades que al atenderse, facilitan la vida. Como mobiliario, menaje, herramientas, energa elctrica, abastecimiento de agua potable a domicilio, alcantarillado, transporte motorizado, telfono, etc. En esta calidad, varan conforme a las caractersticas culturales y al grado de civilizacin alcanzado por cada grupo humano. Cada caso tendr sus mnimos especficos. De finalidad, son las que al atenderse, le dan sentido a la vida. Como el acceso a la cultura, la educacin, la recreacin, la comunicacin social, el arte, la vida intelectual y espiritual, la religin, etc. Para la medicin objetiva del nivel de vida alcanzado, existen dos maneras de procurarla: el mtodo microanaltico del

"diagrama mariposa" ideado por economa y humanismo, bastante pormenorizado y de excelente aplicacin prctica, pero laborioso y costoso, en base a expresas encuestas especializadas; y el del macroanlisis de la contabilidad social de que se dispone en publicaciones regulares, para interpretar la situacin de manera general, rpida y con bajo costo.

EL PROCESO DEL PLANEAMIENTO En base a la teora expuesta, el esfuerzo requerido, en la prctica, se viabiliza mediante un proceso secuencial que en sus grandes rasgos (grfico 2), empieza, luego de identificar y delimitar el mbito objeto del planeamiento y el nivel a quo se requiere el estudio, 1) por procurar conocer los trminos del problema del caso especifico, reuniendo en un expediente la informacin necesaria planteada por la hiptesis resultante de un rpido reconocimiento previo, luego 2) analizndola para caracterizar la situacin y concluyendo en la sntesis de su diagnosis y prognosis al plazo previsto del plan, planteando en concreto la problemtica a resolver.

EJECUCION EVALUACION IMPLEMENTACION REAJUSTES PROGRAMACIN Y PRESUPUESTO RECONOCIMIENTO EXPE IENTE

PROGRAMA Y PROYECTOS

ANALISIS IAGNOSIS PROGNOSIS

O"JETIVOS METAS ESTRATEGIA Y POLITICA EXAMEN E !ACTI"ILI A PLAN I EA RECTORA

Grfico 2 proceso de planificacin para el desarrollo

La respuesta al problema se empieza a preparar mediante 3) la formulacin de objetivos metas que seran requeridos para resolver sus trminos, entendiendo por objetivos, lneas y direccin de accin y por metas, la cuanta en que la accin sera conveniente cumplirla; lo que implica ya el arte de ponderar posibilidades con los recursos y el tiempo disponible. Como la sumatoria de objetivos y metas planteados no es realizable, primero porque su totalidad generalmente demandara mucho ms recursos que los disponibles y segundo, porque muchos objetivos y metas necesariamente se contraponen, de tal suerte que si se ambiciona mucho de algo necesariamente se tendr que reducir de otro, hace falta luego 4) seleccionar y priorizar los objetivos convenientes y ajustar prudencialmente sus metas para armonizarlos en una sntesis operativa, conjugndolos en un todo orgnico con unidad en su diversidad, funcionalmente operativo y eficaz: el Plan como idea rectora. A partir de esta concepcin directriz genrica se necesita 5) empezar a examinar objetivamente su factibilidad con los siempre escasos recursos de se dispone, aunque an en sus grandes trminos, a fin de hacerle ajustes prudenciales para hacerla lo ms realista posible. Grandes planes ideales e imaginativos que deslumbran por su concepcin, pero que no se pueden realizar con los recursos disponibles, son psimos planes. Planes menos ambiciosos y ms modestos, pero realizables por los hombres de la localidad con los recursos que realmente disponen, son los planes excelentes. Obtenido un plan director al parecer realista, har luego falta 6) examinar su viabilidad poltica frente a la reaccin de los intereses creados que se afectaran con los cambios que propone y disear la poltica y estrategia con que superarla; lo que puede implicar algunos ajustes al plan adicionales. Si en todo el proceso del trabajo planificador se le ha conducido democrticamente; esto es, en permanente dilogo con el pueblo para quien se planifica, mantenindolo informado y acogiendo sus sugerencias y reclamos, el plan no tendr mayor oposicin y gozar del consenso y apoyo poltico indispensable. Ms an, el pueblo lo sentir suyo y necesario y sin esperar su promulgacin formal, lo empezar por s mismo a ejecutar. Este plan eficaz, realista, factible y con apoyo poltico, como planteamiento director genrico no es realizable. Para su realizacin precisa ser traducido y viabilizado en 7) un paquete de proyectos y programas concretos de inversin; etapa del proceso donde corresponde formular y evaluar econmica y socialmente los proyectos y programas de inversin que se considera convenientes para la materializacin: del plan. Examen de factibilidad en profundidad, decisorio, en concreto y puntual. Usualmente se descubre en esta etapa, la inviabilidad e inconveniencia de ideas de ejecucin que por supuestamente buenas se las previ para concretar el plan. En este caso, habr que descartarlas y sustituirlas por alternativas econmica y socialmente rentables, recomponiendo el paquete de inversiones que constituye el plan concreto a ejecutar.

En base a esta concrecin suficiente, ya se puede proseguir con las previsiones racionales necesarias para implementar y ejecutar responsable y controladamente lo propuesto. Para ello, primero habr que 8) programar en el tiempo y presupuestar en sus costos, las acciones previstas de ejecutar, luego disponer 9) la implementacin que har falta, entendiendo por tal la creacin de las autoridades ejecutivas necesarias debidamente facultadas y la puesta a su disposicin de los recursos presupuestados en las oportunidades de la programacin. Base indispensable para una administracin eficiente y los oportunos reajustes que necesariamente en la marcha habrn de requerirse. Con estas previsiones, las autoridades disearn y procedern a 10) la ejecucin, 11) evaluando constantemente los resultados para disponer oportunamente 11) los reajustes necesarios. Para la evaluacin final de los resultados del plan y el diseo de los reajustes que ameriten debido a factores no previstos y a los cambios de la situacin por efecto del mismo plan ejecutado, se requerir en la prctica actualizar el expediente, la diagnosis, proyectar la nueva prognosis, reformular objetivos y metas, un nuevo plan director, examinar su factibilidad, redisear en concordancia la poltica y estrategia que har falta para viabilizarlo, formular y evaluar los proyectos de inversin correspondientes, reprogramar y presupuestar los reajustes, ejecutarlos, evaluar nuevamente resultados para luego pacer nuevamente reajustes necesarios; en suma, har falta siempre reciclar el proceso del plan. Al primer plan seguir uno segundo perfeccionando resultados; y a este, un tercero y as sucesivamente. Iniciado el proceso de planeamiento, nunca acaba. Se recicla pertinentemente en aproximaciones sucesivas. Es una funcin asesora a la marcha de los pueblos, permanente. Por ello, tambin hace falta preparar planes a distinto plazo: a corto - 1 a 2 aos -, mediano - 4 a 8 - y largo plazo 10 a 20 o ms -, que den perspectiva a todo el proceso. Solo se ejecutan los de corto plazo por la mayor y ms cercana precisin de sus parmetros. Los de mediano y largo plazo dan la perspectiva orientadora en que se inscriben los de corto plazo y solo se ejecutan a travs de stos. A la manera de las luces de los vehculos: altas para saber hacia dnde se est yendo, medianas para alertarse de lo que va llegando y cortas para maniobrar la conduccin de la marcha sobre el camino directamente conocido. Una posible organizacin para el funcionamiento permanente de una oficina de planeamiento podra ser la ilustrada en el organigrama que se muestra en el Grfico 3, donde aparecen bsicamente cuatro rganos de lnea y dos de apoyo.

OFICINA DE PLANIFICACIN

DIRECCION

OFICINA DE RELACIONES P !LICAS

CENDO

E"PEDIEN#E

AN$LISIS PLAN Grfico 3

PRO%EC#OS

PROGRA&ACI'N % PRES(P(ES#O

rganos de lnea: 1) el dedicado a preparar y actualizar permanentemente el expediente - obtencin del conjunto de material de datos a trabajar - y de valorizarlo mediante cuadros, estadsticos y grficos; 2) el dedicado a todos los procesos de anlisis y sntesis requeridos para establecer la diagnosis, prognosis, formular objetivos y metas, formular el plan director, examinar su factibilidad y disear la poltica y estrategia a seguir, 3) el encargado de la formulacin y evaluacin de proyectos de inversin; y 4) el abocado a formular las programaciones y presupuestos de referencia que las autoridades ejecutoras habrn de utilizar pan la implementacin y ejecucin. rganos de apoyo: 1) la oficina de relaciones pblicas encargada de cultivar un abierto y estrecho contacto con la comunidad para la que se planifica, sus autoridades, sus instituciones y hombres de estudio, sus medios masivos de comunicacin, etc., difundir los avances del proceso planificador, propiciar reacciones que lo retroalimenten, mediante publicaciones, exposiciones, foros, conferencias de prensa, debates radiales y televisivos, etc.; y 2) el centro de documentacin y banco de datos que sistemticamente recoge y colecciona toda informacin til que se publique o emita en el exterior o en la propia oficina sobre el rea de planificacin.

CONDICIONES DE VIABILIDAD

Pero en todo este quehacer se requiere sobretodo la ms clara comprensin de lo que se tiene entre manes: el desarrollo. De lo que se entienda por tal, depende el acierto en el esfuerzo. Segn Sunkel y Paz, "el concepto de desarrollo, concebido como un proceso de cambio social, se refiere a un proceso deliberado que tiene como finalidad ultima la equiparacin de oportunidades sociales, polticas y econmicas, tanto en el plan nacional, como en relacin a sociedades que poseen patrones ms elevados de bienestar social" y as mismo, que "el desarrollo y el subdesarrollo pueden comprenderse, entonces, como estructuras parciales, pero interdependientes que configuran un sistema nico. La caracterstica principal que diferencia a ambas estructuras es que: la desarrollada, en virtud de su capacidad endgena de crecimiento es la dominante, y la subdesarrollada, dado el carcter inducido de su dinmica, es dependiente y esto se aplica tanto entre pases como dentro de un pas." Francoise Perroux lo concepta como "la combinacin de los cambios mentales y sociales de una poblacin que la hacen apta para hacer crecer, acumulativa y duraderamente, su producto real global"; y economa y humanismo precisa: con la finalidad concreta de mejorar el nivel de vida del hombre, esto es, del grado de satisfaccin de sus necesidades - bsicas, de comodidad y de finalidad -. A lo que podramos concluir, de nuestra parte, que pueblo desarrollado es el capaz de afrontar por s mismo, su responsabilidad de alcanzar el nivel de vida que cree necesario y para el cual vale la pena trabajar y esforzarse.

POLTICA

NACIONAL, REGIONAL, DE GRANDES OBJETIVOS ECONMICOS Y SOCIALES

El nivel de vida que se cree necesario, es la base y punto de partida fundamental para ordenar el proceso planificador, conciliando prudentemente el deseo de lo mximo con las limitaciones de lo posible, el inters de hoy con el del futuro. Delicada opcin donde se juega la eficacia del esfuerzo y del equilibrio saludable del conjunto. Para ello y en funcin de los trminos requeridos por cada situacin real y concreta, se precisara bsicamente estructurar el plan segn los siguientes grandes objetivos econmicos y sociales, o condiciones fundamentales de eficiencia para el desarrollo:

1.

Procurar en el mbito del caso, el pleno empleo de su mayor poblacin econmicamente activa posible, con un ingreso mnimo por empleo - nivel de productividad econmica y de correspondiente bienestar social - cuidadosamente determinado, conciliando los heterogneos extremos histricos, geogrfico econmicos y sociales de la sociedad; Simultneamente, promover la provisin de servicios sociales en concordancia, que garanticen el mnimo bienestar social considerado; Garantizar que estos dos grandes objetivos correspondientes y armnicos, puedan alcanzarse en todo lugar del territorio conveniente de ser puesto en valor, para evitar excesivas densidades y concentraciones poblacionales y lograr una distribucin armnica de la poblacin, de su actividad y de los servicios en relacin al medio; y Cautelar que el logro de los objetivos precedentes, sea alcanzado sin afectar el equilibrio ecolgico ni depredar los recursos naturales, a fin de preservar el hbitat, legado tanto a los hombres de hoy como a los del futuro.

2.

3.

4.

Todas, condiciones de eficiencia ecolgica, econmica y social, que pueden ser consideradas y verificadas concretamente a travs de la formulacin y evaluacin econmica y social de proyectos de inversin, y la subsiguiente administracin y control de su ejecucin; donde, tanto en la ingeniera del proyecto, como en la seleccin del tamao, la localizacin y disposicin de planta, como en las alternativas de financiacin y gerencia administrativa y particularmente en el clculo de los costos y beneficios para su evaluacin privada - econmica y financiera y sobre todo, social, al igual que en el anlisis de sensibilidad, riesgo e incertidumbre, deber considerarse necesariamente los costes y beneficios inherentes a la preservacin del ambiente, los recursos naturales, el equilibrio ecolgico ambiental, y la prevencin y mitigacin de desastres. En la ingeniera del proyecto, investigando y utilizando la mejor tecnologa posible para minimizar y optimizar el uso de los recursos, alcanzar el mximo de reciclaje, evitar la contaminacin y minimizar los riesgos de desastres. Igual cuidado para estos efectos en la seleccin de la localizacin, del tamao y de la disposicin de la planta. Naturalmente, considerando ineludiblemente entre los factores concurrentes al establecimiento de los costos y los beneficios, los relativos a la preservacin del ambiente y los recursos y a la prevencin y mitigacin de desastres, y los mrgenes de economa y de bienestar social que de ellos se derivan. Sobre todo, en el clculo de los precios de cuenta, precios sombra o precios sociales para la evaluacin social del proyecto.