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TEMA I
INTRODUCCIÓN
1.1. El significado del concepto de representación
(M. COTTA)
En la mayor parte de los sistemas políticos contemporáneos se observa una institución
parlamentaria. En Europa han sido más habituales. Los Parlamentos contemporáneos son una
“invención” de las democracias liberales occidentales y han sido adaptados a partir del modelo
de éstos en los demás regímenes.
Las características de los parlamentos democráticos son:
• Naturaleza asamblearia → forma colegiada, organismo fundamentalmente no jerárquico y
con un número extenso de miembros.
• Carácter permanente → capacidad de originar un flujo decisional continuo. El carácter
permanente le otorga autonomía.
• Pluralismo interno → coexistencia en la pluralidad, se permite de manera continuada la
expresión de la oposición.
• Unión orgánica con los procesos de representación → asamblea representativa legitimada
por un vínculo orgánico con la ciudadanía.
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Resumiendo:
• Parlamento premoderno → representación corporativa, formado por los representantes de los
estratos, papel de control al monarca (antagonista).
• Parlamento moderno → representación individualista, formado como resultado de elecciones
competitivas, papel de protagonista de la soberanía popular.
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los intereses del Parlamento, que veía cercenadas sus posibilidades expansivas. No es raro
que fuera la propia Cámara de los Comunes quien alentara la idea de que sus diputados no
tenían por qué rendir cuentas a sus electores. En definitiva, en la tensión histórica entre la
Cámara de los Lores y la de los Comunes, difícilmente hubiera podido esta última extender sus
competencias y atribuciones sin eliminar el mandato imperativo.
Razones de efectividad parlamentaria, para evitar el obstruccionismo del mandato
imperativo, obligaron a que, en el momento en que las dos Cámaras adquirieron plenamente
en Inglaterra el poder legislativo, el mandato representativo se convirtiera en una realidad
indiscutible. Sería con Burke cuando en el plano teórico se estableciera en la tradición inglesa
la consagración definitiva del mandato representativo (“El gobierno y la legislación son
cuestiones de juicio y de razón, no de inclinación...unas instrucciones autoritarias, los
mandatos imperativos que el diputado ha de obedecer, aún juzgándolos contrarios a su más
clara convicción, ésas son cosas totalmente desconocidas para las leyes de nuestra tierra”).
Las razones y motivaciones prácticas que determinaron en Inglaterra la sustitución del
mandato imperativo por el mandato representativo se hicieron también notar en el proceso
revolucionario francés. Sin embargo, mientras el mandato representativo aparece en Inglaterra
como una consecuencia lógica del desarrollo de la democracia representativa y como resultado
de las disfuncionalidades que para la misma tenía el mandato imperativo, el mandato
representativo se involucra en Francia en las luchas y tensiones por el establecimiento de la
democracia representativa frente a los esquemas políticos del Antiguo Régimen. Las
apelaciones al mandato representativo que realizan en la Asamblea Nacional los grandes
revolucionarios aparecen condicionadas por la necesidad política de defender un principio que
se conecta directamente con la doctrina de la soberanía nacional. Ésta, en contra de las tesis
de la soberanía popular de Rousseau, la formulará Sieyès. Conforme a ella, al no recaer la
soberanía en los sujetos que componen la colectividad aisladamente considerados, sino en la
nación en su conjunto, nadie tiene el derecho a ejercitar individualmente ninguna función
soberana.
Consecuencia inmediata de la manera en que la burguesía presenta y resuelve los
conceptos de soberanía y representación nacional, los diputados dejan de representar al grupo
especial que los elige para convertirse automáticamente en representantes de la nación entera,
y su mandato, al vincularse a la nación y no a sus electores, no podrá ser revocado por éstos.
La representación burguesa supone el definitivo argumento que permitirá a la burguesía
encontrar el definitivo argumento que le permitirá situar frente al Estado personificado en el
Príncipe, el Estado personificado en la nación. La mediación de la representación crea una
dimensión real y concreta de la nación en las Asambleas. La representación, más que para
expresar la voluntad nacional, sirve para crearla. ¿Cómo justificar la figura del mandato
representativo, que libera al representante de todo compromiso con los electores, con las
exigencias de la democracia?
B) Representación y democracia
Cuando en el proceso revolucionario francés se planteó la cuestión de la naturaleza de la
representación y del carácter del mandato se tuvieron siempre presentes las consideraciones
que ya había señalado Montesquieu: “El pueblo es admirable para elegir a aquellos a quienes
debe confiar una parte de su autoridad...La gran ventaja de los representantes es que son
capaces de discutir los asuntos mientras que el pueblo no. Por eso, el pueblo no debe entrar
en el gobierno más que para elegir a sus representantes”.
Sièyes establecería la distinción entre democracia y gobierno representativo. “Los
ciudadanos para la utilidad común designan representantes mucho más capaces que ellos
mismos de conocer el interés general y de interpretar su voluntad. Este concurso inmediato es
lo que caracteriza a la verdadera democracia. El concurso mediato designa al gobierno
representativo”. Sièyes aduce a la falta de instrucción de la mayoría de ciudadanos para
fundamentar el gobierno representativo. Para él, el régimen representativo tiene un valor y un
significado cualitativa y sustancialmente diferente al del gobierno y la democracia directos.
Stuart Mill dirá que una constitución representativa es un medio de sacar a la luz la
inteligencia y honestidad existentes en la comunidad en los individuos mejor dotados. Madison,
en una línea similar, escribe que la representación amplía y afina la opinión pública pasándola
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por el tamiz de un grupo de ciudadanos prudentes que discernirán mejor el verdadero interés
del país.
Se forja de esta manera un concepto de representación que nada tiene que ver con los
habituales esquemas del Derecho privado de los contratos de comisión y de mandato a los
que, como mal menor, Rousseau pretendía circunscribir la representación política.
Precisamente porque a los representantes corresponde expresar los intereses y valores
colectivos de la razón y la justicia, la prohibición del mandato imperativo surge como las más
urgente e imperiosa necesidad del sistema.
Mientras la burguesía pudo mantener la creencia en unos valores sociales colectivos y en
unos intereses comunes de la nación, pudo seguir también sosteniendo esta teoría de la
representación que jurídicamente no ofrecía consistencia y políticamente no dejaba de tener su
grandeza, como expresión y ritualización de los valores e intereses en que se plasma la unidad
política ideal de la nación o del pueblo.
La representación burguesa no sería otra cosa que la traducción en el ámbito político y
parlamentario de la opinión pública burguesa concebida como producto de la discusión entre
particulares en el seno de la sociedad. El entendimiento de la sociedad como lugar de
encuentro y racionalización de los intereses individuales no pudo sostenerse durante mucho
tiempo. Sería a partir de las revoluciones de 1830 y 1848 cuando queda bien patente que las
desigualdades y egoísmos privados, lejos de traducirse en beneficios públicos, generaban
injusticias y desigualdades cada vez mayores. Es entonces cuando la concepción política
liberal sufrirá su primera conmoción notable.
La visión de la sociedad como conjunto se sustituye por una versión hobbesiana de
confrontación y lucha entre intereses irreconciliables. Los desarreglos y desajustes sociales se
intentarán resolver desde el Estado, Se operará un giro copernicano en los planteamientos del
sufragio y de la representación burguesa. En relación al derecho de sufragio, las limitaciones
que en razón de la propiedad y de la instrucción habían llevado a formular la doctrina del
sufragio como función y no como derecho dejan de tener sentido (reformas electorales,
aparición de los partidos políticos).
En su lucha contra el Antiguo Régimen y contra el sistema de corporaciones, la burguesía
introdujo un concepto de representación puramente individualista. Al fragmentarse ese
hipotético interés nacional común en un complejo de intereses sociales antagónicos, que se
canalizan políticamente a través de los partidos, el dilema se plantea en asumir la existencia de
partidos o insistir en el concepto de representación, ignorando a aquellos. Es el tránsito de una
concepción individualista a otra comunitaria de la representación.
Las pretensiones democratizadoras de la sociedad, que se traducían, entre otros hechos,
en la generalización del derecho de sufragio y en la definición, a través de los partidos, de los
verdaderos intereses sociales, encontraban su correctivo más idóneo en el distanciamiento y la
separación que el mandato representativo impone entre el representante y los grupos sociales
a quienes realmente debería representar. Es en este contexto en el que la representación,
como ha señalado un importante sector de la doctrina, aparece como una decisiva rectificación
de la democracia.
Los partidos ya no son realidades ignoradas en las Constituciones más modernas. Sin
embargo, no es menos cierto que, junto a la incorporación y al reconocimiento legal de los
partidos, esos mismos ordenamientos constitucionales continúan manteniendo la figura del
mandato representativo. Con lo cual, el problema de la confrontación entre realidad política y
realidad jurídica, lejos de resolverse, adquiere nuevas dimensiones y perspectivas.
C) Realidad política y realidad jurídica
Conforme a la CE es evidente que, desde el punto de vista jurídico, el mandato
imperativo está rigurosamente prohibido en nuestro ordenamiento. Ocurre que, frente a esta
incontestable realidad jurídica, la realidad política ofrece un cuadro de fenómenos concretos
que sistemáticamente niegan la vigencia efectiva del mandato representativo férrea
disciplina de partidos, condicionamiento en la acción parlamentaria de los diputados,
subordinación a la maquinaria partidista en la elaboración de listas electorales, sistema de
sanciones al diputado indisciplinado, etc. En estas circunstancias, hablar de mandato
representativo equivale a una pieza de museo.
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democracia partidista cede ante el principio clásico de representación, por ser el único
constitucionalmente regulado.
Los partidos recurren a medidas como las dimisiones en blanco, multas y sanciones con
el objetivo de mantener la disciplina y evitar conflictos. La exigencia al diputado de firmar en
blanco su propia renuncia en el momento de ser proclamado candidato no es actual. Es un
acuerdo entre diputado y partido que va en contra de la prohibición del mandato imperativo, por
lo que se considera un contrato con causa ilícita y carente de efectos jurídicos. Una dimisión en
blanco no afecta al diputado y al partido, sino al diputado y al Parlamento. Una dimisión en
blanco puede ser revocada con posterioridad por parte del interesado.
Otro tanto cabe indicar respecto al supuesto de abandono o expulsión del partido por el
parlamentario. La nítida configuración del ordenamiento constitucional de la titularidad del
mandato en el diputado, y no en el partido, hace que jurídicamente no se pueda exigir al
parlamentario que abandona o es expulsado de un partido, que abandone también su
condición de parlamentario. Al no existir ninguna obligación jurídica, nos encontraríamos ante
una obligación moral, o ante un problema de corrección constitucional.
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(D. HELD)
Cap. 1 “La democracia clásica: Atenas”
En el siglo V a. C. Atenas emergía entre muchos centros de poder rivales griegos, como
la “ciudad-estado” o polis dominante. Entre los años 800 y 500 a. C. se fueron formando
lentamente en el mundo griego los patrones de una civilización urbana. El cultivo de la tierra y
el comercio marítimo estimularon el desarrollo de aquellas ciudades costeras especialmente
bien situadas, algunas de las cuales disfrutaron períodos de progresivo crecimiento.
El aumento de la población hizo crecer la presión sobre los privilegiados, dando lugar a
un período de intensas luchas sociales. Con el fin de preservar el equilibrio de poder, hubo que
hacer a menudo algunas concesiones en la compleja e intensa vida política de las ciudades.
Estas concesiones reforzaron la autonomía económica de los medianos y pequeños
agricultores, así como la de otras categorías del campesinado. El estatus de estos grupos
mejoró aún más, debido a importantes cambios en la organización militar, que hicieron de
agricultores y campesinos moderadamente prósperos, piezas centrales de la defensa de la
comunidad.
La economía basada en la esclavitud permitió el florecimiento de la civilización urbana de
Grecia. Frente a los trabajadores esclavos el ciudadano libre aparecía ahora en todo su
esplendor. Se establecieron líneas claras de demarcación entre “los de dentro” (ciudadanos) y
“los de fuera” (esclavos y extranjeros).
Parece ser que fue a mediados del s. VI cuando surgió en Quíos el primer gobierno
democrático, aunque otros, con sus propias particularidades, pronto le siguieron. La nueva
cultura política se extendió por toda la civilización griega, concediéndose nuevos derechos a los
ciudadanos libres.
Entre todos los factores que pueden señalarse, lo que alimentó un modo de vida
democrático fue quizá el surgimiento de una ciudadanía a la vez económica y militarmente
independiente, en el contexto de comunidades relativamente pequeñas y compactas. Los
cambios políticos tuvieron lugar en comunidades social y geográficamente acotadas, con una
población de unos pocos miles de habitantes, que convivían en estrecha relación, en un centro
urbano o en sus alrededores. Las cuestiones de culpabilidad y responsabilidad política eran en
este contexto prácticamente ineludibles, y el tipo de obstáculos a la participación política que
plantean las sociedades grandes y complejas, no eran todavía significativos. Una vez dicho
esto, es preciso recordar que, incluso en Atenas, el demos estaba enteramente compuesto por
hombres adultos con un estricto origen ateniense.
Ideales y objetivos políticos
El desarrollo de la democracia en Atenas ha constituido una fuente fundamental de
inspiración para el pensamiento político moderno. Sus ideales políticos (igualdad entre
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Características institucionales
Las instituciones clarifican la naturaleza radical de la democracia antigua. No es de
extrañar que Marx y Engels lo tomaran como fuente de inspiración. La ciudadanía en su
conjunto constituía el órgano soberano fundamental de Atenas: la asamblea. La asamblea se
reunía unas 40 veces al año y su quorum era de unos 6.000 ciudadanos. Todos los grandes
asuntos, como la estructura legal para el mantenimiento del orden público, las finanzas y la
imposición directa, el ostracismo o las cuestiones internacionales (alianzas, guerra, paz) eran
llevados ante la asamblea de ciudadanos para su debate y discusión. La asamblea decidía
sobre los compromisos políticos del estado ateniense. A pesar de que siempre se buscaba la
unanimidad, se reconocía la posibilidad de la existencia de grandes diferencias de opinión y de
enfrentamientos de intereses individuales. La asamblea permitía que los asuntos espinosos se
aprobasen por la regla de la mayoría, tras una votación formal. Pero el ideal siguió siendo el del
consenso, y una mayoría de los asuntos ni siquiera eran votados.
La asamblea era un órgano demasiado grande como para redactar su propia agenda,
hacer los borradores de la legislación y ser el centro de recepción de nuevas iniciativas o
propuestas. El Consejo de los 500 (comité ejecutivo) asumía la responsabilidad de organizar y
proponer las decisiones públicas ayudado por un Comité de 50 más eficaz a la hora de guiar y
hacer propuestas al consejo. El comité de 50 tenía un Presidente a la cabeza que sólo podía
ocupar el puesto por un día.
Los Tribunales eran jurados compuestos por más de 201 ciudadanos elegidos por sorteo.
Las funciones ejecutivas de la ciudad eran desempeñadas por los magistrados, que tenían un
poder difuso ya que eran cargos ejercidos por un consejo de 10 personas. Casi todos los
funcionarios eran elegidos por un período no renovable de un año. Más aún, con el fin de evitar
los peligros de la política autocrática o de clientela, asociada a las elecciones directas, se
desplegaron una variedad de métodos de selección, incluyendo la rotación, el sorteo, el sorteo
por grupos y la elección directa.
El exclusivismo de la democracia antigua
La polis clásica se caracterizaba por su unidad, solidaridad y participación, y por una
ciudadanía sumamente restrictiva. El estado llegaba muy profundamente a la vida de los
ciudadanos, pero abarcaba tan sólo a una pequeña parte de la población. En primer lugar, la
cultura política ateniense era una cultura masculina adulta (varones de más de 20 años). Los
logros de la democracia clásica estaban relacionados directamente con el trabajo y el servicio
doméstico no reconocido políticamente de mujeres y niños. Un gran número de los residentes
en Atenas tampoco tenía derecho a participar en los procedimientos formales (inmigrantes y
esclavos).
Los esclavos eran empleados en casi todas las formas de agricultura, industria y minería,
así como en las tareas domésticas. La democracia y la esclavitud ateniense parecen haber
sido inseparables. Sin duda alguna, la política de la antigua Atenas descansaba sobre una
base nada democrática. Pero es preciso señalar, como Finley, que la elección entre el
“gobierno de unos pocos” y el “gobierno de muchos” fue una “elección significativa”, a pesar de
que los “muchos” fueran una minoría de la población. Es necesario apreciar tanto los notables
logros como los estrictos límites de la democracia ateniense.
Si nos centramos en algunas de las características internas del nuevo orden democrático,
es posible entonces vislumbrar las importantes dificultades creadas por la innovadora política
ateniense: dificultades que con razón explican en parte su incapacidad para perpetuarse más
allá del siglo V y IV a.C.
Jenofonte, en su obra “Helénicas” pone de manifiesto la responsabilidad de los
funcionarios y de los ciudadanos ante la asamblea, el control popular de los gobernantes, la
existencia de un debate extenso y popular, la toma de decisiones en reuniones masivas, así
como otras características de la ciudad-estado ateniense. La plena participación dependía de
las habilidades oratorias de cada uno; enfrentamientos entre grupos de líderes rivales;
existencia de redes informales de comunicación e intriga; surgimiento de facciones
abiertamente opuestas, dispuestas a presionar por obtener medidas rápidas y concluyentes;
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leyes los argumentos de La república. En estas obras, Platón reconoce que el gobierno real
debe sostenerse con el consentimiento y cierto tipo de participación popular. Se afirma también
la importancia del gobierno de la ley como un modo de circunscribir el ámbito legítimo de los
que ejercen el poder, los filósofos-reyes. Se introducen elementos de un régimen mixto
monárquico y democrático.
Conclusión
Tanto el modelo clásico de democracia como sus críticas han tenido un impacto duradero
en el pensamiento político occidental: el primero, como fuente de inspiración para muchos
pensadores demócratas, y las segundas, como advertencias de los peligros de la política
democrática. El eclipse de la democracia antigua, en el contexto del surgimiento de imperios,
estados poderosos y regímenes militares, pudo deberse tanto a factores internos como a su
cambiante suerte en ultramar. El estado ateniense descansaba en un sistema productivo que
dependía en gran medida de los esclavos. Esta estructura económica era vulnerable al
desorden y a conflictos internos y externos.
La naturaleza radicalmente democrática del estado parece haber incrementado esa
vulnerabilidad, ya que la ausencia de un centro burocrático exacerbaba las dificultades en la
administración de la economía y de un extenso sistema comercial y territorial. Teniendo que
hacer frente, por un lado, a problemas de coordinación, control y financiación, y por otro, a la
agresión de estados rivales, la democracia ateniense se vio atacada e ininterrumpidamente
desgastada.
La ciudad-estado ateniense tenía rasgos comunes con la Roma republicana. Ambas
intentaron fomentar un profundo sentido del deber público, una tradición de virtud cívica o
responsabilidad hacia la “república”. En ambas formas de gobierno se concedía a las
demandas del Estado una prioridad única y privilegiada sobre las del ciudadano individual. Sin
embargo, si Atenas fue una república democrática, los estudiosos señalan que Roma fue, en
comparación, un sistema esencialmente oligárquico.
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(B. MANIN)
Cap. 2 “El triunfo de la elección”
INTRODUCCIÓN
El uso político del sorteo no fue exclusivo de la democracia ateniense. Tuvo su parte
(aunque limitada) en las asambleas del pueblo romano. Las repúblicas italianas de la Edad
Media y del Renacimiento elegían a menudo sus magistrados por sorteo. Los nuevos gobiernos
representativos podían presentarse como repúblicas (como EEUU desde el inicio de la
Revolución o Francia a partir de 1792); pero estaban, no obstante rompiendo con la tradición
republicana al no encontrar un lugar para el sorteo.
La tradición republicana todavía permanecía viva en la cultura política de los siglos XVII y
XVIII. Cuando fue inventado el gobierno representativo, no se ignoraba que el sorteo había sido
empleado en más lugares que Atenas y que seguía, en realidad, en uso. Harrington buscó en la
tradición republicana modelos que pudiesen servir de guía a los futuros gobiernos libres.
Montesquieu concluyó que el gobierno republicano era cosa del pasado y que el futuro era de
las monarquías o de los sistemas similares al inglés. A Rousseau le gustaba recordar que
había nacido en una república y, pese a sus disputas con las autoridades ginebrinas, tuvo
apego y mantuvo un interés bien informado en las instituciones de su ciudad natal. Los tres
estaban familiarizados con la tradición republicana y ninguno consideraba que el sorteo fuese
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una extravagancia. Era, para ellos, una institución susceptible de ser analizada de modo
general y relacionada con otras culturas. Pertenecía a la misma categoría que la elección y
compararon las características y efectos de ambas instituciones.
En general, los modelos republicanos habían combinado los dos procedimientos u
oscilado entre ellos (Roma, Venecia). Al comparar ambas prácticas, Harrington, Montesquieu y
Rousseau estaban, por tanto, manteniéndose en la tradición republicana. La presencia de tales
consideraciones en las obras de autores cuya influencia está más allá de toda duda muestra
que el contraste entre los dos métodos de asignación conservaba cierta importancia en la
cultura política de los siglos XVII y XVIII. Las élites que crearon el gobierno representativo eran
conscientes de esas teorías, lo que sin duda arroja luz sobre las creencias y aspiraciones que
motivaron a esas élites cuando se tomó la decisión de que la representación política moderna
debe basarse sólo en la elección.
Sorteo y elección en la tradición republicana: las lecciones de la historia
Roma
Roma no fue una democracia ni nadie pensó jamás que lo fuese. Polibio (s. II a.C.) no
presenta el sistema político romano como una democracia sino como una constitución mixta,
combinación de características monárquicas, aristocráticas y democráticas. Los cónsules y los
magistrados en general constituían el elemento monárquico; el senado, el aristocrático; y las
asambleas populares, el democrático. Según Polibio, fue el equilibrio entre esas tres
instituciones lo que dio a Roma su excepcional estabilidad.
La influencia de Polibio puede observarse también en el modo en que la constitución de
Roma se presentaba en la tradición republicana. Maquiavelo también creía que el éxito de la
república más ilustre se debió en gran parte al hecho de que fuese una constitución mixta.
Los historiadores actuales caracterizan el sistema político romano como un sistema
construido en función de la propiedad (Timocrácia). Los ciudadanos romanos eran clasificados
de acuerdo con jerarquías de órdenes y clases que eran revisadas regularmente en el
momento del census. En éste también se tenían en cuenta las cualidades físicas (por motivos
militares), las morales y las sociales.
Pero la riqueza tenía un papel clave al determinar el alcance de la influencia política. Uno
de los modos en que la propiedad determina el poder aparece en la organización del voto
popular. Los votos de los ciudadanos más pobres no tenían el mismo peso que los de los ricos
debido al sistema de votación por grupos. La unidad de voto que se contaba en el recuento
final no era de individuos sino de grupos. El modo en que los individuos votaban en cada grupo
determinaba el voto del grupo, pero el voto de cada grupo tenía el mismo peso,
independientemente de su tamaño. Los grupos de voto se componían de centurias (divisiones
militares y fiscales), en el caso de las asambleas centuriales (comitia centuria) y de tribus
(divisiones territoriales) en el caso de las asambleas tribales (comitia tributa). La ventaja que
tenían las clases propietarias queda particularmente clara en las primeras, ya que las centurias
de las clases más bajas comprendían mayor número de ciudadanos que las de las clases
superiores. Las comitia tributa, en cambio, tenían un carácter más popular.
El papel preponderante de la riqueza quedaba también reflejado en la reserva por ley de
las magistraturas para las clases situadas en los lugares más altos de la pirámide censal. La
mayoría de las magistraturas eran electivas, ninguna era asignada por sorteo. En Roma el
pueblo elegía a los magistrados pero no podía incorporarse a las magistraturas. Como el
census era revisado regularmente, era posible la movilidad social y política entre generaciones.
El único poder del que gozaban las clases más bajas era el de elegir candidatos entre las
clases superiores. La constitución romana, por tanto, incluía un elemento de democracia
directa, pero la iniciativa no era, como en Atenas, de “cualquiera”.
Aunque los magistrados sólo eran nombrados por elección, el sorteo tenía, sin embargo,
su parte en las asambleas populares. Se empleaba para determinar quién debía votar primero
en las asambleas centuriales y para establecer qué votos se debían contar primero en las
asambleas tribales. Si en las centurias de las clases altas todos votaban lo mismo, se llegaba a
la mayoría y se clausuraba la votación antes incluso de que fueran convocadas las clases más
bajas del censo. Estas últimas no participaban en la toma de decisiones salvo cuando había
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desacuerdo entre las categorías superiores. Puede afirmarse, por tanto, que los órdenes
inferiores tenían el poder de arbitrar en caso de conflicto y división entre la élite terrateniente.
Se consideraba que el resultado de la lotería en la selección de la centuria con
prerrogativa era una señal de los dioses y la decisión de la centuria con prerrogativa tenía el
efecto de determinar los votos subsiguientes. Los historiadores coinciden en considerar que la
centuria con prerrogativa y su selección por sorteo era una institución que fomentaba la unidad
y el acuerdo en las asambleas. En primer lugar, para las centurias de primera clase, el voto de
la centuria con prerrogativa constituía un punto focal que les permitía coordinar cómo organizar
la votación.
El sorteo contribuía a la cohesión de las asambleas de centuria en un segundo sentido,
con un efecto diferente sobre las clases más bajas. Si las centurias de las clases más altas
habían seguido el liderazgo ofrecido por los dioses con el voto de la centuria con prerrogativa,
como sucedía habitualmente, las unidades situadas más abajo en la jerarquía del censo no
votaban; sin embargo, el hecho de que el resultado final pareciese fluir de un fenómeno externo
y como una señal sobrenatural debió haber hecho más fácil aceptar el resultado para los que
no hubiesen votado. En las votaciones legislativas o judiciales en las asambleas tribales, el
empleo del sorteo habría producido el mismo efecto que en las asambleas de centurias: la
calidad religiosa y la neutralidad del sorteo alentaba que el voto se cristalizase alrededor del
primer voto, a la vez que facilitaba a las tribus que no habían emitido su voto el aceptar el
resultado. Cuando elegían magistrados, todas las tribus votaban simultáneamente, así que no
había necesidad de determinar cuál debía votar primero. Sin embargo, se empleaba el sorteo
para determinar el voto de qué tribu debía ser contado en primer lugar. Se daba por elegidos a
los candidatos en cuanto llegasen a 18 votos.
En la república romana, basada en el censo, el sorteo tenía ante todo el efecto de aunar
los votos y promover la cohesión política, primero entre las clases hacendadas y luego entre el
pueblo como un todo por su neutralidad y por la interpretación religiosa que se le daba.
Las ciudades-república italianas
En los primeros municipios italianos fundados en los siglos XI y XII, se empleaba el
sorteo para seleccionar a sus magistrados. En el período inicial, los métodos para seleccionar a
los miembros del consejo y a otros cargos eran tres: elección indirecta, designación por los
concejales o funcionarios salientes, y sorteo. Los ciudadanos estaban obsesionados por
alcanzar los “honores y beneficios” de los cargos, y los conflictos entre las facciones giraban
sobre todo en torno a la consecución de cargos.
Para superar los efectos distorsionadores de las facciones, a principios del siglo XIII los
municipios crearon una podestà, un único magistrado ejecutivo, más específicamente dotado
de poderes judiciales y políticos. Debía proceder de fuera de la ciudad, preferiblemente no de
un municipio vecino, con el fin de que fuese “neutral en sus desacuerdos y conspiraciones”.
Hay una analogía entre la institución de la podesteria y la práctica del sorteo, incluso
aunque la podestà era elegida, no seleccionada por sorteo. El elemento común a ambos casos
es que se recurre a algo extremo y neutral para superar las disensiones faccionales. La
práctica del sorteo y de la institución de la podestà pueden ser vistas como variaciones de un
mismo tema: el potencial pacificador de lo externo. Bruni (s. XV) criticó el uso del sorteo, ya
que los ciudadanos cuando tienen que competir en las elecciones tienen un incentivo para
portarse bien. Ese incentivo no existe cuando se elige por sorteo a quienes ocupen los cargos,
y Bruni lamenta la ausencia de dicho estímulo.
Con el fin de promover el bien común, Guicciardini aduce que los ciudadanos no deben
tener intereses personales ni directos en los resultados de las contiendas electorales; sólo
deben juzgar, desde el exterior, los méritos comparativos de los hombres que se presenten
como candidatos. Como Bruni, Guicciardini no estaba a favor del sorteo; también prefería las
elecciones. Su propuesta se dirige precisamente a combinar los efectos benéficos de las
elecciones con la imparcialidad de un órgano externo y, por ello, neutral.
La búsqueda de instituciones neutrales que pudiesen mitigar los efectos de la división de
la competición por el cargo es una problemática central de la política cultural de las ciudades-
república italianas, apareciendo el sorteo como un aparato externo y plural.
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Florencia
Los florentinos emplearon el sorteo para seleccionar a diversos magistrados y a los
miembros de la signoria durante los períodos republicanos. Pueden distinguirse dos períodos
republicanos: a) de 1328 a 1434 y b)1494-1512 y 1527-30. Tanto en el primero como en el
segundo sistema republicano, los ciudadanos debían ser autorizados mediante un escrutinio.
Los nombres de los que hubiesen recibido más de un número determinado de votos favorables
eran introducidos en bolsas de las que se extraía al azar los nombres de los que accederían a
una magistratura (9 de la signoria, 12 buoni huomini y 16 gonfalonieri de distrito). El escrutinio
de los votos era secreto.
Otra característica de ambos períodos republicanos fue la existencia de disposiciones
para garantizar la rotación en el cargo. Prohibiciones que evitaban que el mismo cargo fuese
asignado a la misma persona o a miembros de la misma familia varias y sucesivas veces
durante un determinado período. La república florentina se hizo eco del tipo de combinación
entre sorteo y rotación que caracterizó a la democracia ateniense.
En el siglo XIV, el acceso a las magistraturas estaba controlado parcialmente por la
aristocracia y por los líderes de las corporaciones. Quienes no pertenecían a la aristocracia
podían acceder al poder sólo si habían sido aprobados por las élites de riqueza y cuna, que
dominaban el comité de escrutinio. En cambio, el órgano que aprobaba o rechazaba los
nombres presentados era más abierto. Estaba formado por varios cientos de miembros
elegidos por ciudadanos seleccionados a su vez por sorteo.
Este complejo sistema se consideraba una garantía de imparcialidad en la selección de
magistrados y de salvaguardia frente a las facciones. El escrutinio servía para eliminar a
ciudadanos incompetentes o indignos, aunque también se prestase a fines partidistas. Entre los
que se consideraban dignos y capaces de ocupar un cargo, se creía que el sorteo lograba una
distribución más equitativa. El sorteo era visto como un mecanismo neutral y externo que
evitaba las luchas entre facciones. Después de 1328 y para el resto del siglo XIV, las
corporaciones mostraron una particular adhesión al sorteo.
Cuando se restableció la república tras el primer período Médici (1434-1494), hubo un
nuevo período de dudas e indecisiones sobre los efectos del sorteo. La mayor innovación de la
revolución de 1494 fue la creación del gran consejo siguiendo el modelo de Venecia. Se decidió
entonces que todos los miembros del consejo debían participar en la selección de magistrados
y ser elegibles para cargos. Se mantuvo la preselección de los nombres a presentar a la
elección, pero la aristocracia perdió su control.
La gran cuestión era decidir qué procedimiento de selección debía usar el gran consejo:
combinación de escrutinio y sorteo o elección. Tras un corto período de transición, se decidió
volver a la selección por sorteo. En un segundo período, se avanzó hacia un gobierno más
popular. Savonarola tuvo un papel clave en la reforma que creó el gran consejo, era firme
partidario, además, de las elecciones, que consideraba parte integrante del gobierno popular.
La incertidumbre permitió que la reforma se impusiese. Cada bando creía que el cambio
iría en beneficio propio. Una considerable proporción de los altos cargos retornó a las familias
que solían ocuparlos bajo los Médici y en épocas anteriores. En ese momento se produjo un
cambio de opinión entre los elementos populares, que llegaron a creer que el sorteo les
favorecía más. A partir de entonces las elecciones quedaron asociadas sistemáticamente con
gobierno estrecho o aristocrático y el sorteo con gobierno abierto o popular. Uno de los más
influyentes defensores del republicanismo aristocrático, Guicciardini, fue autor de dos discursos
sobre los méritos respectivos de la elección y el sorteo. En el primer discurso se argumenta a
favor de la elección mientras que en el segundo se aboga por la combinación de escrutinio y
sorteo.
La igualdad ante la ley y el libre acceso a los cargos públicos eran los valores esenciales
del republicanismo florentino. Guicciardini jerarquiza los dos objetivos, la igualdad ante la ley
debe procurarse sin limitaciones mientras que el igual acceso a cargos públicos debe
perseguirse dentro de determinados límites, ya que el destino de la ciudad no debe dejarse en
manos de los meramente elegibles. Aquí es donde se considera superior la elección al sorteo.
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En un sistema electivo, la eminencia es conferida por los otros, no por uno mismo. Los
votantes son capaces de distinguir a los verdaderamente grandes, la única objeción, como
reconoce Guicciardini, es que reduce el número de los que obtienen cargos.
Así, después de haber introducido el sorteo para evitar el enfrentamiento entre facciones,
los florentinos terminaron redescubriendo, a través de la experiencia, la enigmática idea de los
demócratas griegos de que el sorteo es más democrático que la elección. Guicciardini no
explica por qué, pero estaba convencido, como Aristóteles, que las elecciones tienden a
convertir los cargos públicos en cotos de las élites. El republicanismo florentino ejercería una
considerable influencia sobre la evolución posterior del pensamiento republicano, en particular
en Inglaterra y EEUU.
Venecia
En Venecia también se empleaba el sorteo, pero de un modo bastante diferente. Los
venecianos perfeccionaron un sutil y complicado sistema para la designación de magistrados.
El sorteo intervenía en el sistema veneciano únicamente en la selección de los miembros de
los comités que nominaban a los candidatos a ser considerados por el Gran Consejo. Los
comités eran nombrados mediante un procedimiento de varias fases que requería una
combinación de sorteo y elecciones. El sistema estaba basado ante todo en la elección, no sólo
porque los candidatos fueran finalmente elegidos por el Gran Consejo, sino también porque los
nombres de los candidatos propuestos eran los que más votos habían obtenido en el comité de
preselección.
La utilización del sorteo en la selección de los nominadores impedía que las camarillas
pudieran influir sobre el proceso de nominación. Como precaución añadida, la votación se
emprendía en cuanto los candidatos eran anunciados, por lo que no había tiempo para realizar
campañas en el Consejo. Otra característica del sistema, que intrigaba a los observadores, iba
en el mismo sentido: la votación secreta en el Gran Consejo. El objeto era nuevamente impedir
la formación de grupos organizados.
Incluso si el propósito esencial del sorteo era el de liberar a las elecciones de las intrigas
y campañas divisorias que habitualmente las acompañaban, algunos autores también le
reconocían un aspecto “popular”, ya que daba mayor protagonismo al pueblo (todos los
miembros del Gran Consejo tenían una igual oportunidad de ser “importantes”: la misma
posibilidad de ser nominador, pero no de alcanzar cargos).
A observadores más perspicaces, Harrington y Rousseau, no se les escapa que, en
realidad, las máximas magistraturas permanecían habitualmente en manos de unas cuantas
familias eminentes que formaban un grupo mucho más reducido que el gran consejo. Es cierto
que el Gran Consejo veneciano incluía sólo a una pequeña fracción de la población, su
pertenencia era hereditaria por lo que el Gran Consejo constituía la nobleza veneciana.
Harrington señala que incluso cuando las elecciones son libres y limpias, los electores
tienden a votar repetidamente a los mismos individuos eminentes o a familias distinguidas. Al
limitar las intrigas entre los miembros del Gran Consejo, el sorteo contribuía a mantener una
notable cohesión en el seno de la nobleza veneciana. La cohesión fue una de las causas de la
asombrosa estabilidad de la república. La poderosa unidad interna de la nobleza veneciana la
capacitaba para excluir eficazmente del poder a las otras clases del poder evitando los
alborotos que pudiesen socavar el statu quo.
Venecia tenía una reputación como paradigma del gobierno elegible. Esto fue lo que
debió de suscitar que en cierto modo había una relación entre el éxito republicano y el empleo
de la elección, impresión que quedaría reforzada además por el caso de la Roma antigua, otra
república electiva y de duración. Las experiencias de estas repúblicas antiguas y
contemporáneas eran lo que tenían en mente los pensadores políticos de los siglos XVII y XVIII
cuando reflexionaron sobre la elección y el sorteo.
La teoría política de la elección y el sorteo en los siglos XVII y XVIII
Harrington
Harrington (s. XVII) intuyó que Atenas fue llevada a la ruina porque, con su Consejo
nombrado por sorteo, la ciudad “carecía de aristocracia natural”. La mente de Harrington no
albergaba ninguna duda de que la elección, contrariamente al sorteo, seleccionaba élites
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imponerse en justicia más a un particular que a otro. Sólo la ley puede imponer esta carga a
aquél sobre quien caiga el sorteo. Para Rousseau, la asignación de magistraturas (“la elección
de jefes”), sea por elección o sorteo, es una medida particular. La distribución de cargos atañe
a individuos identificados por su nombre más que a la totalidad de los ciudadanos. No puede,
por eso, ser algo que haga el pueblo en tanto que soberano.
Uno de los principios claves del Contrato social es que el Soberano sólo puede actuar
mediante leyes, o sea, mediante reglas generales que afecten a todos los ciudadanos por igual.
Aquí se plantean dos problemas:
1. De acuerdo con Rousseau, la democracia queda definida precisamente por el hecho
de que el pueblo es tanto el Soberano como el Gobierno: en democracia el pueblo elabora las
leyes y las ejecuta. El ejercicio popular de las funciones legislativas y ejecutivas acarrea un
riesgo: las decisiones del pueblo en tanto soberano (leyes) pueden quedar contaminadas por
las visiones particulares que debe adoptar cuando actúa como Gobierno. Por lo tanto, un
gobierno democrático funciona mejor cuando el pueblo soberano tiene las menores ocasiones
posibles de tomar decisiones particulares en tanto que Gobierno. El sorteo resuelve el primer
problema. Cuando los magistrados son elegidos por sorteo, el pueblo sólo tiene que tomar una
decisión, limitarse a establecer que los magistrados sean elegidos por sorteo.
2. Subsiste el hecho de que en la elección de magistrados influyan determinadas
consideraciones de personalidad. Cuando todos los ciudadanos se reparten entre ellos los
cargos del gobierno (atribuyen cada cargo a un individuo concreto en vez de a otro)
invariablemente intervendrán cuestiones de personalidad entre la ley y la asignación de una
función a una persona, haciendo surgir el riesgo de la parcialidad. A este respecto, el sorteo
representa una segunda ventaja: es una regla de distribución que no requiere ninguna otra
decisión para ser aplicada en casos particulares. Las condiciones son entonces rigurosamente
iguales para todos los miembros del Gobierno.
Así, ya se trate de limitar el número de ocasiones en las que el pueblo tenga que adoptar
visiones particulares, o del riesgo de parcialidad en la distribución de cargos, el sorteo es el
método de elección correcto en la democracia, puesto que reparte las magistraturas sin la
intervención de voluntad particular alguna. Por el contrario, a la aristocracia le convienen las
elecciones, ya que, por definición, el órgano que efectúa la selección no es el mismo que el que
hace las leyes. Cuando un gobierno elige magistrados entre sus números, puede recurrir a las
elecciones, que necesariamente implican visiones e intenciones particulares.
La aristocracia electiva es la mejor forma de gobierno porque en ella es posible hacer un
uso político de las diferencias de talentos y méritos. Al menos en 1762, cualquier pensador que
se dispusiese a presentar unos principios de derecho político buscaría algún espacio para
referirse al sorteo en su teoría política. Tanto Montesquieu como Rousseau eran plenamente
conscientes de que el sorteo puede seleccionar a incompetentes (lo que nos choca hoy).
Ambos autores percibieron, sin embargo, que el sorteo goza de otros méritos que hacen que
sea una alternativa merecedora de serias consideraciones y que pueden ser mejorados sus
obvios defectos con otras instituciones.
Autores políticos del calibre de Harrington, Montesquieu y Rousseau presentaron cada
uno a su manera la misma proposición: la elección es aristocrática por naturaleza y el sorteo es
el procedimiento de elección democrática. Cuando se diseñó el sistema representativo, el
sorteo no sólo no desapareció del horizonte teórico, sino que existía una doctrina aceptada
respecto a sus propiedades. Apenas una generación después, la idea de atribuir funciones
públicas por sorteo había desaparecido casi sin dejar huella. Durante las revoluciones
americana y francesa, nunca fue objeto de seria consideración.
El triunfo de la elección: consentir el poder en lugar de ocupar cargos
Es asombrosa la ausencia absoluta de debate durante los primeros años de gobierno
representativo en torno al uso del sorteo para atribuir el poder. Los fundadores del sistema
representativo no intentaron averiguar qué otras instituciones se podían emplear en
combinación con el sorteo para tratar de corregir sus claros efectos indeseables. Puede
aducirse que el sorteo no da control a los ciudadanos sobre lo que hacen los magistrados una
vez en el cargo.
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consentimiento, entonces obviamente las elecciones son un método mucho más seguro que el
sorteo. Seleccionan a las personas y además legitiman su poder y crean en los votantes una
sensación de obligación y compromiso hacia quienes han designado. Hay motivos para creer
que esta visión del fundamento de la legitimidad y la obligación política fue lo que condujo al
eclipse del sorteo y al triunfo de la elección.
La expresión del consentimiento mediante la elección ya se había manifestado en las
“asambleas de los estados” medievales y en los “Estados generales” del Antiguo régimen. En
estas asambleas (“asambleas de los estados” y las prácticas de la Iglesia) se encuentran los
precedentes de las técnicas electorales empleadas por los gobiernos representativos. En la
Edad Media, el uso de la elección iba acompañado de la invocación de un principio que afectó
crucialmente a la historia de las instituciones occidentales. Se trataba del principio de derecho
privado romano: Quod omnes tangit, ab omnibus tractari et approbari debet (“lo que a todos
afecta, debe ser tratado y aprobado por todos). Así, se pedía que los representantes debían ser
plenipotenciarios al objeto de que los electores se considerase obligados con las decisiones de
los elegidos, independientemente de qué decisiones fuesen.
El repetido uso de esa fórmula contribuyó indudablemente a propagar y establecer la
creencia de que el consentimiento de los gobernados era fuente de legitimidad y aprobación
política. En ocasiones se ha sostenido que la Iglesia tomó la iniciativa de poner fin a la práctica
del sorteo al prohibirlo en el nombramiento de obispos y abades en las ciudades-república
italianas (Ecclesia Vestra-1223). El sorteo se había empleado con anterioridad para cubrir
cargos episcopales. Sin embargo, se entendía como manifestación de la voluntad divina. Y fue
el uso del sorteo como apelación a la Divina Providencia lo que prohibió la Ecclesia Vestra. No
cabe duda de que la Iglesia no se oponía al sorteo para asignar cargos, siempre y cuando no
se diese ningún significado religioso al procedimiento.
Los autores de los siglos XVII y XVIII familiarizados con la historia de las repúblicas eran
conscientes de que el nombramiento de representantes por elección se debía más a la
tradición feudal que a la republicana. Cuando se estableció el gobierno representativo, la
tradición medieval y las teorías modernas del derecho natural convergieron para hacer del
consentimiento y la voluntad de los gobernados la única fuente de legitimidad y obligación
política. En una situación así, la elección se presenta como el método obvio para conferir el
poder. Dejó de importar si los cargos públicos eran distribuidos en pie de igualdad entre los
ciudadanos. Era mucho más importante que los que tuvieran cargos lo hicieran con el
consentimiento del resto.
Evidentemente la preocupación por la justicia distributiva nunca ha desaparecido, pero la
elección como método para conferir el poder era considerada notablemente más justa e
igualitaria que el principio que había estado en vigencia, la herencia. Hay que reconocer que
las circunstancias externas también contribuyeron a relegar a un segundo plano el problema de
la justicia distributiva en la asignación de cargos. En los grandes estados de los siglos XVII y
XVIII, la verdadera proporción entre el número de cargos y el tamaño del cuerpo ciudadano
implicaba que cualquiera que fuera el método de selección, los ciudadanos tenían mínimas
posibilidades de alcanzar esas posiciones.
Cuando se creó el gobierno representativo la preocupación por la igualdad en la
distribución de cargos fue relegada al fondo. Aquí se encuentra la solución a la paradoja de que
un método, que se sabía que distribuía los cargos de manera menos igualitaria que el sorteo (la
elección), prevaleciese sin debates o reservas, en el momento preciso en el que se declaró la
igualdad política de todos los ciudadanos. Con el surgimiento del gobierno representativo, la
igualdad de derechos que apareció era la de consentir el poder no la de obtener cargos. Los
ciudadanos pasan a ser fuente de legitimidad política, más que personas deseosas de cargos.
Doscientos años después de que se crease la representación política moderna,
considerar a los ciudadanos fuente del poder y susceptibles de ocupar cargos nos parece una
forma natural de contemplar la ciudadanía. Incluso en unas circunstancias en las que no es
posible para todos la participación en el gobierno, los ciudadanos pueden verse también como
deseosos de alcanzar un cargo.
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