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Accountability Horizontal

En primer lugar, y antes de entrar de lleno al tema del Accountability, el Autor


Guillermo O`Donnell; se refiere a las democracias políticas, o como él prefiere
llamarlas “Poliarquías”. Plantea la idea de que estas poliarquías son complejas
e inestables combinaciones entre el Estado y tres corrientes o tradiciones
históricas: Democracia, Liberalismo y Republicanismo.

O´Donnnel, cuando se refiere al componente liberal, inyectado en las


poliarquías modernas, se refiere a la idea de que existen ciertos derechos, que
ningún tipo de poder, especialmente el estatal, puede invadir. Para el
liberalismo, el área donde la vida se desarrolla de la forma más conveniente e
incluso plena es la privada. Con el componente republicano se refiere, a que el
desempeño de funciones públicas es una actividad dignificante, que exige una
cuidadosa sujeción a la ley y entrega devota al servicio del bien publico,
aunque esto signifique el sacrificio de los intereses privados de los
funcionarios, al contrario que el liberalismo; para el republicanismo el área mas
adecuada para el pleno desarrollo humano es la pública.

Por su lado la tradición democrática ignora estas distinciones entre la esfera


pública y la esfera privada, es más, la Democracia a diferencia del
Republicanismo, no exige que los cargos públicos sean ocupados por personas
virtuosas o dedicadas, por el contrario, los procedimientos democráticos, como
la rotación o el sorteo, presuponen que todos están igualmente calificados para
desempeñar esos papeles.

Estas tradiciones tienen orígenes diferentes; la democracia en Atenas, el


republicanismo en Roma y luego en varias ciudades Italianas medievales; y el
liberalismo en la sociedad Feudal, y más tarde en la Inglaterra de Locke y en la
Francia de Montesquieu. El corte dualista planteado por el liberalismo y el
republicanismo implica la idea de limites o fronteras que deberían ser
rigurosamente reconocidos, este dualismo condujo al republicanismo y el
liberalismo a adoptar el mecanismo de la representación política mientras por
su lado, el carácter monista de la democracia, es extraño sino hostil a la idea
misma de representación. La orientación de los derechos y obligaciones
también es diferente: el liberalismo básicamente asigna derechos defensivos a
individuos situados en la esfera privada; el republicanismo asigna básicamente
obligaciones a individuos que se desempeñan en la esfera pública, y la
democracia afirma el derecho positivo a la participación en las decisiones del
demos.

Sin embargo, a pesar de estas diferencias entre las tres tradiciones, hay un
importante punto en común. Y es que la Democracia en sus impulsos
igualadores, el liberalismo en su afán de proteger las libertades individuales y el
republicanismo en su severa concepción de las obligaciones de quienes
gobiernan, cada cual favorece otro aspecto de la fundamental de la poliarquía,
este se refiere a la vigencia del estado de derecho. Todos los ciudadanos
tienen el mismo derecho de participar en la formación de las decisiones
colectivas dentro del marco institucional existente, a esta regla democrática, se
le suma el imperativo republicano, de que nadie, ni siquiera quienes gobiernan,
pueden situarse por encima de la ley, y la advertencia liberal de que ciertas
libertades y garantías jamás se pueden vulnerar.

De esta manera, la poliarquía es el resultado de la combinación de estas tres


tradiciones presentadas, no obstante la idea de Democracia ha llegado a
identificarse con el proceso de las elecciones competitivas, interpretado como
el principio democrático por excelencia, sin embargo la consecuencia de esto
es que queda opacado el papel no menor, que el liberalismo y el
republicanismo desempeñan en la concepción histórica de la poliarquía.

Después de que el autor presenta este contexto de las tradiciones históricas en


las poliarquías modernas, pasa a revisar el tema central del texto: El
Accountability Horizontal, sin embargo se hace necesario revisar primero el
concepto de accountability vertical; que se refiere a que por medio de las
elecciones razonablemente libres y regulares, los ciudadanos y ciudadanas
puedan castigar o premiar a los gobernantes votando a favor o en contra de
ellos en la próxima elección. También es parte del accountability vertical,
cuando los medios de comunicación cubren actos ilícitos (como por ejemplo
casos de corrupción) cometidos por el gobierno y esto genera en la opinión
pública un clima de desafección con relación a sus gobernantes, que puede
obstruir sus políticas y terminar con su derrota en las próximas elecciones. A
pesar de esto, la efectividad del accountability electoral esta en duda, esto por
las condiciones en que se encuentran muchas poliarquías, en donde existen
sistemas de partidos poco estructurados, alta volatilidad de los votantes y de
los partidos, pobre definición de los temas de la agenda pública y cambios
abruptos en las orientaciones de las políticas publicas, hacen que la efectividad
del accountability vertical tienda a disminuir.

Ahora bien, lo que el autor define como Accountability Horizontal; es la


existencia de agencias estatales que tienen la autoridad legal y están
dispuestas y capacitadas para emprender acciones que van, desde el control
rutinario hasta sanciones legales o incluso Impeachment, en relación con actos
u omisiones de otros agentes o agencias del Estado que pueden ser calificadas
como ilícitos. Estas acciones ilícitas pueden afectar principalmente a tres
esferas. Primero a la democrática, que es infringida cuando hay fraude
electoral por ejemplo. Segundo, a la esfera liberal, que es afectada cuando
agentes estatales violan o permiten a actores privados violar libertades y
garantías (como la tortura o el derecho de cada persona a un juicio imparcial) y
la tercera esfera afectada seria la republicana, aquí se trata de acciones de
funcionarios, que electos o no, suelen ocupar altos cargos en el Estado. Estas
acciones implican ignorar las exigencias que impone la tradición republicana,
es decir que se subordinen a la ley y que den clara prioridad a los intereses
públicos, no a los privados.

Así, para que accountability horizontal sea efectivo deben existir agencias
estatales autorizadas, dispuestas a supervisar, controlar, rectificar y sancionar
actos ilícitos de otras agencias del estado. Las primeras agencias no solo
deben tener autoridad legal, sino también autonomía suficiente respecto de las
segundas. Esto tienen que ver con el tema de la división de poderes de los
pesos y contrapesos entre ellos, implica entonces, al ejecutivo, legislativo y
judicial, pero en las poliarquías modernas también abarca a diversas agencias
de supervisión, como las contralorías, fiscalías y semejantes. También O
´Donnell enfatiza en que para ser efectivas estas agencias no pueden operar
de manera aislada. La accountability horizontal efectiva no es producto de
agencias aisladas sino de redes de agencias en su cima, un poder judicial
comprometido con ese accountability. La idea central de este accountability es
la prevención, y/o la sanción (llegado el caso) de las acciones a que los
funcionarios son propensos, las transgresiones de los limites de su autoridad.

Un problema que surge en las democracias, es que en el corto plazo, el


sentido común del ejecutivo, que quiere ejercer las amplias responsabilidades
que siente le han encomendado de forma exclusiva, es ignorar aquellas
“agencias” y en el mediano plazo, esforzarse por eliminarlas, cooptarlas o
neutralizarlas. El ejecutivo siente que mientras más éxito tenga en anular
aquellas agencias, mayor es su libertad para tomar decisiones. Un ejecutivo
débilmente liberal y republicano intenta maximizar su poder eliminando o
negando la validez de otros poderes del estado potencialmente controladores
de su gestión.

Sin embargo este tipo de ejecutivo se topa con límites, una limitación
importante provienen del tamaño de algunos países y de su federalismo,
factores que propician la existencia de poderes locales. Pero en general, puede
que en el largo plazo, el ejecutivo maximice su poder, si se subordina a estos
controles horizontales, no obstante seguir el camino de la no-accountability es
lo predominante.

Por otro lado, se observa que existen dos direcciones principales en que la
accountability horizontal puede resultar violada. La primera ocurre cuando una
agencia estatal invade ilegalmente la autoridad de la otra, la segunda consiste
en las ventajas ilícitas que un funcionario publico obtiene para sí mismo y sus
asociados. O´Donnell. Denomina a la primera clase como transgresión y la
segunda como corrupción. El liberalismo critica las transgresiones de los
gobernantes y cree que deben someterse a una ley publica y a una ley privada
que protege las libertades y garantías que el liberalismo ampara. El
republicanismo por su parte, prohíbe la transgresión y condena la corrupción
fuertemente.

En tanto la democracia ignora la idea misma de transgresión, a pesar de esto,


la democracia hace una contribución importante a la accountability horizontal.
Esto proviene de que en la democracia la autoridad política emana de todos y
cada uno de los miembros del demos, así, los ciudadanos que, ya sea por
rotación o sorteo, se hallan a cargo de los asuntos públicos deben tomar sus
decisiones en pro del bien común, nunca a favor de sus intereses privados.
Porque si el poder es de todos y si cada ciudadano es un participante en la
elaboración de las decisiones colectivas, entonces todas las decisiones deben
ser públicas, si bien esto no conduce necesariamente a la efectividad de la
accountability horizontal, esto sí conlleva a la exigencia de un alto grado de
transparencia en la elaboración de decisiones colectivas, esta demanda de
transparencia tiene implícita la idea de anti-corrupción.

En cambio, el liberalismo, en sí mismo indiferente al imperativo de la


transparencia, esta dispuesto a renunciar a el con el fin de promover una mejor
protección de los derechos privados que privilegia. Por el lado del
Republicanismo, los gobernantes virtuosos encuentran razones para evitar la
transparencia de sus decisiones. Con todo el autor manifiesta que la
transgresión seria más peligrosa que la corrupción para la supervivencia de la
poliarquía, ya que la acción sistemática de la transgresión podría acabar con la
poliarquía, mientras que la corrupción deteriora la poliarquía, pero no la elimina
necesariamente.

O´Donnell, señala que a pesar de lo negativo que pueda parecer el panorama,


existen avances, por ejemplo en muchas poliarquías hay un ambiente
generalizadote condenar los actos ilícitos, como la corrupción. La malversación
de fondos, las coimas, esto es condenado en la mayoría de los países. Esto
puede ser la expresión o la consecuencia misma de la débil acción de la
accountability horizontal, pero el punto importante es que cuando las formas
de corrupción llegan a ser visibles, la mayor parte de la opinión publica las
condena, pudiendo aumentar las posibilidades de avanzar en la
implementación de la accountability horizontal.

Otro punto favorable para la efectividad de la accountability horizontal, tiene


que ver con la aparición de diversas organizaciones, que exigen que los
funcionarios estatales respeten las libertades y garantías básicas de la
población, sobre todo de los débiles y los pobres. Otras organizaciones
supervisan las elecciones y asumen otras tareas democráticas, como educar a
la población en materia cívica. Todas estas acciones, sin embargo, tienen
efectos limitados si no son seguidas de cerca por agencias estatales
legalmente autorizadas; que junto con las denuncias y reportajes periodísticos,
estas acciones revelan hechos presuntamente ilícitos que de otra manera
pasarían inadvertidos.

Por otro lado, el autor se pregunta, cómo se puede reforzar la accountability


horizontal, y da una serie de puntos que pueden ayudar he dicho objetivo.
Lo primero que se plantea, es la idea de asignar a los partidos de oposición
que han alcanzado un nivel importante de apoyo electoral, un papel relevante
en la dirección de las agencias (como por ejemplo las fiscalias) encargadas de
investigar casos de transgresión y de corrupción. Pero, y a pesar de esto, nada
garantiza que la oposición, sea en estas materias, mejor que el gobierno. O
que la oposición prive de los recursos necesarios o coopte a dichas agencias.
Luego se plantea, que las agencias que desempeñan un papel esencialmente
preventivo, como las contralorías, sean altamente profesionales, cuenten con
recursos suficientes y sean independientes del ejecutivo. Sin embargo esto
tampoco previene que la corrupción penetre en estas agencias o que el
ejecutivo las coopte, o incluso que el congreso (otro poder que puede
determinar la dirección y presupuesto de estas agencias) tenga el mismo afán
que el ejecutivo para eliminarlas o neutralizarlas.

Como tercer punto, el autor plantea, que sería muy bueno y ayudaría bastante
contar con un poder judicial altamente profesionalizado, provisto de un
presupuesto, y lo más independiente posible del ejecutivo y del legislativo. Y
que en sus decisiones sea claramente autónomo con relación a esos otros
poderes. No obstante en todo estos temas, es poco lo que se puede esperar
sin la acción activa y persistentes de actores, como los medios periodísticos y
varias organizaciones de accountability vertical. Las organizaciones y redes
transnacionales que promueven diversas formas de accountability también
pueden aportar ayuda. De esta manera, la efectividad de la accountability
horizontal depende, en gran medida, de los tipos de accountability vertical,
aunque no exclusivamente de las elecciones (que solo la poliarquía hace
posible)

Todo esto refleja un gran problema, que ya se ha mencionado: Los incentivos


de muchos individuos en posición de poder para mantener practicas poco
liberales y republicanas son extremadamente fuertes, y el componente
democrático predominante.

De esta manera el autor, y ya para finalizar, si bien reconoce que existen


avances significativos referentes a que la opinión pública condena fuertemente
actos como por ejemplo la corrupción, no obstante la eficacia de la
accountability horizontal aún es débil, y requiere aún de mas esfuerzos,
especialmente si para lograr un grado significativo de accountability horizontal
requiere la coordinación de varias agencias, autónomas e independientes del
ejecutivo.