Informe sobre el desarrollo mundial

2014

Riesgo y oportunidad
MENSAJES PRINCIPALES
La administracin del riesgo puede ser un poderoso instrumento de desarrollo
En los ltimos 25 aos, se han producido cambios sin precedentes en todo el mundo, muchos de ellos para mejor. Numerosos pases de todos los continentes han emprendido un camino de integracin internacional, reforma econmica, modernizacin tecnolgica y participacin democrtica. Las economas crecen, las personas logran salir de la pobreza, y cientos de millones disfrutan de los benecios de una mejor calidad de vida y del intercambio cientco y cultural entre pases. A medida que el mundo cambia, surge constantemente un mosaico de oportunidades. Sin embargo, con ellas aparecen tambin riesgos nuevos y antiguos, desde la posibilidad de perder el empleo, ser vctima de delitos y contraer enfermedades hasta la de que se produzcan turbulencias nancieras, disturbios sociales y daos ambientales. Si se los ignora, estos riesgos pueden transformarse en crisis que echarn por tierra los logros conseguidos con gran esfuerzo y pondrn en peligro las reformas sociales y econmicas que les dieron lugar. Las consecuencias de los riesgos mal administrados pueden destruir vidas, bienes, la conanza y la estabilidad social. Y a menudo son los pobres quienes llevan la peor parte. En el Informe sobre el desarrollo mundial2014 se sostiene que la solucin no es rechazar el cambio para evitar los riesgos, sino prepararse para las oportunidades y los riesgos que los cambios conllevan. La administracin responsable y ecaz del riesgo puede salvar vidas, evitar daos econmicos,

La administracin del riesgo como instrumento de desarrollo

impedir retrocesos en el desarrollo y abrir nuevas oportunidades. Puede asimismo generar seguridad y ofrecer un camino de progreso para los habitantes de los pases en desarrollo y de otras naciones (recuadro1).

Qu implica la administracin eficaz del riesgo?

La administracin del riesgo es un proceso que consiste en enfrentar riesgos, prepararse para ellos y lidiar con sus efectos. Su objetivo es doble: lograr capacidad de recuperacin (esto es, la capacidad de las personas, las sociedades y los pases para reponerse de perturbaciones adversas) y generar prosperidad, derivada del manejo exitoso de cambios que abren oportunidades para el desarrollo. La preparacin ante el riesgo consiste en una combinacin de tres acciones que pueden emprenderse por anticipado: adquirir conocimientos, generar proteccin y obtener seguros. Una vez que el riesgo (o la oportunidad) se hace realidad, las personas adoptan medidas para lidiar con lo que ha ocurrido, ya sea recuperndose de los efectos negativos o aprovechando las oportunidades. Una estrategia slida de administracin del riesgo incluye estos cuatro componentes, que interactan y se refuerzan mutuamente (diagrama1). Por ejemplo, un conocimiento ms completo puede conducir a una asignacin de recursos ms eciente entre los seguros y las medidas de proteccin. De igual modo, los seguros y las medidas de proteccin acertadas pueden facilitar la recuperacin y el aprovechamiento de los efectos, y hacerlos menos costosos.

R E C U A D R O 1 Cinco ideas clave sobre el proceso de administracin del riesgo extradas del Informe sobre el desarrollo mundial 2014 1. Es necesario asumir riesgos para aprovechar oportunidades de desarrollo. El riesgo de inaccin probablemente sea la peor opcin. 2. Para hacer frente al riesgo con xito, en vez de responder en forma no planicada e improvisada cuando se produce una crisis, es esencial adoptar una administracin proactiva, sistemtica e integrada del riesgo. 3. No basta con detectar los riesgos: los obstculos para la administracin del riesgo tambin se deben detectar, priorizar y abordar mediante acciones pblicas y privadas. 4. Cuando los riesgos exceden los medios que tienen los individuos para encararlos por su cuenta, la administracin del riesgo exige la accin y la responsabilidad compartida entre distintos niveles de la sociedad, desde los hogares hasta la comunidad internacional. 5. Los Gobiernos desempean un papel esencial en administrar los riesgos sistmicos, generar el entorno propicio para la responsabilidad y la accin conjuntas, y canalizar el apoyo directo a los sectores vulnerables.

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Los componentes de la administracin del riesgo y su interrelacin

D I A G R A M A 1
Transferir recursos entre distintas personas o a lo largo del tiempo, de estados favorables a estados negativos Comprender las perturbaciones, las condiciones internas y externas y los posibles resultados, a fin de reducir la incertidumbre

Seguros

en la conducta, ausencia de mercados y de bienes pblicos, y externalidades sociales y econmicas. Esta observacin conduce a una conclusin importante. No basta con detectar los riesgos: los obstculos para la administracin del riesgo tambin se deben detectar, priorizar y abordar mediante acciones pblicas y privadas.

Enfoque holstico de la administracin del riesgo

El esfuerzo de los propios individuos es esencial para administrar el riesgo, pero si estos no cuentan con un entorno que los respalde, su xito ser limitado (recuadro2). La mayor parte de las personas est inherentemente mal preparada para enfrentar perturbaciones de gran envergadura (por ejemplo, la enfermedad del jefe de familia), sistmicas (como un desastre natural o una crisis nanciera) o perturbaciones mltiples (por ejemplo, una sequa seguida por alteraciones en el precio de los alimentos). En estos casos, la administracin del riesgo exige la accin y la responsabilidad compartida en distintos niveles de la sociedad, desde los hogares hasta la comunidad internacional. Estos sistemas sociales y econmicos pueden contribuir a la administracin del riesgo de los individuos de formas distintas pero complementarias.  El hogar es la primera instancia de apoyo, pues ana recursos, protege a sus miembros (en particular a los vulnerables) y les permite invertir en su futuro.  Las comunidades ofrecen redes informales de proteccin y aseguramiento, pues ayudan a sus integrantes a lidiar con riesgos idiosincrticos y a unicar recursos para hacer frente a amenazas comunes.  Las empresas pueden contribuir a absorber las perturbaciones y sacar provecho de la faceta de oportunidad de todo riesgo para brindar empleo ms estable, incrementar los ingresos y generar mayor innovacin y productividad.  El sistema financiero puede ofrecer herramientas tiles de administracin del riesgo, tales como instrumentos de ahorro, seguros y crdito, y administrar a la vez sus propios riesgos con responsabilidad.  El Estado tiene la escala necesaria para administrar los riesgos sistmicos en el nivel nacional y regional, generar un entorno propicio para que los otros sistemas funcionen adecuadamente y brindar apoyo directo a los sectores vulnerables. Puede cumplir con estas funciones mediante la provisin de servicios de proteccin social (seguros y asistencia), bienes pblicos (defensa nacional, infraestructura, orden pblico) y polticas pblicas (normas, gestin macroeconmica).  La comunidad internacional puede aportar conocimientos tcnicos, facilitar la coordinacin de las polticas y aunar recursos cuando los riesgos exceden la capacidad de los pases o traspasan las fronteras nacionales o generacionales. Estos sistemas interactan unos con otros, a menudo complementndose y en ocasiones sustituyndose en las funciones de administracin del riesgo. Por ejemplo, las empresas dependen de la estabilidad macroeconmica, los servicios pblicos y los productos nancieros para mantener su dinamismo y continuar brindando ingresos y empleo a la poblacin. El sistema nanciero solo puede ofrecer herramientas de seguro, ahorro y crdito si en l participa un nmero suciente de hogares y empresas, y si la economa muestra cierto grado de estabilidad y previsibilidad. Los mercados, en general, podrn brindar recursos y herramientas de administracin del riesgo en una escala cada vez mayor si disponen de los servicios pblicos necesarios, como el respeto de la ley y un marco regulatorio adecuado.

Conocimientos

Recuperacin y aprovechamiento
Reponerse de las prdidas y sacar la mayor ventaja de los beneficios

Reducir la probabilidad y la envergadura de las prdidas e incrementar las de los beneficios

Proteccin

Preparacin

Recuperacin y aprovechamiento

Los beneficios de prepararse para el riesgo a menudo exceden sus costos

Las crisis y las prdidas generadas por riesgos mal administrados son costosas, pero las medidas necesarias para lograr una mejor preparacin frente a los riesgos tambin lo son. Entonces vale la pena prepararse? La evidencia indica que los benecios pueden ser mayores que los costos, a veces muchsimo mayores. Por ejemplo, un programa de suplementos minerales diseado para reducir la malnutricin y los riesgos a la salud conexos puede generar benecios al menos 15veces superiores a los costos. La administracin del riesgo tambin supone evaluar los distintos riesgos y la necesidad relativa de prepararse para cada uno de ellos. Cuando los recursos son limitados, establecer prioridades y elegir entre distintas opciones se vuelve una tarea tanto inevitable como necesaria. Por ejemplo, un pas pequeo propenso a sufrir lluvias torrenciales y expuesto a las perturbaciones nancieras internacionales debe decidir cunto gastar en prevencin de inundaciones y cunto ahorrar para amortiguar los efectos de la volatilidad nanciera. No se deben analizar solo los dilemas que conlleva elegir entre distintas opciones, sino tambin las sinergias. Estas pueden reducir el riesgo (la posibilidad de sufrir una prdida) e incrementar a la vez los benecios posibles. Como ejemplos paradigmticos cabe citar las inversiones en nutricin y servicios preventivos de salud, la mejora en el entorno de negocios y las polticas monetarias y scales disciplinadas. Los casos de polticas que reducen riesgos y aumentan benecios son numerosos y se los debe destacar, lo que no signica que no tengan costo alguno o que sean siempre fciles de poner en prctica.

Las personas y las sociedades enfrentan dificultades para administrar el riesgo

Si la administracin del riesgo puede generar efectos positivos y es una medida ecaz en funcin de los costos, por qu las personas y las sociedades no logran hacerlo mejor? Si bien la respuesta especca vara en cada caso, siempre se relaciona con los obstculos y las limitaciones que deben enfrentar los individuos y las sociedades, entre las que guran la falta de recursos y de informacin, fallas en los conocimientos y

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R E C U A D R O 2

Algunos datos concretos sobre el riesgo y su administracin en el mundo

 Entre 1970 y 2011, 116pases atravesaron 147crisis bancarias; el promedio de la prdida acumulada de producto durante los tres primeros aos de las crisis en los mercados emergentes fue del 26%.  La hambruna que padeci Somalia en 2011 y 2012 se cobr la vida de 258000personas, a pesar de las repetidas advertencias formuladas a lo largo de 11 meses; la comunidad de donantes internacionales dej pasar las oportunidades de intervenir tempranamente por querer evitar riesgos polticos y de seguridad. Una administracin ecaz del riesgo puede mejorar la capacidad de recuperacin frente a perturbaciones negativas y la habilidad de sacar ventaja de las positivas:  Entre 1990 y 2010, la proporcin de habitantes de los pases en desarrollo con acceso a servicios de saneamiento adecuados se increment del 36% al 56%, mientras que la tasa de inmunizacin contra el sarampin se duplic. La mortalidad infantil y materna cay ms del 40%.  Los granjeros de Ghana e India (entre otros pases) que tienen seguros de lluvia han incrementado sus inversiones en fertilizantes, semillas y otros insumos.  Mientras que hace 10aos la mayora de los pases en desarrollo mostraba un sesgo procclico, ahora ms de la tercera parte de ellos aplica polticas macroeconmicas contracclicas que permiten reducir las recesiones.

A pesar de que se han logrado ciertos avances, muchas personas siguen siendo vulnerables:  Ms del 20% de la poblacin de los pases en desarrollo vive con menos de US$1,25al da, y casi el 75%, con menos de US$4.  El 70% de quienes viven en pases en desarrollo no utiliza instrumentos nancieros formales.  Ms del 70% de la fuerza laboral de Asia meridional y frica al sur del Sahara son trabajadores independientes y no pueden compartir el riesgo, como ocurre dentro de las empresas.  En 2010, las personas que habitaban en pases frgiles y afectados por conflictos constituan el 15% de la poblacin mundial y un tercio de quienes vivan en la pobreza extrema. Cuando el riesgo se administra mal, surgen las crisis:  Mueren ms personas a causa de las sequas en frica que por otros desastres naturales, mientras que casi nadie ha muerto como consecuencia de una sequa en los pases desarrollados en los ltimos 40aos.  La tasa de mortalidad derivada de enfermedades y lesiones entre los nios menores de 5aos es casi 20veces ms alta en los pases de ingreso bajo que en los de ingreso alto.

Incorporacin de la administracin del riesgo en los programas de desarrollo

En el Informe sobre el desarrollo mundial2014 se ofrecen decenas de recomendaciones de poltica pblica especcas para mejorar la administracin del riesgo en los diversos niveles de la sociedad (recuadro3). El consejo general, sin embargo, es que dichas recomendaciones deben implementarse de manera proactiva, sistemtica e integrada para optimizar su ecacia. A tal efecto, en el documento se aboga por la creacin de un consejo nacional de administracin del riesgo en los pases, lo que puede contribuir a incorporar esta tarea en los programas de desarrollo. Este consejo podra ser un organismo nuevo o el producto de la reforma de rganos existentes; lo ms importante es poner en marcha un cambio de enfoque que lleve a una evaluacin coordinada y sistemtica de los riesgos a nivel nacional e incluso internacional. Para implementar esta recomendacin, posiblemente se requiera un cambio signicativo en cmo los Gobiernos elaboran y ejecutan sus planes generales, que les permita considerar el cambio y la incertidumbre como caractersticas fundamentales de las economas modernas.

Segundo, los Gobiernos pueden favorecer al grupo que lo respalda polticamente, en detrimento de los intereses legtimos de otros habitantes. Tercero, es posible que un Gobierno desorganizado e internamente fragmentado adopte polticas ambivalentes o no aplique sus programas de manera ecaz. Por ltimo, al encarar problemas complejos, los Gobiernos quiz se guen por ideologas, ilusiones vanas o, sencillamente, la desesperacin, en vez de aplicar medidas basadas en datos y anlisis adecuados. 2. Proporcionar los incentivos adecuados para que las personas y las instituciones realicen su propia planificacin y preparacin, tratando, al mismo tiempo, de no imponer riesgos o prdidas a terceros Es esencial ofrecer los incentivos adecuados para evitar que algunas personas se benecien a expensas de otras. Por ejemplo, los rescates nancieros deben evitarse, pero si se hacen, deberan estar diseados de manera que no generen incentivos incorrectos. La experiencia de Turqua tras la crisis bancaria de 2000-01 (y especialmente la rme posicin de los organismos de regulacin bancaria del pas) es un excelente ejemplo. La proteccin social puede ser objeto de crticas por no alentar la autosuciencia personal y constituir una carga insostenible para el Estado. Pero estos problemas pueden evitarse si al disear los programas se tienen en cuenta directamente los incentivos de las personas. Las redes de proteccin social bien diseadas como las transferencias monetarias condicionadas o los programas de ayuda laboral de Bangladesh, Brasil, India y Mxico han propiciado mejores prcticas familiares en las esferas de educacin, salud y espritu empresarial, manteniendo a la vez su sostenibilidad scal. Para administrar los riesgos con ecacia es fundamental que las personas modiquen su actitud frente a la responsabilidad individual y social en dos aspectos: deben pasar de la dependencia a la autosuciencia, y del aislamiento a la cooperacin. Cuando se proporcionan los incentivos adecuados, se contribuye a ambos nes.

Cinco principios de accin pblica para una mejor administracin del riesgo
El anlisis plasmado en el Informe sobre el desarrollo mundial 2014 sugiere que la accin pblica esencial para respaldar la administracin del riesgo de los individuos puede orientarse mediante ciertos principios clave. 1. No generar incertidumbre o riesgos innecesarios El Estado debera poner empeo en reducir los riesgos y atenuar la incertidumbre o, como mnimo, no empeorarlos. Cmo o por qu los Gobiernos haran algo as? Primero, a travs de sus polticas pueden perpetuar normas sociales que discriminan a determinados sectores, como las mujeres o grupos tnicos, y los hacen ms vulnerables.

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R E C U A D R O 3 Algunas recomendaciones de polticas pblicas incluidas en el Informe sobre el desarrollo mundial2014 Para los hogares:  Seguro pblico de salud, administrado en asociacin con el sector privado, con nfasis en la atencin preventiva y el tratamiento de enfermedades contagiosas y accidentes.  Educacin pblica, administrada en asociacin con el sector privado, centrada en la generacin de aptitudes exibles, que puedan adaptarse a los cambios en los mercados laborales.  Redes focalizadas de proteccin social para los pobres, por ejemplo, transferencias monetarias condicionadas que permitan pagos directos a mujeres.  Leyes exigibles contra la violencia familiar y la discriminacin de gnero. Para la comunidad:  Infraestructura pblica dirigida a mitigar los riesgos de desastres, construida en consulta con las comunidades vecinas.  Infraestructura de transporte y comunicaciones, en particular, para integrar y consolidar a las comunidades aisladas.  Proteccin policial contra los delitos comunes y el crimen organizado, destinada especialmente a las comunidades en situacin de riesgo.  Leyes exigibles contra la discriminacin racial o tnica. Para el sector empresario:  Seguridad y respeto en materia de derechos de propiedad privada.  Regulaciones simples y previsibles sobre tributacin, mercados laborales y entrada y salida de rmas.  Regulaciones exigibles sobre seguridad en el lugar de trabajo, proteccin del consumidor y preservacin del medio ambiente.  Consideracin de la posibilidad de desvincular los seguros sociales (es decir, los seguros de salud y las pensiones de jubilacin) de la situacin laboral. Para el sistema nanciero:  Infraestructura financiera slida (sistemas de pago, informacin crediticia) para facilitar la inclusin financiera y el desarrollo del sistema nanciero.  Regulacin exigible que promueva la proteccin de los consumidores y la competencia entre las instituciones nancieras.  Regulacin macroprudencial, para el sistema financiero en su conjunto, para reducir las crisis y evitar los rescates.  Una estrategia nacional para el sector financiero que aborde las soluciones de compromiso que deben establecerse entre la inclusin, la profundidad y la estabilidad del sistema nanciero. Para la macroeconoma:  Una poltica monetaria transparente y creble, orientada a lograr la estabilidad de los precios y dirigida por un banco central autnomo.  Para la mayora de los pases, un rgimen cambiario flexible, en el marco de una poltica monetaria transparente y creble.  Una poltica fiscal sostenible y contracclica, con la asistencia de un consejo scal independiente.  Una reserva para pasivos contingentes, como desastres naturales, crisis nancieras y pensiones para una poblacin que envejece. Para la comunidad internacional:  Participacin en acuerdos bilaterales, regionales y mundiales que promuevan intervenciones dinmicas y coordinadas para compartir el riesgo entre pases, aumentar la capacidad nacional y afrontar los riesgos comunes.  Para riesgos mundiales difciles de abordar, como el cambio climtico, formar una coalicin de voluntarios con Gobiernos de pases con intereses anes y crear incentivos para que otros se incorporen a la coalicin.

3. Crear mecanismos institucionales que trasciendan los ciclos polticos a fin de mantener una perspectiva de largo plazo para administrar los riesgos Es necesario contar con mecanismos institucionales que induzcan al Estado a mantener una perspectiva de largo plazo que perdure ms all de los cambios voltiles en la opinin pblica o las alianzas polticas. Por ejemplo, los servicios de salud que brinda el Estado deben recibir nanciamiento constante y sostenible para lograr su cometido. Tailandia y Turqua son ejemplos exitosos debido a su reciente cambio en favor de programas de seguro de salud universales. El sistema nanciero debe lograr un justo equilibrio entre la inclusin y la estabilidad. En Malasia, el Banco Central prepara una estrategia de largo plazo para el sector nanciero en colaboracin con el Ministerio de Hacienda y el sector privado. Las polticas monetarias y scales contracclicas tambin requieren una perspectiva de largo plazo. Con tal motivo, Chile, Colombia y Noruega apuntan a un equilibrio presupuestario a largo plazo. 4. Promover la flexibilidad dentro de un marco institucional claro y previsible Para promover la capacidad de recuperacin y aprovechar al mximo las oportunidades, es fundamental tener una exibilidad que permita adaptarse a circunstancias nuevas. Los ejemplos ms claros al respecto incluyen la migracin familiar en respuesta a los cambios en las tendencias econmicas y la innovacin en las empresas para hacer frente a las perturbaciones de la tecnologa y la demanda. El Estado enfrenta

el desafo de promover la exibilidad y preservar al mismo tiempo una estructura institucional sensata, transparente y previsible. En el caso de las empresas, el modelo dans de exiguridad proporciona ese equilibrio, pues combina la exibilidad del mercado laboral con una slida red de proteccin social y polticas de reinsercin laboral. En cuanto a la macroeconoma, los regmenes de metas de inacin y tipos de cambio otantes son un buen ejemplo de poltica monetaria exible y a la vez acertada desde el punto de vista institucional. 5. Proteger a los grupos vulnerables y, al mismo tiempo, alentar la autosuficiencia y preservar la sostenibilidad fiscal En el caso de los hogares sumamente vulnerables a las perturbaciones, el Estado puede proporcionar redes de proteccin social. Este tipo de sistemas se puede establecer aun en los pases de ingreso bajo, siempre y cuando el apoyo est focalizado en la poblacin vulnerable y haya sido diseado para incentivar el esfuerzo laboral. El Sistema de Proteccin Social Productiva de Etiopa, por ejemplo, protege a millones de hogares contra la inseguridad alimentaria y, al mismo tiempo, invierte en activos comunitarios. La comunidad internacional tambin puede proporcionar apoyo a las poblaciones vulnerables mediante recursos y conocimientos especializados. Aunque es objeto de muchas crticas, la ayuda externa ha tenido xito cuando se proporcion en forma coordinada con instituciones locales responsables, como ocurri en Indonesia despus del tsunami de 2004. Al promover el crecimiento sostenido, la administracin ecaz del riesgo puede reducir la vulnerabilidad y contribuir a eliminar la pobreza extrema.

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