SERIE POLTICAS SOCIALES 25

GESTIN DE PROGRAMAS SOCIALES EN AMRICA LATINA

Volumen I

NACIONES UNIDAS COMISIN ECONMICA PARA AMRICA LATINA Y EL CARIBE Santiago de Chile, 1998

LC/L.1114 Junio 1998

El presente documento fue preparado por la Divisin de Desarrollo Social en el marco del Proyecto de investigacin CEPAL/GTZ Gestin de Programas Sociales en Amrica Latina. No ha sido sometido a revisin editorial.

NDICE

Pgina

Resumen ..............................................................................................................5 A. INTRODUCCIN ............................................................................................7 1. 2. 3. 4. 5. Los problemas de la gestin social .........................................................8 Los ejes de la gestin social...................................................................9 Los objetivos de la investigacin ............................................................9 La estrategia de abordaje ..................................................................... 10 Los casos seleccionados...................................................................... 11

B.

LA GESTIN DE PROGRAMAS Y PROYECTOS SOCIALES ........................ 11

I.

REFORMA DEL ESTADO, MODERNIZACIN Y GESTIN SOCIAL ........ 11

1. Vertientes tericas y acciones emprendidas para modernizar la gestin pblica ..................................................................................... 12 2. La modernizacin en la gestin social ............................................... 13 II. LA CONCEPTUALIZACIN DE LA GESTIN DE PROGRAMAS Y PROYECTOS SOCIALES ............................................................................. 13 1. 2. 3. 4. Los programas y proyectos sociales ................................................... 14 El ciclo de vida de los programas y proyectos sociales ...................... 15 La lgica de la gestin social ............................................................. 18 Los modelos de organizacon y gestin social..................................... 29

C. MODELO DE ANLISIS PARA EL ESTUDIO DE LA GESTIN SOCIAL ........ 34 I. DESCRIPCIN ........................................................................................ 36 1. Descripcin del problema .................................................................. 36 2. Descripcin del programa .................................................................. 36 II. EL ANLISIS ESTRATGICO DE LA GESTIN SOCIAL .......................... 44 1. Las brechas ...................................................................................... 44

2. Los nodos estratgicos ..................................................................... 45 3. Los facilitadores ................................................................................ 47 III. LAS PROPUESTAS DE SOLUCIN ......................................................... 48 ANEXO. .............................................................................................................. 50 MODELOS DE ORGANIZACIN DE LOS PROGRAMAS Y PROYECTOS SOCIALES ........................................................................ 51 MODELOS DE GESTIN DE LOS PROGRAMAS Y PROYECTOS SOCIALES ............................................................................................... 53

BIBLIOGRAFA ................................................................................................... 55

Resumen
Este nmero de la serie, organizado en dos volmenes, presenta los fundamentos conceptuales y metodolgicos de la investigacin en marcha sobre Gestin de Programas Sociales en Amrica Latina, que realiza la Divisin de Desarrollo Social de la CEPAL, con la participacin de cinco equipos nacionales y el patrocinio de GTZ. El proyecto iniciado a principios de 1997 con un horizonte temporal de dos aos, tiene como objetivos construir un modelo para el anlisis, identificacin y explicacin de los problemas principales de gestin de los programas y proyectos sociales; presentar propuestas para incrementar su impacto y eficiencia, y formular recomendaciones especficas para mejorar la gestin de los programas que forman parte de esta investigacin. Este volumen I, correspondiente al marco conceptual de la investigacin, est integrado por tres captulos. El primero de ellos, presenta una contextualizacin del tema y los objetivos y caractersticas de la investigacin. En el segundo se discute la visin de la gestin de programas sociales definindose las variables y dimensiones principales del modelo innovador. El tercer captulo trata del modelo utilizado para la descripcin y anlisis de la gestin de programas. Finalmente, el Anexo contiene una tipologa de modelos de organizacin de programas sociales, de acuerdo al grado de estandarizacin de los productos entregados y la heterogeneidad de la poblacin objetivo. La metodologa de anlisis se presenta en el volumen II de este nmero.

A. INTRODUCCIN
Los gobiernos de la regin, los organismos internacionales, el mbito acadmico y la opinin pblica en general han convergido en los ltimos aos en la conviccin de que es imperativo aumentar el impacto y la eficiencia de las polticas sociales. Esto ha sido el producto de la interaccin de diversos factores: la persistencia de la pobreza como fenmeno generalizado en Amrica Latina; las polticas de ajuste estructural que, en algunos pases, han producido una disminucin del gasto social y han puesto nfasis en la necesidad de racionalizar el gasto pblico; el escaso conocimiento disponible sobre el impacto del gasto social y el convencimiento de que una baja proporcin del mismo llega efectivamente a los pobres; la creciente exigencia de parte de los beneficiarios de los programas sociales por ms y mejores bienes y servicios.

Todo lo anterior llev a la conclusin de que es necesario hacer ms con menos. No obstante, los esfuerzos realizados no han sido lo suficientemente enrgicos como para alcanzar los resultados perseguidos. El perfeccionamiento de la gestin es un prerequisito esencial para superar esta situacin. Es as como la CEPAL, con la participacin de cinco equipos nacionales y el patrocinio de GTZ est realizando esta investigacin sobre Gestin de Programas Sociales en Amrica Latina, en la cual se analizan: el Programa de Reconversin Laboral (PARP) de Argentina; el Programa Nacional de Control de DST-AIDS de Brasil; el Programa de Apoyo a la Microempresa de Chile; el Programa de Restaurantes Escolares en Medelln; y el Fondo de Inversin Social de Paraguay. Esta investigacin pretende responder a la interrogante acerca de cmo se puede mejorar la gestin de los programas y proyectos sociales para optimizar su impacto y eficiencia. En este documento se presenta el marco analtico para el estudio de diferentes experiencias de gestin de programas y proyectos sociales en pases de Amrica Latina. Se pretende describir y explicar cada uno de los casos seleccionados, pero adems el estudio tiene un propsito aplicado, pues est orientado a desarrollar instrumentos y metodologas que mejoren su gestin. El contenido de este trabajo se estructura en tres captulos. En el primero de ellos, correspondiente a la Introduccin se brinda la justificacin del estudio, sus objetivos y la estrategia de investigacin. En el segundo se describe la gestin de los programas y proyectos sociales, atendiendo a su especificidad. El tercero constituye la descripcin del marco analtico.

1. Los problemas de la gestin social

Los problemas que enfrenta la gestin de las polticas sociales son muchos y de diversa ndole. Su carcter y magnitud dependen de las caractersticas de las organizaciones participantes en su formulacin, ejecucin y evaluacin, de la naturaleza del proceso productivo y de las condiciones en que debe realizarse la prestacin del servicio. A pesar de esta diversidad, los diagnsticos disponibles permiten identificar algunos problemas de ocurrencia frecuente: los programas y proyectos no siempre estn bien definidos, no responden a enunciados explcitos de polticas, tienen horizontes de realizacin irreales, carecen de una orientacin hacia el logro de resultados y de criterios para la medicin de la eficiencia y del impacto, con escasa focalizacin y la persistencia de subsidios encubiertos de los sectores pobres a los de mayores ingresos; competencias del sector social fragmentadas entre diversas dependencias u organismos, programas e instituciones, con capacidad insuficiente para dar solucin integral a los problemas, exigiendo una continua coordinacin y colaboracin; escasas experiencias de descentralizacin, pues la gestin de la poltica ha seguido la tendencia general del aparato pblico hacia la centralizacin en las sedes de los ministerios e institutos de lo social; tcnicas de gestin y formas de organizacin del trabajo no adecuadas ni consistentes con la naturaleza de las tareas de los programas y proyectos; excesiva burocracia, con resistencias al cambio y a la innovacin, con fragmentacin de tareas, numerosas capas jerrquicas, funciones departamentales aisladas e incomunicacin entre los decidores y los operadores; ausencia de sistemas de informacin fiables y precisos para monitorear y evaluar la implementacin e impacto de las polticas sociales, con limitado uso de tecnologas de informacin, producindose una baja calidad/produccin de los servicios sociales; escasez de expertos en polticas sociales, con capacidad tcnica para el anlisis de programas y proyectos; ausencia de incentivos para el mejoramiento de la gestin, con asignaciones presupuestarias a las instituciones que gestionan los programas y proyectos que no estn basadas en el desempeo, al igual que los sistemas de promocin y recompensa de los funcionarios, basados predominantemente en la antigedad laboral; funcionarios desmotivados, que perciben bajos salarios, con insuficiente actualizacin y capacitacin; dificultades en la participacin social de los grupos prioritarios de la poltica social, los ms pobres, que carecen de informacin, influencia y organizacin, estn dispersos y no cuentan con mecanismos para el ejercicio de sus derechos o la movilizacin de redes sociales para influenciar las decisiones de la burocracia.

2. Los ejes de la gestin social

Este trabajo tiene dos ejes centrales. Por un lado diseo y evaluacin desde la perspectiva de las dimensiones del impacto y la eficiencia, por otro lado la necesidad de adecuacin de los modelos de organizacin y gestin a los requerimientos sustantivos de los programas y proyectos sociales. Los programas y proyectos son la traduccin operacional de las polticas sociales. Por ello, constituyen los focos sobre los que se debe fijar la atencin para introducir una mayor racionalidad en el gasto social a travs de acciones que aseguren su impacto y eficiencia. Esta mayor racionalidad plantea dos ejes estratgicos: la evaluacin y la gestin social. La primera se preocupa del cunto , de contrastar el logro, alcanzado o estimado, de los objetivos de una poltica, programa o proyecto, con las metas propuestas y el costo de su implementacin. La segunda aborda el cmo , la manera en que se estructuran los diversos componentes del programa y la dinmica de los actores, funciones y procesos que buscan dar cuenta de las metas de produccin e impacto, planteadas. La evaluacin se realiza en dos momentos: a) durante la formulacin, proporcionando criterios de decisin para la seleccin de la alternativa que optimice los recursos asignados para el logro de los objetivos perseguidos; y b) en la operacin, permitiendo reajustar la ejecucin y la programacin en funcin del aprendizaje derivado de la implementacin de las polticas. La gestin social contiene a la evaluacin, pues sta es una de sus funciones. Su anlisis permite explicar los resultados obtenidos e identificar los factores que intervienen en el logro de los objetivos perseguidos. La gestin social exige modelos especficos de organizacin y gestin. A pesar de ello, en la prctica es frecuente que la gestin de los programas y proyectos se oriente exclusivamente por los criterios de maximizar la cobertura y minimizar los costos. Este trabajo tiene por objetivo el desarrollo de modelos de organizacin y gestin que sin descuidar la eficiencia estn centrados en la optimizacin del impacto. Para desarrollar dichos modelos, se rescatan los elementos comunes a la gestin de los programas y proyectos sociales, a la vez que se toman en cuenta sus diferencias. Si bien todos hacen uso de metodologas, instrumentos y tcnicas que estn presentes en las etapas de su formulacin, programacin , ejecucin, monitoreo y evaluacin, difieren en la naturaleza de sus prestaciones y en los atributos de la poblacin a la que estn dirigidos. Por ello, es preciso avanzar, en primer lugar, en la comprensin de esos elementos comunes y de los requerimientos que imponen los distintos tipos de programas sociales de manera de permitir, la construccin de mejores instrumentos de gestin.

3. Los objetivos de la investigacin

Son generar conocimientos sobre la gestin de distintos tipos de programas y proyectos, permitiendo: i) construir un modelo para el anlisis, la identificacin y explicacin de los problemas principales de gestin de los programas y proyectos sociales; 9

ii) presentar propuestas metodolgicas para mejorar el impacto externo y la eficiencia interna de los programas y proyectos sociales; iii) formular recomendaciones especficas para mejorar la gestin de los programas y proyectos sociales que forman parte del proyecto de investigacin.

4. La estrategia de abordaje
El anlisis de la gestin de los programas sociales puede ser abordado, por su complejidad, desde distintas pticas. Para avanzar en la comprensin de la especificidad de esta problemtica, es pertinente combinar orientaciones tericas y aportes de diferentes disciplinas y prcticas profesionales. Por ello, se ha elaborado un modelo que permite describir y explicar los casos estudiados, as como su entorno. A su vez, suministra elementos para generar propuestas de adaptacin e incorporacin de instrumentos y tcnicas de anlisis y gestin que permitan mejorar la eficiencia interna y el impacto externo de los programas sociales. Para el logro de los objetivos planteados, se adopta una estrategia que procura explicar las relaciones entre las variables ms relevantes de la gestin social, seleccionar las tcnicas de investigacin a utilizar y organizar e integrar los aportes de conocimiento de diferentes disciplinas. La estrategia comprende: el estudio de diferentes tipos de programas y proyectos con el objeto de generar una familia de modelos de organizacin y gestin que permitan atender los requerimientos de esa diversidad. Dos dimensiones consideradas relevantes para este anlisis son: a) los grados de estandarizacin/diferenciacin de los productos (bienes o servicios) que constituyen las prestaciones de los programas; y b) la homogeneidad/heterogeneidad de la poblacin objetivo a la que estn destinados. el anlisis de los modelos de organizacin y de gestin de los programas, orientado a los criterios y prcticas utilizados para optimizar la eficiencia interna, impacto externo, cobertura, focalizacin, etc., identificando sus alcances y limitaciones, desde una perspectiva estratgica de intervencin. Esto permitir corroborar o rechazar la hiptesis de que existe una tendencia nica a maximizar la cobertura y minimizar los costos, descuidando el logro del impacto. como parte de ese anlisis, el estudio de las estructuras, funciones y procesos (produccin, distribucin, etc.) y de apoyo (administracin, recursos humanos, etc.) de cada programa, identificando y evaluando las metodologas, instrumentos y tcnicas requeridos para mejorar la gestin. la determinacin de brechas entre la gestin realizada y los requerimientos de eficiencia e impacto de los programas y proyectos, el anlisis de sus causas y la generacin de propuestas para su superacin, desde una perspectiva estratgica.

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5. Los casos seleccionados

Para el logro de esos objetivos, se estudiar un grupo de programas sociales de algunos pases de la regin. En la seleccin de los casos se utilizaron criterios para garantizar la inclusin de programas con atributos semejantes a los de las categoras resultantes de la tipologa de modelos de organizacin y gestin de programas sociales obtenidas de la relacin entre las dimensiones de heterogeneidad de la poblacin y de los productos que entregan los programas que se presenta en una seccin posterior. Adems se consider la diferencia espacial, de escala y complejidad. Esos casos son los siguientes: i) "Proyecto de Restaurantes Escolares Comunitarios" radicado en la Secretara de Bienestar Social de la Municipalidad de Medelln. Su objetivo es contribuir al mejoramiento del estado nutricional en la poblacin en edad escolar en situacin de pobreza en la cuidad de Medelln, a travs de suplementacin alimentaria, modificacin de hbitos en la familia y escuela, y fortalecimiento de mecanismos de participacin ciudadana. ii) "Proyecto Joven" del Programa de Apoyo a la Reconversin Productiva (PARP), radicado en el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social de Argentina. Se aboca a la capacitacin de jvenes pobres con el objeto de incrementar sus oportunidades de empleo. iii) "Programa DST/AIDS, de la Secretara de Proyectos Especiales del Ministerio de Salud de Brasil tiene por objetivo mejorar la prevencin y atencin del VIH y SIDA. iv) "Programa de Apoyo a la Microempresa" del Fondo de Solidaridad e Inversin Social (FOSIS) de Chile. Tiene por finalidad entregar capacitacin, asistencia tcnica y ayuda financiera, a travs de apoyo para el acceso a crditos, a unidades productivas de menos de nueve trabajadores que tienen bajos niveles profesionales y de ventas. v) "Programa de Inversin Social" (PROPAIS/BID), dependiente de la Secretara de Accin Social de la Presidencia de la Repblica de Paraguay. Financia inversiones destinadas a los segmentos menos favorecidos de la poblacin, procurando el mejoramiento progresivo de su nivel de vida.

B. LA GESTIN DE PROGRAMAS Y PROYECTOS SOCIALES

I. REFORMA DEL ESTADO, MODERNIZACIN Y GESTIN SOCIAL

Conforme a los requerimientos de una mejor insercin en el mundo, modernizacin de sus estructuras productivas y logro de una mayor equidad en sus sociedades, los pases de la regin han emprendido esfuerzos en materia de reforma del Estado. Los instrumentos han sido varios: la descentralizacin, la desregulacin, la transferencia de actividades al sector privado, la revalorizacin del papel de la sociedad civil y la introduccin de nuevas modalidades de gestin y prestacin de servicios.

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La modernizacin de la gestin social se presenta como un componente central en la agenda de la reforma del Estado para el desarrollo de este proceso modernizador de la gestin pblica. (Grfico 1). Grfico 1 MODERNIZACIN DE LA GESTIN SOCIAL Y REFORMA DEL ESTADO

REFORMA DEL ESTADO

Modernizacin de la administracin pblica Modernizacin de la gestin social

Principios, prcticas y tcnicas de la gestin social

1. Vertientes tericas y acciones emprendidas para modernizar la gestin pblica

Como parte de este esfuerzo modernizador, se privilegi la superacin de limitaciones que por dcadas se pusieron de manifiesto en la produccin y distribucin de bienes y servicios pblicos. Como consecuencia, se generaron diversas iniciativas para enfrentar las rigideces e ineficiencias de la organizacin burocrtica. Dichas iniciativas fueron alimentadas por dos vertientes tericas en las que la lgica de las fallas de la burocracia adquirieron un protagonismo similar al de las fallas del mercado: El neoinstitucionalismo, expresado fundamentalmente en las teoras de la eleccin pblica y de la agencia, que analizan las relaciones entre polticos y burcratas y la influencia en el estilo y calidad de la gestin que provocan sus diversas expectativas; y

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El gerencialismo, como expresin del inters por adoptar el modelo empresarial para complementar o sustituir los principios burocrticos de organizacin del trabajo, que llevaron a incorporar progresivamente en la gestin pblica los conceptos de cliente, calidad, valor, incentivos y flexibilidad.

Este movimiento modernizador ha tenido ritmos y modalidades diferentes, derivados de las diversas realidades institucionales donde se ha implementado, siendo ms profundo y antiguo en los pases de la OCDE que en Amrica Latina. La administracin central del Estado, sus principales procesos (presupuestos, funcin pblica, compras, etc.), y agencias (correos, impuestos, proteccin al consumidor, medio ambiente, etc.), han sido el objetivo prioritario de variadas iniciativas de modernizacin, que se tradujeron en programas de simplificacin administrativa, desburocratizacin y fortalecimiento de la funcin pblica. Sin embargo, en los servicios sociales (salud pblica, educacin, vivienda y asistencia social) la modernizacin de la gestin ha irrumpido con menor vigor.

2. La modernizacin en la gestin social

En el mbito de lo social, la modernizacin se traduce en la aplicacin de un conjunto integrado de principios, prcticas y tcnicas de gestin que permiten incrementar el impacto externo y la eficiencia interna de los programas y proyectos sociales. Algunos de esos principios han gozado de amplio consenso a lo largo del tiempo, tales como la equidad (atender a la poblacin de necesidades ms urgentes), la focalizacin (concentrar los recursos disponibles en aquellos que presentan la carencia que el programa pretende atender), y el impacto (medir y analizar la magnitud del cambio en las condiciones de bienestar de la poblacin objetivo). Otros, resultan de las recientes orientaciones que los gobiernos han adoptado para satisfacer las necesidades pblicas. Entre ellos estn la participacin ciudadana (durante la formulacin, gestin y evaluacin de los programas y proyectos), la articulacin (gestin de redes con otros organismos gubernamentales y no gubernamentales), y la flexibilidad (adaptacin de las formas de organizacin del trabajo a las caractersticas de la prestacin de los servicios sociales). A ellos hay que sumar las prcticas y tcnicas para la modernizacin de la 1 gestin social que introducen mecanismos de mercado en los servicios sociales.

II. LA CONCEPTUALIZACIN DE LA GESTIN DE PROGRAMAS Y PROYECTOS SOCIALES

Analizar las especificidades del proceso de gestin de los programas sociales exige revisar sus elementos centrales:
1

la definicin de programas y proyectos sociales;

Para ver con ms detalle los principios, prcticas y tcnicas de la gestin social: Cfr., "Notas para el estudio de la gestin pblica en el campo de las polticas sociales" (LC\R.1742), CEPAL, 1997.

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su ciclo de vida; la lgica de su gestin; y sus modelos de organizacin.

1. Los programas y proyectos sociales

Los programas y proyectos sociales como materializacin de la poltica social, se elaboran para satisfacer necesidades de la poblacin. Cuando stas se traducen en bienes o servicios que se transan en un mercado donde hay alguien que vende y otro que compra, la expresin de dichas necesidades se denomina demanda efectiva, y la demanda insatisfecha, o dficit de demanda, corresponde a la brecha entre esta ltima y la oferta. En el caso de problemas sociales, normalmente, se opera fuera del mercado, pretendiendo satisfacer necesidades cuyos portadores no tienen capacidad de compra. Aqu, cabe distinguir entre demanda real y potencial. La primera, refleja el conjunto de la poblacin que expresa y reclama una solucin a sus necesidades. La segunda contempla a toda la poblacin que tiene la carencia, independientemente si la traduce o no en demanda. En este contexto, demanda insatisfecha equivale a necesidad insatisfecha. Dicha demanda se satisface va las polticas sociales, que operan subsidiando los productos (bienes o servicios) del proyecto, para entregarlos a la poblacin beneficiaria, a un precio inferior al del mercado, a uno menor al de su costo de produccin o, inclusive, en forma gratuita. Las necesidades bsicas insatisfechas de la poblacin que presenta mayores carencias, pueden, as, ser concebidas como problemas y los proyectos sociales como soluciones a los mismos. De ah que los extremos polares de un proyecto social puedan ser definidos como una situacin actual en la que aparece tal problema y una situacin deseada en la que el mismo ha sido eliminado o ha disminuido como resultado de la intervencin que el programa o proyecto representa. En la lgica del anlisis de proyectos, stos son definidos como la mnima unidad de asignacin de recursos para el logro de uno o ms objetivos especficos. Tienen una poblacin objetivo y localizacin espacial determinadas y un tiempo de inicio y 2 finalizacin previstos. Los programas se definen como conjuntos de proyectos que persiguen los mismos objetivos, tal como puede apreciarse en el Grfico 2. Resulta, as, posible analizar los programas va los proyectos que los integran.
La tradicin del anlisis econmico ha vinculado a los proyectos con la inversin que stos requieren. Existe subyacente la visin de proyectos productivos en los que resulta inconcebible su operacin sin una previa asignacin de recursos para la adquisicin de los bienes de capital requeridos para la transformacin de los insumos en productos. En esta misma ptica, los programas se definen por no tener requerimientos de inversin. Los recursos que demandan son los que se inscriben en los gastos corrientes (insumos y personal). De la lgica anterior, se deriva la idea de que la evaluacin ex-ante slo puede llevarse a cabo en los proyectos, renunciando en los programas a la utilizacin de metodologas tiles para racionalizar la asignacin de recursos en funcin de los fines perseguidos. Si bien no existe restriccin alguna para llevar a cabo un anlisis socioeconmico ex-ante de programas, de alguna manera, la concepcin prevalente signific en concreto que esta prctica resulte casi totalmente ajena en la regin.
2

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Grfico 2 POLTICAS, PROGRAMAS Y PROYECTOS

POLTICA SOCIAL

PROGRAMA 1

PROGRAMA 2

PROYECTO 1.1

PROYECTO 1.2

PROYECTO 2.1

PROYECTO 2.2

2. El ciclo de vida de los programas y proyectos sociales

Describe la secuencia de estados, etapas y acciones que se deben realizar en un programa o proyecto para materializarlo. Comienza con la identificacin del problema que le da origen y concluye con la entrega de los productos (bienes o servicios) a los beneficiarios.

a)

Los estados del ciclo de vida

Es posible distinguir tres estados en el ciclo: Preinversin/Formulacin; Inversin, y Operacin. Dado que esta nomenclatura tiene su origen en los proyectos productivos, la etapa de inversin es considerada un elemento central. Sin embargo, en los proyectos sociales puede que no exista inversin en activos fsicos, en cuyo caso este estado debe ser obviado. i) Preinversin/Formulacin . Abarca la identificacin del problema, el diagnstico de la situacin, la definicin de reas de intervencin, la elaboracin de alternativas de solucin y el anlisis comparativo de las mismas para seleccionar la ptima. Este proceso se lleva a cabo con niveles de profundidad crecientes, reflejado en sus etapas: Idea del proyecto, Perfil, Prefactibilidad y Factibilidad. Avanzar en las etapas puede ser descrito como una adquisicin progresiva de certidumbre. Esto es, la incertidumbre, disminuye, en la medida en que se afrontan los costos adicionales de profundizar los estudios que suponen el pasar de una a otra etapa. ii) Inversin . Es la instancia de adquisicin de los bienes de capital requeridos para la operacin del proyecto (compra de terrenos, construccin de edificios y equipamiento). En el campo de lo social, es necesario diferenciar dos situaciones tpicas: proyectos que requieren inversin (postas, hospitales, escuelas, etc.); y aquellos en los que sta no existe o es de carcter marginal (proyectos de capacitacin, asistencia tcnica, campaas de salud, etc.). 15

Cuando la inversin no es requerida, se pasa directamente del estado de la preinversin a la operacin del proyecto. iii) Operacin . Comienza cuando el proyecto inicia su proceso productivo (compra de insumos, articulacin de recursos y generacin de productos) para entregar los productos (bienes o servicios) a la poblacin objetivo. Los estados descritos son dimensiones analticas que aparecen interconectadas dentro del proceso de gestin.

b)

Los tipos de evaluacin

A cada estado del ciclo se le asocia un tipo de evaluacin. En la preinversin, los proyectos se formulan para que puedan ser evaluados ex-ante. Esta evaluacin se utiliza como criterio de decisin, permitiendo determinar si el proyecto satisface o no los requisitos de rentabilidad o costo/impacto establecidos y, al mismo tiempo, cul es la alternativa ptima para su implementacin. Cuando es necesaria la inversin, corresponde realizar el seguimiento fsico financiero en la misma. ste se lleva a cabo durante la ejecucin midiendo el avance de las obras y los recursos empleados en funcin del cronograma establecido. Su funcin es detectar desviaciones con respecto a la programacin inicial y, en el caso que existan, a qu y a quines son imputables. La evaluacin ex-post se realiza durante la fase de operacin del proyecto. No supone que ste haya concluido. Comienza al mismo tiempo que la entrega de los bienes o servicios a la poblacin beneficiaria. El Grfico 3 muestra la asociacin existente entre los estados del proyecto y los tipos de evaluacin. Grfico 3 TIPOS DE EVALUACIN Y ESTADOS DEL PROYECTO
TIPOS DE EVALUACIN
EVALUACIN EX ANTE SEGUIMIENTO FISCO FINANCIERO EVALUACIN EX POST (Durante y Despus)

INVERSIN

PREINVERSIN FORMULACIN

OPERACIN

ESTADOS DEL PROYECTO

Las principales variables a tener en cuenta en la evaluacin ex-post de un programa se relacionan con el anlisis de la poblacin objetivo, la produccin del programa y su capacidad de gestin. Destacndose: 16

i) Poblacin objetivo - Cobertura y focalizacin . Trata de determinar en qu medida los bienes y servicios que entrega un proyecto estn llegando a la poblacin objetivo definida en su formulacin. Este anlisis permite detectar dos tipos de problemas: El dficit en la cobertura que se calcula dividiendo la poblacin objetivo atendida sobre el total de la poblacin objetivo programada. Mientras ms cercano a cero es el resultado, mayor es el dficit. El valor uno indica ausencia de dficit o cobertura total.

Poblacin objetivo beneficiada Poblacin objetivo programada

El exceso o sobrecobertura resulta de la comparacin entre el nmero de beneficiarios que no requieren del proyecto y la cantidad total de la poblacin que recibe los beneficios del mismo. El resultado cero es la situacin ptima buscada.

No poblacin objetivo beneficiada Total de poblacin beneficiada

- Impacto . Es la magnitud cuantitativa del cambio observado en la poblacin objetivo que el programa o proyecto logra como resultado de la entrega de sus productos a la misma. Se determina comparando la situacin inicial (lnea de base) con una situacin posterior (lnea de comparacin). Ningn proyecto justifica los recursos que le son asignados por la mera entrega de sus bienes o servicios a la poblacin destinataria de los mismos. El supuesto subyacente, es que dichos productos producirn el impacto buscado. El anlisis de impacto trata de determinar: si el proyecto produjo, o no, cambios; si produjo cambios, la magnitud que stos tuvieron, y a qu segmentos de la poblacin objetivo afectaron dichos cambios y en qu medida.

El equivalente del volumen y tasa de beneficio en los proyectos productivos es el impacto en los sociales. En los primeros, la ganancia se calcula a partir del anlisis econmico-contable de las cuentas de las empresas. Pero no se puede determinar el impacto que un proyecto social produce, a menos que se realice una medicin deliberada del mismo, utilizando los modelos especficos elaborados para tal fin. En un proyecto nutricional, por ejemplo, de los registros administrativos habituales se obtiene informacin sobre la cantidad de raciones alimentarias entregadas, eventualmente, su composicin calrica-protica y los costos afrontados. Ello posibilita realizar anlisis sobre la eficiencia en el proceso de produccin y distribucin de los productos (raciones). Sin embargo, ninguna informacin interna del proyecto permite conocer las variaciones que ha experimentado la tasa de prevalencia de la desnutricin (impacto) como resultado de los alimentos entregados. Es preciso diferenciar entre impacto neto, como la diferencia entre la lnea de base y la lnea de comparacin, descontando la incidencia del contexto (utilizando grupos de control) y el resultado bruto, que slo considera la diferencia entre el antes y el despus. 17

ii) Produccin - Eficacia . Es el grado en que se alcanzan las metas de produccin de un proyecto en un perodo de tiempo, independientemente de sus costos. Las dimensiones centrales para el anlisis de la eficacia son, por consiguiente, metas en la generacin de productos y tiempo, consideradas desde la doble ptica de la programacin y operacin. - Eficiencia . Es la relacin que existe entre los productos (bienes y servicios) y los costos de los recursos (insumos y actividades) de un proyecto en relacin a un estndar. Sus dimensiones centrales son metas de productos, tiempo y costos. El anlisis de eficiencia supone la comparacin de alternativas que entregan productos con cantidades y especificaciones equivalentes. En un programa alimentario, por ejemplo, resultan comparables raciones con igual contenido calrico y protico. Los conceptos de eficacia y eficiencia estn slo asociados a productos. iii) Capacidad de gestin - Efectividad . La eficiencia y la eficacia no constituyen las nicas dimensiones para la evaluacin de la gestin. La capacidad de sta para identificar oportunidades y amenazas, revisar sus modos operativos para adecuarlos a las alteraciones contextuales, internalizar y hacer uso del aprendizaje derivado del seguimiento y la evaluacin de las acciones e impacto, es otra dimensin a integrar en el anlisis. Esta dimensin, que supone la eficiencia y la eficacia, es denominada de varias formas por la literatura administrativa. Con el propsito de simplificar, en adelante ser llamada efectividad. Consiste en la aptitud organizacional para ser eficiente y eficaz a lo largo del tiempo, alcanzando niveles de impacto elevados y sostenidos.

3. La lgica de la gestin social

Los modelos de organizacin y de gestin de los programas y proyectos sociales suelen asumir una relacin determinstica entre productos e impacto. Por ello, las preocupaciones centrales son la cobertura y los costos del programa y no el impacto sobre sus destinatarios. Se postula que ste ser satisfactorio en la medida en que se cumplan las metas de ejecucin presupuestal, los objetivos de produccin y la entrega de servicios con los niveles de cobertura prefijados. Esta concepcin se ha traducido en que el anlisis de la gestin de los programas y proyectos sociales se haya centrado en la eficacia y en la eficiencia en la generacin de sus productos (bienes o servicios) y no en su impacto. En general, los modelos de organizacin y de gestin utilizados operan tratando de lograr la mayor eficiencia en la generacin y entrega de productos asumiendo el impacto como un dato. En respuesta a ello, este trabajo parte de una concepcin ms compleja de la gestin social, que responde a una doble imagen-objetivo: 18

maximizar el impacto sobre los beneficiarios; y optimizar la eficiencia en la asignacin y utilizacin de los recursos para la generacin de productos.

Tradicionalmente los modelos de organizacin y gestin han sido diseados y operan tratando de lograr el modo ms eficiente para la generacin y entrega de productos, asumiendo el impacto como un dato. La funcin objetivo a optimizar es la eficiencia (mnimo costo) y cobertura. El modelo tradicional sigue la siguiente lgica:

Modelo de Organizacin Modelo de Gestin Procesos/Actividades Productos

Acorde con la lgica propuesta anteriormente, la funcin objetivo debiera ser maximizar el impacto externo y la eficiencia interna. Grficamente este modelo innovador, se resume de la siguiente forma:

Impacto Productos Procesos/Actividades Modelo de Gestin Modelo de Organizacin

Se persigue maximizar el impacto, lo que determina la gestin y la organizacin. No implica desconsiderar la eficiencia sino subordinarla a su justificacin que es el impacto. (Los programas sociales no se justifican por la utilizacin eficiente de los recursos que reciben, sino por los resultados que persiguen obtener). Ello hace que la gestin social sea definida atendiendo a tres dimensiones diferentes: i) Como una funcin de produccin global del programa, que persigue transformar todos los insumos de la organizacin en productos, con arreglo a criterios de eficiencia interna e impacto externo sobre la poblacin destinataria de los mismos. En este caso, la secuencia de insumos, actividades y productos es analizada en funcin de la eficiencia y eficacia en el proceso productivo, midiendo complementariamente el impacto resultante. ii) Como una actividad que, adems de lo anterior, debe innovar con respecto a la funcin de produccin establecida, adaptar las tecnologas en uso a las circunstancias enfrentadas y redefinir aquellos parmetros de programas y proyectos que no hayan sido debidamente precisados en la etapa de formulacin. iii) Como una actividad que adems de la operacin, interviene en los estados de formulacin e inversin del programa o proyecto. La gestin social presenta caractersticas comunes: Todo programa tiene un objetivo (misin) que busca alcanzar con la implementacin de una serie de procesos que transforman los insumos en productos para generar impacto; estos procesos se implementan en una estructura social y material; la interaccin de los miembros de la estructura social genera una particular cultura y clima organizacionales; junto con los procesos, los actores de la estructura cumplen una serie de roles funcionales que permiten articular las acciones para maximizar el logro de los objetivos perseguidos; 19

el programa se encuentra inserto en un contexto, con el cual interacta en mayor o menor grado; la interaccin de todos los elementos descritos genera un modelo especfico de organizacin y gestin en cada programa social.

a)

El proceso productivo en la gestin social

Todo programa social se implementa a travs de la produccin y distribucin de bienes y/o servicios a travs de los cuales se busca dar cuenta de sus objetivos de impacto. La tecnologa de produccin utilizada condiciona los insumos de la operacin. Estos, son los recursos de todo tipo (humanos, materiales, equipos y servicios) que se utilizan en el proyecto, los que pueden ser definidos en unidades fsicas (cantidad y calificacin del personal, metros cuadrados y calidad de la infraestructura, etc.) o traducidos en dinero (costos del proyecto). Los procesos , entendidos como la organizacin racional de los insumos para alcanzar un fin determinado, se implementan a travs de un conjunto de actividades, incluyendo una serie de procedimientos, normas y reglas que viabilizan su realizacin. Las actividades , articuladas entre s a travs de los procesos, permiten, en forma directa o indirecta, transformar los insumos en productos. Son, por lo tanto, una produccin intermedia, dado que constituyen una condicin para la generacin de los productos (bienes o servicios). La relacin insumo producto da cuenta de la combinacin de cantidades y calidades de insumos que se requieren para obtener un determinado producto. Dicha relacin, refleja, adems, la tecnologa de produccin utilizada, mediatizada por el proceso de gestin, vinculando los recursos reales y financieros con los bienes y servicios producidos. Los productos del proyecto generan un conjunto de efectos e impactos. Los impactos netos son los cambios atribuibles al proyecto, ya sea en los individuos o grupos sociales que conforman la poblacin objetivo, o sobre otros aspectos de la realidad no previstos en el diseo. En algunos casos, las caractersticas de los productos entregados requiere incluir a los efectos (resultados o outcomes) entre los productos y el impacto. Su consideracin es esencial cuando el producto entregado supone un cambio de conducta en la poblacin. Los efectos corresponden al grado de uso de los productos y/o a las conductas que stos generan en los usuarios. En los programas sociales la relacin entre productos e impacto es una estimacin que debe ser explicitada en la evaluacin ex-ante y verificada durante la evaluacin ex-post. La gestin debe asegurar que estos productos, efectos e impactos sean coherentes con los objetivos (misin) del programa.

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A continuacin se presenta el proceso productivo de la gestin y su relacin con el impacto. Grfico 4 EL PROCESO PRODUCTIVO DE LA GESTIN SOCIAL
insumos + actividades = productos Impactos

PROCESOS

efectos

b)

La estructura en la gestin social

La divisin social y material al interior de todo programa social viene definida por su estructura. Su objetivo es crear las condiciones de organizacin del trabajo y definicin de cargos, roles y normas que permitan la implementacin de los procesos requeridos por la tecnologa adoptada. La estructura tiene dos dimensiones: i) la estructura mayor o exoestructura en la que est inserto el programa, que atiende a la morfologa del sector al que pertenece; ii) la endoestructura que refleja los aspectos organizativos del programa relacionados con la forma de departamentalizacin de las actividades y organizacin del trabajo. Toda estructura organizacional adquiere una modalidad especfica, asociada a la forma en que se relacionan los distintos actores entre s. Algunas son de tipo burocrtico, otras adhocrticas, etc. Dichas modalidades determinan los ejes que definen las unidades administrativas necesarias para dar cuenta de los procesos establecidos (produccin, planificacin, distribucin, evaluacin y monitoreo, administracin y finanzas, etc.). La configuracin define objetivos sustantivos de las unidades, las atribuciones que tienen en la organizacin, sus reas de injerencia, niveles de autoridad, dependencia, comunicacin e interaccin. La configuracin y las relaciones entre las unidades administrativas generan diversos tipos de estructura, diferenciadas en funcin de su grado de subordinacin / autonoma. Para caracterizar las estructuras, resulta de utilidad recordar los conceptos siguientes:

Concentracin. Existe un conjunto reducido de unidades en las que se agrupan todos los procesos. Desconcentracin. Hay distribucin de los procesos en diversas unidades. Descentralizacin. Las unidades tienen autonoma para definir su estructura interna, tecnologas de produccin y distribucin, objetivos,
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etc., sin que por ello se deje de cumplir con la misin que le ha sido encomendada. Terciarizacin o externalizacin. Existen contratos con instituciones externas para ejecutar procesos y actividades. Esta es una modalidad de creciente utilizacin para la produccin y entrega de prestaciones en programas sociales. Requiere de una funcin regulatoria vinculada con el seguimiento, control y evaluacin, que incluye el anlisis de la gestin de contratos (redaccin, costos, seguimiento, vigilancia, mecanismos de solucin de controversias, etc.). Este nivel involucra normalmente a gerentes y mandos medios, pero eventualmente puede constituirse un grupo staff para realizar dicha funcin.

En la estructura organizacional es posible identificar tres niveles decisionales: i) Nivel estratgico : Define la estrategia y orientacin del programa, realiza un anlisis de la influencia del contexto en la gestin y construye escenarios de futuro. Tradicionalmente son los Gerentes quienes se ubican en este nivel. Son los responsables de la toma de decisiones de gestin al ms alto nivel. Se incluyen tambin, los mandos directivos, tales como Coordinador General, Gerente de Planeacin, Gerente de Evaluacin o Gerente Financiero y a los miembros del Comit Tcnico y de los Organismos de Vigilancia del Programa; ii) Nivel tctico : Operacionaliza la estrategia en reas especficas y objetivos detallados con plazos definidos, metas y lneas de coordinacin. Los actores tpicos a este nivel son los mandos medios , ejecutivos encargados del proceso de transformacin de recursos (humanos, materiales y financieros) en productos. Son los responsables de las reas de produccin y definen los mecanismos de distribucin de los productos (bienes o servicios). Cuidan de la articulacin entre el nivel gerencial y operativo. Transforman las estrategias elaboradas para alcanzar los objetivos en programas de accin; iii) Nivel operativo : Desagregan los procesos en actividades y tareas detalladas, normalmente de carcter rutinario y repetitivo. En l pueden distinguirse dos tipos de trabajo: sustantivo, que implica la prestacin directa e interaccin con los destinatarios de los bienes o servicios, y administrativo (logstico o de apoyo). Los actores son susceptibles de agruparse conforme a las siguientes categoras: los burcratas de contacto o personal operativo sustantivo , son los responsables directos de la prestacin de los servicios sociales, as como de la tramitacin y papeleo requeridos; el personal operativo de apoyo que corresponde a aquellos que realizan labores de staff, (servicios generales, seguridad, central telefnica, cafetera, etc.).

La organizacin del trabajo entre las unidades administrativas y al interior de las mismas requiere considerar: la descripcin de los cargos adscritos a cada unidad administrativa e identificacin de las relaciones de autoridad entre los actores que los ocupan; los grados de especializacin y habilidades requeridas, en funcin de las tareas que se desempean;

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los canales de comunicacin entre dichas unidades y al interior de las mismas; los flujos de la informacin necesarios para apoyar la realizacin de procesos y funciones; la capacitacin y entrenamiento requeridos por el personal para el desempeo de los cargos; los grados de integracin y diferenciacin de tareas, expresados en criterios de departamentalizacin (funcional, territorial, por procesos, etc.); los dispositivos de enlace y coordinacin exigidos por la departamentalizacin; el tramo de control de cada cargo, (cantidad de subordinados por supervisor).

c)

Cultura y clima organizacionales

La cultura organizacional se define como un sistema de significados (normas, valores, cdigos ticos y de comunicacin, pautas de interaccin, etc.) compartido por los actores del programa, constituyndose en un rasgo distintivo de la organizacin (Schein: 1985). Es frecuente la existencia de un cultura dominante, as como de subculturas. La cultura dominante expresa los valores centrales compartidos por la mayora de los actores del programa. Las subculturas, generalmente, se crean como resultado de la departamentalizacin y la separacin espacial. El sistema de significados que define la cultura puede ser compartido en distintos grados. La medida en que los actores internalizan dichas normas y valores genera un clima organizacional especfico. Las organizaciones cuyos actores comparten sistemas de significados tienden a mejorar su rendimiento. Las variables que ms inciden en el clima organizacional son: i) Liderazgo. Es el proceso de influenciar el trabajo de los actores del programa para la consecucin de sus objetivos. Es dficil establecer una relacin directa entre el rendimiento del programa y su conduccin, dada la cantidad de variables intervinientes. Pero es incuestionable (Lussier, 1992), que un liderazgo inadecuado genera malentendidos, baja calidad y baja productividad. Existen diversas tipologas de liderazgo en funcin de la mayor o menor preocupacin por las tareas encomendadas o por las personas a su cargo, incluyendo aspectos afectivos y expresivos (desarrollar lealtad y confianza, amistad, apoyo y respeto). ii) Comunicacin. Incide en cuatro funciones principales dentro organizacin: control, motivacin, expresin emocional e informacin. de la

iii) Control. Mecanismos por los cuales se orientan, limitan o reprimen las conductas de los actores. iv) Motivacin. Voluntad de realizar esfuerzos para alcanzar las metas de la organizacin. Es el resultado de la interaccin entre individuo y situacin. v) Expresin emocional. Canales por los cuales los actores pueden reflejar su sentimientos y emociones en relacin a las actividades que desarrollan. vi) Informacin . Contribuye a la claridad en los objetivos, metas, polticas y normas que requieren los actores para el desarrollo de sus funciones. 23

vii) Resolucin de conflictos . Forma y grado en que los distintos actores y/o grupos solucionan las diferencias propias de la interaccin que supone la gestin.

d)

Las funciones en la gestin social

Los actores que conforman la estructura del programa desempean una serie de roles funcionales que permiten articular las actividades que contempla la gestin. Una funcin puede ser concebida como una dimensin analtica que enriquece el estudio de la gestin de los programas sociales. Cada funcin delimita un conjunto de actividades y tareas de igual naturaleza y/o con la misma finalidad. Los procesos se encuentran tambin vinculados a ellas, pudiendo en ocasiones ser equivalentes (tal es el caso de la monitora y la evaluacin). En conjunto, las funciones conforman el ciclo de gestin de los programas sociales. Aqu se recupera la nocin sistmica de que el todo es mayor que la suma de las funciones consideradas de manera aislada. i) El ODPEME El proceso de gestin de los programas sociales comprende las funciones de: Organizacin, Direccin, Programacin, Ejecucin, Monitoreo y Evaluacin de Impacto, a partir de las que se construye el acrnimo ODPEME. A continuacin se presenta una breve definicin de cada una de ellas: - Organizacin . Se ocupa de estructurar e integrar los recursos y rganos responsables de la gestin, estableciendo sus relaciones y atribuciones. Permite una utilizacin equilibrada de los recursos. Relaciona el trabajo (incluyendo sus instrumentos y localizacin) con el personal que lo debe ejecutar. Conforma la estructura social y material para el proceso de produccin y distribucin. La particular forma que asume la funcin de organizacin est influenciada por la racionalidad poltica impulsora del programa, por las condicionantes de insumos (humanos, materiales y financieros), de estructura y marco regulatorio externo. El mbito de esta funcin depende del grado de exhaustividad de la formulacin. Mientras ms detallada sea la formulacin, ms adelantada estar la organizacin de las actividades. Cuando se inicia la operacin del programa sin haberlo formulado y evaluado adecuadamente, la organizacin del mismo crece en responsabilidad para dar cuenta de dichas falencias. Una dimensin relevante de esta funcin es introducir las modificaciones necesarias a la organizacin original, a la luz de la informacin emanada de la operacin del programa, cualquiera sea el momento y la periodicidad de dichos cambios. - Direccin . Trata de orientar el comportamiento de los operadores del proyecto a la consecucin de sus objetivos. Comprende la conduccin, supervisin, sincronizacin de las acciones individuales y coordinacin de las actividades que estn definidas para ser desarrolladas por las distintas unidades de la estructura. Se expresa mediante un particular estilo de liderazgo. La direccin se encarga de la conduccin estratgica del programa, de la prevencin y de la resolucin de problemas y conflictos (por reas, grupales y personales). Realiza un balance de las amenazas, oportunidades, fortalezas y debilidades. Gua, supervisa y coordina las actividades definidas en la organizacin bajo criterios de desempeo (eficiencia interna e impacto externo). Conduce 24

personas y equipos participacin).

(socializacin

de

valores,

comunicacin

interpersonal

- Programacin . Se encarga de establecer la secuencia cronolgica de las actividades a realizar, optimizando los recursos asignados e identificando a los 3 responsables y las interacciones requeridas para su ejecucin. Asigna los recursos presupuestarios y realiza la gestin financiera. Se basa en la organizacin y formulacin. - Ejecucin . El concepto "ejecucin" se ha utilizado con distintos significados en el anlisis de proyectos. Se lo ha hecho sinnimo de operacin o se ha asociado a la ejecucin financiera e inversin en activos fijos. En este marco, la ejecucin corresponde a la implementacin de las actividades enmarcadas en los procesos (sustantivos y de apoyo) para alcanzar los objetivos de producto e impacto buscados (proceso principal) por el programa. - Monitora . Es la observacin concomitante de la ejecucin. Compara lo realizado con lo programado, con estndares (promedios u ptimos) y con otros programas. La informacin resultante de la monitora se canaliza a travs de distintos circuitos de informacin (monitora-ejecucin, monitora-programacin, monitora-direccin y monitora-organizacin) con el objetivo de producir acciones correctivas en dichas funciones y procesos. Su implementacin requiere indicadores, periodicidad de recoleccin de datos, fuentes de informacin y su sistematizacin. - Evaluacin de impacto . Tiene por finalidad determinar la magnitud de los cambios producidos por el programa, tanto buscados como no buscados. A la luz de los resultados generados, es posible realizar acciones correctivas en los objetivos y procesos implementados. Dicha informacin es un insumo para la funcin de organizacin, la formulacin y evaluacin ex-ante de otros programas y las polticas del sector. En el Grfico 5 se muestra la interaccin de las funciones descritas.

La asignacin de responsabilidades y su interaccin, es una tarea que se realiza tambin en la direccin. Sin embargo, en la programacin se atiende, normalmente, a aspectos micro-organizacionales de la gestin y la definicin de responsabilidades, tiene, por lo tanto, un mayor grado de precisin.

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Grfico 5 LAS FUNCIONES DE LA GESTIN SOCIAL

NECESIDAD DE LA POBLACIN OBJETIVO

IMPACTO

ORIENTACIN POLTICA

FORMULACIN

EVALUACIN EX - ANTE

ORGANIZACIN

EVALUACIN EX POST EFECTO (Outcome)

DIRECCIN

PROGRAMACIN

EJECUCIN

PRODUCTOS

MONITOREO

DISEO DE PROGR. Y PROYECTOS

OPERACIN

ii) La diferente naturaleza de las funciones administrativas Las funciones administrativas pueden ser lineales, cclicas y de aprendizaje. Esta clasificacin permite recuperar los recientes aportes de la teora de la organizacin. - Funciones lineales . Permiten estructurar tareas y actividades a travs de una lgica secuencial y temporalmente definida. Especifican quin ha de actuar, cmo y cundo. Sus ejemplos son Organizacin, Direccin, Programacin y Ejecucin. Sin embargo, la interaccin entre ellas no es lineal, se superponen y subordinan de manera diversa. - Funciones cclicas . Realizan ciclos regularizados de actividades para detectar y corregir errores. Se caracterizan por la realizacin de un contraste continuo de los productos frente a estndares y/o la programacin realizada. Posibilitan la identificacin de problemas atribuibles a la ejecucin o programacin e inducen cambios en la direccin y organizacin. Propician la accin correctiva. Este proceso de retroalimentacin potencial hace que sean tambin denominadas funciones de aprendizaje simple single loop learning. Las funciones de Monitoreo y Control, son los ejemplos. - Funciones de aprendizaje . Una organizacin que no aprende a renovar sus rutinas est condenada a envejecer y, ms temprano que tarde, a desaparecer. Las
Para profundizar en el estudio del aprendizaje organizacional, Cfr.: Senge, Peter (1990), The Fifth Discipline: The Art and Practice of the Learning Organization, New
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funciones que favorecen el aprendizaje organizacional son aqullas que, adems de resolver problemas, cuestionan la pertinencia de los objetivos y estrategias de la organizacin. Favorecen la adaptacin y el cambio. Estas funciones, denominadas de doble ciclo double loop learning tienen su expresin en la evaluacin de impacto de los programas sociales. La importancia de la funcin de aprendizaje no es menor. Tiene por finalidad garantizar la adecuacin permanente del programa para viabilizar el logro de sus objetivos.

e)

El contexto en la gestin social

Los programas sociales interactan de manera continua con su contexto, influyen sobre y son influidos por l. Es posible concebirlos como sistemas abiertos, que realizan un intercambio constante con el medio a travs de sus fronteras. La apertura de las mismas define su grado de "permeabilidad". Los diversos actores que se vinculan de manera directa e indirecta con el programa pueden ser o no parte del contexto, en funcin del rol que desempean. Si los gerentes de un programa social deciden contratar la produccin y/o distribucin de sus productos, los eventuales ejecutores son actores contextuales, en tanto, forman parte del mercado. Despus que la seleccin de ellos ha sido realizada, forman parte de la operacin del programa y han sido internalizados en el mismo. El contexto interacta permanentemente con los distintos componentes de la gestin social: - Comprende a la exoestructura e influye en la configuracin de la endoestructura a travs de marcos regulatorios, normas, orientaciones de poltica, etc. - Los actores, adems de pertenecer al programa, estn insertos en el contexto, con lo cual se convierten en agentes de influencia sobre la cultura y clima organizacionales. - Los procesos, que estn determinados por las caractersticas de los beneficiarios, tecnologa, oferta de insumos (recursos humanos, materiales, financieros), etc. - La particular forma en que se desempean las funciones del programa y los estndares a utilizar estn orientados y limitados por las capacidades existentes en el entorno del programa (modalidades de organizacin de actividades, tcnicas de gestin, herramientas de programacin, metodologas y sistemas de monitoreo y evaluacin). El contexto puede ser subdividido segn su proximidad e influencia sobre el programa en contexto inmediato y remoto. En ellos pueden distinguirse actores y variables (vase Grfico 6).

York: Doubleday; Argyris, Chris (1993), Knowledge for action: A guide to Overcoming Barriers to Organizational Change , San Francisco; Jossey-Bass; Jon R. Katzenbach y Douglas K. Smith (1993), The Challenge of Organizational Change , New York, The Free Press.

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Grfico 6 CONTEXTOS INMEDIATO Y REMOTO

Gobierno / Poltica social

CONTEXTO REMOTO

Tendencia del Gasto social

Ciclos econmicos

Prioridades de Poltica social Tecnologa Proveedores

CONTEXTO INMEDIATO

Marco normativo y de regulacin de la operacin

SISTEMA INTERNO
MODELO DE ORGANIZACIN Y GESTIN PARA LOGRAR LOS OBJETIVOS DE IMPACTO, EFICACIA, PRODUCTOS Y EFICIENCIA
Marco institucional Marco legal Institucin responsable de los programas sociales

BENEFICIARIOS

ONGs ejecutoras

Aspectos socio / demogrficos Sustentabilidad Valores culturales Opinin pblica Grupos polticos

i) Contexto inmediato . Es el marco institucional, normativo y regulatorio de la 5 operacin. Comprende a las organizaciones proveedoras de insumos y al organismo jerrquicamente superior al que el programa est adscrito. En este nivel destacan variables como: - las poltico-estratgicas, que muestran la importancia del programa en la agenda gubernamental; - las institucionales, que describen la influencia del marco normativo y regulatorio en el modelo de organizacin y gestin; y - la gestin de redes, que destaca la interaccin y el entramado particular de relaciones entre organizaciones y actores que se encuentran conectados por recursos de poder, legitimidad, conocimiento, informacin y financieros. La estructura y dinmica de interaccin de tales entramados influye en el rendimiento de los 6 procesos, las actividades y la calidad del programa. ii) Contexto remoto . Est constituido por variables y actores sobre los que los agentes del programa no pueden influir, pero que pueden afectar de manera
Para los proveedores se destaca el estudio del volumen, precio y calidad de los insumos prestados. 6 Para analizar con detalle referencias sobre gestin de redes pblicas vase: Mandell, M. P. (1988), "Intergovernmental Management in Interorganizational Networks" en International Journal of Public Administration 11, 4, (393-416), y Klijn, Koppenjan y Termeer (1995), Managing networks in the public sector: A theoretical study of management strategies in policy networks en Public Administration Vol 73,(437-454).
5

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importante su gestin. Estos son parmetros a tomar en cuenta y dentro de los que se debe enmarcar la gestin del programa. Incluye la tendencia del gasto social (sectorial y programtico) la tecnologa, los ciclos econmicos, las conductas sociales y los valores culturales, as como, la opinin pblica y de los grupos polticos.

4. Los modelos de organizacin y gestin social

Los objetivos de un programa y la forma e interaccin de los componentes de su gestin (procesos, estructura, clima y cultura organizacionales, funciones y contexto) configuran un modelo de organizacin y gestin. El modelo de organizacin se asocia con lo esttico. Define la anatoma del programa a travs de su estructura, siendo en l ms recurrentes las funciones de organizacin y programacin. El modelo de gestin hace referencia a lo dinmico, a la cultura y clima organizacionales, asocindose con la direccin y ejecucin. Ambos son crticos para el logro de los objetivos de impacto de un programa. Determinan los productos generados por los procesos organizacionales, el contacto directo entre operadores y destinatarios, la naturaleza de las relaciones que se establecen y del personal que se dispone, as como sus capacidades, atribuciones, motivacin y compromiso.

a)

Modelos de organizacin

Su objetivo es definir la estructura organizacional con los elementos que involucra: niveles de decisin, actores, tipos de relacin entre stos, mecanismos de coordinacin y control, normas y procedimientos, etc. 7 La estructura se ve permanente influenciada por su propia historia y el contexto: la antigedad y tamao del programa y/o de la exoestructura en la que est inserto;
7

Sobre dicho proceso de diseo y recreacin continua, Henry Mintzberg (1991b), ha planteado una hiptesis sobre la efectividad estructural, que comprende distintos modelos de organizacin, definidos por la congruencia, armona o ajuste que presentan en relacin a sus parmetros de diseo y los factores de situacin y del contexto. La tipologa y caractersticas de dichos modelos, se resumen en la figura siguiente. Caractersticas de los Modelos de Organizacin de Mintzberg
Modelo de organizacin Estructura simple u organizacin empresarial Burocracia mecnica u organizacin maquinal Burocracia u organizacin profesional Organizacin divisional o holding Adhocracia u organizacin innovadora Organizacin misionera Organizacin poltica Mecanismo coordinador Supervisin directa Estandarizacin de procesos Estandarizacin de destrezas Estandarizacin de productos Ajuste o adaptacin mutua Estandarizacin de las reglas Ninguno Componente clave Apice estratgico Tecnoestructura Ncleo de operaciones Lnea media Staff de apoyo operacional Ideologa Ninguno o ncleo Idea fuerza Direccin Eficiencia Capacitacin Concentracin Aprendizaje Cooperacin Competencia

El modelo de burocracia mecnica, la organizacin divisional o holding y, en menor medida slo respecto de su staff de apoyo la burocracia profesional, son

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sistema tcnico (regulacin, complejidad y grados de automatizacin); entorno (estabilidad; complejidad; diversidad y hostilidad), y grados en que la organizacin es objeto de control externo. Esto hace que dos programas de estructura similar tengan distintos modelos de organizacin. No existe un nico modelo de organizacin vlido para todas las situaciones, sino distintas opciones que cambian segn los parmetros del diseo y el contexto. Esta es la conclusin genrica de diversas investigaciones que se han efectuado desde la 8 dcada del sesenta que, en general, sostienen que las variables internas y externas, son determinantes para la adopcin de uno u otro modelo de organizacin. Tales investigaciones han evidenciado que: Mientras ms antigua y/o ms grande es una organizacin, ms tiende a formalizar su comportamiento; Cuanto ms grande es una organizacin, ms elaborada es su estructura; esto es, ms especializados estn sus puestos de trabajo y unidades, y ms desarrollados sus componentes administrativos; Cuanto ms regulado sea el sistema tcnico (metodologas e instrumentos usados en el ncleo de operaciones para producir los bienes o servicios), o cuanto ms se controle al personal del ncleo operacional, ms formalizado y burocratizado es el trabajo; Cuanto mayor sea la complejidad del sistema tcnico, ms elaborado y profesional ser el staff de apoyo; Cuando se automatiza el trabajo del ncleo de operaciones, la estructura administrativa burocrtica tiende a la orgnica; Mientras ms dinmico es el entorno (competencia, clima poltico y condiciones econmicas) de una organizacin ms adaptativa ser su estructura; Cuanto ms complejo sea el entorno de una organizacin, ms descentralizada ser su estructura; La hostilidad extrema del entorno hace que una organizacin centralice provisionalmente su estructura; Cuanto mayor sea el control externo de una organizacin, ms centralizada y formalizada ser su estructura, y La moda en la gestin empresarial favorecer la estructura del momento, aunque sea inadecuada.

marcadamente mecanicistas. El modelo de estructura simple o de organizacin empresarial y la adhocracia u organizacin innovadora, en cambio, corresponden a formas ms orgnicas. Los modelos mecanicistas, se caracterizan por su mayor complejidad (grado de diferenciacin horizontal, vertical y espacial de las actividades), formalizacin (medida de aplicacin de reglas y procedimientos para regular el comportamiento de los integrantes), y centralizacin (concentracin de la autoridad formal para la adopcin de decisiones). 8 Woodward, estableci la relacin entre tecnologa y estructura; Aston, Pugh y Hickson, investigaron la relacin entre tecnologa y tamao; Burns y Stalker, plantearon la distincin entre organizaciones mecnicas y orgnicas; Lawrence y Lorsh, aportaron los conceptos de diferenciacin e integracin; Galbraith, investig las consecuencias de la incertidumbre, inestabilidad y turbulencia del entorno y las necesidades de informacin; Chandler, analiz los efectos de la estrategia sobre la estructura, de acuerdo a la evolucin de las empresas (tambin, Greiner); Thompson, advirti la relacin entre estructura y tecnologas flexibles y fijas; Kast y Rosenzweig, caracterizaron las organizaciones desde una perspectiva sistmica como ms bien cerradas o abiertas con diversos grados de permeabilidad, etc..

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b)

Modelos de gestin

La gestin da cuenta del hacer y por ende, se vincula con todo lo relativo a la dinmica organizacional. Incluye la cultura y clima organizacionales, polticas y prcticas de recursos humanos; liderazgo, estilos de direccin y toma de decisiones, resolucin de conflictos, y participacin del personal. Adems, lo referido al funcionamiento de la organizacin: diseo del trabajo, comunicaciones y control. Los modelos de organizacin y gestin estn en permanente interaccin y se influencian mutuamente. La forma de la estructura influye de manera determinante en el comportamiento de los individuos en la organizacin y viceversa. Los estudios de Pugh demuestran, por ejemplo, que la estructuracin de actividades dentro de la 9 organizacin puede incluso considerarse como un tipo de control de comportamiento. Respecto al comportamiento organizacional (Robbins,1996) se puede distinguir entre: Variables a nivel individual. Caractersticas de las personas que influyen en su comportamiento laboral: de orden biogrfico (edad, sexo, estado civil); caractersticas de la personalidad (valores, actitudes, etc.); niveles bsicos de habilidad; toma de decisiones; aprendizaje y motivacin; Variables a nivel de grupo. Influencia, normas y atraccin de los miembros, y cmo afectan los patrones de comunicacin, estilos de liderazgo, el poder y la poltica, a las relaciones intergrupales y los niveles de conflicto, y Variables del sistema organizacional. El diseo o modelo de la organizacin, la tecnologa, los procesos de trabajo, las polticas y prcticas de recursos humanos, la cultura, y los niveles de tensin en el trabajo.

c)

Modelos de organizacin y gestin de los programas y proyectos sociales

Los proyectos sociales abarcan una infinidad de productos y prestaciones, con distintos procesos tecnolgicos. Lo propio ocurre con las posibilidades de interaccin con los beneficiarios y el grado de homogeneidad que stos tienen. El modelo organizacional debe atender, adems, a los elementos involucrados en la naturaleza del proceso productivo y mecanismos de coordinacin que utiliza el ncleo operativo. Los modelos de organizacin y gestin de los programas sociales requieren tomar en cuenta dos variables: los grados de estandarizacin de los bienes o servicios a entregar, y la homogeneidad/heterogeneidad de la poblacin objetivo a la que estn destinados. i) el grado de estandarizacin del producto: Un producto es estandarizado cuando es el resultado de un proceso de produccin y/o distribucin (interno o externo) que responde a patrones normatizados de funcionamiento. Las raciones alimentarias de un Programa nutricional son un ejemplo de producto estandarizado, en tanto tengan la misma cantidad de kilocaloras y protenas. En cambio, los tratamientos recetados en un centro de salud son un ejemplo de productos no estandarizados.
Cfr. Pugh, D.S. y otros (1969), An Empirical Taxonomy of Work Organizations , en Administrative Science Quaterly, 14:115 -126.
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ii) el grado de homogeneidad de la poblacin objetivo : Es funcin del nivel de semejanza en las variables pertinentes que afectan a los objetivos de impacto del Programa. La poblacin de nios entre 4 y 6 aos en un programa de vacunacin es un ejemplo de poblacin homognea. Los beneficiarios de un programa de capacitacin tienen distintas necesidades econmicas, historia laboral y habilidades, lo que los hace diferenciarse en relacin a sus requerimientos de capacitacin. Sobre la base de estas variables, es posible construir una matriz de la que se derivan tipos ideales (en sentido weberiano). Estos son:

Grfico 7 MODELOS DE ORGANIZACIN Y GESTIN DE PROGRAMAS Y PROYECTOS SOCIALES

i) Modelo Burocrtico. Los programas que atienden a una poblacin homognea suministrando productos estandarizados requieren una forma de organizacin burocrtica tradicional, con alta especializacin del trabajo y lneas claras de autoridad y control. El trabajo del ncleo operativo es rutinario y repetitivo. El criterio bsico de desempeo es la eficacia y la eficiencia. Su mecanismo dominante de coordinacin es la estandarizacin de procesos y la supervisin directa, por lo que predominan los sistemas de control jerrquicos sobre la base de lneas de autoridad. El control se ejerce desde el centro, configurando una cultura de poder. El componente clave es su tecnoestructura, o personal de apoyo tcnico, encargado de establecer las normas, reglas y procedimientos a las que deber ajustarse el quehacer del personal del ncleo operativo. Es el caso de las campaas masivas de vacunacin, el mismo producto (vacuna) para una poblacin homognea (p. ej. nios de 0 a 6 meses). Si se trata de productos estandarizados (racin alimenticia), dirigidos a una poblacin homognea, en principio, el modelo de organizacin de burocracia mecnica (estandarizacin de procesos) constituira una respuesta adecuada. Las tcnicas clsicas del estudio de la produccin (teora de la firma) y el arsenal tcnico de aproximaciones como organizacin y mtodos y racionalizacin del trabajo son de gran utilidad.

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ii) Modelo Adhocrtico. Este modelo es adecuado cuando existe una poblacin heterognea que recibe productos no estandarizados. Se requiere una forma flexible de organizacin del trabajo para adaptarse a los cambios. La gestin descentralizada es una de sus expresiones tpicas. El modelo favorece el trabajo en equipo y el ajuste mutuo como mecanismo de coordinacin, ya que los procesos de trabajo exigen informacin y colaboracin continua de todos los miembros de la organizacin involucrados en el proceso. La idea fuerza es el aprendizaje contnuo, ya que las tareas nuevas de orientacin externa, derivadas del alto grado de interaccin con los destinatarios de la accin, exigen una constante adaptacin al contexto. Los componentes clave estn localizados en el staff de apoyo o el ncleo operativo. Son tiles las tcnicas que se orientan a la satisfaccin del destinatario as como las que privilegian el intercambio constante con el contexto (planificacin estratgica) y las de gestin participativa (desarrollo organizacional). iii) Modelo de Integracin Homognea o Gestin Segmentada . Se corresponde con proyectos dirigidos a una poblacin homognea con productos no estandarizados. Es el caso en el que existen distintas lneas de productos destinadas a un mismo segmento poblacional. Exige altas dosis de coordinacin y de control entre las diversas agencias administrativas involucradas. Tiene tareas de carcter rutinario, pero de orientacin externa, requiriendo coordinacin intersectorial. La direccin y el rol de los operadores son los componentes clave. Las tcnicas gerenciales diseadas para la gestin de redes gubernamentales resultan de utilidad, ya que la idea fuerza de este modelo es la coordinacin y gestin de los procesos interorganizacionales. iv) Modelo Clientelar o de Gestin Profesional. Adecuado en situaciones con poblacin heterognea y productos estandarizados. Se caracteriza por la prestacin personalizada de los bienes o servicios que entrega el programa. El beneficiario adquiere un rol protagnico en la evaluacin de la pertinencia de los bienes o servicios recibidos. La organizacin del trabajo est basada en un anlisis de la demanda de los beneficiarios. La burocracia profesional, segn la mayor complejidad de las tareas del ncleo operativo, resulta ser una respuesta adecuada para este tipo de gestin. El componente clave es el personal que participa directamente en la entrega del bien o servicio, y el mecanismo de coordinacin es la estandarizacin de destrezas. Por ejemplo, las prestaciones de salud requieren de especialistas altamente capacitados (estandarizacin de destrezas), que se agrupan y operan como agentes de burocracias profesionales. En el Anexo 1 se presentan cuadros con la informacin relativa a las caractersticas de cada tipo de modelo.

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C. MODELO DE ANLISIS PARA EL ESTUDIO DE LA GESTIN SOCIAL

En este captulo se presenta un modelo para el estudio de la gestin social, en el que se contemplan tres momentos: a) La descripcin del problema y del programa. El problema social se estudia a travs de un diagnstico que describa su naturaleza, relevancia, magnitud y causas que le dan origen. De la estructura causal surgen las reas de intervencin. Tambin contempla la descripcin de las caractersticas de la poblacin afectada por el problema. En el programa se identifican sus objetivos de impacto, productos y metas y se describe su modelo de organizacin y gestin: estructura (interna y externa), los procesos (principales y de apoyo), el clima y cultura organizacionales, la forma en que se realizan las funciones y su relacin con el contexto (marco institucional, legal, etc.). b) El anlisis del programa identificando brechas, nodos estratgicos y facilitadores. Aqu se toma como insumo la descripcin de la gestin y parte de la conceptualizacin y definicin de criterios para la identificacin y estudio de las brechas, nodos y senderos estratgicos. Las brechas muestran la distancia entre el rendimiento deseado-posible y el actual-real. Junto con las brechas se identifican los nodos estratgicos, que las producen. Los facilitadores son los componentes del programa que contribuyen al logro de los objetivos de impacto y eficiencia perseguidos. Pueden ubicarse en la formulacin del programa o en el modelo de organizacin y gestin. c) La seleccin y construccin de los senderos estratgicos que permiten la superacin de los nodos, con el objetivo de maximizar la eficiencia e impactos del programa. El modelo tiene la lgica siguiente: Todo programa social pretende solucionar un problema social, para lo que define uno o ms objetivos de impacto. La capacidad de modificacin de las causas del problema determinan las reas potenciales de intervencin del programa. Para el logro de sus objetivos, se definen productos y metas de produccin e impacto. El logro de las metas de produccin requiere de un modelo de organizacin y gestin. La distancia existente entre los objetivos de impacto y las metas de produccin, genera una brecha de formulacin. La distancia entre las metas de produccin e impacto y el rendimiento del modelo de organizacin y gestin, produce una brecha de gestin. El anlisis causal de las brechas de formulacin y gestin permite identificar los nodos estratgicos. El anlisis de los nodos posibilita elaborar los senderos estratgicos que permiten superarlos.

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El Grfico 8 que sigue muestra lo dicho.

Grfico 8 DIAGRAMA DEL MODELO

PROBLEMA SOCIAL
CAUSAS
(endgenas y

OBJETIVOS DE IMPACTO REAS DE INTERVENCIN DEL PROBLEMA BRECHA DE FORMULACIN

PRODUCTOS Y METAS (impacto y produccin)

BRECHA GESTIN ORGANIZACIN Y GESTIN DEL PROGRAMA: Estructura, procesos, clima, cultura y funciones. DE

NODOS ESTRATGICOS

CAUSAS
(internas y externas)

FACILITADORES

DISEO E SENDEROS

IMPLEMENTACIN

DE

SENDEROS ESTRATGICOS

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I. DESCRIPCIN

1. Descripcin del problema

Los elementos que caracterizan el problema social y la poblacin afectada por el mismo son: a) El problema : Las necesidades, carencias o demandas de la poblacin objetivo. Junto con su definicin cualitativa hay que precisar su magnitud e importancia. b) Causas del problema : La identificacin de las causas que generan el problema permite determinar las reas de intervencin posibles. Ello posibilita establecer el grado de adecuacin de los productos del programa al logro de sus objetivos. La descripcin de las causas incluye tanto las que son genricas del problema (exgenas) como las especficas de la poblacin afectada (endgenas). c) Respuesta institucional . La posicin que tiene el problema en la agenda gubernamental, presente y pasada. La importancia que se le asigna (distribucin del gasto social global, sectorial y programtico), las instituciones, programas y proyectos, infraestructura y marco normativo relacionados con el mismo. d) Otras intervenciones : La identificacin y descripcin de otras instancias, programas y proyectos orientados a dar cuenta del problema permite posicionar al programa. Incluye la identificacin de las distintas iniciativas de ONGs, comunidad u otros, as como la coordinacin existente entre ellas.

2. Descripcin del programa

a) Antecedentes

La caracterizacin del programa comienza con una revisin histrica del mismo con especial referencia a su organizacin y gestin. Se debe explicitar: i) Objetivos y metas de impacto : Traduccin operacional de los cambios que se tratan de alcanzar en la poblacin objetivo. ii) Horizonte temporal : Perodo previsto para la operacin del programa. iii) Poblacin objetivo : Grupo de la poblacin afectada al que estn dirigidos los beneficios del programa. Su estudio incluye el grado de heterogeneidad/homogeneidad, su localizacin espacial y la identificacin de beneficiarios directos e indirectos. iv) Cobertura y focalizacin : Cantidad de personas beneficiarias del programa y la proporcin de ellas que forma parte de la poblacin objetivo.

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v) Productos : Bienes y/o servicios que entrega el programa, as como sus caractersticas cualitativas y cuantitativas. Se debe considerar su grado de estandarizacin, explicitando la medida en que stos responden a un patrn de calidad y cantidad preestablecido.

vi) Financiamiento: Fuentes y montos. Las fuentes de financiamiento, pueden afectar las modalidades de organizacin y gestin, en la medida que establezcan requisitos para su utilizacin. Se debe considerar el presupuesto global, su tendencia y proyecciones.
vii) Resultados y previsiones : Informacin y estimaciones de produccin y distribucin, cobertura, focalizacin, eficiencia, efectos e impactos.

b)

El modelo de organizacin y gestin

El modelo de organizacin est influenciado por diversos factores a lo largo del tiempo, dado que se inserta en un medio complejo que se recrea continuamente (ver Captulo B, seccin 4). En esta seccin se analizan los elementos que permiten la descripcin de dicho modelo.

i) Procesos . Es la organizacin racional de los recursos materiales, humanos y financieros para lograr un fin determinado, que incluyen actividades, procedimientos, normas y reglas (ver Captulo B, seccin 3a). Un programa social est compuesto por un conjunto de procesos. Su estudio requiere diferenciar los principales de los de apoyo y describir las actividades de los primeros en funcin del aporte que producen para el logro de los objetivos de impacto y/o eficiencia, a travs del estudio de la cadena de valor.
- Los procesos principales son los vinculados directamente con la produccin y distribucin de los bienes y/o servicios del programa. Los de apoyo constituyen el soporte administrativo de los primeros. Algunos criterios que permiten distinguir los procesos principales de los de apoyo son:

relevancia estratgica: si forman parte del proceso principal de produccin y/o distribucin del programa, visibilidad: si los cambios en el proceso son perceptibles por los beneficiarios, volumen: si utiliza una alta proporcin de los recursos (fsicos, humanos y/o financieros) del programa.

- El estudio de los procesos centrales debe focalizarse en su contribucin a los objetivos de impacto y/o eficiencia del programa. Para ello es preciso identificar las tareas que aportan valor a travs de su anlisis sistmico. La cadena de valor permite desagregar al programa en actividades estratgicas para estimar su aporte real y potencial y costos que suponen. Se aplica en las actividades de los procesos de diseo, produccin, distribucin, entrega y apoyo de los productos del programa. Se deben distinguir las actividades primarias, directamente implicadas en la transformacin de insumos en productos, y las de soporte que sirven de apoyo a las primarias, (gestin de recursos humanos, desarrollo de tecnologas y gestin administrativa). 37

Una actividad se justifica si el valor que genera excede su costo. Las relaciones intra o inter procesos, entre las actividades de la cadena de valor son sus eslabones. Estos muestran la forma en que se desarrolla la actividad, su costo y/o aporte (en trminos de impacto o beneficio) y el efecto que producen en la siguiente. Para generar mayor valor hay que optimizar los eslabones, va la coordinacin de actividades. Los eslabones horizontales son las relaciones entre actividades de igual nivel, independientemente de la unidad de la estructura en la que se llevan a cabo. Los verticales, son relaciones entre actividades de diferente nivel dentro de una misma unidad o con otras unidades. La cadena de valor aplicada al conjunto de procesos de un programa est inserta en un sistema de valor. Los proveedores tienen sus cadenas de valor para los insumos del programa. Los bienes y servicios del programa pasan a travs de canales de distribucin, que conforman tambin cadenas de valor. Finalmente, es la cadena de valor de la poblacin objetivo la que determina qu necesidades les van a ser satisfechas. La cadena de valor puede ser utilizada, tambin, para el anlisis de las funciones. ii) Estructura organizacional . El estudio de la estructura supone la descripcin de: - la estructura mayor o exoestructura en la que se inserta el programa, que atiende a la morfologa del sector al que pertenece, y - la endoestructura, que refleja la organizacin del programa relacionada con la departamentalizacin de actividades y organizacin del trabajo. La estructura mayor incluye el grado de descentralizacin (en trminos decisorios, financieros y de ejecucin) de la gestin, las dependencias jerrquicas y los niveles de coordinacin del programa con otras organizaciones (ver Captulo B, seccin 3b). La endoestructura comprende la forma en que se efecta la divisin del trabajo: grados de especializacin, formalizacin, formacin y capacitacin del personal; criterios de departamentalizacin (funcional, territorial, por procesos, etc.); mbito o tramo de control; sistemas de planificacin; dispositivos de enlace y resolucin de conflictos; comunicacin, etc. El estudio de la estructura incluye la explicacin de la forma que sta asume. Dichas causas derivan de factores de situacin, como antigedad y tamao de la organizacin; sistema tcnico (regulacin, complejidad y grados de automatizacin); entorno (estabilidad, complejidad, diversidad y hostilidad); y grados en que la organizacin es objeto de control externo. iii) Cultura y clima . Son los elementos ms dinmicos y subjetivos de la gestin. El estudio de la cultura organizacional requiere la descripcin de: - Los valores y normas de la organizacin y su grado de internalizacin por los actores, grupos y unidades administrativas. Corresponde indagar la orientacin a resultados o personas, trabajo en equipo, lealtad, innovacin y estabilidad, aversin/propensin al riesgo, orden y disciplina, cooperacin, etc.. - Las subculturas, resultantes de las diferencias entre cdigos y normas informales que existen entre las distintas unidades.

38

El clima organizacional incluye:

El liderazgo . El tipo de liderazgo debe ser cualificado segn su orientacin a las tareas o a las personas. El cruce de ambas dimensiones permite tipificar los lderes: organizado (con preocupacin por ambos), de gestin de club (mayor por las personas), agotador (mayor por las tareas), improvisado (baja en ambas). Otra dimensin relevante se relaciona con la forma en que se toman las decisiones: autoritaria, democrtica, laissez faire. La comunicacin. Las caractersticas de los canales informales y su grado de concordancia con los formales permite identificar la congruencia de la estructura con la dinmica real. Los canales informales se pueden generar como resultado de las caractersticas de las personas que ocupan los cargos y/o que los mismos (cargos) adquieran un poder distinto al que les fue asignado al definir la estructura. La informacin. Se refiere al conocimiento que tienen los actores sobre los objetivos, metas, polticas, normas y operacin real de las distintas unidades del programa. El control. Se relaciona con los aspectos informales que orientan, limitan o reprimen las conductas de los actores en los distintos procesos y actividades, tales como reclutamiento de personal, supervisin de horarios, cumplimiento de tareas, etc. La motivacin. Es el grado de compromiso que tienen los actores con el programa que expresan en su comportamiento y actitudes.

iv) Funciones . Son dimensiones analticas que delimitan un conjunto de actividades y tareas de igual naturaleza y con la misma finalidad, independientemente de su ubicacin en uno o ms procesos. El estudio de las funciones requiere: - el conocimiento de las actividades y tareas que comprenden y la identificacin de los roles de los actores que las desempean; - la medida en que el desempeo de una afecta al rendimiento de otra a la que est asociada y el nivel de coordinacin requerido entre funciones. Aqu resulta nuevamente til el uso de la cadena de valor. Los eslabones son las relaciones entre la forma en que se desempea una funcin y el costo de su aporte, en eficiencia y/o impacto de otra. La realizacin de una adecuada "programacin" reduce los costos ocasionados por falta de coordinacin, abastecimiento de insumos fuera de tiempo e improvisaciones. Mejorar la programacin produce ahorros en los costos y disminuye las necesidades de coordinacin durante la ejecucin. De igual manera, la externalizacin de servicios puede generar incrementos en la calidad, el volumen y, al mismo tiempo, disminuir el costo de las prestaciones. El desempeo de las funciones requiere la asignacin de roles a los actores del programa, que se interceptan y/o superponen con las actividades que integran los procesos. En la pgina siguiente se presenta una matriz que vincula las funciones de un programa con los niveles decisorios que tradicionalmente las asumen. Las celdas resultantes describen los roles funcionales tpicos de cada nivel.

39

Esta matriz puede utilizarse como gua para describir la forma en que se desempean las funciones del programa. v) Influencia del contexto . En la formulacin se pueden identificar restricciones del diseo, derivadas del conocimiento del problema, la tecnologa, la normativa vigente, la oferta de recursos (fsicos, humanos y/o financieros), etc. En la operacin, los cambios adaptativos de un programa, pueden producirse por re-estructuracin, rediseo de procesos, revisin de las actividades que componen las funciones, reajuste de los roles funcionales y cambios de comportamiento en los miembros de la organizacin. Los programas sociales pueden concebirse como sistemas abiertos con intercambios constantes con el medio a travs de sus fronteras. La apertura de dichas fronteras define su grado de permeabilidad. Algunas variables relevantes del contexto son:

Objetivos y metas. Nuevos conocimientos sobre el problema, grupos de presin, modificaciones en las fuentes de recursos (fsicos, humanos y financieros). Procesos. Tecnologa existente, oferta de recursos, cantidad y calidad de proveedores, legislacin vigente. Estructura. Nuevas formas de organizacin del trabajo, marco regulatorio de la actividad laboral, orientacin poltica sobre desconcentracin, descentralizacin y terciarizacin, caractersticas de la poblacin objetivo y tendencias sobre participacin. Clima y cultura. Modificaciones en las normas y valores respecto al trabajo y sus actores, las modas administrativas (liderazgo, comunicacin, motivacin, etc.). Funciones. Cambios del problema en la poblacin, avances en el conocimiento y tecnologa de la informacin, existencia de sistemas de evaluacin y monitora en la exoestructura.

El estudio del contexto requiere la identificacin del potencial cooperativo o amenazante de los diversos actores (tales como proveedores, organizaciones no gubernamentales, organizaciones gubernamentales, etc.) que lo conforman, as como de las estrategias gerenciales que permitan encauzar su conducta.

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Grfico 9 DIMENSIONES CENTRALES DEL PROCESO DE GESTIN DE LOS PROGRAMAS SOCIALES

N E S T R A T G I C O ORGANIZACIN -Establecer procesos, polticas y actividades -Fijar pautas para coordinar tareas, delegar autoridad, lneas de comunicacin y fijar grado de descentralizacin -Definir una estructura administrativa segn funciones, reas geogrficas, producto, cliente, proyecto. -Definir objetivos de actividades -Definir perfiles de cargo del personal y asignar responsabilidades a todo nivel -Definir normas y precisar el marco regulatorio, en caso de que se externalicen funciones de operacin -Identificar requerimientos de insumos (asignacin presupuestal, dotacin de personal y recursos materiales) -Definir orientaciones generales de monitora y evaluacin DIRECCIN Liderar la definicin de la visin organizacional -Conducir estratgicamente, prevenir y resolver problemas (por reas, grupales y personales) -Guiar, supervisar y coordinar actividades definidas en la organizacin bajo criterios de desempeo (eficiencia interna e impacto esperado) -Conducir las personas y equipos (socializacin de valores, comunicacin inter-personal y participacin) -Seleccionar personal -Delimitar y orientar sobre gestin contractual (en caso de contratacin al exterior de servicios) -Coordinar y supervisar la ejecucin, monitoreo y evaluacin -Precisar requerimientos de insumos, especialmente de personal PROGRAMACIN -Operacionalizar la secuencia cronolgica de realizacin de actividades -Definir herramientas de programacin (Gantt, PERT, CPM, Matriz Lgica, Tcnicas de presupuestacin) -Reordenar las actividades del programa en caso de ser exigido por el monitoreo y la evaluacin EJECUCIN Realizar la administracin general de las reas funcionales (ejecucin financiera, personal, produccin, etc.) para apoyar el proceso principal

MONITOREO E S T R A T G I C O -Elaborar indicadores segn criterios de desempeo (eficacia, eficiencia, calidad); contrastar con otros programas similares, estndares internacionales. -Analizar y contrastar informacin -Analizar diversos mbitos (financiero, productivo, personal, etc.)

EVALUACIN DE IMPACTO -Precisar indicadores de costo e impacto -Analizar y contrastar resultados -Informar de los resultados de manera interna y externa -Contribuir a la definicin de los trminos de referencia de la investigacin

N T C T I C O

ORGANIZACIN -Participar en la conformacin de la estructura administrativa -Definir requerimientos por reas funcionales (financiera, personal, produccin, relaciones con la comunidad, planeacin, marketing, etc.) -Investigar mecanismos alternativos de produccin -Definir canales ptimos de distribucin de servicios -Definir mecanismos de atencin a usuarios -Desarrollar reas de investigacin requeridas por gerentes MONITOREO

DIRECCIN -Reclutar personal -Comunicar necesidades y demandas del programa a nivel gerencial -Guiar, coordinar, controlar y supervisar al personal operativo, manual y tcnico hacia la consecucin de resultados

PROGRAMACIN Operacionalizar la secuencia cronolgica de actividades por reas de gestin Definir y aplicar herramientas de programacin - Transformar las estrategias elaboradas para alcanzar los objetivos en programas de accin

EJECUCIN -Realizar las actividades enmarcadas en los procesos (sustantivos y de apoyo) en funcin de los objetivos de producto e impacto esperado (proceso principal) del programa. -Generar y distribuir productos (bienes o servicios) - Aplicar las modificaciones al programa

EVALUACIN DE IMPACTO - Detallar modelo e indicadores (costo e impacto) - Recolectar y procesar informacin - Anlizar resultados

T C T I C O N O P E R A T I V -

- Recolectar y procesar informacin - Calcular indicadores segn criterios de desempeo (eficacia, eficiencia, calidad, etc.) - Contrastar productos con estndares y con otros programas - Generar informes

ORGANIZACIN Apoyar en la estructuracin de actividades organizativas con otros niveles - Contribuir al establecimiento de mecanismos de comunicacin y participacin con usuarios - Definir servicios de apoyo en la entrega de servicios (secretarias, recepcionistas, etc.)

DIRECCIN - Comunicar necesidades y demandas del programa Proponer normas y esquemas de liderazgo y comunicacin

PROGRAMACIN -Sincronizar actividades con los usuarios -Poner a disposicin de los usuarios informacin adecuada y oportuna -Racionalizar la entrega de servicios (accesibilidad) -Definir mecanismos de atencin

EJECUCIN -Realizar las actividades programadas: entrega de bienes o servicios a la poblacin-objetivo; seleccin de beneficiarios (contraste de requisitos) -Adaptar las tareas programadas a la realidad

O MONITOREO O P E R A T I V O N B E N E F I C I A R I O S -Relevar informacin: recoger quejas y sugerencias, consulta a usuarios -Chequear indicadores de desempeo de los servicios prestados (calidad, accesibilidad, etc.) -Registrar cambios en la demanda de los servicios EVALUACIN DE IMPACTO -Establecer las causas de subptimos -Relevar informacin

ORGANIZACIN Participar en la organizacin del programa Integrar redes sociales Formar y/o consolidar organizaciones sociales Obtener informacin sobre el programa e informar Demandar soluciones a problemas Participar en el establecimiento de estndares de los servicios -Acordar los requisitos de obtencin de beneficios

DIRECCIN Realizar gestin participativa con representantes del programa Motivar y liderar la participacin comunitaria

PROGRAMACIN Participar en la elaboracin de cronogramas Comunicar prioridades a representantes del programa

EJECUCIN Participar activamente en la ejecucin de los programas - Obtener beneficios - Demostrar cumplimiento de requisitos para acceder a los beneficios del programa

MONITOREO -Calificar el servicio segn: accesibilidad, costo, oportunidad, exactitud, disponibilidad, tiempo de espera y seguridad -Demandar rectificacin

EVALUACIN DE IMPACTO -Evaluar el impacto percibido -Proponer alternativas y rectificaciones para otros programas equivalentes -Proponer causas de subptimos

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II. EL ANLISIS ESTRATGICO DE LA GESTIN SOCIAL

El enfoque estratgico para el anlisis de la gestin plantea una alternativa para el anlisis de la interaccin entre las organizaciones y su entorno, en funcin de las oportunidades y amenazas del medio ambiente y las fortalezas y debilidades de la organizacin. La gestin estratgica surge del reconocimiento que la estrategia no resuelve por si sola los problemas identificados. Es necesario plasmarla en espacios definidos dentro de la estructura organizacional, encomendrsela a actores concretos, direccionarla hacia objetivos especficos e implementarla a travs de funciones, procesos y actividades. El enfoque estratgico convencional para el anlisis de la gestin se orienta a la maximizacin de utilidades en la lgica de mercado. Su utilizacin en los programas sociales requiere considerar a la eficiencia interna y el impacto externo como las funciones que se deben optimizar fuera del mercado. Dicha orientacin exige considerar las brechas existentes en el logro de objetivos, los nodos estratgicos que las generan y sus senderos de solucin. Con la implementacin de los senderos se da cuenta de los nodos, permitiendo as, la disminucin o eliminacin de las brechas.

1. Las brechas
Las brechas de un programa se definen como la distancia existente entre su rendimiento deseado-posible (visualizacin) y el realmente alcanzado (posicionamiento). 10 Las brechas tienen dos dimensiones: el impacto y la eficiencia . La primera alude a la magnitud de impacto alcanzable (potencial) y no logrado (real) por problemas de formulacin y/o de gestin del programa. La segunda corresponde a los costos adicionales y evitables en que incurre el programa. Las brechas pueden originarse en la formulacin, cuando se refieren a impactos no logrados porque el diseo es inadecuado, o en la gestin , cuando existen ineficiencias o bajo impacto por problemas de diseo y/u operacin de los modelos de organizacin y gestin del programa (modelo no aplicable, procesos mal diseados y/o implementados, dficit operacional, recursos humanos deficitarios, capacidad ociosa, etc.). El anlisis de las brechas se basa en la comparacin de informacin proveniente del diagnstico y objetivos del programa, sus productos e impacto y su modelo de organizacin y gestin. Contempla tres etapas:

a)

Origen de las brechas.

Requiere analizar la informacin descriptiva sobre el problema social, los objetivos y metas de impacto y producto, el modelo de organizacin y gestin
10

La concepcin de brechas predominante en la literatura de gestin considera como dimensiones de las mismas a todas aquellas reas de la gestin que aparecen como relevantes, sin unificarlas en una direccin comn definida en razn de los objetivos de la organizacin.

estructura, procesos, actividades, funciones, clima y cultura organizacionales as como el diagnstico y evaluaciones del propio programa u otros anlogos.

b)

Tamao de las brechas .

ste no es siempre mensurable. Sera un requisito para ello tener metas de impacto y una evaluacin que de cuenta del grado de alcance de las mismas. Los incrementos posibles de eficiencia, slo se pueden determinar estimando las modificaciones resultantes de la implementacin de los senderos estratgicos.

c)

Anlisis causal .

Identifica los problemas especficos que en la formulacin o gestin generan las brechas.

2. Los nodos estratgicos

Las brechas pueden tener diversas causas. La perspectiva estratgica, persigue relevar aquellas que ms contribuyen a su generacin y, al mismo tiempo, tienen mayor viabilidad de ser modificadas. Estos son los nodos estratgicos, que se 11 pueden ubicar tanto en la formulacin como en la gestin del programa. Los nodos estratgicos se definen por: su importancia o peso nodal, que es la medida en que obstaculiza el impacto y/o disminuye la eficiencia (proporcin de la brecha que es explicada por el nodo); y la viabilidad de modificarlo a travs de una intervencin deliberada.

Los nodos que no son susceptibles de modificacin por ser derivados del sistema social (distribucin del ingreso) o natural (clima) se denominan parmetros. Acorde con las brechas, es posible identificar tres tipos de nodos estratgicos, aquellos que inciden en el impacto, los que afectan la eficiencia y los que se relacionan con ambos. El estudio de los nodos estratgicos se realiza en dos etapas: la seleccin y el anlisis causal de los mismos.

a)

Seleccin .

Sobre la base de la jerarquizacin derivada del peso nodal y la viabilidad de modificacin se escogen los nodos estratgicos, de la formulacin y gestin. Para la seleccin de los nodos estratgicos es recomendable analizar.
Las reas o factores crticos de la organizacin que aparecen recurrentemente en los textos de gestin podran fcilmente ser asociados a la nocin de nodos estratgicos. Sin embargo, hay diferencias importantes. La concepcin convencional se refiere a organizaciones orientadas a la consecucin de utilidades, y considera reas tales como produccin, posicin comercial, servicio a clientes, situacin financiera, personal, etc. La identificacin de nodos estratgicos esta orientada por los valores de eficiencia interna e impacto externo y son el producto del anlisis de brechas. No tiene sectores predeterminados para su estudio. stos resultan del anlisis causal especfico de cada programa.
11

45

En la formulacin: La claridad y grado de consenso existente entre los actores del programa sobre la misin y visin del programa (objetivos de impacto y estrategias para alcanzarlo). El grado de adecuacin de las metas de impacto y produccin. La pertinencia y claridad de los indicadores utilizados en los distintos niveles de objetivos del programa. La validez y confiabilidad de la informacin utilizada en el diagnstico del problema y en la elaboracin de la estrategia de intervencin.

En la organizacin y gestin: El modelo de focalizacin. El nivel de cobertura. La adecuacin de la estructura a la naturaleza de la prestacin. El rendimiento de los procesos diseados para el logro de las metas. La calidad de las actividades que se desarrollan en los procesos. El grado de cumplimiento de los objetivos de las funciones. El clima organizacional, el manejo de conflictos, liderazgo. La cultura organizacional, valores, normas. La efectividad en relacin al manejo del contexto (gestin interinstitucional, beneficiarios, sustentabilidad, etc.).

b)

Anlisis causal .

Cada nodo estratgico puede ser concebido como un problema cuya explicacin se logra en dos etapas, complementarias entre s. i) Elaboracin de estructuras causales cualitativas. Es el modelo explicativo que origina el nodo. Se constituye con relaciones causa-efecto cualitativas (no establecen magnitud de variacin). Dichas estructuras requieren de tres condiciones formales: Dado slo una causa y un efecto C = causa y E = efecto: - C precede a E, - cuando existe C, siempre se da E, - cuando no existe C, nunca se da E. Las estructuras causales, tienen ms de una causa y es posible encontrar asociaciones probabilsticas y no necesariamente determinsticas. El anlisis debe incluir todas las causas detectadas. ii) Formulacin de estructuras causales cuantitativas. Incorporan al modelo anterior la ponderacin que tiene una causa particular en la produccin del problema (nodo). Cuando existen distintos niveles de causas que explican el problema central, la contribucin de una cadena particular es el resultado de la multiplicacin acumulada de sus pesos especficos. El anlisis de las estructuras causales mencionadas se realiza con el objetivo de identificar lneas de intervencin para incrementar el impacto y/o la eficiencia. 46

3. Los facilitadores
El anlisis de la gestin debe identificar a las restricciones (nodos) y a los factores positivos (facilitadores) para el logro de sus objetivos (maximizacin del impacto y la eficiencia), ya sea que se deriven de las acciones llevadas a cabo por los programas como de condiciones favorables del entorno. El relevamiento de los facilitadores de la gestin se realiza para aprender de las experiencias exitosas. La descripcin del facilitador requiere considerar su ubicacin y caractersticas. Por ubicacin se entiende la identificacin del o los elementos del programa con los cuales se asocia o est ubicado cada facilitador. Estos pueden situarse en tres reas:

i) Formulacin , cuando fue diseado expresamente en el programa. ii) Gestin , cuando est en el modelo de gestin y organizacin del programa particularmente en la estructura, procesos, funciones, clima y cultura. En relacin a los tres primeros componentes:
Estructura. Es conveniente identificar si se trata de la exoestructura, de la endoestructura o de unidades externas (proveedores, unidades terciarizadas). Procesos. Se debe especificar si son principales (promocin y difusin, produccin, distribucin, ejecucin, monitoreo, evaluacin) o de apoyo (administrativo, contable, etc.). Funciones. Es til especificar si corresponde a uno o ms roles funcionales del ODPEME (Organizacin, Direccin, Programacin, Ejecucin, Monitoreo o Evaluacin).

iii) Contexto . Son los elementos externos que facilitan la gestin y, con ello, el logro de los objetivos del programa (institucionalidad, legalidad, gasto social, tecnologa, poblacin afectada, comunidad, etc.). Las dimensiones mencionadas no son netamente excluyentes. Es posible que un facilitador haya sido considerado en la formulacin. Posteriormente ser aplicado o adaptado en el modelo de gestin y estar tambin relacionado con alguna caracterstica del entorno. Son caractersticas relevantes para la descripcin de un facilitador:

La dimensin afectada . El facilitador puede posibilitar la maximizacin del impacto, aumentar la eficiencia o ambos. La escala de aplicacin. Grado de generalidad/especificidad en la gestin. La estabilidad. Medida de la permanencia relativa en el programa. El origen. Fuente del facilitador. Nace de la aplicacin del instrumental ya existente, es una adaptacin de otras realidades o resulta de una innovacin en la gestin.

El estado precedente es de carcter meramente enunciativo.

47

III. LAS PROPUESTAS DE SOLUCIN

El ltimo paso del anlisis es la seleccin, diseo e implementacin de los senderos estratgicos. De las cadenas causales de cada nodo, surgen los senderos estratgicos, que son las vas que dan cuenta de los mismos. Este proceso se inicia en las causas ms 12 bsicas (las puntas de la cadena causal) y termina en el nodo. A cada nodo estratgico le corresponde un sendero. Pero puede suceder que un sendero d cuenta de ms de un nodo. Se persigue seleccionar el conjunto de senderos que optimiza los resultados del programa. En la seleccin de los senderos estratgicos se consideran las mismas dimensiones que en los nodos: su importancia y viabilidad, pero en este caso se los analiza respecto al mismo nodo y no a la brecha. La implementacin de los senderos se traduce operacionalmente en: Modificacin y/o internalizacin de los objetivos y metas de impacto y produccin, generando una visin y misin comunes entre los actores del programa. Cambios de procesos, por modificaciones graduales o rediseo. Reestructuracin, expresada en la supresin y/o creacin de unidades administrativas, asignacin de nuevas atribuciones o modificacin de las existentes, reordenamiento jerrquico de cargos, establecimiento de nuevas lneas de comunicacin etc. Cambios en el clima y cultura organizacionales por la introduccin de prcticas orientadas a modificar y/o fortalecer la socializacin de valores como el trabajo en equipo, la lealtad, innovacin, etc. Readecuacin funcional expresada en la reorganizacin y optimizacin de las actividades de cada funcin para dar cuenta de sus objetivos Modificaciones en la estrategia de adaptacin del programa al contexto, estableciendo nuevas relaciones con agentes externos, canales adicionales de comunicacin con los beneficiarios, adaptacin a las modificaciones de las normas y valores del entorno, etc.

Los ajustes de estas variables y su interaccin persiguen provocar modificaciones globales en el estilo de organizacin y gestin del programa generando una nueva capacidad de cambio, innovacin y adaptacin al entorno.

Los senderos adquieren su denominacin estratgica del anlisis costo/impacto o costo/beneficio que cuantifica la relacin entre la capacidad de transformacin de cada sendero y, los costos que demanda. Dicho anlisis lo diferencia de los cursos de accin de la teora administrativa. En ambos (senderos y cursos de accin) resultan pertinentes el anlisis tctico de la gestin, la diferenciacin de acciones de corto, mediano y largo plazo, y la construccin de escenarios.

12

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ANEXO

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MODELOS DE ORGANIZACIN DE LOS PROGRAMAS Y PROYECTOS SOCIALES

Tipo de Modelo Variables Poblacin Objetivo Productos Criterio bsico desempeo o fuerza Organizacin trabajo Actividades y tareas de Idea del

Burocrtico Homognea Estandarizados Eficacia y eficiencia modelo de produccin Especializacin fragmentacin Rutinarias y repetitivas del

Adhocrtico Heterognea No Estandarizados Aprendizaje

Integracin Homognea Homognea No Estandarizados Coordinacin y gestin de redes Profesionalizacin e y y Procesos interorganizacionales, actividades y tareas complejas Sistemas de Control de Gestin Estandarizacin de productos. Programtico, metas. Integracin de tareas y actividades o Ncleo Mandos Medios Estable pero aleatoriedad con

Clientelar Heterognea Estandarizados Individualizacin prestacin de la

Profesionalizacin Procesos integrados interpersonales, tareas actividades nuevas externas (variadas)

Complejas, pero aplicaciones estandarizadas

con

Mecanismos de control

Supervisin directa jerrquica (sancin)

Autosupervisin y autocontrol de grupos de trabajo Ajuste mutuo

Estndares de servicio y satisfaccin al beneficiario Estandarizacin destrezas de

Mecanismos coordinacin

de

Estandarizacin de procesos, reglas, polticas y normas Tecnoestructura Estable y predecible Funcional Cerrado

Componente clave Contexto Departamentalizacin Lgica de Sistema

Staff de operativo

apoyo

Ncleo Operativo Estable pero aleatoriedad con

Turbulento, incertidumbre Equipos de Trabajo, Matricial Abierto

Divisiones funcionales y territoriales Baja permeabilidad

Por producto. Por cliente Intermedio

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Tipo de Modelo Variables Orientacin Contingente Mtodos de Trabajo

Burocrtico Mecanicista

Adhocrtico Orgnica

Integracin Homognea Intermedia

Clientelar Orgnica para el personal sustantivo. Mecnica para el personal de staff. No programable para labores sustantivas. Programables para labores logsticas. Especializado sustantivo. Intermedio a nivel

Programables (algoritmos)

No (heursticos)

programables

Intermedio

Conocimiento Propensin al cambio Oferta/demanda Ejemplo de Programa

Especializado limitada) Estabilidad

(base

Generalizado (base amplia) Dinamismo Es influenciada demanda por la

Intermedio Intermedio Es influenciada oferta por la

Gestin orientada desde la oferta Alimentario (entrega de raciones estandarizadas)

Gestin orientada a la demanda Capacitacin microempresarios a

SIDA, Fondos de Inversin Social

Integrados (nutricin, salud, educacin)

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MODELOS DE GESTIN DE PROGRAMAS Y PROYECTOS SOCIALES

Gestin Rasgo / Variable Poblacin Objetivo Productos Liderazgo / Estilo de Direccin Cultura

Burocrtica

Adhocrtico

Integracin Homognea Homognea No Estandarizados Mixto De la funcin

Clientelar

Homognea Estandarizados Autocrtico. Jerrquico De poder (hard facts: planificacin, control, estructura, etc.) Formal Regulado. Formal. Centralizado Resistencia Tradicional, jerrquico Nulo Bajo Bajo Jerarqua Alta Estabilidad, Regularidad Certidumbre Baja o nula

Heterognea No Estandarizados Participativo De tareas (soft facts: seguridad, confianza, pertenencia) Informal Informal. Descentralizado Alta propensin Resultados Alto Alto Alto Equipos de trabajo Baja Aprendizaje continuo, Innovacin Bastante

Heterognea Estandarizados Participativo a sustantivo De la persona. nivel

Comunicacin institucional Proceso de toma de decisiones Involucramiento con el cambio Evaluacin del desempeo Inters de la direccin por la capacitacin Compromiso del personal con los objetivos institucionales Estmulo del trabajo en equipo Mecanismos de solucin de conflictos Formalizacin Valores Participacin

Formal e informal Formal Variable Resultados Moderado Moderado Moderado Comit Moderada

Formal e informal Informal

Alto Moderado Moderado Comit Moderada

Variable

Variable

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BIBLIOGRAFA
Abell, Dereck (1 980), Defining the Business: The Starting Point of Strategic Planning, Englewodd Cliffs, N.J. Prentice-Hall. Argyris, Chris (1993), Knowledge for action: A Guide to Overcoming Barriers to Organizational Change, Jossey-Bass, San Francisco. Camuffo, Arnaldo y Anna Comacchio (1994), II Management dei processi nei concorsi pubblici, en Revista Azienda Pubblica, (461-487), Italia. Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) (1997), Notas para el estudio de la gestin pblica en el campo de las polticas sociales (LC/R. 1742), Santiago de Chile. CEPAL-Organizacin de Estados Americanos (OEA) (1995), Manual de formulacin y evaluacin de proyectos sociales. Cohen, Ernesto (1993), Gestin de programas y proyectos sociales (LC/R.1334), CEPAL, Santiago de Chile. Cohen, Ernesto y Rolando Franco (1 992), Evaluacin de proyectos sociales, Siglo Veintiuno de Espaa Editores, Mxico, Espaa. Chiavenato, Idalberto (1 992), Introduccin a la teora general de la administracin, ed. McGraw-Hill, Mxico. Fernndez, Jos Antonio (1978), El proceso administrativo, Ed. Diana, Mxico. Hammer, M. y J. Champy (1 994), Reingeniera, Grupo Ed. Norma, Colombia. Harrington, H. James (1995), Mejoramiento de los procesos de la empresa, ed. McGraw-Hill, Colombia. Hill, Charles y Gareth Jones, (1996), Administracin estratgica. Un enfoque integra do, Tercera Edicin, ed. McGraw-Hill, Colombia. INAP (1 996), Introduccin al anlisis de polticas pblicas, Espaa. Katzenbach, Jon y Douglas K. Smith (1993), The Challenge of Organizational Change, Nueva York, The Free Press. Klijn, Koppenjan y Termeer (1 995), Managing Networks in the Public Sector: A Theoretical Study of Management Strategies in Policy Networks in Public Administration, Vol.73 (437-454). Koontz, Harold y Heinz Weihrich (1994), Administracin. Una perspectiva global, ed. McGraw-Hill, Mxico. Lipsky, Michael (1 980), Street-Level Bureaucracy, Dilemmas of the individual in Public Services, Russel Sage Foundation, Nueva York. Lussier, R.N. (1993), Human Relations in Organizations: A Skill Building Approach, Homewood, II. Irwin. Mandell, M. P. (1988), intergovernmental Management in lnterorganizational Networks, en International Journal of Public Administration 11, 4, (393-416). Martnez Nogueira, Roberto (1997), Los proyectos sociales: de la certeza omnipotente al comportamiento estratgico, documento 3/97, Forges, Buenos Aires. Mintzberg, Henry (1991a), Diseo de organizaciones eficientes, Ed. El Ateneo, Argentina. 55

(1991b), Mintzberg y la direccin, Ed. Daz Santos, Mxico, Mintzberg, H. y J. Quinn (1994), El proceso estratgico, Conceptos, contextos y casos, segunda edicin, Ed. Prentice Hall Hispanoamericana S.A., Mxico. Morgan, Gareth (1 996), Imgenes de la organizacin, Ed. Alfa Omega Ra-ma, Mxico. Porter, Michael (1991), Ventaja competitiva, Ed. CECSA, Mxico. Pugh, D. S y otros (1969), An Empirical Taxonomy of Work Organization, en Administrative Science Quaterly, 14:115-126. Ros Szalay, Adalberto y Andrs Paniagua Aduna (1 977), Orgenes y perspectivas de la administracin, Trillas, Mxico. Robbins, Stephen P. (1 996), Comportamiento organizacional. Teora y prctica, sptima edicin, Ed. Prentice-Hall Hispanoamericana, S.A., Mxico. Schein, E. H. (1985 ), OrganizationaI Psychology, Englewood Cliffs, N.J.: PrenticeHall. Senge, Peter (1 990), The Fifth Discipline, The Art and Practice of the Learning Organizations, Doubleday, Nueva York. En espaol: La quinta disciplina. El arte y la prctica de la organizacin abierta al aprendizaje, Ed. Granica, Espaa. UNICEF (1990), Gua de UNICEF para el monitoreo y la evaluacin. Marcando una diferencia, Nueva York, febrero. Vergara, Carlos (1993), Capacitacin para la gestin y evaluacin de proyectos y programas sociales (LC/R.1332), CEPAL, Santiago de Chile.

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SERIE POLTICAS SOCIALES

N Ttulo

1. Andrs Necochea, La postcrisis: una coyuntura favorable para la vivienda de los pobres? (LC/L.777), septiembre de 1993. 2. Ignacio Irarrzaval, El impacto redistributivo del gasto social: una revisin metodolgica de estudios latinoamericanos (LC/L.812), enero de 1994. 3. Cristin Cox, Las polticas de los noventa para el sistema escolar (LC/L.815), febrero de 1994. 4. Aldo Solari, La desigualdad educativa: problemas y polticas (LC/L.851), agosto de 1994. 5. Ernesto Miranda, Cobertura, eficiencia y equidad en el rea de salud en Amrica Latina (LC/L.864), octubre de 1994. 6. Gastn Labadie y otros, Instituciones de asistencia mdica colectiva en el Uruguay: regulacin y desempeo (LC/L.867), diciembre de 1994. 7. Mara Herminia Tavares, Federalismo y polticas sociales (LC/L.898), mayo de 1995. 8. Ernesto Schiefelbein y otros, Calidad y equidad de la educacin media en Chile: rezagos estructurales y criterios emergentes (LC/L.923), noviembre de 1995. 9. Pascual Gerstenfeld y otros, Variables extrapedaggicas y equidad en la educacin media: hogar, subjetividad y cultura escolar (LC/L.924), diciembre de 1995. 10. John Durston y otros, Educacin secundaria y oportunidades de empleo e ingreso en Chile (LC/L.925), diciembre de 1995. 11. Rolando Franco y otros, Viabilidad econmica e institucional de la reforma educativa en Chile (LC/L.926), diciembre de 1995. 12. Jorge Katz y Ernesto Miranda, Reforma del sector salud, satisfaccin del consumidor y contencin de costos (LC/L.927), diciembre de 1995.

* El lector interesado en nmeros anteriores de esta serie puede solicitarlos dirigiendo su correspondencia a: Divisin de Desarrollo Social, Casilla 179-D, Santiago de Chile. 57

13. Ana Sojo, Reformas en la gestin de la salud pblica en Chile (LC/L.933), marzo de 1996. 14. Gert Rosenthal y otros, Aspectos sociales de la integracin, Volumen 1, (LC/L.996), noviembre de 1996. 14. Eduardo Bascun y otros, Aspectos sociales de la integracin, Volumen lI, (LC/L.996/Add.1), diciembre de 1996. 14. Secretara Permanente del Sistema Econmico Latinoamericano (SELA) y Santiago Gonzlez Cravino, Aspectos sociales de la integracin, Volumen III, (LC/L.996/Add.2), diciembre de 1997. 14. Armando Di Filippo y otros, Aspectos sociales de la integracin, Volumen IV, (LC/L.996/Add.3), diciembre de 1997. 15. Ivn Jaramillo y otros, Las reformas sociales en accin: salud (LC/L.997), noviembre de 1996. 16. Amalia Anaya y otros, Las reformas sociales en accin: educacin (LC/L.1000), diciembre de 1996. 17. Luis Maira y Sergio Molina, Las reformas sociales en accin: experiencias ministeriales (LC/L.1025), mayo de 1997. 18. Sandra Almeida y otros, Las reformas sociales en accin: seguridad social (LC/L.1054), agosto de 1997. 19. Francisco Len y otros, Las reformas sociales en accin: empleo (LC/L.1056), agosto de 1997. 20. Alberto Etchegaray y otros, Las (LC/L.1057), septiembre de 1997. reformas sociales en accin: vivienda

21. Irma Arriagada, Polticas sociales, familia y trabajo en la Amrica Latina de fin de siglo (LC/L.1058), septiembre de 1997. 22. Arturo Len, Las encuestas de hogares como fuentes de informacin para el anlisis de la educacin y sus vnculos con el bienestar y la equidad (LC/L.1111), mayo de 1998. 23. Rolando Franco y otros, Social Policies and Socioeconomic Indicators for Transitional Economies (LC/L.1112), mayo de 1998. 24. Roberto Martnez Nogueira, Los proyectos sociales: de la certeza omnipotente al comportamiento estratgico (LC/L.1113), mayo de 1998. 25. Divisin de Desarrollo Social, Gestin de programas sociales en Amrica Latina, Vol. I (LC/L.1114), julio de 1998. 25. Divisin de Desarrollo Social, Gestin de programas sociales en Amrica Latina, Vol. II (LC/L.1114/Add.1), julio de 1998.

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