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Politique climatique : une nouvelle architecture internationale

Rapport

Jean Tirole
Commentaires

Jacques Mistral Ren Sve


Complments

Jean-Jacques Barberis, Richard Baron, Blandine Barreau, Johanne Buba, Dominique Bureau, Renaud Crassous-Doerfler, Patrick Criqui, Anas Delbosc, lodie Galko, Christian Gollier, Rmi Lallement, Benot Leguet, Christian de Perthuis, Herv Pouliquen et Pascale Scapecchi

Ralis en PAO au Conseil dAnalyse conomique par Christine Carl

La Documentation franaise. Paris, 2009 - ISBN : 978-2-11-007872-8


En application de la loi du 11 mars 1957 (article 41) et du Code de la proprit intellectuelle du 1er juillet 1992, toute reproduction partielle ou totale usage collectif de la prsente publication est strictement interdite sans lautorisation expresse de lditeur. Il est rappel cet gard que lusage abusif de la photocopie met en danger lquilibre conomique des circuits du livre.

Sommaire

Introduction ............................................................................................ 7 Christian de Boissieu RAPPORT Politique climatique : une nouvelle architecture internationale ....................................... 9 Jean Tirole 1. Introduction et rsum des principales recommandations .................... 9 1.1. Dune rponse inadapte aux enjeux ......................................... 9 1.2. une approche plus ambitieuse ............................................... 12 1.3. Les principaux messages ............................................................. 13 2. la recherche de lefficacit ............................................................... 18 2.1. Cohrence des prix du carbone ................................................... 18 2.2. Un march des droits dmission ngociables bien conu .......... 20 2.3. Les actions complmentaires la valorisation du carbone ......... 30 2.4. Instruments de mesure ................................................................. 32 3. La ngociation et la compensation ...................................................... 33 3.1. Compenser par des allocations de permis ................................... 34 3.2. Des pistes daccord insatisfaisantes ............................................ 36 3.3. Comment allouer les permis ? Ralisme et thique .................... 38 3.4. Dlguer aux pays lallocation nationale des quotas .................. 40 3.5. Retour sur lengagement des tats .............................................. 42 3.6. Ngociation globale ou accords sectoriels ? ............................... 43 4. Et si Copenhague chouait ? ............................................................... 44 4.1. La continuation des comportements opportunistes des nations .. 44 4.2. Que vaudront les initiatives rgionales ?..................................... 45 4.3. Faut-il garder ou renforcer les MDP ? ......................................... 47 4.4. Faut-il instaurer des mesures dajustement aux frontires ? ....... 50 4.5. La problmatique plus gnrale des actions unilatrales ............ 54

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5. Lefficacit chaque niveau de subsidiarit ....................................... 54 5.1. La mise en place denchres ........................................................ 54 5.2. La contribution climat-nergie .................................................... 56 5.3. Normes ........................................................................................ 59 5.4. nergies renouvelables ................................................................ 63 6. Une Feuille de route ............................................................................ 65 Annexes 1. Comment amliorer un accord a minima ? .................................... 67 2. Realpolitik ...................................................................................... 69 COMMENTAIRES Jacques Mistral ..................................................................................... 79 Ren Sve ............................................................................................. 85 COMPLMENTS Avant-propos ....................................................................................... 89 1. LES FONDAMENTAUX .................................................................. 91 A. Copenhague 2009 : incertitude et prix du carbone ............... 93 Christian Gollier B. La place des instruments conomiques dans les ngociations internationales sur le climat ............ 115 Christian de Perthuis, Anas Delbosc et Benot Leguet C. Prospective technico-conomique et politique climatique : que peut encore nous apprendre la modlisation numrique ? ..................... 145 Renaud Crassous-Doerfler D. Horizons du post-2012 et mcanismes de la concertation internationale ............................................. 161 Blandine Barreau 2. LES POLITIQUES ET ENJEUX NATIONAUX .......................... 185 A. Changement climatique : la politique europenne .......... 187 Dominique Bureau B. Les tats-Unis dans le processus de Copenhague : la tentation du leadership ........................................................ 203 Herv Pouliquen et Blandine Barreau

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C. La Chine dans le processus de Copenhague : la difficile inclusion dun grand mergent .......................... 225 Johanne Buba et Blandine Barreau D. Quand lconomie de lnergie sous-tend les propositions pour Copenhague : lInde, la Russie, lOPEP, le Canada et le Brsil ................ 241 Johanne Buba 3. LES POINTS EN DBAT .............................................................. 259 A. Au cur du futur rgime climatique international : taxes ou quotas CO2 ? ............................................................... 261 Patrick Criqui B. Approches sectorielles et lutte contre le changement climatique ............................................ 271 Richard Baron C. Fuites de carbone ....................................................................... 285 lodie Galko D. Le rle des droits de proprit intellectuelle dans les enjeux post-Kyoto ...................................................... 303 Rmi Lallement E. Financer les actions dattnuation du changement climatique dans les pays en dveloppement ........................ 321

Pascale Scapecchi et Jean-Jacques Barberis

RSUM .............................................................................................. 341 SUMMARY ........................................................................................... 349

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Introduction

quelques encablures de la Confrence de Copenhague, voici un rapport plus que bienvenu. Jean Tirole labore, par touches successives, une conomie politique de la lutte contre le rchauffement climatique, en intgrant des arguments conomiques, stratgiques et gopolitiques. Lauteur, rebours dun certain nombre dides reues, affirme quelques convictions fortes, qui combinent des critres defficience conomique et des considrations de distribution et de redistribution. Il marque une prfrence nette pour une approche globale, en prnant un prix unique du carbone et une allocation mondiale des droits polluer, et en affichant une grande mfiance lgard daccords sectoriels. Cette approche globale doit tre fonde sur un systme unique de droits dmission ngociables. Elle est compatible avec un principe de dlgation : chaque pays aurait des allocations initiales de permis gratuites, et les distribuerait comme il lentend. Mais la contrepartie de cette dlgation serait le contrle par les pairs, avec mise en place dun Observatoire international li au FMI (les engagements climatiques des tats tant assimils de la dette souveraine). Cest laune dune telle grille danalyse que sont voqus et valus des sujets dactualit comme le prix du carbone, le systme europen de droits ngociables (ETS), la taxe carbone aux frontires ou la contribution climat-nergie qui va tre mise en uvre en France la suite des travaux de la Commission Rocard. Ce rapport a lintrt de combiner les donnes et les perspectives environnementales, les politiques publiques face au dfi climatique et les difficults de la coordination internationale (mme en Europe), les comportements des diffrents acteurs concerns et les incitations susceptibles de les inflchir. Cest justement la lumire dincitations ngatives suscites, au Sud comme au Nord, par le mcanisme de dveloppement propre (MDP) que lauteur propose une valuation assez svre de ce dispositif. Jusquau bout, la ngociation internationale va tre dlicate, vu la tentation pour les tats dadopter le comportement non coopratif du passager clandestin et pour les entreprises de fuir les zones trop exigeantes par une politique de dlocalisation. On peut convenir avec Jean Tirole que la partie qui se joue Copenhague va tre serre, certainement pas crite davance et essentielle pour nous tous. On peut galement le suivre pour lessentiel
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lorsquil affirme sa prfrence pour un accord transitoire posant les grands principes plutt que pour un accord long terme peu exigeant et ne rglant que facialement certains des problmes poss. Ce rapport a t prsent Jean-Louis Borloo, ministre dtat, ministre de lcologie, de lnergie, du Dveloppement durable et de la Mer lors de la sance plnire du CAE du 2 septembre 2009. Il a bnfici de lefficace concours de Lionel Ragot, conseiller scientifique au CAE.

Christian de Boissieu
Prsident dlgu du Conseil danalyse conomique

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Politique climatique : une nouvelle architecture internationale


Jean Tirole
Prsident de la Fondation Jean-Jacques Laffont/cole dconomie de Toulouse (TSE), Directeur scientifique de lInstitut dconomie industrielle (IDEI), Toulouse

1. Introduction et rsum des principales recommandations


1.1. Dune rponse inadapte aux enjeux Nous sommes aujourdhui tous conscients de limpact des missions de dioxyde de carbone (CO2) et autres gaz effet de serre (GES)(1) sur le changement climatique, et de ses corollaires : consquences dramatiques de la monte du niveau des ocans pour les populations vivant dans les deltas et les rgions ctires, pnurie deau en Afrique et ailleurs dans le monde, changements mtorologiques, etc.
Je remercie pour dutiles discussions ou suggestions Richard Baron, Jean-Paul Bouttes, Julien Daubannes, Jacques Delpla, lodie Galko, Pierre-Nol Giraud, Olivier Godard, Christian Gollier, Michael Greenstone, Andr Grimaud, Jean-Charles Hourcade, Bruno Lescoeur, Jacques Mistral, Michel Moreaux, Alain Quinet, Lionel Ragot, Bernard Salani, Jean-Michel Trochet, Paul Watkinson, Bruno Weymuller, les participants des sminaires au CAE, au CEDD et au LERNA et, plus particulirement, Dominique Auverlot, Dominique Bureau, Anas Delbosc, Franois Salani, Christian de Perthuis, Philippe Quirion, et Ren Sve. (1) Le dioxyde de carbone reprsentait en 2004 76,7 % des GES anthropiques. Parmi les autres GES rsultant dactivits humaines, les plus abondants sont le mthane (14,3 %), loxyde dazote (7,9 %) et les gaz fluors (1,1 %) (cf. GIEC, 4e rapport du premier groupe de travail, 2007). On agrge ces diffrents GES dans la notion de tonne de CO2 quivalent. Par exemple, la moyenne franaise des missions de CO2 par habitant tait en 2005 de 6 tonnes, et celle des GES de 9 tonnes de CO2 quivalent.
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Le rchauffement climatique est par essence un problme conomique et politique. Latmosphre est un bien public mondial. Lorsque jmets 9 tonnes de CO2 quivalent par an, comme le fait la moyenne des Franais, je ninternalise pas limpact de ces missions sur le bien-tre des autres citoyens du monde et des gnrations futures. Jadopte alors un comportement opportuniste et compte sur les autres pour rduire leurs propres missions, ce quils ne feront bien sr pas, faute dincitation. Pour stabiliser le niveau de concentration 550 parts/million (ppm) en 2050(2), on estime que chaque habitant de la plante devra mettre 2,5 tonnes de CO2 quivalent. En comparant ce chiffre aux 23,5 tonnes annuelles par habitant des tats-Unis, ou mme aux 10,3 tonnes moyennes par habitant des 27 membres de lUnion europenne(3), en tenant compte de la croissance probable (et souhaitable) des pays mergents, et en considrant que le rchauffement climatique va faciliter lexploitation des gisements de ptrole et de gaz au Canada(4) et en Russie, on ne peut que sinterroger quant la manire dy parvenir. La raction institutionnelle au dfi climatique na jusquici pas t la hauteur des enjeux malgr de nombreux efforts concerts partir de 1990, date du premier rapport du Groupe dexperts intergouvernemental sur lvolution du climat (GIEC)(5). Inspire par ce dernier, la Convention sur le changement climatique des Nations unies de 1992, ratifie par 192 pays, tablit une responsabilit conjointe mais diffrencie des pays dans le rchauffement, sans cependant adopter des mesures concrtes. LAccord de Kyoto en 1997 est le premier accord dans lequel des nations participantes (les 38 pays de lAnnexe I, cest--dire en gros les pays industrialiss) sengagent mettre en place des objectifs de contrle des missions, savoir une rduction moyenne de 5,2 % des missions en 2008-2012 par rapport 1990. Son impact reste cependant trs limit, en partie cause de labsence dobjectifs quantifis pour les pays mergents comme la Chine(6), lInde et le Brsil et de la non-ratification du Protocole par les tats-Unis.
(2) Le calcul du seuil souhaitable varie bien sr avec le calcul de limpact rel du rchauffement climatique, avec le choix du taux dactualisation, etc. Le rapport Stern (2006) recommande un objectif de 500-550 ppm. Stern (2008) estime cependant que 550 ppm, qui conduit une probabilit de 24 % dun rchauffement de plus de 4 degrs Celsius et de 7 % dun rchauffement suprieur 5 degrs, est vraiment une limite suprieure. Le Conseil de lEurope, en mars 2007, sest prononc pour un taux de 450 ppm CO2 quivalent, et a fix son propre objectif, savoir une rduction de 20 % en 2020, avec 10 % de plus dans le cas dun accord satisfaisant. Christian Gollier a fourni un certain nombre de contributions la comprhension des taux descompte sociaux : voir, par exemple, sa contribution de 2008. (3) La moyenne franaise des missions du seul CO2 (6 tonnes) est nettement plus faible que la moyenne europenne (8,4 tonnes) du fait de la part prpondrante (80 %) du nuclaire dans la production de notre lectricit. (4) Sables bitumineux, dont lextraction met trois fois plus de GES que lextraction du ptrole conventionnel. (5) IPCC (Intergovernmental Panel on Climage Change) en anglais. (6) Le taux dmissions de la Chine, par exemple, au regard de celui des tats-Unis, est pass de 0,55 en 1997 1,13 dix ans plus tard.

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Plus rcemment, le Sommet du G8-G5(7) Heiligendamm en juin 2007 a pris acte de la double ncessit de parvenir des rductions substantielles des missions de GES et de fixer un objectif mondial. Il a suggr un niveau de rduction mondial de 50 % en 2050 par rapport au niveau de 1990(8). Cet objectif ncessite bien sr une rduction beaucoup plus substantielle des pays dvelopps, et est compatible avec le facteur 4 franais (75 %), la cible amricaine de 80 %(9) et la plupart des autres objectifs annoncs pour 2050. Par contre, les objectifs plus court terme sont modestes. Par exemple, le projet de loi amricain, le Waxman-Markey bill(10), propose pour 2020 une rduction de 17 % par rapport 2005 (soit seulement 6 7 % par rapport 1990) partir dun systme de Cap and Trade . Le Sommet de Copenhague en dcembre 2009, cens dfinir une suite au Protocole de Kyoto au-del de 2012, est un tournant dans lvolution des ngociations internationales, et sera dterminant pour lavenir de la lutte contre le rchauffement climatique. Malheureusement quelques mois de ce sommet, les propositions sont nombreuses et largement contradictoires(11). Le contraste est saisissant entre les objectifs ambitieux affichs par les gouvernements, lUnion europenne et les organismes internationaux, et laccord a minima qui se profile depuis le Plan daction de Bali de dcembre 2007(12). Certains semblent se rsigner de vagues promesses de la part des pays o se trouvent la plupart des gisements dconomie dmissions. Malheureusement le ralisme des intrts nationaux est gnralement un meilleur prdicteur de lavenir de notre plante que les dclarations volontaristes et gnreuses ; quelle confiance pouvons-nous accorder des approches de type pledge and review (13), dans lesquelles les tats fixent leurs propres objectifs et ne sont mme pas tenus de les respecter ? Face la rticence des tats-Unis, de nombreux autres pays riches et des pays mergents sengager, le savoir-faire des diplomates sera mis rude preuve dans les mois venir ; en fait lenchanement des prises de position depuis
(7) Comprenant les pays du G8 plus cinq grands pays mergents : Afrique du Sud, Brsil, Chine, Inde et Mexique. (8) Ce facteur 2 au niveau mondial na t act que par les seuls membres du G8, au Sommet de Toyako en 2008. (9) Par rapport 2005. (10) Ce projet de loi ( The American Clean Energy and Security Act of 2009 ) a t vot le 29 juin 2009 par la Chambre des Reprsentants par une majorit de 219 212, mais na pas encore t approuv par le Snat. (11) Pour un rsum trs complet des propositions existantes, on se rfrera la monographie de B. Barreau (cf. complment 1D ce rapport). (12) Pour une discussion du Plan daction de Bali, voir par exemple Tubiana et Wemaere (2007). Comme le notent les auteurs : le soutien des tats-Unis au Plan daction de Bali a un prix, qui se traduit par le faible niveau dambition du cadre des ngociations sannonant pour les deux annes venir . Le Plan daction ne spcifie aucun objectif chiffr et contraignant au niveau des pays et ne mentionne aucun objectif de rduction global. (13) Populariss par lAdministration Bush et repris par de nombreux pays depuis.
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Bali tient de la chronique dun chec annonc (sans doute drap Copenhague sous le couvert dune annonce dune avance majeure ). Nous devons pourtant raliser quun accord a minima Copenhague aurait des consquences srieuses et augmenterait substantiellement le cot de lattnuation. 1.2. une approche plus ambitieuse Essayons dimaginer une issue positive aux ngociations de Copenhague. En dcembre 2009, les tats rsolvent simultanment les trois problmes auxquels sont confronts les experts : la mise en place dinstruments conomiques incitatifs, permettant une minimisation du cot de la lutte contre le rchauffement climatique objectif donn, seul gage dune politique crdible et prenne ; la mise en place de mcanismes garantissant la prennit de cet accord en sanctionnant les laxismes futurs, auxquels les gouvernements ne manqueront pas de succomber en labsence de tels garde-fous. Jusquici, et comme on la observ Kyoto, les ngociations ont fait preuve dune grande navet quant aux incitations des tats ; la conception dun mcanisme de transferts qui fasse adhrer les principaux acteurs un accord global. Ces trois conditions sine qua non mcanismes conomiques, engagement et compensation seront au centre des discussions. De plus, si laccord final ne prend pas encore forme Copenhague, il faudra aussi rflchir au chemin qui pourrait mener un tel accord. Les aspects conomiques seront dterminants dans lincitation des parties prenantes sengager au sein dun accord, et il me semble important dapporter un clairage conomique la problmatique de la ngociation, et pas seulement la conception dun bon accord. Ce rapport a pour but desquisser une approche conomique de ces deux questions : la construction dun mcanisme prenne et lincitation adhrer un tel accord. Ces deux questions sont complmentaires : la dfinition de ce qui se passerait en cas de dsaccord ou accord a minima Copenhague conditionne lincitation des pays entreprendre des actions prcoces. Le rapport ne peut quaborder quelques grands sujets ayant trait la lutte contre le rchauffement climatique. Dautres sujets importants, tels que lvaluation (suivant la dynamique mise en route par le rapport Stern), les mesures qui pourraient tre prises pour attnuer certains effets rgressifs de la fiscalit du carbone, et ladaptation et son financement ny sont que peu ou pas abords(14).
(14) Les complments associs ce rapport fournissent des lements trs utiles la fois sur les thmes centraux du rapport et sur ceux qui y sont ngligs.

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1.3. Les principaux messages 1.3.1. Un vrai accord ds maintenant pour des actions prcoces Le vrai risque est celui dun mauvais accord Copenhague. Face au refus trs stratgique de certains grands acteurs denvisager des engagements internationalement contraignants avant 2020, il est tentant de prner un accord intermdiaire de plus, reprenant la logique de Kyoto et y incluant les tats-Unis, maintenant mieux disposs ragir au rchauffement climatique(15). Un tel attentisme aurait des consquences dsastreuses ; non seulement il priverait la plante de ses gisements dabattement les plus attractifs, mais il donnerait aussi aux pays concerns une trop forte incitation investir dans des quipements riches en carbone ou ne pas rduire leur pollution existante, dans la mesure o cela renforcera leur pouvoir de marchandage dans les futures ngociations(16). En effet, un parc plus polluant rend leur non-participation un accord ultrieur plus crdible, et leur permet danticiper une compensation future en change de leur adhsion. Et pourtant il existe des accords simples de type Cap and Trade (plafonnement des missions et change des permis dmission correspondants), incorporant dans un systme mondial de droits dmission ngociables(17) les pays mergents, et avantageux pour la fois ces pays et les pays occidentaux. Refuser les actions prcoces en acceptant labsence dinclusion de grands pays dans le systme global dchange de droits dmission est un non-sens conomique et cologique. La proposition dtablir un Cap and Trade mondial est donc la voie privilgier. 1.3.2. Un accord gagnant-gagnant Ladhsion de nombreux pays au projet global passe par des mcanismes de transferts. Lhsitation des ngociateurs aborder ce problme frontalement ne peut que retarder la conclusion dun accord. Les compensations devraient se faire au dtour de lattribution des droits dmission ngociables et donc viter des promesses de transferts montaires directs toujours alatoires (comme le montre la non-ralisation des engagements occidentaux daide au dveloppement hauteur de 0,7 % du PIB ou de ceux lis la lutte contre le sida). Il faut dabord se fixer un objectif quantitatif global et ensuite compenser les pays de telle sorte quils aient une incitation rejoindre laccord. In fine, la justice doit se concevoir au niveau des allocations, pas au niveau des objectifs.
(15) Mme si les tats-Unis acceptaient de rejoindre un tel accord, leurs ambitions risqueraient dtre modestes, comme le montre le projet de loi Waxman-Markey. (16) Je passe ici sous silence lintrt propre des pays limiter les impacts du changement climatique sur leur territoire et bnficier court terme des transferts financiers provenant du mcanisme MDP (mcanisme pour un dveloppement propre). Je reviendrai par la suite sur ces incitations, qui me semblent trs insuffisantes. (17) Jutiliserai indiffremment dans ce rapport les termes droits , permis ou quotas .
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Ce rapport rflchit aux implications, pour la ngociation climatique, du compromis classique entre politiques raliste et thique, et offre quelques principes de cadrage dune allocation des permis entre pays. 1.3.3. Un cadre de long terme Les acteurs conomiques (entreprises, mnages, administrations, tats) ne choisiront des quipements non metteurs de GES que sils anticipent un prix du carbone suffisamment lev lavenir. De mme les entreprises ne feront les efforts ncessaires pour promouvoir de nouvelles gnrations technologiques non polluantes que si elles y voient un intrt conomique. En bref, il sagit de rduire lincertitude sur le prix du carbone de demain. Bien sr, la lisibilit long terme prsuppose une crdibilit des actions des tats. Un accord international doit tre juridiquement contraignant, cest-dire aller de pair avec la cration de mcanismes dengagement des tats. Labsence de sanctions relles, en cas de dpassement des engagements de limi-tation des missions, rendait lAccord de Kyoto peu crdible. Le Canada, qui se trouvait dj en 2005 30 % au-dessus de ses promesses pour 2008-2012 selon le Protocole de Kyoto, le Japon et les nombreux autres pays (Nouvelle-Zlande et mme peut-tre lEurope) qui peinent respecter leurs engagements en dpit de la crise conomique, ne paieront pas de pnalits. Dans dautres domaines dactivit, lOMC et lUnion europenne ont dj du mal discipliner leurs membres alors mme que ces derniers bnficient de leur appartenance ces organisations ; il est illusoire de penser que la discipline rgnera delle-mme en matire de lutte contre le rchauffement climatique dans la mesure o les pays ont, au contraire, une incitation forte sortir des accords si ces derniers savrent trop contraignants. Ce rapport suggre quelques pistes dans cet esprit. 1.3.4. Une lutte efficace Un accord trop coteux sera immanquablement remis en cause. Lenjeu de lefficacit conomique dans la lutte contre le rchauffement climatique nest donc pas seulement de minimiser limpact ngatif de ces politiques sur le pouvoir dachat des mnages objectif donn de rduction des missions, mais aussi de rendre cette lutte crdible. La rduction des missions de carbone par une gamme de politiques simpose. Les conomies dnergie peuvent dans certains cas apporter une rponse simple. On peut aussi choisir des technologies alternatives faible mission de carbone : nergie propre (nergies renouvelables, nuclaire, capture, stockage et squestration du carbone, etc.), transports moins polluants, meilleure isolation des btiments, agriculture plus propre(18), rduction de la dforestation, etc.
(18) Les ruminants, la riziculture et les engrais comptent parmi les plus gros metteurs de gaz effet de serre dans lagriculture.

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Il serait cependant contre-productif daborder ce problme par le biais de politiques fixant des objectifs de rduction dans des secteurs spcifiques. Linformation fait dfaut une telle approche (dite de command and control ) qui, de plus, encourage un lobbying intense. Nous ne connaissons tout simplement pas les bons gisements dconomie de GES, et toute intervention laveugle est voue augmenter les cots dattnuation et, terme, dcrdibiliser la lutte contre le rchauffement climatique. Il est plus simple et plus efficace de faire merger un prix du carbone, qui incitera les agents publics et privs contrler leurs taux dmission. En consquence : il est ncessaire de raffirmer limportance du principe de lunicit du signal prix. Une tonne de carbone est une tonne de carbone et son prix ne devrait pas trop varier selon lmetteur. Un prix uniforme rduit fortement les cots dattnuation. Le principe dunicit du prix est frquemment mentionn pour rapidement tre cart sous couvert de pragmatisme . Les lobbies recherchant tous, avec des fortunes diverses, des statuts drogatoires et un cloisonnement des actions, il est effectivement tentant de pratiquer une diffrenciation pour satisfaire les plus influents. Comme toujours, la rflexion conomique ne peut sabstraire de la soumission ventuelle des tats la force de lobbying de certains groupes dintrts ; inversement, les lobbies sont plus aisment mobiliss si on ouvre la porte des traitements spcifiques. Une seconde vertu dun prix unique est sa simplicit. En mettant tous les acteurs conomiques sur un pied dgalit, il rduit les tractations et les activits de lobbying ; dans cet esprit, les accords sectoriels sont dconseiller ; lunicit de prix peut provenir dun systme de quotas changeables (Cap and Trade) ou dune taxe carbone ; lutilisation de normes et dobjectifs technologiques quantifis (par exemple, dnergies renouvelables) doit faire lobjet dun chiffrage de leur cot. Lemploi de tout autre instrument quun prix du carbone doit tre soumis une valuation cots-bnfices, et reposer sur une comprhension claire des raisons qui fondent son emploi en sus du prix unique du carbone. Il doit surtout tre accompagn de cration de marchs de crdits/dbits incitant les acteurs les mieux dots en gisements dabattement faire mieux que la norme pour vendre les crdits en rsultant aux acteurs ayant un cot prohibitif respecter la norme. Cette approche classique a malheureusement t gnralement laisse pour compte dans certaines dcisions rcentes ; il faut soit prvoir court ou moyen terme la mise aux enchres des droits dmission ngociables, soit allouer les permis aujourdhui pour le long terme. Sinon les acteurs anticiperont lobtention de permis gratuits selon le principe du grand-pre sils installent entre-temps (ou ne mettent pas au rencart) des quipements polluants. La piste des enchres est donc privilgier ; enfin, le systme ETS (Emission Trading System) europen, sil a t un trs utile premier pas, fut au dpart entach de graves dfauts. Si cerPOLITIQUE CLIMATIQUE : UNE NOUVELLE ARCHITECTURE INTERNATIONALE

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tains de ces dfauts ont rcemment t limins, lexprience montre quils pourraient aisment rapparatre ; il est utile de rappeler dans ce rapport comment amliorer la conception du mcanisme dchange. 1.3.5. La mise en place dincitations rejoindre un vrai accord global Les pays en dveloppement ont une double lgitimit demander un effort important de la part des pays dvelopps. Tout dabord ces derniers sont responsables de la majeure partie du stock existant de GES(19) ; sans parler de dette climatique , force est de reconnatre que les pays en dveloppement peuvent lgitimement sinquiter de ce que leur propre croissance soit handicape par une fiscalit carbone. Ensuite, la pauvret de ces pays fait quune aide internationale des pays riches semble justifie. Pour autant, les propositions du G77(20) en gnral, et de la Chine en particulier, semblent partir dune mauvaise analyse de la faon dont la compensation devrait tre organise. Aujourdhui les pays mergents ne suggrent pas dobjectif contraignant pour eux-mmes avant au mieux 2020, proposant une ngociation ultrieure sur ce sujet, et demandent une rduction de 40 % des missions de GES des pays dvelopps de 1990 2020(21) (plus un transfert financier hauteur de 0,5 1 % du PIB des pays dvelopps). Au risque de me rpter, la justice doit se concevoir au niveau des allocations, pas au niveau des objectifs. Ds maintenant, une rflexion doit tre engage sur la stratgie adopter en cas de dsaccord ou daccord a minima Copenhague. En effet, cette stratgie conditionne la signature dun accord satisfaisant. En imaginant que les pays allaient prendre leurs responsabilits, le dbat a trop nglig les incitations adhrer un accord et a, par l mme, fait preuve dun dangereux optimisme. cet gard, mme si elle inclut un aspect incitatif sous la forme dune augmentation de son objectif si un accord satisfaisant est conclu, la proposition europenne me semble renforcer les incitations des pays mergents rester intransigeants du fait de la relativement faible augmentation (de 20 30 %) de lobjectif europen dabattement en cas dun accord(22) ; de plus, le caractre vague de la notion d accord satisfaisant permet des interprtations multiples et te cet engagement
(19) Les pays riches sont responsables denviron 70 % du stock actuel de GES. (20) Le groupe des 77 est une coalition des pays en dveloppement cre en 1964, et comptant actuellement 130 pays (principalement des pays dAmrique latine et centrale, dAfrique et dAsie). (21) Alors que les tats-Unis affichent dans le projet de loi vot la Chambre des Reprsentants une rduction de 6 7 % et que lEurope promet 30 % au plus. (22) Plus prcisment, en cas d accord satisfaisant , lUnion europenne passe ses objectifs 30 % et augmente le champ des mcanismes de projets dfinis Kyoto (MDP et MOC, mise en uvre conjointe, ou mcanismes-projets qui leur succderont), puisque la moiti de leffort supplmentaire pourra tre couverte par des crdits au titre des projets. En labsence dun tel accord, lEurope reste 20 % et le recours au MDP disparat graduellement puisque seuls peuvent tre utiliss les reliquats de ce qui na pas t utilis en phase II (2008-2012).

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une partie de sa crdibilit. Lattitude amricaine qui, sous dautres aspects, pose problme, est sans doute plus propice attirer la Chine et les autres pays mergents la table de ngociation. Le mcanisme de dveloppement propre (MDP) permet aux pays dvelopps dobtenir des crdits carbone en ralisant des projets rduisant les missions de GES dans les pays en dveloppement. Il est dlicat de critiquer ce mcanisme, car il rpond au moins trois objectifs louables : de faire un geste vis--vis des pays mergents ; de ne pas compltement abandonner les rductions dmission de GES dans les pays o les rductions sont les moins coteuses ; dorganiser un dbut de convergence des prix du carbone au niveau mondial. Je ne peux que souscrire ces objectifs. Malheureusement, le mcanisme MDP est une fausse bonne ide. Force est de constater que le MDP a de trs graves dfauts. Certains ont t souvent souligns : les forts cots de transaction dus la complexit de mise en uvre du concept d additionalit (un projet ne peut bnficier de loctroi de crdits MDP que sil naurait pas eu lieu en labsence de ce mcanisme) ; et lincertitude sur les rductions dmission dans les pays dvelopps o les crdits correspondants sont revendus. Moins en vidence est le fait quune bonne gestion du mcanisme MDP ncessite une vision globale : une rduction de la pollution travers un projet peut entraner une augmentation gale de la pollution ailleurs par un effet de report (une qualit des systmes de Cap and Trade est quils intgrent directement une approche globale du problme). Un autre dfaut important est la double incitation perverse donne par le mcanisme MDP aux gouvernements des pays non contraints par les accords internationaux sur le climat. Le MDP encourage les pays mergents maintenir en place des installations polluantes, voire en installer de nouvelles, afin de pouvoir lavenir recevoir les crdits MDP correspondants ; ces pays de plus ont peu dincitations adopter des lgislations environnementales contraignantes, car les projets MDP ne seraient alors plus qualifis d additionnels (23). Deuximement, le mcanisme MDP rcompense les pays mergents pour un refus dobjectifs quantitatifs, et non pour ladhsion un accord international contraignant. Pour toutes ces raisons, il me semble trs dangereux de compter sur le mcanisme MDP pour exploiter les gisements dconomies de GES dans les pays mergents. Lautre grand sujet est la question de lajustement aux frontires, qui tente de rtablir la neutralit concurrentielle lorsque les concurrents trangers ne paient pas pour leurs missions et, par l, de rsoudre le problme des fuites de carbone vers des pays plus conciliants. Ce sujet divise et continuera de diviser les conomistes pour de bonnes raisons. Dune part, la
(23) Notons au passage que les gouvernements ont, linstar de la Chine, une capacit importante capter la rente MDP grce des taxes sur les crdits ( units certifies de rduction des missions ou URCE ).
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logique de cette mesure est impeccable dun point de vue thorique : lajustement aux frontires a une double vertu, celle de rtablir la neutralit concurrentielle vis--vis de la taxation du carbone et de rsoudre ainsi le problme des fuites (concentrer lindustrie manufacturire dans des rgions sans contrainte environnementale ne rgle en rien le problme climatique) ; et celle de mettre la pression sur des pays qui autrement refuseraient des objectifs quantitatifs. Dautre part, le mcanisme dajustement aux frontires se heurte deux cueils importants : le manque dinformation sur le contenu en carbone des importations et lutilisation protectionniste que ne manqueront pas den faire les pays. En bref, les mesures dajustement aux frontires ne se justifient quen cas daccord partiel et ont des dfauts graves, comme celui de nuire au libre-change ; tout au plus peuvent-elles se justifier, de faon temporaire, comme un outil de pression pour convaincre les pays rticents adhrer un accord contraignant. Le diable est dans le dtail, et lon ne peut se prononcer sur cette question sans un examen approfondi de propositions concrtes. Mais il est clair quun ajustement aux frontires, mme conu soigneusement, ne serait quun pis-aller.

2. la recherche de lefficacit
Quelles institutions seront propices une action concerte et crdible de lutte contre le rchauffement climatique ? cet gard, lconomie met en lumire des ides simples : unicit (cohrence) de la valeur carbone ; sparation entre efficacit et aspects redistributifs/compensatoires ; cration de mcanismes dengagement des tats. Cette partie du rapport nonce quelques impratifs dans la conception dune architecture mondiale efficace. Les illustrations fournies sont par ncessit des retours dexprience au niveau des pays ou de lEurope. 2.1. Cohrence des prix du carbone Idalement, le prix du carbone devrait tre le mme, quelle que soit la source ou le pays dans lequel la tonne de carbone est mise(24). Le raisonnement est simple : si lmission dune tonne de CO2 cote en taxes ou en achat de droits dmission ngociables 50 euros un metteur dans le pays A et 100 euros un autre dans le pays B, certains metteurs du pays A prf(24) Il y a aussi une ncessit de cohrence intertemporelle du prix du carbone. Les principes dvolution du prix du carbone sont bien dcrits dans le rapport de la Commission Quinet (Centre danalyse stratgique, 2008). Une contribution rcente la question de lvolution intertemporelle des prix est due Acemoglu et al. (2009). Ces auteurs arguent que la combinaison de cots convexes du stock de carbone dans latmosphre, linvention de technologies vertes et la rgnration mcanique de latmosphre devraient dans le trs long terme mener des prix du carbone plus bas que pendant la priode de transition.

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reront polluer plutt que de dpenser 51 euros pour viter cette pollution alors que dautres dans le pays B dpenseront 99 euros pour rduire la leur ; niveau de pollution donn, 48 euros auraient ainsi pu tre conomiss par la socit(25). Bien sr, la perte moyenne est plus faible que la diffrence des prix, mais elle peut tre substantielle. Cest ainsi que certaines tudes conomtriques estiment 50 % la rduction du cot de la lutte contre certaines pollutions grce lutilisation dun instrument conomique par exemple, des droits dmission ngociables crant un prix unique pour tous les acteurs, et remplaant des solutions administres diffrenciant implicitement les prix(26). Une clbre tude du MIT(27) estime que la cration dun march du dioxyde de soufre aux tats-Unis a abaiss les cots dabattement de moiti au regard dune politique traditionnelle de contrle administratif, amenant une rduction annuelle des cots de 1 milliard de dollars. De nombreuses tudes portant sur les politiques environnementales incitatives indiquent des rductions de cots suprieures 2(28). Les consquences de ce principe de base sont nombreuses : par exemple, et contrairement une ide commune, lon ne doit pas diffrencier le prix du carbone entre secteurs conomiques sur la base de lexistence ou non de technologies de remplacement (sans carbone) viables dans le court ou moyen terme ou, alternativement, sur la base de llasticit de la demande des produits dont la production est mettrice de CO2. Discriminer de cette manire revient confondre lobjectif de compensation avec celui defficacit, et in fine alourdir le cot de la politique environnementale pour la socit ; un autre exemple sur lequel nous reviendrons en dtail par la suite : les normes imposes dans certains secteurs doivent tre guides par la taxe ou le prix dun droit dmission ngociable dans les autres secteurs. Il y a fort parier cependant que la cohrence des diffrentes politiques mises en uvre pour contrecarrer le rchauffement climatique laissera dsirer. Un rel effort de mise en cohrence des normes environnementales dans les diffrents secteurs doit tre ralis. Le rapport de la Commission Quinet(29) est de ce point de vue un premier pas fort utile. Il recommande que les diffrents services de ltat franais utilisent dans les valuations conomi(25) Le mme argument sappliquerait si on imposait des prix du carbone diffrents selon les industries, les secteurs ou les utilisations. (26) Voir, par exemple, Harrington, Morgenstern et Sterner (eds) (2004). Le chapitre Leaded Gasoline in the United States: The Breakthrough of Permit Trading (de Newell et Rogers) retrace le passage en 1982 dun systme de command-and-control des normes imposes aux raffineries sur le niveau de plomb dans lessence un systme de crdits/dbits changeables sur un march. (27) Joskow et al. (2000). (28) Voir Tietenberg (1990) et Hahn et Stavins (1992 et 2000). (29) Centre danalyse stratgique (2008).
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ques des politiques publiques une valeur de la tonne de CO2 32 euros, croissant exponentiellement jusqu 200 euros en 2050. Si ces valeurs tutlaires du carbone ne correspondent pas aux prix mergeant sur le march des droits dmission ngociables, la mise en cohrence des normes pourrait partir du prix de march ; limpratif dun prix unique a galement t oubli par le Conseil europen lors de la conception de son paquet en mars 2007. La fixation de cibles ambitieuses dnergie renouvelable (20 %)(30) sans rfrence au cot dune telle politique en est une illustration. Une autre illustration est fournie par la recommandation de la Commission europenne dans son tude dimpact que la performance des pays membres sur le renouvelable soit mesure en fonction de leffort entrepris dans le domaine et du niveau de PIB. cible donne (disons les 20 %), la logique conomique voudrait que les pays dont lavantage comparatif est lolien ou le photovoltaque fassent leffort correspondant, et quun systme de crdits/dbits changeables soit mis en place, les pays ne faisant pas suffisamment de renouvelables rachetant des crdits ceux qui en font plus que lobjectif moyen. La question de lquit (sous-jacente la rfrence au niveau de PIB) doit tre traite sous langle de lallocation des permis, pas sous celui dintroduire un surcot important dans la lutte europenne contre le rchauffement climatique. Lon objectera que des mcanismes de flexibilit de substitution ont t prvus (cf. sections 5.3 et 5.4), mais le refus daller jusquau bout de la logique conomique est rvlateur. Nous rencontrerons de nombreux autres exemples dapplication de ce principe de prix unique plus tard dans notre discussion. 2.2. Un march des droits dmission ngociables bien conu 2.2.1. Un horizon long Les dcisions des acteurs conomiques en matire dmission de gaz effet de serre sont souvent des dcisions de long terme : construction dunits de production dlectricit (les installations durant de 20 60 ans en gnral), immobilier, transports, forts, etc. Par ailleurs, les entreprises ou start-up travaillant sur la squestration du carbone, les cellules hydrogne, le stockage de llectricit, le photovoltaque, lolien ou toute autre technologie permettant dconomiser les GES ne le feront que si elles peuvent envisager un rendement sur leurs licences et leurs brevets un horizon long. Ce rendement sera dtermin par le cot dopportunit des pollueurs potentiels, cest--dire le prix des droits dmission ngociables ; en effet ce prix des permis polluer fixe les royalties maximales par tonne de carbone auxquelles les innovateurs peuvent prtendre pour leurs licences de
(30) Les tats-Unis ont des objectifs similaires en matire dnergie renouvelable. La proposition de loi Waxman-Markey prvoit une part de 6 % en 2012 et de 25 % en 2025 pour llectricit renouvelable.

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technologies sans carbone. Le prix du carbone en 2010 leur importe donc beaucoup moins que celui en 2030 ou 2050. Les acteurs conomiques ont besoin de lisibilit long terme. Notre systme europen ETS, avec ses horizons courts (2005-2007 pour la phase I, 2008-2012 pour la phase II, et 2013-2020 pour la phase III) fait en la matire bien ple figure au regard des systmes de droits dmission ngociables sur le SO2 mis en place aux tats-Unis en 1990. Cette anne l, une loi bipartisane(31) du Congrs amricain, le Clean Air Act Amendment, avait adopt un objectif ambitieux de rduction de moiti des missions de dioxyde de soufre (de 20 millions de tonnes par an 10 millions partir de 1995), et avait mis en place un systme de droits changeables. Ces droits dmission ngociables schangent sur des marchs terme dun horizon de trente ans(32). Ces marchs crent des signaux prix servant de guide aux acteurs conomiques dans leurs dcisions dinvestissement. Ils permettent aussi ces derniers de se couvrir contre le risque de prix correspondant. Un autre argument cl en faveur dun engagement sur le long terme est lattitude que peuvent adopter les secteurs et les pays en prvision de ngociations futures : labsence dinvestissement dans des technologies vertes est moins coteuse pour ces secteurs ou pays en cas daccord portant seulement sur le court terme, dans la mesure o ils pourront demander des compensations lors des rengociations pour accepter de participer un accord. 2.2.2. Un engagement suffisant Le dbat sur les prix des droits dmission ngociables sest focalis sur la notion de prix plafond, ou soupape de scurit. Cette soupape peut prendre des formes diverses. Par exemple, le projet de loi Waxman-Markey autorise lEnvironmental Protection Agency (EPA) constituer une rserve stratgique de permis qui pourraient tre mis si le prix des permis venait crotre plus vite que prvu(33). Les industriels sont en effet inquiets de limpact des prix des GES sur lactivit conomique. En partie, cette inquitude rsulte de labsence de taxation environnementale dans des pays commercialement concurrents. En partie aussi, cette notion de prix plafond est lie au risque que les pays participants ne dcident de sortir du systme si ce dernier savre trop co(31) La loi fut vote par une majorit de 401 25 la Chambre et de 89 10 au Snat. (32) De nouveaux permis sont mis tous les ans (par exemple, en 2009 pour 2039). Pour viter une incitation perverse poursuivre une activit qui serait non rentable au prix de march de ces permis, ces permis vont toujours aux bnficiaires dsigns en 1990, mme sils ont arrt leur activit. Les permis correspondant ont, en cas darrt de lactivit, t revendus par anticipation des investisseurs. (33) Cf. section 726. Le projet mentionne une mise aux enchres un prix minimal de 28 dollars (en dollars 2009 constants). Une discussion des mcanismes de safety valve et de leur lien avec le respect dun accord est fournie par Hourcade et Ghersi (2002).
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teux. Nous reviendrons sur ces sujets. Pour linstant, nous ne considrons quune situation o un accord international crdible harmonisant le prix du carbone entre les pays aurait t obtenu. Pour toutes ces inquitudes des industriels, aussi bien dans lUnion europenne pour le CO2 quaux tats-Unis pour le SO2, la grande surprise a t lmergence de prix bien plus faibles que ceux anticips par les acteurs sitt que les transactions ont commenc stoffer. Le lobbying pour des allocations gnreuses et une sous-estimation (peut-tre entretenue) de la capacit des industriels modifier leurs comportements y sont sans doute pour quelque chose(34). Mais cette surprise illustre bien les limites informationnelles de toute politique publique en la matire. Je suis en fait plus inquiet de la capacit des tats sengager sur une valeur carbone(35) leve et il me semble au moins aussi important de mettre en place un prix plancher. Comme nous lavons dj not, les quipements faible contenu en carbone ne seront mis en place dans le transport, le btiment, le secteur lectrique et tout autre secteur que si les acteurs conomiques anticipent des prix du carbone non ngligeables lavenir. De mme, les industriels ne feront de la recherche dans les technologies sans carbone que sils sattendent toucher des royalties consquentes sur leurs innovations ; et, comme nous lavons dj indiqu, ces royalties seront dtermines par le prix du carbone. Si lon prend pour illustration les estimations fournies par une tude rcente de McKinsey (2008) sur la capture et le stockage du carbone(36), les premires installations pourraient occasionner un surcot de 60 90 euros par tonne vite, pour descendre un niveau de 30 45 euros une fois la technologie mature ( un moment au-del de 2030) ; il est clair que des anticipations de prix du carbone 10 ou 40 euros la tonne(37) ne stimuleront jamais la recherche dans le domaine. Or, la crdibilit de lengagement des tats est un sujet dinquitude. Supposons que, comme cela est souhaitable, un systme de droits dmission ngociables soit mis en place au niveau mondial, avec un horizon long (30 ou 40 ans). Une fois les permis vendus ou distribus (par exemple, en 2010 pour la priode 2011-2040), il peut tre tentant pour les tats de revenir sur leurs engagements et dmettre plus tard (en 2020 ou 2030) de nouveaux permis, faisant ainsi baisser les prix de ces permis. Il existe plusieurs raisons cela : tout dabord, les tats peuvent tre court dargent (une hypothse renforce par la crise financire, qui mettra les finances publiques en diffi(34) Voir Convery et al. (2010). (35) Lexprience amricaine sur le SO2 invite quelque optimisme dans la mesure o les engagements quantitatifs dfinis en 1990 nont pas t relchs. Mais il faut nuancer ce constat en notant que les prix de march sont rests relativement bas, rendant les tentations dcrites ci-dessous inoprantes. (36) Il existe encore des incertitudes fortes sur le cot de cette technologie ainsi que sur lorganisation et la capacit du stockage et des responsabilits correspondantes. (37) Le prix sur le march europen en septembre 2009 est de 15 euros la tonne.

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cult pour de nombreuses annes). Mettre de nouveaux permis aux enchres pourrait savrer trs tentant pour ces tats ; ensuite, les tats pourraient cder devant les pressions des industriels nayant pas voulu, ou ne pouvant pas cot raisonnable, faire leffort de rduire leurs missions ; enfin, les tats pourraient vouloir faciliter laccs aux technologies sans carbone en faisant baisser le prix des droits dmission ngociables, forant ainsi les innovateurs baisser le niveau de leurs royalties. Dans tous les cas se pose un problme de cohrence intertemporelle des choix des tats : ces derniers voudraient pouvoir sengager sur des prix terme levs, mais une fois que le secteur priv a acquis les droits dmission, que les industriels ont investi dans des technologies peu consommatrices de carbone et que les inventeurs ont innov, il est tentant de prendre des mesures faisant baisser le prix du carbone. La solution ce problme semble trs simple : les tats peuvent sengager un prix plancher (par exemple, le CO2 ne vaudra pas moins de 100 euros la tonne en 2030 )(38). Cet engagement peut tre rendu crdible par une dette contingente : les tats se portent garants du niveau de prix en sengageant rembourser aux acqureurs de droits dmission ngociables la diffrence entre le prix annonc et le prix ralis si cette diffrence savre positive ; en dautres termes, les tats mettent des obligations dtat contingentes ou options put . Ou, de faon quivalente, les tats peuvent sengager racheter suffisamment de permis si leur prix tombe en dessous du seuil annonc. Lintgration de tels mcanismes la dette souveraine accrotrait leur crdibilit. Cette solution a un dfaut vident. Il est difficile de prvoir avec exactitude la bonne politique en matire de lutte contre le rchauffement climatique dans vingt ou trente ans. Lincertitude scientifique (sur limpact exact des GES sur le climat), technologique (sur la vitesse de progrs technologique dans la lutte contre les GES), humaine (sur lacceptabilit des mcanismes dadaptation) et gopolitique (sur la participation des autres tats) implique quil faut prvoir un peu de flexibilit, par exemple, en se laissant la possibilit daugmenter (de diminuer) le prix du carbone si les nouvelles scientifiques sur la vitesse du rchauffement climatique sont mauvaises (bonnes). Au risque de me rpter, le problme nest pas tant dassurer un prix minimal que datteindre les objectifs dmission. Si, par exemple, lingniosit des metteurs conduit une rduction suprieure aux attentes des missions, une baisse du prix des permis est tout fait normale et souhaitable. Une baisse des prix associe, par exemple, une trop grande complaisance de ltat lgard des metteurs par contre ne lest pas. Les marchs de permis sont des instruments de rgulation par les volumes et pas par les prix.
(38) Cette mesure a rcemment t prconise, par exemple, par Ed Miliband, Secrtaire dtat britannique lnergie et au Changement climatique.
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En collaboration avec Jean-Jacques Laffont, je mtais pench sur ce problme(39), et avais examin la politique publique optimale. Nous en avions conclu que loptimum social consiste mettre des droits dmission ngociables comprenant des droits de rdemption accrus au fur et mesure que le prix du carbone baisse ; cest--dire les permis sont assortis doptions put autorisant leurs propritaires demander le remboursement du permis un prix plancher prspcifi. Ce mcanisme a pour objet de donner une certaine ractivit ltat pour ajuster sa politique aux nouvelles informations scientifiques, technologiques et sociales tout en le responsabilisant quant son incitation naturelle ne pas tenir ses promesses sur le prix du carbone. En rsum, une politique optimale ralise un compromis entre les objectifs de flexibilit et dengagement. Rendre coteuse pour les tats une baisse future des prix du carbone par rapport aux prix cible permet de crer une certaine ractivit aux dveloppements scientifiques, technologiques, gopolitiques et humains sans pour autant laisser les tats ouvrir impunment les vannes des autorisations polluer. 2.2.3. Un systme de droits ngociables bien conu Le systme ETS europen(40) sur le CO2 a le mrite dexister. Il a galement favoris la collecte de donnes relatives aux quipements, ncessaires pour un contrle efficace des missions. Enfin, mme un prix du carbone faible incite exploiter les gisements faciles de rduction des GES. son origine il contenait cependant de nombreuses erreurs de conception(41) nexistant pourtant pas dans le systme de droits dmission ngociables mis en place en 1990 aux tats-Unis pour le SO2.
2.2.3.1. Lallocation de nouveaux permis gratuits pour de nouveaux projets

Une allocation gratuite de permis pour la construction de nouvelles centrales, par exemple, ne peut que crer un effet daubaine pour les bnficiaires et gnre une multiplicit de prix (0 pour ces nouveaux projets, prix du march pour les autres) entranant une mauvaise allocation des ressour(39) Laffont et Tirole (1996a et b). (40) Ce systme ne concerne dans un premier temps que le CO2. Il couvre environ 12 000 installations, principalement des centrales lectriques, des aciries, des raffineries et des usines de pte papier. Le systme de droits dmission ngociables est particulirement contraignant pour le secteur lectrique, assez protg de la concurrence en provenance de lextrieur de lUnion europenne et considr comme un bon candidat pour une rduction des missions court terme. La gense de lapproche europenne et ses effets conomiques sont bien analyss par Dominique Bureau dans le complment 2A ce rapport. (41) Pour plus dinformation sur ces insuffisances, voir Ellerman et Buchner (2007), Convery et Redmond (2007), Convery, Ellerman et de Perthuis (2008) et Ellerman et Joskow (2008). Daprs les discussions et rformes rcentes en Europe, en particulier dans le secteur de llectricit o des enchres ont t adoptes, certains de ces dfauts seront limins en phase III (2013-2020).

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ces conomiques. Il est tentant de penser que la gratuit des permis pour les nouveaux projets rtablit la neutralit concurrentielle vis--vis des entreprises en place qui reoivent des permis gratuits. Il nen est rien. En effet, le cot dopportunit pour lentreprise possdant un permis est gal au prix de march de ce permis : elle perd la possibilit de le vendre au prix de march quand elle produit et pollue. Une entreprise souhaitant entrer sur le march par contre ne recevra pas de permis si elle choisit de ne pas entrer ; son cot dopportunit en termes de contribution climat-nergie est donc nul.
2.2.3.2. Perte des permis en cas de fermeture

Certains pays europens ont dcrt que les droits dmission ngociables octroys une installation seraient perdus en cas de fermeture de cette installation. Ceci de nouveau va lencontre du principe du prix unique. Une entreprise rflchissant la fermeture dune usine fait alors face un prix du carbone de facto gal 0, puisquelle ne pourra pas revendre le permis correspondant. Une telle politique incite donc au maintien inefficace dquipements consommateurs de carbone. vrai dire, le dispositif de perte de permis en cas de fermeture tait motiv par lobjectif de limiter les fuites en carbone qui pourraient tre provoques par une dlocalisation de lactivit ; il se peut effectivement que la perte de permis dcourage une dlocalisation, mais on peut se demander si les cots du dispositif justifient son utilisation alors quil existe dautres instruments inefficaces eux aussi, il est vrai pour grer les fuites en carbone. Pour illustrer le raisonnement du paragraphe prcdent, supposons quune entreprise franaise fasse un profit brut de 10, et dtienne un permis polluer de valeur 30, qui lui permet dmettre la tonne de dioxyde de carbone associe sa production. Si elle peut garder son permis (et donc le revendre) en cas de fermeture, elle fermera car cette action lui procurera 20 = 30 10 ; le permis ainsi relch permettra une autre entreprise ( la marge ) dconomiser un cot dabattement gal 30. Il est donc effectivement socialement prfrable que cette usine polluante ferme. Par contre, si elle perd son permis en cas de fermeture, elle restera en activit, ce qui lui rapporte un profit de 10. Supposons maintenant que la fermeture soit en fait associe une dlocalisation vers un pays non soumis des engagements quantitatifs dmission. En prsence de cette distorsion, cest la possibilit de garder le permis qui induit lentreprise prendre la mauvaise dcision du point de vue social : elle devrait rester en France si se dlocaliser implique un cot quelconque (disons, rduit le profit brut de 10 5). Par contre, elle gagne 30 (10 5) = 25 en se dlocalisant. En prsence de tentation de dlocalisation vers un pays sans taxe carbone, une inefficacit (labsence de restitution des permis) en compense une autre (labsence de taxation carbone dans le pays de destination de lactivit). Mais le rsultat nest toujours pas satisfaisant dans la mesure o le carbone nest pas suffisamment tax.
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2.2.3.3. Absence de banquabilit

Au dbut de lETS, les permis pour lanne t ne pouvaient pas tre utiliss une date ultrieure t dune autre phase(42). Ceci empche un lissage des prix et donne lieu des inefficacits conomiques, comme le montre le graphique 1. Cette dernire reprsente les prix spot et terme du carbone en Europe. Par exemple, le prix spot en mai 2007 tait proche de 0, du fait de petites erreurs de prvisions sur la demande et de loctroi par trop gnreux de permis par certains tats dans la premire phase (2005-2007)(43). Jim Bushnell et Catherine Wolfram (2009) analysent plus en dtail les diffrentes causes de cette chute du prix. La croissance du PIB fut un peu plus lente que prvue en 2005 et 2006, entranant moins dmissions ; la part du renouvelable, elle, crt plus vite que prvu en Espagne et surtout en Allemagne. Enfin les tempratures furent plus douces que normales en 2006(44). Ces auteurs concluent quavec un plafond lgrement en dessous du niveau business as usual(45), des erreurs faibles de prvision peuvent impliquer que lallocation des permis excde le niveau qui aurait t atteint en labsence de toute contrainte et donc que le prix du march spot peut trs vite tomber 0. Par contre le prix ( terme) dachat en mai 2007 dun droit dmission pour 2008 tait non ngligeable. Or, il y a trs peu de diffrence en termes de cot social entre une tonne mise en 2007 et une autre en 2008 De nouveau le principe du prix unique est viol. Notons enfin quen labsence de banquabilit entre phases, le prix vers la fin dune phase tend soit vers 0, soit vers la pnalit prvue en cas de dpassement(46) ; en effet, on apprend ce moment si loffre de permis est excdentaire ou insuffisante.

(42) Par contre, la banquabilit a toujours t autorise au sein dune phase (2005-2007, 2008-2012, 2013-2020) et a t introduite entre phases par la suite. (43) Les permis ont t distribus en proportion gale sur les trois annes de la phase 1 du programme ETS. Le Waxman-Markey bill par contre prvoit de distribuer un nombre de permis dcroissant au cours du temps (et dautoriser la bankability). (44) Les auteurs considrent aussi la pluviomtrie et les crdits correspondant aux projets. (45) En ceci aussi, lexprience ETS est trs diffrente de celle du SO2 et le NOx aux tatsUnis : non seulement le Clean Air Act Amendment de 1990 avait autoris la banquabilit, mais aussi la rduction dmissions tait beaucoup plus drastique (50 %). (46) En absence de banquabilit le prix aurait atteint 40 euros (pnalit de la premire phase) plus le prix du quota de seconde phase (pnalit non libratoire) si le march avait t court en quotas. La pnalit est de 100 euros dans la deuxime phase.

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1. volution des prix du carbone sur le march europen dchange de quotas de CO2
35 30 25 20 15 10 5 0 2006 2007 2008 Lecture : La premire phase de lEU ETS a t marque par une baisse spectaculaire des prix du carbone en avril 2006, lorsque les premires donnes sur les missions de 2005 ont t publies, montrant que les quotas distribus avaient t plus nombreux que les missions. Compte tenu de limpossibilit dutiliser les quotas de la phase I en phase II, le surplus de quotas a fait baisser leur prix, qui a fini par seffondrer. La deuxime phase est quant elle marque par la corrlation entre le prix du quota europen et celui des URCE, crdits gnrs par les projets du mcanisme pour un dveloppement propre. La crise conomique a conduit une baisse logique des actifs carbone fin 2008 qui se sont stabiliss entre 10 et 15 euros depuis. Source : BlueNext, ECX. Prix de lURCE (prix terme dc. 2008-dc. 2009) Prix du quota de phase II (prix terme dcembre 2009) En euros Dbut de la phase II de lEU ETS

Prix du quota de phase I (prix au comptant)

2.2.3.4. Excs de subsidiarit et pnalits trop peu crdibles

Dans le systme europen, les tats ont conserv, au moins au dbut, trop de pouvoir discrtionnaire. En outre, en cas de dpassement de lobjectif national, les consquences pour les tats(47) sont assez mineures. En fait, dans le cadre des Accords de Kyoto, un accord en 2001 a spcifi une pnalit sous forme dune augmentation (de 30 %) de leffort entreprendre lavenir (un dpassement dune tonne donnant naissance une rduction additionnelle de 1,3 tonne par la suite) ; comme leffort futur fera lobjet dune ngociation, il y a fort parier que la communaut internationale passera lponge sur les dpassements passs afin darriver un nouvel accord. Il ny a pas vraiment de mcanisme de sanction(48).
(47) Comme indiqu prcdemment, les acteurs conomiques par contre font lobjet de sanctions en cas dmissions non couvertes par des permis Ces sanctions ont t appliques par exemple des industriels allemands ayant mal fait leurs calculs. (48) Les autres pays peuvent cependant exclure le pays des mcanismes dchange. Il nest pas certain que les autres pays veuillent le faire (voir Barrett, 2009, qui note quun amendement pour mettre en uvre une sanction ncessite une majorit des trois quarts). Cette sanction, comme la pnalit de 30 %, serait elle aussi vraisemblablement rengocie pour garder le pays dans lAccord.
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2.2.4. Finance du carbone La finance carbone est en dehors du champ de ce rapport. Cela ne veut bien entendu pas dire que cette question na pas sa place dans la conception dun systme efficace : tout dabord, la cration dun march international unique(49) et accessible tous les acteurs (tats comme particuliers, pollueurs comme intermdiaires financiers) simpose. En particulier, tandis que le Protocole de Kyoto prvoyait un march entre tats(50), il sagira dviter que des pays comme la Chine ou lInde, qui, dans la solution que je prconise recevraient beaucoup de permis, nutilisent leur pouvoir de march sur le march des permis ; laccs des entreprises et des particuliers au march rendrait le march des permis plus concurrentiel ; ensuite, la cration de marchs de droits dmission ngociables ncessite une rflexion sur lorganisation de ce march. Au vu de lexprience rcente de la crise financire(51), il semble naturel que ces titres, ainsi que leurs produits drivs, soient changs sur des marchs organiss avec chambre de compensation. Beaucoup plus que des arrangements au gr gr, ceci permettra une meilleure lisibilit des positions. De mme, des rflexions sur la titrisation des crdits en cours de validation au sein de mcanismes de projet ainsi que sur une connexion plus rapide entre le registre onusien des crdits lis au mcanisme MDP (si ceux-ci devaient tre maintenus) et les registres rgionaux (comme le registre europen) devraient tre engages ; enfin, on devrait rflchir la surveillance des marchs, mme si cette question nest pas particulirement originale dans la problmatique gnrale des marchs financiers. Le projet de loi amricain, par exemple, prvoit la cration dune commission fdrale de surveillance du march. 2.2.5. La question de la volatilit des prix Mme si lapproche Cap and Trade est la seule voie raliste sur la table de ngociation, de nombreux acteurs sinquitent dune volatilit potentielle des prix du carbone. Il ny a pas de solution unique cette question, mais plutt un faisceau de rponses qui peuvent y tre apportes : lissage intertemporel : comme nous lavons dj not, un systme ETS de droits dmission ngociables doit autoriser un lissage intertemporel important. Cela peut tre ralis par la possibilit dpargner les permis
(49) Comme pour les autres instruments financiers, cela nimplique pas ncessairement une plate-forme dchange unique bien sr. Cependant il sagit dassurer la traabilit des titres rsultant des projets. (50) Une exception est prvue dans larticle 6 du Protocole de Kyoto qui permet un oprateur de gnrer des crdits dmission en contrepartie des rductions rsultant de projets dans un autre pays soumis des engagements de rduction. (51) Pour une discussion des diverses causes de la crise et des propositions de rforme, voir, par exemple, Tirole (2008).

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(banquabilit) et, ventuellement, celle den emprunter. Cette dernire solution cependant est dangereuse si les emprunts autoriss sont long terme(52), car elle cre un risque que les metteurs nempruntent stratgiquement des permis, et forcent les tats en mettre de nouveaux pour renflouer les acteurs ayant emprunt(53). Le lissage intertemporel est une bonne rponse lexistence de chocs transitoires tels que les fluctuations de lactivit conomique dans le cycle. Par contre, il ne rpond pas bien la possibilit de changement permanent dans une des variables de lquation climat ; indexation : il conviendrait dindexer le nombre de permis des variables conomiques et climatologiques observables(54). Lindexation nos connaissances scientifiques serait, elle aussi, dsirable, mais videmment difficile spcifier lavance ; cration dune agence indpendante : nous avons voqu ci-dessus la possibilit de donner la communaut des tats la possibilit dmettre de nouveaux permis (ou den racheter) afin de ragir linformation nouvelle sur les aspects scientifiques, technologiques, conomiques et humains. Nous avions insist sur le fait que les tats devraient tre responsabiliss par des systmes dobligations contingentes. Une alternative cette approche, inspire de la dlgation de la politique montaire des banques centrales indpendantes, est de crer une autorit en charge de stabiliser les prix du carbone. La cration dune autorit indpendante est une piste intressante, mais qui requiert une rflexion plus approfondie, en particulier sur la question de son mandat ; en effet, et comme nous lavons dj not, la stabilit des prix est souhaitable si elle rsulte de simples erreurs de calcul mais peut ne pas ltre en face de changements majeurs dans le modle sous-jacent (par exemple, une dcouverte que le problme du rchauffement climatique est pire que prvu devrait entraner une hausse permanente du prix du carbone) ; marchs de couverture des risques de prix : revenant sur la question de la finance carbone, il est souhaitable que les acteurs puissent se couvrir contre les fluctuations du prix du carbone sur des marchs organiss.

(52) Pour des raisons techniques, les emprunts peuvent se faire sur le court terme en Europe : les bnficiaires de permis doivent remettre leurs permis pour lanne t en t + 1, peu de temps aprs avoir reu leurs permis pour lanne t + 1, et peuvent donc utiliser les nouveaux permis pour lanne prcdente. (53) Ce phnomne rappelle lexprience rcente de la crise financire. En effet de nombreux acteurs cl du systme financier (en particulier les banques commerciales et dinvestissement) avaient trs fortement augment leur activit de transformation (le fait de financer des prts longs avec des emprunts de trs court terme sur le march) et ainsi cr une vulnrabilit une hausse des taux dintrt. Face la gnralisation de cette pratique, les banques centrales navaient pas dautre choix que de maintenir les taux dintrt trs bas, faute de quoi de trs nombreuses institutions auraient fait faillite. Pour une thorisation de ces phnomnes de complmentarit stratgique , voir Farhi et Tirole (2009). (54) Voir, par exemple, Ellerman et Wing (2003), Herzog et al (2006), Jotzo et Pezzey (2007), Newell et Pizer (2008) et Quirion (2005) au sujet de lindexation des objectifs sur le PIB.
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Enfin, on pourra se baser lavenir sur de meilleures prvisions, du fait des mesures de pollution accumules entre-temps. Des objectifs de rduction plus ambitieux (et pas seulement une faible dcroissance par rapport au business as usual) iront aussi dans le sens de prix plus stables. 2.3. Les actions complmentaires la valorisation du carbone 2.3.1. Projets Les tats et les collectivits territoriales entreprennent des actions pour identifier et grer des gisements de rduction des missions de carbone : programmes defficacit nergtique, pompes chaleur, utilisation de biofuels dans le rseau de transport (comme Lille), de remplacement des ampoules incandescentes par des ampoules fluorescentes, etc. De fait, les tats peuvent choisir de raliser une partie de leurs engagements de rduction des GES sous forme de projets. Ces projets doivent tre valus en intgrant leurs impacts environnementaux dans lanalyse cot-bnfice. Ici aussi, la rgle du prix unique sapplique, et il est dsirable que la valeur tutlaire du carbone utilise dans ces valuations ne scarte pas durablement de son prix de march. De telles approches sont utilises en France, notamment pour valuer les projets dinfrastructures de transport. Enfin, notons que certains projets entrepris dans les pays en dveloppement, tels la substitution des fours domestiques utilisant la biomasse (dangereux pour lutilisateur et extrmement polluants) par des fours utilisant lnergie solaire, peuvent savrer trs intressants. On pourrait imaginer que la Banque mondiale soit charge de mettre en uvre de tels projets, dont les crdits iraient aux pays financeurs du programme(55). 2.3.2. Recherche publique La recherche publique sur les technologies sans carbone est clairement indispensable pour les projets de trs long terme et doit faire lobjet dun effort important ; mais elle nest pas simple mettre en uvre, surtout au niveau international. Plusieurs questions se posent, que ce rapport se contente dvoquer sans apporter dlments de rponse prcis : comment comptabiliser ces efforts en quivalent carbone ? Pour prendre des exemples concrets, comment tenir compte de la dcision du Conseil europen de mars 2007 de financer, dici 2015, la construction de douze centrales charbon pilotes pour la capture et la squestration du carbone ? Comment comptabiliser les contributions lITER (International Thermonuclear Experimental Reactor) ?
(55) Dans le mme ordre dides, une des grandes questions actuelles est de trouver des mcanismes de financement pour ladaptation ( travers lOverseas Development Assistance).

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Que les projets publics soient raliss par des tats ou des consortia dtats, il est difficile de comptabiliser les projets publics leur cot, supposer que ce dernier puisse tre mesur. En effet, les crdits allous au projet peuvent avoir servi en partie des activits plus commerciales ; ils peuvent aussi avoir servi construire une expertise qui savrera utile dans dautres projets. Par ailleurs, les projets eux-mmes peuvent avoir t conus politiquement, et tre destins bnficier certains groupes dintrt domestiques. Enfin, ltat peut avoir fait preuve dun excs de confiance ( picking winners ). Tous ces arguments montrent bien quil nest pas facile de concevoir un quivalent-tonne CO2 pour des efforts de R&D publique ; quelle structure de gouvernance faut-il adopter ? Il est videmment important que les projets publics de R&D produisent des rsultats tangibles. Lexprience des partenariats public-priv (PPP) (par exemple, Global Alliance for Vaccines and Immunisation GAVI Alliance)(56) vaut sans doute la peine dtre tudie, comme il est recommand dans la partie VI du rapport Stern (2007) ; comment peut-on allouer les efforts de R&D dans le cas de consortia internationaux ? Clairement, leffort international en R&D, comme le rchauffement climatique lui-mme, est un bien public mondial et lide dun consortium international est attrayante (voir, par exemple, les accords sur la quatrime gnration de nuclaire). Cependant, les capacits de recherche de pointe ne sont pas distribues uniformment sur lchiquier international et on peut imaginer que la localisation de la recherche fasse lobjet dpres ngociations et ne soit pas toujours guide par loptimisation des comptences. 2.3.3. Proprit intellectuelle et transferts technologiques La question des transferts technologiques vers les pays du Sud est un point pineux des ngociations. Il faut distinguer deux types de transfert : les transferts qui respectent la proprit intellectuelle et ceux qui ne la respectent pas. Dans la premire catgorie se trouve toute action, prive ou tatique, crant ou finanant lachat de brevets sur les technologies vertes et transfrant des licences vers les pays en voie de dveloppement. De telles actions existent pour les mdicaments et les vaccins (voir, par exemple, le PPP GAVI), et sont bien sr souhaitables. De mme, la proprit intellectuelle provenant de la recherche publique pourrait, si les tats y consentent, tre regroupe et mise la disposition des pays en dveloppement.

(56) Lalliance GAVI est une organisation non gouvernementale finance et gre conjointement par le secteur priv (en particulier par un don trs important de la Fondation Gates), par des pays et par des organismes internationaux (OMS, ONU, Banque mondiale). Elle finance en particulier des campagnes de vaccination dans les pays pauvres.
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Au contraire, le non-respect de la proprit intellectuelle(57) serait le meilleur moyen de faire chouer lmergence de technologies vertes. Notons aussi que les transferts se feront deux-mmes dans une approche de march. Des solutions innovantes au problme de la capture et squestration du carbone pour la production dlectricit base de charbon feront lobjet de licences aux producteurs dlectricit chinois si ceux-ci sont sujets lacquisition de droits dmission ngociables en cas de pollution. Lincertitude actuelle tant sur le prix futur des droits dmission que sur le respect de la proprit intellectuelle semble freiner la recherche prive sur les technologies vertes. 2.4. Instruments de mesure Notre discussion jusquici a bien sr suppos que les missions sont mesurables (ou plutt calculables de par la technologie employe). En fait, toute rgulation prsuppose que lon connaisse les missions des diffrentes sources. Cependant, les rgles en la matire, dfinies par la Convention de 1992 puis les Accords de Kyoto, ne portent que sur les pays dvelopps figurant lAnnexe I. Ces pays prparent des inventaires annuels de leurs missions de gaz effet de serre, avec un contrle par les pairs(58). Les rgles portant sur les pays hors Annexe I (dont les grands mergents) sont moins contraignantes. Ainsi, la plupart nont produit quune seule communication nationale et la prparation est un processus long financ par le Fonds mondial pour lenvironnement(59). Un petit nombre de pays avancent bien plus vite, dont notamment le Mexique qui entame sa quatrime communication nationale et fournit des inventaires presque jour. Pour encourager un vrai accord international et le rendre crdible, il faut mettre en uvre un dispositif de contrle bien plus exigent quun simple suivi statistique des missions. Des dispositifs appropris et certifis (de sorte que les pays saccordent sur lobjectivit des mesures) doivent tre rapidement mis en place. Pour linstant, il est plus facile de calculer les missions de CO2 dorigine nergtique que les missions de GES agricoles ou provenant des dchets ou de la dforestation(60).
(57) Le texte de ngociation des Nations unies (Framework Convention on Climate Change), prparatoire la runion de Bonn (du 1er au 12 juin 2009) envisage trois options. La deuxime autoriserait des licences obligatoires, et la troisime exempterait globalement les technologies lies lattnuation et ladaptation de la protection par le brevet. (58) Par ailleurs, les pays de lAnnexe I doivent fournir tous les quatre ou cinq ans une communication nationale dtaille portant non seulement sur leurs actions en matire dattnuation et leurs projections de leurs missions, mais aussi sur leurs actions de recherche et de soutien aux pays en dveloppement. Les pays dvelopps ( quelques exceptions prs) ont dj prpar quatre communications nationales et doivent terminer la cinquime dici la fin de lanne. (59) La Convention prvoit que les cots en matire de reportings soient financs 100 % par les pays dvelopps. (60) Voir de Perthuis (2009, en particulier page 66). Waggoner (2009) insiste sur les limites des mesures actuelles sur les forts et considre lintroduction de nouveaux instruments de surveillance comme une priorit.

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Une option attractive consisterait mettre en place un rseau de surveillance satellitaire, ds lors que les missions scientifiques en cours en auront tabli la faisabilit (qui semble proche). Une telle approche permettrait entre autres dapprhender les missions annuelles des pays(61). Le cot ne devrait pas constituer une vritable limitation ; certains scientifiques estiment, en effet, quil devrait tre possible de mettre en place un systme de surveillance combinant quipements au sol et satellites spcialiss pour environ 5 milliards de dollars, soit moins que les pertes occasionnes la Socit Gnrale par Jrme Kerviel. Une mesure satellitaire des missions nationales annuelles autoriserait une dlgation de la surveillance des missions individuelles aux gouvernements de chaque pays (alors responsables de leur politique devant la communaut internationale), les laissant libres de poursuivre en interne toute politique quils entendent : voir la section 3.4 pour une discussion de la question de la subsidiarit.

3. La ngociation et la compensation
Il est naturel que les acteurs entreprises, secteurs ou pays qui sont, ou seront, gros metteurs de GES sarc-boutent pour chapper leur taxation. Les pays en voie de dveloppement sont inquiets quant leurs perspectives de croissance dans un monde de taxes sur le carbone ; la Pologne et ses 90 % de production lectrique au charbon(62) ne voit pas dun bon il la mise aux enchres des droits dmission ngociables ; lOPEP na que peu dincitations soutenir une initiative faisant baisser la rente ptrolire ; le secteur arien veut chapper lATS (Aviation Trading System) et sans doute encore plus un systme intgr lETS ( partir de 2012 cependant, les vols au dpart et larrive de lUnion europenne seront soumis lETS) ; etc. Par ailleurs, la politique mondiale contre le rchauffement climatique a un impact important sur lingalit au niveau mondial, dans la mesure o les perdants du changement climatique sont souvent pauvres (Afrique sub-saharienne, deltas en Asie, les du Pacifique, pourtour mditerranen).
(61) Le satellite Orbiting Carbon Observatory (OCO) de la NASA, dont la mise sur orbite a chou en fvrier dernier cause dun problme de lanceur, avait pour mission dtudier les missions terrestres, dorigine humaine et naturelle, de CO2. Il devait tablir une carte de la distribution gographique des sources de CO2 et tudier leurs changements au cours du temps, permettant ainsi aux scientifiques daffiner leurs prdictions sur les modifications du climat. Il devait aussi mesurer les missions des grosses sources locales (centrales lectriques, villes). Pour plus de dtails, cf. National Academy of Sciences (2009). Dbut 2009 galement, le Japon a lanc le satellite GOSAT afin de mesurer la distribution globale de dioxyde de carbone, de mthane et autres GES. Si ce satellite est sans doute actuellement le plus apte des satellites en orbite mesurer les GES, sa prcision est encore insuffisante. Il dtecte les variations de concentration avec une prcision denviron 4 ppm. (62) La proportion du charbon dans la production dlectricit est environ de 80 % pour la Chine et lAustralie, 70 % pour lInde, et 50 % pour les tats-Unis et lAllemagne. La Chine mettait en activit avant la crise une deux centrales charbon par semaine.
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Lopposition un accord sur lenvironnement ne reprsente pas un phnomne nouveau. chaque fois quil sest agi de combattre une pollution, la question de la compensation a t au centre des dbats. Par exemple, un livre crit par une quipe du MIT(63) dcrit les nombreuses tractations qui ont prcd laccord bipartisan de 1990 sur le contrle des missions de SO2 et le NOx par le Congrs amricain, les tats du mid-west ayant tout fait pour viter que leurs missions ne soient taxes et ayant finalement t amplement compenss. Aprs avoir dfini une approche viable, penchons-nous donc maintenant sur la faon dont les diffrents acteurs peuvent tre amens adhrer cette approche. 3.1. Compenser par des allocations de permis Une mthode classique pour vaincre les rticences au niveau national est lutilisation de droits du grand-pre ( grandfathering ), cest-dire loctroi aux entreprises polluantes de permis gratuits sur la base dmissions passes condition que ces missions soient bien passes (voir un important bmol ci-dessous). Bien sr, loctroi de permis nest pas la seule faon de convaincre des pays rticents de rejoindre un accord international. Des transferts montaires directs pourraient tre utiliss. De fait, le G77 demande actuellement, entre autres, que les pays dvelopps oprent un transfert de 0,5 1 % de leur PIB au titre de lenvironnement. Le Mexique avait en 2008 propos la cration dun Fonds vert mondial contrl par lONU et recevant 10 milliards de dollars par an au dbut, pour atteindre in fine un total de 100 200 milliards de dollars de transferts venant des pays dvelopps. Quelques conomistes, en particulier Jagdish Bagwhati (2004), ont aussi appel une taxation des pays riches(64).

(63) Joskow et al. (2000). (64) Les tats-Unis acceptent aujourdhui le principe dun superfond, par lequel les entreprises doivent rembourser les dommages passs faits lenvironnement, mme et cela me parat singulier lorsque la pollution na pas t considre comme nocive dun point de vue scientifique. Ainsi, les tats-Unis peuvent tre invits sans dtour accepter au niveau international ce quils acceptent de manire domestique : le dommage pass doit tre financ, avec des paiements (qui pourraient atteindre plusieurs milliards de dollars) un superfond international. Ce fond pourrait tre utilis pour financer lutilisation de technologies sans carbone dans les pays en dveloppement et la recherche dans de nouvelles innovations telles que les technologies de squestration du carbone actuellement en dveloppement. Le fait que les tats-Unis soient en pointe dans ces recherches et que son industrie puisse de ce fait esprer en tirer un profit, devrait constituer un facteur de motivation principal (traduction de Pierre Joly pour le CAE).

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Je nai personnellement que peu de confiance dans des mcanismes internationaux de transferts financiers de grande ampleur. De laide aux pays en dveloppement celle de la lutte contre le sida, lHistoire est jonche de promesses non tenues quant de tels transferts. Il y a une bonne raison cela : les opinions publiques dans la ralit (plus que dans les enqutes dopinion, qui elles encouragent les dclarations de bonne volont) ne sont pas toujours bien disposes envers de trs gros transferts vers des pays tiers. Comme le montre le mcanisme MDP, les transferts sont beaucoup plus faciles raliser sils sont indirects et donc en partie opaques. De mme, des transferts sous forme dallocations de permis ont beaucoup plus de chances dtre tolrs par les opinions publiques occidentales que des transferts financs fiscalement. Ce raisonnement, je le comprends bien, fait fi de la transparence chre la dmocratie, mais il en va de la crdibilit du mcanisme de compensation et, par l mme, de toute la lutte contre le rchauffement climatique. Revenons donc lide dune compensation par loctroi de permis en prenant pour illustration la compensation octroye aux entreprises au sein dun pays (les mmes principes sappliquent au problme de la compensation entre pays). Considrons, par exemple, le cas dun contrle des missions gardant la pollution globale constante, et celui dune entreprise gardant elle aussi son niveau de pollution constant. Cette entreprise utilise les permis reus gratuitement pour couvrir sa pollution et, au total, ne paie, ni ne reoit rien. Cependant, pour cette entreprise le cot la marge de sa pollution est bien le prix p des droits dmission ngociables. En effet, si elle rduit sa pollution dune unit, elle reoit p, le prix de vente des permis, qui est aussi son cot dopportunit. Une entreprise qui diminue (augmente) sa pollution reoit (paie) la valeur des permis correspondant la rduction (augmentation). Plus gnralement, lobjectif quantitatif de lentreprise peut tre en de ou au-del dune valeur de rfrence, que ce soit la valeur historique ou une autre rfrence ; nous indexons cette valeur de rfrence par 0 dans lquation ci-dessous. Le paiement net de lentreprise k est alors gal la valeur des permis utiliss moins la valeur des permis allous par lautorit distribuant ces permis, o ces deux valeurs sont comptabilises au prix de march p. Ce paiement net est donc donn par la formule suivante :

0 n p nk nk n0
avec p, le prix dquilibre des droits dmission ; nk, le nombre de droits 0 achets par lentreprise k ; nk , le niveau initial de pollution de cette entre0 prise ; n/n , le rapport entre cible globale pour les missions et leur niveau 0 0 historique ( n = nk et n = nk ) .

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Cette approche permet de sparer et daccomplir trois objectifs distincts : lobjectif de contrle global de la pollution, gr par le nombre n de permis ; lefficacit allocative, obtenue grce un systme de droits dmission ngociables, qui implique que tous les acteurs font face au mme prix du carbone ; la faisabilit politique, qui est obtenue par le systme de compensation bas sur les allocations individuelles nk0. La distribution de permis gratuits en elle-mme nimplique pas une distorsion de concurrence, puisque le cot dopportunit de la pollution reste, comme nous lavons not, p la marge pour les entreprises qui en bnficient(65). Rappelons aussi que ces allocations individuelles peuvent trs bien ne pas correspondre aux donnes historiques. Par exemple, dans le cas o les rcipiendaires sont des secteurs ou des tats, certains secteurs ou pays peuvent anticiper une croissance forte de leurs besoins en mission et ne pas avoir dans le court ou moyen terme de substituts technologiques sans carbone. Pour obtenir laccord de tels secteurs ou pays, un biais en leur faveur dans lallocation des permis est sans doute ncessaire. Un bmol crucial, cependant : le droit du grand-pre ne se justifie que si le niveau de base nk0 est suffisamment ancien ou correspond un scnario hypothtique. Par exemple, le systme de droits dmission ngociables sur le SO2 et le NOx mis en place en 1990 avait pris pour base les missions de 1987. Le droit du grand-pre, accept batement, peut conduire une catastrophe cologique : lanticipation mme de la prrogative du droit du grand-pre conduit une course vers les technologies riches en carbone. Le dploiement trs rapide des centrales charbon dans de nombreux pays, sil est justifi par la croissance, nest sans doute pas dnu darrire-penses. Il est important de se mettre daccord sur le principe que les droits du grandpre ne viendront pas rcompenser lala moral. 3.2. Des pistes daccord insatisfaisantes Face la rticence bien comprhensible des pays du Sud sembarquer dans un systme de taxation du carbone, de nombreux observateurs proposent doffrir des amnagements leur permettant de rentrer progressivement dans le systme. Nous ne reviendrons pas sur le fait que se priver dactions prcoces dans le Sud aurait des consquences catastrophiques. Nous voudrions simplement constater que ces amnagements sont des solutions perdantes-perdantes par rapport des approches assez simples. Considrons, par exemple, la proposition de ne soumettre les pays mergents aucune contrainte dici 2020, et supposons que nous remplacions cette approche par une autre o les pays mergents rejoignent un accord mondial de Cap and Trade et reoivent des permis en quantit gale leurs missions en labsence de contrainte (cest--dire le niveau business as
(65) moins que cette distribution ne permette ces entreprises de rester solvables, alors quelles auraient disparu autrement.

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usual ), les pays du Nord sengagent sur une quantit de permis pour euxmmes gale au nombre de permis dans le scnario de base. Clairement les pays du Sud tirent des gains substantiels de leur adhsion un tel accord global. Ils liminent certaines de leurs pollutions existantes ou potentielles trs faible cot et revendent les permis correspondant aux pays du Nord bon prix. Ces derniers sont eux aussi gagnants dans laffaire. Lexploitation des gisements de rduction de GES dans le Sud rend moins coteuse la ralisation de lobjectif global de pollution implicite dans le scnario de base ; ceci fait baisser le prix du carbone dans les pays du Nord et leur apporte un bien-tre plus lev (pour plus de dtails, voir lannexe 1 de ce rapport). Une prcision importante : cet exercice nest pas destin prconiser un accord particulier, mais simplement faire remarquer que labsence de contrainte ne peut constituer un accord satisfaisant pour qui que ce soit. Une autre proposition jouissant actuellement dune certaine popularit est celle consistant fixer en gnral de faon sectorielle des objectifs de rduction par rapport au business as usual pour les pays du Sud, et de leur octroyer des crdits en cas de dpassement dobjectifs. Lobjectif serait alors non contraignant dans la mesure o aucune sanction nest prvue en cas de non-respect ( no-lose target ), comme indiqu dans le graphique 2. Ce mcanisme va dans le bon sens, mais me semble trop discontinu : le prix du carbone pour les pays concerns chute 0 si le pays ne semble pas tre en mesure de respecter ses engagements. La partie incitative (au-del de la cible) peut tre duplique par une adhsion un accord global. Malgr ses qualits, cette solution est donc domine par un accord global.
2. Proposition no-lose target
Somme reue

p ni0

niBAU

ni

Lecture : ni = pollution du pays i ; ni0 = seuil incitatif ; niBAU = pollution du pays i en labsence daccord ( business as usual ) ; p = prix sur le march des permis. Source : Auteur.
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La proposition no-lose target est souvent faite dans le cadre dun talonnage sectoriel : par exemple, des crdits sont crs si les missions par tonne de ciment restent en dessous dun certain seuil. Cette proposition est imparfaite pour deux raisons : elle fait face un srieux problme dantislection, dans la mesure o seuls les secteurs/pays sachant quils dpasseront le seuil, ou pourront le dpasser bas cot accepteront de rentrer dans le jeu (ce problme dantislection est trs nettement allg dans le cadre dun accord non sectoriel) ; la proposition fait aussi face au problme dala moral li lasymtrie des incitations discute dans le paragraphe prcdent. 3.3. Comment allouer les permis ? Ralisme et thique Lallocation des permis a pour objectif principal de donner tous les pays un intrt rejoindre laccord international. Au pire, et comme nous lavons dj remarqu, on peut allouer les permis au niveau business as usual (certifi par un organisme indpendant), auquel cas des gains substantiels sont dj anticiper. Bien entendu, une telle allocation serait encore beaucoup trop coteuse pour lenvironnement si elle concernait une part trop importante de la production mondiale. Dans le cas extrme o tous les pays recevaient un nombre de permis gal leur pollution en labsence de toute contrainte, le prix mondial du carbone stablirait 0 et les pays nauraient aucune incitation rduire leurs missions ! Lallocation des permis doit rpondre deux impratifs : celui de faire participer les pays laccord (Realpolitik) et celui dtre juste (politique thique). Ces deux impratifs doivent tre considrs de faon squentielle : une allocation qui ne ferait pas participer les pays nen serait pas plus juste. Par exemple, la proposition indienne dune allocation galitaire des missions par habitant peut tre attrayante dun point de vue thique, mais elle menace les intrts des pays pauvres quelle est cense dfendre. En effet, les pays dvelopps ne trouveront jamais leur compte dans une telle approche, et donc ne rejoindront pas un accord la refltant. Dun point de vue pragmatique, il faut donc dabord dfinir lensemble des politiques ralisables, puis appliquer des considrations thiques pour choisir dans cet ensemble. Lannexe 2 de ce rapport prsente une analyse simplifie de llaboration dune politique raliste. De faon intuitive, pour quun pays accepte de participer un accord global, la valeur de son excdent net de permis (cest--dire des permis quil peut revendre ou doit acheter sur le march du carbone) plus le cot environnemental pour le pays associ un refus de sa part de participer laccord doit excder le cot dabattement li sa participation laccord international. Derrire cette condition abstraite se cachent quelques implications simples : la conditionnalit rend laccord plus probable. En labsence de conditionnalit, un pays sentant que son refus de participer un march global ne compromettra pas la naissance ou les ambitions de ce dernier soit 38
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ne participera pas, soit devra recevoir une allocation trs gnreuse de permis gratuits pour participer. Cette allocation gnreuse compromettra la participation des autres pays ; le mcanisme MDP rend moins probable un accord spcifiant un objectif ambitieux dabattement mondial ; la Realpolitik favorise les pays dont le PIB sera lev ; dont les cots dabattement sont levs ; qui bnficieront ou ne seront que peu affects par le rchauffement climatique et qui nont fait que peu defforts dans le pass pour limiter leurs missions. Le ralisme politique reflt dans une telle mthodologie cependant nincorpore aucune considration thique(66). Parfois le ralisme nest certes pas en conflit avec lthique : le fait que les pays mergents, qui jusquici nont que peu contribu au rchauffement climatique et qui, de plus, risquent de voir leur dveloppement frein par la taxation du carbone, devront recevoir beaucoup de permis pour adhrer un accord global, na rien de scandaleux. Par contre, il est ais de trouver des exemples dans lesquels limpratif de rsultat cologique va lencontre dune solution juste. Par exemple, la conclusion dun accord peut passer par une allocation avantageuse aux pays, tels que la Russie(67), qui (au moins pendant un certain temps) bnficieront du rchauffement climatique, et de ne rien donner aux pays africains qui en seront parmi les premires victimes ! De mme, un refus amricain dun accord contraignant prsenterait un dilemme particulirement dlicat entre lefficacit (encourager les tats-Unis utiliser un prix du carbone plus conforme avec un objectif ambitieux en leur allouant suffisamment de permis pour les faire changer davis) et lquit. Le problme de lAfrique sub-saharienne, et de quelques autres pays dextrme pauvret, peut (et doit) videmment tre trait sparment. Mais on voit bien quau niveau global les aspects de Realpolitik ne peuvent pas tre ignors, faute de quoi on nuirait aux pays que lon cherche aider. Au contraire des questions defficacit et de stratgie, lconomiste bien sr na que peu de choses dire (au-del de ce quil ressent en tant que citoyen) sur la question de lquit intragnrationnelle (entre pays) et intergnrationnelle (entre gnrations) ; il peut les thoriser, mais in fine il amne, comme tout le monde, un jugement de valeur. Par contre, il doit tirer la sonnette dalarme quand des arguments dquit sont mal employs et sont utiliss pour arriver un accord menaant les intrts de tous.

(66) Des formules spcifiques essayant de concilier ralisme et quit ont t proposes, par exemple, par Frankel (2009). (67) Qui de plus na pas respect certains engagements sur la rduction du contenu carbone de son conomie.
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Il est souvent affirm que les pays doivent faire face des objectifs plus contraignants quand leur PIB augmente (en coupe ou alors en srie temporelle). Si jen partage videmment la philosophie, je crois que cet argument mrite rflexion. Considrons, par exemple, la proposition de fixer des objectifs dmission uniformes par unit de PIB. Cet objectif en intensit oublie le fait que les diffrences entre pays ne se rsument pas aux diffrences de PIB ; les pays nont pas les mmes ressources naturelles, les mmes contraintes climatiques, les mmes parcs de production dnergie, et ne seront pas affects de faon galitaire par le rchauffement climatique. Identifier le PIB comme une variable pertinente est un pas vers le ralisme, mais faire fi des autres dimensions dhtrognit entre pays revient vouer la ngociation lchec. Ensuite, il nest pas inutile de rappeler que lobjet est de dfinir des transferts (par lintermdiaire de lallocation de permis) et non pas de dfinir des engagements dmission par pays, ce qui reviendrait confondre efficacit et compensation. Le niveau de l effort ne doit pas tre dcid lavance dans un bureau. Il nest donc pas inutile de marteler lide quune approche de type command and control ne peut que srieusement alourdir la note. Enfin, on peut concevoir des mcanismes dassurance contre une croissance plus ou moins rapide que prvue ; par exemple, lallocation des permis dfinie initialement pourrait tre conditionne la croissance du PIB(68). Un dernier mot sur la complexit de la ngociation, qui est substantielle quelle que soit lapproche adopte. Un accord global bas sur un systme unique de droits ngociables a au moins une simplicit presque biblique par rapport aux alternatives qui sont actuellement contemples : rgimes sectoriels multiples, marchs de droits dmission cloisonns, mcanismes divers de compensation, etc. Le systme le plus efficace est aussi celui qui rduit le plus la complexit. 3.4. Dlguer aux pays lallocation nationale des quotas Laccord international doit stipuler un nombre de permis gratuits pour chaque pays, mais il peut laisser ce dernier le soin de distribuer les permis tel quil lentend (ou bien dorganiser une enchre). Il y a deux bonnes raisons pour adhrer au principe de dlgation : lexternalit associe lmission de GES ne dpend que de la quantit totale mise par le pays. Dun point de vue cologique, lEurope est indiffrente la dcomposition de la pollution entre, disons, diffrents secteurs de lconomie chinoise ; il y a aussi un argument dconomie politique fort en faveur de la dlgation. La signature dun accord requiert de convaincre les tats, et donc leurs gouvernements. Ces derniers ne suivront que sils trouvent les moyens politiques de faire accepter le systme en interne ; par exemple, ils
(68) Il existe cependant dautres mcanismes dassurance disponibles cet effet, par exemple, lemprunt souverain index au PIB.

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doivent pouvoir compenser les secteurs voraces en nergie ou aider les consommateurs sur les biens de premire ncessit. De plus, les gouvernements sont particulirement bien placs (ont plus dinformations quune autorit mondiale par exemple) pour identifier les bonnes distributions au niveau domestique. Jusquo faut-il aller dans la dlgation ? Doit-on, par exemple, refuser de respecter la souverainet pour dautres dcisions que lallocation des permis ? Prenons quelques exemples. Dabord, je me suis prononc en faveur dun systme denchres (au moins aprs une courte priode de transition). Supposons quun pays, au contraire, adopte une politique de distribution gratuite et gnre, par l mme, des comportements opportunistes de ses ressortissants qui tardent rduire leur pollution ou en rajoutent dans lespoir de bnficier des droits du grand-pre lavenir. Une telle erreur de conception ou toute autre politique (par exemple, celle consistant subventionner les missions de certains secteurs) cote au pays concern, qui devra acheter des permis (ou en vendre moins) ltranger pour compenser le surcrot de pollution. Cela ne devient un problme pour la communaut internationale que si le pays se met dans une situation telle quil voudra quitter laccord, do lintrt de crer un observatoire international (li au FMI si les engagements sont assimils de la dette souveraine) surveillant les positions nettes de chaque pays. Prenons ensuite une autre situation, illustrant le fait que les gouvernements seront sans doute tents de diffrencier le prix du carbone selon les secteurs(69). LInde pourrait refuser que la valeur carbone ne fasse crotre de faon substantielle le prix du ciment, compromettant ainsi les aspirations immobilires dune partie de la population. Comme nous le savons, il serait prfrable alors pour lInde de compenser ces catgories directement. Mais supposons que le pays dcide nanmoins de subventionner en partie les permis pour les producteurs de ciment. Tant que cela ne concerne que lutilisation domestique du ciment, cela ne regarde de nouveau que lInde. Si par contre cet argent subventionne les exportations de ciment travers des subventions sur les permis, on peut sinquiter de lexistence dune aide dtat. Mais il sagit plus dun sujet pour les autorits de la concurrence ou lOMC quun sujet environnemental. Enfin, il est vraisemblable que les tats en interne incluront des dispositions clientlistes dans leurs lois spcifiant les modalits dallocation des permis. La version du 29 juin 2009 du Waxman-Markey bill aux tats-Unis fait 1 426 pages. Clairement, cette longueur ntait pas ncessaire si lobjet avait t simplement de crer un systme de Cap and Trade. Lexprience dautres lois montre bien que des concessions trs inefficaces se glissent dans les textes pour convaincre les plus rticents. Mais de nouveau, si on peut dplorer cet tat de fait, lon doit laisser jouer la subsidiarit. Ces inefficacits sont laffaire du pays, pas de la communaut internationale.
(69) Ce point est mis en avant, par exemple, dans Hourcade, Shukla et Mathy (2009).
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Mentionnons cependant un point dlicat quant lorganisation du march ETS mondial : la Chine et les tats-Unis en particulier pourraient avoir un certain pouvoir de march sur le march mondial des permis si leurs ressortissants sont obligs de passer par leurs tats pour changer des permis avec ltranger. On pourrait, par exemple, autoriser la Chine distribuer les permis comme elle lentend, sous la condition que ses entreprises et citoyens puissent participer directement au march ETS mondial. LOMC pourrait tre garante dune telle clause. Au final, il semble que la dlgation puisse tre accompagne dune part de la diffusion des meilleures pratiques (selon, par exemple, le canevas propos en section 5) et, dautre part, dun observatoire, qui pourrait tre localis dans lautorit mondiale, permettant(70) de tirer la sonnette dalarme et de proposer des solutions quand un pays risque dtre mis en difficult sil respecte laccord international. 3.5. Retour sur lengagement des tats Si le Zeitgeist est la confiance dans une prise de conscience des tats et leur abandon de lintrt national, ce rapport met des rserves sur un tel optimisme et suggre quun systme de sanctions crdibles soit mis en place pour viter des comportements opportunistes et quune autorit mondiale soit cre (ou rattache un organisme multilatral existant) pour prvenir les situations dlicates et apporter un arbitrage. Il nest pas ais de construire des sanctions dans un monde de pays souverains, dautant plus que, comme nous lavons remarqu, un pays na directement rien perdre (et beaucoup gagner) de sexclure de laccord, contrairement au cas du commerce international. Il faut donc cumuler les incitations diverses respecter laccord. La mise en collatral des bnfices de lOMC peut y participer. Une autre incitation devrait tre la mise en rserve dune partie des permis allous au pays : le pays ne recevrait plus de permis gratuits partir du moment o il enfreindrait laccord. Des mthodes du style naming and shaming similaires celles de lopen method of coordination (OMC) de la Commission europenne pourraient aussi tre envisages. Enfin, je me suis dj prononc pour une assimilation des engagements nationaux en matire climatique une dette souveraine. Si un pays ou ses rsidents ne respectent pas lobligation de remettre un nombre de permis gal au volume de pollution dans lanne, alors (par exemple) le FMI pourrait recevoir une crance sur le pays gale au dficit de permis converti au prix de march en vigueur pour les permis.

(70) linstar du FMI pour les questions financires.

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3.6. Ngociation globale ou accords sectoriels ? De nombreux observateurs(71), face la complexit de la ngociation dun accord global, suggrent quil vaudrait mieux dcouper le problme en morceaux et conclure des accords sectoriels(72). Le Plan daction conu Bali en 2007 envisage aussi lapproche par les accords sectoriels comme lune des alternatives envisageables. Les accords sectoriels soulvent trois questions : le processus : tout secteur essaiera de limiter les contraintes pesant sur lui (sauf dans la mesure o une rduction volontaire pourrait permettre dviter une rgulation plus contraignante). De toute vidence, le secteur ne peut tre juge et partie et un accord sectoriel doit inclure les tats. Cette implication ncessaire des tats les encourage cependant essayer de se montrer conciliants vis--vis de secteurs dont le support politique est recherch. Une ngociation globale par contre ne prsente pas cet inconvnient, car ltat nest plus contraint exprimer sa solidarit avec des secteurs particuliers(73) ; la possibilit darriver un accord : un cimentier oprant dans une rgion sans taxation environnementale na que peu dincitation ngocier une norme internationale uniformisant les contraintes. Les accords sectoriels ne peuvent donc chapper une discussion de la compensation ; la cohrence : il est fort craindre que des ngociations sectorielles rsultent en une forte htrognit des prix du carbone, et donc en un cot important pour lconomie mondiale. De fait, les discussions sectorielles, au lieu de se focaliser sur le prix de la tonne de carbone dans le secteur, portent souvent sur des critres, tels que les missions moyennes par tonne dacier ou les missions moyennes de GES sur plusieurs inputs par unit doutput. Ces critres sont spcifiques au secteur (et donc difficiles comparer entre secteurs) et, de plus, gnrent des inefficacits(74).
(71) Par exemple, le Commissaire europen Gnter Verheugen, Vice-prsident et Commissaire charg des entreprises et de lindustrie. LAdministration Bush avait lanc en janvier 2007 un partenariat Asie-Pacifique pour le dveloppement propre et le climat, structur autour de task forces sectorielles. Ces task forces (par exemple, celle consacre la sidrurgie) ont suggr des rductions trs faibles des missions dans leurs secteurs, et sans aucun lien avec un quelconque prix raisonnable pour le carbone. (72) La thorie conomique na que peu de pouvoir prdictif sur la question de la probabilit relative darriver un accord pour des ngociations sectorielles ou globale. (73) Plus exactement, lactivit de lobbying se dplace vers la rgle dallocation des permis gratuits sil ny a pas denchres (sur des donnes allemandes, Anger, Bohringer et Oberndorfer, 2008, trouvent que les gros metteurs qui simultanment ont une forte reprsentation de lobbyistes reoivent plus de permis). Mais cette activit de lobbying ne compromet pas lobjectif dabattement. (74) ce sujet, voir en particulier lanalyse par Holland et al. (2009) des low carbon fuel standards adopts par la Californie en 2007. Ces auteurs notent que de telles normes peuvent tre respectes en augmentant la production des combustibles les moins polluants (par exemple, lthanol se substituant partiellement lessence) et montrent quelles peuvent en fait augmenter les missions totales de GES. Sur les accords sectoriels, voir aussi Baron et al. (2009) et Schmidt et al. (2006).
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Dans la mesure o tout accord sectoriel traitant les diffrents secteurs de faon quitable en leur allouant un prix du carbone quivalent peut de toute faon tre intgr dans un accord global, il ne me semble pas conseill de suivre la voie des accords sectoriels. Par ailleurs, des discussions sectorielles peuvent permettre de faire merger des informations sur les technologies et leurs cots.

4. Et si Copenhague chouait ?
quelques mois de la Confrence de Copenhague, seule lEurope prne (et encore timidement !) un accord global et des objectifs contraignants et ambitieux. Il nest malheureusement pas exclure quen dcembre 2009, les reprsentants des 192 pays se flicitent dun accord majeur dans la lutte contre le rchauffement climatique tout en renvoyant une nouvelle fois cette dernire aux calendes grecques. Il faut donc ds maintenant rflchir un aprs accord a minima , ne serait-ce que pour nous donner une chance que Copenhague dbouche sur autre chose. Si lon oublie lopprobre international (traditionnellement de courte dure), la situation idale pour un pays est de faire de vagues promesses alors quun accord contraint les autres pays une politique exigeante en matire dmission de GES. Un pays ne rejoindra un accord international que si son bien-tre au sein de cet accord dpasse celui quil obtient en restant en dehors. Un dterminant crucial de son bien-tre dans un accord global est lallocation initiale des droits dmission ngociables dans le cadre dun mcanisme de Cap and Trade. Son bien-tre en labsence dobjectif contraignant lui est affect la fois par les accords conclus par les pays signataires (car ces accords dterminent leur niveau de contrle des GES) et par la politique de ces derniers vis--vis des pays non signataires. Cette dernire politique a plusieurs volets, dont deux au centre des discussions actuelles : les MDP et les mesures dajustement aux frontires. 4.1. La continuation des comportements opportunistes des nations Il est bien connu que lAccord de Kyoto, sil a le mrite dexister, sest sold par un demi-chec. En particulier, la non-ratification par lAdministration amricaine et labsence de contraintes pour les grands pays mergents (Chine, Inde, Brsil) ont cart de laccord une fraction importante des missions des GES ; elles ont aussi srieusement rduit lempressement des autres pays respecter et progresser sur leurs propres engagements. La rgion la plus volontariste, lEurope, a du mal respecter ses engagements malgr la migration dindustries nergivores, lengouement pour le gaz en remplacement du charbon, et surtout la quantit norme d air chaud alloue lEurope de lEst et rachete par lEurope de lOuest(75).
(75) Helm (2008).

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Quoi quil en soit, une rflexion sur les accords internationaux doit partir du principe que les intrts nationaux priment la plupart du temps sur lintrt collectif. Cet gosme des nations a plusieurs consquences nfastes pour la lutte contre le rchauffement climatique : le comportement du passager clandestin veut que chaque pays prfre que les autres pays plutt queux-mmes fassent leffort de limiter leur pollution ; ce comportement pose problme mme en labsence de tout commerce international ; le problme des fuites ( carbon leakage problem ) dcourage encore plus les tats de faire des efforts pour limiter leur pollution : quand un tat taxe la pollution de ses entreprises, celles-ci peuvent tre tentes de dlocaliser investissements et production vers des pays moins exigeants en matire environnementale. Et si elles ne le font pas, les consommateurs peuvent de toute faon se mettre acheter les biens (moins chers) en provenance de tels pays. Les consquences de labsence daccord global sont claires : trop de pollution et, pollution donne, un cot trop lev (une mauvaise allocation de lallocation de rduction des GES). Sur ce second point, le mcanisme de dveloppement propre (MDP, Clean Development Mechanism ) essaie de pallier linefficacit de lallocation des efforts en encourageant des rductions de pollution effectues par des acteurs des pays contraints dans les pays non contraints par les Accords de Kyoto. Mais, comme nous le verrons, il sagit l dun mcanisme bien imparfait. Notons aussi que le problme des fuites nest en rien un argument pour exempter les secteurs de biens changeables de la taxation carbone. Tout au plus dit-il quil faut veiller une certaine neutralit concurrentielle pour viter les fuites. Nous reviendrons sur ce point. 4.2. Que vaudront les initiatives rgionales ? Comme nous lavons dj not, une grande partie de la plante se refuse pour linstant sengager sur des objectifs chiffrs : la plupart des grands pays mergents, la Russie, les pays membres de lOPEP ; les tats-Unis eux se fixent un objectif, mais refusent pour linstant de faire partie dun accord global contraignant(76). En labsence dobjectifs chiffrs et contraignants, les pays ne resteront certes pas inactifs en matire de lutte contre le rchauffement climatique. On peut imaginer que de nombreux pays entreprendront des actions prcoces de faon unilatrale. La Chine, par exemple, a dj entrepris un certain nombre dactions non finances par le mcanisme MDP, comme le choix de centrales charbon technologiquement la pointe ou un plus faible dispatching de centrales anciennes trs polluantes ; la Chine a aussi entre(76) Pour une description des positions de ngociation des diffrents pays, voir, par exemple, Le complment 2D ce rapport de Johanne Buba .
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pris certaines actions dans les secteurs de lacier, du ciment et de la pte papier. LInde a fait de mme dans les secteurs du transport et de lacier. Le Mexique et le Brsil ont eux aussi dj entrepris certaines actions unilatrales visant limiter leurs missions. Par ailleurs, des initiatives rgionales, linstar du systme ETS en Europe, verront le jour si un accord global nest pas atteint. De nombreux pays (tats-Unis, Australie, Nouvelle-Zlande, Japon, etc.) envisagent dj de crer des systmes rgionaux ETS. Il y a plusieurs raisons pour de telles actions unilatrales, au-del du fait que le consensus scientifique a augment ces dernires annes et que des pays jusque-l dubitatifs sont devenus plus inquiets. Premirement, certaines actions visant rduire les missions de CO2 (par exemple, linstallation de centrales charbon de bon rendement) permettent de rduire simultanment les missions dautres polluants ayant un impact plus local tels que le SO2 et le NOx. Ensuite, des pays tels que la Chine ou lInde, qui seront trs affects par ce rchauffement climatique, internalisent un peu, du fait de leur taille, limpact de leurs missions. Enfin, des actions unilatrales ont un double effet de signal : vis--vis des opinions publiques en interne, et vis--vis de la communaut internationale en externe ; ce dernier sujet, on peut se demander trs cyniquement si certaines actions ne sont pas motives par le dsir dviter une pression internationale en faveur dengagements contraignants. Pour autant, la formulation de politiques nationales de rduction des missions (Nationally Appropriate Mitigation Actions ou NAMAs) acte dans la Feuille de route de Bali me semble trs dangereuse. Tout dabord, elle a un got de dj-vu . Kyoto tait aussi pav de bonnes intentions, et les rsultats ne sont pas du tout au rendez-vous. Deuximement, mme si des actions unilatrales sont entreprises, nous navons aucune mtrique pour juger si elles seront suffisantes , alors que la thorie et le retour dexprience suggrent tous deux quelles risquent dtre trs insuffisantes. Aprs tout, un pays qui serait sur le point de faire, de faon unilatrale, un effort trs important, aurait tout gagner sengager dans un processus de ngociation en vue dun accord globalement contraignant. Le refus de participer une telle ngociation est en lui-mme un signal inquitant. Les systmes ETS rgionaux auront le mrite dexister et dhabituer certains lectorats lide dune taxation carbone. Lhtrognit invitable des prix du carbone(77) sera de plus un rvlateur des diffrences dambition dans la lutte contre le rchauffement climatique. Mais ces systmes
(77) Bien sr, il y aura des interconnections indirectes entre systmes. En particulier, les projets MDP, sils sont maintenus, rechercheront lobtention de crdits dans les rgions prix ETS lev. Les plafonds sur le nombre de crdits MDP dans chaque systme rgional freineront cependant cette harmonisation du prix carbone au niveau mondial. De mme, les projets MOC, dfinis par larticle 6 du Protocole de Kyoto, participeront une convergence des prix.

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rgionaux posent de nombreux problmes quant leur convergence. Que faire des permis terme mis par certaines rgions ? Et mme si les rgions nmettent pas de permis terme, la possibilit de banquabilit (combine une incitation certaine mettre un nombre important de permis) de facto crera un stock rsiduel de permis rgionaux au moment de la fusion. Comment comptabiliser ces stocks rsiduels, qui seront la proprit des secteurs privs des diffrentes rgions, sachant que racheter ces stocks serait coteux pour des pays dj contraints financirement ? 4.3. Faut-il garder ou renforcer les MDP(78) ? Lapproche par projet autorise les pays qui se sont engags Kyoto sur des rductions dmission de GES raliser, sous certaines conditions, une partie de ces rductions au travers de projets entrepris dans des pays signataires, mais sans contraintes. Des entrepreneurs peuvent raliser des projets dans les pays mergents et, aprs certification du caractre additionnel de ces projets (la pollution aurait-elle exist en labsence du projet MDP ?), recevoir des crdits(79) qui peuvent alors tre utiliss par les pays de lAnnexe I pour remplir leurs objectifs quantifis (par exemple, ils peuvent tre revendus sur le march ETS en Europe). Cette politique a deux avantages importants : exploitation de gisements peu coteux de rduction dmission : elle permet dutiliser des gisements intressants dconomie de cot ; les acteurs des pays signataires peuvent ainsi substituer des dpollutions cot faible dautres cot lev. Plus gnralement, lapproche est une approche de march dans la mesure o elle impose une comparaison entre le cot du gisement de rduction avec le prix du carbone dans le pays dvelopp o les crdits seront utiliss ; quit : lorsque les pays non signataires bnficiaires sont des PVD(80), ce mcanisme cre une aide au dveloppement, ce qui nest pas ngligeable au vu de la faiblesse gnrale de laide internationale. Il a aussi un aspect symbolique, dans la mesure o les pays riches sont responsables dune majeure partie du stock de GES.
(78) Le mcanisme de dveloppement durable des Nations unies MDP ne devrait pas tre confondu avec dautres systmes de crdits comme le Cap and Trade System implment par le Chicago Climate Exchange, dans lequel lobtention de crdits se fait sur des critres moins rigoureux que ceux du MDP. Pour une description du MDP et lmergence dun march des crdits MDP, voir, par exemple, Lecocq et Ambrosi (2007). Je ne suis pas le premier mettre en garde contre les dangers du mcanisme MDP ; voir, en particulier, Bohm (2003). (79) URCE (units de rduction certifies des missions) ou, en anglais, CER (Certified Emissions Reduction Credits). (80) Ce qui est gnralement le cas (notons cependant que la Core du Sud a bnfici dun nombre non ngligeable de crdits MDP).
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Par contre, les mcanismes MDP ont un certain nombre de dsavantages : cots de transaction : ils impliquent des cots de transaction levs. Pour viter les effets daubaine(81), le Protocole de Kyoto exige, comme nous lavons dj not, que le projet concern soit additionnel (ce qui signifie quil naurait pas eu lieu en labsence du mcanisme MDP). Il est toujours trs difficile dtablir ce qui se serait pass en labsence du mcanisme de MDP (le contrefactuel ) : cette usine de cycle combin gaz aurait-elle t construite en labsence du MDP ? pourquoi une ferme doliennes chinoise est-elle ligible pour le mcanisme MDP alors quune centrale nuclaire ne lest pas ? . Une analogie peut tre utile pour illustrer ce problme : lors de la cration du systme europen ETS, les pays de lEst reurent une rente importante du fait quune forte rduction des missions lie la simple amlioration de lefficacit des centrales lectriques (trs limite alors) aurait eu lieu mme en labsence de subventions(82). Du fait de lambigut sur le contrefactuel et de lantislection, le processus dacceptation par lorganisme ultime(83) de certification (CDM Executive Board) est un processus lent. La croissance rapide des crdits MDP(84), et les nombreux appels une expansion encore plus forte du mcanisme crent des pressions trs fortes pour une accrditation superficielle. On peut parier sans trop de risque que de nombreux crdits pour des projets nconomisant pas ou peu de GES seront accords si ces appels sont entendus. Lincertitude lie lobtention des permis pose aussi problme. Par exemple, elle empche les concepteurs de projets de titriser rapidement leurs crdits et donc dobtenir des liquidits qui pourraient savrer prcieuses pour entamer de nouveaux projets ; effets de report et difficults de mesure des conomies dmission : au regard du critre dadditionalit, on peut noter que lorganisme de certification devrait souvent adopter une perspective globale (ce quil ne fera sans doute pas, ne serait-ce que par manque dinformation) pour savoir si le projet conduit effectivement des conomies de carbone et pour dterminer la taille des rductions correspondantes. Prenons le cas de la dforestation, qui reprsente actuellement 20 % des missions. Supposons (ce qui nest pas possible actuellement) quun territoire dun pays mergent soit lorigine de crdits bass sur un engagement de renoncer la dforestation,
(81) Mme avec des critres contraignants, les mcanismes de dveloppement propre ont t critiqus pour tre dispendieux. Certains estiment 100 millions deuros le cot pour la Chine de rduction des missions de gaz HFC-23, qui a rapport au moins 4,3 milliards deuros en crdits. (82) Cette erreur de conception est habituellement appele lallocation d air chaud . Cet exemple montre que le problme dinformation se pose aussi pour lallocation des permis dans un systme de Cap and Trade. Mais pour les raisons discutes ci-dessous, ce problme est beaucoup plus ennuyeux dans le cadre de la procdure MDP. (83) Les dveloppeurs de projet utilisent des auditeurs indpendants , mais les rapports de ces auditeurs doivent videmment tre questionns par le CDM EB. (84) Leur valeur tait de 12 milliards deuros en 2007, le triple de leur valeur en 2006. Voir Capoor et Ambrosi (2008) pour ltat des lieux en la matire.

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les rductions dmission par rapport la situation o cette fort aurait t exploite sont fictives, car la demande pour le bois (ou plutt des produits agricoles, tels que le soja ou lhuile de palme souvent lorigine de ces dforestations) tant ce quelle est, dautres forts, dans le mme pays, ou ailleurs, seront exploites en substitution. La rduction dmission relle est gale 0 ! De tels effets report jettent de srieux doutes sur la capacit dune agence, aussi comptente et intgre soit-elle, estimer les conomies dmission au niveau du projet (ou mme dun groupe de projets). Ces rflexions me paraissent particulirement pertinentes pour les discussions sur le dossier pineux de la dforestation. Cette dernire constitue une composante importante des missions anthropiques de GES, en particulier pour des pays comme le Brsil et lIndonsie. En dcembre 2007 Bali, la Confrence des Parties a dsign la rduction des missions lies la dforestation et la dgradation des forts (REDD ou Reducing Emissions from Deforestation in Developing Countries) comme lun des mcanismes inclure dans le futur accord pour le post-2012(85). Lide est de ddommager financirement les pays pour leurs actions contre la dforestation. Il serait cependant prjudiciable que la Feuille de route de Bali se traduise par une extension du mcanisme MDP la dforestation. Attaquer le problme au niveau de projets et mme de pays est contre-productif. Seule une approche globale peut avoir un impact ; incitations perverses pour les pays bnficiaires du mcanisme MDP : la perspective mme de pouvoir bnficier lavenir de la manne du MDP nincite gure rduire la pollution, et pourrait mme pousser certains investissements riches en carbone. Une illustration dun tel comportement est fournie par le gaz HFC-23, qui constitua la majeure partie du programme MDP entre 2004 et 2006. La possibilit de vendre des crdits la suite de la capture et de la destruction du HFC-23 encouragea la production de rfrigrants donnant naissance au HFC-23, le contrle de ce dernier devenant une activit rentable en elle-mme. De mme, le mcanisme MDP dcourage les pays mergents dadopter des lgislations favorables lenvironnement, car les projets perdent alors leur caractre additionnel(86). retardement de laccord global : enfin, et directement lie au sujet de cette section (les incitations rejoindre un accord), la manne potentielle lie au MDP accrot lincitation au comportement de passager clandestin. Le mcanisme MDP rend moins probable la conclusion dun accord global. Pour rsumer, et en forant un peu le trait, il vaut bien mieux aider les pays mergents par une allocation gnreuse de permis au sein dun accord global que de renforcer une usine gaz les incitant la fois polluer plus et rester en dehors dun accord contraignant.
(85) la suite de lAccord de Marrakech de 2001, seules les oprations de boisement et reboisement sont ligibles dans le cadre du MDP. (86) Dans le mme ordre desprit, Roger Guesnerie (2003) dans son rapport au CAE sur le rchauffement climatique, argue (page 49) que le mcanisme MDP augmente les incitations la dlocalisation.
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Concluons cette section par une brve discussion de lautre mcanisme de flexibilit mis en place la suite du Protocole de Kyoto : la mise en uvre conjointe (MOC) autorise un pays de lAnnexe I (cest--dire stant engag sur un objectif de rduction des missions) obtenir des crdits partir de projets raliss dans un autre pays de lAnnexe I. Par exemple, des entreprises franaises peuvent obtenir des crdits travers de projets raliss en Russie ou en Ukraine, condition que ces projets soient bien additionnels(87). La MOC deviendrait le seul mcanisme de projet possible en cas de gnralisation du plafonnement des missions dans un accord postKyoto. Il y a deux diffrences par rapport au MDP. Premirement, les deux pays concerns ayant tous les deux des objectifs de rduction, les projets MOC ne crent pas de droits dmission ex nihilo : les crdits obtenus par un pays proviennent du stock de crdits de lautre pays. Deuximement, et de faon relie, le pays hte, dont lapprobation est indispensable, a intrt sassurer que le projet gnre bien des rductions dmission effectives. Bien appliqu, le mcanisme MOC pousse une uniformisation des prix du carbone entre les deux pays ; pour prendre un exemple simple, si les deux pays ont mis en place un ETS, le pays hte sera celui dont le prix de march sera le plus faible. Si cette implication rpond bien lobjectif louable dunicit de prix, on peut toutefois sinterroger sur la logique dajout dun processus administratif lourd au mcanisme de march, et se demander si la convergence des systmes recommande par ce rapport ne serait pas une approche plus simple et efficace. 4.4. Faut-il instaurer des mesures dajustement aux frontires ? Si le problme des fuites (carbon leakage)(88) nest pour linstant quassez mineur dans la mesure o les prix du carbone sont rests trs modrs et applicables seulement quelques secteurs, il pourrait devenir important dans lhypothse (souhaitable) o les prix du carbone correspondraient aux objectifs annoncs(89).

(87) Voir le document trs dtaill de la Mission interministrielle de leffet de serre (2005) pour une description de la mcanique de ces projets. (88) La Commission europenne, dans son tude dimpact, liste laluminium, lacier, la chimie, les engrais parmi les secteurs les plus exposs un diffrentiel de traitement du prix carbone entre rgions du monde. Lexposition dpend de multiples facteurs, dont le contenu carbone et lexposition aux importations (par exemple, lindustrie europenne du ciment est protge par de forts cots de transport, sauf au pourtour du bassin mditerranen). Pour des estimations des fuites en carbone, voir Bernard et Vielle (2009). (89) Le rapport Quinet pour le Centre danalyse stratgique envisage une valeur du carbone partant de 32 euros la tonne de CO2 en 2012 pour atteindre 100 euros en 2030 (valeurs qui ont t reprises dans le rcent rapport Rocard sur la taxe carbone). LAgence internationale pour lnergie (AIE) envisage des scnarios o cette valeur pourrait atteindre 200 ou mme 500 dollars.

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Pour contrecarrer le problme des fuites, il est souvent propos que les tats signataires dun accord puissent taxer les importations en provenance de pays ne respectant pas les accords, ou, de faon alternative, de demander aux importateurs dacheter des droits dmission ngociables correspondant au contenu carbone des importations. Inversement, les exportateurs destination de pays ne taxant pas le carbone se verraient restituer le prix du carbone la frontire. La France en particulier a trs tt propos dinclure dans le systme ETS europen les importateurs localiss dans les pays ntant pas contraints par les accords internationaux. LEurope a accueilli avec beaucoup de rserve la proposition franaise. Le projet de loi amricain par contre envisage la possibilit de compenser les secteurs soumis la concurrence internationale de pays ne taxant pas les GES, ce qui suscita des protestations chinoises. Bien sr, un ajustement aux frontires ne peut pas rsoudre le problme du passager clandestin : les biens produits et consomms dans des pays non contraints y chappent. Tout au plus, lajustement aux frontires peut-il rtablir quelque peu la neutralit concurrentielle et donc limiter les fuites. La logique et les bnfices des mesures dajustement aux frontires sont clairs : lajustement aux frontires permet de restaurer la neutralit concurrentielle et, par l mme, de diminuer la pollution globale en empchant que les consommateurs ne se tournent vers des importations peu coteuses car riches en carbone. Il vite aussi que les entreprises ne dlocalisent la production fortement mettrice de GES dans la zone ne participant pas laccord pour viter le cot des permis. Labsence de neutralit concurrentielle a plusieurs implications : une consommation excessive de biens imports (le consommateur achetant des biens quil naurait pas achets autrement, simplement parce quils sont de faon artificielle moins chers), et lmission excessive de GES due une part de march excessive pour les importations ; lajustement aux frontires exerce une pression sur les pays non contraints pour quils rejoignent un accord contraignant(90). Par contre, le diable est dans le dtail et un tel mcanisme peut trs vite savrer nfaste(91) : tout dabord, il est trs difficile de dterminer le contenu carbone direct et indirect dun bien, car il dpend des technologies utilises pour la production du bien, et des biens intermdiaires auparavant(92). Il ny a qu
(90) ce titre, et un niveau thorique, on pourrait mme imaginer que la taxe excde le prix des droits dmission, afin de pnaliser le manque invitable de taxation de la production pour autoconsommation mentionn ci-dessous. Mais cette surtaxe reprsenterait alors un instrument bien imparfait (91) Voir, par exemple, lanalyse de Monjon et Quirion (2008). (92) Cet effet est bien mis en relief dans le rapport Landau (2007). Voir aussi les propositions dOlivier Godard (2008).
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regarder la mise en uvre des mesures anti-dumping pour mesurer ltendue du problme. Bien sr, on peut utiliser un talonnage ; mais un tel benchmark est peu incitatif, dans la mesure o il ne discrimine pas entre entreprises trangres ; par exemple, il pnalise les entreprises trangres vertueuses. On pourrait utiliser le contenu carbone moyen du pays exportateur, supposer quil soit mesurable. Mais cela nest pas satisfaisant. Supposons, par exemple, quil sagisse dlectricit exporte, que le pays exportateur possde une quantit fixe dnergie hydrolectrique (nergie propre) et une quantit illimite de charbon (et donc contenu carbone lev). La centrale marginale est donc une centrale charbon, dont les missions de carbone sont largement suprieures la moyenne dmissions du secteur lectrique du pays exportateur. Le mme exemple montre quil est difficile dexonrer une firme exportatrice pouvant prouver que sa production a un contenu carbone rduit (cest loption de la mesure certifie par un organisme indpendant) ; un producteur dlectricit hydraulique connect un importateur peut prtendre que ses missions de carbone sont faibles. Mais lexportation cre une substitution par le charbon au niveau domestique. Plus gnralement, si lajustement des taxes frontalires est calcul sur la base des missions relles la source, on peut penser que les produits propres seront rservs lexportation et les produits contenu carbone lev la consommation domestique. Il est aussi souvent propos de baser lajustement aux frontires sur la meilleure technologie disponible (Best Available Technology, BAT). Dans de nombreux cas, o certaines options sont non polluantes, ceci reviendrait ne pas taxer du tout. Par exemple, llectricit dorigine hydraulique ne produit pas de carbone. Lon peut raffiner la mesure BAT bien sr, mais il nest pas clair que le produit de cette construction mesure correctement limpact marginal de la production correspondante sur lenvironnement(93). Il en va de mme pour les mesures bases sur le contenu carbone au sein du pays importateur (disons, lUnion europenne). En rgle gnrale, une mesure du contenu carbone, pour tre pertinente dun point de vue conomique, ncessite un contenu informatif important et induit un cot administratif substantiel. Des mesures plus sommaires peuvent tre sans relation aucune avec limpact marginal des importations ou exportations sur lenvironnement(94) ;

(93) Cf., par exemple, Monjon et Quirion (2008). (94) Mme en oubliant le problme de manque dinformation sur le contenu carbone des biens imports, calculer la bonne taxe est complexe pour une autre raison. Supposons, par exemple, quun pays ne veuille pas entrer dans un accord international parce quil estime que la R&D est le meilleur moyen de combattre le rchauffement climatique, quil contribue par ailleurs au bien public mondial en faisant de la recherche publique fondamentale sur les cellules hydrogne ou le nuclaire de quatrime gnration, et que cette activit (dont les rsultats sont lointains) nest pas prise en compte correctement dans lallocation initiale des permis. Doit-on pnaliser un tel pays par des taxes sur ses exportations ?

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une critique majeure de ces mesures dajustement est quelles ouvrent la porte au protectionnisme, dans laquelle les pays ne seront que trop heureux de sengouffrer. Il faut donc viter que les accords gnraux de lOMC ne soient remis en cause de faon insidieuse sous couvert de lutte contre le rchauffement climatique. Une condition sine qua non pour la mise en uvre de telles taxes me semble tre que les tats ne puissent pas tre juges et parties ; la proposition est donc celle dun global deal commerce-environnement, dans lequel les pays ne seraient pas autoriss faire la police eux-mmes. LOMC permet limposition de droits dimportation en cas de concurrence dloyale, ce qui inclut le dumping environnemental, et sest rcemment prononc en faveur de la conformit entre droits dajustement et accords sur le commerce international. Et si lon juge le processus OMC trop lourd ou inefficace, on pourrait envisager une instance indpendante ad hoc (mme si celle-ci ferait quelque peu doublon avec lOMC et pourrait rentrer en conflit avec elle). Il est clair que mme bien conu, un mcanisme dajustement aux frontires est une usine gaz , et quil ne reprsente quun pis-aller, destin essentiellement faire pression pour que les pays prennent leurs responsabilits. Loctroi de permis gratuits est-il un substitut aux taxes dajustement aux frontires ? La Commission europenne et la trs grande majorit des pays europens ( lexception de la France, plus favorable lajustement aux frontires) se sont rcemment fait les chantres de lallocation gratuite de permis ETS aux secteurs exposs. Cette position est injustifie : un premier argument contre lallocation gratuite est quelle ne rsout en rien la distorsion concurrentielle si elle est base sur des variables passes. Les permis gratuits fournissent leurs bnficiaires une rente ou une compensation (selon que lon considre la prsence de permis ou leur absence comme contrefactuel), mais ces derniers gardent un cot dopportunit gal au prix de march des permis ; en effet, les bnficiaires ont loption de revendre le permis au prix de march(95). En revanche, si lallocation gratuite est base sur la production courante, la neutralit concurrentielle est rtablie, mais au prix dune suppression de lincitation rduire la production des biens intensifs en GES(96) ;
(95) Bien sr, on pourrait interdire aux bnficiaires de revendre ces permis. Cela reviendrait fixer le prix du carbone pour eux 0 sils produisent moins de CO2 quils nont de permis. Si une telle mesure aurait le mrite de restaurer la neutralit concurrentielle, elle crerait de trs mauvaises incitations pour les consommateurs, dans la mesure o toute la production du secteur (importe ou non) serait exonre de taxes sur le carbone. (96) Dans lETS, cette allocation est base sur les capacits de production, ce qui rtablit en partie la neutralit concurrentielle pour ce qui est des incitations investir, mais par pour les incitations utiliser les installations existantes en Europe versus dans le reste du monde.
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un deuxime argument est que lon cre un prcdent. Un secteur expos na que peu dincitations passer des technologies vertes sil anticipe que demain largument de distorsion de concurrence pourra tre invoqu afin dobtenir des permis gratuits. En dautres termes, si la distribution gratuite de permis naltre pas le prix du carbone peru par le secteur dans la phase considre, elle peut rendre ce prix gal 0 pour les phases futures et donc orienter ses choix dinvestissement vers des technologies riches en carbone ; dernier argument, il est clair que la notion de secteur expos est floue, ce qui ne manquera pas de crer un lobbying intense. De fait, les discussions actuelles en Europe tendent considrer la plupart des secteurs comme exposs ! 4.5. La problmatique plus gnrale des actions unilatrales La section prcdente a mis laccent sur les fuites lies au dplacement de la production et de linvestissement vers des pays peu contraints. Dautres types de fuites lies aux actions unilatrales sont plus pernicieux et ne peuvent tre contrecarrs par des ajustements aux frontires, car elles portent sur des biens en partie non changeables. En particulier, une fiscalit carbone dans un groupe de pays fait baisser le cours du ptrole et incite les mnages dans les pays non soumis une fiscalit carbone utiliser plus de ptrole pour leurs dplacements et leur chauffage. Dans le cas extrme o loffre de ptrole serait inlastique, lefficacit dune taxe carbone autonome serait strictement nulle. Il ne faut donc pas sillusionner sur lefficacit de politiques rduites lEurope. Si tous les observateurs saccordent dire quun accord global serait idal, certains voient un accord partiel comme un pis-aller sans consquences majeures. Une des conclusions majeures du rapport est que ce nest pas le cas.

5. Lefficacit chaque niveau de subsidiarit


Nous avons not que laccord pourrait respecter le principe de subsidiarit. Si les politiques internes peuvent tre dlgues aux tats, il nen reste pas moins quil est important de connatre (ne serait-ce que pour leur application au niveau europen) les principes de bonne gestion des politiques climatiques. Cette partie du rapport se penche donc sur la question de lefficacit des politiques nationales ou rgionales. 5.1. La mise en place denchres Lapplication de la loi de 1990 aux tats-Unis pour le SO2 et le mcanisme ETS mis en place par la Communaut europenne pour le CO2 ont 54
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tous deux rserv une place ngligeable aux enchres : moins de 3 % des permis aux tats-Unis et en Europe(97). Par contre, la Commission europenne prvoit lutilisation denchres aprs 2013, tout dabord pour lindustrie lectrique ( 100 %), puis pour les autres secteurs (pour qui les enchres couvriront 20 % des permis en 2013, pour slever progressivement vers 70 % en 2020). couter les discours de la classe politique europenne, on doit nanmoins sattendre une exonration importante pour de nombreux secteurs, ce pour des motifs/prtextes varis (fort contenu nergtique, production dlectricit forte proportion de combustibles fossiles, secteurs exposs , etc.). De fait, le troisime paquet climatnergie prvoit que les secteurs exposs la concurrence internationale continuent bnficier 100 % de quotas gratuits(98). De mme, alors que le Prsident Obama avait souhait que la totalit des droits dmission de CO2 soit mise aux enchres aux tats-Unis, le projet de loi Waxman-Markey fixe un taux denchres au plus gal 15 % jusquen 2030(99). Cette disposition du projet de loi est dsastreuse plusieurs titres. Tout dabord, de par sa dure, qui par ailleurs pourrait tre prolonge car les lobbies ne manqueront pas den demander une extension. Ensuite, du fait que les allocations gratuites seront en partie bases sur la production, allant lencontre des incitations cologiques. Enfin, parce que de nombreux bnficiaires seront surcompenss. tous ces titres, le projet de loi est une excellente illustration de la discussion suivante. Dune manire gnrale, lutilisation denchres est dsirable. Elle garantit que les acteurs qui nauront pas mis en uvre une politique dinvestissements rducteurs dmission devront en supporter les consquences en termes dachat de permis dans les phases ultrieures du systme. Un autre argument en faveur des enchres est que la distribution gratuite de permis peut savrer une subvention inutile du secteur. Prenons le cas dune demande inlastique en aval et un march concurrentiel drgul : le cot du permis polluer est alors entirement support par le consommateur final, et les bnfices avant la distribution de permis restent inchangs pour lindustrie quand le carbone a un prix positif. Toute distribution de permis cre alors un effet daubaine.
(97) Mme les plafonds peu ambitieux de la directive europenne quant aux enchres de droits dmission ngociables (une fraction gale 5 % des droits dans la phase I et 10 % dans la phase II) nont pas t contraignants. Par exemple, dans la premire phase les enchres ont port sur 0,13 % des droits. Voir Ellerman et Buchner (2007). La fraction mise aux enchres dans la deuxime phase est plus importante en Allemagne (8 %) et au RoyaumeUni (7 %), mais elle reste encore trs faible mme dans ces deux pays. (98) Certes sur la base des meilleures technologies disponibles, mais cela signifie quand mme une allocation majoritairement gratuite. (99) Les quotas gratuits iront au secteur lectrique (35 %), aux secteurs production riche en carbone tels que lacier ou le ciment (15 %), et diffrents autres bnficiaires (par exemple, les tats recevront 10 % sils sengagent dans des programmes dnergie renouvelable et dconomies dnergie).
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Bien sr, cet effet daubaine peut ne pas exister ou tre limit : tout dabord, dans des secteurs tels que celui de llectricit, le rgulateur peut empcher lentreprise daugmenter ses prix pour reflter le prix du carbone la marge ; les rgulateurs peuvent tre rticents rpercuter laugmentation du cot d la fiscalit cologique dans les prix de llectricit, surtout en priode de hausse des prix ; la gratuit des permis permet alors de transfrer discrtement laugmentation de prix vers les contribuables (prsents et souvent futurs) et donc de rendre cette dernire moins visible. Cette approche, qui est adopte, par exemple, par le projet de loi Waxman-Markey aux tats-Unis (spcifiant que la valeur des permis gratuits octroys aux compagnies dlectricit doit bnficier intgralement aux consommateurs), doit tre proscrite. En effet, elle dsincite compltement le consommateur rduire sa consommation. Pour tre cologiquement incitatif, le cot du carbone doit tre internalis par le consommateur (sous la forme dun surcot de llectricit), et non pas par le contribuable (sous forme dabsence de transfert aux finances publiques) ; de mme, lorsque la concurrence est limite et le rgulateur se base sur les cots de loprateur pour dterminer le prix au consommateur, le fait que les permis soient gratuits ou payants ne change rien au profit de la compagnie rgule. Sur cette base, Ellerman et Joskow (2008) arguent que leffet daubaine associ une distribution gratuite est sans doute beaucoup plus important dans les pays dont la drgulation est suffisamment avance et les marchs de gros bien dvelopps(100) ; ensuite, lorsque la demande finale est lastique, sa contraction se rpercute sur les profits des entreprises. Ces dernires peuvent alors lgitimement demander une compensation, mais il reste que la distribution gratuite de permis gnre probablement des effets daubaine au profit du secteur ; enfin, notons que lutilisation denchres nest nullement incompatible avec la compensation, le revenu des enchres pouvant tre redistribu selon une cl de rpartition similaire celle nonce en section 3.1. 5.2. La contribution climat-nergie Le rapport du Groupe de travail sur la taxe carbone (ou encore, contribution climat-nergie CCE) prsid par Michel Rocard et rendu public en juillet 2009 propose de complter le systme de droits ngociables par une taxe carbone pour les sources dmission non couvertes par le systme ETS. Il suggre une taxe en conformit avec la valeur du carbone prconise par le rapport Quinet : 32 euros dans limmdiat, croissant par la suite pour

(100) Cet effet daubaine ventuel associ la distribution gratuite de permis na aucun impact sur les prix de llectricit, qui sont dtermins par le cot dopportunit des permis et non pas par la faon dont ils ont t allous. Pour une estimation de la transmission du prix des permis dans le prix de llectricit en Allemagne, voir Sijm, Bakker, Chen, Harmsen et Lise (2005).

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atteindre 100 euros en 2030. Comme il se doit, la contribution serait paye par mnages et entreprises(101) et ne toucherait que les nergies fossiles, mettrices de GES (ptrole, gaz, charbon)(102). Le principe dune extension de la valorisation du carbone pour englober la fraction la plus grande possible de lconomie est indiscutable et en cela le rapport constitue une avance majeure. La discussion doit donc se focaliser sur ses modalits. Une question porte sur lopportunit dutiliser une taxe plutt que dtendre la porte du systme ETS europen (rappelons-nous que les tats-Unis prvoient de soumettre 85 % de leurs missions au systme de permis ngociables). Cest--dire, et comme le note Jacques Delpla (2009), on pourrait de faon alternative demander aux raffineries ou aux gazoducs dacheter des permis, plutt que de demander aux mnages et aux entreprises de payer une taxe quand ils se chauffent ou utilisent leurs voitures ou camions. Cots de transaction mis part, les deux approches, de valorisation du carbone en amont ou en aval, sont quivalentes tant que la taxe carbone reste aligne sur les prix des permis ETS(103). Si par contre le niveau de la taxe est dconnect du prix des permis sur le march ETS, la puissance publique introduit un diffrentiel de prix du carbone nayant aucune raison dtre(104). Cet argument milite donc pour indexer la taxe au prix de march pour assurer une cohrence entre les deux dispositifs. Cette indexation de plus rend la taxe, en supposant quon choisisse cette option plutt que lassujettissement des producteurs dnergie fossile au systme ETS, plus crdible dans le temps ; elle vite de se poser la question de la manipulation progressive de la taxe au niveau national. Si je suis partisan de lindexation (ou de llargissement du systme ETS), force est de reconnatre quelle mne dans le court terme un prix du carbone trs bas. Le prix en septembre 2009 sur le march ETS est de 15 euros la tonne, et est donc en phase avec le niveau de taxe carbone choisi par ltat franais en septembre 2009 (17 euros). Nous sommes par contre loin des 32 euros prcompts par le rapport Quinet ou des 45 euros qui seraient ncessaires au niveau mondial pour atteindre les objectifs climatiques.
(101) La Sude, qui a institu une telle taxe carbone sur la consommation dnergie en 1991, exonre les industries denviron quatre cinquimes de la taxe prleve sur les mnages. (102) Il est clair quune taxe carbone doit taxer le carbone et non pas lnergie plus gnralement. (103) Pour simplifier, je passe ici sous silence le dbat sur le choix entre approches prix (taxe) et quantit (permis), initi par Weitzman (1974). Les deux approches donnent des rsultats diffrents en situation dincertitude sur le cot de la pollution ou celui de labattement. Par exemple, si la fonction de cots dabattement est beaucoup plus convexe que celle des bnfices environnementaux, la taxe est prfrable. En consquence, une coexistence des deux instruments affectant des secteurs diffrents est en thorie envisageable (Mandell 2008). Cependant, le manque dinformation sur les fonctions de bnfice et de cot suggre que les gains dune coexistence dinstitutions seront au mieux du deuxime ordre par rapport au manque de cohrence lui, parfaitement certain entre les diffrents systmes. (104) Comme le note le rapport.
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De fait le paquet climat-nergie avait t conu sur des bases de 26 euros la tonne en 2013 ; la diffrence avec le prix actuel sur le march ETS ne sexplique pas par la crise conomique, puisque cette dernire nest que trs temporaire par rapport au pas de temps du problme climatique et que la banquabilit des permis est autorise. La mise en uvre des recommandations du rapport Rocard aurait impliqu une certaine schizophrnie de ltat franais en la matire : ltat attribuerait deux valeurs radicalement diffrentes 15 et 32 euros la mme tonne de carbone. Le rapport propose de taxer les nergies fossiles dans le transport ou le btiment 32 euros, mais ne prconise pas une surtaxe compensatoire (au niveau de 17 euros en juin 2009, par exemple) pour les installations industrielles actuellement soumises lETS ! Il ny a pas de rponse aise ce problme mme sil est clair que le prix du march ETS est trop bas . Mais on peut au moins identifier deux visions cohrentes, selon quon adopte une vision stratgique ou morale de la fiscalit carbone : lapproche unilatrale nest pas propice un bon accord international, et il vaut mieux conditionner un effort suprieur un engagement mondial . Dans ce cas, un prix de 15 ou 17 euros se justifie de faon transitoire, et devra tre augment substantiellement si un bon accord est trouv. La taxe carbone doit alors tre indexe ds aujourdhui sur le niveau du prix ETS ; la France choisit de faon unilatrale de donner le bon exemple et impose ds maintenant une valorisation du carbone plus en phase avec les objectifs mondiaux de lutte contre le rchauffement climatique . Dans ce cas, la taxe carbone doit tre fixe, comme prconis dans le rapport Rocard, 32 euros, valeur tutlaire choisie par le rapport Quinet. Mais alors, une surtaxe compensatoire doit amener le prix du carbone pour les industriels soumis au systme ETS au niveau de 32 euros. Cette surtaxe compensatoire susciterait nanmoins quelques inquitudes quant la comptitivit de lindustrie franaise par rapport celles de ses voisins europens. Notons que, quel que soit le point de vue adopt, une vision cohrente du problme mne un prix unique du carbone, cest--dire une indexation de la taxe carbone sur le prix ETS ou celle (domestique, par une surtaxe compensatoire) du prix ETS sur la taxe carbone. Une autre question porte sur la convergence internationale de telles taxes. Rien que dans lUnion europenne, toute uniformisation de la taxation est soumise lunanimit et est donc quasiment impossible ; ce point fut en fait un argument majeur en faveur de ladoption dun systme de permis comme instrument duniformisation de la valeur carbone au niveau europen. Un second dbat sur la contribution climat-nergie porte sur la compensation (le fameux chque vert). En effet, la taxation du carbone a un impact redistributif assez rgressif(105). Dans le cas de la CCE, les estimations du cot engendr vont de 170 300 euros par mnage. 32 euros la tonne de
(105) Voir Cremer et al. (2003 et 2009) et Grainger-Kolstadt (2009).

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CO2 le litre de carburant augmenterait de 7 8 centimes ; le fioul domestique coterait de 60 170 euros supplmentaires par an. On peut concevoir des compensations, modulables selon le revenu(106), le lieu, le type dhabitation, lactivit, etc. Mais un point est clair : il est crucial de ne pas transformer ces compensations forfaitaires en exonrations, mme partielles. Le prix du carbone doit tre lavenir rpercut intgralement pour chaque mission supplmentaire, pour chaque acteur conomique et pour toute localisation de lmission ou type dhabitat. Par exemple, la compensation doit tre calcule partir de la situation actuelle des mnages, quitte tre tale dans le temps, mais pas en fonction de leurs choix futurs. La taxe doit influencer, par exemple, les choix de localisation. Un dernier point au sujet des exonrations potentielles : le cas dun impt spcifique (TIPP(107) plutt que TVA) pose problme quant la mesure du niveau de la taxe carbone pour lessence. En effet, toute taxe carbone peut tre compense par une rduction quivalente de la TIPP. On ne peut parler de prix du carbone dans un secteur que si les autres formes de taxation de ce secteur sont dconnectes du prix du carbone. Mon collgue Franois Salani(108) a suggr de transfrer le revenu de la taxe carbone sur lessence un pays tiers (moyennant compensation forfaitaire adquate) de sorte que la France peroive ( la marge) cette taxe carbone comme tant quivalente une simple augmentation du prix mondial du ptrole. Quoi quil en soit, il sagit dtre vigilant et dviter que cette taxe ne soit compense par une baisse de la TIPP, faute de quoi les comportements ne seraient pas affects. 5.3. Normes Le systme ETS europen de droits dmission ngociables ne concerne pour linstant quune partie ( peine la moiti) des missions(109). Il ne couvre pas le btiment, lagriculture, le transport, le traitement des dchets ou les petites installations industrielles. Ces secteurs, par contre, sont rgis par des normes de pollution. Lutilisation de normes plutt que de prix explicites du carbone ne veut bien sr pas dire quil ny a pas de prix du carbone. Ce prix est implicite ou latent, et correspond au cot marginal dabattement gnr par le respect de la norme.

(106) Lindexation de diffrents minima sociaux (tels que le SMIC) sur le cot du panier de consommation de consommateurs pas aiss (ouvriers) attnue la rgressivit de la taxe carbone. Par contre, la taxe carbone cre des redistributions des mnages ruraux vers les mnages urbains. (107) Les tudes du ministre de lcologie semblent montrer que cette taxe permet grosso modo de couvrir les autres externalits du transport (usure des routes, pollutions de toutes sortes hors CO2, bruit, saturation du rseau). (108) Communication prive. (109) Le projet de loi Waxman-Markey propose cependant une couverture de 85 % de lconomie amricaine ds 2016 par un march de droits dmission.
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Limposition dun standard nexclut pas le recours des mcanismes de march, bien au contraire. Dans un autre registre et pour fournir une analogie, on comprend bien que la Pologne, avec ses 90 % dnergie lectrique base de charbon, ne peut pas avoir les mmes missions de CO2 pour sa production dlectricit que la France, dont la production est 80 % nuclaire. Limportant est duniformiser le cot dabattement la marge, ce qui a t accompli grce au systme ETS. De mme, dans le cas dune norme, il convient de fixer un objectif moyen et de mettre en uvre un systme de certificats ou crdits/dbits changeables, o les entreprises vertueuses (dpassant les objectifs) retirent des profits de la vente de crdits aux entreprises qui le sont moins. Ce systme de droits changeables permet dassurer une cohrence intrasectorielle du prix du carbone, dfaut de crer une cohrence intersectorielle. ce sujet, on ne peut que regretter que le systme de crdits/dbits changeables, qui avait t adopt par exemple en Californie dans les annes quatre-vingt pour la rduction de lutilisation de plomb dans lessence(110), nait pas t officiellement retenu pour la mise en uvre de lobjectif moyen dmission de 130 g/km pour les vhicules lgers, fix par la Commission europenne en dcembre 2008(111). En effet, il est inefficace

(110) Stavins (2003) estime que les marchs de permis ngociables ont, dans le cas des carburants, gnr une conomie annuelle de 250 millions de dollars en comparaison des approches traditionnelles. (111) Cf. la dcision du Conseil du 6 avril 2009 adoptant le paquet lgislatif nergie-climat : Les constructeurs qui nauront pas atteint les objectifs fixs, les missions de leur parc dpassant les valeurs limites, devront payer des primes dont le montant sera calcul en fonction de lampleur du dpassement et du nombre de voitures particulires neuves quils auront construites. Dans la priode 2012-2018, il y aura lieu de payer 5 euros par voiture nouvellement immatricule lorsque lobjectif sera dpass de 1 g ou moins. Ce montant slvera 15 euros pour le deuxime gramme de dpassement et il atteindra 25 euros pour le troisime gramme de dpassement. Pour les missions dpassant la limite fixe de plus de 3 g, le constructeur devra payer 95 euros par voiture nouvellement immatricule. partir de 2019, la prime payer slvera 95 euros par voiture neuve pour chaque gramme de dpassement. Les constructeurs peuvent amliorer leurs performances en matire dmissions, soit par un recours aux co-innovations, cest--dire des technologies innovantes dont lincidence nest pas mesure au moyen de la procdure dessai standard de lUnion europenne en matire dmissions de CO2, soit en fabriquant des voitures trs faibles missions qui mettent moins de 50 g de CO2/km. Dans certaines conditions, les constructeurs spcialiss peuvent tre exempts de lapplication du rglement . Pour ce qui est des pools : Pour offrir une certaine souplesse aux fins de la ralisation des objectifs qui leur sont assigns au titre du prsent rglement, les constructeurs sont autoriss constituer un groupement, de manire ouverte, transparente et non discriminatoire. Les accords de constitution de groupements ne devraient pas excder une dure de cinq ans mais sont reconductibles. Lorsque des constructeurs constituent un groupement, il convient de considrer quils ont respect leurs objectifs au titre du prsent rglement lorsque les missions moyennes du groupement dans son ensemble ne dpassent pas les objectifs dmissions pour le groupement , Regulation (EC) n 443/2009 of the European Parliament and of the Council (23 avril 2009). Disponible sur http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/
LexUriServ.do?uri=OJ:L:2009:140:0001: 0015:EN:PDF

Ce mcanisme de pools exigera une surveillance de la part de la DG Concurrence de la Commission.

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dimposer une norme unique sur les missions de GES par les vhicules automobiles. Certes, des ersatz de march ont t introduits sous la forme de mcanismes de flexibilit. Les avis des experts sur lefficacit attendre de ces mcanismes de flexibilit divergent. Mais on ne peut que sinterroger quand les opposants lintroduction du mcanisme trs simple de certificats ngociables expliquent que des bricolages complexes produisent des rsultats quivalents, et quand une diffrenciation injustifie de la norme selon la masse du vhicule a t mise en place. Une remarque similaire sera faite lors de la discussion des objectifs dnergie renouvelable. Lutilisation de normes a des cots et des bnfices : un argument en faveur des normes est, dans certains contextes, quun signal prix est une condition ncessaire de bonne gestion de lenvironnement, mais pas une condition suffisante cause dun problme dinformation auquel est confront lmetteur de GES. Dans le cas du btiment, il serait a priori plus logique de taxer, comme le propose le rapport Rocard sur la contribution climat-nergie, les missions lies lutilisation de diverses sources nergtiques, par exemple le fioul domestique, que dimposer une norme. Ces missions cependant dpendent non seulement du comportement de lutilisateur, mais aussi de paramtres (disolation ou defficacit thermique dune chaudire) quil ne contrle pas sil est locataire, et surtout dont il na que peu de connaissance et de comprhension(112). Une norme est alors une mthode indirecte, certes imparfaite, de pallier le problme ; une critique classique des normes est quelles portent en gnral sur des quipements (btiment, chaudire, automobile, etc.) et non sur lutilisation de ces quipements. Ceci pose problme. Une norme est similaire une taxe forfaitaire. Lutilisateur dune voiture mettant moins de GES paie plus cher lachat, mais fait face un prix du carbone la marge gal 0 ( moins quune taxe carbone ne vienne alourdir le prix du fioul domestique ou la TIPP, comme il est prvu dans le rapport Rocard). Les incitations individuelles une bonne matrise de la consommation (par exemple, utilisation rduite, carpooling, utilisation de transports en commun pour lautomobile) ny sont pas. Il se peut de plus quune norme plus ambitieuse ait des effets modestes du fait de ce qui est communment appel leffet rebond. Par exemple, une norme rendant un type dquipement (rfrigrateurs, automobiles, etc.)

(112) Si le locataire tait bien inform la fois sur la performance nergtique de son habitation et sur les consquences de cette dernire pour sa consommation nergtique, alors le loyer reflterait cette performance nergtique, ce qui donnerait au propritaire une incitation lamliorer. Un autre argument pour des normes dans le btiment peut tre la difficult pour des copropritaires se mettre daccord sur lisolation et autres dcisions conditionnant lutilisation nergtique.
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moins vorace en nergie induit une augmentation excessive de son utilisation (ou la multiplication des quipements)(113) ; une autre critique assez fondamentale des normes est quelles ont tendance donner naissance un systme de prix multiples pour le carbone. Cet tat de fait est, comme nous lavons dj not, trs dommageable pour lefficacit du systme. Il cre de surcrot une incitation forte pour les groupes de pression sectoriels demander un traitement laxiste spcifique au secteur concern. En dautres termes, la segmentation naturelle lie ltablissement de normes cre des distorsions tant conomiques que politiques ; il est souvent propos de combiner normes et benchmarking. Par exemple, on pourrait dfinir une norme technologique base sur les technologies les plus rcentes (disons les dernires gnrations de centrales charbon) et octroyer des permis ceux qui font mieux que la norme. De telles approches sont proscrire pour deux raisons. Tout dabord, elles ne sont pas vraiment contraignantes dans la mesure o les investissements se font gnralement sur les dernires technologies disponibles. Et surtout, elles nincitent pas au bon choix entre technologie concerne par la norme et les technologies alternatives ; par exemple, une centrale charbon mme 5 % plus efficace que la norme pollue beaucoup plus que la plupart des sources dnergie alternatives. Au final, les normes ne sont quun pis-aller. Il semble important, pour attnuer leur inconvnient majeur, quune valuation du prix implicite du carbone soit effectue afin de les rationaliser et dviter les passe-droits.

(113) Pour illustrer ces points, considrons une consommation q dun bien (dplacement, utilisation du rfrigrateur, etc.), procurant une utilit u(q) au consommateur. Une norme de pollution implique un cot dinvestissement dans lquipement I ( ) (dcroissant en : un plus lev correspond une norme plus laxiste), un cot de production C(q , ) et une pollution n ( q , ) , o n / q > 0, n / > 0 et 2 n / q > 0. En prsence dune valeur tutlaire du carbone p, le choix de la norme et la consommation devraient rsoudre :

max {u ( q ) pn ( q, ) I ( ) C ( q, )}
{q , }

En prsence dune fiscalit carbone au niveau p, il nest pas besoin dimposer une norme si le consommateur est bien inform : ce dernier choisira de lui-mme la norme optimale * correspondant son niveau de consommation. Par contre, si ltat impose la norme * mais pas de fiscalit cologique, le consommateur choisit sa consommation de la manire suivante :
max u ( q ) I ( * ) C ( q , * )
{ q}

Il choisit donc de surconsommer par rapport loptimum social. Si de plus 2C / q > 0 , une norme plus ambitieuse augmente la consommation (en prenant labsence de fiscalit carbone comme donne).

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5.4. nergies renouvelables La mise en place dobjectifs pour lnergie renouvelable (nergie olienne, solaire, etc.) peut tre un frein la minimisation des cots. Diverses considrations sont lorigine de la popularit de ces politiques. La premire, lie au learning-by-doing , cest--dire la dcroissance des cots de production avec lexprience, est que lapprentissage est en partie un bien public dans la mesure o lentreprise cratrice de savoir ne peut pas se lapproprier entirement. Cet argument nest pas spcifique aux nergies renouvelables et est aussi pertinent pour toute technologie mergente. Son implmentation exige dapporter des rponses aux questions suivantes : quel impact peut avoir lapprentissage dans la rduction des cots de production ou dans une meilleure efficacit ? Peut-on sapproprier le savoir li lapprentissage (si oui, il ny a pas lieu de subventionner la technologie) ? Le deuxime argument est en quelque sorte un aveu de faiblesse : fixer des objectifs pour lnergie renouvelable se justifie si les autorits ne peuvent sengager maintenir demain des prix de carbone suffisants pour conduire aujourdhui lmergence dnergies renouvelables efficaces contre le rchauffement climatique. La troisime possibilit est nettement moins favorable aux nergies renouvelables : les tats cherchent plaire une opinion publique mal informe ou des groupes dintrt. Une des pires illustrations en est la politique amricaine sur les biocarburants sous lAdministration Bush. Les biocarburants de premire gnration aux tats-Unis proviennent du soja et (essentiellement) du mas. Ils sont fortement subventionns (51 cents/gallon dthanol mlang lessence) et nont semble-t-il quun impact limit sur les missions de gaz effet de serre. Un autre exemple de politique peu cologique est fourni par les trs gnreuses subventions lnergie solaire dans les pays o il y a peu de soleil(114). La Stern Review (2007)(115) impute un prix de la tonne de CO2 gal 1 048 dollars en Allemagne et 804 dollars en Espagne(116). Si lon met un prix de march du carbone 20 dollars la tonne, cela veut dire que, par exemple en Allemagne, 52 tonnes auraient pu tre conomises avec cet argent quand on en a conomis une seule ! De telles subventions nont donc rien dcologique.

(114) Les feed-in tariffs pour lnergie solaire en 2005 en Autriche et en Allemagne taient gaux 48,87 et 53,50 centimes deuro par kWh respectivement (15 centimes en France). Les tarifs dachat sont aujourdhui plus levs en France quen Allemagne. (115) Part VI, page 529. (116) Pour une tude du cot implicite de la tonne de CO2 vite, voir Borenstein (2008). Ses estimations, qui incluent les bnfices indirects de lnergie solaire (par exemple, le fait que sa production est corrle avec la pointe de demande en nergie en Californie) portent 300 et 600 dollars le cot de lconomie dune tonne de CO2 vite en Californie selon que la centrale marginale utilise du charbon ou du gaz.
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Cette dernire thse est taye par la prfrence souvent accorde par les tats au coteux mais trs visible dploiement de gnrations courantes technologiquement mdiocres une recherche sur des gnrations futures dnergies renouvelables plus performantes. Or, il me semble qu cot gal, la R&D sur les nergies renouvelables est bien plus importante pour la lutte contre le rchauffement climatique que le dploiement dinstallations aux performances limites. Comme dans le cas des normes, deux mesures devraient tre ajoutes aux objectifs dnergie renouvelable : lune consiste inclure lestimation des cots par tonne de gaz effet de serre vite (qui varie beaucoup selon les nergies renouvelables et les pays) ; cette approche permet aussi une comparaison avec dautres politiques dont celle de subvention de la R&D en faveur des futures gnrations dnergies renouvelables(117). Les tudes sur la comptitivit des nergies renouvelables, telles que celles ralises par la DGTPE et la Mission climat de la Caisse des dpts, sont cet gard trs utiles. Par exemple, cette dernire, dans un document rcent (2008), calcule le prix des permis dmission incitant au basculement vers des nergies renouvelables pour la production dlectricit sur le march europen. Par exemple, le gaz fait place lolien onshore 23 euros la tonne, lolien offshore 53 euros et au solaire 634 euros (les chiffres exacts sont sujets discussion, mais le rapport des cots entre olien et solaire fait lobjet dun relatif consensus). ensuite, lintroduction de mcanismes de march rduit le cot de cette approche. Si nous considrons, par exemple, lobjectif de lUnion europenne, soit 20 %(118) dnergie renouvelable en 2020, il est vident que les cots de production de lnergie olienne et solaire varient beaucoup selon les pays. Un systme de crdits/dbits ngociables permettrait aux pays possdant un avantage comparatif en la matire dassurer la majeure partie de leffort en matire dnergies renouvelables. Lapproche dun march de certificats ngociables a malheureusement t rejete. Des mcanismes de flexibilit sont certes envisags(119). Un mcanisme de compensation per(117) Dans la mesure o la recherche et dveloppement engendre des externalits positives (diffusion non tarife de savoir technologique), un prix du carbone ne suffit pas induire le bon niveau dinvestissement en R&D prive (voir, par exemple, Grimaud et Rouge, 2008 et Acemoglu et al., 2009). Un deuxime instrument (une subvention la R&D) est alors ncessaire ; cet argument nest pas spcifique aux technologies vertes. (118) 23 % en dcembre 2008, dont les 11,2 % dhydraulique et les 1,5 % de renouvelable existants. (119) Cf. article 15 de la Directive, disponible sur http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/
LexUriServ.do?uri=OJ:L:2009:140:0016:0062:EN:PDF

Les situations de dpart, les possibilits de dvelopper lnergie provenant de sources renouvelables et les bouquets nergtiques diffrent dun tat membre lautre. Il importe donc de traduire lobjectif dune part de 20 % dans la consommation dnergie dans la Communaut en objectifs spcifiques chaque tat membre, en respectant une rpartition juste et approprie qui tienne compte des disparits concernant les situations de dpart et le potentiel de chaque tat membre, y compris le niveau actuel de lnergie produite partir de

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mettrait un pays europen de transfrer une partie de ses obligations en matire dnergies renouvelables. Parmi les outils proposs par la Directive se trouvent, dune part, la possibilit pour les tats membres dexporter ou dimporter des nergies renouvelables dautres tats membres en bnficiant sous certaines conditions des transferts statistiques quivalents contribuant latteinte de leurs objectifs en matire dnergies renouvelables ; et, dautre part, la possibilit pour les tats membres de cooprer avec dautres tats membres ou des pays tiers pour latteinte de leurs objectifs en finanant de nouvelles capacits de production ou encore en dveloppant conjointement des programmes de recherche et dveloppement. Ces mcanismes de flexibilit iraient dans le bon sens, mais on peut se demander pourquoi lUnion europenne ne va pas au bout de cette logique. Comme dans le cas des normes, les avis des experts sur lefficacit attendre de ces mcanismes de flexibilit divergent(120).

6. Une feuille de route


Ce rapport a tent dapporter un clairage conomique sur llaboration dun accord international sur le changement climatique. Il a mis laccent sur la ncessaire distinction entre efficacit de la lutte contre le rchauffement climatique, obtenue grce un march non segment du carbone, et compensation, base sur une allocation mondiale des droits dmission. Ce rapport a galement insist sur les vertus de la subsidiarit en matire de politiques climatiques, une fois les pays responsabiliss pour leur pollution totale ; et sur la ncessit dun engagement crdible au niveau international, construite inter alia autour dun deal commerce-climat et dune assimilation des engagements climatiques des tats une dette souveraine. Le Protocole sign Copenhague manquera sans doute dambition. Et pourtant renvoyer aux calendes grecques la signature dun vrai accord international aurait des consquences dramatiques. Leffort serait trs insuffisant mme si les promesses faites Copenhague taient tenues ; de plus, ces promesses auraient de bonnes chances de ne pas tre tenues, et ce dautant plus que le maintien ou le renforcement du contenu carbone des conomies permettra aux pays dexiger plus de compensations lors des ngociations futures.

sources renouvelables et le bouquet nergtique existant. Pour ce faire, il convient de rpartir leffort daugmentation totale requise de lutilisation de lnergie provenant de sources renouvelables entre les tats membres, sur la base dune augmentation gale de la part de chacun dentre eux, pondre en fonction de leur PIB, puis module pour tenir compte de leurs situations de dpart, et comptabilise en termes de consommation finale brute dnergie, en tenant dment compte des efforts que les tats membres ont consentis par le pass afin de recourir aux nergies produites partir de sources renouvelables ), cf. JO de lUnion europenne, 5 juin 2009. (120) Notons en particulier le mlange de considrations dquit (la mention du PIB) et defficacit dans le texte de la Directive.
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De mme quun accord sur un objectif mondial de rduction des missions a pris du temps se cristalliser, mais est maintenant en vue, il serait souhaitable de jeter ds maintenant les bases dun accord sur le cadre dune bonne gouvernance mondiale de lutte contre le rchauffement climatique, de sorte quun consensus (au moins parmi les principaux acteurs) se forme et que les ngociations concrtes sur la compensation au sein de ce cadre puissent tre entames. Dans cet esprit, plutt que reproduire Kyoto par un accord a minima jusquen 2020 et y inclure quelques rustines trs fragiles, lobjectif pour Copenhague pourrait tre dobtenir un accord transitoire de plus courte dure spcifiant, outre des actions de court terme : un accord de principe sur le fait que laccord plus permanent dfinira : une trajectoire dmissions mondiales compatible avec les donnes scientifiques sur le rchauffement climatique ; un march de quotas unique ; une gouvernance et une surveillance des engagements incluant le FMI et lOMC, ainsi que des mcanismes dincitation respecter les engagements ; la mise en place rapide dun systme de surveillance satellitaire permettant au minimum de mesurer les missions annuelles de chaque pays ; la mise en place dun processus de ngociation de lallocation des permis entre pays. Cet accord serait accompagn dune dclaration par les pays dvelopps de volont dabandon inconditionnel cet horizon des mcanismes de flexibilit dfinis par le Protocole de Kyoto. Une telle date butoir pour labandon des trs inefficaces mcanismes doffset (en particulier le mcanisme de dveloppement propre) mettrait les pays dvelopps et mergents devant leurs responsabilits. Laccord de principe permettrait de circonscrire la ngociation tout en la recentrant sur une approche efficace. Atteindre ces objectifs reprsenterait dans les circonstances actuelles un vrai succs.

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Annexe 1

Comment amliorer un accord a minima ?


Considrons un accord a minima dans lequel les pays du Nord sengagent sur un objectif dmissions nN et un prix correspondant pN (ignorons lincertitude pour simplifier), et o les pays du Sud nont pas dobjectif BAU contraignant et donc sorientent vers un niveau dmissions nS (o BAU rfre business as usual ). Supposons la place que les pays du Sud soient intgrs au systme de BAU quotas et reoivent une allocation nS de quotas gratuits. Le prix mondial < p puisque la mme quantit de rduction dmissions stablit alors p BAU est produite un plus faible cot. La pollution diminue dans le Sud de nS ' , o CS est le cot de production dans le un niveau nS tel que CS ( nS ) = p Sud quand le niveau dmission est nS. CS est ncessairement dcroissant et convexe. De mme le niveau dmissions dans la Nord passe de nN nS + ' BAU o CN est la fonction de cot dans le Nord. o nS nS et CN ( nN ) = p Les graphiques ci-aprs(1) montrent que le Nord et le Sud gagnent tous deux un tel accord(2). Mathmatiquement :

CN

( nN ) > C N ( nN + ) + p

et

BAU CS ( nS ) > CS ( nSBAU ) p

Plus gnralement, quelle que soit lallocation des biens et des missions que lon considre, elle peut tre amliore au sens de Pareto (cest-dire au profit de tous les pays) en distribuant chaque pays autant de permis que ce quil met dans cette allocation, et en crant une march unique de permis.

BAU (1) Notons que la fonction de cot CS sapplique aussi nS . Lide est quen labsence de prix du carbone, la pollution est dtermine par la production. De plus, la fonction de cot CS peut inclure le cot local et donc internalis de la pollution (par exemple celui de la production de SO2 ou de NOx par des centrales charbon, qui a des effets plus locaux que le CO2).

(2) Ceci ne veut pas ncessairement dire que le nouvel accord soit celui quon recherche. On peut vouloir atteindre un objectif plus ambitieux ou rpartir les gains diffremment. Le seul point de ce raisonnement est quil est irraisonnable de se contenter dun accord o un groupe de pays na pas dengagements contraignants.
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1. Cot dmission dans le Nord


Cot productif CN C N

pp ^ p nN nN +

missions dans le Nord

2. Cot dmission dans le Sud

Cot productif CS

^ p

nSBAU

nSBAU

missions

Source : Auteur.

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Annexe 2

Realpolitik
Considrons un accord global tablissant un march unique du carbone et un prix p. On peut imaginer que lon parte dun niveau dmissions mondial n souhaitable et que lon en dduise une valeur tutlaire du carbone p correspondante. Soient ni et Ci(ni ) les missions et le cot de production correspondants dans le pays i. Ci(ni ) est ncessairement dcroissant et convexe dans le niveau dmission (convexe, car les permis servent conomiser des cots dabattement de plus en plus faibles au fur et mesure que le nombre de permis saccrot). Finalement, soit Di(n) le dommage pour le pays i associ un niveau global dmission n (ce terme est a priori croissant, mais est dcroissant si le pays bnficie du rchauffement climatique). Supposons que le pays i dcide de ne pas participer laccord international et dmettre au niveau business as usual niBAU . Une question importante pour ce pays est dvaluer limpact de sa dcision sur laccord. Soit n la pollution globale quil anticipe en cas de non-participation. Deux cas polaires sont les suivants : le pays i est pivot : laccord choue compltement sil ne participe pas. Alors, n = nBAU, le niveau mondial business as usual ; le pays i nest pas pivot , car ngligeable lchelle mondiale. Le niveau dmission mondial reste n = n. En gnral, le pays peut sattendre un niveau intermdiaire entre ces deux valeurs extrmes, sauf pour les petits pays, qui clairement ne sont pas pivots. Nous ignorons dans un premier temps le mcanisme MDP. La contrainte de participation du pays i dicte de lui accorder un niveau de permis gratuits ni0 satisfaisant :

(n

0 i

ni ) p + > Ci ( ni ) Ci ( niBAU ) Di ( n ') Di ( n )

En dautres termes, la valeur de lexcdent de permis plus le cot environnemental pour le pays i associ un refus de sa part de participer laccord doit excder le cot dabattement li sa participation laccord international.
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La somme des ni0 sur tous les pays tant gale la somme des ni sur tous les pays (les permis utiliss sont gaux aux permis existants), et laccord gnrant un surplus mondial (le gain en termes de rduction des dommages excdant le cot dabattement), la sommation des contraintes de participation gnre deux conclusions simples :
0 il existe des distributions des permis {ni } gnrant une participation

de tous les pays (il y a des gains dchange) si tous les pays ou la plupart des pays (en importance) se sentent pivots ; si tous les pays ou la plupart des pays (en importance) ne se sentent pas pivots, alors aucun accord international ne peut tre conclu. La seconde conclusion (qui nest quune transposition du problme du passager clandestin) montre bien lintrt de la conditionnalit. En labsence dune dose suffisante de conditionnalit (cest--dire si n est proche de, ou gal n), les pays participants sont globalement perdants. Introduisons maintenant le mcanisme MDP. Supposons quil porte sur toutes les activits dun pays en dveloppement i (ce nest bien sr pas encore le cas, mais il est utile, aprs avoir considr le cas sans MDP, de regarder lautre cas polaire). Supposons que lobjectif global dmissions n, et donc le prix des permis p dans les pays de lAnnexe I, reste le mme quauparavant, mais que maintenant le mcanisme MDP fait en sorte que les pays de lAnnexe I achte des crdits dans les pays en dveloppement. Le bien-tre du pays i est alors :
ni p Ci ( ni ) > Ci ( niBAU )

(le pays accepte toujours de participer au MDP, mme sil nest pas pivot). Par rapport labsence de conditionnalit, le pays i gagne : 2 ni p ni0p. Supposons, par exemple, que la contrainte de participation en labsence de MDP soit mordante (le pays i ne gagne ni ne perd laccord). Le surplus du pays i en prsence de MDP est alors :

2n i p ni0 p = ni p Ci ( ni ) Ci ( niBAU ) + D n ' Di ( n ) i( )


Les deux termes dans le membre de droite sont positifs. Le premier correspond lappropriation des gains sur labattement et le second labsence de conditionnalit implicite au mcanisme MDP. La condition de participation des pays riches devient alors plus difficile satisfaire.

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Statique comparative. Analysons maintenant le nombre minimal de permis ni0 pour que le pays i accepte laccord international. Il est clair que ce nombre est plus lev si le pays ne se peroit pas comme pivot ou sil ne souffre pas trop du rchauffement climatique. Supposons ensuite que sa fonction de cot soit indexe par un paramtre : Ci ( ni , ) , o un accroissement de augmente la demande du pays pour des permis prix du carbone donn :

Ci >0 ni
Par exemple, un accroissement de pourrait correspondre un parc nergtique plus polluant ou un PIB plus lev (qui augmente la demande pour les permis). En utilisant le thorme de lenveloppe, le nombre minimal de permis varie en fonction de selon :
dni0 = d = Ci BAU C ni , ) + i ( ni , ) ( 2 BAU ni Ci i > 0 dn ni i n

Quand augmente, le pays doit recevoir plus de permis. Enfin, notons que le cas dactions pralables dattnuation peut tre analys comme une troncation de la fonction de cot Ci (ni ) un point
iBAU < niBAU . La formule donnant le niveau ni0 montre alors que le pays n ayant engag de telles actions est en position de faiblesse dans le marchandage (son ni0 a diminu).

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Commentaire
Jacques Mistral
Directeur des tudes conomiques de lIFRI

Le rapport de Jean Tirole est un remarquable exercice de conseil de politique conomique. Il est fortement charpent et ne laisse pas de place aux objections dpourvues dune hauteur de vues suffisante. Son message est simple et direct. Le problme du changement climatique donne lieu dsormais une trs large prise de conscience, le temps est venu de lui donner une rponse plantaire, le sommet de Copenhague doit tre le tournant qui met lconomie mondiale sur de nouveaux rails. La science conomique nous dote heureusement des outils pour ce faire, elle nous invite carter lagrgation de politiques sectorielles, elle recommande que soit tabli un prix du carbone qui, pour des raisons defficacit, doit tre unique pour tous les agents conomiques et suffisamment lev long terme. Un tel changement, par dfinition couteux, suscitera bien des rticences de la part de tous ceux qui se jugeront traits dune manire inquitable ; ces proccupations sont pleinement lgitimes mais il ne faut pas les considrer comme un obstacle la poursuite de lefficacit, il faut plutt mettre en uvre les compensations appropries pour atteindre les objectifs redistributifs que lon se fixera. Dbordant lanalyse conomique pure du march du carbone, il faut donc aborder la ngociation puis la mise en uvre du trait en termes dconomie politique ; les pays industrialiss doivent reconnatre ce quil y a de lgitime dans les demandes des mergents et il faut y rpondre en dfinissant les incitations qui pousseront ces nations y adhrer ; il faut prvoir les amnagements, comme les ajustements aux frontires, qui prserveront la neutralit concurrentielle ; il faut enfin prvoir les sanctions qui maintiendront tous les signataires sur la ligne fixe. Premire question, la prise de conscience du public, juste titre choisie par Jean Tirole comme point de dpart du raisonnement. Elle est relle comme la dmontr le succs public dun certain nombre de films, aux
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Etats-Unis aussi bien quen Europe, et elle va au-del des grands pays industriels ; ce serait par exemple une erreur de supposer la Chine hostile tout engagement parce quelle privilgie, non sans raisons, la rapidit de son dveloppement et lutilisation de ses ressources en charbon. Pourtant, ce que lon a vu jusquici, cest surtout une monte des motions, celles que font natre les glaciers et les ours blancs ; mais il y a loin de lmotion la volont dagir. Il me parat clair que lon na pas encore vritablement expos lopinion publique la contrepartie financire de lengagement pour sauver la plante. Au-del de la rhtorique, on mesure prcisment cet tat desprit par les rticences quasi-universelles utiliser limpt comme moyen dinflchir les missions de carbone. Or ce serait l la mthode la plus efficace, il suffit pour sen convaincre de comparer lintensit nergtique du transport automobile entre des pays, comme les Etats-Unis et lEurope- ayant des fiscalits de lessence trs diffrentes ; la taxation, ce serait le moyen le plus simple, le plus direct, le plus transparent pour donner les incitations appropries, cest dailleurs la conclusion laquelle est arrive pendant lt 2009, aprs de nombreux conomistes, la commission prside par Michel Rocard. Mais les citoyens et leurs lus- ny sont pas, quelques exceptions prs, prpars. Pour avancer vers un accord, la premire dmarche est peut tre de donner aux citoyens les incitations qui rendront la conclusion de laccord souhaitable. Or, sans mme faire rfrence une phrase clbre de Keynes, lobjectif consistant sauver la plante long terme est sans doute trop lointain pour tre attractif. Lobjectif climat est bien reconnu comme potentiellement dsirable mais il peut tre contre-productif de le traduire sous la forme dune pnalit ou dune punition. Une autre voie estelle possible ? Cest, me semble-t-il, celle que cherchent emprunter les Etats-Unis. Le dbat y est depuis plusieurs annes bien lanc et il privilgie, au-del des aspects naturellement techniques de cap and trade , limpact sur lemploi, car cest cela qui mobilisera videmment llecteur. La France sest dailleurs aussi engage dans cette direction avec le Grenelle de lenvironnement. La crise conomique na fait que renforcer ces attitudes, un rcent sondage Gallup rvle que pour la premire fois depuis 25 ans que linstitut pose la question, une majorit damricains donnent la priorit la croissance mme si cela se fait au dtriment de lenvironnement . En bref, la lutte contre le rchauffement climatique a peu de chances de sduire sil sagit de payer demain pour les jouissances que nous a trop longtemps procures une nergie bon march ; ce devraient plutt tre, pour les 25 ans venir, des innovations, des investissements, des emplois, des entreprises qui font des profits, des institutions financires qui retrouvent un rle utile pour la collectivit, des rgions qui investissent pour le cadre de vie etc Sans peindre de manire convaincante la faon dont un nouveau rgime de croissance peut natre de lambition climatique, toute recommandation sur larchitecture nationale ou mondiale mettre en uvre risque fort de buter sur les calculs froids des lecteurs, des lus et des gouvernements. 80
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La seconde question concerne la volont dagir lchelle internationale. Les tapes rcentes de la ngociation ont apport quelques bonnes nouvelles en dmontrant un engagement progressivement plus large pour voluer, partout dans le monde, en direction dune conomie plus faible teneur en carbone. Au-del de lEurope qui joue depuis lorigine un rle pionnier en la matire, les Etats-Unis, trs longtemps rticents, ont avanc dans une direction mettant en avant des objectifs quantitatifs et les grands pays mergents ont adopt des plans visant inflchir leurs missions par rapport un scnario business as usual . Cela cre un contexte positif mais lon a bien vu pendant lt 2009 combien il tait difficile de faire avancer la ngociation. LEurope a toujours une posture morale leve mais elle na plus le rle quelle stait attribue Kyoto en labsence dautre poids lourd. Tout a chang en 2009 avec la nouvelle administration amricaine, dcide remettre les Etats-Unis dans les arnes multilatrales, et avec la Chine, reconnue depuis le G 20 dans sa stature de grande puissance : le devant de la scne est progressivement occup, comme on devait sy attendre, par les principaux metteurs, les Etats-Unis et la Chine. Je ne doute pas qu un niveau dabstraction lev le rapport de Jean Tirole soit une contribution utile dans lensemble des rflexions qui enveloppent de toutes parts les ngociateurs. Vis--vis de partenaires amricains ou chinois, surtout sensibles aux ralits conomiques, il donne en particulier une formulation rigoureuse, no non-sense , aux ambitions europennes parfois formules dans des termes gnraux ou idalistes dont le pouvoir dentranement est attnu aujourdhui par rapport aux dbats ayant prpar Kyoto. Cela dit, avec lapparition des Etats-Unis et de la Chine comme acteurs de premier plan, la ngociation plantaire change de nature : que serait dsormais un accord sans ces deux pays, responsables de 40% des missions ? On a cru voir, au printemps 2009, des signes encourageants de part et dautre : lAmrique dbarrasse des a-priori de lre Bush et pratiquant la politique de la main tendue a reconnu la ralit des intentions chinoises ; au-del des simplismes portant sur lutilisation extensive du charbon, qui est au demeurant ne caractristique commune des politiques nergtiques dans les deux pays, Washington a compris que la Chine se considrait ellemme comme lun des pays trs directement exposs aux risques conscutifs au changement climatique et tait dcide, sa manire, rpondre ce quelle identifiait bien comme un dfi. Avec le pragmatisme habituel aux amricains, ce diagnostic nouveau reconnaissait aussi les difficults immenses auxquelles faisait face ce pays sur ce terrain du fait des pressions gigantesques quentraine une urbanisation rapide : la volont chinoise de sattaquer au problme ntait plus mise en doute, la contrainte devenait plutt la capacit du pays atteindre ses objectifs. De ce constat devait dcouler outre-atlantique une orientation politique nouvelle, tourne vers la recherche dune coopration active entre les deux pays. Vu de Washington, la question de larchitecture prenait alors naturellement pour base llaboration dun partenariat en faveur de lnergie propre ; certains allaient
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jusqu dire quun tel partenariat serait la meilleure contribution possible pour la prparation de Copenhague. Dans ce contexte, il paraissait plausible de faire pression sur les autorits chinoises pour accepter non pas un plafond dmissions mais une inflexion significative et des procdures de vrification. Mais la ralit des positions politiques est vite apparue dans les ngociations bilatrales entre les deux pays. On a vu en particulier Pkin en juin des positions bien diffrentes de ce quavaient imagin les ngociateurs amricains, les positions chinoises refltant une posture presquidologique en mettant en cause, au nom des intrts des mergents, la responsabilit pleine et entire des pays industrialiss. Ce nest pas la fin de la ngociation mais cela souligne la ncessit de prendre explicitement en compte la stratgie des principaux acteurs. Contrairement aux espoirs formuls avant lt dans le rapport de Jean Tirole, rien nindique que Copenhague constituera le tournant dfinit vers une conomie bas carbone, cest un peu invitable, dailleurs, il y a longtemps quen matire politique on a abandonn lillusion du grand soir . Malgr le scepticisme qui sest install dans les esprits lautomne, les ngociateurs aboutiront sans doute fin 2009 un accord qui ne pourra qutre une tape vers le suivant. Les propositions du rapport conserveront donc toute leur validit mais il sera sans doute utile que le Conseil se penche nouveau sur ce dossier. Au sein de larchitecture ainsi expose, le Conseil pourrait en particulier revenir sur trois points. Dabord la question des normes et des politiques sectorielles. Cest un aspect du dossier sur lequel Jean Tirole prend une position catgorique, justifie sur le plan analytique voir par exemple sa discussion sur les prix implicites - mais discutable dun point de vue dconomie politique ; il me paraitrait utile de procder une valuation couts-avantages plus concrte de ce quapportent par exemple les mesures dconomies en matire de logement et de transport dont certaines, pas toutes, peuvent avoir un rendement remarquable. Ce serait un moyen de rintroduire de la flexibilit, futelle temporaire, au sein de larchitecture. Ensuite la formulation des objectifs et la question du calendrier. En matire de climat, comme on la vu propos de la transition des conomies anciennement planifies, on a renonc lide simple suivant laquelle on ne franchit pas un prcipice en deux sauts. Si larchitecture propose par le rapport dfinit un cadre rationnel, parfaitement cohrent, on voit que les rponses quil formule judicieusement en termes dconomie politique pour dfinir les incitations propres assurer le succs de la ngociation pchent encore par excs dconomie et insuffisance de politique. Sans modifier larchitecture, qui constitue un objectif de long terme, il serait intressant didentifier la ralit des contraintes et des objectifs des pays leaders dans cette ngociation, de bien identifier les nuds o ces stratgies inter-agissent et den dduire une stratgie phase qui, partant de la ralit gopolitique dont on verra le rsultat provisoire Copenhague, permette davancer vers dautres tapes. 82
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Enfin, le problme soulev par les mesures dajustement aux frontires. Il est bien clair que toute politique, tout engagement adopts en Europe et aboutissant handicaper significativement les entreprises de lUnion seraient un non-sens : tre leader, cest bien, ce ne peut tre au dtriment de la comptitivit. Il serait suicidaire dadopter des mesures coteuses et de laisser nos entreprises exposes pour cette raison la concurrence de celles o les standards environnementaux seraient moins exigeants. Lide de protection semble simposer delle-mme, il sagirait, par exemple, de taxer le carbone excdentaire que contiendraient les produits imports. Mais le sujet est loin dtre simple car on ne connat pas le contenu en carbone (on en a eu la preuve avec ladoption en France dune taxe qui na rien dune taxe au carbone ajout mais qui est tout simplement une accise supplmentaire sur les produits ptroliers). Ce serait donc une taxe, ou, plus exactement, un tarif. Parfaitement logique, ce cheminement de pense ouvre pour la meilleure des raisons une porte dangereuse dans un contexte o lon a dj des raisons de craindre le retour sous des formes varies dun certain nationalisme conomique. Le Conseil pourrait en consquence, en fonction l encore des compromis nous Copenhague, examiner comment prserver la comptitivit sans compromettre les objectifs douverture commerciale.

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Commentaire
Ren Sve
Directeur gnral du Centre danalyse stratgique

Le rapport de Jean Tirole souligne le contraste actuel entre les dclarations appelant une rduction substantielle des missions de gaz effet de serre et les positions dun grand nombre dtats qui refusent de sengager dans un accord post-2012 (certains pays du G77) ou dont les efforts sont insuffisants (tats-Unis, Russie, Canada). Il sinterroge donc sur les incitations conomiques mettre en uvre pour obtenir un accord post-Kyoto rellement englobant. Pour Jean Tirole, seule lunicit du signal prix de la tonne de carbone dans lensemble des pays et des secteurs de lconomie constitue un gage doptimalit, do lintrt dun march de quotas changeables(1). Le rapport insiste videmment sur la ncessit dobtenir ladhsion du plus grand nombre possible de pays, en particulier des pays mergents, un protocole post-Kyoto. Des rductions dmissions sont ncessaires dans les pays mergents qui sont pour la Chine et seront pour lInde les principaux metteurs de gaz effet de serre et qui disposent de gisements de rductions cot relativement faible. Cependant, il est illusoire de penser que ces pays accepteront un accord qui pourrait freiner leur croissance sans aucune compensation. Lintgration des pays mergents, et plus prcisment de la Chine, dans lAnnexe 1 du Protocole de Kyoto devrait tre obtenue alors par des allocations gnreuses de quotas (en vitant de soulever les oppositions au sein des pays dvelopps ces transferts). Cette position cohrente nest pas facile insrer immdiatement dans une ngociation internationale organise en chapitres plus disjoints. Il nest cependant pas exclu que ceux-ci, dans la mesure o ils seraient organiss dans la perspective dobjectifs globaux de rduction, soient dessins galement pour se fondre terme dans un dispositif de march unique de quotas.
(1) Ou dune taxe uniforme mais cette dernire est difficilement envisageable dans le cadre mondial.
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Toutefois, au-del mme de cette situation politico-diplomatique, il demeure que le trajet vers un march unique mondial des permis, au moins entre tats, sera long. En effet, linfrastructure de contrle dventuels participants un march mondial reste embryonnaire et il est donc difficile de sassurer de la quantit des missions des diffrents pays qui ont souvent intrt les sous-estimer. Ltablissement dun contrle global des missions annuelles des pays (par exemple, par voie satellitaire) et dune mesure de lincertitude associe aux dispositifs de mesure devra constituer une condition importante de la russite de la lutte contre le changement climatique dans le cadre dun accord global. Il pourrait constituer une des fonctions importantes dune Organisation mondiale de lenvironnement. Pour faire le point entre lidal du march unique et la ralit de la situation diplomatique, certains auteurs(2) ont considr que, lorsque les instances administratives et les moyens rglementaires pour effectuer des contrles crdibles ou organiser un march de permis dmissions viennent manquer, il peut tre judicieux denvisager une architecture complmentaire transitoire. Cest le cas notamment si les opportunits permettant dobtenir des rductions substantielles sont gnralement concentres dans un petit nombre de secteurs et dans un petit nombre de pays qui sont toutefois soumis des contraintes varies. Ltablissement entre les pays dvelopps, participant un march global et certains pays en dveloppement daccords individualiss sous la forme dengagements prcis en termes de politique climatique en change davantages spcifiques (financement, assistance administrative, transfert technologique, allocation de quotas monnayables sur le march carbone), est alors une piste envisageable. Cette approche permettrait de concentrer les efforts diplomatiques sur les pays qui prsentent un fort potentiel de rduction de leurs missions en leur proposant des accords compatibles avec leur dveloppement conomique tout en induisant de moindres cots aux pays dvelopps. Le but dun tel mcanisme de convergence, similaire aux procdures daccession lOMC, permettrait daugmenter les incitations rejoindre un march global. Il sappuierait sur les intrts et le potentiel de rduction des pays concerns en identifiant un nombre limit de projets tout en essayant de bnficier dun fort effet de levier diplomatique pour minimiser linvestissement extrieur. Lintgration explicite de cet objectif de convergence dans les mesures dattnuation appropries au plan national (ou NAMAs ) permettrait dviter certains inconvnients, parfois attribus aux MDP, qui viendraient affaiblir les incitations rejoindre un accord global. Enfin, une aide substantielle aux autres PED pourrait tre octroye travers un green fund comme propos par le Mexique auprs de la
(2) Victor D.G. (2008) : Climate Accession Deals: New Strategies for Taming Growth of Greenhouse Gases in Developing Countries , Harvard Project on International Climate Agreements Discussion Paper Series, n 08-18, dcembre.

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CCNUCC et qui rallie de plus en plus de suffrages au sein de la communaut internationale. Lintrt de ce fonds serait de mettre contribution une majorit de pays la hauteur de leurs moyens pour traiter de questions telles que la lutte contre la dforestation, les transferts technologiques et le rgime international de proprit intellectuelle. Il devrait permettre de financer les actions qui, du fait de la nature des missions concernes ou du niveau de dveloppement des pays concerns, ne trouveraient pas leur place dans les dispositifs prcdents. Il permettrait dlargir le soutien un accord global Copenhague. En rappelant le mcanisme conomiquement optimal de lutte contre le rchauffement, le rapport de Jean Tirole peut donc encourager replacer clairement les ngociations climatiques actuelles dans la perspective moyen terme dune rgulation de march commune.

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Complments

Avant-propos
Adopte en 1992, la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques a tabli un premier cadre daction international pour rpondre au dfi du rchauffement climatique. Le protocole de Kyoto a fourni ensuite, en 1997, des objectifs et des moyens pour la mettre en uvre, en fixant aux 38 pays les plus industrialiss des objectifs de rductions sur la priode 2008-2012. Celui-ci est entr en vigueur en 2004, la plupart des pays signataires layant alors ratifi, lexception notable des tats-Unis. Les ngociations de Copenhague en dcembre 2009 apparaissent donc cruciales pour tablir un cadre oprationnel pour laprs 2012, et en largir le champ. Ces ngociations sannoncent difficiles, en raison des divergences dintrt national. En effet, les pays mergents ne souhaitent pas obrer leur dveloppement conomique, les pays dvelopps renoncer leur mode de vie. Au-del de ces lignes de force, les positions et les propositions des diffrents pays, refltent : leur exposition au risque climatique ; leurs disponibilits en ressources nergtiques ; ltat davancement et leur vision de la transition vers un monde bas carbone ; leur insertion dans la mondialisation et les cadres multilatraux etc.Les ngociations climatiques sont ainsi confrontes une diversit dintrts prendre en compte, et une complexit des propositions en dbat, sans quivalent. Les contributions rassembles ici ont t labores en appui au travail command par le Premier ministre Jean Tirole. Le souci tant den faciliter lappropriation et de rendre ces ngociations plus lisibles, elles intressent en fait tous les acteurs concerns par ces ngociations, et le public. Leur champ est principalement focalis sur les questions et les instruments conomiques, objets de la ngociation. Mais celle-ci est aussi dtermine
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en amont, par lvolution des connaissances sur le changement climatique et de ses impacts, do lattention accrue, par exemple, au carbone forestier, aux vnements extrmes, ou encore au financement de ladaptation. Les controverses qui ont suivi la publication du rapport Stern ont permis aussi de mieux cerner les motivations de laction engager, en soulignant : le caractre catastrophique de certains scnarios possibles, notamment pour les populations les plus vulnrables, dpendantes du climat et des ressources en eau ; et lampleur des cots qui devraient tre supports si laction nest pas engage prcocement. Ces contributions visent fournir les lments dexpertise utiles pour la dcision.

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1. Les fondamentaux

A. Copenhague 2009 : incertitude et prix du carbone ............... 93 Christian Gollier B. La place des instruments conomiques dans les ngociations internationales sur le climat ............ 115 Christian de Perthuis, Anas Delbosc et Benot Leguet C. Prospective technico-conomique et politique climatique : que peut encore nous apprendre la modlisation numrique ? ..................... 145 Renaud Crassous-Doerfler D. Horizon du post-2012 et mcanismes de la concertation internationale ............................................. 161 Blandine Barreau

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Complment 1A

Copenhague 2009 : incertitude et prix du carbone


Christian Gollier
Toulouse School of Economics (LERNA, IDEI) et CEDD

1. Introduction
Lessentiel de llvation de la temprature moyenne du globe observe depuis le milieu du XXe sicle est trs probablement attribuable la hausse des concentrations de gaz effet de serre (GES) anthropiques (GIEC, 2007). Cette phrase cruciale contenue dans le quatrime rapport du Groupe dexperts intergouvernemental sur lvolution du climat (GIEC) illustre les importants progrs qui ont t accomplis essentiellement depuis vingt ans pour mieux apprhender le problme probablement le plus important rsultant de lintervention de lhomme sur son environnement. Alors que la concentration de CO2 tait limite 280 parts par million (ppm) avant la rvolution industrielle, elle est monte 380 ppm en 2005. cette date, chaque tre humain mettait en moyenne 4,6 tonnes de CO2 (tCO2) par an, pour une mission totale denviron 27 gigatonnes(1). Cette consommation est trs htrogne selon le niveau de dveloppement et les habitudes de consommation. Elle atteint par exemple plus de 18 tCO2 aux tatsUnis. Si rien nest fait dici l, cette concentration atteindra 700 ppm en 2100, et elle augmenterait probablement la temprature moyenne de la Terre denviron 4 C. Telles sont les connaissances actuelles sur le changement climatique.
(1) Une tonne de CO2 quivaut 0,27 tonne de carbone (unit plus souvent utilise aux tats-Unis). Une tonne de CO2 est mise en roulant en voiture pendant environ 4 000 kilomtres. La consommation annuelle dlectricit dun mnage moyen met 11 tonnes de CO2 si elle est gnre par combustion de charbon.
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Cet input des sciences du climat interpelle de faon insistante la science conomique pour dpasser la phase dvaluation des impacts environnementaux en vue de llaboration dune politique effective de lutte contre leffet de serre. quelques mois du rendez-vous de Copenhague, il est utile de faire le point sur les deux grandes questions, lune normative, lautre positive, que tentent de rsoudre les conomistes dans ce domaine. Premirement, quel est le niveau dsirable de rduction des missions de GES, maintenant et lavenir ? Deuximement, comment mettre en uvre cette rduction des missions de manire atteindre lobjectif cologique fix au moindre cot social ? Le rapport de Jean Tirole aborde essentiellement la question positive de la dcentralisation de la politique efficace. Les conomistes connaissent depuis longtemps le challenge que posent les externalits dans lefficacit de lallocation des ressources. Un systme de taxe ou de march de permis dmission permet thoriquement de rconcilier dcentralisation et efficacit. Mais cette rconciliation ncessite lexistence dune autorit suprieure capable dimposer le mcanisme conomique adquat toutes les sources, ce qui nest pas le cas des externalits globales en gnral, et du changement climatique en particulier. Malgr tout, il faut tout faire pour tenter de se rapprocher de la rgle du prix unique, de manire ce que le cot marginal de la tonne de CO2 vite soit le mme dans tous les secteurs, pour tous les projets, dans toutes les zones gographiques de notre plante. Cette vrit rappele par Jean Tirole est base sur un argument trivial et robuste. Par contradiction, si tel ntait pas le cas, si le cot marginal tait par exemple de 100 dans le secteur/pays A et 50 dans le secteur/pays B, alors la rallocation de leffort de rduction des missions de A vers B est efficace. En particulier, si les cots marginaux sont constants, le transfert total de leffort de A B permettrait de diviser par deux le cot social pour un mme objectif cologique. Finalement, dans ce contexte, il existe un transfert qui rend cette rallocation gagnant-gagnant, cest--dire Paretosuprieure. On peut au contraire estimer la perte defficacit dun mcanisme nenglobant que certains secteurs, ou certains pays, ou encore plus gnralement qui autoriserait des prix du carbone htrognes. Ainsi, Nordhaus (2008, p. 121) estime que si on limitait la participation aux cinq pays les plus metteurs (tats-Unis, Chine, Russie, Inde et Allemagne), qui ne couvrirait donc quun peu moins de la moiti des missions, le cot social de la lutte contre le changement climatique ( objectif cologique inchang) serait multipli par un facteur 3. Si on y ajoute les autres pays de lEurope de lOuest, ce facteur sabaisse 2,3. Cette rgle du prix ou cot marginal unique sapplique aussi entre secteurs conomiques. Comme on la vu par exemple en France dans le cadre du Grenelle de lEnvironnement, la tentation des politiques et bureaucrates est grande de chercher planifier lallocation des efforts en assignant chaque secteur voire chaque source un objectif de rduction dmission. Cette stratgie Command & Control a lavantage en effet de mettre en valeur laction publique et le rle du politique. Limposition de nor94
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mes disolation dans limmobilier ou de consommation au kilomtre parcouru dans le transport ne garantit pas loptimalit sociale, en particulier au vu du faible dveloppement de lvaluation conomique dans notre pays (sauf dans quelques secteurs comme lnergie ou dans certains ministres). Il en est de mme pour les politiques volontaristes de subvention, comme pour les biocarburants o llectricit dorigine olienne ou photovoltaque(2). Par exemple, lors du Conseil europen de mars 2007, il fut dcid un objectif de 20 % du mix nergtique dorigine renouvelable dici 2020, et une obligation dau moins 10 % de biocarburant incorpors dans les carburants pour le transport au mme horizon. Que savons-nous de lefficacit sociale de ces objectifs contraignants ? Ces politiques ne se justifient que si les acteurs doutent de la crdibilit des tats imposer un prix au carbone sur le long terme, et ne constitue au mieux quune solution de second rang. La trs connue tude de 2007 ralise par McKinsey, actualise en 2009, value la courbe de cot marginal de rduction des missions pour lensemble de la plante dici 2030. Plusieurs centaines dactions ont t values. Si lon en croit cette tude, le dveloppement du nuclaire dici 2030 permettrait de rduire les missions de 1 GtCO2 par an un cot marginal de 10 euros/tCO2 par an. Notons que plus de 10 GtCO2 dmission annuelle sont liminables avec un cot financier net ngatif ou nul. ce stade, ce travail a bien sr une valeur plus indicative que rellement oprationnelle. Il a le grand avantage de donner des indications sur lordre de mrite des actions possibles en faveur du climat, ainsi que sur le cot global dabattement en fonction de lobjectif de rduction. Si la rgle du prix unique doit tre clairement le fil conducteur de toute politique de lutte contre le changement climatique, il reste en dterminer le niveau. Cette valeur carbone a en effet non seulement la vocation de coordonner les efforts individuels, mais aussi celle de dterminer lintensit de leffort collectif. Une valeur leve rend beaucoup de projets profitables, et augmente en consquence leffort global en faveur du climat. En fait, ce prix dtermine le seuil critique de cot marginal qui spare les projets socialement dsirables de ceux dont la mise en uvre rduirait le bientre collectif. Sa dtermination fait lobjet dintenses dbats parmi les conomistes. Dans ce complment, je prsente mon point de vue sur ltat de ce dbat, et japporte quelques clairages sur des questions spcifiques. Par exemple, faut-il moduler leffort collectif selon la conjoncture conomique ? Faut-il faire crotre la valeur carbone dans le temps ? Comment cette valeur carbone daujourdhui dpend-elle des anticipations des bnfices attendus des efforts de R&D sur les cots futurs dabattement ? Comment pondrer les bnfices futurs avec les cots prsents ? Pour rpondre ces questions, jadopte ici une approche purement normative, sauf exceptions clairement spcifies dans le texte.
(2) En France, les particuliers sont incits investir dans lnergie photovoltaque travers une obligation de rachat par EDF de llectricit solaire au prix de 55 c/kWh. Pour rappel, le cot de llectricit nuclaire en France est estim 4 c/kWh.
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Un mot sur le prix observ du CO2 sur le march europen des permis dmission (ETS). Ce prix est dtermin par la quantit de permis mis sur le march par les tats. Il est donc lexpression de la raret relative impose par les institutions politiques europennes, et na pas de relation directe avec les dommages futurs gnrs par laugmentation de la concentration de GES. Ce march na donc pas vocation rvler la valeur socialement dsirable du carbone. Au contraire, linstitut metteur des permis devrait moduler dans le temps loffre de manire atteindre un prix dquilibre en ligne avec la valeur carbone estime par les modles intgrs.

2. Incertitude sur la mesure des dommages anticips


Une autre rgle de base de la science conomique qui sapplique dans cette thmatique du changement climatique est lgalisation du cot marginal dabattement avec son bnfice marginal. Ce bnfice marginal prend la forme de la rduction des dommages que la tonne de CO2 limine va permettre dviter. Pour vrifier cette affirmation, supposons par contradiction que le cot de la dernire tonne de CO2 vite soit gal 20 euros, mais que le dommage marginal produit par la dernire tonne de GES soit gal 60 euros. Dans ce cas, un effort de rduction dune tonne supplmentaire a un bnfice social net de 60 20 = 40 euros. Tant que le dommage marginal excde le cot marginal dabattement, accrotre leffort augmente le bien-tre collectif. On arrive loptimum social lorsque lgalisation se produit. Cette rgle defficience est cruciale et robuste. Sa mise en uvre est rendue difficile par la complexit du calcul du dommage marginal, et par la multiplicit des sources dincertitude qui affectent ce dommage. Laugmentation de la concentration de GES augmente la temprature moyenne de la terre, sans doute de faon diffrente selon la rgion. Lintensit de cette relation reste encore aujourdhui incertaine. Par ailleurs, limpact du changement climatique sur les quilibres cologiques et conomiques est encore plus radicalement incertain. Lincertitude porte aussi sur la valeur que nous accorderons lavenir aux actifs environnementaux, comme la biodiversit par exemple. Finalement, on ne sait trop quesprer des progrs scientifiques et technologiques pour permettre une meilleure adaptation aux chocs climatiques anticips, ou pour rduire les missions de GES moindre cot. Bref, le dommage marginal gnr par tonne de CO2 mise aujourdhui dans latmosphre est sujet une incertitude assez radicale. Cest pourquoi lconomie du changement climatique constitue certainement le plus grand challenge de la thorie de la dcision en incertitude. Sans surprise, cette incertitude se reflte dans la dtermination de la valeur carbone. Dans son tude reprenant la littrature dans des revues comit de lecture, Tol (2005) obtient une valeur de 12 dollars comme estimation moyenne du dommage marginal de la tonne de CO2 mise. Mais Tol 96
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relve aussi ltendue considrable de ces estimations, certaines tudes obtenant des dommages marginaux ngatifs(3), alors que dautres conduisent des valeurs trs leves, pouvant atteindre 500 $/tCO2. Le rapport Stern (2007), qui navait pas comme objectif de produire une telle valeur, offre nanmoins une estimation 85 $/tCO2 de 2007. Quant Nordhaus (2008), il propose au contraire une valeur carbone de 8 $/tCO2, ce qui revient 2,4 centimes par litre dessence. Peu danalyses conomiques intgrent lincertitude dans lestimation des dommages dus au changement climatique. Le rapport Stern, qui est bas essentiellement sur lutilisation du modle PAGE de Chris Hope (2006), constitue une exception marquante. Ce modle utilise une approche de Monte-Carlo intgrant un grand nombre dincertitudes, dont limpact conomique dune augmentation de la temprature au-del de 2,5 C. Le graphique suivant dcrit lvolution du dommage net moyen sur les 200 prochaines annes, dans le cadre de son scnario pessimiste intgrant des dommages non conomiques. Si rien nest fait, le dommage agrg espr est de 0,4 % du PIB mondial en 2060, 2,9 % en 2100, et 13,8 % en 2200. En 2200, il y a 5 chances sur 100 que le dommage soit suprieur 35 % du PIB mondial !
Lestimation des dommages dans le rapport Stern
0 5 10 15 20 25 30 35 40 2050 Source : Stern (2007). Scnario pessimiste avec dommages non conomiques Intervalle de distribution 5-95 % 13,8 En % du PIB par tte

2100

2150

2200

(3) Certaines tudes relvent en particulier que certains pays comme les tats-Unis, la Russie ou les pays scandinaves pourraient tirer un bnfice net positif une hausse modre de 2 ou 3 degrs Celsius.
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Le rapport Stern a reu un accueil qui pourrait tre qualifi de triomphal en France, contrepieds de lattitude de la plupart des conomistes amricains par exemple. Pourtant, le rapport Stern est beaucoup plus pessimiste que les rapports scientifiques internationaux antrieurs sur la question, sur lesquels un certain consensus favorable existait en France. Par exemple, William Nordhaus (2008) a estim quen labsence de politique globale de lutte contre le changement climatique, la hausse de la temprature moyenne de la terre sera de 5,3 C en 2200, ce qui impliquera un dommage net denviron 7 % du PIB mondial cette date. Mais comme Nordhaus utilise un taux dactualisation plus lev que Stern, le dommage quivalent immdiat et permanent nest que de 3 % du PIB mondial, contre jusqu 20 % pour Stern. Il considre de plus que ce rapport doit tre considr comme un document plus politique que scientifique . Il critique essentiellement le choix dun taux dactualisation quasi nul , qui gouverne la conclusion, sujet sur lequel je reviendrai dans la section 3. Mendelsohn (2007) considre que Nicholas Stern a un biais catastrophiste dans le choix de ses hypothses en prenant systmatiquement celles qui sont les plus favorables la stratgie de laction. Il conclut que lanalyse ncessite dtre construite sur des bases scientifiques et conomiques solides avant que des centaines de milliards de dollars ne soient investis dans la rduction des missions . Weitzman (2009) considre que Stern a probablement raison, mais pour de mauvaises raisons . Stern obtient une valeur carbone leve en prenant un taux dactualisation faible, mais en ne tenant pas vraiment compte dvnements extrmes pouvant remettre en cause lexistence mme de lhomme sur la Terre. La critique peut paratre surprenante, prcisment parce que Stern fait figure de pionner en intgrant le risque et laversion au risque dans son valuation. Mais daprs Weitzman, il le fait de faon classique, en prenant une aversion au risque faible, et en sous-estimant le risque, en particulier en sous-estimant la probabilit dvnements extrmes. Lapproche classique du risque en conomie consiste intgrer une prime de risque lvaluation des actions qui rduisent les risques ports par les parties prenantes. Cette prime de risque dpend du degr daversion au risque de ces parties. Pour estimer ce degr daversion au risque, faisons le petit test suivant : combien serions-nous prts payer pour liminer le risque de gagner ou perdre 10 % de notre richesse avec gales probabilits ? On normalise lindice daversion relative au risque note en imputant la valeur = 1 lagent qui rpond quil est prt payer un demi-pourcent de sa richesse pour liminer ce risque. Plus gnralement, laversion relative au risque est gale au double de la rponse cette question. Ainsi, pour la rponse plus raliste de 2 %, on aura une aversion relative de 4. Barsky et al. (1997) utilisent cette mthodologie partir de donnes denqute amricaine et obtiennent les rsultats suivants : le degr daversion au risque mdian est gal 7. Cinq pour cents de la population ont une aversion relative au risque suprieure 33 et 5 % ont une aversion au risque infrieure 1,3. 98
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Stern suppose de faon un peu surprenante un indice daversion au risque unitaire. Dans ce cas, lapproximation dArrow-Pratt indique alors que cette prime, exprime en % de PIB, est gale la moiti de la variance de la perte effective, elle aussi exprime en % du PIB. partir du graphique prcdent, on peut grossirement estimer lcart-type de la perte en 2200 10 %. La prise en compte de lincertitude dans le rapport Stern conduit donc une prime de risque de 0,5 x (10 %)2 = 0,5 %. Ainsi, lincertitude en 2200 quivaut substituer une perte anticipe de 13,8 % du PIB mondial une perte corrige pour le risque de 14,3 %(4). Tout a pour a ? , pourrait-on se dire ! Weitzman (2009) soppose cette analyse, et explique combien ce calcul est bas sur des hypothses discutables. En effet, la formule dArrowPratt est base sur une hypothse implicite de normalit des risques encourus. Lhypothse de loi normale prsuppose elle-mme par exemple que la probabilit que la perte excde la moyenne plus deux fois lcart-type nest que de 5 %. Dans le cas du changement climatique, il est peu probable que cette hypothse soit vrifie. Plus spcifiquement, beaucoup de scientifiques suggrent une distribution trs asymtrique des dommages, avec des vnements catastrophiques de trs faible probabilit. La question de la prise en compte du risque dans la dtermination de la valeur carbone doit donc tre examine sous un angle assez diffrent des approches classiques en finance ou en macroconomie o lhypothse de normalit est un peu plus raisonnable(5). La bonne question se poser serait de savoir ce que nous serions collectivement prts payer pour liminer le risque, mme avec une infime probabilit, dun collapsus conomique, dun retour lge de pierre, voire de lextinction de lhumanit(6). Supposons le cas de lannonce dun risque de collision dune mtorite avec la terre dans vingt ans, cet vnement conduisant lanantissement de toute forme de vie sur notre plante. Supposons de plus quil existe une technologie permettant dliminer ce risque, mais quelle ncessite de sacrifier une part x du PIB mondial pendant les vingt prochaines annes. Quelle est la valeur maximale de ce sacrifice x en fonction de la probabilit p de collision ? Pour Weitzman (2009), nous devrions tre prts tout sacrifier pour sauver cette humanit, quelle que soit la probabilit p dcrivant la vraisemblance de cette collision, ds lors quelle est non nulle(7). Cet argument appliqu au changement climatique conduirait recommander llimination trs rapide de toute mission de GES, et le choix dune valeur quasi infinie au carbone.
(4) Gollier (2007a) examine cet aspect du rapport Stern plus en dtail. (5) La thorie de la finance souffre aussi de cet excs de rfrence lhypothse de normalit. Certains articles rcents, dont Barro (2009), suggrent que la prise en compte dvnements extrmes, tels que ceux rvls par la crise financire actuelle, permet dexpliquer le paradoxe de la prime de risque. Le paradoxe de la prime de risque est de mme nature que lobservation que la prise en compte du risque dans le rapport Stern a un effet compltement marginal sur lanalyse cot-bnfice. (6) Sur le degr de ralit de tels scnarios, voir Diamond (2005), qui tudie le destin de certaines civilisations disparues par le fait de la mauvaise gestion des biens communs. (7) Cest une consquence de lhypothse de constance de laversion relative au risque.
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Je ne pense pas que largument de Weitzman, qui sapparente une interprtation catastrophiste du principe de prcaution, soit trs convainquant, pour les raisons suivantes. Premirement, il existe dautres prils globaux rels ou fantasms avec un risque dextinction de lhumanit, tels que les pandmies, lhiver nuclaire, ou la catastrophe cologique due une innovation biotechnologique incontrle par exemple. Outre limpossibilit de classer par ordre de mrite les politiques publiques sous une telle hypothse et la domination de ces risques extrmes dans lanalyse des politiques conomiques, cette approche conduirait trs srement une trs forte dcroissance au niveau mondial, avec des consquences probablement encore plus apocalyptiques que les maux que ces politiques sont censes traiter. Deuximement, lobservation des comportements individuels indique une propension payer relativement faible pour prvenir de tels risques au niveau individuel. Nous sommes tous confronts au risque deffondrement individuel, comme le dcs. Nous pouvons rduire ce risque de multiples faons, comme par lachat et lentretien dun vhicule plus sr, par une alimentation plus saine, labandon du tlphone portable, ou lexercice frquent dun sport par exemple. Lobservation est que nous ne sacrifions rarement plus quune fraction marginale de notre budget ou de notre temps ce type dinvestissement coteux. Nous faisons tous les jours des arbitrages entre consommation et prvention de risques catastrophiques. La valeur que nous accordons notre propre vie nest donc pas infinie. Il est nanmoins incontestable que la prise en compte des vnements extrmes dans le calcul conomique mrite un traitement plus adapt dont les lments tant scientifiques quoprationnels restent encore fixer. Il est possible que ce traitement joue un rle crucial lavenir pour fixer la valeur carbone. Ce texte na pas vocation dcrire cette thorie en formation. Elle ncessite de prciser la manire dvaluer le niveau de bien-tre collectif des niveaux extrmes de dtrioration du niveau de vie, ainsi que la manire de pondrer dans lanalyse globale les probabilits des vnements trs peu probables. Le problme du traitement des queues de distribution paisses nest pas trs loign du principe de prcaution, dont le contexte dapplication est limprcision des probabilits. Lorsquil est difficile de quantifier de faon prcise la distribution du risque, par exemple parce que la valeur de certains paramtres des modles intgrs climato-conomiques est inconnue, les queues de distribution deviennent naturellement paisses(8). De plus, lambigut des probabilits mrite aussi un traitement particulier dans lanalyse. En effet, comme le montre le jeu dEllsberg, les individus ne peroivent pas de la mme faon un risque de perte de 10 % avec une probabilit et un risque de perte de 10 % avec une probabilit inconnue desprance .
(8) Pour illustrer, supposons que le dommage soit normalement distribu, mais que lesprance de cette variable alatoire soit inconnue. Si lesprance est elle-mme normalement distribue, la distribution non conditionnelle du dommage devient gouverne par une loi de student-t, dont on sait quelle se caractrise par une surfrquence des vnements extrmes par rapport la loi normale de mme variance.

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3. Dsaccords sur lactualisation


Comme lessentiel des dommages lis laugmentation de la concentration des GES dans latmosphre se produira dans un avenir lointain, le traitement du temps dans lvaluation conomique du changement climatique fait lobjet dune violente controverse depuis de nombreuses annes, et celleci sest intensifie depuis la publication du rapport Stern. Dans ce dernier, un taux dactualisation de 1,4 % est implicitement utilis pour pondrer les dommages futurs par rapport aux dommages prsents. Par contre, le modle DICE de Nordhaus utilise un taux dactualisation de 5 %. Ceci conduit ce que les dommages encourus dans 200 ans jouent un rle plus de 1 000 fois suprieur dans lanalyse de Stern que dans celle de Nordhaus ! Cette diffrence de pondration du long terme dans lvaluation semble pouvoir expliquer lessentiel de la diffrence des valeurs carbones proposes par ces deux auteurs (85 $/tCO2 pour Stern, et 8 $/tCO2 pour Nordhaus). Jai, de multiples reprises, donn mon avis sur le taux dactualisation utiliser dans les analyses cot-bnfice impliquant le trs long terme. En accord avec la Commission Lebgue dont je fus membre, je recommande un taux dactualisation de 2 %. Ce taux intgre deux dimensions qui sopposent. Dun ct, lanticipation dune hausse du niveau de dveloppement conomique de lhumanit dans les dcennies et sicles venir suggre un taux dactualisation lev, pour rduire le sacrifice des pauvres gnrations actuelles pour le bnfice de nos trs riches descendants. Dun autre ct, cette croissance anticipe nest pas certaine. Cette incertitude mrite une certaine prudence, et un effort accru en faveur des gnrations futures qui devront la porter. Ceci milite en faveur dun taux dactualisation relativement faible. Reprenons en dtail ces deux lments de lanalyse(9). Leffet richesse est li notre dsir de rduire les ingalits de consommation dans le temps. En consquence, nous ne sommes prts sacrifier un peu de notre bien-tre prsent que si notre anticipation de lavenir est moins favorable que ce prsent, ou que si le rendement social de ce sacrifice est lev. Au contraire, si on anticipe une hausse de revenu lavenir, cela rduit notre propension pargner. La rentabilit de notre pargne doit tre suffisamment accrue pour compenser laugmentation des ingalits intertemporelles de consommation que cette pargne gnre. Au niveau collectif, il existe donc un lien entre le taux de croissance de la consommation et le taux de rentabilit minimal du capital qui justifie ce niveau de sacrifice envers lavenir. En labsence de friction, ce taux de rentabilit est le taux dintrt dquilibre sur le march du crdit, et le taux dactualisation socialement dsirable. Plus lev est le taux de croissance anticip de lconomie, plus lev est le taux dactualisation. En un mot, pourquoi faire des sacrifices aujourdhui pour un avenir de toute faon plus favorable ? Cette
(9) Il existe un troisime lment lanalyse : la prfrence pure pour le prsent. Je considre quil est thique dutiliser un objectif intergnrationnel o le poids de lutilit de chaque gnration est le mme.
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relation positive entre croissance et taux dintrt est empiriquement vrifie, puisque ce dernier crot lorsque les mnages anticipent une acclration de la croissance, et dcrot lorsque lconomie dclre ou sapprte entrer en rcession. Les conomistes ont cherch quantifier le lien entre taux de croissance g de lconomie et taux dactualisation r. La rgle de Ramsey (1928) scrit r = + g, o est le taux de prfrence pure pour le prsent que je normalise 0, et est le coefficient daversion aux ingalits de consommation. En dautres termes, est la rponse la question suivante : de combien faut-il augmenter le taux (en %) de rentabilit de lpargne lorsque le taux de croissance des revenus augmente de 1 %, de manire laisser lpargne inchange ? Stern suppose que = 1. De plus, il suppose un taux de croissance du PIB mondial de g = 1,3 % et un taux de prfrence pure pour le prsent de = 0,1 %. Cest pourquoi son analyse est supporte par un taux dactualisation de 1,4 %. Le choix de Stern dune valeur unitaire pour peut surprendre. En effet, Stern crivait en 1977 que From estimates of demand systems, we have found a concentration of estimates of around 2 with a range of roughly 0-10 , Stern (1977). Nordhaus et Weitzman prfrent le jeu de valeurs suivant : = 2, g = 2 % et = 1 %, ce qui implique un taux dactualisation r = 5 % ! Le taux de croissance du PIB rel des pays de lOCDE a t proche de 2 % par an depuis la rvolution industrielle. A priori, il me semble quil ny a pas plus darguments structurels en faveur dune baisse de cette tendance que dune hausse de cette tendance dans les dcennies venir. Cest pourquoi, je suis favorable lutilisation de g = 2 % dans les calibrations des modles climato-conomiques de long terme. Pour des raisons, thiques, je suis aussi favorable imputer le mme poids toutes les gnrations dans la fonction de bien-tre social, ce qui implique de choisir = 0 %. Reste le choix de . Il ne fait pas de doute que le choix de Stern = 1 est trop faible. Il suggre une aversion aux ingalits relativement faible. Supposons que lindividu A soit deux fois plus riche que lindividu B. Considrons une politique de redistribution qui implique que chaque euro pris au riche A permette de donner k euro au pauvre B. Sous lhypothse de Stern ( = 1), cette politique est socialement dsirable ds lors que k est suprieur . Pour Nordhaus et Weitzman qui supposent une aversion aux ingalits plus forte ( = 2), cette politique est dsirable ds lors que k est suprieur un quart. Le choix de revt donc une dimension thique quil nest pas de mon ressort de trancher, mais jaurais personnellement tendance prfrer = 2(10). Jen conclus que leffet richesse milite pour un taux dactualisation autour de r = 4 % rel par an.

(10) Cette prfrence provient de lidentit entre aversion relative au risque et aversion aux ingalits que sous-tend la thorie rawlsienne du voile dignorance. Une aversion relative au risque de 2 est raisonnable.

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La prise en compte de lincertitude tend rduire ce taux, mais il nexiste pas de consensus sur lintensit de cette rduction. Par contre, un certain consensus semble stablir sur lhypothse que cette rduction est dautant plus importante que lhorizon temporel considr est grand. Weitzman (2007b) suggre mme que cette rduction tend vers linfini pour des horizons longs ! Reprenons largument pour en comprendre les implications oprationnelles. Lincertitude laquelle les mnages sont traditionnellement confronts tend accrotre leur pargne de prcaution. En dautres termes, lincertitude affectant lavenir a un effet positif sur la propension sacrifier le prsent pour amliorer lavenir. Une forte incertitude affectant lavenir incite les mnages pargner mme quand la rentabilit de cette pargne est faible. En consquence, le taux dactualisation est ngativement li lincertitude affectant la consommation future. Cet effet de prcaution modifie la rgle de Ramsey en rajoutant un 3e terme dans le membre de droite, de la faon suivante : r = + g 0,5 2 2, o 2 est la variance du taux de croissance de la consommation. Leffet de prcaution 0,5 2 2 a bien un effet ngatif sur le taux dactualisation r, mais cet effet est marginal court terme. En effet, la volatilit s du taux de croissance de la consommation au XXe sicle est gnralement estime autour de 2 % par an. En prenant = 2, on obtient un effet prcaution gal 0,08 %, impliquant un taux dactualisation socialement dsirable de 3,92 %. Lorsque les chocs affectant le taux de croissance de la consommation ne sont pas corrls dans le temps, il est socialement efficace dutiliser le mme taux dactualisation quelle que soit la dure de linvestissement considr. Par contre, si les chocs sont positivement corrls dans le temps, cest-dire si les chocs sont persistants, lincertitude affectant la consommation future est magnifie dans le long terme, ce qui justifie un effet prcaution qui crot avec la dure de linvestissement. La persistance des chocs sur le taux de croissance du PIB justifie donc une structure par terme dcroissante du taux dactualisation. Il y a de multiples faons de modliser cette persistance. Le cas le plus simple se produit lorsque la loi de distribution des chocs sur le taux de croissance annuelle est inconnue. Supposons par exemple que le taux de croissance espr soit inconnu. Dans ce cas, un taux lev observ les premires annes permet de rviser la hausse nos anticipations de croissance future. Il y a donc un phnomne de persistance des chocs perus. Weitzman (2007b) montre que si nos croyances sur la distribution du taux espr de croissance ou sur sa variance ont un support non born, alors, leffet de prcaution devient infini pour des horizons trs long, et le taux dactualisation socialement dsirable tend vers 100 %. Gollier (2007b et 2008) drive un rsultat plus gnral relatif la dcroissance de la structure par terme du taux dactualisation, et examine des calibrations plus ralistes des croyances. Ces travaux suggrent quil est socialement efficace de prendre un taux autour de 4 % pour actualiser les bnfices relativement proches (infrieurs trente ans), mais dutiliser un taux tendant vers 2 % pour des bnfices se ralisant dans un avenir trs loign. Ce taux de 2 % nest pas trs loign des 1,4 % utiliss par Stern.
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4. talement des efforts dans le temps


Jai dcrit dans les deux sections prcdentes le mcanisme de quantification de la distribution des dommages futurs, de lvaluation de leur quivalent certain et de leur valeur actualise. La valeur carbone socialement efficiente est gale cette valeur actualise du flux dquivalents certains des dommages futurs. Cette valeur gouverne les dcisions individuelles de rduction des missions de GES. La messe serait donc dite. Cette vision des choses est bien sr exagrment optimiste, pour plusieurs raisons. Premirement, comme on la vu dans la section 1, la quantification de la distribution des dommages et le calcul des quivalents certains restent aujourdhui encore des objectifs inatteignables tant donn la complexit et la diversit des impacts. Cela conduit substituer souvent une analyse cot-bnfice par une approche cot-efficacit qui limine le problme de la dtermination de lobjectif de rduction, choix cd la sphre politique. Deuximement, une majorit des dcisions individuelles de rduction des missions ncessite de disposer de la chronique complte des prix du carbone sur des horizons trs longs : soixante ans pour une centrale nuclaire, plusieurs sicles pour certaines infrastructures de transport Il est donc crucial de pouvoir donner des indications claires et crdibles sur les volutions du prix du carbone sur le long terme. Finalement, des informations nouvelles susceptibles de modifier fondamentalement la politique de lutte contre leffet de serre doivent tre anticipes, ce qui ncessite dintroduire dans lanalyse deux outils cruciaux de gestion des risques : les valeurs doption et la flexibilit. Cette section est consacre lanalyse de ces diffrents ingrdients. 4.1. Croissance du prix du carbone dans le temps Une condition doptimalit bien connue, rappele plus haut, est qu tout instant, le prix du carbone soit gal au dommage marginal actualis gnr par la tonne de carbone mise. Lvolution de ce prix dans le temps est donc dicte par lvolution du dommage marginal du CO2. Supposons que la concentration de CO2 croisse dans le temps, et que le dommage soit une fonction convexe de cette concentration, comme suppos par la plupart des modles intgrs disponibles. Dans ce cas, le cot marginal du CO2 et la valeur carbone crot dans le temps. Par exemple, le modle DICE de Nordhaus produit un prix du carbone qui crot 2 % par an. Si on suit la politique considre par Nordhaus (2008, p. 91) comme optimale, le prix du carbone devrait tre de 9 $/tCO2 en 2010, 25 $/tCO2 en 2050, et 55 $/tCO2 en 2100. Le modle DICE explicite une comparaison des cots dabattement et de ses bnfices, de manire ce qu tout instant, cots marginaux et bnfices marginaux dabattement sgalisent. Cela conduit la caractrisation dune politique dynamique dabattement socialement efficace. La logique de la hausse tendancielle de la valeur carbone est donc claire : dans le court terme, les dommages causs par le changement climatique sont trop 104
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marginaux pour que nous y consacrions une fraction importante de notre capital productif, dont la rentabilit est par ailleurs leve. Nanmoins, au fur et mesure que la concentration de GES saccrot la valeur actualise des dommages marginaux tend saccrotre, et les efforts de rduction des missions deviennent de plus en plus rentables, socialement parlant. Cest cet argument fondamental, combin avec un taux dactualisation relativement lev, que Nordhaus met en avant pour reporter les efforts de lutte contre leffet de serre plus tard. Le dosage prcis de ce report des efforts dans le temps dpend dun grand nombre de facteurs, dont la fonction dimpact/concentration, et lvolution des cots dabattement dans le temps. Nanmoins, la plupart des autres modles disponibles utilisent une approche cot-efficacit dans laquelle un objectif exogne de concentrationlimite est fix, en gnral entre 500 et 650 ppm. Reconnaissant la difficult quantifier les bnfices de la lutte contre le changement climatique, ces modles se limitent donc dcrire la meilleure chronique dabattement et de prix du carbone pour atteindre lobjectif de concentration-plafond exognement fix. Ce type de modle prend donc comme un fait accompli les politiques du type facteur 4 franais (rduction des missions de 75 % en France dici 2050), ou la rgle europenne de la rduction de 20 % des missions de GES dici 2020. Cette approche alternative celle dune optimisation globale semble contourner les principales difficults rencontres dans la dmarche prcdente puisquil nest plus ncessaire de passer par lanalyse du cot social du carbone et de dfinir une fonction des dommages. Lobjectif de rduction des missions tant prdfini, on considre que le stock de CO2 susceptible dtre mis devient lui-mme fini, le problme conomique se transforme alors radicalement et peut tre assimil celui dans lequel on sinterroge sur lutilisation optimale dune ressource rare. On est alors ramen au cas traditionnel et bien connu initi par Hotelling qui a fait lobjet lui aussi de nombreux dbats et qui a t dvelopp dans la littrature en conomie de lenvironnement sur la gestion des ressources naturelles puisables. Sans entrer ici dans lensemble des dveloppements thoriques, on rappellera le rsultat final le plus simple qui tablit que la valeur (prix) qui permet doptimiser la consommation dans le temps de la ressource rare crot au mme rythme que le taux dintrt, la question du prix initial restant un des points dlicats de lapproche (voir Baumstark et Gollier, 2008). Lintuition de ce rsultat est simple. Considrons une stratgie consistant reporter leffort dabattement la marge de t t + t. Cette stratgie est neutre par rapport lobjectif de concentration. Mais elle permet dpargner le cot marginal dabattement en t, tout en augmentant le cot en t + t dun montant gal au cot marginal dabattement prvalant cette date. Si lpargne en t est place au taux sans risque, la rentabilit sociale de cette stratgie est donc gale la diffrence entre ce taux dintrt et le taux de croissance du cot marginal dabattement. Donc, si le cot marginal crot un taux infrieur au taux dintrt, cette substitution intertemporelle est socialement dsirable, et la chronique dmission initialement considre
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ne peut tre efficiente. Un raisonnement symtrique peut tre fait lorsque le cot marginal crot un taux suprieur au taux dintrt. En consquence, une condition ncessaire defficacit est que le cot marginal dabattement, donc la valeur carbone, croisse au taux dintrt(11). Ds lors que le taux de croissance de la valeur carbone est fix, il ne reste plus quun seul degr de libert pour atteindre lobjectif de concentration : la valeur initiale du CO2. partir de cette valeur initiale, on dduit la chronique de valeurs sur lensemble de la priode, ce qui permet chaque acteur de dterminer sa stratgie dinvestissement et dmission, et danticiper lvolution de cette stratgie dans le temps. Une hausse de la valeur initiale conduit une hausse de lensemble de la chronique, et donc une baisse des missions, dautant plus importante que llasticit ( long terme) des missions au prix du carbone est importante. Il existe donc une valeur carbone initiale qui permet datteindre lobjectif de concentration dsir. Dans le cadre de la Commission Quinet (2008), le Centre danalyse strtgique a men plusieurs tudes bases sur des modles climato-conomiques (IMACLIM, GEMINI-E3 et POLES) pour dcrire le profil temporel de la valeur carbone. videmment, les rsultats de ces tudes sont fortement sensibles aux hypothses qui sont faites dans les modles. De ses travaux, trois dimensions se dgagent comme affectant de faon dterminante le profil de la valeur carbone : la croissance conomique, lobjectif de concentration et les hypothses sur le progrs technique futur. Ces dimensions sont entaches de trs importantes incertitudes. Une hausse de lanticipation de croissance conomique tend accrotre les missions, ce qui doit tre compens par une augmentation de la valeur carbone. En consquence, une modification de ces anticipations lavenir ncessitera une adaptation de la valeur carbone. On peut aussi raisonnablement anticiper que lobjectif ultime de rduction des missions que les Europens se sont fix sera sujet rvaluation lavenir, en fonction des nouvelles connaissances sur les mcanismes physico-chimiques de leffet de serre, sur leffet dentranement ou non de lexemple europen dautres zones gographiques du monde, ou sur lvaluation des impacts du changement climatique. Comme on le voit dans le rapport Stern, ce dernier lment, crucial pour dterminer lobjectif de concentration maximal socialement dsirable, est trs incertain. Mais lincertitude porte aussi sur les innovations technologiques vertes que lon peut esprer lavenir, dont on pense quelles nous permettront datteindre les objectifs de rduction des missions de CO2 un cot co(11) On peut gnraliser ce raisonnement pour tenir compte de labsorption naturelle du carbone atmosphrique par les ocans ou la photosynthse. Lintensit de cette absorption est en premire approximation proportionnelle la concentration de CO2 atmosphrique. Dans ce cas, il peut tre intressant dmettre plus en dbut de priode, en vue de bnficier de cet effet dabsorption. Dans ce cas, il faut modifier la rgle en dduisant le taux dabsorption naturel du taux dintrt (voir la contribution de Katheline Schubert dans le rapport Quinet, 2008).

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nomique et social beaucoup plus faible quaujourdhui. Ainsi, selon que nous parvenons dvelopper ou non la technique de squestration du carbone, la fusion nuclaire, le solaire ou lolien des cots qui rendent ses technologies efficientes, notre vision du problme climatique sera diffrente. Si on est optimiste, pour forcer le trait, rien ne sert de se lancer dans des efforts coteux aujourdhui. En particulier, certains modles mettent en uvre un processus de learning by doing qui gnre de fortes rductions des cots dabattement lavenir. Si on anticipe que ce phnomne permet terme ces technologies de devenir efficaces, cela conduit une rduction de la valeur initiale du carbone recommande par ces modles. Une consquence indirecte de cette baisse est une rduction de leffort de R&D des entreprises, dont certains pensent justement quil constitue la meilleure chance de rsoudre le problme climatique long terme. Ici aussi, il est trs difficile dapprhender limpact long terme de la R&D sur la rduction des cots dabattement. Lincertitude sur ces diffrentes dimensions doit gouverner la politique publique dans le sens dune prudence raisonne. Elle affecte la politique efficace de deux faons. Premirement, la valeur carbone, qui doit continuer crotre en esprance au taux dintrt, devrait tre flexible pour tenir compte des informations nouvelles qui seront rvles lavenir sur lobjectif socialement dsirable de concentration ou sur larrive de technologies efficaces de rduction des missions ou de squestration. Laspect ngatif de cette flexibilit, cest le risque quelle fait porter sur les metteurs et sur les innovateurs potentiels. Investir dans des technologies vertes pour profiter du prix du carbone devient risqu, et rduit donc les incitations. Nanmoins, ce risque nest que le pendant normal des multiples incertitudes inhrentes au systme, et il est naturel que ce risque soit port par les acteurs. Ceci milite pour la cration de marchs futurs ou dassurance permettant de couvrir le risque des acteurs les plus risquophobes. Le problme est que flexibilit et crdibilit font rarement bon mariage, le refus de sengager sur un prix du carbone long terme pouvant tre peru comme une faiblesse des tats sengager. En mme temps, qui pourrait croire en la crdibilit dune politique europenne totalement rigide base sur lhypothse dun accord mondial en faveur du climat, alors quun tel accord est trs incertain ? Qui pourrait croire que lEurope pourrait maintenir une politique ambitieuse de rduction dmission et de prix lev du carbone durant cinquante ans si elle reste la seule le faire ? Or, la crdibilit de lengagement long terme est cruciale pour le succs dune politique base sur les signaux prix. Il sagit ds lors dannoncer de faon transparente non pas une chronique dterministe de prix, mais bien un mcanisme de rvision du prix bas sur des rgles prdfinies intgrant les lments affectant la valeur carbone discuts ci-dessus. Deuximement, lincertitude doit nous inciter la prudence dans la fixation du prix initial du carbone. Ce prix doit effectivement intgrer lespoir de lmergence de solutions peu coteuses au changement climatique, mais
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aussi le risque que de tels espoirs ne se ralisent pas. Exactement comme les mnages augmentent leur pargne de prcaution lorsque de nouvelles incertitudes saccumulent sur leur avenir, nous devons collectivement imputer une prime de prcaution la valeur initiale du carbone pour tenir compte des incertitudes relatives au progrs technique vert, la gopolitique du climat, et aux dommages lis aux modifications de ce climat. Baumstark et Gollier (2008) examinent plus en dtail cette prime de prcaution sur le carbone. Sur ces bases, le rapport Quinet prconise la fixation dune valeur initiale du carbone 32 /tCO2 en 2010. Cette valeur devrait monter 100 /tCO2 en 2030, puis atteindre une valeur comprise entre 150 et 350 /tCO2 en 2050, avec une cible 200 /tCO2 compte tenu des connaissances actuelles. 4.2. Prix du carbone et crise conomique Limposition dune valeur de march une externalit est de nature amliorer le bien-tre intertemporel. Nanmoins, court terme, cette modification structurelle de notre conomie saccompagne dune rallocation de nos ressources et de nos investissements. Au lieu de produire des biens et des services nouveaux, une fraction non ngligeable Stern recommande jusqu 20 % du PIB mondial de nos capitaux physiques et humains pourrait tre roriente vers la lutte contre leffet de serre. Ceci pourrait reprsenter un sacrifice considrable pour les gnrations prsentes. Concrtement, les mnages vont investir dans la rnovation de leur systme de chauffage ou disolation de leur habitation (on parle dune hausse de 15 % du cot de construction en vue de satisfaire les nouvelles normes en 2010 en France), lachat de vhicule moins polluant. Cette rallocation des budgets domestiques se fera en dfaveur de lachat dautres biens de consommation et de loisir. De mme, la production dlectricit va tre renchrie par les investissements dans des sources dnergie renouvelables dont on sait quelles sont plus coteuses que la production en base, dorigine nuclaire en France. Comme ces investissements sont pris en compte dans le calcul du PIB, ce sacrifice napparatra pas comme tel dans la comptabilit nationale. Les investissements ncessaires conscutifs aux dcisions du Grenelle ou limposition dune valeur carbone leve pourraient bien apparatre comme un moyen de relancer lconomie, et crer des dizaines de milliers demploi en France, mais cela se ferait paradoxalement en dfaveur du bien-tre des citoyens des gnrations actuelles. Il est difficile destimer ce sacrifice(12). Stern (2007) lestime 1 % du PIB mondial de faon permanente, mais ce calcul a prt de vives controverses.

(12) Le calcul qui consiste constater quun prix de 32 /tCO2 conduit une dpense totale de 864 milliards deuros par an, cest--dire une dpense par habitant de 144 euros par an, nest pas pertinent puisque cette dpense supplmentaire correspond une recette fiscale ou parafiscale pour les tats.

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Comme ces citoyens sont aussi actuellement confronts une crise financire et conomique sans prcdent depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, avec une chute importante du pouvoir dachat et une hausse du chmage, on peut sinterroger sur la pertinence de mettre en uvre une telle politique dans le contexte actuel. De mme, la situation financire des entreprises nest gure propice linvestissement et laugmentation de leur cot de production, en particulier si lon tient compte des fuites de carbone par la cration dune concurrence dloyale des entreprises trangres non soumises la valeur carbone. Plus gnralement, on peut sinterroger sur la relation entre la valeur carbone et le cycle conomique. Si on raisonne sur la base que la valeur carbone tout instant est gale la valeur prsente des dommages marginaux des missions actuelles, la seule raison qui pourrait militer en faveur de la baisse de la valeur carbone est base sur lide que la crise conomique, si elle est persistante, devrait rduire naturellement les missions sur une longue priode, et freiner la hausse de la concentration dans le temps. Si la fonction de dommage est convexe avec la concentration, la valeur actuelle des dommages marginaux dune tonne de CO2 mise aujourdhui devrait sen trouver rduite. Nanmoins, si la crise conomique est persistante, et si elle rduit de faon durable le taux de croissance conomique, ceci devrait avoir pour effet de rduire le taux dactualisation(13). Cela aura alors mcaniquement pour effet daugmenter la valeur carbone. Ces deux effets contradictoires pourraient bien sannuler rciproquement dans cette configuration. Le scnario alternatif est celui dune crise conomique courte, avec un rapide retour danticipations optimistes sur la croissance conomique. Dans ce cas, leffet dpressif sur les missions devient quasi inexistant, mais la hausse du taux dactualisation d leffet richesse peut avoir pour consquence une baisse importante de la valeur carbone durant cette priode de rcession temporaire. Il y a donc bien une relation inverse entre le niveau de lactivit conomique et la valeur carbone. Cela va bien dans le sens de lisser les efforts dans le temps, objectif dsirable de laction publique ds lors que les mnages prouvent une aversion aux fluctuations de la consommation dans le temps. Si on raisonne dans le schma alternatif cot-efficacit avec un objectif exogne de concentration limite un horizon donn, il faut prendre en compte leffet de la rcession sur les missions. Si la crise conomique affecte durablement les perspectives de croissance, les missions en seront rduites dautant, et la valeur carbone pourra tre rduite en consquence. Ici aussi, il y a une relation ngative entre anticipation de taux de croissance conomique et valeur carbone.

(13) Le taux dactualisation dpend de nos anticipations de croissance conomique. Par leffet richesse, une baisse de ces anticipations doit nous inciter rviser la baisse le taux dactualisation. Le rapport Lebgue a clairement exprim ce point.
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Je conclus ici quil est dsirable de moduler le prix du carbone inversement aux anticipations de croissance conomique. Ceci aura pour rsultat daugmenter les efforts de rduction des missions de GES en phase haute du cycle conomique, et de rduire ces sacrifices durant les priodes plus difficiles en phase basse du cycle. Si on a un objectif de relance keynsienne lesprit en priode de rcession, mieux vaut investir dans des projets gnrant des bnfices immdiats pour le citoyen, que dans la lutte contre leffet de serre dont les bnficiaires seront les gnrations futures ! 4.3. Valeurs doption Cette incertitude sur lvolution de la valeur carbone introduit une dimension supplmentaire dans lanalyse du timing optimal de lutte contre leffet de serre. Au niveau collectif, cette incertitude offre une prime aux actions flexibles, ou moins irrversibles. Cette valeur doption est souvent invoque comme un argument en faveur de la mise en uvre dactions massives et immdiates en faveur de la lutte contre leffet de serre. En effet, lmission de GES est essentiellement irrversible (sauf mise en uvre de technologies de squestration du carbone atmosphrique). Sil apparat demain que les missions daujourdhui ont en fait un effet beaucoup plus dvastateur quinitialement prvu, il sera impossible de revenir en arrire. Il y a donc une valeur doption rduire les missions de faon consquente ds aujourdhui. Mais il existe une autre forme dirrversibilit qui milite en sens inverse. La plupart des investissements en capital physique permettant de rduire les missions sont irrversibles : parc olien et photovoltaque, isolation thermique Si on apprend demain que le problme du changement climatique est moins svre que prvu, ou si une technologie nouvelle mergeait qui permette une rduction massive des missions faible cot, on aurait investi aujourdhui inutilement. Cette forme dirrversibilit offre une valeur doption reporter les efforts, et milite donc en faveur dune stratgie plus attentiste. Je ne connais aucune tude permettant de dterminer laquelle de lirrversibilit entropique ou de lirrversibilit de linvestissement physique domine lautre. Il nexiste pas de modle intgr suffisamment fin permettant de rpondre cette question. Nordhaus (2008) suggre que lirrversibilit entropique na quun effet marginal sur la dcision optimale de lutte contre leffet de serre. Cette incertitude au niveau collectif percole naturellement au niveau individuel, puisquelle gnre une incertitude sur le prix futur du carbone. Je ne reviens pas ici sur la ncessit de cette approche flexible, malgr laversion au risque des acteurs conomiques. Le fait est que cette incertitude sur lvolution des prix a pour corollaire une valeur doption reporter les investissements permettant de lutter contre les missions de GES. Cela pourrait suggrer une compensation dans le systme incitatif par une hausse de la valeur initiale de la tonne de CO2.

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5. Conclusion
Au-del de la question de la manire de mettre en uvre une politique internationalement cohrente de lutte contre le changement climatique, se pose la question de lintensit de cet effort et de son talement dans le temps. De trs importants dsaccords prvalent aujourdhui entre les diffrents spcialistes du domaine. En particulier, Stern propose une valeur carbone de 85 $/tCO2, alors que Nordhaus recommande plutt une valeur carbone de 8 $/tCO2 ! La proposition de Stern conduirait un changement radical de nos modes de consommation dnergie trs court terme, avec des cots importants de mise en uvre, alors que la recommandation de Nordhaus naurait quun impact trs marginal court et moyen terme. Comment expliquer ces diffrences aussi fondamentales ? En ce qui concerne le traitement de lincertitude sur les dommages, les dveloppements rcents de la littrature suggrent que les modles actuels ne les apprhendent pas de faon efficace. En particulier, il est probable que la vraisemblance de scnarios climatiques extrmes doive jouer un rle beaucoup plus important dans la dtermination de la valeur carbone que ce qui est propos autant dans le rapport Stern que dans les travaux de Nordhaus. Hlas, il nexiste pas ce jour de consensus sur la manire de traiter les vnements extrmes, ainsi que lambigut sur les probabilits. La difficult ici est de mettre en place une mthode dvaluation des risques qui apprhende bien les queues de distribution, sans rentrer dans le cercle vicieux du catastrophisme. On connat limportance du choix du taux dactualisation lorsque le long terme constitue un lment crucial du contexte. Nordhaus et Stern sopposent effectivement ce sujet. Stern sous-estime leffet richesse en choisissant une aversion aux ingalits intertemporelles trop faible et un taux de croissance conomique relativement pessimiste. Par contre, pour des horizons longs, ce pessimisme excessif est compens par lexistence dun effet de prcaution mal apprhend par les deux protagonistes. Jen conclus que le choix dun taux de 1,4 % par Stern est plus proche de loptimum social de 2 % que le taux de 5 % utilis par Nordhaus. Ces deux lments militent en faveur dune action vigoureuse de lutte contre leffet de serre. Nanmoins la quantification de la valeur sociale du carbone reste trs dlicate cause de la complexit et de la multiplicit des sources dincertitude. Cest pourquoi lapproche favorise actuellement est celle dune analyse cot-efficacit dans laquelle lobjectif de concentration un horizon donn est fix de faon exogne. Lobjectif Facteur 4 conduit recommander un prix actuel de la tonne de CO2 autour de 30 euros. Son volution dans le temps devrait tre flexible, de manire tenir compte de faon transparente de plusieurs facteurs : activit conomique, progrs technologique vert, adhsion de nouveaux pays un accord global de rduction des missions. Cette incertitude sur lvolution du prix du carbone devrait tre compense par des mcanismes de march permettant la couverture de
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ces risques de long terme pour les oprateurs les plus sensibles ou les plus exposs ces risques. En tout tat de cause, le mcanisme prdfini mais flexible devrait tre tel que le taux de croissance du prix du carbone tourne autour de 4 % par an en esprance. Ceci implique un prix espr de la tonne de CO2 autour de 200 euros en 2050, en accord avec le rapport Quinet (2008).

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Complment 1B

La place des instruments conomiques dans les ngociations internationales sur le climat
Christian de Perthuis
Universit Paris-Dauphine et CEDD

Anas Delbosc et Benot Leguet


Mission Climat, Caisse des dpts

Introduction
Le texte fondateur de la ngociation climatique internationale, la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC) de 1992, pose deux principes de base devant guider la communaut internationale face au changement climatique. Le principe de prcaution vise empcher que les multiples incertitudes sur le rythme et les impacts du rchauffement climatique ne soient voques pour retarder le lancement dune action concerte au plan international. Le principe de responsabilit commune mais diffrencie appelle une action universelle puisque chaque pays engag par la Convention reconnat explicitement porter une part de la responsabilit, mais dans le respect de rgles dquit du fait de lingale distribution des responsabilits et des vulnrabilits face aux changements du climat. Pour les conomistes, le principe de responsabilit commune mais diffrencie se traduit par une double exigence : les instruments conomiques mettre en uvre pour stabiliser la concentration atmosphrique des gaz effet de serre doivent tre dploys au plan global. Mais leur dploiement grande chelle implique que les accords sur le climat rpondent aux principes dquit en respectant notamment le droit au dveloppement des conomies les moins avances. Le protocole de Kyoto a t la premire tentative dappliquer ces principes dans la vie internationale. Il la fait en interprtant de faon binaire le
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principe de diffrenciation des degrs de responsabilit des diffrents pays. Les pays riches, ou considrs comme tels en 1990, ont t rangs dans la liste de lAnnexe B du protocole qui regroupe tous les pays devant accepter une restriction de leur droit utiliser gratuitement latmosphre pour rejeter leurs gaz effet de serre. Un mcanisme dchange de permis entre tats a simultanment t prvu pour donner de la flexibilit au dispositif et permettre lmergence dun prix du carbone. Les autres pays, considrs comme en dveloppement en 1990, ont conserv le droit dmettre librement des gaz effet de serre mais ont pu accder un systme de crdits carbone en contrepartie de la mise en uvre de projets rducteurs dmissions. Simultanment ces mcanismes de march de permis, les accords climatiques internationaux ont prvu le dveloppement dinstruments financiers pour contribuer au financement dactions dattnuation et dadaptation au changement climatique dans les pays en dveloppement. la veille de la ngociation de Copenhague, un large consensus rattache les conomistes du climat sur le fait quil est impratif de dpasser la logique binaire de laccord de Kyoto. La restriction des droits mettre des gaz effet de serre doit tre tendue la totalit des pays riches et aux pays mergents, ce qui implique que dautres moyens soient trouvs pour assurer les principes dquit sans lesquels aucun accord post-Kyoto nest envisageable. Toute la question est de savoir comment y parvenir et avec quels instruments conomiques. Ce complment se penche sur le fonctionnement des instruments conomiques qui ont t mis en place dans le sillage du protocole de Kyoto. Il cherche en cerner les limites et identifier les voies de progrs permettant de cheminer vers plus defficacit et plus dquit. Il passe successivement en revue les marchs de permis de type cap-and-trade, les mcanismes de projets qui y sont associs ainsi que les autres instruments financiers de type fonds mis en place dans le cadre des accords climatiques internationaux.

1. Les mcanismes de type cap-and-trade


1.1. Principes de fonctionnement Les mcanismes de cap-and-trade, encore appels marchs de permis dmissions ou marchs carbone, ont pour objectif de rguler les missions de gaz effet de serre (GES) par les quantits et non par les prix comme dans le cas des taxes assises sur les missions. Lautorit rgulatrice fixe un plafond global dmissions le cap , converti en quotas dmissions. Ces quotas sont distribus aux entits participantes (pays ou industries) qui doivent sassurer pour tre en conformit de dtenir autant de quotas que leurs missions effectives au cours dune priode donne. Pour faciliter cette conformit, les entits participantes peuvent changer des quotas sur un march le trade : elles peuvent acqurir (resp. vendre) des quotas auprs 116
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dautres participants dont les missions sont infrieures (resp. suprieures) au nombre de quotas allous. Ces changes, dtermins par lquilibre entre loffre et la demande, fixent un prix de la tonne de gaz effet de serre, qui dpend donc directement de la contrainte impose par le rgulateur. Une entit a intrt rduire ses missions lorsque son cot dabattement est plus faible que le cours du quota sur le march, et inversement a intrt acheter des quotas sur le march pour couvrir ses missions tant que le prix du permis est infrieur ses cots dabattement. Les rductions dmissions induites par lapparition dun prix du carbone se font donc l o elles sont les moins coteuses, amliorant significativement lefficacit conomique de la rgulation des missions, particulirement dans le cas o les sources dmissions ont des cots dabattement htrognes.
1. Principe des systmes dchange de permis
Quantit dmissions rduire Quantit de quotas distribus

missions

Entit A Entit B Sans march de quotas

Entit A Entit B Avec march de quotas

Lecture : Considrons deux entits conomiques (pays, socits ou installations) mettrices de GES. Pour atteindre un niveau donn dmissions (symbolis par la double ligne grise), chaque entit peut rduire ses propres missions ( gauche) ou exploiter la flexibilit autorise par un march de quotas ( droite). Dans ce dernier cas, lexploitation des mcanismes du march implique plus de rductions dmissions pour les entits dont le cot de rduction est infrieur. Source : Delbosc et de Perthuis (2009).

Lefficacit environnementale est atteinte simultanment lefficacit conomique : une seule information, le prix du carbone, vient sintgrer au processus dcisionnel dinvestissement et de gestion. La flexibilit des marchs carbone explique leur meilleure acceptabilit par les metteurs rguls gnralement rfractaires aux taxes ou aux normes.
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1.2. Le march international des units Kyoto En 1997, lors de la ngociation du protocole de Kyoto, les tenants dune taxe carbone lUnion europenne ont d se rsoudre accepter la cration dun march de permis, la demande notamment des Etats-Unis(1). Le protocole de Kyoto fixe comme objectif pour les 38 pays les plus industrialiss du monde (dont la liste figure en Annexe B au protocole) une rduction de 5 % de leurs missions globales de 6 gaz effet de serre (CO2, CH4, N2O, HFC, PFC et SF6) par rapport 1990. Les pays ne figurant pas lAnnexe B du Protocole nont pas dobjectifs fixs. Ces rductions doivent intervenir sur la priode 2008-2012. Pour tre lgalement contraignant, le Protocole devait tre ratifi par les institutions nationales comptentes de chaque pays signataire(2). Les tats-Unis sont le seul pays dvelopp ne pas lavoir ratifi. Le protocole de Kyoto prvoit la cration dun march international de permis entre pays. Celui-ci sappuie sur lallocation dunits de quantit attribues (UQA) aux pays de lAnnexe B : chaque pays de lAnnexe B a reu en 2008 une quantit dUQA correspondant ses objectifs dmissions entre 2008 et 2012. Par exemple, sur la priode 2008-2012, la France sest engage ce que la moyenne de ses missions annuelles gale ses missions de 1990 soit 564 MtCO2. Elle a donc reu dbut 2008 cinq fois cette quantit sous forme dUQA soit 2 819,6 millions dUQA. Si les missions relles dun pays sont suprieures ou infrieures son objectif, le pays peut racheter ou revendre des UQA aux autres pays de lAnnexe B. Il peut galement utiliser dautres actifs carbone, issus de comptabilisation de la squestration de carbone dans le systme agro-forestier (units dabsorption) ou de mcanismes de projet (mcanisme pour un dveloppement propre MDP ou mise en uvre conjointe MOC ; voir plus loin). noter que les accords de Marrakech, signs en 2001, demandent aux tats deffectuer une partie significative de leurs efforts de rduction dmissions sur leur juridiction, donc de limiter lachat dactifs carbone et notamment de crdits issus de mcanismes de projets. Cependant aucune limite chiffre na t prcisment impose. Le Secrtariat de la CCNUCC supervise le fonctionnement du systme et des transactions via son registre, le Journal international des transactions (ITL pour International Transaction Log), auquel chaque pays de lAnnexe B est tenu de relier son propre registre normalis. Chaque anne, les tats de lAnnexe B sont tenus de prsenter leurs inventaires nationaux dmis(1) Ceux-ci avaient une premire exprience des marchs environnementaux avec linstauration dans les annes quatre-vingt-dix de marchs de permis de SO2 pour lutter contre les pluies acides (programme Acid Rain). (2) Le Protocole stipule en outre que les objectifs de rduction ne sont pas lgalement contraignants jusqu ce que les pays ayant ratifi le trait reprsentent au moins 55 % des missions mondiales en 1990. Ce quorum a t atteint en septembre 2004 suite la ratification du Protocole par la Russie.

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sions de lanne n 2 pour tenir compte des dlais de compilation des donnes. Cest pourquoi la mise en conformit des tats de lAnnexe B au titre du protocole de Kyoto ne sera examine au mieux quen 2015 (soit deux ans aprs la fin de la priode dengagement 2008-2012). Les projections actuelles montrent que le nombre total dUQA distribues devrait tre plus que suffisant pour couvrir les missions des pays de lAnnexe B en raison de la non-ratification du Protocole par les tats-Unis, qui auraient d constituer une source importante de demande de permis, et de la gnrosit des allocations aux pays de lex-URSS. On estime actuellement le surplus global sur le march entre 7 et 14 milliards dUQA, selon les hypothses de croissance envisages pour le restant de la priode dengagement. Cependant, ce surplus nest pas gnral et cache de fortes disparits : les pays dficitaires devraient manquer de 2 5 milliards dactifs carbone (pour les donnes dtailles, cf. tableau 1 et graphique 2). Pour combler ce manque, ils peuvent acheter des crdits issus de mcanismes de projets ou acheter des UQA. ce jour, les transactions opres par des pays de lAnnexe B ont surtout pris la forme dachats de crdits issus de mcanismes de projets, et notamment du mcanisme pour un dveloppement propre (MDP). Les transactions dUQA ont t beaucoup plus rares pour deux raisons principales : la plus grande masse dUQA disponibles provient des larges surplus de la Russie, de lUkraine et un moindre degr dautres pays dEurope de lEst qui nont pas effectu defforts particuliers de rduction dmissions mais bnficient des restructurations de leurs conomies depuis 1990. Les rachats de ces surplus dUQA, appels air chaud , ne correspondent pas des bnfices environnementaux et sont donc mal considrs. Les pays potentiellement acheteurs exigent en gnral un engagement du pays vendeur utiliser les revenus de cette vente pour des actions dattnuation ou dadaptation (Programmes dinvestissement vert ou GIS pour Green Investment Scheme) ; les UQA peuvent tre mises en rserve sans limite pour tre utilises lors de phases dengagement ultrieures. Cest probablement une des raisons qui explique que certains des grands pays potentiellement vendeurs (notamment la Russie) naient pas encore cherch les valoriser. Les changes dUQA sont rests jusqu mi-2009 confidentiels. Ils ont reprsent moins de 0,5 % des changes depuis le dmarrage des changes dactifs carbone. Les UQA ne sont cots sur aucune des places de march, leurs changes se ralisant la plupart du temps au travers daccords bilatraux entre pays qui ne donnent pas dindication prcise sur les volumes changs et les prix. Dans la ralit, cest le systme plafonnant les missions industrielles de lUnion europenne qui a vritablement donn son essor aux marchs carbone dans le monde.

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Scnario intermdiaire (BAU*) (Mt) missions 20082012 estimes 143 150 1 041 2 7 1 007 0 0 75 30 5 220 13 2 301 420 217 1 840 missions 20082012 estimes UQA Pot. de vente dUQA 143 59 0 0 0 0 0 0 0 0 5 220 0 2 301 0 217 1 817 UQA 2008-2012 missions GES 2007 objectif Kyoto (Mt/an) 51 37 189 2 1 189 0 0 14 5 1 131 3 485 128 33 405 2 958 586 2 792 171 19 5 928 1 1 310 251 16 617 243 4 604 19 621 2 820 6 942 2 815 436 3 832 173 36 143 25 6 935 1 0 385 281 11 398 256 2 269 2 304 20 041 2 603 5 101 92 451 3 485 10 486 7 002 10 337

1. Allocation vs missions estimes des pays de lAnnexe B sur la priode 2008-2012

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missions GES 2007 (Mt)

Australie Bilorussie Canada Croatie tats-Unis Islande Japon Liechtenstein Monaco Nouvelle-Zlande Norvge Russie Suisse Turquie Ukraine UE-15 France UE-10

541 80 747 32 7 107 5 1 374 0 0 76 55 2 193 51 373 436 4 052 531 983

Somme des dficits d'UQA couvrir Somme des surplus d'UQA potentiellement valoriss sur le march Total : somme des dficits et des surplus d'UQA

Lecture : Estimation base sur la tendance dvolution des missions du pays entre 2002 et 2007.

Sources : CCNUCC et calculs Mission Climat de la Caisse des dpts.

2. changes maximaux dUQA conclus par les pays vendeurs au 31 mai 2009
En millions de tonnes
Slovaquie 75,75 Lettonie 10 Hongrie 8,6 Pologne 1,5

Rpublique tchque 80

Ukraine 490

Lecture : Les transactions dUQA enregistres ce jour ont t conclues entre des pays en situation de dficit (notamment parmi lUE-15, le Canada et le Japon), et des pays disposant dun surplus dUQA (Europe de lEst, Ukraine et Russie). Les chiffres prsents ici correspondent aux accords cadres signs entre pays acheteurs et vendeurs. Ils ne reprsentent pas les transactions effectives. Source : Mission Climat de la Caisse des dpts partir de donnes PointCarbon.

1.3. Le systme europen dchange de quotas de CO2 Les signataires de lAnnexe B du protocole de Kyoto sont libres de choisir les outils dont ils feront usage pour atteindre leurs objectifs en matire dmissions. Certains ont choisi de mettre en uvre un systme de capand-trade. Le plus dvelopp ce jour est le systme communautaire dchange de quotas dmissions (SCEQE ou EU ETS pour European Union Emissions Trading Scheme), mis en place en Europe. Les quinze tats qui taient, en 1997, membres de lUnion europenne staient collectivement engags cette anne-l sur un objectif de 8 %, rparti ensuite pays par pays dans le cadre dun accord interne de rpartition des efforts. LUE tant lentit lgalement responsable du respect des objectifs du protocole de Kyoto, la Commission europenne a propos en 2001 la cration dun instrument de march, le systme communautaire dchange de quotas dmissions (EU ETS), pour aider les pays europens respecter leurs engagements.
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121

LEU ETS a impos ds 2005 des plafonds dmissions contraignants pour les missions de CO2 des principales installations industrielles de cinq secteurs : la combustion (production lectrique, chauffage urbain, cognration et raffineries inclus) et les productions de mtal (fer et acier), de ciment, de verre et de papier. Les installations couvertes ont mis un peu plus de 2 gigatonnes de CO2 en 2008, soit environ la moiti des missions europennes de CO2. LEU ETS dfinit pour chacune un plafond dmissions sous forme dallocation annuelle de quotas ngociables appels EUA (European Union Allowance), chaque quota donnant le droit dmettre une tonne de CO2. Chaque tat membre doit tenir un registre national permettant le suivi des changes de quotas. Lensemble des registres nationaux sont connects au registre central europen tenu par la Commission europenne : le journal indpendant des transactions communautaires (CITL pour Community Independent Transaction Log). Les registres nationaux et le CITL sont galement connects depuis 2008 au Journal international des transactions (ITL) instaur par la CCNUCC pour la premire priode dengagement du protocole de Kyoto. LEU ETS a t tabli sur deux priodes : 2005-2007, qui peut tre considre comme une phase de tests, et 2008-2012, qui correspond la priode dengagement de Kyoto. Lors de ces deux premires priodes, lallocation est dtermine au niveau national dans un Plan national dallocation de quotas (PNAQ). Ces PNAQ sont ensuite vrifis voire amends par la Commission europenne, linstance de contrle du march carbone. Cest elle galement qui vrifie la conformit des installations chaque anne : au 30 avril, les installations couvertes doivent fournir la Commission europenne suffisamment de quotas pour couvrir les missions de lanne prcdentes.

3. Chronologie du march europen dchange de quotas de CO2

1er janvier : dbut de la phase I 2005 2007

1er janvier : dbut de la phase II 2008

Dcembre : fin de la phase II 2012 2013

Objectifs europens 3 x 20 2020

Fvrier : entre en vigueur du PK

1er janvier : dbut de la phase I du PK

Dcembre : fin de la phase I du PK

Note : PK = Protocole de Kyoto. Source : Mission Climat de la Caisse des dpts.

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CONSEIL DANALYSE CONOMIQUE

Ladoption du Paquet climat-nergie europen, en dcembre 2008, dfinit pour lEurope des objectifs ambitieux en termes de rductions jusquen 2020 et confirme le rle central du march dchange de quotas dans leur ralisation lors de la troisime priode (2013-2020)(3). Le Paquet apporte des changements significatifs lEU ETS en imposant notamment que le processus dattribution des quotas comporte une part importante denchres, et en limitant lutilisation des mcanismes de projets du protocole de Kyoto. La premire phase de lEU ETS a pris fin en 2007, et ses impacts conomiques et environnementaux ont fait lobjet dune valuation dans le cadre dun programme de recherche international dont les enseignements seront dtaills dans un ouvrage paratre dici la fin de lanne 2009(4). On peut en retenir plusieurs lments concernant la formation du prix du carbone.
4. volution des prix du carbone sur le march europen dchange de quotas de CO2
35 30 25 20 15 10 5 0 2006 2007 2008 Lecture : La premire phase de lEU ETS a t marque par une baisse spectaculaire des prix du carbone en avril 2006, lorsque les premires donnes sur les missions de 2005 ont t publies, montrant que les quotas distribus avaient t plus nombreux que les missions. Compte tenu de limpossibilit dutiliser les quotas de la phase I en phase II, le surplus de quotas a fait baisser leur prix, qui a fini par seffondrer. La deuxime phase est quant elle marque par la corrlation entre le prix du quota europen et celui des URCE, crdits gnrs par les projets du mcanisme pour un dveloppement propre. La crise conomique a conduit une baisse logique des actifs carbone fin 2008 qui se sont stabiliss entre 10 et 15 euros depuis. Source : BlueNext, ECX. (3) La rvision de la directive EU ETS conclut galement que le march serait reconduit audel de 2020. (4) Cf. Convery, Ellerman et de Perthuis (2009). Les rsultats intermdiaires de ce programme sont accessibles dans un rapport intermdiaire, cf. Convery, Ellerman et de Perthuis (2008).
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En euros

Prix du quota de phase II (prix terme dcembre 2009)

Dbut de la phase II de lEU ETS

Prix de lURCE (prix terme dc. 2008-dc. 2009)

Prix du quota de phase I (prix au comptant)

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mettre du carbone a maintenant un prix dans lindustrie europenne dans laquelle aucun acteur nimagine plus revenir au rgime antrieur de gratuit des missions. Ce prix stablit sur le march, en fonction de lquilibre entre loffre et la demande et de lanticipation quont les acteurs de la raret des droits dmission sur le futur. Le march rpond bien aux fondamentaux conomiques : les surplus de quotas, pour la premire phase, ont contribu ce que le prix tombe vers zro en 2007 du fait de la rgle de non-transfrabilit possible des quotas non utiliss sur la seconde priode. Cette rgle a accentu la volatilit trop forte des prix, mais a heureusement t leve en seconde priode. Aussi, lentre en rcession de lindustrie europenne a galement provoqu une baisse des prix fin 2008, mais la possibilit de mise en rserve des quotas pour la phase trois a amorti les fluctuations du prix du carbone qui nest pas durablement tomb en dessous de 10 euros la tonne. Le prix du carbone a favoris des rductions dmissions en Europe, malgr une allocation excessive dans certains tats et secteurs. Les diverses stratgies de rduction des missions sont estimes avoir conduit des conomies suprieures 50 millions de tonnes par an (Buchner et Ellerman, 2006). Le prix europen du carbone a rapidement jou un rle de rfrence au plan international. Les industriels europens sont en effet les premiers demandeurs de crdits Kyoto quils peuvent utiliser hauteur de 13,5 % de leur allocation en moyenne pour leur conformit de seconde priode. Ce poids des acheteurs europens explique la liaison forte qui sest tablie entre le prix du quota europen de CO2 et le prix des crdits issus des projets Kyoto(5). Cest donc trs largement la contrainte de raret impose aux industriels europens qui a t lorigine du dveloppement du march international des projets. Dernire caractristique du march des quotas europens : il sagit dun systme multinational regroupant 500 millions de personnes de 27 pays, parlant 23 langues diffrentes, et dont le PIB brut par tte varie de 42 000 dollars (en Irlande) 9 000 dollars (en Roumanie et en Bulgarie). Grce lEU ETS, des nations affichant des situations diffrentes et ayant pris des engagements variables en matire de politique climatique se sont mises daccord sur une contrainte commune. Le choix dun systme dchange de quotas opr par lEurope a cr une ralit dont il serait difficile de ne pas tenir compte dans les futures ngociations internationales sur le climat. 1.4. Les autres marchs de type cap-and-trade en dveloppement Hormis lEU ETS, plusieurs marchs du carbone, bien plus troits, ont t dj t mis en place au Royaume-Uni en 2002, en Norvge entre 2005 et 2007, en Nouvelles Galles du Sud (Australie) depuis 2005 ou encore dans 10 tats du nord-est amricain (RGGI pour Regional Greenhouse Gas Initiative). Ces marchs ne sont pas connects les uns aux autres et repr(5) Pour une analyse plus dtaille voir Capoor et Ambrosi (2009).

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sentent une part symbolique des changes de carbone dans le monde. La situation risque dvoluer du tout au tout avec les projets de dveloppement de projets de cap-and-trade couverture beaucoup plus large dans des pays de lAnnexe B (tats-Unis, Canada, Australie, Nouvelle-Zlande et Japon). Le projet susceptible de changer le plus le paysage est de loin celui en discussion au Congrs amricain : dans sa version actuelle ce projet vise couvrir 85 % des missions des tats-Unis soit un volume dmission trois fois suprieur celui des missions plafonnes dans le systme europen dchange des quotas. 1.5. Enseignements et voies damlioration La premire constatation qui peut tre faite est le contraste entre les rsultats obtenus par le march des tats et ceux fonctionnant partir du plafonnement des sources prives dmissions. Le march international des units Kyoto entre pays qui devait constituer dans lesprit de ses promoteurs la clef de vote du dispositif na pas vritablement dmarr. loppos, le systme europen dchange de quotas, malgr de nombreuses imperfections techniques et des compromis politiques qui ont conduit une grande gnrosit des allocations initiales, sest rapidement impos comme le principal march dans le monde. Il a reprsent 80 % des changes mondiaux de droits dmission en 2008, tablissant un prix rapidement devenu la rfrence internationale. Ce qui a permis lmergence dun prix du carbone, ce ne sont pas les engagements des tats, mais les engagements que les tats ont fait porter sur leurs sources dmission internes les plus faciles contrler : celles provenant des installations industrielles sises sur leurs territoires. Dans le cas de lEU ETS, la rglementation europenne en matire dmissions rsulte dun accord politique entre le pouvoir excutif, le Conseil europen, et le pouvoir lgislatif, le Parlement europen. Les engagements sont contrls au niveau communautaire par la Commission qui joue de facto un rle dautorit publique centrale, et transfre ses prrogatives de contrle des missions de chaque installation industrielle aux tats membres au travers de la transposition de la directive EU ETS dans les lgislations nationales. Lorsquun acteur nest pas en mesure dassurer sa conformit, il est contraint de rgler, sans ngociation, une amende dissuasive. linverse, le march carbone international institu par le protocole de Kyoto, tel quil existe actuellement, laisse davantage de place de multiples marchandages entre les gouvernements qui sont la fois juges et parties. Avant lentre en vigueur du protocole, de nombreux pays ont rengoci, au moment du retrait amricain en 2001, leurs droits en recalculant notamment de faon plus avantageuse une partie de leurs inventaires nationaux(6).
(6) LAustralie, le Canada et la Russie se sont ainsi en 2001 octroys de gnreux crdits forestiers en refaisant les calculs des missions-absorptions de carbone rsultant des changements dusage des terres. La grande difficult dtablir des inventaires dmissions non contestables pour la partie agricole et forestire des missions rend de notre point de vue non souhaitable lintgration de ce type dmissions dans un cap-and-trade commun avec les missions lies la production ou lutilisation dnergie dorigine fossile.
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Etats-Unis (projet de loi Waxman-Markey) Canada Plan attendu mi-2009. March annonc pour 2012. 2006 20 % en 2020 dfinir Utilisation de crdits domestiques possible. Importation de crdits MD (hors puits forestiers) limite 10 % des obligations.

2. Caractristiques des principaux cap-and-trade en projet

Date de lancement

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Anne de rfrence

Premier examen de conformit au 1er avril 2012. Premires enchres le 31 mars 2011. 2005

Objectifs de rduction

Primtre

17 % en 2020 42 % en 2030 83 % en 2050 6 GES Kyoto + NF3 Sources dlectricit, producteurs/ importateurs de carburants et de gaz fluors, sites de production industrielle (> 25 kt/an), appareils de combustion bass sur lnergie fossile, sites gologiques de squestration de carbone, rseaux locaux de distribution de gaz et dlectricit.

Crdits internationaux/ domestiques

Import maximal de 2 milliards par an (28 % de lallocation) partags galit entre crdits domestiques et internationaux. Rgle dquivalence : aprs 2017, 1,25 crdit international = un quota. Rgles dencadrement des projets revues tous les 5 ans.

Date de lancement 2008-2012 Stabilisation des missions de GES En discussion CO2 6 GES Kyoto, puis tous les GES dici 2013. Inclusion progressive de tous les secteurs dici 2013. Possibilit dutiliser des crdits internationaux

Australie 1 juillet 2011


er

er

Nouvelle-Zlande 1 janvier 2009

Japon Second semestre 2009

Anne de rfrence Objectifs de rduction

2000 25 % en 2020 60 % en 2050

Primtre

6 GES Kyoto Emissions stationnaires nergtiques, des procds industriels, missions fugitives, transports, dchets, agriculture et foresterie ds que possible (2013).

Participation volontaire.

Crdits internationaux/ domestiques

Crdits domestiques et internationaux (CER) utilisables sans limite. Possibilit dutiliser des crdits forestiers

Possibilit dutiliser des crdits domestiques. Possibilit dutiliser des CER et des UQA pour la conformit.

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Source : Mission Climat de la Caisse des dpts.

127

Mme si des sanctions sont formellement prvues en cas de non-conformit, il est clair quaucune autorit publique centrale ne jouera un rle quivalent celui de la Commission dans le systme europen. Sur le march Kyoto des tats, un acteur qui nest pas en mesure dassurer sa conformit commence par ngocier et peut toujours, sil ne trouve pas les accommodements qui lui conviennent, quitter laccord international. Dans loptique des futurs accords sur le climat, une voie damlioration pourrait tre de limiter la participation au march global du carbone aux metteurs pour lesquelles la surveillance, la dclaration et la vrification (MRV pour Monitoring, reporting and verification) des missions sont dune qualit leve. Il sagit principalement des sources dmission couvertes par les marchs actuels de GES, cest--dire les producteurs et utilisateurs dnergie (qui peuvent inclure le transport) et les industries lourdes. Des mcanismes rigoureux, cohrents et transparents de mise en conformit et dapplication sont indispensables pour garantir lintgrit conomique et environnementale du march. Llargissement du march de cap-and-trade dautres tats pourrait tre obtenu par des engagements nouveaux de plafonnement des missions nationales, gags sur une rgulation des sources domestiques dmissions industrielles. Ce seraient ces sources qui interviendraient sur le march et non les tats qui se centreraient sur leur fonction dautorit publique. Ceci permettrait de limiter les conflits dintrts des tats engags dans les ngociations internationales.

2. Les mcanismes de projets


2.1. Principes de fonctionnement Les mcanismes de projet font partie de la catgorie des mcanismes de baseline-and-credit. Ils permettent un acteur conomique qui rduit ses missions au-del dun scnario de rfrence la baseline de recevoir en contrepartie des crdits dmissions utilisables pour se conformer une obligation sur un march de permis ou pour rduire lassiette dune taxe sur le carbone. Lincitation aux entits participantes est donc un signal-prix exogne de la tonne de CO2, donn par un march ou une taxe. Comme pour les mcanismes de cap-and-trade, une entit a intrt rduire ses missions au-del du scnario de rfrence lorsque son cot dabattement est plus faible que le cours du quota sur le march ou la taxe, et inversement a intrt acheter des quotas sur le march pour couvrir ses missions, ou sacquitter de la taxe, tant que le prix est infrieur ses cots dabattement. Les rductions dmissions induites par lapparition dun prix du carbone se font donc l o elles sont les moins coteuses. Les mcanismes de projet permettent ainsi de complter des dispositifs contraignants de type cap and trade ou taxes.

128

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5. Mcanismes de projets : le principe de baseline and credit

missions de GES anticipes avant le projet = rfrence (baseline)

Rductions dmissions = crdits

missions de GES relles, avec le projet

Source : Mission Climat de la Caisse des dpts.

2.2. Le mcanisme pour un dveloppement propre Le protocole de Kyoto a dfini le mcanisme pour un dveloppement propre (MDP), qui permet un pays en dveloppement (hors Annexe B) et nayant donc pas dobligations de rductions dmissions de bnficier de crdits appels Units certifies de rduction des missions (URCE), utilisables sur le march international des UQA. Les URCE sont cres ex nihilo, et viennent donc augmenter le plafond dmissions autoris pour les pays de lAnnexe B. Il convient donc de sassurer que lmission de chaque URCE correspond, dans un pays hors Annexe B, une rduction dmission qui naurait pas eu lieu normalement : il faut dmontrer le caractre additionnel du projet, afin dassurer lintgrit environnementale du dispositif. Les Nations unies ont mis en place un processus, pilot par la CCNUCC via le Conseil excutif du MDP, et sappuyant sur des auditeurs accrdits, pour vrifier le caractre additionnel des projets, et la ralit des rductions dmissions. Le mcanisme a t mis en place de faon oprationnelle fin 2001. peine huit ans plus tard, plus de 4 600 projets sont en cours de dveloppement, avec un potentiel de rductions dmissions denviron 2,8 GtCO2 dici 2012. Le MDP bnficie aujourdhui essentiellement aux pays mergents : Chine, Inde, Brsil, Mexique et Core du Sud devraient contribuer prs de 85 % des rductions dmissions gnres par le mcanisme, la Chine elle seule contribuant 55 % des rductions dmissions. Les pays les moins avancs sont en revanche de fait peu prs exclus du mcanisme : la part de lAfrique se limite 5 % des crdits projets, essentiellement au Maghreb et en Afrique du Sud.
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129

Les premiers projets merger dans le cadre de ce mcanisme a priori ceux pour lesquels le cot de rduction des missions est le plus faible ont t des projets dincinration des gaz effet de serre industriels (HFC, N2O) et dans une moindre mesure des projets de destruction de biogaz de dcharge. Le potentiel de rduction de ce type de gros projets semble en revanche plafonner depuis dbut 2007, du fait du nombre limit de sites quiper, et ce sont dsormais les projets defficacit nergtique et de production dnergie renouvelable, de taille en gnral plus modeste, qui prennent le relais.
6. volution du potentiel de rduction des projets MDP au cours du temps, par technologie
En millions de tonnes de CO2 2 800 2 400
Efficacit nergtique Boisement/reboisement Procds (agriculture, ciment) et transport

2 000 1 600
nergies renouvelables

1 200 800 400 0

Substitutions entre combustibles fossiles Rductions de CH4 dans le secteur de lnergie Rduction de HFC ou de N2O

2004

2005

2006

2007

2008

Source : UNEP-RISOE CDM Pipeline, juin 2009.

Le potentiel annonc pour la priode 2008-2012 de rductions dmissions ne sera vraisemblablement pas atteint, du fait de dlais dans la mise en uvre des projets. Daprs nos estimations, le MDP devrait plutt gnrer, dici fin 2012, des rductions dmissions denviron 1,5 GtCO2 dans les pays en dveloppement. Avec un prix moyen dachat de lURCE auprs des porteurs de projets denviron 11 euros (cf. Capoor et Ambrosi, 2009), le MDP devrait ainsi donner lieu au transfert de lordre de 20 milliards deuros depuis les pays dvelopps vers les pays en dveloppement dici 2012. ce jour, les pays de lAnnexe B ont pu se porter acqureurs dURCE soit sur le march primaire (en participant directement ou indirectement via des fonds au financement de projets rducteurs dmissions), soit sur le march secondaire qui sest fortement dvelopp depuis 2006 avec les premires dlivrances physiques de crdits par le secrtariat de la CCNUCC. 130
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7. March primaire de crdits issus de projets MDP : estimation de la quantit potentiellement utilise des fins de conformit dici 2012
350
36 % (357 Mt) 55 % (549 Mt)

En millions de tonnes (Mt)


10 % (97 Mt)

300 250 200 150 100


Canada Rpublique techque Nouvelle Zlande

Institutions Industries Fonds lectriciens

France

Autres

0
Annexe I hors UE-27 UE-27 Monde

Lecture : Ce graphique dtaille par zone gographique les achats sur le march primaire de crdits MDP par des acteurs susceptibles de les utiliser des fins de conformit dans le cadre dengagements de limitation dmissions nationaux (acteurs privs : industries, lectriciens) ou internationaux (institutions publiques, fonds). Ils reprsentent au moins 40 % des achats de crdits sur le march primaire. Source : Mission Climat de la Caisse des dpts daprs donnes UNEP-Risoe au 1er fvrier 2009.

Au total, via les contraintes imposes leurs industries ou directement par achat dentits publiques, les pays de lAnnexe B se sont dj positionns sur le march primaire sur prs dun milliard de crdits issus de mcanismes de projets Kyoto pour leur conformit, rduisant dautant le dficit brut cumul en actifs carbone sur la priode 2008-2012. 2.3. La mise en uvre conjointe La MOC permet de gnrer des Units de rduction des missions (URE), en contrepartie de la mise en uvre , conjointement par deux pays de lAnnexe B, dun projet rducteur dmissions dans lun des deux pays. Les URE sont cres par destruction dune quantit quivalente dUQA : elles ne viennent donc pas augmenter le plafond dmissions autoris pour les pays de lAnnexe B. La MOC est de ce fait parfois dcrite comme un jeu somme nulle , expression qui est trop souvent mal comprise. Il ne sagit pas pour lun des tats impliqus (par exemple ltat hte) de perdre ce que lautre gagne (ltat investisseur), puisque les deux tats sont a priori gagnants lchange : cette expression traduit en revanche le fait que lintgrit
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Autres

Suisse

Japon

Sude

50

Royaume-Uni

Luxembourg

Allemagne

tats-Unis

Danemark

Pays-Bas

Finlande

Belgique

Espagne

Autriche

Italie

131

environnementale du mcanisme est assure par construction. De ce fait, la dmonstration du caractre additionnel de projets ne comporte pas denjeu environnemental comme cela est le cas dans le MDP, mais est un enjeu purement conomique : il est de lintrt bien compris du pays hte, qui convertit ses UQA en URE, de sassurer que les projets sont additionnels et ne bnficient pas dun effet daubaine.
8. Attribution de crdits dans le cadre du mcanisme de mise en uvre conjointe entre deux pays de lAnnexe B
1. Financement des rductions de GES 2. Les missions vites crent un surplus dUQA

3. Les UQA sont converties en URE et remises aux investisseurs

Objectif Kyoto

missions relles

missions relles

Objectif Kyoto

Pays de lAnnexe B Source : Mission Climat de la Caisse des dpts.

Pays de lAnnexe B

Le mcanisme a t mis en place de faon oprationnelle fin 2005, aprs lentre en vigueur du protocole de Kyoto. Si les tats impliqus dans un projet de MOC peuvent mesurer limpact dun projet sur leurs inventaires dmissions(7), ils peuvent dterminer de faon bilatrale la quantit dURE quils souhaitent transfrer, dans le cadre de la MOC dite voie 1. Les projets peuvent galement dans tous les cas passer par la voie 2 : la quantit dURE transfre est alors contrle par le Comit de supervision de la mise en uvre conjointe, qui utilise les services dauditeurs accrdits pour sassurer du caractre additionnel des projets et vrifier les rductions dmissions. Quatre ans plus tard, plus de 200 projets sont en cours de dveloppement, projets qui prsentent un potentiel de rductions dmissions denviron 330 MtCO2 dici 2012. Ces projets sont essentiellement situs en Russie, en Ukraine et en Europe de lEst. Les premiers projets merger a priori ceux pour lesquels le cot de rduction des missions est le plus
(7) Ils doivent pour cela en particulier avoir soumis la CCNUCC leur dernier inventaire national dmissions de gaz effet de serre.

132

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faible ont t avant tout des projets de rduction des missions de mthane dans le secteur nergtique (rduction des missions fugitives des pipelines de gaz naturel, des missions de mthane dans les mines de charbon, captage et utilisation nergtique de biogaz de dcharge), puis des projets dincinration des gaz effet de serre industriels (HFC, N2O). Comme pour le MDP, on voit galement apparatre des projets de production dnergies renouvelables ou defficacit nergtique. 2.4. La mise en uvre conjointe en Europe : les projets domestiques La mise en place de projets de MOC en Europe revt un caractre particulier du fait des interactions avec lEU ETS. Pour ne pas dtriorer lefficacit conomique des deux instruments pris sparment, il faut en effet sassurer quune mme rduction dmissions ne peut donner lieu la fois la dlivrance dune URE et la revente dun EUA. Afin dviter ce double compte, les installations couvertes par lEU ETS ne peuvent lobjet dun projet de MOC, moins quune quantit dEUA quivalente aux ERU dlivres ne soit annule ; la mme rgle sapplique en cas de rduction indirecte des missions sur une installation couverte par lEU ETS par un projet de MOC, ce qui est par exemple le cas des projets de production dlectricit renouvelable. Cette interaction a rduit de faon drastique en Europe le nombre de projets ligibles la MOC, notamment dans le secteur de lnergie, dj largement couvert par lEU ETS. Par ailleurs, laccueil de projets de MOC nest pas rduit aux pays de lex-bloc sovitique dont les nouveaux tats membres europens qui ont tous, lexception de la Slovnie, mis en place les procdures pour accueillir des projets MOC sur leur territoire. Trois pays dEurope occidentale ont galement mis en place de telles procdures : lEspagne, lAllemagne et la France. Aprs 2012, la gnralisation et lharmonisation au niveau europen des projets domestiques est une possibilit ouverte par le paquet climat-nergie, dans larticle 24bis de la directive EU ETS.
3. Projets domestiques en cours de dveloppement en France
En tonnes

Efficacit nergtique Chaleur renouvelable Substitution de combustible Production de froid Transport HFC N2O Total

Nombre de projets 3 6 1 1 1 1 2 15

Rductions dmissions attendues sur 2008-2012 600 000 1 400 000 80 000 16 000 46 500 1 000 000 > 2 000 000 > 5 000 000

Source : Mission Climat de la Caisse des dpts.


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133

En France, le systme des projets domestiques , sappuyant sur larchitecture institutionnelle de la MOC voie 1, a t mis en place fin 2007. Il a permis lmergence dune quinzaine de projets, avec un potentiel de rduction dmissions de plus de 5 millions de tonnes sur 2008-2012. ct des projets de rduction de N2O et de HFC, on voit apparatre des projets forte assise territoriale. Cest par exemple le cas du projet mis en uvre par la Communaut urbaine de Lille, qui consiste alimenter les bus de transport urbain avec du biogaz issu du retraitement des dchets : la solution conomiquement rationnelle, en labsence de valorisation des rductions dmissions, aurait t de faire rouler les bus au gaz naturel et dutiliser le biogaz pour produire de llectricit. ce jour seul un projet a reu lagrment des pouvoirs publics franais. En Allemagne, la mise en place dun cadre rglementaire pour la MOC a galement permis de faire merger des projets domestiques rducteurs dmissions. Parmi ces projets, les plus remarquables sont les quatre projets dits programmatiques , qui sloignent de la logique projet par projet , et permettent de crditer des programmes de rductions dmissions mis en uvre par une autorit publique ou prive. titre dillustration, lagence de lnergie de Rhnanie du Nord-Westphalie a mis en place dans ce cadre un programme defficacit nergtique dans la petite industrie et les btiments : la politique rgionale de lagence est donc en partie finance par les marchs du carbone. 2.5. Les autres systmes de projets Hormis les mcanismes de projet du protocole de Kyoto, dautres mcanismes spcifiques ont t mis en place ou sont en cours dlaboration, en gnral en complment dun systme de cap-and-trade volontaire ou rglement : aux tats-Unis (Chicago Climate Exchange, Regional Greenhouse Gas Initiative, projet de loi Waxman-Markey, etc.), au Canada, en Australie, et au Japon, systmes qui acceptent ou accepteront en gnral galement les crdits internationaux du protocole de Kyoto. La Nouvelle-Zlande a par ailleurs dvelopp, bien en amont de la mise en place de son systme de cap-and-trade, un systme de projets domestiques sappuyant sur la MOC. Dans le cas des tats-Unis, les mcanismes de projet sont toujours prsents dans les systmes rgionaux ou les propositions de cap-and-trade fdrales. Les pratiques visant rduire les missions agricoles en particulier la gestion des djections animales ou augmenter la squestration de CO2 dans les sols agricoles et les forts sont presque toujours ligibles, de mme que la capture et lutilisation nergtique des missions fugitives de mthane. 2.6. Enseignements et voies damlioration Quatre enseignements principaux peuvent tre retenus du retour dexprience sur les mcanismes de projet du protocole de Kyoto. 134
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Premirement, en prsence dun signal-prix exogne crdible, les acteurs conomiques non directement soumis des contraintes sur leurs missions de gaz effet de serre peuvent rduire leurs missions. Dans le cas des mcanismes de projet du protocole de Kyoto, ce signal-prix crdible a t fourni par lEU ETS. Les mcanismes de projet permettent donc de complter un systme de cap-and-trade ou une taxe carbone, qui ne peuvent en rgle gnrale pas tre appliqus ds le dpart tous les acteurs conomiques pour des questions dacceptabilit politique, des raisons techniques ou encore du fait du manque dinformation de lautorit publique. Sur certains secteurs, la mise en place de mcanismes de projets permet ainsi lautorit publique dtendre progressivement la contrainte, en lui fournissant des informations sur les mthodes de mesure et les cots dabattement. Par exemple, les missions de N2O qui bnficient en Europe de la MOC seront intgres lETS partir de 2013. linverse, un certain nombre de sources dmissions pourront difficilement tre soumises des quotas ou une taxe court terme pour des raisons techniques : cest par exemple le cas des missions de mthane dans le secteur nergtique ou les dchets, pour lequel les missions sont impossibles mesurer et difficiles modliser, mais pour lequel les rductions dmissions gnres sont extrmement faciles mesurer ; cest galement le cas aujourdhui de larges pans des missions du secteur agro-forestier. Dans ce cas, les mcanismes de projet permettent ds aujourdhui de diffuser un signal-prix. Le troisime enseignement est que le systme parfait de projets nexiste pas : il faut donc accepter de travailler avec des outils imparfaits, et les amliorer progressivement. Dans le cas du MDP existait au dpart un risque dinciter produire des gaz industriels dans le seul but de gnrer des crdits (Wara et Victor, 2008). Ce dfaut de jeunesse a depuis t corrig. Par ailleurs, la dmonstration du caractre additionnel comporte ncessairement une part de subjectivit. La seule faon rigoureuse de prouver le caractre additionnel dun projet consiste en effet ne pas lui octroyer de crdits, et constater que le projet ne voit pas le jour : ce nest pas de cette faon que les missions seront rduites ! Enfin, les mcanismes de projet amliorent lefficacit globale des systmes de contrainte mis en place, en contribuant la convergence vers un prix unique. Les prix observs sur le systme dchange entre tats du protocole de Kyoto se rapprochent ainsi aujourdhui de ceux des URCE et donc des EUA. La presque totalit des systmes de cap-and-trade en cours dlaboration dans le monde reconnaissent aujourdhui les crdits Kyoto, ce qui laisse augurer dune convergence progressive du prix du carbone au niveau mondial. Une telle convergence sobservera du reste vraisemblablement sur les marchs utilisant des mcanismes de projet, mme hors du systme Kyoto : il suffit quun mme projet rducteur dmissions puisse tre reconnu dans deux marchs diffrents pour que les acteurs conomiques fassent les arbitrages pertinents.
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Dans loptique des futurs accords sur le climat, trois voies damlioration peuvent tre traces : la premire est de simplifier et rendre comprhensible par le plus grand nombre dacteurs conomiques les rgles des mcanismes, en particulier sur les secteurs pour lesquels ces outils constituent aujourdhui le seul outil. Lintroduction de scnarios de rfrence et de mthodes de dmonstration du caractre additionnel standardiss par exemple avec des facteurs dmission de rfrence ou des listes de technologie positives ou ngatives pourrait tre utile ; la deuxime est de favoriser laccs des pays les moins avancs aux mcanismes de projet, soit via un mcanisme financier ou dappui institutionnel ddi, soit en dirigeant de faon prfrentielle la demande sur les projets mis en uvre dans les PMA. Ces deux premires voies sont en partie suivies par lUnion europenne, qui souhaite restreindre la demande en crdits manant de lEU ETS par des critres qualitatifs sur les projets et sur les pays htes ; la troisime voie et certainement la plus essentielle est de sintresser la MOC et plus largement aux systmes de projet sous contrainte globale. Les discussions internationales tournent en effet aujourdhui trs largement autour des voies damlioration du MDP. Cest une erreur stratgique. Lobjectif des ngociations est en effet dencourager le plus grand nombre de pays accepter des engagements quantifis de rductions dmissions : ds lors, limportance du MDP ira dcroissant dans le temps, et celle de la MOC ou des mcanismes assimils croissant. La mise en place dun systme de MOC suffisamment incitatif pourrait contribuer faire adhrer les pays mergents au futur accord international.

3. Les autres mcanismes financiers des accords climatiques


Larticle 11 de la Convention cadre prvoit un mcanisme financier permettant de transfrer des ressources depuis les pays riches vers les pays en dveloppement. Linstrument retenu en 1996 pour oprer ces transferts a t le Fonds pour lenvironnement mondial (FEM) qui est commun dautres conventions internationales (sur la biodiversit, la dsertification et les polluants organiques persistants)(8). Ses actions portent la fois sur le financement de lattnuation (promotion de technologies moins intensives en nergie, des nergies renouvelables, de modes de transport plus durables et de leurs dveloppements commerciaux) et de ladaptation au changement climatique. Cet instrument financier a drain des ressources marginales par rapport aux instruments de march en ce qui concerne la rduction des missions (de lordre de 200 millions de dollars). Il pourrait jouer un rle un peu moins symbolique dans le cadre de ladaptation au changement climatique. Nous nous concentrons donc ici sur le seul volet adaptation.
(8) Pour plus de dtails sur ces mcanismes, voir Drouet (2009).

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3.1. Les fonds grs par le FEM : la limite des contributions volontaires Le FEM assure ce jour la gestion de trois fonds destins financer des mesures dadaptation aux changements climatiques : le Fonds spcial de priorit stratgique pour ladaptation (PSA), le Fonds spcial pour les changements climatiques (FSCC) et le Fonds pour les pays les moins avancs (FPMA). La somme de leurs ressources ne slve qu prs de 300 millions de dollars, somme drisoire face lestimation des besoins que les organismes internationaux estiment plusieurs dizaines de milliards de dollars par an. Le graphique 9 dtaille leurs sources de financement et value les ressources quils taient parvenus mobiliser fin 2008. Lobjectif de ces trois fonds nest pas de financer la totalit des cots de ladaptation puisque dautres canaux de financement existent comme les agences bilatrales de dveloppement et le secteur priv. Toutefois, ce sont actuellement les seuls fonds internationaux oprationnels car le seul mcanisme financier prvu par les accords climatiques existants disposant de ressources affectes, le Fonds dadaptation, peine se mettre en place pour des raisons de dsaccords persistants sur son mode de gouvernance.
9. Les transferts financiers au titre de ladaptation au changement climatique
Nom du fonds Fonds de priorit stratgique pour ladaptation Sigle PSA Montant actuel/estim 50 millions de dollars Contributions Fonds propres du FEM

FEM

Fonds spcial pour le changement FSCC climatique

94 millions de dollars dont 78 pour ladaptation

Contributions volontaires

Fonds pour les pays FPMA les moins avancs

131 millions de dollars

Contributions volontaires

Secrtariat Fonds dadaptation Gestion des ressources financires Banque mondiale FA

Prlvement de 2 % 80-300 millions CER de dollars/an sur 2008-2012 des crdits gnrs par les projets MDP 100 5 000 millions + contibutions de dollars/an sur 2013-2030 volontaires

Source : Drouet (2009).


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10. Les marchs du carbone 2008 en chiffres


a. Transactions en volume
March carbone des pays de l'Annexe B MOC 18 20

En millions de tonnes

MDP, march secondaire 1 072

Protocole de Kyoto 1 499

MDP, march primaire 389 Nouvelles Galles du Sud, Australie 31 RGGI 65 March europen de quotas de CO 2 (EU ETS) 3 093 Marchs volontaires 54 Chicago Climate Exchange 69

b. Transactions en valeur En millions deuros


MDP, march secondaire 17 868 MOC 200 MDP, march primaire 4 433 Nouvelles Galles du Sud, Australie 124 Chicago Climate Exchange 210

March carbone des pays de l'Annexe B 143

Protocole de Kyoto 22 645


March europen de quotas de CO2 (EU ETS) 62 499

RGGI 167

Marchs volontaires 270

Source : Delbosc et de Perthuis (2009) partir de Capoor et Ambrosi (2009).

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3.2. Le Fonds dadaptation : une ressource affecte Cr en 2001 par les accords de Marrakech (COP-7) dans le cadre du protocole de Kyoto, le Fonds dadaptation dispose de ressources affectes : 2 % des crdits mis au titre du MDP lui sont obligatoirement attribus. Le montant de ces ressources est donc directement tributaire de lvolution du prix international du carbone et de lavenir du MDP dans les futurs accords climatiques. Le secrtariat de la CCNUCC estime que ces flux pourraient atteindre plusieurs milliards de dollars par an dans les scnarios les plus optimistes (voir graphique 9). Lexistence de ces ressources affectes en fait un vritable enjeu de ngociation, freinant en retour sa mise en uvre. Le Fonds dadaptation a pour but daider les pays en dveloppement les plus vulnrables faire face aux effets adverses du changement climatique. Il permettra de financer des programmes et des projets concrets dadaptation au changement climatique. Le secrtariat du Fonds est assur par le FEM et la gestion des ressources financires a t confie la Banque mondiale, sur une base intrimaire qui sera rexamine tous les trois ans. Aucun projet navait encore t prsent ce fonds au printemps 2009 en raison des difficults saccorder sur le mode de gouvernance. 3.3. Enseignements et voies damlioration Latrophie des instruments financiers mis en place par les accords climatiques existants contraste avec lampleur des transferts que ne manque pas de provoquer la tarification du carbone lchelle internationale. Cette inadquation affaiblit considrablement lemprise relle des accords climatiques sur la vie conomique et le comportement des acteurs. Trois voies damlioration peuvent ainsi tre esquisses partir de ce constat pour les futurs accords climatiques. Il est en premier lieu utile de poser les limites des instruments reposant sur des contributions volontaires qui permettent, dans le meilleur des cas, dexprimenter des pilotes petite chelle mais jamais datteindre une masse significative lchelle des besoins de financement que requiert laction face au changement climatique. Compte tenu de la situation des finances publiques des pays riches, il est par ailleurs illusoire de compter sur une gnrosit accrue des gouvernements. Deuximement, les transferts financiers provoqus par la tarification du carbone lchelle internationale sont sans commune mesure avec ceux oprs partir des instruments financiers classiques du type fonds. titre dexemple, alors que lensemble des fonds lancs depuis 2001 nont pas mobilis des ressources suprieures 500 millions de dollars vers les pays en dveloppement (attnuation comprise) le MDP devrait mobiliser des financements de lordre de 20 milliards de dollars dici 2012 et la Banque mondiale estime plus de 85 milliards de dollars les transferts au titre des changes de crdits carbone pour la seule anne 2008. Il convient donc que
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les futurs accords climatiques accordent une importance bien plus grande aux transferts conomiques et financiers rsultant de la tarification du carbone lchelle internationale. Cest ce que de Perthuis appelle dans son ouvrage la gestion de la rente carbone (9). Enfin, parmi les transferts financiers rsultant de la tarification du carbone, il faut porter une attention particulire aux possibilits offertes par la mise aux enchres des permis dmission. Cette mise aux enchres facilite llimination dincitations indsirables (principalement la subvention aux investissements forte intensit en carbone quand des permis sont dlivrs gratuitement aux nouveaux entrants) mais elle permet surtout aux gouvernements de capter une part de la rente carbone en crant ainsi une nouvelle ressource publique. En Europe, le passage aux enchres durant la troisime phase devrait ainsi gnrer une ressource publique additionnelle de lordre de 30 60 milliards deuros par an suivant les scnarios. Une condition majeure dobtention daccords climatiques plus ambitieux est donc de construire une architecture financire bien plus sophistique avec une instance rgulatrice internationale qui dispose des comptences et des moyens dorganiser grande chelle les transferts conomiques et financiers requis par laction face au changement climatique. Une telle instance pourrait trs difficilement tre cre ex nihilo. Le bon sens conduirait probablement ladosser au FMI.

Conclusion
Les instruments conomiques dploys dans le cadre des accords climatiques sont encore bien loigns du monde idal dans lequel lensemble des acteurs paieraient un prix unique pour rejeter leurs gaz effet de serre dans latmosphre. Face cette situation, il est tentant dimaginer une reconstruction radicale, et si possible simplificatrice, des accords climatiques internationaux en faisant table rase des instruments existants. Lapproche plus pragmatique retenue dans ce complment conduit identifier les voies de progrs possibles partir du perfectionnement de lexistant. Son diagnostic dresse un bilan qui est loin dtre ngligeable, dautant plus quun certain nombre de dfauts de jeunesse des nouveaux instruments de march ont dj t corrigs. Concernant les dispositifs de cap-and-trade, autant le passif du march international des units Kyoto changes par les tats est sans appel, autant le systme europen dchange des quotas a dj corrig plusieurs de ses dfauts initiaux : allongement des priodes couvertes, possibilit de transfrer les quotas non utiliss dune priode sur lautre, largissement du march et diminution de sa volatilit. Le prochain test grandeur nature sera
(9) de Perthuis (2009), voir le chapitre V qui profite la rente carbone ? .

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le passage dune allocation majoritaire gratuite une allocation majoritaire payante via des enchres qui vont drainer de nouvelles ressources vers les gouvernements. La perspective dlargir ce march dautres tats prenant des engagements de rgulation de leurs sources dmissions domestiques est encourage par les dveloppements en cours aux tats-Unis. Le lancement des mcanismes de projets a t entach par le poids exorbitant des crdits issus de grands projets industriels bnficiant manifestement deffets daubaine, par la complexit et les cots de transaction du dispositif, et par limpossibilit de trouver des critres simples et indiscutables permettant de distinguer les projets additionnels de ceux qui ne le sont pas. Avec le resserrement des rgles concernant les gaz industriels et llargissement du portefeuille de projets dans le domaine nergtique, une partie des dfauts de jeunesse ont dj t corrigs. Un nombre croissant de projets est enfin lanc, au titre de la mise en uvre conjointe, dans des pays sous contrainte ce qui montre que les mcanismes de projet ne sont pas en eux-mmes des incitations aux gouvernements ne pas prendre dengagements. Il reste cependant beaucoup de progrs effectuer pour que les mcanismes de projet puissent donner tout leur potentiel l o les mcanismes de cap-and-trade sont inadapts : lagriculture et la fort. Dans ces secteurs trs atomiss, lapproche programmatique fonctionnant par agrgation de projets est prometteuse. Mais elle est difficile mettre en uvre car elle implique de trouver des intermdiaires intgres et pose la question du bnficiaire de lincitation du prix du carbone. Lindigence des moyens affects ladaptation aux changements climatiques et plus gnralement linexistence dun instrument puissant organisant la gestion des flux financiers requis pour agir face au changement climatique semble en dfinitive constituer le point de faiblesse principal des dispositifs mis en place dans le sillage du protocole de Kyoto. Cest peuttre l que se situe lenjeu le plus crucial pour la crdibilit des futurs accords climatiques : mettre en place une vritable architecture financire avec un pilote disposant, au cur du dispositif, de puissants moyens dintervention et dun soutien politique clair permettrait dorganiser des transferts de ressources supplmentaires vers les pays en dveloppement en change dengagements de leur part mettre sous contrainte leurs sources dmissions domestiques.

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Complment 1C

Prospective technico-conomique et politiques climatiques : que peut encore nous apprendre la modlisation numrique ?
Renaud Crassous-Doerfler(*)
Chaire ParisTech Modlisation Prospective, AgroParisTech/CIRED et CEDD

Le dfi technique et conomique que reprsente la rduction drastique des missions mondiales de gaz effet de serre en quelques dcennies a suscit depuis trente ans une demande croissante dvaluation quantitative des politiques et mesures possibles pour y parvenir. Depuis la fin des annes soixante-dix, une vritable industrie de modlisation technicoconomique sest dveloppe dans les champs de lnergie et du climat, sappuyant sur plusieurs dizaines de modles nergtiques de long terme et gnrant au final des centaines de trajectoires nergtiques mondiales ou rgionales(1). Aujourdhui, les quelques dizaines dquipes de modlisateurs luvre dans le monde continuent de produire, avec un raffinement croissant, des valuations chiffres des potentiels et des cots de rduction pour diffrentes trajectoires de rduction, selon diffrentes stratgies daction. Paradoxalement, cette profusion de rsultats quantitatifs na permis de tirer quun petit nombre de conclusions robustes pour la dcision. Le contenu du quatrime rapport du GIEC publi en 2007 en est symptomatique : dune part les incertitudes sur les rsultats quantifis restent encore extr(*) Ce texte a aussi bnfici des commentaires fructueux de Philippe Quirion, Olivier Sassi et Adrien Vogt-Schlib, chercheurs au CIRED. (1) On pourra sen faire une ide concrte en consultant la base de scnarios entretenue par le NIES pour le compte du GIEC, contenant prcisment 1 001 scnarios au moment de la publication du 4e rapport dvaluation du GIEC (Disponible sur http://www-cger.nies.go.jp/scenario/ index.html).
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mement larges, probablement trop larges pour fournir nos dcideurs un clairage univoque sur les possibles stratgies de rduction des missions ; dautre part lanalyse de la mise en uvre concrte des politiques et mesures reste en gnral purement qualitative(2). En fait, force est de constater que jusqu ce jour linfluence de ces rsultats sur les ngociations internationales et les dcisions publiques est reste faible dans la plupart des pays : malgr des valuations de cots de stabilisation presque toutes cantonnes quelques points de pourcentage de PIB en 2030 ou 2050, la mise en place de politiques de rduction des missions est trs lente dans une majorit de pays. Devant ce dcalage, il nous faut rechercher quels sont les obstacles qui empchent un diagnostic conomique trs favorable aux politiques climatiques (Stern, 2007) dtre converti en dcisions politiques ambitieuses. Notre principal argument est que les modles numriques existants et leur utilisation actuelle sont en partie inadapts pour rpondre aux proccupations des dcideurs. Pour tayer ce diagnostic, nous rappelons quels sont les principaux apports des modles numriques technico-conomiques utiliss dans la littrature sur les politiques climatiques, puis nous dtaillons les principaux dfis qui doivent tre relevs par les modlisateurs pour fertiliser la dcision de manire plus efficace, tant entendu que la modlisation ne peut prtendre rsoudre toutes les incertitudes face auxquelles les dcisions doivent tre prises. Nous nous cantonnons ici aux approches cots-efficacit, cest--dire la modlisation des stratgies de rduction des missions pour un objectif climatique donn nous nabordons donc pas lvaluation conomique des dommages climatiques ni la dtermination du bon niveau de stabilisation, qui requiert une analyse cots-bnfices sous incertitude.

1. Chiffres, incertitudes et discours


Pour un objectif climatique donn, les clairages attendus des modles technico-conomiques concernent quatre questions principales : Quels sont les itinraires technologiques possibles (ou optimaux) permettant datteindre lobjectif ? Quel doit tre le profil temporel des efforts (notamment de la valeur du carbone) ? Quelles sont les politiques et mesures dployer, en tenant compte des spcificits sectorielles, pour se placer sur la trajectoire technologique dsire en temps voulu ? Quel sera le bilan macroconomique de ces politiques et mesures ?

(2) Cf. le Rsum pour dcideurs du quatrime rapport dvaluation du groupe III du GIEC, dans lequel la discussion sur les difficults relles de bifurquer vers une trajectoire peu intense en gaz effet de serre reste purement discursive (22 et 23, par exemple).

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Avant daborder chacune de ces questions, il faut reprciser les contours de ce que lon peut demander aux modles numriques. Le but premier dun modle numrique tant de produire des nombres a priori inaccessibles au calcul mental, il est logique den attendre dabord des informations quantitatives. Mais la multiplicit des modles et les incertitudes de paramtrage peuvent gnrer tant de variabilit dans les rsultats quil nest jamais possible de faire confiance une seule simulation pour disposer dune valuation robuste. Cest seulement en embrassant un grand nombre de rsultats que lon peut tenter de traiter les questions ci-dessus, en se contentant gnralement de rsultats formuls en intervalles dincertitude(3). En revanche, lapport des modles va plus loin que la pure production de chiffres, de barres dincertitude et de trajectoires. Premirement, le chiffre sert largument, et largument qualitatif est souvent le rsultat principal qui est retenu, mme lorsquil nest pas vraiment robuste(4). Deuximement, le modle a un rle plus indirect dans la production scientifique dans la mesure o il force son concepteur/utilisateur penser les systmes nergtiques et conomiques dans leur ensemble, en dtectant les effets de systme non intuitifs (effets rebonds, rtroactions macroconomiques, effets dviction sur les investissements, interactions entre instruments de politique publique, effet sur les termes de lchange, etc.). Revenons aux questions ci-dessus. Cest un exercice prilleux de prtendre rsumer comment la masse de rsultats et darticles produits grce aux dizaines de modles existants permet de rpondre prcisment ces grandes questions : le travail de synthse ralis au sein du GIEC en est la meilleure preuve. En sappuyant sur ce travail trs largement reconnu, complt par notre propre exprience plus subjective de la modlisation et des exercices internationaux de comparaison de modles, nous tentons de rappeler les rponses apportes par les modles ces quatre questions, la fois en termes de rsultats robustes, dincertitudes et darguments qualitatifs.

(3) Il faut dailleurs prciser que la plupart du temps, ces intervalles dincertitude ne dcoulent pas dune tude de sensibilit exhaustive en soi, mais seulement dune synthse des rsultats publis dans la littrature avec des modles disparates, ce qui nexclut pas quil puisse y avoir un biais dans lchantillon, par exemple cause de lutilisation gnralise de tel ou tel scnario de rfrence. (4) Ce passage des chiffres largument qualitatif se fait parfois au dtriment de la rigueur, en oubliant que les modalits prcises de production du chiffre sont au moins aussi importantes que la valeur elle-mme pour permettre une interprtation juste et rigoureuse. Mais la discussion de la robustesse ou de la rigueur des arguments ncessite souvent un discours scientifique complexe qui est gnralement inaudible dans le champ du politique. Si lon reprend lchelle dincertitude adopte par le GIEC dans son dernier rapport, une valuation robuste est celle qui fait lobjet dun fort consensus et est taye par un grand nombre dexpriences scientifiques.
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1.1. Les trajectoires technologiques Laccumulation des tudes sectorielles et technologiques dans tous les secteurs et laccroissement des capacits numriques ont permis de produire des trajectoires de long terme de plus en plus prcises en termes de sentiers techniques. Dans la masse de scnarios produits depuis quinze ans, il y a trop de variabilit pour dgager des fondamentaux robustes car les squences de dploiements technologiques envisages peuvent varier trs significativement dun scnario lautre. Il en ressort en revanche des intervalles dincertitude sur la contribution relative de chaque technologie au panier nergtique futur (par exemple : les nergies renouvelables peuvent assurer jusqu 35 % de lnergie primaire en 2030 pour moins de 50$/tCO2 ) (cf. GIEC, 2007, WG III, SPM, 10, p. 13), mais nous ne dvelopperons pas plus ici ce niveau de dtail. Le rsultat principal est un argument beaucoup plus gnral mais trs fort (et qui semble avoir bien percol dans la sphre politique) : La plage des niveaux de stabilisation valus(5) pourrait tre atteinte en dployant tant un ventail de technologies qui existent dj sur le march, que celles dont on attend la commercialisation dans les dcennies venir (GIEC, 2007, WGIII, Rsum pour les dcideurs, p. 18, 19). Ce qui ressort des tudes les plus rcentes ou en cours est sensiblement diffrent, du fait que le temps joue contre nous et que le diagnostic sur le changement climatique sest aggrav du ct des climatologues. Par consquent, les scnarios plus rcents se focalisent pour la plupart sur des objectifs aujourdhui trs ambitieux, comme par exemple lobjectif europen de limitation du rchauffement + 2 C, avec une stabilisation autour de 450 ppm CO2-eq (tous gaz). Dans ces scnarios, il apparat que les projections de dploiements technologiques sont beaucoup moins varies. Pour parvenir rsoudre lquation des besoins nergtiques en rduisant suffisamment les missions et en tenant compte des limitations spcifiques chaque type de technologie, il apparat incontournable, au niveau mondial, de combiner : une politique transversale de sobrit maximale ; un dveloppement exponentiel des nergies renouvelables ; un soutien du nuclaire ; une gnralisation des dispositifs de capture et squestration du carbone(6). Bien sr, lchelon national ou rgional, une plus grande varit de combinaisons est possible mme pour atteindre un objectif ambitieux, mais au niveau mondial, il nexiste pas ou trs peu de scnarios faisant limpasse sur lun des quatre piliers suscits(7).
(5) Cette plage comprend des scnarios de stabilisation allant de 445 1130 ppm CO2-eq. (6) Ce constat se retrouve par exemple dans lanalyse critique dun numro spcial de Climate Policy donnant un chantillon rcent de rsultats de modles reconnus (Hourcade et Crassous, 2008). (7) On trouve quand mme dans les rsultats de certaines quipes europennes des scnarios de stabilisation tout renouvelable sans nuclaire, mais cette exception est susceptible dtre biaise politiquement et fait lobjet de srieuses critiques dinfaisabilit.

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Globalement, il apparat donc trs clairement que les scnarios les plus ambitieux ne sont envisageables quavec un dploiement maximal et temps des technologies matures ou en voie de maturation de la rnovation thermique des btiments grande chelle jusqu la squestration du carbone(8). Ce trait risque de se renforcer encore avec lexamen, pour le 5e rapport dvaluation du GIEC, des scnarios permettant de stabiliser le forage radiatif 2,6 W/m2. Pour parvenir calculer un tel scnario, il faut supposer que les options technologiques sont pousses encore plus loin et plus vite, voire que lon sera rapidement capable de pomper du CO2 dans latmosphre grande chelle avec des centrales biomasse avec squestration. Apprcier la faisabilit technique dun tel scnario est un jugement de valeur accessible seulement aux experts de chaque secteur, alors mme que les modlisateurs reconnaissent gnralement que ces scnarios sont hroques en termes de dploiement technologique. Il est donc trs clair que lassertion du rapport du GIEC concernant la faisabilit des trajectoires de stabilisation que nous avons rappele ci-dessus devra tre clairement conditionne au regard des hypothses hroques qui sous-tendent les nouveaux scnarios les plus bas, tout en rappelant quune hypothse hroque nest jamais une incertitude qui tombe du ciel, mais dpend bien des dcisions collectives prises tout au long de la trajectoire (R&D, incitations, coopration internationale, etc.). 1.2. Le profil temporel des efforts La discussion sur le profil temporel des efforts a t trs vive dans les annes quatre-vingt-dix, notamment entre les partisans de laction prcoce et ceux du report de laction. Cest un dbat complexe car il peut mlanger la question du niveau de laction (quel niveau de stabilisation ?)(9) et celle du tempo de laction (quand rduire les missions pour rester en de dun niveau de stabilisation donn ?). Pour un objectif de stabilisation fix, les facteurs jouant en faveur dune action prcoce sont : lincertitude sur les conditions conomiques futures (croissance, innovation, nergies fossiles, etc.) combine avec linertie des systmes techniques, qui poussent agir plus et plus tt pour pouvoir conserver la possibilit de faire face tous les futurs possibles ;
(8) Il faut noter que nous sommes dj dans limpossibilit de raliser une stabilisation 450 ppm CO2-eq sans un dpassement temporaire de cette concentration (overshoot). Les rsultats rcents de lEnergy Modelling Forum le dmontrent tous (EMF-22, transition scenarios). (9) La premire question nest pas directement aborde dans ce complment, comme nous lavons indiqu dans lintroduction. Prcisons simplement que ce dbat a t jusqu trs rcemment domin par les controverses sur la valorisation des dommages ou le choix du bon taux dactualisation, malgr le fait que ces controverses soient de second ordre pour la dcision par rapport certaines incertitudes, comme celle qui entoure la forme de la courbe des dommages lexistence de seuils de rupture dans cette courbe impliquant un profil defforts beaucoup moins sensible au choix du taux dactualisation. La modlisation a jou un rle important dans ces dbats, mais en gnral avec de petits modles numriques permettant dappuyer les arguments des uns et des autres, sous une forme trs agrge et parfois plus heuristique que raliste.
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la possibilit dinduire le changement technique par le biais des instruments incitatifs et/ou des efforts directs de R&D, ce qui contredit la vision plus ancienne dun progrs technique autonome quil vaut mieux attendre en reportant laction ; lexistence de fentres dopportunit lors de phases de renouvellement ou de construction importantes dinfrastructures et de capital longue dure de vie, comme cest le cas par exemple dans les pays mergents ; les co-bnfices de laction prcoce sur la diminution des tensions nergtiques mondiales, quil est ncessaire danticiper plusieurs dcennies lavance. Au contraire, un report ou un talement temporel de laction est dfendu pour viter le surcot du renouvellement anticip du capital ou plus gnralement le surcot dune transition nergtique trop rapide. Dans tous ces dbats, ce sont plutt des modles trs compacts qui ont t utiliss, plus pour leur rle argumentaire que pour les rsultats prcis quils fournissent. Pour obtenir des rsultats plus prcis sur un profil quantitatif des efforts, ce sont les modles plus dtaills, jugs plus ralistes, qui sont mobiliss. Tous ces modles comportent comme indicateur deffort principal la valeur du carbone, suppose reprsenter lensemble des politiques et mesures impliquant une rduction dmissions dont le cot reste infrieur ou gal cette valeur. Autrement dit il est important de ne pas interprter la valeur du carbone qui sort dun modle comme un signalprix unique sur lensemble des agents mais comme un ensemble dinstruments adapts chaque secteur et cohrents avec cette valeur. Depuis une dizaine dannes, une partie significative des modles reprsente un second levier deffort : les dpenses dinvestissements en R&D pour les nouvelles technologies sobres en carbone ou en nergie (capture et stockage du CO2, nergies renouvelables, vhicules lectriques, hydrogne, conomies dnergie, etc.). Si les deux variables de commande valeur du carbone et dpenses de R&D sont reprsentes indpendantes dans les modles, la littrature raffirme systmatiquement leur complmentarit : le succs des efforts de R&D dpend largement de la profitabilit espre des innovations, qui dpend elle-mme de la valeur future du carbone. Si lon regarde les sorties de modles concernant la valeur du carbone, il nen sort aucune trajectoire robuste lincertitude, comme le montre le graphique 1 ralis partir dun chantillon de huit modles (Edenhofer et al., 2006). Mme la forme du profil nest pas robuste : si une part importante des modles existant produit un profil de type exponentiel, on trouve aussi des profils quasiment affines ou mme concaves. Les modles ne permettant pas de dterminer un bon profil pour un objectif donn, il est en revanche intressant dexpliquer quelles hypothses ou quels mcanismes sont responsables dune modification substantielle du profil de la valeur du carbone. Nous avons ainsi soulign, lors du travail de la commission Quinet autour de la valeur tutlaire du carbone, que lexistence dinerties im150
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portantes et dune visibilit rduite sur les futurs prix des nergies et sur la future valeur du carbone pouvait justifier un profil concave avec une croissance plus forte du signal au dbut de la trajectoire (CAS, 2008).

1. Illustration de lincertitude sur la trajectoire de valeur du carbone pour une stabilisation 450 ppm CO2
En $1995/tC 800 700 600 500 400 300 200 100 0 2000 2020 2040 2060 2080 2100 DNE21+ MIND FEEM-RICE-FAST GET-LFL FEEM-RICE-SLOW ENTICE-BR AIM/Dynamic-Global MESSAGE
1 005 1 569

Note : Voir aussi la figure TS.9 (p. 40) du rsum technique du 4e rapport dvaluation du GIEC (WG III). Source : Cf. The Energy Journal (2006), n spcial.

Dans un registre plus qualitatif, les simulations dmontrent de manire robuste : quun signal prix croissant sur les missions de GES est indispensable pour stabiliser la concentration des GES (autrement dit le signal de la hausse des tensions sur les marchs nergtiques ne pourrait suffire stabiliser dans aucun scnario de rfrence, contrairement aux scnarios SRES les moins metteurs) ; quil est toujours plus intressant dassocier simultanment un signalprix croissant sur les missions et des dpenses de R&D cibles sur les technologies sobres en carbone et/ou en nergie. Finalement, les possibilits dutilisation des sorties actuelles des modles en termes de valeur du carbone peuvent sembler dcevantes cause de leur variabilit, alors mme quelles sont laboutissement defforts de moPOLITIQUE CLIMATIQUE : UNE NOUVELLE ARCHITECTURE INTERNATIONALE

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dlisation considrables. Lune des raisons est quune fois lobjectif climatique fix, le profil de valeur du carbone est un rsultat qui dpend encore de trop nombreuses hypothses (sur la croissance future, lvolution des techniques, sur les marchs de ressources fossiles, sur la qualit des signaux conomiques, etc.) pour tre robuste. En revanche, une des pistes pour permettre une meilleure valorisation de la richesse des modles qui se cache derrire ce seul profil de valeur du carbone, serait dexprimer les rsultats en utilisant de nombreux tests de sensibilit sur les paramtres ou les spcifications dun modle, de manire formuler une conclusion du type : avec tel profil du carbone, 95 % des scnarios respectent lobjectif de stabilisation dsir . 1.3. Les politiques et mesures dployer Une partie de la question du choix des instruments de politique publique a t traite hors modle numrique, par exemple avec les travaux analytiques sur le choix dune rgulation par les prix ou par les quantits, dans le sillage de larticle fondateur de Weizmann (1974). En fait, la plupart des modles numriques dont nous traitons ici sont manchots pour dcrire le dtail des politiques et mesures dployer dans chaque secteur, car la valeur du carbone y est suppose encapsuler un ensemble de politiques et mesures cohrentes mais non dtailles, mis part les dpenses de R&D agrges parfois reprsentes(10). Nanmoins un certain nombre de questions peuvent quand mme tre explores, du choix du mode dallocation des quotas la mise en place de mcanismes dajustement aux frontires, comme nous le mentionnons plus bas. Auparavant, pour comprendre lcart qui subsiste entre la reprsentation des modles et les questions dcisionnelles, il nous faut rappeler les notions de potentiel conomique et potentiel de march. Un potentiel conomique de rduction des missions dcrit lensemble des options technologiques rentables en dessous dune valeur du carbone donne, qui se raliseraient sur un march parfait, avec des agents clairvoyants et sans cots de transaction(11). Le potentiel de march qui correspond la mme valeur du carbone ne correspond quaux options qui seraient choisies sur les marchs actuels, avec de nombreuses barrires au dploiement des technologies et des pratiques peu mettrices (comportements, normes sociales, institutions, problmes de principal-agent, fiscalits prexistantes, etc.). Les modles

(10) Cette question des politiques et mesures prcises constitue un des carts visible entre la modlisation et la dcision, qui devient gnant aujourdhui car le temps de la dcision politique a rapidement rattrap le rythme plus lent de la recherche. De ce fait larsenal de modlisation prvu pour tudier les trajectoires de long terme, avec une reprsentation assez symbolique de la politique climatique, se trouve face une demande dexpertise qui concerne soudain la mise en uvre concrte et dtaille des politiques et mesures, relativement court terme. (11) Cf. Box SPM-3 (GIEC, 2007, WGIII, SPM).

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ne donnent en gnral que les potentiels conomiques de rduction car ils dcrivent un monde parfait dans lequel les barrires sont mal reprsentes(12). Or ce sont bien ces mcanismes quil faut particulirement prendre en compte lorsque lon souhaite dcliner les politiques climatiques secteur par secteur, sachant quil existe un grand nombre dobstacles ce quune taxe uniforme sur les carburants fossiles fasse seule le travail ; on sait que la nature de loutil peut changer le rsultat mme pour une valeur du carbone sous-jacente identique(13). Dans ce cas, il faut donc plutt se tourner vers des tudes sectorielles plus prcises, qui peuvent sattaquer aux spcificits de chaque secteur pour dfinir les paquets de mesures les plus adapts compte tenu des politiques dj en place, des contraintes dacceptabilit sociale, du cot administratif de la mise en uvre, etc. LAgence internationale de lnergie fait, par exemple, un effort continu dans ce domaine pour diffrents secteurs (accords sectoriels pour lindustrie, clairage, appareils lectroniques domestiques, etc.). Mis part cette question pineuse des barrires, la modlisation quantitative apporte des rponses fournies sur les potentiels de rduction et les technologies adaptes dans chaque secteur (cf. graphique 2). Les chiffres obtenus sont parfois entours dune grande incertitude, en particulier quand la reprsentation du rel dans les modles agrgs reste encore trs insatisfaisante (par exemple, les mcanismes qui sous-tendent la dforestation, relativement bien connus, mais difficiles reprsenter lchelle globale) ou quand les missions elles-mmes restent difficiles calculer (par exemple, dans les secteurs des dchets ou de lagriculture).

(12) Les tudes actuelles du potentiel conomique, de type bottom-up ou top-down, sont toutefois limites en ce sens quelles ne tiennent pas compte de tous les choix possibles de modes de vie, ni de toutes les externalits, comme la pollution locale de lair. Elles ne reprsentent que partiellement des rgions, pays, secteurs, gaz et obstacles (GIEC, 2007, WGIII, SPM, Box SPM 2). En fait, pour tre plus prcis, les modles sont mi-chemin entre potentiels conomiques et potentiels de march, car ils dcrivent des marchs parfaits avec information parfaite mais le calibrage des paramtres des comportements des agents conomiques (lasticits par ec.) est ralis sur la ralit imparfaite, captant une partie des barrires sans les expliciter. Une exception notable est le modle CIMS de lquipe de Mark Jaccard, dont linnovation principale est dtayer le calibrage du modle sur des enqutes comportementales pousses. (13) Cf. leffet du bonus-malus lachat dune automobile vs les taxes sur les carburants ou le problme locataire/propritaire dans le ciblage des aides la rnovation de lhabitat.
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2. Potentiel conomique de rduction par secteurs pour diffrents prix du carbone en 2030, tous scnarios confondus
7 6 5 4 3 2 1 0
< 2 0 5 0 100 2 0 5 0 100 2 0 5 0 100 2 0 5 0 100 2 0 5 0 100 2 0 5 0 100 2 0 5 0 100 < < < < < < < < < < < < < < < < < < < <

GtCO2-eq/an

Non-OCDE/EIT co. en transition (EIT) OCDE Total Monde

nergie Transports Rsidentiel Industrie tertiaire

Agriculture

Fort

Dchets

Source : GIEC, 2007, WGIII, figure SPM-6.

Enfin, le sujet des fuites de carbone en cas dasymtrie internationale sur les politiques climatiques mrite un point particulier, car il fait lobjet de dbats trs intenses mais peu de modles globaux peuvent le renseigner de manire robuste. En effet, la majorit des modles utiliss dans le champ des politiques climatiques qui reprsentent le commerce international utilisent, dune part, une spcification gnrique pour les marchs internationaux, dite dArmington (1969), qui ne restitue pas les dynamiques spcifiques aux grands secteurs industriels comme lindustrie du ciment, de laluminium ou la sidrurgie et, dautre part, des rgles de bouclage sur la balance des capitaux qui sont irralistes moyen terme (en gnral, balance constante ou convergeant rapidement vers zro). Il faut donc prendre garde que le traitement de cette question des fuites de carbone nest srieux qu condition de concevoir et dutiliser des modles plus adapts chaque secteur (Demailly et Quirion, 2006 et Ponssard et Walker, 2008). 1.4. Le bilan macroconomique Du fait de leur rle trs politique dans les dbats sur laction face au changement climatique, les rsultats macroconomiques sont les plus connus. Le rapport Stern les a diffuss au grand public, reprenant les conclusions du GIEC sur les cots de rduction des missions. Ces conclusions rapportent que la stabilisation de la concentration des GES aux niveaux les 154
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plus rigoureux coterait moins de 3 % du PIB mondial en 2030 et moins de 5 % en 2050, soit 0,1 % par an de moins en taux de croissance moyen. Dit autrement, cela correspond un retard de lordre dun deux ans de croissance en 2050 avec les hypothses de croissance les plus courantes. Le mme rapport mentionne que les cots macroconomiques rgionaux peuvent tre trs diffrents, mais sans plus de dtail, car cette information est assez rare dans la littrature.
Cot macroconomique estim de la rduction des gaz effet de serre (hors gain des dommages vits)
a. lhorizon 2030(b)(c)

Niveau de stabilisation (en ppm CO2-eq) 590-710 535-590 445-535

Perte de PIB (mdiane)(d) (en %) 0,2 0,6

Intervalle de perte Rduction du taux de de PIB(d)(e) croissance annuel moyen du PIB(d) (en %) (en points de %) 0,6-1,2 < 0,06 0,2-2,5 < 0,1 <3 < 0,12

b. lhorizon 2050(a)

Niveau de stabilisation(b) (en ppm CO2-eq) 590-710 535-590 445-535

Perte de PIB (mdiane)(b) (en %) 0,5 1,3 Non disponible

Rduction du taux de croissance annuel moyen du PIB(b)(d) (en points de %) 1 2 < 0,05 faiblement ngatif 4 < 0,1 < 5,5 < 0,12

Intervalle de perte de PIB(b)(c) (en %)

Notes : (a) Pour un niveau de stabilisation donn. La rduction du PIB se poursuit dans la plupart des modles aprs 2030 ; (b) Rsultats dtudes utilisant des scnarios de rfrence diffrents ; (c) Les tudes varient quant la priode o lobjectif de stabilisation est atteint, gnralement en 2100 ou aprs ; (d) PIB mondial (taux de change) ; (e) La mdiane et les 10e et 90e centiles des donnes. Source : GIEC.

Si cette valuation semble robuste car elle est confirme par la quasitotalit des modles, il faut mentionner ici que deux aspects importants du problme restent largement inexplors, sauf avec quelques outils encore jugs exprimentaux dans la littrature : il sagit, dune part, de la reprsentation des mcanismes de transition et, dautre part, des potentiels de la croissance verte . Les mcanismes de transition sont absents des valuations quantitatives dans la mesure o presque tous les modles sont des modles dquilibre de long terme, dont le moteur de croissance est calqu sur celui du modle rcursif de Solow ou du modle intertemporel de Ramsey. Ds lors, la discussion des diffrents chemins de traverse (au sens de Hicks) qui permettraient de passer dune croissance fonde sur lusage de ressources fosPOLITIQUE CLIMATIQUE : UNE NOUVELLE ARCHITECTURE INTERNATIONALE

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siles relativement bon march une croissance dcouple de lusage de ces ressources nest pas envisage. En gnral la seule traverse permise dans ces modles est un chemin de plein-emploi, ce qui nglige doffice le souci bien lgitime de limpact des politiques climatique sur lemploi. Au contraire, un enjeu important est dexaminer quels peuvent tre les diffrents itinraires pour passer dun rgime permanent lautre chemin de plein emploi, chemin de prix fixes, chemin de salaires fixes, situations intermdiaires pour ensuite tenter dorienter la trajectoire vers la traverse la plus souhaitable, par des politiques daccompagnement sur lemploi, les prix, la fiscalit, etc. Les modles existants sont aussi inadapts lexamen du potentiel de croissance que pourrait reprsenter une vague dinnovations vertes. Cette question renvoie ce que lon nomme l hypothse Porter selon laquelle les rgulations environnementales sont susceptibles de dclencher des innovations dont le bnfice dpassera largement le seul respect de la contrainte. Pour lexaminer, il faudrait repenser les modles partir dune conception schumptrienne de la croissance, pense comme succession de vagues de cration destructrice. notre connaissance, le seul modle prsent dans le paysage qui tente daborder la question est E3MG (Barker et al., 2006), modle macroconomtrique qui gnre des gains nets de croissance lorsquil est forc par des politiques climatiques(14). Enfin, il y a encore deux questions conjointes sous-jacentes au bilan macroconomique des politiques climatiques qui sont partiellement abordes dans la littrature : ltude des diffrentes possibilits de recyclage des revenus dune taxe carbone ou des permis vendus aux enchres et les impacts distributifs des politiques. La question du recyclage a t trs explore dans les annes quatre-vingt-dix (cf. Oladosu et Rose, 2007, pour une revue de littrature sur ce point), notamment sous limpulsion des dbats sur le double dividende(15). Pour traiter compltement le sujet, les modles doivent prendre en compte lhtrognit des mnages au sein des pays reprsents et reprsenter finement la fiscalit prexistante et le march du travail, des caractristiques assez rares dans le paysage actuel des outils. La littrature rvle peu dtudes spcifiquement centres sur ltude des effets distributifs de la politique climatique, car seuls quelques outils ont t conus spcifiquement pour traiter le sujet. L encore, la ncessit trs actuelle de cette question devrait inciter la communaut scientifique faire voluer les modles pour y intgrer plus systmatiquement, lchelle nationale, la dimension distributive(16).
(14) Techniquement, ces gains sexpliquent dans le modle par un effet keynsien du surinvestissement ncessaire pour effectuer la transition vers une conomie sobre en carbone. Mais cela permet aux auteurs du modle de lancer la discussion sur leffet de croissance verte que pourraient avoir les politiques climatiques. (15) Cf. Rfrences conomiques, n 4, CEDD, 2009. (16) Cette problmatique a commenc susciter de nouveaux travaux (Garnaut, 2008, ch. 16, Burtraw et al., 2008 et Ghersi et al., 2009).

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2. Quand la dcision rattrape la modlisation : avis de recherches urgentes !


Notre diagnostic gnral est donc que les modles fournissent un matriel abondant sur la dfinition des politiques climatiques, mais quils prsentent globalement deux dfauts importants : une mauvaise exploitation chronique des outils existants pour renseigner la dcision dans lincertain. Par exemple, il importe deffectuer des tirs de sensibilit systmatiques et de produire des rsultats en termes de stratgies de couverture contre les risques climatiques ( adoptons telle stratgie pour tre sr 90 % de rester en dessous de tel niveau dmissions ) et non plus en termes de trajectoires multiples dont lincertitude est seulement examine ex post ( les modles nous disent que pour tel objectif de stabilisation, le prix du carbone est quelque part entre 2 89 /tCO2 ) ; un cart persistant entre les hypothses des modles avec les complexits conomiques du monde rel. Parmi ces carts, les plus importants nous semblent concerner : les hypothses dquilibre de long terme, tant sur la croissance qui est toujours suppose trs rgulire (or les perspectives nergtiques du XXIe sicle ont peu de chances de ressembler un long fleuve tranquille) que sur les flux de capitaux, supposs revenir lquilibre moyen terme (la dette des tats ntant jamais modlise) ; les hypothses de pleine utilisation des facteurs, qui empchent dexplorer les questions dajustement et demploi ; la mauvaise reprsentation des comportements qui dirigent les consommations finales (barrires, anticipations, normes sociales). Nous sommes persuads que la complexit des impacts transversaux de toute politique climatique ambitieuse sur lconomie fait que lon ne peut gure se passer de la modlisation pour tenter de les valuer ex ante. Une phase de quinze ans daccumulation progressive dtudes et de rsultats quantifis a t accompagne, sur le plan politique, presque uniquement par la ngociation des grands accords internationaux. Ces dernires annes, lagenda politique vient de rattraper trs rapidement les experts modlisateurs, en se mobilisant sur les politiques et mesures domestiques mettre en uvre sans attendre. Par consquent, de nombreux modles conus pour tudier les trajectoires de long terme se retrouvent donc, face aux questions complexes de la mise en uvre court et moyen terme, inadapts. Il faut maintenant souhaiter une petite rvolution dans le paysage de la modlisation pour saisir les enjeux de daide la dcision que nous avons dtaills au fil de ce complment.

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Rfrences bibliographiques
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Complment 1D

Horizons du post-2012 et mcanismes de la concertation internationale


Blandine Barreau
Centre danalyse stratgique, Dpartement de la recherche, des technologies et du dveloppement durable

La Confrence de Copenhague porte un double enjeu : en dcembre 2009, il sagira non seulement de donner suite aux engagements pris par les partenaires du Protocole de Kyoto mais aussi dlargir la lutte contre le changement climatique lchelle mondiale en obtenant la participation des deux premiers pollueurs mondiaux adopter des objectifs dattnuation de leurs missions de gaz effet de serre (GES)(1). Le comportement de passager clandestin de la Chine et des tatsUnis au cours de la premire priode du Protocole illustre la difficult dorchestrer la prservation dun bien public mondial. La ngociation savre dautant plus difficile quil nexiste pas dquivalent aux solutions technologiques peu coteuses qui ont endigu la dtrioration de la couche dozone suite lAccord de Montral (1987). Alors que le scnario le plus pessimiste du dernier rapport du Groupe dexperts intergouvernemental sur lvolution du climat (GIEC)(2) se confirme, la concertation doit dpasser la disparit des situations nationales en termes de niveau de dveloppement et dexposition au bouleversement climatique.
(1) Le Sommet de Copenhague sera la fois la quinzime confrence des parties (COP-15) de la Convention cadre des Nations unies sur le changement climatique (CCNUCC) et la cinquime rencontre des partenaires du Protocole de Kyoto (MOP-5). (2) Voir les conclusions de la confrence Global Risks, Challenges and Decisions, des 10-12 mars 2009 dfinissant le cadre scientifique lintention des ngociateurs, disponible sur
http://climatecongress.ku.dk/newsroom/congress_key_messages/

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Lhistorique de la coopration rvle une avance au coup par coup, orchestre par lONU et le G8. Afin dacclrer lentente, la nouvelle rpartition des efforts entre les partenaires pourrait retenir une typologie varie dobjectifs dattnuation, un objectif mondial de long terme et des engagements nationaux 2020 pour les pays de lAnnexe B(3) et les tatsUnis, renvoyant la formalisation dun trait sur les questions irrsolues lanne suivante. Une nouvelle tape sest ouverte dans les ngociations dont lEurope et les tats-Unis briguent dsormais le leadership. Tous deux sollicitent une plus grande transparence des initiatives des pays en dveloppement (PED) et une relle implication des pays mergents. Laccord post2012 pourrait donc assigner des cibles absolues de rduction dmissions de GES aux pays dvelopps, dcliner des objectifs contraignants adapts aux politiques nergtiques et climatiques des pays mergents (une cible dintensit nergtique(4) pourrait ainsi tre propose la Chine) et suggrer aux pays en dveloppement dendosser des engagements sur le mode volontaire. La mise en uvre dun march carbone mondial na cependant pas disparu des dbats. Elle induit une rnovation des mcanismes de flexibilit issus du Protocole(5), moins que de nouveaux systmes daccrditation arrims sur des initiatives dattnuation(6) ou de prservation forestire(7) ne fassent office de connexion entre pays en dveloppement et pays industrialiss. Lquit de la concurrence entre les industries assujetties ou non de coteux efforts de dcarbonisation est galement en jeu : elle induit un recours ventuel des accords sectoriels internationaux et un ajustement aux frontires, instruments que le Secrtariat de lOrganisation mondiale du commerce a rcemment dsigns comme potentiellement compatibles avec les rgles du commerce international (OMC/PNUE, 2009).
(3) LAnnexe I de la CCNUCC engage les signataires, des conomies dveloppes et en transition vers une conomie de march , adopter des mesures nationales pour attnuer les changements climatiques. LAnnexe B du Protocole de Kyoto comprend des objectifs chiffrs de rduction des missions de GES pour une liste de signataires qui sont sensiblement les mmes qu lAnnexe I. Selon larticle 3 du Protocole : Les parties vises lAnnexe I font en sorte, individuellement ou conjointement, que leurs missions anthropiques agrges, exprimes en quivalent dioxyde de carbone, des GES indiqus lAnnexe A ne dpassent pas les quantits qui leur sont attribues, calcules en fonction de leurs engagements chiffrs en matire de limitation et de rduction des missions inscrits lAnnexe B et conformment aux dispositions du prsent article, en vue de rduire le total de leurs missions de ces gaz dau moins 5 % par rapport au niveau de 1990 au cours de la priode dengagement allant de 2008 2012. . LAnnexe I regroupe lAustralie, le Canada, lUnion europenne et ses membres, les tats-Unis, lIslande, le Japon, la Nouvelle-Zlande, la Suisse, la Turquie, la Bilorussie, la Fdration de Russie, lUkraine. LAnnexe B comprend les pays de lAnnexe I, sans la Bilorussie et la Turquie. Sy ajoutent la Croatie, le Liechtenstein, Monaco et la Slovnie. (4) Exprime en missions de GES par unit de PIB. (5) Mcanismes de dveloppement propre (MDP). (6) Nationally Appropriate Mitigation Actions (NAMAs). (7) Rduction des missions causes par le dboisement et la dgradation des forts dans les pays en dveloppement (REDD).

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Malgr loptimisme suscit par larrive de la nouvelle administration amricaine, lissue des ngociations reste incertaine : dans un contexte de rcession conomique mondiale et de dfiance entre le Nord et le Sud suite la dception des objectifs du millnaire, les pays en dveloppement ont adopt une stratgie de surenchre vis--vis des pays dvelopps en matire de contreparties technologiques et financires et defforts dattnuation. La rsolution des points durs de ngociation sera nanmoins dcisive pour dpasser les bases jetes par le Protocole de Kyoto. Quelques mois avant louverture officielle des ngociations, un retour sur ltablissement progressif des fondamentaux de la coopration et lanalyse des positions adoptes par les partenaires permettent de dcrire les enjeux du futur rgime de lutte contre le changement climatique.

1. De la convention cadre de Rio une vision de laprs 2012 : historique de la coopration climatique
1.1. Un processus de collaboration complexe Le dialogue international sorganise autour de la Convention cadre des Nations unies sur le changement climatique (CCNUCC), ouverte en 1992 lors du Sommet de la Terre de Rio de Janeiro et entre en vigueur en mars 1994. Quelque 189 pays sy engagent stabiliser les concentrations atmosphriques de gaz effet de serre un niveau qui vite toute perturbation dangereuse de lcosystme terrestre, et prvoir, prvenir ou attnuer les causes et effets nfastes du changement climatique, en publiant notamment des inventaires dmissions. Sous lgide de la Convention, le Protocole de Kyoto lie 172 tats un calendrier de rduction des missions de GES, et assigne aux 38 pays industrialiss de lAnnexe I de la CCNUCC des engagements chiffrs pour une rduction globale de 5,2 % des missions moyennes de CO2 sur la priode 2008-2012 par rapport aux niveaux de 1990. Toutefois, 121 pays, dont la Chine, premier metteur mondial de GES, chappent ces contraintes du fait de leur statut de pays en dveloppement, tout comme les tatsUnis, deuxime metteur mondial, qui ont sign le trait sans le ratifier. Adopt en dcembre 1997, le Protocole est entr en vigueur en fvrier 2005 lissue de la ratification de la Russie, avant que la premire rencontre des signataires (MOP-1) ne le rende applicable partir du 30 novembre 2005. En 2007, la treizime Confrence des Parties de la Convention et troisime Rencontre des partenaires du Protocole de Kyoto (COP-13/MOP-3)(8) a adopt une Feuille de route pour les discussions sur le rgime post-2012. La Confrence de Bali visait associer les pays en dveloppement et les tats-Unis aprs lexpiration de la premire priode dengagement du Pro(8) Confrence de Bali, 3-14 dcembre 2007.
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tocole en 2012. En pratique, elle a permis aux pays en dveloppement dinaugurer une stratgie de ngociation consistant conditionner leur participation lobtention dun accord quitable , cest--dire conforme leurs demandes en matire de rduction des missions des pays industrialiss, et de contreparties technologiques et financires. Contraints daccepter la Feuille de route, les tats-Unis ont nanmoins dmontr leur influence sur le droulement des ngociations(9). Le Sommet a prennis deux enceintes de concertations parallles lances par la Confrence de Montral (COP-11/MOP-1) en dcembre 2005 : le groupe des pays dvelopps astreints des obligations dattnuation (Ad Hoc Working Group On Further Commitments for Annex I Parties under the Kyoto Protocol AWG-KP) qui ne comprend ni la Chine ni les tatsUnis, et un groupe de dialogue informel issu de la confrence de Bali (Ad Hoc Working Group On Long-Term Cooperative Action under The Convention ou AWG-LCA) qui regroupe lensemble des signataires de la CCNUCC sans avoir vocation ouvrir les ngociations sur de nouveaux engagements, mais dispose de la capacit de se runir volont afin de prparer la dcision adopte fin 2009, et simpose donc en pratique comme le forum privilgi rassemblant pays en dveloppement, pays mergents, et pays dvelopps pour prparer laprs 2012. 1.2. La Feuille de route de Bali : une vision partage encore ingalement reprise dfaut dobjectifs concrets, le Plan daction de Bali fixe le calendrier et les quatre principaux enjeux des ngociations qui doivent aboutir en 2009 : la mise en place de mcanismes de marchs pour atteindre les objectifs de la CCNUCC ; le traitement de la technologie comme monnaie dchange : un groupe international dexperts doit lancer un programme de travail rpondant aux requtes des pays en dveloppement pour augmenter les transferts de technologies permettant dattnuer les missions de GES et de sadapter au changement climatique. Le Fonds pour lenvironnement mondial (FEM) doit tablir des programmes stratgiques daprs les demandes des pays ; la lutte contre la dforestation : alors que cet enjeu chappait au Protocole, la Feuille de route affirme la ncessit de financer les initiatives des pays forestiers et intgre cette question dans le champ des ngociations ; la mobilisation de moyens financiers innovants pour pallier le dficit de financement ncessaire la lutte et ladaptation au changement climatique. LONU (2008) estime les besoins non couverts plus de 200
(9) Une proposition du G77 visait transformer deux groupes de dialogue parallles en un seul processus de ngociation. Les tats-Unis sy opposant du fait de dissensions sur dautres enjeux de ngociation, cest finalement le compromis propos par lUnion europenne prvoyant de fusionner les deux enceintes en 2009 qui fut retenu.

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milliards de dollars dici 2030, dont plus de 76 milliards de dollars dans les pays non-Annexe B . Les mesures dadaptation reprsentent elles seules un supplment de 49 171 milliards de dollars en 2030 lchelle mondiale dont 28 67 milliards de dollars pour les pays non-Annexe B . Le Plan de Bali prvoit daugmenter les financements par un apport de 300 500 millions de dollars pour la priode 2009-2012 au Fonds dadaptation au changement climatique destin aux pays en dveloppement.

1. Le financement de ladaptation au changement climatique : une illustration de linertie de la coopration internationale


La Convention cadre des Nations unies sur le changement climatique (CCNUCC) engage les signataires mettre en uvre des mesures dadaptation aux changements climatiques, et aider les pays en dveloppement particulirement vulnrables. Cependant, jusqu la publication du dernier rapport du Groupe dexperts intergouvernemental sur lvolution du climat (GIEC), les ngociations se sont concentres sur les mesures dattnuation, renvoyant au second plan la question de ladaptation. Lvaluation des montants ddis ladaptation est malaise car les transferts correspondent en partie laide au dveloppement, mais il est avr que les financements actuels ne couvrent pas les besoins. Outre les contributions du secteur priv et des agences bilatrales de dveloppement, deux types dinstruments multilatraux existent. Le Fonds pour lenvironnement mondial (FEM) de la CCNUCC gre le Fonds spcial de priorit stratgique pour ladaptation (PSA), le Fonds spcial pour les changements climatiques (FSCC) et le Fonds pour les pays les moins avancs (FPMA). Tous trois ont t aliments volontairement, mais insuffisamment par les tats : le FEM ne destine actuellement que 4 % de ses projets ladaptation, soit 300 millions de dollars. En outre, le Fonds dadaptation tabli par le Protocole de Kyoto devrait dici la fin de lanne 2009 devenir le principal vhicule de financement de ladaptation : selon la CCNUCC, il disposerait de 80 300 millions de dollars par an entre 2008 et 2012, et de 100 millions 5 milliards de dollars par an pour la priode 2013-2030. Mais il dpend dun prlvement de 2 % sur les crdits carbone gnrs dans le cadre du MDP (mcanisme de dveloppement propre) et constitue ainsi un systme doublement critiquable. Dune part, contrairement aux prconisations de la CCNUCC, lattnuation est base sur un transfert Sud-Sud qui ponctionne des projets dattnuations dans les pays en dveloppement pour financer des mesures dadaptation dans les pays mergents (la Chine, le Brsil, lInde, le Mexique et la Russie sont les principaux bnficiaires du volet adaptation du FEM). Dautre part, la prennit de ses ressources est incertaine, car indirectement lie aux cours du march carbone europen. La Banque mondiale dispose de deux Fonds dinvestissement climatique (FIC). Le Fonds pour les technologies propres et le Fonds stratgique pour le climat (FSC) ont une approche projet . Le Programme pilote des FIC pour rsister aux changements climatiques (PPCR) est le plus grand fonds international ddi ladaptation (208 millions de dollars) mais na encore financ aucun projet.

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La vision partage de Bali repose sur les prvisions alarmantes des effets du changement climatique tablie par le Groupe dexperts intergouvernemental sur lvolution du climat, mais les objectifs mondiaux souhaits par lUnion europenne nont pas t acts lors du COP-13(10). Du fait du refus des tats-Unis, la rfrence aux travaux du GIEC a t rduite une note de bas de page dans le prambule du plan daction(11). Reste une raffirmation de la responsabilit commune mais diffrencie : les pays dvelopps doivent assumer des objectifs quantifis de limitation ou de rduction des missions, tandis que les pays en dveloppement sengagent mettre en uvre des actions dites appropries (Nationally Appropriate Mitigation Actions NAMAs) soutenues par des transferts technologiques et financiers transparents ( mesurables, communicables et vrifiables , prcision ajoute linitiative du G77 et de la Chine). 1.3. Les suites de la Feuille de route : lEurope, unique hritire de la dclaration de Bali ? Du ct de la concertation onusienne, le bilan de la Confrence de Poznan de dcembre 2008 est mitig : rticentes sengager pour laprs-2012 avant un changement dadministration amricaine susceptible de redfinir les termes de la coopration, les dlgations se sont bornes lancer le Comit du Fonds dadaptation prvu par le Protocole, malgr la multitude de sujets abords. 1.3.1. Le G8, une instance cl dans la lutte contre le changement climatique Au fil de son ouverture aux pays mergents, le club des pays responsables de la majeure partie des missions de GES a act au coup par coup les avances du dialogue onusien en dpit de lopposition amricaine. Ds 2005, le G8 de Gleneagles avait demand lAgence internationale de lnergie (AIE) de formuler des scnarios de lutte contre le changement climatique. Six mois avant la Feuille de route de Bali, le Sommet dHeiligendamm a reconnu la ncessit dune rduction substantielle des missions de GES sans cependant mentionner dobjectif chiffr de rduction mondiale. Il a fallu attendre le Sommet de Toyako (juillet 2008) pour voir adopt un engagement visant rduire de 50 % les missions mondiales dici 2050 : les conclusions proccupantes du quatrime rapport du GIEC permirent sans doute de dpasser les rticences amricaines. Les Chefs
(10) Il sagissait dune fourchette de rduction de 25 40 % des missions dici 2020 pour les pays dvelopps, dun pic des missions mondiales dans les dix-quinze prochaines annes et dune rduction des missions mondiales dau moins 50 % dici 2050. (11) Le renvoi concerne deux scnarios prvoyant : une rduction des missions de 10 30 % par rapport 1990 pour les pays industrialiss dici 2020, avec des efforts marginaux de la part des pays en dveloppement ; un effort plus ambitieux, recommande une rduction de 25 40 % dici 2020 des missions les pays dvelopps, et de 50 % pour le monde dici 2050.

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dtat endossrent les principes de la vision partage de Bali(12) et annoncrent un renforcement des transferts technologiques et financiers, par lapport dune aide publique annuelle de 10 milliards de dollars pour la R&D, et un nouveau Fonds stratgique pour le climat . Les pays mergents invits refusrent nanmoins de sengager sur un objectif mondial de long terme. LAfrique du Sud, le Brsil, la Chine, lInde et le Mexique avaient conditionn leur accord la fixation dun objectif de moyen terme de la part des pays dvelopps, laquelle sopposaient les tats-Unis. La timide prconisation de lengagement de toutes les grandes conomies dans des actions dattnuation significatives qui les lieront dans laccord international ngocier dici la fin de 2009 dans la dclaration finale ne tranche pas la question du changement de statut des pays mergents dispenss dengagements contraignants. 1.3.2. LUnion europenne sengage rsolument sur la voie trace Bali Aprs stre engag au printemps 2007(13) restreindre les missions communautaires de 20 % dici 2020 par rapport 1990, puis propos de porter cet objectif 30 % si dautres pays dvelopps sastreignaient des efforts de rduction comparables ( 30 % dici 2020 et 80 % dici 2050) et si les pays mergents contribuaient lentreprise dattnuation mondiale selon le principe de responsabilit commune mais diffrencie, le Conseil europen a dfinitivement endoss la Feuille de route en adoptant le troisime paquet nergie-climat en 2009. Malgr un contexte de rcession conomique mondiale, le compromis a vit lcueil de trop grandes exemptions demandes par les secteurs et les tats membres tributaires dun modle nergtique trs carbon, ou particulirement exposs au risque de fuite de carbone de par leur situation frontalire. LUnion europenne, qui a fait du changement climatique un cheval de bataille, a ainsi tabli le partage du fardeau communautaire selon limportance des missions nationales et la richesse conomique (PIB) des tats membres. Le paquet prvoit cependant un recours aux mcanismes compensatoires (financement dinitiatives dattnuation dans les pays en dveloppement) et amnage une marge de manoeuvre temporaire aux industries en concurrence(14), haute consommation nergtique et au secteur lectrique. Ce
(12) Voir le volet Environnement et changement climatique de la Dclaration des Chefs dtat et de gouvernement du G8 de Toyako, le 8 juillet 2008, disponible sur www.ambafrancech.org/spip.php?article945

(13) Extrait des conclusions du Conseil europen, des 8 et 9 mars 2007, disponible sur http:/ /www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/fr/ec/93141.pdf (14) Une mesure transitoire permet de leur allouer gratuitement des permis dmissions. Une autre mesure temporaire permet dattribuer gratuitement des permis dmission aux oprateurs exposs aux fuites de carbone qui investissent dans les technologies les plus rentables. Pour les secteurs industriels non exposs au risque de fuites de carbone, le taux denchres atteindre en 2020 est fix 70 %, et 100 % en 2027, sachant que le niveau initial en 2013 est fix 20 % ; les installations dans les secteurs dits exposs un risque significatif de fuites de carbone se verront allouer gratuitement lintgralit des quotas hauteur du benchmark de la meilleure technologie disponible.
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dernier, qui se voit assign une cible de rduction dmissions de 21 % pour 2020 (base 2005), le taux denchres sera au minimum de 30 % des quotas en 2013 pour tre progressivement port 100 % au plus tard en 2020.

2. Les attentes de Copenhague : vers un nouveau dialogue Nord-Sud ?


2.1. Six enjeux majeurs du Sommet de Copenhague Il sagit dabord dassurer une suite au Protocole de Kyoto au-del de 2012, afin de prenniser les systmes dchanges et les mcanismes compensatoires dits de dveloppement propre (MDP) et de mise en uvre conjointe (MOC)(15). Le troisime paquet nergie-climat europen est pour lheure le seul accord international contractualisant laprs 2012. Un deuxime enjeu consiste intgrer dans laccord la Chine et les tatsUnis, les deux premiers metteurs mondiaux de GES. La dtermination dun objectif mondial de long terme constitue un troisime enjeu. Les rticences des pays mergents exprimes Toyako refltent la volont de ne pas compromettre leur dveloppement conomique et de repousser lchance dobjectifs de rduction dmissions. La Chine et lInde rclament la fixation dun objectif 2020 pour les pays dvelopps comme pralable tout engagement sur un objectif de plus long terme lchelle mondiale. Dautre part, la dtermination de lanne du pic dmissions mondiales de GES est progressivement apparue comme un point central, car elle conditionne les efforts dattnuation des partenaires de laccord. Lengagement des pays dvelopps et des pays mergents dans des objectifs contraignants horizon 2020 est un quatrime enjeu. Lquit du partage du fardeau simpose dabord entre les pays dvelopps : le dbat sannonce difficile avec les tats-Unis, dont les objectifs sont pour le moment jugs peu ambitieux. La rpartition des efforts renvoie galement dos dos pays industrialiss et pays mergents, futurs ou actuels grands metteurs. La nature des engagements nationaux sera aborde de manire nouvelle Copenhague : les pays mergents pourraient acter un accord leur assignant des objectifs bass sur leurs propres stratgies nationales dattnuation bien plus aisment que des objectifs de rduction absolus. Le renouvellement de la typologie des engagements des parties pourrait ainsi amener la Chine accepter des objectifs dintensit carbone(16). Cette for(15) Le MDP permet une entreprise dun pays dvelopp de se voir attribuer des crdits dmission (unit de rduction dmission certifie UREC) en change dinvestissements permettant une rduction des missions de GES dans un pays en dveloppement. Le systme MOC permet une entreprise dun pays dvelopp de se voir attribuer des crdits dmission (unit de rduction dmission URE) sur la base dinvestissements dans un autre pays dvelopp. UREC et URE sont valables pour la priode 2008-2012 du Protocole de Kyoto. (16) Exprime en tonne CO2-eq par unit de PIB.

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mule rsoudrait le problme de lingale matrise des trajectoire dmissions des parties(17) qui complique la fixation dun objectif de rduction absolu. Cinquime enjeu, la conformit des mesures de lutte contre le changement climatique avec la rglementation OMC renvoie la protection de la proprit intellectuelle dans les transferts technologiques, et la rgulation des fuites de carbone (comptabilit des missions base sur le lieu de consommation des produits lorigine des missions propose par la Chine ou taxe carbone aux frontires). La refonte des mcanismes compensatoires Nord-Sud reprsente un sixime enjeu. Les crdits quils gnrent permettraient dinitier le raccordement des diffrents marchs carbone. dfaut dune rforme portant sur lvaluation des projets afin damliorer lapplication du principe daddition-nalit, les MDP pourraient tre remplacs par un mcanisme de transfert Nord-Sud sur le mode sectoriel. 2.2 Les positions des pays partenaires tmoignent des prmisses dun jeu coopratif(18) 2.2.1. Les propositions des pays dvelopps : la logique de la contrepartie Responsables historiques du phnomne de changement climatique, les pays industrialiss se doivent de raliser lessentiel de leffort dattnuation mais aussi daider les pays en dveloppement mener bien leurs propres entreprises de limitation dmissions et dadaptation aux bouleversements climatiques par des transferts technologiques et financier.
2.2.1.1. Vers un partage du fardeau tripartite ?

Les pays dvelopps demandent une plus grande implication des pays mergents : ils leurs proposent des objectifs dattnuation bass sur une mesure de la dviation des missions de GES par rapport une trajectoire Business As Usual (BAU)(19).
(17) La CCNUCCC nimposant pas de reporting rgulier, il nexiste pas ou peu de donnes fiables des inventaires dmissions des pays en dveloppement, dont pratiquement aucune aprs lanne 1994. (18) Le dtail des propositions cites est publi par la CCNUCC (cf. http://unfccc.int). Outre les propositions des pays, il existe des visions alternatives du rgime post-2012. LUniversit de Harvard dcrit quatre scnarios pour laprs 2012 : un rgime Kyoto bis reposant sur un march carbone mondial progressivement tendu par lattribution de quotas aux pays participants ; une taxe carbone universelle ; une harmonisation des normes sectorielles des missions de GES ; le raccordement des systmes Cap & Trade rgionaux ou nationaux existants partir dun objectif mondial de rduction des missions. Le World Business Council for Sustainable Development, organisme observateur de la CCNUCC sans arrimage national, imagine galement la mise en uvre progressive dun march carbone mondial intgrant graduellement les pays en dveloppement par lharmonisation des politiques nationales et des marchs dchange rgionaux, y compris celui des crdits issus du MDP, rforms en mode sectoriel (cf. Harvard Project on International Climate Agreements (2008) et WBCSD (2005). (19) Cf. http://glossary.eea.europa.eu/EEAGlossary/B/business-as-usual_scenario
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Les propositions europenne et amricaine sont relativement proches. La premire envisage un systme Cap & Trade mondial assis sur des objectifs nationaux de rductions dmissions dfinis selon un quadruple critre conomique (PIB per capita), dmographique (trajectoire dmographique nationale), dintensit nergtique, et historique selon le principe du pollueur-payeur (20) (trajectoire dmissions de 1990 2005). Les efforts dattnuation dpendraient donc des capacits conomiques dun pays, de sa contribution historique au changement climatique, de ses efforts dattnuation et du droit au dveloppement des partenaires en pleine croissance conomique. LUnion europenne propose une rduction collective des missions de GES de 30 % en 2020 par rapport 1990 pour les pays dvelopps, et un abattement de 15 30 % par rapport une trajectoire BAU pour les pays en dveloppement et pays mergents. Ces derniers seraient intgrs ds 2012 dans la transition nergtique mondiale, ce qui leur permettrait de recevoir des transferts technologiques et financiers, mais aussi des crdits carbone montisables sur les marchs carbone existants, accords selon la bonne tenue de leurs initiatives dattnuation(21). Dsireuse de moduler son engagement en fonction des compromis de la Chine, perue comme un concurrent conomique, Washington reconnat nanmoins(22) sa responsabilit en tant que premier metteur historique de GES et le droit au dveloppement des pays en dveloppement. La proposition amricaine du 4 avril suggre que laccord distingue trois catgories de pays et non plus seulement deux comme retenu dans le Protocole de Kyoto selon un critre objectif de dveloppement conomique qui pourrait tre le PIB. horizon 2020, les pays dvelopps seraient astreints des objectifs de rduction absolus encore imprcis, et les pays mergents devraient adopter des stratgies nationales dattnuation adosss des objectifs formuls en rfrence une trajectoire dmissions BAU. Enfin, les pays en dveloppement devraient adopter des initiatives dattnuation sans objectif contraignant. noter que les tats-Unis sappuient sur une trajectoire dmissions mondiales distincte de celle des travaux du GIEC reprise par la plupart des parties. Lapproche japonaise est une variante de la redfinition du partage du fardeau base sur loptimisation sectorielle des efforts de rduction dmissions et des transferts technologiques et financiers selon les potentiels et les cots des mesures dattnuation : des accords internationaux et des objectifs dattnuation pluriannuels seraient dfinis pour quatre secteurs clefs. Le nouveau Protocole regrouperait dans une Annexe B les pays acceptant des rductions quantifies dmissions dici 2013, et verraient les pays mergents dune future Annexe C, endosser des cibles nationales et sectorielles dintensit nergtique.
(20) Prise en compte des missions GES/PIB et de la trajectoire dmissions, correspondant aux efforts dj raliss et donc la possibilit de rduire les missions de GES. (21) Voir ce propos la proposition corenne galement soutenue par le Japon et les tatsUnis (cf. infra). (22) Cf. CAS (2009a).

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2.2.1.2. La difficile harmonisation des objectifs dattnuation

Le dsaccord transatlantique est flagrant sur les objectifs dattnuation : quand lUnion europenne et dix autres pays de lAnnexe I(23) annoncent quils augmenteront(24) leurs efforts de rductions dmission de moyen terme si la Confrence de Copenhague tenait ses promesses, les tats-Unis se contentent des objectifs prsents par le volet Cap & Trade des propositions de loi de la Chambre des Reprsentants du Congrs, soient une diminution de 6 7 % des missions en 2020 par rapport 1990, et une diminution de 80 % en milieu de sicle (anne de base 2005). Si le texte parlementaire tait adopt dans sa version actuelle, les mesures prvues en complment du dispositif Cap & Trade permettraient aux ngociateurs amricains de dvoiler des objectifs deux fois plus ambitieux Copenhague(25), mais si le Congrs ne formulait pas de lgislation avant dcembre 2009, les tats-Unis pourraient se borner soutenir la conclusion dun accord essentiellement juridique.
2.2.1.3. Des propositions parses sur les questions financires

Cest dans le domaine des transferts Nord-Sud que lengagement multilatral des tats-Unis pourrait connatre ses limites : ces derniers tiennent maintenir une approche essentiellement bilatrale ou rgionale, et refusent de crer de nouveaux mcanismes pour combler le dficit dtect Bali. Certes imprcise, la proposition du 4 avril reconnat cependant la ncessit daugmenter considrablement les transferts financiers Nord-Sud, mais aussi de mettre contribution le secteur priv. De mme, le Japon prvoit que le secteur productif finance la fois les transferts technologiques et les mesures dadaptation par lintermdiaire des recettes de la vente de quotas sectoriels dmission. Dautres pays envisagent de crer un nouveau fonds multilatral aliment par laide publique ou les gains des enchres des permis dmission (propositions europenne et norvgienne), dune taxe carbone mondiale de 2 dollars/t CO2-eq sur les missions (proposition suisse), ou de mettre contribution les pays mergents selon leur niveau de richesse conomique (PIB per capita dans la proposition australienne).
(23) Proposition du 29 septembre 2008 cosigne par lAustralie, la Bilorussie, le Canada, lIslande, le Japon, la Norvge, la Russie, lUkraine et la Suisse (24) Dans le cas australien : rduction de 25 % des missions de GES pour 2020 par rapport 2000 si la Confrence de Copenhague tenait ses promesses, contre un effort 5 15 % dans le cas contraire. (25) Lvaluation du World Resources Institute montre que la proposition de loi initialement prsente au vote de la Chambre des Reprsentants postulait une rduction des missions amricaines de GES de 15 % en 2020 par rapport 2005 et de 73 % en 2050 ralise grce au systme Cap & Trade . La prise en compte des mesures complmentaires prvues, notamment des dispositifs de prservation des ressources terrestres et forestires, permettrait nanmoins de raliser un effort dattnuation de 28 % en 2020 et de 75 % en 2050 ; tandis que le recours aux mcanismes compensatoires (offsets) domestiques et internationaux porterait lobjectif 33 % en 2020 et 81 % en 2050.Voir Larsen et Heilmayr (2009).
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2.2.2. Les propositions des pays en dveloppement : un quilibre en recomposition dcisif pour lissue des ngociations Lvolution considrable des positions de ngociation des pays en dveloppement depuis lentre en vigueur du Protocole de Kyoto tmoigne de la ncessit de rinventer un cadre de ngociation : le changement climatique a en effet remis en question lunit des bnficiaires dexemptions.

2. Le G77 : un collectif en volution


Plus grande coalition de pays en dveloppement au sein des Nations unies, le Groupe des 77 (G77) regroupe des pays aux intrts htrognes : de laccs aux technologies propres rclam par les pays mergents aux proccupations plus lmentaires des pays les moins avancs en matire de ressources nergtiques, la palette des positions de ngociation est large. Le Groupe sest donn pour mission de promouvoir les intrts conomiques de ses 133 membres dans les ngociations onusiennes. Ne le 15 juin 1964 de la Dclaration commune des soixante-dix-sept pays lors de la premire session de la Confrence de Nations unies sur le commerce et le dveloppement (CNUCED), le Groupe sest dot dune structure permanente internationale auprs des institutions de lONU, du FMI et de la Banque mondiale. Compte tenu de leur forte croissance depuis quelques annes, les intrts conomiques des pays mergents sloignent de plus en plus de ceux des pays en dveloppement, et le G77 correspond donc aujourdhui un rassemblement de parties qui voient dans le collectif un moyen de faire contrepoids aux pays dvelopps : ses membres ont certes formul une proposition conjointe auprs de la CCNUCC, mais ils sexpriment galement au sein dautres forums. Outre les communications nationales du Brsil, de lInde, de la Chine, le Groupe africain, les pays les moins avancs et nombre de regroupements rgionaux affichent ainsi dsormais leurs propres positions.

2.2.2.1. La reconsidration des exemptions accordes aux pays mergents fait dbat

Le statut drogatoire des pays mergents dans la CCNUCC, et en particulier celui de la Chine, devenue en 2007 le premier metteur mondial de GES, est de plus en plus critiqu. Les pays en dveloppement ont jusquici fait front commun pour dfendre leur drogation : le Groupe africain tient ainsi au respect dun parefeu entre les engagements des pays dvelopps et ceux des pays en dveloppement. Cependant, quelques uns demandent depuis peu une participation plus active des pays mergents la lutte contre le changement climatique. Certains, comme lAfrique du Sud, mettent en avant des engagements 172
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domestiques qui pourraient tre inscrits dans laccord post-2012. Le G77, qui refuse encore de distinguer les efforts assigns aux pays en dveloppement selon un critre de dveloppement conomique, indique ainsi dans une proposition co-signe par la Chine quil approuverait un partage du fardeau tenant compte des initiatives nationales dattnuation. Dautres vont plus loin en redfinissant les efforts sur le triple critre de contribution passe, actuelle et future la dgradation climatique comme le Mexique, et lAlliance des petits tats insulaires (APEI). Particulirement expose aux effets du changement climatique, lAPEI propose un seuil de dveloppement (PIB per capita), partir duquel tout pays devrait sastreindre des engagements contraignants selon sa responsabilit (missions cumules depuis 1990), sa capacit conomique (PIB per capita, PNB per capita), son potentiel dattnuation (efficacit nergtique) et son poids dmographique.
2.2.2.2. Les pays mergents restent encore peu sensibles la pression internationale

La Chine et lInde ne formulent pour le moment pas dengagements. Dans lattente du positionnement amricain, la Chine a avanc une contribution prudente et rcemment rappel que le droit au dveloppement justifiait une drogation(26). Son adhsion la proposition du G77 tmoigne dune volont dtre affili le plus longtemps possible au groupe bnficiant dexemptions. Pkin a cependant manifest sa volont de parvenir un accord Copenhague et de poursuivre ses efforts sur le plan domestique : elle pourrait endosser des objectifs dattnuation en termes dintensit carbone dj inscrits dans sa politique climatique nationale(27). La position de lInde, au sortir dune priode lectorale, reste peu lisible(28) : les signaux envoys par lambassadeur climat du Premier ministre indien en faveur dobjectifs de limitation des missions par rapport une trajectoire BAU, vont lencontre des propositions officiellement exprimes la CCNUCC, proches de celle du G77 et de la Chine sur la question de lattnuation (reconnaissance de la responsabilit historique des pays industrialiss dans le partage du fardeau : lInde met en avant la faiblesse de ses missions actuelles dix vingt fois moindres que celles des tats-Unis en termes dmissions par tte pour refuser tout objectif contraignant avant que les tats-Unis naccroissent fortement leurs efforts) comme de ladaptation (mise en uvre de nouvelles institutions assorties dvaluations de risques). Enfin, la Chine et lInde sont opposes une taxe aux frontires destine limiter les fuites de carbone (29).
(26) Cf. dclaration au Financial Times, 3 fvrier 2009, disponible sur http://www.fmprc.gov.cn/
ce/cebn/eng/zgxw/t535055.htm

(27) Cf. CAS (2009b). (28) Cf. CAS (2009c). (29) Mesure visant limiter les fuites de carbone dans lventualit de moindres efforts dattnuation des grands exportateurs mergents.
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Le Brsil et la Russie sont peu flexibles en matire dattnuation. Le premier est revenu sur des propositions favorables des engagements pour les pays en dveloppement et les pays mergents : sil accepte la fixation dun objectif mondial, il refuse toute cible dattnuation avant que les pays dvelopps naient act des efforts satisfaisants. Dautre part, il est malais dvaluer la crdibilit des objectifs de la Russie du fait des incertitudes qui planent sur son potentiel de rduction dmissions, de lampleur de la crise que son conomie traverse, et enfin de sa rserve de quotas de CO2 lissue de la premire priode du Protocole. Attendu aprs la signature dune proposition conjointe de dix membres de lAnnexe I en avril, lobjectif dattnuation annonc par le Prsident Medvedev a du(30) : la cible de 10 15 % envisage pour 2020 par rapport aux niveaux de 1990 pourrait en effet correspondre une augmentation par rapport aujourdhui, du fait de la chute des missions depuis 1990 en lien avec la situation conomique russe.
2.2.2.3. Un front commun persiste sur les objectifs absolus demands aux pays dvelopps

Les pays en dveloppement semblent rsolus faire monter les enchres sur les cibles dattnuation des pays dvelopps. Prcdemment aligns sur la proposition chinoise, la plupart proposaient une fourchette de rductions dmission de 25 40 % pour 2020 (anne de base 1990), avant que le Groupe africain ne rclame une rduction minimale de 40 % pour 2020, et de 80 % pour 2050. Les propositions des pays les moins avancs et des Philippines situent le plafond haut des ngociations : la premire suggre une rduction de 45 % en 2020 et de 85 % pour 2050, tandis que la seconde rclame un abattement de moiti des missions pour 2022, et de 70 % en 2017, dont seulement 10 % pourraient tre compenss par des mcanismes offsets. noter que lAnnexe B du Protocole assignait aux pays industrialiss des engagements de rductions de lordre de 5 % par rapport aux niveaux dmissions de 1990.
2.2.2.4. Un consensus moins net sur les transferts financiers et technologiques

Si les obligations des pays dvelopps en matire de soutien aux politiques dattnuation et dadaptation des pays en dveloppement perdurent, la monte en puissance des pays mergents roriente les transferts technologiques et financiers internationaux selon un nouvel axe Sud-Sud. La question financire fait lobjet dune surenchre comparable celle des objectifs dattnuation(31) : le G77 et la Chine prvoient de mettre exclusivement contribution les pays industrialiss hauteur de 0,5 1 % de leur PIB. Les montants proposs restent cependant htrognes : le Groupe
(30) Cf. dclaration du 18 juin 2009, disponible sur http://www.kremlin.ru/eng/speeches/2009/06/
18/1241_type82916_218210.shtml

(31) Cf. DGTPE (2009).

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africain rclame des transferts de 200 milliards de dollars dici 2020 pour soutenir les initiatives dattnuation (en comparaison, les pays les moins avancs postulent un transfert global de 2 milliards de dollars) et de 67 milliards de dollars annuels pour les mesures dadaptation. En outre, le Groupe demande que les pays qui ne respectent pas leurs engagements sexposent des pnalits. La dfinition de lorigine des fonds est galement problmatique : certains estiment que le principe de responsabilit historique dsigne les pays industrialiss comme des contributeurs exclusifs, mais la proposition mexicaine visant instaurer un nouveau fonds multilatral qui largirait la liste des donateurs est de plus en plus reprise. Le G77, la Chine, mais aussi les seize participants du Forum des conomies majeures(32) (FEM) de Paris en juin, puis ceux du G8-FEM de LAquila un mois plus tard soutiennent dsormais le green fund . Provisionn par des contributions nationales selon le double principe de la responsabilit commune mais diffrencie et des capacits financires, le fonds serait double titre universel, puisque tous les pays pourraient en bnficier hauteur de leurs besoins, et quil serait aliment par un financement dtermin librement par chaque donateur (aide publique, impt sur les systmes Cap & Trade ). La divergence dintrt est plus grande entre pays en dveloppement et pays mergents sur les questions technologiques : linflexion de la Chine, dsormais moins revendicative sur la protection des droits de proprit intellectuelle tmoigne dune prise de conscience sur son leadership technologique naissant. Le primtre des transferts fait galement dbat : nombre de pays exportateurs de ptrole militent pour que le terme d adaptation englobe non seulement les consquences directes du changement climatique, mais aussi celles de la transition nergtique mondiale (baisse de la demande dhydrocarbures).
2.2.2.5. LOPEP illustre les dissensions entre pays en dveloppement et pays mergents sur la question de dadaptation

La plupart des membres de lOrganisation des pays exportateurs de ptrole (OPEP) ont un statut de pays en dveloppement qui les dispense dengagement contraignant, et lOPEP a longtemps refus de sengager dans des rductions dmissions dautant plus coteuses que la baisse de la demande mondiale dnergies fossiles impacte ses revenus dexportation. LOrganisation sest donc illustre comme une adepte du tout ou rien conditionnant ladoption dengagements de rductions dmissions la conclusion dun accord sur le financement. En 2007, elle a nanmoins qualifi le changement climatique de dfi long terme et promis de financer la recherche technologique, essentiellement sur le dveloppement des techni(32) Initialement lancs par le Prsident Bush comme une enceinte concurrente de la CCNUCC, les Forums sur lnergie et le climat rassemblent les seize plus grands acteurs conomiques mondiaux.
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ques de capture et stockage du CO2 (CCS) afin de transformer les gisements puiss en dispositifs de stockage : lArabie saoudite propose ainsi de rmunrer les projets de dveloppement CCS avec des crdits montisables sur les marchs carbone et demande que des licences obligatoires ou des prix prfrentiels facilitent les transferts technologiques. Dpendant des revenus des nergies fossiles, les pays ptroliers sont ingaux en termes de niveau de dveloppement et de vulnrabilit aux consquences du changement climatique : les plus riches (Koweit, mirats arabes unis, Qatar, Arabie saoudite), qui annoncent vouloir affecter 150 millions de dollars chacun la recherche sur lnergie, rclament avant tout des transferts technologiques consquents afin de sadapter la transition nergtique mondiale, tandis que lAlgrie et lquateur demandent au contraire des transferts financiers. Les positions des membres de lOPEP restent peu flexibles : ils refusent de diffrencier les pays en dveloppement selon leur richesse conomique, rejettent des objectifs dattnuation sectoriels prviennent que toute pression pour ladoption dengagements ne ferait que retarder la conclusion dun accord mondial. Ces rticences ne sont cependant pas irrconciliables avec la conclusion dun accord, si le dialogue entre les parties savrait constructif. La proposition de Singapour du 23 avril 2009, qui envisage daider les pays raliser leur transition nergtique en leur accordant des soutiens sur la base des ingalits gographiques dont ils sont tributaires pourrait ainsi satisfaire les demandes des tats de lOPEP.

3. Avances et obstacles dans le processus de Copenhague (juillet 2009)(33)


3.1. Des lments dentente sur les modalits techniques de la mise en uvre de ladaptation Malgr les dsaccords sur la dfinition de la notion dadaptation et son extension aux cots de la transition nergtique, nombre de parties acceptent : linstallation de centre rgionaux pour ladaptation proposs par la Chine, le G77, le Brsil mais aussi lAustralie pour organiser la coopration mondiale ; la publication priodique de stratgies dadaptation nationales(34) afin de calibrer les transferts destins aux pays en dveloppement : lAustralie suggre une communication triennale ;

(33) Voir, en particulier, le compte rendu du Secrtariat du Groupe de travail ad hoc sur la coopration de long terme publi le 17 mars 2009 et la synthse des propositions publis le 19 mai 2009, disponible sur http://unfccc.int (34) National Adaptation Programme of Action NAPAs.

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le programme de travail de Nairobi sur les impacts, la vulnrabilit et ladaptation au changement climatique. Le programme arrive chance en dcembre 2010, ce qui suggre que la COP de Copenhague pourrait ne pas voir de rglement majeur sur la question de ladaptation. 3.2. La fixation dun objectif global fait toujours dbat Les propositions incorporent lobjectif de maintien de llvation de la temprature 2 C lchelle mondiale (seuil dirrversibilit issu des travaux du GIEC), objectif act par le G8-FEM de lAquila. Lors du dialogue informel, le principe dun objectif mondial pour 2050 avait t soutenu par les participants, qui avaient voqu la fixation dun second objectif mondial de long terme sur la convergence des cibles de rductions des missions per capita. Mais lestimation des missions cumules par tte fait encore lobjet de dsaccords, comme la dtermination de la date du pic des missions mondiales. Ces incertitudes servent dargument certains pays en dveloppement pour refuser tout objectif bas sur une trajectoire mondiale dmissions moyen terme. Les discussions se cristallisent cependant autour du scnario dit GIEC ARA 4, qui pour obtenir une concentration maximale de 450 ppm postule une rduction de 25 40 % des missions des pays dvelopps de 1990 2020 et un inflchissement substantiel des trajectoires dmissions des pays en dveloppement par rapport au scnario tendanciel. 3.3. Un partage du fardeau pragmatique simpose progressivement La strilit relative du dialogue sur ladoption dobjectifs absolus de rduction des missions de GES a peu a peu conduit envisager une approche sappuyant sur les stratgies nationales de lutte contre le changement climatique. Une proposition corenne suggre ainsi dharmoniser les mesures dattnuation appropries au plan national (NAMAs) des pays en dveloppement et les contreparties technologiques et financires des pays dvelopps contractualises par la Feuille de route de Bali. Un registre mondial servirait valuer les progrs raliss et calibrer les transferts en fonction des besoins. Cet instrument permettrait galement de rmunrer les stratgies nationales dattnuation hauteur de leurs rsultats en leur concdant des crdits NAMA qui pourraient soit gnrer eux mmes des revenus sur les marchs carbone, soit prendre la forme de bons pour des transferts technologiques et financiers, soit devenir un nouveau type de mcanismes compensatoires sectoriels. Dans la vision corenne, le financement sorganiserait ainsi, selon que les NAMAs puissent tre finances par le pays luimme, soit par un transfert Nord-Sud, soit par les recettes du march carbone. Malgr le consensus qui stablit peu peu sur la ncessit dun tel registre, un dsaccord subsiste sur les obligations assignes aux pays en
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dveloppement par le biais de ce nouvel instrument de suivi. Les pays dvelopps font des NAMAs la pierre angulaire du calendrier des mesures dattnuation mondiale et proposent que le registre soit renseign de manire obligatoire, rgulire et transparente (les politiques menes doivent tre mesurables, notifiables et vrifiables (35) par tous les pays, y compris les pays en dveloppement). Ils suggrent galement dinstaurer un outil dvaluation des NAMAs, qui permette de rmunrer les efforts accomplis par le biais de transferts technologiques ou par une procdure daccrditation. Cependant, les pays en dveloppement refusent encore dtre contraints adhrer un registre international des mesures dattnuation, dispositif qui impose de tenir jour des inventaires dmissions tombs en dshrence aprs 1990 dans la plupart dentre eux. Pour le Brsil et lInde, la participation dun pays du Sud la tenue dun registre dattnuation doit rester une dmarche volontaire. En outre, nombre de pays en dveloppement voit dans lvaluation de leurs initiatives dattnuation une voie dtourne de leur imposer des objectifs de rduction dmissions et refusent donc de calibrer les transferts Nord-Sud en fonction des progrs raliss, mesurs grce une trajectoire BAU de leurs missions. Les plus revendicateurs vont jusqu sopposer au principe dune publication internationale des NAMAs : pour eux, seuls les transferts des pays du Nord doivent satisfaire des critres de transparence MRV . Seuls les pays les moins avancs, moins exposs la pression de la communaut internationale pour acter des objectifs dattnuation, acceptent une valuation transparente des NAMAs par rapport une trajectoire de rfrence. Les positions voluent cependant dans le sens de plus grands compromis de la part des pays en dveloppement : dans sa proposition du 24 avril, lAfrique du Sud envisage que les crdits NAMAs puissent avoir valeur de permis compensatoires (offsets). Une seconde pomme de discorde rside dans la fusion entre les futurs crdits NAMAs et les mcanismes compensatoires du Protocole, qui impliquerait un dcompte commun des gains dmissions issus des MDP (dont les crdits URC sont bass sur des projets) et des NAMAs (bases sur des initiatives nationales ou sectorielles). Comme nombre de pays en dveloppement, la Chine pourrait cependant approuver ce mcanisme daccrditation notamment propos par lUnion europenne ds lors quil ne remplace pas le trs lucratif MDP. Les pays qui militent pour laccs des technologies propres sont galement favorables la cration de nouveaux offsets bass sur les politiques dattnuation : lArabie saoudite accepte linclusion des MDP dans les NAMAs. Lissue du dbat sur le niveau dengagement et de contrainte du rpertoire des NAMAs dpendra probablement des contreparties financires et technologiques accordes aux pays en dveloppement : le Groupe africain et lInde entendent dores et dj que les efforts dattnuation dpendent de lampleur des transferts NordSud.
(35) Selon le critre Mesurable, Reportable and Verifiable MRV.

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3.4. Les questions en suspens sur lesquelles la ngociation peut chouer 3.4.1. Une entente sur les transferts financiers reste ncessaire la conclusion de laccord Le dficit de propositions des pays dvelopps, principaux contributeurs financiers, est manifeste en matire de montants : seul le Royaume-Uni propose que la communaut internationale sacquitte dune aide annuelle de lordre de 100 milliards de dollars jusquen 2020, conformment au chiffrage voqu louverture du FEM de Paris en mai, sans pour autant prciser la destination de ces fonds. Les ngociations devront trancher quatre points : le financement des mesures dattnuation afin de rpondre au dficit estim 175 milliards deuros annuels : le plafond de ngociation semble avoir t fixe par la proposition conjointe Chine/G77 (cf. supra : contribution unilatrale des pays dvelopps hauteur de 0,5 1 % de leur PIB) et celle des pays africains, qui proposent une aide de 200 milliards de dollars dici 2020 au niveau mondial. LUnion europenne prconise un transfert de lordre de 30 milliards deuros annuels sous forme daide publique, mais limpact de la rcession conomique pourrait augmenter les besoins de financement et inciter les pays contributeurs revoir la baisse leurs engagements ; le soutien permettant aux pays en dveloppement de sadapter au changement climatique. Les estimations onusiennes indiquent que les pays nonAnnexe B ncessiteraient 28 67 milliards de dollars sur un total de 49 171 milliards de dollars en 2030 requis lchelle mondiale : le Groupe africain rclame donc un transfert annuel de lordre de 67 milliards de dollars jusquen 2020 pour les pays en dveloppement. Cette proposition na cependant pas valeur de consensus car les bnficiaires, et notamment les pays exportateurs dhydrocarbures, ne saccordent pas sur la dfinition de la notion dadaptation ; la dfinition de nouveaux mcanismes de financement de ladaptation, pour lesquels plusieurs propositions ont t dposes : les pays en dveloppement et pays mergents remettent en question le systme actuel, qui ponctionne les fonds destins aux pays du Sud, et leur semble donc insatisfaisant du point de vue de lquit et du principe du pollueur-payeur. Cependant, les tats-Unis sopposent toute nouvelle architecture ; la part relative de laide publique internationale et dinstruments de march dans les transferts financiers. Certaines propositions reviennent frquemment : une aide publique internationale contractualise sous la forme dune proportion du revenu national des pays dvelopps (1 % du PIB selon lInde, 2 % du PIB selon la Colombie), un prlvement sur les marchs carbone (les pays les moins avancs et la Colombie envisagent de taxer les revenus des ventes des permis dmissions hauteur de 2 4 %, et les pays
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dAmrique centrale demandent que ladaptation des pays en dveloppement soit finance par lintermdiaire dune ponction de 2 % sur les offsets entre pays dvelopps type mise en uvre conjointe ) et le transfert des recettes dune taxe carbone mondiale ou sectorielle (le Brsil a propos au G8 de Syracuse de taxer les bnfices de lindustrie ptrolire hauteur de 10 %). 3.4.2. La mise en uvre de mcanismes assurantiels multilatraux est incertaine Les propositions envisageant un systme permettant de se prmunir des risques induits par le changement climatique sont lacunaires. Les plus constructives proviennent de lInde, qui voque les assurances rcoltes, et des petits tats insulaires (APEI) qui envisagent un ambitieux mcanisme international dassurance. Les suites en sont incertaines : le mcanisme assurantiel touche un phnomne aux cots encore indtermins, et empite sur le terrain de la FAO en matire de prservation des ressources agricoles. Ces propositions mritent cependant considration dans la mesure o elles sont reprises des porteurs denjeux majeurs dans les ngociations, et pourraient venir abonder les demandes des pays en dveloppement en matire de transferts destins ladaptation. 3.4.3. Les transferts technologiques et la protection des droits de proprit intellectuelle, un point pineux(36) La protection des droits de proprit intellectuelle apparat comme une bote de Pandore encore peu explore : les divergences sont en effet de taille entre les requtes des pays en dveloppement et la volont des pays dtenteurs de technologies de prserver un avantage comptitif. Le Protocole de Kyoto est relativement succinct sur cet aspect : il laisse la COP la responsabilit de dfinir les modalits concrtes des transferts de technologies relevant essentiellement du domaine publique les modalits de coopration internationale dans le secteur priv restent vagues et se contente dappeler les Parties cooprer afin dassurer la mise au point et la diffusion des technologies, savoir-faire, pratiques et procds cologiquement rationnels prsentant un intrt du point de vue des changements climatiques (37). Les exigences chinoises et indiennes lgard des dtenteurs de technologies se sont progressivement modres, laissant penser que les pays mergents prennent conscience quils seront sous peu mis contribution. Les pays les moins avancs mentionnent dailleurs ces transferts Sud-Sud au

(36) Cf. Lallement (2009). (37) Cf. Article X du Protocole de Kyoto qui mentionne notamment des technologies appartenant au domaine public ou relevant du secteur public .

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chapitre des fondamentaux du futur accord. Au fil du dialogue informel, Pkin a gomm toute demande destine rduire le pouvoir de monopole confr par les droits de proprit intellectuelle, dvelopper conjointement des technologies, ou les mettre disposition des pays en dveloppement des conditions prfrentielles, au profit dun laconique appel la facilitation des transferts technologiques. La position indienne, qui prne lacclration des transferts mais aussi une juste rmunration des ayant droits, semble galement mi-chemin entre les proccupations des pays dvelopps et les demandes des pays en dveloppement. Les pays mergents persistent cependant demander que les technologies propres soient mises disposition titre gracieux, mais quel crdit accorder ces exigences ds lors quelles proviennent de la Chine, premier producteur mondial de modules photovoltaques(38) ? Outre la volont de financer la comptitivit de lindustrie domestique par le biais de laide publique internationale, on peut probablement y lire le souhait dinciter des contreparties financires plus consquentes. Quels que soient les principes retenus Copenhague, les modalits concrtes des transferts technologiques pourront tre rgles ultrieurement, sous forme daccords bilatraux ou dune rforme du rgime multilatral tenant compte de considrations de dveloppement conomique, sur la base des accords ADPIC de lOMC(39). Outre les mesures coercitives actuellement voques ( droits de passages au titre de considrations dintrt gnral type licences non volontaires proposs par lArabie saoudite et lInde, pnalits rclames par le Groupe africain lencontre des pays qui ne respecteraient pas leurs engagements internationaux), la mise en oeuvre dun inventaire international des technologies existantes faciliterait lidentification des ayants droit ; les paniers (patent pools) et plates-formes communes de brevets permettraient de concder des licences de faon groupes. Les pays dtenteurs de technologies propres pourraient enfin sengager abandonner les licences prfrentielles qui rservent lexclusivit des fruits de la R&D publique aux entreprises domestiques. Il est en revanche peu probable que soient satisfaites les demandes de nombreux pays en dveloppement pour une contractualisation internationale du cot des brevets et des royalties, qui conduirait apprcier la valeur dune technologie de manire gnrique sans tenir compte de leur primtre dutilisation. La proposition de lArabie saoudite de prix prfrentiels dans certains secteurs semble plus raliste.

(38) Rang atteint en 2007 avec une production de 1,18 GW (China Solar Association, 2007). (39) Aspects des droits de proprit intellectuelle touchant au commerce, annexe des Accords de Marrakech instituant lOrganisation mondiale du commerce (1994).
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3.4.4. La ncessaire rforme des mcanismes de dveloppement propre(40) Seul mcanisme de flexibilit qui permette aux pays dvelopps de compenser leurs missions en finanant des projets vertueux dans les pays en dveloppement, le MDP prsente des perspectives intressantes pour instituer progressivement un prix mondial du carbone et ainsi ancrer des pays du Sud dans la transition nergtique internationale. Le systme sest nanmoins avr impropre rguler certaines missions ou assurer le suivi de la myriade de projets suscits, et a gnr des effets daubaine dans le secteur nergtique. Il doit donc gagner en transparence et en efficacit : lamlioration de laudit et de la slection des projets est ncessaire, notamment pour assurer le respect du critre dadditionnalit garantissant que les financements abondent des projets qui nauraient pas eu lieu sans apport. Un premier type de rforme passerait par le resserrement des rgles daccrditation et dvaluation des projets, des engagements des pays dvelopps en matire dachat de permis et dallocation des profits de la vente de ces quotas : la gestion du MDP serait confie un rgulateur international indpendant. Une seconde voie de rforme contractualiserait prcisment les efforts des pays en dveloppement et les transferts financiers et techniques des pays dvelopps, afin de focaliser les investissements sur les potentiels de rductions des pays bnficiaires. Cette rorientation devrait rconcilier les points de vue des pays industrialiss, qui cherchent compenser des missions de GES, et des rcipiendaires, qui voient dans le MDP un instrument de dveloppement conomique : ces divergences expliquent en partie linadquation du mcanisme qui a souvent encourag des projets mal adapts aux particularits des pays en dveloppement. Les modalits de rforme sont cependant loin de faire consensus : en aot dernier, le Mexique postulait ainsi quune refonte ntait pas ncessaire. Llargissement du systme aux domaines du CCS et des ressources forestires est galement dbattu, tout comme la cration de MDP nationaux, sectoriels ou catgoriss par technologie. En outre, la fusion des permis CER issus du MDP avec de nouveaux crdits carbones accords aux pays en dveloppement selon les rsultats de leurs mesures nationales dattnuation est discute : malgr linsistance du Japon, les principaux bnficiaires actuels du mcanisme, en particulier la Chine, y sont opposs. 3.2.5. La question rcurrente de la dforestation(41) La dforestation tropicale serait responsable de 15 20 % des missions anthropiques mondiales de GES. Exclue dans la premire priode du Protocole pour des motifs politiques et mthodologiques, la question revient dans la ngociation du rgime post-2012 : il sagit dencourager la prservation des puits de carbone naturels dans les pays en dveloppe(40) Cf. Ben Jelloul et Schaff (2009) et Wara et Victor (2008). (41) Cf. Buba (2009).

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ment. Les dbats sorientent autour des compensations financires des politiques de lutte contre la dforestation, et de lvaluation de la dgradation forestire par rapport un scnario de rfrence. La mise en uvre dun mcanisme de march (REDD)(42) est cependant limite par un manque de capacits institutionnelles et techniques, et son intgration au march carbone suscite des inquitudes : son incorporation affecterait le niveau dengagements des tats et la stabilit du prix de la tonne carbone. 3.2.6. Quelle architecture lgale pour lAccord de Copenhague ? La concrtisation des ngociations sous la forme dune dcision finale du COP ou dun nouveau protocole ne sera vraisemblablement pas clarifie avant dcembre prochain. La Chine et le Japon proposent de reprendre une structure protocolaire autour des cinq piliers de la Feuille de route de Bali et dun objectif mondial de long terme. A contrario, les tats-Unis rclament un accord fonctionnel (implementing agreement) qui ne proroge pas le Protocole. Plus raliste, les propositions no-zlandaise et corenne envisagent un trait de type auberge espagnole rassemblant diffrents engagements nationaux en vue dun accord ultrieur plus ambitieux. Depuis lentre en vigueur du Protocole de Kyoto, lvolution du climat a rebattu les cartes de la coopration : ingalement confronts des bouleversements pour partie incertains, les pays partenaires devront surmonter lhtrognit croissante de leurs situations pour installer les bases du rgime post-2012. dfaut dune rpartition idale des efforts entre les partenaires, laccord de Copenhague pourrait dpasser cette gopolitique complique dintrts rgionaux en actant des objectifs de rductions dmissions assigns aux pays dvelopps et une palette dobjectifs distincts pour les pays en dveloppement et les pays mergents, bass sur les fondamentaux de leurs propres politiques nergtique et conomique.

(42) Le programme de rduction des missions lies la dforestation et la dgradation des forts (REDD), que la Feuille de route de Bali prvoit dinclure dans le rgime post2012, repose sur la compensation financire des pays sengageant rduire les missions lies la dforestation.
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Rfrences bibliographiques
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2. Les politiques et enjeux nationaux


A. Changement climatique : la politique europenne .......... 187 Dominique Bureau B. Les tats-Unis dans le processus de Copenhague : la tentation du leadership ........................................................ 203 Herv Pouliquen et Blandine Barreau C. La Chine dans le processus de Copenhague : la difficile inclusion dun grand mergent .......................... 225 Johanne Buba et Blandine Barreau D. Quand lconomie de lnergie sous-tend les propositions pour Copenhague : lInde, la Russie, lOPEP, le Canada et le Brsil ................ 241 Johanne Buba

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Complment 2A

Changement climatique : la politique europenne


Dominique Bureau
Dlgu gnral, Conseil conomique pour le dveloppement durable

Introduction
Ds le mois de janvier 2009, la Commission europenne a prsent ses propositions pour un nouvel accord climatique global, dans la perspective de la confrence de Copenhague. Celles-ci tmoignent de la volont de lEurope dobtenir un accord ambitieux pour lutter contre le changement climatique, et de continuer jouer un rle moteur dans ce processus, mme si elle ne reprsente que 14 % des missions mondiales de CO2. La proposition europenne se rfre un seuil de 2 C daugmentation de la temprature ne pas dpasser. Elle propose une stratgie combinant soutien financier accru pour les pays en dveloppement et mise en place, dici 2015, dun march du carbone au niveau de lOCDE. Il sagirait par l dlargir celui (ETS) mis en place au niveau europen pour raliser les objectifs pris Kyoto. Ladoption du paquet climat-nergie, pendant la Prsidence franaise de 2008, tablit par ailleurs une stratgie interne bas carbone , cohrente avec cette ambition au niveau multilatral. LEurope a affirm ainsi son ambition de se poser en exemple, la fois en termes dobjectifs retenus, que dinstruments utiliss. Elle a aussi acquis incontestablement une exprience en matire de rpartition acceptable des efforts entre pays. Dans quelle mesure cet exemple est-il crdible, et mme de rallier les autres grands pays metteurs, en premier lieu les tats-Unis et la Chine, ce niveau dobjectifs, ou cette architecture des politiques dattnuation des missions de gaz effet de serre ?
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Rpondre cette question ncessite la fois : de prendre la mesure de limportance des politiques qui se sont construites en une dizaine dannes (section 1) ; den discuter lefficacit (section 2) et la capacit orienter laction long terme, notamment dans le cadre de lETS (section 3), qui constitue la pice matresse de la politique europenne ; ces deux derniers points conduisent finalement apprcier plus avant les dterminants institutionnels des politiques climatiques (section 4). Cette description des politiques europennes sera mene avec en perspective trois des axes de rflexion proposs par Jean Tirole : la cohrence de la valeur carbone, et les limites des approches rglementaires ( command and control ) cet gard ; la dfinition des mcanismes de transferts susceptibles de faire adhrer les acteurs un accord global ; le cadre de long terme ncessaire pour concrtiser des engagements crdibles, et par l favoriser les actions prcoces.

1. Lmergence dune politique europenne


LEurope a t implique, en tant que telle, ds le dbut des ngociations de la Convention climat, le Conseil autorisant la Commission y participer au nom de la Communaut europenne, le 4 fvrier 1991. Fort de lexprience sudoise, linstrument fiscal avait lpoque le vent en poupe de ce ct-ci de lAtlantique. Rio, la question de linstauration dune taxe internationale sur le CO2 fut cependant juge prmature, et carte par les tats-Unis. La proposition de la Commission de septembre 1991 de crer pour chaque tat membre une nouvelle taxe mixte sur le carbone et lnergie choua aussi. Comme dans la plupart des pays parties la Convention, peu de mesures significatives furent prises pour rduire les missions de gaz effet de serre durant cette priode. Le vritable point de dpart de la politique europenne est donc situer en 1997, avec la signature du protocole de Kyoto. Le cadre est alors celui impos par les tats-Unis, dun march de quotas dmissions, comparable celui quils avaient mis en place chez eux pour le SO2 partir de 1990. Le protocole de Kyoto combine ainsi des objectifs contraignants par pays, et de la flexibilit sur la localisation effective des efforts de rduction. Dans ce cadre, les quinze pays qui composaient alors lUnion prirent lengagement collectif ( bulle europenne ) de rduire leurs missions de 8 % entre 2008 et 2012, par rapport au niveau de 1990. lexception de Chypre et Malte, les pays qui sont devenus depuis les nouveaux pays membres de lUnion avaient aussi pris, individuellement, des engagements Kyoto. Mais ces pays, issus de lEurope de lEst, avaient alors obtenu des objectifs relativement lches, allant en fait au-del de leurs besoins immdiats de rattrapage conomique et de transition nergtique. Ce surplus, qui a rduit lambition globale du protocole de Kyoto, est associ au dbat sur lair chaud . 188
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Les tats parties de la bulle europenne ont ensuite rparti, en interne, cet effort de rduction global ( 21 % pour lAllemagne, 0 % pour la France, + 15 % pour lEspagne, par exemple), en tenant compte de leurs perspectives de croissance et de progrs dans lefficacit nergtique. Actuellement, les missions de lUnion europenne sont infrieures de 2,2 % au niveau 1990, performance qui doit tre apprcie en intgrant la complmentarit entre les missions et la croissance. De manire plus prcise, les rsultats des diffrents pays au regard de leurs objectifs apparaissent diffrencis. LAllemagne et le Royaume-Uni ont russi, par exemple, diminuer sensiblement leurs missions, et sont en ligne avec leurs objectifs, grce notamment : au processus de rforme conomique dans lancienne Allemagne de lEst dans le premier cas ; et la substitution charbon-gaz dans le second. Au contraire, les pays du sud de lEurope, lAutriche et le Danemark sont loin de tenir leurs engagements. Ils devront pour cela recourir massivement lachat de permis dmissions. La pierre angulaire de la stratgie europenne a t la mise en place en son sein dun march de permis dmissions, lETS, qui a commenc en 2005. Celui-ci concerne les secteurs les plus intensifs en CO2 : production dnergie (77 % des quotas, dont 50 % environ pour le seul secteur lectrique), ciment, sidrurgie, etc. la fin de sa premire priode de fonctionnement (2005-2007), le systme ETS concernait 11 000 installations, reprsentant environ 50 % des missions de CO2 europennes (40 % des missions de GES gaz effet de serre). Les secteurs en dehors de lETS sont des secteurs responsables dmissions diffuses domestiques : transports, rsidentiel tertiaire, ainsi que lagriculture. Le paquet climat-nergie , adopt par les chefs dtat et de gouvernement fin 2008, a confirm ce rle pivot dvolu maintenant par lEurope aux marchs de permis, en fixant le cadre de lETS pour la priode 20132020. Mais il lintgre dans un cadre global, dfinissant aussi des objectifs par pays pour leurs missions diffuses. Ce cadre est celui des trois fois vingt propos par la Commission dbut 2008 : rduction de 20 % des missions lhorizon 2020, par rapport au niveau 1990 ; part des nergies renouvelables porte 20 % ; amlioration de 20 % de lefficience nergtique. De plus, cet objectif global serait port 30 % en cas daccord international sur le climat jug satisfaisant . Ces objectifs globaux nont de sens que dans le contexte dun accord international, tablissant une stratgie cooprative des grands pays metteurs de CO2. Pour maintenir le rchauffement de la plante en dessous de 2 C, il faudrait en effet que les missions mondiales atteignent leur maximum avant 2020, puis soient rduites de moiti par rapport leur niveau de 1990, dici 2050. Pour cela, il faut que les grands pays mergents matrisent leurs missions, et que les pays industrialiss divisent leurs missions par quatre cet horizon, ce qui ncessite de les diminuer justement de 30 % environ dici 2020. Le chiffre de 20 % est un peu moins ambitieux. Cependant, mme si lexposition directe de lEurope au risque climatique nest pas ngligeable (cf. encadr), un tel objectif na pas de sens non plus si les autres grands pays ne font pas deffort quivalent.
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Limpact du changement climatique en Europe


Lvaluation prospective des impacts du changement climatique a fortement progress, comme le montre le 4e rapport du GIEC. Les vulnrabilits les plus fortes se situent dans les pays dont lconomie est la plus dpendante du climat, cest--dire ceux pour lesquels, lagriculture et le tourisme sont des secteurs prpondrants et dont le changement climatique risque daffecter fortement les ressources en eau, ou augmenter la frquence et lampleur des vnements climatiques extrmes. ce titre, lEurope est plutt classe dans les rgions disposant de capacits dadaptation. Ceci ne signifie pas cependant que les impacts du changement climatique pour lEurope soient ngligeables. Tout dabord, il faut rappeler en effet que la hausse des tempratures sera plus leve que la moyenne : sur les continents par rapport aux ocans, dans lhmisphre nord et dans les massifs alpins, et aux latitudes leves.

1. Changement de temprature en Europe (1976-2006)


a. Moyenne b. Hiver c. t

C par dcennie

2,0 1,8 1,6 1,4 1,2 1,0 0,8 0,6 0,4 0,2 0,0

0,2

0,4

0,6

0,8

1,0

1,2

1,4

1,6

1,8

2,0

Source : Agence europenne pour lenvironnement (2008b).

LEurope risque dabord dtre affecte, indirectement, par les migrations climatiques en provenance des pays plus exposs. Mais elle le sera aussi directement, comme le montre le rcent rapport de lAgence europenne pour lenvironnement, qui a actualis ses indicateurs dimpact de changement climatique. Son rapport permet par ailleurs de diffrencier ces effets en fonction des types de rgions biogographiques (cf. carte 2).

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2. Les impacts identifis

Arctique Diminution de la calotte glaciaire Fonte des glaciers continentaux du Groenland Impacts marins lvation du niveau des mers Accroissement des tempratures de surface Migration des espces vers le nord Phytoplancton Vulnrabilit des stocks halieutiques Rgion borale Moindres enneigement et gel des lacs et rivires Accroissement des dbits des rivires Croissance des forts et des rendements culturaux Migration des espces vers le nord Hydrolectricit et moindre demande de chauffage Tourisme estival Dommages lis aux temptes hivernales Rgion continentale Canicules et tempratures extrmes Moindres prcipitations en t Accroissement des dbits en hiver Accroissement de temprature des eaux Variabilit accrue des rendements Feux de forts Moindre stabilit des forts Espaces alpins Accroissement important des tempratures Rduction des glaciers Diminution du permafrost Chutes de pierres Migration vers le haut des espces Diminution des sports dhiver rosion des sols Extinction de certaines espces

Climat maritime Accroissement des prcipitations hivernales et des dbits des rivires Migration des espces vers le nord Risque accru dinondation ctire

500

1 000

1 500 km

Rgion mditerranenne Moindres prcipitations Moindres dbits Feux de fort Moindres rendements Raret des ressources en eau Dsertification Moindre hydrolectricit Vagues de chaleur Maladies infectieuses Rduction du tourisme Pertes de biodiversit

Principales rgions biofographiques de lEurope Arctique Europe du Nord-Ouest Groenland Europe centrale et orientale Rgion borale Source : Agence europenne pour lenvironnement (2008b).

Rgions montagneuses Rgion mditerranenne

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Lobjectif dun seuil ne pas dpasser de rchauffement de 2 C correspond une valeur cible de concentration de 450ppmCO2eq. Une telle cible requiert une inflexion drastique des missions, dans des conditions qui nont t ralises que lors des crises conomiques majeures. Corrlativement, un tel objectif, sil est associ un contexte de croissance, ncessite daccepter des cots marginaux levs (400 /t en 2050, par exemple, pour ltude Fonddri , CIRED-LEPII-Enerdata, 2009) Ces lments de bilan cotsavantages conduisaient la Stern Review retenir un objectif un peu moins ambitieux, plutt de lordre de 500 550ppmCO2eq., pour lequel les cots dabattements demeuraient alors raisonnables. LEurope se positionne donc dans la ngociation climatique comme lavocat dun accord trs ambitieux, la hauteur du dfi climatique. Sa stratgie interne vise le crdibiliser, en en montrant la faisabilit. Mais la stratgie europenne doit, pour jouer pleinement son rle dexemple, tre convaincante en termes conomiques. Le dveloppement de lETS constitue un point fort en ce sens, puisque linstauration de march de permis vise en soi tablir un signal prix incitatif garantissant la minimisation des cots de protection engags, objectif environnemental fix. Mais il faut aussi en examiner les dtails , et larticulation avec les autres instruments utiliss.

2. Efficacit et choix dinstruments


Les missions de gaz effet de serre en Europe proviennent de la production et lutilisation de lnergie (59 %), des transports (21 %), des process industriels (8 %), de lagriculture (9 %) et du secteur des dchets (3 %) (Agence europenne pour lenvironnement, 2008a). Si lon considre plus spcifiquement les missions de CO2, les principales sources sont, par ordre dcroissant : la production dlectricit et de chaleur (32,4 %), les transports (22,8 %), le rsidentiel tertiaire (15,4 %) et lindustrie (15,4 %). Cette multiplicit des sources a pour corollaire la diversit des leviers dabattements possibles, quil convient de mobiliser par ordre de mrite. La question defficacit sous-jacente est dimportance, comme le montre ltude tablie par Mc Kinsey (cite dans la contribution de Christian Gollier) qui essayait justement de classer et quantifier les diffrents gisements, en fonction de leur cot la tonne de carbone vite. Celle-ci mettait en vidence des cots trs htrognes. Cette diffrenciation des cots peut aussi tre illustre propos des nergies renouvelables, dont les cots la tonne de carbone vite vont de 23 euros pour lolien, 50 environ pour lolien offshore et la petite hydrolectricit, plus de 600 pour la production dlectricit solaire (Mission Climat de la Caisse des Dpts). Lenjeu de loptimisation des cots dabattement ne peut donc tre ignor, et est plus aigu mme que ne le suggrait le rapport Stern, optimiste quant lampleur des mesures cot ngatif sans regret disponibles, et la rapidit des baisses de cots attendre sur les nouvelles technologies. 192
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Dans le cas de lEurope, il faut aussi prendre en compte le fait que les conomies les plus faciles ont dj t partiellement ralises. En moyenne(*), les missions de GES par unit de PIB sont en effet infrieures 0,5 kCO2 eq./USD2000ppa pour lEurope, alors quelles sont de lordre de 0,7 pour les tats-Unis et le Canada, et de 1,1 pour les pays hors annexe 1 du protocole de Kyoto (cf. Mission Climat, Caisse des dpts et consignationsMEEDAT-CGDD-SOeS, anne) . Cet enjeu defficacit a par ailleurs des dimensions indirectes, sur lambition des politiques climatiques que lon peut faire accepter, et en termes de stratgies industrielles. En effet, la stabilisation des missions de gaz effet de serre ncessite la fois de mobiliser les conomies dnergie disponibles avec les technologies existantes, mais aussi den dvelopper de nouvelles. cet gard, lEurope a srement intrt se positionner et essayer de se forger des avantages stratgiques sur les technologies qui ont des chances de se diffuser largement, car efficaces. La politique europenne nest cependant pas construite partir de cette optimisation des cots dabattement, ce qui ncessiterait en effet dexpliciter le cot de la tonne de carbone vite retenue comme pivot. Ceci nempche pas cependant une attention cette proccupation defficacit conomique, qui sexprime notamment : dans la systmatisation des tudes dimpact qui, en gnral, valuent le cot des diffrentes politiques alternatives. Ont ainsi t examins sous langle de lgalisation du cot marginal dabattement, les objectifs fixer respectivement aux secteurs ETS et non ETS dans le paquet climat-nergie ; et le souci de promouvoir les instruments conomiques incitatifs, le cas emblmatique (mais isol) tant celui de lETS. Malheureusement, la ngociation des compromis entre tats membres relgue souvent au second plan les enseignements qui devraient tre tirs de ces tudes dimpact. Le cas du rglement sur les missions de CO2 des vhicules lgers est ici illustratif. La proposition dun tel rglement faisait suite lchec de laccord volontaire entre industriels, dit ACEA , qui navait pas permis de raliser une rupture par rapport aux tendances antrieures des rductions des consommations spcifiques des vhicules. la fin 2006, la consommation unitaire du parc automobile mis sur le march demeurait de lordre de 160 g CO2/km, rendant hors de porte non seulement lobjectif fix pour 2008 (140 g), que celui pour 2010 (120 g). Le rglement adopt fin 2008 retient finalement un objectif de 130 g pour les vhicules neufs vendus, qui sera mis en place progressivement partir de 2012. Ces objectifs sont diffrencis entre les constructeurs, en fonction de la masse des vhicules quils commercialisent.
(*) Gaz effet de serre y compris utilisation des terres, leur changement et la fort.
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Le principal reproche pouvant tre adress ce dispositif est labsence de mcanisme dchanges performant, comme celui mis en place en Californie, qui permettrait de garantir lunicit du prix du CO2 vit, et ainsi dorienter, de manire rationnelle, les choix des agents vers des vhicules favorables lenvironnement. Le mcanisme de pools qui a t retenu cette fin est trs incertain de ce point de vue, et potentiellement source de distorsions concurrentielles, en dpit de la provision pour garantir leur accs sans discrimination. Les simulations ralises avec le modle TREMOVE dans ltude dimpact soulignaient pourtant le caractre sousoptimal dun dispositif sans flexibilit : augmentation de plus dun facteur 2 du cot de respect de la contrainte, soit 21 milliards deuros au lieu de 9,7. De mme, dans le domaine des nergies renouvelables, la Commission a cart la mise en place dun mcanisme dchanges, de type certificats verts , compte tenu de lopposition de certains tats membres leur gard. Comme dans la plupart de ses tats membres, la politique europenne demeure ainsi construite suivant une logique de command and control , consistant identifier, secteur par secteur, des sources dabattement possibles, qui sont ensuite mises en uvre : essentiellement au travers de rglementations sur les quipements ; et sans sassurer de la cohrence en termes de cot de la tonne de carbone vite. Cette approche rglementaire a gnralement comme inconvnient de ne pas contrler les effets rebonds , car on sait que le gain sur lefficacit des quipements est souvent compens par un accroissement de leur usage, avec comme cas illustratif celui des vhicules. Par ailleurs, ce type de rglementation nincite pas aller audel de la norme. Il ne favorise donc pas un dynamisme dinnovation, susceptible de procurer lEurope des avantages stratgiques dans le domaine des co-technologies. Les directives correspondantes, qui, souvent, seront rnoves dans le cadre des paquets climat-nergie et efficacit nergtique , concernent : la performance nergtique des btiments ; lefficacit nergtique dans les utilisations finales et les services nergtiques ; ltiquetage nergtique des produits consommateurs dnergie ; les exigences de rendement de diffrents quipements (chaudires, rfrigrateurs/conglateurs, clairage) ; lco-conception, etc. Le trois fois vingt du paquet climat-nergie manifeste lui aussi ce cloisonnement, alors mme quun rsultat conomique de base est que la minimisation des cots engager pour atteindre un objectif donn de rduction dmissions requiert lapplication dun prix unique du carbone. Si ce nest pas le cas, des efforts de rduction excessifs sont en effet demands certains, alors que les gisements de rductions peu coteuses demeurent dans dautres secteurs. laune de ce critre, la multiplication des dispositifs et des sous enveloppes dmissions (ETS, hors ETS par pays, pour les nergies renouvelables (ENR), voire au niveau des plans nationaux par type dENR, ou de biocarburant, etc.) porte en germe des risques dinefficacit majeurs. 194
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Ceci ne signifie pas quil faille organiser dogmatiquement la fongibilit la plus complte entre les diffrents objectifs ou enveloppes dmissions. En effet, on peut considrer que lenveloppe spcifique ENR vise la fois tablir un prix du carbone, et corriger le manque d appropriabilit prive des bnfices des innovations en ce domaine. Mais il convient dtre capable de distinguer les domaines o le prix vis devrait tre le mme, o la fongibilit ne devrait donc pas tre restreinte, de ceux o leur diffrence est justifie. De plus, il faudrait alors, autant que possible, largir la panoplie dinstruments utiliss pour rtablir un systme de prix cohrent.

3. Les leons du march europen du carbone


Dans ce contexte, lETS constitue une exception notable, et significative, puisqua t tabli ainsi un march unique du carbone portant sur environ la moiti des missions, celles des grosses installations, soumises par ailleurs fortement aux contraintes de la concurrence intra-communautaire. Dans sa version initiale, qui a t applique pour les deux premires priodes (2005-2007 phase test, puis 2008-2012 correspondant la priode dengagement de Kyoto), ce march de permis dmissions CO2 reposait sur des allocations dfinies dans des plans nationaux (PNAQ), contrls par la Commission, chaque tat tablissant par ailleurs le rgime de sanctions applicables en cas de restitution insuffisante de quotas (minimum de 100 /tonne de CO2). Les enseignements de la premire phase de son fonctionnement ont montr un certain nombre de rsultats encourageants, tudis en dtail par Convery, Ellerman, et de Perthuis (2008). Ceux-ci soulignent que : la phase pilote a t utile. Lexprience acquise alors a dj t mise profit, comme lont confirm les choix dallocation prsents pour la phase II. Ainsi, les pays ont appliqu des rgles dallocation mieux harmonises, et les quotas demands dans les plans nationaux dallocation ont diminu ; le carbone a maintenant un prix effectif, qui stablit en fonction de lquilibre entre loffre et la demande. La stabilit des prix pendant la deuxime phase reflte par ailleurs la raret anticipe par les acteurs du march. Lensemble des grands acteurs industriels et financiers acceptent dsormais lide que le carbone nest plus gratuit en Europe. Ce prix du carbone a favoris certaines rductions dmissions. Bien que le basculement du charbon au gaz naturel ne se soit pas dvelopp autant que prvu, dautres stratgies inattendues de rduction des missions ont t utilises, y compris la substitution interne de combustibles observe en Allemagne, et lamlioration de lefficience en termes dmissions de CO2 constate au Royaume-Uni ; le prix du carbone a eu un impact limit sur la comptitivit industrielle ; le march europen du carbone a eu des rpercussions externes. Deux nouveaux tats membres lont rejoint (Bulgarie et Roumanie), et la Norvge a reli son propre programme dchange de quotas au systme comPOLITIQUE CLIMATIQUE : UNE NOUVELLE ARCHITECTURE INTERNATIONALE

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munautaire. Le rattachement au march international des crdits Kyoto a acclr la mise en uvre des projets (MDP) dans les pays en dveloppement et a favoris des rductions supplmentaires dmissions dans le cadre des projets de mise en uvre conjointe . De 2005 2007, le march europen sest donc impos comme le premier march de CO2 au monde. Le volume des changes a t multipli par sept, passant de 262 millions de tonnes en 2005 818 millions de tonnes en 2006, puis 1,5 milliard en 2007. La valeur des changes a atteint 30 milliards deuros en 2007, soit une progression de 350 % depuis 2005. Aprs avoir capt plus de 80 % de la valeur des changes mondiaux de carbone en 2005 et 2006, selon la Banque mondiale, le march europen est ainsi devenu la rfrence internationale pour le prix du carbone. Les quantits changes et les prix des quotas (2005-2007 versus 20082012) ont cependant volu selon deux trajectoires distinctes : les transactions de quotas de phase I nont cess de dcrotre et les prix, de dcliner ; lapproche de la deuxime phase a activ le dveloppement des changes de quotas de phase II. Lexprience accumule sur lETS depuis son entre en vigueur en 2005 a confirm la faisabilit technique de ce type de dispositif. Elle a mis aussi en vidence un certain nombre de problmes, que les conomistes avaient en gnral anticips. Trois lments de constat sont notables cet gard : bien que les producteurs dlectricit aient bnfici de quotas gratuits, leur prix a t rpercut dans les prix de llectricit, conformment ce que laissait prvoir une analyse de cot marginal ; labsence dharmonisation des rgles dallocation des quotas, et lallocation gratuite de quotas aux nouvelles capacits, ont cr des distorsions majeures sur les marchs concerns, et rduit lincitation recherche diminuer les missions. Lexemple emblmatique cet gard est la diffrenciation par type de combustible retenue par lAllemagne ; la volatilit des prix a t mal matrise, avec leffondrement des prix dbut 2006, lorsque les acteurs ont pris conscience de la sur-allocation pour la premire priode, et labsence de banking , cest--dire de report possible des quotas disponibles sur les priodes ultrieures. Le premier lment illustre la ncessit de bien distinguer les effets incitatifs dun march de quotas sur le comportement des acteurs, de ses effets redistributifs sur la valeur des entreprises ou le pouvoir dachat. Ces deux types deffets sont sparables, si les allocations sont forfaitaires, car les effets incitatifs, qui sont associs ltablissement dun signal-prix pour le carbone, ne dpendent normalement que de lallocation globale des permis. De plus, lefficacit du march est dautant plus grande que celui-ci est atomis et liquide, ce qui devrait conduire nen exclure que les installations pour lesquelles les cots de vrification seraient vraiment excessifs. Largument selon lequel les marchs devraient tre rservs aux gros metteurs est en gnral discutable, le CO2 devenant un facteur de production comme un autre des entreprises, si son march est bien organis. 196
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La rpartition de lallocation initiale dtermine, elle, une distribution de richesse entre les pouvoirs publics et les entreprises concernes. la limite, celle-ci naffecte pas leurs comportements de production et dmissions (ou encore les prix), ds lors que tout se passerait comme si chaque acteur pouvait commencer par vendre tous ses quotas . Le choix entre enchres ou grandfathering traduit alors principalement un choix dquit entre lapplication du principe pollueur-payeur, ou la reconnaissance de besoins imprieux quil serait quitable de servir. Mais, le second lment (notamment les consquences des allocations gratuites aux nouvelles capacits) souligne cependant que, dans ce dernier cas, lapplication de rgles dallocation qui ne sont pas vritablement forfaitaires, car conditionnant la distribution de quotas (prsents ou futurs) des choix de production ou dmissions, cre souvent de fortes distorsions : entre inefficace, maintien en activit de firmes non performantes, course la rfrence etc. Les dispositifs discriminant positivement les entrants, comme les rserves nouveaux entrants , sont ainsi proscrire. La mise aux enchres (qui est dautant plus aise que les cots des entreprises sont finalement transmis dans le prix de leurs produits) est privilgier. videmment les conditions de redistribution de la recette ne doivent pas recrer dincitations inappropries sur les politiques menes par les tats. Le troisime lment souligne que le point essentiel est dtablir une trajectoire lisible et cohrente du prix du CO2, sachant que, pour les investisseurs, ce qui est important est leur anticipation de prix lhorizon des missions qui seront affectes par leurs projets, et non le prix de premire priode . De plus, ce dernier est pratiquement impossible stabiliser si les objectifs portent sur des priodes courtes, surtout si les possibilits de banking sont restreintes. En effet, soit lallocation est trop courte, et lon risque alors de prcipiter une crise comme la connue lindustrie lectrique californienne au moment de la mise en place de son march de quotas pour les oxydes dazote. Soit elle est trop large, et le prix de premire priode est quasi-nul. Combin lannonce dun resserrement fort des quotas futurs, ceci peut mme conduire des comportements doffre augmentant transitoirement les missions. Au contraire, labsence de restriction au banking permet de faire remonter aux premires priodes les anticipations de prix futur, quil faut donc tablir en tout tat de cause. La directive concernant le futur ETS remdie partiellement ces dysfonctionnements. Tout dabord, le systme actuel des 27 plafonds nationaux a t remplac par un plafond unique, diminuant de 1,74 % par an. Par ailleurs, le mode dattribution des quotas voluera progressivement vers les enchres. Mais leur champ a t finalement circonscrit au motif de limiter les fuites de carbone. Si le principe de mise aux enchres de 100 % des quotas est confirm pour le secteur lectrique, il ne sera mis en place que graduellement pour les autres secteurs, et lallocation aux enchres restera partielle. 197

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Certes, les industries qui continueront bnficier dallocations gratuites sont fortement soumises la comptition internationale, ce qui peut justifier un dispositif pour maintenir leur comptitivit, tant que leurs concurrents ne sont pas soumis un prix du carbone comparable. Mais la distribution de quotas gratuits, type grandfathering , na pas grand-chose voir avec ce problme, mme si elle intresse lactionnaire des industries concernes. Le bilan que lon peut tirer de ces volutions est donc ambigu. Dun ct, lEurope a dmontr sa capacit tablir un march du carbone fonctionnant sur une chelle importante, et en faire voluer sa gouvernance. De lautre, son horizon demeure limit ( 2020), alors quil faudrait tablir des trajectoires de prix lisibles et crdibles dans la dure, pour favoriser les investissements. Dans les dtails , celui-ci demeure encore tabli sur des bases fragiles, qui refltent les contraintes institutionnelles que rencontre llaboration de ces politiques.

4. Le rle dterminant des institutions


La mise en place dune politique globale de lutte contre le changement climatique bute en gnral sur labsence dautorit supranationale pouvant mettre en place les instruments appropris. Ceci ne peut alors se faire que dans le cadre dun accord librement consenti par ses parties, avec la difficult dchapper aux comportements de passager clandestin . cet gard, la mise en place, au niveau europen, de sa politique climatique interne bnficie datouts institutionnels importants. En effet, le Trait instituant la Communaut europenne tablit que celleci a notamment comme mission de promouvoir un niveau lev de protection et damlioration de la qualit de lenvironnement . Il est prcis par ailleurs, mais en termes gnraux, que sa politique dans le domaine de lenvironnement est fonde sur les principes de prcaution et daction prventive, sur le principe de la correction, par priorit la source, des atteintes lenvironnement et sur le principe pollueur-payeur . Les dcisions en ce domaine sont donc prises la majorit qualifie. Deux autres lments sont aussi prcieux dans cette perspective : les principes du march intrieur, qui permettent en thorie dassurer que les politiques environnementales ne soient pas sources de distorsions de concurrence injustifies. La dfinition dun encadrement sur les aides dtats lies lenvironnement rpond ce souci, vis--vis des politiques nationales. Sagissant de la politique europenne en matire climatique, cette dimension est reste implicite, alors quelle aurait sans doute justifi un transfert immdiat des comptences en matire dallocation de quotas ou dorganisation des enchres. Mais il est notable cependant que le champ de lETS couvre justement les industries qui sont fortement en concurrence 198
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au niveau du march communautaire, et peut tre donc envisag comme sinscrivant dans une dmarche de march unique du carbone ; la disponibilit dinstruments budgtaires, qui permettent de raliser certains transferts. Certes le budget communautaire demeure limit, notamment dans sa dimension redistributive. Les fonds structurels constituent cependant un lment important. Leur volution permet de plus de les considrer souvent comme un instrument de compensation , pour garantir que les tapes successives de la construction europenne soient bnfiques, notamment pour les pays les plus pauvres. Dans le cadre actuel (2007-2013), le Fonds de cohsion, qui concerne les pays dont le PIB est infrieur 90 % de la moyenne communautaire, a dailleurs comme domaine dintervention la protection de lenvironnement, au travers de lefficacit nergtique et des nergies renouvelables. Il finance donc la transition nergtique de ces pays. Mais il na pas t fait de lien explicite avec le paquet climat-nergie, qui, lui, a naturellement abord les aspects redistributifs en premier lieu au travers des rgles dallocation des quotas et de rpartition des efforts, avec notamment le fonds de solidarit pour les pays les plus pauvres (12 % des quotas). Ce cadre europen, favorable llaboration dune politique commune, a cependant des limites. Tout dabord, lenvironnement nest pas une comptence propre de la Communaut, dont lintervention doit donc respecter le principe de subsidiarit, face des tats qui renclent transfrer certaines comptences rgulatoires. Le maintien de la rgle de lunanimit pour lharmonisation fiscale introduit par ailleurs un biais dans le choix dinstruments, lco-fiscalit incitative se trouvant ainsi pratiquement exclue. Cette contrainte pousse privilgier les instruments rglementaires, mme si ceux sont, in fine, beaucoup plus coteux pour lconomie. Un argument de neutralit justifierait pourtant : de distinguer entre fiscalit contributive et fiscalit environnementale incitative ; et dappliquer cette dernire les mmes rgles de dcision que pour ses instruments alternatifs. Larticle 93 ne permet malheureusement aucune interprtation en ce sens. La mise en place de marchs de permis relve en revanche de la majorit qualifie. Elle est donc beaucoup plus accessible, mme si elle demeure en pratique plus difficile que la rglementation traditionnelle, parce que : il sagit dinstruments plus complexes ; qui requirent la dfinition de pnalits ou sanctions ventuelles sur des agents conomiques, ce qui pose souvent des problmes juridiques dlicats ; et surtout, qui ncessite la dfinition de critres pour la rpartition des efforts. cet gard, le critre retenu, dans le cadre du paquet climat-nergie pour les objectifs dmissions par pays, est principalement li au PIB, avec quelques corrections. LEurope a donc dmontr (certes pour des pays plus homognes que les parties la Convention climat) quil tait possible de trouver une rgle acceptable de rpartition des efforts, malgr les difficults tenant aux problmes de rgulation interne aux tats, et surtout, aux
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199

risques de capture que rencontrent ces ngociations, compte tenu de la forte concentration des industries concernes face des bnficiaires diffus et futurs. Dans le cas de lETS, les problmes dacceptabilit sectoriels ont t rsolus essentiellement par lallocation de quotas gratuits, dans des conditions qui (sous-rserve du rglement dapplication venir) remettent moins en cause lambition et lefficacit du march, que cela navait t le cas lors de ses deux premires phases. Le paradoxe qui demeure cependant est que ces quotas ont t distribus sur des arguments conomiques fallacieux, de prservation de comptitivit ou de prix la consommation de llectricit alors quil ne sagira que de windfall profits pour les industries concernes. De plus, un impact ventuel nfaste sur lefficacit peut perdurer dans la mesure o, les rgles futures dallocation tant incertaines, les entreprises peuvent avoir intrt se forger des rfrences pour leurs objectifs futurs, plutt que dengager des actions prcoces. Pour le hors ETS, qui ntablit pas de mcanismes de trading , la rpartition des efforts retenue constitue par ailleurs ncessairement un compromis entre efficacit et acceptabilit, avec des valeurs du carbone diffrencies entre pays, et donc un surcot global. Cet arbitrage sexprime propos des consquences tirer des carts dmissions unitaires entre les pays, lefficacit rclamant de mobiliser plein les gisements dans les pays en transition, lquit de ne pas peser sur leur dcollage conomique. Des mcanismes dchange permettraient justement de rconcilier ces deux objectifs La ngociation europenne a mis en vidence le poids de certains lobbies industriels, et le risque de capture du processus en rsultant. Un moyen de rquilibrer les choses pourrait tre de donner plus dinfluence aux tudes dimpact. On pourrait imaginer en ce sens, par exemple, que leurs donnes de base soient actualises, et ( nouveau) prsentes (et rendues publiques) systmatiquement par la Commission au moment de ladoption des projets de directives par les Conseils concerns, ce qui obligerait justifier lintroduction de certaines drogations et jouerait alors un rle dissuasif. De plus, il serait souhaitable que ces tudes visent systmatiquement lefficacit conomique, et limpact sur linnovation. Au travers de la stratgie de Lisbonne, ou plus spcifiquement pour les co-technologies, lEurope insiste sur ces enjeux dinnovation et de comptitivit. La comparaison avec lambition actuellement affiche aux tatsUnis fait craindre cependant quelle prenne du retard en ce domaine, alors mme que : lattnuation du risque climatique ncessite de combiner conomies dnergies traditionnelles et nouvelles technologies ; et que cest un enjeu stratgique sur le plan industriel. Linterprtation communautaire trop restrictive des rgles de concurrence vis--vis des partenariats industriels est souvent mise en avant comme obstacle lessor des projets europens en ce domaine. Au vu de ce qui prcde, le biais instrumental vers la 200
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rglementation mrite au moins autant lattention. Ceci justifierait de favoriser rellement lutilisation des instruments conomiques incitatifs, en renforant la visibilit long terme, et en vitant donc les redondances dinstruments qui dcouragent linnovation ou les actions prcoces.

Conclusion
Apprcie au regard de sa valeur dexemple pour les ngociations internationales, la politique europenne montre quil est possible de faire fonctionner un march carbone sur une grande chelle, et de rsoudre, dans le cadre de lallocation des quotas, le dlicat problme de rpartition acceptable des efforts. La mise en place dun dispositif satisfaisant dans ce contexte prend cependant beaucoup de temps, par comparaison avec ce qui a pu tre fait aux tats-Unis pour le march du SO2. De plus, le souci de cohrence des prix, ou celui den tablir une lisibilit sur un horizon long pour orienter les choix dinvestissements, demeure insuffisamment pris en compte dans les politiques europennes. Pour une part, cette situation traduit un manque de prise de conscience de ces enjeux et defficacit et de crdibilit. Ds lors que les missions concentres deviennent rgules au niveau europen et que les quotas sont mis aux enchres, lallongement de lhorizon temporel de lETS pourra cependant devenir plus ais. Mais elle traduit aussi les contraintes dune ngociation de type intergouvernemental, mme si celles-ci sont de moindre ampleur au niveau europen que les divergences dintrts quil faudra rsoudre Copenhague, do limportance des rflexions de Jean Tirole sur ce sujet.

Rfrence bibliographiques
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CIRED-LEPII-Enerdata (pour EpE-Iddri) (2009) : Scnarios de transition vers un monde conome en carbone en 2050 : quels enjeux pour lindustrie ? Disponible sur http://www.epe-asso.org/5-1.php?id_rap=95 Convery F. , D. Ellerman et C. de Perthuis (2008) : Le march europen du carbone en action : enseignements de la premire phase, Rapport pour la Mission Climat de la Caisse des Dpts et Consignations, mars. Disponible sur http://www.aprec.net/documents/actualite/08-03-25_
interim_report_fr.pdf

Mission climat Caisse des dpts et consignations et MEEDAT-CGDDSOeS (anne) : CO2 et nergie : France et monde. Chiffres cls.

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Complment 2B

Les tats-Unis dans le processus de Copenhague : la tentation du leadership(*)


Blandine Barreau et Herv Pouliquen
Centre danalyse stratgique, Dpartement de la recherche, des technologies et du dveloppement durable

La participation amricaine la coopration multilatrale est cruciale pour la conclusion dun accord ambitieux en matire de lutte contre le changement climatique lors de la Confrence de Copenhague. Premiers metteurs mondiaux de gaz effet de serre (GES) en termes dmissions par habitant, les tats-Unis ont longtemps souhait prserver un mode de vie gourmand en nergie. Le changement dquipe Washington, prcd de nombreuses initiatives rgionales, a cr un effet dattente vis--vis de la politique climatique nationale comme du processus international de ngociations. Le Prsident Obama a exprim sa volont daboutir un accord mondial de lutte contre le changement climatique et dinflchir la trajectoire amricaine dmissions de GES. Cette nouvelle doctrine a depuis t relaye par la Chambre des reprsentants : la proposition de loi vote le 22 mai par la Commission de lnergie et du commerce envisage par rapport 2005 une baisse de 20 % des missions (soit une diminution de 6 % par rapport 1990) et une rduction de 83 % en 2050, des objectifs atteints par le biais dun futur march carbone national. Lattitude du Snat sera cependant dterminante dans la mise en uvre de la politique amricaine de lutte contre le changement climatique. Ladoption du trait international qui pourrait se concrtiser en dcembre 2009 reste galement incertaine, puisquelle requiert laval des deux tiers de la Chambre haute. Les efforts dattnuation sur lesquels les tats-Unis accepteront de sengager dans un accord mondial et les transferts financiers quils proposeront aux pays les plus vulnrables au changement climatique conditionnent en grande partie la participation de la Chine et lissue des ngociations.
(*) Texte rdig en juin 2009.
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203

1. Rpartition par secteur des missions de GES des tats-Unis


a. Par type de GES 2 500
34 % Mthane 28 % Oxyde nitreux Gaz fluors CO 2

En MtCO2-eq

2 000

1 500

19 %

1 000
8%

500

6%

5%

0 Production dlectricit Transport Industrie Agriculture Tertiaire Rsidentiel

Source : Caisse des Dpts daprs US EPA Inventory 1990-2005.

b. volution historique
2 500

En millions de tonnes

2 000

lectricit

Transport

1 500
Industrie

1 000
Agricultur

500
Rsidentie Tertiaire

0 1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

Lecture : Trait plein = GES ; Trait en pointills = CO2. Source : CAS daprs US EPA Inventory 1990-2005.

204

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1. tat des lieux : un modle nergtique qui doit tre rorient


1.1. Le systme nergtique amricain reste tributaire des nergies fossiles Les tats-Unis font partie des plus grands metteurs de GES de la plante. Au-del de leur mode de vie, trois facteurs conomiques principaux expliquent cette situation : un PIB par habitant parmi les plus levs (34 000 euros par habitant, soit 10 000 euros de plus que lUnion europenne), une croissance plus forte quen Europe et un mix nergtique qui reste fortement carbon malgr des progrs significatifs en matire defficacit nergtique et dintensit carbone. En termes dmissions par habitant, les tats-Unis restent loin devant les autres pays avec 20 tCO2eq/hab. contre environ 10 tCO2eq/hab. pour lUE-25 et 5 tCO2eq/hab. pour la Chine. En quantits absolues, les missions chinoises de CO2 ont toutefois dpass celles des tats-Unis en 2007. De 1990 2005, les missions amricaines de CO2 ont progress de 21 % et celles de GES de 16,5 % (Environmental Protection Agency, 2008). Durant cette priode, les missions de GES corriges de labsorption par les sols et les forts ont augment de 14,5 %. Seule lindustrie a enregistr une baisse de 8,7 %, tandis que le secteur lectrique et les transports connaissaient une augmentation de 31 et 27 % (graphiques 1a et b). Ces deux derniers secteurs reprsentent deux tiers des missions de GES du pays, loin devant lindustrie (19 %) et le btiment (11 %). Limportance des missions sexplique par un recours massif aux combustibles fossiles : les renouvelables et le nuclaire ne reprsentent que 14 % de la consommation dnergie primaire et 28 % de la production dlectricit. La moiti de llectricit est produite partir de centrales charbon particulirement polluantes. Les dernires projections tendancielles de lEnergy Information Agency (2009b), prvoient un ralentissement des missions de CO2 entre 2007 et 2030 : ces dernires augmenteraient de 0,3 % par an, soit un rythme moindre que la croissance annuelle de 0,8 % enregistre de 1980 2007, pour atteindre en 2030 un niveau suprieur de 7 % celui de 2007. 1.2. De Kyoto Copenhague, une comparaison des efforts accomplir de part et dautre de lAtlantique Les projections de lAgence internationale de lnergie (2007) confirment que lcart entre lUnion europenne et les tats-Unis se creuserait considrablement en termes de trajectoire dmissions court terme. De leur niveau de 4 832 Mt en 1990, les missions amricaines de CO2 atteindraient ainsi 6 600 Mt en 2020, quand celles de lUnion europenne passeraient de 4 084 4 050 Mt sur la mme priode. Depuis 1992, lEurope sest inscrite dans une dynamique de rduction de ses missions. Au travers du Paquet nergie-climat adopt en dcemPOLITIQUE CLIMATIQUE : UNE NOUVELLE ARCHITECTURE INTERNATIONALE

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bre 2008, lUE-27 se fixait un objectif de rduction de 20 % en 2020 par rapport au niveau dmission de 1990, une cible bien plus ambitieuse que celle assigne lUnion europenne (UE-15) par le Protocole de Kyoto ( 8 % en 2012). Cette dynamique apparat dans les projections du scnario alternatif de lAIE(1) et dans le scnario environnemental dune concentration atmosphrique de GES de 450 ppm q. CO2(2) (graphique 2). En consquence, alors que les missions europennes de CO2 baissaient de 3,5 % entre 1990 et 2005, elles ont fortement cr outre-Atlantique (+ 20 %). Les tats-Unis ne sont pas pour autant rests inactifs depuis 1990. La baisse de lintensit nergtique mesure entre 1990 et 2002 ( 1,4 % par an) a t plus rapide quen Europe ( 0,9 % par an). La croissance moyenne amricaine, de + 3,2 % par an entre 1990 et 2005, sest traduite par une augmentation de la consommation dnergie de 1,2 % par an. Dans le mme temps, la croissance de lUnion europenne a t deux fois moindre (+ 1,5 % par an) tandis que la consommation nergtique europenne a augment de 0,2 %. Les missions de CO2 ont augment de 1,2 % par an aux tats-Unis et baiss de 0,2 % par an pour lUnion europenne. Ainsi, laugmentation des missions de CO2 aux tats-Unis est en grande partie due limpact du surcrot de croissance.
2. missions de CO2 des tats-Unis et de lUnion europenne
8 000 7 000 6 000 5 000 4 000 3 000 2 000 1 000 0 1980
Union europenne_450ppm Union europenne_rf Union europenne_alt tats-Unis_450ppm tats-Unis_rf tats-Unis_alt

En MtCO2

1990

2000

2010

2020

2030

2040

2050

2060

Source : CAS daprs AIE-WEO 2008 et modle GEMINI, Commission Valeur du carbone du CAS, 2008.

(1) Scnario traduisant les mesures dcides ou quasi sres, cf. AIE (2009). (2) Le Protocole de Kyoto, non ratifi par les tats-Unis, prvoyait un engagement chiffr de 7 % pour la partie amricaine.

206

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Pour mmoire, dans les scnarios de rfrence tablis en 2007 par lAIE, les hypothses de croissance amricaine et europenne sont voisines, respectivement de + 2,4 et + 2 % par an(3) dici 2020. Par rapport cette projection de rfrence, les tats-Unis devraient donc rduire leurs missions de CO2 de 27 % pour atteindre leur objectif de revenir au niveau dmissions de 1990 ; pour lUnion europenne, la baisse serait de 19 % par rapport la rfrence pour aboutir lobjectif de 20 % fix par le paquet nergie-climat. 1.3. Une mobilisation tangible de certains tats et de grandes entreprises Alors que lEurope a pris une certaine avance, notamment par la mise en place effective dun march dchanges de permis dmissions, laction des tats-Unis reste morcele. Ces dernires annes, la politique climatique amricaine a plutt mis laccent sur le dveloppement technologique. LEnergy Policy Act du 8 aot 2005, qui sert de base lAdvanced Energy Initiative lance en 2006 par le Prsident Bush et la Loi Energy Independence and Security Act de dcembre 2007, se focalise ainsi sur la substitution des carburants fossiles des vhicules et sur le basculement des modes de production lectrique vers une utilisation accrue du charbon propre, du nuclaire avanc, du solaire et de lolien. La loi de 2007 vise promouvoir les nouvelles technologies nergtiques pour rduire la dpendance des tats-Unis aux importations dhydrocarbures, protger lenvironnement et stimuler la croissance conomique. Palliant la relative inertie fdrale, plusieurs programmes et cooprations se sont aussi mis en place. Les tats-Unis disposeront dici 20102012 de plusieurs marchs de permis rgionaux. Trois projets de systmes cap and trade rassemblant une vingtaine dtats participants et une dizaine dtats observateurs, tant au sein des tats-Unis quau Canada et au Mexique, ont ainsi t crs pour atteindre des objectifs communs de rduction des GES : la Western Climate Initiative (WCI), le Midwest Regional Greenhouse Gas Reduction Accord, et la Regional Greenhouse Gas Initiative (RGGI) lance au 1er janvier 2009 entre les tats du Nord-Est. Ces initiatives portaient en germe la mise en uvre dun march carbone lchelle nationale, et, en raison de leur dimension transnationale, le raccordement des marchs amricains aux marchs canadien, mexicain et ultrieurement aux systmes dchange internationaux. Toutefois, il est probable que la mise en place dun march national ne soit pas envisageable avant 2012-2015.

(3) Ractualises 2,2 et 1,8 % en 2008.


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207

2. La relance de la politique environnementale amricaine


2.1. Le volet nergie du National Recovery Act Deux signes corrls de limportance accorde la problmatique climatique sont apparus au cours des premiers mois de lanne 2009 : le volet nergie est central dans le plan de relance amricain (National Recovery Act), et Steven Chu, ancien prix Nobel de physique, a t nomm au secrtariat lnergie. La nouvelle stratgie est dautant plus ambitieuse que les co-activits sont potentiellement cratrices demplois. Un nouveau march mondial souvre, que les tats-Unis comptent investir en tant que leader. Le plan de relance prvoit dinvestir 150 milliards de dollars sur les dix prochaines annes pour permettre de dvelopper les nergies alternatives et les infrastructures correspondantes (notamment un rseau lectrique numrique). Cette transformation de lconomie amricaine crerait 5 millions demplois. Elle devrait galement avoir un impact important sur la scurit nergtique du pays et sur les marchs mondiaux : dici 2020, la consommation amricaine de ptrole diminuerait denviron 35 %. Dans lautomobile, de nouvelles normes visent une baisse de 20 % des consommations dans le mme dlai ainsi quune rduction de moiti de la consommation unitaire en 18 ans(4). Afin datteindre 1 million de vhicules hybrides rechargeables ds 2015 pour les vhicules construits aux tatsUnis, une incitation lachat de 7 000 dollars par voiture serait cre. Cette cible reste nanmoins modeste au regard des 300 millions de voitures circulant sur les routes amricaines. Cependant, lamlioration de lefficacit nergtique doit galement toucher les btiments : il est question de rnover un million de logements par an (soit 1 % du parc) et trois quarts des btiments publics. Linvestissement dans les nergies renouvelables doit se traduire par une proportion de 10 % dlectricit renouvelable en 2012 (contre 8,8 % aujourdhui) et de 25 % en 2025. Lquipe du Prsident Obama a annonc des garanties demprunt significatives pour les projets oliens et solaires. Le recours la production nationale dnergies fossiles sera encadr par la construction dun gazoduc depuis lAlaska et par le dveloppement des technologies de capture et squestration du CO2 (CCS). Si le nuclaire nest pas cit explicitement dans le plan, il tait mentionn comme un recours incontournable dans le volet nergie du programme du candidat Obama(5). Enfin, le budget fdral en matire de recherche et dveloppement des sciences de base serait doubl dans la dcennie venir. Le secrtaire dtat Chu entend spcialiser les laboratoires du Department of Energy
(4) Norme CAFE, Corporate Average Fuel Economy. (5) Le programme des colistiers Barack Obama et Joe Biden tait explicite : Lnergie nuclaire reprsente plus de 70 % de notre lectricit gnre par une source non carbonique. Il est peu probable que nous puissions atteindre nos objectifs climatiques ambitieux si nous liminons loption de lnergie nuclaire , cf. Barack Obama and Joe Biden: New Energy For America (2009).

208

CONSEIL DANALYSE CONOMIQUE

(DoE) sur plusieurs technologies de rupture, comme les agrocarburants de seconde gnration, les batteries automobiles, les btiments basse consommation, le solaire photovoltaque et le stockage de llectricit. Le plan de relance fixe un objectif national de rduction des missions de GES de 80 % en 2050. Le National Recovery Act a t accueilli trs favorablement par le secteur de la finance verte, qui appelle un New Deal vert , et par lindustrie high-tech, notamment les groupements Business for Innovative Climate and Energy Policy et United States Climate Action Partnership. 2.2. La rponse du Congrs Depuis 2007, une dizaine de propositions de lois fdrales sur les missions de GES ont t labores. LAmerican Clean Energy and Security Act publi le 31 mars 2009 par le camp dmocrate de la Chambre des reprsentants a t le premier rpondre la demande prsidentielle. Dj valid par sa commission dorigine, le texte des reprsentants Waxman et Markey sera sans doute dbattu dbut aot au Congrs, aprs son approbation par la Chambre (cf. tableau page suivante). La proposition concrtise la nouvelle politique climatique amricaine sous la forme dobjectifs fdraux en matire dnergies renouvelables, defficacit nergtique, de normes dintensit carbone pour les centrales charbon, le secteur du transport et celui du btiment. Elle incite au dveloppement de techniques de capture et stockage du charbon, financ hauteur de 10 milliards de dollars. Un march de permis dmissions de GES couvrant 85 % de lconomie amricaine ds 2016 serait lanc en avril 2011, afin datteindre un objectif de rduction dmissions plus ambitieux que les annonces prcdentes de la Maison-Blanche, moyen terme ( 17 % de 2005 2020, contre une cible prcdente de 14 %) comme long terme ( 83 % en 2050, plus que les 80 % prvus). Le march stendrait aux secteurs clefs du transport et du rsidentiel tertiaire : il inclurait non seulement les missions des raffineries comme en Europe, mais aussi la teneur en CO2 des produits vendus par lindustrie ptrolire. La reprise explicite de cette proposition par les membres de ladministration Obama dmontre quelle a valeur de mise de jeu pour les ngociations de Copenhague. Elle conditionne ainsi les transferts technologiques accords par les tats-Unis la signature dun accord international et cre un fonds pour ladaptation au changement climatique denvergure mondiale. Enfin, le raccordement au systme cap and trade europen reste possible : le texte carte un plafond de prix, qui aurait compliqu une telle interconnexion, au profit dune rserve de permis actionnable en cas de hausse importante du prix du carbone, complte par dautres amortisseurs, dont des mcanismes de crdits compensatoires et demprunts de permis. Les analyses de lEPA (2009a et b) bases sur les deux versions de proposition Waxman-Markey apparues au fil du dbat parlementaire montrent
POLITIQUE CLIMATIQUE : UNE NOUVELLE ARCHITECTURE INTERNATIONALE

209

210

Caractristiques principales de la proposition Waxman-Markey lissue de son adoption par la Commission de lnergie et du commerce (21 mai 2009)

a. Efficacit nergtique et nergies renouvelables

nergies renouvelables

CONSEIL DANALYSE CONOMIQUE

Capture et stockage du CO2 des centrales charbon

Vhicules propres

Rseaux intelligents

Efficacit nergtique Transports

Distributeurs dlectricit et de gaz Industrie Btiments publics

Obligation des distributeurs (> 4 GWh) de fournir de 6 % (2012) 20 % (2020) dlectricit partir de sources renouvelables dont un quart partir de mesures defficacit nergtique (40 % en cas daccord avec ltat local, soit 12 % de renouvelables et 8 % dconomies dnergie). Programme fdral dachat dnergies renouvelables. Programme de dmonstration et dincitations pour lancer le dploiement du CCS. tablissement la majorit des deux tiers des producteurs dlectricit dun centre de recherche sur le CCS, au sein de lElectric Power Research Institute, dot de 1 milliard de dollars par an pour acclrer le programme. Programme de distribution de permis, accords en fonction du nombre de tonnes de CO2 squestr. Possibilit de subvention du DoE la reconversion de lindustrie automobile et au dveloppement des batteries, incitation aux programmes de dmonstration de vhicules lectriques, et aux programmes de dploiement. Appel aux compagnies dlectricit pour le dveloppement des infrastructures de recharge. Dveloppement de la planification des rseaux ; facilitation du dveloppement des technologies, en particulier pour rduire les pointes, grer la demande et moderniser les rseaux. Promotion et durcissement des normes de consommation sur les appareils. Harmonisation des normes de consommation et dmissions des vhicules. Fixation dobjectifs aux tats pour rduire la pollution des transports. Mise en place de plans de dplacements et dorganisation pour les grandes mtropoles de plus de 200 000 habitants. Sanctions en cas de manquement. Programme collaboratif de rduction de consommation pour les camions. Programme de matrise de la demande auprs des clients obligeant obtenir 1 % dconomies dlectricit en 2012 (0,75 % gaz) et en cumul 15 % en 2020 (10 % gaz). Nouvelles normes defficacit nergtique. Rglementation thermique des btiment neufs : 30 % en 2010 ; 50 % en 2016. Aide la rnovation dimmeubles jusqu 50 % du cot des travaux. Subvention de 7 500 dollars pour lachat de logement, destine aux plus dmunis.

b. Rduction globale de la pollution (en cohrence avec les propositions de lUS Climate Action Partnership)

Objectifs globaux March de permis

Dforestation internationale (rduction supplmentaire)

Offsets

Rduction des missions par rapport 2005 de 3 % en 2012 ; 20 % en 2020 ; 42 % en 2030 ; 83 % en 2050. March incluant les secteurs de lnergie (lectricit, ptrole, gaz, charbon) et la grande industrie, couvrant 85 % des missions des tats-Unis (metteurs > 25 000 tCO2e/an). Diminution de la quantit de permis allous chaque anne pour rduire les missions des secteurs couverts de 3 % en 2012 ; 17 % en 2020 ; 42 % en 2030 ; 83 % en 2050 (anne de base 2005). Programme de rduction de la dforestation sous le contrle de lEPA et de lAgence fdrale pour le dveloppement international (USAID). Allocation de permis pour des rductions supplmentaires concernant la dforestation (5 % de la valeur des permis entre 2012 et 2025). Certains types de projets sont ligibles sous le contrle dun organisme de surveillance. Identification par le DoE des secteurs/pays destinataires linternational. Total des offsets limit 2 Gt/an. Possibilit de placement (banking) et demprunt (borrowing) sous conditions.

Banking et borrowing des permis Rserve stratgique de permis Surveillance de march Normalisation

Cration dune rserve hauteur de 2,5 milliards de permis pour attnuer des hausses excessives du prix des permis.

Cration dune Commission fdrale de rgulation. Programme spcifique pour certains gaz.

c. Transition vers une conomie dcarbone

Comptitivit

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Emplois verts Transfert de technologies Adaptation au changement climatique

Possibilits dindemnits pour compenser les cots du carbone dans les secteurs soumis la concurrence internationale. Remises sous conditions pour certaines industries (concurrence, surcots pour le consommateur, etc.). Promotion de nouvelles formations. Possibilit dassistance aux pays adhrents un accord international (dploiement de technologies propres) Programmes danalyse des risques et plans dadaptation. Cration dun fonds dadaptation. Cration dun plan dadaptation USAID pour les PED les plus exposs.

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que la lgislation rduirait les missions jusqu 83 % en 2050 par rapport 2005(6), surtout dans le secteur lectrique, dont les missions diminuent nettement grce aux projets domestiques et internationaux ( offsets ). Les missions du transport et lindustrie nvoluent que marginalement (graphique 3). Le prix de la tonne carbone irait de 13 26 $/tCO2eq en 2015 ; de 17 33 $/tCO2eq en 2020, et de 28 54 $/tCO2eq en 2030, et augmenterait sensiblement sans recours aux projets internationaux. En comparaison, les incitations prvues pour la mise en place de la capture et du stockage du CO2 ds 2020-2025 coteraient lquivalent dun prix de la tonne carbone bien suprieur, soit entre 50 et 90 $/tCO2eq pour chaque tonne capture (suivant la capacit du stockage).
3. missions de GES du scnario EPA relatif la proposition Waxman-Markey
12 000 10 000 8 000 AEO 2009 (Rfrence) 6 000 4 000 2 000 Objectif 0 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 Rserves forestires (International) Autres missions de GES ( offsets inclus) Offsets (International) En MtCO2 CO2 (Transport) CO2 (Industrie) CO2 (Autre) Non CO2 (Part couverte) Offsets (Domestique) AEO 2006 (Rfrence)

CO2 (lectricit)

Source : EPA (2009).

La loi modifierait profondment le mix nergtique amricain. Dici 2020, il serait constitu pour moiti de charbon classique, afin de ramener les missions du secteur 2 180 MtCO2 en 2025 contre 2 400 en 2007. Entre 2020 et 2050, le nuclaire augmenterait jusqu atteindre la moiti de la production dlectricit, et la moiti du mix serait couverte en proportions gales par les nergies renouvelables et les centrales fossiles quipes de CCS. La dcarbonisation de la production dlectricit interviendrait entre 2020 et 2050.
(6) Cette amlioration reste nanmoins en partie due la baisse du PIB par rapport au scnario de rfrence de lEIA (2009b).

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CONSEIL DANALYSE CONOMIQUE

Les propositions budgtaires publies en fvrier dernier par la Prsidence prvoyaient de redistribuer les profits de la mise aux enchres de lintgralit des permis dmissions du dispositif cap and trade , estims 646 milliards de dollars sur la priode 2012-2019, aux consommateurs les plus touchs par la hausse du prix de lnergie. Or, des concessions ont dores et dj t accordes par la Chambre des reprsentants certains secteurs : si la loi tait adopte en ltat, seuls 15 % des permis seraient effectivement soumis aux enchres dans la priode initiale. Il est cependant prvu de mettre fin ces drogations partir de 2026. La proposition reste cependant muette sur les transferts financiers aux consommateurs, qui seront sans doute prciss dans le dbat parlementaire. La proposition Waxman-Markey est galement peu consistante sur limpact des nouvelles mesures sur lconomie amricaine, mme si de rcentes tudes en ont valu les cots et les bnfices (encadr 1). Le volet redistributif de la lgislation, clef de vote de la doctrine climatique de la nouvelle prsidence, est dtaill dans une proposition publie le 1er avril dernier par le dput Chris Van Hollen. Si ce Cap and Dividend Act of 2009 tait dbattu la Chambre des reprsentants paralllement la proposition Waxman-Markey, les deux textes pourraient tre combins avant la prochaine tape dune transmission au Snat. La proposition du dmocrate Van Hollen prolonge en effet lAmerican Clean Energy and Security Act sur trois points. Dabord, elle avance des objectifs de rductions plus ambitieux de 25 % en 2020 par rapport 2005 ( 20 % dans la proposition initiale Waxman, devenus 17 % aprs le dbat prliminaire la Chambre), 45 % pour 2030 (contre 42 %) et 85 % pour 2050 (contre 83 %). Dautre part, Van Hollen envisage des rgles concrtes pour la redistribution des profits issus du systme cap and trade : dans la ligne des promesses de campagne du candidat Obama, la redistribution des revenus issus de la vente des permis dmissions sorganise autour dun fonds le Healthy Climate Trust Fund et dun transfert financier mensuel aux consommateurs. Les critres dligibilit restent cependant trs vagues ou peu stricts, car le texte prvoit de rallouer la totalit des revenus du dispositif lensemble des citoyens amricains alors que le Prsident avait voqu les consommateurs les plus vulnrables la hausse des prix des nergies. En outre, le montant du fonds nest pas prcis. La proposition envisage enfin trs clairement une taxe carbone aux frontires qui napparaissait quen filigrane dans la proposition WaxmanMarkey : cet instrument perdurerait tant que les fuites de carbone ne seraient pas endigues par un accord international suffisamment tendu. Lissue des dbats la Chambre des reprsentants, qui a dores et dj modifi la proposition Waxman-Markey, est dautant plus incertaine que le Snat pourrait lui-mme laborer une proposition dbut aot. Dautre part, si le systme cap and trade dfendu par Waxman et Markey semble devoir devenir la clef de vote de la future politique climatique fdrale,
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les partisans dune taxe carbone restent prsents. Ainsi, quatre propositions de loi visant mettre en uvre une fiscalit laquelle les consommateurs et le secteur productif restent rticents existent lheure actuelle au Congrs (Ben Jelloul, 2009). 2.3. LEPA, un relais de secours pour la nouvelle politique climatique amricaine ? Si les travaux du Congrs naboutissaient pas, la nouvelle administration pourrait recourir au levier rglementaire : lEnvironnemental Protection Agency est en effet acquise la rorientation amorce en matire de politique climatique. Le 17 avril dernier, lEPA a ainsi ractiv une procdure abandonne en 2007 linstigation de lAdministration Bush et reconnu la dangerosit de six types de GES. En concluant latteinte la sant et au bien-tre public que reprsentent les GES, lEPA a dclench une procdure de fond, qui doit lamener statuer sur une inclusion des missions de GES dans le champ dapplication du Clean Air Act Une telle dcision se traduirait, terme, par la formulation de normes et de schma de rgulation fdrales appliques aux plus importantes sources dmissions, dont les secteurs du transport et de llectricit. La reconnaissance de la dangerosit des GES par lAgence pourrait dboucher sur la formulation de rglementations qui sadresseraient dabord aux secteurs les plus metteurs notamment celui du transport et couvriraient progressivement lensemble de lconomie amricaine. Mais cette rgulation suppose une procdure plus longue quune formulation lgislative : lissue dune premire priode de deux mois pendant laquelle lagence devra recueillir les commentaires publics, une srie de deux auditions, de dure indtermine, simpose avant que le projet de rglementation ne voit le jour. LEPA ne saurait constituer un recours crdible en cas denlisement du processus lgislatif dici louverture de la Confrence de Copenhague cense trancher en fin danne sur les nouvelles voies de coopration internationale. La dcision du 17 avril correspond donc bien plus une prise de position symbolique, destine au reste de la communaut internationale et un signal envoy la nouvelle administration : avec ce geste inaugural, lAdministratrice Lisa Jackson aura sans doute manifest son soutien lengagement amricain en matire de lutte contre le changement climatique, et fait pression sur le Congrs pour acclrer ladoption dune loi visant limiter les missions de GES.

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CONSEIL DANALYSE CONOMIQUE

1. Cots et compensation de la politique climatique : un dbat central aux tats-Unis 1. Un obstacle rcurrent la mise en uvre dune politique climatique aux tats-Unis
Limpact de la rgulation environnementale sur le consommateur et le secteur productif a jusquici constitu un obstacle rcurrent la mise en uvre dune politique climatique aux tats-Unis Du fait de la hausse du prix des nergies, le consommateur final devra faire face une augmentation de ses dpenses annuelles de lordre de 3 5 %, selon son niveau de vie, si la lgislation adopte se conformait au principe de mise aux enchres totale prvue par la premire version de la proposition WaxmanMarkey (Grainger et Kolstad, 2008). Au cours de lexamen de la proposition la Chambre des Reprsentants, le camp rpublicain a utilis les conclusions dune tude qui valuait deux ans auparavant plus de 366 milliards de dollars limpact dun dispositif cap and trade (Paltsev, Reilly, Jacoby, Gurgel, Gilbert, Metcalf, Sokolov et Holak, 2007) pour en tirer une estimation de cot de 3 128 dollars par an et par foyer. Cet argument a toutefois perdu de son panache du fait de la rponse des auteurs de ltude, dont la ractualisation des estimations sur les bases de la proposition dbattue fait apparatre un montant bien moins impressionnant (340-440 dollars par an et par foyer) (Paltsev, Reilly, Jacoby et Morris, 2009). Lvaluation officielle de lEPA fait apparatre un cot nettement plus faible pour les mnages, estim en moyenne moins de 150 dollars par an dici 2050, soit moins de 0,2 % de la consommation des foyers amricains (98 140 dollars par an selon les populations considres et lefficacit de la redistribution des profits du systme). lchelle de lconomie nationale, limpact de la hausse du prix des nergies se ferait ressentir hauteur de 2 4 % du PIB dici 2030, lquivalent dun retard de croissance de quelques mois (Environmental Protection Agency, 2009a). Des disparits interrgionales sont cependant prendre en compte : la norme relative aux ENR contenue dans la proposition initiale devrait faire baisser le prix de llectricit dans les tats du Nord, quand dautres rgions enregistreraient une augmentation de 1 6 % dici 2020 (Energy Information Administration, 2009a).

2. Largument des partisans de la lgislation climatique : les vertus de lconomie dnergie


Face aux rticences quinspirent ces valuations de cot, les lobbys industriels favorables au dveloppement des nergies renouvelables et lamlioration de lefficacit nergtique mettent en avant les conomies dnergie induites par la proposition de loi, dont leffet vertueux pourrait tre accentu par une rcession conomique qui incite les mnages diminuer leur consommation nergtique.

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Les dispositions initiales relatives aux objectifs dintensit nergtique et de norme de recours aux nergies renouvelables permettraient au consommateur de raliser une conomie annuelle de 231 milliards de dollars ds 2020 (American Council for an Energy-Efficient Economy, 2009). Ltude sollicite par H. Waxman auprs de lEIA montre galement que le consommateur amricain ne devrait ressentir leffet de la norme Renewable Energy Standard initialement prsente quaprs 2020, quand le prix de llectricit connatrait une augmentation restreinte (moins de 3 % en moyenne nationale) qui irait en sattnuant (pour atteindre + 1 % ds 2030), du fait des conomies dnergie que suscite la rglementation (EIA, 2009a). noter cependant que cette analyse, labore par le think tank American Council for an Energy-Efficient Economy, ne prend quimparfaitement en compte le futur quilibre offre/demande qui dterminera dfinitivement lvolution du prix de llectricit. Le dispositif cap and trade prvu devrait galement permettre de diminuer la demande en nergie lectrique de 6 % dici 2020, et jusqu 13 % en 2050 (EPA, 2009). Quant aux normes relatives lefficacit nergtique, elles gnreraient ds 2020 une baisse de la demande de 4 % pour llectricit et de 3 % pour le gaz naturel. Au total, si la nouvelle lgislation devait induire une hausse du cot de llectricit de lordre de 20 % dici 2030, et de 13 17 % du gaz naturel, les dpenses des mnages naugmenteraient que de 8 9 % sur la mme priode du fait de leffet vertueux des conomies dnergie (EPA, 2009).

3. La doctrine prsidentielle dplace le dbat sur le terrain de la justice sociale


Les bnfices gnrs par une mise aux enchres de lintgralit des permis dmission dans la priode initiale du systme Cap and Trade sont valus 237 milliards de dollars, soit un peu plus de 10 % du budget fdral. Cette manne permettrait de compenser leffort demand aux catgories les plus dfavorises, dont les revenus annuels seraient sept fois plus affects par la hausse du cot des nergies que les catgories aises(1). La question des modalits de redistribution des bnfices retirs de la vente des permis dmission est donc cruciale : en dpit des orientations indiques par le Prsident Obama, la proposition Waxman-Markey ne dicte pas dorientation dfinitive sur le sujet. Un schma compensatoire destin au consommateur final pourrait prendre la forme de transferts directs ou de rductions de limpt sur le revenu : rajuster leffort demand aux diffrentes catgories de population autour de 2 % du revenu annuel net supposerait de procder des compensations individuelles de lordre de 504 280 dollars pour les consommateurs les moins aiss (Grainger et al., 2008). Une diminution de la fiscalit indirecte, essentiellement sous la forme de rductions de charges salariales ou de TVA, peut galement tre mise en uvre.
(1) valuation base sur une valeur de la tonne carbone de 30 dollars, cf. Grainger et al. (2008).

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Un schma prenne de redistribution doit galement donner au secteur productif les moyens de raliser la transition nergtique. Les lobbys industriels militent pour le recyclage dune partie des profits du march dchange de permis dmissions hauteur de 15 20 milliards de dollars dans des programmes damlioration de lefficacit nergtique au cours des sept annes venir. Dans une lettre adresse au Reprsentant Waxman, ils demandent ainsi que soient rallous en ce sens 26 % de la valeur des permis envisags, quivalents des investissements de 30 milliards de dollars par an. Les secteurs exposs rclament quant eux des rabais sur le prix des permis dmissions (allocation gratuite ou subventions).

4. Le recours aux mcanismes compensatoires internationaux et domestiques est fondamental


Les mcanismes compensatoires sont indispensables la bonne tenue des objectifs nationaux de rduction dmissions de GES et permettent galement de minorer le cot des quotas : sans les mcanismes offset prvus par la proposition Waxman le prix de la tonne carbone fixe par les changes de permis dmission pourrait ainsi doubler, laissant prsager des cots autrement plus importants pour le secteur productif et le consommateur(2).

(2) Cf. EPA (2009). noter que la proposition Waxman-Markey initiale prvoit un dispositif offset de 25 milliards de tonnes q. CO2 quivalent 1 milliard de tonnes dmissions domestiques.

3. Le nouvel engagement amricain dans la coopration internationale


3.1. Des dterminants de politique intrieure pourraient restreindre la marge de manuvre des ngociateurs amricains Copenhague Historiquement, les tats-Unis font figure de mauvais lve du Protocole de Kyoto : premier metteur mondial de GES jusquen 2007, dornavant deuxime derrire la Chine, ils ont sign laccord sans pour autant le ratifier afin dluder un objectif contraignant. La premire puissance conomique mondiale droge ainsi au principe du pollueur-payeur, justifiant par l mme les critiques qui dnoncent un comportement de passager clandestin .
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En dpit dun rcent changement de gouvernement, lengagement amricain est largement conditionn par des considrations de politique nationale : le soutien du Congrs et surtout celui du Snat restent aujourdhui incontournables pour la mise en uvre dune politique climatique. Pour preuve, la premire administration Bush avait sign la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC) en 1992, avant que le rejet des termes du Protocole de Kyoto par le Snat ne conduise les tats Unis ne pas ratifier laccord. Depuis lors, les administrations successives ont d endosser les arguments des snateurs pour justifier le refus des contraintes dmissions et de lchancier prvus dans lAnnexe B du trait, jugs trop coteux pour lconomie domestique, ainsi que les exemptions prvues pour les PED, au motif quelles pourraient pnaliser la comptitivit de lconomie amricaine, notamment vis--vis des pays mergents, perus comme des concurrents de tout premier ordre. En filigrane, lenjeu est donc avant tout lectoral : il sagit de prserver le niveau de vie du consommateur amricain et la comptitivit industrielle nationale. Le Snat ayant affich son refus, il tait inenvisageable pour le Prsident Clinton de se risquer par la suite soumettre la ratification du Protocole au vote parlementaire. Ces mmes motifs ont largement influenc le comportement de son successeur : en 2001, Georges Bush a explicitement cart la perspective dun engagement sur le mode international au profit dun programme national volontaire comportant des objectifs dintensit nergtique (rduction de 18 % entre 2002 et 2012 de lintensit en GES de lconomie amricaine par des engagements volontaires du secteur industriel) et de dveloppement technologique. 3.2. Le Prsident Obama ne peut miser avec certitude sur ladoption par le Snat du trait post-2012 Ladoption du texte des dputs Waxman et Markey par la Chambre des reprsentants ne devrait pas poser de difficult majeure. Lapprobation de la proposition dans sa Commission dorigine une majorit assez consquente (33 voix sur 25) le 21 mai dernier pourrait tre de bon augure : seuls trois reprsentants dmocrates ont maintenu leur ferme opposition la proposition qui a russi rallier un suffrage rpublicain. Cependant, le sentiment durgence instill par louverture de la Confrence de Copenhague en fin danne ne suffira probablement pas recueillir suffisamment de suffrages au Snat, bastion des opposants un instrument conomique de rgulation des missions de GES. Si ladoption de la proposition de loi par le Parlement ncessite de rassembler soixante voix au Snat afin dloigner toute menace dobstruction le Prsident Obama ne serait autoris ratifier un trait international quavec le soutien de deux tiers des snateurs, soit soixante-sept voix. Malgr sa position majoritaire thorique dans chacune des deux chambres, le camp dmocrate devra durement batailler pour rallier les soutiens 218
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susceptibles de laisser carte blanche aux ngociateurs amricains Copenhague, car la question climatique remet en jeu les clivages partisans. Il est en effet encore malais de prdire combien des 56 snateurs dmocrates, des 2 indpendants et des 41 rpublicains voteront dans le sens dun changement de politique qui savrera court terme coteux dans certaines rgions. Le rsultat des dernires lections ayant rebattu les cartes, pas moins de 26 snateurs dmocrates reprsentent dsormais des tats o la transition nergtique impliquera de consquents efforts : les snateurs du Colorado, du Delaware, de la Gorgie, de lIndiana, du Wyoming (tats o les centrales charbon dominent la production lectrique bien au-del dune moyenne nationale de 49 %) pourraient notamment tre tents de sopposer au texte pour des motifs lectoraux. Le gang des 16 regroupe dores et dj de manire informelle les lus des tats de la rust belt dans lopposition une lgislation trop contraignante, et ce malgr leur sensibilit dmocrate. En avril dernier, la chambre haute du Parlement amricain avait dj envoy un signal ngatif aux partisans dune politique climatique nationale, en bloquant une proposition visant autoriser les parlementaires incrmenter un projet de march dchange de permis dmissions au budget fdral. Si les snateurs adoptent la proposition, ce sera sans doute au prix de nombreuses concessions et amendements. Lide dune taxe carbone aux frontires rallie ainsi les suffrages de beaucoup dentre eux. Dautre part, la snatrice Boxer laisse entendre quelle pourrait produire une proposition de loi concurrente celle de la Chambre des reprsentants au cours de lt, un rebondissement qui ralentirait le travail parlementaire. 3.2. Un argumentaire de ngociation en cours de refonte Historiquement, la position amricaine en matire de lutte contre le changement climatique a dabord tmoign dune ouverture lentreprise de collaboration internationale : au cours des deux dcennies soixante-dix et quatre-vingt, les tats-Unis ont largement soutenu la recherche sur le climat et la cration du GIEC. La signature du trait de la CCNUCC par le Prsident Georges H.W. Bush en octobre 1992, puis, trois ans plus tard, lacceptation par les ngociateurs amricains du principe dobjectifs contraignants pour les pays de lAnnexe 1 de la Convention lors de la confrence des parties (COP), laissait prsager un engagement durable dans cette voie. Toutefois, le revirement impos par le Snat a fond le refus amricain vis--vis dobjectifs contraignants. En 2001, le Prsident Bush avait annonc une volont de stabiliser les missions amricaines horizon 2025, avant de signer la Feuille de route de Bali engageant les partenaires uvrer pour un accord post-Kyoto six ans plus tard. Larrive de ladministration Obama entrine lacceptation dobjectifs dattnuation plus ambitieux, conformment des promesses de campagne prvoyant de revenir au niveau de 1990 en 2020.
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Les contributions amricaines au dialogue informel orchestr par la CCNUCC pour la dfinition du rgime post-2012 refltent la prminence accorde au progrs technologique par le biais du Partenariat de lAsiePacifique et du Fonds pour les technologies propres. Elles invitent galement actualiser les termes de la CCNUCC afin de mettre contribution les pays mergents. Enfin, la position amricaine dfend la ncessit de dfinir un objectif mondial de long terme sous la forme dune rduction globale dmissions de GES. Si la plupart de ces positions sont avances sous la forme de rflexions, certains points rsultent de la doctrine amricaine et seront donc difficilement ngociables : le refus de se voir assigner un objectif de rduction bas sur un critre dmissions per capita, au sein dun accord qui ferait peser lessentiel des efforts sur les tats-Unis(7) ; laffirmation dune souverainet nationale en matire de gestion des mesures dadaptation et dattnuation vis--vis du changement climatique ; la demande de rforme des transferts technologiques et financiers Nord/ Sud pour un meilleur suivi des bnfices retirs. 3.3. Cinq leviers possibles pour entraner les tats-Unis dans un accord mondial Au premier rang des enjeux de la Confrence de Copenhague, la perspective dun engagement de la Chine transparat clairement dans la proposition amricaine, qui vise assigner aux pays mergents un objectif de rduction comparable celui des pays de lAnnexe B du Protocole. La rvision des mcanismes de soutien Nord-Sud, et notamment des mcanismes de dveloppement propre (MDP) constitue un second point dinflexion potentielle des ngociations. Lamlioration de lencadrement des transferts technologiques et financiers consentis par les pays du Nord pour lvaluation des actions dattnuation et dadaptation entreprises par les PED fait lobjet de demandes rcurrentes des futurs partenaires de Copenhague. Les tats-Unis semblent favorables une approche sectorielle qui permettrait de dfinir les potentiels de rductions dmissions dans les conomies en dveloppement, dorganiser les transferts et duniformiser le suivi des politiques concernes. De mme, la protection des droits de proprit intellectuelle, fondamentale pour laccs aux transferts technologiques, est susceptible damener les tats-Unis sengager plus avant dans la coopration. Quatrime enjeu de ngociation, la comptitivit conomique joue doublement comme un motif dincitation la coopration pour les tats-Unis.
(7) Les propos de la secrtaire dtat Hillary Clinton relevs par le quotidien China Daily, le 22 fvrier 2009 Pkin, sont particulirement explicites, cf. http://www.state.gov/secretary/rm/
2009a/02/119435.htm

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CONSEIL DANALYSE CONOMIQUE

Le Prsident Obama a dores et dj intgr cet argumentaire dans son discours lgard du Congrs amricain : Nous savons que le pays qui sera en tte au XXIe sicle sera celui qui matrisera les nergies propres et renouvelables () la Chine a fait le plus gros effort de lhistoire pour faire de son conomie une conomie efficace au plan nergtique () Les voitures hybrides rechargeables qui sortent des chanes de montage amricaines sont quipes de batteries fabriques en Core (du Sud). Il est temps pour les tats-Unis dtre nouveau en tte (8). Enfin, la recherche dune nouvelle lgitimit diplomatique est lune des facettes du retour amricain dans le systme multilatral aprs lapproche bilatrale qui a caractris le double mandat du Prsident Bush. Les tatsUnis briguent dsormais ostensiblement un leadership sur les ngociations climatiques qui tait prcdemment lapanage de lEurope. 3.4. Les critres du partage du fardeau sont encore en dbat Les tats-Unis proposent de distinguer trois catgories de pays, et non plus seulement deux comme retenu dans le Protocole de Kyoto, selon un critre objectif de dveloppement conomique qui pourrait tre le PIB : les pays dvelopps se verraient astreints des objectifs de rduction absolus en 2020, qui nont pas pour le moment t explicitement quantifis ; cet horizon, les pays mergents devraient adopter des stratgies nationales dattnuation(9) adosses des objectifs formuls en rfrence la trajectoire tendancielle dmissions(10) ; enfin, les autres PED adopteraient des initiatives comparables en matire de lutte contre le changement climatique, sans objectif contraignant. Tout comme lUnion europenne, la proposition amricaine soutient un mcanisme propos par la Core du Sud permettant dintgrer au plus vite les non-membres de lAnnexe I dans la transition nergtique mondiale. Ces derniers se verraient concder des crdits carbone sur une base sectorielle, la hauteur de la bonne tenue des politiques quils ont volontairement adoptes. Leffet incitatif du dispositif tient dans la montisation de ces crdits sur les marchs carbone. Cette proposition repose cependant sur des objectifs court terme que certains PED refusent, mme si la Chine laisse entendre quelle pourrait lapprouver ds lors quelle ne remplace pas les lucratifs offsets du Protocole de Kyoto. LInde approuve galement un registre mondial des politiques dattnuation permettant de calibrer les transferts financiers et technologiques Nord/Sud.
(8) Discours prononc le 9 fvrier 2009, Concord Community High School, Elkhart, Indiana : http://www.whitehouse.gov/blog_post/indiana/ (9) NAMAs ou Nationally appropriate mitigation actions selon le vocabulaire onusien retenu dans la feuille de route de Bali. (10) Ou Business As Usual (BAU).
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3.5. La question des transferts financiers peut savrer fondamentale dans la ngociation venir Si les tats-Unis reconnaissent la ncessit daccrotre les versements aux pays les plus vulnrables au changement climatique, ils jugent galement ncessaire de rvaluer lampleur des contributions et la liste des bnficiaires, en raison de la monte en puissance conomique de pays mergents non-membres de lAnnexe I, quils estiment dsormais en mesure de financer leurs propres politiques dattnuation et dadaptation. En outre, les tats-Unis refusent pour le moment de crer de nouveaux mcanismes pour combler le dficit de financement identifi Bali, estimant quil importe avant tout de mobiliser les institutions existantes. Lintransigeance amricaine sur cette proposition relaye par nombre de PED et de pays mergents, mais aussi par lUnion europenne, pourrait cependant voluer au cours des ngociations. 3.6. Plusieurs volutions peuvent tre attendues en matire de coopration bilatrale Un rapprochement avec la Chine pourrait intervenir. La reconnaissance du droit au dveloppement des pays mergents lissue de la Confrence de Bali et les efforts de rduction des missions affichs par le nouveau gouvernement sont des signaux susceptibles damener le partenaire chinois accepter une rvision de son statut au sein du Protocole de Kyoto. Lintrt commun pour le dveloppement de technologies dattnuation constitue un levier de coopration, si les discordes au sujet des droits de proprit intellectuelle et du suivi des trajectoires dmission, se rsolvent (cf. complment 3D de Rmi Lallement). La coopration rgionale lchelle de lALENA pourrait faire natre une stratgie commune de lutte contre le changement climatique, autour du Partenariat des Amriques sur lnergie et le climat annonc lors du 5e Forum des Amriques le 19 avril dernier. Linitiative semble cependant susciter moins denthousiasme de la part du Canada que du Mexique, qui sera en juin prochain lhte du Forum des conomies majeures lanc par les tats-Unis comme une enceinte concurrente de la CCNUCC. Ultime piste, une voie de coopration transatlantique a t ouverte en janvier dernier par le Commissaire charg de lenvironnement(11). Le dialogue avec lUnion europenne semble relanc par le rsultat mitig du dialogue amorc par Washington auprs de la Chine.

(11) Lettre ouverte du Commissaire Dimas au Prsident Obama, 26 janvier 2009, cf. http://
ec.europa.eu/commission_barroso/dimas/news/doc/letterpresidentObama.pdf

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Conclusion
Le positionnement amricain dans la coopration internationale, qui conditionne la participation du deuxime grand metteur quest la Chine, fait encore lobjet dune double incertitude, qui nest pas anormale. Dune part, les propositions officielles ne permettent pas de savoir si les tats-Unis vont accepter une rduction plus importante de leurs missions et souscrire une augmentation notable des transferts financiers Nord/Sud. Les ngociateurs amricains se contentent de rpter les objectifs proposs par la Prsidence et maintiennent leur dtermination obtenir une plus grande implication des pays mergents. Dautre part, la proposition de loi actuelle ne sera adopte par le Snat quau prix dun certain nombre de concessions. Il nest donc pas assur que les ambitions prsidentielles se concrtisent avant dcembre prochain. Si Washington ntait pas en mesure dy afficher une politique solide, la Confrence de Copenhague pourrait bien naboutir qu un accord denvergure limite en attendant que la position amricaine soit plus prcisment arrte.

Rfrences bibliographiques
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POLITIQUE CLIMATIQUE : UNE NOUVELLE ARCHITECTURE INTERNATIONALE

223

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Paltsev S., J. Reilly, H. Jacoby et J. Morris (2009) : The Cost of Climate Policy in the United States , MIT Report, n 173.

224

CONSEIL DANALYSE CONOMIQUE

Complment 2C

La Chine dans le processus de Copenhague : la difficile inclusion dun grand mergent(*)


Blandine Barreau et Johanne Buba
Centre danalyse stratgique, Dpartement de la Recherche, des Technologies et du Dveloppement durable

En labsence de la ratification par les tats-Unis et la Chine, premier metteur mondial de gaz effet de serre (GES) depuis 2007, laccord ventuel Copenhague ne sera pas jug satisfaisant. Les missions chinoises reprsentent aujourdhui un quart de celles de la plante : leur rythme dvolution actuel, elles pourraient doubler dici 2030, et dpasseraient alors les quantits limites retenues lchelle du monde comme objectif en 2050(1). Consciente de la ncessit de rorienter son modle nergtique, la Chine a entrepris de rels efforts afin dasseoir son dveloppement conomique sur des bases durables en scartant dun modle nergtique loccidental insoutenable moyen terme. Ses premires initiatives ont cependant t en partie entraves par une croissance extraordinaire, qui a djou les prvisions et les objectifs fixs, et par la complexit de la gouvernance centralise dun vaste territoire.

(*) Texte rdig en juin 2009. (1) Si les valuations officielles ne sont pas exemptes dincertitudes, le Netherlands Environmental Assessment Agency estime que les missions chinoises de CO2, auraient atteint 6,1 Gt en 2007. Daprs lAgence internationale de lnergie, environ 78 % des GES mis par la Chine proviendraient de CO2, 13 % de CH4, et 8 % de NO2. Les missions de carbone chinoises croissent au rythme trs lev de 8 % par an (2007) et reprsentent une proportion suprieure celles des tats-Unis (21 % des missions mondiales) (cf. Netherlands Environmental Assessment Agency, 2008 et AIE, 2007).
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225

Pkin entend toutefois prendre une part active aux ngociations pour llaboration du rgime post-2012 en matire de lutte contre le changement climatique, mais la volont de prserver un rythme de dveloppement conomique synonyme de stabilit sociale lamne pour le moment refuser tout objectif absolu de rduction dmissions rclam par les pays dvelopps, dsormais au fait de la prpondrance chinoise en matire de dgradation climatique comme sur les marchs internationaux. La Chine fait donc face la pression de la communaut internationale qui lincite renoncer au statut drogatoire dont elle bnficie au titre du Protocole de Kyoto, tandis quelle souhaite de son ct proroger larchitecture du trait fils de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC). Les mcanismes de flexibilit comme le mcanisme de dveloppement propre bnficient en effet actuellement lconomie chinoise. La Chine ne gagnerait pas lchec de la coopration internationale, surtout si lissue des concertations de Copenhague la dsignait comme responsable de lchec. Aussi, dans la mesure o les pays dvelopps accepteraient des objectifs ambitieux de rduction 2020 et concderaient des contreparties technologiques et financires substantielles, elle pourrait acter un objectif de division par deux des missions mondiales 2050, sengager sur des objectifs de rduction dintensit carbone 2020 et rejoindre le march international de permis dmissions susceptible dtre instaur entre les principaux porteurs denjeu de lAnnexe I. Un tel accord suppose cependant lengagement dun vritable jeu coopratif avec les tats-Unis et lUnion europenne, qui, en juin 2009, tarde sengager.

1. La Chine tente dinflchir sa trajectoire dmissions dans une conomie carbone


1.1. Les dterminants des missions chinoises Lenvole conomique et le poids dmographique de la Chine lont hisse au rang de second consommateur mondial dnergie, derrire les tatsUnis. La politique de dveloppement chinoise sappuie en grande partie sur dimportantes rserves de charbon, garanties de scurit nergtique laquelle elle ne renoncera pas court terme. Le pays en est le premier producteur mondial avec 38 % de la production annuelle. Lutilisation de ce combustible solide est massive en particulier dans le secteur lectrique ( lorigine de 80 % de llectricit produite) et dans lindustrie. eux seuls, ces deux secteurs reprsentent 85 % du charbon consomm en Chine (Asia Society, 2009) et 80 % des missions de CO2. Par ailleurs, le premier atelier du monde sest positionn comme un acteur majeur du commerce international et 15 34 % de ses missions de CO2 proviendraient de la fabrication de produits destins lexportation. Cependant, la Chine est soucieuse de prenniser son rattrapage conomique, une proccupation commune aux pays mergents. Si elle devait garder la mme structure de pro226
CONSEIL DANALYSE CONOMIQUE

duction avec une population consommant lamricaine , les missions de CO2 chinoises seraient cinq fois plus importantes que celles des tatsUnis et galeraient ainsi les missions mondiales actuelles.

1. Quelques indicateurs de richesses et de consommation


lectricit consomme par habitant (MWh/hab) Intensit nergtique (tep/US$ppp 2000) nergie primaire consomme par hab. (ktep/hab) CO2 mis par hab. (t/hab) 19,8 6,6 4,6 Vhicules pour 1 000 hab.(1) CO2 par PIB (kg/$2000)(2) 0,51 0,26 2,68

tats-Unis France Chine

37 209 36 550 5 882

PIB/habitant ($/hab.)

8,4 4,5 1,4

12,8 7,1 1,9

840,5 491 26 ,6

0,22 0,16 0,34

Sources : Energy Information Administration (2008), International Energy Outlook ; (1) US Department of Energy (2008) : Transportation Energy Data Book, Chapitre 3 ; (2) OCDE (2008) : OECD in Figures 2008.

Quelques indicateurs peuvent tmoigner de la tendance actuelle de croissance : chaque anne 10 millions de personnes migrent de la campagne vers la ville (McKinsey & Company, 2009), rendant ncessaire la construction de 20 milliards de m de logements supplmentaires (Climate Group, 2008), lquivalent de la structure europenne existante. Or un urbain consomme trois quatre fois plus dnergie quun consommateur rural ; la production lectrique a augment de 165 % en dix ans, atteignant 2 864 TWh(2) ; en 2007, la production de voitures a augment de 22 % pour atteindre 8,9 millions de vhicules. Actuellement, le nombre de vhicule est faible (26,6 pour 1 000 habitants). Certains travaux prdisent que la flotte devrait atteindre le triple de lactuelle flotte amricaine en 2030. Cette estimation repose sur un quipement de la population chinoise encore faible : 270 vhicules pour 1 000 habitants, le tiers de lquipement des tats-Unis.

(2) noter que la France produit 570 TWh (2006) avec une croissance de + 11,8 % entre 1996 et 2006.
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227

2. Projections de lAIE et potentiel de rduction


Prvisions Secteur lectrique 1 300 GW supplmentaires, soit deux fois la capacit actuelle 8 670 TWh consomms Secteur industriel 1 046 Mtep de consommation Transport Importation de 13,1 millions de barils par jour (contre 3,5 en 2006) 3 819 Mtep Potentiel de rduction Rduction de 12 % de la demande lectrique, soit 1 040 TWh Rduction de 18 %, soit 187 Mtep

Total

Rduction de 15 %, soit 563 Mtep

Source : World Resources Institute (2008).

La perspective dun tel rattrapage augure dune aggravation de la pollution qui touche dores et dj la Chine : celle-ci compte treize des vingt villes les plus pollues au monde, un quart de son territoire subit rgulirement des pluies acides (Valenchon et Massol, 2007) et la dsertification se propage lintrieur des terres. Lurgence environnementale plaide ainsi pour une voie de dveloppement scartant du modle occidental . 1.2. Le tournant environnemental de la Chine, un enjeu cologique mais aussi social En raison de limpact proccupant de la pollution sur la population, lenvironnement est lune des tribunes privilgies dans la socit civile chinoise. Le gouvernement est ainsi conduit reconnatre les dsquilibres issus de la contradiction entre le dveloppement socio-conomique et les contraintes sur les ressources et lenvironnement, et soutient donc rgulirement laction locale des quelque 3 300 ONG environnementales en activit(3). Alors que les plans quinquennaux des annes quatre-vingt-dix avaient mis laccent sur la croissance conomique et le dveloppement de lindustrie et de lagriculture, le onzime Plan (2006-2010) change de perspective et fixe des objectifs plus quilibrs entre la structure conomique, lenvironnement et les questions sociales, dfinissant la consommation et le dveloppement des services comme des chantiers prioritaires. Pour la premire fois, le plan quinquennal fixe des objectifs quantitatifs dintensit nergtique, indicateur dfini comme la consommation nergtique par unit de PIB. Aprs une diminution entre 1980 et 2000, sa brusque augmentation depuis 2000 reflte en grande partie la vigueur du dveloppement de lindustrie et de la croissance conomique.
(3) En 2005, on estimait que 51 000 manifestations populaires pour des revendications environnementales avaient eu lieu.

228

CONSEIL DANALYSE CONOMIQUE

1. Objectifs principaux du 11e plan quinquennal chinois (20062010)


Rduction de lintensit nergtique : 20 % par rapport 2005 Diminution de la consommation deau par unit de valeur ajoute de lindustrie : 30 % par rapport 2005 Limitation de lirrigation dans lagriculture son niveau actuel Augmentation du recyclage des dchets industriels solides de 60 % Rduction des missions totales de polluants majeurs de 10 % Prservation dune couverture forestire de 20 % Contrle des gaz effet de serre

Si les efforts en matire de lutte contre le changement climatique transparaissent dans le 11e plan, lanne 2007 marque un tournant en matire de politiques environnementales avec la parution de deux textes fondamentaux : le National Climate Change Programme, qui prvoit un ventail de mesures destines conomiser quelque 950 Mt de CO2 dici 2010 et un plan de dveloppement moyen et long terme pour les nergies renouvelables, qui fixe notamment deux objectifs de production dnergies propres dans la consommation dnergie primaire : 10 % 2010 et 15 % 2020.
3. Objectif pour 2010 du plan sur le dveloppement des nergies renouvelables
Actuel (2005)(1) Hydraulique Centrale biomasse Bio-thanol Bio-diesel olien Solaire PV Solaire thermique 132 (2006) 2 GW 1 Mt 0,05 Mt 12,2 GW (2008)(2) 70 MW 15 Mm Objectif pour 2010 190 GW 5,5 GW 2 Mt 0,2 Mt 10 GW 300 MW 150 Mm

Sources : (1) NDRC (2007) ; (2) GWEC (2009).

Ces textes ont t suivis dactions concrtes. On peut notamment voquer un projet de loi sur la conservation de lnergie qui fixe des standards sur les nouvelles capacits de production et des objectifs rgionaux de rduction des consommations. Les autorits chinoises ont galement mis en place un programme visant astreindre les 1 000 entreprises les plus polPOLITIQUE CLIMATIQUE : UNE NOUVELLE ARCHITECTURE INTERNATIONALE

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luantes une rduction globale de leur consommation (100 Mt quivalent charbon) et de leurs missions (61 Mt de CO2 annuellement), dici 2010. Cependant, les ambitions du pouvoir central restent entraves par une difficile traduction au niveau local, face des provinces chinoises soucieuses de conserver leur comptitivit. Disposant de peu de moyens humains et financiers, le ministre de la Protection de lenvironnement (MEP) peine imposer sa tutelle auprs des bureaux locaux. La difficile application des mesures gouvernementales tient galement au morcellement du paysage industriel. 1.3. Un succs encore en demi-teinte : une inflexion de la trajectoire dmissions qui nest pas la mesure des ambitions de la Chine Aprs un dbut laborieux mais prometteur, lanne 2008 illustre lefficacit des mesures mises en uvre par les autorits : lobjectif de rduction annuel de 4 % de lintensit nergtique a t dpass. Il est cependant peu probable que lengagement de rduire cet indicateur de 20 % par rapport 2005 soit atteint en 2010, au vu du retard pris en 2006 et 2007 (rduction de 1,3 % en 2006 et 3,3 % en 2007). Outre la construction de nouvelles centrales bien plus performantes (centrales supercritiques : 41 % de rendement contre environ 33 % pour le parc 14,4 GW de capacit ferms en 2007, cf. Legett, Logan et Mackey, 2008). Lincertitude qui prvaut sur les missions de GES chinoises contrarie les ambitions de la politique climatique de Pkin : le dernier inventaire officiel date de 1994 et les estimations amorces en 2007 pour dterminer le niveau dmissions de lanne 2004 sont entraves par lmiettement des secteurs industriels et lectriques. La Chine mise galement sur les nergies renouvelables avec prs de 12 milliards de dollars investis dans la filire en 2007. Lolien connat un essor important et illustre le succs du plan de dveloppement des nergies renouvelables. Entre 2007 et 2008, sa capacit a augment de 5,9 GW 12,2 GW (contre 23 GW en Allemagne), dpassant largement les objectifs prvus pour 2010 (GWEC, 2009). Cependant, avec une consommation nergtique augmentant de 8,5 % par an sur ces deux dernires annes, la part des nergies renouvelables a diminu, contrairement aux objectifs fixs. Afin de rduire sa dpendance en ptrole, la Chine exprimente diffrentes alternatives. Les normes de consommation et donc dmissions des vhicules particuliers chinois sont bien plus contraignantes, avec un niveau Euro III depuis 2006 (170 gCO2/km), et bientt Euro IV (OCDE, 2007), que celles pratiques aujourdhui aux tats-Unis (250 gCO2/km). La Chine dveloppe des bus et des taxis aliments au gaz naturel, et promeut la production de bicyclettes, y compris lectriques. La recherche chinoise explore la piste des carburants de synthse partir de biomasse ou de char230
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bon. En dveloppant des vhicules lectriques, la Chine pense aussi concurrencer les pays industrialiss sur le march de la voiture du futur, linternational, mais surtout sur son propre march, qui sannonce gigantesque (60 000 vhicules alternatifs envisags ds 2012, selon le ministre des Affaires trangres, 2009). Cependant, la crise conomique mondiale peut jouer lencontre des impratifs de dveloppement propre, qui risquent de passer au second plan des proccupations gouvernementales aprs les questions dordre conomique et les politiques demploi. Annonc en novembre 2008, le plan de relance chinois a ainsi vu son volet environnemental et nergtique diminuer de 350 milliards 210 milliards de yuans (soit 5 % du total) par rapport aux annonces initiales.

2. La fin du mutisme dans les ngociations du rgime post-2012


2.1. La vision chinoise du partage du fardeau repose sur une interprtation historique du principe pollueur-payeur La Chine illustre le statut particulier des pays mergents en matire de lutte contre le changement climatique : tout comme lInde et le Brsil, elle a ratifi la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC) en 1993, puis le Protocole de Kyoto en 2002, mais son statut de pays en dveloppement (PED) la dispense de tout objectif contraignant. Pkin a peu dvi des positions prsentes lanne dernire lors du dbat informel de la Convention, publies conjointement et indpendamment du Groupe des 77 (G77)(4). Elle a jusqu prsent relay les positions des PED afin de maintenir son statut drogatoire vis--vis des engagements prvus par le Protocole. La remise en question de son appartenance au groupe non-membre de lAnnexe I de la Convention(5) est en effet devenue rcur(4) Ne lors de la premire session de la Confrence des Nations unies sur le commerce et le dveloppement (CNUCED) en 1964, le G77 est une large coalition de PED destine promouvoir les intrts conomiques de ses 133 tats membres et renforcer leur poids dans les ngociations onusiennes. Il regroupe nanmoins des pays aux intrts htrognes en matire de lutte contre le changement climatique : compte tenu de leur forte croissance depuis quelques annes, les pays mergents sloignent ainsi du reste du groupe. Les membres du G77 voient cependant toujours dans le rassemblement un moyen de faire contrepoids aux pays dvelopps : ils ont certes formul une proposition conjointe, mais nombre dentre eux sexpriment indpendamment, ou dans dautres groupes. (5) LAnnexe I de la CCNUCC dsigne des conomies dveloppes et en transition vers une conomie de march, qui sengagent adopter des mesures nationales pour attnuer les changements climatiques en limitant leurs missions et en renforant les puits et rservoirs de GES. LAnnexe B du Protocole de Kyoto regroupe les objectifs chiffrs de rduction des missions de GES pour une liste de signataires qui sont sensiblement les mmes qu lAnnexe I de la Convention : cf. http://unfccc.int/essential_background/kyoto_protocol/background/
items/1351.php POLITIQUE CLIMATIQUE : UNE NOUVELLE ARCHITECTURE INTERNATIONALE

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rente au cours des ngociations : conscients de la diversit de leurs intrts conomiques, certains membres du G77 plaident aux cts des pays dvelopps pour que son statut soit rvalu. La Chine refuse catgoriquement de sengager sur des objectifs chiffrs de rduction, arguant la fois de son droit au dveloppement et de lampleur des efforts quelle ralise pour dcarboniser son modle conomique. Elle reprend ainsi le principe de responsabilit commune mais diffrencie au cur de la vision partage de la Feuille de route de Bali, qui distingue les efforts assigns aux pays dvelopps et aux PED selon leur responsabilit historique au phnomne de dgradation climatique et leurs capacits respectives de lutte et dadaptation(6). Lors de la Confrence de Poznan(7), Pkin a fait de lengagement des pays industrialiss sur des objectifs de moyen terme un pralable la fixation dobjectifs mondiaux de long terme. Arguant de la responsabilit historique des pays dvelopps dans le changement climatique, elle a milit lors de la phase prcoce du dialogue informel pour lassignation de ces derniers des rductions dmissions de GES hauteur de 25 40 % pour 2020 par rapport 1990. Elle sollicite galement une mise contribution unilatrale de ces mmes pays en matire de transfert financier (de lordre de 0,5 1 % de leur PIB) et technologique afin daider les PED faire face aux cots des mesures dattnuation et de ladaptation au changement climatique. De tels objectifs de moyen terme seraient extrmement difficiles atteindre, en particulier pour les tats-Unis, seconds metteurs mondiaux de GES. La cible de rduction propose a donc rcemment t explicite par un officiel en marge du dernier Forum des conomies majeures : il sagirait moins dune cible absolue que dune adresse lensemble des pays dvelopps, ngociable aprs lchance de Copenhague(8). Lintransigeance affiche laisse entrevoir une certaine flexibilit lgard des efforts demands aux pays dvelopps. Ainsi, aprs avoir requis dans un premier temps de ces pays un effort dattnuation dmissions de 40 %, suivant ainsi les demandes des tats africains, la Chine est revenue une cible de 25 40 %.
(6) Les pays dvelopps doivent endosser des obligations accrues en raison de leur empreinte cologique laisse par la rvolution industrielle, mais aussi de limportance relative de leur haut niveau dmissions actuelle, qui contribue entretenir le phnomne de changement climatique. Ainsi, en matire dattnuation, ils se voient assigner des objectifs quantifis de limitation ou de rduction de leurs missions, tandis que les PED, soutenus par des transferts financiers et technologiques, sengagent mettre en uvre des actions dites appropries , cf. http://unfccc.int/meetings/cop_13/items/4049.php (7) Chinas views on the fulfilment of the Bali action plan and the components of the agreed outcome to be adopted by the conference of the parties at its 15th session, 06/02/09, cf. http:/
/unfccc.int

(8) Dclarations de Gao Guangsheng, membre de la Commission chinoise de Coordination nationale sur le changement climatique en marge du Forum sino-amricain sur les nergies propres, Pkin, 26/05/09, cf. http://www.reuters.com/article/idUSTRE54P4ON20090526

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CONSEIL DANALYSE CONOMIQUE

Pkin est galement oppose la proposition dune taxe carbone aux frontires destine rajuster les conditions de concurrence entre les pays dvelopps membres de lAnnexe I et ceux qui ludent les objectifs de rduction des missions de GES (Mareuge, 2008). Rcemment mentionne dans la proposition de lgislation climatique Waxman-Markey en dbat au Congrs amricain comme option soumise dcision prsidentielle, cette taxe a t qualifi de prtexte une pratique du protectionnisme commercial (9) par les autorits chinoises. Le sujet a suscit une polmique la suite des dclarations du secrtaire dtat amricain lnergie mentionnant la taxe carbone aux frontires comme une possibilit associe au futur systme cap and trade amricain(10), et laisse augurer louverture dune guerre commerciale en cas de riposte chinoise. La Chine propose une solution alternative pour limiter les fuites de carbone , sous la forme dune comptabilit des missions base sur le lieu de consommation plutt que sur le lieu de production, puisquune bonne partie des missions chinoises est la consquence de la demande des consommateurs occidentaux. 2.2. Comment faire entrer la Chine dans lAnnexe I ? Afin de prserver sa croissance conomique future, la Chine refusera vraisemblablement des objectifs de rduction dmissions indpendants de lvolution du PIB. Lenjeu des ngociations de Copenhague consiste cependant lencourager endosser de vritables cibles dattnuation. Aussi la clef dun tel accord tient-elle dans la dfinition et la mise en uvre dun schma de coopration suffisamment incitatif. Quel que soit le compromis retenu, il devra jouer sur le triple levier qui dtermine le primtre des intrts chinois. En premier lieu, la question du financement est prsente comme un volet essentiel de la contribution des pays dvelopps. En rponse au dficit identifi par la Feuille de route de Bali, la Chine a endoss la proposition du G77 dun nouveau fonds multilatral, aliment par les pays industrialiss regroups dans lAnnexe B du Protocole, hauteur de 0,5 1 % de leur PIB. La proposition chinoise insiste en outre sur lampleur des montants requis et souligne que les pays dvelopps ne pourront se prvaloir du contexte de crise financire pour se soustraire leurs engagements. Dautre part, les transferts technologiques seront tout aussi dterminants. Ils portent en germe la rnovation du rgime international des droits de proprit intellectuelle (DPI), question dautant plus complexe que la Chine devrait devenir lun des leaders mondiaux du dveloppement des technolo(9) Voir les dclarations de Xie Zhenhua, Responsable de la Commission chinoise sur le changement climatique, rapportes par Reuters (18/03/09) China Minister rejects US pollution duty idea , cf. http://www.reuters.com/article/latestCrisis/idUSN18469068 (10) Dclarations de Steven Chu rapportes par le New York Times (12/02/09), Big Science Role Is Seen in Global Warming Cure , cf. http://www.nytimes.com/2009/02/12/us/politics/12chu.html
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gies propres. Alors que les PED ont intrt au transfert de technologies dans les perspectives de lattnuation, de ladaptation au changement climatique et du dveloppement conomique, la Chine se trouve dans une position plus ambigu : cest probablement elle qui dposera dans le futur le plus grand nombre de brevets et qui fera donc lobjet de demandes de transferts de la part des autres pays du G77. La proposition chinoise relaie pour le moment officiellement celle du G77 pour demander un transfert massif de technologies Nord-Sud selon les besoins des pays bnficiaires, ainsi quune coopration multilatrale destine diffuser les nouvelles technologies et dvelopper les technologies existantes, finance par les secteurs public et priv (prlvements ou utilisation des marchs financiers, recours aux marchs carbone, mise contribution des secteurs technologiques). Cependant, la position de Pkin a volu sur la question des droits de proprit intellectuelle (DPI), passant de la promotion dun principe proche de la licence ouverte et du traitement prfrentiel des PED une demande plus laconique de rvision du rgime de DPI. Ce glissement peut tre interprt comme une consquence de la monte du leadership technologique de la Chine lchelle internationale, qui pourrait en faire le premier contributeur aux transferts accords aux PED dans les annes venir. Dautre part, le Protocole de Kyoto reprsente une manne financire et technologique particulirement intressante pour une conomie encore en construction, comme lillustre la mise en uvre dune vritable gestion des mcanismes de dveloppement propre (MDP) par les autorits chinoises. La Chine a intrt prenniser ce dispositif contest en raison de son efficacit sous optimale : quand les partenaires runis Copenhague rclameront unanimement la rforme, voire, pour certains, la suppression du MDP, elle voudra sassurer que la rforme ne contrevienne pas un mode de transfert qui lui a t particulirement profitable (encadr 2).

2. Le recours aux mcanismes de dveloppement propre, un enjeu considrable


lchelle mondiale, la Chine est le premier bnficiaire de ce mcanisme de flexibilit institu par le Protocole de Kyoto, et le premier metteur dunits certifies dmissions(*). La mise en uvre dun encadrement efficace par les pouvoirs publics, le dynamisme du secteur priv chinois et la faiblesse du risque peru par les investisseurs expliquent que le territoire chinois simpose dsormais comme la premire destination dimplantation des mcanismes de dveloppement propre (MDP).
(*) URE ou certificats CER pour Certified Emission Reductions, quivalents des quotas dmissions gnrs par les projets MDP.

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CONSEIL DANALYSE CONOMIQUE

Les revenus de la vente des crdits associs ont ainsi bnfici dincitations fiscales privilgiant les initiatives bases sur des technologies qui permettent de remplir les objectifs fixs par le Programme national pour le changement climatique et faisant la part belle aux projets plus haut retour en matire de transfert technologique : les nergies renouvelables et les techniques de captage de biogaz sont ainsi soumises un taux dimposition rduit de 2 % contre 65 % pour lincinration dhydro-fluorocarbure. Le profil de ce dispositif incitatif sexplique par le fait que dans une premire phase, les MDP se sont concentrs sur les missions de HFC23 (pour 73 % des projets), dont les cots de destruction sont faibles et les crdits engendrs importants. La rorientation de la fiscalit a depuis lors cherch recentrer les initiatives sur lattnuation des missions de CO2. Larsenal rglementaire mis en uvre par le Comit national de coordination pour le changement climatique (CNCCC) garantit galement que les bnfices retirs alimentent lconomie nationale : la vente des crdits est encadre par un prix minimum, et seules les socits capital majoritairement chinois sont ligibles dans le cadre du MDP, obligeant ainsi les entreprises trangres passer par un intermdiaire local ou renoncer leur pouvoir de dcision. Enfin, depuis novembre 2007, les recettes fiscales alimentent un fonds national destin capitaliser des projets en lien avec le climat et la recherche technologique par le biais de prts taux prfrentiels, lesquels devraient atteindre 2,5 milliards deuros lchance de la premire priode du Protocole de Kyoto.

Principales caractristiques des projets MDP chinois au 31 mai 2007


400 200
Nombre de projets (chelle de gauche) Volume de crdits gnrs jusquen 2012 (MteqCO2) (chelle de droite)

350 300 250 200


Efficacit nergtique

160

120
Charbon/mthane minier

Changement de combustible fossile

80
Hydraulique

150 100
Autres

Biomasse

40

Gaz de dcharge

olien

N2O

HFCs

50 0

Source : Caisse des Dpts, daprs UNEP/RISOE CDM Pipeline.

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Les ngociations internationales devront donc aboutir des modalits de transferts technologiques dans des termes susceptibles de satisfaire les intrts de la Chine, qui milite pour que le pilotage oprationnel des transferts de technologies propres destins ladaptation soit confi des centres rgionaux localiss dans les pays bnficiaires des transferts technologiques et financiers, sous la houlette dorganes relevant de la Convention, dont larchitecture sera dtermine par la COP(11), destins garantir le pouvoir dcisionnel des pays bnficiaires. Outre laide publique, la Chine nexclut pas que les pays dvelopps recourent une finance de march pour alimenter ces fonds, par le biais dun fond de capital-risque, dun fond bas sur lassurance-climat, une taxe environnementale ou nergtique ou une mise contribution des marchs dchange de permis dmissions (vente dune portion des permis). Parmi les monnaies dchanges possibles, des partenariats public-priv portant sur les technologies propres alignes sur les orientations de la politique de dveloppement industriel chinoise (notamment la technique de capture et stockage du charbon) pourraient savrer plus intressants pour la Chine que les transferts financiers. Enfin, les garanties donnes par le partenaire amricain seront cruciales, car la Chine conditionne implicitement sa participation lengagement des tats-Unis dans un dispositif contraignant. Depuis larrive de la nouvelle administration, quatre visites officielles ont consacr la reprise du dialogue sino-amricain et institu le changement climatique comme terrain privilgi de coopration. Option aujourdhui peu reprise par Pkin en dpit de la main tendue par la nouvelle administration amricaine, la probabilit dun G2 climatique se renforcerait en cas dchec de la concertation internationale de Copenhague : le nouvel accord bilatral en prparation sur les techniques de capture et stockage du charbon et les vhicules propres, pourrait dans cette ventualit comprendre des engagements rciproques en matire de rduction dmissions de GES. Le calendrier de lintgration de la Chine dans un march dchange de permis dmissions et/ou de lengagement de Pkin dans des cibles de rductions reste donc un point difficile des ngociations. Le lancement dun systme cap and trade domestique figurait cependant dans le Plan national pour le changement climatique publi en 2007 comme dans le rapport de la Commission nationale de la rforme et du dveloppement (NDRC) auprs du Parlement chinois qui indiquait la volont de poursuivre les exprimentations en matire de systme dchange cap and trade en 2009(12).

(11) Fonds dadaptation de la convention et fonds multilatral pour lacquisition de technologies. (12) NDRC, Chinas National Climate Change Programme, 06/07.

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2.3. Quelles volutions attendre du partenaire chinois Copenhague ? En filigrane, lincertitude sur les horizons de la croissance fonde galement le refus dengagements contraignants. Les rticences de la Chine vis--vis dun objectif de rduction des missions 2020 sexpliquent en partie par des difficults de prvisions : il nexiste en effet aucune exprience antrieure combinant industrialisation, urbanisation, transition nergtique, et matrise des missions de GES un stade aussi prcoce de dveloppement. Lincertitude qui rgne sur la trajectoire de croissance de la Chine est en effet prgnante : comment estimer lvolution des consommations nergtiques, quand lenvole du PIB, puis le risque de surchauffe conomique ont surpris jusquaux observateurs chinois au cours des annes prcdentes(13) ? Le contexte actuel de crise conomique et la progression dmographique sont autant de facteurs qui accroissent la marge derreur sur les hypothses de croissance. Le risque est bien celui dune sous-valuation de la croissance, qui impliquerait que les limites de consommations et dmissions soient atteintes avant la date prvue par les objectifs. Ce scnario pessimiste ne laisserait la Chine que deux solutions : payer les surplus dmissions et rduire la production, au risque de mcontenter la population et de nuire la comptitivit des entreprises chinoises sur la scne internationale. Sajoutent cette difficult de prvision macroconomique la mconnaissance des missions de GES chinoises prcdemment voque, ainsi quune incertitude sur le cot des mesures de lutte contre le changement climatique. Les observateurs trangers situent les seuls cots environnementaux et sanitaires du changement climatique 10 % du PIB chinois, et le cot des investissements ncessaires aux mesures dattnuation autour de 150 200 milliards deuros annuels dans les vingt ans venir(14). La Chine consentira donc endosser des efforts dans la mesure o ils nentravent pas sa dynamique de dveloppement.

(13) Ds le premier semestre 2006, craignant des phnomnes de bulles et de surproduction associs une croissance du PIB denviron 11 %, les autorits avaient pris une srie de mesures destines ralentir la croissance du crdit et freiner lenvole de la croissance : hausse du ratio de rserves obligatoires des banques commerciales, restriction du crdit dans les secteurs de limmobilier, lacier, lautomobile, le charbon (14) McKinsey & Company (2009). Au-del des objectifs officiels, cette mesure correspond la ralisation du potentiel dattnuation atteignable grce aux solutions technologiques dont dispose la Chine, qui induirait une rduction de 50 % des missions de GES en 2030 (soit 8 Gt q. C02) par rapport un scnario baseline. noter que cette tude nenglobe que cinq secteurs clefs (lectricit, industrie fortement mettrice, btiment et quipement, transport routier, agriculture et fort), et ne prend pas en compte un certain nombre de cots associs la mise en uvre des technologies mobilises (droits de douanes, impts et subventions, cots sociaux, cots associs au prix de la tonne carbone scnario baseline : amlioration de 17 18 % de lintensit nergtique au cours des deux dcennies venir. missions de 15 Gt q. CO2 en 2030).
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En dpit du contexte de rcession mondiale, les autorits ne dvient pas de leur objectif dun quadruplement du PIB entre 2000 et 2020, qui se traduit pour lanne 2009 par une cible de croissance de + 8 %. Le souci de prserver un rythme de dveloppement garantissant la stabilit sociale explique que les ngociateurs chinois fassent une interprtation particulire du principe de responsabilit commune mais diffrencie , systme initialement conu par la Norvge et qui vise redfinir les efforts endosss. Pkin est ainsi trs rserve vis--vis des pays non encore astreints des objectifs absolus de rduction dmissions en se basant sur les initiatives dattnuation quils ont spontanment mis en uvre(15). Reprise par lEurope, les tats-Unis, mais aussi dautres pays en dveloppement, cette proposition vise inscrire les politiques concernes dans un registre international, suffisamment transparent pour permettre la communaut internationale de mesurer les conomies dmissions ralises et de crditer les participants de quotas dmissions changeables sur les marchs carbone hauteur de ces rsultats. La Chine entend cependant destiner un tel dispositif au seul calibrage des contreparties financires et technologiques verses par les pays dvelopps. Le principe de la participation volontaire des PED, qui ne se verraient astreindre aucun objectif de performance, serait ainsi prserv. Pour le partenaire chinois, ladoption dengagements nationaux en matire de lutte contre le changement climatique restera donc conditionne par lobjectif de dveloppement conomique. Les objectifs qui seront inscrits dans le 12e plan quinquennal (20112015) en prparation, et le second Plan daction pour le changement climatique (prvu en 2010) devraient donc probablement suivre les orientations dj actes des politiques prcdentes et servir de base aux efforts que la Chine endossera auprs de la communaut internationale. Les signaux mis par ladministration chinoise font ainsi merger trois scnarios alternatifs concernant les offres que fera par Pkin la table des ngociations. Dans le premier, lengagement sarticulerait autour dune cible de rduction de lintensit carbone, telle quelle est dfendue par lAcadmie chinoise des sciences depuis mars dernier. Cette dernire envisageait un objectif de rduction de lintensit carbone(16) de 50 % dici 2020 (anne de base 2005), coupl un objectif damlioration de lefficacit nergtique de 40 60 %, modul en fonction des efforts nationaux, mais aussi des transferts des pays dvelopps. Cest une premire pour la Chine, qui navait envisag jusqu prsent que des objectifs de rduction de lintensit nergtique(17) et non des objectifs dintensit carbone. Traduits en termes de rduction dmissions totales, ces objectifs dintensit sont plus ambitieux que certaines demandes des pays industrialiss. hypothses de croissance(18) gales, la comparaison de lobjectif propos par lAcadmie avec les propositions europennes est rvlatrice : en 2020, les missions chi(15) NAMAs ou Nationally Appropriate Mitigation Actions dans le vocabulaire onusien. (16) missions de CO2 par unit de PIB. (17) Contenus dans le 11e plan quinquennal. (18) Hypothses du JRC (2009) : 6,8 % de croissance du PIB entre 2005 et 2020.

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noises naugmenteraient que de 34 % par rapport 2005(19) si la cible de lAcadmie tait respecte. Un tel effort dattnuation surpasse lobjectif propos par la Commission europenne, qui envisage dans son scnario action globale approprie (Commission europenne, 2009), tay par une modlisation, une inflexion des missions chinoises par rapport un scnario de rfrence se traduisant par une augmentation des missions de 55 % en 2020 par rapport 2005. Ladoption dun objectif dintensit nergtique dj prsent dans le 11e Plan quinquennal port par la NDRC, trs implique dans les ngociations sur le dossier climatique, constitue une seconde option. Les dclarations du Premier ministre chinois prvoyant que la Chine inclue ses politiques en matire de rduction dmissions domestiques dans un accord international vont galement en ce sens(20). Une approche plus parcellaire, sur le mode dobjectifs de limitation des missions de GES dfinis pour un certain nombre de secteurs, apparat marginalement dans le dbat. Dabord formule dans une dclaration conjointe sino-japonaise en mai 2008, cette approche sectorielle a t reprise dans la proposition chinoise auprs de la CCNUCC. Il sagit damliorer le suivi des missions dans les secteurs clefs de lconomie domestique et de disposer de calculs cot/bnfice concernant les mesures dattnuation. Elle pourrait tre dfendue par le prochain rapport de lInstitut chinois de recherche sur lnergie dont la parution est prvue pour le mois de juillet prochain.

Conclusion
La Chine aborde le Sommet de Copenhague avec les certitudes que lui donne son nouveau poids dans lconomie mondiale. la fois volontariste et intransigeante, sa position laisse entrevoir un arbitrage subtil entre une entreprise de transition nergtique et la prservation du dveloppement conomique, et se prcise progressivement en raction aux avances du dialogue international et du processus de redfinition de la politique nergtique amorce en interne. De fait, lobjectif de rduction des missions de GES envisag par lAcadmie chinoise des sciences (Chinese Academy of Sciences, 2009) est loin dtre ngligeable : sa reformulation en termes dobjectifs absolus surpasse la cible propose par la Commission europenne. Si la Chine entrait dans lAnnexe I en actant des objectifs voisins de ceux noncs par lAcadmie (rduction de lintensit carbone de 50 % dici 2020), la Confrence de Copenhague conduirait vraisemblablement mettre contribution dautres puissances mergentes, notamment lInde, et pourrait ds lors dboucher sur un accord vritablement ambitieux.
(19) Selon lquation utilise, le rapport des missions de 2020 et 2005 est gal au taux de croissance sur quinze annes, divis par un facteur 2 (correspondant la volont de rduire par 2 lintensit carbone). (20) Entretien avec le Prsident de la Commission europenne, avril 2008.
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Rfrences bibliographiques
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Complment 2D

Quand lconomie de lnergie sous-tend les propositions pour Copenhague : lInde, la Russie, lOPEP, le Canada et le Brsil(*)
Johanne Buba
Centre danalyse stratgique

six mois de la Confrence de Copenhague, les positions de certains pays sur la dfinition dun nouvel accord pour le post-2012 ne sont pas totalement clarifies. Si les propositions chinoise, amricaine ou encore europenne sont largement relayes et analyses, en raison de la responsabilit passe mais surtout future de ces pays lgard du changement climatique, dautres acteurs mritent dtre mentionns, comme intervenants majeurs dans la ngociation et reflets de problmatiques communes : lInde, les pays de lOPEP, la Russie, le Canada et le Brsil. Le succs des ngociations venir repose en partie sur la bonne comprhension des positions de chacun, pralable la dfinition de politiques communes et volontaristes pour lutter contre le changement climatique. Lanalyse des positions de ces quelques pays, pour la plupart membres du G20, permet de mettre en exergue trois problmatiques majeures. Les conomies mergentes cherchent prserver leur scurit nergtique tout en maintenant leur trajectoire de dveloppement. Les pays exportateurs dhydrocarbures sont partags entre la crainte de voir leur conomie affaiblie par une volatilit accrue des cours du ptrole, voire par une baisse de la demande, induite par les futurs accords et la ncessit de lutter contre le changement climatique. Le Canada et la Russie, tous deux membres de lAnnexe I et du G8, font face aux pressions des pays industrialiss pour endosser des objectifs de rduction ambitieux dans un accord contraignant. Le Canada est dautant plus incit rentrer dans un futur accord quil est loin de respecter ses objectifs ins(*) Texte rdig en juin 2009.
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crits dans le Protocole de Kyoto et quil exploite de plus en plus ses sables bitumineux. Si la fort a jou un rle incitatif dans les ngociations climatiques au dbut des annes 2000, elle pourrait tre davantage intgre, comme le demande le Brsil, dans laccord post-2012.

1. LInde, une conomie mergente : larbitrage entre scurit nergtique et lutte contre le changement climatique
En raison dune croissance conomique de 7 % en moyenne sur les dix dernires annes (CSIS, 2006), dun poids dmographique important (17 % de la population mondiale, soit 1,1 milliard dhabitants) et dune utilisation massive de charbon, lInde est devenue le quatrime metteur mondial de CO2 (1,2 Gt de CO2 dues lnergie en 2006) (cf. Caisse des dpts, 2009), loin derrire la Chine (5,6 Gt de CO2) et les tats-Unis (5,7 Gt de CO2). Elle a toutes les caractristiques dun pays encore en dveloppement : un taux dlectrification trs bas (44 % en 2004) (cf. ECOAL, 2009), une population majoritairement rurale (72 %), et un niveau de pauvret lev (35 % de la population subsistent avec moins dun dollar par jour) (cf. FES, 2007). Arguant juste titre dun statut de pays mergent, revendiquant son droit au dveloppement et sa faible responsabilit au phnomne du changement climatique, lInde ne souhaite pas sastreindre un objectif national de rduction dmissions. Par consquent, elle sest aligne sur la position du G77(1) dans les ngociations climatiques du post-2012 tout en communiquant ses propres propositions en parallle. LInde est moins sous le feu des projecteurs que la Chine dans la discussion qui sengage sur le post-2012. Ses niveaux de consommation nergtique par habitant sont trois fois moins importants que ceux de la Chine, ce qui explique que certains membres de ladministration indienne ont pu prconiser dans un premier temps un objectif de rduction national pour lensemble des pays signataires bas sur un critre dmissions par habitant(2). Abandonnant ensuite lide dastreindre les pays en dveloppement des objectifs chiffrs, elle sest range derrire les propositions du G77 et prne ladoption volontaire de NAMAs(3) dans le cadre dun nouvel accord. Dans un souci dquit, lInde souligne limportance dune convergence des missions par habitant vers la moyenne des pays industrialiss.
(1) Ne lors de la premire session de la Confrence de Nations unies sur le commerce et le dveloppement (CNUCED) en 1964, le G77 est une large coalition de PED destine promouvoir les intrts conomiques de ses 133 tats membres et de renforcer leur poids dans les ngociations onusiennes. conomies trs htrognes, les membres du G77 voient ce rassemblement comme un moyen de faire contrepoids aux pays dvelopps. (2) Un droit dmissions, voqu par Anil Agarwal. (3) Nationally Appropriate Mitigation Action ou stratgies nationales dattnuation volontairement adoptes par les PED.

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Le gouvernement entreprend des efforts pour limiter ses missions, comme en tmoigne la rduction de lintensit carbone depuis les annes quatre-vingt (Parikh et Parikh, 2002). Mme si lInde est consciente des enjeux environnementaux, la situation nergtique du pays est davantage aborde sous langle de la scurit des approvisionnements que sous celui de ses consquences sur le climat. linstar de la Chine, elle possde dimportantes rserves de charbon, sappuie essentiellement sur cette source dnergie carbone pour son dveloppement et ne compte pas y renoncer. La mauvaise qualit de ce minerai ainsi que labsence de rserves de ptrole impose lInde dimporter une grande partie de son nergie : 12 % du charbon et 70 % du ptrole. Une course sest dores et dj engage avec la Chine pour acqurir des parts dans des projets dexploration/production ptrolire ltranger. LInde tente donc de diversifier ses sources dnergie, en privilgiant nanmoins le charbon (ressource plus stable au niveau gopolitique) et damliorer lefficacit nergtique (notamment les rendements des centrales). Les pertes importantes sur le rseau de distribution (seulement 70 % de llectricit est facture du fait dun systme de distribution sous optimal) ainsi que linadquation des prix (ils ne refltent pas les cots de production et intgrent peu la hausse des prix de lnergie) ont conduit les infrastructures du secteur lectrique enregistrer un dficit de 4,8 milliards de dollars environ. Les finances des entreprises dtat, qui dtiennent majoritairement le secteur nergtique, sont au plus bas et ne permettent pas de moderniser comme il le faudrait le secteur ou dinvestir dans des technologies plus innovantes (Chikkatur, 2008). Le gouvernement mise donc sur lafflux de capitaux trangers mais semble pnalis par une gouvernance complexe. Les futurs accords climatiques constitueraient un levier possible la diffusion de technologies, principalement par le biais dafflux de capitaux trangers et de transferts technologiques, que lInde semble privilgier une rforme du Mcanisme de dveloppement propre (MDP). Sa proposition auprs de la Confrence-cadre des Nations unies pour le changement climatique (CCNUCC) comporte ainsi nombre de prconisations visant rformer en ce sens le rgime de droits de proprit intellectuelle (DPI) (Government of India, 2009). Elle prne ainsi lacclration des transferts technologiques, notamment titre gracieux, en provenance des pays industrialiss, ainsi quune juste rmunration des auteurs de linnovation. LInde revendique un transfert technologique sappuyant sur le codveloppement de technologies, sur le partage des DPI, mais aussi sur la garantie dinvestissements directs ltranger.

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2. Les pays producteurs : les rentes ptrolires mises mal par les ngociations climatiques ?
2.1. Les rticences de lOPEP : Copenhague, synonyme de baisse de la demande ptrolire ? La plupart des membres de lOrganisation des pays exportateurs de ptrole (OPEP) ont ratifi le Protocole de Kyoto ( lexception de lAngola, de lIraq et de la Libye), mais ne sont pas astreints aux contraintes de rduction dmissions, du fait de leur statut de PED. LOPEP sest longtemps refuse sengager dans une bataille climatique dautant plus coteuse que son conomie pourrait se trouver affaiblie par une baisse des cours du ptrole, voire par une baisse de la demande ptrolire plus long terme. Ces rticences se sont galement exprimes par le recours certains artifices destins ralentir ou bloquer les ngociations : partiellement aligne sur la position du G77 en matire de mise contribution des pays dvelopps, lOPEP sest ainsi illustre comme un adepte du tout ou rien conditionnant ladoption dengagements de rductions dmissions la conclusion dun accord sur le financement. Les pays industrialiss, conscients quil est ncessaire damener la table des ngociations les pays de lOPEP, ont insist sur limportance du ptrole dans lconomie globale future : Y. de Boer (CCNUCC)(4) a ainsi dclar que la lutte contre le changement climatique est une lutte contre les missions, pas contre le ptrole , rappelant galement que les hydrocarbures occuperont encore pendant de nombreuses dcennies une place centrale dans lventail des sources nergtiques, en raison notamment de la hausse de la demande mondiale (5). De mme, le dialogue entre lUnion europenne et lOPEP tente denvoyer des signaux positifs en termes de visibilit de la demande future en ptrole. En 2007, lOPEP a nanmoins reconnu le changement climatique comme un dfi long terme et formul une promesse de don pour financer la recherche sur lenvironnement et lnergie essentiellement par le dveloppement des techniques de capture et stockage du CO2 (Carbon capture and storage ou CCS), le but tant terme de transformer les champs de gaz ou de ptrole puiss en dispositifs de stockage. Sur la question des transferts financiers, les positions sont htrognes entre des pays certes tous dpendants des revenus des nergies fossiles mais ingaux en termes de niveau de dveloppement, de vulnrabilit aux consquences du changement climatique, et donc de capacit dadaptation. LArabie saoudite, premier producteur de ptrole au monde, serait lune des conomies les plus touches par les alas du march ptrolier : ses revenus tirs de lexportation ptrolire slevaient, dj en 2006, 90 % de
(4) Dclarations du Secrtaire excutif de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques, sminaire organis par lOPEP Riyad en novembre 2007. (5) Les scnarios de lAIE ne prvoient pas une baisse de la demande mondiale avant 20202030.

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lensemble des gains (exportations et revenus de ltat confondus), et reprsentaient 40 % de son PIB (cf. EIA, 2008b). La proposition saoudienne vise ainsi obtenir des contreparties financires afin dattnuer les impacts du changement climatique et de la volatilit des marchs ptroliers sur son dveloppement conomique et social, essentiellement tir par la vente dhydrocarbures. Elle insiste galement sur les transferts technologiques, qui lui permettraient de dvelopper la technologie de capture et stockage du carbone. Elle prne linclusion du CCS dans les mcanismes de flexibilit, du type MDP. 2.2. Le dsengagement de la Russie, une dcision stratgique La Fdration de Russie est confronte un quadruple enjeu qui donne le ton des futures ngociations climatiques : elle est le troisime metteur mondial de CO2, derrire la Chine et les tats-Unis, ce que certains justifient par une gographie particulire et un climat froid, mais que dautres mettent sur le compte dun gaspillage nergtique (Ministry of Energy of the Russian Federation, 2003). En effet, 15 % des missions de GES constituent ce que lon appelle des missions fugitives (CCNUCC, 2006) lies des pertes sur le rseau de distribution ou au torchage du gaz ; en 2000, Vladimir Poutine, alors Prsident, a annonc que le PIB russe doublerait en une dizaine dannes (Royal Institute of International Affairs, 2004). Une augmentation des missions russes est donc attendue ; lconomie repose en grande partie sur la production et la vente dhydrocarbures. Les estimations du FMI et de la Banque mondiale indiquent que le secteur gazier gnre plus de 60 % des revenus lis lexportation et reprsente 30 % des investissements directs ltranger (EIA, 2008a) ; les champs gants, aux cots de production hautement comptitifs, spuisent, annonant la fin de lre du gaz bon march . Le gouvernement souhaite donc minorer les consommations intrieures de gaz, afin de privilgier les exportations. Dans sa stratgie nergtique pour 2020 (Ministry of Energy of the Russian Federation, 2003), il prvoit ainsi un doublement de la production de charbon, ressource importante du sol russe. La dpendance des pays industrialiss lgard de ce pays exportateur de gaz risque galement dinfluer sur lampleur de lengagement russe. Le gouvernement a cherch asseoir davantage sa position diplomatique en sassurant le contrle majoritaire des grandes compagnies dhydrocarbures, telles que Gazprom, et en investissant ltranger. Cette politique de restructuration de lindustrie nergtique vise amliorer lefficacit du secteur tout en maintenant un contrle rapproch de ltat, permettant en partie de piloter les relations internationales. La Fdration de Russie a dcid de ratifier le Protocole de Kyoto en 2004. Aprs le dpart des tats-Unis de la table des ngociations en 2001, la ratification de la Russie tait ncessaire la mise en uvre du Protocole
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de Kyoto, qui requerrait la participation de 55 pays totalisant 55 % des GES. Jouant de cette position de force, elle a bnfici de conditions favorables et a obtenu un objectif pour 2012 de stabilisation de ses missions par rapport 1990. Fer de lance dans la lutte contre le changement climatique, lUnion europenne a pes dans la dcision russe, en facilitant lentre de celle-ci dans lOMC (Korppoo et Moe, 2007). La ratification du protocole de Kyoto a ainsi servi rhabiliter la Russie sur la scne internationale, la faisant apparatre comme un sauveur des ngociations climatiques(6). Malgr son statut de pays membre de lAnnexe I(7) et du G8, la Russie, conomie en transition, tente dobtenir un statut drogatoire. Elle refuse ainsi dendosser des objectifs contraignants et espre se soustraire une mise contribution pour le transfert technologique et financier, qui pourrait la freiner dans son dveloppement. La Russie souhaiterait revoir les classifications des pays retenus par les annexes de la CCNUCC du Protocole de Kyoto afin de tenir compte de la nouvelle donne conomique. Si elle reconnat lobjectif long terme de division par deux des missions mondiales de GES comme un but ultime atteindre, elle considre que celui-ci reste indicatif et ne doit pas justifier la mise en place de sanctions. Par cette position radicale, elle rompt les liens avec ses anciennes alliances (les pays de lUnion europenne) pour rejoindre les positions des pays mergents ou des pays producteurs (OPEP). La Russie propose, en effet, des engagements volontaires non contraignants et souhaite instaurer un statut particulier pour les conomies tributaires de la production, de lexportation et/ou de la consommation dnergies fossiles. Ladhsion de la Fdration de Russie un accord post-2012 pourrait donc se jouer autour de trois leviers dincitations : un intrt amliorer lefficacit nergtique de ses technologies et ainsi diminuer sa consommation de gaz et de ptrole, par des mcanismes de flexibilit, tels que la mise en uvre conjointe, mcanisme similaire au MDP mais au sein des pays de lAnnexe I ; leffondrement du bloc sovitique a provoqu une chute importante des missions de GES, crant un surplus de crdits carbone non lis des actions anthropiques (34 % en dessous des missions de 1990). Le report de cet hot air sur le post-2012 constitue une cl de ngociation importante ; lengagement des pays industrialiss, notamment des tats-Unis et des grands mergents, pourrait faire bouger ses lignes de position. En refusant les termes dun accord significatif et ambitieux, la Russie sisolerait des autres membres du G8 (Korppoo, 2008).
(6) En rfrence aux propos de Vladimir Poutine le 23 avril 2009 For example, the Kyoto Protocol would not have come into force without Russias contribution . (7) Pays de lAnnexe I : EU-15, Bulgarie, Rpublique tchque, Estonie, Lettonie, Lituanie, Roumanie, Slovaquie, Suisse, Canada, Hongrie, Japon, Pologne, Nouvelle-Zlande, Fdration de Russie, Ukraine, Norvge, Australie, Islande, tats-Unis, Turquie, Bilorussie.

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Sa signature de la proposition conjointe de certains pays de lAnnexe I(8) laisse envisager une volution de sa position. En tmoigne la nouvelle doctrine climatique(9), endosse par le gouvernement russe en mai, en dpit du fait que ce plan nvoque ni objectif ni chance et se focalise davantage sur des mesures dadaptation au changement climatique plutt que dattnuation des missions. La CCNUCC attend la proposition russe fixant une cible de rduction pour lhorizon 2020 pour le mois de juillet. Le vendredi 19 juin 2009, lors dune interview tlvise(10), le Prsident Dmitry Medvedev a annonc une rduction des missions de GES de 10 15 % pour 2020 par rapport 1990, un objectif qui se traduirait par une augmentation de 30 35 % des missions nationales par rapport au niveau actuel.

3. Le Canada, un eldorado ptrolier et un partenaire privilgi des tats-Unis


Le Canada illustre le subtil arbitrage entre deux concepts quasi antinomiques : dun ct la volont de ne pas rester au ban de la diplomatie en refusant un engagement dans la lutte contre le changement climatique, et de lautre, la dfense de ses intrts conomiques en lien avec ses ressources naturelles. En effet, le sol canadien principalement la rgion de lAlberta recle dimportants gisements de ptrole, propulsant le pays la deuxime place en termes de rserves mondiales (Alberta Department of Energy, 2007), aprs lArabie saoudite. Ce ptrole dAlberta, dit non conventionnel , plus lourd, ncessite des mthodes dextraction plus coteuses, mais il se justifie conomiquement dans lhypothse dun prix lev du baril de ptrole sur le march. Le revers de la mdaille rside dans une dgradation des conditions environnementales, en termes de biodiversit, de couverture forestire et de gaz effet de serre. En effet, lextraction des sables bitumineux reste bien plus polluante que celle dun ptrole dit conventionnel : 85,5 kg de CO2 par baril en moyenne contre 28,6 kg de CO2 par baril de ptrole conventionnel (WWF et Co-operative Financial Services, 2008). Le Canada, pays de lAnnexe I du Protocole de Kyoto et membre du G8, prvoyait de rduire ses missions de 6 % par rapport 1990 dici 2012. Cependant, la CCNUCC indique quen 2007, les missions de GES canadiennes, abstraction faite des absorptions dans le secteur agricole

(8) Australie, Bilorussie, Canada, Commission europenne, Islande, Japon, NouvelleZlande, Norvge, Russie, Suisse, Ukraine. (9) EurActiv, Russias climate policy fails to raise hopes , EurActiv, 19 mai 2009, cf. http://www.euractiv.com/en/climate-change/russia-climate-policy-fails-raise-hopes/article-182458. (10) President of Russia, Conversation between Dmitry Medvedev and Director of News Programmes at Russias Channel One, Kirill Kleimenov, 18 juin 2009, Official Web Portal, Moscou.
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ou forestier, ont augment de 26 % par rapport 1990 (Point Carbon, 2009a). Ce foss entre lobjectif de Kyoto et les missions relles risque de se creuser, ce que confirment les estimations pour 2015 du National Energy Board qui prvoit un triplement de la production, soit un doublement des missions. La principale raison du dveloppement intensif des sables bitumineux, expliquant la hausse constante des missions canadiennes, est chercher dans les bnfices engendrs par ce nouveau ptrole. Vritable aubaine pour le Canada, les sables bitumineux viennent contrebalancer lpuisement des rserves de ptrole conventionnel, situes principalement lOuest. Les sables bitumineux sont une manne conomique extraordinaire pour lAlberta, rig comme un modle de russite au sein du territoire canadien. Les indicateurs socio-conomiques y sont ainsi bien plus levs que la moyenne. Les opportunits conomiques sont nombreuses : la rgion peut se targuer dun taux de chmage peu lev de 3,5 % (moyenne canadienne denviron 6 %), les emplois lis au secteur de lnergie y fleurissent (147 000 directement rattachs lexploitation des mines et lextraction de gaz et de ptrole). Les retombes sur lconomie rgionale ainsi que nationale sont nombreuses : un emploi sur treize en Alberta est directement li lnergie, mais la majorit des postes sont chercher dans les services, la construction, etc., rayonnant ainsi sur lensemble du territoire (Government of Alberta, 2008).
Croissance de certains indicateurs entre 1997 et 2007
En %

Alberta Population Emplois PIB Exportations Investissement


Source : Government of Alberta (2009).

Canada +10,1 + 23,1 + 38,6 + 50 + 91,8

+ 24,1 + 35 + 46,5 + 144,3 +172,5

Esprant accrotre sa production de sables bitumineux sans tre pnalis, le Canada est le seul pays du G7 avoir propos des objectifs sous forme dintensit nergtique(11). Bali, en 2007, le Canada a fait montre dune forte rticence lors de discussions sur les modalits dun accord post2012. voquant la reconnaissance de circonstances nationales (climat, superficie du territoire, production de ptrole, de gaz et de charbon, etc.), le pays sest oppos la fourchette de rduction de 25 40 % en 2020.

(11) Mesure des missions par unit de PIB.

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Mais la position du Canada sinflchit progressivement : sa feuille de route Prendre le virage : un plan daction pour rduire les gaz effet de serre et la pollution atmosphrique (12) publie en 2007 prvoit des objectifs de rduction de ses missions de 20 % en 2020 et de 50 % en 2050, par rapport lanne 2006, mme si les rglementations mises en place sont encore anecdotiques. Ils ont t repris dans la nouvelle proposition canadienne la CCNUCC (date du 6 juin 2009), avec un resserrement de lobjectif lhorizon 2050 60-70 %. Cette cible saligne sur celle des tats-Unis (17 % par rapport 2005) ; cependant au vu de la croissance des missions canadiennes, elle revient une augmentation de 1,6 % par rapport au niveau de 1990 ; larrive du nouveau prsident amricain fait bouger les lignes canadiennes. En effet, les tats-Unis sont un partenaire commercial privilgi : 63 % du ptrole canadien y est export, le reste tant consomm nationalement. Le gouvernement amricain a voqu lide dun march rgional du carbone, dans lequel le Canada semble actuellement rticent sinvestir en labsence de rglementation claire pour lattnuation de ses missions. Dans la perspective dune harmonisation des deux systmes et dun alignement sur son principal partenaire commercial, le gouvernement canadien tudie diverses propositions : un march carbone intra-muros ou encore une proposition de loi, ayant reu lappui de la Chambre des Communes dbut avril et visant des objectifs plus ambitieux (25 % de rduction en 2020 par rapport 1990). Le Canada vient ddicter les grandes lignes du fonctionnement des futurs mcanismes de compensation dans un march carbone domestique, qui devrait voir le jour lhorizon 2011, soit un an avant le systme cap and trade amricain ; ladoption possible dune taxe aux frontires, propose dans les diffrents projets de loi, a acclr le dbat sur le changement climatique. La politique canadienne a tent jusqu prsent doctroyer un statut drogatoire la province de lAlberta. Le secteur industriel, astreint des objectifs dintensit carbone, tente damliorer lefficacit nergtique de ses installations, sans toutefois diminuer ses missions totales, reprsentant pourtant la moiti du total canadien. Le gouvernement jette aujourdhui les bases dun march carbone national mais ne se prononce pas encore sur les normes appliquer diffrents secteurs notamment celui de lindustrie automobile attendant de mieux cerner la politique environnementale des tats-Unis pour se dcider sur de futurs engagements plus contraignants pour son industrie mais indispensables son commerce extrieur. Il est important de souligner que certaines provinces canadiennes, telles que lOntario, le Qubec ou encore la Colombie britannique, ainsi que certains tats amricains sont membres de la Western Climate Initiative (WCI), qui vise la mise en place dun march carbone entre tats et provinces volontaristes dAmrique du Nord pour le 1er janvier 2010.
(12) Cf. http://www.ec.gc.ca/doc/virage-corner/2008-03/pdf/COM-541_Cadre.pdf

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1. La comptitivit du Brsil sur les marchs agricoles : cause de dforestation ?


Mme si loccupation illgale des terres publiques et les problmes de gouvernance freinent lapplication de la nouvelle politique fdrale, le plan national contre la dforestation a largement particip aux progrs raliss. Cependant le ralentissement sexplique aussi par une conjoncture conomique propice. Les causes de la dforestation sont nombreuses : exploitation forestire, ramassage de bois de chauffage, dveloppement des infrastructures routires, pression dmographique, colonisation de lAmazonie incite par le gouvernement, etc. (CERDI, 2005). Les facteurs conomiques sont galement une cl de comprhension intressante, puisquils joueraient un rle dans 81 % des cas de dforestation (Geist et Lambin, 2002). Le taux de dforestation semble ainsi troitement li au prix des produits agricoles, et en particulier celui du soja et du btail depuis lan 2000.
Indice de prix ajust pour linflation (base 100 en 1992)

Lien entre prix agricoles et dforestation


3,5
Taux de dforestation (en Mtha/an)

140
Indice du prix du soja Dforestation lgale en Amazonie (en Mha/an)

3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0

120 100

Indice du prix du buf

80 60 40 20 0

1992 1993 19941995 1996 1997 19981999 2000 2001 20022003 2004 2005 20062007 Source : Caisse des dpts.

Le Brsil a fortement dvelopp son agriculture industrielle et son levage extensif de btail. Llevage sest dvelopp au moment de louverture des fronts pionniers, par le biais dincitations financires de la part du gouvernement. La dvaluation de la monnaie brsilienne, ainsi que la demande croissante en produits carns ont transform lactivit dlevage en une manne formidable pour les producteurs. Entre 1988 et 2004, le btail est pass de 135 millions 195 millions, provoquant ainsi une augmentation des surfaces ddies llevage de 33 millions dhectares (sur 45 millions dhectares perdus au total). Avec une croissance de 10 millions dhectares sur la mme priode, le soja est la deuxime cause de dforestation. Le Brsil est devenu le premier producteur de soja en particulier sur les terres propices sa culture, lAmazonie.

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3. La matrice nergtique brsilienne : entre lutte contre la dforestation et dfense des intrts agricoles
Le Brsil est le quatrime metteur de GES (cf. Point Carbon, 2009b). Daprs les donnes de la FAO, la dforestation conduirait des missions annuelles de lordre de 1,5 milliard de tonnes de CO2 quivalent, soit 62 % des GES brsiliens (FAO, 2009). Depuis les annes soixante-dix, 20 % de la fort amazonienne ont t dboiss. Suite aux mesures mises en uvre par le gouvernement, le taux de dboisement annuel a recul fortement depuis 2004, passant de 20 000 km en moyenne en 2005 12 500 km en 2008 (une diminution denviron 40 %), le but tant de rduire de 70 % le rythme de dforestation dici 2018 par rapport 2005 (Gouvernement du Brsil, 2007). Si les prix des produits agricoles sont indirectement lis la dforestation, ils expliquent galement en partie le ralentissement de ce phnomne observ ces dernires annes (prix bas sur les marchs de 2003 2007). Le Brsil est devenu le premier producteur de soja, et un des premiers exportateurs de buf. Il doit certes compter avec la volont de certains exploitants de simplanter durablement sur le march des produits agricoles, mais galement sur une matrice nergtique verte, tourne vers les agrocarburants. Son systme lectrique est lun des plus dcarbons au monde, puisque 84 % de llectricit est produite partir de barrages hydrauliques. Les gouvernements, en rponse notamment aux chocs ptroliers successifs, ont impuls le dveloppement de lthanol (17 % des carburants vendus en 2006) et celui dune flotte de vhicules fonctionnant la fois lessence et au biothanol (voitures Flex-fuel ) (De Almeida, Bomtempo et De Souza E Silva, 2007). La prservation de lAmazonie semble tre mise mal par la production croissante des agrocarburants. Mme si lthanol et le biodiesel ne sont pas directement responsables de la dforestation, ils pourraient le devenir dans un contexte dexportations massives sur le nouveau march des carburants verts. Aprs avoir obtenu une clause particulire sur la comptabilisation des missions lies aux puits de carbone (Article 3.7 du Protocole de Kyoto, qui comptabilise les missions dues la dforestation dans les missions prises comme rfrence en 1990), le Brsil a ratifi le Protocole de Kyoto en 2002. Acteur actif des ngociations sur le post-2012, le Brsil tente de concilier son entre sur des marchs porteurs (biocarburants, produits agricoles) et la lutte contre la dforestation. Il milite pour lintgration de la dforestation dans le cadre de la CCNUCC, mais hors des mcanismes de marchs prvus dans le cadre dun futur accord (type mcanismes de flexibilit, ou marchs de permis dmissions). Proposant la cration dun fonds bnvole, il refuse la traduction des efforts raliss en crdits carbone, injects par la suite sur un march mondial du carbone. Le Brsil entend bien ne pas
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2. La dforestation : instrument incitatif ou rel enjeu pour le climat ?


La dforestation tropicale serait responsable de 15 20 % des missions anthropiques (Caisse des Dpts, 2008) mondiales de GES. Dans les pays en dveloppement, environ un tiers des missions de GES provient du changement daffectation des terres et de la foresterie, notamment de la dforestation. Ce chiffre peut atteindre 60 % pour les pays les moins avancs (Schoene et Netto, 2005). La prise en compte des forts en tant que puits de carbone dans le Protocole de Kyoto correspond davantage une dcision politique visant intgrer certains pays dans le processus, qu une relle volont dendiguer le phnomne de dforestation des forts primaires. Le sujet a t longuement dbattu, en particulier par certains pays du groupe Umbrella (*) qui ont fait montre dun antagonisme fort. Ces ngociations se droulant aprs la fixation des objectifs de rduction pour 2012, ces derniers voyaient dans lintgration des puits de carbone au Protocole un moyen dallger leur engagement chiffr en matire de rduction. La rgle retenue (comptabilisation dite brute/nette) permet aux pays de lAnnexe I de dduire partiellement de leurs missions une anne t les absorptions supplmentaires des forts depuis 1990 (exclu) dues une activit anthropique ; mais dautres articles ont t ajouts dans le cas o cette comptabilisation durcirait lobjectif fix pour certains participants. Ces rgles ont t introduites afin de permettre aux pays de lAnnexe I de rduire leur effort global de rduction tel que fix par le Protocole. En dcembre 2007 Bali, la Confrence des Parties a adopt une feuille de route, dsignant la rduction des missions lies la dforestation et la dgradation des forts (REDD ou Reducing Emissions from Deforestation in Developing Countries) comme lun des mcanismes inclure dans le futur accord. Ce programme repose sur lide que les pays dsireux de rduire les missions lies la dforestation devraient tre ddommags financirement pour leurs actions.
(*) Les tats-Unis, le Japon, le Canada, la Russie, lAustralie et la Nouvelle-Zlande.

3. Les articles du Protocole de Kyoto lis la fort et leurs interprtations


Article 3.3. Les variations nettes des missions de gaz effet de serre par les sources et de labsorption par les puits rsultant dactivits humaines directement lies au changement daffectation des terres et la foresterie et limites au boisement, au reboisement et au dboisement depuis 1990, variations qui correspondent des variations vrifiables des stocks de carbone au cours de chaque priode dengagement, sont utilises par les Parties vises lannexe I pour remplir leurs engagements prvus au prsent article [].

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Article 3.4. [] sa premire session, ou ds que possible par la suite, la Confrence des Parties agissant comme runion des Parties au prsent Protocole arrte les modalits, rgles et lignes directrices appliquer pour dcider quelles activits anthropiques supplmentaires ayant un rapport avec les variations des missions par les sources et de labsorption par les puits des gaz effet de serre dans les catgories constitues par les terres agricoles et le changement daffectation des terres et la foresterie doivent tre ajoutes aux quantits attribues aux Parties vises lannexe I ou retranches de ces quantits []. Cette dcision vaut pour la deuxime priode dengagement et pour les priodes suivantes. Une Partie peut lappliquer ces activits anthropiques supplmentaires lors de la premire priode dengagement pour autant que ces activits aient eu lieu depuis 1990. Article 3.7. [] Les Parties vises lannexe I pour lesquelles le changement daffectation des terres et la foresterie constituaient en 1990 une source nette dmissions de gaz effet de serre prennent en compte dans leurs missions correspondant lanne ou la priode de rfrence, aux fins du calcul de la quantit qui leur est attribue, les missions anthropiques agrges par les sources, exprimes en quivalent-dioxyde de carbone, dduction faite des quantits absorbes par les puits en 1990, telles quelles rsultent du changement daffectation des terres. La comptabilisation mise en uvre a t conue pour prsenter un certain nombre de degrs de libert afin de convaincre certains pays dadhrer lensemble du processus : dans le principe, les missions de GES des pays en 1990 ne prennent pas en compte lutilisation des sols, les objectifs dtermins Kyoto restent inchangs, et les actions humaines conduisant une raffectation des sols (boisement/reboisement/dboisement) depuis 1990 sont incluses dans la comptabilisation des missions effectue sur la priode 2008-2012 ; premire entorse, sur la priode 2008-2012, lon prendra en compte toutes les actions de boisement ou reboisement intervenues depuis 1990 et lon ne gardera que les dboisements intervenus entre 2008 et 2012 ; deuxime entorse, lon admet (article 3-7) quun pays qui a effectu de trs importants dboisements en 1990 puisse comptabiliser les missions correspondantes dans son total de 1990 et, en gardant son objectif de rduction fix par le protocole de Kyoto, augmenter ses volumes dmissions possibles sur la priode 2008-2012 : ainsi, lAustralie qui devait sur la priode 20082012 respecter un objectif de 299 MteCO 2 (dans lhypothse dune comptabilisation brute/nette) a dsormais adopt un objectif de 390 MteCO2. Ladoption de cet article a largement contribu la ratification du protocole de Kyoto par le Brsil. troisime entorse (article 3-4), pour tenir compte dune gestion forestire favorisant labsorption des missions, un pays peut ajouter son objectif de CO2 considr sur la priode 2008-2012, une valeur globalement quivalente 15 % (et pratiquement fixe par lannexe Z de la dcision de Marrakech de manire politique) des absorptions totales par les forts gres ; lobjectif de la France a t ainsi rehauss de 564 MteCO2 567,2 MteCO2, ce qui constitue une augmentation relativement faible de 0,6 % de son plafond. linverse, grce cette rgle, les objectifs du Canada et du Japon ont t rehausss respectivement de 4 et de 7,3 %.
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4. Les dbats sur les Reducing Emissions from Deforestation in Developing Countries (REDD)
La nouvelle interrogation pour le post-2012 est de savoir comment engendrer des incitations concrtes en matire de protection ou de meilleure gestion des forts, afin de permettre une rduction globale des missions tout en accentuant limplication des pays en dveloppement (PED) dans la lutte contre le changement climatique (Wertz-Kanounnikoff et Tubiana, 2007). Quatre points apparaissent cruciaux dans les dbats sur lintgration de la fort dans un accord climatique : quel mcanisme de march utiliser ? Outre des interrogations techniques, et des problmes de gouvernance, lintgration directe dun mcanisme de crdits REDD au march du carbone suscite de nombreuses inquitudes quant la stabilit de celui-ci sous lhypothtique dferlement massif de crdits REDD bas prix, march jouant le rle de signal prix permettant datteindre les objectifs fixs (Karsenty et Guneau et al. 2008) (proposition de lAustralie, ou CfRN)(1). Lautre alternative envisage le recours des fonds spcialiss pour financer les mesures REDD, provenant du secteur priv, dune aide publique au dveloppement, dune taxe carbone ou encore des revenus issus des marchs carbone. Cette solution gnre des flux non stables et peu durables, contrairement au mcanisme de march, mais pourrait permettre une plus grande quit dans la distribution des fonds, alimentant gouvernements mais surtout acteurs locaux (proposition du Brsil). Certains pays ou groupes de pays envisagent un mcanisme mixte (COMIFAC(2), Panama, Paraguay). la comptabilisation des missions, ainsi que la dfinition de la dforestation et linclusion de la dgradation des forts(3) ; la question institutionnelle. Lintgration des mcanismes REDD dans le Protocole de Kyoto affectera le niveau dengagement de lensemble des participants. Un protocole spar (proposition du Brsil) pour ce secteur spcifique freinerait les substitutions des nergies fossiles par des biomatriaux ; ces dernires entraneraient effectivement la rduction des GES mais diminueraient galement la capacit dabsorptions des puits de carbone ; ltablissement dun scnario de rfrence, qui prendrait ou non en compte les efforts historiques raliss lchelle nationale (proposition du Brsil).

(1) Rainforest Coalition, mene par la Papouasie Nouvelle-Guine et le Costa Rica. (2) Commission des forts dAfrique centrale. (3) La dgradation, sans destruction totale de parcelle, vise notamment les coupes anarchiques opres pour rcolter du bois de feu. Elle est largement pratique dans les pays pauvres qui par ailleurs pratiquent peu la dforestation (par exemple, pays du Bassin du Congo).

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offrir aux pays de lAnnexe I, une chappatoire abordable par lachat de crdits REDD, ces derniers tant considrs comme responsables du phnomne climatique. Un fonds volontaire serait bien moins coteux quun mcanisme de march, demandant moins de contrle et de vrification. De manire sous-jacente, cette prise de position exprime un refus de lingrence indirecte des pays dvelopps sur la gestion des ressources forestires. Autre point de la ngociation, la rduction de la dforestation nette (diffrence entre dforestation et boisement/reboisement) serait rtribue par le fonds volontaire hauteur des efforts raliss en termes dhectares et non de quantits de carbone : cette comptabilisation est contestable dans la mesure o il serait alors possible de diminuer la surface forestire dboise tout en remplaant des arbres natifs par des monocultures darbres, tels que les eucalyptus (potentiellement utiliss pour produire du charbon de bois), portant ainsi atteinte la biodiversit. Le Brsil se dit prt adopter des cibles de rduction nationales la condition que les pays industrialiss accentuent leurs efforts en la matire. Il a tout gagner dun engagement fort de lensemble des pays, y compris des PED, puisquun tel mouvement pourrait dvelopper le commerce des biocarburants, grands atouts du pays.

La ncessit de mettre en uvre des actions fortes pour lutter contre le changement climatique semble avoir t assimile par tous, mais chacun tente de concilier son conomie et sa scurit nergtique avec les impratifs climatiques, en mettant sur la table des propositions souvent contradictoires. Comment rpondre aux besoins croissants de sa population, tout en vitant dutiliser en grande quantit le charbon, source dnergie bien trop polluante pour rpondre aux normes environnementales futures ? Comment conserver ses rentes lies lexportation de ses ressources dhydrocarbures, aujourdhui valorises mais peut-tre condamnes lavenir ? Ou encore comment rduire le phnomne de dforestation, troitement li avec un dveloppement social et conomique ? Ces problmatiques multiples augurent dpres discussions lors des futures ngociations pour le post2012. Un engagement de lensemble des pays est un pari gagnant pour la plante, mais ne se ralisera que dans la mesure o la communaut internationale fera montre dune relle volont de comprendre les enjeux de chacun. Le succs des ngociations de fin danne Copenhague sera grandement dtermin par la capacit de forums conomiques tels le G8, mais davantage encore le G20 ou le MEF (Forum des conomies majeures sur lnergie et le climat) formuler des positions communes et volontaristes afin de lutter ensemble contre le changement climatique.

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3. Les points en dbat


A. Au cur du futur rgime climatique international : taxes ou quotas CO2 ? ............................................................... 261 Patrick Criqui B. Approches sectorielles et lutte contre le changement climatique ............................................ 271 Richard Baron C. Fuites de carbone ....................................................................... 285 lodie Galko D. Le rle des droits de proprit intellectuelle dans les enjeux post-Kyoto ...................................................... 303 Rmi Lallement E. Financer les actions dattnuation du changement climatique dans les pays en dveloppement ................................. 321

Pascale Scapecchi et Jean-Jacques Barberis

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Complment 3A

Au cur du futur rgime climatique international : taxes ou quotas CO2 ?


Patrick Criqui
LEPII, Universit de Grenoble, CNRS et CEDD

Ds le dbut des annes soixante-dix la panoplie des instruments utilisables pour la mise en uvre des politiques environnementales est peu prs complte. La thorie pigouvienne de linternalisation des cots environnementaux existe depuis 1920, alors que les contributions de Coase (1960) puis de Dales (1968) ont permis de concevoir les systmes de droits daccs lenvironnement ngociables sur un march. Ct pratique, les normes et standards techniques ont t appliqus massivement dans les annes soixante, en particulier aux tats-Unis dans la lutte contre les pluies acides. Cest avec le renforcement et la diversification des rgulations environnementales que sengagent, ds les annes soixante-dix, les dbats sur le choix des instruments, dans le triptyque : normes, taxes ou quotas ? En 1992, peu avant le sommet de la terre Rio, deux conomistes amricains rendent compte des acquis de lconomie de lenvironnement (Cropper et Oates, 1992) et concluent en indiquant que lexprience et les savoirs auparavant accumuls dans ce domaine vont maintenant pouvoir tre utilement mobiliss pour traiter les questions denvironnement global, qui mergent sur lagenda international. Leur analyse est tout fait prmonitoire car les apports de lconomie de lenvironnement constitueront bien le socle sur lequel vont se construire les politiques climatiques. Dans le mme temps cependant, il faut reconnatre que malgr les apports de la thorie, le problme nest toujours pas tranch dix-sept ans plus tard : pour lutter efficacement contre le changement climatique, vaut-il mieux instaurer un systme de taxes ou un systme de quotas CO2 ?
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Pour clairer les enjeux de ce dbat trs actuel, il faut le poser dabord et avant tout au plan international. Car il convient en effet de considrer que le choix des instruments ne peut pas tre considr de manire abstraite et quen particulier lchelle de mise en uvre internationale, rgionaleeuropenne, nationale, locale est un lment essentiel de ce choix. Cela, mme si les niveaux daction sont interdpendants et quil faudra donc veiller la cohrence densemble des dispositifs. Nous proposons de procder en trois tapes : en retraant dabord lhistoire de ce dbat dans la ngociationclimat, de Rio Copenhague ; puis en reprenant lessentiel des argumentaires mobiliss aujourdhui dans la controverse sur taxes ou quotas ? au plan international ; enfin en analysant les perspectives de lune et lautre solution, compte tenu des principales donnes de la ngociation-climat pour le post-2012.

1. Taxes ou quotas ? Une brve histoire de la ngociation internationale


1.1. Rio En 1992 est signe Rio la Convention cadre des Nations unies sur le changement climatique. Bien que survenant deux ans seulement aprs la cration du GIEC, la Convention tmoigne dj dune claire vision des enjeux puisque son article 2 stipule que les pays signataires sengagent limiter les concentrations de gaz effet de serre dans latmosphre un niveau permettant dviter des interfrences anthropiques dangereuses avec le systme climatique . Cependant la Convention ne fournit aucune indication chiffre sur ce que serait un tel niveau de concentration. De mme, la discussion sur les instruments tournera vite court. Seuls quelques pays europens, au premier rang desquels figure la France, proposent linstauration dune taxe internationale sur le CO2. Ils se heurtent cependant lopposition des tats-Unis. Les conditions ne sont pas runies et, dans les annes qui suivent, les Europens eux-mmes ne parviendront pas se mettre daccord sur la taxe carbone. 1.2. Kyoto Aprs la ratification de la Convention commence la longue srie des COPs(1). partir de 1995, ladministration Clinton assure un vritable leadership structurel en imposant les objets mmes de la ngociation internationale. Les termes de la ngociation vont se construire dabord autour de la notion de QELROs Quantitative Emission Limitation or Reduction Objectives. Peu aprs, lAdministration amricaine propose, la surprise assez gnrale, que ces objectifs soient considrs comme lgalement
(1) Confrence des Parties la Convention.

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contraignants (legally binding targets). La scne est dresse pour la ngociation de Kyoto en 1997. Celle-ci peut tre rsume en quelques mots de la manire suivante : les Europens partent avec un objectif de rduction des missions identique pour tous les pays industrialiss, de 10 15 % en 2010 par rapport 1990 ; les Amricains souhaitent seulement avoir stabiliser leurs missions pour cet horizon et veulent imposer un dispositif de march des missions, comparable celui quils ont mis en uvre au dbut des annes quatre-vingt-dix dans le cadre du Clean Air Act pour le SO2. Toute la ngociation conduira une augmentation de la rduction impose aux tats-Unis, jusquau niveau de 7 % pour 2010 (8 % pour lEurope et 6 % pour le Japon), en contrepartie de laquelle les Europens devront accepter le principe dune double flexibilit : what flexibility sur le fait de ne pas considrer le seul CO2, mais un panier de six gaz effet de serre et where flexibility sur la possibilit pour un pays de raliser dans un autre pays les rductions qui lui sont imposes(2). Cette dernire dimension est essentielle car elle cre un systme international de cap and trade, par limitation des quantits dmission autorises, avec change de quotas dmission(3). Chaque partie a fait dans la ngociation dimportantes concessions : sur le volume des rductions pour les Amricains, sur le principe des marchs de quotas pour les Europens. 1.3. La Haye Trois ans aprs, la donne sera compltement change. Avant la COP6 de La Haye en 2000, les Europens sont devenus convaincus des mrites de lapproche par la fixation des quantits, plutt que par la taxe quils ont discute sans succs au long des annes quatre-vingt-dix. Largument de l intgrit environnementale en particulier est dcisif aux yeux de la Direction gnrale Environnement de la Commission europenne : avec un systme cap and trade, on est sr en principe datteindre lobjectif environnemental, contrairement ce qui se produit avec une taxe ; lchange de quotas permet ensuite dintroduire lefficacit conomique et de minimiser le cot dune politique environnementale ambitieuse. On peut, ce moment de la ngociation, penser que les violons sont accords et que la mme partition va pouvoir tre joue des deux cts de lAtlantique. Mais peu avant COP6 Al Gore, lartisan de Kyoto, est dfait face George Bush aux prsidentielles amricaines. La Haye, la ngociation achoppe sur des difficults techniques. Peu aprs sa prise de pouvoir, le nouveau prsident amricain dcide du retrait complet des tats-Unis du dispositif de Kyoto.
(2) Les Europens rsisteront en revanche sur la troisime dimension de la flexibilit, la when flexibility qui aurait permis demprunter sur des budgets futurs des droits dmission consomms auparavant : le banking des permis sera autoris dans le Protocole, mais pas le borrowing. (3) Soit au sein dun march international entre les pays sujets une contrainte dmission, soit par les mcanismes-projet permettant de mettre en uvre des projets de rduction, notamment dans des pays du Sud, et de bnficier de droits dmission correspondants.
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1.4. 2001-2008 Ds lors, le processus se droule fronts inverss : les Europens deviennent les champions des quotas dmission et, devant limpossibilit de mettre en uvre un dispositif Kyoto sans les tats-Unis , sattellent la construction de leur propre systme de quotas dmission ngociables(4). Celui-ci concerne les industries grosses consommatrices dnergie et le secteur lectrique, soit 40 50 % des missions europennes selon les gaz pris en compte. Aux tats-Unis, ltat se contente essentiellement dun effort de R&D pour les technologies bas carbone, alors que les conomistes revisitent la thorie et redcouvrent les vertus de la taxe carbone. Jusque-l, la ngociation-climat sapparente donc un grand rendez-vous manqu, en 2000, autour des systmes de quotas dmission ngociables : la proposition amricaine initiale est devenue, au fil des ans, celle des Europens alors mme quelle est abandonne outre-Atlantique. Mais le changement dadministration en 2009 marque sans doute un nouveau dpart pour la ngociation.

2. La controverse et ses dveloppements rcents


Dans un contexte doublement boulevers par la crise conomique et par llection de Barak Obama, la balle semble aujourdhui du ct de ladministration amricaine. Car du ct europen de la Commission et de la plupart des grands tats membres lengagement en faveur dobjectifs quantitatifs ambitieux se maintient (20 30 % de rduction en 2020, 60 80 % en 2050), tout comme le soutien la cration du march du carbone. Ct amricain deux positions coexistent. Dune part la quasi-totalit des nominations dans la nouvelle administration sur les sujets nergie-climat mobilisent danciens protagonistes de la politique environnementale de ladministration Clinton, donc des tenants de lapproche cap and trade. Mais dautre part, le courant en faveur de la taxe carbone se renforce parmi les conomistes les plus connus(5), dont certains proches du nouveau prsident. Il faut donc ce stade rexaminer les arguments. En thorie conomique, le dbat taxes ou quotas semble tranch pour ce qui concerne les politiques climatiques. En 1974 en effet, Weitzman, examinant les avantages respectifs des approches par les quantits et par les prix des politiques environnementales dmontre quen situation dincertitude, lapproche par les quantits (les quotas) est prfrable lorsque la pente des cots marginaux des dommages est suprieure celle de la courbe des cots marginaux de rduction et inversement pour lapproche par les prix (la taxe). Pizer (1998) applique cette problmatique au changement climatique et montre que dans les cas de pollution-stock laugmentation du dommage li la dernire unit mise est en gnral faible par rapport au
(4) LEuropean Emission Trading System (ETS). (5) Dont Nordhaus, Stiglitz, Sachs, Mankiw, Summers dans une recension non exhaustive.

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dommage environnemental accumul (effet de pollution-stock) : on est donc dans le deuxime cas, celui qui devrait voir simposer lapproche par les taxes. Nordhaus, lun des conomistes qui a depuis le plus longtemps travaill sur la question, a repris cet argumentaire lors du dernier colloque international sur le climat Copenhague(6). 2.1. Un systme international de taxes carbone nationales harmonises ? Pour Nordhaus lapproche Kyoto, associe des objectifs ambitieux du type de ceux avancs par la Commission europenne (limiter 2 C laugmentation de temprature par rapport la situation prindustrielle) ne sera ni efficiente ni efficace. Elle ne sera pas efficiente car elle risque dengager la communaut internationale vers des politiques trop coteuses au regard des cots dadaptation encourus. Elle ne sera pas non plus efficace car, compte tenu des cots des politiques dattnuation, les risques seront trs grands de voir les pays, soit refuser de participer un accord de ce type, soit faire dfection aprs stre engags dans un premier temps. Afin dassurer un cadre incitatif la participation des diffrents pays et une politique efficiente, il ny a pour lui quune solution mettre en uvre : celle dun accord international sur des taxes carbone perues nationalement ; celles-ci devraient en thorie tre de mme niveau partout, mais dun point de vue pratique ne seraient dans un premier temps quharmonises. Pour lui le bon niveau de taxe serait de 30 50 $/t C aujourdhui soit 6 10 /t CO2 croissant progressivement dans le futur. Dans son argumentaire pour la taxe carbone harmonise, il rajoute que le systme permettrait de minimiser les cots de transactions et les problmes de souverainet, favorisant ainsi ladhsion de nouveaux pays. Dans son attaque contre les architectures de type Kyoto, il souligne la complexit du dispositif, et indique que les certificats de rduction dmission sont lquivalent pour le climat des produits financiers drivs. 2.2 Les systmes hybrides La prsentation des diffrentes options ne serait pas complte sil ntait fait mention des dispositifs hybrides qui permettent, de diffrentes manires, de combiner taxes et systmes de quotas. Une fois de plus la motivation de ces approches est celle dune meilleure gestion de lincertitude qui simpose toujours dans llaboration des politiques environnementales. Les prcurseurs dans ce domaine ont sans doute t Baumol et Oates qui, ds 1971, proposaient la mise en uvre dun systme Standards and Charges(7), limi(6) 10-12 mars 2009. (7) Originellement Standards and Prices, mais le titre du papier repris dans leur ouvrage de 1988 mrite dtre rappel : Efficiency Without Optimality: The Charges and Standards Approach .
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Avantages Efficience-efficacit Simplicit Faibles cots de transaction Adhsion non contraignante Stabilit Intgrit environnementale Enchres ou gratuit quit par allocation Consolidation institutionnelle Inconvnients Incertitude sur le signal retenir Acceptabilit par lindustrie Pas de redistribution internationale Absence dincitation ladhsion et nonparticipation Risque de cots excessifs et dchec Instabilit, produits drivs pour le climat

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Principaux avantages et inconvnients des dispositifs taxe carbone ou systme de quotas au plan international

Systme international de taxes carbone nationales harmonises

Systme international de quotas dmission ngociables

Source : Avantages de la taxe et inconvnients des quotas daprs la prsentation de Nordhaus la Confrence IARU sur le climat de Copenhague, 11 mars 2009.

tant les quantits de polluants, mais laissant la possibilit de payer une pnalit en cas dimpossibilit de respecter la norme. Avec une grande pntration, ils montrent que ce dispositif permet en particulier de rvler linformation sur les cots de rduction, dans un processus dlaboration de la politique environnementale de type rcursif. Le concept est transpos la ngociation climat la fin des annes 1990 (soit avant la rupture de La Haye) par les conomistes de Resources for the Future(8) qui proposent dinstaurer un systme de quotas avec soupape de sret ou Safety Valve. Elle permettrait dimposer un plafond au prix des permis par la cration dun deuxime guichet o les acteurs peuvent acheter des permis supplmentaires, prix fix. En France, lide est reprise par Gastaldo et Cournde (2002) qui proposent un prix plafond et un prix plancher des quotas. Philibert (2003) montre quavec un prix plafond les risques de non-respect des objectifs quantitatifs sont largement compenss par le renforcement attendu des engagements : il sagit alors daugmenter lambition des politiques parce que lon rduit lincertitude sur leur cot. Enfin, dans le cadre de la mise aux enchres des permis ETS, on pourrait aujourdhui trs bien imaginer un prix plafond avec quotas additionnels et un prix plancher, ou prix de retrait des quotas lors des enchres. Les instruments hybrides constituent lvidence un vaste domaine explorer pour profiter du meilleur des deux mondes , taxes et quotas.

3. Larchitecture du futur rgime climatique international dans la ngociation post-2012


Si lon revient la ngociation internationale, les arguments avancs de tous bords doivent videmment tre considrs et pess avec attention. Et pourtant on a toutes les raisons de penser que la mise en uvre dun systme dobjectifs quantitatifs nationaux, complt par un march international du carbone, demeure la solution la plus probable dans la ngociation sur la future architecture internationale pour le climat. 3.1. Vers le maintien dun systme international dobjectifs quantitatifs et de quotas La premire raison est sans doute que les impacts du changement climatique, tels quapprhends par les sciences du climat, sont continuellement rvalus la hausse : lune des principales critiques faites aujourdhui au quatrime rapport dvaluation du GIEC est, bien que pour des raisons de dlais dans la validation scientifique des rsultats, il ne prend pas en compte
(8) Notamment dans plusieurs contributions Kopp, Pizer, Morgenstern et Toman, avant la CoP-6 de La Haye (2000).
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des observations alarmantes rcentes, par exemple, sur la fonte acclre de la calotte glaciaire arctique. La seconde raison est que ce quatrime rapport met en relief le fait que la fonction de distribution de probabilit du facteur de sensibilit climatique(9) indique que, dans les scnarios peu contraignants, des risques non ngligeables existent daugmentation des tempratures au-del de 6 C. Selon Weitzman (2007) dans son analyse du rapport Stern (2006), on sort alors du domaine de la gestion dun risque quantifiable et de lapproche cot-avantage, pour entrer dans le domaine de lincertitude radicale. Sans doute celui o doit sappliquer le principe de prcaution. Dans ce contexte, un consensus sest progressivement form sur la nature des trajectoires dmission adopter pour maintenir le changement climatique dans des proportions acceptables : en particulier, lobjectif dune rduction des missions de 50 % au plan mondial en 2050 fait de plus en plus consensus dans la communaut pistmique des climatologues. Il se dcline en une rduction de 80 % pour les pays industrialiss, comme le conoivent de plus en plus de politiques, en Europe mais aussi aux tatsUnis, puisquil sagit du chiffre avanc, pour cet horizon 2050, par le prsident amricain. Dans cette optique, les avantages offerts par la consolidation dun dispositif de type Kyoto qui permettrait de fixer des objectifs quantitatifs clairs et diffrencis par grandes catgories de pays industrialiss, mergents et moins avancs sont tout fait considrables. Cela alors mme que dans un systme de taxes harmonises, il ne serait pas du tout facile de dgager un accord sur la plage de taxe qui permettrait la ncessaire bifurcation des systmes nergtiques. Rappelons que la taxe propose par Nordhaus commence 6-10 /t CO2, alors que le rapport Quinet (2009) sur la valeur tutlaire du carbone en France propose 32 /t CO2 en 2010, voluant vers 200 300 /t CO2 en 2050, un cart de un cinq pour le seul point de dpart ! LAdministration Obama se met peine en place, et dj la ngociation internationale sur le climat pourrait tre, dici la COP15 Copenhague, la croise des chemins : soit les arguments la Nordhaus, tirs de lapproche cot-avantage lemportent aux tats-Unis, soit ce pays revient sur la scne climatique avec des propositions Kyoto-compatibles . Dans le premier cas, on doit sattendre une nouvelle priode dincertitudes, au cours de laquelle les Europens devront rexaminer leur position ou plus probablement persisteront dans leur effort pour consolider les institutions issues de Kyoto, mais avec une faible efficacit. Le second cas nest cependant plus improbable, compte tenu de la nomination comme assistante du prsident pour les questions nergie-climat de Carol Browner directrice de lEnvironmental Protection Agency lors de linstauration du march du SO2 ou de Todd Stern ancien de la ngociation Kyoto comme envoy spcial
(9) Climate Sensitivity Factor, qui mesure laugmentation de temprature attendue pour un doublement des concentrations.

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pour le climat. Il est alors possible quun accord, mme partiel et prliminaire, se fasse Copenhague sur la base dobjectifs quantifis, au moins dans un premier temps pour les pays industrialiss. On retrouverait alors la logique des QELROs, lorigine du dispositif Kyoto. Les bases dun Kyoto 2 seraient jetes, elles incorporeraient automatiquement la perspective dun march international du carbone. 3.2. Des taxes-carbone nationales dans un systme international de quotas Linstauration et la consolidation dun systme international de quotas CO2 ne signifierait pas pour autant labandon de toute ide de taxe carbone. Car une fois spcifi les objectifs nationaux et la possibilit dchanges internationaux de quotas, il reste construire les systmes dincitation lintrieur de chaque pays. Cest ici quil faut se rfrer aux diffrents niveaux de construction des politiques climatiques voqus dans lintroduction, au jeu de poupes russes : international, rgional-europen, national, local En Europe le systme ETS serait trs certainement confort par ladoption dune architecture Kyoto-compatible. On devra alors sattendre ce que les industries intensives et le secteur lectrique, dautres peut-tre dans le futur et dans dautres rgions du monde, soient grs dans ce dispositif. LETS constitue une avance dcisive en matire de construction des institutions pour le climat. Plutt que le remettre en cause, il faut sattacher corriger ses dfauts de jeunesse, qui disparatront dailleurs dautant plus rapidement quil communiquera avec des systmes quivalents dans dautres pays. Mais restera la question des dispositifs dincitation pour les missions diffuses des secteurs transport et btiment. Ici la taxe carbone, ou la Contribution climat-nergie aujourdhui examine en France, a toutes les chances de constituer la base dun signal-prix du carbone donn aux acteurs conomiques dcentraliss, que ltat devra proportionner lampleur des efforts requis dans ces secteurs du fait de lexistence de la contrainte internationale.

On arriverait ainsi une architecture dincitation combinant sur diffrents niveaux plusieurs instruments conomiques pour lenvironnement, les quotas au plan international, les taxes pour les secteurs dmissions diffuses au plan national. Cette architecture imposerait certes un certain niveau de complexit mais elle demeurerait lisible. Elle prsenterait par ailleurs une bonne cohrence en permettant de jouer au bon niveau daction des avantages comparatifs des diffrents instruments conomiques pour lenvironnement.
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Rfrences bibliographiques
Baumol W.J. et W.E. Oates (1988) : Efficiency Without Optimality: The Charges and Standards Approach in The Theory of Environmental Policy, 2e dition, Cambridge University Press, pp. 159-176. Coase R. (1960) : The Problem of Social Cost , Journal of Law and Economics, n 3, pp. 1-44. Cournde B. et S. Gastaldo (2002) : Combinaison des instruments prix et quantits dans le cas de leffet de serre , conomie et Prvision, n 156, pp. 51-62. Cropper M. et W.E. Oates (1992) : Environmental Economics: A Survey , Journal of Economic Literature, vol. 30, n 2, pp. 675-740. Dales J.H. (1968) : Pollution, Property and Prices, Toronto University Press. Kopp R.J., W.A. Pizer, R.D. Morgenstern et M.A. Toman (2000) : A Proposal for Credible Early Action in US Climate Policy in Flexible Mechanisms for Efficient Climate Policy: Cost Saving Policies and Business Opportunities, Brockmann et Stonzik (eds), Physica-Verlag, Heidelberg. Nordhaus W.D. (2009) : Economic Issues in Designing a Global Agreement on Global Warming, Communication Climate Change: Global Risks, Challenges & Decisions, Copenhague, 10-12 mars. Philibert C. (2003) : Prix versus quantits : taxes ou permis contre le changement climatique in Kyoto et lconomie de leffet de serre, Rapport du CAE, n 39, La Documentation franaise, pp. 205-219. Pizer W. (1998) : Prices vs. Quantities Revisited: The Case of Climate Change , Resources for the Future, Discussion Paper, n 98-02. Quinet A. (2009) : La valeur tutlaire du carbone, La Documentation franaise, 421 p. Stern N. (2006) : The Economics of Climate Change: The Stern Review, UK House of Commons, 575 p. Weitzman M. (1974) : Prices vs. Quantities , Review of Economic Studies, vol. 41, n 4, pp. 477-491. Weitzman M. (2007) : A Review of the Stern Review on the Economics of Climate Change , Journal of Economic Literature, vol. 45, n 3, pp. 703-724.

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Complment 3B

Approches sectorielles et lutte contre le changement climatique


Richard Baron
Agence internationale de lnergie (OCDE) et CEDD

Introduction
La ngociation dun accord international pour faire suite au Protocole de Kyoto sur la limitation des missions de gaz effet de serre est en qute de nouveaux moyens daccrotre les efforts pour rduire les missions mondiales. Lapproche ouverte Kyoto reste approprie pour les pays dvelopps, tout fait mme de mettre en place des politiques et mesures pour atteindre les objectifs dmissions entrins lchelle internationale. Lapport de Kyoto est, sans contexte, la mise disposition dun mcanisme de coordination grce la possibilit pas lobligation dchanger des quotas entre pays. Les tats-Unis, en dehors de Kyoto, ont rcemment engag le dbat sur un objectif domestique de rduction et sur un systme de quotas dmissions changeables. Dautres, comme le Mexique et la Core du Sud, dsormais membres de lOCDE, envisagent de faire de mme, sans doute dans le cadre dobjectifs dmissions nationaux qui formeraient leur engagement la Convention Climat. Ces pays semblent ainsi se rapprocher de la dmarche initiale du Protocole de Kyoto, amplement reprise par les pays europens avec la mise en place dun systme de quotas changeables appliqus lindustrie et aux secteurs producteurs dnergie. LEurope a ainsi construit un lment essentiel de la politique climatique internationale avec un march oprationnel du carbone. Ce march a dailleurs permis dengager des projets de rduction dans les pays en dveloppement, par le biais du Mcanisme de dveloppement propre (MDP), prvu lArPOLITIQUE CLIMATIQUE : UNE NOUVELLE ARCHITECTURE INTERNATIONALE

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ticle 12 du Protocole de Kyoto. Mais ces projets sont trs loin dinflchir la croissance des missions des pays en dveloppement. Ceux-ci, grands pays mergents compris, ont faire face de multiples dfis : dveloppement des infrastructures, partage des richesses dune croissance galopante, accompagne dune augmentation trs importante des besoins nergtiques et des missions de CO2 associes(1). Cependant, pour une part importante de la population des pays dits en dveloppement, lradication de la pauvret reste une priorit. Il ne fait nanmoins aucun doute que la stabilisation des concentrations un niveau soutenable quil sagisse des 2 degrs avancs par lUnion europenne ou une concentration 450 ppm ne pourra se faire que si les pays mergents rduisent leurs missions par rapport la tendance, comme le montre le graphique 1. Quand bien mme les pays de lOCDE parviendraient rduire nant leurs missions dici 2030, le reste du monde continuerait dmettre un niveau suprieur la contrainte globale impose par un scnario 450 ppm.
1. missions de CO2 de lOCDE et du reste du monde pour divers scnarios climatiques
40 35
OCDE

30 25 20 15
Non-OCDE Monde Monde

10 5 0 Scnario de rfrence 550 Policy Scenario 450 Policy Scenario

Note : Les scnarios 550 Policy Scenario et 450 Policy Scenario permettraient une stabilisation des concentrations en gaz effet de serre, tous gaz confondus, aux niveaux de 550 et 450 ppm. Source : AIE (2008c). (1) Depuis quelques annes dj, les pays de lOCDE reprsentent une part dcroissante des besoins nergtiques mondiaux et des missions de CO2 associes (AIE, 2008a).

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Reste ouverte la double question des instruments mettre en place lchelle internationale pour engager les pays en dveloppement (PED), et du partage de leffort. ce stade, les PED ont beau jeu de faire remarquer les tendances dmissions des pays de lOCDE et de rappeler un des lments fondateurs de la Convention Climat : les pays viss lAnnexe I doivent prendre linitiative de modifier les tendances long terme des missions (Article 4.2.a de la Convention Climat). Dautre part, un certain nombre dindicateurs objectifs rappellent un dficit de capacit et de moyens, qui rendent encore difficile la mise en place de politiques rellement contraignantes sur les missions des pays du Sud (on pensera aux missions ou au PIB par tte de lInde). Que faire en attendant que les plus gros metteurs parmi les pays en dveloppement sengagent souverainement dans la lutte contre la croissance des missions globales ? Cest dans ce cadre, non dfinitif, que les approches sectorielles ont commenc merger, la fois dans lesprit dobservateurs de la ngociation climat et de secteurs souhaitant prendre, pour ainsi dire, leur destin en main. Comme nous allons le voir, les motivations et formats proposs pour ces approches sectorielles sont divers, et il nest pas encore possible de dire o cette discussion aboutira dans la ngociation actuelle. Il nen reste pas moins que les approches sectorielles ont soulev des questions trs importantes sagissant de la gestion du problme climatique global. Quel que soit le cadre daction internationale sur lequel les Parties se mettront daccord lors de la confrence de Copenhague (et celles qui suivront), ces questions resteront.

1. Motivations et options en vue dapproches sectorielles


Deux lments trs distincts ont amen rflchir autour dinstruments sectoriels pour la gestion des missions de gaz effet de serre (GES) : la reconnaissance de linsuffisance des mcanismes de soutien aux rductions dmissions dans les pays en dveloppement (essentiellement, aujourdhui, le MDP et laide bilatrale) ; lapparition de distorsions de comptition dont souffriraient les industriels des pays dvelopps du fait de la contrainte sur leurs missions. Nous commenons par exposer ce dernier aspect, pour revenir ensuite sur les solutions proposes pour augmenter la participation des pays en dveloppement leffort de rduction. 1.1. Politique climatique et comptitivit Les enjeux industriels dune contrainte forte sur les missions de CO2 sont multiples, tant lindustrie se trouve la fois au cur du problme et dtentrice dune partie des solutions (EpE-Iddri, 2008). Cest nanmoins sur un seul aspect que se sont focaliss les dbats : les effets ngatifs pour
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lindustrie dune contrainte asymtrique sur les missions de gaz effet de serre. Aujourdhui encore, cest largument qui pousse le gouvernement australien retarder ladoption dun systme de quotas changeables, et qui fait amender les objectifs dmissions des propositions de loi au Congrs des tats-Unis. Cest galement pour ces raisons que les lgislateurs (Europe incluse) optent encore pour une allocation gratuite, plutt que la mise aux enchres systmatique des quotas. Cest sans doute en Europe, puisquelle a t en pointe dans la mise en uvre des politiques de rduction, que la discussion est la plus vivace. Les lments principaux de cette discussion sont relativement simples (voir ce sujet Bureau et Mougeot, 2004, Reinaud 2005, OCDE, 2003 et Demailly, 2007) : une rgion du monde met un prix sur les missions de CO2 (lgitime au vu du dommage climatique) de certaines de ses activits conomiques, dont certaines sont en concurrence forte avec le reste du monde ; le reste du monde nimpose aucun cot similaire et voit sa comptitivit amliore par le surcot pay par ses comptiteurs ; dans certaines conditions, le reste du monde gagnera des parts de march, augmentera sa production et, ce faisant, verra crotre ses missions de CO2 associes, compensant ainsi pour partie les efforts de rduction de la premire rgion. On parle alors de fuite de carbone, mesure par un taux gal au ratio de laugmentation des missions dans les rgions sans contrainte et des rductions effectues dans la zone contrainte. Un taux de 100 % ou plus implique lannihilation complte des efforts de rduction. La mise en place du systme europen de quotas dmissions changeables (SEQEN ou encore EU ETS) en 2005 a suscit de trs vives discussions sur la question des fuites de carbone. De nombreuses tudes conomiques, base de modlisation conomtrique ou de simulations en quilibre partiel, sont venues clairer cette question, rendue difficile par une mise en uvre du SEQEN assez loigne de lidal thorique (ainsi, si les missions dune installation au-dessus de son allocation initiale doivent tre compenses par un achat de quotas, une nouvelle installation pourrait quant elle jouir dune allocation gratuite au titre de nouvel entrant). Reinaud (2008), dans sa revue de ces travaux met en exergue lextrme divergence des rsultats, avec des taux de fuites qui varient entre moins de 1 % et plus de 70 % selon les secteurs, la rgion appliquant la contrainte et les valeurs du carbone. Certaines hypothses sur les lasticits prix et sur la substituabilit des biens imports aux biens domestiques jouent galement un rle prpondrant. La prise en compte des cots de transport est galement variable dans ces analyses. Une analyse ex post des flux commerciaux lors de la premire priode dapplication de lEU ETS na gure rvl les fuites prvues par la modlisation conomique. Comme le montre Reinaud (2008), les conditions de 274
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la mise en uvre du systme europen entre 2005 et 2007 laissaient prvoir des fuites de carbone trs limites, voire nulles : les secteurs industriels les plus exposs ont bien souvent reu des allocations excdentaires, qui nencouragent gure une gestion conomique rationnelle des quotas, lors dune phase initiale ; les secteurs vulnrables du fait de leur consommation dlectricit (en particulier laluminium) jouissent encore, ce moment, de contrats dapprovisionnement avec les producteurs dlectricit, contrats conclus bien avant la mise en uvre du systme europen. Ils sont en partie protgs contre une augmentation des prix de gros de llectricit cause par la contrainte carbone ; il sagit dune priode relativement faste pour les producteurs de matriaux, durant laquelle acier, ciment et aluminium connaissent une croissance trs forte tire par la demande chinoise, avec des niveaux de prix internationaux trop levs pour quon y dcle un ventuel surcot li au CO2. Ceci ninvalide en rien les analyses sur les fuites de carbone. Au fur et mesure que la contrainte sur les missions se fera plus pressante, que les producteurs dlectricit seront dlivrs de leurs contrats dapprovisionnement, et que la croissance industrielle se ralentira, la menace des fuites de carbone se fera nouveau sentir. Si lenjeu environnemental global nest pas majeur, cest une question qui fait barrire au progrs dans les objectifs de rduction des pays dvelopps. Une autre dimension sajoute au problme de comptitivit : les industriels europens, amricains et japonais comptent pour une part relativement faible dans la croissance industrielle mondiale actuelle. Le problme des missions de GES dorigine industrielles serait avant tout, et de plus en plus, du ressort des pays mergents, en particulier de la Chine. Ds lors, les porte-parole des secteurs du ciment, de la sidrurgie et de laluminium appellent de leurs vux des approches sectorielles internationales pour engager leurs partenaires des pays en dveloppement vers des modes de production plus efficaces en nergie et moins metteurs. Mais le contenu exact de ces approches reste flou. 1.2. Des projets MDP aux objectifs sectoriels Une autre discussion est luvre aprs la ratification du Protocole de Kyoto. Comment envisager laprs 2012 et la ncessaire participation des pays en dveloppement (PED) dans leffort de rduction global ? Il apparat assez tt que le MDP ne suffit pas mobiliser les potentiels de rduction des PED, et quil nest pas, de par son dessein initial, appel jouer un rle prenne : ce jour, le MDP gnrerait des certificats de rduction dmissions hauteur de 1,3 1,6 milliard de tonnes de CO2 (GtCO2) vites entre 2000
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et 2013, et jusqu 7.6 GtCO2 en 2020. Cela pse en fait bien peu par rapport aux missions annuelles des pays hors Annexe I (13 GtCO2 dorigine nergtique pour la seule anne 2006). De fait, si les turbines oliennes chinoises sont effectivement crdites pour la non-mission de CO2, les missions du secteur lectrique chinois restaient sur une tendance trs haussire jusqu la crise conomique ; par ailleurs, et cest un point saillant de la ngociation actuelle, les certificats dmissions des projets MDP ne font que compenser les missions des pays dvelopps qui les utilisent pour assurer la conformit avec leurs engagements moindre cot. Mais sans engagement de ceux-ci, aucune rduction dmission dans les pays du Sud. Le MDP ne rduit pas les missions au-del des engagements des pays dvelopps, il aide rduire le cot de ceux-ci en offrant un potentiel de rductions bon march dans les PED. Comment passer dune approche par projet une approche sectorielle, tout en augmentant la contribution des PED leffort global de rductions ? la suite dune ide dveloppe par Philibert (2000), consistant donner laccs au march du carbone aux PED en cas de surplus par rapport leurs objectifs, sans les pnaliser en cas de non-conformit avec ces objectifs, le Center for Clean Air Policy de Washington a dvelopp la notion de sectoral no lose target , soit un objectif sectoriel non contraignant (OSNC) (voir Schmidt et al., 2008, pour une discussion rcente). La dmarche est dcrite dans le graphique 2.

2. Illustration dobjectif sectoriel non contraignant


Intensit en GES ou missions absolues Tendances passes
Politiques et mesures unilatrales

Rfrence
Soutien international additionnel (possible)

Objectif sectoriel non contraignant


Financement par le march carbone

Performance finale

Temps

Source : Ward (2008).

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Un pays souhaitant sengager sur un objectif sectoriel non contraignant doit faire preuve defforts rcents de rduction ; il serait ventuellement ligible un soutien additionnel pour aller au-del et atteindre ainsi lobjectif sectoriel ; une fois cet objectif dpass, il gnrerait des crdits dmissions changeables sur le march international du carbone. Ainsi, les efforts pour passer de la rfrence lobjectif sectoriel seraient une contribution nette la rduction des missions globales de CO2. On notera quen ordonne figurent deux options : des missions en valeur absolue (un quota) ou en intensit (tonnes de CO2 par megawatt-heure ou par tonne de ciment, etc.) Lintrt de cette approche pour un PED est labsence de pnalit en cas de non-atteinte de lobjectif sectoriel. Le pendant en est que les crdits dmissions ne pourraient tre dlivrs quune fois vrifie la performance du secteur. Des travaux ont t mens pour tester ce concept en situation relle, en faisant abstraction, pour le moment, de sa recevabilit politique (CCAP et al., 2008). Ces travaux prennent pour cas dtude les secteurs de lacier, de laluminium, du ciment, de llectricit et du raffinage (dans le cas du Mexique uniquement). Lide dun objectif sectoriel non contraignant est, linitiative de lUnion europenne, sur la table des ngociations en vue de Copenhague ; les tatsUnis vont galement dans ce sens et la Core voque la possibilit de passer les crdits carbone dune chelle de projet une chelle de politiques et mesures. La proposition europenne saccompagne dune version plus exigeante mais galement plus pratique : ltablissement de quotas dmissions sectoriels juridiquement contraignants. Dans le cas des quotas sectoriels, lallocation aurait lieu ex ante, permettant au pays de distribuer plus facilement ces quotas aux entits impliques, leur donnant les moyens et toute visibilit pour grer leurs contraintes respectives et leur accs au march international du carbone (voir Baron et al., 2009 pour une discussion de ces options). Ici encore, il sagit dune mesure qui engage le pays sur un ou plusieurs secteurs, mais pas sur la totalit de ses missions nationales. terme, les objectifs nationaux prendraient le relais. 1.3. Comptitivit et ngociation climat, limpossible rencontre ? Dun ct, les approches sectorielles sont motives par un souci de rgler les problmes de comptitivit et de fuites de carbone. De lautre, elles seraient un moyen dengager les pays en dveloppement laide dune incitation venant du march du carbone. Il y a, a priori, une contradiction entre la motivation des industrielles et lapproche propose dans la ngociation. En effet, les objectifs sectoriels non contraignants creraient une subvention la modernisation de secteurs qui sont en comptition avec des acteurs qui paient, eux, un cot pour leurs missions de CO2. Si le signal prix fonctionne dans les deux cas, il risquerait bien dexacerber les fuites de carbone en offrant des crdits ici alors quil taxe les missions l. Tout lenjeu est donc dans la relative svrit des engagements ngocis, mais aussi dans la faon dont ses objectifs sectoriels pourraient tre
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amens voluer dans le temps, par exemple en se transformant en quotas rellement contraignants pour les sources couvertes. Un autre obstacle de taille est pos par les pays en dveloppement, qui refusent catgoriquement toute mention des questions de comptitivit, quand bien mme celles-ci porteraient sur lintgrit de lobjectif environnemental de la Convention Climat cest bien le cas ici, puisque les fuites risquent de saper les efforts de rduction des pays dvelopps. Il nest pas certain, par ailleurs, que la Convention Climat soit le forum idal pour une discussion sur ce sujet, toutes les Parties nayant pas vocation ni lgitimit discuter de secteurs dans lesquels elles jouent parfois un rle mineur.

2. Discussions sectorielles : forces en prsence


Outre la recherche doptions pour une gestion plus globale des missions de GES dans le cadre de la Convention Climat, un certain nombre defforts sectoriels sont en cours lchelle internationale, et dont nous devons rendre compte ici parce quils pourraient ouvrir la voie des ngociations sectorielles plus restreintes. 2.1. Partenariat Asie-Pacifique En janvier 2007, sans doute en vue de crer une alternative au Protocole de Kyoto, lAdministration Bush a lanc un partenariat Asie-Pacifique pour un dveloppement propre et le climat , runissant, outre les tatsUnis, lAustralie, la Chine, la Core du Sud, lInde et le Japon, bientt rejoints par le Canada, qui a pour le Protocole de Kyoto un sentiment proche de celui de son grand voisin. Ce partenariat est structur autour de task forces sectorielles. On retrouve ici les grands secteurs metteurs : lectricit, acier, aluminium, ciment entre autres. Chaque task force, qui mne les travaux techniques, runit des reprsentants des gouvernements et de lindustrie. Ce partenariat public-priv vise essentiellement identifier et changer les meilleures pratiques disponibles, et quantifier les potentiels dconomies dnergie et de rductions de CO2 associes, dans une optique sans regret (cest-dire cot en carbone faible, voire nul). En 2008, la task force consacre la sidrurgie a annonc un objectif commun de rductions de quelque 127 MtCO2 pour lensemble des pays, objectif modeste au regard des missions du secteur estimes 2,1 GtCO2 pour lanne 2005 (Baron et al., 2007), et de lvaluation de lAIE sur ce mme secteur, aux alentours de 350 MtCO2 (AIE, 2008b). la diffrence des OSNC, ce type dvaluation a t faite sans lien avec un quelconque prix du carbone les efforts demands aux secteurs seraient ainsi trs peu efficaces au regard des cots encourus par ces mmes activits dans le cadre du SEQEN, par exemple. Un des apports cependant essentiels de ce partenariat est sans doute la collecte de donnes de performance nergtique et dmissions sur la base 278
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de protocoles de mesure communs. Tous les travaux sectoriels concourent sur ce point qui peut paratre trivial mais est en fait crucial ds lors quun gouvernement doit allouer un effort de rduction diffrents secteurs et entits. En outre, la dfinition mme de ces activits et du primtre de leurs missions est importante pour lattribution adquate de quotas. Un autre apport potentiel du partenariat Asie-Pacifique est ltablissement dun groupe de discussion autour de grands secteurs avec des pays qui reprsentent lessentiel de la production mondiale de ces industries. Si les gouvernements le souhaitaient, cette structure pourrait servir de forum pour une srie de ngociations sectorielles, dans un cadre beaucoup plus restreint mais galement plus spcialis que celui offert par la Convention Climat. 2.2. Initiatives des fdrations internationales Pour complter ce tour dhorizon des efforts sectoriels, mentionnons les initiatives de la World Steel Association (worldsteel), de la Cement Sustainability Initiative (CSI) et de lInternational Aluminium Institute (IAI). Les initiatives de ces groupes sont volontaires, mais ont sans doute contribu matrialiser lurgence des enjeux climatiques dans des secteurs qui se voyaient comme trs vulnrables du fait de leur forte empreinte carbone (en moyenne, prs de 2 tonnes de CO2 par tonne dacier, 0,8 tCO2 par tonne de ciment ; laluminium, trs intensif en lectricit, met plus de 10 tCO2 par tonne, si lon tient compte des missions de llectricit associe ; les variations rgionales sont considrables dans tous les cas, voir le graphique 3 pour une illustration dans le cas du ciment).
3. missions de CO2 associes la production du ciment, moyennes rgionales
1,1
Moyenne pondre

1,0 0,9 0,8

tats-Unis Chine Inde Canada Allemagne Mexique

Core du Sud

0,7 0,6 0,5

Japon Italie Espagne Brsil

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

Source : AIE (2007).


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Les travaux de ces fdrations sont de nature volontaire, et par ailleurs limits par la stricte observance de rgles visant viter toute entente parmi leurs membres (voir Baron et al. 2007 pour une description des mandats et responsabilits des fdrations). Les compagnies membres de lIAI ont rduit leurs missions de composs fluors (de puissants gaz effet de serre) de quelque 87 % entre 1990 et 2007 et poursuivent leur effort. La sidrurgie a, pour le moment, coordonn les efforts internationaux de recherche et dveloppement en vue de la production dacier faible contenu en carbone ; la Commission europenne y a dailleurs apport un soutien financier trs important, dans le cadre du programme ULCOS (Ultra-Low CO2 Steel). Celui-ci qui devrait dboucher sur des projets de dmonstration dans les annes venir ; des projets similaires sont en cours en Amrique du Nord et en Asie. Quant la CSI, elle sest focalise sur ltude de scnarios dapproches sectorielles autour du march du carbone mais travaille galement llaboration dun plan de route technologique en vue dun ciment faible contenu en carbone. Tous les membres de la CSI ont aussi pris des engagements quantifis sur leurs missions, couvrant lensemble de leurs installations de par le monde. Dans tous les cas, la collecte de donnes sur les performances a t la base des travaux ; elle a dailleurs requis la mise en place de systmes prservant lanonymat des compagnies, pour viter tout risque de collusion. Comme on le voit, ces travaux et discussions internationales intra-sectorielles sont, in fine, limites dans leur porte par labsence dinterlocuteurs gouvernementaux ou intergouvernementaux. Il ne peut sagir ici de ngocier des engagements ou encore un prix du carbone.

3. Quels risques et opportunits ?


Comment rconcilier les impratifs de la politique climatique internationale avec les efforts mens par les secteurs ? Y a-t-il l matire progrs vers une inclusion dun nombre plus importants dacteurs dans des pays aujourdhui exempts de tout effort, ou ira-t-on au contraire vers un ralentissement des efforts, compte tenu de la complexit des aspects sectoriels ? Sans retour, ce jour, des pays en dveloppement sur ces propositions, toute rponse serait prmature. Il est cependant utile de rflchir aux avantages et inconvnients dapproches visant englober des secteurs, une chelle internationale, dans un effort de rduction des missions. 3.1. tendre la visibilit du prix du carbone La notion daccord sectoriel a, dans un premier temps, t reue avec beaucoup de scepticisme par les conomistes, qui voyaient l une opportunit pour ces secteurs de ngocier un traitement de faveur. Cest ce qui se produirait si, par exemple, on sen tenait aux objectifs de rduction de lacier discuts dans le partenariat Asie-Pacifique. Ces objectifs ne prennent effectivement aucun compte de la valeur positive du carbone. 280
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Les objectifs sectoriels non contraignants sont videmment dans une tout autre logique : il sagit bien de donner laccs au march du carbone des grands secteurs metteurs des pays mergents, et de ngocier des objectifs de rduction ambitieux cette fin. On peut dailleurs trs bien envisager quune mthodologie utilise pour ngocier un objectif dans le secteur du ciment dans le pays X soit utilise comme base de travail pour une ngociation similaire dans un pays Y. Cela serait un pas dans la direction dun traitement relativement homogne des acteurs internationaux au sein dun mme secteur, mme si nous serions encore loin dun accord sectoriel international. 3.2. Ngociations et approches sectorielles Il faut en revanche se garder dune vision trop simple des grands secteurs metteurs : si les produits sont relativement homognes (ciment, aluminium et acier primaires), les processus, matires premires et performances sont, on la vu dans le cas du ciment, trs variables. En outre, les meilleures pratiques se trouvent gnralement dans les PED, parce que sy trouvent les installations les plus rcentes (lusine daluminium la plus efficace au monde se trouve au Mozambique). Cest sans doute au croisement de donnes conomiques, techniques, et des principes dquit adopts par la Convention Climat que se joueront la formulation et le succs ventuel dapproches sectorielles. Les parties la Convention ont adopt les notions de responsabilits communes mais diffrencies , et de capacits respectives ; les responsabilits renvoient aux missions passes, et la capacit aux systmes conomiques, gouvernementaux, techniques et sociaux en place dans les pays et pouvant tre mobiliss pour rduire les missions. Pourrait-on, ds lors, isoler un secteur, en arguant du fait quil est techniquement et conomiquement mme de grer sa contrainte CO2 et faire fi de la situation du reste du pays ? Si la production dacier repose sur les mmes savoir-faire et technologies en Chine, aux tats-Unis, et en Europe avec des cots et des prix internationaux similaires, comment justifier labsence de contrainte carbone dun ct et le risque de fuites de carbone qui en dcoule ? Cette logique na pas encore fait lobjet de discussions la Convention climat, o lon sen tient, pour le moment, la proposition dapproches liant secteurs et march du carbone. 3.3. Pistes et incertitudes Nous avons prsent brivement lapproche sectorielle envisage aujourdhui dans les ngociations climat. Celle-ci, partir dobjectifs sectoriels dfaut dtre nationaux, sarticule autour des incitations fournies par le march du carbone. En termes conomiques, elle semble viter le risque de pertes defficacit causes par des prix du carbone diffrents dun secteur lautre.
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Plusieurs questions apparaissent comme cruciales pour la ngociation : comment ngocier des objectifs sectoriels ambitieux et cohrents dun pays lautre ? Le processus dlaboration de ces objectifs et de leur intgration dans une trajectoire globale dmissions reste dfinir. La participation du secteur priv dans cette ngociation et les risques lis lasymtrie dinformation qui rgne sur ces activits appellent une prudence particulire. Les ngociations des plans nationaux dallocation des quotas en Europe pourraient fournir des enseignements utiles en la matire ; les engagements des pays dvelopps seront-ils suffisants pour soutenir une offre de crdits venant non plus de projets individuels, mais de secteurs entiers ? Il faut en effet viter de dcevoir les attentes sur ce point, et tout spcialement si les objectifs sectoriels sont non contraignants. En effet, ceux-ci ne contribueront aux rductions globales que si les secteurs et pays sont incits aller au-del de la tendance de rfrence(2) ; quadviendra-t-il des questions de comptitivit ? La ngociation dobjectifs sectoriels dans lindustrie lourde devrait mettre cette question au cur des dbats lindustrie europenne est tout fait consciente de leffet pervers que les OSNC pourraient avoir sur les fuites de carbone. Un choix devrait alors tre fait entre incitations donnes aux PED, et mise niveau des conditions de la comptition internationale. Il se peut galement que les approches sectorielles, et tout particulirement les questions de comptitivit, soient discutes en dehors de la Convention Climat. Un exemple en est fourni en ce moment avec les dbats du Major Economies Forum (MEF) sur la coopration en matire de dveloppement de technologies faible teneur en carbone. Comme mentionn plus haut, le partenariat Asie-Pacifique offre un forum possible pour une telle ngociation, mais ninclut pas lUnion europenne ; en outre, les tatsUnis et autres partenaires nont pas donn de signes en ce sens. En attendant, des mesures unilatrales sont prises pour tenter dadapter les secteurs industriels au risque de fuites de carbone. Il sagit essentiellement, jusqu prsent, dallouer gratuitement les quotas aux industries les plus exposes la concurrence des PED. Si cela leur permet de rduire la charge financire de la contrainte carbone, cela ne constitue pas un remde totalement efficace contre les fuites de carbone (cf. complment 3C de lodie Galko). Il est toujours temps, lorsque vient le moment de choisir la localisation de nouvelles capacits de production, de sinstaller lextrieur de la rgion sous contrainte CO2. Lajustement du cot du carbone la frontire est galement tudi, la fois en Europe et aux tats-Unis. Quelle que soit loption retenue pour stopper dventuelles fuites de carbone, il est peu probable que celle-ci ait une influence majeure sur les modes de production des pays mergents ; pour une trs large part, leur production de matriaux satisfait en effet une demande domestique (Houser et al., 2008). Une discussion internationale sur ces grands secteurs metteurs semble presque invitable.
(2) Voir Baron et al. (2009) pour un aperu de loffre potentielle dans un mcanisme de crdits sectoriels.

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Complment 3C

Fuites de carbone
lodie Galko
DGTPE

Le Groupe intergouvernemental dexperts sur le climat (GIEC) dfinit les fuites de carbone comme la partie des rductions dmissions dans les pays viss lAnnexe B susceptibles dtre annules par une augmentation des missions au-dessus de leurs niveaux de rfrence par les pays non soumis aux obligations. . Lexistence de fuites de carbone est donc susceptible dentraner des effets majeurs quant lintgrit environnementale des politiques dattnuation du changement climatique, telles que celle de lUnion europenne. Dans le cadre des ngociations sur le paquet climat-nergie, les dbats europens portant sur la problmatique des fuites de carbone ont longtemps t suspects de couvrir des objectifs uniquement protectionnistes : la protection de lenvironnement naurait t quun prtexte pour sauvegarder la comptitivit des entreprises nationales. Dans sa version finale adopte en dcembre 2008, le paquet climat et plus prcisment la directive ETS considrent explicitement la question des fuites(1) de carbone et prvoient de mettre en place des mesures pour les limiter. Les secteurs identifis comme exposs au risque de fuite de carbone devraient dabord bnficier dune allocation gratuite de quotas et non les acqurir aux enchres comme cela
(1) Larticle 10ter de la directive prvoit quavant la mi-2010, la Commission prsente un rapport au Parlement europen et au Conseil valuant si certains secteurs ou sous-secteurs forte intensit nergtique sont exposs un risque important de fuites de carbone. Le rapport devra galement proposer des mcanismes correctifs.
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tait prvu dans le projet initial prsent par la Commission. Par ailleurs, il est galement envisag dintgrer dans le systme communautaire dchanges de quotas les importateurs de produits fabriqus par les secteurs ou sous-secteurs exposs au risque de fuites. La directive ETS propose donc de traiter la question des fuites dabord par la voie de lallocation gratuite, puis ventuellement en mettant en place un systme dajustement aux frontires de lUnion Europenne. La littrature conomique traitant de la question des fuites de carbone est assez restreinte et sest surtout concentre sur le secteur du ciment. Lobjet de ce complment est danalyser les solutions quil est possible et envisag de mettre en place pour limiter les fuites de carbone. La premire section sattache expliquer la principale cause des fuites de carbone, savoir labsence dengagement dun pays tiers, et le lien entre fuites de carbone et pertes de comptitivit. La deuxime section analyse lallocation gratuite comme moyen de lutter contre les fuites de carbone. La troisime section dcline les options dajustement aux frontires et analyse leur compatibilit aux rgles de lOMC.

1. Les fuites de carbone, consquences conomiques et environnementales dun engagement unilatral


1.1. Un engagement unilatral dans la lutte contre le changement climatique Trs peu de pays ont aujourdhui mis en place une politique climatique ambitieuse de rduction de leurs missions de gaz effet de serre. ce titre, lUnion europenne fait figure de pionnire en ayant instaur ds 2005 le premier march obligatoire de quotas de CO2. Ce march a pour la premire fois fait merger un prix du carbone. Nanmoins, la politique europenne souffre de labsence de politique quivalente chez ses principaux partenaires conomiques (pays mergents et autres pays industrialiss). La politique de rduction des missions mise en place en Europe depuis 2005 est en effet unilatrale. Outre le fait que lUnion europenne ne peut elle seule rsoudre le problme du changement climatique, la politique europenne entrane des consquences majeures sur le positionnement concurrentiel des entreprises europennes. La mise en place dengagements contraignants et ambitieux pour les industries europennes se rpercute mcaniquement sur leurs cots de production, diminuant de ce fait leur comptitivit. La perte de comptitivit des industries europennes se traduit par des pertes de parts de march et des dlocalisations. Dans les deux cas, lintgrit environnementale de la politique europenne sen trouve compromise. Les reports de production hors de lUnion europenne se traduisent en effet par une baisse des missions et donc une contrainte qui se desserre pour les 286
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autres industries soumises au march des quotas. Les rductions dmissions observes sur le primtre ETS sont alors fictives puisque reportes sur une entit productrice non couverte par le march de quotas europens. Par ailleurs, la production peut le cas chant se reporter vers des usines qui peuvent produire en mettant davantage de gaz effet de serre. Dans ce cas, non seulement lintgrit environnementale de la politique europenne est mise mal mais les missions mondiales peuvent mme, toutes choses gales par ailleurs, augmenter, du fait dune utilisation de facteurs de production moins efficaces. 1.2. Fuites de carbone et comptitivit, deux concepts non quivalents Les fuites de carbone sont un phnomne susceptible de se manifester ds lors quau moins un pays ne sengage pas limiter ses missions. Seule lexistence dun protocole de Kyoto universel, o tous les pays sengagent plafonner leurs missions, est mme de garantir labsence de fuites de carbone. En revanche, un tel accord nest pas ncessairement neutre en termes de comptitivit. Si tous les pays sengagent sur des rductions dmissions et sy tiennent, cela assure le plafonnement des missions mondiales. Cela ne garantit pas en revanche que les prix du carbone (implicites ou constats sur les marchs) soient identiques pour lensemble des pays engags. Un prix unique du carbone est nanmoins une condition ncessaire pour garantir le maintien des conditions de comptitivit. Ainsi, si un pays A prend un engagement trs peu contraignant qui se traduit par un cot marginal dabattement de 10 euros par tonne, tandis quun autre (pays B) prend des engagements trs ambitieux qui se traduisent par un cot de 20 euros par tonne, les entreprises du pays A seront favorises en termes de comptitivit et ainsi susceptibles de gagner des parts de march par rapport celles du pays B. Cependant, si les productions se dlocalisent du pays B vers le pays A, les contraintes en termes dmissions sont maintenues et lintgrit environnementale des politiques climatiques est garantie. On peut sattendre ce que ce phnomne de transfert de production soit limit car il va renforcer la contrainte du pays A tout en relaxant celle du pays B, ce qui va se traduire par un rapprochement des cots marginaux dabattement dans les deux pays. 1.3. Identifier les secteurs concerns par les fuites de carbone A priori, le problme des fuites de carbone se pose pour tous les secteurs conomiques qui sont affects par la valorisation des missions de gaz effet de serre et dont les productions peuvent tre dlocalises. En thorie, un dispositif rduisant les risques de fuite de carbone devrait donc sappliquer lensemble des produits concurrencs par des productions internationales et dont la fabrication est soumise, directement ou indirectement, une contrainte carbone, ce qui pourrait justifier des enqutes exhaustives et
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le recours des modles conomiques multisectoriels. En pratique cependant, la mise en uvre du dispositif pourrait savrer complexe et des modalits simplifies devraient tre envisages. Le critre des cots induits par la politique climatique peut permettre dapprhender le risque de fuites. Diffrents lments dj disponibles (tableau 1) conduisent penser que ces risques sont rels et importants pour plusieurs secteurs. Ils soulignent en particulier limpact indirect passant par le prix de llectricit, particulirement marqu dans le secteur de laluminium. Les cots ne doivent cependant pas tre uniquement considrs dans la mesure o certains secteurs ont la possibilit de les rpercuter aux consommateurs. Cette possibilit dpend de lexposition des secteurs la concurrence internationale.
1. Impacts potentiels(*) dune politique climatique sur les cots unitaires de production du ciment, du papier, de lacier et de laluminium
Ciment Cot moyen de production (en /t) Cots supplmentaires (en /t) missions directes de CO2 (20 /tCO2)(*) lectricit (13 /MWh)(*) Surcot potentiel de la politique climatique (en % du cot moyen de production) 20,6 23,6 21,8 1,8 115 Papier 286,7 21,2 12,6 8,6 7 Acier 279,3 39,4 35,0 4,4 14 Aluminium 1 155,4 204,7 204,7 18

Note : (*) Le cot rel impos ces secteurs dpend du mode dallocation. Si lallocation est gratuite, seul le cot marginal de production est affect et le cot moyen nettement moins. Si lallocation est totalement payante (de lordre de 20 /tCO2 sur le march europen pour la priode 2008-2012), le cot des missions peut alors sajouter celui quinduit laugmentation des prix de llectricit (estim 13 /MWh pour un prix des quotas de 20 /tCO2). Sources : Daprs Smale et al. (2006).

En thorie, tant pour les produits de base que pour les produits transforms, lidentification des secteurs exposs au risque de fuites de carbone pourrait se faire sur la base de deux facteurs : limpact, direct ou indirect, en termes de cots de production de la mise en place des politiques climatiques ; le caractre changeable de ces produits (similaires ou substituables) entre les pays ayant pris des engagements contraignants et le reste du monde ainsi que les possibilits de rpercuter une partie des cots supplmentaires dans les prix de vente sans dommage commercial majeur. Grubb et Neuhoff (2006) proposent deux critres pour valuer dans quelle mesure les secteurs industriels europens peuvent voir leur comptitivit dgrade du fait de la mise en place de lEU-ETS. Le premier critre correspond au pourcentage du cot des permis dans la valeur ajoute du secteur. Le deuxime correspond la part des importations dans la demande intrieure. Hourcade et al. (2007) montre qu partir du seul critre de va288
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leur ajout, au Royaume-Uni, 23 secteurs pourraient tre potentiellement exposs au risque de fuite, ces secteurs reprsentent 1,1 % du PIB et 11 % des missions nationales. En pratique, la directive sappuie sur deux critres simples, un relatif limpact direct et indirect de la directive sur la valeur ajoute, et un relatif lexposition des secteurs la concurrence internationale (article 10 bis). Ainsi, un secteur ou sous-secteur est considr comme expos un risque significatif de fuites de carbone si la somme des cots directs et indirects conduit un accroissement des cots de production excdant 5 % de sa valeur ajoute brute et si la valeur totale de ses exportations et importations divise par la valeur totale de son chiffre daffaires et de ses importations dpasse 10 %. Sont galement considrs comme exposs les secteurs et sous-secteurs pour lesquels la somme des surcots directs et indirects induits par lapplication de la directive reprsente plus de 30 % de la valeur ajoute brute ou si la valeur totale des exportations et importations dpasse 30 % du chiffre daffaires et des importations. Les critres proposs dans la directive ont lavantage dtre transparents et simples. Il faut nanmoins ne pas oublier que ce sont des moyens indirects dapprhender lexposition des secteurs au risque de fuites de carbone. Il apparat donc ncessaire de les valuer ex post. Mme sil na pas t possible, ce stade, dappliquer les deux critres pralablement proposs, il apparat probable, au vu du premier dentre eux, que les secteurs du ciment, de lacier et de laluminium, des carreaux et dalles de cramique, des tuiles et briques feront partie des industries concernes (graphiques 1 et 2). Dans la ralit, aujourdhui, seules les tudes sappuyant sur des modles conomiques plus ou moins dtaills au niveau sectoriel nous apportent des lments mme dvaluer les consquences des fuites de carbone. Les tudes existantes se concentrent plus spcifiquement sur les secteurs soumis lEU-ETS, et en particulier le ciment (Demailly et Quirion, 2006 et Ponssard et Walker, 2008) et lacier (Demailly et Quirion, 2007). Ponssard et Walker (2008) sintressent ainsi au secteur du ciment, prenant en compte le rle de la gographie (et, en particulier, distinguant les rgions ctires des rgions intrieures moins exposes la concurrence dune production internationale arrivant par bateau), les rsultats de leur modle suggrent que les fuites de carbone pourraient compenser plus de 70 % des rductions dmissions du secteur du ciment europen. Demailly et Quirion (2008) tudient la question des fuites de carbone partir dun modle dquilibre partiel de lUE-27 comportant trois secteurs couverts par le systme ETS le ciment, lacier et llectricit plus laluminium, touch indirectement via le prix de llectricit. Leur tude montre que le taux de fuites de carbone (dfini comme le rapport entre la hausse des missions dans le reste du monde sur la baisse des missions en Europe) peut aller jusqu 8 % quand les quotas sont mis aux enchres.
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290
70 80 10 12 14 0
Total industries manufacturires Industries intensives en nergie Ciment, chaux et pltre Briques, tuiles, etc. Pte papier, papier et carton Fonte, acier et alliage ferreux Carreaux et dalles en cramique Apprtage des textiles Textiles : prparation et filature Verre et verrerie Fibres synthtiques Produits chimiques de base Placage, contreplaqu, etc. Fonte des mtaux Mtaux non ferreux Cramiques Autres produits minraux non mtalliques Tubes Taille des pierres, etc.

Total industries manufacturires

Mtaux non ferreux

Tubes

Produits chimiques de base et agricoles

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Source : Commission europenne. 2 4 6 8


Importations Exportations

Source : Commission europenne.

Textiles : tissage et apprtage

Fibres synthtiques

Textiles : prparation et filature

Pte papier, papier et carton

Placage, contreplaqu, etc.

Cramiques et argiles

Fonte, acier et alliage ferreux

Verre et verrerie

Pierre, produits minraux et divers

1. Achats dnergie en pourcentage du chiffre daffaires, industries manufacturires et intensives en nergie, 2004

2. Part des importations et exportations dans le chiffre daffaires de diffrents secteurs

Ciment, chaux et bton

10

20

30

40

50

60

Pour pallier le problme des fuites de carbone, la directive europenne propose dallouer gratuitement les quotas aux secteurs exposs et ventuellement de mettre en place un mcanisme dajustement aux frontires. Lallocation gratuite est donc perue comme un moyen de limiter les risques de fuites. La section 2 sattache expliquer dans quelle mesure la mthode dallocation joue plutt sur lintensit du risque, sans le supprimer compltement.

2. Lallocation gratuite ne rsout pas le risque de fuites de carbone


2.1. Quel que soit le mode dallocation, la contrainte carbone cre un cot marginal la tonne de CO2 et donc des risques de fuites dmissions Que les quotas soient allous gratuitement ou non, lexistence dune contrainte carbone dans une zone gographique restreinte peut conduire des fuites de carbone : les industriels ont le choix entre produire dans cette zone et tre soumis cette contrainte qui est source de cot ou produire ailleurs sans cette contrainte. En mettant en place de faon unilatrale le systme europen dchange de quotas, lUnion europenne sest place dans cette situation. Elle a impos ses industriels une contrainte carbone qui nexiste pas ailleurs. En se dlocalisant, les entreprises mettrices peuvent chapper la contrainte carbone. Ces dlocalisations induisent un dplacement des missions alors que la politique de lUnion europenne visait une rduction de ces dernires. Il faut nanmoins rappeler que lexistence ou non dune contrainte carbone nest pas lunique dterminant de la localisation dune entreprise. Ce dterminant sera pris en compte si les cots associs psent fortement sur les cots de production ou sur les marges et donc sur la comptitivit des entreprises. Il faut galement tenir compte de la possibilit pour une entreprise de rpercuter laval le cot marginal de la tonne de CO2 selon la concurrence qui existe dans le secteur. En outre, une dlocalisation peut ncessiter des cots dinvestissement importants qui doivent pouvoir tre amortis rapidement. 2.2. Le mode dallocation influe sur lintensit du risque de fuites dmissions Si le mode dallocation des quotas ne change rien lexistence dun risque de fuite de carbone, il peut nanmoins en augmenter ou en limiter lintensit. De la mme manire, quand lallocation est gratuite, la mthode utilise pour octroyer gratuitement les quotas influe diffremment sur les cots supports par les entreprises. ce stade, plusieurs mthodes dallocation gratuite sont voques dans la littrature conomique et dans les dbats europens. Se distinguent plus particulirement la mthode dite du
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grandfathering, ou droits du grand-pre, des mthodes sappuyant sur un benchmark. Le grandfathering consiste attribuer des quotas sur la base des rfrences passes de chaque entreprise. Une priode de rfrence dtermine lavance et commune tous sert de base de calcul pour lallocation des quotas. Le principal inconvnient de cette mthode est de rcompenser les entreprises les plus polluantes et, linverse, de ne pas inciter aux efforts prcoces. Les mthodes sappuyant sur un benchmark nont pas cet inconvnient. En effet, lallocation par unit de produit est la mme pour deux entreprises similaires quel que soit leur processus de production. Les efforts environnementaux prcoces sont alors rcompenss. Deux distinctions sont cependant possibles : lallocation est proportionnelle la production dune anne de rfrence donne (benchmarking statique) ou de lanne en cours (benchmarking dynamique). Nous allons illustrer notre propos pour deux entreprises A et B similaires (produisant les mmes produits) dont la production stablissait pour la priode de rfrence 100 units, et dont les missions slevaient 80 tonnes de CO2 pour A et 120 pour B. Les diffrences dans les niveaux dmissions peuvent sexpliquer de plusieurs faons. Nous supposons ici que lentreprise A a anticip sur les proccupations climatiques et investi de sorte limiter ses missions. Lentreprise A a ainsi adopt les meilleures technologies disponibles qui serviront de rfrence au benchmark. Nous supposons que leffort de rduction des missions demand est de 20 %. Lensemble des entreprises sous quotas doivent donc rduire leurs missions de 20 %. Nous supposerons un prix du quota de 20 euros/tCO2.
2. Priode de rfrence
Entreprise A Production missions 100 80 Entreprise B 100 120

Source : Auteur.

Dans le cas dune allocation gratuite des quotas sur la base du grandfathering, lentreprise se voit confier une quantit gratuite de quotas qui est fonction de ses missions passes et du taux deffort demand au secteur auquel elle appartient. Ces quotas, mme si elle les a obtenus gratuitement, ont une valeur de march. Si ses missions dpassent cette allocation, elle devra se fournir sur le march, augmentant ainsi la marge ses cots de production. Si son allocation lui suffit, ses cots de production sont marginalement affects dans la mesure o elle fait le choix de produire en utilisant ses quotas ou de rduire sa production et de vendre ses quotas en excs. Dans les deux cas, elle est incite marginalement dlocaliser sa production vers des zones non contraintes, soit dans des installations existantes, soit via un nouvel investissement, afin de bnficier de la valeur de march de ses quotas. 292
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Lentreprise A reoit 64 tonnes de CO2 tandis que lentreprise B en reoit 96. Afin de rpondre leurs obligations, les entreprises doivent soit rduire leurs missions en diminuant leur production ou en adoptant une technologie plus propre, soit acheter des quotas sur le march. En cas dachat sur le march, lentreprise A est lgrement plus favorise car elle a moins de quotas acheter (tableau 3). Ses cots moyens sont plus faibles que ceux supports par lentreprise B. Si les deux entreprises choisissent datteindre leurs objectifs en rduisant de 20 % leur production (tableau 4), elles peuvent sabstraire des cots induits par la politique climatique. Si enfin, lentreprise B investit dans la technologie propre, elle va pouvoir vendre une certaine quantit de ses quotas tout en maintenant son niveau de production (tableau 5). Ses cots moyens sont alors ngatifs (on ne prend pas en compte ici le cot de linvestissement). Si les entreprises ont la possibilit de limiter voire dannuler le cot moyen induit par la politique climatique, le cot marginal reste cependant strictement positif. Il dpend de la technologie adopte, et slve en moyenne 20 euros par unit.
3. Surcots en cas de grandfathering et dachat de quotas sur le march
Entreprise A Production missions Allocation Cot moyen (en euros par unit) Cot marginal (en euros par unit) 100 80 64 3,2 16 Entreprise B 100 120 96 4,8 24

Source : Auteur.

4. Surcots en cas de grandfathering et de rduction de la production


Entreprise A Production missions Allocation Cot moyen (en euros par unit) Cot marginal (en euros par unit) Source : Auteur. 80 64 64 0 16 Entreprise B 80 96 96 0 24

5. Surcots en cas de grandfathering et dinvestissement propre


Entreprise A Production missions Allocation Cot moyen (en euros par unit) Cot marginal (en euros par unit) 100 80 64 3,2 16 Entreprise B 100 80 96 3,2 16

Source : Auteur.
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Dans le cas dune allocation gratuite sur la base dun benchmarking statique, le problme est identique. Lintrt du dispositif est quil permet de rcompenser les industriels ayant un niveau dmission faible par unit de production (ceux ayant fait un effort dans le pass), mais en allouant gratuitement des quotas sur la base de la production passe, ce mode dallocation a les mmes consquences sur le risque de fuite de carbone. Le benchmark est tabli sur la base des meilleures technologies disponibles et de sorte atteindre lobjectif de rduction de 20 % des missions de GES. Il slve donc une allocation de 0,8 quota par unit produite lors de la priode de rfrence. Compte tenu de leurs niveaux de production sur la priode de rfrence, les entreprises A et B reoivent donc 80 quotas. production constante (tableau 6), lentreprise A ne supporte pas de cot moyen tandis que lentreprise B est dans lobligation dacqurir des quotas et supporte un cot moyen de 8 euros par unit produite. Si les entreprises choisissent de diminuer leur production, les cots moyens sont modifis en consquence, lentreprise A pouvant alors bnficier de la vente de quotas (tableau 7). Enfin, si lentreprise B investit dans la technologie propre, les cots moyens induits par la politique climatique sont cette fois nuls pour les deux entreprises (tableau 8). Quel que soit le niveau de production, les entreprises supportent un cot marginal en moyenne de 20 euros par unit : laugmentation de leur production dune unit leur cote 20 euros, la rduction de leur production dune unit leur permettrait de gagner 20 euros. Selon la technologie adopte, le cot marginal varie de 16 euros par unit pour lentreprise A 24 euros par unit pour lentreprise B.
6. Surcots en cas de benchmarking statique et dachat de quotas sur le march
Entreprise A Production missions Allocation Cot moyen (en euros par unit) Cot marginal (en euros par unit) 100 80 80 0 16 Entreprise B 100 120 80 8 24

Source : Auteur.

7. Surcots en cas de benchmarking statique et de rduction de la production


Entreprise A Production missions Allocation Cot moyen (en euros par unit) Cot marginal (en euros par unit) 80 64 80 4 16 Entreprise B 80 96 80 4 24

Source : Auteur.

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8. Surcots en cas de benchmarking statique et dinvestissement propre


Entreprise A Production missions Allocation Cot moyen (en euros par unit) Cot marginal (en euros par unit) 100 80 80 0 16 Entreprise B 100 80 80 0 16

Source : Auteur.

Dans le cas dune allocation gratuite sur la base dun benchmarking dynamique, ce problme est limit. En effet, si une entreprise ne produit pas, ou limite sa production, son allocation de quotas est rduite dautant. Elle nest donc pas incite dlocaliser par le bnfice attendu de la revente des quotas qui lui ont t allous. Nanmoins, elle est toujours soumise une contrainte carbone qui pse sur ses cots de production et donc ceux-ci peuvent lamener dlocaliser sa production. Le benchmark est tabli sur la base des meilleures technologies disponibles et de sorte atteindre lobjectif de rduction de 20 % des missions de GES. Il slve donc une allocation de 0,8 quota par unit produite. Lallocation reue par les entreprises A et B dpend donc de leur niveau de production de lanne courante. production constante (tableau 9), lentreprise A ne supporte pas de cot moyen tandis que lentreprise B est dans lobligation dacqurir des quotas et supporte un cot moyen de 8 euros par unit produite. Si les entreprises choisissent de diminuer leur production, les cots moyens ne sont pas modifis (tableau 10). Enfin, si lentreprise B investit dans la technologie propre, les cots moyens induits par la politique climatique sont cette fois nuls pour les deux entreprises (tableau 11). Lallocation par benchmarking dynamique galise cot marginal et cot moyen. Quel que soit le niveau de production, le cot marginal support par les entreprises dpend de leur positionnement par rapport au benchmark. Si leur niveau dmissions correspond au benchmark, leur cot marginal est nul. Sinon, il est positif et proportionnel lcart entre la performance de lentreprise et le niveau du benchmark.
9. Surcots en cas de benchmarking dynamique et dachat de quotas sur le march
Entreprise A Production missions Allocation Cot moyen (en euros par unit) Cot marginal (en euros par unit) 100 80 80 0 0 Entreprise B 100 120 80 8 8

Source : Auteur.
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10. Surcots en cas de benchmarking dynamique et de rduction de la production


Entreprise A Production missions Allocation Cot moyen (en euros par unit) Cot marginal (en euros par unit) 80 64 64 0 0 Entreprise B 80 96 64 8 8

Source : Auteur.

11. Surcots en cas de benchmarking dynamique et dinvestissement propre


Entreprise A Production missions Allocation Cot moyen (en euros par unit) Cot marginal (en euros par unit) 100 80 80 0 0 Entreprise B 100 80 80 0 0

Source : Auteur.

Si le mode dallocation se fait aux enchres, limpact sur les cots de production est plus fort. Par consquent, il en est de mme des risques de dlocalisation. Les risques de fuites sont augments du fait des diminutions plus importantes des profits des entreprises. Dans le cas dune mise aux enchres des quotas, cots moyens et cots marginaux sont gaux et dpendent de la technologie adopte par lentreprise. En moyenne, ils slvent 20 euros par unit : de 16 euros par unit pour lentreprise A ayant une technologie de production propre, 24 euros par unit pour lentreprise B ayant une technologie de production moins performante. Si lemploi dune mthode de benchmarking dynamique permet de limiter lintensit du risque de fuites de carbone, la mthode dallocation ne permet pas de supprimer les incitations conomiques au dport des productions hors de la zone sous contrainte climatique. Lallocation gratuite nannule en effet pas le cot marginal que supportent les entreprises pour toute unit produite.

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3. Lajustement aux frontires pour rtablir la vrit des prix


3.1. Un mcanisme qui se doit dtre compatible avec les rgles de lOMC Face ce constat, la mise en place dun mcanisme dajustement aux frontires garde toute sa pertinence. Visant imposer les mmes contraintes et donc les mmes surcots aux productions importes, il rtablit la vrit des prix et maintient la comptitivit des productions des zones sous contraintes climatiques par rapport aux zones nen ayant pas mis en place. Afin dtre compatible avec les rgles OMC, le mcanisme dajustement aux frontires doit tre conu ds lorigine dans cet objectif. Il est ainsi essentiel de respecter lgalit de traitement entre les importateurs et les producteurs intrieurs . Lentreprise American Electric Power et le syndicat International Brotherhood of Electrical Workers ont rendu publique, au dbut de lanne 2007, une rflexion visant trouver une solution globale au problme du changement climatique tout en vitant que les tats qui simposent une rduction de leurs missions de gaz effet de serre ne perdent de leur comptitivit par rapport ceux qui ne le font pas. Le mcanisme envisag conduirait imposer aux importateurs lacquisition dun permis couvrant les missions de gaz effet de serre (GES) des produits quils importent. En labsence de tels permis, lentre des produits imports sur le territoire amricain serait interdite. Les biens couverts seraient les matires premires et les autres biens ayant un taux substantiel dmissions de GES provenant des tats qui nagissent pas pour rduire leurs missions. Seraient exonrs les produits provenant dtats ayant tabli un systme comparable au systme amricain, des PMA ou des tats ayant un niveau de minimis dmissions de GES. Lobligation dacqurir un permis dmission sappliquerait dabord aux producteurs amricains puis serait tendue aux importateurs de biens trangers similaires. Lapplication de la lgislation aux produits imports se ferait seulement si les tats-Unis chouaient ngocier un accord international avec les tats viss par lequel ces derniers sengageraient limiter leurs missions et si lAdministration amricaine constatait linexistence dun systme comparable celui des tats-Unis dans ces tats. Dans un tel cas, deux rponses seraient possibles : soit ces importations seraient soumises lobligation dacheter un permis dmission sur la base de la lgislation amricaine ou dun autre systme reconnu par elle (le systme europen par exemple) ; soit lAdministration pourrait suspendre ou allger le systme des quotas imposs aux entreprises amricaines jusqu ce que les tats tiers viss se soient joints au systme global. Ce systme, prsent de faon gnrale pour linstant, devrait tre largement prcis pour passer le cap dune validation politique, conomique
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mais aussi juridique. Son acceptabilit au regard des rgles de lOMC dpendrait de deux facteurs techniques: la mthode dvaluation du taux dmission et la volont de nagir unilatralement quen dernier recours. Elle impliquerait galement que le systme de quotas mis en place en interne soit rellement oprationnel et contraignant. Ses avantages en font nanmoins dores et dj un mcanisme digne dintrt, et ce pour diverses raisons. Sa mise en uvre violerait certainement les articles I et III du GATT. Mais cette violation pourrait probablement tre compense par linvocation de la drogation de larticle XX du GATT (Godard, 2008). Il reprsente en cela une alternative plausible au projet de taxe carbone dont la mise en uvre poserait, elle, de rels problmes en termes de droit de lOMC. 3.2. Sa mise en uvre doit tre adapte aux modalits dallocation des quotas. Dans cette partie, reprsente les missions spcifiques de lUnion europenne, cest--dire le ratio missions/production pour un secteur donn. Les quantits importes du secteur considr sont notes I. Les indices 0 et t distinguent ces diffrentes valeurs pour la priode de rfrence et la priode en cours respectivement. Enfin, e reprsente le taux deffort demand entre la priode de rfrence et la priode en cours. 3.2.1. Un mcanisme dajustement dans le cas dune allocation aux enchres Dans le cas dune allocation aux enchres, les industriels europens doivent acqurir lensemble des quotas correspondant leurs missions relles. Afin dtre compatible avec les rgles OMC, il est essentiel de respecter lgalit de traitement entre les importateurs(2) et les producteurs intrieurs . De faon quivalente au systme europen, les importateurs pourraient alors se voir obliger dacqurir et de restituer une quantit de quotas correspondant aux missions lies aux produits imports. Les missions lies aux importations tant inconnues, on pourrait considrer en premire approximation que les missions spcifiques lies au pro-

(2) Le cas des exportateurs na pas t trait. Il est possible de leur appliquer le mme mcanisme, par symtrie. Nanmoins, les fuites qui pourraient relever de la non-mise en place dun mcanisme dajustement aux frontires (MAF) pour les exportateurs sont trs marginales. Elles existent uniquement si on considre que lappareil de production europen conduit des produits plus faible contenu carbone, mme pour les produits destins lexportation qui ne seraient pas soumis une contrainte carbone. Le problme concernant les exportations est essentiellement un problme de comptitivit et tout MAF les concernant pourrait tre considrs lOMC comme une subvention aux exportations, risquant de compromettre la lgitimit du MAF pour les importations.

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duit import sont quivalentes aux missions spcifiques de la production du mme produit au sein de lUnion europenne. Le produit de cette mission spcifique moyenne par la quantit de bien import donnerait la quantit de quotas que limportateur devrait restituer :

t It
Alternativement lutilisation des missions spcifiques moyennes de lUnion europenne, limportateur pourrait opter pour une prise en compte des missions relles associes au produit sur la base dun audit(3) sur le process de production dorigine. 3.2.2. Un mcanisme dajustement dans le cas dune allocation gratuite sur la base du grandfathering Dans le cas dune allocation gratuite sur la base du grandfathering, les industriels europens reoivent une quantit de quotas calcule comme le produit de leurs missions passes (sur une priode de rfrence) par un taux deffort. Un mcanisme dajustement aux frontires pourrait donc octroyer virtuellement aux importateurs une quantit de quotas base sur les missions historiques lies aux produits imports. Il peut nanmoins tre difficile dexiger de leur part un audit sur les missions passes de leurs produits. Par consquent, il pourra tre laiss au choix des importateurs de fournir cette valeur (certifie par un audit) ou dutiliser la valeur moyenne des missions europennes passes lies la production du bien considr. Ainsi les importateurs se verraient allouer une quantit de quotas calcule comme suit :

0 I0 e
Cette allocation serait virtuelle afin de ne pas impacter le march de quotas europens. Afin de vrifier la conformit entre les missions lies leurs produits et les quotas quils possdent, leurs missions seraient calcules sur la mme base que les missions passes : soit sur la base des missions moyennes europennes, soit sur la base dun audit qui certifierait le contenu carbone actuel de leurs produits. Il est essentiel ici que la mme option soit choisie pour calculer les missions passes et les missions futures. En labsence daudit, lcart serait donc calcul comme suit :

0 I0 e t It
(3) Tout comme cela est exig pour les producteurs europens couvert par lETS.
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Pour se mettre en conformit, lcart entre lallocation initiale et les missions relles sera compens soit par une obligation de restitution de quotas (importations en hausse), soit par une dotation gratuite de quotas (importation en baisse) sur la mme base. Une des difficults de lapplication dun tel mcanisme a trait aux volutions du nombre dimportateurs, qui obligerait construire une rserve nouveaux entrants complexe dfinir. Il est par ailleurs difficile de savancer sur limpact budgtaire dune telle disposition. En particulier, les importateurs cessant leur activit pourraient recevoir une subvention importante. 3.2.3. Un mcanisme dajustement dans le cas dune allocation gratuite sur la base dun benchmarking statique Dans le cas dune allocation gratuite sur la base dun benchmarking statique, les producteurs europens reoivent gratuitement des quotas calculs comme le produit de trois termes : le taux deffort, un coefficient dmissions spcifique (calcul par exemple sur la base des missions spcifiques moyennes europennes ou sur la base de la meilleure technologie disponible dans lUnion europenne) et leur production passe. Les importateurs pourraient donc se voir appliquer le mme systme que pour le grandfathering, leur allocation initiale tant calcule sur le mme mode :

0 I0 e
Dans le cas o le coefficient dmission spcifique correspond aux missions moyennes de lUnion europenne, lallocation initiale est identique au cas du grandfathering. Leurs missions relles lies aux importations seraient ensuite calcules, soit en utilisant le coefficient dmission spcifique de lUnion europenne (variable dans le temps), soit sur la base dun audit permettant de dterminer les missions spcifiques lies au produit import :

0 I0 e t I t
Les mmes rgles sappliqueraient ensuite concernant la conformit de leur allocation par rapport leurs missions (voir calcul du bilan ci-dessous), avec les mmes difficults de mise en uvre. Par consquent, il pourrait exister un risque concernant les importateurs qui auraient une incitation cesser leur activit afin de recevoir une subvention. 300

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3.2.4. Un mcanisme dajustement dans le cas dune allocation gratuite sur la base dun benchmarking dynamique Dans le cas dune allocation gratuite sur la base dun benchmarking dynamique, les producteurs europens reoivent gratuitement des quotas calculs comme le produit de quatre termes : le taux deffort, un coefficient dmissions spcifique (calcul, par exemple, comme le coefficient moyen dmissions en Europe), leur production relle et un coefficient dajustement a permettant de maintenir lensemble des allocations dans la limite quantitative fixe. Les importateurs pourraient alors se voir attribuer une allocation initiale selon le mme systme. Le coefficient dmissions spcifique utilis correspondrait au coefficient utilis pour les installations de lUnion europenne (par exemple les missions moyennes de lUnion europenne en 2012) pour le produit concern :

0 I0 e a
Leurs missions relles lies aux importations seraient ensuite calcules, soit en utilisant le coefficient dmission spcifique de lUnion europenne (variable dans le temps), soit sur la base dun audit permettant de dterminer les missions spcifiques lies au produit import. Les mmes rgles sappliqueraient concernant la vrification de la conformit de limportateur entre ses missions et les quotas quil possde (avec taxation ou subventionnement voir calcul du bilan ci-dessous) :

0 I0 e a t It
Cette fois, cependant, lallocation initiale (virtuelle) tant proportionnelle la production, il ny aurait pas de difficults lies lapparition de nouveaux importateurs et on viterait tout risque associ aux importateurs qui fermeraient pour toucher une subvention. 3.2.5. Un mcanisme dajustement dans le cas dune allocation mixte partiellement gratuite Si une part denchre (un taux denchre T) est introduite, seule lallocation initiale est modifie. On utilise le mme raisonnement que prcdemment pour cette allocation mais le taux deffort est alors multipli par le taux de non mise aux enchres (1 T). Ainsi, si le taux denchres est de 100 %, les importateurs ne bnficient pas dune allocation initiale et se voient obliger de restituer des quotas hauteur dune valuation des missions des produits quils importent.

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Conclusion
Un mcanisme dajustement aux frontires se justifie, que les quotas soient allous gratuitement ou soit mis aux enchres. Pour la part dallocation gratuite, cest avec lallocation par benchmarking dynamique quil est plus ais de mettre en place un mcanisme dajustement aux frontires. En cas dallocation partiellement gratuite, le mcanisme dajustement doit et peut tenir compte de la part vendue aux enchres et de la part gratuite.

Rfrences bibliographiques
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Complment 3D

Le rle des droits de proprit intellectuelle dans les enjeux post-Kyoto


Rmi Lallement
Centre danalyse stratgique

Concernant les enjeux du changement climatique, la question des droits de proprit intellectuelle est ouvertement pose depuis la Convention de Rio, conclue en 1992 et ratifie en 1994, qui a mis en avant la ncessit de mettre au point des technologies ad hoc et de renforcer les transferts de ces technologies, pour en faire bnficier notamment les pays du Sud. Si le transfert des technologies existantes est sans doute un enjeu majeur court ou moyen terme, la question cl plus long terme porte tout autant sinon plus sur la cration de technologies nouvelles. Dans cette perspective, la ngociation actuelle sur le changement climatique dans lre post-Kyoto veut englober le dveloppement technologique travers tous ses stades recherche et dveloppement (R&D), dploiement, diffusion et transfert , afin que tous les pays concerns et en particulier les pays en dveloppement puissent renforcer leur action en faveur du climat et du dveloppement durable, comme le soulignent les travaux mens au sein de la Conventioncadre de lONU sur le changement climatique (UNFCCC). lgard des droits de proprit intellectuelle et selon leur stade de maturit, les technologies considres ont a priori trois statuts possibles : soit elles sont dj dans le domaine public, soit elles ne le sont pas encore et sont protges par des droits de proprit intellectuelle, soit elles nont pas encore t conues. La question de ces droits est donc bel et bien cruciale tant pour la capacit utiliser des technologies existantes que pour lincitation en crer de nouvelles.

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De manire gnrale, les entreprises et les investisseurs des pays dvelopps ou en dveloppement attendent des droits de proprit intellectuelle quils incitent linnovation et favorisent linvestissement priv et le dploiement mondial des technologies propres (1), en scurisant leurs conditions dappropriation. Les droits de proprit intellectuelle jouent notamment un rle important dans les projets coopratifs de R&D car, dans le domaine des technologies propres comme dans tous les autres, il est primordial de dfinir ds le dpart des accords concernant les droits dusage de technologies propritaires prexistantes, ainsi que la proprit des inventions et brevets rsultant de la R&D collaborative. Sur ce double plan de la cration et du transfert de technologies propres, les droits de proprit intellectuelle peuvent jouer de diffrentes manires. Trs schmatiquement et selon les cas, ils peuvent fonctionner en premire approche soit comme un catalyseur indispensable ce qui correspond plutt la vision des pays du Nord , soit comme un obstacle ce qui renvoie plutt la position des pays du Sud. Dans cette perspective Nord-Sud, les ngociations internationales en vue de la priode post-Kyoto visent au fond faire converger ces deux visions, en faisant en sorte que le systme des droits de proprit intellectuelle soit utilis au mieux et/ou, au besoin, soit rform, de faon contribuer au dveloppement des technologies propres et leur valorisation internationale (OMPI, 2009a). La situation se rvle cependant plus complexe dans les faits. En effet, les liens entre les droits de proprit intellectuelle, les transferts de technologie et les processus dinnovation et de dveloppement se rvlent souvent ambigus (section 1). De plus, il serait rducteur de sen tenir un clivage Nord-Sud car, au sein des pays du Sud, des pays mergents tels que la Chine sont eux-mmes devenus dimportants concepteurs de technologies propres et ont dsormais des intrts propres dfendre dans ce domaine, o ils se distinguent trs fortement des pays les moins avancs. Sur cette toile de fond, diffrentes pistes sont en dbat, pour prendre en compte concrtement les demandes des pays du Sud et, plus gnralement, les besoins de partage lchelle de la plante, lorsque les droits de proprit intellectuelle sont en jeu (section 2). Il sagit de dispositifs plus ou moins volontaires ou coercitifs, rglementaires ou contractuels, devant permettre aux pays en dveloppement de bnficier davantage des technologies issues de recherches finances sur fonds publics ou privs : communauts ou plates-formes communes de brevets, licences obligatoires, restrictions au champ du brevetable, etc. Ceci montre bien que, face aux enjeux du changement climatique, il est ncessaire et possible de dpasser une strile opposition entre, dune part, le renforcement densemble des rgimes de droits de proprit intellectuelle et, dautre part, leur remise en cause globale.
(1) Par souci de commodit, il est ici choisi dappeler technologies propres celles qui attnuent ou contrebalancent les effets ngatifs du changement climatique, en permettant de moindres missions de gaz effet de serre ou une plus grande rationalit cologique.

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1. Droits de proprit intellectuelle et transferts technologiques : des liens ambigus


Les liens entre les droits de proprit intellectuelle et les transferts de technologie, de mme quentre ces droits et les activits dinnovation dpendent en grande partie du niveau de dveloppement des pays considrs. En premire approche, il est pratique de poser les termes du dbat en opposant schmatiquement les pays du Nord ceux du Sud. 1.1. Le point de vue des pays les plus avancs sur le plan technologique Les pays les plus avancs sur le plan technologique, principaux bnficiaires du systme des droits de proprit intellectuelle et notamment des brevets, insistent sur son bien fond. Ce systme consiste essentiellement en un mcanisme incitant miser sur lintelligence humaine, en faisant en sorte que les ayants droit puissent sapproprier pendant un temps suffisant les bnfices attendus de leurs efforts dinventivit et de crativit et viter ainsi den tre dpossds trop rapidement par des imitateurs peu scrupuleux. Certes, les conomistes peinent en gnral tablir empiriquement que le systme du brevet joue globalement en faveur de linnovation et du bien tre social (Posner, 2005). Certains en soulignent les drives, tant il apparat que le brevet est souvent dtourn de sa mission initiale doutil au service de linnovation et tend de plus en plus devenir une fin en soi, en particulier aux tats-Unis (McDonald, 2004). Lanalyse conomique parvient cependant montrer que ce systme conserve des avantages dcisifs, en tant que mcanisme dincitation linnovation et de promotion de la croissance. Pour stimuler linnovation, certes, il existe galement dautres mcanismes ou instruments : dun ct, le systme public de recherche, ax sur les universits et les organismes publics de recherche, de lautre, des dispositifs de financement public destins la recherche du secteur priv (commandes publiques, crdits dimpt, attribution de subventions ou de prix). Pourtant, ces systmes alternatifs ont eux aussi leurs dfauts, notamment celui dtre financs par lensemble des contribuables, alors que les cots du brevet ne sont supports que par les ayants droit et les utilisateurs des technologies protges. De faon lie, par rapport ces autres instruments de la politique dinnovation, le brevet a surtout lavantage dexercer moins ses effets en amont au stade de la recherche et de la production de technologies quen aval au stade de leur valorisation marchande. En dautres termes, le brevet rcompense moins linvention per se que la capacit la mettre en uvre sur le march (Guellec et van Pottelsberghe, 2007). Se situant implicitement dans cette perspective, Tirole (2003) en conclut que miser sur le respect de la proprit intellectuelle permet aux transferts de technologie de soprer spontanment, dans une approche de march . Pour de telles raisons, il est souvent affirm notamment au Nord que des droits de proprit intellectuelle forts tendent gnralement accrotre
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lattractivit dun pays donn pour les investissements directs trangers et, notamment par ce biais, incitent y transfrer des technologies. Inversement, selon ce raisonnement, la coopration internationale en matire de dveloppement technologique peut tre menace par linsuffisance de protection des droits de proprit intellectuelle dans les pays daccueil : les pays pourvoyeurs de technologies et tout particulirement les tats-Unis redoutent de subir le vol de leur technologie, via le dtournement de leurs droits de proprit intellectuelle. Dans les pays en dveloppement, une faible protection de ces droits risque en effet de dissuader les entreprises trangres dy transfrer des technologies dont elles risquent de perdre le contrle exclusif. Dans le pays daccueil, de plus, les entreprises locales qui seraient susceptibles dacqurir lgalement le droit dutiliser ces technologies via le paiement de redevances (frais de licence) peuvent tre dissuades de le faire si elles pensent que des concurrentes locales peuvent le faire sans sacquitter de telles redevances. Ceci peut tre problmatique dans un domaine comme celui du charbon propre , o un pays tel que la Chine a tendance effectuer des cooprations internationales qui lui donnent laccs certaines technologies par le biais de contrats de licence et lui permettent par la suite de produire elle-mme lesdites technologies (Justus et Philibert, 2005). Enfin, les pays dvelopps ont souvent beau jeu de rappeler que les droits de proprit sont le plus souvent de nature prive, ce qui limite a priori la capacit des gouvernements favoriser les transferts de technologie. 1.2. Les attentes (dues) des pays du Sud en matire de transfert de technologies Dans la Convention-cadre sur les changements climatiques (CCCC), qui est issue de la Convention de Rio en 1992, les pays dvelopps ont cependant accept de faciliter et de financer le transfert de technologies propres, selon un axe gographique Nord-Sud. Une disposition similaire se trouve dans le Protocole de Kyoto (article 10, c). Plus rcemment, la confrence internationale sur le climat qui sest tenu Bali en dcembre 2007 a conduit nouveau prner la mise en place de mesures allant dans ce sens et notamment en favorisant la diffusion internationale des technologies propres, pour inciter les pays du Sud limiter leurs missions de gaz effet de serre. En dcembre 2008, la Confrence de Poznan a mme conduit la dfinition dun Programme stratgique du Fonds pour lenvironnement mondial (FEM), centr sur le transfert technologique vers les pays en dveloppement (UNFCCC, 2009a). cet gard, les attentes des pays du Sud ont galement t renforces par lentre en vigueur, en 1995, de lAccord ADPIC(2) de lOMC, o figure
(2) ADPIC : Aspects des droits de proprit intellectuelle touchant au commerce (en anglais : TRIPS). Cet accord figure en annexe de lAccord de Marrakech de 1994 instituant lOMC.

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explicitement le principe des transferts de technologie comme une sorte de contrepartie la signature de cet accord(3). Or, dans labsolu, les questions de transferts technologiques auraient sans doute davantage eu leur place dans le cadre dun accord gnral sur linvestissement mais un tel accord nexiste pas(4). Quoi quil en soit, les espoirs suscits par ce type dengagement ont t globalement dus. En raction, plusieurs pays en dveloppement ont demand que le systme mondial des droits de proprit intellectuelle non seulement tienne compte de leurs intrts propres mais aussi fasse de la promotion du dveloppement lun de ses objectifs. Ceci est une revendication de plusieurs pays du Sud (au dpart le Brsil et lArgentine) depuis lautomne 2004, poque o, la veille de lassemble gnrale annuelle de lOMPI(5), les reprsentants de ces pays ont demand que les enjeux du dveloppement figurent lavenir parmi les missions de lOMPI. lissue de cette assemble, ils ont obtenu que lOMPI sengage rflchir sur ce qui pourrait tre un rgime de droits de proprit intellectuelle orient vers le dveloppement. Ceci na gure eu de consquences majeures jusqu prsent, mme si le Comit du dveloppement et de la proprit intellectuelle (CDPI) cr en 2007 au sein de lOMPI pourrait lavenir faire progresser ce dbat. En tout cas, le fait est que les liens entre la force des droits de proprit intellectuelle et le dveloppement conomique sont complexes. Limpact positif en termes de transfert technologique dans le pays daccueil est tabli par certains travaux (Park et Lippoldt, 2008). Ainsi, entre 1982 et 1999, le renforcement des droits de proprit intellectuelle mis en uvre dans seize pays(6) a entran un impact significativement positif sur les paiements de redevances correspondant des technologies quun ensemble de multinationales amricaines y ont transfres ; toutefois, si ce renforcement des droits de proprit intellectuelle conduit par ailleurs stimuler les dpts de brevet de la part des non-rsidents, il nen est rien vis--vis des dpts de brevet des rsidents. Ceci suggre que les transferts de technologie induits par des droits de proprit intellectuelle forts se produisent surtout par un canal intra-firme, dans le cadre des multinationales mais pas ncessairement vis--vis du reste de lconomie, dans les pays daccueil (Brandstetter et al., 2006).
(3) Les pays dvelopps membres offriront des incitations aux entreprises et institutions sur leur territoire afin de promouvoir et dencourager le transfert de technologie vers les pays membres les moins avancs (art. 66 2 de lAccord ADPIC). (4) la fin des annes quatre-vingt-dix, la tentative dinstaurer un accord multilatral sur linvestissement (AMI) sest solde par un chec. Le fait est quelle avait t lance lOCDE, alors quelle concerne lvidence aussi les pays en dveloppement. (5) LOMPI (Organisation mondiale de la proprit intellectuelle, Genve) est lorgane des Nations Unies en matire de droits de proprit intellectuelle. (6) Ceci dit, les pays considrs sont des pays soit dvelopps, soit mergents mais non des pays moins avancs.
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Le plus souvent, en effet, une technologie transfre dans un pays du Sud demeure au sein de la multinationale considre et une grande partie du savoir (le savoir tacite, non codifi) ne se diffuse pas en direction des entreprises locales (Mnire, 2007). Par suite, les firmes transnationales jouent en gnral un rle ambivalent dans la diffusion internationale des technologies : elles peuvent aussi bien la faciliter que la freiner (Brewer, 2007). En outre, des rpercussions favorables napparaissent en gnral dans le pays daccueil que quand ce dernier atteint au dpart un certain niveau de dveloppement technologique (Maskus, 2000). De plus, de telles retombes positives supposent des politiques daccompagnement appropries, de la part dudit pays daccueil (Mnire, 2007). Certes, comme il est soulign dans le fameux rapport Stern de 2006, les droits de proprit intellectuelle ne constituent que lun des facteurs rgissant les transferts technologiques internationaux, notamment en tant que frein ou obstacle potentiel (Brewer, 2007). Au total, malgr tout, lanalyse conomique montre que, dans le pays daccueil considr, il ny a en pratique dautomaticit ni pour le lien entre la force des droits de proprit intellectuelle et lattractivit lgard des investissements directs trangers, ni pour les bnfices en termes de transfert (et a fortiori de diffusion) technologique. 1.2.1. Des besoins et des gains diffrents en fonction du niveau de dveloppement atteint Laffirmation selon laquelle un systme IP efficace et fonctionnant bien profitera tous les pays quel que soit leur niveau de dveloppement (7) mrite donc dtre nuance(8). De toute vidence, le lien entre la protection de la proprit intellectuelle et le dveloppement nest pas linaire (Kumar, 2002). Il existe de ce fait un besoin de diffrenciation car, dans labsolu, le degr de protection des droits de proprit intellectuelle devrait tre proportionn au niveau de dveloppement technologique des pays concerns (Hamdan-Livramento, 2009). un extrme, en effet, un pays trs avanc a plutt intrt une forte protection des droits de proprit intellectuelle pour contrler strictement laccs au savoir et notamment afin de conserver son avance technologique. lautre extrme, un pays trop peu avanc donne en gnral la priorit limitation sur linnovation au sens strict et a peu intrt protger des droits de proprit intellectuelle qui, le plus souvent, nappartiennent pas et ne bnficient gure ses ressortissants. En tout cas, il est clair que, le cas chant, les gains issus du systme des droits de proprit intellectuelle ne sont pas rpartis galement sur la plante et bnficient principalement aux pays les plus avancs. Ceci justifie lide de contreparties ou de rgles prfrentielles en faveur des pays du Sud, en fonction de leur stade de dveloppement.
(7) Citation extraite de la dclaration finale du sommet du G8 de Toyako (juillet 2008). (8) Globalement, pour les pays les moins avancs, les bnfices nets tendent tre ngatifs dans le domaine du brevet mais ils sont a priori plutt positifs concernant les autres types doutils de PI : droit dauteur, marques, dessins et modles, indications gographiques, etc. (Lallement, 2009).

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Au-del, lambigut concerne aussi les liens entre la force des droits de proprit intellectuelle et linnovation technologique. Le fait est que, lorsquils sont grs de faon trs stricte, les droits de proprit intellectuelle sont parfois perus comme un facteur inhibant linnovation technologique, comme la soulign un groupe de travail de la Convention-cadre de lONU sur le changement climatique (UNFCC, 2008). Mme sil concerne beaucoup les pays du Sud, ce dernier constat sapplique galement aux pays les plus avancs sur le plan technologique. Ces divers lments conduisent deux conclusions, ce stade. Premirement, la question dlicate du degr appropri de protection des droits de proprit intellectuelle vaut en fait pour tous les pays bien que ce soit des degrs divers , selon leur niveau de dveloppement. Deuximement, le clivage Nord-Sud est trop rducteur et, au sein des pays du Sud, il faut bien distinguer le cas des pays mergents de celui des pays les moins avancs. 1.2.2. Lintrt des grands pays mergents : le cas de la Chine cet gard, le cas de la Chine est singulier car les intrts actuels de ce pays sont, en la matire, intermdiaires entre ceux des pays du Nord et ceux des pays les moins avancs. La Chine est tenue par ses engagements internationaux, notamment vis-vis de lOMC, dont elle est membre depuis 2001 et dont elle doit donc respecter laccord ADPIC. Ceci dit, la principale raison pour laquelle les autorits chinoises misent dsormais de faon croissante sur le renforcement des droits de proprit intellectuelle sur leur territoire est que ceci correspond dsormais aux besoins de leur pays, au stade de son dveloppement conomique actuel. Dans loptique de ses dirigeants, en effet, la Chine vise passer de plus en plus du statut dimitateur celui de vritable innovateur. En tmoigne le fait que, depuis quelque temps, en matire de contrefaon, les tribunaux chinois ne soccupent plus seulement de plaintes dposes par des groupes trangers contre des entreprises chinoises mais doivent de plus en plus traiter des plaintes de socits chinoises. Plus encore et de faon lie, le nombre de brevets (et de marques) dposs par des rsidents chinois crot trs fortement depuis plusieurs annes. Ceci vaut en particulier dans le domaine des technologies propres : la Chine, elle seule, a ainsi reprsent prs de 6 % du total mondial des brevets(9) dans ces domaines sur la priode 1998-2003, cest--dire depuis la signature du protocole de Kyoto (1997), ce qui la situe dj au 4e rang mondial des pays
(9) Ceci dit, il convient dutiliser avec prudence les donnes de brevet comme indicateur de transferts de technologies dans le cadre de projets MDP (mcanisme de dveloppement propre). De mme, un pays donn abritant des inventeurs ayant produit des technologies propres brevetes nest pas forcment ipso facto en mesure de mettre en uvre ces technologies : les brevets reprsentent souvent des technologies qui nont pas encore fait leur preuve et ne parviennent en fait jamais au stade de la mise en uvre (Doranova et al., 2009). Les brevets restent souvent de simples potentiels, lis des technologies immatures et qui in fine ne sont jamais exploites.
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inventeurs, aprs le Japon, lAllemagne et les tats-Unis, selon un chiffrage rcent (Dechezleprtre et al., 2008). Elle-mme devenue un important concepteur de technologies propres, la Chine a dsormais intrt dfendre aussi ses propres droits de proprit intellectuelle en la matire. terme, de ce fait, ses positions devraient se rapprocher davantage de celles des pays du Nord que de celles des pays moins avancs. Dans limmdiat, Pkin a cependant tout intrt jouer de lambigut de sa position, dans les ngociations post-Kyoto (voir la section 2). Compte tenu de la position singulire de pays tels que la Chine, il convient cependant de remettre en cause la pertinence des approches traditionnelles en termes de transferts technologiques dans leur dimension NordSud. Ceci renvoie notamment limportance croissante des pays du Sud comme lieu de provenance des technologies propres et, de faon lie, au rle grandissant des transferts dans le sens Sud-Nord ou Sud-Sud (Brewer, 2007). De mme, il apparat que, dans le cas de pays mergents dots euxmmes dune capacit cognitive (knowledge base) suffisante, une grande part de la technologie utilise dans les projets relevant du MDP (mcanisme de dveloppement propre) existe de faon endogne, sans que se produise aucun transfert depuis ltranger (Doranova et al., 2009). En cho ce type danalyse, la Confrence de Bali (2007) a conduit largir la problmatique et parler, au-del des transferts de technologies, de cooprations technologiques Nord-Sud et Sud-Sud.

2. Les voies de rforme envisages en vue de la Confrence de Copenhague


quelques mois de la Confrence de Copenhague, le clivage Nord-Sud nen subsiste pas moins, comme en tmoignent les demandes persistantes de certains pays les moins avancs. Ainsi, au nom de ce groupe de pays, le Bangladesh rclame la mise en place de mcanismes de transfert technologique assurant laccs aux pays les moins avancs, lorsque les droits de proprit intellectuelle sont en jeu. En outre, un grand pays mergent tel que la Chine fait formellement bloc, de faon tactique, avec lensemble des pays en dveloppement. Pkin a ainsi dclar que le systme actuel des droits de proprit intellectuelle nest pas la hauteur des besoins en matire de dveloppement, de transfert et de dploiement de technologies, compte tenu des enjeux identifis en matire de changement climatique. Concernant les technologies brevetes concernes, selon le gouvernement chinois, les rponses appropries passeraient par la mise en place combine de licences obligatoires (voir lencadr) et darrangements juridiques et rglementaires spcifiques, afin de rduire le pouvoir de monopole confr par les droits de proprit intellectuelle. En matire de co-dveloppement de technologies propres, de mme, il faudrait adopter des arrangements ad hoc de partage de ces droits. Quant 310
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aux technologies propres dveloppes dans les pays avancs sur la base de financements publics, en outre, il conviendrait dadopter des dispositions permettant de les conserver dans le domaine public, de les maintenir ainsi accessibles et bon march des conditions prfrentielles , en vue de transferts dans les pays en dveloppement(10). Lune des questions souleves ici, notamment par la Chine, porte sur les aides publiques. Le fait est que, dans les pays avancs, les pouvoirs publics promeuvent eux-mmes les technologies propres et par souci de patriotisme conomique font souvent en sorte que les financements publics consentis cet effet bnficient en priorit aux entreprises nationales , en accordant ces dernires des conditions prfrentielles dans les accords de licence concernant les technologies issues de recherches finances sur fonds publics. Au nom des besoins de la plante et en vertu dune sorte de clause humanitaire , Barton (2007) plaide lui aussi pour que soit mis fin ce systme, qui dsavantage les pays en dveloppement. Ces premiers lments permettent de souligner quil ny a pas dapproche unique concernant le renforcement des transferts technologiques, de sorte que lidentification, lanalyse et les moyens de surmonter les obstacles en la matire doivent tre conus en fonction des pays et technologies considrs (UNFCCC, 2009a). Pour ce qui concerne les droits de proprit intellectuelle galement, il ne saurait y avoir de solution unique mais diffrentes pistes creuser, en fonction des spcificits des cas concrets. Ceci tant, un certain nombre doptions gnrales sont en dbat. Schmatiquement, celles-l peuvent tre classes en deux groupes. Dun ct, il sagit de mesures intervenant sur le plan de ce que les juristes appellent le droit substantiel, cest--dire concernant le fond mme des droits de proprit intellectuelle. De lautre, les rformes envisages passent plutt par de nouvelles manires de grer les outils existants du droit de la proprit intellectuelle. 2.1. Des rformes pouvant porter sur le fond mme du droit Sur le plan du droit substantiel, tout dabord, il a en particulier t propos de suspendre la protection des technologies propres par les brevets au besoin en annulant les brevets dj accords , lorsquil sagit dutilisation dans les pays les moins avancs, ou encore dinterdire aux entreprises transnationales ou non de breveter des ressources gntiques et notamment le patrimoine gntique de varits vgtales ou de races animales considres comme essentielles sur le plan des rponses au changement climatique (UNFCCC, 2009b). Ce type de demande a notamment t exprim par la Bolivie, les Philippines et lIndonsie, au nom du groupe quil est convenu dappeler le G77.
(10) Cf. Chinas view on the fulfilment of the Bali action plan and the components of the agreed outcome to be adopted by the conference of the parties at its 15th section, 6 fvrier 2009.
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Dans une perspective similaire, le texte ngocier Copenhague comprend aussi une proposition visant rduire la dure de la protection par les brevets, dans le cas des technologies propres. De mme, la Chine et lInde ont propos que les flexibilits offertes par laccord ADPIC de lOMC dans le cas des mdicaments (notamment en termes de licences obligatoires, cf. encadr) soient tendues aux technologies propres, en vertu du principe que le climat comme la sant constitue un bien public.

Les licences non volontaires, notamment dans le domaine des mdicaments


Les licences non volontaires font partie des mcanismes dexception visant concilier au mieux les besoins des ayants droit et lintrt gnral. Elles sapparentent une sorte de droit de passage, par analogie avec les questions de proprit foncire. Elles permettent daccorder un droit daccs des biens protgs par des droits de proprit intellectuelle, sans le consentement de leurs ayants droit respectifs mais sans exproprier ces derniers, qui reoivent une compensation financire, en gnral assez modique. Pas plus que les licences lgales qui concernent plutt les questions de droit dauteur et de droits voisins que les licences obligatoires relevant de la politique de concurrence, le sujet porte ici sur ce que lon appelle en toute rigueur les licences doffice (et en pratique les licences obligatoires), principalement en rponse des proccupations de sant publique ou de dfense nationale. En France, titre dexemple, le principe mme de la brevetabilit du mdicament na t accept (en 1959) que parce quont t cres des licences doffice(*) assurant que les considrations daccs au mdicament et donc de sant publique puissent primer, en cas durgence. En pratique, ces licences non volontaires sont toutefois rarement utilises. La raret de leur application tient en partie aussi leffet dissuasif que ce dispositif exerce parfois, du seul fait de son existence mme. Lexemple rcent de la grippe aviaire la confirm, dans la mesure o la firme pharmaceutique Roche a consenti rapidement accorder des licences sur ses vaccins, afin dviter de tomber sous le coup dune licence obligatoire au nom des intrts de la sant publique. Dans cette perspective, laccord ADPIC de lOMC comporte lui aussi ce type de garde-fou, notamment en matire de licences obligatoires et dimportations parallles. Ces dispositions visent permettre aux pays les moins avancs concerns de se prmunir contre les risques lis aux comportements de monopole (prix levs et/ou rationnement des quantits) et dassurer laccs aux mdicaments en cas durgence sanitaire nationale, soit en copiant eux-mmes des mdicaments brevets, soit pour les pays dpourvus de capacits de pro(*) Article L613-16 du Code de la Proprit intellectuelle.

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duction pharmaceutique en important des mdicaments gnriques, cest-dire des copies bon march de mdicaments brevets. Dans le cadre de lOMC, les accords de Doha (novembre 2001) et Cancun (aot 2003) ont du reste raffirm la lgitimit du recours aux licences obligatoires et ont introduit la possibilit dimportations parallles sous licences obligatoires. Ces dispositions constituent des avances importantes non seulement par rapport aux seuls accords ADPIC mais aussi, plus gnralement, dans lhistoire de lOMC, travers la prise en compte dintrts non strictement commerciaux. Ceci tant, le dveloppement des licences obligatoires suppose aussi une protection des entreprises pharmaceutiques des pays du Nord, afin dendiguer le risque de rimportations vers les pays du Nord, ce qui ncessite de dvelopper lidentification des mdicaments, notamment pour remdier une situation actuelle, dans laquelle lidentification se rduit trop lemballage (CGP, 2006). Pour ce type de raison, les conditions requises pour lapplication de ces licences obligatoires demeurent en pratique trs contraignantes et il est probable que les accords voqus ne rsoudront quen partie le problme des mdicaments antisida. Tels Gold et al. (2008), de nombreux experts restent ainsi sceptiques sur la porte pratique de tels dispositifs.

ceci, lOMPI, lUnion europenne et le Japon rpliquent que si, dans le domaine des mdicaments, une seule firme peut dtenir une position technologique cl en tant que titulaire dun brevet, ceci nest pas le cas en matire de technologies propres, o les brevets sont dtenus par un grand nombre de titulaires, ce qui limite le pouvoir de march potentiellement confr par les droits de proprit intellectuelle (Copenhagen Economics et IPR Company, 2009). En effet, alors que tel brevet, pour un mdicament, protge parfois un principe actif qui na aucun substitut existant(11) et peut donc peut permettre dimposer au patient un surcot important, en termes de redevances (royalties), les technologies de base concernes par le solaire photovoltaque, les agro-carburants (biomasse) et lolien sont en grande partie mures et tombes dans le domaine public ; les brevets dans ces domaines concernent des perfectionnements utiles mais dbouchent en gnral sur des licences relativement abordables en termes financiers (Barton, 2007). La comparaison avec le domaine du mdicament na donc quune pertinence limite. En outre, les dispositifs existants de licences obligatoires nont en pratique quune porte limite (cf. encadr) car ils posent de srieux problmes de mise en uvre (Tirole, 2003). Compte tenu de ces rserves et de ces difficults dapplication, il est douteux qutendre un dispositif tel que les licences obligatoires apporte
(11) ce sujet, les spcialistes de la politique de concurrence utilisent la notion de facilit essentielle .
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des avantages dcisifs pour faire accder les pays du Sud un plus grand nombre de technologies propres. Dautant plus que la menace de tomber sous le coup dune licence obligatoire risque de rduire lincitation des chercheurs mettre au point de nouvelles inventions dans ces domaines. Cette dernire critique vaut galement pour la proposition voque consistant soustraire a priori certaines technologies propres du champ de la brevetabilit et, plus gnralement, pour toute mesure tendant restreindre ex ante ou ex post le champ ou la dure dapplication du droit de la proprit intellectuelle, de faon coercitive. 2.2. De nouvelles manires de grer la proprit intellectuelle de faon partage ct de ces mesures, qui interviennent sur le fond mme du droit de la proprit intellectuelle et qui simposent tous les acteurs socio-conomiques concerns, un second groupe de propositions concerne des mesures volontaires impliquant de nouvelles manires dutiliser les outils existants du droit, pour faciliter les transferts de technologies existantes et promouvoir le co-dveloppement de nouvelles technologies. Dans cette perspective, dintressantes rflexions menes notamment dans des enceintes internationales telles que lOMPI visent grer les droits de proprit intellectuelle de faon intelligente, de faon mettre en commun et partager certaines technologies propres, lorsque ceci se rvle ncessaire. 2.2.1. Les communauts de brevets (patent pools) En termes concrets, un premier cas concerne les communauts ou paniers de brevets (patent pools), qui sapparentent des systmes concerts de concession mutuelle de licence. Un exemple en est fourni par lindustrie de llectronique grand public, dans le cas des technologies audio et vido utilises comme normes communes, via les standards DVD et MPEG. Il sagit, dune part, de MPEG (Moving Picture Experts Group) le consortium qui gre des modes de compression de donnes numriques et, dautre part, du DVD Forum le consortium en charge de la protection du format DVD (disque optique), qui regroupe plusieurs entreprises (dont Sony, Philips, Thomson, Hitachi, Sharp et Samsung). Les entreprises dsireuses de construire tel ou tel matriel lectronique incluant ces technologies doivent en contrepartie sacquitter des redevances. Ces communauts de brevet constituent ainsi des sortes de systmes de gestion collective de la proprit industrielle, en donnant lieu des licences groupes. travers ce type de licences volontaires, les dtenteurs de ces brevets saccordent ainsi mutuellement des conditions daccs prfrentielles afin dviter de trop larges exclusivits, de faciliter le partage ou la mutualisation de certaines ressources technologiques, ce qui permet in fine damliorer la diffusion des rsultats produits par leurs activits dinnovation et datteindre ainsi la taille critique ncessaire dans les domaines en question (CGP, 314
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2006). En lespce, il sagit de communauts fermes, qui correspondent des situations oligopolistiques (avec des problmes potentiels de droit de la concurrence) mais qui rpondent aussi une demande de la part des consommateurs (besoin de normalisation). Ces communauts fermes conduisent limiter laccs aux technologies concernes. Dans dautres domaines, il existe cependant des communauts ouvertes, qui autorisent laccs nimporte quel tiers. De telles communauts, plus ou moins ouvertes ou fermes, peuvent a priori tre appliques aux technologies propres (OMPI, 2009b). Dans cette perspective, le texte ngocier Copenhague comprend une proposition formule par le G77 et la Chine , qui vise crer un Global Technology Pool for Climate Change : ce fond regrouperait des technologies propres et les mettrait la disposition des pays en dveloppement, en dispensant ces derniers de payer des redevances. 2.2.2. Le cas dune plate-forme commune de brevets de technologies propres De mme, il est possible denvisager des plates-formes communes de brevets. Une telle plate-forme se fonde sur des engagements mutuels par lesquels les dtenteurs de technologies brevetes, pour faciliter laccs leurs technologies, sengagent accorder des licences sans contrepartie de redevance mais sous rserve du respect de certaines conditions gnrales, par analogie avec le principe du copyleft qui rgit le monde du logiciel libre (open source). titre dexemple, linitiative Eco-Patent Commons lance en janvier 2008 par le Conseil conomique mondial pour le dveloppement durable (WBCSD, Genve) va dans ce sens, en conditionnant laccs aux technologies propres considres lengagement que les utilisateurs ne sen servent qu des fins cologiques. Pour pouvoir puiser dans les technologies de cette plate-forme commune, les participants doivent y apporter chacun au moins un brevet. Depuis le lancement de lopration en janvier 2008, cette plate-forme prsente dj prs dune centaine dco-technologies, dont les brevets ont t apports par neuf entreprises de divers secteurs et nationalits : IBM (matriau recyclable demballage de protection pour des composants lectroniques), Nokia (tlphones mobiles recycls en calculatrices et en assistants personnels numriques), Ricoh (technologie permettant de recycler des cartouches amovibles), Taisei (technologie de construction amliorant la qualit de leau), DuPont (dj 11 brevets, dont sept concernent des matriaux rfrigrants affectant la couche dozone), ainsi que Bosch, Pitney Bowes, Sony et Xerox(12).

(12) Cf. OMPI (2009b), ainsi que le site du WBCSD (http://www.wbcsd.org/).


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315

2.2.3. La licence de plein droit (license of right) Dautres types de dispositifs relevant de cette logique de partage volontaire pourraient tre mentionns ici. Lun concerne ce quil est convenu dappeler la licence de plein droit (license of right). Par ce biais, le dtenteur dun brevet accepte par avance dautoriser tout tiers qui le demande utiliser linvention protge, en contrepartie du paiement dune redevance adquate. Un tel dispositif a notamment t envisag dans larticle 43 de la Convention sur le brevet communautaire (CBC) de 1975, dans lAccord en matire de brevets communautaires de 1989 et existe dj dans certains pays europens (exemple du Royaume-Uni). Il retire au dtenteur du brevet le droit dempcher sa guise tel ou tel tiers dutiliser son brevet, en change de certaines contreparties financires(13). Destin surtout aux inventeurs individuels (qui ne savent souvent gure de quelle manire des tiers sont susceptibles dutiliser leurs inventions), aux PME (qui sont le plus souvent dpourvues des moyens financiers ncessaires pour dfendre leurs droits) et aux organismes publics de recherche (qui recourent frquemment des contrats de licence non exclusive), ce systme de licence de plein droit vise dans lensemble rduire les cots de transaction croissants qui sont lis la multiplication du nombre des brevets (Bedsted, 2007). Il a aussi pour objectif de rduire les risques de hold-up dans le domaine des technologies complexes (lectronique, semi-conducteurs, technologies lies au logiciel et Internet, etc.) ; instituant un droit rmunration sans droit exclure, il peut tre prsent comme une solution davenir, intermdiaire entre le traditionnel systme des brevets et la nouvelle logique open source (European Patent Office, 2007). Par rapport dventuelles rformes densemble portant sur le droit substantiel, en gnral difficiles ngocier (cas dune ventuelle exemption du champ du brevetable) et dapplication parfois dlicate (cas des licences obligatoires), ces modes de gestion partenariaux de la proprit intellectuelle prsentent lavantage indniable dune certaine souplesse, lchelle des diffrents domaines technologiques concerns. Quils rendent moins coteux (au besoin via une tarification diffrencie) et moins complexe, pour des tiers, laccs ces technologies protges (exemple des patent pools) ou bien attnuent en partie le caractre exclusif des droits de proprit intellectuelle affrents (cas de la licence de plein droit), ces arrangements volontaires pourraient contribuer acclrer tant les transferts internationaux de technologies existantes que le co-dveloppement de nouvelles technologies. Ils montrent que le souci de prserver la plante nimplique pas, trs loin sen faut, de mettre entre parenthses le systme des droits de proprit intellectuelle. Le vrai enjeu consiste plutt amnager celuil, en le mettant davantage au service des objectifs environnementaux.
(13) Dans la CBC, par exemple, il est prvu que le dtenteur optant pour ce systme bnficie galement de taxes annuelles rduites pour le maintien de la validit de son brevet communautaire.

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Compte tenu de lintransigeance que plusieurs pays semblent vouloir adopter Copenhague, sur la question des transferts technologiques et des droits de proprit intellectuelle, il y cependant fort parier quun tel amnagement ne se fera pas de sitt et ncessitera des efforts de plus longue haleine.

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Complment 3E

Financer les actions dattnuation du changement climatique dans les pays en dveloppement
Pascale Scapecchi et Jean-Jacques Barberis
DGTPE

Lanne 2009 est une anne dcisive dans la lutte contre le changement climatique. Point culminant : la tenue en dcembre de la Confrence des Nations Unies sur le changement climatique Copenhague. Bali en 2007, les pays staient en effet mis daccord pour dfinir la feuille de route pour formuler une rponse collective ambitieuse et efficace leffet de serre. Le Protocole de Copenhague devra succder au Protocole de Kyoto. Le financement des actions dattnuation dans les pays en dveloppement tait lun des quatre blocs de la ngociation identifis Bali. Au vu de lvolution des ngociations internationales, le Protocole de Copenhague devrait galement sappuyer sur deux piliers. Dun ct, les engagements contraignants des pays dvelopps. Ils seraient libells en permis changeables dans le cadre dun march carbone tendu et approfondi, les mcanismes du Protocole de Kyoto tant rforms pour oprer plus large chelle. De lautre, les actions nationales dattnuation menes par les pays en dveloppement, non contraignantes mais reconnues dans le futur rgime international, et pour partie soutenues financirement par les pays dvelopps. Ce schma, simplifi, est trs loign de loptimum conomique qui impliquerait une universalisation du Protocole de Kyoto, couvrant actuellement seulement 32 % des missions mondiales, pour la mise en place dengagements contraignants pour lensemble des pays metteurs, dans le cadre dun march de permis changeables lchelle mondiale. LvoluPOLITIQUE CLIMATIQUE : UNE NOUVELLE ARCHITECTURE INTERNATIONALE

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tion des ngociations internationales semble cependant imposer denvisager des solutions de second rang, mme de rpondre un double enjeu. Il sagit dabord dinciter les pays en dveloppement, et en particulier les grands mergents, intgrer le rgime de laprs-2012 et mener des actions dattnuation autonomes(1). Ces incitations devraient tre envisages afin de permettre, terme, dintgrer ces pays au march mondial du carbone. Paralllement, il est ncessaire dexaminer des modalits de compensation financire de la part des pays dvelopps pour les actions dattnuation que les pays en dveloppement ne pourront assurer de manire autonome. Diffrentes tudes internationales proposent des estimations du cot global des mesures dabattement des missions de gaz effet de serre. Mais lhtrognit de ces estimations ne permet pas de dterminer de manire prcise quels seront les besoins exacts des diffrents pays, et plus prcisment quelle sera la part de financement public additionnel quil sera ncessaire dapporter aux pays en dveloppement. Dans ce contexte, plusieurs propositions pour le financement public des actions dattnuation dans les pays en dveloppement ont t faites dans les enceintes internationales : aucune ne rpond rellement un objectif defficacit conomique, qui consiste en une combinaison approprie dun mcanisme de leve de ressources dune part, et dallocation des financements dautre part. Ce complment a vocation envisager une solution possible : si elle nest sans doute pas exempte de critiques, elle se veut un lment de rflexion utile dans la ngociation internationale seulement quelques mois de Copenhague.

1. Les enjeux associs la participation des pays en dveloppement


1.1. Une participation indispensable Lensemble des tudes disponibles dmontre que, quel que soit le cadre institutionnel qui lui servira de support, lobjectif de limiter le rchauffement climatique 2 C chance 2050 ncessite, pour tre vritablement efficace, une rduction significative, en valeur absolue, des missions de gaz effet de serre (GES) dans tous les principaux pays metteurs de la plante. La dfection de lun ou plusieurs dentre eux risque in fine de remettre en cause les efforts entrepris par les autres pays. Le quatrime rapport dvaluation du GIEC (2007) dmontre cet gard quun engage(1) De rcents travaux de lOCDE (2009) dmontrent que dans toutes les configurations daccord international envisageables sous la forme dengagements contraignants compatibles avec la limitation du rchauffement climatique 2 C en 2050, les principaux pays mergents enregistreraient des pertes de PIB relatives par rapport un scnario business as usual.

322

CONSEIL DANALYSE CONOMIQUE

ment des pays en dveloppement est un pr-requis si on souhaite atteindre lobjectif de 2 C. Ce rapport suggre que latteinte dun objectif ambitieux (i.e. limiter les concentrations de GES 450 ppm CO2 eq.) ncessiterait des rductions absolues dmissions de la part des pays de lAnnexe I mais galement des rductions relatives dmissions de la part des pays en dveloppement. Pour les pays de lAnnexe I, ces rductions seraient comprises entre 25 et 40 % en de des niveaux de 1990 dici 2020, et entre 80 et 90 % en de des niveaux de 1990 dici 2050. De mme, une tude de Burniaux et al. (2008) value les pertes associes la participation dun nombre restreint de pays au processus global dattnuation. Elle dmontre que des objectifs modrment contraignants (i.e. stabiliser les concentrations globales de GES 750 ppm CO2 eq.) seraient impossibles atteindre si les pays de lAnnexe I agissaient seuls, car cela induirait des cots dabattement beaucoup trop levs. Une trajectoire dmissions cohrente avec un objectif de limitation des concentrations de GES 800 ppm CO2eq serait quant elle atteignable par laction unique des pays dvelopps (au moins jusquen 2050) un cot de lordre de 2 % de leur PIB en 2050. Les travaux rcents de lOCDE (2009) confirment galement cette analyse et soutiennent lide que la participation des principales conomies mergentes, notamment la Chine et lInde, est une condition absolue pour atteindre des objectifs de rduction ambitieux : pour rejoindre une trajectoire dmissions cohrente avec un objectif de limitation des concentrations de GES 550 ppm CO2eq, les pays grands metteurs de GES devront rduire significativement leurs missions de GES dici 2050. Ce constat se vrifie dautant plus si lon souhaite limiter la hausse de la temprature moyenne globale 2 C, soit une limitation des concentrations de GES 450 ppm CO2 eq. 1.2. Implications dun prix unique mondial du carbone Selon lanalyse conomique, la politique optimale pour lutter contre le rchauffement climatique de manire cot-efficace consiste ds lors minimiser les cots marginaux dabattement des missions de GES. Pour cela, il convient dtablir un prix unique et mondial du carbone. Cette solution optimale permet non seulement de minimiser les cots datteinte dun objectif donn de rduction des missions, mais galement de limiter les risques de distorsions de comptition internationale, ainsi que les risques de dlocalisation et dinefficacit environnementale qui pourraient se produire si des pays adoptaient des rgulations environnementales beaucoup moins contraignantes que dautres. Un accord optimal sur le post-2012 devrait ainsi associer lensemble des pays metteurs sengageant sur des objectifs nationaux de rduction des missions contraignants. La solution de premier rang pour financer moindre cot la rduction des missions mondiales consisterait en une universalisation du dispositif du Protocole de Kyoto. En effet, le Protocole de Kyoto constitue lheure
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actuelle le seul instrument multilatral, adoss une structure quasi universelle (la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques), qui vise rduire les missions de GES sur la base dobjectifs opposables aux tats. Il repose sur une approche conomique appuye sur des plafonds nationaux dmission et la possibilit dchanges entre tats et entre acteurs privs, afin que les mesures les moins coteuses soient entreprises prioritairement. Luniversalisation du Protocole de Kyoto constituerait donc laccord sur le post-2012 le plus satisfaisant. Elle constituerait loptimum conomique et environnemental, mais rclame une discipline multilatrale stricte, appuye sur des objectifs partags de stabilisation du climat et sur la diffusion dun prix uniforme du carbone lchelle de la plante permettant latteinte au moindre cot de lobjectif vis. Imposer le Protocole de Kyoto comme le mode de rgulation de droit commun des missions de GES lchelle internationale se heurte pourtant aujourdhui une difficult conomique de fond : les contraintes de croissance quemporteraient des engagements de rduction contraignants de la part des grands pays mergents font douter de la possibilit de les associer un accord global. En effet, au-del du fait que les impacts directs du rchauffement provoqueraient des pertes relativement plus importantes dans les pays en dveloppement (faible capacit dadaptation, vulnrabilit plus grande aux vnements climatiques extrmes), un prix mondial engendrerait des cots relativement plus levs dans les pays en dveloppement que dans les pays dvelopps. Si tous les pays font face un prix unique du carbone, limpact macroconomique sera plus lev pour les pays pauvres que pour les pays riches, en labsence de transferts compensatoires. Les simulations menes par lOCDE (2008) montrent clairement que la mise en place dune taxe mondiale sur les missions de GES afin de stabiliser les concentrations 450 ppm dici 2050 aura des rpercussions conomiques beaucoup plus importantes pour les pays en dveloppement que pour les pays dvelopps. Ce constat est aujourdhui bien renseign. Certains pays en dveloppement ( la condition de rpercuter entirement le prix mondial du carbone dans leur conomie nationale) pourraient subir un ralentissement significatif de leur croissance sur la priode charnire 2015-2030, dune manire beaucoup plus prononce que dans les pays industrialiss. Cela sexplique notamment par la structure de consommation particulire des pays en dveloppement qui se caractrise par une part plus leve des dpenses dnergie dans ces pays. Un prix unique du carbone devrait induire une hausse des prix domestiques suprieure en pourcentage dans les pays en dveloppement, et donc une croissance plus faible. La baisse de PIB dans les pays en dveloppement devrait de plus se traduire par des pertes de bien-tre proportionnellement plus importantes que pour les pays riches. En effet, le niveau de revenu par tte tant nettement infrieur dans les pays en dveloppement, le sacrifice dun euro supplmentaire ne se rpercute pas de la mme manire sur lutilit des mnages selon que le revenu moyen est du 324
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mme ordre que la perte en valeur montaire (PED) ou quil lui est largement suprieur (pays riches). Imposer un prix du carbone aura donc un impact sur le bien-tre fort diffrent, selon que lon habite en France ou en Chine. Enfin, les efforts internationaux dattnuation devraient rsulter en une baisse de la demande des combustibles fossiles. Cela se traduirait par une modification profonde des flux commerciaux de ressources fossiles, notamment sur les marchs du ptrole et du gaz. Les pays exportateurs de ressources fossiles, dont font partie certains pays en dveloppement, pourraient alors subir des pertes substantielles lies aux termes de lchange. Des simulations effectues par Hourcade et al. (2006) montrent que limpact dun prix unique du carbone sur le bien-tre varie entre les rgions, et touche plus particulirement les pays en dveloppement, notamment lAsie (graphiques 1a d). Ds lors, il semble que laccord sur le rgime qui succdera au Protocole de Kyoto devrait explicitement prvoir des mcanismes de compensation financire incitatifs des pays dvelopps vers les pays en dveloppement pour mener des actions dattnuation compatibles avec lobjectif de limiter le rchauffement climatique 2 C lhorizon 2050. 1.3. Mesures potentielles de compensation financires Les rsultats ports plus haut suggrent quun systme de taxation uniforme, ou son quivalent, cest--dire des engagements contraignants pour lensemble des pays associs des droits changeables, ne saurait tre envisageable pour les pays en dveloppement sans transferts compensatoires des pays dvelopps. Une premire approche consisterait mettre en place des transferts montaires entre les pays du nord et les pays du sud afin de compenser ces derniers pour les pertes de bien-tre engendres par les actions dattnuation. Une tude rcente de lOCDE (2009) montre quen labsence de transferts financiers, les pays caractriss par des courbes de cot marginal dabattement et/ou de dommage marginal plus plates (e.g. Europe de lest, Russie, Moyen-Orient et Chine) ont intrt ne pas faire deffort de rduction parce quils contribueraient plus leffort de rduction quils nen bnficieraient. Un moyen possible pour largir le soutien international laction dattnuation consisterait effectuer des transferts financiers des rgions qui gagnent le plus la coopration vers les pays qui y gagnent le moins, voire qui y perdent. Lanalyse de Hourcade et al. (2006) suggre cependant que de tels transferts entre pays dvelopps et pays en dveloppement pourraient tre consquents. Par exemple, lensemble des pays dvelopps devrait transfrer lInde lquivalent de 12 % de son PIB en 2020 pour compenser les pertes de bien-tre associes des actions dattnuation menes dans ce pays afin datteindre lobjectif mondial de 2 C horizon 2050 (graphique 2).
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1. Impact dun prix unique du carbone mondial sur le bien-tre


a. Afrique et Amrique latine 0
Prix unique taxe = 1,5

En %

Prix diffrencis (mer) taxe = 1,8

10 2000

2010

2020

2030

2040

2050

b. Russie et Europe de lEst 0 En %

5
Prix unique taxe = 1,5

Prix diffrencis (mer) taxe = 1,8

10 2000 2010 2020 2030 2040 2050

326

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c. OCDE En % 0

Prix unique taxe = 1,5

Prix diffrencis (mer) taxe = 1,8

10 2000

2010

2020

2030

2040

2050

d. Asie En % 0

Prix diffrencis (mer) taxe = 1,8

Prix unique taxe = 1,5

10 2000 2010 2020 2030 2040 2050

Source : Hourcade et al., 2006).


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327

2. Transferts ncessaires pour galiser les pertes en bien-tre associes une taxe carbone unique
800 600 400
Canada Afrique

En milliards de dollars 2001


Reste de lAmrique latine

Europe

200 0 200

2010

400 600

2020 2030

Note : (*) Communaut des tats indpendants (Russie + certaines des anciennes rpubliques sovitiques). Source : Hourcade et al. (2006).

Une alternative aux transferts financiers directs se trouve dans loption retenue Kyoto qui avait consist associer des tats rticents prendre des engagements contraignants au Protocole, en leur concdant des allocations gnreuses de quotas. La concession d air chaud avait ainsi permis dassocier les pays dEurope centrale et orientale ainsi que la Fdration de Russie laccord global, voie vers des engagements de rduction rellement contraignants moyen terme. En supposant quil soit possible de mettre en place un plafond global de rduction des missions de GES au niveau mondial, dclins en objectifs changeables de rduction, les pertes de bien-tre correspondantes pour les pays en dveloppement pourraient galement tre compenses de manire quitable par une sur-allocation initiale de crdits carbone pour ces pays, et une sous-allocation concomitante pour les pays dvelopps. partir des calculs de Hourcade et al. (2006), on estime que plus des deux tiers du quota global seraient affects aux PED. Dans les configurations de pertes les plus extrmes, environ 68 % du budget carbone global disponible pour lensemble de la plante en 2030 pourrait ainsi tre absorb des fins de redistribution en direction des grands mergents. Valorise montairement, cette redistribution impliquerait des transferts financiers entre pays dvelopps et grands mergents, de lordre de 4 700 milliards de dollars en 2030, en se limitant certaines rgions du monde (Chine, Inde et tats du Moyen-Orient). Ces transferts, bien quextrmement consquents, semblent incontournables si lon souhaite inciter les pays en dveloppement participer. 328
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Reste de lAsie

Moyen-Orient

tats-Unis

Japon

Chine

Brsil

CEI(*)

Inde

Il convient de placer ces estimations de flux financiers au regard des financements internationaux existants pour le climat. Ils apparaissent sans commune mesure avec les financements aujourdhui disponibles ou prvus dans le cadre de laide bilatrale et multilatrale pour le climat : par exemple, 3,3 milliards de dollars allous par le Fond pour lenvironnement mondial entre 1991 et 2007 pour un total de 14 milliards de dollars mobiliss par effet de levier, et 5-10 milliards de dollars annoncs par les tats-Unis, le Royaume-Uni et le Japon au cours des prochaines annes pour le transfert de technologies dans le cadre des fonds de la Banque mondiale, lancs en 2008. Les mcanismes de compensation examins ici impliquent par consquent un vritable changement de paradigme dans lanalyse des besoins de financement et lorganisation des transferts en matire climatique. Ltat des ngociations internationales fait cependant douter de lacceptabilit politique de la solution dune compensation financire vers les pays en dveloppement via une surallocation initiale en quotas de ces pays, sauf revirement politique majeur. La solution optimale dun point de vue conomique se heurte en effet plusieurs limites qui font douter de la possibilit de sa mise en uvre. Dune part, le contexte actuel des ngociations internationales sur le climat semble peu propice ce que les pays en dveloppement acceptent des engagements de rduction contraignants. Dautre part, les transferts financiers en jeu poseront un problme dacceptabilit pour les pays dvelopps, en renforant les dsquilibres macroconomiques globaux, sur fond de concurrence accrue avec les grands pays mergents. Il nest pas non plus envisageable de financer entirement le surcot associ pour les pays en dveloppement, notamment pour les mergents, parce que les mesures de transfert auraient elles-mmes un impact conomique, notamment via le canal montaire (apprciation du taux de change des pays en dveloppement rcipiendaires). De plus, la protection du climat prsentant les caractristiques dun bien public mondial, elle exige une participation quitable de leffort conomique entre lensemble des pays metteurs, et des actions autonomes menes dans lensemble des pays. Loptimum de premier rang ntant pas atteignable, il parat donc ncessaire de trouver des mcanismes financiers compensatoires alternatifs politiquement acceptables.

2. Les mesures compensatoires envisages dans le cadre de la CCNUCC


2.1. Estimations des besoins de financement international public La mise en place de mcanismes financiers compensatoires se heurte en premier lieu un enjeu destimation des besoins de financement public. En effet, lanalyse conomique suggre que les pays en dveloppement devront financer et mettre en uvre de manire autonome les actions dattnuation entranant des pertes dutilit et de bien-tre quivalentes celles
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des pays dvelopps. Des mcanismes de financement compensatoires ne doivent donc tre envisags que pour financer les actions additionnelles, entranant des pertes dutilit et de bien-tre suprieures dans ces pays. Cette conclusion se heurte cependant au manque destimations prcises des besoins de financement public additionnel, pays par pays. De nombreuses tudes internationales estiment en effet le cot global des politiques climatiques pour diffrents pays, mais le manque dhomognit entre elles ne permet pas une comparaison directe des valeurs obtenues. Elles reposent en effet sur des dfinitions et des modlisations du cot global trs disparates, excluant une confrontation directe des estimations. Premirement, lessentiel des tudes rcentes nestime pas le cot macroconomique des politiques climatiques mais les cots dinvestissement associs aux actions dattnuation de leffet de serre. Ainsi, dans les valuations faites par le secrtariat de lOrganisation des Nations unies (CCNUCC, 2007), lAgence internationale de lnergie (AIE, 2008), la Commission europenne (2009) et McKinsey (2009), les cots sinterprtent comme des cots dinvestissement additionnels ncessaires pour atteindre un certain objectif de rduction des missions. Le cot estim ninclut gnralement pas les cots de transaction ni les cots oprationnels associs la mise en place de la politique climatique considre. De plus, certaines tudes, dont celle de la Commission europenne, nincluent pas dans leurs estimations les mesures cot nul ou ngatif (cest--dire les mesures qui peuvent tre mises en place par le pays lui-mme et qui induiront au cours du temps des bnfices largement suprieurs au cot initial, notamment au travers dconomies dnergie), et ne tiennent compte que des cots initiaux. Deuximement, la plupart des tudes ne distinguent pas le niveau deffort de rduction entre les pays. Ainsi, les tudes fixent des objectifs de rduction pour les pays dvelopps (plus ou moins explicits en termes de pourcentage de rduction) et ne prcisent pas dobjectif, mme peu contraignant, pour les pays en dveloppement. Seules les tudes de la CE et de lAIE considrent une inflexion de la croissance des missions des pays en dveloppement. Troisimement, les tudes estiment gnralement le cot dinvestissement additionnel de mesures dattnuation des missions de GES par rapport un scnario de rfrence qui suppose en gnral quaucune nouvelle action nest entreprise afin de limiter ces missions(2). Cependant, les scnarios de rfrence peuvent varier dune tude lautre, selon les sources dinformation utilises et les hypothses structurelles du modle retenues. De grandes variations peuvent donc tre observes entre les estimations.

(2) On parle galement de scnario tendanciel daugmentation des missions . Le scnario de rfrence englobe gnralement les effets des politiques et des mesures qui ont t actes ou adoptes dans un pass proche, mais pas les effets des nouvelles mesures. Des cots de continuation des actions passes sont donc associs ce scnario.

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Il apparat clairement que nous ne disposons pas lheure actuelle dune connaissance prcise des besoins de financement des actions dattnuation, en particulier de la part relative au financement public. Dans ce cadre, il semble donc ncessaire de disposer dun instrument de financement volutif, flexible et facilement adaptable une estimation plus fine des besoins dans le temps. 2.3. Revue des propositions actuellement sur la table Bien que la mise en place des mcanismes financiers compensatoires en direction des pays en dveloppement pour autoriser des actions dattnuation additionnelles soit reconnue comme une ncessit, aucune des propositions dveloppes lheure actuelle ne semblent en mesure de rpondre pleinement un objectif defficacit conomique. Le tableau suivant prsente les principales propositions sur le financement de lattnuation dans les pays en dveloppement. On constate que de nombreuses propositions prsentent des faiblesses en termes defficience conomique, comme par exemple les propositions de la Suisse, du Bangladesh, ou la taxe globale sur les transactions montaires qui reposent toutes trois sur des taxes, instrument beaucoup moins efficient quun systme de permis dmissions ngociables de type cap-and-trade. Lefficacit environnementale semble galement avoir t oublie dans quelques-unes des propositions reproduites dans le tableau : par exemple, le mcanisme de financement propos par le G77 et la Chine ainsi que la proposition de taxe globale sur les transactions montaires nappliquent pas le principe du pollueur-payeur puisque ces propositions sont totalement dconnectes des missions de CO2 ; de mme, la proposition des Maldives et lalternative la proposition Norvgienne peuvent potentiellement exclure certains des secteurs les plus intensifs en carbone. Par ailleurs, certaines propositions semblent plus quitables que dautres. Ainsi, la proposition Mexicaine repose sur une contribution universelle sappliquant lensemble des pays ( lexception des PMA) fonde sur des critres prenant en compte non seulement le principe du pollueur-payeur mais galement la capacit payer des pays, contrairement aux propositions de la Suisse, de la Norvge et du Bangladesh qui ngligent compltement ce dernier critre. Nanmoins, le tableau met clairement en avant un point commun toutes ces propositions : elles ne se focalisent que sur lun des aspects du rgime de compensation quil convient de mettre en place, soit la leve de ressources publiques internationales additionnelles. Aucune de ces propositions ne sintresse en effet aux modalits dallocation efficace des financements publics ainsi gnrs. Cest pourtant la condition principale pour garantir que le rgime de compensation de laccord qui succdera au Protocole de Kyoto permette de maximiser les rductions dmissions dans les pays en dveloppement moindre cot.
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Propositions de mcanismes financiers
valuation conomique et financire Avantages Une gnration de ressources substantielle Inconvnients chelle estime (en milliards de dollars par an) 201-402 10 Sapplique lensemble des pays sauf les PMA Prend en compte le principe de pollueur payeur et la capacit payer Ajustable aux besoins et rvisable au cours du temps Fournit une incitation rduire les missions Napplique pas le principe du pollueur-payeur : pas de relation avec les missions ou le changement climatique Mcanisme peu flexible : fixer le pourcentage ne permettra pas dajuster facilement les ressources aux besoins imprvus Problme li lusage dun critre unique : si le PIB diminue, les contributions diminuent Absence de mcanisme de conformit en termes de financement Pas de prcision sur la rpartition entre les pays ni sur la rpartition entre les besoins Ncessit de fixer un objectif financier Absence de mcanisme de conformit Cots de transaction pour les pays bnficiaires nets

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Proposition

Description

G77 + Chine Contribution des pays dvelopps exprime en termes de pourcentage du PIB (estime entre 0,5 et 1% du PIB)

Les pays dvelopps devraient saccorder sur un pourcentage du PIB global qui pourrait constituer une contribution financire la lutte contre le changement climatique dans les PED

Mexique Contribution universelle: un objectif financier Contribution de la pourrait tre dfini pour part de tous les lensemble des pays. pays, sauf les PMA, fonde sur Rpartition entre les pays un ensemble pr(sauf les PMA) partir dfini de critres, dune cl fonde sur tells que les misdivers critres (e.g. sions de GES, la missions, PIB, PIB par capacit respective tte, population) et la population

valuation conomique et financire Avantages Inconvnients

Proposition

Description

Norvge Mise aux enchres internationale des units de quantits attribues (UQA)

Une partie des UQA dlivres actuellement gratuitement pourrait tre mise aux enchres (ou vendue un prix fixe) sur une plateforme internationale. Les revenus ainsi gnrs pourraient tre utiliss pour financer la lutte contre le changement climatique dans les PED

chelle estime (en milliards de dollars par an) 15-25 (mise aux enchres de 2 % des UQA)

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Alternative la proposition norvgienne: une mise aux enchres nationale des quotas dmissions au niveau domestique

Dans les pays participant au march europen des quotas dmissions, des quotas dmissions pourraient tre mis aux enchres au niveau domestique. Une partie des revenus gnrs pourrait tre pr-affecte et ddie la lutte contre le changement climatique

Applique le principe du pollueur- Ne sapplique quaux pays qui ont payeur : contribution lie aux des objectifs dattnuation missions exprims en UQA Garantit des fonds pour les Problmes de prvisibilit : engagements climatiques : de lchelle des fonds dpend du larges flux financiers pourraient niveau deffort comparable et des tre gnrs missions. La gnration des revenus nest pas automatique si Facilement ajustable pour convenir le prix du carbone chute et atteint aux besoins financiers (le zro. Les revenus sont relis aux pourcentage peut tre modifi) fluctuations de march et Constitue pour les pays une linteraction avec le march du incitation rduire leurs missions carbone respectives Pas quitable : ne prend pas en compte la capacit payer Applique le principe du pollueur- Couverture gographique limite : ne sapplique quaux pays ayant payeur et peut gnrer des fonds substantiels mis en place un systme de permis ngociables de type cap-and-trade Volont de lUE sur une base Peu efficace : peut ne pas volontaire nationale dutiliser au concerner lensemble des secteurs moins 50 % des revenus de la mise intensifs en CO2 car sapplique en vente des quotas dmissions pour des activits relatives au uniquement aux secteurs soumis au systme de cap-and-trade changement climatique, y compris des actions de soutien aux PED Risque de fuite de carbone : Pourrait tre lie loption (b) plafonds dmissions fixs diffrents niveaux dans les pays

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valuation conomique et financire Avantages Inconvnients chelle estime (en milliards de dollars par an) 18,4 4-10 (aviation) 4-15 (maritime) Fournit une incitation rduire ses Les fonds levs dpendent des missions au travers du signal missions de CO2 et nest pas ajustable aux besoins ralistes prix : rduction de la contribution et des missions Pas quitable : ne peut pas Garantit la prvisibilit du sappliquer lensemble des financement secteurs (impossible de taxer les secteurs dans lEU ETS). Ne tient Applique le principe du pollueurpas compte de la capacit payer payeur et peut gnrer des ressources significatives Pas efficient : un signal prix fixe ne reflte pas lensemble des externalits lies aux missions de CO2 Grand potentiel de rduction : Peu efficient : moins efficace concerne des secteurs qui ne sont quun systme dchange de droits avec enchres pas pour linstant considrs dans la Convention Complexit de la mise en uvre Applique le principe du pollueur- Pas quitable : ne tient pas compte payeur de la capacit payer Revenus potentiellement substantiels et prvisibles Peut inciter rduire les missions (signal prix)

Proposition

Description

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Suisse Taxe globale et uniforme sur les missions de CO2, sauf pour les PMA

Une taxe de $2/tCO2 serait applique lensemble des pays, lexception des pays avec moins de 1,5tCO2/tte

Bangladesh Prlvements sur les missions relatives aux transports arien et maritime

Une taxation fixe des missions sectorielles des transports arien et maritime. Pas de prcisions sur la manire dappliquer concrtement ce mcanisme

valuation conomique et financire Avantages Bon potentiel de rduction : concerne un secteur qui nest pas pour linstant considr dans la Convention Revenus potentiellement substantiels et prvisibles Inconvnients Napplique pas directement le principe du pollueur-payeur Nincite pas rduire les missions (solution de second rang) Peu efficace : concerne un seul secteur et non pas lensemble des secteurs intensifs en CO2 Pas quitable : ne tient pas compte de la capacit payer

Proposition

Description

chelle estime (en milliards de dollars par an)

Maldives et PMA Une taxe sur le transport arien

Une taxe sur les billets davion

Un pourcentage des montants provenant des mcanismes de march sous le Protocole de Kyoto (PK) 0,03-2,25

Une taxe serait applique aux mcanismes du PK, comme celle qui existe dj sur le MDP pour financer le fonds pour ladaptation Pourrait tre tendue dautres mcanismes sur une base similaire ou diffrente

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Une taxe globale sur les transactions montaires internationales

Une taxe serait prleve sur les transactions de devises

Une gnration de ressources substantielle

Pas efficient : possible distorsion dun mcanisme de march. Rduit la transparence (march secondaire) Pas quitable : ne reflte pas la capacit payer. Accrot le cot des politiques climatiques et le fardeau des pays qui ont dj des objectifs de rduction contraignants Problme de prvisibilit : les niveaux de financement gnrs dpendent de la mise en uvre Pas efficient : constitue une distorsion du march Pas efficace : nincite pas rduire les missions Napplique pas le principe du pollueur-payeur : aucun lien avec les missions ou le changement climatique

Source : CCNUCC (2008).

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Dans le cadre de ces diffrentes propositions, on peut donc supposer que lallocation des financements dans les pays en dveloppement se fera sur la base de projets identifis. Ce mode dallocation des financements compensatoires prsente des risques manifestes. En premier lieu, il ne permet pas de garantir que le financement international public viendrait soutenir des rductions dmissions additionnelles aux actions que les pays en dveloppement devront dans tous les cas mener de manire autonome. En deuxime lieu, il prsente des risques manifestes de slection adverse des projets en raison de lasymtrie dinformation entre bailleurs et rcipiendaires. ce titre, aucune garantie nest offerte dans ce schma en termes de maximisation des tonnes de CO2 vites par euro public investi. En troisime lieu, ce schma dallocation des financements aboutirait financer des projets de rductions des missions sur une base ex ante, sans relles garanties sur les rductions dmissions effectivement ralises ex post. Ds lors, un mcanisme financier compensatoire pour les rductions dmissions additionnelles dans les pays en dveloppement devrait tre fond sur des modalits dallocation efficace, garantissant la maximisation des rductions des missions au regard des financements publics consentis. 2.4. Un mcanisme financier compensatoire fond sur une contribution universelle comme alternative Un instrument complmentaire des mcanismes de march actuels, qui reposent sur des mcanismes de dport des rductions dmissions des pays dvelopps vers les pays en dveloppement, pourrait donc tre envisag. Cest cette fin quavaient t mis en place les mcanismes de flexibilit du Protocole de Kyoto. Sils permettent aux pays dvelopps datteindre leurs objectifs de rduction des missions de manire cot-efficace, ils nassurent pas pour autant des rductions dmissions additionnelles dans les pays en dveloppement, et, partant, au niveau agrg. Lobjectif de tout mcanisme financier compensatoire devrait pourtant tre dinciter les pays en dveloppement mettre en place des politiques nationales incitatives permettant de rorienter les flux dinvestissement privs. Cet instrument financier devrait donc en premier lieu permettre de rduire les missions au-del dobjectifs fixs par rapport un scnario de rfrence o la perte relative dutilit lie aux rductions dmission est galise entre pays en dveloppement et pays dvelopps. En deuxime lieu, il devrait tre fond sur une approche incitant la dfinition de politiques nationales dans les pays en dveloppement fondes sur des instruments conomiques dfinissant un signal-prix sur le carbone, afin de limiter le cot de la rduction des missions. Ces politiques permettraient en effet de maximiser la rentabilit des rductions dmissions au regard des bnfices attendus de la part du mcanisme international. Le mcanisme devrait ainsi laisser toute latitude aux tats pour mener les politiques de rduction des missions quils souhaitent mettre en place, sans se substi336
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tuer aux dcisions nationales. Il nentranerait cependant de rels effets que si ses capacits financires lui permettaient de rtribuer des rductions dmissions importantes si tel ntait pas le cas, lincitation agir pour les pays en dveloppement ne sera pas suffisante. En troisime lieu, cet instrument financier devrait tre abond de manire quitable et vertueuse. La plupart des mcanismes actuels de financement de lattnuation reposent en effet sur les seuls pays dvelopps : cette situation ne correspond pas au fait que la protection du climat constitue un bien public mondial qui requiert la participation de lensemble des pays. Ce mcanisme permettrait de financer les efforts additionnels de rduction des missions dans les pays en dveloppement allant au-del dobjectifs nationaux non contraignants. En cas de non-respect de lobjectif, ces pays ne seraient pas pnaliss, afin notamment de ne pas faire peser de contrainte de croissance sur les pays mergents. Les objectifs nationaux fixs par les pays en dveloppement seraient supposs compatibles avec une trajectoire de croissance conomique acceptable. Afin dviter toute minoration artificielle des objectifs de rduction dmissions par les pays en dveloppement pour bnficier abusivement du mcanisme de financement, ces objectifs seraient rapports un scnario de rfrence par pays qui dcrirait : la trajectoire des missions dans le temps sans mesure de rduction ; un objectif de rduction des missions compatible avec la cible 2 C horizon 2050 ; un objectif de rduction non contraignant situ entre les deux niveaux prcdents soit la diminution des missions galisant la perte dutilit relative par rapport celle des pays dvelopps. Toute rduction dmissions au-del de lobjectif non contraignant gnrerait des crdits carbones quivalents une tonne de CO2 vite(3). Afin dinciter positivement les pays sengager sur des objectifs de rduction des missions, dans lhypothse o un pays irait au-del de son objectif non contraignant, le mcanisme de financement interviendrait en achetant les rductions dmissions assimiles des crdits carbones. Les ressources financires tant limites, il est ncessaire de sassurer que seront prioritairement finances les rductions dmissions les moins coteuses. Le mcanisme pourrait donc fonctionner selon une procdure denchres inverses entre pays pour lachat de ces crdits carbone jusqu puisement des ressources financires disposition. En fonction de ses modalits de mise en uvre, la procdure denchres pourrait constituer une garantie en termes de rductions dmissions finances par rapport au montant de financement public consenti. Les crdits carbone acquis via le mcanisme
(3) La question du caractre changeable ou non de ces crdits sur le march international demeure ouverte ce stade, plusieurs modalits pouvant tre envisages, posant des problmes complexes de relation avec le march secondaire des crdits carbone sur le march mondial.
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seraient ensuite dtruits , afin de prserver lintgrit environnementale du dispositif (i.e. pour viter une rutilisation ultrieure des crdits) et de gnrer des rductions dmissions additionnelles aux objectifs contraignants des pays dvelopps. Le mcanisme serait financ grce une contribution budgtaire universelle dynamique pour garantir un certain volume financier annuel. Le montant serait fix ex ante, la clef de contribution permettant ensuite de calculer les contributions de chaque pays. Il parat difficile de dterminer en toute rigueur un objectif de leve de fond qui correspondrait aux besoins estims de financement additionnel de lattnuation dans les pays en dveloppement. Ce point trouve sa justification dans les incertitudes lies aux besoins globaux, dune part, et leur rpartition entre acteurs, dautre part, bien que des travaux de modlisation par pays permettraient de dterminer des ordres de grandeur. Le principal intrt du mcanisme propos est dtre aisment adaptable une estimation plus fine des besoins dans le temps, via la rvision du montant annuel de leve de ressources. La clef de contribution serait fonction du niveau annuel de dveloppement et des missions annuelles de gaz effet de serre nationales. Ce point trouve sa justification dans la ncessit denvisager un mcanisme de financement prenant en compte un objectif dquit : le niveau de dveloppement, exprim par exemple en pourcentage du PIB mondial, devrait tre pris en compte. Paralllement, asseoir la contribution de chaque pays sur les missions constituerait en creux une forme de taxation des missions au niveau mondial. condition de rviser ces deux critres de contribution dans le temps de manire dynamique, cette clef aurait donc un caractre incitatif vertueux : plus un tat diminuerait ses missions lavenir, moins il contribuerait. Promouvoir un mcanisme de contribution universelle fond sur des critres de contribution volutifs correspondants aux niveaux dmissions des diffrents pays parat donc rpondre au double objectif defficacit et dquit. Encourager ce type de mcanisme constituerait galement un moyen de rompre avec la logique perverse institutionnalise par le Protocole de Kyoto, soit la segmentation entre les Parties la Convention entre pays acceptant des engagements de rduction des missions et tats dlis de toute participation la ralisation des objectifs de la Convention. Cette proposition prsente cependant plusieurs risques. Elle suppose en premier lieu, que les pays en dveloppement, et notamment les grands mergents, accepteraient le mcanisme de contribution propos. cet gard, la dynamique des ngociations les poussera a priori requrir une exonration de contribution, alors que lquilibre mme de la proposition repose essentiellement sur le caractre universel de la contribution financire. En second lieu, le mcanisme permet de rcompenser des rductions dmissions additionnelles dans les pays en dveloppement, mais de manire facultative. Puisquil est fond sur des objectifs non contraignants, les pays 338
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sont simplement incits financirement rduire leurs missions. Il ny a donc pas de certitude absolue sur le niveau de rduction dmissions que le mcanisme permettra datteindre. Celui-ci dpendra in fine de la volont politique des pays en dveloppement de mener des politiques dattnuation, et, dans une moindre mesure, des ressources financires du mcanisme. Enfin, le mcanisme propos pose des problmes de mise en uvre pratique, notamment la dtermination des objectifs de rduction non contraignants des missions des pays en dveloppement, et la mesure des rductions dmissions effectivement constates. En effet, il est certain que ces pays auront intrt minimiser artificiellement leurs objectifs dattnuation pour maximiser les revenus tirs du mcanisme. Ds lors, il sera ncessaire de prvoir une procdure stricte dinstruction et de validation ainsi que la mise en place dune mthodologie de calcul partage dans le cadre de la Convention Climat, devant faire lobjet dun accord de lensemble des Parties.

3. Un consensus btir dans les six mois venir


De par les montants qui sont en jeu et la ncessit dinciter les pays en dveloppement (notamment les grands mergents) participer au processus global, le financement de lattnuation du changement climatique constitue le cur des ngociations internationales qui sachveront Copenhague. Des milliards deuros devront tre dispenss aux pays en dvel