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LA EXPLICACIN HISTRICA
DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
Libardo RODRGUEZ RODRGUEZ
SUMARIO: I. La etapa de formacin del derecho administrativo. II. La
etapa de consolidacin del derecho administrativo. III. Conclusiones.
Para los administrativistas de Amrica Latina constituye un honor y una
especial satisfaccin, tener la oportunidad de participar en el homenaje que
se rinde a la vida del eminente profesor mexicano Jorge Fernndez Ruiz,
quien representa un testimonio de dedicacin acadmica y de calidades
personales, que lo han convertido en un ejemplo para las actuales y nuevas
generaciones de juristas. Quienes con l hemos compartido por varios aos
las actividades de la Asociacin Iberoamericana de Derecho Administrati-
vo, que en este momento l preside, somos testigos directos de su perma-
nente y profunda preocupacin por las actividades investigativas en los
temas del derecho pblico.
Cuando se estudia el derecho administrativo, generalmente se analizan
los grandes temas que constituyen su objeto, como son, principalmente, la
organizacin administrativa, los actos y los contratos administrativos, el
rgimen de la funcin pblica, el rgimen de los bienes del Estado, la respon-
sabilidad de las personas pblicas, los servicios pblicos, el poder de poli-
ca, etctera, as como los aspectos ms detallados que hacen parte de esos
temas, segn las necesidades acadmicas o prcticas del momento en que
se realiza el estudio. Pero raramente se analizan o se plantean los aspectos
que estn en la base del derecho administrativo y que constituyen su fun-
damento y su razn de ser, es decir, lo que podramos denominar su esen-
cia o su espritu.
En esa perspectiva pocas veces se analizan y resuelven las preguntas
que tienen que ver con la razn o el origen de su existencia y que, como
toda reflexin de carcter filosfico, son fundamentales para comprender
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el sentido y el contenido de cualquier objeto del conocimiento. Por eso, en
este trabajo nos proponemos presentar y precisar las circunstancias que
dieron lugar al nacimiento de esta rama del derecho, que permiten com-
prender mejor su existencia y su objeto.
Al respecto, si el derecho administrativo es, como de manera general se
tiene aceptado, el rgimen jurdico de la administracin pblica, es decir,
de la administracin estatal,
1
puede afirmarse, en primer lugar, como lo
expres el profesor Georges Vedel en su momento, que todo pas civili-
zado poseera un derecho administrativo, puesto que necesariamente po-
see un conjunto de normas que rigen la accin de la administracin.
2
Sin embargo, como el mismo autor y otros clsicos lo afirman, en el
sentido preciso del trmino no existe derecho administrativo mientras ese
conjunto de reglas no sea sustancialmente diferente del que se aplica a las
relaciones entre particulares y que dichas reglas no sean obligatorias para
los gobernantes. Es decir, que slo puede afirmarse que efectivamente existe
derecho administrativo en un Estado, cuando ese conjunto de normas
reguladoras de la organizacin y la actividad administrativas son obligato-
rias para las autoridades y conforman un cuerpo coherente y sistemtico,
que permita afirmar la existencia de una rama especializada del derecho,
diferente de las ramas jurdicas tradicionales, como el derecho civil, el
penal, el comercial, el laboral, etctera.
En ese orden de ideas podra identificarse una primera etapa relaciona-
da con el origen del derecho administrativo, referida a los que podran
denominarse antecedentes remotos, que vendran inclusive, desde el dere-
cho romano, pues en la poca de ese imperio ya existan instituciones p-
blicas que requeran de algn mnimo de normas para regular su funciona-
miento. Igual situacin se presenta con etapas histricas ms prximas a
los diferentes pases, como la poca monrquica y la colonizacin espao-
la en Amrica. Pero es evidente que en esas pocas, fuera de la necesidad
prctica de tener algunas reglas para organizar la actuacin de las autorida-
1
Lgicamente, nos estamos refiriendo a la concepcin ms elemental que puede ex-
presarse sobre el objeto del derecho administrativo, para los efectos de un trabajo de esta
naturaleza, sin que ello pretenda desconocer la complejidad de este concepto, que ha
llevado a la necesidad de largos y profundos estudios sobre el particular. Vase, por ejem-
plo, a Parejo Alfonso, Luciano, El concepto del derecho administrativo, Caracas, Edito-
rial Jurdica Venezolana, Coleccin Estudios Jurdicos, nm. 23, 1984.
2
Vedel, Georges, Derecho administrativo, Madrid, Biblioteca Jurdica Aguilar, 1980,
p. 40.
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des, no exista la ms mnima intencin de conformar un cuerpo sistemti-
co de normas que regularan esa actuacin y que, adems, fueran de obliga-
torio y efectivo cumplimiento para las mismas autoridades.
Por consiguiente, entendido en los trminos ms estrictos que hemos
mencionado, el derecho administrativo es una creacin moderna, relativa-
mente reciente, cuyo origen apenas se remonta a un poco ms de dos si-
glos, los cuales, a su vez, pueden dividirse en dos grandes etapas: una
primera, que cubre aproximadamente de finales del siglo XVIII a la ltima
parte del siglo XIX y que puede identificarse como la etapa de formacin
del derecho administrativo (I), y una segunda, que transcurre desde la lti-
ma parte del siglo XIX hasta nuestros das, que podemos denominar como
la etapa de consolidacin de esa rama del derecho (II).
I. LA ETAPA DE FORMACIN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
Puede afirmarse que la filosofa poltica y la concepcin del Estado que
se impusieron con la Revolucin Francesa, de 1789, constituyen la fuente
prxima del derecho administrativo. En ese sentido, podemos decir que el
concepto de Estado de derecho, que constituy uno de los principios rec-
tores de esa Revolucin fue, a su vez, el punto de partida de esa rama del
derecho. En efecto, si el Estado de derecho traduce, bsicamente, la con-
cepcin de que las normas jurdicas son obligatorias no slo para los go-
bernados o sbditos de un Estado, sino para los gobernantes del mismo,
ello quiere decir que las diferentes actividades del Estado, entre ellas la
administrativa, estarn sometidas a unas reglas jurdicas.
Sin embargo, no debe perderse de vista desde un comienzo, que el so-
metimiento de las autoridades a unas normas jurdicas no implica necesa-
riamente la aparicin y existencia del derecho administrativo pues, como
lo ha mostrado la evolucin histrica, para que pueda afirmarse la existen-
cia de esa rama del derecho en un Estado determinado, se requiere que esas
normas constituyan un cuerpo especial y diferente de las que regulan la
actividad de los gobernados, es decir, de los llamados particulares.
Lo anterior se traduce en que la concepcin del Estado de derecho, a
pesar de ser la fuente del derecho administrativo, como lo hemos afirma-
do, no implica necesariamente la existencia de esa rama jurdica, pues pue-
den existir, como de hecho existen en los Estados que conforman la comu-
nidad internacional, unos en los cuales se reconoce claramente esa
existencia, mientras que otros son reticentes a ese reconocimiento.
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A este respecto, son diversas las clasificaciones que se hacen, aunque
con mucha dificultad, para diferenciar los pases en los cuales se afirma y
reconoce claramente la existencia de un derecho administrativo, como con-
junto sistemtico y ordenado de normas especiales que regulan la adminis-
tracin del Estado, diferentes de las que rigen para los particulares, de
aquellos que parecen no reconocer la existencia de ese derecho, en cuanto
tienen como principio la aplicacin del mismo rgimen jurdico a la activi-
dad tanto de los particulares como de la administracin.
As, partiendo de la idea bsica de un solo rgimen jurdico para la ad-
ministracin como para los particulares, o de un rgimen diferente para
cada uno de esos sujetos, el exconsejero de Estado de Francia, Guy Braibant,
clasifica los pases entre los que aplican un sistema MONISTA y los que
aplican un sistema DUALISTA, con las dificultades que resultan, por una
parte, de que esa clasificacin est realmente ms basada en la existencia o
no de una jurisdiccin nica que en la existencia de un rgimen especial de
fondo y, por otra, que los dos sistemas presentan importantes atenuaciones
que desfiguran la clasificacin bsica.
3
Otros, como el autor colombiano Jorge Vlez Garca, prefieren, basa-
dos en la naturaleza de las reglas de fondo aplicables a la administracin,
hablar del sistema de derecho administrativo, de origen francs, y del
otro sistema de derecho administrativo, para referirse al Administrative
Law del sistema angloamericano del Common Law.
4
En este orden de ideas, puede afirmarse que el derecho administrativo,
como rama especializada del derecho, es una concepcin y creacin del
derecho francs, originado en la Revolucin Francesa de 1789 y produc-
to de una evolucin progresiva que fue consolidando dicha concepcin.
5
3
Braibant, Guy, La jurisdiccin administrativa en derecho comparado, Deuxime
centenaire du Conseil dtat, vol. II, nmero especial de La Revue Administrative, Presses
Universitaires de France, 2001, pp. 381 y ss. Una versin latinoamericana de este estudio
en Historia y perspectivas de la jurisdiccin administrativa en Francia y en Amrica
Latina, Memorias del Coloquio conmemorativo del bicentenario del Consejo de Estado
francs, Bogot, Temis, 1999, pp. 335 y ss.
4
Vlez Garca, Jorge, Los dos sistemas de derecho administrativo, Bogot, Universi-
dad Sergio Arboleda, 1994, pp. 1 y ss.
5
As lo afirman no slo los autores franceses sino que lo reconocen doctrinantes muy
importantes de otros pases. Vese, por ejemplo, Garca de Enterra, Eduardo y Fernndez,
Toms-Ramn, Curso de derecho administrativo, 9a. ed., Madrid, Civitas, 1999, t. I, p.
26; Santamara Pastor, Juan Alfonso, Principios de derecho administrativo, 2a. ed., Ma-
drid, Centro de Estudios Ramn Arcs, 1990, t. I, pp. 13 y ss; Zanobini, Guido, Curso de
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La formacin de ese conjunto especial de normas jurdicas para la ad-
ministracin del Estado, diferentes de las que regulan la actividad de los
particulares, se vio estimulada por un hecho histrico muy particular pro-
ducido con el triunfo de la Revolucin Francesa, consistente en que los
hombres de la revolucin tuvieron un especial temor frente a los jueces por
cuanto en la etapa previa a la revolucin los administradores de justicia de
la poca se haban convertido en un obstculo para la aplicacin de las
polticas del rey, cuando estaban en desacuerdo con ellas, por lo cual te-
man que los jueces de la poca posrevolucionaria aplicaran la misma es-
trategia cuando estuvieran en desacuerdo con las decisiones de los nuevos
gobernantes. Para enfrentar ese temor adoptaron una decisin contradicto-
ria con la filosofa revolucionaria, consistente en prohibir a los jueces in-
miscuirse en los asuntos de la administracin, con lo cual en la prctica
esta ltima quedaba sin control, situacin que afectaba gravemente la con-
cepcin del Estado de derecho en la medida de que el principio consistente
en que los gobernantes estaban sometidos al ordenamiento jurdico queda-
ba en la realidad como un simple postulado terico, sin significado prctico.
Esta prohibicin fue expresamente consagrada en la ley de 16-24 de
agosto de 1790, en la cual se estableci que las funciones judiciales son y
continuarn siendo separadas de las funciones administrativas. Los jueces
no podrn, bajo pena de prevaricato, inmiscuirse de manera alguna en las
operaciones de los cuerpos administrativos, ni citar ante ellos a los funcio-
narios de la administracin por razn de sus funciones.
Este principio fue elevado a categora constitucional mediante el artcu-
lo 3o. de la Constitucin francesa de 1791, el cual determin expresamente
que los tribunales no pueden inmiscuirse en el ejercicio del poder legisla-
tivo, o suspender la ejecucin de las leyes, ni en las funciones adminis-
trativas, o citar ante ellos a los funcionarios de la administracin por razn
de sus funciones.
Para resolver esa contradiccin, los mismos hombres de la revolucin
idearon el mecanismo de la administracin-juez, consistente en que las
eventuales reclamaciones contra la administracin deban ser presenta-
das ante ella misma y resueltas por el jefe del ejecutivo, solucin que, sin
duda, debilitaba la filosofa de la sumisin de los gobernantes a la ley.
derecho administrativo, Buenos Aires, Aray, 1950, t. I, p. 56; y Gordillo, Agustn, Tra-
tado de derecho administrativo, 5a. ed., Buenos Aires, Fundacin de Derecho Adminis-
trativo, 1998, t. 1, p. II-4.
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Esta solucin se vio complementada por una medida prctica ideada por
los nuevos gobernantes, consistente en la creacin de un rgano especial,
denominado Consejo de Estado que, con alguna semejanza al Consejo
del Rey existente en la poca monrquica anterior, deba servir de asesor
del ejecutivo en diversos aspectos, como los de redactar los proyectos de
ley y de reglamentaciones administrativas y resolver las dificultades que
se presenten en materia administrativa.
6
La segunda de las funciones ci-
tadas, dado el carcter simplemente asesor del Consejo de Estado, se tra-
dujo en que este rgano estudiaba las reclamaciones que fueran presenta-
das por los ciudadanos contra la administracin del Estado y propona al
jefe del ejecutivo la decisin que las resolviera. Por la misma poca se
crearon en los departamentos los Consejos de Prefectura con la funcin de
asesorar al prefecto, en la misma forma que el Consejo de Estado lo haca
respecto del ejecutivo nacional. Se habl entonces de la justicia reteni-
da, para indicar que, en materia de reclamaciones contra la administra-
cin, el jefe del ejecutivo se reservaba el poder de resolverlas, a pesar de
que el estudio de las mismas estuviera a cargo de un rgano asesor.
Paradjicamente, esta debilidad inicial en la aplicacin de la concep-
cin del Estado de derecho, se convirti con el tiempo en la fuente real del
nuevo derecho para la administracin pblica por varias razones.
En primer lugar, porque en 1806 se cre dentro del Consejo de Estado
una comisin contenciosa a fin de separar la asesora en materia de con-
flictos de todos los dems aspectos de que conoca ese organismo, de tal
manera que se produjo una especializacin por parte de quienes compo-
nan dicha comisin.
En segundo lugar, porque el jefe del ejecutivo, agobiado por las mlti-
ples tareas estatales, progresivamente fue depositando su confianza en el
buen juicio de su rgano asesor, y se limitaba a firmar las soluciones a los
conflictos que el Consejo de Estado le propona.
Correlativamente con lo anterior, la sociedad francesa fue comprendiendo
y reconociendo la seriedad e imparcialidad con la que el Consejo de Esta-
do ejerca su funcin asesora, hasta el punto de que, a pesar de que la
justicia administrativa continuaba retenida en manos del jefe del ejecuti-
vo, empez a considerarse que en la prctica quien administraba justicia
6
Artculo 52 de la Constitucin francesa de 1799.
EXPLICACIN HISTRICA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 299
era el Consejo de Estado, pues si bien formalmente no tena el poder de
decidir, en la realidad sus puntos de vista eran los que se imponan.
A su vez, el Consejo de Estado fue consolidando su prestigio y desarro-
ll su labor con sentido creativo, en aras de equilibrar el poder de la admi-
nistracin con los derechos de los ciudadanos, a travs de decisiones que
no siempre correspondan a la aplicacin de soluciones tradicionales, sino
que, en ocasiones, implicaban la adopcin de principios especiales por
tratarse de la solucin de conflictos entre el Estado y sus ciudadanos.
Todo lo anterior trajo como consecuencia que mediante la ley del 24 de
mayo de 1872 se reconociera al Consejo de Estado carcter jurisdiccional,
al otorgarle competencias como juez de la administracin para algunos
asuntos y no ya como simple cuerpo asesor, de tal manera que comenz el
abandono de la concepcin de la administracin-juez y de la justicia rete-
nida para abrir la poca de la justicia-delegada, en el sentido de que ya no
era el jefe del ejecutivo quien adoptaba las decisiones, sino que ellas eran
tomadas directamente por el Consejo de Estado, en nombre del pueblo.
Adems, se cre el Tribunal de Conflictos para resolver las dudas que se
presentaran en relacin con la competencia entre los tribunales comunes y
los tribunales administrativos. Con todo ello apareci el sistema de duali-
dad de jurisdicciones, consistente en que la administracin de justicia que-
daba en manos de dos rdenes jurisdiccionales diferentes: la jurisdiccin
comn, encargada de resolver las controversias entre particulares, y la ju-
risdiccin administrativa, competente para resolver las controversias en
que fuera parte la administracin pblica.
Por la misma poca se produjo uno de los hitos ms importantes en la
formacin del derecho administrativo, con el famoso Fallo Blanco, profe-
rido por el Tribunal de Conflictos francs en 1873, que se constituy en el
smbolo del nacimiento de esta rama jurdica, por cuanto en l, si bien no
por primera vez ni como principio general, pero s de la manera ms clara
y expresa, se consagr el principio consistente en que la actividad de la
administracin debe regirse por normas y principios especiales diferentes
de los aplicables a las relaciones entre los particulares, afirmacin que
constituye la base de la existencia del derecho administrativo.
7
Puede decirse que esta etapa termina con la expedicin del Fallo Cadot,
de 1889, mediante el cual el propio Consejo de Estado consolid su carc-
7
Long, M., et al., Les grands arrts de la jurisprudence administrative, 11a. ed.,
Pars, Dalloz, 1996, pp. 1 y ss.
300 LIBARDO RODRGUEZ RODRGUEZ
ter de juez de la administracin, al expresar que no obstante que la ley le
reconoca ese carcter slo para resolver directamente algunos asuntos es-
pecficos, l era el juez comn en materia de controversias de la adminis-
tracin, es decir, que su competencia era general.
8
II. LA ETAPA DE CONSOLIDACIN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
A partir del reconocimiento de la necesidad de un rgimen jurdico es-
pecial para regular los asuntos propios de la administracin del Estado, ese
nuevo derecho, llamado derecho administrativo, fue consolidndose pro-
gresivamente, de manera especial por la labor jurisprudencial del Consejo
de Estado francs.
Fue as como esa labor jurisprudencial fue creando principios propios
para regular la actividad administrativa, que progresivamente fueron dan-
do lugar a la aparicin de reglas y normas que fueron conformando un
cuerpo sistemtico que permiti que la idea original se consolidara en el
tiempo y diera lugar a la existencia de una verdadera rama del derecho,
diferente de las ramas tradicionales.
Entre esos principios propios, pueden destacarse el de legalidad; el de la
presuncin de legalidad; el de la culpa o falla del servicio para sustentar
la responsabilidad de la administracin pblica; el de la dualidad de con-
tratos de la administracin, que permite diferenciar los contratos adminis-
trativos y los contratos de derecho privado de la administracin; los princi-
pios de la funcin pblica, que permiten dar un tratamiento especial a las
relaciones laborales entre el Estado y sus colaboradores; el principio del
servicio pblico; el de la dualidad de bienes del Estado, que permite dife-
renciar los bienes de naturaleza pblica de aqullos que, si bien pertenecen
al Estado, se asimilan a los bienes de los particulares.
Esa consolidacin del concepto de derecho administrativo en Francia,
como un derecho especial y autnomo para la administracin del Estado,
se vio reforzada por la adopcin de esa misma concepcin en un buen
nmero de otros pases, que a partir de la misma filosofa fueron recono-
ciendo y aplicando ese nuevo derecho, aunque, como es obvio y en dife-
rente medida, con las particularidades propias que han impuesto las nece-
sidades y conveniencias de cada uno de ellos.
8
Ibidem, pp. 35 y ss.
EXPLICACIN HISTRICA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 301
A este respecto, constituyen valiosos aportes varios artculos publica-
dos por el profesor francs Jean Rivero, quien adems de haber sido uno
de los ms eminentes administrativistas durante la segunda mitad del siglo
XX, se caracteriz por su honda preocupacin por el derecho pblico com-
parado y por la reflexin filosfica e histrica alrededor de estos temas.
As, el lector podr recrearse con las magnficas piezas contenidas en los
artculos titulados Droit administratif francais et droits administratifs
trangers
9
y El derecho administrativo francs en el mundo,
10
en las
cuales, desprovisto, como era su personalidad, de la arrogancia que en
estos temas se atribuye a los franceses y, por el contrario, haciendo gala
del rigor reflexivo y de la exquisita prosa que lo caracterizaban, muestra
tanto la influencia que ha ejercido el derecho administrativo francs en el
derecho de otros pases, como los aportes que ha recibido.
Adems, el mismo autor hizo en su momento una importante reflexin
sobre el tema ms general de Los fenmenos de imitacin de los modelos
extranjeros en derecho administrativo,
11
en la cual muestra ya no slo la
influencia del derecho francs en otros derechos nacionales, sino las bon-
dades, limitaciones e inconveniencias que la imitacin produce en este
campo.
Por otra parte, vale la pena hacer notar, como lo hace especialmente el
estudio del autor Guy Braibant, que la existencia del derecho administrati-
vo en un pas determinado no est necesariamente ligada a la existencia de
una jurisdiccin administrativa especial, pues muchos de los pases que
han adoptado la concepcin de un derecho administrativo especial, lo apli-
can dentro de la concepcin de unidad de jurisdiccin, que implica la exis-
tencia de una organizacin judicial nica, ya sea con la existencia de jue-
ces especializados a su interior o sin esa existencia.
9
Jean Rivero, Droit administratif franVais et droits administratifs trangers, Pages
de doctrine, Pars, Libraire gnral de droit et de jurisprudence, 1980, t. II, pp. 475 y ss.
Versin en espaol en Rivero, Jean, Pginas de derecho administrativo, Bogot, Temis,
2002, pp. 121 y ss.
10
Jean Rivero, El derecho administrativo francs en el mundo, Estudios y documen-
tos. La jurisdiccin contencioso-administrativa mxima expresin de garanta ciudada-
na, Bogot, 1980. Adems, en Jean Rivero, Pginas de derecho administrativo, cit., nota
11, pp. 221 y ss.
11
Jean Rivero, Les phnomnes dimitation des modles trangers en droit admi-
nistratif, Pages de doctrine, op. cit., nota 9, t. II, pp. 459 y ss. Versin en espaol en Jean
Rivero, Pginas de derecho administrativo, cit., nota 10, pp. 135 y ss.
302 LIBARDO RODRGUEZ RODRGUEZ
Al respecto, si tomamos como referencia el estudio citado, han adopta-
do este sistema no slo desde el punto de vista de la existencia de un dere-
cho especial sino tambin de una jurisdiccin especial administrativa, los
siguientes pases, sin que se trate de una numeracin taxativa: Suecia,
Finlandia, Austria, Portugal, Uruguay, Luxemburgo, Alemania, Tnez, Ita-
lia, Blgica, los Pases Bajos, Grecia, Colombia, Lbano, Egipto, Turqua
y Tailandia.
12
Pero, adems, sin duda, a los pases citados deben agregarse todos aque-
llos que si bien tienen una organizacin jurisdiccional monista, es decir,
unidad de jurisdiccin, han creado salas especializadas dentro de las cortes
o aun cortes especializadas para resolver controversias en las cuales la
administracin es parte, lo cual implica, en mayor o menor medida, el re-
conocimiento del concepto de derecho administrativo como rgimen jur-
dico especial para la administracin pblica. Entre esos pases el mencio-
nado autor cita los siguientes: China, diversos pases de frica, Hungra,
Espaa, Suiza, Venezuela, Mxico, Indonesia, Polonia. Inclusive, el mis-
mo autor hace notar que, aun dentro de los pases del commonwealth, como
en el caso de Australia, y en Estados Unidos, existen ejemplos de cortes
especializadas en asuntos de la administracin pblica, lo cual deja ver
que, as sea con carcter excepcional, la filosofa del rgimen especial para
la administracin tambin tiene cabida dentro de los pases que han sido
tradicionalmente reticentes al reconocimiento de un derecho administrati-
vo como rama autnoma del derecho. Esta apreciacin tiene cierta signifi-
cacin aun en el caso de Inglaterra, el pas ms reticente al reconocimiento
del derecho administrativo, con la existencia de las que Braibant denomi-
na cuasi-jurisdicciones, como son los administrative tribunals, que si bien
son parte de la administracin y no rganos judiciales, expresan, de alguna
manera, la necesidad de tener rganos especiales para resolver las contro-
versias de la administracin.
De la gama de pases que han adoptado la idea del derecho administra-
tivo como derecho especial para la administracin pblica, podemos, a
ttulo de ejemplo, analizar la forma como en algunos de ellos se ha presen-
tado la formacin de este derecho.
12
Braibant, Guy, op. cit., nota 3, pp. 339 y ss.
EXPLICACIN HISTRICA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 303
1. Espaa
El eminente tratadista espaol Eduardo Garca de Enterra reconoce
expresamente que el derecho administrativo, como rgimen jurdico espe-
cial de la administracin pblica, nace con la Revolucin Francesa.
13
Tambin hizo notar en su momento que la historia del contencioso
administrativo es, en cierta manera, la historia misma del derecho admi-
nistrativo en cuanto producto ltimo de una elaboracin cientfica reali-
zada a partir de la obra jurisprudencial del Consejo de Estado francs, que,
al comps de su propio funcionamiento, cre primero unas vas de pro-
teccin no previstas inicialmente por la ley y acert despus a formular a
travs de ellas con tanta perseverancia como prudencia las reglas y princi-
pios bsicos de un nuevo corpus institucional y cientfico.
14
La primera doctrina espaola del derecho administrativo se encuentra
en la obra de Dou y de Bassols (Instituciones de derecho pblico general
de Espaa, 1800). Posteriormente a la creacin del Consejo de Estado en
la Constitucin de Cdiz, de 1814, se tradujeron obras de derecho admi-
nistrativo francs, entre ellas las de Bonnin, Grando, Faucart y Macarel,
al tiempo que empezaron a aparecer autores espaoles como Javier de
Burgos (Ideas de administracin, 1841), Manuel Ortiz de Ziga (Ele-
mentos de derecho administrativo, 1842), Pedro Gmez de la Serna (Insti-
tuciones de derecho administrativo espaol, 1843), Manuel Colmeiro (De-
recho administrativo espaol, 1850) y Santamara de Paredes (Curso de
derecho administrativo, 1885), todos los cuales tuvieron una influencia
francesa muy importante.
15
Por su parte, el profesor Luciano Parejo Alfonso, en un estudio especial
ya citado, dedicado a la comprensin del concepto de derecho administra-
tivo, presenta las siguientes consideraciones:
En resumen, pues, slo con la precisin que resulta de las precedentes con-
sideraciones parece posible tomar el Estado constitucional de derecho sur-
gido de la Revolucin Francesa o por su influjo como punto de partida u
13
Garca de Enterra, Eduardo, y Fernndez, Toms Ramn, op. cit., nota 5, t. I, p. 26.
En idntico sentido, Juan Alfonso Santamara Pastor, op. cit., nota 5, pp. 13 y ss.
14
Ibidem, 2a. ed., 1984, t. II, pp. 482 y 483.
15
Sobre esta evolucin, vase a Velasco Calvo, Recaredo F. de, Resumen de derecho
administrativo y ciencia de la administracin, 2a. ed., Barcelona, Librera Bosch, 1930,
pp. 41 y ss.
304 LIBARDO RODRGUEZ RODRGUEZ
origen del derecho administrativo. Este no surge como consecuencia inevi-
table de los valores originales que consagra dicho Estado revolucionario
(es decir, no es fruto nicamente de la revolucin y sus consecuencias po-
lticas), sino como resultado de la mezcla o sntesis de esos valores y de los
heredados del rgimen anterior caducado.
Una importante consecuencia se extrae de la conclusin alcanzada. El
comienzo de la historia del derecho administrativo en sentido contempor-
neo no puede fecharse sin ms en 1789 (por tomar como punto de referen-
cia convencional la fecha histrica de la Revolucin Francesa), sino que ha
de remontarse cuando menos a los siglos XVII y XVIII en que se desarrolla
el formidable aparato administrativo del absolutismo (vocado a actividades
de polica de carcter no judicial) y el ambicioso intento de la sistematiza-
cin de toda su actuacin conforme a reglas y principios generales estable-
cidos con vistas precisamente al inters pblico, al bienestar general.
Quiere decirse que el punto de arranque de todo ensayo de comprensin del
concepto del derecho administrativo (en la medida en que la fijacin de los
perfiles y la identificacin de la sustancia de cualquier fenmeno o institu-
cin jurdicos no pueden prescindir de la vertiente histrica) ha de ser como
mnimo el de la ciencia de la polica. Aqu nos atendremos a l, si bien con
los condicionamientos que impone el insatisfactorio estado de la investiga-
cin del periodo histrico y de la obra producida en el mismo.
16
En todo caso, como lo expresa Garca de Enterra, el derecho adminis-
trativo espaol se perfila con la creacin de una jurisdiccin especial en
1845, conformada por Consejos Provinciales con jurisdiccin delegada,
o sea, con poderes de decisin propios, y en Consejo Real con jurisdic-
cin retenida, es decir, con simple facultad de propuesta que el gobierno
poda acoger o no.
Despus de diversas reformas sobre la conformacin de la jurisdiccin,
que unas veces se consideraba integrada al poder judicial, mientras que
otras como institucin administrativa, en la actualidad, de acuerdo con el
artculo 6o. de la Ley reguladora de la jurisdiccin contencioso adminis-
trativa, de 13 de julio de 1998, su organizacin est dada por los juzgados
de lo contencioso administrativo, los juzgados centrales de lo contencioso
administrativo, las salas de lo contencioso administrativo de los Tribuna-
les Superiores de Justicia, la Sala de lo contencioso administrativo de la
16
Parejo Alfonso, Luciano, op. cit., nota 1, p. 41.
EXPLICACIN HISTRICA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 305
Audiencia Nacional y la Sala de lo contencioso administrativo del Tribu-
nal Supremo.
Por otra parte, desde el punto de vista sustancial, el derecho administra-
tivo espaol se ha venido consolidando de acuerdo con sus propias necesi-
dades y caractersticas, cuyas reglas y principios conforman actualmente
una rama del derecho claramente identificada y autnoma, tanto en la vida
prctica como acadmica.
17
2. Italia
Al referirse al tema de la existencia del derecho administrativo, uno
de los grandes administrativistas italianos reconoce especficamente que
si bien
la existencia de una funcin administrativa es esencial para la nocin mis-
ma del Estado, no puede decirse otro tanto del derecho administrativo, ya
que son admisibles ordenamientos estatales que carezcan de dicho dere-
cho. Tal puede ocurrir en los casos en que las normas que eventualmente
regulan el desarrollo de la funcin administrativa no tengan carcter jurdi-
co externo y, como tales, no sean estrictamente obligatorias para la admi-
nistracin en todos o en cualquiera de sus grados (esto ocurra en los Esta-
dos pre-constitucionales, en los que las normas en cuestin tenan
generalmente el carcter de normas internas, dictadas por el prncipe para
la buena marcha de la administracin sometida al mismo y, por lo tanto,
obligatorias para los rganos sometidos en base a la relacin de servicio,
pero no obligatorias para el propio prncipe que las dictaba, de manera que
no constituan garanta alguna de los derechos de los sbditos).
18
Lo anterior significa que, para Alessi, slo existe derecho administra-
tivo en la medida en que exista un conjunto sistemtico de normas que
17
Sobre el contenido actual del derecho administrativo espaol pueden verse, entre
otros, a Garca de Enterra, Eduardo, y Fernandez, Toms-Ramn, op. cit., nota 5, a
Santamara Pastor, Juan Alfonso, op. cit., nota 5, Parejo, Luciano, Derecho administrati-
vo, Barcelona, Ariel, 2003; Garrido Falla, Fernando, Tratado de derecho administrativo,
Madrid, Tecnos, 2001-2003, 3 vols., y a Ramn Parada, Derecho administrativo, Madrid,
Marcial Pons, 2000, 3 ts.
18
Alessi, Renato, Instituciones de derecho administrativo, Barcelona, Casa Editorial
Bosch, 1970, t. I, p. 20. Para Zanobini, para que exista derecho administrativo deben
cumplirse dos condiciones: que la actividad administrativa sea regulada por normas jur-
dicas exteriormente obligatorias, y que tales normas sean diferentes a las que regulan a
los otros sujetos y, particularmente, a los ciudadanos (Zanobini, Guido, op. cit., p. 53).
306 LIBARDO RODRGUEZ RODRGUEZ
regulen la actividad de la administracin y que sean obligatorias para
todas las instancias de ella, de tal forma que se conviertan en una garan-
ta para los administrados.
La doctrina italiana es generalizada en afirmar que el fundador del dere-
cho administrativo italiano es Gian Domenico Romagnosi, quien escribi
el primer estudio general sobre la materia (Principi fondamentali di diritto
amministrativo, 1814).
En lo que tiene que ver con la exposicin de los orgenes del derecho
administrativo en ese pas, la doctrina italiana habla de la evolucin hist-
rica del derecho administrativo italiano, referida a la evolucin del siste-
ma normativo de la administracin pblica. En este sentido, es contunden-
te Alessi en afirmar que el sistema de normas obligatorias para la
administracin, reguladoras del ejercicio de la funcin administrativa y
que constituyen una garanta para los intereses y los derechos de los sbdi-
tos que puedan ser lesionados por el ejercicio de la citada funcin nace
con la formacin del reino. Para el efecto seala que el Estado italiano se
form por la anexin de las otras regiones italianas al Reino de Piamonte,
de tal forma que los orgenes del ordenamiento administrativo italiano se
encuentran en el ordenamiento sardo-piamonts, el cual, a su vez, surgi
gradual y profundamente influido por el ordenamiento francs de la poca
napolenica y posnapolenica, aun despus de la restauracin. Finalmen-
te, en el nuevo Reino se extendi a otras provincias parte de la legislacin
piamontesa, pero tambin se promulgaron nuevas leyes, entre las cuales se
destaca la Ley 2248 de 20 de marzo de 1865, denominada Ley sobre la
unificacin administrativa del Reino, con sus respectivos anexos que con-
tenan las leyes fundamentales del Estado, la ley provincial y municipal, la
ley sobre seguridad pblica, la de sanidad, la del Consejo de Estado, la de
lo contencioso administrativo y la de obras pblicas.
19
La doctrina italiana del derecho administrativo se divide en dos perio-
dos histricos. El primero, posterior a la unificacin italiana, se caracteriza
por una doctrina que ha sido calificada por los mismos autores de ese pas
como escasa de originalidad, pues mientras un sector muestra una fuerte
influencia de la doctrina francesa, otro inspira su construccin en los es-
quemas, sistemas y principios del derecho privado.
19
Alessi, Renato, op. cit., nota 18, pp. 20 y ss. En igual sentido, Zanobini, Guido, pp.
57 y ss.
EXPLICACIN HISTRICA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 307
En un segundo periodo, la doctrina abandona los principios del derecho
privado y empieza a adquirir originalidad, aunque tomando elementos de
la doctrina extranjera, especialmente de la alemana. En este periodo se
utilizan dos mtodos en el estudio del derecho administrativo. Por una
parte, el mtodo descriptivo, que expone los principios de organizacin y
actividad administrativa, manteniendo separadas las distintas finalidades
administrativas que constituyen materias diferentes. Este mtodo est re-
presentado en la obra dirigida por V. E. Orlando (Tratato di diritto
amministrativo, 1897), quien es el verdadero fundador de la escuela mo-
derna del derecho pblico italiano. El otro mtodo es el constructivo, pro-
fundamente marcado por la obra sistemtica pandectista que se propone
la elaboracin de un sistema cientfico de las relaciones jurdicas entre la
administracin y los particulares, como consecuencia de la actividad ad-
ministrativa. Este mtodo se encuentra representado en la obra de Santi
Romano (Corso di diritto amministrativo, 1901) y de F. Cammeo (Corso
di diritto amministrativo, 1913).
Finalmente, Alessi seala que tiende a prevalecer actualmente el lla-
mado mtodo constructivo, esencialmente ligado al mtodo pandectstico,
es decir, a la elaboracin de un sistema cientfico referido a la relacin
jurdico-administrativa, de cuya relacin se analiza el contenido subjetivo
y objetivo as como sus vicisitudes (nacimiento, extincin, modalidades,
etctera),
20
pero advierte que este mtodo es insuficiente pues ignora el
fenmeno dinmico relativo al desarrollo de la actividad administrativa,
problema al cual se ha buscado solucin integrando el mtodo descriptivo
al constructivo. Sin embargo, teniendo en cuenta la superioridad del mto-
do constructivo, la doctrina ms reciente tambin ha aplicado este mtodo
al estudio de la actividad administrativa.
Por otra parte, en cuanto hace al control judicial de la administracin,
en Italia existe una verdadera jurisdiccin administrativa compuesta por
un Consejo de Estado y por tribunales administrativos regionales. Sin em-
bargo, debe aclararse que el conocimiento de las controversias administra-
tivas se ha asignado en forma dual a la jurisdiccin ordinaria y a la juris-
diccin administrativa, segn que la controversia verse sobre derechos
subjetivos o intereses legtimos.
21
20
Alessi, Renato, op. cit., nota 18, p. 23, y Zanobini, Guido, p. 68.
21
Vase a Angeletti, Adolfo, La justicia administrativa en Italia, Bogot, Universi-
dad Externado de Colombia, 1986, pp. 22 y ss.
308 LIBARDO RODRGUEZ RODRGUEZ
3. Alemania
Segn lo expresa Fleiner, el derecho administrativo alemn nace ale-
jado del derecho administrativo francs:
Cuando la Revolucin Francesa derroc las instituciones polticas del an-
tiguo rgimen, la prctica y la legislacin pudieron proceder libremente a
formar un derecho pblico homogneo para la administracin pblica, de-
recho que gravit en torno a un punto central: las relaciones del poder p-
blico con sus sbditos, los ciudadanos. En Alemania, el desarrollo ha se-
guido otro camino. El derecho administrativo alemn en la actualidad no
fue originado por una crisis violenta del Estado y de la sociedad, sino el
fruto de una transformacin lenta ocurrida en cada uno de sus territorios.
Este desarrollo no se verific al mismo tiempo en los distintos Estados
alemanes, y en ninguno de ellos el nuevo derecho establecido lleg a dero-
gar radicalmente el antiguo; en cada periodo se observan vestigios jurdi-
cos de antiguas concepciones, ya superadas. Pero en todos los periodos se
determinan nuevas maneras de concebir la posicin del poder pblico res-
pecto de sus sbditos y del derecho, distintas a las anteriores. Hay que tener
presente que de una poca a otra varan las concepciones acerca del alcance
de los fines del Estado.
22
El mismo autor expresa que el derecho germnico de la Edad Media no
hizo diferencia entre el derecho privado y el derecho pblico, pues tanto
las facultades privadas como las pblicas emanaban de un derecho de igual
naturaleza. En este periodo existieron los Tribunales del Reich (Reichska-
mmergericht creados en 1495 y Reichshofrat creado en 1501), a los cuales
se someta el prncipe. A comienzos del siglo XVI, en el naciente Estado-
polica, el ius politiae concedi al prncipe el derecho y la obligacin de
obviar con su autoridad los peligros sobre la vida y el bienestar de los
ciudadanos, con lo cual se empez a otorgar un poder absoluto al prncipe,
pues los nuevos fines del Estado autorizaron al prncipe a intervenir en la
vida de los ciudadanos, intervencin que en sus orgenes no tena, en prin-
cipio, ninguna limitacin legal. Eventualmente, en el Estado de polica, la
jurisdiccin de los Reichskammergericht protega a los ciudadanos de los
abusos del poder del prncipe. Sin embargo, el prncipe procur, mediante
22
Fleiner, Fritz, Instituciones de derecho administrativo, Madrid, Labor, 1933, p. 25.
EXPLICACIN HISTRICA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 309
la obtencin de privilegios imperiales y con violencia, sustraerse del con-
trol de los tribunales imperiales.
Esta situacin se pretendi remediar con la llamada Fiskustheorie o
doctrina del fisco, segn la cual el patrimonio pblico no perteneca ni al
prncipe ni al Estado sino a un sujeto jurdico diverso llamado el Fisco, que
era una persona sometida al derecho privado. Mediante la doctrina del
fisco, el derecho patrimonial de la administracin se consider como parte
del derecho privado. As el fisco result sometido a la jurisdiccin como
cualquier otro particular, de este modo, esta teora proporcion al sbdito
la posibilidad de demandar a la autoridad, en la persona del Fiscus, ante
sus propios Tribunales territoriales, con tal de que la relacin litigiosa tu-
viera carcter patrimonial Mas no se agota con esto la teora del fisco.
Su conquista ms interesante est contenida en el intento de lograr tambin
proteccin jurdica para el sbdito frente a los actos soberanos de la auto-
ridad.
23
Lo anterior mediante una condena al fisco a pagar una suma de
dinero como indemnizacin a favor del sbdito cuyo derecho adquirido
hubiese sido lesionado por decisin de la autoridad. En suma, la doctrina
del fisco implic el sometimiento de la administracin a la ley comn y a
la jurisdiccin ordinaria.
24
No obstante ese sometimiento de la administracin pblica al derecho,
en esta poca del Estado de polica no existi una verdadera ciencia del
derecho administrativo. As lo dice Forsthoff:
all donde hay Estado, hay administracin, y all donde hay administracin
hay derecho administrativo y, por tanto, y siempre que haya ciencia del
derecho, hay tambin ciencia del derecho administrativo. La deduccin
parece irrefutable, pero, sin embargo, la refutacin se encuentra en la histo-
ria del derecho administrativo alemn. La ciencia del derecho administrati-
vo es, en efecto, una de las disciplinas ms modernas dentro de la historia
del derecho pblico; sus orgenes se encuentran en el siglo XIX, y slo
algunos precedentes aislados pueden descubrirse en pocas anteriores
La verdadera causa que explica la falta de un derecho administrativo cien-
tfico en el sentido que nosotros damos hay a la expresin, se encuentra en
la estructura administrativa de la poca La administracin del Estado de
23
Ibidem, p. 29.
24
Comentarios ms extensos sobre la doctrina del fisco en Soto Kloss, Eduardo, De-
recho administrativo. Bases fundamentales, Santiago de Chile, Editorial Jurdica de Chi-
le, 1996, t. I, pp. 175 y ss., y en Fritz Fleiner, op. cit., nota 22, pp. 28 y ss.
310 LIBARDO RODRGUEZ RODRGUEZ
polica no constitua el objeto posible de una ciencia jurdica sistemtica.
La ejecucin de las funciones estatales por el poder absoluto del monarca
no representaba, en efecto, un proceso jurdico.
25
En el siglo XIX, con fundamento en las nuevas constituciones y el ad-
venimiento del Estado de derecho, en Alemania la justicia se organiz con
independencia del prncipe, pero tanto jurisdiccin como administracin
estaban por debajo de la legislacin que se constituy en el poder supremo
del Estado, imponiendo normas que vinculaban jurdicamente a la admi-
nistracin. En este punto comenz a sufrir cambios la doctrina del fisco y
empez a entenderse que la administracin se rige por dos derechos, el
derecho pblico y el derecho privado, sin que se pudieran establecer reglas
generales sobre cuando se aplica uno u otro derecho. A medida que trans-
curre el siglo XIX, se va imponiendo el derecho pblico, abandonndose
poco a poco el derecho privado como derecho de la administracin. El
momento ms importante de este desarrollo se encuentra en la creacin
de tribunales contencioso administrativos en 1863, una jurisdiccin ad-
ministrativa independiente de las autoridades gubernativas, encargada
de juzgar si la administracin, en su actuacin, lesionaba derechos de los
particulares.
26
Es en esta poca que nace el derecho administrativo en Alemania. Este
derecho especial de la administracin surge con el establecimiento del Es-
tado de derecho burgus.
27
La figura ms importante en la articulacin
sistemtica del derecho administrativo es Robert Von Mohl (Verwaltn-
glehre, 1831). Adems aparecen los nombres de Von Stein, Gerber, Sthal
y Anschtz. Finalmente aparecen las figuras de Otto Mayer (Deutches
Verwaltstungsrechts, 1895-1896) y Paul Laband (Das Staatsrechts des
Deutchen Reichs, 1901-1905), el primero de los cuales es calificado como
el verdadero creador y autor clsico del moderno mtodo jurdico-admi-
nistrativo en Alemania.
28
25
Ernst Forsthoff, Tratado de derecho administrativo, Madrid, Instituto de Estudios
Polticos, 1958, pp. 70 y 71.
26
Sobre esta evolucin, Fritz Fleiner, op. cit., nota 22, pp. 33 y ss.
27
Ernst Forsthoff, op. cit., nota 25, p. 73.
28
Ibidem, p. 85, y Fritz Fleiner, op. cit., nota 22, p. 38. Una visin comparada del
origen del derecho administrativo francs y el alemn, puede verse en Jos Eugenio So-
riano Garca, Los fundamentos histricos del derecho administrativo en Francia y Ale-
mania, Bogot, Universidad Externado de Colombia, 1994.
EXPLICACIN HISTRICA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 311
4. Mxico
En Mxico, la doctrina ha reconocido que el origen del derecho admi-
nistrativo de ese pas se encuentra en el siglo XIX pues slo hasta ese
momento es posible determinar con claridad la autonoma y especificidad
de su objeto de estudio. Al respecto ha dicho que el estudio del derecho
administrativo, como ciencia, arranca en el siglo XIX; su autonoma, la
precisin de su objeto de conocimiento, de construccin, estn en evolu-
cin constante y han sido matizados, y todava lo son, por las profundas
transformaciones poltico-sociales del Estado.
29
Es precisamente en el siglo XIX donde podemos encontrar las primeras
obras significativas de derecho administrativo en Mxico, como fueron las
de Teodosio Lares (Lecciones de derecho administrativo, 1852), Jos Mara
del Castillo Velasco (Ensayo sobre el derecho administrativo mexicano,
1874) y Manuel Cruzado (Elementos de derecho administrativo, 1895).
La doctrina mexicana tambin ha reconocido que en el nacimiento del
derecho administrativo la influencia francesa fue evidente, pero que su
evolucin muestra importantes diferencias con el derecho administrativo
francs, permitindole presentar ciertos rasgos propios.
30
En este sentido
se ha dicho que a diferencia del derecho administrativo francs, que es
jurisprudencial, nuestro derecho administrativo es legislativo. Las institu-
ciones administrativas mexicanas son obra del legislador. Ni la juris-
prudencia ni la costumbre tienen la fuerza determinante en esta rama del
derecho.
31
5. Argentina
El profesor Agustn Gordillo, al comentar la incidencia del constitucio-
nalismo de los Estados Unidos, la Revolucin Francesa y la Declaracin
de los Derechos del Hombre, sobre el derecho administrativo, afirma ta-
jantemente que en este momento se da el germen del moderno derecho
administrativo.
32
29
Acosta Romero, Miguel, Teora general del derecho administrativo, 8a. ed., Mxi-
co, Porra, 1988, p. 7.
30
Serra Rojas, Andrs, Derecho administrativo. Primer curso, 21a. ed., Mxico, Porra,
2000, pp. 138 y ss.
31
Ibidem, p. 140.
32
Gordillo, Agustn, op. cit., nota 5, p. II-4.
312 LIBARDO RODRGUEZ RODRGUEZ
Para Dromi,
33
los orgenes remotos del derecho administrativo argenti-
no se remontan a Roma y al derecho indiano, en primer lugar porque aun
cuando en Roma no existiera derecho administrativo, s es posible encon-
trar instituciones administrativas que tienen alguna influencia sobre Espa-
a y, como Argentina nace mirando a Espaa, algunas normas del dere-
cho indiano constituyen medidas poltico-administrativas destinadas
especficamente a Argentina y que constituyen las primeras normas pro-
pias del derecho administrativo argentino.
Aclarados esos antecedentes remotos el mismo Dromi afirma: de all
que en el derecho administrativo argentino concurriera la fuente universal
(los antecedentes institucionales de Espaa, Francia, Estados Unidos), pero
tambin lo propio nacional (pactos provinciales y constituciones provin-
ciales, dictadas anteriormente a 1953). De modo que los pactos, tratados y
acuerdos interprovinciales, las Constituciones, reglamentos y leyes funda-
mentales locales preexistentes a la Constitucin nacional, conformaron un
rgimen propio de las autonomas provinciales,
34
citando finalmente como
precursores de la doctrina administrativista argentina a Juan Bautista Alberdi
(Derecho pblico provincial, 1856), Ramn Ferreira (Derecho adminis-
trativo argentino, 1866), Vicente Fidel Lpez (Escritos, 1870), Lucio V.
Lpez (Derecho administrativo argentino, 1902) y Adolfo Horma (Confe-
rencias sobre derecho administrativo, 1902-1914).
De lo dicho por Dromi, lo cual es corroborado por Marienhoff,
35
se
colige que el derecho administrativo argentino es originalmente un dere-
cho local, un derecho provincial, lo cual se explica por el sistema federal
de gobierno argentino y porque las provincias son preexistentes respecto de
la nacin argentina.
En cuanto al control judicial de la actividad administrativa, el derecho
administrativo argentino acogi la solucin judicial, es decir, que la activi-
dad de la administracin pblica es controlada por jueces y tribunales per-
tenecientes a la rama judicial, de sistema unificado.
36
33
Dromi, Roberto, Derecho administrativo, 5a. ed., Buenos Aires, Ciudad Argentina,
1996, pp. 146 y ss.
34
Ibidem, p. 147.
35
Marienhoff, Miguel S., Tratado de derecho administrativo, 5a. ed., Buenos Aires,
Abeledo-Perrot, 1995, t. I, p. 160.
36
Vase Farrando, Ismael (h.) et al., Manual de derecho administrativo, Buenos Ai-
res, Depalma, 1996, pp. 667 y ss.
EXPLICACIN HISTRICA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 313
6. Colombia
A pesar de que, como es lgico, en Colombia podran citarse como an-
tecedentes remotos del derecho administrativo las instituciones y princi-
pios aplicables a la administracin de la poca colonial espaola, que son
comunes a la generalidad de la Amrica hispnica, los antecedentes prxi-
mos de esta rama del derecho pueden encontrarse en el siglo XIX, una vez
producida la independencia, y slo en el siglo XX puede realmente reco-
nocerse la existencia de esta rama especial del derecho. Tanto los antece-
dentes prximos como el reconocimiento de un derecho especial para la
administracin del Estado, se caracterizan en Colombia por estar ligados
histricamente a la formacin del derecho administrativo francs, y espe-
cficamente a la formacin y consolidacin de una jurisdiccin adminis-
trativa especial.
37
En ese sentido, como el antecedente ms claro de la formacin del dere-
cho administrativo en Colombia se cita la creacin del Consejo de Estado
por Bolvar, en 1817, a semejanza del Consejo de Estado creado por
Napolen, en 1799, con funciones bsicamente consultivas y de asesora
al ejecutivo. Este Consejo de Estado tuvo existencia intermitente durante
el siglo XIX y comienzos del siglo XX, hasta que en 1914 dio inicio a una
presencia definitiva en la vida institucional de Colombia y a una actividad
ininterrumpida, ya no solamente como rgano asesor del ejecutivo, fun-
cin que ha conservado, sino como mximo tribunal de una jurisdiccin
administrativa especializada, que fue construyendo un derecho especial
para la administracin pblica, tomando como referencia los principios
bsicos del derecho administrativo francs, con algunas adaptaciones y
aportes que las circunstancias nacionales propias han producido.
En relacin con dichas adaptaciones y aportes pueden destacarse, entre
otros, la pertenencia de los jueces de la administracin a la rama judicial
del poder pblico, con total autonoma de las otras ramas del poder, in-
cluido el ejecutivo; el carcter fundamentalmente legislado del derecho
37
Para un conocimiento detallado de este proceso, puede verse a Rodrguez Rodrguez,
Libardo, Origen y evolucin de la jurisdiccin administrativa en Colombia, Deuxime
centenaire du Conseil Dtat, vol. II, op. cit., nota 3, pp. 201 y ss.; e Historia y perspec-
tivas de la jurisdiccin administrativa en Francia y en Amrica Latina, Memorias del
Coloquio conmemorativo del bicentenario del Consejo de Estado francs, op. cit., nota
3, pp. 43 y ss.
314 LIBARDO RODRGUEZ RODRGUEZ
38
Libardo Rodrguez Rodrguez, Un siglo de derecho administrativo en Colombia,
El derecho pblico a comienzos del siglo XXI. Estudios en homenaje al profesor Allan R.
Brewer-Caras, Madrid, Civitas, 2003, t. II, pp. 1354 y ss.
administrativo; el fortalecimiento creciente de las funciones judiciales de
la jurisdiccin administrativa y cierto debilitamiento de la funcin consul-
tiva y asesora; la participacin de los rganos de la jurisdiccin en funcio-
nes de colaboracin al legislador, a travs de la iniciativa en la presenta-
cin y discusin de proyectos de ley; y la colaboracin en la funcin de
eleccin de altas autoridades del Estado, como miembros del Consejo Su-
perior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, el procurador general
de la nacin y el contralor general de la Repblica.
Este proceso de evolucin del derecho administrativo colombiano pue-
de conocerse con mayor precisin y detalle en un estudio que el autor de
este trabajo ha realizado para un libro homenaje a otro de los grandes auto-
res latinoamericanos, en el cual no slo se muestra que, a parte de los
antecedentes que pueden ubicarse en el transcurso del siglo XIX, la idea
del rgimen jurdico especial para la administracin slo apareci a fina-
les de ese siglo y que la existencia efectiva de ese nuevo derecho apenas se
puede predicar a partir de la segunda dcada del siglo XX. En ese mismo
estudio puede apreciarse la evolucin tanto de la jurisdiccin como de la
doctrina colombianas en materia administrativa, destacndose que las pri-
meras obras acadmicas sobre la materia aparecen en la tercera dcada del
siglo XX.
38
III. CONCLUSIONES
Las reflexiones anteriores nos permiten plantear las siguientes conclu-
siones sobre el tema cuya presentacin nos hemos propuesto:
1. Desde el punto de vista conceptual, independientemente de los ante-
cedentes remotos respecto de la formacin y el rgimen aplicable a
su propia administracin pblica, que naturalmente se encuentran
en cada comunidad nacional, y de algunas posiciones particulares,
puede afirmarse que el concepto propiamente dicho del derecho ad-
ministrativo, como rama especializada del derecho, encuentra como
antecedente general y prximo, el concepto de Estado de derecho,
originario de la Revolucin Francesa de 1789.
EXPLICACIN HISTRICA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 315
2. A partir de ese momento, comenz un proceso histrico que fue pro-
gresivamente delineando los principios y reglas especiales que hoy
constituyen la realidad del derecho administrativo en muchos pases
del mundo.
3. En esa evolucin jug un papel de primera referencia la aparicin en
Francia de una jurisdiccin especializada que, al mismo tiempo, fue
la creadora de los grandes principios, sin que, finalmente, esa juris-
diccin especializada constituya un elemento esencial para la exis-
tencia del derecho administrativo, pues, como lo hace notar con fre-
cuencia la doctrina, la formacin del derecho administrativo en
Francia tuvo su origen en un hecho histrico (la desconfianza de los
hombres de la Revolucin frente a los jueces de la poca), pero pos-
teriormente consolid su justificacin por la existencia efectiva de
un derecho nuevo, conformado por reglas y principios diferentes
de los que regulan las relaciones jurdicas entre particulares.
4. No obstante, a partir de la idea fundamental que est en la base del
concepto del derecho administrativo, como conjunto de reglas y prin-
cipios especiales y obligatorios para regular la actividad de la admi-
nistracin del Estado, los diferentes pases que han adoptado esa
filosofa han venido consolidando su derecho administrativo con
rasgos propios que se derivan de sus necesidades y conveniencias
especficas, con mayor o menor influencia o autonoma, segn el
caso, respecto del referente histrico francs y de la evolucin en
ese mismo pas.