Cambio climtico: polticas nacionales y bases institucionales

Juan Antonio Le Clercq

I. Introduccin El objeto de este artculo es analizar la importancia que supone el diseo de polticas nacionales de cambio climtico. Este trabajo representa una propuesta aproximativa que busca arrojar luz sobre un tema que ha tenido una importancia secundaria en el debate poltico y especializado en comparacin con problemas como la negociacin internacional, la denicin de escenarios de mitigacin o la evaluacin de costos econmicos. Dividimos la argumentacin en tres partes. En primer lugar, armamos que la efectividad de la respuesta global ante las amenazas del cambio climtico depende de un acuerdo internacional vinculante al igual que del diseo de polticas nacionales. Posteriormente, analizamos las caractersticas de una poltica de cambio climtico a partir de la denicin de poltica de polticas. Finalmente, identicamos cinco elementos indispensables para el diseo de una poltica de cambio climtico. II. Las polticas nacionales de cambio climtico ms all de la gobernanza global El potencial destructivo del cambio climtico representa uno de los problemas pblicos ms complejos que haya tenido que enfrentar la humanidad. Al alterar signicativamente la composicin de la atmsfera y rebasar los umbrales de resiliencia de ciclos y procesos naturales, ha quedado de maniesto la capacidad de los seres humanos para acabar con la vida en la Tierra tal como la conocemos, posibilidad anteriormente slo latente con la proliferacin nuclear.

Por qu el cambio climtico es un problema pblico tan complejo? La humanidad enfrenta ante el cambio climtico al menos cuatro retos problemticos en s mismos. En primer lugar, se requiere estabilizar las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) hacia mitad del siglo XXI para evitar un aumento en la temperatura por encima de los 2C, lo cual, de acuerdo con proyecciones recientes, exige medidas cada vez ms ambiciosas y difciles de alcanzar.1 En segundo lugar, es necesario acotar las consecuencias inevitables del calentamiento global a travs de procesos de adaptacin, en especial cuando los riesgos implican prdidas irreparables de ecosistemas y especies, cambios en patrones de precipitacin y aumento del nivel de los ocanos, daos a la infraestructura econmica y reduccin en la capacidad para producir alimentos, incremento de la vulnerabilidad humana y prdida de calidad de vida, as como el riesgo de conictos sociales y polticos derivados de la escasez de recursos o de ujos migratorios fuera de control.2
En este caso, entre los mltiples trabajos existentes puede consultarse Carlo Carraro y Emanuele massetti (2010), El objetivo improbable de 2C de calentamiento global, en Punto de Acuerdo n. 2, Mxico, enero-febrero 2010, pgs. 21-25; Nicholas Stern (2009), Action and Ambition for a Global Deal in Copenhagen, Centre for Climate Change Economics and Policy, Grantham research Institute for Climate Change and the Environment, United Nations Environment Programme (uNEP) 6 de diciembre de 2009, y m.G.J den Elezen et al. Ver: http://www.unep.org/pdf/climatechange/actionandambitionforglobaldealincopenhagen. pdf.recientemente, la Agencia Internacional de Energa (IEA) advirti que la emisin de Co2 rompi cualquier umbral anterior en 2010 y que el 80% de las emisiones proyectadas originalmente para el sector energtico hacia 2020 ya est en la atmsfera, ver Prospect of limiting the global increase in temperature to 2C is getting bleaker, 30 de mayo de 2011, [http://www.iea.org/index_info.asp?id=1959]. 2 Ver The World Bank (2010), Development and Climate Change, World development report 2010; y Halvard Buhaug, Nils Petter Gleditsch y ole magnus theisen (2008), Implications of Climate Change for Armed Conict, The World Bank, pgs. 20-23, http://siteresources. worldbank.org/INtrANEtSoCIAldEVEloPmENt/resources/SDCCWorkingPaper_Conict.pdf.
1

68

Tercero, en tanto este fenmeno trasciende las fronteras y ningn pas puede resolver el problema por s mismo, la construccin de polticas nacionales pasa por la rma de un acuerdo internacional justo, eciente y efectivo. Lo cual implica un dilema de accin colectiva global, considerando la cantidad de pases, agendas y perspectivas contrapuestas que estn involucradas. Finalmente, no actuar oportunamente supone asumir graves prdidas econmicas y deterioro en los niveles de desarrollo humano. Sin embargo, implementar polticas de mitigacin y adaptacin tambin cuesta y debe hacerse sin poner en riesgo la viabilidad de polticas de desarrollo y la competitividad econmica.3 Esto no es un equilibrio fcil de alcanzar y pasa por incorporar en las consideraciones el peso de factores como eciencia, equidad, responsabilidad intergeneracional y riesgo de desastres naturales catastrcos. Cuando se habla de la importancia de la poltica climtica, el acento se pone en la denicin de un acuerdo internacional vinculante que establezca obligaciones nacionales de mitigacin y regule la transferencia de recursos hacia los pases en desarrollo. En otras palabras, la nocin de poltica climtica implica fundamentalmente gobernanza climtica global.4 Es indiscutible que la rma de un acuerdo internacional vinculante tiene una importancia central para el diseo de polticas nacionales de cambio climtico, en especial si aspiramos a que los pases en desarrollo denan metas y objetivos puntuales de mitigacin y adaptacin. Sin un acuerdo que distribuya eciente y equitativamente las bases de la cooperacin y
En este caso, los puntos de partida son los trabajos de Nicholas Stern y William Nordhaus, Para una revisin sobre las diferentes posiciones dentro de la economa climtica, ver richard S.J. tol (2008), The Economic Impact of Climate Change, Economic and Social research Institute (ESrI), Working Paper 255, dublin, septiembre, http:// www.esri.ie/userFiles/publications/20080922144128/WP255.pdf; Stphanie Jamet y Jan Corfee-morlot (2009), Assessing the Impacts of Climate Change. A Literature Review, oECd Economic department Working Papers 691, oECd, http://www. sourceoecd.org/vl=8128779/cl=22/nw=1/rpsv/cgi-bin/wppdf?le=5kskt91qt1bp.pdf]; Luis Miguel Galindo (coord.) (2009), La economa del cambio climtico en Mxico. Sntesis, SHCP y SEmArNAt, Gobierno Federal, Mxico, http://www.semarnat.gob.mx/ informacionambiental/Publicacion/Sintesis2009cambioclimatico.pdf. 4 Ver, por ejemplo, Richard Tol (2010), Larga vida al Protocolo de Kioto, Punto de Acuerdo n. 2, Mxico, enero-febrero 2010, pgs. 37-40; Scott Barret y Michael Toman (2010), Contrasting Future Paths for an Evolving Global Climate Regime, Policy research Working Paper 5164, the World Bank, http://www-wds.worldbank.org/external/default/ WdSContentServer/IW3P/IB/2010/01/04/000158349_20100104141 358/rendered/ PdF/WPS5164.pdf; y Helm, dieter y Hepburn, Cameron (2009), The Economics and Politics of Climate Change, Oxford.
3

responsabilidad internacionales, es difcil pensar que la humanidad pueda estabilizar los niveles de emisiones y acotar el impacto de las consecuencias inevitables del calentamiento global. Sin un acuerdo internacional efectivo que permita coordinar la respuesta global, transferir recursos o compartir tecnologa, tanto los pases pobres como aquellos vulnerables por su situacin geogrca quedarn en el desamparo y con la carga injusta de enfrentar por s mismos, sin recursos y capacidades sucientes, escenarios caracterizados por eventos catastrcos, destruccin de infraestructura y ecosistemas y, por supuesto, prdida de vidas humanas. Un acercamiento al problema desde una interpretacin dura de justicia global nos dira que el diseo de una poltica de cambio climtico slo es viable si se deriva de un acuerdo internacional que establezca obligaciones vinculantes para los pases industrializados, en tanto sus emisiones histricas son la causa original del problema. Desde esta lgica, el problema principal consiste en construir un proceso de gobernanza global que dena primero responsabilidades ms ambiciosas para los pases industrializados y en segundo lugar, para los pases en desarrollo. El nfasis es en un acuerdo eciente y efectivo pero, fundamentalmente, equitativo. Una segunda visin, ms pragmtica y que se reeja crecientemente en las estrategias negociadoras de los pases en desarrollo durante las COP, parte de reconocer la dicultad de alcanzar un acuerdo global vinculante y entiende como problema central el acelerar la transferencia de recursos de los pases industrializados hacia los pases en desarrollo. El argumento en este caso consiste en que difcilmente habr un acuerdo muy diferente a lo que ya existe y, por lo mismo, los pases en desarrollo pueden comprometerse a denir polticas de mitigacin y adaptacin slo si los pases industrializados ponen cuanto antes recursos y tecnologa sobre la mesa. Una tercera lectura consiste en reconocer que si bien los pases industrializados son responsables por las emisiones histricas, las potencias
69

emergentes, y en especial China e India, tienen una contribucin cada vez ms signicativa con los ujos actuales de emisiones. Desde esta perspectiva, tanto los pases industrializados como las potencias tendran que asumir mayores obligaciones en la denicin de un acuerdo ms equitativo y la responsabilidad de disear polticas nacionales ambiciosas con acciones medibles, vericables y reportables. Estas visiones presentan condiciones necesarias pero no sucientes para entender la problemtica del diseo de una poltica de cambio climtico para un pas en desarrollo. El error comn es suponer que la rma de un acuerdo internacional vinculante incrementa por s misma la capacidad de respuesta global ante el cambio climtico y garantiza una implementacin efectiva a nivel nacional. La experiencia de los programas para erradicar la pobreza en frica, por ejemplo, ha demostrado que la existencia misma de tratados internacionales y la transferencia de recursos econmicos no es garanta de resultados ms ecientes de poltica pblica y mejores niveles de vida para la poblacin objetivo. De hecho, formular, implementar y evaluar polticas pblicas o impulsar reformas para superar inercias institucionales representan problemas en s mismos complejos para muchos pases en desarrollo.5 Si bien una poltica efectiva ante el cambio climtico tiene como punto de partida la denicin de responsabilidades comunes pero diferenciadas y requiere necesariamente de la transferencia oportuna de recursos y tecnologa hacia los pases en desarrollo, su efectividad y resultados dependen del desarrollo de capacidades institucionales y la denicin de instrumentos de poltica pblica a nivel nacional coherentes en el largo plazo. El reto consiste en traducir el contenido de la arquitectura climtica global en polticas nacionales con acciones relevantes en contextos en los que las polticas pblicas suelen caracterizarse por ineciencia, inequidad, dcit de implementacin y ausencia de transparencia. La clave
5

70

Vase en especial la crtica al diseo y operacin de programas para erradicar la pobreza en frica, desarrollada por William Easterly (2007), The White Mans Burden, Oxford University Press, New York.

est en impulsar un acuerdo internacional ms eciente, efectivo y justo, pero simultneamente establecer las bases institucionales para denir objetivos de mitigacin, adaptacin y transformacin que reejen necesidades y problemticas nacionales. Parafraseando los argumentos de Easterly, la posibilidad de xito en la construccin de una poltica de desarrollo parece estar ms relacionada con la construccin de instituciones y autogobierno a nivel nacional que con la rma de tratados internacionales y la transferencia de recursos por s mismos. Las polticas nacionales para enfrentar el cambio climtico pueden entenderse como programas de accin pblica complejos que impactan en diversos mbitos de las polticas pblicas, tanto a nivel nacional como local, y cuya instrumentacin involucra mltiples costos de transaccin y efectos distributivos derivados del proceso de toma de decisiones. Las acciones de mitigacin y las polticas de adaptacin no pueden entenderse simplemente como un conjunto de polticas que pueden ser instrumentadas rpidamente y a bajo costo gracias a la existencia de un acuerdo internacional. Aun materializando el mejor acuerdo internacional imaginable y garantizando transferencias generosas y expeditas de recursos econmicos, los pases en desarrollo siguen enfrentando el reto de formular polticas ecientes y equitativas, implementar coherentemente los objetivos y metas programados, crear sistemas robustos de incentivos, dirigir estratgicamente los recursos pblicos hacia donde pueden generar mayor impacto, reformar sus sistemas institucionales, aumentar su capacidad regulatoria y rendir cuentas en forma transparente ante su poblacin y hacia la comunidad internacional. Una poltica de cambio climtico tiene objetivos simultneos, como reorientar los procesos de toma de decisiones, redenir objetivos de las polticas pblicas y desarrollar nuevas y mayores capacidades institucionales para poder enfrentar una amenaza sin precedentes y cuyas consecuencias son impredecibles. Los pases en desarrollo enfrentan el reto

de prepararse al mismo tiempo para reducir el consumo de combustibles fsiles, minimizar daos a su infraestructura, impulsar adaptacin gradual ante el cambio en patrones climticos, evitar prdidas irreversibles de ecosistemas y especies, aprovechando para ello los mecanismos derivados de la arquitectura climtica global y las oportunidades de la economa verde. Y deben lograr esto sin dejar de resolver problemas igualmente prioritarios como la erradicacin de la pobreza, el combate a la inseguridad y la corrupcin, garantizar el abasto de energa o mejorar la competitividad de sus economas. El dilema consiste en decidir qu tipo de capacidades institucionales desarrollar, qu prioridades establecer en la formulacin de polticas, en qu tipo de incentivos robustos invertir y cmo garantizar continuidad en el largo plazo cuando los recursos son escasos y los problemas pblicos, mltiples.6 Tampoco podemos perder de vista que la denicin de una poltica de cambio climtico no deriva de la simple eleccin o identicacin de las alternativas ms efectivas o de la voluntad de los actores polticos para reconocer la gravedad de las consecuencias del calentamiento global. En una sociedad democrtica, la formulacin de polticas involucra a una diversidad de actores sociales, estructuras de autoridad en diferentes niveles y agendas contrapuestas. Por esta razn, los resultados son un producto del conicto, la cooperacin y la negociacin, lo cual implica que, dependiendo los grados de conicto y el nmero de actores involucrados en la toma de decisiones, los resultados alcanzados pueden ser insucientes, poco efectivos o francamente mediocres para hacer frente a los problemas que activaron en principio el proceso de cambio institucional.7 En resumen, la construccin de una poltica
Para el caso del diseo de una poltica sobre cambio climtico consideramos que es sumamente importante entender la historia especca del ciclo de las polticas, su efectividad e impacto, en tanto esta historia enmarca la construccin de capacidades institucionales nuevas. En especial cuando la historia habla de fracaso previo de capacidades institucionales e implementacin de polticas pblicas. un estudio importante es Waterbury, John (2009), Exposed to Innumerable Delusions: Public Enterprise and State Power in Egypt, India, Mexico and Turkey, Cambridge University Press, New York. 7 Sobre el impacto del conicto en los procesos de cambio institucional, ver Knight, Jack (1992), Institutions and Social Conict, Cambridge University Press, New York; y Tsebelis, George (2002), Veto Players. How Political Institutions Work, Russell Sage FoundationPrinceton University Press, New Jersey.
6

de cambio climtico representa un problema de accin pblica de doble dimensin: en primer lugar, es necesario resolver un dilema de accin colectiva global, el cual implica que la rma de un tratado climtico eciente, justo y efectivo depende del esfuerzo agregado y la participacin de todos los miembros de la comunidad internacional; pero en segundo lugar, aun cuando el dilema anterior se resuelva, cada pas en lo particular debe resolver problemas de accin pblica y dilemas de accin colectiva para establecer las bases institucionales y los lineamientos de una poltica de cambio climtico. Una respuesta efectiva ante el cambio climtico puede fracasar ante la imposibilidad de superar la dinmica de dilema del prisionero que caracteriza las negociaciones internacionales en la materia, pero tambin puede hacerlo como resultado de la incapacidad de los pases en desarrollo, el vnculo ms dbil, para denir e implementar polticas con metas relevantes, medibles, reportables y vericables.8 III. Qu distingue a una poltica cambio climtico? Aproximaciones a una poltica de polticas Hasta ahora hemos argumentado que la denicin de un acuerdo internacional no es suciente para garantizar acciones efectivas ante el cambio climtico y que la formulacin e implementacin de polticas y la reforma institucional suelen ser procesos altamente problemticos por s mismos para los pases en desarrollo. Una poltica de cambio climtico no es cualquier tipo de poltica pblica, y por ello es importante identicar su especicidad y comprender los retos que esto supone para el diseo institucional y la denicin de polticas pblicas. Entendemos que lo caracterstico de una poltica de cambio climtico es que se formula como una poltica de polticas que en forma fronteriza redene, orienta y dota de un sentido climtico diferentes polticas pblicas, las cuales: 1) son complejas y transversales en s mismas; 2) tienen objetivos y metas propias ms all del cambio
8

Aqu seguimos a Scott Barret (2007), Why Cooperate? The Incentives to Supply Public Goods, Oxford University Press, New York.

71

climtico; 3) cuyos objetivos y metas no son necesariamente compatibles entre s; 4) son diseadas e instrumentadas por estructuras de autoridad en diferentes niveles de gobierno; 5) e integran mltiples costos de transaccin y producen efectos distributivos desiguales. En otras palabras, la complejidad de una poltica de cambio climtico consiste en que no tiene necesariamente un territorio o mbito propio, sino que ocupa una posicin fronteriza entre mltiples polticas, nacionales y locales, en s mismas complejas y transversales, buscando reformularlas o intervenirlas de acuerdo con objetivos de mitigacin, adaptacin y transformacin ante el cambio climtico. La segunda caracterstica central de una poltica de cambio climtico consiste en que su formulacin no puede separarse de la incertidumbre implcita en el anlisis y los escenarios relacionados con el cambio climtico. En este mismo sentido, para Nordhaus es indispensable incorporar el impacto de la incertidumbre al evaluar la viabilidad de cursos de accin ante el cambio climtico: A qu nos referimos con incertidumbre? En el contexto presente, tenemos un sistema complejo al que entendemos imperfectamente en el sentido de que no estamos seguros cmo evolucionar en el futuro. La incertidumbre se basa en conocimiento incompleto sobre variables externas y sobre el sistema mismo. En primer lugar, hay fuerzas externas o exgenas (como poblacin o concentraciones de GEI, por ejemplo) que pueden ser medidas, tal vez en forma imperfecta, hacia el pasado, pero que slo pueden ser proyectadas con errores en lo que respecta al futuro. En segundo lugar, los sistemas naturales y societal toman estas inuencias exgenas y generan variables importantes como salidas, emisiones, cambio climtico e impactos. Las formas de estas ecuaciones y sus parmetros no son completamente conocidos y en algunos casos, como por ejemplo sus impactos, tal vez nunca sean comprendidos.9
9

72

Nordhaus, William (2008), A Question of Balance, Yale University Press, New Haven, pgs. 123-124.

Una poltica de cambio climtico responde a un fenmeno cuyas consecuencias son inevitablemente inciertas y se nutre de evidencia cientca en la que existen altos grados de incertidumbre. Hay mltiples preguntas cuya respuesta es incierta y que, sin embargo, afectan el diseo de una poltica de cambio climtico. Cul es la relacin entre el aumento de las emisiones de CO2 y el incremento en la temperatura? Doblar los niveles de GEI en comparacin con los niveles preexistentes antes de la Revolucin Industrial implica duplicar la temperatura promedio de la Tierra? De qu forma impactan los efectos de retroalimentacin los escenarios previstos? Cul es la tasa de descuento ptima al transferir recursos para acciones de mitigacin y adaptacin? Cul es el precio real de una tonelada de CO2? Contribuir el cambio tecnolgico a estabilizar las emisiones antes de 2050? Cmo debe incorporarse al anlisis la probabilidad de desastres naturales altamente catastrcos? Podr alcanzar la comunidad internacional un acuerdo global eciente y equitativo en los prximos aos? Cumplirn las partes sus compromisos adquiridos en tiempo y forma? Tienen los pases en desarrollo capacidad real para enfrentar eventos catastrcos reiterados, degradacin de tierras cultivables y temporadas largas de sequa? En qu grado incrementa el cambio climtico el potencial de conictos sociales y el riesgo de guerra entre naciones por el control de recursos naturales? Retomando estas dos primeras caractersticas, podemos sealar que responder a las posibles consecuencias del cambio climtico signica construir decisiones y soluciones a problemas anidados con el potencial para derivar en cascadas de consecuencias e implica responder a travs de la redenicin de polticas a un fenmeno altamente incierto, cuyos impactos pueden tener un efecto multiplicador y que pueden activar procesos de retroalimentacin impredecibles. En tercer lugar, esta poltica de polticas depende estrictamente de una visin de largo plazo. No es posible disear una nueva poltica de cambio climtico cada vez que cambia la composicin de

un gobierno. Se requiere establecer procesos de planeacin y establecer metas para obtener resultados vericables slo en el largo plazo. La impaciencia por obtener resultados inmediatos y la volatilidad de la implementacin pueden traducirse en perder un margen reducido de oportunidades e incrementar los costos econmicos y sociales de la toma de decisiones. Esto deriva en un dilema importante: si bien es fundamental mantener altos grados de coherencia en la implementacin en el largo plazo, al mismo tiempo deben evitarse procesos de planeacin extremadamente rgidos que no permitan adaptarse a condiciones cambiantes, en especial ante un problema caracterizado por la incertidumbre; mientras que, por otra parte, la competencia caracterstica de una economa de mercado y la dinmica de los ciclos electorales de un sistema democrtico no son necesariamente compatibles con procesos de planeacin de largo plazo.10 Relacionado con lo anterior, una poltica de
10

cambio climtico supone costos econmicos inmediatos para obtener resultados diferidos e inciertos, benecios que en todo caso se podrn alcanzar en muchos aos y sern visibles para generaciones que todava no nacen. Lo cual explica que a pesar de que se reconozca la gravedad del problema, existe resistencia entre diferentes sectores a invertir recursos en medidas de mitigacin y adaptacin y a pagar para evitar daos futuros probables, en especial cuando coexiste una agenda de problemas nacionales igualmente urgentes. Esto tiene una implicacin importante: el riesgo de estallido de conictos sociales no se limita a aquellos producidos por eventos catastrcos o relacionados con la escasez de recursos. Existe tambin potencial para el conicto en los efectos distributivos desiguales que para los diferentes actores polticos y sociales tienen los procesos de toma de decisiones, la formulacin e implementacin de polticas y la puesta en marcha de reformas institucionales. La denicin de relaciones intergubernamentales representa otro elemento central para la formulacin de una poltica de cambio climtico. Tanto sus objetivos como sus metas pueden ser denidos por una autoridad central a nivel nacional, pero su implementacin y sus resultados dependen de la coordinacin entre mbitos de gobierno con agendas contrapuestas. De aqu la importancia de identicar cmo se articulan y entran en conicto decisiones de carcter nacional, regional, estatal y municipal, como tambin a nivel de la comunidad. Elinor Ostrom ha puesto especial nfasis en este problema al destacar la ventaja de un enfoque policntrico para comprender la importancia de los esfuerzos institucionales en mltiples escalas y no slo los resultados de una negociacin a nivel global.11 Sin embargo, este proceso puede entenderse tanto como una virtud institucional cuando tiende a la gobernanza, y como un proceso conictivo entre
11

Sobre los problemas para mantener metas coherentes en el largo plazo vase Ascher, William (2009), Bringing in the Future. Strategies of Farsightness and Sustainability in Developing Countries, the University of Chicago Press, Chicago. Sobre la importancia de vincular metas de largo plazo a incentivos robustos, ver Nemet, Gregory (2010), Robust Incentives and The Design of a Climate Change Governance Regime, la Follete School of Public Affairs, la Follete Working Paper 2010-006.

Para Elinor Ostrom (2009), la ventaja de un enfoque policntrico consiste en que se ponen en juego esfuerzos institucionales en mltiples escalas y no slo se esperan resultados a nivel global, ver A Polycentric Approach for Coping with Climate Change, Policy Research Working Paper 5095, Tthe World Bank.

73

niveles de gobierno cuando la apropiacin de mbitos de competencia paraliza la implementacin de una poltica que depende de su coherencia a lo largo del tiempo.12 Finalmente, no puede ignorarse que a pesar de la magnitud de sus posibles consecuencias y el reconocimiento pblico de la gravedad del problema, el tema en realidad est lejos de ser una prioridad tanto para las autoridades de gobierno como para los ciudadanos. Independientemente de la preocupacin que se expresa en el discurso, los tomadores de decisiones no estn necesariamente dispuestos a pagar los costos polticos que implica defender una reduccin agresiva de emisiones, el retiro de subsidios al consumo de energa o establecer un impuesto verde. Tampoco se puede perder de vista que la necesidad de implementar acciones urgentes para estabilizar emisiones en las prximas dcadas ocurre en un contexto caracterizado por una cultura de hiperconsumo y la predominancia de un modelo de desarrollo en el que crecimiento econmico y competitividad son una prioridad que deja poco espacio para sustentabilidad ambiental. A pesar de las buenas intenciones plasmadas en los modelos de desarrollo sustentable, el crecimiento econmico y el hiperconsumo no son necesariamente compatibles con criterios de sustentabilidad.13 IV. Los building blocks de una poltica de cambio climtico A partir de los elementos caractersticos y la complejidad de lo que hemos denido como una poltica de polticas, es difcil pensar que exista
La demanda democratizadora desde el mbito local no siempre es compatible con la necesidad de mantener altos niveles de coordinacin desde el nivel nacional. las transiciones a la democracia en Europa del Este ejemplican la dicultad de armonizar grandes objetivos nacionales como la construccin de instituciones y mecanismos propios de un sistema de mercado con las polticas de descentralizacin de decisiones hacia las regiones. Ver, Elster, Jon - Offe, Claus - Preuss, ulrich K. (1998), Institucional Design in Post-communits Societies. Rebuilding the Ship at Sea, Cambridge University Press, New York. 13 Sobre la incompatibilidad entre altas aspiraciones ticas y la lgica del consumo, vase en especial Bauman, Zygmunt (2010), Mundo consumo, Paids Contextos, Barcelona. una crtica a las contradicciones conceptuales propias del desarrollo sustentable se encuentra en daly, Herman E. (1990), Sustainable growth: An impossibility theorem, en Dryzek, John. S. - Schlosberg, david (Eds.) (1998), Debating the Earth, Oxford University Press, New York, pgs. 285-289. Para una discusin ms amplia sobre posibilidades y lmites del principio de sustentabilidad, ver Dresner, Simon (2002), The Principles of Sustainability, Earthscan, London.
12

una frmula o modelo nicos que permitan armar que existe una mejor respuesta ante el cambio climtico. Cada poltica nacional debe tomar en consideracin sus grados de vulnerabilidad, la estructura de costos que enfrenta, las caractersticas de su conguracin institucional y el marco de oportunidades que se le presenta. Sin embargo, tambin es absurdo suponer que una poltica de cambio climtico se determina slo por su especicidad nacional y, por lo tanto, que no es posible compartir experiencias, comparar resultados y trasladar prcticas exitosas de un caso a otro. Como de una propuesta aproximativa, destacan cinco elementos generales o building blocks que necesariamente entran en juego al momento de discutir el diseo de una poltica de cambio climtico: principios, mecanismos internacionales, instrumentos de poltica pblica, policentricidad y reforma institucional. La idea consiste en que cada poltica de cambio climtico representa una conguracin particular entre variantes de estos elementos e independientemente de su especicidad, es importante que estn presentes. El primer elemento es la interpretacin de principios normativos. Responder ante las amenazas del cambio climtico involucra una dimensin tica ms all de la denicin de costos u oportunidades econmicas. Los principios representan guas polticas o morales que informan, conducen o calican el diseo institucional y la eleccin de las polticas, y que derivan de las interpretaciones de valores y disputas entre concepciones del bien que coexisten y son armados en una sociedad. La complejidad del cambio climtico plantea la importancia de denir principios alrededor de cinco valores fundamentales: precaucin, justicia global, justicia distributiva, responsabilidad intergeneracional y sustentabilidad.14 Precaucin signica ponderar cunto riesgo estamos dispuestos a aceptar y cunta informa14

74

Cada vez es ms extensa la literatura que analiza la dimensin tica del cambio climtico. Al respecto puede verse: Gardiner, Stephen m. (2011), A Perfect Storm. The Ethical Tragedy of Climate Change, Oxford University Press, New York; Vanderheiden, Steve (2008), Atmospheric Justice. A political Theory of Climate Change, Oxford University Press, New York; Posner, Eric A. - Weisbach, David (2010), Climate Change Justice, Princeton University Press, New Jersey; y Gardiner, Stephen m. et al. (2010), Climate Ethics. Essential Readings, Oxford University Press, New York.

cin cientca se requiere al momento de tomar decisiones. La justicia global implica denir niveles de responsabilidad entre naciones ante las causas originales y las consecuencias probables del problema, pero tambin distribuir obligaciones de mitigacin, adaptacin, nanciamiento y transferencia tecnolgica. La justicia distributiva responde a la necesidad de repartir derechos, cargas y benecios de la cooperacin social y establecer las obligaciones del Estado y los ciudadanos frente a los sectores ms vulnerables o en desventaja. La responsabilidad intergeneracional pone sobre la mesa la necesidad de garantizar recursos naturales y la obligacin de proteger derechos de generaciones futuras. Mientras que la sustentabilidad, valor que est necesariamente en el corazn de la poltica ambiental, puede entenderse desde la capacidad para generar riqueza sin degradar el medioambiente, el impacto de las actividades humanas en los sistemas naturales, hasta la integracin armoniosa de la economa, el medioambiente y los sistemas sociales. Cada uno de estos valores puede generar interpretaciones contradictorias y derivar en diferentes conjuntos de principios, los cuales, a su vez, no necesariamente concurren en forma armoniosa, y vincularlos a las deniciones de poltica requiere hacer sacricios o trade offs entre ellos. Por ejemplo, no tiende a haber coincidencia en la denicin de qu corresponde a las actuales generaciones frente a la responsabilidad con quienes an no han nacido. De igual forma, el equilibrio entre justicia y sustentabilidad no es automtico y, de hecho, a partir de una misma aspiracin se han generado modelos de desarrollo sustentable no compatibles entre s. Sin embargo, e independientemente de la formulacin especca que se haga de un conjunto de principios, al momento de denir una poltica de cambio climtico se est asumiendo una interpretacin especca sobre la importancia de estos valores y se establece una relacin de prioridad entre ellos. No discutir el signicado que tienen los principios para calicar una poltica de cambio climtico, o no integrarlos explcitamente en el

diseo de la poltica, supone una interpretacin y toma de posicin implcitas. El segundo elemento a considerar son los mecanismos derivados de la arquitectura climtica global. Lo relevante en este caso no es la existencia en s de un conjunto de mecanismos para facilitar la implementacin de acciones de mitigacin o adaptacin, la clave es la capacidad de los pases en desarrollo para incorporarlos como instrumentos de su propia poltica nacional. Esto no sucede en forma automtica. La experiencia del Mecanismo para Desarrollo Limpio establecido en el Protocolo de Kioto demuestra que este ha sido aprovechado en forma muy desigual por los pases en desarrollo. En junio de 2011, ocho pases haban registrado 86% de los 3.207 proyectos aprobados y solamente China representaba 44,87% de los mismos.15 Si bien puede coincidirse en la importancia de impulsar la descarbonizacin de potencias emergentes como China, India y Brasil, este tipo de mecanismos tambin tiene como objetivo contribuir al desarrollo de modelos sustentables de generacin y consumo de energa en los pases en desarrollo en general, algo que difcilmente va a ocurrir de mantenerse estas tendencias. El riesgo latente es que el peso de las potencias emergentes se mantenga tambin en el acceso a los mecanismos que estn en proceso de denicin actualmente, como REDD-plus o el mecanismo para la transferencia tecnolgica, con lo cual se estaran generando nuevos tipos de inequidades en la distribucin de los benecios de la arquitectura climtica global. El tercer elemento consiste en la seleccin de los instrumentos de poltica pblica. Entendemos por instrumentos el conjunto de herramientas, tcnicas y medios a travs de los cuales se materializa la accin de gobierno, se ejecutan decisiones de autoridad y se implementan las polticas. Los instrumentos son las tuercas y tornillos de una poltica y de su seleccin y combinacin
15

Adems de China, India representa 21,11%, Brasil 6,02%, Mxico 3,96%, Malasia 2,90%, Indonesia 2,15%, Vietnam 1,87% y Repblica de Corea 1,81%. CMNUCC, Estadsticas del mecanismo de desarrollo limpio, consultadas el 28/06/2011, http://cdm. unfccc.int/Statistics/registration/NumofregisteredProjByHostPartiesPieChart.html.

75

depende la calidad de los resultados. Por lo mismo, diversos autores han destacado que la eleccin de distintos tipos de instrumentos es una decisin altamente estratgica.16 A pesar de que existen diferentes formas de clasicar los diferentes tipos de instrumentos, el debate se ha centrado en contraponer las virtudes de los instrumentos de mercado (mercado de carbn, incentivos, impuestos, subsidios) versus la regulacin estatal (comando-control, reglas, derechos, responsabilidades, sanciones, redenicin de competencias y atribuciones). Esto representa un error de apreciacin, en primer lugar, porque cualquier poltica implica establecer un equilibrio entre instrumentos de mercado y regulacin, hacer un balance entre los palos y la zanahorias. Y en segundo lugar, la seleccin de principios no se agota en esta dicotoma; de hecho, la poltica de cambio climtico requiere de combinar ecazmente instrumentos de mercado, regulacin y al menos tres tipos adicionales de instrumentos. Instrumentos para la evidencia y difusin de informacin. Este tipo de instrumento se articula en una doble relacin, en primer lugar los ujos de informacin del Estado hacia la sociedad, los cuales abarcan el discurso de gobierno y su impacto para denir la agenda de prioridades pblicas, la incorporacin del desarrollo sustentable y el cambio climtico en la currcula escolar y la divulgacin de informacin hacia el pblico en general sobre el fenmeno, sus consecuencias y las decisiones de poltica pblica; en segundo lugar, la evidencia que corre de la sociedad hacia el Estado y retroalimenta la formulacin de las polticas, lo cual incluye tanto la evidencia cientca generada en universidades y centros de investigacin como la evidencia social manifestada en forma de participacin y opinin ciudadana. Instrumentos para la rendicin de cuentas: si bien en este caso tambin suponen ujos de
16

76

Sobre la importancia de la seleccin de instrumentos de poltica pblica, ver Majone,Giandomenico(1997), Evidencia, argumentacin y persuasin en la formulacin de polticas, Fondo de Cultura Econmica y Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, A.C., Mxico; Bemelmans-Videc, Marie-Louise - Rist, Ray C. - Vedung, Evert (2007), Carrots, Sicks and Sermons. Policy Instruments and their Evaluation, transaction Publishers, New Jersey; y Helm, dieter (ed.) (2000), Environmental Policy. Objectives, Instruments and implementation, Oxford University Press, New York.

informacin, se reeren a la existencia de sistemas de indicadores, procesos de evaluacin y reglas de transparencia a travs de los cuales es posible exigir cuentas a quienes toman o dejan de tomar decisiones. Hay que reconocer, sin embargo, que la rendicin de cuentas ante el cambio climtico es un proceso complicado y que requiere ser analizado en profundidad. A pesar de que sus consecuencias afectan a diferentes generaciones y los costos econmicos suponen grandes sacricios al momento de denir prioridades en tanto este es un problema global, su solucin no depende de la accin de un grupo aislado de pases y es difcil establecer causalidad entre acciones especcas y consecuencias agregadas en el largo plazo. Tambin es complicado establecer responsabilidades directas para quienes toman decisiones, y en especial para quienes deben formular las polticas de cambio climtico en pases en desarrollo. El presupuesto pblico como instrumento de asignacin estratgica de prioridades. Finalmente, no todos los recursos pueden entenderse como un mecanismo de mercado. El presupuesto pblico y la distribucin entre niveles de gobierno son algunos de los instrumentos ms efectivos para reorientar estratgicamente prioridades, para establecer sistemas de incentivos y para desarrollar capacidades bsicas. La clave est en la asignacin eciente de recursos pblicos hacia objetivos que tengan un efecto multiplicador o hacia mbitos en los que no se puedan establecer mecanismos de mercado. El cuarto elemento consiste en integrar un criterio policntrico a la toma de decisiones. Esto signica dos cosas: no es suciente resolver la negociacin global y no todas las decisiones pueden ser denidas e implementadas a nivel nacional. Siguiendo a Ostrom, existen benecios potenciales al considerar la denicin de acciones de mitigacin, la proteccin de ecosistemas o la distribucin de responsabilidades en mltiples escalas, desde el mbito nacional, pasando por el nacional, regional y hasta lo local. La clave en este caso consiste en construir procesos de

gobernanza entre niveles de gobierno y grupos de ciudadanos, al mismo tiempo que se establecen criterios de coordinacin efectivos entre ellos.17 Denir un modelo ecaz de relaciones intergubernamentales como parte de la poltica de polticas que hemos denido implica reconocer una conguracin institucional en donde convergen procesos contrapuestos: La complejidad del problema hace necesario establecer un proceso de planeacin y coordinacin centralizado pero capaz de impulsar acciones descentralizadas a travs de sistemas de incentivos; 2) por la gravedad de sus consecuencias, hay elementos del diseo que requieren polticas de Estado o decisiones jerrquicas, pero que slo pueden funcionar si paralelamente se activa un proceso de consulta y participacin bottom-up y se implementa en forma de redes verticales (entre mbitos de gobierno) y horizontales (entre sectores). Lo cual signica que si bien la policentralidad puede entenderse como un objetivo altamente deseable, al mismo tiempo representa un tipo de conguracin institucional conictiva y potencialmente contradictoria. Finalmente, el ltimo elemento permite ordenar los cuatro anteriores. Una poltica de cambio climtico requiere de reformas institucionales para mejorar las reglas del juego, aumentar capacidades organizativas y humanas y para superar inercias estructurales que dicultan articular una respuesta efectiva ante un problema complejo. En sus comunicaciones nacionales ante la CMNUCC, las Partes No Anexo 1 identican la adopcin de mejores marcos institucionales como una necesidad equivalente al acceso a recursos nancieros o el fomento de capacidades tcnicas. Bajo esta lgica, el fortalecimiento insti17

tucional implica, primero, mejorar los mecanismos coordinacin y cooperacin entre instituciones y los organismos para facilitar la integracin de las cuestiones del cambio climtico en los procesos de formulacin de polticas y, segundo, incrementar la capacidad de los coordinadores nacionales del cambio climtico y de las instituciones nacionales para administrar y coordinar los programas relativos al cambio climtico.18 En otras palabras, el marco institucional, los mecanismos de coordinacin entre niveles de autoridad y los fundamentos de las polticas pblicas en los pases en desarrollo no son los ms adecuados para enfrentar un problema de la magnitud y complejidad del cambio climtico y requieren pasar por procesos de reforma. La debilidad de las instituciones existentes se traduce tambin en falta de capacidades para que las Partes No Anexo 1 puedan cumplir las obligaciones mnimas que establece la Convencin, como por ejemplo la elaboracin de inventarios de emisiones, el anlisis costo-benecio de medidas y opciones disponibles para reducir emisiones, la evaluacin de vulnerabilidad y el diseo de estrategias de adaptacin, la investigacin sistemtica del cambio climtico y el diseo de programas de educacin y sensibilizacin del pblico ante la magnitud y consecuencias del calentamiento global.19 No es casual que en sus reportes especializados sobre cambio climtico, la OCDE, el PNUD o el Banco Mundial incorporen recomendaciones puntuales sobre reformas institucionales dirigidas a facilitar el desarrollo de capacidades, mejorar los procesos de toma de decisiones, fortalecer la
CMNUCC (2005), Sexta Recopilacin y Sntesis de las Comunicaciones Nacionales Iniciales de las Partes No Incluidas en el Anexo I de la Convencin, rgano Subsidiario de Ejecucin, 23 perodo de sesiones, Montreal, 28 de noviembre a 6 de diciembre de 2005, pg. 23. 19 Ibdem, pgs. 23-26.
18

Ostrom, op. cit.

77

coordinacin en los procesos de formulacin e implementacin de polticas desde el nivel local hasta el nacional, generar y difundir conocimientos y abrir espacios para la participacin de la sociedad civil.20 De igual forma, el Millennium Ecosystem Assesment (MA) destaca la importancia de los factores institucionales y culturales en una doble dimensin, primero como conductores indirectos que inuyen en el cambio de los sistemas de la tierra21 y segundo, como marcos de gobernanza ambiental de los que depende la administracin efectiva de los ecosistemas. El mensaje parece ser claro: ante el cambio climtico, la calidad y el desempeo de las instituciones importan, e importan mucho. En palabras del Banco Mundial: Atender los determinantes institucionales de una poltica climtica puede asegurar la efectividad y sustentabilidad de las intervenciones, maximizar el impacto del nanciamiento y la tecnologa y generar benecios adicionales para el desarrollo.22 En este sentido, la reforma institucional es un componente prioritario para la formulacin de una poltica de cambio climtico, pues permite ordenar en una conguracin coherente los otros elementos. Sin embargo, esto es un proceso difcil y costoso para los pases en desarrollo, en tanto implica enfrentar actores con capacidad de veto y resistencia entre agentes que ven en el cambio una amenaza a sus privilegios o que temen enfrentar efectos distributivos desiguales como resultado del proceso de reforma. La denicin de una poltica climtica efectiva pasa necesariamente por superar la inercia institucional: Las instituciones tienden a ser pegajosas una vez establecidas y aceptadas pueden limitar el cambio en las polticas y las elecciones futuras. A pesar de todas las dicultades e inercias, articular un proceso de reforma institucional que permita integrar elementos y sentar las bases de una poltica de cambio climtico es indispensable si a lo que se aspira es a aterrizar la arquitectura climtica global y con ello mejorar la capacidad de respuesta de los pases en desarrollo.
20 OECD (2010), Cities and Climate Change, Paris: oECd, p. 251-274; World Bank, World development report, op. Cit (2010), pgs. 321-348. 21 Millennium Ecosystem Assessment (2005), Ecosystems and Human Well-being: Synthesis.Washington, dC: Island Press, pgs. 64-65. 22 The World Bank (2010), op. cit, pg. 321.

78