Escuela Universitaria de Relaciones Laborales de Elda

M ngel Morga Garca

TEMA 10

Derecho Constitucional

LAS CORTES GENERALES.

1. NATURALEZA DE LAS CORTES GENERALES. Las Cortes Generales se encuentran reguladas en el Ttulo III de la Constitucin. Los principales caracteres que configuran la naturaleza de las Cortes Generales son los siguientes:

rgano de poder poltico: Las Cortes Generales son uno de los poderes del Estado a que se refiere el artculo 1.2 C; ms an, es el poder ms relevante en cuanto representa la soberana popular.

Se trata de un poder poltico, por cuanto, de un lado, slo se ve limitado por la Constitucin, y de otro, resulta relevante en la adopcin de decisiones polticas. Ello conlleva que sus decisiones slo estn sujetas a la Constitucin, y consecuentemente slo pueden ser revisadas, en cuanto sean contrarias a aquella, por el Tribunal Constitucional. rgano de naturaleza representativa: De conformidad con lo dispuesto en el artculo 66.1, "Las Cortes Generales representan al pueblo espaol", ello quiere decir que es el rgano especifico del Estado que acta en nombre del pueblo espaol. Esta naturaleza representativa convierte a este rgano en el rgano preeminente, y en cierto modo, en el titular real de la soberana.

rgano complejo: Las Cortes Generales se presentan como un rgano complejo, por dos razones: de una parte, por su composicin bicameral, y de otra, por la estructura plural de cada cmara. rgano colegiado y deliberante: Es un rgano colegiado, en cuanto est integrado por una pluralidad de personas. Y en cuanto tal, las Cortes adoptan sus decisiones mediante la previa deliberacin y discusin.

rgano de publicidad: Las Cortes Generales cumplen, entre otras, la funcin de asegurar la publicidad de la vida poltica. Consecuentemente con ello, el artculo 80 C. establece, como regla general, el carcter pblico de las sesiones plenarias de las Cmaras. rgano permanente: Las Cortes Generales son un rgano permanente, lo que quiere decir, que aunque no se hallen reunidas permanentemente, tienen una vocacin de continuidad. A este respecto, se prev en el artculo 78 C. la existencia en cada Cmara de una Diputacin Permanente, que asume la funcin de velar por los poderes de la Cmara, cuanto sta no se halle reunida.

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rgano inviolable: A tenor de lo dispuesto en el artculo 66.3 C. "Las Cortes Generales son inviolables". La proteccin de esta inviolabilidad se lleva a cabo a travs de una tutela penal especfica.

2. EL BICAMERALISMO Y LA COMPOSICIN DEL CONGRESO Y SENADO. A) El bicameralismo: El artculo 66 prev que las Cortes Generales estn formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado. En un principio parece que estamos en presencia de dos Cmaras anlogas, pero lo cierto es que la representacin que se asigna a cada Cmara es diferente. Mientras los miembros del Congreso son elegidos directamente y por sufragio universal, con arreglo a unos criterios de representacin proporcional; el Senado es la Cmara de representacin territorial. Ello supone que la finalidad del Senado no es representar a los ciudadanos aisladamente considerados, sino a las colectividades definidas en funcin de un criterio territorial, esto es, las Comunidades Autnomas. Sin embargo en realidad, las entidades representadas no son las Comunidades Autnomas, sino las provincias, pues es sta la que elige cuatro senadores, mientras, las Comunidades Autnomas se limitan a designar un senador y otro ms por cada milln de habitantes. En definitiva, ni los territorios representados por el Senado coinciden con los correspondientes a las Comunidades Autnomas, ni el mandato de los senadores tiene una especial vinculacin con territorio alguno, puesto que las Cortes Generales representan al pueblo espaol. Consecuentemente el principio de representacin territorial queda totalmente distorsionado, convirtindose el Senado en casi una duplica del Congreso. Debido a ello se est estudiando la posibilidad de reformar la Constitucin en este punto, con el propsito de que el Senado responda a la necesidad de complementar la representacin del Congreso, mediante un criterio de territorialidad, teniendo como base las Comunidades Autnomas.

B) La composicin del Congreso: En el artculo 68 se han fijado una serie de principios informadores del sistema electoral del Congreso. Estos principios son: 1. Establecimiento de un doble tope numrico en relacin con el nmero de miembros que han de integrar la Cmara Baja: un mnimo de 300 y un mximo de 400.
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2. Establecimiento de la circunscripcin provincial. 3. Opcin por un criterio mixto de reparto circunscripcional de escaos, con arreglo al cual, se ha de asignar una representacin minima inicial a cada circunscripcin, distribuyndose los restantes escaos en proporcin a la poblacin. 4. Opcin por la representacin proporcional, con especificacin de que la eleccin "se verificar en cada circunscripcin atendiendo a criterios de representacin proporcional".

C) La composicin del Senado: El artculo 69 aborda la regulacin del Senado como Cmara de representacin territorial, aunque ese carcter sea ms nominal que real. El Senado est compuesto por dos tipos de miembros: los senadores provinciales y los senadores autonmicos. Los primeros son elegidos en circunscripciones provinciales, mientras que los segundos son designados por las Comunidades Autnomas. Cada provincia elige cuatro senadores, con la excepcin de la provincias insulares, en las que cada isla o agrupacin de ellas, con Cabildo o Consejo Insular, constituir una circunscripcin. Las islas mayores (Gran Canaria, Mallorca y Tenerife) elegirn tres senadores cada una de ellas, mientras que las restantes islas elegirn tan slo a uno. Por su parte, las ciudades de Ceuta y Melilla elegirn cada una de ellas dos senadores. Por su parte los senadores autonmicos vienen a ostentar la representacin directa de las Comunidades Autnomas. A stas les corresponde la eleccin de un senador, y por cada milln de habitantes de su respectivo territorio, tienen derecho a designar otro senador ms. La designacin de estos senadores corresponder a la Asamblea Legislativa de cada Comunidad Autnoma.

3. EL ESTATUTO JURIDICO DE LOS PARLAMENTARIOS. El estatuto jurdico de los parlamentarios abarca un conjunto de cuestiones que van desde el tipo de mandato al que el parlamentario est vinculado, hasta las llamadas prerrogativas parlamentarias, pasando por la adquisicin y prdida de la condicin de parlamentario, el rgimen de incompatibilidades y el de sus derecho y deberes. A todos estos aspectos vamos a referirnos a continuacin.
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A). El tipo de mandato: El artculo 67.2 de la C. dispone que "los miembros de las Cortes Generales no estarn ligados por mandato imperativo". Ello conlleva la consagracin del mandato libre, es decir, la absoluta libertad del parlamentario, lo que lleva implcito la titularidad personal del escao. Esto choca frontalmente con la realidad poltica y social actual, que ha llevado a un amplio sector de la doctrina a sostener que el mandato de los parlamentarios no es un mandato otorgado por el pueblo, sino un mandato de partido, siendo por ello mismo a los partidos polticos a quienes corresponde su titularidad. El problema que mayor inters presenta es el de las consecuencias que puede tener el abandono del partido por el parlamentario, en relacin con el escao. A este respecto el Tribunal Constitucional ha venido a decir que el representante lo es del conjunto de los representados, por lo que rechaza que el cese en el cargo pblico representativo pueda depender de una voluntad ajena a la de los electores, y eventualmente a la del elegido. Por lo tanto consagra el mandato libre de los parlamentarios.

B). Adquisicin y perdida de la condicin de parlamentario: La Constitucin en torno a esta cuestin se limita a decir, en el artculo 70.2 C., que "la validez de las actas y credenciales de los miembros de ambas Cmaras estar sometida al control judicial, en los trminos que establezcan la ley electoral". Son los reglamentos del Congreso y Senado los que han procedido a regular los requisitos para la adquisicin de la condicin de diputado o senador. La adquisicin de la condicin de parlamentario se encuentra recogida en el artculo 20 del Reglamento del Congreso, el cual dispone que el diputado proclamado electo adquirir la condicin plena de diputado por el cumplimiento de los siguientes requisitos: 1. Presentar en la Secretaria General la credencial expedida por el correspondiente rgano de la Administracin electoral. 2. Cumplimentar su declaracin, a efectos de examen de incompatibilidades, reflejando los datos relativos a profesin y cargos pblicos que desempee. 3. Presentar, en la primera sesin del Pleno a que asista, la promesa o juramento de acatar la Constitucin".
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En cuanto a la perdida de la condicin de parlamentario, el artculo 22 del Reglamento del Congreso enumera las causas: 1. Resolucin judicial firme que anule la eleccin o la proclamacin del diputado. 2. Fallecimiento o incapacitacin del diputado, declarada sta por decisin judicial firme. 3. Extincin del mandato, al expirar su plazo o disolverse la Cmara. 4. Renuncia del diputado, ante la Mesa del Congreso. C). Rgimen de incompatibilidades: Las incompatibilidades son el conjunto de cargos y situaciones jurdicas que no se pueden ostentar durante el ejercicio del mandato representativo. El artculo 70 C. ha remitido a la Ley Electoral para la determinacin de las causas de incompatibilidad de los diputados y senadores, aunque ha establecido unas causas que necesariamente habrn de ser compendidas en la referida norma de desarrollo, Estas causas abarcarn a: 1. A los componentes del Tribunal Constitucional. 2. A los altos cargos de la Administracin del Estado que determine la ley. 3. Al Defensor del Pueblo. 4. A los magistrado, jueces y fiscales en activo. 5. A los militares profesionales y miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y Polica en activo. 6. A los miembros de las Juntas Electorales. De otra parte, el artculo 67.1 C. regula otras dos incompatibilidades, al afirmar que "Nadie puede ser miembro de las dos Cmaras simultneamente, ni acumular el acta de una Asamblea de Comunidad Autnoma con la de Diputado al Congreso".

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D) Derechos y deberes de los parlamentarios. Los Reglamentos de cada Cmara reconocen un conjunto de derechos a sus miembros con el propsito de facilitar el adecuado cumplimiento de sus funciones. De entre ellos podemos destacar los siguientes: 1. El derecho a una asignacin econmica. 2. El derecho a asistir con voto a las sesiones del Pleno y a las de las Comisiones de que formen parte. 3. El derecho a formar parte, al menos, de una Comisin., etc. De otra parte los parlamentarios estn tambin afectados por una serie de obligaciones. De entre ellas podemos destacar: La exigencia de una declaracin notarial que los parlamentarios han de formular, reflejando sus bienes patrimoniales y aquellas actividades que les proporcionen o puedan proporcionar ingresos econmicos. Los parlamentarios no podrn invocar o hacer uso de su condicin de tales, para el ejercicio de actividad mercantil, industrial o profesional.

E) Las prerrogativas parlamentarias: Las ms importante prerrogativas de que gozan los parlamentarios son: la inviolabilidad, la inmunidad y el privilegio de fuero. 1. La inviolabilidad: La inviolabilidad consiste en la irresponsabilidad jurdica de que gozan los parlamentarios por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones. Pero cubre tan slo el ejercicio de la funcin parlamentaria, y ello con el fin de proteger la libre discusin y decisin parlamentarias. 2. La inmunidad: La inmunidad es el privilegio de que gozan los parlamentarios en virtud del cual no pueden ser detenidos ni procesados ms que en determinadas circunstancias y con arreglo a un procedimiento especfico. A este respecto el artculo 71.2 C. dispone que "durante el periodo de su mandato los diputados y senadores gozarn de inmunidad y slo podrn ser detenidos en caso de flagrante delito. No podrn ser inculpados ni procesados sin la previa autorizacin de la Cmara respectiva"
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3. El privilegio de fuero: Este privilegio se encuentra reconocido en el artculo 71.3, donde se establece que "en las causas contra diputados y senadores ser competente la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo". Consecuentemente una vez autorizado el procesamiento ser esta Sala de lo Penal la que conocer en primera y nica instancia de la causa.

4. ESTRUCTURA Y FUNCIONAMIENTO DE LAS CAMARAS. Dentro de la estructura de las Cmaras vamos a distinguir diferentes rganos: A. Los grupos parlamentarios: Los grupos parlamentarios constituyen los ejes sobre los que gira la vida poltico parlamentaria. Podemos definirlos como asociaciones privadas, constituidas voluntariamente por un conjunto de parlamentarios individuales, de conformidad con los requisitos reglamentariamente previstos, que van a ejercer funciones pblicas. La constitucin de los Grupos, tanto en el Congreso como del Senado, debe hacerse dentro de los cinco das siguientes a la sesin constitutiva de la Cmara. Los parlamentarios que en tal plazo no se hubieren incorporado a un Grupo especfico, pasarn a integrar el Grupo Mixto. Son los propios Grupos quienes designan los miembros de las Comisiones. Los portavoces de todos y cada uno de los Grupos forman la llamada "Junta de Portavoces", rgano de extraordinaria importancia. Los respectivos Reglamentos reservan a los Grupos un amplio conjunto de facultades.

B. Los rganos de direccin y de gobierno interno. Los rganos de direccin son bsicamente tres: el Presidente, la Mesa y la Junta de Portavoces. El Presidente: El presidente es la mxima autoridad de la Cmara. Son las propias Cmaras las que, en la sesin constitutiva de las mismas, eligen sus respectivos Presidentes y los dems miembros de sus Mesas. El Presidente tiene un destacado papel en la vida de las Cmaras, correspondindole
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diversas funciones, que se proyectan sobre todo en el funcionamiento general de la Cmara y de sus distintos rganos. La Mesa: La Mesa es el rgano rector de cada Cmara. La Mesa del Congreso est compuesta por el Presidente, cuatro Vicepresidentes y cuatro Secretarios, incorporndose a ella, como miembro tcnico, el Letrado Secretario General. La Mesa del Senado tiene idntica composicin, con la salvedad de que el nmero de Vicepresidentes es tan slo dos. De modo general puede decirse que la Mesa es el rgano de programacin de los trabajos parlamentarios. La Junta de Portavoces: La Junta de Portavoces est constituida por los respectivos portavoces de los Grupos. Hay que sealar que mientras la Junta de Portavoces del Congreso dispone de plena capacidad decisoria en una serie de importantes cuestiones, no sucede lo mismo con la del Senado, que se nos presenta con una funcin meramente consultiva.

C. Los rganos de produccin parlamentaria: Estos rganos son los que bsicamente se encargan de realizar las funciones atribuidas a cada Cmara. Son dos: El Pleno y las Comisiones. a) El Pleno: El Pleno es el rgano formado por la totalidad de los miembros de la Cmara. Es asimismo el rgano que se sita en la cima de la estructura orgnica de la Cmara. La Convocatoria de los Plenos del Congreso y del Senado corresponde a sus respectivos Presidentes.

b) Las Comisiones: Las Comisiones son los rganos regulares de trabajo parlamentario, a travs de las cuales se realizan casi todas las funciones asignadas a las Cmaras. El Reglamento del Congreso distingue dos grandes tipos: las Comisiones Permanentes y las no Permanentes. Las Comisiones Permanentes han de constituirse dentro de los diez das siguientes a la sesin constitutiva del Congreso, siendo fijas a lo largo de toda la legislatura, stas a su vez se subdividen en Legislativas y no Legislativas. Por el contrario, las
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Comisiones no Permanentes son las que se crean para un trabajo concreto, extinguindose a la finalizacin del trabajo. El Reglamento del Senado ha reproducido a grandes rasgos la estructura de las Comisiones del Congreso. Las Comisiones del Congreso no poseen un nmero fijo de miembros. Ser la Mesa de la Cmara la que, oda la Junta de Portavoces, precisar el nmero de miembros de la Comisin. Sin embargo en el Senado, las Comisiones se componen de veinticinco miembros. En las Comisiones debe haber una participacin de todos lo Grupos, en proporcin a su importancia numrica.

D. La Diputacin Permanente: La Diputacin Permanente es el rgano que viene a sustituir a las Cmaras cuando stas no estn reunidas o bien por no encontrarse en periodo de sesiones, o cuando hubiera expirado su mandato, o al trmino de la Legislatura o cuando hubieren sido disueltas. Esta institucin se encuentra contemplada en el artculo 78 C. En cada Cmara deber haber una Diputacin Permanente compuesta por un mnimo de veintin miembros, que representarn a los Grupos parlamentarios, en proporcin a su importancia numrica. Las Diputaciones Permanentes estn siempre presididas por el Presidente de la respectiva Cmara. La misin general de la Diputacin Permanente es la de velar por los poderes de las Cmaras.. Las Diputaciones Permanentes, expirado el mandato o en caso de disolucin, seguirn ejerciendo sus funciones hasta la constitucin de las nuevas Cortes Generales. Reunida la Cmara correspondiente, la Diputacin permanente dar cuenta de los asuntos tratados y de sus decisiones.

E. Reglas generales de funcionamiento: Las Cmaras se renen anualmente en dos periodos ordinarios de sesiones: el primero, de septiembre a diciembre, y el segundo, de febrero a junio. Fuera de dichos periodos, podrn reunirse en sesiones extraordinarias a peticin del Gobierno, de la Diputacin Permanente o de la mayora absoluta de los miembros de cualquiera de las
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Cmaras. Estas sesiones requieren un orden del da determinado, sobre el que debern ser convocadas. Las sesiones plenarias de las Cmaras sern pblicas, salvo acuerdo en contrario de cada Cmara, adoptado por mayora absoluta o con arreglo al Reglamento. Sin embargo, las sesiones de las Comisiones, por regla general no sern pblicas. Para la adopcin de acuerdos se exige que las Cmaras estn reunidas reglamentariamente y con asistencia de la mayora de sus miembros. A su vez, para que dichos acuerdos sean vlidos debern ser aprobados por la mayora de los miembros presentes. En todo caso, el voto de senadores y diputados es personal e indelegable.

5. LAS FUNCIONES DE LAS CORTES El artculo 66. 2 de la C. establece que "Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos, controlan la accin del Gobierno y tienen las dems competencias que les atribuya la Constitucin". Consecuentemente a las Cortes les compete cuatro funciones principales: la funcin legislativa, la presupuestaria, la de control y la funcin de direccin poltica. A. La funcin legislativa: La funcin legislativa es la ms caracterstica de las Cortes Generales. Consiste en la aprobacin de normas jurdicas de eficacia general. De esta forma la ley es la norma emanada de las Cortes Generales de acuerdo con el procedimiento legislativo. B. La funcin financiera y presupuestaria: Otra funcin de las Cortes Generales consiste en la aprobacin de los gastos e ingresos del Estado. De esta forma el artculo 66.2 C. atribuye a las Cortes Generales la funcin presupuestaria, consistente en la aprobacin de los Presupuestos del Estado. El contenido principal de la Ley de Presupuestos est constituido por la previsin de ingresos y la autorizacin de gastos del sector pblico estatal. C. La funcin de control: Esta funcin se refiere al control que ejercen las Cortes Generales sobre la accin del Gobierno.

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Vamos a distinguir entre: el controlinspeccin y el controlautorizacin:

1. El control inspeccin: Entre las medidas de control que tienen un carcter de inspeccin hemos de referirnos a: el derecho de peticin, a las preguntas e interpelaciones parlamentarias y a las Comisiones de investigacin. a) El derecho de peticin de los ciudadanos: El artculo 77 prev que las Cmaras pueden recibir peticiones individuales y colectivas, siempre por escrito, contemplando la posibilidad de que stas remitan al Gobierno las peticiones. Consecuentemente el Gobierno viene obligado a explicarse sobre el contenido de la peticin, siempre que las Cmaras as lo exijan. A fin de canalizar dichas peticiones, el Reglamento del Congreso ha creado una Comisin Permanente no Legislativa, llamada Comisin de Peticiones, a la que se le atribuye la facultad de examinar cada peticin que reciba el Congreso, pudiendo acordar su remisin, segn proceda, al Defensor del Pueblo, a la Comisin del Congreso que estuviere conociendo del asunto de que se trate, al Senado, a los Tribunales, al Ministerio Fiscal o al Gobierno.

b) Las preguntas parlamentarias: Las preguntas parlamentarias son un instrumento que disponen los parlamentarios para inspeccionar la actuacin del Gobierno o de cada uno de sus miembros. Los Reglamentos del Congreso y del Senado han desarrollado ampliamente el rgimen a que han de ajustarse las preguntas. Pueden distinguirse tres clases de preguntas: aquellas en las que se solicita respuesta por escrito, aquellas en las que se requiere respuesta oral en la Comisin que corresponda en atencin a la materia sobre la que versa la pregunta y, las que demandan una respuesta oral en el Pleno. Toda pregunta esta sujeta a un juicio de admisibilidad por parte de la Mesa de la Cmara, que deber calificar el escrito y admitirlo si se ajusta a las previsiones reglamentarias. Las preguntas sern contestadas por el interrogado, debiendo ste acomodarse a la forma (escrita o oral) y el rgano parlamentario (Pleno o Comisin) requeridos por el cuestionante.
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c) Las interpelaciones parlamentarias: Estas son preguntas dirigidas al Gobierno o a cualquiera de sus miembros que deben versar sobre cuestiones de poltica general, las cuales suelen desencadenar la apertura de un debate parlamentario, que puede dar lugar a una mocin en la que la Cmara manifiesta su posicin. Una de las principales diferencias con las preguntas la encontramos en el hecho de que las interpelaciones pueden ser formuladas no slo por los diputados, sino tambin por los Grupos Parlamentarios del Congreso. A semejanza de las preguntas, las interpelaciones se hallan sujetas al trmite de calificacin por la Mesa de la Cmara, que debern juzgar sobre su admisibilidad. Las interpelaciones tendrn lugar siempre en el Pleno, dando lugar a un turno de exposicin por el autor de la interpelacin, a la contestacin del Gobierno y a sendos turnos de rplica. En todo caso, tras la intervencin del interpelante e interpelado podr hacer uso de la palabra un representante de cada Grupo parlamentario. Toda interpelacin podr dar lugar a una mocin en que la Cmara manifiesta su posicin, es decir, su valoracin de la conducta del Gobierno,

d) Las comisiones de investigacin: Son rganos colegiados de control de caracter no permanente que pueden constituirse en el Congreso o en el Senado o en ambas Cmaras conjuntamente con vistas al estudio o investigacin sobre cualquier asunto de inters pblico. La Constitucin ha recogido este tipo de Comisiones en el artculo 76. Tienen un papel determinante como rganos de inspeccin. Aunque las conclusiones de estas Comisiones no son vinculantes para los Tribunales ni afectarn a las resoluciones judiciales. 2. El controlautorizacin: El ejercicio de la funcin de control se traduce aqu en una autorizacin de las Cortes Generales, es decir, en una aprobacin o un veto. Esta funcin de control es ejercida principalmente por el Congreso de los Diputados, aunque tambin el Senado la ejerce directamente en algunos supuestos. Los actos de controlautorizacin ms caractersticos son los siguientes: a) La Convalidacin de los Decretos Leyes que el artculo 86 atribuye al Congreso.
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b) La autorizacin de la declaracin del estado de excepcin y de la prorroga del estado de alarma, o la declaracin del estado de sitio que el artculo 116 atribuye al Congreso.

c) El control de los Decretos legislativos cuando de conformidad con el artculo 82.6 las leyes de delegacin establecieren que el control de la legislacin delegada se realice por el Congreso.

d) La autorizacin para la celebracin del referndum consultivo a que se refiere el artculo 92 C. segn el cual "las decisiones polticas de especial trascendencia" podrn ser sometidas a referndum consultivo de todos los ciudadanos. Este referndum ser convocado por el Rey, mediante propuesta del Presidente del Gobierno, previamente autorizada por el Congreso.

e) La autorizacin de los Tratados o Convenios internacionales, en los casos previstos en el artculo 94.1 C. En este caso la autorizacin debe ser otorgada por las Cortes Generales.

D. La funcin de direccin poltica: Esta funcin se manifiesta en un conjunto de actos que implican la voluntad parlamentaria de los grandes objetivos, de las lneas maestras de la poltica nacional y de los medios para su consecucin. Las principales manifestaciones de esta funcin de direccin poltica son las siguientes: 1. La votacin de investidura del candidato propuesto por el Rey para la Presidencia del Gobierno. 2. La aprobacin de la cuestin de confianza y de la aprobacin de una mocin de censura. 3. El nombramiento o eleccin de determinados cargos. A travs de esta facultad, las Cmaras intentan asegurar el cumplimiento de sus grandes objetivos de accin poltica, situando en ellos a personas de su confianza.
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