INSTITUTO APHONSIANO DE ENSINO SUPERIOR FACULDADE DE DIREITO CURSO DE DIREITO FINANCEIRO 8 PERIODO

O CONTROLE DA ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO

PROFESSOR: LUIZ HENRIQUE BORGES ACADMICOS: GUILHERME DE OLIVEIRA LEITE JORGE PAULO FERREIRA DE SOUSA RAMIEZ DE FREITAS PEREIRA RODRIGO BUENO SOARES

Trindade/GO 20/09/2013

1. As modalidades de controle

Em relao ao controle da atividade financeira do Estado, trs so as espcies: o Controle Interno com previso no artigo 74, caput e 1; o Controle Externo previsto na redao do artigo 70, cujo responsvel o Poder Legislativo; e o Controle Privado, realizado pelo Tribunal de Contas da Unio, com previso no artigo 74, 2; ambos na Constituio Federal.

2. Controle Interno

Previsto na parte final do artigo 70 da Constituio, fundamenta-se no sistema de fiscalizao constitudopelos o controle trs Poderes nas suas que tem

porfinalidadecorroborarcom institucionais, verificam: I.

externo

misses

A realizao dos objetivosestabelecidos no PPA e aefetivao dos programas de governo e dos oramentos da Unio;

II.

A legalidade e resultados, quanto eficcia e eficincia, relacionadas aos gastos pblicos executados por rgos e entidades federais e tambm concernentes aplicao de recursos oriundos de subsdios e;

III. A observncia dos limites e condies de operaes de crdito, avais e garantias, alm de direitos e deveres da Unio.

Dispe o artigo 74 da Constituio os parmetros para a efetivao desse controle para os trs poderes. Nos termos do 1 do artigo 74, a verificao de irregularidades ou ilegalidades no controle oramentrio deve ser imediatamente comunicada ao Tribunal de Contas da Uniosob penade responsabilidade solidria do chefe do Poder que se omitiu a esse respeito.Apesar de contar com recursos materiais e pessoais prprios, o

controle interno atua de forma integrada e interdependente com o controle externo (inc. IV, do art. 74 e pargrafo nico, do art. 74, da CF).

3. Controle Externo (Tcnico): Tribunal de Contras

3.1.

Previso Legal dos Tribunais de Contas

Com gnese no Decreto n 966-A, de 07 de setembro de 1890, o Tribunal de Contas da Unio tem a competncia deliberada no artigo 71 e incisos da Constituio, que lista as suas atribuies e incumbncias. Todo Estado de Direito presume a subordinao e tutela do prprio Estado s leis que ele edita. Da a imprescindibilidade de um rgo controlador da atividade estatal a fim de resguardar que se pratiquem ilegalidades. A execuo de uma das outorgas do Tribunal de Contas, consistente em "julgar as contas", no lhe confere o exerccio da atividade jurisdicional, privativo do Poder Judicirio. Ainda sobre as caractersticas gerais do Tribunal de Contas, deve-se destacar que todas as regras alusivas organizao, composio e fiscalizao do Tribunal de Contas da Unio se empregam aos Tribunais de Contas dos Estados e aos Conselhos e Tribunais de Contas dos Municpios, de acordo com determinaodo artigo 75 da Constituio.

3.2.

Espcies

Atualmente, existem no Brasil: a) Tribunal de Contas da Unio (TCU), rgo auxiliar do Congresso Nacional; b) Tribunais de Contas dos Estados (TCEs), rgos auxiliares das

Assembleias Legislativas;

c) Tribunal de Contas do Distrito Federal (TCDF), rgo auxiliar da Cmara Legislativa Distrital; d) Tribunais de Contas dos Municpios (TCMs), rgos auxiliares das Cmaras Municipais. A Constituio Federal admitiu a existncia de TCMs exclusivamente em dois municpios brasileiros: So Paulo (TCMSP) e Rio de Janeiro (TCMRJ), sendo vedada a criao de novos tribunais, conselhos ou rgos de contas municipais, alm dos dois j existentes (art. 31, 4, da CF). No julgamento da ADI 867/94, com origem no Maranho, o Supremo Tribunal Federal,sob a relatoria do Ministro Marco Aurlio, reconheceu a viabilidade de os Estados criarem, alm de seus TCEs, Tribunais de Contas dos Municpios, rgos estaduais para fiscalizao municipal. Isso porque, segundo consta da ementa do referido julgado: O artigo 31 da Carta da Repblica conducente a concluir-se que os Estados-membros tm o poder de criar e extinguir Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municpios. A expresso onde houver inserido no primeiro pargrafo alberga a existncia presente e futura de tais rgos, sendo que o bice criao ficou restrito atividade municipal.

3.3.

Composio do Tribunal de Contas da Unio

rgo garantidor dos direitos fundamentais, pois fiscaliza a movimentao financeira e patrimonial do Estado, que, pela sua prpria natureza exerce o Poder, ensejando rgos limitadores de este poder. Meirelles expressa seu entendimento escrevendo que ... no controle externo da administrao financeira, oramentria e agora gesto fiscal como vem, que se inserem as principais atribuies dos nossos Tribunais de Contas, como rgos independentes, mas auxiliares dos Legislativos e colaboradores dos Executivos.

Tribunal de Contas da Unio composto por nove Ministros, sempre indicados pelo Legislativo e pelo Executivo, mais propriamente seis so indicados pelo Congresso Nacional e trs pelo Presidente da Repblica. Ressalte-se que na indicao destes ltimos, dois devem ser escolhidos alternadamente entre auditores e membros do Ministrio Pblico junto ao Tribunal. Com a mesma conjuntura e regime jurdico dos Ministros do Superior Tribunal de Justia. No TCU funciona tambm um Ministrio Pblico especial, que ligado administrativamente Corte, no integrando o Ministrio Pblico da Unio. Os membros do Ministrio Pblico junto ao TCU ocupam cargo vitalcio, provido por concurso pblico especfico e so titulares dos direitos de que gozam e sujeitos aos impedimentos a que os membros do Ministrio Pblico comum subjugam-se.

3.4.

Natureza Jurdica

O Tribunal de Contas desempenha dentre as suas atribuies a cooperao funcional e afiscalizadora dos Poderes, ora de forma autnoma, ora auxiliando o Legislativo no exerccio desuas especficas atribuies constitucionais e legais resguardadas a sua independncia. O Tribunal de Contas rgo autnomo, independente pela sua prpria substncia, sem aqual, no poderia atingir suas finalidades; no h subordinao hierrquica, tcnica ouadministrativa, a qualquer dos trs Poderes, e possuem natureza jurdica de difcil apreenso,enquadrando-se nos chamados rgos

constitucionais independentes ou de destaque constitucional,encontrando-se posicionados por entre as esferas do poder ou ao lado destas, porquanto aevoluo da sociedade e do direito no mais admitem a teoria tripartite como estanque eabsoluta. (GUERRA, 2003)

3.5.

Como se d o controle externo feito pelos Tribunais de Contas. O

parecer dos Tribunais de Contas, Natureza jurdica do parecer. Efeito vinculante.

Compete ao Tribunal de Contas da Unio apreciar as contas do Presidente da Repblica, Chefe do Poder Executivo, expressando por meio de um parecer prvio que encaminhado ao Poder Legislativo para julgamento. O parecer emitido no vincula o Congresso Nacional, mas o orienta no julgamento. A previso est na CF/88, artigos 31, 71, I, 75 e 49, IX. As aes de fiscalizao em sentido estrito so aquelas abarcadas nos incisos I, II, IV, V, VI e VII do art. 71 da Constituio Federal e podem ser repartidas entre fiscalizao de contas e realizao de inspees e auditorias. Compete aos Tribunais de Contas emitir parecer prvio s contas dos Poderes Executivos conforme previso expressa do artigo 71, inciso I, da CF/88, sabendo que o controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete, dentre outras atribuies, apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da Repblica, mediante parecer prvio que dever ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento. Est includa a competncia do Tribunal de Contas da Unio TCU para elaborar o parecer prvio das contas do Presidente da Repblica, e por simetria aos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como aos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municpios por fora do disposto no artigo 75 da CF/88. Ademais, o caput do artigo 31 da Carta Magna estabelece que "a fiscalizao dos Municpios ser exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de

controle interno do Poder Executivo, na forma da lei". A competncia pela emisso do parecer prvio tem natureza constitucional. A norma contida no inciso II estabelece que o Tribunal de Contas, quanto ao controle exercido sobre as contas, vai "julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos da administrao direta e indireta", alm das contas "daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio pblico". Essa funo abarca a possibilidade de julgamento das contas, e no simples apreciao. Disso decorre que o Tribunal de Contas poder considerar irregulares as despesas realizadas e, em virtude disso, aplicar sanes aos responsveis. No ser trata, apenas, de uma opinio tcnica acerca dos gastos pblicos, mas sim de uma avaliao de mrito acerca da regularidade das despesas realizadas. Ao lado da possibilidade de julgar as contas de administradores de dinheiros pblicos, o inc. I do artigo 71 da Constituio estabelece que o Tribunal de Contas ir produzir um parecer prvio sobre as contas do Presidente da Repblica. O objetivo desse parecer avaliar os gastos do governo pelo perodo de um ano, sem, no entanto, julg-las. Essa atribuio conferida, apenas, ao Congresso Nacional, que a exercer nos termos do artigo 166, 1, da Constituio. No que se refere ao repasse de recursos, a competncia do TCU de fiscalizar contas estaduais e municipais decorre do fato de a transferncia oriunda da Unio e, portanto, o que se pretende avaliar a correta aplicao de recursos que, originariamente, pertenciam Unio, mas foram repassados a outras unidades da Federao. Como exemplo, cite-se o Acrdo 80109/08-2 de relatoria do Ministro Augusto Sherman Cavalcanti, sobre valores gastos pelo Municpio de Bacabal, no Estado do Maranho, com a implementao do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil. Como se

est diante de recursos provenientes da Unio, cabe ao Tribunal de Contas avaliar a correta aplicao. O Tribunal de Contas da Unio, no dizer do art. 70, II, da Constituio, julga as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos da Administrao direta e indireta, includas as fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo Poder Pblico federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio pblico. No se trata, porm, de um julgamento que produza a coisa julgada dos atos decisrios do Poder Judicirio. As decises do TCU no so imunes reviso judicial, ma s os seus decisrios, quando imputem dbito ou multa, constituem ttulo executivo extrajudicial. A execuo, nesses casos, faz-se por meio da Advocacia-Geral da Unio [No RE 223.037/SE, DJ de 2-8-2002, Rei. Maurcio Corra, afirmou-se a impossibilidade de Tribunal de Contas (no caso era estadual) executarem as suas prprias decises, seja diretamente, seja por meio do Ministrio Pblico junto Corte. As condenaes a prestaes pecunirias devem ser executadas por rgo prprio da Advocacia Pblica]. O TCU pode sustar atos ilegais, embora caiba ao Congresso Nacional, diretamente, a sustao de contratos [Decidiu o STF, no MS 23.550, DJ de 31-10-2001, Rel. Marco Aurlio, que o TCU, "embora no tenha poder para anular ou sustar contratos administrativos, tem competncia, conforme o art. 71, IX, para determinar autoridade administrativa que promova a anulao do contrato e, se for o caso, da licitao de que se originou"]. As decises tomadas pelos Tribunais de Contas tm fora de ttulo executivo extrajudicial (art. 71, 3, da CF). Os Tribunais de Contas podem sustar atos administrativos impugnados, mas tal poder no se estende a eventuais contratos administrativos submetidos sua apreciao. Por fim, deve-se destacar o contedo da Smula n. 347 do STF: O Tribunal de

Contas, no exerccio de suas atribuies, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do poder pblico. Finalmente, incumbe ao Tribunal de Contas emitir parecer conclusivo acerca dos projetos de leis oramentrias na ausncia de esclarecimentos solicitados s autoridades governamentais competentes.

4. Controle Externo (Poltico): Poder Legislativo

Segundo a redao do artigo 70 e 49, inciso X, da Constituio, o Poder Legislativo o responsvel pela realizao do controle externo. No exerccio da funo fiscalizatria, o Legislativo conta com o auxlio do Tribunal de Contas, conforme dispes os arts. 71 e 72 da Constituio, fato que contribui para aperfeioar e tornar realmente eficaz o controle da execuo oramentria sob todos os aspectos mencionados, com especial destaque ao prisma da legalidade para assegurar o estrito cumprimento das leis oramentrias. Essa fiscalizao se dar por uma Comisso mista permanente de Senadores e Deputados, constituda para, nos termos do artigo 166, 1, da Constituio, examinar e emitir pareceres sobre os projetos das leis oramentrias e as contas apresentadas pelo Presidente da Repblica e, tambm acerca dos planos e programas previstos na Constituio, com acompanhamento e fiscalizao das gestes oramentrias respectivas. No exerccio de suas atividades, essa Comisso poder verificar indcios de despesas no autorizadas e, diante disso, de acordo com artigo 72, caput, da Constituio, poder solicitar esclarecimentos autoridade responsvel. Na hiptese de os esclarecimentos no serem prestados, ou serem considerados insuficientes, a Comisso encaminhar o caso para o Tribunal de Contas, a quem ser solicitado que, no prazo de 30 dias, se pronuncie conclusivamente sobre o assunto (artigo 72, 1). Caso o Tribunal

entenda que a despesa irregular, a Comisso poder propor ao Congresso Nacional sua sustao, desde que possa causa dano irreparvel ou grave leso economia pblica (artigo 72, 2) Trata-se, portanto, de uma forma de controle externo, em que se verifica uma atuao subsidiria do Tribunal de Contas, cuja funo, nesse caso, a de apresentar um parecer sobre uma dada pessoa, mediante a provocao do Legislativo. Essa possibilidade demonstra, de forma clara, que limitar o estudo do controle externo apenas na figura do Tribunal de Contas se mostra equivocada e apresenta uma verso parcial da disciplina constitucional.

5. Controle Privado

Prevista na norma do artigo 74, 2, da Constituio Federal, o controle privado das contas pblicas, convencional a possibilidade de qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato denunciar irregularidades ou ilegalidades ao Tribunal de Contas da Unio. Resguardada as competncias e conforme o caso a denncia poder, tambm, ser levada ao Tribunal de Contas do Estado ou do Municpio.

6. Referncias Bibliogrficas

BRASIL, Constituio 1988. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Disponvel em <http://pdh.co/4HU> Acesso em: 12 de maio de 2013. _______,Lei Complementar N 101 de 2000. Estabelece normas de finanas

pblicas

voltadas

para

responsabilidade

na

gesto

fiscal

outrasprovidncias.Publicada no DOU de 5-5-2000.

CASTARDO, Hamilton Fernando. Natureza Jurdica do Tribunal de Contas no

Ordenamento Brasileiro. Piracicaba: UNIMEP, 2007. (Acesso em 14 de

setembro de 2013; Disponvel em: http://goo.gl/fp4JCR) GUERRA, Evandro Martins. Os controles externos e internos da administrao

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HARADA, Kiyoshi. Direito Financeiro e Tributrio.20 Ed. So Paulo: Atlas, 2011. MAZZA, Alexandre. Manual de direito administrativo. 3 ed. So Paulo: Saraiva 2013. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 33. ed. So Paulo: Malheiros, 2007 MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito

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