La poltica social en Paraguay: anlisis en el marco de la formulacin de una Estrategia Nacional de Reduccin de Pobreza

Susana Sottoli Pablo Sauma

**versin final para comentarios**

Asuncin, julio 2001

ndice
pgina

Introduccin................................................................................................................... 1. Las polticas sociales en Paraguay y las metas internacionales de desarrollo social 1.1. Educacin......................................................................................................... 1.2. Salud y nutricin............................................................................................... 1.3. Agua potable y saneamiento bsico.................................................................. 1.4. Vivienda............................................................................................................ 1.5. Seguridad social (pensio nes)............................................................................ 1.6. Asistencia y proteccin social.......................................................................... 2. El gasto pblico social.............................................................................................. 2.1. Gasto social del gobierno central por sectores.................................................. 2.2. El gasto social incluyendo los entes descentralizados del sector social........... 2.3. El financiamiento del gasto pblico social....................................................... 2.4. El gasto pblico en servicios sociales bsicos.................................................. 3. Consideraciones generales........................................................................................ Referencias bibliogrficas..............................................................................................

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Introduccin
Una Estrategia Nacional de Reduccin de Pobreza como la que se est formulando para Paraguay debe tomar como punto de partida lo actuado hasta el momento en materia social, incluyendo tanto polticas sociales universales como selectivas. Ello por cuanto el combate a la pobreza se debe dar en el marco de una relacin de complementariedad entre esos dos tipos de polticas. Las polticas sociales universales crean, a mediano plazo, capacidades individuales que posibilitan la acumulacin y el mantenimiento del capital humano y en esa medida aportan tanto a la reduccin de la pobreza como a la competitividad de la economa. Las polticas sociales selectivas, por su parte, complementan las anteriores permitiendo e incentivando a los pobres para que accedan efectivamente a las primeras, en mayor igualdad de oportunidades, de manera que su eficacia depende entonces del xito de las primeras. En este informe se realiza un repaso de la situacin de la poltica social en Paraguay, que incluye el anlisis de las polticas sociales y acciones sectoriales, as como una comparacin con los objetivos y metas de desarrollo que resultaron de las conferencias y cumbres mundiales de las Naciones Unidas celebradas en la dcada de los aos noventa, as como de la Cumbre del Milenio. Esto ltimo es importante, pues se trata de objetivos generales, consensuados por la comunidad internacional, que abordan numerosas dimensiones del desarrollo econmico y social y sus efectos en la vida de las personas. Dado que Paraguay particip en la mayora de dichos eventos, acept, por tanto, el compromiso de contribuir al logro de los objetivos y metas establecidos. Se incluye tambin un anlisis de la evolucin del gasto pblico social durante la dcada de los aos noventa, con la finalidad de conocer, desde esa perspectiva, los cambios en el esfuerzo realizado por el gobierno paraguayo en la atencin de los problemas sociales. El informe constituye un insumo para la formulacin de la Estrategia Nacional de Reduccin de Pobreza, y consta de tres captulos, los dos primeros correspondientes con cada una de las temticas sealadas en los prrafos anteriores, ms un captulo final en el que se realizan algunas consideraciones de carcter general sobre la temtica.

1. Las polticas sociales en Paraguay y las metas internacionales de desarrollo social

En este captulo se presenta una descripcin de las polticas sociales en Paraguay y una comparacin con los objetivos y metas de desarrollo social propuestas en los diferentes foros internacionales realizados durante la dcada de los aos noventa, a los cuales asisti el pas. Para tal efecto, se diferencian los sectores sociales, pero sin que ello signifique dejar de lado el carcter integral de la poltica social, es decir, la idea de que las polticas sectoriales deben converger en el objetivo de garantizar el pleno desarrollo de los individuos en la sociedad. Al respecto, vale destacar que hasta inicios de los aos noventa, en que el pas sufre una serie de transformaciones polticas, econmicas y sociales, la poltica social paraguaya estaba casi que limitada a cumplir con aquellas funciones sociales bsicas encomendadas a los Estados: brindar educacin bsica principalmente, servicios bsicos de salud y de saneamiento y algunos esquemas muy focalizados de proteccin social. La poltica social era entonces eminentemente sectorial, o sea, careca de una visin integral y de una identificacin clara de los principales elementos de carcter transversal. Durante los ltimos aos se han dado algunos cambios importantes en la concepcin de la poltica social, agregando nuevas funciones sociales, ampliando la visin a una perspectiva ms integral e incorporando explcitamente elementos transversales (gnero y participacin ciudadana principalmente), aunque falta bastante camino por recorrer. 1.1. Educacin El sector pblico paraguayo participa en todos los niveles y modalidades de la educacin formal: la educacin inicial y la escolar bsica (incluyendo educacin indgena, especial y educacin permanente de jvenes y adultos), la media (acadmica y tcnica) y la superior (formacin docente y universitaria). Tambin ejecuta programas de formacin profesional. El Ministerio de Educacin y Cultura (MEC) es la instituci n ms importante del sector, aunque tambin participan en l otras instituciones pblicas 1/ y privadas. 2/
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Por parte del sector pblico intervienen en actividades educativas otros ministerios e instituciones, como es el caso del Ministerio de Agricultura y Ganadera (formacin de prcticos y bachilleres tcnicos agrcolas); de Justicia y Trabajo (formacin profesional en diversas reas y con niveles de complejidad); de Salud Pblica y Bienestar Social (formacin de tcnicos auxiliares de la salud y posgrados en salud pblica y administracin y gerencia hospitalaria); de Relaciones Exteriores (especializacin del funcionariado); de Defensa Nacional (educacin militar y alfabetizacin de jvenes y adultos); el Ministerio de Obras Pblicas y Comunicaciones; la Administracin Nacional de Telecomunicaciones (ANTELCO); y la Administracin Nacional de Electricidad (ANDE). El sector privado tambin participa en actividades educativas, aunque con una cobertura reducida, pero que aumenta conforme se consideran niveles educativos superiores. En 1997, segn cifras del MEC (MEC 1999a), un 14,8% de la matrcula de primaria correspondi a este sector, un 29,1% de la de secundaria y 40,8% de la de superior, en todos los casos incluyendo al privado subvencionado.

En los aos noventa se produjeron en el pas acontecimientos importantes en materia educativa. Por un lado, Paraguay renov el derecho constituciona l a la educacin y la cultura con la sancin, promulgacin y juramento de una nueva Constitucin Nacional en 1992, por una Convencin Nacional Constituyente emanada del contexto de la apertura y la transicin poltica del pas. La Constitucin Nacional establece la responsabilidad de la sociedad, y en particular de la familia, el municipio y el Estado en la educacin, as como la obligatoriedad de educacin escolar bsica y su gratuidad en las escuelas pblicas. En materia presupuestaria introduce una novedad, al fijar para la educacin un mnimo presupuestario del 20% sobre del total asignado a la Administracin Central, excluidos los prstamos y las donaciones (Artculo 18). Asimismo, a principios de la dcada comenz a consolidarse el objetivo de reformar el sistema educativo como componente central de la agenda democratizadora del Paraguay. En 1990 se constituy una Comisin Nacional con el mandato de formular los lineamientos generales de dicha reforma, los cuales fueron sometidos a consulta nacional durante 1992 y 1993.3/ A partir de 1995 se fue delineando una estrategia para la Reforma Educativa con una secuencia de acciones a ser llevadas a cabo de acuerdo a las prioridades establecidas. 4/ En 1998 se aprob y puso en vigencia la Ley General de Ed ucacin (No. 1.264 del 26 de mayo de 1998) que institucionaliza los cambios que el proceso de la reforma educativa incorpor en el sistema educativo nacional, particularmente en relacin con la educacin general y escolar bsica, as como con la organizacin y administracin del sistema. La secretara ministerial cambi su denominacin por el de Ministerio de Educacin y Cultura (MEC). El Plan Estratgico de la Reforma Educativa 5 / establece como sus objetivos estratgicos: el fortalecimiento de la convivencia democrtica y el aumento de la competitividad de la fuerza de trabajo, dentro del propsito general de mejorar la calidad de vida de hombres y mujeres y, particularmente, de contribuir a la reduccin de la pobreza. Para alcanzar tales objetivos, el Plan define los siguientes ejes estratgicos y reas prioritarias: a) Mejorar la calidad y pertinencia de la educacin escolar bsica y universalizar una educacin bsica de nueve aos. Las reas prioritarias de intervencin son: - Actualizacin curricular. - Universalizacin de la poltica de educacin bilinge. - Mejoramiento de la calidad del desempeo docente. - Fortalecimiento de la gestin escolar y la participacin de la comunidad escolar.
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Como parte de la consulta nacional se realizaron diecinueve congresos regionales en 1992 y dos congresos nacionales, uno de educacin primaria (diciembre de 1992) y otro de educacin secundaria (julio de 1993), los cuales fueron convocados por el Congreso Nacional. En estos congresos participaron los diversos sectores involucrados con la educacin. Vale destacar que en el proceso de diagnstico y consultas se identificaron algunas condiciones limitantes para llevar adelante la reforma. Entre las principales se mencionaba la estructura y la gestin adm inistrativa del MEC, debilidades en los sistemas de seleccin y promocin del personal y un nivel de centralizacin que impide la democratizacin de la gestin educativa y el logro de una mayor eficiencia. A pesar de que se emprendieron acciones en esas reas, an falta mucho para remover estos obstculos (Consejo Asesor de la Reforma Educativa, 1992). MEC y Consejo Asesor de la Reforma Educativa (1996b).

Atencin preferencial a las escuelas de alto riesgo educativo. Desarrollo de programas de educacin inicial focalizados en zonas de alto riesgo educativo. Expansin gradual de la capacidad del segundo y tercer ciclo de la Educacin Escolar Bsica (EEB).

b) Promover una educacin general bsica para todos, con las siguientes reas prioritarias de intervencin: - Fortalecimiento de la cultura comunitaria. - Establecimiento de un programa de educacin bsica bilinge. - Desarrollo de un programa de alfabetizacin bilinge para adultos y jvenes. - Diseo de programas de atencin diferenciada a adolescentes no matriculados en la escuela.

En trminos generales, los principales problemas que enfrenta el sistema educativo en Paraguay estn relacionados con la calidad deficiente de la educacin primaria; con la equidad, en el sentido de que las oportunidades de aprendizaje son menores para los nios/as de hogares de menores ingresos o zonas rurales; con la eficiencia , en trminos de repeticin y desercin; y en algunos casos con la cobertura de los servicios pblicos. Estos problemas, tomados en cuenta en el mencionado Plan Estratgico de la Reforma Educativa, se explican, entre otros, por factores tales como el poco tiempo de aprendizaje efectivo, limitaciones en el manejo de la situacin lingstica, condiciones socioeconmicas adversas que afectan el estado nutricional y de salud de los alumnos/as, y problemas derivados de las debilidades en la formacin docente. 6/ No obstante, tambin hay aspectos positivos del sector, entre los que se puede mencionar que la poltica de reforma educa tiva se convirti en una de las medidas de accin pblica con mayor continuidad hasta el presente a pesar de sucesivos cambios de gobierno. Adems, otro logro consiste en haber alcanzado un acceso casi universal a la educacin primaria (casi todos los nios/as ingresan al primer grado y nueve de cada diez permanecen all al menos 5 aos) e iguales niveles de escolaridad para varones y mujeres. La poltica de reforma educativa cuenta con fuerte apoyo de organizaciones internacionales de cooperacin (BID, Banco Mundial) y un amplio consenso de autoridades y ciudadana acerca de sus principales fundamentos. Sin embargo, existen problemas en cuanto a traducir los mismos en estrategias operativas de implementacin, lo cual ha generado la percepcin en varios actores de la comunidad educativa acerca de la existencia de una brecha entre los postulados de la reforma y la realidad educativa en las aulas a pesar de los cambios polticos ocurridos desde entonces. La situacin actual respecto al logro de las metas p ropuestas en los principales foros internacionales realizados durante la dcada de los aos noventa permiten plantear los siguientes tres objetivos para el sector:

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MEC y Consejo Asesor de la Reforma Educativa (1996a).

i) ii) iii)

Aumentar las opciones de educacin inicial. Universalizar la enseanza primaria. Reducir el analfabetismo.

A continuacin se presenta en detalle cada uno de ellos.

Primer objetivo: aumentar las opciones de educacin inicial Esta meta -formulada internacionalmente tanto en Jomtien en el ao 1990 con el programa Educacin para Todos en el 2000, as como en la Cumbre Mundial de la Infancia en Nueva York en el mismo ao- se refiere a ampliar las actividades de proteccin y desarrollo de la primera infancia desde el nacimiento hasta alcanzar la edad escolar, especialmente a favor de nios pobres, desfavorecidos y discapacitados. En Paraguay, la Reforma Educativa ha incorporado a la educacin inicial como el primer nivel del sistema educativo nacional, cubriendo a la poblacin de 0 a 5 aos. Se estructura en tres etapas: jardn maternal (0-3 aos), jardn de infantes (3-4 aos) y preescolar (5 aos). 7/ El MEC cuenta con un Programa de Educacin Inicial Escolarizada y otro no Escolarizada (las llamadas Casas del Nio o Mita Roga en idioma guaran). Adems, se tienen las experiencias de educacin inicial no formal con los Centros de Bienestar de la Infancia y la Familia (CEBINFA) dependientes del MSPB y BS, donde se desarrollan programas de educacin inicial. Si bien con ello la Reforma Educativa ha revalorizado el aporte de la educacin inicial como componente fundamental del desarrollo educativo de nios y nias, al tiempo que se avanz substantivamente en la ampliacin de cobertura (de 8,9 % de tasa bruta de matrcula en 1990, se pas a 14,2 % en 1994, alcanzando al 22,6 % en 1997), no ha sido alcanzada la meta de contar con un programa focalizado de opciones de educacin inicial en zonas de alto riesgo a partir de 1997, tal cual se formul en el Plan Estratgico de la Reforma Educativa. Estas acciones deban desarrollarse en el contexto del nuevo programa "Escuela Viva" (inicialmente llamado de las 1.000 escuelas rurales) dirigido a mejorar la calidad y cobertura educativa en escuelas de alto riesgo. El retraso en la implementacin de este programa incidi por tanto en las actividades de ampliac in de la educacin inicial. Se espera que con la implementacin de dicho programa, as como con el diseo de un Plan Nacional de Educacin Inicial y Preescolar previsto para ser desarrollado en el 2001 y a ejecutarse a partir del siguiente ao se avance en estas metas.

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La Ley General de Educacin (1998) establece la obligatoriedad y gratuidad del preescolar por lo cual este nivel se incluye formalmente en la Educacin Escolar Bsica, pero en las estadsticas oficiales sigue mencionndose dentro del nivel de educacin inicial.

Metas internacionales Expandir la asistencia y las actividades de desarrollo de la primera infancia a/

Metas nacionales 1) Elevar la tasa bruta de escolarizacin en preescolar a 87% en 2003. c/ 2) Contar con un programa de educacin inicial focalizado en zonas de alto riesgo a partir de 1997 (20.000 nios por ao en unas 1.000 escuelas). b/

Indicadores Paraguay Tasas bruta y neta de escolarizacin en preescolar (5 aos) 1997:c/ Total = 61,3% y 51,7% Urbana = 85,4% y 71,4% Rural = 43,7% y 36,3% Tasa bruta de escolarizacin en educacin inicial 1997:d/e/ Total = 22,6% Urbana = 31,9% Rural = 14,3%

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Conferencia Mundial sobre la Educacin para Todos (1990). MEC y Consejo Asesor de la Reforma Educativa (1996b). MEC (1999b). MEC (2000). Incluye a la poblacin de 3 a 5 aos: jardn de infantes y preescolar.

Segundo objetivo: universalizar la enseanza primaria Este objetivo se refiere a la ampliacin del acceso a la enseanza bsica para que todos los nios y nias en edad escolar se encuentren escolarizados. La meta internacional establece el ao 2015 como plazo para alcanzar la universalizacin de la enseanza primaria, medida por las tasas netas de matrcula. Las metas nacionales establecidas por el MEC se refieren a lograr el acceso universal al primer grado de la EEB de modo que se mantenga por encima del 95% a partir de 1997. Medido este objetivo por las tasas de admisin, 8/ se observa que un porcentaje alto de nios y nias ingresan al 1er grado (123%), pero tardamente, es decir, con ms edad de la oficialmente correspondiente, lo cual hace disminuir la tasa neta de admisin a 71%. Con ello se est an lejos de la meta propuesta, demostrando la importancia del fenmeno de la extraedad.9/ Por otro lado, el MEC ha propuesto asimismo la culminacin de los 9 grados de la EEB para el 80% de
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La tasa bruta de admisin es la cantidad total de nuevos alumnos, independientemente de su edad, que ingresan al grado 1 de la EEB; la tasa neta de admisin es el nmero de nuevos alumnos que ingresan en el primer grado de la EEB con la edad oficial de ingreso en este nivel de enseanza, en porcentaje de la poblacin de edad oficial. Cabe decir que la diferencia entre las tasas bruta y neta de admisin fue especialmente importante en 1994, ao en que la edad oficial de ingreso disminuy de 7 a 6 aos. Esto puede explicar en parte no solo la diferencia entre ambos indicadores, sino tambin el hecho de que no se hayan verificado mejoras en la admisin neta en los ltimos aos (la tasa neta de ingreso disminuy de 74% en 1990 a 70,8% en 1997).

los alumnos en el ao 2010 y la reduccin de la tasa de desercin intraanual para el ao 2003 como metas centrales para la enseanza escolar bsica.

Metas internacionales Matricular a todos los nios en la escuela primaria para 2015 a/

Metas nacionales

Indicadores Paraguay

1) Que la tasa de admisin neta en la Tasas bruta y neta de admisin en EEB se mantenga por encima del 95% EEB (1er grado), 1997:c/ de la poblaci n de 6 aos a partir de Total = 123% y 71% 1997. b/ Tasas bruta y neta de escolarizacin 2) Que en el ao 2010 el 80% culmine en EEB (1er y 2do ciclo), 1997:c/ 9 grados y el 100% en el ao 2020. b/ Total = 111,6% y 91,3% Urbana = 115,5% y 96,2% 3) Reducir la tasa de desercin intraRural = 104,5% y 83,9% anual en EEB a 2,3% en 2003. c/ Tasas bruta y neta de escolarizacin en EEB (3er ciclo), 1997:c/ Total = % y % Urbana = % y % Rural = % y % Porcentaje de finalizacin de enseanza primaria de nios/as en edad escolar (Rendimiento EEB):c/ Cohorte Total Urbana Rural 1989/94 50,2 68,1 42,7 1993/98 54,9 74,3 48,1 Tasa de desercin intra-anual 1997:c/ Total = 4,3%

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NN.UU./OCDE/FMI/BM (2000). MEC y Consejo Asesor de la Reforma Educativa (1996b). MEC (1999b).

Tercer objetivo: reducir el analfabetismo Este objetivo se refiere a reducir la tasa de analfabetismo de adultos (de acuerdo al grupo de edad que se tome en consideracin en cada pas) haciendo hincapi en la alfabetizacin de los grupos ms desfavorablemente afectados por estos indicadores, generalmente mujeres y personas en condicin de pobreza. Internacionalmente, se haba fijado la meta de reducir a la mitad la tasa de analfabetos de 1990 para el ao 2000. En Paraguay, en 1992, se refera un 9,7% de personas analfabetas; en 1997/98, esta tasa era de 8,9% y los ltimos datos disponibles indican una reduccin al 7,7% en 1999. Si bien estas 7

cifras indican una tendencia en la direccin correcta de reduccin, todava se est lejos de alcanzar las meta de reduccin a la mitad. Adems, este indicador global vara notablement e de acuerdo a la regin considerada (el ndice en las zonas rurales es 3 veces mayor que en las zonas urbanas) y en funcin del sexo (5,9 % para los hombres, 9,4 % para las mujeres). 10/ La Reforma Educativa incluy a la educacin bsica de adultos como uno de sus ejes principales, reconociendo el problema del analfabetismo y definiendo acciones para su superacin, tales como el diseo de programas especficos de educacin bsica y alfabetizacin bilinge y la creacin de nuevas estructuras organizativas para articular las acciones destinadas a jvenes y adultos. En 1996 surgen los Centros Integrados de Accin Comunitaria (CIAC) que ofrecen programas de educacin bsica, secundaria y alfabetizacin funcional para el trabajo productivo. A pesar de ser evaluados positivamente (MEC, 2000), estos programas tienen an escasa incidencia (funcionan 10 CIAC en los Departamentos de Cordillera y Paraguar). En relacin a las cifras de los Programas de Alfabetizacin del MEC, un promedio de 2.400 alumnos/ao indica que an est lejos la meta establecida en el plan de accin de la Reforma Educativa de 20.000 personas/ao.

Metas internacionales

Metas nacionales

Indicadores Paraguay

Reducir la tasa de Alfabetizar a 20.000 personas entre 10 Tasa de analfabetismo: y 25 aos por ao a partir de 1997b/ 1992 = 9,6% c/ analfabetismo a por lo 1999 = 7,7% d/ menos la mitad del valor que tena en 1990 para el ao 2000 a/
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NN.UU. (1996). MEC y Consejo Asesor de la Reforma Educativa (1996b). DGEEC (1992). DGEEC (2000).

1.2. Salud y nutricin El sector salud del Paraguay est integrado por todas las instituciones pblicas y privadas que tienen alguna relacin con la salud de la poblacin, ya sea a travs de acciones directas o indirectas. Desde esta perspectiva, agua potable y saneamiento bsico forman parte del sector, aunque para efectos del presente trabajo se mantienen separados. Por parte del sector pblico intervienen las siguientes instituciones: Ministerio de Salud Pblica y Bienestar Social (MSPyBS): es el organismo rector del sector. Define, dirige y ejecuta la poltica sanitaria del gobierno, le corresponde la
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Segn datos de la Encuesta Permanente de Hogares 1999 (DGEEC, 2000).

cobertura sanitaria de toda la poblacin del pas que no est cubierta por otras instituciones pblicas del sector, especialmente los grupos ms vulnerables y de escasos recursos econmicos. Sus recursos financieros provienen del Presupuesto General de la Nacin. Instituto de Previsin Social (IPS): su misin es cubrir los riesgos de enfermedad, los riesgos profesionales o de trabajo (accidentes laborales y enfermedades profesionales) y los de invalidez, vejez y muerte de los trabajadores asalariados. Su cobertura alcanza aproximadamente al 18-20% de la poblacin total del pas. Reciben sus beneficios solamente quienes estn afiliados al ente. Sanidad de las Fuerzas Armadas: le corresponde atender a los miembros de las fuerzas armadas y sus dependientes, as como a la poblacin con difcil acceso a otras instituciones sanitarias, como la que se encuentra en la ribera de los ros Paraguay y Paran. Sanidad Policial: atiende a los funcionarios policiales y sus dependientes, estimndose que sus beneficiarios suman menos del 1% de la poblacin del Paraguay. Salubridad Municipal: les corresponde a los municipios de todo el pas, incluyendo Asuncin, atender los servicios que garanticen la salubridad pblica de la comunidad, tales como la recoleccin y disposicin final de residuos slidos, la desinfeccin de locales pblicos, el control de la calidad de los alimentos, entre otros aspectos. Centros de Atencin Sanitaria de la UNA: a travs de las Facultades de Medicina y de Odontologa de la Universidad Nacional de Asuncin (UNA) se atiende generalmente a la poblacin de escasos recursos, brindando atencin ambulatoria, hospitalizacin y emergencias y atencin odontolgica. En este ltimo caso, tambin atiende a los afiliados y beneficiarios del IPS.

No obstante ese importante nmero de entidades pblicas que participan en el sector, el principal problema es la baja cobertura. Segn datos del Ministerio de Salud (MSPyBS, 1998), solamente un 73% de la poblacin tiene cobertura asistencial efectiva: un 58% por el sector pblico (32% por el Ministerio de Salud, 8% por la sanidad militar y policial, 17% por el IPS, y 1% por otros servicios pblicos) y un 15% por servicios privados. Otros problemas sectoriales identificados son (MSPyBS, 1998): a) La falta de equidad del sistema: existen problemas de accesibilidad geogrfica y econmica a los servicios. El menor acceso a los servicios pblicos se verifica para las poblaciones ms desfavorecidas econmicamente, las que habitan en la zona rural o en regiones ms deprimidas. b) Valores an altos de indicadores asociados a servicios bsicos (mortalidad materna e infantil, desnutricin). c) Insuficiencia de recursos pblicos destinados al sector e ineficiencia en su uso.

d) Insuficiente inversin en la capacitacin de los recursos humanos por ausencia de una poltica de desarrollo de los recursos humanos de salud. e) Problemas de gestin del sistema de salud, reflejados en dficits en las funciones de coordinacin y planificacin, duplicacin de esfuerzos y recursos, desigual distribucin territorial de recursos y su concentracin en el Departamento Central, en particular, en la capital.

Por otro lado, algunos logros del sector se refieren al progreso alcanzado en cuanto a indicadores de esperanza de vida y mortalidad infantil que presentan una tendencia sostenida de mejoramiento en las ltimas dcadas. Asimismo, la erradicacin de algunas enfermedades transmisibles como la poliomielitis o el clera constituye un importante avance. Tambin en el sector salud se inici en la dcada de los noventa un proceso de reforma cuyos componentes principales se orientaban a lograr una mejor definicin de roles en el sector, la descentralizacin tcnico-administrativa, una mayor equidad en sus prestaciones, la eficiencia en su gestin y la efectividad en sus actuaciones. 11 / Como parte de la estrategia de reforma, se verific la evolucin del sector hacia la creacin de un Sistema Nacional de Salud (SNS -Ley No. 1.032/1996-) con el objetivo de distribuir ms equitativamente los recursos nacionales del sector y establecer conexiones inter e intrasectoriales de todas las instituciones que participan en l. En otros trminos, el Sistema fue pensado como una estrategia destinada a elevar la productividad y mejorar la racionalizacin de los recursos por medio de una mejor coordinacin de los actores participantes en el sector. Al ao siguiente, por Decreto 16.572 del 18 de marzo de 1997, se constituy el Consejo Nacional de Salud (CNS), previsto ya en la ley de creacin del SNS, conformado por todas las entidades pblicas y privadas del pas vinculadas con el sector salud, con la atribucin bsica de elevar la calidad de atencin sanitaria del pas y la proteccin del medio ambiente, correspondindole definir los lineamientos tcnicos de la Poltica Nacional de Salud y del Plan Nacional de Salud. En 1998 se promulg el Decreto Ley No. 19.966 por el cual se reglamenta la descentralizacin sanitaria local, la participacin ciudadana y la autogestin en salud como estrategias para el desarrollo del Sistema Nacional de Salud. La Poltica Nacional de Salud definida para el perodo 1999-201012 / tiene como finalidad impulsar la reforma sanitaria mediante la reorganizacin de los servicios de salud, el fortalecimiento de la rectora del Ministerio de Salud, el desarrollo del SNS, la movilizacin y ejecucin de recursos financieros y de nuevos modelos de aseguramiento a la poblacin, la descentralizacin de los servicios de salud y el impulso de los procesos de promocin de salud. El fin ltimo es el de aumentar la cobertura de los servicios de salud, agua y saneamiento y controlar las principales enfermedades transmisibles y no transmisibles.
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MSPyBS (1998). MSPyBS (1999a).

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Otro paso en el proceso de reforma fue la elaboracin de un Plan Nacional de Salud13/ que identifica como objetivo general para el sector la disminucin de las tasas de morbimortalidad por causas evitables a alcanzarse mediante la implantacin de una poltica de salud democrtica, descentralizada, participativa y eficiente que contribuya a elevar el nivel de vida de la poblacin. Para alcanzar dicho objetivo, se plantean los siguientes objetivos especficos: - Fortalecimiento institucional del Ministerio de Salud. - Poltica de desarrollo de recursos humanos. - Aumento de cobertura y mejora de la calidad de los servicios. - Incremento del gasto pblico y mejora de la asignacin y eficiencia de recursos. - Aumento de la participacin comunitaria y social en planificacin, gestin, provisin y evaluacin de servicios. - Aumento de la cobertura de saneamiento bsico y salud ambiental.

En cuanto a las estrategias que permitiran cumplir los objetivos trazados, se mencionan: a) Lucha contra la pobreza con intervenciones sanitarias vinculadas al mejoramiento de la educacin de los nios y las nias, suministro de una infraestructura de salud pblica bsica y de servicios de salud esenciales. Se espera con esta estrategia ayudar a romper el ciclo de reproduccin de la pobreza y la mala salud por los efectos positivos perdurables en toda la poblacin que provienen de la prestacin de servicios de atencin y nutricin bsicos, con nfasis en la poblacin infantil. b) Promocin de la salud en todos los entornos, ms all del mbito estrictamente sanitario. Ello supone intervenciones de promocin de la salud en el trabajo, en la alimentacin, en el esparcimiento y a nivel comunitario. c) Armonizacin de polticas sanitarias sectoriales con nfasis en acciones conjuntas intersectoriales. d) Inclusin de las polticas de salud en polticas de desarrollo sostenible.

La situacin actual respecto al logro de las metas propuestas en los principales foros internacionales realizados durante la dcada de los aos noventa permiten pla ntear los siguientes objetivos prioritarios para el sector: i) ii) iii) iv) Universalizar el acceso a servicios de atencin primaria de salud. Reducir la mortalidad infantil y de menores de 5 aos. Reducir la mortalidad materna. Dar acceso a servicios de salud reproductiva.

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MSPyBS (1999a).

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Primer objetivo: Universalizar el acceso a servicios de atencin primaria de salud A nivel internacional, la universalizacin de los servicios primarios de atencin a la salud ha sido definida como una meta central del desarrollo social. Al nivel nacional, se ha formulado la meta de aumentar la cobertura de servicios pblicos de salud al 80% para el ao 2010. El limitado acceso a servicios de atencin de la salud constituye una de las principales deficiencias de la poltica social en Paraguay. Cabe decir adems que ste constituye un caso ilustrativo de la necesidad de armonizar las metas nacionales e internacionales, pues mientras a nivel internacional se hace hincapi en ampliar los servicios de atencin primaria de salud, el MSPyBS se propone aumentar en general los "servicios pblicos de salud". Estas definiciones son cruciales para clarificar las acciones requeridas y los niveles correspondientes de intervencin.

Metas internacionales

Metas nacionales

Indicadores Paraguay Tasa de cobertura de los servicios pblicos, 1998: c/ 58%

Aumentar a 80% la cobertura de los Lograr una cobertura universal de servicios de servicios pblicos de salud para el ao 2010b/ atencin primaria de a salud de calidad /
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NN.UU. (1996). MSPyBS (1999a). MSPyBS (1998).

Segundo objetivo: Reducir la mortalidad infantil y de menores de 5 aos Con respecto a la mortalidad infantil y de menores de 5 aos, constituyen metas que han sido adoptadas en numerosas conferencias internacionales. En su ltima fo rmulacin se refieren a disminuir la mortalidad infantil y de menores de 5 aos en dos tercios entre 1990 y 2015. En Paraguay, persisten dificultades a la hora de evaluar exactamente estos indicadores debido al considerable subregistro en las estadsticas vitales del MSPyBS. Ello se origina en situaciones de mal registro de las causas, extravo o inexistencia de certificados de defuncin y otros. As, las estadsticas no incluyen los casos de nios que mueren sin certificado de nacimiento ni registro de fallecimiento antes de cumplir un ao. Se ha estimado que el subregistro de la mortalidad infantil suministrada por las estadsticas vitales en Paraguay es de 52%. Mientras las estadsticas del MSPyBS registraban una mortalidad infantil de aproximadamente 20 por mil en 1997, utilizando datos del Censo 1992 por interpolacin se estimaba en el mismo ao una cifra de aproximadamente 40 por mil. An as, cabe resaltar que la tendencia indica que la mortalidad infantil ha venido experimentando una reduccin

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continuada en los ltimos diez aos. El desafo consiste entonces en fortalecer esta tendencia para alcanzar las metas nacionales e internacionales de reduccin, adems de mejorar el registro de los datos que permitan una evaluacin ms precisa del avance hacia las mismas.

Metas internacionales Reducir la mortalidad infantil y de menores de 5 aos en dos tercios entre 1990 y 2015a/

Metas nacionales

Indicadores Paraguay

Disminuir la mortalidad infantil a Tasa de mortalidad infantil, 1997:c/ b/ menos de 20 por mil para el ao 2010 registrada = 19,67 por mil estimada = 39,99 por mil Tasa de mortalidad de menores de 5 aos, 1997:c/ registrada = 25,12 por mil

a/ b/ c/

NN.UU./OCDE/FMI/BM (2000). MSPyBS (1999a). MSPyBS (1999b).

Tercer objetivo: Reducir la mortalidad materna La reduccin de la mortalidad materna en tres cuartas partes entre 1990 y 2015 ha sido consensuada internacionalmente como una de las principales metas del desarrollo social. En Paraguay, se observa al respecto de este indicador la misma tendencia sostenida de reduccin que en el caso de la mortalidad infantil, as como tambin el problema persistente del subregistro. Considerando una tasa registrada de 150,1 en 1990 y de 110,9 por cada 100.000 nacidos vivos en 1998 se tiene un 26,1 % de reduccin. Sin embargo, las tasas estimadas por el mismo MSPyBS alcanzan a 341/100.000 nacidos vivos en 1990 y 187 en 1997, lo cual significara una reduccin del 45,2 %. Por ende, se hace imprescindible mejorar los sistemas de registro que permitan una evaluacin ms precisa de la situacin de este indicador que, de todas formas, contina siendo uno de los ms altos en Amrica Latina. Las principales causas de mortalidad materna (aborto, hemorragias, sepsis y toxemias y otras complicaciones) se derivan en buena medida de las condiciones en las cuales se desarrollan el embarazo y el parto. En este sentido, aumentar la proporcin de partos que tiene lugar en condiciones institucionales incidir decididamente en la mortalidad materna. En el perodo 1995-1998, 56,3% de los partos fueron institucionales, de los cuales 43,8% se realizaron en instituciones pblicas y 12,5% en centros privados. Los partos institucionales son menos frecuentes en las zonas rurales (39% frente a 81,3% en las zonas urbanas) y para mujeres con niveles inferiores de instruccin (21,8% frente a 93,7% en mujeres con educacin superior).

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Metas internacionales Reducir en 75% la mortalidad materna entre 1990 y 2015a/

Metas nacionales

Indicadores Paraguay

1) Disminuir a la mortalidad materna a Tasa de mortalidad materna:c/ menos de 100 por 100.000 para el ao registrada = 110,9 por 100.000 2010b/ (1998) estimada = 187 por 100.000 (1997) 2) Incrementar a 85% la cobertura de atencin institucional del embarazo, parto y puerperio para el ao 2010 b/ Porcentaje de atencin institucional del parto, 1998:d/ 56,30% (43,8% en instituciones pblicas)

a/ b/ c/ d/

NN.UU./OCDE/FMI/BM (2000). MSPyBS (1999a). MSPyBS (1999b). CEPEP/USAID/CDC (1999).

Cuarto objetivo: Dar acceso a servicios de salud reproductiva En su formulacin internacional, esta meta significa que todas las personas debern tener acceso a servicios de salud reproductiva a travs del sistema de atencin primaria de la salud a la edad que les corresponda, a ms tardar para 2015. En Paraguay, no se ha formulado una meta similar a pesar de que se verifica una prctica limitada de planificacin familiar y brechas importantes de cobertura. Slo un 47,7% de mujeres en edad frtil reportan usar anticonceptivos seguros y fiables; la brecha de cobertura de servicios de salud reproductiva evidenciada por el porcentaje de demanda potencial de dichos servicios alcanza aproximadamente 20%.14/

Metas internacionales Poner servicios de salud reproductiva al alcance de las personas que necesiten para el ao 2015 a/
a/ b/

Metas nacionales no existe

Indicadores Paraguay Prevalencia del uso de mtodos anticonceptivos, 1998:b/ 47,7%

NN.UU./OCDE/FMI/BM (2000). CEPEP/USAID/CDC (1999).

14/

Datos de la ENSMI-98 (CEPEP/USAID/CDC, 1999).

14

Con respecto al sector nutricin, se puede mencionar que los principales problemas nutricionales en el Paraguay son sin duda las enfermedades carenciales (desnutricin, anemias, bocio endmico, etc.). La carencia de ciertos micronutrientes (yodo y hierro) y la desnutricin calrico-proteica que afecta a gran parte de la poblacin paraguaya. Segn la Encuesta Integrada de Hogares 1997-98 (en adelante EIH 97-98), realizada por la Direccin General de Estadstica, Encuestas y Censos (DGEEC), la desnutricin infantil es un problema importante en el pas, pues 11 de cada cien nios muestra retardo en su talla para la edad.15/ Esta condicin de desnutricin crnica es mayor en los nios de las reas rurales (14,3%), de las regiones ms deprimidas del pas (Regin Norte: 20,6%) y entre los grupos en situacin de pobreza (16,7%). El componente Nutricin forma parte de los Programas de Atencin al Nio menor de 5 aos del Ministerio de Salud Pblica y Bienestar Social. Algunas acciones especficas se encuadran dentro del Departamento de Control de Deficiencias de Micronutrientes y a travs de programas como el Programa Nacional de Control y Prevencin de los Desrdenes por Deficiencia de Yodo, el Programa Nacional de Prevencin y Control de la Deficiencia de Hierro y el Programa de Prevencin y Control de la Desnutricin Calrico Proteica. Las acciones de estos programas estn enmarcadas dentro de las metas propuestas por la Cumbre Mundial a Favor de la Infancia 1990, entre ellas: - La eliminacin virtual de los desrdenes por deficiencia de yodo. - La reduccin de una tercera parte de los niveles de anemia ferropnica entre las mujeres en edad fecunda en 1990. - Reduccin del 50% de la tasa de malnutricin grave y moderada de los nios menores de 5 aos, entre 1990 y el ao 2000. Por su carcter ms general, esta ltima meta es de especial importancia para el presente, y constituye el objetivo a tomar en cuenta para esta rea. Vale destacar que no existe hasta el momento una meta nacional en este sentido. Sin embargo, los avances son poco satisfactorios. Segn el informe sobre el avance de las metas establecidas en la Cumbre Mundial de la Infancia 1990, 16/ los indicadores del rea estratgica de nutricin revelan un insuficiente desempeo. En particular, el informe destaca que la meta de reduccin de la malnutricin de los nios menores de 5 aos no se ha cumplido e inclusive se cuenta con retrocesos entre 1990 y 1998. El estado nutricional a nivel de pas de los menores de 5 aos se caracteriz por el aumento de la desnutricin global que pas de 3,7% a
15/

16/

Las adecuaciones antropomtricas son los indicadores ms utilizados para determinar la magnitud de la desnutricin en los nios menores de 5 aos. Tres son las adecuaciones utilizadas: peso para talla, talla para edad y peso para edad. La primera de ellas, peso para talla, indica la situacin nutricional actual o desnutricin aguda. El segundo indicador, o sea, la adecuacin talla para edad, refleja la historia nutricional, y permite identificar la desnutricin crnica. Finalmente, la tercera adecuacin, peso para edad (desnutricin global), es un indicador resumen de los dos anteriores. SAS (2001a).

15

5,2%, mientras que la desnutricin aguda creci de 0,3% a 1,2%. Aunque la desnutricin crnica se redujo de 16,0% a 10,9%.17/ Los programas nutricionales mencionados arriba tienen como estrategia principal el enriquecimiento de alimentos, como la intervencin ms efectiva a largo plazo para el control de la deficiencia de micronutrientes. Actualmente el alimento enriquecido es la sal yodada, segn el Decreto no. 20.830/04/98 se declar el enriquecimiento de la harina de trigo, con hierros y vitaminas. La otra estrategia a ser implementada es la provisin de hierro y cido flico a mujeres embarazadas. Adems, existe un programa de suplemento alimentario (merienda escolar o vaso de leche) para nios escolares, cuya ejecucin se realiza de manera descentralizada a partir de la segunda mitad de la dcada a cargo de las gobernaciones departamentales, aunque con graves restricciones presupuestarias que han dejado desprotegidas a escuelas de sectores pobres urbanos y rurales.

1.3. Agua potable y saneamiento bsico En este sector intervienen dos entes pblicos: la Corporacin de Obras Sanitarias (CORPOSANA) y el Servicio Nacional de Saneamiento Ambiental (SENASA). CORPOSANA se cre en 1954 (Ley No. 244) con el objetivo de elaborar los proyectos, realizar la construccin, encargarse de la explotacin exclusiva y de la administracin de las obras y servicios de agua potable y alcantarillado sanitario en Asuncin. Con la Ley No. 1095 de 1966, se extendieron las funciones de CORPOSANA a fin de incluir a todas las ciudades del pas con ms de 4.000 habitantes, con los mismos objetivos antes mencionados. Por su parte, SENASA es una agencia tcnica del Ministerio de Salud Pblica y Bienestar Social creada en 1972 (Ley No. 369) como autoridad administrativa del Cdigo Sanitario. Sus funciones incluyen la planificacin, ejecucin y supervisin de programas de saneamiento ambiental, relacionados con la provisin de agua potable, disposicin de residuos slidos y excretas, control de alimentos, higiene y seguridad ocupacional, desage en zonas rurales y en poblaciones urbanas de hasta 4.000 habitantes. Como parte del Ministerio de Salud, su presupuesto est incluido dentro del mismo. SENASA promueve la creacin de Juntas de Saneamiento que operan y administran los servicios de agua y saneamiento bajo su direccin y control. Existen adems agentes privados los llamados aguateros- que abastecen de agua potable a localidades urbanas que no cuentan con este servicio.

17/

El informe resalta los efectos de la situacin de deterioro econmico en los ltimos aos en el Paraguay, que se reflejan ntidamente en los retrocesos o estancamientos en la situacin de desnutricin e incremento de la inseguridad alimentaria en el marco del aumento de la pobreza extrema caracterizada por la insuficiente alimentacin.

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Segn la Encuesta Perma nente de Hogares de 1999, durante el perodo de referencia de la encuesta, solamente un 47,5% de los hogares del pas reciban agua potable, ya fuera de CORPOSANA o SENASA (37,2%) o de redes privadas o aguateros (10,3%). La situacin de los servicios sanitarios es an ms grave. Si en 1992 solo un 7,9% de los hogares a nivel nacional contaba con acceso a un sistema de red cloacal pblica, en 1997/98 ese porcentaje aument apenas a 8,2%. El tipo de servicio sanitario ms extendido en el pas es la conexi n a pozo ciego (45,2%) y la letrina comn (41,1%). Un anlisis del Ministerio de Salud Pblica y Bienestar Social y la OPS18/ indica que el sector de agua potable y saneamiento bsico presenta una estructura rgida, centralizada y con recursos financieros insuficientes y frecuentemente mal aprovechados. Las demandas insatisfechas son muchas y se reflejan en los bajos niveles de cobertura y en altos ndices de morbi-mortalidad (diarrea, parasitosis, escabiosis, paludismo, etc.) relacionados con la falta de saneamiento bsico y consumo de agua de mala calidad o contaminada, as como por la disposicin o manejo inadecuado de excretas y basuras. De tal forma, las deficiencias en el acceso al servicio de agua potable y saneamiento bsico constituye uno de los principales problemas de salud pblica en el Paraguay. Por ejemplo, se estima que cada ao mueren ms de 250 nios por diarreas debidas principalmente al consumo de agua contaminada. Se calcula en el orden de 40% a 80% la reduccin en incidencia de morbilidad por diarreas cuando se implementan sistemas combinados de agua potable y saneamiento. En el marco de la Secretara Tcnica de Planificacin se elabor en el ao 2000 el Plan Nacional de Agua Potable y Saneamiento para zonas urbano - marginales y comunidades rurales. 19 / Dicho Plan propone un conjunto de objetivos y elabora ocho perfiles de proyectos para alcanzarlos, a saber: - ampliar los servicios de agua potable y saneamiento ambiental en las regiones con los ndices de mortalidad infantil y de cobertura ms preocupantes mediante programas que promuevan la optimizacin de recursos a travs de modelos de participacin de las comunidades, municipalidades y ONG; - trasladar paulatinamente las responsabilidades por los servicios de agua potable y saneamiento ambiental a las municipalidades y promover el Ente Regulador del Servicio Sanitario; - fortalecer las juntas de saneamiento; - promover la inclusin de actividades educativas al respecto del uso, ahorro y conservacin del agua en los curricula de la educacin primaria; - ejecutar un programa de vigilancia y control de la calidad del agua a nivel nacional; - implementar medidas de reestructuracin institucional del sector.

18/ 19/

MSPyBS y OPS (1998). STP (2000).

17

Entre los proyectos se encuentran algunos referidos al control de la calidad del agua; de provisin de agua potable y saneamiento para poblaciones urbano-marginales y zonas rurales; de educacin sanitaria en las escuelas; de participacin comunitaria; de desarrollo de recursos humanos en el sector y de mejoramiento institucional y financiero. El Plan no ha entrado en fase de implementacin. Un aspecto normativo importante en el sector es la reciente promulgacin de la Ley General del Marco Regulatorio y Tarifario del Servicio Pblico de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario (ERSSAN) que propone la creacin de un marco regulatorio para facilitar la desmonopolizacin del sector, el mejoramiento de la calidad del servicio y la proteccin del usuario (Ley 1614/2000). Ahora bien, en la cumbres mundiales se definieron como objetivos y metas los siguientes: i) Mejoramiento del acceso al agua potable segura: Acceso universal al agua potable segura, cobertura completa del abastecimiento de agua potable para 2025 (Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social y Conferencia Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo), y Mejoramiento del acceso al saneamiento seguro: Evacuacin sanitaria universal de desechos (Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social y Conferencia Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo).

ii)

A nivel nacional se han planteado varias metas. El estudio del MSPyBS y la OPS (1998) propone para el ao 2010 aumentar la cobertura de agua potable a 80% y a 60% el servicio de alcantarillado sanitario en las reas urbanas. En las reas rurales, el abastecimiento de agua a 60% y a 45% la disposicin de excretas. Por su parte, CORPOSANA y SENASA han formulado las siguientes metas generales: a. aumentar la cobertura de agua potable para el Area Metropolitana de Asuncin a 83% para el 2010; b. aumentar la cobertura de agua potable para ciudades del interior a 87,5% para el 2010 y a 95% para el 2016; c. aumentar la cobertura de alcantarillado sanitario en reas urbanas a 80% para el 2016; d. aumentar la cobertura de agua potable en las zonas rurales al 60% de la poblacin rural. El MSPyBS tambin propone metas para aumentar la cobertura nacional de agua potable a 80% y a 50% la cobertura nacional de alcantarillado sanitario para el ao 2010. 20 / Finalmente, el Plan del Gobierno para el perodo 1999-2003 (Presidencia de la Repblica, 1999) establece una meta de aumento de la cobertura nacional de agua potable al 50% de la poblacin y de alcantarillado sanitario a 35% de la poblacin.
20/

MSPyBS (1999).

18

1.4. Vivienda La institucin responsable por las acciones del gobierno central en el sector vivienda es el Consejo Nacional de la Vivienda (CONAVI), creado en 1989. Su principal tarea es la ejecucin de proyectos de construccin de viviendas de inters social. Segn datos del Censo de 1992, exista en ese ao un dficit de 315.000 viviendas, representando aproximadamente un 36,82% sobre el total de viviendas del pas. Partiendo de esos datos, el CONAVI proyect un dficit de 390.000 viviendas (45,55% del total) y de 399.000 viviendas (46,64%) para los aos 2000 y 2001 respectivamente. 21 / Los datos censales y provenientes de Encuestas de Hogares han identificado que las principales deficiencias habitacionales estn en relacin a aspectos de hacinamiento, precariedad de la construccin y los materiales ("viviendas improvisadas", "ranchos") o deficiencias en la infraestructura y servicios bsicos tales como agua potable y disposicin de excretas. Segn el Censo de 1992, 33,1% de las viviendas fueron categorizadas como "vivienda con materiales inadecuados" y 38,2% con hacinamiento. En el perodo 1989-95, algunos proyectos de construccin de viviendas encarados por CONAVI terminaron en fracasos al no ser aceptados ni habitados por la poblacin destinataria, motivo por el cual, a partir de 1995, el CONAVI transform su rol como ejecutor de proyectos de construccin de viviendas por el de administrador del sistema de subsidio habitacional directo (SHD). A travs de este programa, que se lleva a cabo con financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el CONAVI entrega certificados de subsidios a demandantes de vivienda, sea para compra de viviendas o lotes. La modalidad de intervencin del CONAVI a travs del SHD ha sido objeto de algunos anlisis, los cuales sealan crticamente los siguientes aspectos:22/ - problemas de sostenibilidad financiera del programa debido al agotamiento de los fondos previstos para subsidios provenientes del programa del BID; - divulgacin insuficiente del sistema de subsidios entre las poblaciones potencialmente beneficiarias; - requisitos excesivos y/o inadecuados a las caractersticas de las poblaciones beneficiarias para acceder al subsidio (por ejemplo, requerimientos de ahorro previo que constituyen una desventaja para los sectores de menores ingresos; certificacin de ingresos para los trabajadores del sector informal); - alto grado de centralizacin de la tramitacin que constituye una barrera para las poblaciones que viven en zonas rurales y aleja al programa de las necesidades de la demanda;

21/ 22/

Datos presentados en: (Vila y Canese, 2000). Samayoa (1998).

19

capacidad limitada del CONAVI no slo en cuanto a los montos de financiamientos disponibles, sino tambin en la oferta de alternativas de mtodos y tecnologas para atender los diferentes tipos de demandas.

Adems del sector pblico, existen pocas intervenciones desde la empresa privada, fundamentalmente a travs del Sistema de Ahorro y Prstamo para la Vivienda y del sistema de loteamiento de terrenos en zonas urbanas y periurbanas. Desde el sector privado no comercial, existen experiencias a travs de ONG que han implementado proyectos en base al sistema de la ayuda mutua de los pobladores para la construccin de viviendas. Estos proyectos son evaluados como positivos por los actores del sector y constituyen una prctica que potencia la capacidad de las comunidades para organizarse alrededor de un objetivo comn, pero de alcance restringido en relacin a la magnitud del d ficit habitacional. 23/ En ese sentido, a fin de llegar a las poblaciones ms necesitadas, los emprendimientos de viviendas populares requieren un fuerte componente de subsidio que en el caso de los proyectos impulsados por ONG- provienen de la cooperacin externa y recientemente del CONAVI. Ello supone obviamente un alto grado de dependencia de esas fuentes que compromete la sustentabilidad de los emprendimientos. En el Programa de Gobierno 1999-2003 24 / se proponen para el sector de la vivienda los siguientes objetivos: - disminuir gradualmente el dficit habitacional; - implementar un sistema de financiamiento fcilmente accesible, gil y blando; - promocionar modelos adecuados de vivienda para el pas; - alentar los sistemas de autoayuda o cogestin para la construccin de viviendas; - eliminar las gestiones burocrticas que hacen difcil el acceso a la vivienda, con las siguientes metas especficas: - construccin de 30.000 soluciones habitacionales, por lo menos, para el perodo 19992003, y - acceso fcil a la vivienda propia para las familias de bajos ingresos.

Para alcanzar dichos objetivos, se proponen estrategias tales como el fortalecimiento del programa de construccin de viviendas populares con la participacin de los gobiernos locales y la promocin de la autogestin; la consolidacin de acciones participativas en la construccin de los sistemas de agua potable, saneamiento bsico y de los caminos rurales; y la asistencia a asentamientos rurales, mejorando la vivienda y el hbitat de los campesinos y pueblos indgenas.

23/ 24/

Sobre estos aspectos, vase asimismo el estudio de Samayoa (1998). Presidencia de la Repblica (1999).

20

En la Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos (Hbitat II, Estambul -1996-) se plante como objetivo lograr vivienda adecuada para todos , entendido como suministro de espacio habitable suficiente y ausencia de hacinamiento.

1.5. Seguridad social (pensiones) Los sistemas de seguridad social latinoamericanos generalmente incluyen tanto pensiones (vejez, antigedad, invalidez, sobrevivientes) como asistencia mdica y a la maternidad, compensacin a los trabajadores, asignaciones familiares, subsidios por desempleo y otros tipos de proteccin (Mesa-Lago, 1977). Sin embargo, para efectos del presente, se incluye como seguridad social lo referente a pensiones, dejando las dems acciones para asistencia y proteccin social. El sistema de pensiones paraguayo est constituido por el Instituto de Previsin Social (IPS) y siete cajas autrquicas. El IPS es la institucin de seguridad social de mayor transcendencia en trminos de afiliacin que, adems de cubrir los riesgos por enfermedad y maternidad, se encarga de la cobertura de los riesgos de vejez, sobrevivencia y accidentes de todos los asalariados de la Repblica. Cotizan para este rgimen poco ms de un 60% del total de activos. 25/ Las restantes cajas, entre las que se incluye la Caja Fiscal, ofrecen diferentes regmenes de jubilacin y pensin a sus afiliados y tienen en general una cobertura menor que el IPS.26/ Existen diferentes regmenes de beneficios, tasas de cotizaciones y marcos legales no solo entre los afiliados de las diferentes cajas, sino tambin entre distintos grupos afiliados a una misma caja, lo cual hace que el sistema sea altamente estratificado. A pesar de la existencia de tantos regmenes diferentes, la cobertura general del sistema es baja. Segn la Encuesta Integrada de Hogares de 1997-98, solamente un 18,1% de la poblacin econmicamente activa (PEA) se encontraba cubierta por algn rgimen de seguridad social en el perodo de referencia de la encuesta. Esta cobertura es una de las ms bajas de Amrica Latina. Ello se debera, entre otras causas, a la baja proporcin del sector formal urbano en el empleo total, al alto porcentaje de desempleo (16%, segn la Encuesta Permanente de Hogares 1999), a la falta de reglamentacin para incluir al sistema a los trabajadores independientes, y a la evasin de potenciales afiliados calculada en un 25%.

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26/

Segn Barreto y Ramrez (1997), elaborado a partir de BID-PNUD (1994) y BID (1996). Por otra parte, la estimacin de la Encuesta Integrada de Hogares de 1997-98 seala que del 18,1% de personas en la fuerza de trabajo que cotizan a algn rgimen de pensiones, 11,1% lo hacen al IPS y el restante 7% a otros regmenes. Especficamente la Caja Fiscal, la Caja de Jubilaciones y Pensiones de Empleados Bancarios, la Caja de Jubilaciones y Pensiones del Personal de la Administracin Nacional de Electricidad (ANDE), la Caja de Jubilaciones y Pensiones del Personal Municipal, la Caja de Seguros Sociales de Empleados y Obreros Ferroviarios., el Fondo de Jubilaciones y Pensiones para Miembros del Poder Legislativo de la Nacin, y la Caja Paraguaya de Jubilaciones y Pensiones del Personal de la Itaip Binacional.

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La Caja Fiscal, por su parte, es la que tiene un mayor nmero de pensionados o pasivos. 27/ La misma no es un ente autnomo, sino una reparticin del Ministerio de Hacienda. Administra el sistema de jubilaciones por vejez y antigedad, jubilaciones por invalidez, pensiones de sobrevivencia y accidentes de trabajo de los funcionarios del sector pblico (incluye a las Fuerzas Armadas, la Polica Nacional, Universidad Nacional, Administracin Pblica, Magisterio Nacional y Poder Judicial). No cubre prestacin por servicios mdicos. Se limita al pago de jubilaciones y pensiones con los aportes que le son transferidos por el Tesoro. No tiene responsabilidad en el cobro de los aportes ni en la administracin de los recursos financieros. Dentro de este sistema tambin se incluyen todas las pensiones de gracia otorgadas por el Congreso Nacional a personalidades de la cultura, arte, etc. La Caja Fiscal tiene acumulado un importante dficit financiero que es cubierto con recursos del Tesoro. Adems de la baja cobertura y la alta estratificacin del sistema, existen dificultades en el aspecto administrativo y financiero que tienen que ver, entre otras cosas, con la organizacin del sistema (falta de separacin suficiente entre el programa de pensiones y de salud en el IPS; entre las pensiones contributivas y no contributivas en la Caja Fiscal); con un sistema de toma de decisiones centralizado y politizado, sistemas deficientes de informacin y la falta de autonoma en el manejo de sus operaciones, especialmente en el IPS y la Caja Fiscal. En algunos casos (Caja Fiscal, Caja Ferroviaria y Caja Parlamentaria), los beneficios ofrecidos superan los aportes recibidos y el dficit que se genera es cubierto con recursos fiscales. Ya desde comienzos de la dcada de los noventa la reforma de la seguridad social ocup un lugar en el debate pblico. Los problemas arriba mencionados, es decir, un importante dficit financiero, graves irregularidades en la organizacin y administracin y una muy limitada cobertura constituyen los principales argumentos de una potencial reforma. 28/ Dicho debate fue tambin influenciado por la experiencia de la reforma previsional chilena, as como por las discusiones que tenan lugar en otros pases latinoamericanos. La reforma a la seguridad social fue objeto de discusiones en la Asamblea Nacional Constituyente. As, la nueva Constitucin de 1992 establece la posibilidad jurdica de la creacin de un sistema de seguridad social privado, pblico o mixto, con lo cual se pona fin a nivel de la norma al monopolio de la administracin pblica del sistema de pensiones y se abra camino legal a varias opciones de reforma. Durante el segundo gobierno de la transicin (1993-1998), se elabor un proyecto de ley que propona la reforma del sistema siguiendo el modelo chileno: se planteaba la modificacin del sistema de financiamiento basado en el reparto pasando a la capitalizacin individual e introduciendo la separacin institucional entre el seguro previsional y de salud. Sin embargo, el mismo no fue presentado al Parlamento. Ms recientemente, en el marco de la discusin de la reforma del Estado, adquiri relevancia nuevamente la reforma de la seguridad social. En este caso, dicha reforma se vincula principalmente con la necesidad de saneamiento de las finanzas estatales. Ms all de las discusiones acerca de las modalidades de la reforma, lo que hasta el presente ha sido poco discutido es la necesidad de un sistema de proteccin social que contemple
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Un 65% segn Barreto y Ramrez (1997). Vase: Navarro (1999) y Witte (1998).

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a trabajadores fuera del mercado formal, lo cual dara cuenta de la situacin de un nmero considerable de trabajadores y trabajadoras en Paraguay. 29/ De manera especfica, la reforma de la seguridad social se incluye como un aspecto del componente de modernizacin institucional del recientemente lanzado "Plan Estratgico Econmico y Social (PEES)30/. En dicho plan se plantea una reforma inmediata del IPS que contemple la separacin del rea previsional del rea de salud y la introduccin de normas ms transparentes para la administracin del portafolio de inversiones. Se trata de medidas de saneamiento a corto plazo -sealadas por el Fondo Monetario Internacional- y destinadas a preparar un futuro proceso de desmonopolizacin de la seguridad social y su apertura al capital privado. Asimismo, el reordenamiento de la Caja Fiscal controlando su impacto sobre el dficit corriente tambin est identificado en el PEES como medida de corto plazo dentro del objetivo de contribuir al equilibrio macroeconmico. A largo plazo, se propone convertir la Caja Fiscal en un sistema de ahorro y capitalizacin individual.31/ Para este sector como tal no se definieron objetivos ni metas mundiales en los foros de la dcada de los aos noventa.

1.6. Asistencia y proteccin social CEPAL (2000, basndose en: Mesa- Lago, 2000), define como asistencia social las pensiones asistenciales (o no contributivas) por vejez e invalidez, y la prestacin de servicios de salud a la poblacin no cubierta por la seguridad social. Define tambin la proteccin social (en este caso citando a: Graham, 1994) como conjuntos de intervenciones compensatorias, que incrementan el ingreso y otros activos mediante transferencias focalizadas, y que estn diseadas especficamente para sostener o aumentar el bienestar de los grupos pobres o vulnerables en perodos de transicin econmica. Seala que los instrumentos de las redes de proteccin social (en Amrica Latina) han sido los programas de empleo de emergencia, los programas contra la pobreza y los fondos sociales de emergencia o de inversin social. En el caso paraguayo, varias instituciones pblicas y privadas realizan actividades de asistencia y proteccin social en el pas, sin embargo las mismas actan de manera independiente y descoordinada, de manera que no se trata de un sector debidamente conformado e integrado. En el caso de las instituciones pblicas, tres son las ms importantes: la Direccin de Beneficencia y Ayuda Social (DIBEN), el Instituto de Bienestar Social del Ministerio de Salud Pblica y Bienestar Social, y la Secretara de Accin Social (SAS).

29/ 30/ 31/

Vase: Sottoli (2001). Presidencia de la Repblica (2001; p. 34). Presidencia de la Repblica (2001; p. 35).

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Direccin de Beneficencia y Ayuda Social (DIBEN) La Direccin de Beneficencia y Ayuda Social (DIBEN) es una entidad del Estado paraguayo creada por la Ley N 19/89, dependiente del Poder Ejecutivo y regida por un Consejo de Administracin integrado por los representantes de partidos polticos reconocidos, de la Iglesia Catlica y del Poder Ejecutivo. La institucin tiene por objeto actuar en el campo social para asistir a los sectores ms carenciados y vulnerables de la niez, de la tercera edad, la discapacidad, las poblaciones afectadas por catstrofes y las comunidades carentes de recursos econmicos, incluyendo a las comunidades indgenas. En menor medida, la DIBEN lleva acciones de desarrollo social. A diferencia de aos anteriores durante los cuales esta institucin implementaba proyectos de manera autnoma (por ejemplo, el Programa de Desarrollo Humano con apoyo del PNUD), en la actualidad la modalidad de trabajo de esta institucin para la ejecucin de proyectos de desarrollo social es la de participar en acciones conjuntas multisectoriales (del tipo Oondivep32/), ms que la formulacin e implementacin de proyectos propios.

Instituto de Bienestar Social del Ministerio de Salud Pblica y Bienestar Social Mediante el Decreto No. 4674 del 11/08/99, la antigua Direccin General de Bienestar Social del Ministerio de Salud Pblica y Bienestar Social pas a llamarse Instituto Nacional y depender de la autoridad directa del Ministro, aunque manteniendo el rango de Direccin General. Este cambio le otorg a la institucin mayor autonoma, permitindole, por ejemplo, actuar de interlocutor directo con ONG nacionales, extranjeras y organismos de la cooperacin internacional. El instituto cuenta con varios departamentos, entre ellos, el de Bienestar Familiar, el de Desarrollo Social, el de Infancia y el de Juventud y Adolescencia, de Reinsercin Social, de Adultos Mayores, de Mujer y el Centro Nacional de los Derechos del Nio (CENADI). Dependientes del Departamento de Infancia funcionan desde 1990 los Centros de Bienestar de la Infancia y la Familia (CEBINFA) que constituyen una de las pocas iniciativas estatales en materia de guarderas infantiles y constituyen una alternativa a los jardines infantiles tradicionales. Los centros brindan atencin integral a nios menores de 5 aos, hijos de padres y madres trabajadores y establecen actividades conjuntas con la comunidad con un enfoque participativo. Bienestar Social tambin cre tres comedores comunitarios para nios de la calle y un Centro de la Juventud que acta a nivel de atencin y de prevencin de problemas mdicos y sociales. Tambin mantiene hogares para nios como la Casa Cuna y el Hogar Santa Teresita y hogares de ancianos.
32/

Se trata de un programa interinstitucional de lucha contra la pobreza, creado por Decreto No. 6.429 del 30 de noviembre de 1999 con el objetivo de llevar a cabo un conjunto de acciones interinstitucionales coordinadas y fiscalizadas por el Estado en reas de alta concentracin de pobreza. Vase: SAS (2000).

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La institucin cuenta con recursos escasos. Est mayormente identificada con los servicios de guardera, a pesar de que cuenta con recursos humanos que han acumulado una experiencia de trabajo comunitario que va ms all de la atencin puntual en guarderas.

Secretara de Accin Social (SAS) La Secretara de Accin Social fue creada en el ao 1995 mediante el Decreto del Poder Ejecutivo No. 9235/95 con el mandato de actuar como mecanismo institucional encargado de coordinar acciones conjuntas del Estado, los partidos polticos y la sociedad civil en torno a una poltica social prioritariamente dirigida a combatir la pobreza y promover una mayor equidad social. La SAS depende directamente de la Presidencia de la Repblica y tiene rango ministerial. A partir de la concrecin de prstamos y donaciones del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), en 1997 la SAS comenz a implementacin dos programas sociales que operaban con la modalidad de fondos de inversin mediante la financiacin de proyectos en el rea de salud, educacin, saneamiento, generacin de ingresos y servicios sociales destinados a atender las necesidades de la poblacin en situacin de pobreza: El primero de ellos es el Programa Paraguayo de Inversiones Sociales (PROPAIS/FIS), diseado con el objetivo general de mejorar la calidad de vida de las poblaciones en situacin de vulnerabilidad y extrema pobreza mediante el financiamiento de proyectos sociales. El programa comenz contando con un financiamiento total de 20 millones de dlares, de los cuales 17 millones fueron fondos de prstamo y 3 millones de dlares americanos de contrapartida nacional. El programa se inici en 1997 y concluye en junio del 2001. Entre los beneficiarios definidos por el programa se cuentan los campesinos y poblacin urbana en situacin de pobreza extrema, mujeres jefas de hogar, jvenes en situacin de riesgo, discapacitados, indgenas, adultos mayores y nios y adolescentes trabajadores de la calle. El programa desarrolla acciones en las reas de salud, educacin, agua y saneamiento, proyectos productivos/generacin de empleo/ingreso y desarrollo comunitario. Se pretende que el programa opere complementando el presupuesto y las acciones de los min isterios sectoriales y poniendo nfasis en los sectores a los que no llegan los servicios. Existe la intencin de dar continuidad al PROPAIS/FIS a travs de un nuevo programa que sera financiado asimismo por el BID. El mismo incorporara a los sectores pobres y vulnerables del campo y la ciudad con nuevos componentes dirigidos al combate integral de la pobreza. Se est gestionando un programa de 4 aos con un financiamiento global de US$ 220.000. El programa continuara con la modalidad de financiamiento de proyectos sociales, con componentes especiales como el mejoramiento de barrios, el fortalecimiento institucional y la capacitacin en gerencia social. El segundo programa es el Programa de Atencin al Nio y Adolescente Trabajador de la Calle (NATC ) iniciado en 1996 con fondos donados que ascienden a US$ 8 millones, deber culminar el primer semestre del ao 2001. Se prev una segunda fase. El programa tiene como objetivo contribuir a asegurar las oportunidades de nios y adolescentes que trabajan en la calle

25

para desarrollar armnicamente su potencial fsico, intelectual, social y espiritual previniendo su marginalizacin y criminalizacin. Los beneficiarios son los nios/as menores de 12 aos y adolescentes de 13 a 18 aos que trabajan en la calle; as como los menores en general que viven en la calle y los que tienen conflictos con la ley. Ha sido estructurado alrededor de dos componentes: la atencin preventiva y asistencial mediante el financiamiento de proyectos, por un lado, y la promocin y asistencia tcnica, por el otro. Especficamente, el programa trabaja en la prevencin del trabajo infantil en el tramo de 0 a 12 aos; en la proteccin a los nios/as menores de 12 aos y adolescentes de 13 a 18 aos que trabajan en la calle; en la insercin social de menores que viven en la calle; en la rehabilitacin efectiva de menores infractores; y en la promocin de los derechos del nio y adolescente por parte de la sociedad paraguaya. La aparicin de estos programas operando con la modalidad de fondos de inversin social constituy una importante innovacin en materia de poltica social en el pas. Una de las principales caractersticas de los mismos es la de funcionar sobre la base de la demanda, lo que quiere decir que los proyectos son diseados y ejecutados por los propios grupos beneficiarios. El promover una participacin ms activa de los beneficiarios, as como la mayor flexibilidad operacional para la financiacin de pequeos proyectos constituyen importantes ventajas respecto de los programas pblicos tradicionales de accin social. En el ao 1999 se puso en marcha el Proyecto AMAR a partir de una convenio firmado por la Comisin de las Comunidades Europeas y el gobierno de Paraguay, con la SAS como organismo tutelar. El proyecto tiene como propsito el desarrollo personal e integracin social de nios, nias y adolescentes en condicin de extrema pobreza. Especficamente, el proyecto busca contrarrestar los factores de riesgo social a que estn expuestos los menores que viven en barrios de extrema pobreza del Gran Asuncin y Ciudad del Este. Como estrategias de intervencin del proyecto se destacan: la generacin de ingreso (mediante la introduccin de microemprendimientos, la capacitacin en oficios nuevos, la introduccin de bachillerato tcnico y prctico, etc.), la promocin de la organizacin comunitaria, la definicin de planes, polticas y programas adecuados al sector social beneficiario, la coordinacin institucional, la introduccin de modalidades sostenibles de educacin inicial y de refuerzo escolar, la educacin/organizacin de los nios/adolescentes de la calle, la difusin de los derechos de la niez, entre otros. El proyecto cuenta con un monto de financiacin de 12,7 millones de Euros (10 millones la UE y 2,7 millones el Gobierno de Paraguay y se extender hasta febrero de 2004. Tambin en 1999 comenz lo que podra llamarse etapa de fortalecimiento institucional de la SAS caracterizada por una serie de esfuerzos destinados a dotarle de la institucionalidad necesaria para la formulacin de polticas y no solamente la financiacin de proyectos sociales. En ese contexto se crearon instancias tales como el Consejo de Coordinacin de Accin Social (Decreto No. 6772/99) y posteriormente el Consejo Asesor de Polticas Sociales y Lucha contra la Pobreza (Decreto No. 7665/2000), mximo foro de participacin y consenso entre el Estado y la Sociedad Civil. Estos foros no tienen, sin embargo, mayor visibilidad y presencia en la opinin pblica como espacios de concertacin social.

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Una cuestin pendiente respecto a la accin y al rol de la SAS es su relacionamiento con los otros sectores sociales, en especial, con los ministerios de Salud y Educacin. En este sentido, segn la propia definicin de la SAS, su accin "no se superpone a los rganos sectoriales del Estado, sino que por su carcter de institucin generadora de polticas sociales, financiadora de proyectos de inversin y aglutinadora de acciones mltiples e integrales de lucha contra la pobreza, busca complementar los recursos y viabilizar los procesos de cambio indispensables para romper los crculos reproductores de pobreza e iniciar el camino del desarrollo con equidad y justicia social". 33/ Otro aspecto importante a destacar es la relativa insuficiencia de evaluaciones que sistemticamente ofrezcan datos acerca del real impacto de los proyectos de inversin social de la SAS sobre las poblaciones en situacin de pobreza y vulnerabilidad.

33/

SAS (2001).

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2. El gasto pblico social

Los cambios experimentados por Paraguay a partir de 1989 se reflejan en las finanzas pblicas en un fuerte aumento del gasto del gobierno central, y dentro de ste, de los gastos sociales, especialmente en educacin. Sin embargo, el aumento se ha dado por la va de los gastos corrientes, principalmente los servicios personales (sueldos y salarios).34/ Ms especficamente, entre 1990 y el ao 2000 los gastos totales del gobierno central han aumentado en un 150% en trminos reales, mientras que los gastos sociales lo han hecho en el doble de esa magnitud (300%), y los servicios personales lo han hecho en un 213% (grfico 1). Por el contrario, los gastos de inversin han sido poco significativos en el perodo.

Paraguay: gasto total, gasto social y gasto en servicios personales del gobierno central. 1990-2000.
-miles de millones de guaranes del ao 2000*7.000 miles de millones de Gs. del ao 2000 6.000 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 0 gasto total gasto social gasto personal

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

* deflatado con el IPC. Fuente: elaboracin propia con datos del Min. Hacienda y del BCP.

Grfico 1

Este crecimiento del gasto pblico en Paraguay, a diferencia de otros pases latinoamericanos, no ha estado asociado a endeudamiento externo, y en los primeros aos de la dcada tampoco a fuertes dficits fiscales, situacin esta ltima que s ha sido importante en los ltimos aos. Los ingresos no tributarios, especialmente las regalas provenientes de Itaip (y en los ltimos aos de Yacyret) y las contribuciones a la seguridad social, han jugado un papel
34/

Los aumentos en los servicios personales se han originado en incrementos tanto en el nmero de funcionarios pblicos como de sus salarios. Benegas y Sauma (2000) sealan que entre 1989 y 1999 el nmero de cargos del gobierno central en el presupuesto nacional aument en casi 38.000 (un 32,7% de los existentes en 1989), la mayora de los cuales (cuatro de cada cinco) correspondieron al Ministerio de Educacin.

28

2000

muy importante en el financiamiento de ese incremento en el gasto, no as los ingresos tributarios. 35/ La carga o presin tributaria del Paraguay sigue siendo muy baja respecto al resto de los pases de la regin (10,5% del PIB como promedio 1995-2000), y se estima que la evasin tributaria es muy elevada (grfico 2).

Paraguay: gasto total e ingresos tributarios del gobierno central como % del PIB. 1990-2000.
25 gasto total 20 ingresos tributarios

porcentajes

15

10

0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Fuente: elaboracin propia con datos del Min. Hacienda y del BCP.

Grfico 2

Ahora bien, el fuerte aumento en los gastos sociales no se ha dado de manera sostenida en el tiempo (grfico 3). El mismo aumenta significativamente en 1991 y 1992, luego se desacelera su ritmo de crecimiento en los dos aos siguientes, para crecer nuevamente de forma importante en 1995-96. En 1997-98 hay un estancamiento, y luego un nuevo crecimiento en 1999-2000. El comportamiento del gasto social en particular, y del gasto total en general, est relacionado con los cambios polticos y legales, as como con la situacin econmica. 36/

35/

36/

En el ao 2000 los ingresos tributarios representaron un 63% de los ingresos corrientes del gobierno central, respecto a 75,9% en 1991. En el ao 2000, las regalas de Itaip y Yacyret representaron un 18,4% de los ingresos corrientes (un 24,6% en 1999) y las contribuciones a los regmenes de pensiones un 7,1% de esos mismos ingresos corrientes. Vale destacar que a partir de 1992 hay un cambio en la metodologa de contabilizacin de los gastos presupuestarios, que afectan la comparabilidad con aos anteriores. Especficamente, las cifras se ven afectadas a nivel de funcin y subfuncin (sectores sociales en este caso) porque incorporan gastos administrativos propios de la funcin/subfuncin, pero que anteriormente se incluan en una funcin de administracin general.

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El gasto social per cpita muestra un comportamiento similar al gasto social total (grfico 3), aunque la magnitud de su incremento entre 1990 y 2000 es menor que el gasto total, pues solamente lo hace en un 207% (respecto a 300% en el gasto total). 37/

Paraguay: evolucin del gasto social real,* total y per cpita, del gobierno central. 1990-2000.
3.000 miles de millones de guaranes de 2000 2.500 2.000 300.000 1.500 200.000 1.000 500 0 gasto total (miles de millones de guaranes de 2000) gasto per cpita (guaranes de 2000) 100.000 500.000

400.000 guaranes de 2000

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

* deflatado con el IPC. Fuente: elaboracin propia con datos del Ministerio de Hacienda y del BCP.

Grfico 3

Como porcentaje del gasto total del gobierno central, el gasto social se increment de un 27,6% en 1990, a un 31,5% en 1991 y a un 40,4% en el ao siguiente. A partir de 1992 ha representado ms de un 40%, con un mximo de 46,8% en 1996 (grfico 4).

37/

La diferencia con respecto al gasto total corresponde, lgicamente, a la tasa de crecimiento poblacional.

30

2000

Paraguay: gasto social del gobierno central como porcentaje del PIB y del gasto total del gobierno central. 1990-2000.
60 % gasto total gobierno central 50 40 porcentajes 30 20 10 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 % del PIB

Fuente: elaboracin propia con datos del Min. Hacienda y el BCP.

Grfico 4

Respecto al PIB, el gasto social del gobierno central inicia la dcada de los aos noventa con un porcentaje muy bajo (3%), pero similar al que prevaleci en los aos ochenta (Benegas y Sauma, 2000). En 1991 aumenta a 4,7% y en 1992 a 6,1%. En los aos siguientes sigue aumentando, y en el ao 2000 alcanza el valor ms alto, 10,3% del PIB (grfico 4). El promedio para 1990-1995 es de 5,7%, y para 1996-2000 de 8,8%. En lo que se refiere a la composicin sectorial del gasto social (grfico 5), el gasto en educacin es el ms importante en todo el perodo, e inclusive aument su participacin dentro de los gastos sociales totales, pasando de un 39,4% en 1990 a casi un 50% (48,5%) en el ao 2000, para un promedio de 44% entre 1990-2000. El sector seguridad social es el segundo en importancia, con una participacin promedio de 32,9% entre 1990-2000, aunque disminuy su participacin hacia el final del perodo, de un 36,6% en 1990 a un 32,3% en 2000. En cambio, el sector salud ha mantenido su participacin de aproximadamente 15% a partir de 1992, ubicndose en el tercer lugar segn su importancia relativa. Los dems sectores tienen participaciones relativas bastante bajas dentro del total social, y pequeas variaciones responden solamente a cambio s en las prioridades coyunturales.

31

Paraguay: composicin sectorial del gasto social del gobierno central. 1990-2000.
100% cultura y otros 80% asist. social agua pot. 60% vivienda salud 40% seg. social educacin 20%

0% 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Fuente: elaboracin propia con datos del Ministerio de Hacienda.

Grfico 5

2.1. Gasto social del gobierno central por sectores En esta seccin se profundiza el anlisis de los gastos sociales del gobierno central desde una perspectiva sectorial.

2.1.1. Educacin La funci n educacin dentro del presupuesto del gobierno central incluye los gastos de esta esfera de gobierno, y la transferencia que realiza a la educacin superior. Para efectos del presente, los gastos en educacin y cultura se mantienen separados. El gasto en educacin muestra un gran aumento en el perodo de anlisis (el mayor dentro de los gastos sociales), llegando a representar en los ltimos aos del mismo casi la mitad del gasto social y poco ms del 20% del gasto total del gobierno central, con lo cua l se estara cumpliendo el mandato constitucional. En 1997-1999 el gasto en educacin rondaba un 4% del PIB, y para el ao 2000 haba alcanzado un 5%. Del gasto del gobierno central en este sector, como promedio para el perodo 1990-2000, un 54,8% corresponde a educacin bsica, un 28% a secundaria y un 17,2% a la superior, aunque hay cambios a lo largo del perodo, con un aumento en la participacin relativa de la educacin bsica (de 47,7% en 1990 a 55,8% en 2000) y una reduccin en universitaria (de 22,7% en 1990 a 13,2% en 2000). En trminos reales (guaranes constantes de 2000) el gasto ha aumentado en

32

todos los niveles educativos, pero en primaria el aumento ha sido significativamente mayor (grfico 6).

Paraguay: gasto real en educacin del gobierno central, por nivel educativo. 1990-2000.
1.500.000 total educacin millones de guaranes de 2000 bsica 1.200.000 secundaria superior 900.000

600.000

300.000

0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Fuente: elaboracin propia con datos del Ministerio de Hacienda.

Grfico 6

Como sealan Benegas y Sauma (2000), la mayor parte del aumento en los cargos pblicos a partir de 1989 (cuatro de cada cinco) 38/ ha correspondido al Ministerio de Educacin, y tambin se produjo un incremento en los sueldos de los empleados pblicos (el cual, ha sido mayor en el caso de los maestros), de manera que el gran aumento en el gasto en educacin, realmente se origina en los gastos por servicios personales. Por el contrario, los gastos en inversin han sido bajos. Datos del Ministerio de Hacienda para 1998 muestran que en ese ao, en la funcin educacin a cargo del gobierno central, se gastaron 11 guaranes en sueldos por cada guaran de inversin. 39/

2.1.2. Salud En el presupuesto del gobierno general, en la funcin salud, aparece solamente lo que corresponde al Ministerio de Salud. Para el perodo 1990-2000, este gasto tambin muestra un incremento en trminos reales (guaranes constantes de 2000) a partir de 1990 (grfico 7), y en los ltimos aos del perodo representa cerca de un 16% del ga sto social y de un 7% del gasto total del gobierno central. Como porcentaje del PIB representa, en esos ltimos aos, apenas un 1,3%.
38/ 39/

A partir de: Carosini (1998). Utilizando datos de la Liquidacin Presupuestaria de 1998 (Ministerio de Hacienda).

33

Paraguay: gasto real en salud y seguridad social del gobierno central. 1990-2000.

1.000.000 millones de guaranes de 2000 800.000 600.000 400.000 200.000 0 1990 1991

seguridad social

salud

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

Fuente: elaboracin propia con datos del Ministerio de Hacienda.

Grfico 7

Dentro de los servicios que presta el Ministerio de Salud, se contemplan tanto servicios de salud bsicos como no bsicos (hospitalizacin y consulta especializada). Una estimacin de Gaete (1999), con datos del Ministerio de Hacienda, para el ao 1996, muestra que un 33,5% del gasto en salud que el Ministerio realiz en ese ao, correspondi a la prestaci n de servicios bsicos de salud.40/ El gasto total de salud incluye tambin lo correspondiente a alimentacin y nutricin a partir de 1993, con la creacin del Instituto Nacional de Alimentacin y Nutricin (INAN). El gasto en este rubro ha representado, en promedio para 1993-1997, menos de un 0,3% del gasto total de salud. Por ltimo, el gasto en servicios personales representa una elevada proporcin del gasto total del sector, pues segn datos del Ministerio de Hacienda, en 1998 se gastaron casi cuatro guaranes de sueldos por cada guaran de inversin.

40/

Gaete (1999) considera que el gasto en salud bsica corresponde con la ejecucin del programa Atencin Mdica General, que en 1996, segn la cifras del Informe Financiero del Ministerio de Hacienda de ese ao (Tomo IV), represent el 33,5% del gasto total en salud ejecutado por el Ministerio (o sea, excluyendo SENASA).

34

2.1.3. Agua potable y saneamiento bsico A nivel de gobierno central, el gasto que aparece en la funcin agua potable y saneamiento es el que corresponde a SENASA, y ha mostrado una cada sostenida a lo largo del perodo estudiado tanto en trminos absolutos como relativos. As, el gasto real (guaranes constantes de 2000) del gobierno central en este sector es entre 1997-1999 cerca de una tercera parte del realizado en 1990-1991. Como porcentaje del PIB, no llega a representar un 0,1% en los ltimos aos.

2.1.4. Vivienda El gasto en vivienda del gobierno central muestra un aumento sostenido en trminos reales (guaranes constantes de 2000) en los primeros aos de la dcada de los noventa (hasta 1992), y luego comienza a disminuir. En trminos del PIB, en 1991-92, cuando llega a su mximo, alcanza medio punto del mismo, reflejando como el sector vivienda no se ha ubicado entre las prioridades del gobierno a lo largo del perodo de estudio.

2.1.5. Seguridad social En las cifras de gasto del gobierno central, se reflejan principalmente los pagos de pensiones y jubilaciones por parte de la Caja Fiscal, y algunas transferencias a otros regmenes. El gasto en este sector es el segundo gasto social en importancia, luego de educacin, pues absorbe, hacia el final de los aos noventa, cerca de una tercera parte del gasto social y de un 14% del gasto total de este nivel de gobierno. Como porcentaje del PIB, representa 2,5% o ms en los mismos aos. A lo largo de 1990-2000, el gasto en seguridad social en trminos reales (guaranes constantes de 2000) presenta perodos de fuerte crecimiento que alternan con perodos de estabilidad (grfico 7).

2.1.6. Asistencia y proteccin social Como se ha sealado, participan en este sector la Direccin de Beneficencia y Ayuda Social (DIBEN), el Instituto de Bienestar Social del Ministerio de Salud Pblica y Bienestar Social (a partir de 1999 como instituto, ya que anteriormente era una Direccin General), y la Secretara de Accin Social (SAS); aunque solamente las dos ltimas forman parte del gobierno central. En trminos de gasto el sector tiene poca importancia relativa dentro de esa esfera de gobierno, con una participacin menor al 1% del gasto social total, con excepcin de 1992.

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2.1.7. Cultura y otros gastos sociales Finalmente se encuentran dentro de los gastos del gobierno central gastos en cultura, as como actividades recreativas y religiosas; sin embargo su monto ha sido relativamente bajo, aunque muestra un pequeo aumento en los ltimos aos del perodo, en que representa cerca del 1% de los gastos sociales del gobierno central.

2.2. El gasto social incluyendo los entes descentralizados del sector social Benegas y Sauma (2000) realizaron una estimacin para el perodo 1992-98 incorporando el gasto de las entidades descentralizadas que prestan servicios sociales, especficamente: las cuatro universidades estatales (de Asuncin, del Este, de Pilar y de Itapa), el Instituto de Previsin Social (IPS) en materia de salud y de previsin social independientemente, CORPOSANA en agua potable y saneamiento bsicos, CONAVI en vivienda y la DIBEN en asistencia social.41/ Los gastos fueron consolidados, o sea, se eliminaron las transferencias interinstitucionales de cada sector. Como resultado de la incorporacin de las erogaciones de esas entidades, el gasto social real se increment, en promedio para 1992-98, en un 30%, lo que significa un incremento de poco ms de 2 puntos porcentuales del PIB, de manera que para el mismo perodo el gasto social del gobierno general pas de representar, en promedio, un 7,2% del PIB a un 9,3%. Por sectores sociales, el gasto de agua potable y saneamiento fue el que mostr un mayor incremento (al incorporar CORPOSANA), pasando a representar un 0,5% del PIB. El gasto de salud tambin aumenta con la incorporacin de los gastos de salud del IPS, y se ubica, como promedio, en un 1,8% del PIB. El otro sector que tambin muestra un fuerte incremento es seguridad social, con la incorporacin del IPS en la parte de previsin, pues su gasto real (guaranes constantes de 1996) aumenta en promedio para el perodo en un 61%, lo que significa un punto del PIB (pasa de 2,3% a 3,3%). Aproximando la magnitud del gasto del gobierno general, el gasto social representa un 42,4% como promedio para 1992-98.

41/

Los autores destacan dos aspectos importantes: en primer lugar que incluyeron CORPOSANA a pesar de ser una empresa pblica (y no una institucin descentralizada de servici os), por su importancia dentro del sector agua potable y alcantarillado; y en segundo lugar que no se incluyeron los gastos sociales realizados por las gobernaciones y municipalidades, pues no fue posible obtener informacin de ellas, pero de todas formas su monto debe ser muy reducido.

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2.3. El financiamiento del gasto pblico social En el caso de los servicios sociales prestados por el gobierno central, la estructura de financiamiento del gasto es prcticamente idntica a la del gobierno central en su conjunto, con la nica excepcin de las diferencias que puedan surgir en la disponibilidad sectorial de recursos externos. As, en la segunda mitad de la dcada de los aos noventa, los gastos sociales del gobierno central se han financiado principalmente con recursos corrientes, provenientes en su mayora de la recaudacin de impuestos (casi dos de cada tres guaranes de gasto social se han financiado con impuestos), aunque ha sido creciente la importanc ia de los recursos no tributarios. En el caso de los servicios sociales prestados por las instituciones descentralizadas, su estructura de financiamiento vara dependiendo de la importancia de los recursos que no provengan de transferencias del gobierno central. En los servicios especficos de educacin, salud y agua potable, la situacin vara, pues mientras en la educacin superior la transferencia del gobierno central es la fuente ms importante, en los servicios de salud a cargo del IPS son las contribuciones patronales y obreras, y en agua potable y saneamiento a cargo de CORPOSANA lo son los ingresos provenientes de la venta del servicio.

2.4. El gasto pblico en servicios sociales bsicos Benegas y Sauma (2000), depuraron los datos de gasto social del gobierno central para estimar lo que corresponda a servicios sociales bsicos, entendidos como educacin bsica, salud bsica (incluyendo programas de nutricin y de planificacin familiar), y de agua potable de bajo costo. La estimacin la rea lizaron para los aos 1995-1998. Como promedio para esos aos, el gasto anual en servicios sociales bsicos fue de poco ms de 400.000 millones de guaranes de 1996 (unos 516.000 millones del ao 2000), lo que en trminos per cpita significaba unos 85.000 guaranes de 1996 (110.000 guaranes del 2000), equivalentes a US$ 42 de ese 1996. De ese gasto total en servicios sociales bsicos, la gran mayora (un 79,1%) corresponda a educacin bsica (33 US$ de 1996 per cpita), un 18,8% a salud bsica (8 US$ de 1996 per cpita), y el 2,1% restante a agua potable y saneamiento bsico (1 US$ de 1996 per cpita). En trminos de la magnitud relativa de ese gasto, los servicios sociales bsicos representaban, como promedio para 1995-98, un 2,2% del PIB, un 27,8% de los gastos sociales del gobierno central, y un 12,3% de los gastos totales de ese gobierno. Los autores concluyen que los resultados previos reflejan que el gobierno paraguayo asign una menor prioridad al gasto social bsico en salud y agua potable, dentro del proceso de expansin del gasto social de la dcada de los aos noventa.

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3. Consideraciones generales
La poltica social paraguaya de la dcada de los aos noventa se caracteriza por un nfasis exagerado en la educacin, pero descuidando otros sectores sociales, especialmente salud (incluyendo nutricin y planificacin familiar) y agua potable y saneamiento. La ausencia de una poltica social integrada e integradora est relacionada con una asignacin de recursos presupuestarios para los s ectores sociales que si bien es progresiva a lo largo del perodo, no garantiza un adecuado y equitativo desarrollo social de la poblacin a mediano plazo. Es necesario entonces revisar la asignacin del gasto pblico en funcin de prioridades sectoriales, tales como las que se derivan de las cumbres sociales que se dieron durante la dcada, que plantean metas cuantitativas a cumplir. Han sido resaltados como parte del presente anlisis los siguientes 11 objetivos, a los cuales se debe aadir el de reducir la pobreza extrema al 50% al ao 2015 : i) ii) iii) iv) v) vi) vii) viii) ix) x) xi) Aumentar las opciones de educacin inicial. Universalizar la enseanza primaria. Reducir el analfabetismo. Universalizar el acceso a servicios de atencin primaria de salud. Reducir la mortalidad infantil y de meno res de 5 aos. Reducir la mortalidad materna. Dar acceso a servicios de salud reproductiva. Reducir la malnutricin grave y moderada de los nios menores de 5 aos. Mejoramiento del acceso al agua potable segura. Mejoramiento del acceso al saneamiento seguro. Vivienda adecuada para todos.

Alrededor de esos objetivos deben consensuarse las prioridades, as como las metas a cumplir en un plazo razonable. En este sentido, cabe destacar la necesidad de revisar plazos y contenidos de algunas metas nacionales para armonizar las mismas con los establecidos en las metas internacionales a las cuales el pas se ha comprometido. Asimismo, es imprescindible establecer un sistema de monitoreo de las metas acordadas que facilite la medicin de los avances y/o estancamientos y sirva para corregir el rumbo de las acciones emprendidas. Como se seal al inicio del presente, una Estrategia Nacional de Reduccin de Pobreza como la que se est formulando para Paraguay debe partir de la complementariedad entre las polticas sociales universales y las selectivas. 42/ Ello implica por tanto una doble accin
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Como se mencion, las polticas sociales universales crean, a mediano plazo, capacidades individuales que posibilitan la acumulacin y el mantenimiento del capital humano y en esa medida aportan tanto a la reduccin de la pobreza como a la competitividad de la economa. Las polticas sociales selectivas, por su parte, complementan las anteriores permitiendo e incentivando a los pobres para que accedan efectivamente a las primeras, en mayor igualdad de oportunidades, de manera que su eficacia depende entonces del xito de las primeras.

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simultnea de mejoramiento del acceso a servicios y prestaciones sociales bsicos que deber funcionar como objetivo general de toda intervencin social, complementado con acciones selectivas focalizadas segn criterios de pobreza y vulnerabilidad, a fin de lograr un mayor impacto en dichos grupos, alcanzar la igualacin de oportunidades y hacer efectiva la universalidad en el acceso. La asignacin presupuestaria debe reflejar las prioridades nacionales y garantizar los avances deseados en trminos de cobertura y calidad, en ambos casos con equidad. La baja presin tributaria del pas permite contemplar la opcin de obtener recursos adicionales para los programas sociales va un aumento de la misma. Por otra parte, las reasignaciones de los recursos existentes tambin constituyen otra opcin, tanto entre sectores sociales y no sociales, como dentro de los sectores sociales, pues la elevada asignacin a los sectores educacin y pensiones en detrimento de los dems sectores debe ser replanteada. Cualquiera que sea el caso, el nfasis debe ponerse en garantizar el acceso universal a los servicios sociales bsicos (educacin bsica; la atencin primaria de la salud, incluidos l a salud reproductiva y los programas de poblacin; los programas de nutricin; el agua potable y el saneamiento rural o de bajo costo; as como la capacidad institucional de prestar esos servicios). Benegas y Sauma (2000) estimaron que el gasto pblico adicional necesario para alcanzar la cobertura universal de los servicios sociales bsicos en Paraguay en un plazo de 10 aos, es del orden de los US$ 57 millones anuales. Esto implica aumentar el gasto en servicios sociales bsicos en un 27% del nivel de l os ltimos aos, y destinar a ellos un 16% del gasto total del gobierno central, o sea, aumentar en cerca de 3 puntos porcentuales la participacin de los servicios sociales bsicos dentro de ese gasto total. Esas magnitudes son alcanzables, de manera que es posible avanzar hacia el logro de las metas propuestas. El tema de gnero aparece con un elemento transversal a lo largo de la estrategia. Si bien es cierto Paraguay muestra una situacin favorable en lo referente a la igualdad de acceso a la educacin bsica entre hombres y mujeres, este indicador no resulta suficiente para evaluar la equidad de gnero en el pas. En efecto, en otras aspectos la situacin es diferente. Como se ha visto, la tasa de analfabetismo contina siendo ms alta para las mujeres (9,4%) que para los hombres (5,9%); datos referidos a la insercin laboral y al ingreso indican asimismo una situacin inequitativa: slo 9,7% de las mujeres ocupan puestos profesionales y tcnicos; las mujeres perciben apenas 65% de los ingresos ma sculinos y presentan tasas mayores de desempleo abierto (7,5% frente a 6,5% para varones) y oculto (16,1% frente a 5,6%), as como de subocupacin (22,3% y 14,9% respectivamente). 43/ Adems, una alta tasa de mortalidad materna y una insuficiente cobertura institucional del parto muestran claramente que las mujeres paraguayas no se encuentran debidamente protegidas en su derecho a una salud reproductiva segura. En atencin a stos y otros indicadores, el desafo consistira en hacer que la transversalidad d el componente de gnero sea efectiva (y no slo declarativa), permeando tanto el diseo, como la ejecucin y la evaluacin de las intervenciones propuestas para otorgar as un lugar central a las desigualdades por motivos de gnero como fuentes de pobreza. El tema ambiental aparece asimismo como otro tema transversal y plantea la necesidad de vincular polticas de reduccin de pobreza con polticas de proteccin medioambiental. Una
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Segn datos de la Encuesta Permanente de Hogares 1999 (DGEEC, 2000).

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estrategia de desarrollo sostenible es imprescindible para frenar la prdida de recursos ecolgicos que contribuyen a perpetuar las condiciones de pobreza, en particular de la poblacin rural en el Paraguay, tales como la deforestacin, la consecuente erosin de la superficie cultivable, la saturacin de tierras con productos qumicos, la contaminacin de las aguas, etc. Otros dos aspectos relativos a las intervenciones sociales en el marco de una estrategia de reduccin de pobreza son la descentralizacin y la participacin ciudadana. Estos aspectos estn directamente asociados a la bsqueda de modalidades ms eficientes de gestin, a la desconcentracin de competencias y recursos y a la apertura de espacios de mayor participacin de la comunidad y de las instancias descentralizadas en la planificacin y provisin de los servicios sociales. En el marco de una estrategia de reduccin de pobreza ello significara tender hacia la superacin de la situacin actual en la que la atencin y cobertura de servicios sociales est centralizada y concentrada en centros urbanos (especialmente en el Area Metropolitana de Asuncin), con prioridades definidas por lo general de manera central. A fin de responder de manera ms flexible a las formas particulares que la pobreza adquiere segn departamentos, mbitos locales o grupos especficos, sera deseable disminuir el peso de los programas definidos desde el Estado central y ejecutados unisectorialmente por los ministerios sociales y revalorizar los enfoques descentralizados, multisectoriales, orientados por la demanda y organizados alrededor de proyectos. La nocin de participacin ciudadana deber favorecer una estructura "pluralista" de actores estatales y privados (Estado central, gobernaciones, municipios, comunidades, familia, ONG, iglesias, empresas privadas, etc.) que participan de acuerdo a cada caso en las diferentes fases (planificacin, ejecucin, financiacin) de las intervenciones. La participacin es el instrumento clave para adecuar la oferta de servicios pblicos a las demandas y necesidades de la comunidad. Adems, implica f ortalecer las diferentes formas de organizacin existentes a nivel familiar y comunitario, acrecentando de ese modo el capital social organizativo de los grupos en situacin de pobreza y exclusin social, expresados en redes de solidaridad y cooperacin, recursos y capacidades asociativas acumulados, canales informales de informacin, liderazgos comunitarios, etc.

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