Teoria do Estado O ESTADO UNITRIO

Jose Luiz Quadros de Magalhaes O Estado unitrio, entendido como aquele que possui apenas uma esfera de Poder Legislativo, Executivo e Judicirio, tem hoje trs configuraes diferentes: O Estado unitrio simples, o Estado unitrio desconcentrado e o Estado unitrio descentralizado. O modelo simples de Estado unitrio, no dividido em regies administrativas desconcentradas ou descentralizadas, no encontrado, em virtude do grau acentuado de centralizao que dificulta ou, na maioria das vezes, impossibilita a administrao do territrio, centralizando de maneira excessiva e pouco democrtica as questes relativas ao Judicirio, ao Legislativo, distantes do povo e das realidades locais, e, principalmente, ao governo e administrao pblica. Desta forma, o modelo de Estado unitrio simples foi um modelo terico criado para a lgica do Estado nacional soberano em processo de formao e adequado a um conceito de soberania do Estado que no mais pode ser aceito, onde se imagina a soberania una, indivisvel, inalienvel e imprescritvel. Este Estado Unitrio simples por motivos bvios (se pensarmos em termos de evoluo das comunicaes e transportes na poca) possvel apenas em microestados, e mesmo nestes no vo existir de fato. A delegao de poderes a entes territoriais menores inevitvel. Embora os modelos desconcentrados de Estados unitrios no tenham diferentes esferas de poder em nveis central, regional e local, a existncia de uma diviso territorial, onde haja um representante do poder central sem poder de deciso autnoma, mas que funcione como um consultor e representante, do mesmo poder central ou mesmo atue por delegao de competncia em nome do poder central (desconcentrao), possibilita o exerccio do poder e a resoluo de problemas nos diversos nveis com maior eficincia. J a descentralizao dos Estados unitrios democrticos atuais com a existncia de entes territoriais autnomos, com personalidade jurdica prpria e com capacidade de deciso em determinadas questes, sem a interferncia do poder central, democratiza a administrao pblica, aproximando-a da populao das regies e das cidades, assim como agiliza os servios prestados. Importante ressaltar que, alm da desconcentrao e da descentralizao territorial da administrao pblica e, logo, das competncias administrativas, tambm ocorre a desconcentrao (e no a descentralizao) da jurisdio no Estado Unitrio. A existncia de juzes nas localidades e de tribunais de segunda instncia nas regies, por exemplo, representa uma forma de simplificar, agilizar e aproximar o Judicirio da populao. Isso significa que, permanecendo apenas um Poder Judicirio nacional, o que uma caracterstica do Estado Unitrio, este ter rgos que podem ter estrutura administrativa desconcentrada nas localidades e nas regies. Com relao ao Poder Legislativo, no h a possibilidade de descentralizao, conferindo autonomia legislativa, sem eliminar o Estado unitrio e transform-lo em Estado regional, autonmico ou federal. A autonomia legislativa das regies ou das localidades representa a superao do Estado unitrio. Desta forma, o que se encontra no Estado unitrio pode ser a experincia de um Legislativo itinerante, que, desta forma, procura aproximao com a populao de diferentes regies e localidades, sem, entretanto, conferirlhes alguma espcie de autonomia legislativa. 2.1 O Estado Unitrio simples O Estado unitrio simples, sem a existncia de regies administrativas autnomas ou meramente desconcentradas, e sem nenhuma espcie de desconcentrao ou descentralizao da administrao e da jurisdio, est hoje completamente superado. Entretanto, estudando as Constituies dos Estados membros da Federao brasileira, iremos perceber aqueles, que possuem territrios, na maioria dos casos superiores dimenso de vrios Estados nacionais europeus, mantm ainda, de maneira inadequada, um grau de centralizao muito grande. Entretanto alguns Estados da Federao comeam a sofisticar a administrao do seu territrio no mbito de suas competncias. Experincia rica ocorre, por exemplo, no Estado de Minas Gerais, em que a Constituio de 1989 abre o caminho para um Estado Unitrio desconcentrado ou mesmo descentralizado, regionalizado. A Lei Estadual, n. 11.962, de 31 de outubro de 1995, de Minas Gerais, instituiu 25 regies administrativas no Estado. um importante passo para a democratizao da administrao pblica e da

gesto governamental at ento extremamente descentralizada. Temos, neste caso, uma Federao, que o Brasil, podendo ser constituda de Estados membros unitrios simples, unitrios desconcentrados (como Minas Gerais), podendo existir, inclusive, Estados membros unitrios descentralizados. O Estado Unitrio Simples um modelo idealizado, mas que s pode ser possvel em microestados ou ento em Estados membros de uma federao de trs nveis, por existir uma descentralizao dos Municpios como entes federados por determinao da Constituio Federal, como ocorre no Brasil. Nos modelos federais de dois nveis (modelo clssico), os Estados membros descentralizam competncias atravs de leis estaduais, que organizam os Municpios como entidades autnomas, como ocorre na Alemanha e como ocorreu no Brasil antes da Constituio de 1988. 2.2 O Estado unitrio desconcentrado e o Estado Unitrio descentralizado O Estado unitrio desconcentrado caracterizado pela diviso do territrio do Estado em diversas regies, ou em regies e outras divises territoriais menores, como departamentos ou provncias, comunas ou municipalidades e arrondissements ou regionais. A terminologia diferenciada de pas para pas, mas em geral encontramos quatro nveis administrativos. Havendo apenas a desconcentrao, em cada diviso territorial haver um representante do poder central, sendo que pode haver divises territoriais uma dentro da outra. Desta forma, o Estado nacional pode ser dividido em regies, que, por sua vez, podem ser divididas em departamentos ou provncias; estes em comunas ou municipalidades; estas, de acordo com a dimenso, em regionais, distritos, arrondissementes ou qualquer outro nome que possa ser adotado para designar est ltima subdiviso.4 Entretanto, havendo apenas a desconcentrao, em cada uma dessas divises, para finalidades administrativas, haver um representante do poder central, que no poder tomar nenhuma deciso autnoma, tendo a funo de levar ao poder central as questes que sejam de interesse das diversas esferas de diviso territorial, para a deciso final, permitindo, assim, que a deciso central possa ocorrer sobre bases de informaes e verdadeiras reivindicaes de cada diviso territorial, aproximando o poder central da populao. Entretanto, por outro lado, a criao de diversas esferas apenas desconcentradas, ou seja, sem autonomia de deciso, sobrecarrega o poder central, criando uma imensa burocracia, o que torna as decises lentas, tomadas fora do tempo adequado. Importante lembrar que o territrio pode ter diversas divises, com finalidades diferentes. Desta forma, uma diviso territorial que tenha a finalidade de desconcentrar ou mesmo descentralizar a administrao pblica territorial pode ser diferente da adotada para a finalidade jurisdicional ou para a desconcentrao dos tribunais com a sua regionalizao. Obviamente, num Estado unitrio, haver sempre uma ltima instncia central, uniformizadora, de acordo com a organizao judiciria adotada e com a legislao processual. Percebemos que, hoje, no mundo, os Estados nacionais tm caminhado para a descentralizao, sendo que aqueles que ainda no adotaram tipos de Estados federais, regionais ou autonmicos adotam a forma de Estado Unitrio descentralizado nas mais recentes legislaes (como a Frana), caminhando a passos largos em direo a uma descentralizao cada vez maior, caracterizada pelo Estado regional no modelo italiano ou pelo Estado autonmico no modelo espanhol, que veremos a seguir. Podemos ainda ressaltar o caso da Blgica, que, de Estado Unitrio, transformou-se em Estado federal em 1993. Em virtude de motivaes as mais variadas, como distncia, diversidade cultural, diferena de grau de desenvolvimento, alguns Estados nacionais como Portugal e Frana, que podem ser classificados como Estados unitrios descentralizados, apresentam tratamento diferente para determinadas regies que recebem grau de autonomia maior, semelhante, por exemplo, autonomia das regies italianas no seu modelo de Estado regional. Nestes casos, essas regies especiais recebem no apenas competncias administrativas, mas tambm legislativas, o que caracteriza a descentralizao legislativa e administrativa. Este o caso das Ilhas de Aores e Madeira, em Portugal, classificadas como regies autnomas pela Constituio portuguesa de 1976, e as regies e departamentos de alm-mar da Frana, como a Guiana Francesa, na Amrica do Sul, que um departamento do Estado francs. Diante do que foi exposto podemos sintetizar: Estado unitrio desconcentrado Neste modelo, ocorre apenas a desconcentrao administrativa territorial, o que significa que so criados rgos, territoriais desconcentrados, que no tm personalidade jurdica prpria, logo, no tm autonomia, no podendo tomar decises sem o poder central. Essa desconcentrao pode ocorrer em nvel apenas municipal ou tambm em nvel regional e/ou departamental (provincial), ou qualquer outra esfera de organizao territorial que se entenda necessrio criar para

possibilitar uma melhor administrao do territrio. O modelo meramente desconcentrado aproxima a administrao da populao e dos diversos problemas comuns s esferas territoriais diferentes. Entretanto, como toda deciso depende do poder central, torna-se lenta. Os Estados democrticos avanados no mais adotam esse modelo, que permanece apenas em Estados autoritrios. Estado unitrio descentralizado Para permitir maior agilidade e eficincia na administrao territorial, gradualmente os Estados unitrios desconcentrados passaram a adotar descentralizao territorial, conferindo a esses entes territoriais descentralizados (regies, departamentos ou provincias, comunas ou municpios, etc.) personalidade jurdica prpria, transferindo competncias administrativas que lhes foram transferidas por lei nacional. Desta forma, no necessrio reportar-se ao poder central, no sendo nem mesmo possvel a interveno desse poder na competncia dos entes descentralizados. Importante notar que o poder central mantm a estrutura desconcentrada ao lado estrutura descentralizada para o exerccio de suas competncias. Quanto mais competncias forem transferidas para os entes descentralizados, mais gil e mais democrtica a administrao. A doutrina europia tem ressaltado a necessidade da eleio de rgos dirigentes dos entes territoriais descentralizados como caracterstica essencial de sua autonomia em relao ao poder central.