AO DIRETA DE INCON5TITUCIONALIDADE 4.

430 DI5TRITO FEDERAL

VOTO
O 5ENHOR MINI5TRO DIA5 TOFFOLI (RELATOR):
Senhores Minislros, conforme reIalado, as duas aes direlas de
inconslilucionaIidade, ora em anaIise, versam sobre a disciIina IegaI e a
resecliva inlerrelao concernenles a reguIao da roaganda
eIeiloraI, em eseciaI, reIalivamenle aos crilerios de diviso do lemo
deslinado a divuIgao das candidaluras no radio e na leIeviso.
Na ADI n 4.430/DI, se quesliona a vaIidade da exresso
reresenlao na Cmara dos Deulados e dos incisos I e II conlidos no
2 do arl. 47 da Lei n 9.504/97 (Lei das IIeies), bem assim a
inlegraIidade do 6 do arl. 45 do mesmo diIoma, visando, ao finaI, que
se eslabeIea inlerrelao no senlido (i) da rearlio iguaIilaria do
lemo deslinado a roaganda eIeiloraI enlre os diversos arlidos
oIilicos, indeendenlemenle de reresenlao na Cmara dos
Deulados e (ii) da imossibiIidade de veicuIao de
roaganda/arliciao de fiIiados/candidalos que inlegrem a coIigao
nacionaI no horario eIeiloraI graluilo dos Ieilos esladuais/regionais.
Nesla ao direla (ADI n 4.430), com base no arl. 12 da Lei n 9.868/99, o
rocesso |a foi devidamenle inslruido, lendo sido coIhidas lodas as
informaes e as manifeslaes necessarias ara a sua areciao, de
modo que o rocesso enconlra-se devidamenle rearado ara a deciso
definiliva.
Ior sua vez, na ADI n 4.795/DI, recem a|uizada - em 11/6/12 -, se
busca, esecificamenle, emreslar inlerrelao conforme a Consliluio
ao inciso II do 2 do arl. 47 da Lei n. 9.504/97 (Lei das IIeies), no
senlido de
afaslar quaIquer inleIeco que venha a eslender as
agremiaes oIilico-arlidarias que no eIegeram
reresenlanles na Cmara dos Deulados o direilo de
arliciar do raleio roorcionaI de dois leros do lemo
reservado a roaganda eIeiloraI graluila no radio e na TV.
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Verifica-se, orlanlo, que, embora se busque, na ADI n 4.795, a
concesso de inlerrelao conforme no veicuIada na ao
anleriormenle roosla (ADI n 4.430), ambas as aes lm ob|elos
arciaImenle coincidenles, |a que as duas aes se insurgem em face do
inciso II do 2 do arl. 47 da Lei n. 9.504/97 (Lei das IIeies), dai a
necessidade de uma anaIise con|unla das aes. RessaIle-se que a
deender do enlendimenlo fixado or esla Corle em reIao aos edidos
da ADI n 4.430, ode haver, incIusive, o re|uizo da segunda ao direla
a|uizada.
Ademais, lendo em visla a roximidade do recesso |udiciario, como
a ADI n 4.795/DI veicuIa edido de medida cauleIar e lem olenciaI ara
surlir efeilos nos Ianos de midia ara a roaganda eIeiloraI das
rximas eIeies municiais de 2012, aresenlei, de imedialo, o feilo em
mesa, disensando assim, com suedneo no arl. 10, 1, da Lei 9.868/99,
a oiliva dos rgos ou das auloridades das quais emanou o disosilivo
imugnado, ossibiIilando, assim, o ronlo exame do edido de medida
cauleIar, se for o caso, eIo IIenario desla Surema Corle.
Ieilas essas consideraes, asso ao exame das aes.
Anles, orem, de anaIisar o merilo, imende a anaIise de quesles
reIiminares arguidas na ADI n 4.430/DI.
1) NECE55IDADE DE PROCURAO COM PODERE5 E5PECFICO5
Conforme a |urisrudncia desla Corle, e necessario que a elio
iniciaI das aes direlas de inconslilucionaIidade se|am subscrilas or
rocurador devidamenle amarado or oderes eseciais ara o
queslionamenlo do alo normalivo (ADI n 2.187/A-QO, TribunaI IIeno,
ReIalor o Minislro Octavin Ga!!ntti, D} de 12/12/03).
Ao conlrario do afirmado nas informaes resladas eIa
Iresidncia da ReubIica, nos aulos da ADI n 4.430, como assenlado no
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arecer minisleriaI, o inslrumenlo de rocurao acoslado aos aulos
oulorga oderes eseciais aos signalarios da elio iniciaI da ao, de
forma a alender a exigncia referida.
Ior sua vez, em reIao a ADI 4.795/DI, desde Iogo, verifico a
ausncia de |unlada de rocurao, com os referidos oderes esecificos,
or arle do Iarlido da ReubIica (IR). A rocurao lrazida aos aulos
no alende a exigncia eslabeIecida or esla Corle, referindo-se, de modo
generico, a roosilura de ao direla de inconslilucionaIidade, sem
indicar, de forma esecifica, os alos normalivos conlra os quais se
insurge.
2) AU5ENCIA DE INEPCIA DA PETIO INICIAL
Nas informaes aresenladas eIo Senado IederaI, quanlo a ao
mais anliga, Ievanla-se a ocorrncia de defeilo formaI na ea veslibuIar,
sob a aIegao de que da narrao da causa de edir no decorreria o
edido de decIarao de inconslilucionaIidade, lendo-se Iimilado o
requerenle a aonlar os disosilivos conslilucionais vioIados eIa norma.
Sobre o lema, lrago a baiIa as Iies semre oorlunas do Minislro
Cc!sn dc Mc!!n, que assim condensa os requisilos necessarios a
configurao da alido lecnica da elio iniciaI de ao direla, observe-
se:
(...) ALIGAO DI INIICIA DA IITIO INICIAL. -
No se reveIa inela a elio iniciaI, que, ao imugnar a
vaIidade conslilucionaI de Iei esladuaI, (a) indica, de forma
adequada, a norma de armelro, cu|a auloridade leria sido
desreseilada, (b) eslabeIece, de maneira cIara, a reIao de
anlagonismo enlre essa IegisIao de menor osilividade
|uridica e o lexlo da Consliluio da ReubIica, (c) fundamenla,
de modo inleIigiveI, as razes consubslanciadoras da relenso
de inconslilucionaIidade deduzida eIo aulor e (d) osluIa, com
ob|elividade, o reconhecimenlo da rocedncia do edido, com
a conseqenle decIarao de iIegilimidade conslilucionaI da Iei
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queslionada em sede de conlroIe normalivo abslralo,
deIimilando, assim, o mbilo maleriaI do |uIgamenlo a ser
roferido eIo Suremo TribunaI IederaI. Irecedenles (ADI n
1.856, D}e de 14/10/11).
Da Ieilura da iniciaI da ADI n 4.430, verifica-se que o osluIanle
dirige seu edido conlra receilos normalivos esecificos, lecendo de
forma adequada as razes or que enlende serem inconslilucionais, bem
assim aonlando os disosilivos lidos or vioIados.
Dessa forma, a elio e idnea ara a inaugurao do conlroIe
abslralo, sem que a causa de edir aIi conslanle vincuIe ou Iimile a
|urisdio conslilucionaI exercida or esla Corle.
3) DA5 PRELIMINARE5 DE NO CABIMENTO DE AO DIRETA E DE
IMPO55IBILIDADE JURDICA DO PEDIDO
O Senado IederaI e a Advocacia-GeraI da Unio arguem, ainda, a
exislncia de bice ao conhecimenlo da ADI n 4.430, se|a orque o
eslabeIecimenlo das regras do exercicio do direilo de anlena eIos
arlidos oIilicos foi deferido eIo consliluinle ao IegisIador
infraconslilucionaI, sendo imassiveI de conlroIe, se|a orque, lendo em
visla a eficacia Iimilada do arl. 17, 3, da Consliluio IederaI,
densificado |uslamenle eIo arl. 47 da Lei n 9.504/97, o acoIhimenlo da
inlerrelao veicuIada na iniciaI lransformaria esla Corle em IegisIador
osilivo, dianle da modificao do significado conlido nos disosilivos
alacados.
aseiam-se ambas as afirmaes no conleudo do |uIgado roferido
na ADI n 1.822/DI, ReIalor o Minislro Mnrcira A!vcs, na quaI se
imugnava, denlre oulros, o arl. 47, 2, da Lei n 9.504/97, lambem ora
ob|elo de imugnao. Confira-se o reseclivo areslo:
Ao direla de inconslilucionaIidade. Medida Liminar.
Argio de inconslilucionaIidade da exresso 'um lero' do
inciso I e do inciso II do 2, do 3 e do 4 do arligo 47 da Lei
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n 9.504, de 30 de selembro de 1997, ou quando no, do arligo
47, incisos I, III, V e VI, excelo suas aIineas 'a' e 'b' de seu 1,
em suas arles marcadas em negrilo, bem como dos incisos e
aragrafos do arligo 19 da Inslruo n 35 - CLASSI 12 -
DISTRITO IIDIRAL, arovada eIa ResoIuo n 20.106/98 do
TSI que reroduziram os da cilada Lei 9.504/97 alacados. - Im
se lralando de inslruo do TSI que se Iimila a reroduzir
disosilivos da Lei 9.504/97 lambem imugnados, a argio
reIaliva a essa inslruo se silua aenas medialamenle no
mbilo da conslilucionaIidade, razo or que no se conhece da
resenle ao nesse onlo. - Quantn an primcirn pcdidn
a!tcrnativn snbrc a incnnstitucinna!idadc dns dispnsitivns da
Lci 9.504/97 impugnadns, a dcc!aran dc
incnnstitucinna!idadc, sc acn!hida cnmn Ini rcqucrida,
mndiIicar n sistcma da Lci pc!a a!tcran dn scu scntidn, n
quc impnrta sua impnssibi!idadc |urdica, uma vcz quc n
Pndcr Judicirin, nn cnntrn!c dc cnnstitucinna!idadc dns atns
nnrmativns, s atua cnmn !cgis!adnr ncgativn c nn cnmn
!cgis!adnr pnsitivn. - Nn tncantc an scgundn pcdidn
a!tcrnativn, nn sc pndcndn, ncsta an, cxaminar a
cnnstitucinna!idadc, nu nn, dn sistcma dc distribuin dc
hnrrins cnm basc nn critrin da prnpnrcinna!idadc para a
prnpaganda c!citnra! dc tndns ns mandatns c!ctivns nu dc
apcnas a!guns dc!cs, h impnssibi!idadc |urdica dc sc
cxaminar, snb qua!qucr ngu!n quc sc|a !igadn a cssc critrin,
a incnnstitucinna!idadc dns dispnsitivns atacadns ncssc
pcdidn a!tcrnativn. An dircta dc incnnstitucinna!idadc nn
cnnhccida(D} de 10/12/99).
De inicio, cumre saIienlar que o no conhecimenlo da cilada ao,
eIa mencionada imossibiIidade |uridica do edido, no conslilui bice,
no meu enlendimenlo, ao resenle |uizo de (in)conslilucionaIidade, em
razo da ausncia de areciao de merilo no rocesso ob|elivo anlerior,
bem como em face da faIla de |uizo definilivo sobre a comalibiIidade ou
no dos disosilivos alacados com a Consliluio IederaI.
RessaIle-se, ademais, que, a deseilo de o edido eslamado na
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resenle ao se assemeIhar com o conlido na ao anlerior, voIlado a
adoo de lralamenlo iguaIilario enlre os diversos arlidos oIilicos na
dislribuio do lemo deslinado a roaganda eIeiloraI no radio e na
leIeviso, na aluaI dimenso da |urisdio conslilucionaI, a soIuo aIi
aonlada no mais guarda sinlonia com o aeI de luleIa da Lei
IundamenlaI exercido or esla Corle.
Com efeilo, esla aulorizado esle Suremo TribunaI IederaI a
areciar a inconslilucionaIidade de dada norma, ainda que ara dc!a
cxtrair intcrprctan cnnInrmc a Cnnstituin Fcdcra!, com a finaIidade
de fazer incidir conleudo normalivo conslilucionaI dolado de carga
cogenle, cu|a roduo de efeilos indeenda de inlermediao IegisIaliva.
Ioi nesse senlido que a Corle decidiu, nesles uIlimos anos, casos,
como o da Lei de Imrensa, o da unio homoafeliva e o do neolismo,
denlre oulros.
Deslaque-se que a Corle evoIuiu em sua |urisrudncia, com o
escoo de admilir, incIusive, que o rrio edido da ao direla
encame o Ieilo de inlerrelao conforme a Consliluio IederaI, se a
norma ob|elo de areciao deliver conleudo semnlico
Iurissignificalivo. Vidc:
ACO DIRITA DI INCONSTITUCIONALIDADI.
IIDIDO DI 'INTIRIRITAO CONIORMI A
CONSTITUIO' DO 2 DO ART. 33 DA LII N 11.343/2006,
CRIMINALIZADOR DAS CONDUTAS DI 'INDUZIR,
INSTIGAR OU AUXILIAR ALGUIM AO USO INDIVIDO DI
DROGA'. 1. Cabvc! n pcdidn dc 'intcrprctan cnnInrmc a
Cnnstituin' dc prcccitn !cga! pnrtadnr dc mais dc um
scntidn, dandn-sc quc an mcnns um dc!cs cnntrrin a
Cnnstituin Fcdcra!. 2. A uliIizao do 3 do arl. 33 da Lei
11.343/2006 como fundamenlo ara a roibio |udiciaI de
evenlos ubIicos de defesa da IegaIizao ou da
descriminaIizao do uso de enlorecenles ofende o direilo
fundamenlaI de reunio, exressamenle oulorgado eIo inciso
XVI do arl. 5 da Carla Magna. ReguIar exercicio das Iiberdades
conslilucionais de manifeslao de ensamenlo e exresso, em
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senlido Ialo, aIem do direilo de acesso a informao (incisos IV,
IX e XIV do arl. 5 da Consliluio ReubIicana,
reseclivamenle). 3. Nenhuma Iei, se|a eIa civiI ou enaI, ode
bIindar-se conlra a discusso do seu rrio conleudo. Nem
mesmo a Consliluio esla a saIvo da amIa, Iivre e aberla
discusso dos seus defeilos e das suas virludes, desde que
se|am obedecidas as condicionanles ao direilo conslilucionaI de
reunio, laI como a revia comunicao as auloridades
comelenles. 4. ImossibiIidade de reslrio ao direilo
fundamenlaI de reunio que no se conlenha nas duas siluaes
excecionais que a rria Consliluio rev: o eslado de
defesa e o eslado de silio (arl. 136, 1, inciso I, aIinea 'a', e arl.
139, inciso IV). 5. Ao direla |uIgada rocedenle ara dar ao
2 do arl. 33 da Lei 11.343/2006 'inlerrelao conforme a
Consliluio' e deIe excIuir quaIquer significado que ense|e a
roibio de manifeslaes e debales ubIicos acerca da
descriminaIizao ou IegaIizao do uso de drogas ou de
quaIquer subslncia que Ieve o ser humano ao enlorecimenlo
eisdico, ou enlo viciado, das suas facuIdades sicofisicas
(ADI n 4.274/DI, ReIalor o Minislro Ayrcs Brittn, D}e de
2/05/12).
1. ARGUIO DI DISCUMIRIMINTO DI IRICIITO
IUNDAMINTAL (ADII). IIRDA IARCIAL DI O}ITO.
RICIIMINTO, NA IARTI RIMANISCINTI, COMO
AO DIRITA DI INCONSTITUCIONALIDADI. UNIO
HOMOAIITIVA I SIU RICONHICIMINTO COMO
INSTITUTO }URIDICO. CONVIRGINCIA DI O}ITOS
INTRI AIS DI NATURIZA ASTRATA. }ULGAMINTO
CON}UNTO. Encampan dns Iundamcntns da ADPF n 132-
RJ pc!a ADI n 4.277-DF, cnm a Iina!idadc dc cnnIcrir
'intcrprctan cnnInrmc a Cnnstituin' an art. 1.723 dn
Cdign Civi!. Atcndimcntn das cnndics da an. (...) 6.
INTIRIRITAO DO ART. 1.723 DO CDIGO CIVIL IM
CONIORMIDADI COM A CONSTITUIO IIDIRAL
(TICNICA DA 'INTIRIRITAO CONIORMI').
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RICONHICIMINTO DA UNIO HOMOAIITIVA COMO
IAMILIA. IROCIDINCIA DAS AIS. Anle a ossibiIidade
de inlerrelao em senlido reconceiluoso ou discriminalrio
do arl. 1.723 do Cdigo CiviI, no resoIuveI a Iuz deIe rrio,
faz-se necessaria a uliIizao da lecnica de 'inlerrelao
conforme a Consliluio'. Isso ara excIuir do disosilivo em
causa quaIquer significado que imea o reconhecimenlo da
unio conlinua, ubIica e duradoura enlre essoas do mesmo
sexo como famiIia. Reconhecimenlo que e de ser feilo segundo
as mesmas regras e com as mesmas consequncias da unio
eslaveI heleroafeliva (ADII n 132, ReIalor o Minislro Ayrcs
Brittn, D}e de 14/10/11).
I de se concordar, ainda, com a Irocuradoria-GeraI da ReubIica
quando evidencia que esla reIiminar se confunde com o rrio merilo
da ao, na medida em que o acoIhimenlo ou a re|eio da inlerrelao
da norma dese|ada eIa requerenle e deendenle da concIuso do
|uIgado.
Com efeilo, evenluaI |uizo de imrocedncia aleslaria
definilivamenle a conslilucionaIidade Iena ou a inconslilucionaIidade
dos disosilivos queslionados, sem as amarras do |uizo reIiminar de
imossibiIidade |uridica do edido. Assenlar a imossibiIidade |uridica
do edido em sede de conlroIe de conslilucionaIidade, nesse caso,
rivaria a Corle de lecer |uizo finaI de conslilucionaIidade sobre cerla
norma e evilar, assim, a insegurana |uridica decorrenle da sua aIicao
duvidosa eIos demais rgos |urisdicionais e eIa comunidade |uridica
em geraI.
No mais, a suslenlao do Senado IederaI, na direo de que o
conlroIe de conslilucionaIidade no se reslaria a avaIiao de oes
IegisIalivas feilas eIo IegisIador infraconslilucionaI, conlrasla com a
rria finaIidade da |urisdio conslilucionaI.
Mesmo no lema ora abordado, referenle a reguIamenlao da
roaganda eIeiloraI, a aluao do Ioder LegisIalivo e condicionada
eIas baIizas conslilucionais, or seus rinciios e regras eslruluranles,
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su|eilando-se a sindicabiIidade desla Corle.
Ior oorluno, vaIe rerisar a emenla da ADI 956/DI, |uIgada
imrocedenle, na quaI se disculia a conslilucionaIidade da reguIao
deferida a roaganda eIeiloraI graluila conlida no arl. 76 da Lei 8.713/93:
AO DIRITA DI INCONSTITUCIONALIDADI.
IROIAGANDA ILIITORAL GRATUITA. ARTIGO 76 DA LII
8.713/93. ARTIGO 220 DA CONSTITUIO IIDIRAL. O
horario eIeiloraI graluilo no lem sede conslilucionaI. IIe e a
cada ano eIeiloraI uma criao do IegisIador ordinario, que lem
auloridade ara eslabeIecer os crilerios de uliIizao dessa
graluidade, cu|o ob|elivo maior e iguaIizar, or melodos
onderados, as oorlunidades dos candidalos de maior ou
menor exresso econmica no momenlo de exor ao
eIeilorado suas rooslas. Ao direla |uIgada imrocedenle.
(ADI 956/DI, ReI. Min. Irancisco Rezek, D} de 20/4/01).
VaIe rerisar as consideraes do Minislro 5cp!vcda Pcrtcncc, na
cilada ADI n 956, in vcrbis:
I bvio, Senhor Iresidenle, que essa Iei, revisla ara
disciIinar o 'dircitn dc antcna' no e Iivre, esla su|eila a
observncia, ao reseilo, de direilos, garanlias e vaIores
conslilucionais, exIicilos ou imIicilos. IIa esla su|eila,
rimariamenle, a rria inslrumenlaIidade do acesso de
arlidos e candidalos graluilo ao radio e a leIeviso. I se esla
su|eila ao reseilo aos vaIores conslilucionais, lambem a um
lruismo da hermenulica conslilucionaI, a necessidade de
onderar vaIores aarenlemenle conlraoslos e enconlrar a
soIuo de equiIibrio enlre eIes.
Ior essas circunslncias, afaslo referido re|uizo ao |uIgamenlo da
ADI n 4.430/DI, sendo, ainda, lais razes suficienles ara viabiIizar, de
iguaI modo, a anaIise da ADI n 4.795/DI.
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Iassemos, enlo, a anaIise de merilo.
4) A PROPAGANDA POLTICA E 5UA5 E5PECIE5: PROPAGANDA
PARTIDARIA E PROPAGANDA ELEITORAL
Desde Iogo se v que a anaIise do resenle lema e de aIlo reIevo
inslilucionaI e sociaI, assislindo razo aos requerenles quando ressaIlam a
imorlncia do radio e da leIeviso como meios de divuIgao do
ensamenlo oIilico-arlidario.
A evoIuo dos modernos meios de comunicao, alrocinada eIo
desenvoIvimenlo da inlernel e das redes sociais que resuIlou no
incremenlo da inleralividade e na quebra do aradigma enlre emissor e
recelor da informao , ainda no angariou exresso e voIume
suficienles ara suIanlar o aIcance das midias lradicionais (radio,
leIeviso e imrensa escrila), muilo embora lenha inlerferido nos
rocessos de inlercmbio enlre eIas.
Dai orque se sobreIeva a imorlncia do resenle debale ara a
conslruo de um rocesso eIeiloraI razoaveImenle equnime enlre os
arlidos oIilicos, assim como ara o Iivre exercicio do direilo de eIeio
dos reresenlanles oIilicos eIos cidados.
A anaIise deslas aes direlas de inconslilucionaIidade fora-nos a
refIelir sobre lemas de inegaveI imorlncia ara o desenvoIvimenlo de
nosso sislema oIilico-eIeiloraI, como o desenvoIvimenlo hislrico no
sislema arlidario brasiIeiro, a roaganda oIilica e o direilo
conslilucionaI dos arlidos ao acesso a TV e ao radio, sua reIevncia no
rocesso eIeiloraI, os crilerios de arliciao e de acesso roorcionaI, a
Iiberdade de criao dos arlidos oIilicos e sua imorlncia ara o
IuraIismo oIilico, aIem do lormenloso robIema da reresenlao dos
deulados federais que migram dos seus arlidos de origem ara
arlidos criados as o Ieilo eIeiloraI, robIema esse que langencia
queslionamenlos acerca da fideIidade arlidaria e da liluIaridade do
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mandalo nos casos de mudanas de Iegendas, denlre oulros.
}a se anlev, orlanlo, a riqueza do resenle |uIgamenlo ara o
desenvoIvimenlo da democracia brasiIeira.
I saIular, de inicio, lecer breves consideraes sobre as noes de
roaganda oIilica e fazer uma raida digresso sobre as definies de
roaganda arlidaria e de roaganda eIeiloraI, bem como sobre o
regramenlo IegaI acerca da roaganda eIeiloraI no radio e na leIeviso.
}oeI }. Cndido enlende que a prnpaganda pn!tica gncrn e,
consequenlemenle, a prnpaganda partidria c a prnpaganda c!citnra! sn
duas dc suas cspcics.
OIivar ConegIian, or sua vez, enlende que o gnero e a pub!icidadc
c!citnra!, denlro da quaI so esecies a prnpaganda c!citnra!, em
rimeiro Iano, e a prnpaganda pn!tica. A prnpaganda partidria, aqui,
seria uma subesecie da prnpaganda pn!tica.
Iara meIhor conceiluar as exresses, uliIizarei o rimeiro
enlendimenlo.
Segundo }ose }airo Gomes:
A roaganda oIilica caracleriza-se or veicuIar
concees ideoIgicas com vislas a obleno ou manuleno
do oder eslalaI. () Tem em visla a conquisla do oder, a
revaIncia de uma osio em Iebiscilo, referendo ou eIeies
ara reenchimenlo de cargos eIelivos, em que ha a
manuleno ou subsliluio de inlegranles do governo.
Tambem lem or ob|elivo informar o ovo das alividades e
reaIizaes da Adminislrao eslalaI (Dircitn E!citnra!. 8. ed.
So IauIo: AlIas, 2012. . 327).
Nesse senlido, roaganda oIilica e loda aqueIa que ossui
finaIidade eIeiloraI, no aenas com o fim esecifico da conquisla de
volos, mas lambem com o ob|elivo de exor delerminado osicionamenlo
oIilico. Ior isso correla a osio de que a roaganda oIilica seria o
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gnero, ois eIa, cIaramenle, engIoba os demais conceilos.
A roaganda oIilica rege-se or rinciios, denlre os quais,
deslacam-se, na diviso de }oeI }. Cndido, os rinciios da IegaIidade, da
Iiberdade, da resonsabiIidade, da iguaIdade, da disonibiIidade e do
conlroIe |udiciaI da roaganda.
Iara o resenle debale, sobressai a reIevncia dos rinciios da
Iiberdade e da iguaIdade.
De acordo com o rinciio da Iiberdade, assegura-se lolaI Iiberdade,
denlro dos dilames conslilucionais e Iegais, ara a criao e a veicuIao
de roaganda oIilica. Issa franquia decorre do Ieno exercicio do
Islado Democralico de Direilo e concerne aos direilos conslilucionais de
Iiberdade de exresso e de informao.
Ior sua vez, o rinciio da iguaIdade reconiza que lodos os
arlidos oIilicos, coIigaes e candidalos devem ler as mesmas
condies e oorlunidades ara veicuIarem seus rogramas e ideias.
Isecie de roaganda oIilica, a roaganda arlidaria se resla a
exIicilao de ideias, rogramas e ensamenlos do arlido. Irocura
angariar eIeilores e cidados que simalizem com seus ideais e e
reguIada eIo arl. 45 da Lei n 9.096/95 (Lei dos Iarlidos IoIilicos).
Conforme }ose }airo Gomes:
So ob|elivos da roaganda arlidaria: (a) difundir os
rogramas arlidarios (b) lransmilir mensagens aos fiIiados
sobre a execuo dos rogramas, dos evenlos com esles
reIacionados e das alividades congressuais do arlido (c)
divuIgar a osio do arlido em reIao a lemas oIilico-
comunilarios (d) romover e difundir a arliciao oIilica
feminina (o. cil. . 335).
Ainda sobre a roaganda arlidaria, segue enunciao desla
Surema Corle:
A prnpaganda partidria dcstina-sc a diIusn dc
princpins idcn!gicns, atividadcs c prngramas dns partidns
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pn!ticns, caraclerizando-se desvio de sua reaI finaIidade a
arliciao de essoas de oulro arlido no evenlo em que
veicuIada. O acesso ao radio e a leIeviso, sem cuslo ara os
arlidos, da-se as exensas do erario e deve ocorrer na forma
que disuser a Iei, consoanle disosio exressa na Carla
IederaI (arl. 17, 3) (ADI n 2.677/DI-MC, ReI. Min. Maurcin
Cnrra, D} de 7/11/03)
Deslaque-se que as resenles aes no versam sobre roaganda
arlidaria, mas, sim, sobre a oulra esecie de roaganda oIilica, a
roaganda eIeiloraI, anaIisada a seguir.
A roaganda eIeiloraI e aqueIa que se reaIiza anles de cerlame
eIeiloraI e ob|eliva, basicamenle, a obleno de volos, lornando-se
inslrumenlo de convencimenlo do eIeilor, que ode, or seu inlermedio,
amIiar seu conhecimenlo sobre as convices de cada candidalo ou
arlido, fazendo a escoIha que mais Ihe convier.
Assim e a doulrina de CarIos Mario da SiIva VeIIoso e aIber de
Moura Agra:
Alraves do conleudo da roaganda eIeiloraI os
arlicianles do Ieilo buscam conquislar o aoio dos cidados,
lenlando convenc-Ios de que as rooslas defendidas so as
meIhores ara a sociedade, uliIizando-se muilas vezes de
argumenlos caciosos (E!cmcntns dc Dircitn E!citnra!. 2. ed.
So IauIo: Saraiva, 2010. . 189).
}ose Neri da SiIveira ressaIla, de iguaI modo, a reIevncia dessa
roaganda ara o rocesso eIeiloraI, nos seguinles lermos:
No desenvoIvimenlo do rocesso eIeiloraI, ossui
eseciaI reIevo a fase concernenle a roaganda eIeiloraI,
enquanlo esla ha de consliluir o veicuIo eIo quaI arlidos
oIilicos e candidalos aos cargos eIelivos, Iegilimamenle
escoIhidos em conveno, buscam conquislar o volo dos
membros do coro eIeiloraI das reseclivas circunscries, Iogo
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as o Ieilo de regislro. (Aspcctns dn prnccssn c!citnra!.
Iorlo AIegre: Livraria do Advogado. 1998. . 109)
A Lei n 9.504/97 (Lei das IIeies) eslabeIece, na aluaIidade, as
regras sobre a roaganda eIeiloraI. Consigno que a referida IegisIao
buscou lralar minuciosamenle da roaganda eIeiloraI, a fim de garanlir
a isonomia enlre candidalos e arlidos, com dislribuio equilaliva de
oorlunidades, incIusive em reIao as roagandas no radio e na
leIeviso.
5. DA PROPAGANDA ELEITORAL NO RADIO E NA TELEVI5O E 5EU
E5PECTRO DE ALCANCE COMPARATIVAMENTE A OUTRA5 MDIA5 5OCIAI5
A Carla de 1988 assegurou as agremiaes o !irciic a rccursc !c
jun!c parii!4ric c accssc graiuiic ac r4!ic c a ic|ctisac, na jcrna !a |ci (arl. 17,
3, da Consliluio), direilos esses indisensaveis a exislncia e ao
desenvoIvimenlo dos arlidos oIilicos. Assim como o direilo de
rearlio dos recursos do Iundo Iarlidario, a reviso conslilucionaI do
direilo de acesso dos arlidos oIilicos aos meios de comunicao,
lambem conhecido como !irciic !c anicna, foi inovao do Texlo
ConslilucionaI de 1988. Isse direilo ressaIla a isonomia enlre os arlidos,
evilando o uso do oder econmico ara fins arlidarios.
Como deslaca SamueI DaI-Iarra NasoIini,
o reconhecimenlo or arle do mais aIlo documenlo
|uridico do ais e, deveras, baslanle oorluno, e refIele
simuIlaneamenle a reIevncia dos arlidos oIilicos e dos
meios de comunicao nas sociedades de massas
conlemorneas (P!ura!ismn Pn!ticn: subsidios ara anaIise
dos sislemas arlidario e eIeiloraI brasiIeiros em face da
Consliluio IederaI. Curiliba: }urua, 2006. . 243)
Nole-se, or oorluno, que a ResoIuo n 23.370, de 2011, do
TribunaI Suerior IIeiloraI disciIinou a roaganda eIeiloraI ara as
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vindouras eIeies municiais, reguIamenlando o exercicio do direilo de
romoo de candidaluras nas diversas midias, se|am eIas escrilas,
eIelrnicas ou audiovisuais.
TaI falo lraz ara a dimenso |uridica a reaIidade falica da
muIliIicao do fenmeno da comunicao sociaI, com o surgimenlo de
novos canais, aIem daqueIes |a lradicionais (radio, leIeviso e imrensa
escrila). Issa evoIuo da comunicao sociaI, or sua vez, lem
imIicaes cada vez maiores ara a alividade roagandislica e ara a
formao das referncias dos eIeilores quanlo a sua reresenlao
oIilica.
Im 2008, or exemIo, observou-se a uliIizao inlensiva da inlernel
e de suas ferramenlas inleralivas na camanha residenciaI norle-
americana, lendo esse uso inlerferido decisivamenle no resuIlado do
Ieilo, naqueIe ais.
No obslanle, embora se|a crescenle a imorlncia da midia
eIelrnica no Iais, a siluao brasiIeira ainda esla muilo aquem de um
acesso macio da ouIao a inlernel, reonderando o radio e a
leIeviso como vias de comunicao sociaI rinciais do ais.
Os recenles dados reIiminares do Censo de 2010, divuIgados em
novembro assado eIo Inslilulo rasiIeiro de Geografia e Islalislica
(IGI), do conla da resena da leIeviso em 95 (novenla e cinco or
cenlo) dos domiciIios arlicuIares ermanenles, ao asso que o radio
eslaria resenle em 81 (oilenla e um or cenlo) desses domiciIios.
Comaralivamenle, a resena de comuladores com acesso a inlernel
nesses dominios chega rximo a 30 (lrinla or cenlo) - orcenlagem
caIcuIada com base nos numeros absoIulos divuIgados.
Sem considerar o lema do conlroIe eslalaI sobre as midias su|eilas a
concesso do Ioder IubIico, o onlo que deslaco e a impnrtncia dcsscs
mcins tradicinnais para n cnnvcncimcntn dn c!citnradn c para a
divu!gan dns prngramas c prnpnstas dc gnvcrnana dns partidns
pn!ticns.
Vidc, a rosilo o que dizia o arl. 130 da Lei n 1.164, de 1950,
quando a roaganda eIeiloraI no radio e na leIeviso ainda no era
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graluila:
Arl. 130. As eslaes de radio, com exceo das referidas
no arligo anlerior e das de olncia inferior e dez kiIoalls, nos
novenla dias anleriores as eIeies gerais de lodo o ais ou de
cada circunscrio eIeiloraI, reservaro diariamenle duas horas
a roaganda arlidaria, sendo uma deIas eIo menos a noile,
deslinando-as, snb rignrnsn critrin dc rntatividadc, ans
diIcrcntcs partidns, mcdiantc tabc!a dc prcns iguais para
tndns.
Como informa IaviIa Ribeiro, foi a Lei n 6.091, de 15 de agoslo de
1974, de inicialiva do Deulado IleIvino, que roibiu a roaganda
eIeiloraI aga, no radio e na leIeviso, com o ob|elivo de obslar a
inlromisso do oder econmico no rocesso eIeiloraI, o quaI desfigurava
a aulenlicidade democralica das eIeies brasiIeiras. Iis o leor do arl. 12
do referido diIoma IegaI:
Arl. 12. A prnpaganda c!citnra!, nn rdin c na tc!cvisn,
circunscrcvcr-sc-, nica c cxc!usivamcntc, an hnrrin gratuitn
discip!inadn pc!a Justia E!citnra!, cnm a cxprcssa prnibin
dc qua!qucr prnpaganda paga.
Iaragrafo unico. Sera ermilida aenas a divuIgao aga,
eIa imrensa escrila, do curricu!um-vitac do candidalo e do
numero do seu regislro na }uslia IIeiloraI, bem como do
arlido a que erlence.
IaviIa Ribeiro ressaIla, ainda, a imorlncia dessa aIlerao:
No regime insliluido eIo Cdigo IIeiloraI o horario
graluilo linha o sabor de aIialivo, a liluIo de comensao,
ara que os candidalos de menor Iaslro econmico
enconlrassem lambem oorlunidade de acesso aos meios de
comunicao, eIiminando a grande dislncia que os searava
dos candidalos mais bafe|ados eIa forluna ou com meIhor
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suorle econmico e aoio.
Agora, a siluao normaliva se comIela e se aerfeioa,
coIocando os candidalos em niveI comum de disula,
arliciando lodos, iguaIilaria e unicamenle, dos rogramas
graluilos dislribuidos enlre os arlidos, ficando roibida a
roaganda aga, eIevando, orlanlo, o coeficienle
democralico do debale eIeiloraI (Dircitn c!citnra!. 3. ed.,
Iorense: Rio de }aneiro, 1988. . 322).
Com efeilo, visando ao equiIibrio do Ieilo e a aIicao do rinciio
da isonomia, roibiu-se, lanlo no mbilo do radio, quanlo no da leIeviso,
quaIquer lio de roaganda aga, Iimilando-se o uso desses veicuIos de
comunicao, ara fins arlidarios e eIeilorais, aos horarios graluilos que
a IegisIao confere a roaganda arlidaria e a roaganda eIeiloraI.
Hisloricamenle, o lemo deslinado a roaganda eIeiloraI graluila
semre foi lralado de forma iguaIilaria, ou se|a, os arlidos disunham
da mesma quanlidade de horarios.
O Cdigo IIeiloraI de 1965 (Lei 4.737), em seu arl. 250, 2, lralava,
exressamenle, da isonomia enlre os arlidos, deixando regislrado que,
a jusiia ||ciicra|, icn!c cn ccnia cs !irciics iguais !cs parii!cs, rcgu|ar4,
para c cjciic !c jisca|izaac, cs ncr4rics ccncc!i!cs.
Iosleriormenle, esse disosilivo foi aIlerado eIa Lei n 4.961/66,
ossibiIilando a adoo de crilerios de dislribuio dos horarios, desde
que houvesse concordncia dos arlidos e das emissoras, aIem de revia
comunicao a }uslia IIeiloraI. TaI disosilivo sofreu, ainda, mais duas
aIleraes, em 1976 e em 1977, anles de ser, finaImenle, revogado eIa Lei
n 9.504/97, ora em vigor e ob|elo das resenles aes.
As a Consliluio de 1988, orem, a dislribuio de lemo no
radio e na leIeviso enlre os arlidos foi ob|elo de reguIao esecifica
or dois diIomas Iegais, a Lei n 8.713/93, a quaI reguIava as eIeies de
3 de oulubro de 1994, e a Lei n 9.100/95, que eslabeIecia normas ara a
reaIizao das eIeies municiais de 3 de oulubro de 1996.
Nesses dois diIomas, era cIara a dislribuio dos horarios Ievando-
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se em considerao a reresenlao arlidaria na Cmara dos Deulados.
Vidc o que diziam os disosilivos Iegais:
Lci n 8.713/93 - Arl. 74. A }uslia IIeiloraI dislribuira o
lemo em cada um dos eriodos diarios do horario reservado a
roaganda eIeiloraI graluila enlre os arlidos e coIigaes que
lenham candidalo a cada eIeio de que lrala esla Iei,
observados os seguinles crilerios:
IV - nas eIeies roorcionais, o horario definido no 3
do arligo anlerior sera assim dislribuido:
a) vinle minulos divididos iguaIilariamenle enlre os
arlidos, indeendenlemenle de eslarem coIigados ou no
b) quarenla minulos divididos prnpnrcinna!mcntc an
nmcrn dc rcprcscntantcs dc cada partidn na Cmara dns
Dcputadns.
Lci n 9.100/95 - Arl. 57. A }uslia IIeiloraI dislribuira
cada um dos eriodos referidos no arligo anlerior enlre os
arlidos e coIigaes que lenham candidalos regislrados,
conforme se lralar de eIeio ma|orilaria ou roorcionaI,
observado o seguinle:
I - um quinlo do lemo, iguaIilariamenle enlre os arlidos
e coIigaes
II - qualro quinlos do lemo, enlre os arlidos e
coIigaes, prnpnrcinna!mcntc an nmcrn dc scus
rcprcscntantcs na Cmara dns Dcputadns
III - quando concorrerem aenas dois candidalos a eIeio
ara Irefeilo e Vice-Irefeilo, o lemo sera dividido iguaImenle
enlre eIes.
Com a edio da Lei n 9.504/97, chamada Lei das IIeies, se
ob|elivou conferir maior eslabiIidade a IegisIao eIeiloraI, dolando o
ordenamenlo |uridico de uma Iei geraI que reguIamenlasse as diversas
siluaes que oderiam ocorrer duranle o rocesso eIeiloraI.
Anles do seu advenlo, edilava-se Iei esecifica, a exemIo das
ciladas Leis n 8.713/93 e 9.100/95, ara cada eIeio que aconlecia, com
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regras rrias. Assim, quando da roosio do Iro|elo de Lei n 2.695,
de 1997, que deveria, iniciaImenle, fixar normas ara as eIeies de 1998,
disculiu-se a ossibiIidade de que essas fossem deslinadas a lodas as
eIeies osleriores, lendo sido reunidas, enlo, conlribuies
imorlanles da IegisIao anlerior, as quais foram somadas inovaes
significalivas.
Segundo o reIalor do ro|elo na Comisso de Consliluio e }uslia e
de Redao, Deulado CarIos AoIinario, a aresenlao de um
Subslilulivo ao IL n 2.695/97, buscava dar um caraler duradouro a
maleria, disciIinando no aenas as eIeies de 1998, mas lambem as
seguinles, aluaIizando licos corriqueiros nas IegisIaes lemorarias.
Com efeilo, dianle da revaIncia, muilas vezes ale erniciosa, da
leIeviso e do radio sobre os demais veicuIos de comunicao de massa, a
Lei n 9.504/97 buscou minudenciar o regramenlo do acesso graluilo ao
radio e a leIeviso em eriodos eIeilorais, no senlido de imedir o uso
abusivo dos canais de TV e das emissoras de radio nas camanhas
eIeilorais.
Como mais uma vez deslacam CarIos Mario da SiIva VeIIoso e
aIber de Moura Agra:
Como reresenla uma ferramenla oderosissima ara
garanlir a adeso dos cidados, odendo mesmo fazer com que
aconlecimenlos faIsos assumam a vesle de verdadeiros, a
IegisIao eIeiloraI olou or reguIa-Ia em suas minudncias,
de modo que ossa ser reaIizada de maneira arilaria a lodos
os candidalos, na lenlaliva de evilar o abuso do oder
econmico (o. cil. . 189).
Iara o que inleressa na resenle anaIise, e imorlanle ressaIlar que o
arl. 47 da Lei n 9.504/97 disciIinou a dislribuio do lemo de
roaganda eIeiloraI graluila no radio e na leIeviso enlre os
arlidos/coIigaes concorrenles. Iis a inlegra do disosilivo:
Arl. 47. As emissoras de radio e de leIeviso e os canais
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de leIeviso or assinalura mencionados no arl. 57 reservaro,
nos quarenla e cinco dias anleriores a anlevesera das eIeies,
horario deslinado a divuIgao, em rede, da roaganda
eIeiloraI graluila, na forma eslabeIecida nesle arligo.
(...)
2 Os hnrrins rcscrvadns a prnpaganda dc cada
c!cin, nns tcrmns dn pargraIn antcrinr, scrn distribudns
cntrc tndns ns partidns c cn!igacs quc tcnham candidatn c
rcprcscntan na Cmara dns Dcputadns, nbscrvadns ns
scguintcs critrins:
I - um tcrn, igua!itariamcntc,
II - dnis tcrns, prnpnrcinna!mcntc an nmcrn dc
rcprcscntantcs na Cmara dns Dcputadns, cnnsidcradn, nn
casn dc cn!igan, n rcsu!tadn da snma dn nmcrn dc
rcprcscntantcs dc tndns ns partidns quc a intcgram.
3 Para cIcitn dn dispnstn ncstc artign, a rcprcscntan
dc cada partidn na Cmara dns Dcputadns a rcsu!tantc da
c!cin. (Redao dada eIa Lei n 11.300, de 2006)
4 O nmcrn dc rcprcscntantcs dc partidn quc tcnha
rcsu!tadn dc Iusn nu a quc sc tcnha incnrpnradn nutrn
cnrrcspnndcr a snma dns rcprcscntantcs quc ns partidns dc
nrigcm pnssuam na data mcncinnada nn pargraIn antcrinr.
5 Se o candidalo a Iresidenle ou a Governador deixar
de concorrer, em quaIquer elaa do Ieilo, e no havendo a
subsliluio revisla no arl. 13 desla Lei, far-se-a nova
dislribuio do lemo enlre os candidalos remanescenles.
6 Aos arlidos e coIigaes que, as a aIicao dos
crilerios de dislribuio referidos no caput, obliverem direilo a
arceIa do horario eIeiloraI inferior a lrinla segundos, sera
assegurado o direilo de acumuIa-Io ara uso em lemo
equivaIenle.
IeIas normas acima ciladas, a rearlio do horario graluilo lem
como referncia basica a reresenlao dos arlidos/coIigaes na
Cmara dos Deulados resuIlanle da uIlima eIeio. Um lero do horario
e rearlido iguaIilariamenle enlre lodos os arlidos concorrenles que
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lenham reresenlao na Cmara dos Deulados naqueIa dala e os dois
leros reslanles so rearlidos roorcionaImenle ao numero de
deulados federais de cada arlido naqueIa mesma dala.
Na hilese de coIigao, e considerada a soma do numero de
deulados federais de lodas as Iegendas que a inlegram, lendo em conla,
novamenle, o resuIlado do uIlimo Ieilo.
Ior sua vez, o numero de reresenlanles do arlido que lenha
resuIlado de fuso ou a que se lenha incororado oulro corresonde a
soma dos reresenlanles que os arlidos de origem ossuiam na dala
mencionada no aragrafo anlerior.
Ademais, aos arlidos e coIigaes que, as a aIicao dos
crilerios de dislribuio referidos, obliverem direilo a arceIa do horario
eIeiloraI inferior a lrinla segundos e assegurado o direilo de acumuIa-Io
ara uso em lemo equivaIenle.
RessaIle-se que o arl. 47 da Lei n 9.504/97, ao reguIar a dislribuio
de lemo no radio e na leIeviso enlre os arlidos, de acordo com a
reresenlao arlidaria na Cmara dos Deulados, leve como base os
dois diIomas Iegais |a mencionados, que reguIaram as eIeies de 3 de
oulubro de 1994 (Lei n 8.713/93) e as eIeies municiais de 3 de oulubro
de 1996 (Lei n 9.100/95).
Nos debales IegisIalivos acerca da dislribuio do lemo reservado a
roaganda eIeiloraI no radio e na leIeviso, quando da arovao do
Iro|elo de Lei n 2.695/97, que resuIlou na Lei 9.504/97, era lambem
evidenle a reocuao com a queslo da fideIidade arlidaria. AqueIa
eoca ainda no exisliam sIidos enlendimenlos combalendo a
infideIidade e, or essa razo, decidiu-se que no baslava o arlido ler
candidalo ao cargo eIelivo, eIe deveria lambem ler reresenlao na
Cmara dos Deulados.
Oulra oImica foi quanlo a definio de quaI seria o momenlo em
que se conlaria a reresenlao. Duranle os debales IegisIalivos, muilos
sugeriram o ncncnic cn quc jcs can!i!aics} assunisscjn} c nan!aic e
oulros aic c |iniic !a Ici ||ciicra|, mas ficou arovado que a
reresenlao seria a cxisicnic na !aia !c inicic !a |cgis|aiura quc csiitcr cn
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cursc (arl. 47, 3, Lei 9.504/97).
Iosleriormenle, houve aIlerao no 3 do arl. 47, com o advenlo da
Lei n 11.300/06, quando se assou a eslabeIecer que a reresenlao seria
a resuIlanle da eIeio.
O ob|elo da imugnao conlida na ADI n 4.430 refere-se,
exalamenle, a esses crilerios de diviso do lemo de radio e TV,
iniciaImenle quanlo a exigncia de reresenlao na Cmara dos
Deulados e, em seguida, quanlo a diviso roorcionaI a referida
reresenlalividade do arlido/coIigao na Cmara IederaI.
AIem disso, lambem e queslionado o 6 do arl. 45 da Lei n
9.504/97, defendendo o requerenle da ADI n 4.430 a decIarao de
inconslilucionaIidade da disosio que auloriza os arlidos oIilicos a
uliIizarem, na roaganda eIeiloraI de seus candidalos em mbilo
regionaI, incIusive no horario eIeiloraI graluilo, a imagem e a voz de
candidalo ou miIilanle de arlido oIilico que inlegre a sua coIigao em
mbilo nacionaI.
Iasso, enlo, ara a anaIise dessas imugnaes.
6) DIVI5O DO TEMPO DE RADIO E TV DE ACORDO COM A
REPRE5ENTAO NA CAMARA DO5 DEPUTADO5
6.1) DA INCON5TITUCIONALIDADE DA EXCLU5O DO5 PARTIDO5
POLTICO5 5EM REPRE5ENTAO NA CAMARA DO5 DEPUTADO5 DA
PROPAGANDA ELEITORAL GRATUITA
Iarle da imugnao do Iarlido Humanisla da SoIidariedade (IHS)
dirige-se conlra a exresso e rcprcscniaac na Cnara !cs Ocpuia!cs
conlida na cabea do 2 do arl. 47 da Lei n 9.504/97, com a seguinle
redao:
Arl. 47 (...)
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2 Os horarios reservados a roaganda de cada eIeio,
nos lermos do aragrafo anlerior, sero dislribuidos enlre lodos
os arlidos e coIigaes que lenham candidalo c rcprcscntan
na Cmara dns Dcputadns, observados os seguinles crilerios:
I - um lero, iguaIilariamenle
II - dois leros, roorcionaImenle ao numero de
reresenlanles na Cmara dos Deulados, considerado, no caso
de coIigao, o resuIlado da soma do numero de reresenlanles
de lodos os arlidos que a inlegram.
Suslenla o requerenle que condicionar a arliciao de arlido
oIilico na roaganda eIeiloraI a exislncia de reresenlao desse na
Cmara dos Deulados fere o rinciio da iguaIdade, na medida em que
cria dislino indevida enlre insliluies que se equivaIem, desde o
regislro, no TribunaI Suerior IIeiloraI.
Im arle, assisle razo ao requerenle. TaIvez, nesle arlicuIar, no
roriamenle eIa ofensa ao rinciio da iguaIdade, mas,
rimordiaImenle, eIa cxc!usn dn prprin dircitn dc participan
pn!tica c pc!a cxc!usn dn dircitn cnnstitucinna! das agrcmiacs an
"!"#$$% '(!)*+)% !% (,-+% # . )#/#0+$1%", cnnsagradn nn art. 17, 3, da
Cnnstituin, de inegaveI reIevncia ara a exislncia e o
desenvoIvimenlo dos arlidos oIilicos.
Com efeilo, da Ieilura isoIada da exresso queslionada, concIui-se
que somenle os arlidos oIilicos ossuidores simuIlaneamenle de
candidaluras e de reresenlao na Cmara dos Deulados lm direilo
de acesso ao horario eIeiloraI graluilo no radio e na leIeviso. Im oulras
aIavras, arlido sem reresenlao na Cmara dos Deulados no
arliciaria do horario eIeiloraI graluilo.
RessaIle-se que essa foi, iniciaImenle, a inlerrelao conferida eIo
TribunaI Suerior IIeiloraI, !ngn aps a cdin da Lci n 9.504/97, na
ConsuIla n 371, com reIao a quaI assenlou o seguinle:
Iroaganda eIeiloraI no radio e na leIeviso. Iroaganda
eIeiloraI graluila. O horario deve ser dislribuido aenas enlre os
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arlidos ou coIigaes que lenham candidalos e reresenlao
na Cmara dos Deulados (Lei n. 9.504/97, arl. 47, 2)
(ResoIuo n 20.069 de 16/12/1997, ReI. Min. Ni!snn Vita!
Navcs, D} de 17/2/98).
A robIemalica reside na arlicuIa adiliva e, conslanle da
exresso scrac !isiri|ui!cs cnirc ic!cs cs parii!cs c cc|iga5cs quc )#23!4
"!2-+-!)% # (#5(#$#2)!61% 2! 784!(! -%$ 9#5*)!-%$, da quaI e ossiveI
relirar |uizo excIudenle em reIao aqueIas agremiaes que osluIam a
candidalura sem reresenlao na casa IegisIaliva.
Ior sua vez, a Consliluio IederaI, em seu arl. 17, coIoca o arlido
oIilico como eIemenlo essenciaI do rocesso eIeiloraI, sendo que o
exercicio da caacidade eIeiloraI assiva (eIegibiIidade) somenle e viaveI
ao cidado que se lorna fiIiado a uma agremiao (arl. 14, 3, inciso V,
da Consliluio IederaI).
Com efeilo, conforme delermina o arl. 17, 3 da Carla da ReubIica,
os arlidos oIilicos ):4 -+(#+)% a rccurscs !c jun!c parii!4ria c accssc
graiuiic ac r4!ic c a ic|ctisac, na jcrna !a |ci. Conquanlo a Consliluio
IederaI lenha deferido a IegisIao ordinaria a definio dos crilerios
dessa arliciao, reconheceu, de imedialo, a garanlia de acesso.
Conforme escIarecimenlos do eminenle Minislro Ayrcs Brittn, no
|uIgamenlo da ADI n 1.351:
No eslamos dianle de uma regra conslilucionaI
rigorosamenle do lio de eficacia Iimilada.
Quero crer que o chamamenlo a Iei, a convocao ao
IegisIador ordinario se faz aqui no Iano inslrumenlaI, no Iano
do nc!us cpcran!i, no Iano funcionaI.
Nesses lermos, cabe a IegisIao reguIamenlar a regra conslilucionaI,
mas sob seus aseclos inslrumenlais, viabiIizando o exercicio desse
direilo or lodas as agremiaes arlidarias, definindo, incIusive,
crilerios de dislribuio, mas no ermile insliluir mecanismos e
exigncias que venham a excIuir e a inviabiIizao o rrio direilo
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conslilucionaI de arliciao dos arlidos. Isse e o enlendimenlo
exoslo or Orides Mezzaroba:
Isses crilerios naluraImenle no odem ser excIudenles,
ois o lexlo conslilucionaI e muilo cIaro ao afirmar que os
Parii!cs Pc|iiiccs tm dircitn. Assim, quaIquer Parii!c que liver
os seus eslalulos regislrados no TribunaI Suerior IIeiloraI
assa a ler o direilo aos recursos do jun!c parii!4ric e ao accssc
graiuiic ac r4!ic c a ic|ctisac (Intrndun an dircitn partidrin
brasi!cirn. 2. ed., Rio de }aneiro: Lumen }uris, 2004. . 283-284).
Verifica-se, ademais, que a aluao oIilica do arlido e subsidiada,
ao menos, eIas duas garanlias conlidas no mencionado disosilivo
conslilucionaI: o acesso aos recursos do fundo arlidario e a uliIizao
graluila do radio e da leIeviso ara a reaIizao da roaganda
arlidaria e eIeiloraI. Essa !tima, como saIienlado, cnnstitui mccanismn
dc cIctiva participan nn p!citn c!citnra!, asscgurandn n cspan dc
cnmunican ncccssrin an candidatn c an partidn pn!ticn, pcrsnnagcns
indissncivcis dn prnccssn c!citnra!.
Ora, !cvar a cabn intcrprctan rcstritiva, quc impca a participan
dc partidns scm rcprcscntan na Cmara Fcdcra! na prnpaganda
c!citnra! gratuita, n mcsmn quc tn!hcr dircitn atrc!adn, dc Inrma
imancntc, a pnstu!an dc cargns c!ctivns.
Com efeilo, no |uIgamenlo da ADI n 1.351/DI e da ADI n 1.354/DI,
esle Suremo TribunaI IederaI afaslou a chamada CIausuIa de arreira,
enlendida como aqueIa que reslringia subslanciaImenle o direilo ao
funcionamenlo arIamenlar, o acesso ao horario graluilo de radio e
leIeviso e a dislribuio dos recursos do Iundo Iarlidario, or vioIao
aos arls. 1, V, e 58, 1, da Lei Maior. Na ocasio:
Considerou-se (...) sob o nguIo da razoabiIidade, serem
inaceilaveis os alamares de desemenho e a forma de raleio
concernenle a arliciao no Iundo Iarlidario e ao lemo
disoniveI ara a roaganda arlidaria adolados eIa Iei. Ior
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fim, ressaIlou-se que, no Islado Democralico de Direilo, a
nenhuma maioria e dado lirar ou reslringir os direilos e
Iiberdades fundamenlais da minoria, lais como a Iiberdade de
se exressar, de se organizar, de denunciar, de discordar e de se
fazer reresenlar nas decises que infIuem nos deslinos da
sociedade como um lodo, enfim, de arliciar Ienamenle da
vida ubIica (Informalivo n 451, de 8 de dezembro de 2006) .
Vidc a emenla dos referidos |uIgados:
IARTIDO IOLITICO - IUNCIONAMINTO
IARLAMINTAR - IROIAGANDA IARTIDRIA GRATUITA -
IUNDO IARTIDRIO. 5urgc cnnI!itantc cnm a Cnnstituin
Fcdcra! !ci quc, cm Iacc da gradan dc vntns nbtidns pnr
partidn pn!ticn, aIasta n Iuncinnamcntn par!amcntar c rcduz,
substancia!mcntc, n tcmpn dc prnpaganda partidria gratuita
c a participan nn ratcin dn Fundn Partidrin.
NORMATIZAO - INCONSTITUCIONALIDADI - VCUO.
Anle a decIarao de inconslilucionaIidade de Ieis, incumbe
alenlar ara a inconvenincia do vacuo normalivo, ro|elando-
se, no lemo, a vigncia de receilo lransilrio, isso visando a
aguardar nova aluao das Casas do Congresso NacionaI.
(ADI n 1.351/DI, ReI. Min. Marcn Aur!in, D} de 30/3/07).
Muilo embora o lema ossa ser resoIvido a Iuz da isonomia
arlidaria, como reconhecido quando do |uIgamenlo das aes direlas
que versaram sobre a cIausuIa de barreira, enlendo que, no caso, a
excIuso das agremiaes arlidarias que no lenham reresenlao na
Cmara IederaI afigura-se inconslilucionaI, lendo em visla reresenlar
alenlado ao direilo assegurado, exressamenle, no 3 do arl. 17 da Lei
Maior, indisensaveI a exislncia e ao desenvoIvimenlo desses enles
Iurais, cerceando o seu direilo de voz nas eIeies, acessiveI que deve ser
a lodos os candidalos e arlidos oIilicos.
RessaIle-se que lem sido exalamenle essa a Ieilura que lem sido feila
eIo TribunaI Suerior IIeiloraI (com exceo daqueIa conferida na
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ConsuIla n 371, de 1997, anles mencionada), n qua! tcm prnmnvidn a
rcpartin dn tcmpn dcstinadn a prnmnn c!citnra!, quantn a tcra
partc, dc Inrma isnnmica cntrc tndas as !cgcndas cnm candidaturas,
indcpcndcntcmcntc da cxigncia dc rcprcscntatividadc na Cmara dns
Dcputadns. No que loca aos dois leros reslanles, a rearlio e feila
roorcionaImenle enlre aqueIas agremiaes que lenham reresenlao
na Cmara dos Deulados.
IxemIo disso e a ResoIuo n 23.370/11, or meio da quaI o TSI
diss sobre a uliIizao do horario eIeiloraI graluilo ara as eIeies
municiais de 2012, conforme se observa do seu arl. 35:
Arl. 35. Os }uizes IIeilorais dislribuiro os horarios
reservados a roaganda de cada eIeio enlre ns partidns
pn!ticns c as cn!igacs quc tcnham candidatn , observados os
seguinles crilerios (Lei n 9.504/97, arl. 47, 2, I e II Ac.-TSI n
8.427, de 30.10.86):
I um lero, iguaIilariamenle
II dois leros, roorcionaImenle ao numero de
reresenlanles na Cmara dos Deulados, considerado, no caso
de coIigao, o resuIlado da soma do numero de reresenlanles
de lodos os arlidos oIilicos que a inlegrarem.
Remonlando a eriodo anlerior a Lei n 9.504/97, observa-se que o
TSI |a havia disculido a lese da indisensabiIidade do direilo de acesso
ao radio e a leIeviso quando do |uIgamenlo consubslanciado no Acrdo
n 8.427. NaqueIa assenlada, enconlrava-se em Iiligio o direilo ou no de
arliciao dos arlidos sem reresenlao no Congresso NacionaI no
horario eIeiloraI graluilo. Im aula, a roaganda eIeiloraI das eIeies
de 1986, ob|elo de reguIamenlao eIa Lei n 7.508/86.
I de inleresse recordar que, a deseilo da imrocedncia dos
mandados de segurana aIi areciados, arle da Corle IIeiloraI aderiu a
lese da necessidade de se assegurar o direilo de arliciao dos referidos
arlidos, com fundamenlo no direilo de iguaIdade arlidaria, defendida
lanlo eIo ho|e Minislro Gi!mar Mcndcs, enlo Irocurador da ReubIica,
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quanlo eIo Minislro 5cp!vcda Pcrtcncc, que, a eoca, oficiava como
Irocurador-GeraI IIeiloraI.
Conludo, ainda que a aluaI inlerrelao reaIizada eIo TSI se|a no
senlido de que um lero do horario e dislribuido iguaIilariamenle enlre
lodos os arlidos e coIigaes que lenham candidalos,
indeendenlemenle de reresenlao na Cmara dos Deulados, e,
orlanlo, nos exalos lermos aqui defendido, no lem eIa o condo de
exungir o conleudo normalivo da referida exresso ofensiva do
sislema, razo eIa quaI ersisle a necessidade de se roferir |uizo de
inconslilucionaIidade sobre a exresso c rcprcscniaac na Cnara !cs
Ocpuia!cs inscuIida na cabea do 2 do arl. 47 da Lei n 9.504/97.
Iao a ressaIva de que esla decIarao no reercule imedialamenle
sobre os incisos I e II do mesmo aragrafo, os quais versam sobre os
crilerios de dislribuio do lemo da roaganda eIeiloraI enlre os
diversos arlidos, ob|elo de anaIise seguinle.
6.2) A DI5TRIBUIO DO TEMPO DE PROPAGANDA ELEITORAL E A
REPRE5ENTAO NA CAMARA DO5 DEPUTADO5: TRATAMENTO
DIFERENCIADO A LUZ DO PRINCPIO DA IGUALDADE E DA RAZOABILIDADE
Iarlindo da minha concIuso, fixada a remissa da imossibiIidade
de excIuso dos arlidos oIilicos do horario eIeiloraI graluilo e da
inconslilucionaIidade da exigncia de reresenlao na Cmara dos
Deulados ara que a Iegenda arlicie da roaganda eIeiloraI graluila,
cumre anaIisar a conslilucionaIidade ou no da diviso do lemo de
radio e de leIeviso roorcionaImenle a reresenlalividade na Cmara
IederaI.
Trala-se, roriamenle, do cole|o enlre os crilerios de diviso,
conlidos nos incisos I e II do 2 do arl. 47 da Lei 9.504/97 - quais se|am,
um lero do lemo de forma iguaIilaria enlre lodos os arlidos/coIigaes
concorrenles e dois leros somenle enlre aqueIes com reresenlao na
Cmara dos Deulados - com a aIudida isonomia de lodas as
agremiaes oIilicas.
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Defende o arlido aulor da ADI n 4.430 a necessidade de se decIarar
a inconslilucionaIidade dos incisos I e II conlidos no 2 do arl. 47 Lei n
9.504/97 (Lei das IIeies), de forma que a rearlio do horario da
roaganda eIeiloraI graluila se faa de forma iguaIilaria enlre lodos os
arlidos arlicies da disula.
TaI frmuIa de diviso, asseguradora da arliciao equilaliva dos
diversos arlidos envoIvidos no Ieilo, |a linha sido con|eclurada nos
|uIgamenlos do MS n 746 e do MS n 754 do TSI, vidc Acrdo n 8.427,
|a mencionado, como se observa no volo do Minislro Oscar Cnrra:
Aos mandados, como se viu, aduziu o eminenle
Irocurador-GeraI IIeiloraI reresenlao, ugnando eIa
decIarao de inconslilucionaIidade das aIavras 'com
reresenlao no Congresso NacionaI' e da aIinea 'b' do arl. 27,
II, da ResoIuo n 12.924/86 ().
Com isso, Ieileia-se, em sinlese, que arlidos, mesmo
sem reresenlao no Congresso NacionaI, disonham de
lemo dislribuido denlre dos 40 minulos da aIinea 'b' do arl. 27,
II, da ResoIuo 12.294, que reroduziu o arl. 1, II, 'b', da Lei n
7.508, de 4/7/1986.
A lemalica cenlraI foi amIamenle disculida nesla Corle nos
|uIgamenlos da ADI n 1.351/DI e da ADI n 1.354/DI, quando se
enconlrava em xeque o arl. 13 da Lei n 9.096/95 e seus conseclarios.
Referido disosilivo abrangia a denominada cIausuIa de barreira, or
meio da quaI se vedava o funcionamenlo arIamenlar, nas diversas Casas
LegisIalivas, dos arlidos que no oblivessem reresenlao suficienle na
Cmara dos Deulados. Vidc o mencionado disosilivo IegaI:
Arl. 13. Tem direilo a funcionamenlo arIamenlar, em
lodas as Casas LegisIalivas ara as quais lenha eIegido
reresenlanle, o arlido que, em cada eIeio ara a Cmara
dos Deulados oblenha o aoio de, no minimo, cinco or cenlo
dos volos aurados, no comulados os brancos e os nuIos,
dislribuidos em, eIo menos, um lero dos Islados, com um
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minimo de dois or cenlo do lolaI de cada um deIes.
Issa regra de acesso linha reercusses em oulras quesles, como no
enquadramenlo do arlido ara a definio do lemo de roaganda
arlidaria semeslraI, na dislribuio dos recursos do fundo arlidario,
enlre oulras quesles lransilrias, conforme se verifica nos disosilivos
seguinles:
Arl. 41. O TribunaI Suerior IIeiloraI, denlro de cinco
dias, a conlar da dala do desilo a que se refere o 1 do
arligo anlerior, fara a resecliva dislribuio aos rgos
nacionais dos arlidos, obedecendo aos seguinles crilerios:
I - um or cenlo do lolaI do Iundo Iarlidario sera
deslacado ara enlrega, em arles iguais, a lodos os arlidos
que lenham seus eslalulos regislrados no TribunaI Suerior
IIeiloraI
II - novenla e nove or cenlo do lolaI do Iundo Iarlidario
sero dislribuidos aos arlidos que lenham reenchido as
condies do arl. 13, na rooro dos volos oblidos na uIlima
eIeio geraI ara a Cmara dos Deulados.
Arl. 48. O arlido regislrado no TribunaI Suerior
IIeiloraI que no alenda ao disoslo no arl. 13 lem assegurada a
reaIizao de um rograma em cadeia nacionaI, em cada
semeslre, com a durao de dois minulos.
Arl. 49. O arlido que alenda ao disoslo no arl. 13 lem
assegurado:
I - a reaIizao de um rograma, em cadeia nacionaI e de
um rograma, em cadeia esladuaI em cada semeslre, com a
durao de vinle minulos cada
II - a uliIizao do lemo lolaI de quarenla minulos, or
semeslre, ara inseres de lrinla segundos ou um minulo, nas
redes nacionais, e de iguaI lemo nas emissoras esladuais.
Da discusso, no que concerne ao direilo dos arlidos oIilicos na
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uliIizao do lemo de roaganda arlidaria, cabe deslacar as
concIuses veicuIadas eIo Minislro Marcn Aur!in, in vcrbis:
O que se conlem no arligo 17 da Carla IederaI diz
reseilo a lodo e quaIquer arlido oIilico Iegilimamenle
consliluido, no encerrando a norma maior a ossibiIidade de
haver arlidos de rimeira e segunda cIasses, arlidos de
sonhos inimaginaveis em lermos de forlaIecimenlo e arlidos
fadados a morrer de inanio, quer sob o nguIo da alividade
concrela no IarIamenlo, sem a quaI e in|uslificaveI a exislncia
|uridica, quer da necessaria difuso do erfiI |unlo ao eIeilorado
em geraI, dado indisensaveI ao desenvoIvimenlo reIalivo a
adeso quando do sufragio, quer visando, via fundo arlidario,
a recursos ara fazer frenle a imiedosa vida econmico-
financeira. Im sinlese, ludo quanlo venha a baIha em confIilo
com os dilames maiores, os conslilucionais, ha de merecer a
excomunho maior, o rechao or aqueIes comromelidos com
a ordem conslilucionaI, com a busca do arimoramenlo
cuIluraI.
Vidc, ainda, lrecho do volo do eminenle Minislro Gi!mar Mcndcs:
Ademais, como |a observado, faz-se misler nolar que o
rinciio da iguaIdade de chances enlre os arlidos oIilicos
arece enconlrar fundamenlo, iguaImenle, nos receilos
conslilucionais que insliluem o regime democralico,
reresenlalivo e Iuriarlidario (CI, arligos 1, V e aragrafo
unico). TaI modeIo reaIiza-se, efelivamenle, alraves da aluao
dos arlidos, que so, or isso, eIevados a condio de
aulnlicos e ecuIiares crgacs pu||iccs ain!a quc nac csiaiais, com
reIevanles e indisensaveis funes alinenles a formao da
vonlade oIilica, a criao de Iegilimidade e ao rocesso
conlinuo de mediao (Vcrniii|ung) enlre ovo e Islado (Lei
5.682/71, arl. 2).
Isla nc!iaac lem seu onlo de cuIminncia na reaIizao
de eIeies, com a Iivre concorrncia das diversas agremiaes
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arlidarias.
(...)
Iorlanlo, no se afigura necessario desender maior
esforo de argumenlao ara que se ossa afirmar que a
concorrncia enlre os arlidos, inerenle ao rrio modeIo
democralico e reresenlalivo, lem como ressuoslo
inarredaveI o rinciio de 'iguaIdade de chances'.
(...)
AssinaIe-se, orem, que, laI como observado, o rinciio
da 'iguaIdade de chances' enlre os arlidos oIilicos abrange
lodo o rocesso de concorrncia enlre os arlidos, no eslando,
or isso, adslrilo a um segmenlo esecifico. I fundamenlaI,
orlanlo, que a IegisIao que disciIina o sislema eIeiloraI, a
alividade dos arlidos oIilicos e dos candidalos, o seu
financiamenlo, o acesso aos meios de comunicao, o uso de
roaganda governamenlaI, denlre oulras, no negIigencie a
ideia de iguaIdade de chances sob ena de a concorrncia enlre
agremiaes e candidalos se lornar aIgo ficcionaI, com grave
comromelimenlo do rrio rocesso democralico.
Aderindo ao conleudo dos volos cilados, lenho que lais concIuses
refIelem ineIudiveImenle na comosio dos crilerios de diviso do
lemo de radio e leIeviso deslinados a roaganda eIeiloraI, laI quaI se
reconheceu em reIao ao funcionamenlo arIamenlar e a dislribuio do
fundo arlidario e do lemo deslinado a roaganda arlidaria.
Isse inslrumenlo de divuIgao auloriza o uso de esao de
comunicao essenciaI ara a efeliva arliciao no Ieilo eIeiloraI, sem
o quaI a concorrncia lorna-se deficienle ou mesmo inexislenle ara o
arlido oIilico relerido.
Observo, conludo, quanlo ao onlo chave do queslionamenlo, que n
!cgis!adnr inIracnnstitucinna! Ini atcntn a um padrn cquitativn dc
isnnnmia, mc!hnr dizcndn, pnndcrnu ns aspcctns Inrma! c matcria! dn
princpin da igua!dadc.
A soIuo inlerrelaliva recIamada eIo requerenle, na direo do
lralamenlo absoIulamenle iguaIilario enlre lodos os arlidos, com a
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consequenle dislribuio do mesmo lemo de roaganda, nn
suIicicntc para cspc!har a mu!tip!icidadc dc Iatnrcs quc inI!ucnciam n
prnccssn c!citnra!, dcsprczandn, casn acatada, a prpria cssncia dn
sistcma prnpnrcinna!.
Nesse senlido, a !ci distinguiu, cm um primcirn mnmcntn, ns
partidns quc nn tm rcprcscntan na Cmara Fcdcra! dns partidns
quc n tm. Dislribuiu, enlo, um lero do lemo de forma iguaIilaria
enlre lodos os arlidos/coIigaes concorrenles e dois leros do lemo
somenle enlre os arlidos com reresenlao na Cmara dos Deulados
(arl. 47, 2, I, da Lei 9.504/97). Nesse onlo, adolou, isoIadamenle, o
critrin da rcprcscntan.
Alenlo a essa arlicuIaridade, enlendo ossiveI, e
conslilucionaImenle aceilaveI, a adoo de lralamenlo diversificado,
quanlo a diviso do lemo de roaganda eIeiloraI graluila, enlre
arlidos com e sem reresenlao na Cmara dos Deulados.
O critrin adntadn, dn mcsmn mndn quc rcscrva cspan dcstinadn
as minnrias, nn dcscnnhccc a rca!idadc histrica dc agrcgan dc
rcprcscntatividadc pn!tica cxpcrimcntada pnr divcrsns partidns
pn!ticns quc na atua!idadc dnminam n ccnrin pn!ticn.
Com efeilo, no ha iguaIdade maleriaI enlre agremiaes arlidarias
que conlam com reresenlanles na Cmara IederaI e Iegendas que,
submelidas ao volo ouIar, no Iograram eIeger reresenlanles ara a
Casa do Iovo. No ha como se exigir lralamenlo absoIulamenle
iguaIilario enlre esses arlidos, orque c!cs nn sn matcria!mcntc
iguais, qucr dn pnntn dc vista |urdicn, qucr da rcprcscntan pn!tica
quc tm. Embnra iguais nn p!ann da !cga!idadc, nn sn iguais a
!cgitimidadc pn!tica.
Deslaque-se que essa desiguaIdade esla na rria Consliluio, que
faz a dislino enlre os arlidos com e sem reresenlao no Congresso
NacionaI, aIbergando a ossibiIidade desse lralamenlo diferenciado, or
exemIo, quando ermile a inaugurao do conlroIe abslralo de normas e
a imelrao de mandado de segurana coIelivo snmcntc ans partidns
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pn!ticns cnm rcprcscntan nn Cnngrcssn Nacinna!. Vidc:
Arl. 5. ()
(...)
LXX - n mandadn dc scgurana cn!ctivn pndc scr
impctradn pnr:
a) arlido oIilico cnm rcprcscntan nn Cnngrcssn
Nacinna!
Arl. 103. Iodem roor a ao direla de
inconslilucionaIidade e a ao decIaralria de
conslilucionaIidade:
(...)
VIII - partidn pn!ticn cnm rcprcscntan nn Cnngrcssn
Nacinna!.
Vidc, ainda, oulros casos de lralamenlo diferenciado, agora
reIacionados ao funcionamenlo arIamenlar:
Arl. 53. Os Deulados e Senadores so invioIaveis, civiI e
enaImenle, or quaisquer de suas oinies, aIavras e volos.
(...)
3 Recebida a denuncia conlra o Senador ou Deulado,
or crime ocorrido as a diIomao, o Suremo TribunaI
IederaI dara cincia a Casa resecliva, que, or inicialiva de
partidn pn!ticn nc!a rcprcscntadn e eIo volo da maioria de
seus membros, odera, ale a deciso finaI, suslar o andamenlo
da ao.
Arl. 55. Ierdera o mandalo o Deulado ou Senador:
()
2 - Nos casos dos incisos I, II e VI, a erda do mandalo
sera decidida eIa Cmara dos Deulados ou eIo Senado
IederaI, or volo secrelo e maioria absoIula, medianle
rovocao da resecliva Mesa ou de partidn pn!ticn
rcprcscntadn nn Cnngrcssn Nacinna!, assegurada amIa
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defesa.
3 - Nos casos revislos nos incisos III a V, a erda sera
decIarada eIa Mesa da Casa resecliva, de oficio ou medianle
rovocao de quaIquer de seus membros, ou de partidn
pn!ticn rcprcscntadn nn Cnngrcssn Nacinna!, assegurada
amIa defesa.
Arl. 58. O Congresso NacionaI e suas Casas lero
comisses ermanenles e lemorarias, consliluidas na forma e
com as alribuies revislas no reseclivo regimenlo ou no alo
de que resuIlar sua criao.
1 - Na consliluio das Mesas e de cada Comisso, e
assegurada, lanlo quanlo ossiveI, a rcprcscntan
prnpnrcinna! dns partidns ou dos bIocos arIamenlares que
arliciam da resecliva Casa.
Como se v, da rria Consliluio IederaI ode-se exlrair a
dislino enlre arlidos com e sem reresenlao no Congresso NacionaI.
Mas, evidenlemenle, nn pndc a !cgis!an instituir mccanismns
quc, na prtica, cxc!uam das !cgcndas mcnnrcs a pnssibi!idadc dc
crcscimcntn c dc cnnsn!idan nn cnntcxtn c!citnra!, dcvcndn scr
asscguradn um mnimn raznvc! dc cspan para quc csscs partidns
pnssam participar c inI!ucnciar nn p!citn c!citnra!, prnpiciandn,
inc!usivc, a rcnnvan dns quadrns pn!ticns.
Dessa ersecliva, e com a remissa da inconslilucionaIidade da
exresso e com reresenlao na Cmara dos Deulados, anles
anaIisada, o lemo oulorgado roorcionaImenle a reresenlalividade,
embora dividido de forma dislinla enlre as agremiaes, nn nu!iIica a
participan dc ncnhuma !cgcnda cnncnrrcntc.
Im verdade, como saIienlado, |a na edio da Lei n 9.100/95, ara a
eIeio municiaI de 1996, foi resguardada a dislribuio iguaIilaria de
um quinlo do lemo enlre os arlidos e coIigaes sem reresenlao na
Cmara dos Deulados(arl. 57, I).
RessaIle-se que, no mesmo velor, a Lci n 9.504/97, nra cm aprcn,
amp!inu n "pisn" dc prnpaganda c!citnra! nn rdin c na tc!cvisn, dc
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um quintn para um tcrn dn cspan gratuitn dc divu!gan dc
candidaturas, amp!iandn, dcssc mndn, n cspan dc cnmunican das
!cgcndas mcnnrcs c sua participan na prnpaganda c!citnra! gratuita.
Ior sua vez, a IegisIao eslabeIeceu, ainda, num segundo momenlo,
oulro crilerio de dislino, quaI se|a, a prnpnrcinna!idadc da
rcprcscntan, dislribuindo os dois leros do lemo reslanle
roorcionaImenle ao numero de reresenlanles de cada
arlido/coIigao na Cmara dos Deulados (arl. 47, 2, II, da Lei
9.504/97). Pnr quc nn distribuiu n !cgis!adnr n tcmpn dc dnis tcrns
igua!itariamcntc cntrc tndns ns partidns quc pnssucm rcprcscntantcs
na Cmara Fcdcra!?
Ividenlemenle, no se ode coIocar em iguaIdade de siluaes
arlidos que, submctidns an tcstc dc rcprcscntatividadc, angariaram
maior Iegilimao ouIar do que oulros.
A soberania ouIar, consagrada no aragrafo unico do arligo
inauguraI da Consliluio IederaI de 1988 (Tc!c c pc!cr cnana !c pctc,
quc c cxcrcc pcr ncic !c rcprcscnianics c|ciics cu !irciancnic, ncs icrncs !csia
Ccnsiiiuiac), e que consliluiu eIemenlo nucIear da democracia, e
manifesla eIo ovo, de maneira mais u|anle, no momenlo do volo.
Do onlo de visla emirico, laIvez esle se|a o alo que mais se
assemeIha ao ideaI de conlralo sociaI, manifeslado or Rousseau e oulros:
a oulorga ao eIeilo do mandalo de reresenlao oIilica e da
Iegilimidade ara a definio dos rumos do Islado.
Desrezar essa reaIidade, no momenlo de se comor a diviso do
lemo de roaganda, e menoscabar, em cerla medida, a vn!untas
pnpu!i.
Assevero, oulrossim, que o crilerio de diviso adolado
roorcionaIidade da reresenlao na Cmara dos Deulados guarda
roriedade com a finaIidade coIimada de reresenlalividade
roorcionaI. A Cmara dos Deulados e a Casa LegisIaliva de
reresenlao do ovo, odendo a eIeio de seus membros servir de
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crilerio de aferio, lanlo quanlo ossiveI, da Iegilimidade ouIar:
Arl. 45. A Cmara dos Deulados come-se de
rcprcscntantcs dn pnvn, eIeilos, eIo sislema roorcionaI, em
cada Islado, em cada Terrilrio e no Dislrilo IederaI.
Tendo o rasiI adolado, em reIao as eIeies arIamenlares, o
sislema roorcionaI, a diviso do lemo da roaganda eIeiloraI, de
forma semeIhanle, lambem agasaIha a diferenciao de acordo com a
reresenlao da Iegenda na Cmara dos Deulados.
Nas aIavras de Orides Mezzaroba,
com a adoo do sislema roorcionaI (arl. 45) garanle-
se conslilucionaImenle, sobreludo no LegisIalivo, a fideIidade
da reresenlao aqueIa IuraIidade de ideias exislenles no
inlerior da Sociedade brasiIeira (Intrndun an Dircitn
Partidrin Brasi!cirn. Rio de }aneiro: Lumen }uris. 2004. . 238).
Como saIienlei anles, a reresenlao do ovo, em maxima
inslncia, e conferida a Cmara dos Deulados, sendo Iegilimo ressuor
que a reresenlalividade de seus membros aresenla-se como medida
adequada e razoaveI ara a diviso do lemo de acesso ao radio e a
leIeviso.
5cndn a Cmara Fcdcra! n cspc!hn das divcrsas tcndncias
prcscntcs na sncicdadc, !cvar cm cnnsidcran a Inra c!citnra! dc cada
uma dcssas tcndncias cnnsnnantc cnm n sistcma dc rcprcscntan
prnpnrcinna!.
Dai se v que os crilerios equilalivos adolados nos incisos I e II do
2 do arl. 47 da Lei 9.504/97 decorrem lodos do rrio rcgimc
dcmncrticn e da Igica da rcprcscntatividadc prnpnrcinna!, sem
descuidarem, or oulro Iado, da garantia dn dircitn dc cxistncia das
minnrias.
O acesso graluilo ao radio e a leIeviso, de forma roorcionaI a
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reresenlao do arlido mas sem excIuir desse acesso, conforme
assegurado no arl. 17, 3, da Lei Maior, aqueIas agremiaes que no
ossuem reresenlanles na Cmara IederaI, viabiIiza a resena das
condies necessarias ara que os arlidos/coIigaes e seus candidalos
ossam divuIgar e romover, em iguaIdade maleriaI de condies, o
debale democralico sobre suas rooslas e ideias.
Ior lodas essas razes, Senhores Minislros, enlendo que os incisos I
e II do 2 do arl. 47 da Lei n 9.504/97, em consonncia com a cIausuIa
democralica e com o sislema roorcionaI, eslabeIecem regra de
equidade, resguardando o direilo de acesso a roaganda eIeiloraI das
minorias arlidarias e ondo em siluao de riviIegio no odioso
aqueIas agremiaes mais Iaslreadas na Iegilimidade ouIar.
7) PARTICIPAO NO HORARIO ELEITORAL GRATUITO DE CANDIDATO5
OU MILITANTE5 DE PARTIDO POLTICO INTEGRANTE DA COLIGAO EM
AMBITO NACIONAL NO5 PROGRAMA5
Anles de adenlrar na anaIise reIaliva a criao de arlido novo e as
ossiveis aIleraes na reresenlalividade da Cmara dos Deulados
ara fins de roaganda eIeiloraI graluila, cabe, raidamenle, afaslar a
imugnao do Iarlido Humanisla da SoIidariedade (IHS) ao 6 do arl.
45 da Lei n 9.504/97. Vidc o disosilivo queslionado:
Arl. 45. A arlir de 1 de |uIho do ano da eIeio, e
vedado as emissoras de radio e leIeviso, em sua rogramao
normaI e noliciario:
()
6 I ermilido ao arlido oIilico uliIizar na roaganda
eIeiloraI de seus candidalos em mbilo regionaI, incIusive no
horario eIeiloraI graluilo, a imagem e a voz de candidalo ou
miIilanle de arlido oIilico que inlegre a sua coIigao em
mbilo nacionaI.
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Segundo o IHS a disosio seria inconslilucionaI, or agresso ao
caraler nacionaI dos arlidos oIilicos (arl. 17, I, CI/88) e aos rinciios
da IegaIidade e da moraIidade adminislraliva, ois faciIilaria negociaes
esurias do horario graluilo da roaganda eIeiloraI na formao de
coIigaes arlidarias.
Acerca da exigncia do caraler nacionaI dos arlidos oIilicos, }ose
}airo Gomes deslaca:
A exigncia de exresso nacionaI visa aIastar a
cstruturan dc agrcmiacs cnm cartcr mcramcntc !nca! nu
rcginna!. Hisloricamenle, lrala-se de reao as oIigarquias
esladuais e ao regionaIismo oIilico imeranle na ReubIica
VeIha. Nesla, sobressaiam arlidos oIilicos esladuais, sendo os
rinciais o Iarlido ReubIicano IauIisla (IRI) e o Iarlido
ReubIicano Mineiro (IRM). Dai o redominio das oIigarquia
cafeeiras auIislas e mineiras, que conlroIavam o governo
federaI, falo conhecido como 'oIilica do cafe-com-Ieile' laI
exresso aIude ao maior rodulor e exorlador de cafe (So
IauIo), e ao lradicionaI rodulor de Ieile e derivados Minas.
(o. cil. . 90)
Assim, ao confronlar o conleudo do 6 do arl. 45 da Lei n 9.504/97,
ora em anaIise, com a exigncia inscuIida no receilo conslilucionaI,
verifico que no ha vioIao do lexlo conslilucionaI.
Im senlido conlrario, o disosilivo queslionado, ao ossibiIilar ao
arlido oIilico que se uliIize, na roaganda eIeiloraI cm mbitn
rcginna!, da imagem e da voz de candidalo ou miIilanle de arlido
oIilico que intcgrc a sua cn!igan cm mbitn nacinna!, refora esse
caraler nacionaI do arlido oIilico, ois a ermissividade do disosilivo
e direlamenle vincuIada a exislncia de coIigao em mbilo nacionaI.
Com efeilo, como bem saIienlado eIa Irocuradoria-GeraI da
ReubIica, no ha que se faIar em
inconslilucionaIidade na norma do arl. 45, 6, da Lei n
9.504, ois, ao conlrario do que diz o aulor eIa no miliga, e sim
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refora o caraler nacionaI dos arlidos oIilicos revislo no
arligo 17, inciso I, da Consliluio IederaI. O conlrario, ou se|a,
imedir que miIilanles ou candidalos de arlido oIilico que
inlegrem sua coIigao nacionaI arliciem da roaganda
regionaI, e que se lraduziria em regionaIizao das disulas
eIeilorais (...).
RessaIlo, ainda, or oorluno, os rinciios da aulonomia e da
Iiberdade de associao arlidaria, disoslos no 1 do arl. 17 da
Consliluio IederaI, in vcrbis:
I assegurada aos arlidos oIilicos aulonomia ara
definir sua eslrulura inlerna, organizao e funcionamenlo e
ara adolar os crilerios de escoIha e n rcgimc dc suas
cn!igacs c!citnrais, scm nbrigatnricdadc dc vincu!an cntrc
as candidaturas cm mbitn nacinna!, cstadua!, distrita! nu
municipa!, devendo seus eslalulos eslabeIecer normas de
disciIina e fideIidade arlidaria.
Acerca da Iiberdade na formao de coIigao arlidaria, que e, na
essncia, conlraria a verlicaIizao obrigalria, o Minislro Cc!sn dc
Mc!!n, em deciso no MS n 30.380, deslacou, de forma acurada como
semre, o seguinle:
A coIigao arlidaria, como se sabe, conslilui a unio
lransilria de dois ou mais arlidos oIilicos, vocacionada a
funcionar, nos lermos do 1 do arl. 6 da Lei 9.504/1997, 'como
um s arlido no reIacionamenlo com a }uslia eIeiloraI e no
lralo dos inleresses inleralidarios', ob|elivando viabiIizar, aos
organismos arlidarios que a inlegram, a conquisla e o acesso
ao oder oIilico (...), aIem de forlaIecer, no conlexlo do
rocesso eIeiloraI, a reresenlalividade e a sobrevivncia das
equenas agremiaes arlidarias (...). Iara esse efeilo, as
coIigaes arlidarias que conferem maior eficacia a ao,
con|unla e soIidaria, dos arlidos coIigados acham-se
inveslidas de exressivas rerrogalivas de ordem |uridico-
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eIeiloraI (...). (MS n 30.380-MC, ReI. Min. Cc!sn dc Mc!!n, D}e
de 3/10/08).
Ademais, cumre ressaIlar a resosla firmada eIo TribunaI
Suerior IIeiloraI na ConsuIla n 1209-49. Vidc:
CONSULTA. IROIAGANDA ILIITORAL.
UTILIZAO DI IMAGIM I VOZ DI CANDIDATO A
IRISIDINTI DA RIILICA. IROGRAMA ILIITORAL.
MITO RIGIONAL. ARTS. 45, 6, I 54, DA LII N 9.504/97.
1. Candidatn a cargn ma|nritrin na circunscrin dn
Estadn nn pndc uti!izar na sua prnpaganda c!citnra! imagcm
c vnz dc candidatn a Prcsidcntc da Rcpb!ica nu mi!itantc dn
mcsmn partidn quandn scu partidn cstivcr cn!igadn cm
mbitn rcginna! cnm nutrn quc tambm tcnha !anadn
candidatn a Prcsidcntc da Rcpb!ica.
2. Candidatn a cargn ma|nritrin na circunscrin dn
Estadn nn pndc uti!izar na sua prnpaganda c!citnra! imagcm
c vnz dc candidatn a Prcsidcntc da Rcpb!ica nu dc mi!itantc
dc partidn divcrsn cm cnn|untn cnm candidatn a Prcsidcntc
da Rcpb!ica dn scu prprin partidn, ainda quc csscs dnis
partidns cstc|am cn!igadns cm mbitn rcginna!, dc acnrdn cnm
n quc dispcs n art. 54 da Lci 9.504/97.
3. ConsuIla conhecida e resondida negalivamenle aos
dois queslionamenlos.
ResoIvem os Minislros do TribunaI Suerior IIeiloraI, or
maioria, resonder negalivamenle a ambas as quesles, nos
lermos do volo do reIalor. (Res. n 23.292 de 29/6/10, ReI. Min.
A!dir Passarinhn, D|e de 11/2/11).
Ainda com reIao a consuIla acima cilada, ara acIarar o conleudo
do 6 do arl. 45 da Lei n 9.504/97, vaIe lranscrever lrechos do volo do
eminenle ReIalor, Minislro A!dir Passarinhn Juninr:
(...) Ior oulro Iado, o arl. 45. 6, da Lei n 9.504/97,
inlroduzido eIa Lei n 12.034/2009 e reroduzido no arl. 6 da
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ResoIuo n 23.191/2010, ermile a uliIizao da imagem e da
voz de candidalo de mbilo nacionaI em rograma eIeiloraI de
candidalo regionaI desde que o arlido do candidalo regionaI
inlegre a coIigao em mbilo nacionaI. ()
(...)
Na hilese IegaI, orlanlo, a coIigao exisle em mbilo
nacionaI, enquanlo na esfera regionaI o candidalo concorre
aenas sob a Iegenda do seu arlido. Nesse conlexlo, a Iei
ermile ao candidalo em mbilo regionaI fiIiado ao arlido A
uliIizar na sua roaganda eIeiloraI a imagem e a voz de
candidalo a Iresidenle que concorra eIa coIigao A.
Dessa forma, ara que se|a ossiveI a arliciao de
candidalo a Iresidenle da ReubIica na roaganda eIeiloraI de
candidalo regionaI de oulro arlido a Iei ressue a exislncia
de coIigao em mbilo nacionaI.
Na consuIla ora lrazida a areciao desla c. Corle, reilo,
os queslionamenlos lralam de caso diverso, no quaI a coIigao
exisle em mbilo regionaI. Quesliona-se acerca da ossibiIidade
de se uliIizar, na roaganda eIeiloraI de candidalo a cargo
ma|orilario regionaI inlegranle de coIigao A a imagem e a
voz de candidalo a Iresidenle da ReubIica fiIiado ao arlido
A, considerando que o arlido lambem ossui candidalo a
Iresidncia da reubIica.
Nessa hilese, enlo, enlendo que a resosla aos dois
queslionamenlos deve ser negaliva, de acordo com o disoslo
nos arls. 54 e 45, 6, da Lei n 9.504/97 (...).
Inlendo, orlanlo, que o conleudo do arl. 45, 6, da Lei n 9.504/97
no afronla a exigncia de observncia do caraler nacionaI eIos arlidos
oIilicos, reforando, ao conlrario, as direlrizes de laI exigncia
conslilucionaI.
SaIienle-se, conludo, que, a exemIo da consuIla acima cilada, a
Justia E!citnra! pndc pnndcrar snbrc cvcntuais abusns c cxccssns na
participan dc Iiguras nacinnais nas prnpagandas !ncais.
Ior oulro Iado, quanlo as aIegaes de vioIao dos rinciios da
IegaIidade e da moraIidade adminislraliva, acerladas as consideraes da
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Advocacia-GeraI da Unio:
Tambem or serem enlidades de direilo rivado, aIheias
a eslrulura da Adminislrao IubIica, no so aIicaveis as
disosies conslanles do arligo 37, caput, da Consliluio aos
arlidos oIilicos e coIigaes. I que, com reIao as
agremiaes arlidarias, os ressuoslos conslilucionais de
consliluio e funcionamenlo eslo revislos no arligo 17 da
Carla.
Desse modo, os rinciios da IegaIidade e moraIidade
adminislralivas no servem como armelros de conlroIe de
conslilucionaIidade com reIao a norma conslanle do arligo
45, 6, da Lei 9.504/97.
Com efeilo, como concIui a doula Irocuradoria-GeraI da ReubIica,
a intccaac !c principics quc ncrician a A!ninisiraac Pu||ica c, pcr c|tias
raz5cs, !csca|i!a aqui.
ConslilucionaI, orlanlo, o arl. 45, 6, da Lei n 9.504/97.
8) A CRIAO DO5 PARTIDO5 POLTICO5 E A5 ALTERAE5 NA
REPRE5ENTATIVIDADE DA CAMARA DO5 DEPUTADO5
Na ADI n 4.795/DI, busca-se, esecificamenle, emreslar
inlerrelao conforme a Consliluio ao mesmo inciso II do 2 do arl.
47 da Lei n. 9.504/97 (Lei das IIeies), no senlido de
afaslar quaIquer inleIeco que venha a eslender as
agremiaes oIilico-arlidarias que no eIegeram
reresenlanles na Cmara dos Deulados o direilo de
arliciar do raleio roorcionaI de dois leros do lemo
reservado a roaganda eIeiloraI graluila no radio e na TV.
A robIemalica ora em anaIise, mais do que a queslo acerca da
liluIaridade do mandalo oIilico, assa eIa definio das rerrogalivas
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de que dise um partidn pn!ticn criadn nn cursn da !cgis!atura da
Cmara dns Dcputadns, sem ler arliciado, or bvio, das eIeies na
quaI foram eIeilos os reresenlanles do ovo.
Anles de ludo, orem, e rimordiaI lermos em menle o rocesso
hislrico de formao dos arlidos oIilicos no rasiI e suas reercusses
no desenvoIvimenlo do sislema roorcionaI de reresenlao de Iislas
aberlas.
8.1) PROCE55O HI5TRICO DE FORMAO DO5 PARTIDO5 POLTICO5
NO BRA5IL E O PROCE55O DE IMPLANTAO DA REPRE5ENTAO
PROPORCIONAL (5I5TEMA DE LI5TA5 ABERTA5)
A hislria dos arlidos oIilicos no rasiI e a adoo do sislema
roorcionaI de Iislas aberlas demonslram, mais uma vez, a imorlncia
do ermanenle debale enlre eIiles Iocais e eIiles nacionais no
desenvoIvimenlo de nossas insliluies.
Na resenle anaIise, essa ideia recai sobre a hislrica dificuIdade de
surgimenlo e forlaIecimenlo dos arlidos nacionais, dianle da inegaveI
fora das auloridades Iocais.
Duranle o rasiI CoInia, a ideia mais rxima de osies
arlidarias embora mais se aroximassem de simIes faces, ara
usar a exresso de Afonso Arinos se configurava no debale enlre o
gruo reubIicano, defensor da indeendncia, e o dos corcundas,
orlugueses regressislas.
ReIalivamenle ao Ieriodo ImeriaI, afirma SamueI DaI-Iarra
NasoIini que, ncs princircs ancs !c sua ti!a in!cpcn!cnic, a Naac
|rasi|cira nac ccnnccia parii!cs prcpriancnic !iics(o. cil. . 136). Ioi
duranle o Ieriodo RegenciaI (1831-1840), em razo da ausncia
lemoraria do Ioder Moderador, que surgiram, com fora, as rimeiras
lendncias de oinio reIalivamenle eslaveis:
(...) os reslauradores unir-se-iam auIalinamenle a aIa
moderada do ensamenlo IiberaI brasiIeiro (regressislas),
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advogando sobreludo a cenlraIizao do oder no Rio de
}aneiro, enquanlo uma maior aulonomia ara as rovincias e
uma inlerrelao amIialiva das Iiberdades ubIicas
reconhecidas eIa Consliluio de 1824 eram rinciios
defendidos eIa correnles oosla, a dos Iiberais aulnlicos.
(NASIOLINI, SamueI DaI-Iarra. o. cil., . 137)
Desses gruos surgem os dois grandes arlidos do Imerio, os
arlidos Conservador e LiberaI, que divergiam, sobreludo, em reIao ao
grau de cenlraIizao oIilica do Imerio e ao oder deferido as
rovincias.
Com a ReubIica e a adoo do federaIismo, sobressaem as anligas
rovincias, agora Islados-membros. Afonso Arinos Iembra que ja}
ncnia|i!a!c rcpu||icana cra jc!cra| cn princirc |ugar, cn scgun!c, anii-
parii!4ria, nc scnii!c nacicna|, lendo a nova eIile reubIicana verdadeira
o|eriza, hosliIidade aos arlidos nacionais (Histria c tcnria dns partidns
pn!ticns nn Brasi!. 3. ed. So IauIo: AIfa-Omega, 1980. . 53-54).
Im consequncia disso, ganham oder e esao as oIigarquias rurais
regionais, sobressaindo, conforme relralado or Viclor Nunes LeaI, em
sua cIassica obra Cnrnnc!ismn, cnxada c vntn, a chamada oIilica dos
governadores, cu|o eIo rimario era a oIilica dos coroneis.
Com o coroneIismo e seu inerenle sislema de recirocidade, lem-
se a maniuIao do volo eIos chefes Iocais, em lorno dos quais se
arregimenlavam as oIigarquias Iocais. Nas aIavras de Nunes LeaI,
jc}ssa pc!crcsa rca|i!a!c rcj|cic-sc !c nc!c sinicn4iicc na ti!a !cs parii!cs,
agratan!c cs cn|aracs quc |ncs a!tcn !a crganizaac jc!craiita !c pais
(Cnrnnc!ismn, cnxada c vntn. 3. ed., Rio de }aneiro: Nova Ironleira, 1997.
. 271).
Com efeilo, o eIeilorado era dominado eIas siluaes esladuais. A
base da oIilica era o dominio dos governadores sobre o volo. Deixava-se
de Iado a ideia de arlidos nacionais, que oderiam lrazer riscos ara a
aulonomia dos Islados, e surgiam cs jancscs P. |. jParii!cs
|cpu||icancs} cn quasc ic!c c Brasi| (Afonso Arinos. o. cil. . 57).
Como exIicila SamueI DaI-Iarra NasoIini:
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As alividades arlidarias, conquanlo exisla, desenvoIve-
se em lermos eslrilamenle regionais, lralando-se, no mais das
vezes, de gruos oIigarquicos reunidos em lorno de um Iider ou
famiIia. As inicialivas ioneiras de arlidos nacionais, lodas
eIas genuinamenle arIamenlares, maIogram: assim o Iarlido
ReubIicano IederaI de Irancisco GIicerio (1893-1897), o
Iarlido ReubIicano Conservador de Iinheiro Machado (1910-
1914) e o Iarlido ReubIicano LiberaI de Rui arbosa.
Dominam a cena oIilica os arlidos reubIicanos regionais dos
dois Islados mais ricos da Iederao, So IauIo e Minas Gerais,
que, de forma ralicamenle ininlerrula, se revezam na
residncia da ReubIica or cerca de quarenla anos. (o. cil.,
. 139)
De iguaI modo, |uridicamenle, os arlidos enlo exislenles no
linham sequer disciIina esecifica, fundavam-se no direilo geraI de
associao civiI, reguIado eIo Cdigo CiviI de 1916.
Ioi somenle as a RevoIuo de 1930 e de suas hislricas
consequncias no Direilo IIeiloraI nacionaI, com a edio do Decrelo
21.076, de 1932, rimeiro Cdigo IIeiloraI brasiIeiro, que se assou a ler
um instrumcntn |urdicn nacinna! reconhecendo a exislncia |uridica dos
arlidos oIilicos, reguIando o seu funcionamenlo, os quais, or sua vez,
odiam ser (arl. 18): (i) ermanenles, adquirindo ersonaIidade |uridica,
medianle inscrio no regislro a que se refere o arl. 18 do Cdigo CiviI
(ii) rovisrios, formados lransiloriamenle ara disular as eIeies (iii)
sendo a eIes equiarados as associaes de cIasse IegaImenle consliluidas.
Iram admilidas, ainda, as candidaluras avuIsas (arl. 88, aragrafo unico),
desde que requerido or um numero minimo de eIeilores, e ermilidos os
arlidos esladuais.
Mudanas como essas no surlem efeilos de um dia ara o oulro.
Nas aIavras de Afonso Arinos,
a nacinna!izan dns partidns s pndcria vir mais
tardc. Nn cstava, ainda, dcntrn da mcnta!idadc da pnca.
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5cria Irutn da cvn!un natura! dn pcnsamcntn pn!ticn c
tambm da cxpcrincia ccntra!izadnra da ditadura (o. cil. .
63, grifos nossos).
O dominio dos arlidos esladuais erdurou. Como Iembra SamueI
DaI-Iarra NasoIini, no obslanle o surgimenlo de aIgumas novas
Iegendas, derivadas de ruluras nas oIigarquias Iocais roduzidas eIo
Movimenlo de 1930, lais como o Iarlido Democralico IauIisla e o Iarlido
Liberlador Gaucho,
esses limidos avanos refIelem, a bem da verdade,
muilo da origem sociaI e ideoIgica dos revoIucionarios,
divididos enlre o movimenlo icncniisia, reformador, mas, or
essncia, avesso ao IuraIismo e aos arlidos oIilicos, e
c|igarquias rcgicnais, como a mineira e a gaucha, que
enxergavam na RevoIuo aenas um inslrumenlo ara aear
do oder federaI a eIile cafeicuIlora auIisla (o. cil., . 142).
Com o goIe de 1937, um dos rimeiros alos do Islado Novo foi a
edio do Decrelo-Iei n 37, de 2 de dezembro de 1937, que dissoIveu
comuIsoriamenle lodos os arlidos oIilicos, cominando enas severas
aos seus lransgressores.
Isse decrelo-Iei somenle foi revogado com a edio, cm 1945, do
Dccrctn-!ci n 7.586, lambem conhecido como Lei Agamenon
MagaIhes, |a no finaI da diladura Vargas e se beneficiando de sua
infIuncia cenlraIizadora, passandn-sc, Iina!mcntc, a sc cxigir dns
partidns pn!ticns uma atuan cm mbitn nacinna!. Segundo Afonso
Arinos,
Nesle onlo a infIuncia cenlraIizadora do Islado Novo
foi benefica. AquiIo que no linha conseguido a Consliluinle de
1934 o reconhecimenlo soIene dos arlidos como inslrumenlo
de governo e a imosio do seu caraler nacionaI a
Consliluio de 1946 |a enconlra feilo, alraves da Iei eIeiloraI da
diladura.
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I, achando o caminho aberlo, no leve mais que conserva-
Io, o que fez sem dificuIdades. Ioi, no ha duvida, um grande
asso, o do decrelo 7.586.
O rocesso hislrico da nacionaIizao dos arlidos achou
nesle diIoma uma acoIhida eslimuIanle ara seu
desenvoIvimenlo. As condies gerais eram mais favoraveis a
essa acoIhida. Irogredira a menlaIidade arlidaria e se
enriquecera com a exerincia de 1932-1937 (o. cil. . 80).
Irocurava-se eslimuIar a menlaIidade arlidaria nacionaI, imondo
a criao de arlidos em bases nacionais (LIAL, Viclor Nunes. o. cil., .
262). uscava-se, com isso, diminuir a fora das eIiles regionais,
afaslando-se, |unlamenle com os arlidos esladuais, a sombra das
disulas Iocais.
InegaveImenle, a ausncia de reresenlalividade hislrica dos
arlidos oIilicos brasiIeiros e o ermanenle debale sobre a conlraosio
enlre a unidade nacionaI e a fora das eIiles Iocais refIelem no rrio
desenvoIvimenlo do sislema de reresenlao roorcionaI brasiIeiro.
O Iatn dc nn sc cnnhcccr um vcrdadcirn sistcma partidrin dc
mbitn nacinna!, cmbnra ncccssrin para asscgurar a unidadc da Nan,
c dc sc tcr, primnrdia!mcntc, uma basc c!citnra! rcginna! rcvc!a a
ncccssidadc dc sc cnnIcrir, cmbnra adntandn n sistcma prnpnrcinna!,
rcprcscntan as c!itcs !ncais, pnr intcrmdin dn vntn uninnmina!.
Como |a saIienlado, o sislema roorcionaI no rasiI leve seu inicio
em 1932, com o Cdigo IIeiloraI, consubslanciado eIo Decrelo n 21.076,
sob a egide da Consliluio de 1891, que consagrava o rinciio da
reresenlalividade.
Conludo, ainda duranle o Imerio, iIuslres como o maranhense }oo
Mendes de AImeida e o cearense }ose de AIencar, em razo dos refIexos
das ideias de reresenlao que afIoravam na Iuroa, |a defendiam a lese
da reresenlao roorcionaI.
Como informa }uIiano Machado Iires, em disserlao sobre o
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rocesso de imIanlao da reresenlao roorcionaI no rasiI, em
1870, }oo Mendes de AImeida, eIeilo deulado eIa rovincia de So
IauIo, aresenlou o Iro|elo de Lei n 251, roondo que o ais adolasse a
reresenlao essoaI com volo conlingenle, que consislia na !itisac
!cs tcics pcr c|assc c !cpcn!cn!c !a quanii!a!c c !c iipc !c tcics rccc|i!cs, cs
can!i!aics scrian scpara!cs cn ircs iipcs !c iurnas, cnana!as !c cspcciais,
gcrais cu su|si!i4rias. Imbora sequer lenha sido disculida, a roosla
!cncnsira a prcscna !cs pcnsancnics !c rcprcscniaac prcpcrcicna| cnirc cs
par|ancniarcs |rasi|circs (A invcnn da !ista abcrta: o rocesso de
imIanlao da reresenlao roorcionaI no rasiI. Disserlao
aresenlada ao Inslilulo Universilario de Iesquisas do Rio de }aneiro/
Iuer| ara a obleno da liluIao de Meslre em Cincia IoIilica. rasiIia:
2009. fI. 22).
Trs anos deois, em 1873, }ose de AIencar, arIamenlar eIo Ceara,
aresenlou um ro|elo de Reforma IIeiloraI, abordando, de forma
rofunda, a queslo da reresenlao das minorias e a necessidade de um
sislema alo a viabiIizar a genuina reresenlao. Mas, nas aIavras do
escrilor:
Ha anos que o aulor desla obra se occuou da queslo
eIeiloraI, base do governo reresenlalivo.
Im |aneiro de 1859 inseriu no }ornaI do Commercio
aIguns arligos no designio de resoIver o difficiI robIema da
reresenlao da minoria. Irounha o meio ralico de
reslrico do volo de modo a deixar margem sufficienle ara
que fosse lambem aurado o volo das fraces.
Im lermos mais osilivos, o numero de volados devia ser
inferir ao numero de eIeilos na rooro convenienle ara
garanlir uma reresenlao a minoria sem risco da maioria
(5ystcma rcprcscntativn. ed. fac-sim. rasiIia: Senado IederaI,
1996. . 3).
Seus queslionamenlos acerca do sislema eIeiloraI brasiIeiro vieram a
refIelir, iniciaImenle, na edio do Decrelo n 2.675, de 1875, conhecido
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como Lei do Tero, e, finaImenle, no Cdigo IIeiloraI de 1932.
A Lei do Tero foi assim chamada orque os eIeilores volavam em
dois leros do numero lolaI dos que deviam ser eIeilos, sendo dois leros
dos cargos reenchidos eIa maioria e um lero, eIa minoria. Issa foi a
rimeira formuIao IegaI de reresenlao das minorias no rasiI.
Com a edio da Lei n 3.029, de 1881, denominada Lei Saraiva que
recebeu essa denominao orque o ConseIheiro Saraiva foi o
resonsaveI eIa reforma eIeiloraI, lendo encarregado Rui arbosa de
redigir o ro|elo da nova Iei aboIiram-se as eIeies indirelas, adoladas
desde 1821, inlroduzindo-se, assim, as eIeies direlas e or dislrilo ara
deulados federais.
Irecursor do sislema roorcionaI na ReubIica, Assis rasiI
ubIica, em 1893, seu rinciaI Iivro, Dcmncracia rcprcscntativa dn
vntn c dn mndn dc vntar, escrilo como |uslificaliva ara mais um ro|elo
de reforma da IegisIao eIeiloraI brasiIeira. Nas ainda aluais aIavras de
Assis rasiI, que se auloinliluIava rcprcscnianic !a Naac:
Anles de ludo, e no lendo em visla se no o mais
eIemenlar esirilo de |uslia, arece cIaro que a maioria dos
eIeilores deve fazer a maioria dos reresenlanles, mas no a
unanimidade da reresenlao sc csta rcprcscntan nacinna!
c nn dc um partidn, c!a dcvc rcI!ctir, tantn quantn pnssvc!
cnmn hbi! miniatura, a situan gcra!, a snma das npinics
dn pnvn quc cnmpcm a nan. A minoria lem o direilo de ser
reresenlada, e e reciso reconhec-Io e salisfaz-Io
(Dcmncracia rcprcscntativa - do volo e do modo de volar. 3. ed,
refundida, Lisboa: GuiIIard, AiIIaud C.a, ref. 1893. . 131,
grifos nossos).
Defendia, ainda, Assis rasiI a necessidade de formao de uma
unica circunscrio nacionaI como inslrumenlo de se obler o que
chamava de nacicna|izaac !c tcic c !a rcprcscniaac. Mas leve de ceder
dessa roosio, em razo da vasla exlenso do ais, referindo a
reresenlao or Islado,
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ois no e de eserar que |amais se eslabeIea unidade de
coIIegio nesle incommensuraveI coIosso, cu|as rovincias,
federadas or um vincu!n mais scntimcnta! dn quc pn!iticn,
so mais diversas em muilos casos enlre si do que aIgumas
naes indeendenles em reIao a oulras e encerram muilas
d'eIIas mais lerrilorio ou mais ouIao do que quasi lodos os
Islados soberanos da America Lalina. (o. cil. . 213-214,
grifos nossos).
Assis rasiI reconhecia a dificuIdade ara a emergncia de
verdadeiros arlidos oIilicos no Iais, onderando, no obslanle, que laI
razo no oderia se lransformar em um emeciIho ao desenvoIvimenlo
de um sislema de reresenlao, ois
a diviso dos cidados em arlidos se lorna fenmeno
inevilaveI Iogo que a vida nacionaI comea a formaIizar-se,
ainda que no mui nilidamenle. A exislncia de arlidos e, ois,
um falo com o quaI se lem de conlar necessariamenle na
evoIuo das naes (apud ROSSARD, IauIo (org.). Idcias
pn!ticas dc Assis Brasi!. rasiIia: Senado IederaI, 1989. v. 3. .
317-335).
Com efeilo, embora a adoo do sislema roorcionaI se|a obra do
Cdigo IIeiloraI de 1932, resuIlado da RevoIuo de 1930, foram as obras
de Assis rasiI que, desde os rimrdios do regime reubIicano ale as
veseras da RevoIuo, focaIizaram e exuseram assim o maximo
robIema oIilico da Nao, |amais resoIvido e que nunca se lenlara
resoIver inlegraI e racionaImenle (CARAL, }oo C. da Rocha. Cdign
E!citnra! da Rcpb!ica dns Estadns Unidns dn Brasi! - Decrelo n. 21.076,
de 24 de fevereiro de 1932. 3. ed. Rio de }aneiro: Ireilas aslos, 1934. . 6).
}uIiano Machado Iires cila inleressanle delaIhe desse momenlo
hislrico, que bem demonslra a imorlncia ara Assis rasiI do sislema
or eIe defendido:
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Anles de lomar osse, Vargas |a arlicuIava a escoIha dos
nomes que iriam inlegrar o minislerio do Governo Irovisrio.
IscoIhe Assis rasiI ara a asla da AgricuIlura, Induslria e
Comercio. Conforme Vargas escreveu em seu diario, a escoIha e
a rria nomeao de Assis se deram sem que o Iider do
Iarlido Liberlador livesse sido consuIlado. GeluIio no quis
correr o risco de ouvir uma resosla negaliva (VARGAS, 1995).
Assis rasiI aceilou or leIegrama a oferla.
Os |ovens adelos do Iarlido Liberlador reagiram maI ao
convile. IIes no aceilavam que o roagandisla da reubIica e
Iider civiI dos maragalos e lenenlislas, aceilasse ser auxiIiar do
'ncutcau ricnc da ReubIica'. AfinaI, ara esses |ovens, o correlo
seria o conlrario. Im visila ao |ornaI Islado do Rio Grande,
rgo oficiaI do I. L., Assis disse ao |ornaIisla Mem de Sa, enlo
com 26 anos, 'oIhe, menino, saiba que lodo homem lem seu
reo. Iu lenho o meu. No e o Minislerio da AgricuIlura, no.
I o Cdigo IIeiloraI, que considero a Carla de AIforria do ovo
brasiIeiro. Vou arranca-Ia do Governo e o meu reo'. (S,
1973, . 124-125). Auguslo Ribeiro, (2001, . 137) em um Iivro
r-Vargas, afirma que Assis rasiI leria dilo: 'GeluIio vai nos
dar a anislia, o volo secrelo e o volo roorcionaI. I or isso
que Iulamos ha lanlo lemo' (o. cil. . 50-51).
Ioi assim, sob forle infIuncia do sislema rooslo or Assis rasiI,
que o rimeiro Cdigo IIeiloraI brasiIeiro foi ubIicado como o Decrelo-
Iei n 21.076, em 24 de fevereiro de 1932, lrazendo uma serie de inovaes
a IegisIao eIeiloraI, como o volo secrelo, a }uslia IIeiloraI e o volo
feminino, mas, rinciaImenle, o rimeiro modeIo de reresenlao
roorcionaI do ais.
Segundo Assis rasiI, a referida IegisIao icn nuiic !c crigina|, nac
c ccpia !c |ci a|guna, ccnca pcr isic. scncs c princirc pais !c nun!c quc jcz
un Cc!igc ||ciicra| (o. cil. v. 2, . 184).
A reresenlao roorcionaI eslava disosla no arl. 58 do Decrelo e,
|a nessa eoca, enunciaram as ideias de quocienle eIeiloraI e quocienle
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arlidario. O quocienle eIeiloraI era delerminado eIa diviso enlre o
numero de eIeilores que concorressem a eIeio e o numero de Iugares a
serem reenchidos, desrezando-se a frao. }a ara a delerminao do
quocienle arlidario, dividia-se o quocienle eIeiloraI eIo numero de
volos emilidos em ceduIas sob a mesma Iegenda, lambem desrezando a
frao. A volao aconlecia em dois lurnos simuIlneos e cada eIeilor
odia volar, no rimeiro lurno, em um s nome e, no segundo lurno, em
varios, a deender do numero de Iugares a reencher. Consideravam-se
eIeilos em rimeiro lurno aqueIes candidalos que aIcanassem o
quocienle eIeiloraI e, na ordem da volao oblida, lanlos candidalos
regislrados sob a mesma Iegenda quanlo indicasse o quocienle arlidario.
Im segundo lurno, eram eIeilos os demais candidalos mais volados, ale
que fossem reenchidos lodos os Iugares no reenchidos no rimeiro
lurno.
De acordo com o Cdigo de 1932, o eIeilor volava em um candidalo
e essa volao essoaI recebida eIo candidalo seria uliI a Iegenda na
hora de se dividir as vagas do segundo lurno (reslos as a aIicao dos
quocienles).
O sislema adolado era, em verdade, um sislema mislo: roorcionaI
no rimeiro lurno e ma|orilario no segundo, ois conlemIava a eIeio,
em segundo lurno, dos mais volados enlre os que no haviam aIcanado
o quocienle eIeiloraI.
Ademais, o Decrelo 21.076/32 ermilia, ainda, a aresenlao de
candidaluras avuIsas, sem vincuIao a Iegenda arlidaria, o que
somenle foi vedado na decada de 40.
A Consliluio de 1934 manleve a imorlncia do regime
reresenlalivo. O seu arl. 23 delerminou que os reresenlanles do ovo
na Cmara dos Deulados fossem eIeilos medianle sislema roorcionaI.
Mas, como saIienla Vilor Nunes LeaI, as criiicas ac cc!igc c|ciicra|,
susciia!as pc|cs p|ciics !c naic !c 1933 c cuiu|rc !c 1934, nciitaran a
prcnu|gaac !c cuirc |ci n 48, !c 4 !c naic !c 1935 (o. cil. . 158).
Com efeilo, a Lei n 48, de 1935, modificou o Cdigo IIeiloraI de
1932, passandn-sc a adntar n sistcma quc hn|c cnnhcccmns cnmn dc
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!istas abcrtas, de forma que as ceduIas eIeilorais assavam a conler
aenas um unico nome, dando novos conlornos ao sislema eIeiloraI
brasiIeiro.
Dos debales lravados acerca do ro|elo de Iei que resuIlou nas
referidas aIleraes, coIhidos do esludo reaIizado or }uIiano Machado
Iires, sobressaem imorlanles conlribuies ara a resenle anaIise.
Cile-se, or oorluno, lrecho do debale em lorno do volo
uninominaI:
arrelo CameIo ... O Cdigo coIheu o volo naluraI
do brasiIeiro, o volo esonlneo, o volo rimilivo, que e o volo
uninominaI. Na verdade, a maneira inslinliva, rimaria e
humana de volar e o volo individuaI.
Iedro AIeixo No conheo oulro volo que no se|a
individuaI mesmo denlro das organizaes e semre assim.
arrelo CameIo No e exalo o volo de arlido e volo
de consrcio no se vola ai de homem ara homem.
Iedro AIeixo Mas e semre de modo individuaI que se
vola, referindo esle ou aqueIe arlido.
arrelo CameIo O volo de Iegenda e comIelamenle
ooslo ao rinciio individuaIisla e uma forma coIelivisla, em
oosio a individuaIisla (DIL, 1935, . 1201-1206) (o. cil. .
110).
Ainda sobre a escoIha do sislema roorcionaI, vaIe mencionar a
defesa de }oo ViIIasbas da adoo do sislema de Iislas fechadas, de
forma que a ordem de volao dos candidalos deveria ser aqueIa dada no
regislro eIos reseclivos arlidos. O sislema rooslo, no enlanlo, foi
combalido or Iedro AIeixo:
}oo ViIIasbas A cIassificao deve ser dada eIos
arlidos. Se o arlido arca com a resonsabiIidade de coIocar
delerminados candidalos na cabea das ceduIas, em rimeiro
lurno, se eIe lem a cerleza de que no sero viloriosos nas urnas
lodos os candidalos e de que fara, aenas, um reresenlanle,
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or que no assume a resonsabiIidade da coIocao de lodos
os demais nomes
AdoIfo ergamini Ior ordem referenciaI arlidaria
Iedro AIeixo Meu receio e que fossemos insliluir denlro
dos arlidos a ossibiIidade de abusos eIas direes
arlidarias. Ireferi enlregar aos eIeilores do arlido a escoIha
dos seus candidalos a deixar que a direo arlidaria fique
discricionariamenle disondo da coIaborao dos candidalos
(DIL, 1935, .1227-1229) (o. cil. . 115).
Imbora a Lei n 48 sequer lenha sido coIocada em ralica, ois, em
10 de novembro de 1937, anles das eIeies revislas, houve a defIagrao
do regime dilaloriaI do Islado Novo e uma nova Consliluio foi
oulorgada - da quaI se dereende que os reresenlanles do ovo eram
eIeilos indirelamenle -, a nnvidadc dn sistcma dc !istas abcrtas passnu a
cstar prcscntc cm tnda a !cgis!an c!citnra! brasi!cira.
ComIelando, ainda, o sislema eIeiloraI roorcionaI uliIizado ale os
dias aluais, com a ubIicao do Decrelo-Lei 7.586, de 28 de maio de 1945,
foi, finaImenle, exlinla a ossibiIidade de candidaluras avuIsas,
ganhandn ns partidns pn!ticns n mnnnp!in dn !anamcntn dc
candidaturas, cxigindn-sc, cm cnntrapartida, a atuan cm mbitn
nacinna!.
O sislema eIeiloraI brasiIeiro, de reresenlao roorcionaI de Iisla
aberla, surge desses embales resuIlado que foi da con|ugao de nossa
ausncia de lradio arlidaria com a fora das nossas bases eIeilorais
regionais. Diantc das diIicu!dadcs histricas dc dcscnvn!vimcntn dc
Inras partidrias nacinnais, nn havia cnmn Inrar ns c!citnrcs dn pas
a vntar cm partidns.
Como |a asseverava Assis rasiI, jc} assin c casc |rasi|circ un
!aquc||cs cn quc a naiurcza !as ccusas sanccicna a quc|ra !cs principics (o.
cil. . 214).
Dianle dessa reaIidade, diferenlemenle de oulros modeIos
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roorcionais, na maiorias das vezes de Iislas fechadas, desenvoIveu-se,
no rasiI, sislema roorcionaI ecuIiar e diferenciado. Sislema
semeIhanle, segundo informa Scoll Mainaring, e adolado, com cerlas
diferenas, na IinIndia e no ChiIe.
Na ralica, esse modeIo, Irutn da cu!tura pn!tica brasi!cira,
conlribuiu, em muilo, ara o rocesso de ersonaIizao do volo e, em
consequncia, ara a conlinuidade do enfraquecimenlo dos arlidos
oIilicos. Como deslaca OIavo rasiI de Lima }unior, esse modeIo
encora|ava a vida arlidaria, mas, ao mesmo lemo,
incenlivava o desenvoIvimenlo de forles Iideranas individuais,
criando um esao roicio ao confronlo enlre arlidos e
Iideres, o que acarrelaria o enfraquecimenlo dos rimeiros
dianle das grandes Iideranas individuais (Partidns Pn!ticns
brasi!cirns 1945 a 1964. Rio de }aneiro: GraaI, 1983, . 56).
Isse conlinua a ser o nosso sislema aluaI.
Com efeilo, a Consliluio IederaI de 1988, dando sequncia ao
modeIo adolado desde 1932, eslabeIeceu, em seu arl. 45, o sislema
roorcionaI ara as eIeies de deulados federais, de deulados
esladuais e de vereadores. No adenlrou o lexlo conslilucionaI no modeIo
esecificamenle a ser adolado, embora, duranle os debales da AssembIeia
NacionaI Consliluinle, se lenha lenlado adolar modeIos esecificos, como
o sislema dislrilaI mislo.
IessoaImenle, enlendo que a con|ugao do sislema roorcionaI de
Iislas aberlas e de volao uninominaI com a exigncia conslilucionaI de
arlidos nacionais, com bases dislrilais nas unidades da Iederao
Islados-membros e Dislrilo IederaI , e, acima de ludo, sn!un
adcquada a rcprcscntan Icdcrativa nn mbitn da Nan.
Im verdade, enlendo que se lrala de um sistcma dc Ircins c
cnntrapcsns, nuiaiis nuian!is, simiIar aqueIe necessario ara garanlir a
indeendncia e a harmonia enlre os Ioderes do Islado (arl. 2 da
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Consliluio).
IxIico: exige-se dos arlidos o caraler nacionaI, mas se ermile que
se|am eIes formados eIas eIiles/bases regionais. Ao mesmo lemo,
confere-se ao ovo/eIeilor a ossibiIidade de, ao eIeger seus
reresenlanles arIamenlares, fazer uso do volo uninominaI, garanlindo-
se, assim, que o reresenlanle eIeilo reresenle sua base eIeiloraI, os
inleresses Iocais, mas sem riscos ara a Nao, |a que essa reresenlao
se da no mbilo de uma Ialaforma ideoIgica nacionaI o arlido
nacionaI.
Ao mesmo asso no se da aos arlidos o oder de disor sobre a
ordem da Iisla, evilando a criao de uma eIile oIilica nacionaI.
AIem disso, se imede a formao de uma eIile nacionaI, lambem
eIa imossibiIidade de candidaluras ao IarIamenlo eIo dislrilo da
Nao. No exislem deulados nacionais. Os dislrilos so os Islados e
o Dislrilo IederaI.
Como se v, o sislema de volao uninominaI, de Iisla aberla de
candidalos, lraz consequncias e queslionamenlos de dificiI soIuo, no
se admilindo, nessa seara, afirmaes absoIulas ou que desconsiderem as
ecuIiaridades que resuIlam desse sislema.
A minha cnnc!usn quc, nn nnssn sistcma prnpnrcinna!, nn h
cnmn aIirmar, simp!csmcntc, quc a rcprcscntatividadc pn!tica dn
par!amcntar cst atrc!ada a !cgcnda partidria para a qua! Ini c!citn,
Iicandn, cm scgundn p!ann, a !cgitimidadc da cscn!ha pcssna!
Inrmu!ada pc!n c!citnr pnr mcin dn suIrgin.
IeIo conlrario, em razo das caraclerislicas rrias do sislema de
Iislas aberlas, diversas daqueIas das Iislas fechadas, n vntn amca!hadn d
prcva!ncia a cscn!ha pcssna! dn candidatn pc!n c!citnr, cm dctrimcntn
da prnpnsta partidria.
Como exIicila Maurizio Colla, a escoIha do sislema arlidario no
se resume a forma de decidir quais so os eIeilos, a escoIha enlre o
sislema de Iislas aberlas e Iislas fechadas significa lambem decidir quaI o
aseclo da reresenlao que se quer ressaIlar (Dicinnrin dc Pn!tica. 13.
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ed., v. 2, rasiIia: Unb, 2010. . 1105).
Desse modo, embora a fiIiao arlidaria se|a condio de
eIegibiIidade (arl. 14, 3, V, CI/88), no se admilindo candidaluras
avuIsas, n vntn s na !cgcnda partidria apcnas uma Iacu!dadc dn
c!citnr (arl. 176 do Cdigo IIeiloraI), npn cxcrcida pnr uma pcqucna
minnria dc c!citnrcs. Conquanlo se facuIle a ossibiIidade do volo de
Iegenda, a verdade e que n vntn dn c!citnr brasi!cirn, mcsmn nas
c!cics prnpnrcinnais, cm gcra!, sc d cm Iavnr dc dctcrminadn
candidatn.
Basta vcr ns nmcrns das !timas c!cics para dcputadn Icdcra!
(2010): scgundn dadns dn Tribuna! 5upcrinr E!citnra!, dn tnta! dc vntns
v!idns, 9,19 Inram dc !cgcnda c 90,81, vntns nnminais.
em or isso, o eso do arIamenlar, eIeilo nominaImenle, deve ser
considerado, sim, ara fins de reresenlalividade, no caso de criao de
novo arlido oIilico (assim como nos casos de fuso e de incororao)
ara o quaI migrou o deulado, ainda que eIeilo or arlido diverso.
Disso |a decorre, orlanlo, a inviabiIidade de se decIarar a
inconslilucionaIidade da inlerrelao queslionada eIos aulores da ADI
n 4.795 com fundamenlo no sislema roorcionaI de eIeio (arl. 45,
CI/88).
8.2) O 7;<=> DO ART. 17 DA CON5TITUIO FEDERAL E A
EQUIPARAO CON5TITUCIONAL ENTRE A5 HIPTE5E5 DE CRIAO, FU5O
E INCORPORAO DE PARTIDO5 POLTICO5
AIem das razes acima, ara chegar a concIuso do meu volo, lomo
ainda or base, em resumo, os seguinles receilos:
A) a Iiberdade de criao de arlidos oIilicos (arl. 17, CI/88).
) a aridade conslilucionaI enlre as hileses de criao, fuso e
incororao de arlidos oIilicos
C) a inviabiIidade de aIicao do crilerio do desemenho eIeiloraI
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ara os casos de criao de novas Iegendas arlidarias
D) a dislino enlre a hilese de migrao direla de deulados
federais ara arlido oIilico novo (criao, fuso e incororao de
arlido oIilico) e a hilese de migrao ara Iegenda que |a arliciou
de eIeies anleriores (|usla causa sem erda de mandalo).
Como saIienla a semre cIassica Iio de Giovanni Sarlori, o
IuraIismo oIilico in!ica una !itcrsijicaac !c pc!cr c, nais prccisancnic, a
cxisicncia !c una p|ura|i!a!c !c grupcs quc sac ac ncsnc icnpc in!cpcn!cnics
c nac-inc|usitcs (Partidns c sistcma partidrins. Id. rasiIeira. Rio de
}aneiro: Zahar rasiIia: Universidade de rasiIia, 1982, . 34).
Na aluaIidade, so os arlidos oIilicos os rinciais enles
IuraIislas. Conseclarias direlas do IuraIismo, as agremiaes
arlidarias consliluem fundamenlo rrio da ReubIica Iederaliva do
rasiI, conforme inscrilo no arl. 1, V, da Lei IundamenlaI.
Mereceram, or isso, na Consliluio de 1988, aleno e disciIina
eseciaI, lendo-se deslacado sua reIevncia no rocesso eIeiloraI,
eslabeIecendo-se, incIusive, como condio de eIegibiIidade a fiIiao
arlidaria (CI, arl. 17).
A Carla da ReubIica consagra, ademais, Iogo na cabea do arl. 17 da
Carla Maior, a !ibcrdadc dc crian, Iusn, incnrpnran c cxtinn dc
partidns pn!ticns, Iimilada essa Iiberdade a necessidade de resguardar os
vaIores da soberania ouIar, do regime democralico, do
Iuriarlidarismo e dos direilos fundamenlais da essoa humana. Vidc:
Arl. 17. I Iivre a criao, fuso, incororao e exlino
de arlidos oIilicos, resguardados a soberania nacionaI, o
regime democralico, o Iuriarlidarismo, os direilos
fundamenlais da essoa humana e observados os seguinles
receilos:
I - caraler nacionaI
II - roibio de recebimenlo de recursos financeiros de
enlidade ou governo eslrangeiros ou de subordinao a esles
III - reslao de conlas a }uslia IIeiloraI
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IV - funcionamenlo arIamenlar de acordo com a Iei.
TaI inovao no assou desercebida nos debales da AssembIeia
NacionaI Consliluinle. Nas aIavras do Deulado Irancisco Rossi:
Ior oorluno, Iembramos, nossa roosla conlemIa a
ossibiIidade da Iivre criao de arlidos. Issa medida,
fundamenlaI na conslruo de uma sociedade democralica e
IuraIisla, harmoniza-se, de forma inconleslaveI, com a criao
dos dislrilos e, nesles, com o volo ma|orilario e roorcionaI,
eIemenlos essenciais ara a alivao do rocesso de criao de
agremiaes arlidarias.
Como bem acenluou o Minislro Gi!mar Mcndcs na ADI n 1.351, e o
arlido oIilico que figura como onle enlre a sociedade e o Islado, se|a
no momenlo eIeiloraI, se|a nos demais aseclos da alividade oIilica.
Vidc:
Os arlidos oIilicos so imorlanles insliluies na
formao da vonlade oIilica. A ao oIilica reaIiza-se de
maneira formaI e organizada eIa aluao dos arlidos
oIilicos. IIes exercem uma funo de mediao enlre o ovo e
Islado no rocesso de formao da vonlade oIilica,
eseciaImenle no que concerne ao rocesso eIeiloraI. Mas no
somenle duranle essa fase ou eriodo. O rocesso de formao
de vonlade oIilica lranscende o momenlo eIeiloraI e se ro|ela
ara aIem desse eriodo. Inquanlo insliluies ermanenles de
arliciao oIilica, os arlidos desemenham funo singuIar
na comIexa reIao enlre o Islado e sociedade. Como nola
Grimm, se os arlidos oIilicos eslabeIecem a mediao enlre o
ovo e o Islado, na medida em que aresenlam Iideranas
essoais e rogramas ara a eIeio e rocuram organizar as
decises do Islado consoanle as exigncias e as oinies da
sociedade, no ha duvida de que eIes aluam nos dois mbilos.
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Se o rocesso eIeiloraI deve reresenlar o inslrumenlo medianle o
quaI as diversas e variaveis aIlernalivas oIilicas, sociais e econmicas so
aresenladas ao con|unlo de eIeilores, que aonlaro suas referncias
com o exercicio do sufragio, so os arlidos oIilicos, nesse conlexlo, que
viabiIizam o aorle de ideias Iurais.
Como saIienla IaviIa Ribeiro, o arlido oIilico, em consonncia
com o osluIado do IuraIismo oIilico,
corresonde anles de ludo a uma exigncia da
democralizao do oder oIilico de modo a que se ossa
refIelir a IuraIidade de oinies no ambienle da sociedade,
lornando ossiveI o acifico revezamenlo das invesliduras
governamenlais aIicando o melodo da delerminao
arilmelica das lendncias ma|orilarias (o. cil. . 222).
Da a rc!cvncia dn p!uripartidarismn c dn cstmu!n cnnstitucinna!
a Inrman c an dcscnvn!vimcntn das agrcmiacs partidrias cnmn
su|citns dn prnccssn c!citnra!.
Ior oulro Iado, como |a aonlava Maurice Duverger, rimeiro aulor
a esludar as infIuncias dos sislemas eIeilorais no rocesso oIilico, e
rria da reresenlao roorcionaI a caacidade de muIliIicar o
numero de arlidos, favorecendo a criao de novos e a ciso dos
exislenles (Os Partidns Pn!ticns. Rio de }aneiro: Zahar Idilores, 1970).
Ixlraio, orlanlo, do princpin da !ibcrdadc dc crian c
transInrman dc partidns, conlido no caput do arl. 17 da Consliluio
da ReubIica, o fundamenlo conslilucionaI ara reular como Iegilimo o
enlendimenlo de que, na hiptcsc dc crian dc um nnvn partidn, a
nnvc! !cgcnda, para Iins dc accssn prnpnrcinna! an rdin c a tc!cvisn,
!cva cnnsign a rcprcscntatividadc dns dcputadns Icdcrais quc para c!a
migraram dirctamcntc dns partidns pc!ns quais Inram c!citns.
Dcstaquc-sc quc nn sc cst a Ia!ar apcnas cm !ibcrdadc abstrata
dc crian, nn scntidn Inrma! dc nn sc cstabc!cccrcm nbstcu!ns a sua
Inrman, mas, cspccia!mcntc, nn scu scntidn matcria! dc viabi!izar a
pcrmanncia c n dcscnvn!vimcntn dcssas nnvas agrcmiacs.
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Como |a ressaIlado a exauslao na rimeira arle desse volo, o
direilo conslilucionaI das agremiaes ao accssc graiuiic ac r4!ic c a
ic|ctisac, na jcrna !a |ci, consagrado no arl. 17, 3, da Consliluio, e de
inegaveI reIevncia ara a exislncia e o desenvoIvimenlo dos arlidos
oIilicos. Mais ainda o e ara os arlidos recem-criados, consislindo a
roaganda eIeiloraI graluila em momenlo oorluno ara a nova Iegenda
se fazer conhecida, exondo ao ubIico em geraI as rooslas oIilicas de
seus candidalos.
Nesse senlir, Sergio ServuIa da Cunha e Roberlo AmaraI aonlam
que a oo do Consliluinle or uma sociedade IuraIisla lem cnntcdn
prcscritivn, de forma que a lenlaliva de conler a roIiferao e a aluao
dos enles Iurais seria incomaliveI com o lexlo conslilucionaI. Nas
aIavras dos aulores, afirmar
que uma sociedade deve ser IuraIisla no significa fixar-
se uma delerminao numerica, () denlro da quaI se ermile
a convivncia dos diferenles Significa, ao conlrario, o dever de
criar e manler esse esao de convivncia reslringi-Io, direla ou
indirelamenle, corresonde a ferir o rinciio IuraIisla
(CUNHA, Sergio ServuIo da AMARAL, Roberlo. Manua! das
c!cics. 2. ed. So auIo: Saraiva, 2002. . 603.)
Com efeilo, imedir que o arIamenlar fundador de novo arlido
Ieve consigo sua reresenlalividade, ara fins de diviso do lemo de TV
e radio, esbarra, exalamenle, no rinciio da Iivre criao de arlidos
oIilicos, ois alribui, em uIlima anaIise, um dcsva!nr an mandatn dn
par!amcntar quc migrnu para n nnvn partidn, rctirandn-!hc partc das
prcrrngativas dc sua rcprcscntatividadc pn!tica. Reslaria, em evidncia,
deseslimuIada a criao de novos arlidos, cm cspccia! pnr partc
daquc!cs quc | ncupam mandatn na Cmara Fcdcra!.
Rcssa!tc-sc, adcmais, quc a !ibcrdadc dc crian dc agrcmiacs Ini
prcvista, cnnstitucinna!mcntc, an !adn da !ibcrdadc dc Iusn, dc
incnrpnran c dc cxtinn dc partidns. Rcccbcu, pnrtantn, n mcsmn
patamar cnnstitucinna! dns dircitns dc Iusn c incnrpnran, cabcndn a
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!ci, c tambm an scu intrprctc, prcscrvar cssa cquipan dn sistcma
cnnstitucinna! .
Sendo assim, dianle da exIicilao oerada eIo 4 do arl. 47 da
Lei das IIeies de que c nuncrc !c rcprcscnianics !c parii!c quc icnna
rcsu|ia!c !c ?*$1% cu a quc sc icnna +2"%(5%(!-% cuirc ccrrcspcn!cr4 a $%4!
-%$ (#5(#$#2)!2)#$ @*# %$ 5!()+-%$ -# %(+'#4 pcssuian na !aia ncncicna!a
nc par4grajc anicricr, deve-se aIicar enlendimenlo semeIhanle em
reIao a hilese de criao de novo arlido, de forma a prcscrvar a
paridadc cnnstitucinna! cntrc as hiptcscs dc crian, Iusn c
incnrpnran dc partidns pn!ticns.
I bem verdade que, segundo o 3 do arl. 47 da Lei 9.504/97, a
reresenlao de cada arlido na Cmara dos Deulados sera a
rcsu!tantc da c!cin. Segundo essa regra, o numero de reresenlanles de
cada arlido na Cmara IederaI, que serve de base ara o caIcuIo de
lemo de leIeviso e de radio, e aqueIe definido eIa uIlima eIeio ara
deulado federaI.
De inicio, a redao originaria do 3 do arl. 47 da Lei 9.504/97
eslabeIecia que a rcprcscniaac !c ca!a parii!c na Cnara !cs Ocpuia!cs scr4
a cxisicnic na !aia !c inicic !a |cgis|aiura quc csiitcr cn cursc.
Como exIicila OIivar ConegIian:
Houve grande discusso no Congresso NacionaI sobre
um onlo oImico da Lei das IIeies: quaI dala deveria ser
considerada ara se saber o numero de reresenlanles da
Cmara Havia aqueIes que queriam como dala a uIlima
ossiveI ara mudana de arlido em lemo de reguIarizar a
fiIiao arlidaria, ou se|a um ano anles de cada eIeio. Isse
crilerio favoreceria os arlidos que livessem grande numero de
novas fiIiaes, em delrimenlo dos arlidos que erdessem
fiIiados.
Um segundo crilerio se manleve a lona e inlegrou o
ro|elo da Iei or muilo lemo: uma media enlre o numero de
deulados que cada arlido eIegeu com o numero de
deulados exislenle no uIlimo dia da fiIiao arlidaria.
Mas mesmo esse crilerio acabou se esvaindo, e revaIeceu
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or fim o crilerio consagrado eIo 3, no senlido de que a
reresenlao e aqueIa exislenle no inicio da IegisIalura em
curso. (Lci das E!cics Cnmcntada. 5. ed. Curiliba:}urua,
2008. . 264).
Nesses lermos, a ResoIuo n 21.610/04 do TribunaI Suerior
IIeiloraI, com a redao conferida eIa ResoIuo n 21.834/04,
eslabeIeceu que
a reresenlao de cada arlido oIilico na Cmara dos
Deulados sera a exislenle em 1 de fevereiro de 2003,
considerando-se o numero de deulados que lomaram osse
nessa dala e a Iegenda a quaI eslavam fiIiados no momenlo da
volao (arl. 30, 1).
Como o deulado federaI eIeilo or um arlido ainda oderia
mudar ara oulro ale o inicio da IegisIalura, na sequncia, a Lei n 11.300,
de 2006, aIlerou o disosilivo IegaI, assando a fazer a reviso ho|e
vigenle, no senlido de que a rcprcscniaac !c ca!a parii!c na Cnara !cs
Ocpuia!cs c a rcsu|ianic !a c|ciac.
Sabe-se que o ob|elivo dessa regra era exalamenle evilar aIleraes
arlidarias rolineiras as o Ieilo, com o ob|elivo evidenle de se
aumenlar a arliciao da Iegenda, se|a quanlo aos recursos do Iundo
Iarlidario, se|a quanlo ao lemo de roaganda arlidaria e eIeiloraI.
Issa reaIidade era ralica recorrenle.
Ioi exalamenle nessa loada que a IegisIao vincuIou a
roorcionaIidade da reresenlao na Cmara dos Deulados, ara o
caIcuIo do lemo do radio e da TV, ao inicio da IegisIalura em curso, e,
osleriormenle, com a aIlerao romovida eIa Lei n 11.300/06, ao
resuIlado da eIeio. }a no adianlava a mudana de arlido as o
Ieilo, ara aumenlar ou diminuir o lemo de radio e leIeviso a que
cada arlido leria direilo, |a que laI conlabiIizao assa a ser feila
Ievando-se em conla o resuIlado das volaes.
Conludo, laI quadro sofreu subslanciaI aIlerao.
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Com efeilo, esla Surema Corle, confirmando o osicionamenlo do
TribunaI Suerior IIeiloraI na ConsuIla n 1.398/DI, de 27/3/07, e
aIlerando o enlendimenlo consoIidado no MS n 20.927, de 1989,
consagrou o princpin cnnstitucinna! da Iidc!idadc partidria,
enlendendo que a lroca de arlido or arIamenlar eIeilo or dada
agremiao ense|a-Ihe o direilo de reaver o mandalo erdido, em face da
caraclerizao da infideIidade arlidaria, de forma que as modificaes
de Iegendas resuIlem, em consequncia, na erda do mandalo. (MS n
26.602/DI, ReI. Min. Erns Grau MS n 26.603/DI, ReI. Min. Cc!sn dc
Mc!!n MS n 26.604/DI, ReI. Min. Crmcn Lcia MS n 26.890/DI, ReI.
Min. Cc!sn dc Mc!!n).
Ior oulro Iado, foram fixadas |uslas causas alas a Iegilimarem a
mudana de Iegenda e, dcntrc cssas causas, snbrcssacm, cxatamcntc, n
nascimcntn dc nnvn partidn pn!ticn !cga!mcntc cnnstitudn nn Estadn
p!uripartidrin brasi!cirn c a Iusn nu incnrpnran dc partidns.
Com esse esirilo, em observncia ao que decidido eIo Suremo
TribunaI IederaI nos mandados de segurana cilados, o TribunaI Suerior
IIeiloraI, or meio da ResoIuo n 22.610, de 2007, disciIinou o
rocesso de erda de cargo eIelivo, bem como o de |uslificao de
desfiIiao arlidaria, definindo as seguinles hileses de |usla causa
ara a mudana arlidaria:
Arl. 1 - O arlido oIilico inleressado ode edir,
eranle a }uslia IIeiloraI, a decrelao da erda de cargo
eIelivo em decorrncia de desfiIiao arlidaria sem |usla causa.
1 - Cnnsidcra-sc |usta causa:
I) incnrpnran nu Iusn dn partidn,
II) crian dc nnvn partidn,
III) mudana subslanciaI ou desvio reilerado do rograma
arlidario
IV) grave discriminao essoaI.
Com efeilo, se o arIamenlar resoIve arliciar da criao de nova
Iegenda ou migrar ara novo arlido, ludo com a chanceIa desle
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Suremo TribunaI IederaI e do TribunaI Suerior IIeiloraI, e em
consonncia com o IuraIismo oIilico e a Iiberdade de criao de
arlidos, no ha que se faIar em inIidc!idadc partidria.
Os debales reIalivos a fideIidade arlidaria so, sem duvida,
reIevanles ara o desIinde da queslo aqui osla, eseciaImenle no que
loca a criao de novas Iegendas e a Iegilima migrao de arIamenlares
ara o noveI arlido. Entrctantn, a pcrgunta a scr rcspnndida, na
prcscntc an!isc, nn sc n mandatn pcrtcncc an c!citn (mandatn !ivrc)
nu an partidn (mandatn partidrin). No se esla a disculir a liluIaridade
do mandalo, mas a rcprcscntatividadc dn par!amcntar quc,
!cgitimamcntc, migra para um partidn rccm-criadn.
Ora, se se enlende que a criao de arlido oIilico auloriza a
migrao dos arIamenlares ara a noveI Iegenda, sem que se ossa faIar
em infideIidade arlidaria ou em erda do mandalo arIamenlar, essa
mudana resuIla, de iguaI forma, na a!tcran da rcprcscntan pn!tica
da !cgcnda nriginria.
Iresligiando a Consliluio da ReubIica, o IuraIismo oIilico e o
nascimenlo de novas Iegendas, no e consonanle com o esirilo
conslilucionaI relirar dos arIamenlares que arliciaram da criao de
noveI arlido a reresenlalividade de seu mandalos e as benesses
oIilicas que deIes decorrem. Seria o mesmo que dizer que ns
par!amcntarcs quc migram para nnva !cgcnda nn pcrdcm n mandatn
mas nn mais carrcgam, durantc tnda a !cgis!atura scqucntc, a
rcprcscntatividadc quc !hcs cnnIcriu scus c!citnrcs.
No havera aulnlica Iiberdade de criao de arlidos oIilicos se
no se admilir que os fundadores de uma nova agremiao que delenham
mandalo arIamenlar ossam conlar com sua reresenlalividade ara a
diviso do lemo de roaganda, desiguaIando esses arIamenlares de
seus ares, com a excIuso do direilo de roaganda roorcionaImenle
a reresenlalividade de seus quadros.
Ior sua vez, a Lci das E!cics, an adntar n marcn da !tima c!cin
para dcputadn Icdcra! para Iins dc vcriIican da rcprcscntan dn
partidn (art. 47, 3, da Lci 9.504/97), nn cnnsidcrnu a hiptcsc dc
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crian dc nnva !cgcnda.
Issa Iimilao somenle faz senlido quando aIicada aos arlidos
oIilicos |a em funcionamenlo quando da reaIizao da eIeio que,
embora lenham deIa arliciado, no Iograram obler reresenlanles na
Cmara dos Deulados. 5ituan bastantc distinta a daquc!cs partidns
pn!ticns quc snmcntc Inram criadns aps Iinda a c!cin c quc, pnr
bvin, dc!a nn participaram.
Ora, se o arlido novo no arliciou do cerlame anlerior, como
oderia eIe se submeler a um crilerio de desemenho
AIicando-se laI crilerio, um arlido novo que |a nasa com
reresenlao na Cmara dos Deulados devera aguardar novas eIeies
ara a Cmara IederaI ara, somenle a arlir da reresenlao oblida
nesse Ieilo, arliciar da diviso roorcionaI do lemo de roaganda
eIeiloraI na TV e no radio. Ou se|a, um arlido criado, or exemIo, ncsta
!cgis!atura, indeendenlemenle das suas dimenses e da reresenlao
aluaI, somenle assaria a conlar com o lemo de roaganda eIeiloraI de
forma roorcionaI aps as c!cics dc 2014. O novo arlido ficaria com
sua reresenlao cm suspcnsn ale a reaIizao de novas eIeies ara
deulado federaI, cm cnndics dc subcxistncia pc!n pcrndn dc quatrn
anns.
A loda evidncia, esse enlendimenlo resuIla em forle obslacuIo
direcionado as agremiaes arlidarias recem-criadas, desconsiderando-
se, ainda, a dimenso desses arlidos e a reresenlao de seus quadros
arIamenlares.
O resuIlado da eIeio anlerior no ode ler o efeilo de afaslar, ara
Ieilo eIeiloraI diverso, a reresenlalividade adquirida or arlido novo,
que, evidenlemenle, no lomou arle do referido Ieilo. Aqui n quc dcvc
prcva!cccr nn n dcscmpcnhn dn partidn nas c!cics (critrin
inap!icvc! ans nnvns partidns), mas, sim, a rcprcscntatividadc pn!tica
cnnIcrida ans par!amcntarcs quc dcixaram scus partidns dc nrigcm para
sc Ii!iarcm an nnvn partidn pn!ticn, rccm criadn.
No meu enlender, o falo de a noveI agremiao e o seu rograma
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arlidario no lerem ainda assado eIo chamado lesle das urnas no e
suficienle ara ense|ar a inconslilucionaIidade da inlerrelao aqui
defendida.
Se or um Iado, a Iegenda ainda no arliciou da eIeio, afaslar a
aIicao do inciso II do 2 do arl. 47 da Lei 9.504/97 scria cnnIcrir an
partidn nnvn, quc | nascc c cnnta cnm par!amcntarcs, n mcsmn
tratamcntn cnnIcridn ans partidns | rc|citadns pc!n vntn pnpu!ar c quc,
pnr issn, nn cnntam cnm rcprcscntan na Cmara Fcdcra!. Siluaes
que, no meu senlir, no se equiaram.
Com efeilo, conforme |a saIienlado anleriormenle, a Cnnstituin
Fcdcra! distinguiu ns partidns quc tm rcprcscntan nn Cnngrcssn
Nacinna! daquc!cs quc nn tm cssa rcprcscntan, concedendo cerlas
rerrogalivas, excIusivamenle, as agremiaes que gozam de
reresenlalividade nacionaI (arl. 5, LXX, a arl. 103, VIII Arl. 53, 3 Arl.
55, 2 e 3 Arl. 58, 1).
Todavia, nn Iaz a Lci Mainr distinn cm rc!an an mnmcntn cm
quc auIcrida a rcprcscntan pc!a agrcmian partidria, sc a
rcsu!tantc da c!cin nu dc mnmcntn pnstcrinr. A Carla Maior exige
reresenlao, mas no faz nenhum lio de reslrio em reIao ao
momenlo em que o arlido a adquire. Sendo assim, para ns casns dc
crian, Iusn c incnrpnran, ha|a vista n princpin da !ibcrdadc dc
crian c transInrman dns partidns pn!ticns, cnntidn nn "!5*) dn art.
17 da Cnnstituin Fcdcra!, nn pndcria Iaz-!n n !cgis!adnr nrdinrin.
Dessa forma, conquanlo admilida a dislino enlre arlidos oIilicos
com e sem reresenlao no Congresso NacionaI, enlendo que no ha
resaIdo conslilucionaI ara a adoo de lralamenlo dislinlo enlre os
arlidos que gozam dessa reresenlao, pcna!izandn as agrcmiacs
rccm-criadas quc a adquiram pc!a migran dc par!amcntarcs dc
nutrns partidns, ainda quc cm mnmcntn pnstcrinr a rca!izan das
c!cics nacinnais.
Se esse fosse o caso, os novos arlidos, duranle loda a IegisIalura em
que criados, eslariam imedidos de a|uizar ao direla de
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inconslilucionaIidade e mandado de segurana coIelivo, bem como de
oferecer reresenlao em face de arIamenlares eIa ralica de alos
assiveis de erda de mandalo, ainda que conlassem com arIamenlares
em seus quadros e que fossem, or isso, dolados de reresenlao no
Congresso NacionaI.
Comara-se, ademais, a criao de arlido novo com a fuso de
Iegendas em momenlo oslerior as eIeies. A agrcmian rcsu!tantc da
Iusn dc !cgcndas tambm nn participnu dn p!citn c!citnra! pcrtincntc.
No caso de fuso, desaarecem dois arlidos ara formar um lerceiro,
que no se confunde com nenhuma das agremiaes que Ihe do origem,
odendo conlar com rograma arlidario comIelamenle dislinlo do
desses. Nesse caso, conludo, embora esse arlido lambem no lenha
arliciado de eIeies gerais ara a Cmara dos Deulados, laI como na
hilese de criao de arlido, conforme disosio exressa no 4 do
arl. 47 da Lei das IIeies, eIe reserva a reresenlalividade dos arlidos
que o originam.
No ha razo, orlanlo, ara conferir as hileses de criao de nova
Iegenda lralamenlo diverso daqueIe conferido aos casos de fuso, |a que
ambas as ossibiIidades delm o mesmo alamar conslilucionaI (arl. 17,
caput, CI/88), cabendo a Iei, e lambem ao seu inlerrele, reservar o
sislema.
Im uIlima anaIise, riviIegiar o resuIlado eIeiloraI, nesses casos,
demonslra o no visIumbramenlo da exislncia de arlidos ara aIem das
eIeies, conduzindo, indirelamenle, a um prnccssn dc dcsmntivan c
dcsmnbi!izan para a crian dc nnvas agrcmiacs partidrias, ois,
ainda que conlem com reresenlanles arIamenlares, eIas sofreriam, em
seu nascedouro, Iimilaes ao seu Ieno exercicio.
IscIareo, or fim, que o enlendimenlo aqui defendido rcstringc-sc
aos casos de deulados federais que migram direlamenle dos arlidos
eIos quais foram eIeilos ara a nova Iegenda, criada as as uIlimas
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eIeies ara a Cmara IederaI. Nesses casos, embora o arlido recem-
criado no lenha sido submelido as eIeies, conla com reresenlanles
eIeilos. Desse modo, ocorrida a migrao Iegilima de arIamenlares ara
o noveI arlido, devem eIes Ievar consigo arle da oulorga democralica
exressa eIo eIeilorado: a rcprcscntatividadc dns scus mcmbrns,
circunstncia cssa quc impc nnvn Iatnr dc divisn dn tcmpn dc rdin c
TV.
Siluao diversa e aqueIa em que arIamenlares migram de seus
arlidos de origem ara agremiaes que |a arliciaram de Ieilos
anleriores. Nessas hileses, embora o deulado ossa manler seu
mandalo, caso se|a reconhecida a |usla causa ara a lroca de arlido, no
ha lransferncia de reresenlalividade, ois nn sc trata dc a!tcran
partidria dccnrrcntc da crian dc partidn nnvn, rccnnhccida c
cstimu!ada cnnstitucinna!mcntc, mas, sim, dc casns pcssnais c
individuais dc trnca dc partidn.
Iara concIuir, no meu senlir, decIarar a inconslilucionaIidade da
inlerrelao queslionada eIos aulores da ADI n 4795 seria deixar de
Iado a reresenlalividade de arlidos que |a nascem, ao receber
arIamenlares oriundos de oulros arlidos, com fora oIilica nacionaI,
fruslando, assim, sua arliciao nos rocessos eIeilorais de forma
comaliveI e condizenle com a reresenlalividade oIilica que oslenlam e
com a Iegilimidade ouIar de seus membros advinda das urnas.
Ior lodas essas razes, reulo conslilucionaI a inlerrelao que
reconhece o direilo a devida roorcionaIidade, na diviso do lemo de
roaganda eIeiloraI no radio e na leIeviso, revisla no inciso II do 2
do arl. 47 da Lei n 9.504/97, aos arlidos criados as a reaIizao de
eIeies ara a Cmara dos Deulados, devendo-se considerar, ara
lanlo, a reresenlao dos deulados federais que, embora eIeilos or
oulros arlidos, migrarem direla e Iegilimamenle ara a noveI Iegenda na
sua criao.
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Issa inlerrelao resligia, or um Iado, a !ibcrdadc cnnstitucinna!
dc crian dc partidns (arl. 17, caput, CI/88) e, or oulro, a
rcprcscntatividadc dn partidn quc | nascc cnm rcprcscntantcs
par!amcntarcs, ludo em consonncia com o sistcma dc rcprcscntan
prnpnrcinna! brasi!cirn.
9. CONCLU5O
Como saIienlado, no inicio desle volo, confronlando as aes direlas
em comenlo (ADI n 4.430 e ADI n 4.795), conslala-se que se lrala de
nilido caso de conlinncia de edidos.
Isso orque, enquanlo na ADI n 4.430 a imugnao aonla como
inconslilucionaI a inlegraIidade do arl. 47, 2, inciso II, da Lei n
9.504/97, na ADI n 4.795, a osluIao Iimila-se a conferncia de
inlerrelao conforme reslriliva ao referido disosilivo, no senlido de
afaslar quaIquer inleIeco que venha a eslender as agremiaes
oIilico-arlidarias que no eIegeram reresenlanles na Cmara dos
Deulados o direilo de arliciar do raleio roorcionaI de dois leros do
lemo reservado a roaganda eIeiloraI graluila no radio e na TV.
Iercebe-se que o segundo edido esla conlido no rimeiro, mais
amIo, no quaI se quesliona o receilo or inleiro, embora com causa de
edir diversa.
Caso confirmada sua conslilucionaIidade na ADI n 4.430, enlendo
que, eIo menos a rinciio, so con|unlamenle corroboradas lodas as
inlerrelaes ossiveis do lexlo, lendo em conla que, nas aes de
conlroIe abslralo, ha causa de edir aberla, e esla Surema Corle, no
desemenho da funo rimordiaI de guardi da Carla Maior, ode
vaIer-se de fundamenlos oulros, no conslanles do coro da elio
iniciaI.
Nesses lermos, na medida em que assenlada em meu volo a
cnnstitucinna!idadc dn 6 dn art. 45 da Lci 9.504/97 e que o edido
maior, veicuIado na ADI n 4.430, auloriza o |uizo de conslilucionaIidade
sobre os varios senlidos do lexlo imugnado, incIusive aqueIe referido na
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ADI n 4.795, |u!gn parcia!mcntc prnccdcntc a ADI n 4.430, no senlido
de:
i) decIarar a incnnstitucinna!idadc da exresso c rcprcscniaac na
Cnara !cs Ocpuia!cs conlida na cabea do 2 do arl. 47 da Lei n
9.504/97
ii) dar intcrprctan cnnInrmc a Cnnstituin Fcdcra! ao inciso II
do 2 do arl. 47 da mesma Iei, ara assegurar aos arlidos novos,
criados as a reaIizao de eIeies ara a Cmara dos Deulados, o
direilo de acesso roorcionaI aos dois leros do lemo deslinado a
roaganda eIeiloraI no radio e na leIeviso, considerada a reresenlao
dos deulados federais que migrarem direlamenle dos arlidos eIos
quais foram eIeilos ara a nova Iegenda na sua criao.
Ior conseguinle, fica prc|udicadn n pcdidn cnntidn na ADI n 4.795.
I como volo.
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