Pensar Metropolitano

Governador do Estado de Minas Gerais Antnio Augusto Junho Anastasia
Vice Governador Alberto Pinto Coelho
Secretrio Extraordinrio de Estado de Gesto Metropolitana Alexandre da Silveira
Diretor-Geral
da
Agncia
de
Desenvolvimento
da
Regio
Metropolitana de Belo Horizonte Gustavo Horta Palhares
Vice Diretor-Geral da Agncia de Desenvolvimento da Regio Metropolitana de Belo Horizonte Lucas Lins Franco
Coordenadora do Observatrio de Polticas Metropolitanas Maria Valeska Duarte Drummond
Presidente da Fundao Joo Pinheiro Marilena Chaves
PENSAR METROPOLITANO: ARRANJOS DE GOVERNANA NAS REGIES METROPOLITANAS
Maria Valeska Duarte Drummond Organizador
Belo Horizonte Fundao Joo Pinheiro Agncia de Desenvolvimento da Regio Metropolitana de Belo Horizonte 2013
Conselho Editorial Flvia de Paula Duque Brasil Jupira Gomes de Mendona Mrcio Lus de Oliveira Maria Coeli Simes Pires Maria Valeska Duarte Drummond Organizao: Maria Valeska Duarte Drummond Correo ortogrfica e normalizao: Kingstamp Projeto grfico e editorao: Elisa Versiani Lustosa Capa: Ana Cristina Melo Guimares Informtica: Vanderlei Moraes de Souza Agncia de Desenvolvimento da RMBH CAMG - Rodovia Prefeito Amrico Gianetti, s/n, Bairro Serra Verde. Edifcio Gerais, 13 andar. CEP: 31630 Belo Horizonte www.segem.mg.gov.br Fundao Joo Pinheiro Alameda das Accias, 70 Bairro So Luiz / Pampulha Caixa Postal 1200 CEP 31275-150 Belo Horizonte www.fjp.mg.gov.br
Pensar metropolitano: arranjos de governana nas regies metropolitanas/ Organizadora: Maria Valeska Duarte Drummond. Belo Horizonte: Fundao Joo Pinheiro; Agncia de Desenvolvimento da RMBH, 2013. 201 p.: il. Modo de acesso: www.metropolitana.mg.gov.br www.fjp.mg.gov.br ISBN 978-85-85930-61-5 1. Planejamento.urbano e regional 2. Regies metropolitanas. 3. Gesto metropolitana. I. Drummmond, Maria Valeska. Org. II Fundao Joo Pinheiro Ed. III. Agncia de Desenvolvimento da RMBH Ed CDU 711.432(81)
APRESENTAO
A Agncia de Desenvolvimento da RMBH um dos vrtices de um arranjo institucional concebido pelo Governo de Minas para fins de planejamento e gesto da Regio Metropolitana de Belo Horizonte. Tambm o compem a Assembleia Metropolitana, que assegura a participao dos trinta e quatro municpios da regio, e o Conselho Deliberativo, que se distingue por assegurar a participao da sociedade civil em instncias decisrias. A Conferncia Metropolitana, realizada a cada dois anos, refora os mecanismos da democracia participativa. Na IV conferncia, realizada em outubro de 2013, a Agncia RMBH, por meio do seu Observatrio de Polticas Metropolitanas, lana a publicao OLHAR METROPOLITANO arranjos de governana das regies metropolitanas, que compartilha olhares sobre as estratgias recentes de concertao nestes territrios. Agradecemos aos autores pela contribuio e Fundao Joo Pinheiro pelo apoio e parceria, que viabilizaram aspectos importantes da publicao.
Gustavo Horta Palhares Agncia de Desenvolvimento da RMBH
APRESENTAO
A Fundao Joo Pinheiro tradicionalmente reconhecida por seus trabalhos com temas atinentes governana urbana, nos seus diversos recortes territoriais. A parceria com a Agncia de Desenvolvimento da Regio Metropolitana de Belo Horizonte para a publicao PENSAR METROPOLITANO arranjos de governana nas regies metropolitanas; enseja-nos a oportunidade de somar esforos na reflexo sobre esse tema to impregnado de desafios. Esperamos que ao divulgar as reflexes dos autores, a Fundao Joo Pinheiro esteja contribuindo para colocar em evidncia o debate sobre a pluralidade de marcos legais para o planejamento e a gesto metropolitanos ps Constituio de 1988 e para fortalecer a pesquisa sobre a formulao de polticas de cunho regional.
Marilena Chaves Fundao Joo Pinheiro
SUMRIO
Introduo ............................................................................................. 8 O elo perdido: o desafio da gesto metropolitana ........................... 15 Edsio Fernandes A gesto compartilhada nas regies metropolitanas em Minas Gerais: inovaes no direito administrativo ..................................... 30 Gustavo Gomes Machado Uma nova governana metropolitana para So Paulo .................... 41 Diana Meirelles Motta Ana Lcia Rodrigues de Carvalho Zoraide Amarante Itapura de Miranda Regio Metropolitana do Recife: a busca de uma institucionalidade para a governana .............................................................................. 64 Ctia Wanderley Lubambo Suely Juc Maciel Regio Metropolitana de Goinia: governana e seus desafios ..... 84 Elayne Freitas Gomes Caetano Lucelena Ftima de Melo Planejamento e governana metropolitana: apontamentos sobre a construo da escala metropolitana na Regio Metropolitana de Curitiba .............................................................................................. 104 Thas Kornin A retomada da questo metropolitana no Vale do Ao.................. 116 Luiza Sabino Queiroz Parcerias pblico-privadas aplicadas gesto de resduos slidos na RMBH e Colar Metropolitano ...........................................................134 Camila do Couto Seixas Csar Augusto Caldas Jnior
Pensar Metropolitano: arranjos de governana nas regies metropolitanas
Thiago Ferreira Almeida Macrozoneamento metropolitano: projeto em construo na Regio Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH) .........................158 Roberto Lus Monte-Mr Arranjos de gesto dos aglomerados metropolitanos: reflexes e desafios............................................................................................... 171 Orlando Alves dos Santos Junior Reflexo............................................................................................. 188 O STF e o julgamento histrico sobre a gesto compartilhada das regies metropolitanas Gustavo Gomes Machado Currculo dos autores ........................................................................ 195
INTRODUO
O Observatrio de Polticas Metropolitanas da Agncia de Desenvolvimento da Regio Metropolitana de Belo Horizonte (OPM) foi institudo pela Lei Complementar n 107, de 2009, tendo como uma de suas atribuies disseminar o conhecimento relacionado rea de governana metropolitana. Em atendimento a esse preceito legal, o OPM organizou a publicao PENSAR METROPOLITANO: arranjos de governana nas regies metropolitanas, composta por textos com contedos atinentes aos princpios da governana pblica, em particular esfera das regies metropolitanas. A parceria com a Fundao Joo Pinheiro viabilizou aspectos importantes desta edio. Foram convidados renomados especialistas, os quais j refletiram e dissertaram a respeito do tema, para contriburem com o debate por meio de textos especialmente desenvolvidos para esta publicao, que seria inicialmente uma revista e acabou se transformando em e-book. Em suas reflexes, Edsio Fernandes identifica como desafio central da gesto metropolitana ao redor do mundo a promoo de uma ordem jurdica e institucional em sinergia com o contexto territorial e socioeconmico das regies metropolitanas. Essa discusso ganha relevo no Brasil tendo
em vista o nmero significativo de regies metropolitanas criadas recentemente. Um conjunto de seis artigos rene um panorama da governana e da gesto em Regies Metropolitanas (RMs) selecionadas pela relevncia de seus perfis. Gustavo Machado discorre sobre o arranjo institucional das regies metropolitanas mineiras e afirma que o atual sistema de gesto metropolitana formulado no estado um reflexo dos avanos que vm caracterizando o Direito Administrativo brasileiro, atualmente preparado para oferecer suporte s demandas de governana e governabilidade de polticas pblicas de carter plurifederativo. De forma similar ao que ocorreu no Estado de So Paulo, a Secretaria Extraordinria de Gesto Metropolitana (Segem) ser incorporada pela Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional e Poltica Urbana Sedru, em 2014, se aprovado o Projeto de Lei n 4440 de 2013, em tramitao na Assembleia Legislativa. Acreditamos que a Agncia RMBH no sofrer impactos com esta alterao, haja vista que estar retornando s suas origens aps trs anos de vinculao Segem. A proposta de reforma administrativa veio tona depois do texto entregue e editado, motivo pelo qual no consta do seu contedo. Diana Meirelles Motta, Ana Lcia Rodrigues de Carvalho e Zoraide Amarante Itapura Miranda analisam os novos instrumentos de governana metropolitana do Estado
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de So Paulo, em vigncia a partir de 2011, apresentando antecedentes constitucionais e polticas federais e estaduais que contriburam para a formao de seu sistema institucional metropolitano. As autoras ainda ressaltam a importncia socioeconmica da Regio Metropolitana de So Paulo e discutem seus desafios e oportunidades de governana. Entretanto, no final de junho deste ano, o Governador do Estado, Geraldo Alckmin (PSDB), anunciou a extino da Secretaria de Desenvolvimento Metropolitano, incorporando suas funes Casa Civil1. O texto das autoras foi produzido antes dessa deciso. De qualquer forma, segundo esclarecimentos prestados por Diana Motta, o Sistema Estadual de Desenvolvimento Metropolitano permanece agora encabeado pela Casa Civil e as funes da Secretaria de Desenvolvimento Metropolitano a ela transferidas sero exercidas por uma Subsecretaria. Ctia Wanderley Lubambo e Suely Juc Maciel apresentam os principais resultados de suas investigaes sobre as condies recentes da governana na Regio Metropolitana do Recife, destacando a articulao dos agentes econmicos e polticos e de outros fatores sociais na configurao do espao metropolitano. As autoras refletem
Cf. LIMA, D. Alckmin extingue secretaria para fazer frente reduo da tarifa do metr. Folha De S. Paulo. So Paulo, 28 jun. 2013. Disponvel em: <http://folha.com/no1302963>. Acesso em: 29 jun. 2013.
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sobre um modelo de governana possvel ou desejvel que d conta da atual dinmica na regio. Lucelena Ftima de Melo e Elayne Freitas Gomes Caetano discorrem sobre a institucionalizao da Regio Metropolitana de Goinia, suas caractersticas socioeconmicas, sua expanso territorial, a sua gesto e as suas funes pblicas de interesse metropolitano comum. As autoras concluem que a Secretaria Estadual de Desenvolvimento da Regio Metropolitana de Goinia um rgo do governo que possui condies de assumir o papel de liderana na articulao da governana metropolitana. Thas Kornin conduz uma reflexo acerca da limitao dos arranjos metropolitanos na promoo do planejamento e da governana metropolitana. O texto resgata a experincia do projeto Regio Metropolitana de Curitiba em Debate, do Sindicato dos Engenheiros no Estado do Paran (Senge - PR), cujo objetivo foi promover uma discusso sobre a urgncia de se instituir um processo de planejamento metropolitano integrado, que desse suporte ao desenvolvimento da regio como um todo. Luiza Sabino aborda o arranjo institucional da Regio Metropolitana do Vale do Ao, analisando seus rgos de gesto e instrumentos de planejamento. A autora, que acompanhou a recente implementao desse arranjo, inicia seu
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texto
tecendo
consideraes
sobre
gesto
metropolitana e enfatizando suas peculiaridades em Minas
Gerais. Ela observa que os gestores municipais ainda esto amadurecendo a experincia de gesto compartilhada. Os dois captulos seguintes possuem relao com as funes vertentes pblicas de de Belo interesse Horizonte, de atuao comum da da Regio como de Metropolitana selecionadas
prioritrias
Agncia
Desenvolvimento da RMBH. Ambos esto atrelados a projetos em andamento, sendo que o segundo deles foi selecionado pelo Conselho Deliberativo da RMBH em uma Chamada Pblica, para ser executado com recursos do Fundo Metropolitano. Camila do Couto Seixas, Csar Augusto Caldas Jnior e Thiago Ferreira Almeida discorrem sobre a utilizao de parcerias pblico-privadas (PPPs) em projetos de gesto de resduos slidos. Os autores contextualizam o projeto de PPP de resduos slidos urbanos da RMBH e Colar Metropolitano, desenvolvido pelo Governo de Minas Gerais e coordenado pela Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econmico, por meio da Unidade de Parcerias Pblico-Privadas, e pela Secretaria de Gesto Metropolitana. No incio do artigo, so tecidas algumas consideraes sobre as PPPs. Na sequncia, os autores abordam aspectos da gesto dos resduos slidos e o projeto em andamento na Agncia RMBH. Roberto Lus Monte-Mr defronta-se com o desafio de organizar o territrio metropolitano. O projeto encaminhado pelo Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional de
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Minas Gerais (Cedeplar) para a seleo da Chamada Pblica foi aprovado pelo Conselho Deliberativo da RMBH no incio de 2013 e comear em outubro. O autor reflete sobre como o zoneamento pode contribuir para o projeto de vida coletiva e disserta sobre as principais diretrizes e referncias para o Macrozoneamento da RMBH. Orlando Alves dos Santos Junior retoma a discusso sobre o Estatuto das Metrpoles, Projeto de Lei n 3.460, de 2004, em tramitao no Congresso Nacional, o qual se encontra novamente na pauta dos urbanistas e juristas que lidam com as regies metropolitanas. O objetivo do seu ensaio refletir, a partir da experincia nacional e internacional, sobre os desafios presentes na criao de arranjos de governana metropolitana no Brasil, com vistas a subsidiar o debate sobre o Estatuto. Ao final, Gustavo Gomes Machado retorna com uma breve reflexo sobre o julgamento da Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 1842 e sobre as ADIs 1826, 1843 e 1906, que foram analisadas em conjunto pelo Supremo Tribunal Federal (STF). O julgamento, segundo o autor, tornou-se seminal para a disciplina normativa no s das unidades regionais fluminenses como tambm para todas do pas, dado que os votos dos Ministros contemplaram questes de fundo da matria e estabeleceram o paradigma de que a gesto das RMs no pas deve ser guiada pelo princpio da gesto compartilhada.
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importante ressaltar que o Conselho Editorial da Pensar Metropolitano valoriza a pluralidade de ideias e agradece a todos os autores o empenho em compartilhar suas consideraes, todas muito instigantes. Esse fato no implica, contudo, a concordncia tcita com todos os argumentos e/ou concluses expressos. Aos autores, o nosso pedido de desculpas pelas idas, vindas e alteraes repentinas. De qualquer forma, nos resta a expectativa de que nosso esforo tenha valido a pena. E por fim, mas no menos importante, os nossos agradecimentos presidente da Fundao Joo Pinheiro, Marilena Chaves e s amigas Helena Schrirm, Joana D'Arc Incio Ferreira e Marlia Andrade Ayres Frade, pela colaborao. Maria Valeska Duarte Drummond. Presidente do Conselho Editorial
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O ELO PERDIDO: O DESAFIO DA GESTO METROPOLITANA
Edsio Fernandes
1 INTRODUO
O tema da gesto metropolitana muito caro para mim. Tenho nele me concentrado desde o comeo da dcada de 1980, sentindo-me, com frequncia, uma voz isolada. ento com prazer que tenho verificado tanto a literatura acadmica internacional quanto as pautas dos principais eventos na rea urbana, os quais tm indicado, claramente, que um dos temas mais importantes e cada vez mais discutidos por acadmicos, legisladores, formuladores de polticas pblicas e gestores urbanos o tema da gesto metropolitana. No Brasil, com o arrefecimento gradual da euforia municipalista que caracterizou o processo constituinte que, em boa parte, deveu-se confuso poltica, historicamente compreensvel, entre descentralizao e democratizao assim como devido maior compreenso da complexidade da escala metropolitana intrnseca nos diversos dos processos socioambientais e socioeconmicos em reas urbanas, tem havido, nos ltimos anos, um reconhecimento crescente da importncia do tema, bem como da necessidade de enfrent-lo, ainda que tarde, acadmica, poltica, institucional e juridicamente. Por toda parte, os gestores urbanos tem compreendido que no possvel promover o avano da promoo das polticas pblicas sobre habitao, saneamento, transporte e mobilidade, preservao de recursos hdricos, dentre outras, somente atravs de aes municipais isoladas ou mesmo atravs de aes municipais combinadas - mas que no se insiram em uma ordem metropolitana sistemtica, articulada e permanente. Este breve texto se prope a contribuir para situar o contexto mais amplo de uma tal discusso sobre o tema da gesto metropolitana, buscando responder a uma questo bsica: qual o principal desafio da gesto metropolitana no Brasil ou mesmo internacionalmente? Em seguida, h uma srie de comentrios conceituais sobre as experincias internacionais e brasileira e meu argumento de que o principal desafio da gesto metropolitana promover a construo, poltica e socialmente, de uma ordem jurdico-institucional que d expresso adequada ordem urbano16
territorial, socioeconmica e socioambiental que caracterizam as regies metropolitanas. De forma ainda mais marcante que em muitos pases, a urbanizao brasileira essencialmente metropolitana, sendo que em muitos aspectos a chamada esfera local no se confunde com a esfera municipal, mas sim com a esfera metropolitana. Nos ltimos anos, esse fenmeno tem ganhado nova dimenso e novas manifestaes com a queda das taxas de migrao no sentido das grandes cidades/regies metropolitanas tradicionais constitudas em torno das capitais e com a formao de dezenas de novas regies metropolitanas constitudas em torno de cidades de porte mdio. A necessidade de se constituir uma ordem jurdicoinstitucional adequada nunca foi mais urgente. No pretendo tratar neste artigo das complexas dinmicas socioeconmicas, socioambientais, urbansticas, polticas e culturais, que, quando combinadas, caracterizam o fenmeno da metropolizao a geografia da cidade real, que desconsidera limites institucionais, administrativos e mesmo limites fsicos -, mas sim me concentrar to somente nos principais aspectos da discusso da dimenso jurdico-institucional desse processo. De qualquer forma, gostaria de destacar que, em Londres, Toronto, Paris e em outras cidades, a importncia da discusso internacional crescente do tema da gesto metropolitana decorre, especialmente, da compreenso dos impactos socioeconmicos e socioambientais, negativos ou positivos, que tal processo tem ocasionado na produo do espao urbano, na determinao da qualidade de vida de uma enorme parcela da populao, nos processos de aumento da produo econmica e financeira, na gerao de emprego e renda, bem como nos ganhos de competitividade, que determinam a medida e as possibilidades de integrao das regies metropolitanas no s nos mercados nacionais, mas tambm no mercado global, formado com base em um novo sistema de cidades.
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1.1
A construo poltico-social da ordem jurdico-institucional metropolitana Nesse contexto, deve-se ressaltar que a busca por uma frmula jurdico-institucional para a ordem metropolitana uma questo e um problema internacionais, e no apenas do Brasil. No Brasil, tal discusso ganha uma importncia ainda maior devido ao grande nmero de regies metropolitanas existentes, sobretudo se comparado a outros pases em desenvolvimento que passam por processos de urbanizao rpidos e semelhantes. Esse nmero, como mencionado, deve crescer ainda mais devido s mudanas recentes do processo de urbanizao no pas, com o maior crescimento das cidades de porte mdio. Desde j, preciso fazer uma ressalva fundamental: uma frmula jurdico-institucional metropolitana no pode ser imposta por leis ou decretos, sob pena de gerar distores profundas e ainda mais problemas de vrias ordens, mas deve ser construda e amplamente negociada para assim ganhar a necessria legitimidade social e poltica que lhe d suporte. Uma vez assim construda, essa frmula deve expressar uma posio jurdica e poltica quanto a quatro questes principais inter-relacionadas: A natureza jurdica das regies metropolitanas, isto , tratase de regies de servios comuns, de regies de desenvolvimento econmico, de regies de planejamento administrativo e territorial - um hbrido dessas funes -; ademais (e essa uma discusso polmica e difcil), tambm se trata de uma regio poltica; A medida da convivncia da esfera municipal com a escala metropolitana, assim como a relao dessa ordem com a ordem federal; A titularidade do interesse metropolitano - tanto no que se refere a quem tem competncia para agir em matrias metropolitanas, quanto no que diz respeito medida, forma e qualidade de participao popular nos processos decisrios que constituem a ordem jurdico-institucional metropolitana - e as condies do financiamento 18
metropolitano, ou seja, quem paga, e como paga, pela gesto metropolitana. Em ltima anlise, do ponto de vista jurdico, a discusso sobre a frmula jurdico-institucional de gesto metropolitana sempre uma questo constitucional, sendo que, no caso brasileiro, preciso urgentemente proceder com sua construo, social e poltica, de forma a preparar a discusso plena sobre o tema em um prximo processo constituinte. No podemos nos dar ao luxo de, quando a oportunidade se fizer, no termos uma proposta concreta de gesto metropolitana discutida e j pactuada, repetindo, assim, o erro cometido durante o Congresso Constituinte entre 1986-88, que, na falta dessa construo prvia, resultou no vcuo jurdicoinstitucional atualmente existente na ordem constitucional nacional. Da perspectiva jurdico-poltica, a importncia da construo de uma ordem jurdico-institucional metropolitana adequada decorre do fato de que tal esfera o elo perdido no processo de construo de uma ordem verdadeiramente democrtica nos pases urbanizados, sendo tambm fundamental para a determinao de padres de eficincia econmica, racionalidade administrativa, justia social e equilbrio ambiental para orientao dos processos de gesto urbana em reas metropolitanas. No Brasil e, de modo geral, pode-se dizer que o mesmo tem ocorrido internacionalmente, sobretudo no contexto dos pases em desenvolvimento , a verdade que, exatamente por no incorporar as regies metropolitanas de maneira adequada, o mapa da ordem jurdico-institucional no espelha o mapa da ordem urbano-territorial existente, da mesma forma que o mapa da representao democrtica no expressa as dinmicas polticosociais reais.
1.2 Comentrios sobre algumas experincias internacionais

Antes de discutir o caso brasileiro, gostaria de fazer alguns comentrios rpidos sobre a questo da gesto metropolitana na ordem internacional. Uma avaliao comparativa das experincias internacionais parece indicar que, de modo geral, os polticos em posies de poder nas esferas central e local no gostam de 19
regies metropolitanas e que nenhum pas conseguiu solucionar totalmente os problemas da gesto metropolitana, sendo que inexiste, no cenrio internacional, uma ordem jurdico-institucional metropolitana que seja livre de tenses polticas de vrias ordens. A verdade que no h frmulas mgicas e, muito menos, alguma experincia de gesto metropolitana que possa ser aclamada sem reservas. Politicamente, as regies metropolitanas so vistas, com frequncia, como ameaas aos poderes tradicionalmente estabelecidos - sendo taxadas como super-municpios ou miniestados -, alm de, por lidarem diretamente com temas cotidianos como transporte, habitao e saneamento, possurem tendncia a serem regularmente controladas por governos de centro-esquerda. Internamente s regies metropolitanas, h tenses irresolveis devido aos desequilbrios causados pelo fato de que os maiores municpios (com frequncia cidades capitais) acabam por ter mais poder nos processos de gesto metropolitana. Fora das regies metropolitanas, os municpios no-metropolitanos tendem a ressentir as regies metropolitanas devido aos desequilbrios causados por suas grandes concentraes de populao e recursos econmicos, poder poltico, oportunidades e influncia cultural. Gostaria de destacar, brevemente, alguns aspectos principais de trs experincias de gesto metropolitana que tenho acompanhado de perto ao longo dos anos, e que so, no meu entender, paradigmticas das tenses intrnsecas discusso sobre a gesto metropolitana. So elas: Inglaterra, frica do Sul e Canad. Na Inglaterra, uma das primeiras medidas de Thatcher quando assumiu o governo no final da dcada de 1970 foi abolir o aparato jurdico-institucional da regio metropolitana de Londres, sobretudo devido crescente concentrao de poder poltico de centroesquerda naquela regio (liderado pelo ento lder trabalhista radical Ken Livingstone, chamado de Red Ken). Como consequncia dessa medida, ocorreu a fragmentao da gesto urbana entre os distritos metropolitanos e o governo central. Por cerca de vinte anos, a gesto das matrias metropolitanas em Londres se caracterizou por todo tipo de problemas urbanos, sociais e ambientais decorrentes da combinao de vrios fatores: falta de coordenao, duplicidade, lacunas, falta de eficincia administrativa 20
e de capacidade de atrair investimentos, crise de representao poltico-institucional, perda de prestgio internacional etc. Com a crescente presso social e do setor financeiro, um plebiscito foi promovido no final da dcada de 1990 e o governo metropolitano de Londres foi reinstalado (irnica e inicialmente sob o comando do mesmo Red Ken), com poderes especiais para o enfrentamento da questo do transporte pblico e, progressivamente, com a incorporao de outros poderes importantes, especialmente de forma a dar suporte aos grandes projetos que estavam na base da promoo dos Jogos Olmpicos no pas. Muitas das antigas tenses, porm, ainda permanecem1. Na frica do Sul, o processo constituinte no comeo dos anos 1990 se caracterizou por uma aguada compreenso tcnica da importncia administrativa e econmica da gesto metropolitana e da necessidade de centralizar para descentralizar, isto , o reconhecimento dos limites artificiais dos municpios metropolitanos fez com que novos aparatos metropolitanos fossem reconhecidos com base em uma reviso dos permetros existentes, o que implicou na extino de alguns municpios, fuso de outros e mudanas das fronteiras de muitos. Se a experincia sul-africana enfrentou o mito de que, por si s, descentralizao no significa democratizao, os problemas atuais da gesto metropolitana devem-se ao fato de que, dada a necessidade de controle poltico pelo governo central, a ordem federativa do pas ainda no foi plenamente reconhecida e est sendo forjada em decorrncia de uma crescente presso municipalista. Nesse contexto, a medida da convivncia entre interesses metropolitanos e municipais vai ser definida na mesma medida do equacionamento que se der s tenses polticas entre governo central, governos municipais e os aparatos metropolitanos2. No Canad - aclamado por ser o pas com melhor equilbrio entre a ordem tecnocrtica e a ordem poltica na construo de uma
1
Para uma discusso do processo de mudanas do sistema ingls de planejamento e gesto urbana e metropolitana durante o governo Thatcher, veja Fernandes (1994). 2 Para uma discusso da relao entre governo local e governo metropolitano no contexto sul-africano, veja Tomlison (1994).
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ordem jurdico-institucional metropolitana -, a despeito dos mecanismos mais eficientes de gesto e cooperao existentes, as tenses poltico-institucionais continuaram a existir, ainda que com matizes prprias. Como resultado, no final da dcada de 1990, a regio metropolitana de Toronto aboliu os governos locais em favor de uma instncia jurdico-institucional metropolitana nica, sem tenses internas3. Trata-se de uma deciso radical, que certamente s sustentvel em contextos polticos muito especficos. Desde ento, tem crescido as crticas ao novo modelo.
2 A GESTO METROPOLITANA NO BRASIL

Como tenho enfatizado, tambm no Brasil, no que toca s regies metropolitanas, nem o mapa do federalismo coincide com o mapa da urbanizao no pas, nem o mapa da representao democrtica, constitucionalmente reconhecido, corresponde ao mapa poltico real. Dada a defasagem existente entre os processos polticos de gesto metropolitana efetivamente em curso e a ordem jurdica em vigor, trs tipos bsicos de situaes podem ser identificados: Processos de gesto metropolitana com uma base jurdica mais slida, mas sem a devida legitimidade poltico-social; Processos de gesto metropolitana com mais legitimidade poltico-social, mas ainda com base jurdica precria; Alguns poucos esforos de compatibilizao entre legalidade e legitimidade que, contudo, no so sustentveis em longo prazo.
Para melhor entender tais processos, preciso recuperar brevemente os principais aspectos jurdico-institucionais da histria jurdico-institucional das regies metropolitanas brasileiras.
Para uma anlise do processo de amalgamento da gesto da regio metropolitana de Toronto, bem como do processo de fragmentao da gesto da regio metropolitana de Los Angeles, veja Kiel (2002).
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2.1 Gesto metropolitana de 1967 a 1988

A noo jurdica de regio metropolitana surgiu tardiamente no pas em 1967, j no pico do processo de metropolizao no pas e, ainda, dentro do contexto das medidas de inteno federalizante (como a reforma tributria de 1965), e como tal visavam de alguma maneira corrigir as distores histricas do federalismo brasileiro. De fato, desde a sua instaurao em 1891, o pacto federativo constitucionalmente adotado no Brasil tem gerado problemas de todo tipo, fundamentalmente por no refletir o processo histrico do pas. Desde 1934, vrias tm sido as tentativas de correo do federalismo segregador original no sentido de tornar o pacto federativo mais cooperativo, mas um dos maiores problemas decorre do fato de que, at 1988, o lugar dos municpios nesse pacto no tinha sido definido claramente. Na Constituio Federal de 1967 (e posteriormente tambm na redao da Emenda no 1, de 1969), a natureza atribuda s regies metropolitanas foi a de regio de servios comuns, sendo que a titularidade do interesse metropolitano foi atribuda, ainda que de maneira pouco elaborada, a associaes compulsrias de municpios e que no havia qualquer meno competncia dos estadosmembros em matrias metropolitanas. De qualquer forma, as regies metropolitanas s foram efetivamente criadas em 1973, atravs da Lei Complementar no 14, j no perodo de crescente centralizao financeira, concentrao de competncias legislativas e autoritarismo poltico do regime militar. Nesse contexto, a natureza atribuda s regies metropolitanas foi a de um hbrido de regio de servios comuns, regio de planejamento territorial e regio de desenvolvimento econmico. Alm disso, a titularidade do interesse metropolitano foi conferida aos estados-membros, com total excluso dos municpios e da sociedade metropolitana do processo decisrio da ordem pblica metropolitana4. De fato, a gesto de cada uma das nove regies metropolitanas criadas foi conferida a um Conselho Deliberativo
4
Tratei com mais detalhes desse processo em outro trabalho; veja Fernandes (1992).
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presidido pelo Governador do Estado e composto por quatro outros membros, trs deles indicados pelo Governador e o outro sendo o Prefeito da capital que, at 1982, no era diretamente eleito. Os demais prefeitos participavam do Conselho Consultivo, que, contudo, no tinha poder efetivo. Nesse contexto, as deliberaes tomadas pelo Conselho Deliberativo tinham fora de lei sem, contudo, passarem por um processo legislativo regular no nvel estadual e, muito menos, no nvel municipal. Tratava-se, assim, de verdadeiras leis editadas pelo Poder Executivo estadual, determinando diversas obrigaes sobre um grande nmero de matrias. Alm de tais distores estruturais, a gesto das regies metropolitanas durante o perodo de 1973-1988 foi marcada por uma srie de outros problemas de vrias ordens, tais como a falta de recursos financeiros prprios, o tratamento formal idntico dado a situaes completamente heterogneas (a gesto jurdicoinstitucional de Belm e de So Paulo foram tratadas, por exemplo, da mesma forma) e a utilizao de critrios polticos artificiais para determinao de quais municpios deveriam ser includos nas regies metropolitanas, enquanto em todo o pas, diversos municpios efetivamente integrados pela dinmica metropolitana, ainda que no necessariamente do ponto de vista da conurbao fsica, foram excludos. Como resultado, como j foi discutido em um grande nmero de dissertaes e publicaes, essa frmula jurdico-institucional adotada para a gesto das regies metropolitanas no perodo permitiu, direta e indiretamente, que as regies metropolitanas se tornassem uma das instncias mais importantes a servio do governo federal no processo de promoo do modelo de crescimento econmico promovido pelo regime militar. De qualquer forma, preciso que se registre que, a despeito de tantas e to perversas distores, em alguns casos a gesto das regies metropolitanas promoveu avanos importantes, sobretudo do ponto de vista urbanstico e ambiental. Destaque especial deve ser dado experincia da Regio Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH), que se tornou uma referncia nacional naquele perodo. Ainda que marcada por um processo de planejamento essencialmente tcnico, seno tecnocrtico, a gesto da RMBH 24
serviu significativamente no sentido de suprir lacunas decorrentes da falta de capacidade de ao dos municpios metropolitanos, tendo contribudo para sua reorganizao administrativa e financeira. A gesto metropolitana da RMBH tambm foi instrumental para segurar algumas presses do mercado imobilirio especulativo e, em que pesem os vcios profundos de legalidade e legitimidade da ordem em vigor, a ao sistemtica do Conselho Deliberativo da RMBH levou construo de uma ordem jurdico-metropolitana slida em matrias de uso do solo urbano (consolidada pela competncia para anuncia prvia de projetos de parcelamento, nos termos da Lei Federal no 6.766, de 1979) e de controle ambiental. Iniciativas pioneiras de poltica urbana tiveram o apoio da RMBH, tais como a inovadora Lei de Uso e Ocupao do Solo de Belo Horizonte, de 1976, e a igualmente pioneira e progressista Lei do Profavela, de 1983. Contudo, as tenses decorrentes da resistncia poltica crescente por parte dos municpios metropolitanos excludos do processo decisrio levou articulao de um forte movimento de oposio.
2.2 Gesto metropolitana no processo constituinte e no contexto

atual Entre 1986 e 1988, a questo da gesto metropolitana foi amplamente discutida durante o processo constituinte - se no pela sociedade em geral, pelo menos no contexto das agncias metropolitanas. A discusso nacional sobre o tema levou formulao de uma proposta conjunta de representantes de oito das nove regies metropolitanas existentes (com exceo de Salvador), que foi encaminhada para alguns Deputados constituintes e submetida por estes ao Congresso Constituinte. De acordo com tal proposta, seria reconhecida a natureza poltica das regies metropolitanas, que, enquanto esferas de poder poltico, deveriam ser incorporadas ao pacto federativo. Alm disso, no que toca definio das competncias metropolitanas, a proposta reconhecia a possibilidade de convivncia entre os interesses municipais e metropolitanos - por exemplo, nem tudo o que se
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refere coleta de lixo ou ao transporte pblico seria da alada metropolitana5. Contudo, o processo constituinte foi marcado por um movimento de municipalismo a todo custo, que, no que toca gesto metropolitana, jogou o beb fora com a gua do banho: com receio do que foi considerado de maneira equivocada como o quarto poder e dada a tradio do centralismo e autoritarismo que havia caracterizado a gesto metropolitana at ento, ao invs de democratizar e melhorar a frmula jurdico-institucional, o Congresso Constituinte no enfrentou a questo, remetendo-a de maneira vaga para as Constituies Estaduais e sem a definio de quaisquer critrios bsicos a serem cumpridos em todo o territrio nacional. Essa estadualizao pela metade da gesto metropolitana que no decorreu de uma ampla discusso tcnica e poltica que a justificasse - fez com que, na realidade, a maioria dos aparatos anteriormente existentes fosse sendo gradualmente abandonada. Naqueles estados onde novas frmulas tem sido testadas, as receitas tem sido diferentes, mas so igualmente inadequadas e problemticas. Alguns estados propuseram a criao de Assembleias Metropolitanas, que podem ser juridicamente mais slidas, mas que so, em grande medida, politicamente ilegtimas, tendendo, assim, ao fracasso. Nesses contextos, o desafio de se legitimar plenamente as Assembleias est posto. Na falta de um aparato estadual para as regies metropolitanas, ou mesmo quando tal aparato existe e ineficaz, em vrias regies metropolitanas os municpios envolvidos, reconhecendo os limites da ao municipal e a necessidade de cooperao, tm assinado convnios e/ou formado consrcios acerca de diversas matrias de interesse metropolitano. Essas solues so seguramente mais legtimas em termos polticos, mas tambm so juridicamente mais precrias por no se inserirem em uma ordem pblica regular, articulada e permanente. Uma
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Para maiores informaes sobre a proposta conjunta das metropolitanas, veja Fernandes (1982).
agncias
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experincia isolada, heroica e de tentativa de compatibilizao entre legalidade e legitimidade tem sido a da Cmara Metropolitana do Grande ABC, na qual cada deciso metropolitana posteriormente submetida aprovao das Cmaras Municipais de cada um dos municpios envolvidos - o que, especialmente no contexto do processo poltico fragmentado do pas, no uma soluo sustentvel em longo prazo. Nesse novo contexto, a experincia recente de Minas Gerais , certamente, a mais slida em curso: uma srie de articulaes polticas j levou a mudanas significativas na Constituio do estado, na Lei Orgnica Estadual e na legislao estadual, possibilitando a criao e consolidao de um impressionante aparato institucional metropolitano na esfera estadual, com uma medida de participao dos municpios metropolitanos inclusive, feito raro, do municpio capital - e da sociedade civil. Participao essa que deve ser sistematicamente mantida, renovada e ampliada para que a nova proposta efetivamente decole. De especial importncia foi a formulao do Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado da Regio Metropolitana de Belo Horizonte (PDDI), trabalho de maior importncia conduzido com flego pico pelo setor acadmico. De muitas maneiras, o futuro da experincia metropolitana em Minas Gerais vai depender da maneira como esse PDDI for discutido, aprovado e, sobretudo, efetivamente implementado. Contudo, assim como aconteceu no perodo entre 1973 e 1988, nenhuma das experincias em curso enfrentou de maneira satisfatria at agora a quarta questo conceitual acima mencionada, a do financiamento da gesto metropolitana. Quem paga, e como paga, pelas polticas e aes metropolitanas? Alm da discusso sobre os componentes de possveis Fundos Metropolitanos, caso a deciso acerca do aparato jurdicoinstitucional aceite (pessoalmente, acredito que deva aceitar) que se trata tambm de uma regio territorial de planejamento, com normas especficas de uso, ocupao, parcelamento e preservao do solo e com poder de ao nesse campo, no ser possvel, ento, evitar uma discusso a respeito da necessidade de adoo de um imposto metropolitano sobre a terra. Isso seria fundamental no apenas por razes fiscais, mas, sobretudo, por possibilitar uma 27
distribuio mais justa dos nus e benefcios da metropolizao entre os municpios e entre os grupos sociais metropolitanos, interferindo na estrutura fundiria cada vez mais concentrada, excludente e especulativa que tem dado suporte aos processos de metropolizao.
3 CONSIDERAES FINAIS
Cerca de vinte e cinco anos aps a promulgao da Constituio Federal de 1988, pode-se dizer que, em que pesem os inmeros e graves problemas existentes, tem havido, nacionalmente, um avano gradual do processo de conscientizao de que a soluo dos problemas metropolitanos no se esgota na soma das aes municipais e que a falta de um aparato jurdicoinstitucional adequado para enfrent-los tem levado a distores de toda ordem, fazendo com que a gesto urbana nas regies metropolitanas do pas seja caracterizada pela combinao de processos de ineficincia econmica, irracionalidade administrativa, injustia social e degradao ambiental. Esse quadro tem sido agravado pelo crescimento artificial do nmero de municpios uma verdadeira indstria, a qual, em muitos casos, fomentada por razes estritamente clientelistas. Nesse contexto, fundamental que sejam renovadas as bases da discusso sobre a questo da gesto metropolitana, no sentido de que decises fundamentais sejam tomadas acerca de seus trs elementos principais - quais sejam suas naturezas - da medida da compatibilidade entre os interesses metropolitanos e municipais e da titularidade do interesse metropolitano. E que seja finalmente enfrentada a quarta dimenso sempre negligenciada: quem paga, e como paga, pelo financiamento metropolitano. Alm de contribuir desde j para uma melhor gesto das Regies Metropolitanas, a tal discusso ampla e crtica da questo certamente contribuiria de maneira positiva para a construo poltico-social de uma ordem jurdico-institucional pelo prximo processo constituinte que expresse, com um atraso de dcadas, a ordem metropolitana de maneira plenamente adequada.
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REFERNCIAS FERNANDES, Edsio. A ordem jurdico-institucional das Regies Metropolitanas, Revista de Direito Pblico, v. 72, 1985. ______. Juridical-institutional aspects of metropolitan administration in Brazil. Third World Planning Review, v. 14, n. 3, p. 227-243, 1992. ______. Planejamento urbano na Inglaterra: um sistema em crise? Revista de Administrao Pblica, Rio de Janeiro, v. 28, n.1, p. 112115, 1994. KEIL, Roger. Governance restructuring in Los Angeles and Toronto: amalgamation or secession? International Journal of Urban and Regional Research, v. 24, n. 4, 2002. TOMLISON, Richard. Urban Development Planning Lessons for the economic reconstruction of South Africas cities. Londres: Zed Books, 1994.
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A GESTO COMPARTILHADA NAS REGIES METROPOLITANAS EM MINAS GERAIS: INOVAES NO DIREITO ADMINISTRATIVO
Gustavo Gomes Machado
1 INTRODUO
No dia 8 de junho de 2013, comemorou-se quarenta anos da criao da Regio Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH), que foi instituda pela Lei Complementar Federal n 14, de 1973. Alm disso, no dia 12 de dezembro de 2013, completam-se quinze anos da criao da Regio Metropolitana do Vale do Ao. No obstante, mais recente a preocupao com a institucionalizao de um sistema de planejamento metropolitano pautado pela noo abrangente de gesto compartilhada que, alis, tornou-se juridicamente dominante devido recente deciso do Supremo Tribunal Federal. Em se tratando de gesto compartilhada, deve-se entender que a gesto regional de cada uma das funes pblicas de interesse comum de uma determinada regio metropolitana ser unificada e considerada transfederativa, na medida em que uma pluralidade de entes federados participa do processo decisrio. Trata-se de um complexo regime de governana, em que estadomembro e municpios compartilham o poder decisrio, juntamente com a participao da sociedade civil organizada.
EVOLUO DO ARRANJO INSTITUCIONAL METROPOLITANO DA RMBH Uma mudana institucional teve papel-chave na implementao da estratgia metropolitana no estado. As reformas no marco regulatrio das regies metropolitanas se iniciaram em 2004, com a aprovao da Emenda Constitucional n 65, de 25 de novembro de 2004, sobre a Constituio do estado, precedida do histrico evento realizado pela Assembleia Legislativa de Minas, em 2003, em que foram debatidos os impasses da gesto metropolitana. O seminrio legislativo intitulado Regies Metropolitanas teve como pano de fundo uma crise institucional virtual, verificada na gesto metropolitana do estado. Na dcada de 1990, ocorreu a desarticulao do sistema de planejamento metropolitano remanescente dos anos 1970, inclusive com a extino da autarquia estadual encarregada da questo entre 31
os anos 1974 e 1996 a Superintendncia de Planejamento da RMBH, que adotava a sigla Plambel. Tal desarticulao foi creditada ao desequilbrio entre o governo estadual e os municpios no modelo de gesto metropolitana implementado pela Constituio estadual de 1989. Como salientou Maria Coeli Simes Pires (2010), o arranjo institucional ento implementado inspirava-se no parlamento metropolitano de Paris, reservando tmida participao do estadomembro no processo decisrio. Alterando os artigos 42 a 50 da Constituio do Estado de Minas Gerais, a Emenda Constitucional n 65, de 2004, define as novas diretrizes que balizam a gesto metropolitana, bem como os rgos e instrumentos que compem sua estrutura. Aps essa reforma constitucional, em 12 de janeiro de 2006 houve a promulgao de trs Leis Complementares (n 88, n 89 e n 90). Uma anlise aprofundada dessas normas revela que foram enfrentadas questes de fundo, tais como a busca de equilbrio entre o desenho institucional e a correlao de foras dos agentes que atuam na formulao e implementao de polticas nas regies metropolitanas, alm da regulamentao dos respectivos fundos de desenvolvimento, numa busca pela viabilizao dos recursos necessrios aos investimentos nessa rea. No so poucos os autores, inclusive internacionais, que retratam as dificuldades que normalmente pautam a governana e a governabilidade de um complexo plurifederativo, tal qual uma regio metropolitana. Um direcionamento apontado em diversos estudos que a governana metropolitana efetiva pressupe, alm da entrega de resultados, a existncia de um sistema estruturado de articulao de interesses dos diversos agentes seja o poder pblico dos trs nveis da federao e dos trs poderes, seja os representantes do setor privado, dos movimentos sociais e ambientais ou de outros segmentos da sociedade organizada. No novo equilbrio buscado procurou-se levar em conta o peso relativo dos diferentes agentes pblicos e avanou-se no sentido de garantir espao institucional para a participao transparente de atores privados relevantes. Segundo o novo formato institucional, so rgos que participam da gesto da regio metropolitana a Assembleia 32
Metropolitana, o Conselho Deliberativo e a Agncia de Desenvolvimento, alm da Secretaria de Estado responsvel pela matria. A Assembleia Metropolitana da qual fazem parte representantes do estado e dos municpios o rgo mximo no processo de tomada de decises, cabendo-lhe definir as diretrizes gerais que sustentam o planejamento metropolitano. O estado tem como representantes quatro integrantes do Poder Executivo, indicados pelo governador, e um representante da Assembleia Legislativa. Por sua vez, cada um dos municpios da regio metropolitana tem como representantes o prefeito e o presidente da Cmara Municipal. Registre-se que a Assembleia Metropolitana possui formalmente o poder de vetar Resolues do Conselho Deliberativo, mas, para tanto, so necessrios dois teros dos votos vlidos. O Conselho Deliberativo um rgo colegiado mais enxuto e, portanto, tem mais agilidade no processo decisrio. Contudo, ele conta com slidos critrios de representatividade, que permitem que os municpios sejam representados. No caso da RMBH, o Conselho Deliberativo composto por dezesseis votantes: cinco representantes do Poder Executivo estadual; dois representantes da Assembleia Legislativa; dois representantes do municpio de Belo Horizonte; um representante do municpio de Contagem; um representante do municpio de Betim; trs representantes dos demais municpios integrantes da Regio Metropolitana de Belo Horizonte e dois representantes da sociedade civil organizada. Ressalte-se que os dois representantes da sociedade civil so eleitos em uma conferncia metropolitana arena em que so discutidas e avaliadas as polticas e diretrizes de carter metropolitano a serem implementadas na regio. Importa destacar que, informalmente, a participao dos municpios no sistema de gesto metropolitana na RMBH amplificada pela atuao da Associao dos Municpios da Regio Metropolitana de Belo Horizonte (GRANBEL), fundada em fevereiro de 1975. A GRANBEL surgiu para ser o frum de debates, de decises polticas e de representao dos municpios da RMBH. Essa associao integrada atualmente pelos 34 municpios 33
metropolitanos e sempre teve peso poltico importante na gesto metropolitana. Quanto ao espao aberto para participao de representantes de entidades civis e de segmentos sociais, at ento ausentes na estrutura de gesto metropolitana, v-se uma mudana de cenrio que constitui um dos pontos mais inovadores nesse novo arranjo institucional. Tal inovao condizente com a legislao, que fala expressamente em uma cidadania metropolitana. O artigo 6, 1, da Lei Complementar n 89, de 2006, prev que:
Art. 6 (...) 1 - Poder candidatar-se a membro do Conselho Deliberativo de Desenvolvimento Metropolitano o cidado metropolitano com reconhecida idoneidade moral e com idade superior a vinte e um anos (MINAS GERAIS, 2006).
Visando a ampliao desse espao garantido para a sociedade organizada, os dois representantes no Conselho Deliberativo e seus respectivos suplentes adotaram, logo nas primeiras reunies do conselho, a estratgia de compartilhar seus respectivos mandatos com outros representantes da sociedade civil. Assim, foi constitudo informalmente um colegiado composto atualmente por trinta membros, integrado por representantes de movimentos populares, movimentos sociais, sindicatos de trabalhadores, empresrios vinculados produo e financiamento de projetos urbansticos, entidades acadmicas e de pesquisa, representantes de organizaes no governamentais, entre outros integrantes da sociedade civil organizada. O equilbrio relativo garantido aos atores relevantes no processo de tomada de decises vem facilitando as transaes federativas para o equacionamento da questo dos recursos financeiros necessrios para a implementao de projetos de interesse comum, a exemplo do destravamento de projetos histricos, como a implementao do metr pela empresa pblica interfederativa Metrominas (Trem Metropolitano de Belo Horizonte S.A.), que possui como acionistas o estado de Minas Gerais e os municpios de Belo Horizonte e Contagem. 34
nesse novo cenrio que foi tambm viabilizado o Fundo Metropolitano. Grande parte das normas institudas pela Lei Complementar n 88, de 2006, teve como objeto a regulamentao do fundo, definindo-se o peso dos atores diretamente envolvidos no aporte de recursos que o constituem: 50% tm como origem o governo estadual e 50% os municpios, sendo a participao destes ltimos proporcional sua receita corrente lquida. Outras possveis fontes de recursos para o fundo so dotaes oramentrias ou transferncias realizadas pelo governo federal e retornos de financiamentos concedidos com recursos do fundo. Atualmente, at 50% dos recursos do Fundo Metropolitano so destinados a programas estruturadores e programas associados relacionados a funes de interesse comum projetos prioritrios, consignados no Plano Plurianual do estado. O percentual financeiro restante direcionado aos demais programas e projetos escolhidos por meio de Chamamento Pblico, instrumento promotor da democracia participativa na gesto metropolitana. O primeiro Chamamento Pblico foi publicado em dezembro de 2012 e foram encaminhados 19 projetos. Trs comisses compostas por representantes do estado, municpios e conselho metropolitano julgaram os projetos quanto ao mrito e quanto pertinncia face ao Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado da RMBH. Em reunio realizada em abril de 2013, o Conselho Deliberativo selecionou seis propostas para a implementao no mesmo ano. A leitura da ata dessa reunio parmetro da vitalidade, transparncia e republicanismo, valores adquiridos pela gesto da RMBH. Uma vez aprovados pela Assembleia e pelo Conselho Deliberativo, a execuo dos procedimentos administrativos necessrios implementao de programas e projetos com recursos do fundo fica a cargo de um grupo coordenador composto por quatro representantes de rgos do Executivo estadual e dois representantes da regio metropolitana indicados pelo Conselho Deliberativo. Os recursos disponveis devero ser destinados ao financiamento da implantao de programas e projetos de mbito metropolitano e realizao de investimentos, tendo como
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balizadoras as diretrizes estabelecidas pelo Plano de Desenvolvimento Integrado. Alm disso, nesse novo quadro legal, procurou-se resgatar o espao para a retomada do planejamento com a criao da Agncia de Desenvolvimento da Regio Metropolitana de Belo Horizonte (Agncia RMBH), entidade de natureza tcnica, operacional e executiva encarregada de produzir informaes e estudos que subsidiem os trabalhos do Conselho Deliberativo e da Assembleia Metropolitana. A agncia tem como principais atribuies elaborar e propor o Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado e, aps a aprovao do mesmo, promover a execuo de suas metas, bem como avaliar e fiscalizar a execuo dos planos e programas aprovados para a regio metropolitana. Alm dessas competncias, cabe agncia oferecer assistncia tcnica e colaborar para o desenvolvimento institucional dos municpios que demandem tais atividades, sendo de fundamental importncia na busca da superao das fortes desigualdades de ordens administrativa e fiscal, existentes entre as cidades que integram a RMBH. No processo de definio dos moldes institucionais da agncia em especial no que tange a sua personalidade jurdica vrias possibilidades foram consideradas. Inicialmente, o grupo tcnico do governo estadual, ao qual foram atribudos os estudos que deram origem ao projeto de lei da Agncia RMBH, chegou a cogitar a possibilidade de se criar uma empresa pblica, na qual o estado e os municpios teriam cotas de acordo com critrios tcnicos diversos como contingente populacional, porte financeiro e afetao aos efeitos da metropolizao. Todavia, frente s controvrsias jurdicas suscitadas pela (im)possibilidade de uma entidade dessa natureza vir a exercer poder de polcia administrativa atividade de grande centralidade para a agncia essa alternativa foi abandonada. Outra possibilidade considerada pelo grupo tcnico foi o apelo lei de consrcios (Lei n 11.107, de 2005), que permitiria a criao de uma autarquia interfederativa com participao do estado e municpios. Entretanto, essa alternativa tambm foi descartada com base no argumento de que, considerando as caractersticas 36
delineadas pela Lei n 11.107, de 2005, a estratgia da gesto associada (por meio de consrcios pblicos) e, sobretudo, a natureza contratual do consrcio seria mais coerente com a concepo de projetos metropolitanos especficos e seletivos, em que obrigaes, rateios e responsabilidades dos entes federados podem ser precisamente calculados e negociados. Devido a esses argumentos, sugeriu-se a adoo do conceito de autarquia territorial para revestir a Agncia RMBH, sugesto que foi aprovada pelo parlamento mineiro, resgatando-se um instituto do Direito Administrativo em desuso no Brasil. Tal opo coaduna com a natureza constitucional da regio metropolitana, prevista no art. 25, 3, da Constituio da Repblica, que, segundo Alar Caff Alves (2001), viabiliza a instituio de uma nova forma de administrao regional, no mbito dos estados, como um corpo jurdico-administrativo territorial (autarquia territorial, intergovernamental e plurifuncional), sem personalidade poltica j que no poderia ter um corpo legislativo prprio , para o qual se conferem competncias administrativas intergovernamentais, delineadas pelas funes pblicas de interesse comum da regio metropolitana. Ao sistema de gesto metropolitana foram ainda integradas as instituies pblicas estaduais, municipais ou intermunicipais que atuam no planejamento e na operao de polticas e projetos vinculados aos setores correspondentes s funes pblicas de interesse comum. Nesse contexto, ocupa atualmente posio central a Secretaria Extraordinria de Gesto Metropolitana, criada em 2011, responsvel pela coordenao de vrias das atribuies do Estado por meio das agncias metropolitanas de Belo Horizonte e do Vale do Ao.
O atual sistema de gesto metropolitana de Minas Gerais constitui notrio exemplo da plasticidade que o Direito Administrativo brasileiro vem adquirindo para dar suporte s exigncias de governana e governabilidade de polticas pblicas de carter plurifederativo.
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Entre seus maiores mritos est a capacidade de agregao dos atores polticos, lideranas da sociedade civil e agentes do setor privado com relativamente baixos custos de transao, que se referem aos custos da cooperao interfederativa pertinentes ao complexo metropolitano A reforma da Constituio Estadual, a aprovao das leis complementares de regulamentao das regies metropolitanas de Belo Horizonte e do Vale do Ao e a criao das suas respectivas agncias de desenvolvimento so normas jurdicas alvissareiras e que esto proporcionando o funcionamento efetivo de diversas polticas e projetos de gesto metropolitana. Assim, o postulado bsico da cincia poltica de que as instituies importam encontra respaldo no impacto positivo dessas normas para a mudana na trajetria da gesto metropolitana em Minas Gerais.
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UMA NOVA GOVERNANA METROPOLITANA PARA SO PAULO
Diana Meirelles Motta Ana Lcia Rodrigues de Carvalho Zoraide Amarante Itapura de Miranda
1 ANTECEDENTES
O primeiro estudo que tratou das caractersticas metropolitanas de So Paulo foi desenvolvido pela Sociedade de Anlises Grficas e Mecanogrficas Aplicadas aos Complexos Sociais (Sagmacs)1 e pela Comisso de Poltica Urbana do Municpio de So Paulo. Intitulado "Estrutura Urbana do Aglomerado Paulista" e publicado em 1957, foi coordenado pelo padre Louis-Joseph Lebret, o qual fundamentou o primeiro entendimento sistmico sobre So Paulo a partir de estudos demogrficos, da capacidade da infraestrutura e da capacidade territorial para dar suporte ao seu desenvolvimento. considerado o primeiro estudo de planejamento urbano e regional realizado no Brasil2. O processo de institucionalizao da "rea Metropolitana da Grande So Paulo" se deu sob a influncia dos trabalhos promovidos pela seo paulista do Instituto de Arquitetos do Brasil (IAB). Esses trabalhos resultaram na realizao, em 1964, do seminrio O Homem e a Paisagem Paulistana Critrios de Encaminhamento do Planejamento Territorial da Regio da Cidade de So Paulo3. O evento destacou a necessidade do processo de planejamento apoiar-se na articulao entre municpios a partir de estudos desenvolvidos por um rgo tcnico de planejamento metropolitano. Tais trabalhos, por sua importncia no contexto econmico e urbano, subsidiaram a formulao segundo a Constituio Federal de 1967 que, pela primeira vez no pas, apresentou a figura das regies metropolitanas. O seu art. 164 reservou o direito de criao das Regies Metropolitanas (RMs) Unio, atravs de lei complementar federal, definindo que elas deveriam ser constitudas por municpios que - independentemente de suas vinculaes administrativas - fizessem parte da mesma comunidade socioeconmica para a realizao de servios comuns.
1 Cf. SAGMACS, 1958. 2 Cf. LAMPARELLI, 1994, p. 90-9. 3 Mais detalhes podem ser obtidos atravs da coletnea de documentos "Grande So Paulo, o desafio do ano 2000", suplemento especial da Folha de S. Paulo, outubro/novembro de 1967, p. 389.
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A Emenda de 1969 Constituio Federal de 19674 limitava a atuao municipal ao desenvolvimento urbano. A Repblica Federativa era formada pela unio indissolvel dos Estados, do Distrito Federal e dos Territrios (art. 1) e desconsiderava os municpios como entes federativos, de forma que cabia aos Estados legislarem sobre os municpios. A autonomia dos municpios resumia-se a sua prpria administrao - o que respeitava seu peculiar interesse -, mas deveria, no entanto, submeter-se s determinaes dos Estados. O mesmo se d no mbito estadual, em que a figura das regies metropolitanas surge pela primeira vez na Emenda Constitucional n 2, de 1969, que, em seu art. 34 - Das Atribuies Privativas Do Governador -, inciso XXVI, disserta: promover a criao de regies metropolitanas para a realizao de servios e a defesa de interesses comuns de municpios que faam parte da mesma comunidade socioeconmica.5. Em 1969, a Prefeitura de So Paulo contratou um consrcio multinacional de empresas6 para desenvolver o Plano Urbanstico Bsico (PUB). Em 1971, foi publicada a lei que institucionalizou o Plano Metropolitano de Desenvolvimento Integrado da Grande So Paulo (depois batizado de PMDI-I), considerado o primeiro plano com foco no territrio metropolitano e desenvolvido pelo Grupo Executivo da Grande So Paulo (Gegran), criado em 1967. O PMDI-I, baseado nas anlises realizadas pela Sagmacs e pelo PUB, propunha a construo de um sistema de radiais e anis perimetrais metropolitanos como suporte proposta de descentralizao do emprego tercirio e em face dos congestionamentos do centro metropolitano. Dessa forma, pretendia-se estimular a localizao dessas atividades ao longo desses novos corredores estratgicos, dotados de alta acessibilidade pelo meio de transporte individual7. Vale ressaltar que o PMDI-I explicitou a "importncia da identificao das funes metropolitanas com base nos problemas
4 A Emenda Constitucional n 1, de 1969, pelas mudanas profundas que promoveu, considerada praticamente uma nova Constituio. 5 Cf. MOTTA, 2008. 6 Consrcio formado pelas empresas ASPLAN (Assessoria em Planejamento S.A.), Leo Daly Company Planners-Architects-Engineers, Montor Montreal S.A. e Wilbur Smith & Associates. Cf. NOBRE, 2004. 7 Cf. MORI, 1996, p. 234.
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que, gerados pela conurbao progressiva, afetam a comunidade metropolitana em seu todo e para as quais a multiplicidade polticoadministrativa reinante na rea dificulta a eficiente prestao de servios."8. Em 1973, foi aprovada a Lei Complementar Federal n 14, que criou nove regies metropolitanas no pas9, definindo a seguinte estrutura de governana metropolitana: um Conselho Deliberativo (nomeado pelo governador e composto por um representante do municpio da capital e um dos demais municpios), um Conselho Consultivo (composto por representantes dos municpios e presidido pelo presidente do conselho deliberativo) e um rgo de gesto ligado ao governo do Estado. A definio e execuo dos servios comuns, bem como a elaborao dos Planos Metropolitanos de Desenvolvimento Integrado (PMDI), ficaram a cargo das entidades estaduais. Em 1974, foram aprovadas, no mbito estadual, a organizao da Regio Metropolitana da Grande So Paulo, a constituio da Empresa Metropolitana de Planejamento da Grande So Paulo S/A (Emplasa) e a instituio do Fundo Metropolitano de Financiamento e Investimento (Fumefi). Em 1975, o Governo do Estado de So Paulo criou o Sistema de Planejamento e de Administrao Metropolitana (Spam) e a Emplasa10. A atuao das entidades metropolitanas intensifica-se a partir da implementao do II Plano Nacional de Desenvolvimento - II PND (1975 - 1979), no qual a questo urbana ganhou destaque no desenvolvimento nacional. No mbito do II PND, foram estabelecidos programas urbanos integrados, sendo articuladas as prioridades locais e regionais. A Comisso Nacional de Regies Metropolitanas e Poltica Urbana (CNPU) foi criada em 1974, juntamente com o Fundo Nacional de Desenvolvimento Urbano (FNDU), como principal instrumento institucional da poltica de
8 Cf. SO PAULO, 1970. 9 So elas: So Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador, Curitiba, Belm e Fortaleza. 10 Aprovados por Lei Complementar Estadual (LCE n 94, de 1974) e Decreto Estadual (DE n 611, de 1975).
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desenvolvimento urbano, com funo de tratar especialmente da coordenao do planejamento de aes. A estratgia dessa poltica constitua-se na desconcentrao, interiorizao e desconcentrao regional da regio Sudeste; ordenao do sistema urbano da regio Sul; dinamizao da base econmica das metrpoles regionais do Nordeste; e a promoo da urbanizao das regies Norte e Centro-Oeste. Assim, o II PND estabeleceu a primeira poltica urbana nacional cujos objetivos incluem: (i) promover a estruturao do sistema urbano com vistas maior eficcia das funes exercidas pelas cidades e elevao dos padres de qualidade de vida mediante a implantao de regies metropolitanas; (ii) a identificao das funes a serem cumpridas pelas metrpoles nacionais e regionais; e (iii) definir polos secundrios - as cidades mdias. Nesse mesmo perodo, no mbito estadual, destaca-se a aprovao das Leis Estaduais de Proteo dos Mananciais - Lei no 1.172, de 1976 - e de Zoneamento Industrial - Lei no 1.817, de 197811. Os anos 80 constituem um perodo de transio para transformaes significativas na gesto urbana e metropolitana, que resultaram no quadro regulatrio institudo pela Constituio Federal de 1988. A poltica urbana do III PND (1980-1985) destacava o papel da rede de cidades no desenvolvimento do pas, na estruturao do territrio nacional e na estruturao interna das cidades. As estratgias adotadas eram a de interiorizao e desconcentrao espacial e das atividades econmicas construdas a partir de reas de descompresso, de expanso controlada, de dinamizao e de funes especiais. Essa poltica indicou dois programas estratgicos, um voltado s regies metropolitanas e outro s cidades de porte mdio. Nesse perodo, o debate sobre os novos direitos e os mecanismos de negociao e representao tambm so aprofundados com a articulao e a unificao dos movimentos sociais e entidades. O agravamento institucional na rea do desenvolvimento urbano em mbito federal tambm repercutiu de forma negativa nas condies de vida urbana.
11 Cf. IPEA, 2000.
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A partir de 1985, foram elaboradas propostas subsidirias de poltica urbana no mbito federal, enfraquecendo o discurso oficial sobre a poltica urbana nacional destinado ao do poder executivo no territrio metropolitano e no espao urbano. Essa situao permaneceu aps o advento da Constituio Federal de 1988, no obstante a atribuio da Unio para instituir diretrizes gerais de desenvolvimento urbano. Nessa mesma dcada, com a crise do Sistema Financeiro de Habitao (SFH), ocorreu o esgotamento do modelo adotado para o setor habitacional, que teve incio em 196412, e a retrao da produo da construo civil, intensificando a produo informal de habitao. A extino do BNH em 1986 e a crise econmica tiveram grande impacto nas condies urbanas das cidades e metrpoles brasileiras e contriburam fortemente, junto com as restries legais e normativas do uso do solo urbano, para a ampliao da informalidade urbana, com a proliferao de loteamentos clandestinos e a favelizao. Em 1982, a Emplasa concluiu o PMDI-II, cujos principais objetivos eram a adequao do PMDI dinmica das novas relaes metropolitanas e compatibilizao com a Poltica Estadual de Desenvolvimento Urbano13. A Constituio Federal de 1988 trouxe significativos avanos para o desenvolvimento urbano. No Ttulo I, dentre os cinco objetivos fundamentais (art. 3), destacam-se a garantia do desenvolvimento nacional, a erradicao da pobreza e da marginalizao e a reduo das desigualdades sociais e regionais, princpios para os quais o Desenvolvimento Urbano de fundamental importncia. Quanto s competncias da Unio, h alteraes substanciais quando comparada quela de 1969, sendo que nesta cabia Unio estabelecer e executar planos nacionais de educao e sade e planos regionais de desenvolvimento. Unio coube a definio de diretrizes gerais para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e transportes, elaborao e execuo de planos nacionais e regionais de
12 Em 1987, os recursos foram reduzidos pela metade em comparao ao ano de 1980. 13 Cf. EMPLASA, 1982.
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ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social, legislar sobre direito urbanstico, entre outras competncias legais. Trata-se de mudanas nas diretrizes e bases do planejamento com vistas a um desenvolvimento nacional equilibrado, compatibilizando os planos nacionais e regionais de desenvolvimento ( 1 do art. 174), bem como a poltica urbana, com as polticas gerais e setoriais, nas quais se incluem a ordenao do territrio e o desenvolvimento regional. Com relao s competncias dos Estados Federados (art. 25), inclui-se a de instituir, mediante lei complementar, regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por agrupamentos de municpios limtrofes, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum ( 3). Na Constituio Federal de 1969, a competncia para estabelecer regies metropolitanas era privativa da Unio. A partir desse novo quadro constitucional, o Estado de So Paulo desenvolve o PMDI-III para o perodo de 1994 a 2010. Em 2011, tem incio a nova fase do processo de governana metropolitana paulista, objeto da terceira seo do presente trabalho, com a reorganizao do Sistema Estadual de Desenvolvimento Metropolitano e da Regio Metropolitana de So Paulo. Esta fase d incio elaborao de importantes projetos no mbito da Emplasa, tais como o Plano de Ao da Macrometrpole Paulista, o Plano Metropolitano de Desenvolvimento Habitacional e o Sistema Integrado de Informaes de Desenvolvimento Urbano e Habitao, sendo estes dois ltimos objetos de contratao pela Secretaria Estadual de Habitao.
2 CARACTERIZAO SOCIOECONMICA DA RMSP

A Regio Metropolitana de So Paulo (RMSP) o maior polo de riqueza nacional. Trata-se da principal RM que compe a Macrometrpole Paulista (MMP)14. Seu Produto Interno Bruto (PIB)
14 A Macrometrpole Paulista (MMP) abrange as regies metropolitanas de So Paulo, Campinas, Baixada Santista e Vale do Paraba e Litoral Norte; as
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em 2010 R$ 701,85 bilhes equivale a, aproximadamente, 56% do estado e 20% do Brasil. Em 2012, a RMSP foi responsvel pelo recolhimento de um quarto dos impostos no pas (Seade). A regio abriga a principal metrpole nacional, So Paulo, com as seguintes caractersticas: Principal centro de decises polticas do estado e do pas, centro de servios diversificado e especializado, com destaque para as reas de telecomunicaes, cultura, educao, sade, transportes e gastronomia; Polo de turismo de negcios da Amrica Latina, com 74 mil eventos por ano, atraindo 4,2 milhes de pessoas; Centro gerencial e administrativo, abrigando sedes de empresas transnacionais; Complexo industrial, especialmente nos municpios de So Paulo, ABC, Guarulhos e Osasco; Centro financeiro Bolsa de Valores de So Paulo.
A RMSP ocupa uma rea de quase 8000 km, menos de um milsimo da superfcie nacional e pouco mais de 3% do territrio paulista, sendo composta por 39 municpios. Enquanto principal polo econmico do pas, apresenta oportunidades diversificadas, resultando na maior concentrao populacional brasileira. Em termos populacionais, essa regio situa-se entre as maiores aglomeraes urbanas do mundo, juntamente com as regies metropolitanas de Tquio, Nova Iorque e Cidade do Mxico. Em 2012, abrigava 19,9 milhes de habitantes (Seade), um dcimo da populao brasileira. Entre os nove municpios do estado de So Paulo com mais de 500 mil habitantes, cinco localizam-se na RMSP: So Paulo, Guarulhos, So Bernardo do Campo, Santo Andr e Osasco. Um em cada 10 brasileiros reside na RMSP. A cada hora, a Regio ganha 20 novos habitantes. Apesar da reduo do crescimento entre 2000 e 2010 em relao ao perodo anterior, o incremento demogrfico apresentou volume relevante - 1,8 milho
aglomeraes urbanas de Jundia, Sorocaba e Piracicaba; e as Microrregies de So Roque e Bragantina, abrangendo 173 municpios.
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de pessoas - equivalente a 10,3%. O volume dos movimentos pendulares cresceu 75% nesse mesmo perodo, passando de 1,1 milho para 1,9 milho de pessoas (NEPO, 2013). Esses dados ilustram a complexidade da regio em termos sociais, econmicos ou demogrficos.
3 A NOVA GOVERNANA METROPOLITANA PAULISTA

Desde os anos 60, a Unio e o Estado de So Paulo vm buscando formas de aprimorar a gesto de reas metropolitanas. A etapa mais recente desse processo ocorre a partir de 2011, com a criao do Sistema Estadual de Desenvolvimento Metropolitano (SEDM), com o objetivo de elaborar polticas pblicas metropolitanas para o territrio da Macrometrpole Paulista (MMP) e, principalmente, articular solues e planejar junto com os municpios o enfrentamento dos principais gargalos regionais. Um sistema de gesto metropolitana deve ser criado e gerido para tratar de questes complexas prprias dessas regies, as quais os municpios tm grandes dificuldades de enfrentar isoladamente. O atendimento s demandas depende, muitas vezes, da participao de outros municpios, do Estado e da Unio. Esse o caso, por exemplo, das polticas para a melhoria da mobilidade urbana, do saneamento bsico e da habitao e segurana pblica, que exigem planejamento de aes articuladas e integradas. No mbito do Sistema Estadual de Desenvolvimento Metropolitano, so articulados o planejamento metropolitano e a execuo de funes pblicas de interesse comum por rgos e entidades estaduais atuantes no espao da MMP. O objetivo principal do funcionamento do SEDM o de promover o desenvolvimento sustentvel e fomentar a cooperao de rgos e entidades estaduais executores das aes de interesse metropolitano para otimizar os recursos pblicos e orientar e controlar a implantao de aes que apresentem impacto metropolitano. Como importante instncia da estrutura de governana, foi criada, em 2011, a Cmara de Desenvolvimento Metropolitano (CDM) como colegiado de Estado para discutir as questes de carter metropolitano do territrio da MMP (Decreto Estadual n 49
56.887, de 2011). A CDM, como parte integrante do SEDM, possui um colegiado composto por 11 secretrios e presidido pelo governador. Responsvel por estabelecer a poltica estadual para esse territrio, no mbito da CDM que se busca encaminhar o equacionamento dos problemas comuns que atingem os municpios da MMP. Alm do governador e do secretrio da SDM - na condio de secretrio-executivo do rgo -, integram a Cmara os secretrios de Fazenda, Meio Ambiente, Planejamento e Desenvolvimento Regional, Saneamento e Recursos Hdricos, Energia, Transportes Metropolitanos, Desenvolvimento Econmico, Cincia e Tecnologia, Logstica e Transportes, Casa Civil e Habitao. Criada em 1975 originalmente para cuidar do planejamento da "Grande So Paulo", a Emplasa tem hoje como foco de suas aes o territrio da MMP. A atuao da Emplasa insere-se no SEDM, apoiando, principalmente, programas e projetos, visando integrao de polticas pblicas e aes articuladas e priorizando os temas da mobilidade e logstica, do saneamento ambiental e da habitao, dentro dos seguintes campos de atuao: Institucional, visando implementao de projetos e aes, reorganizao do territrio da MMP, articulao de polticas pblicas com foco nesse territrio, alm do fortalecimento da eficincia dos instrumentos de governana metropolitana. Articulao intersetorial, visando integrao e viabilizao das polticas, programas e projetos, promovendo articulao intersetorial, gesto compartilhada e cooperao tcnica entre os agentes pblicos e privados envolvidos. Planejamento - desenvolvimento de estudos e implementao de projetos e aes para subsidiar a implementao da Poltica de Desenvolvimento Sustentvel da MMP e a atuao governamental estratgica nesse territrio. Inclui estruturao do acervo de dados, informaes e indicadores metropolitanos, atualizao da cartografia da MMP, instituio de sistemas geoespaciais e monitoramento de impactos das polticas, planos e projetos implantados. 50
Poltica de Desenvolvimento Sustentvel - expanso das infraestruturas que consideram a integrao funcional do territrio; elaborar planos setoriais articulados, tendo o territrio como plataforma de integrao das polticas pblicas e das aes do governo; avaliar os impactos sobre o territrio, bem como os benefcios para a economia, a sociedade das polticas, planos e projetos adotados. Elaborao de planos de ao, projetos urbanos e instrumentos de interveno para a MMP e as RMs paulistas.
O SEDM prev que cada RM tenha uma agncia regional, como o caso da Agemcamp (Agncia Metropolitana de Campinas) para a RMC (Regio Metropolitana de Campinas) e da Agem (Agncia Metropolitana da Baixada Santista) para a RMBS (Regio Metropolitana da Baixada Santista), sendo que no caso da RMSP e da RMVPLN (Regio Metropolitana do Vale do Paraba e Litoral Norte), a Emplasa funciona tambm como Agncia Metropolitana. Alm disso, est em curso o processo de reorganizao da RMSP. A RMSP foi originalmente criada em 1973 pela Lei Complementar Federal n 14 e disciplinada em 1974 pela Lei Complementar Estadual n 94, estruturas apoiadas na Constituio Federal de 1967. Desde a Constituio Federal de 1988, h a demanda de adequar sua institucionalidade nova ordem constitucional. Assim, em 2011, a Lei Complementar Estadual n 1.139, de 2011, reorganizou a RMSP, agrupando seus 39 municpios em cinco sub-regies, com o Municpio de So Paulo integrando todas elas. A referida lei criou um Conselho de Desenvolvimento (CD) para deliberar sobre planos, projetos, programas, servios e obras a serem realizados com recursos financeiros do Fundo de Desenvolvimento. O CD composto pelos representantes dos municpios integrantes da RM, por representantes do Estado nas reas das Funes Pblicas de Interesse Comum (FPIC) e por dois representantes da Assembleia Estadual. O CD pode criar Cmaras Temticas para atender s demandas relativas consecuo das Funes Pblicas de Interesse Comum e s Cmaras Temticas Especiais voltadas a programas, projetos ou atividades especficas. O Governo do Estado de So Paulo est autorizado a criar entidade 51
autrquica de carter territorial, com a finalidade de integrar a organizao, o planejamento, a execuo das Funes Pblicas de Interesse Comum da RMSP e, ainda, instituir um novo Fundo de Desenvolvimento da Regio Metropolitana (FMD-RMSP) vinculado Secretaria do Desenvolvimento Metropolitano. O FMD-RMSP foi criado em maro de 2013 (Decreto Estadual n 59.094) com a finalidade de dar suporte financeiro ao planejamento integrado e s aes conjuntas dele decorrentes no que se refere s Funes Pblicas de Interesse Comum entre o Estado e os municpios metropolitanos para a melhoria da qualidade de vida e para o desenvolvimento socioeconmico da Regio. Ao Conselho Deliberativo da RMSP cabe: Especificar os servios pblicos de interesse comum do Estado e dos municpios nos campos funcionais de planejamento e uso do solo, transporte e sistema virio regionais, habitao, saneamento bsico, meio ambiente, desenvolvimento econmico e atendimento social; Aprovar objetivos, metas e prioridades de interesse regional, compatibilizando-os com os objetivos do Estado e dos municpios integrados; Aprovar os termos de referncia e o subsequente plano territorial elaborado para a respectiva regio; Apreciar planos, programas e projetos - pblicos ou privados - relativos realizao de obras, empreendimentos e atividades que tenham impacto regional; Aprovar e encaminhar, em tempo til, propostas regionais relativas ao plano plurianual, lei de diretrizes oramentrias e lei oramentria anual; Propor ao Estado e aos municpios dele integrantes alteraes tributrias com finalidades extrafiscais necessrias ao desenvolvimento regional; Comunicar aos rgos ou entidades federais que atuam na unidade regional as deliberaes acerca de planos relacionados com os servios por eles realizados; deliberar sobre quaisquer matrias de impacto regional;
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O CDM-RMSP composto por representantes dos 39 municpios e representantes do Estado nos temas das funes pblicas de interesse comum. Desde a posse dos conselheiros, de 20 de setembro de 2011 at 31 de abril de 2012, foram realizadas cinco reunies que trataram principalmente da estruturao organizacional do Conselho composio e estrutura internas de forma a organizar o processo de planejamento das aes e discusses dos temas do Conselho e da criao do novo fundo de financiamento15. A Lei Complementar Estadual n 1.139, de 2011, define que os Conselhos Consultivos podem ser criados para cada sub-regio, sendo suas principais atribuies: Elaborar propostas representativas da sociedade civil e dos Poderes Executivo Estadual, Executivo Municipal, Legislativo Estadual e Legislativo dos municpios que integram a RMSP, a serem submetidas deliberao do Conselho de Desenvolvimento. Propor ao Conselho de Desenvolvimento a constituio de Cmaras Temticas e de Cmaras Temticas Especiais, observado o disposto no art. 16 dessa Lei Complementar. Opinar, por solicitao do Conselho de Desenvolvimento, sobre questes de interesse da respectiva sub-regio.
A composio dos Conselhos Consultivos prev a participao de dois representantes da sociedade civil, um do Poder Legislativo Estadual, um do Poder Legislativo dos municpios que integram a RMSP, um do Poder Executivo Municipal e um do Poder Executivo Estadual. O Conselho de Desenvolvimento e os Conselhos Consultivos podero constituir Cmaras Temticas para as Funes Pblicas de Interesse Comum e Cmaras Temticas Especiais voltadas a um programa, projeto ou atividade especfica.
15
Ver atas no endereo virtual: http://www.emplasa.sp.gov.br/emplasa/conselhos/rmsp/conselhos.asp. Acesso em: 13 fev. 2013.
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Alm dessas estruturas institucionais, outras formas de organizaes atuam no territrio da RMSP. Os Consrcios Intermunicipais ocupam um espao importante na gesto regional de problemas comuns, enquanto forma de cooperao entre os municpios destinada a "solucionar problemas e obter resultados conjuntos de natureza superior s capacidades poltica, financeira e operacional individual de seus integrantes."16. Trata-se da iniciativa que vem sendo adotada por diversos municpios para lidarem com problemas comuns, amparada pela Lei Federal n 11.107, de 2005, regulamentada pelo Decreto Federal n 6.017, de 2007. Para a RMSP, um levantamento da Emplasa (2012)17 identificou e mapeou 11 consrcios atuantes nesse territrio, sendo que dois deles tratavam de aterro sanitrio, dois de sade e dois de bacia hidrogrfica. No entanto, para tratar dos temas relativos ao planejamento do uso do solo, implantao de infraestrutura de transportes e a intervenes urbanas que articulam as escalas local e metropolitana, as experincias indicam que os Consrcios tem ao reduzida.18 O Centro de Estudos e Pesquisas de Administrao Municipal Fundao Prefeito Faria Lima (Cepam, 2011)19quantificou e qualificou os consrcios atuantes no Estado de So Paulo, discriminando por rea de atuao da seguinte forma: 55 de Infraestrutura, 15 de Sade, 13 de Desenvolvimento, 6 de Desenvolvimento e Turismo, 5 de Meio Ambiente/Recursos Hdricos, 3 de Meio Ambiente/Resduos Slidos, 3 de Desenvolvimento e Segurana Alimentar, 2 de Desenvolvimento e Sade, 1 de Desenvolvimento e Saneamento Ambiental, 1 de Informtica, 1 de Meio Ambiente, totalizando 105. A partir de 2000, o Programa Pr-Estrada do governo estadual induziu a formao de 54 consrcios da rea de infraestrutura para auxiliar os municpios na conservao de estradas rurais, combatendo os processos erosivos e evitando o assoreamento de rios e mananciais. O tema do saneamento ambiental deve ter sua participao em funo da Lei Federal de Saneamento Bsico (Lei Federal n 11.445,
16 Cf. CRUZ et al., 2009. 17 Cf. EMPLASA, 2011. 18 Cf. CRUZ; ARAUJO, 2011. 19 Cf. CRUZ, 2011.
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de 2007), que indica o consrcio como uma alternativa para a gesto desses servios pblicos.
A importncia e o dinamismo da Macrometrpole Paulista exigem a adoo de uma estratgia de desenvolvimento territorial e de uma nova forma de atuao do Governo do Estado de So Paulo, tendo como principais agentes articuladores a Secretaria de Estado do Desenvolvimento Metropolitano (SDM) e a empresa a ela vinculada, Emplasa, mediante as seguintes diretrizes: Focalizao espacial precisa. Integrao setorial, institucional, espacial e social das aes. Criao de novas formas de atuao e aperfeioamento dos instrumentos de poltica pblica existentes.
Os principais desafios metropolitanos so de ordem social, econmica, institucional e ambiental. Do ponto de vista social, incluise, especialmente, o combate pobreza, com aes voltadas para habitao, saneamento, infraestrutura, equipamentos e servios pblicos comunitrios, alm da gerao de empregos. Na rea econmica, o desafio est no aumento da competitividade e da produtividade das cidades, melhorando a infraestrutura em geral e, particularmente, o transporte e a mobilidade urbana. No mbito institucional, as polticas e os instrumentos de planejamento e gesto urbana devem ser adequados ao atendimento das necessidades da populao, superando deficincias legais, institucionais, tcnicas e burocrticas. O desafio ambiental incide mais diretamente na melhoria das condies de saneamento das cidades, equacionando questes como: abastecimento de gua, coleta e tratamento de esgoto e coleta de lixo, bem como reduo da poluio da gua e do ar e preservao de reas protegidas. Enfrentar esses desafios requer: Estratgia integrada de desenvolvimento metropolitano e urbano, focada nas dimenses social e econmica e
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ancorada na integrao das polticas pblicas e nos investimentos pblicos e privados. Foco em um nmero restrito e direcionado de aes integradas e cooperativas, que articulem diferentes agentes, contribuindo para a efetividade das polticas pblicas e evitando a pulverizao de recursos e a interveno com enfoque exclusivamente setorial. Programas e projetos estruturantes, que estabeleam sinergias entre as cidades, pequenas e mdias, especialmente as que esto inseridas no territrio da Macrometrpole, compondo novas linhas de atuao da Emplasa. Aes articuladas com as secretarias, os municpios e setores da sociedade, que devero apoiar e promover a execuo de projetos integrados nas reas de habitao, saneamento, transporte e uso do solo, planejamento e gesto urbana.
H outros desafios que residem na escala de investimento das polticas pblicas e na eficincia da gesto compartilhada dos projetos delas derivados. Os municpios que compem a Regio Metropolitana, em especial os de pequeno porte, tm uma baixa capacidade de investimento frente ao montante necessrio para os projetos metropolitanos. Para tanto, faz-se necessrio adotar modelos de financiamento que considerem essa condio de desigualdade entre os diferentes entes federativos presentes nesses espaos regionais. Diante dessa constatao, destacam-se, ainda, desafios apresentados pelo atual complexo metropolitano paulista, dentre os quais esto a dimenso dos problemas, a escala da necessidade de interveno na infraestrutura regional e o desenvolvimento sustentvel. Assim, fundamental que se possa oferecer uma infraestrutura eficiente e diferenciada visando combinar sua capacidade de atrao de investimentos com o desenvolvimento sustentado. O caminho para enfrentar essa situao complexa a adoo de novas formas de gesto urbana, compatveis com essa escala de urbanizao.
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As transformaes observadas a partir dos anos 80 nas organizaes fsica, funcional e espacial das metrpoles expressam as transformaes nas condies de produo e consumo movidas pelas inovaes tecnolgicas e de acumulao de capital de mbito global (SASSEN, 1998). As metrpoles atuais so os ns de uma economia em rede, centrada na inovao, em que a metropolizao define-se pela dinmica de concentrao de funes econmicas ditas superiores, como aquelas ligadas, principalmente, pesquisa e inovao, ao setor financeiro, ao comrcio, s atividades de cultura e lazer e aos grandes eventos de escalas nacional e internacional. Assim, imperativo considerar a rede urbana paulista como um territrio que deve ser objeto de polticas integradas que venham compor a pauta de uma Agenda Estratgica que incorpore o territrio da Macrometrpole na definio de estratgias conjuntas de interveno e na formulao e implementao das polticas pblicas regionais. Tais polticas devem adotar a intersetorialidade e a integrao das polticas e aes setoriais no planejamento dos investimentos na Macrometrpole, para assegurar recursos financeiros no Plano Plurianual e nos oramentos anuais para os programas e projetos regionais. A partir do SEDM, o Governo do Estado de So Paulo articula a atuao dos trs nveis de governo nos territrios metropolitanos, contemplando os seguintes princpios bsicos: Consenso social envolvendo a adoo de mecanismos que garantam a participao na formulao e a consulta sobre propostas definidas. Articulao poltica envolvendo a garantia de instituio de processos de validao permanente da Poltica, do Plano e da Carteira pelos agentes polticos envolvidos: SDM e CDM. Nas Unidades Regionais j organizadas institucionalmente, essa validao ser formalizada por meio dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento.
Para apoiar e/ou validar politicamente os processos e resultados dos trabalhos, esto sendo adotados os seguintes instrumentos:
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Criao de uma Comisso de Consulta e Acompanhamento do processo de elaborao do PAM, formada por representantes da Cmara de Desenvolvimento Metropolitano, de rgos do Governo do Estado, dos Conselhos das Regies Metropolitanas e, ainda, por representaes a serem definidas nas RMs em processo de institucionalizao. Realizao de Conferncia Macrometropolitana para formalizar e validar as propostas do Plano por meio de uma Carta de Compromissos Pacto da Macrometrpole Paulista. Desenvolvimento de um Sistema Permanente de Informaes e Comunicao que contemple, entre outras aes, a criao de uma pgina virtual de acompanhamento do projeto que seja de fcil acesso e oferea possibilidade de busca das responsabilidades por esfera de governo, rgo, ano e status de execuo das aes, de forma localizada no territrio. O intuito a divulgao da Agenda de Trabalho, possibilitando aos interessados seu acompanhamento e garantindo a accountability do processo.
Com relao s aes estratgicas, est em curso a elaborao, pela Emplasa, de projetos estratgicos com abrangncia na Macrometrpole: o Plano de Ao da Macrometrpole PAM, o Plano Metropolitano de Desenvolvimento Habitacional e o Sistema Integrado de Informaes de Desenvolvimento Urbano e Habitao Sihab SP, sendo estes dois ltimos por meio de contrato firmado com a Secretaria de Habitao do Estado de So Paulo. O PAM, com horizonte para o ano de 2040, visa adoo de uma carteira de Projetos Metropolitanos. O Plano de Desenvolvimento Habitacional Metropolitano, por sua vez, objetiva a indicao de reas e eixos estratgicos de interveno habitacional. J o Sihab SP prev o funcionamento de quatro sistemas de informaes voltados agilizao e efetividade da poltica estadual de habitao, envolvendo o sistema de demanda habitacional e de beneficiados. Ademais, h o Sihab Municpio destinado a reunir informaes 58
estratgicas para o desenvolvimento de polticas de habitao no mbito municipal e o Sihab Metrpole, que objetiva reunir e articular informaes do plano metropolitano de habitao.
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REFERNCIAS CRUZ, Maria do Carmo et al. Consrcios Intermunicipais de Desenvolvimento - mudando para sobreviver. In: II CONGRESSO CONSAD, Braslia, 2009. CRUZ, Maria do Carmo; ARAUJO, Ftima Fernandes de. Consrcios Intermunicipais Paulistas Rumo aos Consrcios Pblicos Reflexes. IV CONGRESSO CONSAD DE GESTO PBLICA, Braslia, 2011. DAVANZO, A. M. Q; NEGREIROS, R; SANTOS, S. M. M. O fato metropolitano e os desafios para sua governana. Revista Paranaense de Desenvolvimento, Curitiba, n. 119, p.59-77, jul./dez. 2010. EMPLASA. Nova RMSP: Reorganizao da Regio Metropolitana de So Paulo consolida novo sistema de gesto. So Paulo: EMPLASA, 2011. EMPLASA. Projeto PMDI-II: reviso e atualizao. So Paulo: EMPLASA, 1982. IPEA (2000). Gesto de uso do solo e disfunes do crescimento urbano. Braslia: IPEA, 2000. LAMPARELLI, Celso. Louis-Joseph Lebret e a pesquisa urbanoregional no Brasil: crnicas tardias ou histria prematura. Espao e debates. So Paulo, n. 37, 1994, p. 90-9. MORI, Klara Kaiser. Brasil: urbanizao e fronteiras. Tese de doutoramento. Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo, 1996. MOTTA, Diana (org.). 20 anos da Constituio Federal de 1988. IPEA, 2008. NEPO. O fenmeno da mobilidade pendular na Macrometrpole do Estado de So Paulo. Relatrio de Pesquisa. Projeto Mobilidade 60
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ANEXO
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Tabela - Indicadores da Regio Metropolitana de So Paulo, 2012. Populao 2010 RMSP e Municpios Total ESP 41.262.199 RMSP 19.683.975 Aruj 74.905 Barueri 240.749 Biritiba-Mirim 28.575 Caieiras 86.529 Cajamar 64.114 Carapicuba 369.584 Cotia 201.150 Diadema 386.089 Embu 240.230 Embu-Guau 62.769 Fz. de Vasconcelos 168.306 Francisco Morato 154.472 Franco da Rocha 131.604 Guararema 25.844 Guarulhos 1.221.979 Itapecerica da Serra 152.614 Itapevi 200.769 Itaquaquecetuba 321.770 Jandira 108.344 Juquitiba 28.737 Mairipor 80.956 Mau 417.064 Mogi das Cruzes 387.779 Osasco 666.740 Pirapora do B. Jesus 15.733 Po 106.013 Ribeiro Pires 113.068 Rio Gde. da Serra 43.974 Salespolis 15.635 Santa Isabel 50.453 Stana. de Parnaba 108.813 Santo Andr 676.407 So Bernardo Cpo. 765.463 So Caetano do Sul 149.263 So Lo. da Serra 13.973 So Paulo 11.253.503 Suzano 262.480 Taboo da Serra 244.528 Vargem Grande Pta. 42.997 Fonte: FSEADE (12/2012). Produto Interno Bruto - PIB Preos correntes 2010 Distribuio do Valor Adicionado 2010 (%)
TGCA PIB PIB per capta 2000 - Total (milhes (em reais) 2010 de reais) 1,09 0,97 2,38 1,46 1,49 1,97 2,36 0,70 3,05 0,78 1,47 0,98 1,69 1,45 1,98 1,67 1,31 1,64 2,14 1,66 1,67 0,83 3,02 1,39 1,62 0,21 2,41 1,02 0,79 1,72 0,86 1,44 3,82 0,41 0,85 0,63 1,37 0,76 1,39 2,15 2,78 1.247.595,93 701.848,59 2.045,66 27.752,43 288,02 1.893,14 5.501,59 3.429,41 6.212,60 11.254,52 4.446,70 597,29 1.603,42 969,71 1.961,02 457,44 37.139,40 3.501,05 5.145,93 3.256,58 1.650,31 256,75 1.186,37 7.352,09 8.810,33 36.389,08 127,21 2.747,25 1.888,93 487,30 174,84 758,33 3.641,22 17.258,47 35.578,59 11.009,31 158,38 443.600,10 5.759,76 4.807,21 750,87 30.264,06 35.685,60 27.341,84 115.319,91 10.080,26 21.854,95 85.810,87 9.270,98 30.904,90 29.153,85 18.527,39 9.503,99 9.527,71 6.274,90 14.901,02 17.688,52 30.383,43 22.975,76 25.617,71 10.118,18 15.219,19 8.936,13 14.660,98 17.619,04 22.751,54 54.599,81 8.088,95 25.909,35 16.709,84 11.053,79 11.179,48 15.027,08 33.444,02 25.609,30 46.495,62 73.605,89 11.324,94 39.450,87 21.936,27 19.643,78 17.483,99
Particip. Particip. no PIB no PIB Indstria Servios do ESP da RMSP (%) (%) 100 29,08 69,05 56,30 100 24,50 75,50 0,20 0,30 46,40 53,40 2,20 4,00 20,00 80,00 15,00 71,10 0,20 0,30 39,30 59,80 0,40 0,80 39,80 60,20 0,30 0,50 23,70 76,30 0,50 0,90 34,60 65,30 0,90 1,60 46,70 53,30 0,40 0,60 35,50 64,50 0,10 27,60 72,40 0,10 0,20 38,30 61,70 0,10 0,10 16,50 83,50 0,20 0,30 48,00 51,50 0,10 31,90 57,40 3,00 5,30 32,10 67,90 0,30 0,50 15,40 84,40 0,40 0,70 19,80 80,20 0,30 0,50 38,70 61,20 0,10 0,20 39,10 60,90 19,70 80,10 0,10 0,20 34,80 65,20 0,60 1,00 41,00 58,90 0,70 1,30 32,10 66,70 2,90 5,20 10,40 89,60 24,50 75,50 0,20 0,40 34,80 65,10 0,20 0,30 40,30 59,60 0,10 45,90 53,90 9,00 73,10 0,10 0,10 23,30 76,00 0,30 0,50 25,60 74,40 1,40 2,50 31,60 68,40 2,90 5,10 45,50 54,50 0,90 1,60 44,20 55,80 17,40 81,30 35,60 63,20 20,40 79,60 0,50 0,80 52,00 47,80 0,40 0,70 32,00 67,90 0,10 0,10 33,10 66,80
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REGIO METROPOLITANA DO RECIFE: A BUSCA DE UMA INSTITUCIONALIDADE PARA A GOVERNANA
Ctia Wanderley Lubambo Suely Juc Maciel
1 INTRODUO
Este artigo se originou de um pensar analtico sobre os efeitos polticos e institucionais que a expanso das metrpoles tem trazido para a gesto pblica. Trata-se de novas demandas advindas da ocupao acelerada do solo urbano, que tanto o governo estadual quanto o conjunto de governos municipais, simultaneamente e sobre o mesmo territrio, precisam enfrentar1. Em seus distintos usos e atividades, a urbanizao carrega uma maior velocidade dos fluxos financeiros e de mercadorias num mercado cada vez mais internacionalizado, dando feies singulares tambm reestruturao produtiva da atividade industrial, que permite por sua vez a fragmentao de sua produo e a dinmica do setor de servios. Como estratgia para acompanhar essa velocidade, assiste-se criao e incorporao de novos arranjos institucionais, que no contam com a moldura da estrutura federativa ento vigente. A governana desses espaos, especialmente no que diz respeito gesto das funes pblicas de interesse comum, emerge ento como um desafio, clivado, do ponto de vista institucional, pelas possibilidades e limites das relaes federativas trazidas pela Constituio Federal de 1988. Como foco da anlise emprica, apresentam-se as especificidades da governana da Regio Metropolitana do Recife (RMR), com 3,69 milhes de pessoas (IBGE, 2010) que vivem nos 14 municpios que a compem: Araoiaba, Igarassu, Itapissuma, Ilha de Itamarac, Abreu e Lima, Paulista, Olinda, Camaragibe, Recife, Jaboato dos Guararapes, So Loureno da Mata, Moreno e Cabo de Santo Agostinho. Na pesquisa foram utilizadas fontes secundrias de informaes sobre os instrumentos normativos e institucionais em cada uma das agncias governamentais
1
As consideraes aqui apresentadas integram o modelo analtico da pesquisa Governana Metropolitana no Brasil, realizada no mbito do Subprograma de Apoio a Redes de Pesquisas (PROREDES) do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), em 2011-2012. Os dados primrios levantados para a referida pesquisa so de propriedade das instituies promotoras do estudo IPEA e FUNDAJ no constando nesta publicao; contudo, oportunamente sero divulgados.
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envolvidas, assim como a observao realizada junto a atores centrais que so intervenientes nos processos e prticas encontradas.
POTENCIALIDADES PARA METROPOLITANA DO RECIFE
GOVERNANA
DA
REGIO
A anlise empreendida sobre a governana metropolitana da RMR, que inclui desde a observao do arranjo institucional da gesto metropolitana (instncias e instituies que integram a gesto, da legislao de referncia investigao sobre o oramento e o financiamento), at a experincia vivenciada pelos atores e agentes da dinmica metropolitana, resulta no delineamento de um quadro repleto e intenso de novas potencialidades que podem ser assim categorizadas: Um dinamismo econmico do estado de Pernambuco e uma concentrao de investimentos em torno do Grande Recife, sugerindo a retomada do debate metropolitano e da construo de uma agenda comum e integrada; A existncia do Sistema Gestor Metropolitano e a proposta de aes concretas, como o Plano Metrpole Estratgica (conjunto de diretrizes e projetos territoriais estratgicos); A herana de uma cultura de planejamento participativo e regionalizado iniciado com o Programa Governo nos Municpios (1999/2006) e seguido atualmente pelo programa denominado Todos por Pernambuco (2007/2013); alm da promoo e concretizao de Planos Diretores Municipais, em conformidade com o cronograma do Ministrio das Cidades.
Na perspectiva de detalhar o argumento sobre o dinamismo econmico, afirma-se que a Regio Metropolitana do Recife aproveita o expressivo crescimento econmico que vem acontecendo no Nordeste do Brasil. De acordo com dados do Banco do Nordeste (BNB), a economia da regio vem crescendo mais do que a brasileira. Enquanto em 2002 o PIB per capita nordestino representava apenas 66
46,2% da mdia nacional, em 2011 esse nmero se aproximava a 49,3%, segundo pesquisas da Datamtrica (BARROS, 2012, p.1). Apesar desse aumento pequeno na participao, o PIB per capita da regio cresceu 35,43% entre esses dois anos, enquanto o brasileiro cresceu apenas 26,75% (BARROS, 2012, p. 1). Conforme projees do BNB, em 2012 as economias brasileira e nordestina apresentariam expanso de 4,57% e 5,04%, respectivamente (BNB, 2011). Nesse contexto, o estado de Pernambuco possui papel de destaque. De acordo com informaes da Agncia Estadual de Planejamento e Pesquisas de Pernambuco Condepe/Fidem (2011) , o PIB do estado obteve crescimento de 5,7% no primeiro semestre de 2011, enquanto o Brasil registrou 3,6%, em comparao com o mesmo semestre do ano anterior. A expanso da economia pernambucana foi influenciada, sobretudo, pelo desempenho do setor industrial, em especial pela atividade da construo civil, seguido da indstria de transformao. Nesse cenrio, a capital Recife comea a perder peso na RMR, tanto em relao ao PIB (queda de 6,9 pontos percentuais da participao metropolitana de 2000 a 2009) quanto em relao a sua populao. Dessa forma, os demais municpios comeam a ter um novo papel no arranjo metropolitano. As cidades que aumentaram sua participao no perodo de 2000 a 2010 foram Ipojuca (de 7,81% para 13,87%), Jaboato dos Guararapes (12,27% para 13,84%), Cabo de Santo Agostinho (7% para 7,49%) e Igarassu (1,86% para 2,07%). Especificamente com relao segunda potencialidade categorizada, em 1994 foi constitudo o Sistema Gestor Metropolitano (SGM), que apresenta um modelo de gesto integrada cuja temtica o interesse comum entre os municpios e a ao intergovernamental de estruturao da RMR. O SGM constitudo por trs entidades: (1) o Conselho de Desenvolvimento da Regio Metropolitana do Recife (CONDERM) que, sendo um rgo deliberativo e consultivo, cumpre as funes de deliberao superior, formulao de poltica metropolitana e articulao intergovernamental; (2) a Agncia Estadual de Planejamento e Pesquisas de Pernambuco (Condepe/Fidem) e (3) o Fundo de Desenvolvimento da Regio Metropolitana do Recife (FUNDERM).
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No mbito das aes intergovernamentais, o Programa Governo nos Municpios (PGM), que um modelo implantado para o planejamento estadual entre os anos de 1999 e 2006, possibilitou avanos na formao de uma nova cultura de planejamento territorial articulado a uma nova proposta de gesto integrada. Nessa perspectiva, foi assegurada no PPA (Plano Plurianual) estadual e nas leis oramentrias estaduais a incluso das aes priorizadas regionalmente, com foco principalmente nos projetos supramunicipais estruturadores do desenvolvimento local e regional, bem como nas questes relativas reduo das disparidades territoriais e interiorizao do desenvolvimento. O PGM, implantado na gesto Jarbas Vasconcelos, foi apresentado populao como um instrumento de gesto pblica participativa, com o objetivo principal de discutir, juntamente com os atores locais, as prioridades de investimento para cada Regio de Desenvolvimento (RD) do estado. Uma das metas do programa foi demonstrar a importncia da descentralizao das aes e da potencialidade das regies, tendo em vista as plenrias de discusso aberta realizadas com o pblico convidado, que ocorreram inicialmente em cada uma das dez e posteriormente nas doze Regies de Desenvolvimento divididas pelo territrio do estado2. Substituindo o PGM, em maro de 2007 foi implantado o modelo Todos por Pernambuco, que mantm as doze Regies de Desenvolvimento de Pernambuco e incorpora a prtica de discutir com a populao local (em formato semelhante ao Programa Governo nos Municpios) as prioridades estratgicas para os PPA 2008/2011 e o PPA 2012/2015. O programa Todos por Pernambuco passa a fazer parte do Modelo Integrado de Gesto do Poder Executivo, com a promulgao da Lei Complementar no 141, de setembro de 2009. As plenrias regionais, o Conselho Estadual de Desenvolvimento Econmico e Social de Pernambuco (CEDES) e os conselhos regionais so inovaes e instrumentos operativos de participao da sociedade para a elaborao do PPA estadual. A prtica implantada desde o Programa Governo nos Municpios aproxima as atividades de planejamento e oramento
2 Cf. LUBAMBO; COELHO, 2005.
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(PPA, LDO e LOA), num modelo que perdura no estado de Pernambuco h dezesseis anos, o que corresponde a quatro Planos Plurianuais.
2.1 Instrumentos de planejamento: base para a elaborao de uma

agenda comum O Plano Metrpole Estratgica, elaborado em 2002, constitui o mais completo trabalho sobre a Regio Metropolitana do Recife. Elaborado pela Agncia Condepe/Fidem em parceria com o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) e com o Cities Alliance/Banco Mundial, foi aprovado pelo Conselho de Desenvolvimento da Regio Metropolitana do Recife (CONDERM). O plano est embasado em dezesseis estudos tcnicos que podem ser divididos em (1) estudos gerais, que analisam a demografia, a dinmica econmica, a pobreza e distribuio de renda, o meio ambiente, o trabalho, os atores sociais e as finanas; (2) estudos sociais, que tratam da educao, sade e segurana pblica e (3) estudos fsicos territoriais, que abordam o transporte, o saneamento, a habitao, os resduos slidos, os servios municipais e o uso do solo. Alm desses estudos, foram elaboradas anlises do territrio metropolitano considerando o desenvolvimento de polticas pblicas integradas em rede, entendendo que essa estratgia pode ser capaz de reduzir as desigualdades e proporcionar um processo contnuo e permanente de incluso social, por uma viso multidimensional de ordem econmica, cultural, espacial, social e poltica. Essa abordagem integrada das polticas pblicas em rede torna mais efetiva a conquista simultnea das diferentes formas de manifestao de incluso social. Dessa forma, o Plano Metropole Estratgica priorizou cinco redes de fundamental importncia para a construo de uma competitividade saudvel, sendo elas: (1) habitabilidade, (2) ambincia social saudvel, (3) mobilidade/conectividade, (4) novo mundo rural e (5) identidade patrimonial. A partir dessas redes prioritrias, foram selecionados os Projetos Estratgicos Territoriais, com a identificao de nove reas para interveno programada que contemplam os territrios mais simblicos e de equipamentos de 69
carter metropolitano da RMR: (1) Porto Digital, (2) Parque Aeroporturio dos Guararapes, (3) Parque Habitacional Metrovirio, (4) Parque Tacaruna, (5) Conjunto Nascedouro de Peixinhos, (6) Parque dos Manguezais, (7) Estao Ecolgica Tapacur, (8) Esturio Canal de Santa Cruz e (9) Territrio Estratgico do Porto de Suape.
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Figura 1 - Projeto Estratgico Territorial Porto Digital
Fonte: FIDEM, 2002.
Atualmente, outras reas estratgicas esto includas entre as nove reas para interveno programada que contemplam os territrios mais simblicos e de equipamentos de carter metropolitano da RMR. Entre as novas regies estratgicas, destacam-se a Cidade da Copa e o Territrio Norte, regio compreendida pelos municpios metropolitanos de Araoiaba, Abreu e Lima, Igarassu, Ilha de Itamarac, Itapissuma e Paulista, alm do municpio de Goiana, na Regio de Desenvolvimento da Mata Norte. No mbito municipal, o apoio do governo do estado poltica federal para a elaborao de planos diretores (BRASIL, 2001) trouxe ganhos ao planejamento municipal, assinalando-se que hoje todos os municpios da RMR possuem planos diretores. A Agncia 71
Condepe/Fidem desempenhou um papel determinante nesse processo, na medida em que forneceu suporte tcnico e financeiro ao planejamento territorial regional e elaborao de Planos Diretores Participativos Municipais. A operacionalizao dos Planos Diretores Municipais, contudo, ainda tem apresentado inmeros problemas pela falta da complementao de atividades e instrumentos, como por exemplo: (a) o fortalecimento da capacidade tcnica municipal; (b) a atualizao das bases cartogrficas; (c) a elaborao de cadastro urbano multifinalitrio; (d) a complementao de planos especficos, como plano de transporte e mobilidade, plano de habitao de interesse social, plano de saneamento; (e) leis especficas para a aplicao dos instrumentos urbansticos de poltica urbana (BRASIL, 2001) e das leis complementares como a Lei de Uso e Parcelamento do Solo e (f) a consolidao dos modelos de participao, acompanhamento e gesto dos Planos Diretores. Em meio a tais potencialidades, importante destacar a herana de uma cultura de planejamento participativo e descentralizado presente no estado. Acredita-se que a poltica de apoio elaborao de Planos Diretores trouxe ganhos ao planejamento dos municpios da RMR, porm pouco contribuiu para a atualizao do planejamento metropolitano e para a construo de uma agenda comum e integrada metropolitana.
CONDIES DESFAVORVEIS GOVERNANA DA REGIO METROPOLITANA DO RECIFE De modo anlogo anlise sobre as potencialidades para a governana metropolitana da RMR, o estudo identificou um cenrio de condies desfavorveis que se reportam tanto a uma trajetria histrica de esvaziamento do rgo metropolitano, quanto a arranjos circunstanciais na busca por respostas a demandas urgentes. Os principais pontos desse cenrio podem ser aqui resumidos em trs tpicos: O protagonismo do prefeito do municpio-sede, que estabelece uma relao direta (estadual e federal) para o trato de problemas mais abrangentes; 72
A incompletude dos Planos Diretores Municipais; A presena de agentes dos grandes empreendimentos de escala metropolitana, articulando diretamente com os municpios e a no utilizao do SGM (Sistema Gestor Metropolitano).
Sobre o protagonismo do prefeito do Recife, importante destacar a importncia poltica que a capital tem atualmente com o alinhamento poltico-partidrio (PSB) junto ao comando do governo estadual. Na tentativa de uma governana metropolitana, foi criado em janeiro de 2013 o Pacto Metropolitano3, conduzido pelo prefeito do Recife, Geraldo Jlio. A despeito de se constituir numa temtica de interesse comum entre os municpios e numa ao intergovernamental de estruturao da RMR, essas reunies no esto sendo realizadas dentro do ambiente institucional do CONDERM. Alm disso, as reunies do Pacto Metropolitano so conduzidas pelo secretrio de Planejamento da Prefeitura do Recife, que convoca secretrios estaduais e municipais para a apresentao e discusso de projetos estruturadores em implantao no estado, segundo um calendrio pr-estabelecido de trs reunies, duas delas realizadas em fevereiro e uma em maro. Sobre a incompletude dos Planos Diretores Municipais, importante destacar que, em sua maioria, no foram realizados estudos e leituras territoriais integradas dos zoneamentos municipais com as propostas de reas especiais para a implantao
3 Citado no Jornal do Comrcio, Caderno Poltica, em 07 de dezembro de 2012. Matria disponvel em: <http://jconline.ne10.uol.com.br/canal/politica/noticia/2012/12/07/gestores-atendemconvocacao-de-geraldo-e-lancam-o-pacto-metropolitano-66017.php>, acesso em: 12 maio 2013. Assunto mencionado tambm em notcias do Dirio de Pernambuco e na Folha de Pernambuco, ambas em 16 de janeiro de 2013, disponveis nos respectivos stios eletrnicos: <http://www.diariodepernambuco.com.br/app/noticia/politica/2013/01/16/interna_p olitica,418194/cidades-integrantes-do-pacto-metropolitano-participam-deencontro.shtml> e <http://www.folhape.com.br/cms/opencms/folhape/pt/cotidiano/noticias/arqs/2013/ 01/0179.html>. Acessos em: 14 maio 2013.
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das polticas de expanso urbana e de desenvolvimento econmico e social. A crtica principal refere-se s dificuldades de coordenao na perspectiva de planejamento e gesto do conjunto metropolitano. Essa situao se mostra preocupante frente ao novo modelo de desenvolvimento brasileiro, que incentiva grandes investimentos industriais e em habitao popular nas periferias dessas metrpoles, bem como os grandes empreendimentos relativos preparao do pas para a realizao da Copa do Mundo de 2014. Esse quadro de condies desfavorveis revela um vcuo institucional para as questes metropolitanas. O CONDERM teve importante papel na gesto metropolitana at a primeira metade dos anos 2000, tendo em vista a elaborao do ltimo plano metropolitano o Metrpole Estratgica. Entre o perodo de 1994 a 2008, aconteceram trinta reunies ordinrias e nove reunies extraordinrias, mas a partir de ento o modelo comeou a apresentar sinais de esgotamento; no existiam reunies desde 2008. Por outro lado, em 1999 a Agncia Condepe/Fidem, vinculada Secretaria de Planejamento e Gesto estadual, passou a trabalhar o modelo participativo para todas as Regies de Desenvolvimento (RDs) do estado; contudo, no modelo do CONDERM a proposta participativa no conseguiu ser absorvida e implantada. possvel que a complexidade dos problemas, a velocidade das demandas e as oportunidades que se apresentam no territrio metropolitano mostraram-se incompatveis com o modelo participativo das outras RDs. Considera-se que o atual dinamismo de Pernambuco e da sua regio metropolitana no encontra, neste momento, um ambiente institucional propcio para a construo de uma agenda comum e integrada. Para a discusso a respeito da presena de agentes dos grandes empreendimentos de escala metropolitana, importante evidenciar que, nos ltimos cinco anos, uma srie de projetos de parcelamentos esteve em processo de aprovao na Agncia Condepe/Fidem, no havendo meno a indeferimentos ou resultados significativos em anlises mais estruturadas sobre os impactos na infraestrutura urbana metropolitana.
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Uma prtica comum entre os grandes empreendedores e construtores a elaborao de projetos sob consulta de urbanistas e planejadores urbanos para que tais projetos j sigam ajustados aos requisitos dessa agncia, chegando at a contratar equipes de consultores experientes em busca de modelos que foram bem sucedidos no pas e no exterior. Em paralelo a essa ao focalizada, a Junta Comercial de Pernambuco autarquia estadual e rgo executor do Registro Pblico de Empresas Mercantis e Atividades Afins apresentou na circunscrio territorial da RMR um nmero considervel de inscries. Considerando esses fatos, emerge a seguinte questo: quantas dessas atividades impactam custosamente no territrio sem que os aspectos se refiram ao parcelamento e utilizao do solo? Como a autarquia possui a misso de legalizar e executar os servios de registros pblicos de empresas mercantis e atividades afins no estado de Pernambuco, seria razovel esperar uma articulao direta dessa junta com a Diretoria de Articulao e Apoio ao Desenvolvimento Metropolitano da Agncia Condepe/Fidem. Isso significa dizer que as esferas de regulao precisam ajustar-se s novas demandas, incluindo aes conectadas e coordenadas entre seus mecanismos de controle. Dessa forma, aes deflagradas por rgos estaduais de controle, tal qual a agncia pernambucana de meio ambiente, no acabaro se superpondo juridicamente, atropelando o processo de deciso j fragilizado.
4 GOVERNANA METROPOLITANA: A QUE ATORES INTERESSA?

As questes que dificultam a implantao de uma poltica de gesto metropolitana referem-se, sobretudo, ao risco de mudana na distribuio das recompensas entre os atores do sistema poltico, antevistas nas oportunidades de realocao dos investimentos no territrio. A discusso sobre as arenas polticas, conforme proposto por Lwi (1964,1985), focalizando os principais fatores determinantes da estruturao das aes interessadas, bem como a tipologia de polticas, parece-nos bastante elucidativa do problema. No cabe 75
nesse espao a anlise dessa proposta terica, mas a citao mostra-se relevante. Numa comunicao rpida como esta, destacar a singularidade da Regio Metropolitana do Recife o propsito principal. Parece-nos que a RMR exibe hoje um cenrio em que se aglutina uma srie de impactos gerados a partir da conjuno de dois fatores: dinamismo de atividades e ocupao fora do padro histrico versus planejamento urbano e social deficiente e acanhado, considerando a escala dos efeitos gerados e possveis de se esperar. No que concerne ao dinamismo, os impactos sociais e territoriais existentes j so considerveis. Efetivamente, a RMR se amplia como um aglomerado urbano, onde se aglutinam segmentos importantes do poder econmico, uma grande populao de trabalhadores, residentes e no residentes e consumidores e portadores de mercadorias, em circuitos e fluxos desmedidos de mobilidade urbana. Tal regio constitui um polo territorial em expanso em escala local, regional e nacional. A dinmica metropolitana da Regio Metropolitana do Recife tem se refletido, sobretudo, de forma intensa no processo de integrao dos municpios perifricos mancha urbana (do nvel mdio para o alto e para o muito alto) e acelerada (num espao de tempo menor que uma dcada). Assiste-se hoje integrao espontnea de municpios como Goiana e Vitria de Santo Anto, que no se constituem ainda como municpios metropolitanos pela legislao estadual. Ao delegar aos estados federados a responsabilidade pela instituio e governana das regies metropolitanas, o governo federal permitiu que eles tivessem total autonomia para definir os instrumentos de ao e a medida para o uso de incentivos do ente federado para o ente municipal em que os recursos polticos (apoios, alianas, etc.) e os recursos financeiros (fiscais ou de projetos legalmente constitudos) viraram moeda corrente. Dessa forma, o papel de coordenao do Estado ganhou contornos diferentes dependendo dos interesses e da fora dos atores em jogo. No estado de Pernambuco, o projeto Suape Global pode ser considerado como a grande ao coordenada para atuar na linha dos investimentos de cunho metropolitano. A formatao 76
do projeto Suape Global, liderada pela Secretaria de Desenvolvimento Econmico por meio de suas empresas vinculadas AD Diper e Suape , teve por propsito proporcionar as condies para o desenvolvimento de uma atividade industrial inovadora e de base cientfico-tecnolgica, inserida no mercado global e capaz de garantir a sustentabilidade do complexo porturio de Suape para os prximos cinquenta anos (AD DIPER, 2009)4. Faz-se importante observar que essa uma ntida ao de governana, muito embora dela esteja ausente qualquer referncia ao institudo CONDERM ou Agncia Condepe/Fidem j mencionados neste relatrio. A ltima reunio do CONDERM, como j referido, aconteceu ordinariamente em 2008; isso significa que nenhum dos atuais prefeitos municipais metropolitanos esteve presente em reunies do CONDERM, nada tendo a opinar sobre o seu funcionamento. Considerando esses fatos, h que se questionar de que maneira a dinmica de atores no institucionalizados est transformando a governana metropolitana. A hiptese aqui sustentada a de que, ao lado do governo estadual, novos segmentos do setor privado passaram a influenciar decisivamente nas estruturas regulatrias do estado e dos municpios. A multiplicidade das demandas de escala metropolitana originando os mais complexos cdigos legais e regulamentares aliada fragilidade operacional do setor pblico local constitui um cenrio oportuno para que as agncias governamentais convertam a formulao e a implementao dessas atividades numa srie de contratos de prestao de servios, em que as mesmas empresas podem obter o controle em nome do bem pblico. Alguns empresrios dirigem crticas ao poder pblico que, por no dispor de uma viso estratgica, acaba funcionando como uma
4 Tratou-se de uma ao conjunta tambm com as Secretarias de Educao, Cincia e Tecnologia, Planejamento e Fazenda, alm de tomar como parceiros a UFPE, a FIEPE e o SEBRAE (mais informaes em <http://www.pe.gov.br/>, acesso em: 18 maio 2013). O Frum Suape Global atualmente formado por seis grupos de trabalho setoriais divididos em Comit Consultivo, Comit Executivo e Secretrio Executivo. Os grupos de trabalho compreendem: Recursos Humanos; Pesquisa, Tecnologia & Inovao; Desenvolvimento Social; Infraestrutura; Desenvolvimento e Meio Ambiente do Territrio de Suape e Ambiente e Desenvolvimento de Negcios.
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agncia de balco para anlise das propostas da iniciativa privada. Eles constatam que a atitude do poder pblico varia conforme a postura de cada gestor, mas que de um modo geral os gestores encontram vrios bices para a compreenso do papel dos empreendedores. Ainda consideram, em particular, que a(s) Parceria(s) Pblico-Privada(s) (PPP) (incluindo municpios, unidades da federao e o governo federal), so a grande sada para a governana metropolitana. Nessa perspectiva, revela-se urgente a constituio da legislao especifica complementar, que ainda est sendo experimentada no pas. Para a gesto metropolitana, a PPP poderia ser uma alternativa, assim como a possibilidade de concesso total a uma entidade contratada para a administrao da regio. Um contraponto a essa ao deliberada do setor privado poderia vir da sociedade civil; contudo, a organizao dos habitantes da Regio Metropolitana do Recife apresenta-se muito distante do que pode alcanar a criatividade ou o desejo de alguns estudiosos dos centros urbanos. Pensar em movimentos em torno de campanhas, ideias e interesses comuns para a mudana de contextos dos megaempreendimentos no tem sido o foco; evidenciam-se na RMR movimentos ainda incipientes, que conseguem algum nvel de mobilizao quando se deparam com a necessidade de resolver problemas j bastante intensificados, oriundos de aes no controladas. No rol das reduzidas iniciativas, h que se destacar o projeto Dilogos para o Desenvolvimento Social de Suape. Tal iniciativa surgiu como uma demanda da PETROBRAS (Petrleo Brasileiro S/A) para a UFPE, aps um estudo realizado sobre os impactos socioeconmicos e ambientais considerados preocupantes ante a presena da Refinaria Abreu e Lima na regio. O projeto atua nos municpios do Cabo de Santo Agostinho e Ipojuca, que fazem parte da sub-regio de Suape no estado de Pernambuco5.
5 Na parceria esto presentes professores doutores vinculados ao Laboratrio de Estudos da Sexualidade Humana (LabESHU), ao Ncleo de Pesquisas em gnero e Masculinidades (Gema) e ao Grupo de Estudos e Pesquisa sobre Poder, Cultura e Prticas Coletivas (GEPCOL), que so grupos subordinados ao Programa de Psgraduao em Psicologia. Alm desses, tambm fazem parte do projeto o grupo de
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Faz-se relevante ressaltar o espao que as questes dos impactos sociais a serem resolvidos no mbito da governana metropolitana vm ocupando nos crculos de discusso e de matria de imprensa. Ainda se trata de um espao incipiente, mas chama ateno pela conduo institucional do tema. Trs das temticas citadas neste trabalho so recorrentes: a segurana pblica, a mobilidade urbana e, mais recentemente, o saneamento. O assunto do saneamento tem ganhado um destaque diferenciado por trazer discusso uma ao inovadora de Parceria Pblico-Privada entre o consrcio Grande Recife, a Compesa (Companhia Pernambucana de Saneamento), o governo do estado, os municpios da RMR e o municpio de Goiana. Retomando o argumento de que a ao de atores no institucionalizados est transformando a governana metropolitana, assiste-se, de um lado, a uma ao quase individualizada do governo (do estado ou da prefeitura-sede) e, de outro, quase total autonomia do setor privado que acaba formatando os caminhos da governana na RMR. Considera-se aqui como alerta importante os riscos de que os novos segmentos do setor privado passaro a influenciar decisivamente nas estruturas regulatrias do estado e dos municpios. A no governana assim instituda, a urgncia das demandas de escala metropolitana e a fragilidade operacional do setor pblico local criam um espao conveniente para a atuao de vrios setores externos esfera governamental, assumindo contratos de prestao de servios que vo desde a formulao de projetos at uma captura do controle social em nome do bem pblico. Como diretrizes mais urgentes, o artigo insiste na importncia do respeito cultura de planejamento e da instituio da cultura de regulao e de controle pblico em todos os nveis da gesto, alm
Estudos e Pesquisa sobre o Trabalho (GET) e o Ncleo de Estudos e Pesquisas em Polticas Sociais (NEPSS), vinculados ao Programa de Ps-graduao em Servio Social. Completam o rol de parceiros do projeto, duas organizaes no governamentais: o Centro de Mulheres do Cabo e o Instituto PAPAI. Dados obtidos a partir do stio eletrnico da Assessoria de Comunicao Social da UFPE, disponvel em: < http://www.ufpe.br/agencia/>. Acesso em: 12 maio 2013.
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da necessidade de uma postura mais crtica e propositiva da sociedade civil organizada. Face ao atual dinamismo de Pernambuco e da sua RMR, destacam-se a necessidade da retomada da ampliao do debate metropolitano e da construo de uma agenda comum e integrada.
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REFERNCIAS AD DIPER. Funcionrios da AD Diper recebem informaes sobre Suape Global. Recife: AD DIPER, 2009. Disponvel em: < http://www.addiper.pe.gov.br/site/noticiaDetalhe.php?idNoticia=40 8>. Acesso em: 14 jul. 2012. AGNCIA ESTADUAL DE PLANEJAMENTO E PESQUISAS DE PERNAMBUCO (CONDEPE/FIDEM). PIB de PE cresce 5,0% no segundo trimestre de 2011 e acumula 5,7% no semestre. Recife: Agncia Condepe/Fidem, 2011. Disponvel em: <http://www2.condepefidem.pe.gov.br/web/condepe-fidem/exibir_ noticia?groupId=19941&articleId=486175&templateId=82535> Acesso em: 07 set. 2011. BARROS, Alexandre Rands. Perspectivas e desafios econmicos do Nordeste nos prximos anos. BNB Conjuntura Econmica, Fortaleza, n. 33, p.1-10, abr.-jun. 2012. Disponvel em: <http://www.bnb.gov.br/content/aplicacao/etene/etene/docs/ren_v ol33_capitulo_1_2_avaliacao_perspectivas.pdf>. Acesso em: 08 jan. 2013. BANCO DO NORDESTE DO BRASIL (BNB). Cenrio Macroeconmico 2012. [s.l.]: BNB, 2011. Disponvel em: <http://www.bnb.gov.br/ content/aplicacao/sobre_nordeste/estudos_e_pesquisas/docs/proje coes_setembro_2011a.pdf>. Acesso em: 27 maio 2012. BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. 21. ed. So Paulo: Saraiva, 1999. BRASIL. Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituio Federal, estabelece diretrizes gerais da poltica urbana e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 10 jul. 2001. Disponvel em: < http://www2.camara.leg.br/ legin/fed/lei/2001/lei-10257-10-julho-2001-327901-publicacaooriginal-1pl.html >. Acesso em: 27 maio 2012.
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REGIO METROPOLITANA DE GOINIA: GOVERNANA E SEUS DESAFIOS
Elayne Freitas Gomes Caetano Lucelena Ftima de Melo
1 INTRODUO
A metropolizao no um fenmeno recente, mas um processo condicionado pela intensa urbanizao e dinamizado por relaes sociais de produo, distribuio e consumo de bens e servios, cuja evoluo se manifesta de forma heterognea no territrio nacional. At o ano de 1974, o Brasil apresentava nove regies metropolitanas: So Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador, Curitiba, Belm, Fortaleza e Rio de Janeiro. Aps a promulgao da Constituio Federal de 1988, ficou estabelecido como competncia dos estados instituir regies metropolitanas em seus territrios. A Constituio do Estado de Gois, promulgada em 5 de outubro de 1989, autorizou a criao da Regio Metropolitana de Goinia, mediante lei complementar constituda por agrupamento de municpios limtrofes, visando integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum (BRASIL, 1988). A Regio Metropolitana de Goinia (RMG) foi institucionalizada pela Lei Complementar no 27, de 30 de dezembro de 1999, alterada pelas Leis Complementares no 78, de 25 de maro de 2010, e no 87, de 7 de julho de 2011. A RMG constituda por 20 Municpios: Abadia de Gois, Aparecida de Goinia, Aragoinia, Bela Vista de Gois, Bonfinpolis, Brazabrantes, Caldazinha, Catura, Goianpolis, Goinia, Goianira, Guap, Hidrolndia, Inhumas, Nerpolis, Nova Veneza, Santo Antnio de Gois, Senador Canedo, Terezpolis de Gois e Trindade (identificados na figura 1).
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Figura 1 Evoluo dos limites administrativos da RMG, 1999-2000.
Fonte: Secretaria de Estado de Desenvolvimento da Regio Metropolitana de Goinia-SEDRMG/2013
Antes de ser instituda oficialmente como regio metropolitana, essa unidade j vinha sendo objeto de planos e programas governamentais que procuravam assumi-la e problematiz-la de fato como um aglomerado urbano. O Aglomerado Urbano de Goinia foi criado na dcada de 1980, com 10 municpios. A tabela 1 mostra a trajetria temporal da formao do espao metropolitano, demarcando tambm a constituio do Aglomerado Urbano de Goinia (AGLURB) e as modificaes na composio da RMG desde sua criao em 1999.
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Tabela 1 - Formao do Espao Metropolitano 1980 AGLURB Lei no 8.956/80 10 municpios 1983 AGLURB 1980 Lei no 9.369/83 11 municpios 1989 AGLURB Lei no 10.845/89 13 municpios 1999 RMG 1990 Lei Complementar no 27/99 11 municpios 2004 RMG Lei Complementar no 48/04 12 municpios 2000 2005 RMG Lei Complementar no 54/05 13 municpios 2010 RMG 2010 Lei Complementar no 78/10 20 municpios
Fonte: Arquivo pessoal Nota: Informaes baseadas na legislao estadual
Nos ltimos 20 anos, a cidade de Goinia foi transformada pelo acelerado crescimento urbano. sabido que, num mesmo espao de tempo, foi ampliada a dinmica socioeconmica existente entre Goinia e os municpios a sua volta, que tambm tiveram grande crescimento demogrfico. Esse boom demogrfico
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transformou Goinia, j em 1980, em aglomerado urbano e, no final da dcada de 90, em regio metropolitana. Como consequncia, configurou-se um acelerado processo de expanso urbana desenfreada, sem cumprimento do principal instrumento legal, a saber, a Lei de Uso e Ocupao do Solo, em especial na cidade de Goinia visto que a RMG no dispe ainda do marco regulatrio, que seria o Plano Diretor Metropolitano e sua respectiva legislao. Portanto, j so trs dcadas de existncia e o grande desafio se encontra na busca do desenvolvimento do territrio metropolitano de forma harmnica, bem como na consolidao da gesto compartilhada, por meio das funes pblicas de interesse comum. preciso trazer solues para a problemtica metropolitana, implementando os instrumentos adequados para vencer os gargalos e, assim, criar o pensamento, a identidade e a cultura do planejamento e gesto integrada para Regio Metropolitana de Goinia.
2 CARACTERIZAO SOCIOECONMICA
A Regio Metropolitana de Goinia (RMG), polarizada pela capital do estado de Gois, considerada uma das mais relevantes aglomeraes urbanas do pas, com enorme potencial de desenvolvimento. A capital Goinia importante centro de negcios e servios do Centro-Oeste e caracteriza-se como espao estratgico, exercendo forte influncia em seu entorno imediato, seja em razo da expanso demogrfica ou pela oferta de servios. A RMG possui uma rea de 7.397,20 km, o que corresponde a 2,18% da rea total do estado de Gois (340.086,70 km), e uma populao de 2.173.141 habitantes (IBGE, 2010), equivalendo a 36,19% da populao estadual, fato que lhe confere uma densidade demogrfica de 293,76 hab/km. A taxa de crescimento da populao, entre os censos de 2000 e 2010, registrou 20% de aumento, correspondendo a uma taxa de crescimento geomtrico de 1,84%, cujo valor maior que o percentual de 1,17% calculado para o Brasil no mesmo perodo. A Regio Metropolitana de Goinia conta com uma taxa de 88
urbanizao de 98,02% (IBGE, 2010) e participa com 38,61% do Produto Interno Bruto gerado no estado de Gois, sendo o setor de servios o mais relevante na gerao de emprego e renda. O ncleo metropolitano, representado pelo municpio de Goinia, concentra 59,91% da populao metropolitana, conforme dados do Censo Demogrfico de 2010. Do ponto de vista econmico, essa regio proporciona uma variedade de servios, pois apresenta um polo forte no setor de servios e comercial. Por outro lado, do ponto de vista social, observa-se que o crescimento desordenado das malhas urbanas dos municpios que integram o espao metropolitano alia-se precariedade de servios de infraestrutura urbana como saneamento bsico, transporte coletivo, assistncia mdica, educacional e social e s dificuldades de gerao e criao de novos empregos para absorver esse grande contingente de mo de obra. A dinmica socioeconmica vem acarretando um crescimento desordenado nos ncleos urbanos metropolitanos, uma vez que as possibilidades concretas de oferta de emprego e de equipamentos urbanos no suprem a demanda do contingente populacional que aflui desses centros, o que indica descompasso entre o ritmo do crescimento populacional das cidades e a ampliao dos servios por elas oferecidos.
2.1 Expanso urbana

A RMG a maior aglomerao urbana de Gois, sendo considerada a segunda maior da Regio Centro-Oeste do Brasil. Os dados demogrficos evidenciam o processo de crescimento populacional acelerado pelo qual passou a RMG nos ltimos quarenta anos. Em quatro dcadas, a regio cresceu 4,3 vezes, com um comportamento praticamente linear passando de 501.063 habitantes em 1970 (considerando os 20 municpios da grande Goinia) para 2.173.141 habitantes em 2010. Na mesma velocidade ocorreu um grande incremento de problemas sociais, para os quais h uma lacuna de gesto e de propostas de solues das questes metropolitanas. Essa a situao da funo pblica de interesse comum de uso e ocupao 89
do solo, na qual no h propriamente uma poltica metropolitana voltada para o ordenamento territorial metropolitano. A expanso urbana de Goinia vai alm dos limites fixados no plano urbanstico. A conurbao com municpios vizinhos, sobretudo com Senador Canedo, Trindade, Aparecida de Goinia e Goianira, contribuiu para a criao de novas configuraes, como o surgimento de novos polos comerciais e de outras atividades econmicas, condicionando novos fluxos de trfego e novas demandas no sistema virio. A figura 2 mostra a evoluo da mancha urbana de 1990 a 2060. Figura 2 Evoluo da mancha urbana da RMG 1990/2060
Fonte: Secretaria de Estado de Desenvolvimento da Regio Metropolitana de Goinia-SEDRMG/2013 Nota: Adaptao de material original de LINO, N.C.; FERREIRA, N.C.
Os municpios da regio metropolitana vm recebendo os maiores investimentos de infraestrutura urbana e se tornam alvos frequentes da ao do capital imobilirio, devido ao preo da terra e a uma maior demanda da classe trabalhadora e migratria que, por razes econmicas e sociais, vai buscar soluo de moradia no 90
entorno localizao do maior nmero de empreendimentos do programa Minha Casa Minha Vida (MCMV), PAC Habitao, Crdito Solidrio, etc. Outro fenmeno urbano caracterstico da metropolizao foi registrado a partir dos anos 1990: o municpio de Goianira apresentou um crescimento concorrente com o polo metropolitano ao longo da rodovia GO-70, onde esto localizados vrios bairros populares, aumentando o lanamento de novos loteamentos de moradias para migrantes excludos das condies de moradia na capital e trabalhadores do polo industrial de Goianira. No tocante questo ambiental, revela-se preocupante o processo de expanso urbana desenfreada que ocorre na Regio Norte de Goinia, em especial no setor Goinia II. Permitiu-se a ocupao do fundo do vale com loteamentos de vrios empreendimentos residenciais e industriais s margens do Rio Meia Ponte e de um de seus afluentes, o Ribeiro Joo Leite, comprometendo o principal manancial de abastecimento do estado de Gois, em especial da regio metropolitana. A localidade est passando por um adensamento, o que provoca o assoreamento do rio e compromete a capacidade de vazo da bacia, alm de haver a contaminao e poluio da gua. Ao sul, o processo de crescimento da cidade gerou uma conurbao com o municpio de Aparecida de Goinia, que mais se parece com uma regio perifrica da cidade de Goinia pela dependncia que mantm no que diz respeito a servios pblicos e privados, emprego, comrcio, escolas, atividades sociais e lazer. A maioria da populao da RMG vive no entorno do ncleo metropolitano. No perodo de 2000 a 2010, registrou-se na regio um aumento de 429.844 habitantes, o que corresponde a um incremento de 24,66%, com destaque para o crescimento do entorno da metrpole de 33,96%, contra apenas 19,13% da capital Goinia. Sem conseguir se instalarem em Goinia, os migrantes que chegam capital instalam-se nos demais municpios metropolitanos, onde o preo da terra mais acessvel, mas se tem graves problemas de uso e ocupao do solo, no oferecendo as condies bsicas para sua habitabilidade, como rede de esgoto,
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abastecimento de gua, transporte, asfalto, servios de educao e sade. Em uma metrpole regional como Goinia, observa-se o deslocamento dirio de trabalhadores e estudantes de municpios vizinhos (Aparecida de Goinia, Inhumas, Goianira, Senador Canedo e Trindade) para estudar e trabalhar na capital do estado. Esse deslocamento caracteriza um tipo especfico de migrao: a pendular, bastante comum nas regies metropolitanas. No sentido de atender s necessidades da populao, a gesto do espao metropolitano necessita de mecanismos mais eficientes e eficazes que permitam superar o descompasso entre a escala de interveno tradicional restrita aos limites polticoadministrativos do municpio e a necessidade de uma escala geogrfica mais abrangente, que no separe a cidade de seu contexto maior, o metropolitano, sob pena de no se compreender a totalidade, mas apenas uma parcela do mesmo.
3 ARRANJO INSTITUCIONAL
O modelo institucional para a Regio Metropolitana de Goinia, criado pela Lei Complementar no 27, de 1999, prev a instituio do Conselho de Desenvolvimento da Regio Metropolitana de Goinia (CODEMETRO) e suas respectivas Cmaras Temticas instncias de carter normativo e deliberativo que objetivam administrar as questes metropolitanas e supervisionar a execuo das funes pblicas de interesse comum entre o estado de Gois e os municpios delas integrantes, conforme regulamentado pelo Decreto no 5.193, de 2000. A composio mista, somando 44 membros, sendo 41 representantes do Poder Executivo em mbito estadual e municipal e do Poder Legislativo Estadual, alm de trs membros representantes das universidades: da Universidade Federal de Gois, da PUC-GO e da Universidade Estadual de Gois. A referida Lei Complementar contempla, ainda, a criao do Fundo de Desenvolvimento Metropolitano de Goinia (FUNDEMETRO), fundamental fonte de financiamento de aes do CODEMETRO. Em 2011, o governo do estado criou a Secretaria de Estado de Desenvolvimento da Regio Metropolitana de Goinia (Lei no 17.257, 92
de 2011), visando coordenao da gesto e articulao da governana, referentes s questes metropolitanas. Figura 3 Institucionalidade responsvel pela gesto metropolitana
Fonte: Arquivo pessoal. Nota: Baseado na Lei Complementar no 27, de 1999.
3.1 Gest0 metropolitana

Para minimizar os conflitos consequentes da metropolizao que aprofundam significativamente o processo de desigualdade social, o governo de Gois criou a Secretaria de Estado de Desenvolvimento da Regio Metropolitana de Goinia (SEDRMG). Visando definir uma poltica para a regio e concebendo um novo contexto metropolitano, essa manobra uma tentativa de organizar o espao desarticulado do territrio da regio sob a tica da sustentabilidade, tendo em vista o crescimento econmico, a conservao dos recursos naturais e a equidade social. Para tanto, instituiu-se um programa de carter estruturante: o Programa de Desenvolvimento Integrado da Regio Metropolitana de Goinia. Tal programa pressupe a definio de contratos polticos acordados entre instituies pblicas e a sociedade, com base em 93
um processo permanente de mobilizao para debates, diagnsticos e propostas, compatibilizao de interesses, aprovao, implantao e acompanhamento das aes consensuais para o futuro da regio. O CODEMETRO tem como papel fundamental a promoo, coordenao e implementao do processo de planejamento e gesto metropolitana. Ele a instncia de deciso das questes metropolitanas com respaldo das cmaras tcnicas, sendo apoiado tecnicamente pela Secretaria de Estado de Desenvolvimento da Regio Metropolitana de Goinia. Por definio legal, prevista no inciso I do art. 8, da Lei Complementar no 27, de 30 de dezembro de 1999, ao CODEMETRO compete a promoo, a elaborao e a permanente atualizao do Plano Diretor da Regio Metropolitana de Goinia, instrumento indutor da poltica de planejamento e desenvolvimento. O Decreto no 5.192, de 2000, criou o Fundo de Desenvolvimento Metropolitano de Goinia (FUNDEMETRO), tendo como rea de abrangncia todos os municpios que compem a regio metropolitana. A gesto do FUNDEMETRO fica a cargo do secretrio de estado de desenvolvimento da Regio Metropolitana de Goinia. A existncia da Cmara Deliberativa de Transportes Coletivos (CDTC) um ponto positivo da governana do transporte metropolitano. A Companhia Metropolitana de Transporte Coletivo (CMTC), subordinada CDTC, a responsvel pela gesto da Rede Metropolitana de Transporte Coletivo (RMTC). A rede possui uma comunicao interativa com o usurio pelo stio eletrnico <www.rmtc.com.br>1, informando horrios, tarifas, rotas, etc. Espera-se que com medidas como a criao da Secretaria de Estado de Desenvolvimento da Regio Metropolitana de Goinia alm da atual gesto do CODEMETRO, da reativao do FUNDEMETRO e da elaborao do Plano Diretor Metropolitano seja possvel iniciar um processo de gesto integrada de polticas pblicas setoriais, sobretudo dos problemas comuns aos municpios, priorizando as prioridades bsicas e mais deficitrias, como
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Acesso em 21 de maio de 2013.
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mobilidade urbana, saneamento, habitao, segurana, educao e sade.
3.2 Instrumentos de gesto

O Plano Diretor Metropolitano (PDM), contemplado na Lei Complementar no 87, de 2011, o principal instrumento de gesto metropolitana, concebido como indutor da poltica de planejamento e desenvolvimento regional urbano. A coordenao da elaborao do PDM est a cargo da SEDRMG. Dessa forma, em cumprimento exigncia legal, j se iniciou o processo de elaborao do Termo de Referncia, garantindo, assim, os devidos recursos oramentrios na LOA (Lei Oramentria Anual) de 2013. Vale ressaltar que, dos 20 municpios da RMG, 15 possuem seus Planos Diretores municipais, inclusive Goinia. Embora no haja uma poltica de integrao entre eles, j um avano para o municpio dispor do instrumento de planejamento. Nota-se a ausncia de planos setoriais metropolitanos que pensem o desenvolvimento do territrio metropolitano de forma integrada, principalmente no tocante aos deveres previstos por lei como a habitao, saneamento bsico e o gerenciamento de resduos slidos. No Plano Plurianual (PPA) 2012-2015 esto contemplados trs programas e 20 aes, visando o planejamento do ordenamento do territrio e do transporte e mobilidade urbana, tendo como unidade gestora a SEDRMG. O PPA apresenta tambm outras 10 aes que tm por objetivo atender a RMG, relacionadas s reas de abastecimento de gua, cultura, sade, desenvolvimento regional, segurana pblica, transporte e infraestrutura. Apresentam-se, inclusive, contrapartidas financeiras por meio das secretarias, empresas e fundos ligados s respectivas reas. Tais aes so realizadas de forma isolada pelos rgos afins, sem uma articulao intragovernamental, numa busca por solues das problemticas metropolitanas. Apesar da criao do FUNDEMETRO, no h fonte de recursos especfica voltada ao financiamento das aes na RMG. Falta, por parte do gestor, uma maior articulao entre os atores da 95
governana metropolitana para angariar aportes de maior volume que possam financiar as aes de infraestrutura metropolitana. Outro instrumento importante o controle social. Por meio de aes como a participao do cidado na gesto pblica, a fiscalizao, o monitoramento, o controle das aes da administrao pblica e o acompanhamento das polticas, esse instrumento se configura como um importante mecanismo de fortalecimento da cidadania. Na RMG, o controle das aes pblicas feito timidamente pela sociedade nas redes sociais e mdia local, havendo tambm ainda que esporadicamente a realizao de audincias pblicas. Os ganhos de desempenho urbano metropolitano e de qualidade de vida na cidade devem ser aferidos por meio de parmetros de qualidade de servios e atividades, reconhecidos mundialmente como os mais adequados para essa aferio. Sendo assim, so utilizados os indicadores urbanos globais estabelecidos pelas instituies dedicadas ao estudo das questes urbanas. importante avali-los periodicamente e fazer as correes necessrias que reflitam a realidade da dinmica urbana, a qualidade de vida (bem-estar) e a sustentabilidade, em aspectos de governana ou na gesto compartilhada.
3.3 Funes Pblicas de Interesse Comum (FPIC)

Desafios como mobilidade urbana, saneamento ambiental, habitao, qualidade de vida, entre outros, estendem-se para alm das fronteiras dos governos locais, abrangendo distintas divises jurdico-administrativas do territrio e devendo, na maior parte das vezes, ser enfrentados por mais de um municpio. Para que as intervenes tenham efetividade e produzam resultados positivos para a populao e para as empresas, necessria uma ao coordenada de vrios agentes, abarcando uma viso multissetorial e de diferentes escalas de urbanizao na busca por solues de interesse comum. A dinmica socioeconmica da Regio Metropolitana de Goinia acarreta impactos sociais, econmicos e ambientais em seus municpios. As solues de interesse comum devem ser estrategicamente articuladas no espao metropolitano, visando o 96
desenvolvimento regional e uma desejvel reduo das desigualdades. De acordo com os princpios das Funes Pblicas de Interesse Comum (FPIC), definidos no art. 90 da Constituio do Estado de Gois (CEG) e estabelecidos no art. 5 da Lei Complementar no 27, de 1999, constituem esses servios as seguintes atividades: transportes e sistema virio, segurana pblica, saneamento bsico, ocupao e uso do solo, abertura e conservao de estradas vicinais, aproveitamento dos recursos hdricos, distribuio de gs canalizado, cartografia e informaes bsicas, aperfeioamento administrativo e soluo de problemas jurdicos comuns, planejamento, poltica de habitao e meio ambiente, desenvolvimento econmico, promoo social e modernizao institucional. Atualmente, dos servios citados no art. 90 da Constituio Estadual, somente os itens transporte e ocupao do solo esto contemplados no mbito do CODEMETRO e em suas respectivas Cmara Temticas. E, dentre as cmaras, a nica que funciona a Cmara Deliberativa de Transporte Coletivo. O transporte, desde a dcada de 1980, a nica FPIC consolidada no mbito da RMG e conta, inclusive, com o Plano Diretor de Transporte Coletivo da RMG (PDSTC-RMG), elaborado em 2004 e atualizado e aprovado em 2006 pela CDTC. Tal Plano Diretor foi definido como instrumento executivo orientador da poltica de transporte coletivo para toda a Rede Metropolitana de Transportes Coletivos (RMTC) de Goinia e de mais dezessete municpios da RMG (sistematizado no Programa Metropolitano de Transporte Coletivo PMTC). A RMTC atende mais de dois milhes de usurios, sendo formada por 266 linhas de nibus com um modelo de ampla integrao fsico-tarifria entre elas, constitudo por 10 terminais de integrao (figura 4). H que se ressaltar que a instituio goiana foi a primeira no Brasil a usar a bilhetagem eletrnica e tarifa nica. A frota operacional adquirida em 2008 de 1.354 nibus, equipados com sistema de rastreamento GPS e elevador de acessibilidade. So ofertadas, aproximadamente, 393 mil viagens mensais.
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Figura 4 Terminais de integrao urbana, 2012 - RMG
Fonte: Secretaria de Estado de Desenvolvimento da Regio Metropolitana de Goinia-SEDRMG/2013
A extenso mdia das linhas na RMTC de 21,4 km, considerando percurso completo de ida e volta, com uma variao de 2,6 km a 108 km. O tempo mdio de percurso completo das linhas da RMTC no horrio de pico de 76 minutos para as linhas estruturais (diretas, eixo e expressas). As linhas alimentadoras, que ligam as reas conurbadas, tm um tempo mdio de 32 minutos; j as que servem os municpios mais distantes (semiurbanas) completam o percurso em 86 minutos. Estas ltimas, apesar de mais extensas, apresentam uma velocidade maior, por circularem em rodovias. A Cmara Temtica do Uso e Ocupao do Solo no funciona desde sua criao. Na atualidade, a expanso do mercado imobilirio guia boa parte do crescimento das cidades, na maioria 98
das vezes, descumprindo a Lei de Uso e Ocupao do Solo e o Plano Diretor Municipal. Nesse sentido, a infraestrutura bsica fica comprometida. O Estatuto da Cidade estabelece que, para fazer loteamento, deve-se providenciar acesso a asfalto, rede de gua tratada, rede de esgoto e energia eltrica. No entanto, em todo o entorno metropolitano, os loteamentos so realizados sem essa infraestrutura.
A governana dos espaos metropolitanos constitui uma lacuna em seu processo de criao. Entretanto, aps a Constituio de 1988, vm sendo praticados modelos diversos de gesto compartilhada intermunicipal, criando novas metodologias para o trato do planejamento e gesto metropolitana. Nesse contexto, o modelo institucional concebido e em vigor na Regio Metropolitana de Goinia se apoia fundamentalmente no Conselho de Desenvolvimento da Regio Metropolitana de Goinia (CODEMETRO), entidade com carter normativo e deliberativo que tem por objetivo administrar as questes metropolitanas e supervisionar a execuo das funes pblicas de interesse comum entre o estado de Gois e os municpios da regio e, ainda, na Secretaria de Estado de Desenvolvimento da Regio Metropolitana de Goinia, entendida como seu brao tcnico, responsvel por promover a elaborao do Plano Diretor Metropolitano. Associado s demais polticas socioeconmicas e territoriais, o plano ser o resultado de uma articulao poltica e tcnica entre as unidades territoriais envolvidas, indispensvel para alavancar o processo de planejamento e gesto metropolitana. de fundamental importncia que a construo do plano regional parta da realidade municipal, vista sob a tica dos Planos Diretores Municipais, o que conferir maior legitimidade na concepo de pactos territoriais, transformando o espao regional em um tecido urbano mais coeso e tambm social, ambiental e economicamente sustentvel. Infelizmente, junto a essas grandes vantagens oferecidas pelas regies metropolitanas, coexistem graves problemas sociais e ambientais. Um em cada quatro habitantes metropolitanos vive em 99
condies de pobreza e um tero da populao no dispe de condies adequadas de saneamento bsico, acesso moradia e a transporte coletivo de qualidade. A escassez de recursos para o financiamento dessa infraestrutura um dos grandes gargalos ao seu desenvolvimento sustentvel. A gesto descentralizada desses territrios impe graves limitaes ao desenvolvimento econmico equilibrado e ao seu bem-estar social. Uma boa governana, que permita guiar o seu desenvolvimento futuro, e uma adequada prestao de servios ao conjunto metropolitano (populao e empresas) constitui um dos maiores desafios a se enfrentar no territrio metropolitano. Nesse sentido, observa-se que o modelo de gesto compartilhada a melhor opo a adotar para a soluo das questes metropolitanas, sobretudo para aquelas de interesse comum. Uma cidade, assim como um ser vivo, est em constante mutao. A vontade coletiva de uma sociedade organizada o DNA que determina a realidade urbana desejada e o cidado o agente constante da mudana do espao urbano. A ausncia dessa vontade pode gerar uma realidade catica, que reduz o potencial da cidade de atender s aspiraes dos cidados. Cabe ao governo de Gois, por meio da Secretaria de Estado de Desenvolvimento da Regio Metropolitana de Goinia, assumir o papel de liderana na articulao da governana entre os diversos atores (governos, iniciativa privada, academia e terceiro setor), sendo esses fundamentais para o desenvolvimento equnime da Regio Metropolitana de Goinia. Alm de dar apoio poltico, jurdico e tcnico ao CODEMETRO para desempenhar suas funes de instncia mor na gesto do territrio metropolitano, preciso disponibilizar um portflio de programas e projetos integrados, alm de garantir o aporte financeiro para a implementao dos mesmos, visando uma minimizao dos desequilbrios regionais e, assim, proporcionando o desejvel desenvolvimento econmico equilibrado e o bem-estar social.
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PLANEJAMENTO E GOVERNANA METROPOLITANA: APONTAMENTOS SOBRE A CONSTRUO DA ESCALA METROPOLITANA NA REGIO METROPOLITANA DE CURITIBA
Thas Kornin
1 INTRODUO
Este artigo prope a reflexo acerca da limitao do arranjo institucional para a Regio Metropolitana de Curitiba no que diz respeito ao desenvolvimento de estratgias de desenvolvimento regional e importncia em se constituir possveis espaos de interveno pblica para o planejamento e gesto metropolitana. A capacidade de articulao de uma governana ser considerada tendo em vista as determinantes do ordenamento territorial, ou seja, a condio hegemnica do capital e a ausncia de um processo de planejamento metropolitano eficaz e adequado a diferenciados agentes e atores sociais. Considerando esse cenrio, entende-se que a precarizao do rgo metropolitano como resultado da falta de investimento em sua estruturao poltica e tcnica e a manuteno da mesma estrutura decisria proposta na primeira fase da institucionalizao de regies metropolitanas no Brasil, desde a sua criao em 1974, atende aos interesses da produo corporativa do espao. Para este artigo, a anlise realizada com a contribuio de reviso bibliogrfica de especialistas dos temas relacionados governana do espao metropolitano e do resgate da experincia do projeto Regio Metropolitana de Curitiba em Debate, coordenado pelo Sindicato dos Engenheiros no Estado do Paran (Senge-PR). Desenvolvido nos anos 2009 e 2010, o objetivo dessa experincia consistia em sensibilizar profissionais da Engenharia e da Arquitetura e, pela divulgao em jornais, atingir a opinio pblica, conscientizando sobre a urgncia de se instituir um processo de planejamento integrado da regio metropolitana para o desenvolvimento da RMC (Regio Metropolitana de Curitiba). Tal ao apresenta tambm uma leitura do territrio que contribui para a reflexo acerca da construo da escala metropolitana e, por conseguinte, da necessidade de estruturar uma institucionalidade que abarque a sua complexidade de gesto.
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A INSTITUCIONALIZAO DA REGIO METROPOLITANA DE CURITIBA: DE PROJETO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO NOS ANOS 70 AO ESVAZIAMENTO INSTITUCIONAL E POLTICO PS CF881 Criada em 1973 pela Lei Complementar no 14, de 1973, a Regio Metropolitana de Curitiba fazia parte das oito primeiras regies metropolitanas constitudas pelo governo militar. Nesse perodo, a questo metropolitana se inseria em uma estratgia de desenvolvimento industrial frente ao processo acelerado de urbanizao do pas, ocorrido nos anos 1960. Em consonncia com as orientaes do Conselho Nacional do Desenvolvimento Urbano (CNDU) e com as exigncias do Fundo Nacional de Apoio ao Desenvolvimento Urbano (FNDU), o papel da Coordenao da Regio Metropolitana de Curitiba (COMEC) centrou-se na implantao de infraestruturas urbanas e metropolitanas relacionadas ao saneamento bsico, aos sistemas de transporte pblico, aos equipamentos urbanos e ao sistema virio metropolitano. Nesse contexto poltico marcado pela estrutura decisria concebida pelo governo militar, o arcabouo institucional responsvel pela gesto metropolitana proposta que constava na mesma legislao que regula a criao das regies metropolitanas caracterizava-se pela centralizao decisria na figura de dois conselhos (deliberativo e consultivo), cuja constituio numrica e proporcional reforava a assimetria de relaes entre a esfera estadual e a municipal. A exceo era o papel decisivo da cidadepolo no encaminhamento das decises polticas. Outro fator importante que define esse modelo de gesto a falta de participao de segmentos da sociedade civil organizada. No obstante sua relevncia como instrumento para a democratizao da relao entre Estado e Sociedade, na Constituio Federal de 1988 o tratamento dado questo metropolitana colaborou para uma maior fragmentao da institucionalidade metropolitana, tendo em vista o repasse das
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Constituio Federal de 1988.
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atribuies aos estados sem critrios tcnicos definidos, tanto no que se refere criao de novas regies como tambm na ampliao das existentes. Alm disso, a proposta descentralizadora manteve o que j era atribuio da esfera estadual, ou seja, o papel coordenador do processo de planejamento e a formulao de polticas de cunho metropolitano em condies totalmente desfavorveis. Se no mbito das escalas o reforo esfera local e sua relao direta com a Unio fragilizou a capacidade de coordenao da escala estadual, a situao agravou-se pela crise fiscal que refletiu na capacidade financeira dos estados na dcada de 1990. Com relao questo federativa, cabe destacar o intenso debate acerca da inexistncia institucional da escala regional na estrutura do Estado brasileiro em virtude das decises polticas que promovem a desarticulao entre a escala federal e as escalas subnacionais, que acentuam os mecanismos de produo e reproduo das desigualdades regionais (ARAJO, 2007; BRANDO, 2007). importante salientar que esse processo influencia diretamente na criao e ampliao das regies metropolitanas. Isso significa que no arranjo territorial regio metropolitana, no entendimento dos agentes polticos dos territrios que pleiteiam a sua adeso, a metropolizao vem cobrindo de maneira precria e sem efetividade a lacuna ocasionada pela ausncia de polticas de desenvolvimento regional (MOURA, 2009; FIRKOWSKI, 2012). No contexto da estadualizao das atribuies, a deciso de incluso de municpios passa a ser realizada segundo critrio poltico dos estados, promovendo um processo de metropolizao institucional, que significa a incluso de municpios sem dinmica metropolitana nas regies metropolitanas j institudas e a criao de novas regies no interior de territrios que no apresentam as caractersticas do processo socioespacial da metrpole (BALBIM et al., 2011). Alm do comprometimento dos mecanismos e instrumentos de gesto compartilhada considerando o afastamento do fenmeno metropolitano, a ausncia de identidade metropolitana dificulta a articulao de uma escala metropolitana.
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A EXPERINCIA DO PROJETO REGIO METROPOLITANA DE CURITIBA (RMC) EM DEBATE NO CONTEXTO DOS ESFOROS PARA A CONSTRUO DE UMA ESCALA METROPOLITANA Conforme mencionado anteriormente, o projeto Regio Metropolitana de Curitiba em Debate foi uma iniciativa do Sindicato dos Engenheiros no Estado do Paran (Senge-PR), contando com a assessoria tcnica da Ambiens Sociedade Cooperativa e com o apoio de organizaes profissionais de ensino e pesquisa e instituies sociais, tais como o Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia do Paran (Crea-PR), o Sindicato dos Arquitetos do Paran (Sindarq), o Instituto de Engenharia do Paran (IEP), a Universidade Federal do Paran (UFPR), o Frum da Mobilidade Urbana Sustentvel, o Observatrio das Metrpoles, entre outras. Desenvolvida entre os anos de 2009 e 2010, a iniciativa contou com a realizao de seminrios e a publicao de trs cadernos abordando temas e propostas sobre polticas de cunho metropolitano. Na apresentao do primeiro caderno, Valter Fanini, presidente do Senge-PR, expe a preocupao no tocante falta de estrutura governamental para o planejamento metropolitano. Sem atribuir a responsabilidade a algum governo em especial, Fanini declara:
[...] fato que a estrutura de planejamento e implementao de polticas do rgo metropolitano hoje praticamente inexistente. O rgo, na verdade, sobreviveu praticamente do interesse e da abnegao de alguns de seus tcnicos, j que seu quadro de funcionrios que j somou mais de uma centena de pessoas se reduziu a menos de uma dzia de servidores (FANINI, 2009, p. 2).
O projeto sobre a regio metropolitana de Curitiba props a abertura de um frum de discusses para o enfrentamento do desmonte do rgo metropolitano e o resgate de seu papel de condutor de polticas metropolitanas, lanando o desafio e o seguinte questionamento reiterados por Fanini: Fica ento a pergunta: como reestruturar as instituies responsveis pela conduo dessas polticas? Como torn-las protagonistas no 108
desenvolvimento da Regio Metropolitana de Curitiba? (FANINI, 2009, p.2). A proposta envolve a anlise crtica da formulao e a implementao de polticas de desenvolvimento da Grande Curitiba, que atualmente constituda por 29 municpios. O objetivo da iniciativa se traduz num maior envolvimento dos agentes territoriais e da sociedade na formulao de propostas, instituindo um processo de governana metropolitana. Os cadernos apresentaram a anlise de especialistas (que pertenceram ao quadro tcnico do prprio rgo metropolitano) e da academia, sendo que o primeiro caderno trata do conflito entre o direito habitao e a necessidade de preservar os mananciais de gua que abastecem toda a RMC. No segundo caderno, por sua vez, o debate aborda a mobilidade urbana regional sob duas ticas: a) o dficit de infraestrutura dessas reas urbanas, especialmente quando relacionado ao movimento de carga e de passageiros e b) o desmantelamento das instituies de planejamento e projeto, responsveis pelas polticas pblicas para o setor. Nos artigos dos especialistas sobre planejamento e gesto metropolitana, destaca-se a viso da precariedade das intervenes do rgo metropolitano no que concerne ao planejamento da metrpole. Um exemplo utilizado a falta de efetividade do que seria o principal instrumento de planejamento metropolitano, ou seja, o distanciamento existente entre a forma de estruturao urbana e regional preconizada pelo Plano de Desenvolvimento Integrado (PDI) de 1978 e o modelo atual, resultante do recrudescimento do modelo de crescimento urbano de 1976 com a concentrao de populao na cidade-polo e o derramamento da malha urbana sobre o territrio dos municpios vizinhos (FANINI; KRGER, 2009). Essa situao se agrava tendo em vista a falta de medidas de regulao efetivas que controlassem o mercado de terras, haja vista a ocupao de reas rurais e reas ambientalmente vulnerveis como encostas e mananciais provocadas pela ausncia de polticas adequadas de moradia (CASTRO, 2009). Em sntese, a ideia que se impe a necessidade de viabilizao de um pacto legtimo entre os diferenciados atores e as escalas para o enfrentamento da desigualdade existente nas aglomeraes metropolitanas, a fim de legitimar e consolidar um 109
novo modelo de gesto. E, nesse sentido, a realizao de aes deve necessariamente considerar a tica da totalidade do espao formado por Curitiba e pelos municpios da regio metropolitana (CASTRO, 2009). A perspectiva de prefeitos de municpios do entorno da cidade-polo apresentada na reportagem intitulada Atual modelo de gesto dificulta trabalho dos municpios, dizem prefeitos. Para os representantes da escala municipal, a leitura de sua condio metropolitana baseia-se no ponto de vista de quem ganha e quem perde, apresentada em entrevista por prefeitos dos municpios de Piraquara e Almirante Tamandar. Cabe destacar que na condio de cidade planejada, construda por um poderoso city marketing, sua atratividade e a consequente ocupao por populaes nos municpios vizinhos vm dificultando a capacidade de gesto dos mesmos. Segundo Castro (2010, p. 4), a maioria dos migrantes chega em busca de melhores condies de vida em Curitiba, mas acaba por se instalar nas cidades do entorno. A consequncia direta o aumento da demanda por servios bsicos, que devem ser sustentados. A proximidade com Curitiba causa problemas para os prefeitos dos muncipios menores e a falta de integrao regional dificulta o desenvolvimento de projetos que os solucionem. Somado a esse fato, as iniciativas de polticas e programas de melhorias sempre tm como objetivo principal os interesses de Curitiba. Na viso dos prefeitos, o rgo metropolitano teria um importante papel no planejamento do crescimento das cidades do entorno da capital, bem como no desenvolvimento de projetos que possam criar alternativas para aumentar a arrecadao e capacidade de gesto dos municpios (CASTRO, 2010, p.4). As divergncias, que refletem o jogo escalar, esto presentes no discurso dos representantes polticos da escala municipal quando se referem questo da proteo ambiental dos mananciais, considerada pelos especialistas uma das prioridades do que viria a ser um processo de governana metropolitana na RMC, j que esse fator considerado um impeditivo para o desenvolvimento municipal.
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Segundo o prefeito de Quatro Barras, a falta de um planejamento especfico para as cidades do entorno faz com que o municpio sofra com as restries ambientais, o que impede a realizao de muitas aes, entre elas o crescimento industrial, a reviso da lei de zoneamento e a elaborao de um programa habitacional (CASTRO, 2010, p.4). Ainda sobre a problemtica metropolitana, Castro (2010) relata:
[o prefeito de Piraquara] defende tambm contrapartidas especficas para municpios com reas de preservao, j que considera insuficiente o que chega via ICMS ecolgico 5% de todo o imposto sobre circulao de mercadorias e servios recolhidos, que so divididos entre os municpios com reas de preservao ou mananciais de guas (CASTRO, 2010, p. 5).
No mesmo texto, destaca-se a declarao do prefeito de Piraquara:

Sabemos que Piraquara tem vocao ambiental, no temos a pretenso de ser um polo industrial. No entanto, precisamos de contrapartidas. No podemos ficar renegados ao ostracismo. Gastamos muito dos recursos dos quais dispomos para preservao dos mananciais. Assim, sobra pouco para servios essenciais como transporte escolar, educao, sade e saneamento bsico, que ficam prejudicados (CASTRO, 2010, p. 5).
Outro efeito da metropolizao a transformao em cidade dormitrio dos municpios de menor dinamismo econmico prximos cidade-polo. Essa questo abordada pelo prefeito de Almirante Tamandar:
A cidade tem dificuldades para absorver toda a fora de trabalho disponvel, se tornou uma cidade dormitrio. Quem trabalha em Curitiba acaba fazendo suas compras l, porque mais prtico e porque dificilmente encontram o comrcio aberto durante a
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parte do dia em que fica em Tamandar. () As restries expanso do desenvolvimento industrial e o comrcio prejudicado pela concorrncia da capital criam um cenrio em que a arrecadao municipal no condiz com a necessidade de investimentos pblicos e em infraestrutura como pavimentao, drenagem urbana, rede de esgoto e outros projetos (CASTRO, 2010, p.5).
Por fim, as contribuies dos especialistas e representantes da escala municipal tm em comum um ponto importante: os limites do atual modelo de gesto metropolitana, pautado no que Santos (2005) denominou como urbanizao corporativa, ou seja, um cenrio em que o processo de urbanizao est orientado para atender aos interesses do mercado e expanso capitalista.
A experincia relatada no contemplou os resultados esperados pelos seus organizadores, ou seja, no chegou a mobilizar a opinio pblica sobre a importncia da questo metropolitana e tampouco mudou, consideravelmente, a institucionalidade de gesto do espao metropolitano. No entanto, inegvel a sua contribuio na abertura de um espao para o debate, tornando explcito o conflito que envolve o pensar metropolitano. Faz-se importante ressaltar que o projeto revela a urgncia de incorporao de canais efetivos no interior do arranjo institucional metropolitano, dando respostas s questes trazidas pelos municpios cuja insero no espao metropolitano no contribui para o seu desenvolvimento econmico, social e para a melhoria de sua capacidade institucional. De modo geral, apesar da importncia econmica e social do espao metropolitano, muito pouco vem sendo realizado para solucionar o vazio institucional que o caracteriza no Estado brasileiro. No Paran, as dificuldades de planejamento e gesto do rgo metropolitano so agravadas pela ausncia de conduo do processo de desenvolvimento para o enfrentamento da 112
desigualdade entre os municpios da regio, condio essa que compromete a possibilidade de se realizar articulaes para a gesto compartilhada. Considerando a escala um processo dinmico de representao espacial do funcionamento social e que este resulta da interao dos atores sociais, econmicos e acadmicos (FERNNDEZ, 2010), as iniciativas dos atores territoriais, com a finalidade de estabelecer pactos territoriais, constituem-se no caminho para o enfrentamento da configurao atual, na qual as intervenes no espao metropolitano so realizadas para fins de atendimento a interesses da reestruturao produtiva, com vistas a viabilizar a produo global do espao em detrimento das demandas dos demais atores no mbito da cidadania.
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A RETOMADA DA QUESTO METROPOLITANA NO VALE DO AO
Luiza Sabino Queiroz
1 INTRODUO
O Brasil, ao consolidar e expandir o seu setor industrial na dcada de 1950, provocou um intenso crescimento de suas cidades. A urbanizao sucedida no Brasil ocorreu de forma intensa e se caracterizou, historicamente, por processos de periferizao e de metropolizao, pela informalidade, pela baixa qualidade ambiental e por desigualdades socioespaciais (BRASIL; QUEIROZ, 2009). O processo de metropolizao caracteriza-se pelo enorme nmero de pessoas, atividades econmicas e poder poltico que se concentram em determinados territrios, estabelecendo relaes socioeconmicas que no se circunscrevem aos Municpios. Por meio da conurbao fsica e da rede de trocas fundamentais entre os Municpios, o processo de metropolizao transcende os limites fsicos e administrativos, o que culmina em uma srie de impactos sociais, econmicos e ambientais. O que exige um forte investimento governamental no desenvolvimento sustentvel. (BRASIL; QUEIROZ, 2009). Partindo dessas consideraes, este trabalho investiga o novo arranjo institucional recentemente implantado na Regio Metropolitana do Vale do Ao (RMVA). A relevncia deste trabalho coloca-se sobre um importante aspecto: a necessidade de enfrentamento da questo metropolitana, por meio de esforos significativos de pactuao dos Municpios para reduo de obstculos de interesse comum, favorecendo o arranjo entre eles e resguardando os processos locais e seus produtos substantivos.
2 A QUESTO METROPOLITANA NO CONTEXTO MINEIRO

O Estado de Minas Gerais, por meio da Lei n 6.303, de 1974, regulamentou a sua primeira Regio Metropolitana, a RMBH Regio Metropolitana de Belo Horizonte, composta por 14 Municpios, e criou, sob a forma de uma autarquia estadual, um rgo gestor de planejamento metropolitano denominado Planejamento da Regio Metropolitana de Belo Horizonte (Plambel). Diversos aspectos favoreceram o fortalecimento do Plambel: no plano econmico, um perodo com taxas de crescimento 117
significativo no mbito nacional e, em particular, no estado. No plano poltico, a represso das manifestaes da sociedade civil contrrias ao regime e o esvaziamento do poder municipal e do legislativo nas 3 (trs) esferas de governo. Porm, o prestgio teve fim quando o pas retornou ao regime democrtico. O fato de o rgo remeter ao turbulento perodo militar, ao lado da ausncia de previso constitucional do avano da gesto metropolitana, contribuiu para o enfraquecimento do rgo. De acordo com Fernandes (2006, p.365-366), o processo constituinte foi marcado por um movimento de "municipalismo a todo custo" e no democratizou nem melhorou o arranjo intergovernamental cooperativo da gesto metropolitana. Segundo Azevedo e Guia (2000), o esvaziamento poltico do Plambel ocorre em 1987, quando criada a Secretaria de Estado de Assuntos Metropolitanos. Em 1989, so promovidas alteraes na estrutura administrativa da RMBH e o Plambel excludo das modificaes quando, com a promulgao da Constituio do Estado de Minas Gerais (CEMG, de 1989), as questes metropolitanas passam a serem atribudas a uma Assembleia Metropolitana (Ambel). O rgo extinto em 1996, mediante a Lei Estadual n 12.153, e suas funes so divididas entre a Secretaria de Planejamento e a Fundao Joo Pinheiro. Apesar de formalmente contar com uma ampla representao dos Municpios, isto , apesar de possuir uma estrutura de gesto aberta participao, na prtica, a Ambel no se mostrou eficiente e nem capaz de processar adequadamente as diferentes reivindicaes dos Municpios de mbito regional. Assim, nota-se que, em 1996, aps a extino do Plambel, o efetivo planejamento metropolitano em Minas Gerais ficou suspenso, j que na prtica a Ambel no representou avanos no planejamento e gesto metropolitanos. Apesar desse esvaziamento, a promulgao da Constituio Estadual de Minas Gerais, em 1989, simbolizou a preocupao do Estado de Minas Gerais com o crescimento desordenado das cidades mineiras e suas consequncias, bem como confirmou a tendncia a transferir parte das responsabilidades para as esferas municipais. Ambas as inovaes so verificadas na Constituio mineira de 89 ao prever a execuo articulada de planos, programas e projetos regionais e setoriais para diminuir as 118
desigualdades regionais, determinar critrios para a criao de regies metropolitanas e dispor sobre a gesto unificada de interesses comuns. Em 1993, com a Lei Complementar n 26, a composio da Regio Metropolitana de Belo Horizonte comeou a ser alterada e novos Municpios foram integrados RMBH. Atualmente, devido Lei Complementar n 63, de 10 de janeiro de 2002, a RMBH composta por 34 Municpios. A segunda Regio Metropolitana do Estado de Minas Gerais foi criada em 1998, por meio da Lei Complementar n 51, a Regio Metropolitana do Vale do Ao (RMVA), que desde ento composta pelos seguintes Municpios: Coronel Fabriciano, Ipatinga, Santana do Paraso e Timteo. Nessa mesma Lei Complementar, o Colar metropolitano da Regio foi criado, sendo composto por 22 Municpios, quais sejam: Aucena, Antnio Dias, Belo Oriente, Branas, Bugre, Crrego Novo, Dom Cavati, Dionsio, Entre Folhas, Iapu, Ipaba, Jaguarau, Joansia, Marliria, Mesquita, Naque, Periquito, Pingo d'gua, So Jos do Goiabal, So Joo do Oriente, Sobrlia e Vargem Alegre. Durante alguns anos, o planejamento urbano metropolitano do Vale do Ao, assim como em grande parte dos estados do pas, ficou a descoberto. No entanto, em 2003 foram retomados os trabalhos para o enfrentamento da questo no Estado de Minas Gerais. Aps diversos encontros regionais, em novembro de 2003 foi realizado um importante Seminrio Legislativo intitulado Regies Metropolitanas, que contou com a participao de 109 entidades e mais de 700 inscritos. Nesse encontro, a Comisso de Assuntos Municipais e Regionalizao da Assembleia Legislativa de Minas Gerais recebeu mais de 190 propostas sobre a conduo da questo metropolitana mineira, o que serviu de subsdio para a construo do novo marco regulatrio das metrpoles do estado, a RMBH e a RMVA. Em 2005, foi celebrado entre a Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional e Poltica Urbana (SEDRU) e a Fundao Joo Pinheiro (FJP) um contrato de prestao de servios especializados para a elaborao de um perfil-diagnstico da RMVA. O estudo, intitulado Vale do Ao 2020: uma agenda de desenvolvimento integrado, foi realizado em parceria com as 119
prefeituras da Regio, empresas privadas, instituies de ensino e organizaes da sociedade civil. Tal proposio significou a necessria unio de esforos e a colaborao dos atores sociais comprometidos com o futuro da Regio, sendo esse o nico caminho para alavancar seu grande potencial de desenvolvimento. Ao lado desse trabalho - que estava em processo de elaborao e j apresentava seus resultados parciais -, em 2006 as Leis Complementares n 88, n 89 e n 90, ambas de 2006, estabeleceram o novo arranjo institucional para a gesto e o planejamento da RMBH e da RMVA, que passaram a possuir as seguintes instncias: Agncia de Desenvolvimento Metropolitano, Assembleia Metropolitana e Conselho Deliberativo de Desenvolvimento Metropolitano (CDDM). Esses rgos possuem dois pilares: um de planejamento, o Plano Diretor de Desenvolvimento Metropolitano (PDDI), e outro financeiro, o Fundo de Desenvolvimento Metropolitano (FDM). A implantao de ambos os arranjos institucionais foi incumbida SEDRU, por meio da Subsecretaria de Desenvolvimento Metropolitano, que priorizou a implantao do novo sistema previsto nas citadas leis complementares. O quadro 1 demonstra as atribuies e os objetivos dos rgos e instrumentos de planejamento e gesto em linhas gerais.
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Quadro 1 - Atribuies e objetivos dos rgos de gesto e instrumentos do arranjo institucional

Atribuies/Objetivos Definir as macrodiretrizes do planejamento Assembleia de global da regio metropolitana; Vetar, por Desenvolvimento deliberao de pelo menos dois teros do total Metropolitano dos votos vlidos na Assembleia, resoluo emitida pelo Conselho Deliberativo. Deliberar sobre os recursos destinados ao financiamento para implementao de projetos Conselho indicados no PDDI; Fixar diretrizes e prioridades e Deliberativo de aprovar o cronograma de desembolso dos Desenvolvimento recursos da subconta do FDM; Acompanhar e Metropolitano avaliar a execuo do PPDI; Orientar, planejar, coordenar e controlar a execuo de funes pblicas de interesse comum. Elaborar o PDDI; Promover a implementao de planos, programas e projetos de investimento estabelecidos no PDDI; Manter permanente avaliao e fiscalizao da execuo dos planos e programas aprovados para a regio Agncia de metropolitana; Articular-se com instituies Desenvolvimento pblicas e privadas, nacionais e internacionais, Metropolitano objetivando a captao de recursos de investimento ou financiamento para o desenvolvimento integrado da regio metropolitana; Exercer poder de polcia administrativa, notadamente no tocante regulao urbana metropolitana. Financiamento da implantao de programas de Fundo de projetos estruturantes; Realizao de Desenvolvimento investimentos relacionados a funes pblicas de Metropolitano interesse comum nas regies metropolitanas do (FDM) estado, conforme diretrizes estabelecidas pelo PDDI de cada regio metropolitana. O Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado Plano Diretor de conter as diretrizes do planejamento integrado Desenvolvimento do desenvolvimento econmico e social relativas Integrado (PDDI) s funes pblicas de interesse comum. Fonte: Criado pelo autor com dados extrados das Leis Complementares n 88, n 89 e n 90 de janeiro de 2006. rgo/Instrumento
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Destarte, possvel perceber o carter deliberativo e diretivo do Conselho, o perfil consultivo e regulador da Assembleia, assim como o cunho tcnico e gerenciador da Agncia, que so rgos de gesto que dependem de dois importantes pilares: o financeiro, por meio do FDM, e o de planejamento integrado, oriundo do PDDI.
3 A QUESTO METROPOLITANA NO VALE DO AO

Em 2007, os membros do Conselho Deliberativo de Desenvolvimento Metropolitano da RMVA foram determinados pelo Decreto de 13 de novembro, que designou 4 (quatro) representantes do Poder Executivo Estadual, 2 (dois) representantes do Executivo Municipal de Ipatinga, 1 (um) representante do Executivo Municipal de cada um dos outros 3 (trs) Municpios membros da Regio e 1 (um) representante da sociedade civil organizada, totalizando 10 conselheiros titulares, com direito a 1 suplente cada. O supracitado decreto, contudo, no foi bem recebido por todos os atores metropolitanos da Regio, que se manifestaram contra a estipulada composio do Conselho Deliberativo da RMVA. Tal indisposio foi expressa na I Conferncia Metropolitana, realizada em dezembro de 2007 no Municpio de Ipatinga, quando os representantes de Coronel Fabriciano, Santana do Paraso e Timteo reivindicaram a equivalncia de representao entre os municpios da Regio no Conselho. No mesmo sentido, o Poder Legislativo Estadual tambm se mostrou insatisfeito e solicitou a indicao de um titular. O descontentamento com a falta de paridade entre os membros do Conselho culminou na recusa de participao do arranjo institucional por parte dos Municpios de Coronel Fabriciano, Santana do Paraso e Timteo, que se opuseram a comparecer nas reunies do Conselho e da Assembleia metropolitanos, bem como se negaram a depositar recursos no FDM. O visvel boicote cooperao estipulada na Lei Complementar n 90, de 2006, tornou invivel o incio dos trabalhos conjuntos em prol da Regio. Nesse contexto, comearam a surgir os impasses para a concretizao do arranjo institucional da RMVA. A disputa no Conselho pela igualdade numrica no foi o nico embarao para a 122
materializao do idealizado modelo de gesto e planejamento metropolitanos. Ao lado desse descontentamento, os anos entre 2007 e 2009 foram marcados por intensa instabilidade poltica no Municpio de Timteo, cujo Prefeito e seu Vice foram acusados por abuso de poder poltico e econmico, o que culminou em um longo processo de cassao dos mandatos, dificultando ainda mais a articulao e o consenso entre os Municpios membros da RMVA. Conquanto ao desfavorvel contexto na Regio e no intuito de dar incio gesto compartilhada, em 09 de janeiro de 2009 foi promulgada a Lei Complementar n 106, que alterou o art. 5 da Lei Complementar n 90, de 2006, ao designar 2 (dois) representantes do Poder Executivo de cada Municpio da RMVA e incluir 1 (um) representante da Assembleia Legislativa de Minas Gerais (ALMG) no Conselho Deliberativo de Desenvolvimento Metropolitano do Vale do Ao. Assim, a atual Lei Complementar n 90, de 2006, alterada pela Lei Complementar n 106, de 2009, representa a contempornea composio do arranjo institucional, expresso no quadro 2:
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Quadro 2 - Composio atual do arranjo institucional da RMVA rgo Composio 4 representantes do Poder Executivo Assembleia de Estadual; Desenvolviment 1 representante ALMG; o Metropolitano 4 Prefeitos da RMVA; da RMVA 4 Presidentes das Cmaras Municipais da RMVA. Conselho 4 representantes do Poder Executivo Deliberativo de Estadual; Desenvolviment 2 representantes do Poder executivo de cada o Metropolitano Municpio da RMVA; da RMVA 1 representante da ALMG; (CDDM) 1 representante da sociedade civil organizada. I Unidade Colegiada: a) Conselho de Administrao; II Direo Superior: a) Diretoria-Geral; b) Vice-Diretoria-Geral; III Unidades Administrativas: Agncia de a) Gabinete; Desenvolviment b) Procuradoria; o Metropolitano c) Assessoria de Comunicao; da RMVA d) Assessoria de Apoio Administrativo; e) Auditoria Seccional; f) Diretoria de Planejamento Metropolitano, Articulao e Intersetorialidade; g) Diretoria de Inovao e Logstica; h) Diretoria de Regulao Metropolitana.
Fonte: Criado pelo autor com dados extrados da Lei Complementar n 90/2006, Lei Complementar n 106/2009 e Lei Complementar n 122/2012. Nota: (a) ALMG Assembleia Legislativa de Minas Gerais; (b) RMVA Regio Metropolitana do Vale do Ao.
No entanto, apesar da representao paritria entre os Municpios metropolitanos e da incluso da ALMG no Conselho da RMVA, nova instabilidade poltica se instalou na Regio nos anos 2009 e 2010, quando o Prefeito de Ipatinga foi cassado pela Justia 124
Eleitoral por abuso de poder poltico, econmico e prestao de contas rejeitadas, permanecendo suspensas as atividades do arranjo institucional metropolitano. No obstante a ausncia de solidez poltica na Regio, em 2009, o Governo do Estado de Minas, por meio da SEDRU, contratou o Centro Universitrio do Leste de Minas (Unileste-MG) para elaborar um estudo, na forma de parecer tcnico, com o intuito de avaliar a possibilidade de incluso dos Municpios de Belo Oriente, Ipaba e Mesquita na Regio Metropolitana do Vale do Ao revelando especial ateno ao crescimento desordenado da metrpole. A aparente conurbao desses Municpios do Colar com os do ncleo da RMVA e o aumento dos movimentos pendulares levaram necessidade da contratao do referido juzo. Isso porque, de acordo com o art. 3 da Lei Complementar n 88, de 2006, a incluso de Municpio em Regio Metropolitana j instituda deve ser precedida de uma avaliao, na forma de parecer tcnico, de dados ou fatores objetivamente apurados, o que deve ser realizado por instituio de pesquisa com notrio conhecimento e experincia em estudos regionais e urbanos. Em 2010, o Unileste entregou o seu parecer tcnico ao Governo do Estado de Minas Gerais, revelando que nenhum dos trs Municpios demandantes cumpria todos os requisitos estipulados na Lei Complementar n 88, de 2006, para incluso na Regio Metropolitana do Vale do Ao. J em 2011, as inquietaes polticas e partidrias nos Municpios membros da RMVA pareceram diminuir e um promissor cenrio se instalou na Regio.
A RETOMADA DA QUESTO METROPOLITANA NA REGIO METROPOLITANA DO VALE DO AO Em 2011, com a criao do Gabinete do Secretrio de Estado Extraordinrio de Gesto Metropolitana (SEGEM), por meio da Lei Delegada n 179, o arranjo institucional da RMVA retomou os seus trabalhos suspensos desde 2007, conforme j mencionado. Antes de expor o restabelecimento dessas atividades, cumpre apontar alguns fatores que indicam ter favorecido a recuperao do planejamento e da gesto conjuntos na Regio, so eles: (i) fim da instabilidade poltica nos Municpios membros da RMVA; (ii) 125
experincia incipiente, mas exitosa do arranjo da RMBH, que, em 2011, j tinha elaborado o seu Plano Diretor Metropolitano e, consequentemente, j usufrua de auspiciosos programas e projetos para a Regio, que foram escolhidos pelo Conselho e Assembleia Metropolitanos e financiados pelo FDM; (iii) criao do Gabinete do Secretrio de Estado Extraordinrio de Gesto Metropolitana com a expressa misso de implementar o arranjo da RMVA; (iv) a escolha de um Secretrio de Estado com majoritria aceitao pelos Municpios membros da Regio; e (v) reduo da projeo da RMVA na dinmica econmica do Estado de Minas Gerais, urgindo a consolidao de um plano integrado de desenvolvimento e respostas com dinamismo aos novos desafios impostos ao Vale do Ao. A criao do Gabinete do Secretrio de Estado Extraordinrio de Gesto Metropolitana indicou a preocupao do Governo do Estado de Minas Gerais com o processo de metropolizao e seus inerentes impactos sociais, econmicos e ambientais. O SEGEM tem por finalidade legal apoiar o Governo na conduo da estratgia metropolitana do Estado, notadamente na implementao do arranjo de gesto metropolitana do Vale do Ao e na regulao urbana dessa Regio, competindo-lhe, dentre outras atribuies: formular e coordenar a poltica estadual de desenvolvimento metropolitano e a poltica urbana nos Municpios metropolitanos e supervisionar sua execuo nas entidades que compem a rea de competncia do Gabinete do Secretrio, bem como gerir o Fundo de Desenvolvimento Metropolitano. O Fundo de Desenvolvimento Metropolitano um pilar do arranjo institucional essencial para a sua existncia, uma vez que as decises tomadas no Conselho Deliberativo podero se tornar realidade por meio dos recursos do Fundo, que viabilizar as aes, os planos, os projetos e as demais resolues firmadas pelos conselheiros e confirmadas pela Assembleia Metropolitana. Tendo em vista o carter financiador e estratgico do Fundo, caber ao Conselho Deliberativo fixar diretrizes e prioridades e aprovar o cronograma de desembolso dos recursos da subconta do FDM, bem como aprovar os balancetes mensais de desempenho. A primeira reunio ordinria do Conselho Deliberativo de Desenvolvimento Metropolitano da RMVA ocorreu em abril de 2011, 126
na Cidade Administrativa Presidente Tancredo Neves. Nesse encontro, todos os Prefeitos da RMVA compareceram acompanhados de seus Vices ou Chefes de Gabinete, assim como o representante titular da ALMG, os 4 (quatro) representantes do Poder Executivo Estadual e os 2 (dois) representantes da sociedade civil organizada , titular e suplente. Ressalta-se que as reunies do Conselho so abertas a todos que desejam assisti-las e delas participar, mas apenas ter direito ao voto os participantes titulares e, em caso de ausncia, seus suplentes. Destarte, nessa primeira reunio do Conselho da RMVA foi possvel perceber que o nmero de conselheiros presentes excedeu o nmero de conselheiros com direito a voto, o que sinalizou a grande expectativa tanto da sociedade civil quanto dos Poderes Pblicos Estadual e Municipal com a real instalao do novo arranjo metropolitano. Nessa primeira reunio ordinria do CDDM da RMVA, os membros presentes elegeram a Mesa Diretora do rgo e aprovaram o seu Regimento Interno, que trouxe como interessante novidade em relao ao j consolidado arranjo da RMBH o rodzio entre os Municpios membros na realizao das reunies - que acontecem bimestralmente. Assim, a ideia era que os Municpios da RMVA se revezassem a cada dois meses para sediar as reunies do Conselho, o que representa um incentivo para a participao dos atores metropolitanos, inclusive da sociedade civil organizada, alm de ser um potencial diminuidor da problemtica acerca da falta de conscincia metropolitana na Regio. Aps essa primeira reunio ordinria, o Conselho Deliberativo da RMVA ainda se reuniu nos meses de junho e agosto de 2011. O Municpio de Coronel Fabriciano inaugurou a alternncia municipal, seguido por Ipatinga. Ambas as reunies foram marcadas pela presena de todos os Prefeitos da Regio, bem como do representante da sociedade civil organizada, do representante da ALMG e da maior parte dos representantes do Poder Executivo Estadual. Nas segunda e terceira reunies ordinrias do CDDM, foi importante ponto da pauta o comprometimento dos Municpios e do Governo do Estado de Minas Gerais em contribuir com o FDM para o perodo 2011/2012, indicando um fortalecimento do arranjo, j que o aporte financeiro condio essencial para a implementao consistente de polticas metropolitanas, sob pena de enfraquecer a 127
atuao e a credibilidade da esfera participativa. Na reunio ordinria de agosto de 2011, o Conselho decidiu contratar o Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado da Regio com recursos do Fundo de Desenvolvimento Metropolitano e aprovou o Regimento Interno da II Conferncia Metropolitana da Regio. A quarta e ltima reunio ordinria do Conselho da RMVA de 2011 aconteceu na II Conferncia Metropolitana, em novembro, no Municpio de Ipatinga ressalta-se que excepcionalmente o rodzio no foi cumprido pela facilidade de a reunio acontecer junto ao evento metropolitano. Antes de explicitar, porm, as importantes discusses e frutos contrados na Conferncia, cumpre notar que o referido encontro foi precedido de uma importante reunio preparatria denominada Pr-conferncia, que voltada especificamente para a sociedade civil organizada da Regio e foi realizada em setembro de 2011 no Municpio de Coronel Fabriciano. A Pr-conferncia visa selecionar representantes no segmento social para concorrer vaga no Conselho Metropolitano, bem como busca evitar o isolamento entre o pblico que participa e o que no participa das reunies do Conselho e da Assembleia metropolitanos. Os inscritos na Pr-conferncia se dividiram em cinco segmentos: representantes dos movimentos sociais e populares; dos trabalhadores; dos segmentos empresariais cujos empreendimentos tenham impacto no desenvolvimento dos Municpios da RMVA; de instituies profissionais, acadmicas e de pesquisa; e de instituies de terceiro setor. A Pr-conferncia do Vale do Ao contou com mais de 100 representantes da sociedade civil, que se organizaram e elegeram um delegado por segmento, o que pareceu demonstrar o engajamento cvico desse setor na Regio, bem como a alta expectativa com relao ao arranjo institucional. A II Conferncia da RMVA foi marcada por construtivas palestras sobre a importncia da gesto metropolitana conjunta, sobre o federalismo por cooperao e as expectativas para a Regio. No evento foram eleitos os 2 (dois) novos representantes, titular e suplente, da sociedade civil organizada no Conselho Deliberativo da RMVA, numa verdadeira prtica de habilidade democrtica.
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Quanto atuao da Assembleia de Desenvolvimento Metropolitano da RMVA, cumpre notar que ela se reuniu em junho de 2011, quando foi eleita a sua Mesa Diretora e aprovado o seu Regimento Interno. Haja vista o seu carter consultivo e regulador, a Assembleia se rene ordinariamente uma vez ao ano e extraordinariamente sempre que necessrio. Para completar a instalao dos rgos de gesto do arranjo institucional, em janeiro de 2012 foi aprovada a criao da Agncia de Desenvolvimento Metropolitano da RMVA, por meio da Lei Complementar n 122, de 2012, que tambm incluiu no Colar da Regio os Municpios de Bom Jesus do Galho e Caratinga. Desde o referido ms, o SEGEM, em parceria com a Agncia de Desenvolvimento da RMBH, iniciou o processo de implantao da recm-criada autarquia territorial e especial. De acordo com a Lei Complementar n 122, de 2012, a nomeao do Diretor-Geral da Agncia RMVA feita pelo Governador do Estado a partir de lista trplice elaborada pelo Conselho de Desenvolvimento Metropolitano e depende de aprovao prvia da Assembleia Legislativa. Destarte, o CDDM da RMVA se reuniu, em maio de 2012, no Municpio de Santana do Paraso, para eleio da lista trplice com indicaes de nomes para provimento ao cargo de Diretor-Geral da Agncia. Mais uma vez, nessa reunio ordinria todos os Prefeitos dos Municpios membros da Regio compareceram, assim como os representantes da sociedade civil organizada - eleitos na II Conferncia - e a maioria dos representantes do Poder Pblico Estadual. Essa foi a primeira e ltima reunio do Conselho de 2012. Haja vista as eleies municipais, os nimos dos gestores polticos da Regio ficaram exacerbados e a mdia e os eventos sociais foram inundados com crticas e acusaes entre os candidatos, inviabilizando as reunies peridicas estabelecidas na Lei Complementar n 90, de 2006. A presena dos Municpios membros da Regio condio essencial para o funcionamento e a concretizao da gesto metropolitana, razo pela qual mais uma vez o funcionamento do arranjo do Vale do Ao foi suspenso. Paralelamente instabilidade poltica generalizada na Regio, em agosto de 2012 o Governo do Estado de Minas Gerais inaugurou a Agncia de Desenvolvimento Metropolitano da RMVA, com sede 129
em Ipatinga, onde os seus Diretores foram nomeados. To logo instalada e em detrimento da inquietao poltico-partidria, a autarquia estatal comeou os seus trabalhos com o regramento da expanso urbana na RMVA e com o processo de licitao para a contratao do seu Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado, importante instrumento para o planejamento da metrpole. O Centro Universitrio do Leste de Minas (Unileste-MG) foi a instituio de ensino escolhida para a elaborao do PDDI da RMVA. Finalizadas as eleies municipais, em 2013 foi possvel retomar pela terceira vez a gesto compartilhada na Regio Metropolitana do Vale do Ao. Em maro do referido ano, foi realizada a reunio ordinria do Conselho Deliberativo na prpria Agncia da RMVA, que decidiu convocar para esse mesmo encontro a Assembleia de Desenvolvimento Metropolitano. Nessa reunio conjunta, o Reitor do Unileste-MG apresentou as linhas gerais de construo do Plano Diretor Metropolitano, o que foi amplamente discutido pelos membros do Conselho e da Assembleia, que apresentaram sugestes sobre a conduo do PDDI. Em junho de 2013, o Conselho se reuniu novamente e o supramencionado centro universitrio apresentou as etapas cumpridas e a serem realizadas na elaborao do Plano Diretor da RMVA. Em ambas as reunies do Conselho realizadas at o presente momento de 2013, foi possvel observar um ntido interesse dos Municpios membros da Regio, bem como da sociedade civil organizada no desenvolvimento integrado da RMVA. No entanto, apesar de seus representantes comparecerem nas reunies do Conselho e da Assembleia, os Municpios da RMVA se recusam a contribuir com recursos para o Fundo de Desenvolvimento Metropolitano, o que pode representar um potencial definhamento do arranjo institucional. Desde 2010, quando a retomada da questo metropolitana na Regio estava sendo preparada pela SEDRU, aps incisivos apelos, apenas os Municpios de Coronel Fabriciano e Santana do Paraso contriburam para o FDM com o aporte, respectivamente, de R$ 24.429,50 (vinte e quatro mil quatrocentos e vinte e nove reais e cinquenta centavos) e R$7.489,22 (sete mil quatrocentos e oitenta e nove reais e vinte e dois centavos). O PDDI, que deveria ter sido financiado pelo Fundo
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Metropolitano, est sendo arcado apenas com recursos do tesouro estadual. Quanto ao fato de instncias de participao no possurem um aporte financeiro, alguns autores, como Tatagiba (2002) e Gohn (2000), acreditam que isso pode enfraquecer a atuao e credibilidade da esfera participativa, que toma decises, mas no produz resultados efetivos. De acordo com os autores, para que espaos de deciso tenham eficcia e efetividade na rea em que atuam e na sociedade de uma forma geral, necessrio que algumas condies e articulaes sejam desenvolvidas, dentre elas est a disponibilidade de recursos. Azevedo e Guia (2000) tambm discutem a importncia de o poder dos Municpios ser acompanhado pelo necessrio aporte financeiro, condio essencial para a implementao consistente de uma poltica.
A anlise efetuada demonstrou o caminho percorrido para a implantao do recente arranjo institucional com o intuito de gerir a RMVA, criada em 1998 por meio da Lei Complementar n 51. A questo poltica na Regio foi um percalo durante anos para o incio das atividades do Conselho, da Assembleia e da Agncia de Desenvolvimento da RMVA, o que fora superado temporariamente em 2011 quando foi criado o Gabinete do Secretrio de Estado Extraordinrio de Gesto Metropolitana com explcita misso de implantar o arranjo metropolitano na RMVA. O ano de 2011 foi marcado por peridicas reunies do Conselho Metropolitano, que definiu importantes direes do planejamento e gesto da Regio Metropolitana do Vale do Ao. O comparecimento de todos os Prefeitos dos Municpios membros e da sociedade civil organizada nas reunies do Conselho pareceu demonstrar o grande interesse dos atores metropolitanos na direo compartilhada da Regio. Nesse mesmo ano, o Conselho decidiu, por unanimidade, pela priorizao da elaborao do PDDI e pelo aporte de recursos no FDM. O ano de 2012 tambm indicava ser promissor para a concretizao do arranjo institucional quando foi promulgada a Lei Complementar de criao da Agncia de Desenvolvimento da 131
RMVA. No entanto, o cenrio comeou a se modificar com a preparao para as eleies municipais que ocorreriam em outubro. A disputa pelo prximo mandato nos Poderes Executivo e Legislativo Municipais culminou em impiedoso confronto polticopartidrio, levando nova suspenso das atividades da Assembleia e do Conselho. Paralelamente, o Governo do Estado de Minas Gerais implantou a Agncia de Desenvolvimento da RMVA, com sede em Ipatinga. A questo poltica ainda indica ser um dos maiores impasses para a concretizao do arranjo institucional na Regio Metropolitana do Vale do Ao, o que digno de lstima, haja vista que o reduzido nmero de Municpios membros da Regio poderia facilitar a sua gesto compartilhada. A escassa conscincia metropolitana por parte dos administradores municipais e os crescentes problemas oriundos da metropolizao, assim como a distribuio desigual de benefcios da urbanizao e a falta de compensao financeira para municpios que sofrem limitaes e obstculos para desenvolver polticas territoriais, so aspectos que devem ser trabalhados. Nesse sentido, a Agncia de Desenvolvimento da RMVA deve cumprir importante papel. Por fim, ressalta-se que o FDM deve ser organizado, caso contrrio no apenas o Conselho mas todo o arranjo perder credibilidade e desaparecer, assim como ocorreu com os demais rgos de gesto metropolitana elaborados no passado. Para isso, preciso que os Municpios tenham conhecimento de que eles so os proprietrios do Fundo e, portanto, devem contribuir independente de sua condio econmica e partido poltico. Demonstra-se necessrio que os Municpios tenham essa responsabilidade de administrao do Fundo, o que, se ocorrer, fortalecer o Conselho e os demais rgos do arranjo.
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REFERNCIAS AZEVEDO, Srgio; GUIA, Virgnia R. dos Mares. A questo metropolitana no processo da reforma do Estado no Brasil. Belo Horizonte, 2000. Disponvel em: <http://crab.rutgers.edu/~goertzel/ sergio.doc>. Acesso em: 02 jun. 2013 BRASIL, Flvia de Paula Duque; QUEIROZ, Luiza Sabino (2009). A participao na gesto metropolitana: uma anlise do novo arranjo institucional com foco no Conselho Deliberativo de Desenvolvimento Metropolitano da Regio Metropolitana de Belo Horizonte. In: XIII Encontro Nacional da ANPUR: Planejamento e Gesto do Territrio. Florianpolis: UFSC, 2009. FERNANDES, Edsio. O elo perdido: o desafio da gesto metropolitana. In: ALFONSIN, Betania de Moraes; FERNANDES, Edsio. (Org). Direito urbanstico, estudos brasileiros e internacionais. Belo Horizonte: Ed. Del Rey, 2006. GOHN, Maria da Glria Marcondes. O Papel dos Conselhos Gestores na Gesto Urbana. In: TADEI, Ana Clara Torres Ribeiro-Emlio. (Org.). Repensando a Experincia Urbana na Amrica Latina: questes, conceitos e valores. Buenos Aires: CLACSO, 2000, 27p. Disponvel em: <http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/urbano/ gohn.pdf>. Acesso em: 02 jun. 2013. TATAGIBA, Luciana. Os conselhos gestores e a democratizao das polticas pblicas no Brasil. In: DAGNINO, Evelina (Org.). Sociedade civil e espaos pblicos no Brasil. So Paulo: Paz e Terra, p. 47-103, 2002.
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PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS APLICADAS GESTO DE RESDUOS SLIDOS NA RMBH E COLAR METROPOLITANO
Camila do Couto Seixas Csar Augusto Caldas Jnior Thiago Ferreira Almeida
1 INTRODUO1
Em linhas bem gerais, as parcerias pblico-privadas (PPPs) podem ser entendidas como uma forma de relacionamento entre os setores pblico e privado com o objetivo de fornecer bens e servios sociedade. Elas se inserem num movimento da Administrao Pblica por maior governana, por meio do compartilhamento de responsabilidades, riscos e poder entre o Estado, o mercado e a sociedade (ALKETA, 2012). As opinies em relao a esse instrumento de execuo de polticas pblicas so as mais diversas e vo desde o entendimento de que as PPPs reforam a falta de transparncia e participao pblica at as argumentaes de que elas potencializam a mobilizao e a participao social (ALKETA, 2012). O fato que, em se tratando de PPPs, cada projeto nico e o que garante seu sucesso uma combinao de diversos fatores, dentre eles a elaborao de uma modelagem adequada, baseada em critrios objetivos de viabilidade tcnica e econmica, a governana do projeto e seu monitoramento constante, de forma a possibilitar seu controle social. Os contratos de PPPs so, sem dvida, contratos de elevada complexidade e requerem, por isso, uma abordagem qualificada do tema. No caso do Brasil, as PPPs surgem como uma forma de atrair investimentos privados, principalmente para setores de infraestrutura, numa tentativa de ampliar os investimentos em bens pblicos e assegurar a prestao de servios pblicos de qualidade no longo prazo. Dentre os fatores que justificam a adoo das PPPs pelo Estado podemos identificar:
O compartilhamento de risco com o setor privado; a reduo do prazo para a implantao dos empreendimentos; o estmulo introduo de inovaes; as modernizaes e melhorias por parte do
1
Os autores agradecem as contribuies de Ayala Aparecida Souza Fonseca e Maria Antnia Vieira Martins Starling, assessoras tcnicas da Assessoria em Resduos Slidos da Agncia de Desenvolvimento da Regio Metropolitana de Belo Horizonte (Agncia RMBH).
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setor privado de forma a se criar um melhor value for money; a possibilidade de realizao de um nmero maior de projetos; a liberao de recursos pblicos para outros projetos prioritrios sem condies de retorno financeiro e sem capacidade de serem realizados por meio de concesses tradicionais ou PPPs; e a garantia da qualidade da operao e da manuteno dos servios concedidos por longo prazo (ALKETA, 2012, p. 82).
O processo de implementao de PPPs no Brasil foi liderado por alguns estados, dentre eles o Estado de Minas Gerais, que editou leis sobre PPPs antes do estabelecimento de um marco legal federal sobre essa modalidade de concesso pblica. No caso de Minas Gerais, as PPPs surgiram como um dos instrumentos da reforma administrativa empreendida no Estado a partir de 2003, na tentativa de viabilizar a execuo de obras que requeriam um volume elevado de investimentos, numa conjuntura de escassez de recursos financeiros, a partir da tentativa de atrao do capital privado e do compartilhamento dos riscos inerentes aos empreendimentos (VILHENA, 2006). nesse contexto que, a partir de 2010, comeou a ser desenhado o projeto de PPP de resduos slidos urbanos (RSU) da Regio Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH) e Colar Metropolitano, desenvolvido pelo Governo de Minas Gerais e coordenado por duas secretarias: a Secretaria de Desenvolvimento Econmico (Sede), por meio da Unidade de Parcerias PblicoPrivadas, que concentra a coordenao de todas as PPPs em curso no Estado; e a Secretaria de Gesto Metropolitana (Segem), rgo responsvel pelo planejamento e execuo de polticas pblicas em mbito metropolitano e que tem como misso promover o desenvolvimento integrado das regies metropolitanas do Estado, a partir da articulao de seus diferentes atores na busca por solues compartilhadas, coordenadas e solidrias para os problemas e desafios enfrentados por essas regies.
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UMA VISO GERAL SOBRE AS PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS (PPPs) A PPP um contrato celebrado entre uma entidade pblica e a iniciativa privada, com o objetivo de garantir o financiamento, a construo, a renovao, a gesto ou a manuteno de uma infraestrutura ou a prestao de um servio. As PPPs so uma modalidade especial de concesso pblica de recente criao no ordenamento jurdico brasileiro. Sua regulamentao foi promulgada, a nvel federal, em 2004 por meio da edio da Lei Federal n 11.079, sendo que a Lei de PPPs de Minas Gerais data de 2003 (Lei Estadual n 14.868). Entende-se por concesso de servios pblicos o exerccio de um servio pblico por algum que aceita prest-lo em nome prprio, por sua conta e risco, nas condies fixadas e alterveis unilateralmente pelo Poder Pblico, mas sob garantia contratual de um equilbrio econmicofinanceiro, sendo remunerado pela execuo do servio. As PPPs so consideradas concesses especiais em virtude de algumas de suas especificidades no que tange prestao de servio pblico e, principalmente, pela existncia de uma legislao especfica que as regule. Podem ser utilizadas em projetos com durao de 5 a 35 anos e oramento previsto superior a R$ 20 milhes de reais. Existem duas modalidades de PPPs: as concesses patrocinadas e as concesses administrativas. As primeiras so concesses de servio pblico que envolvem, alm da remunerao do parceiro privado pela Administrao Pblica, a cobrana direta de tarifa aos usurios. J as concesses administrativas envolvem somente a remunerao pela Administrao Pblica, usuria direta ou indireta do servio. Frisa-se que as PPPs visam disponibilizao de servios pblicos de qualidade a serem mensurados por indicadores de desempenho. As PPPs so regulamentadas pelas seguintes legislaes, a nvel federal e estadual, em Minas Gerais, compiladas no quadro abaixo:
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Quadro 1 - Instrumentos normativos aplicveis s parcerias pblicoprivadas Legislao Descrio Lei Federal n 11.079, de 30 de Lei Federal de Parcerias PblicoPrivadas dezembro de 2004 Lei Federal n 8.987, de 13 de Lei de Concesses e Permisses fevereiro de 1995 Lei Federal n 8.666, de 21 de Lei de Licitaes e Contratos Administrativos junho de 1993 Lei Estadual n 14.868, de 16 Lei Estadual de Parcerias PblicoPrivadas de dezembro de 2003 Lei Federal n 9.074, de 7 de Estabelece normas para outorga e prorrogaes das concesses e julho de 1995 permisses de servios pblicos e d outras providncias. Lei Estadual n 14.869, de 16 Cria o fundo PPP do Estado de Minas Gerais, discriminando seus de dezembro de 2003 recursos, possveis alocaes e estabelecendo a composio do seu Grupo Coordenador, dentre outras disposies pertinentes. Decreto Federal n 5.977, de Regulamenta o art. 3, caput e 1, da Lei n 11.079, de 30 de 1 de dezembro de 2006 dezembro de 2004, que dispe sobre a aplicao s parcerias pblico-privadas, do art. 21 da Lei n 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, e do art. 31 da Lei n 9.074, de 7 de julho de 1995, para apresentao de projetos, estudos, levantamentos ou investigaes, a serem utilizados em modelagens de parcerias pblico-privadas no mbito da administrao pblica federal, e d outras providncias. Decreto Estadual n 43.702, Instala o Conselho Gestor de Parcerias Pblico-Privadas de 16 de dezembro de 2003 138
Decreto Estadual n 44.565, de 3 julho de 2007
Instruo Normativa n 06/2011, do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais
Resoluo n 43, de 2001, do Senado Federal
Portaria n 614, de 21 de agosto de 2006, da Secretaria do Tesouro Nacional

Fonte: Elaborado pelos autores.
(CGPPP) e d outras providncias. Institui o Procedimento de Manifestao de Interesse em projetos de PPP, nas modalidades patrocinada e administrativa, e em projetos de concesso comum e permisso. Dispe sobre os procedimentos relativos contratao de empreendimentos de parcerias pblico-privadas a serem fiscalizados pelo Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais nas Administraes Pblicas estaduais e municipais. Dispe sobre as operaes de crdito interno e externo dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, inclusive sobre concesso de garantias, seus limites e condies de autorizao. Estabelece normas a serem observadas no registro contbil dos contratos de PPP.
Contudo, a aplicao da legislao fica condicionada ao disposto na Lei Federal n 11.079, de 2004, que define para cada contrato administrativo a incidncia da legislao de Direito Administrativo. As concesses administrativas so regidas pela Lei Federal de PPPs, com a aplicao restrita de determinados artigos da Lei de Concesses (Lei Federal n 8.987, de 1995), ao passo que, nas concesses patrocinadas, h a previso de aplicao subsidiria completa da Lei de Concesses, nos termos do art. 3 da Lei Federal n 11.079, de 2004. As parcerias pblico-privadas apresentam duas formas de pagamento pblico: por contraprestao pecuniria, aps a 139
realizao do servio e por aporte de recursos, modalidade essa recm-inserida pela Lei Federal n 12.766, de 2012. A primeira modalidade consiste no pagamento pela Administrao Pblica concessionria aps a realizao de determinado servio pblico. Incide no valor pago a avaliao da qualidade do servio prestado, mensurado por meio de indicadores de desempenho e qualidade. Ou seja, o pagamento condicionado prestao do servio e, dessa forma, no realizado durante a fase de implantao de infraestrutura necessria operao da concesso. A nova redao dos arts. 6 e 7 da Lei Federal de PPPs introduziu o aporte de recursos como modalidade diferenciada de pagamento dentro do contrato de PPP, instituindo a possibilidade de a Administrao Pblica realizar pagamentos ao longo da fase de implantao da infraestrutura pblica em um contrato de concesso, observando-se marcos definidos previamente e que representem entregas dos bens reversveis da concesso. Tais alteraes tornam possvel o incio do pagamento, pela Administrao Pblica, antes do incio da prestao do servio como tambm a possibilidade de se reduzir de forma mais expressiva o custo do projeto. Explica-se, a reduo do custo refere-se aos casos em que o investimento inicial a ser feito para a disponibilizao da infraestrutura pelo parceiro privado de grande relevncia do ponto de vista financeiro, no qual uma diferena de poucos anos (que antes representava o perodo de construo ou aquisio de bens reversveis) para o incio do pagamento representa um custo de oportunidade muito elevado. As PPPs, dessa forma, servem primordialmente para a contratao de projetos de grande porte em que haja a necessidade de investimentos considerveis que no poderiam ser suportados exclusivamente pela Administrao Pblica e que, em contrapartida, no geram, por si s, receitas suficientes para tornlos atrativos iniciativa privada sem a atuao da Administrao Pblica. So vantagens observadas para cada uma das partes contratantes em uma PPP: Administrao Pblica: Menor necessidade de investimentos diretos, uma vez que os pagamentos vinculam-se prestao do 140
servio pblico e so diludos ao longo do perodo da concesso; Menor necessidade de pessoal, tempo e capital pblico para implementar os projetos, uma vez que cabe ao parceiro privado operar e manter a infraestrutura e o servio pelo prazo da concesso; Melhor qualidade do servio, aferida por indicadores de desempenho e qualidade que impactam diretamente na remunerao do parceiro privado; Maior velocidade de implantao, uma vez que o risco de implantao repassado ao parceiro privado; Menor custo (Value for Money): busca-se quantificar o percentual de eficincia na execuo do projeto ao se comparar o custo de realizar determinado servio pblico pelo parceiro privado e diretamente pela Administrao Pblica; Melhor alocao de riscos, por meio da repartio objetiva de riscos entre Administrao Pblica e o parceiro privado. Iniciativa Privada: Fluxo de receita estvel ao longo do projeto; Garantias slidas prestadas pelo Estado, o que assegura a implantao de grandes equipamentos de infraestrutura pblicos; Facilidades de obteno de financiamento; Repartio dos riscos com o Estado, por meio da repartio objetiva de riscos, o que permite visualizar as responsabilidades de cada parte; Gerao de fontes alternativas de receita, a partir da explorao comercial do espao no destinado prestao do servio pblico.
A PARCERIA PBLICO-PRIVADA DE RESDUOS SLIDOS URBANOS (PPP-RSU) A gesto adequada de resduos slidos ainda representa um desafio para grande parte das administraes pblicas municipais 141
brasileiras. Essa realidade pode ser atribuda, em parte, ao recente e acelerado processo de urbanizao pelo qual passou o pas: h 50 anos, o Brasil ainda era um pas majoritariamente agrrio, enquanto que em 2010, de acordo com o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), cerca de 85% dos brasileiros j residiam em cidades. Infelizmente, o acelerado crescimento das cidades brasileiras no foi acompanhado pela proviso da infraestrutura e dos servios urbanos adequados entre eles, o manejo dos resduos slidos para atender s necessidades de toda essa populao (GOVERNO DO ESTADO DE MINAS GERAIS, 2013).
3.1
Uma viso geral sobre a problemtica da gesto dos resduos slidos A gesto dos resduos slidos no pas atualmente regulamentada, em linhas gerais, pela Lei de Saneamento Bsico (Lei Federal n 11.445, de 2007) e pela Poltica Nacional de Resduos Slidos, instituda pela Lei Federal n 12.305, de 2010. A primeira traa as diretrizes nacionais para o saneamento bsico, entendido como o conjunto de servios, infraestruturas e instalaes operacionais de: (a) abastecimento de gua potvel; (b) esgotamento sanitrio; (c) limpeza urbana e manejo de resduos slidos; e (d) drenagem e manejo das guas pluviais urbanas. A Lei de Saneamento Bsico estabelece, ainda, os princpios fundamentais da poltica nacional de saneamento bsico, a titularidade e a prestao regionalizada dos servios pblicos de saneamento bsico, atividades de planejamento e regulao, aspectos tcnicos, econmicos e sociais aplicveis temtica, o controle social dos servios pblicos de saneamento bsico, dentre outros. J a Poltica Nacional de Resduos Slidos estabelece os princpios, objetivos, instrumentos e diretrizes para a gesto integrada dos resduos slidos no Brasil, alm do compartilhamento das responsabilidades pela gesto dos resduos entre seus geradores e o poder pblico. Em consonncia com as mais avanadas legislaes ambientais em vigncia no mundo, a Poltica Nacional de Resduos Slidos tambm apresenta, dentre seus objetivos principais, a no gerao, a reduo, a reutilizao, a 142
reciclagem e o tratamento dos resduos e a disposio ambientalmente adequada dos rejeitos. Esses objetivos e a hierarquizao dos mesmos, baseada principalmente nos impactos ambientais gerados pelos resduos e por suas estratgias de manejo, foram sistematizados no que ficou conhecido como a Pirmide Hierrquica da Gesto dos Resduos, a qual estabelece uma escala de prioridades e preferncias em relao s estratgias e melhores prticas a serem empregadas para a gesto dos resduos slidos (SEIXAS, 2012). Figura 1 - Pirmide Hierrquica da Gesto dos Resduos Slidos
No gerao
Reduo
Reutilizao
Reciclagem
Tratamento Disposio final
Fonte: Elaborada pelos autores.
De acordo com a pirmide acima, a reciclagem processo de transformao dos resduos slidos em insumos ou novos produtos, visando sua reintroduo na cadeia produtiva ocupa uma posio hierarquicamente anterior s estratgias de tratamento e disposio final de resduos slidos, devendo, portanto, ser priorizada em detrimento das alternativas que ocupam uma posio posterior na hierarquia. Essa priorizao decorre de uma srie de benefcios gerados pela reciclagem, como a economia de matria-prima gerada pela reintroduo de resduos na cadeia produtiva e sua capacidade de gerao de postos de trabalho e renda. Nesse contexto, a coleta seletiva - processo de separao e recolhimento dos resduos previamente segregados em sua fonte geradora - o que viabiliza e garante uma maior eficincia e qualidade da reciclagem (SEIXAS, 2012). 143
A Poltica Nacional de Resduos Slidos instituiu, ainda, incentivos para que a gesto dos resduos no seja realizada por cada municpio de maneira individualizada, mas de forma compartilhada e regionalizada por meio do agrupamento dos municpios em consrcios intermunicipais ou outras solues regionalizadas afins, no caso das regies metropolitanas. Em se tratando dos recursos federais destinados a empreendimentos e servios relacionados gesto de resduos slidos, a Poltica Nacional de Resduos Slidos estabelece, em seu art. 45, que os consrcios pblicos tm prioridade na obteno de incentivos institudos pelo Governo Federal. Considerando a realidade enfrentada pelas administraes pblicas municipais e suas limitaes, tanto oramentrias quanto relativas disponibilidade de corpo tcnico especializado, a opo pela gesto regionalizada dos resduos tem o objetivo de tornar os gastos pblicos mais eficientes e, ao mesmo tempo, aumentar a qualidade dos servios prestados. Sobre as alternativas de disposio final dos resduos slidos existentes, encontramos, no Brasil, as seguintes modalidades: Lixo ou vazadouro a cu aberto: local utilizado para disposio final de resduos slidos sobre o solo, sem qualquer cuidado ou tcnica especial. O lixo caracteriza-se pela total falta de medidas de proteo ao meio ambiente ou sade pblica; Aterro controlado: local utilizado para disposio final de resduos slidos mediante emprego de algum tipo de tcnica ou cuidado especial - entre elas a deposio ordenada dos resduos e sua cobertura peridica com camadas de terra. Ressalta-se, no entanto, que a adoo das tcnicas supracitadas no configura garantia contra os danos ambientais e sade pblica gerados pela disposio inadequada dos resduos; Aterro sanitrio: instalao ambientalmente adequada utilizada para disposio final de resduos slidos, sob controles tcnico e operacional permanentes, de modo que nem os resduos e nem seus efluentes lquidos e gasosos venham a causar danos sade pblica e ao meio ambiente. 144
Para tanto, o aterro sanitrio deve ser localizado, projetado, instalado, operado e monitorado em conformidade com a legislao ambiental vigente e com as normas tcnicas oficiais que regem a matria, dentre elas o emprego de sistemas de impermeabilizao do terreno, drenagem e tratamento de efluentes lquidos e gasosos (BARROS, 2012). A tabela abaixo apresenta a forma de disposio final dos resduos slidos urbanos (RSU) resduos domiciliares, originrios de atividades domsticas em residncias urbanas; e aqueles procedentes de limpeza urbana, originrios das atividades de varrio, limpeza de logradouros e vias pblicas e outros servios de limpeza urbana adotada pelos municpios brasileiros em 1989, 2000 e 2008. Apesar de ter ocorrido um avano em direo disposio adequada dos resduos ao longo do perodo analisado, a disposio ambientalmente adequada dos resduos ainda no uma realidade na maioria dos municpios brasileiros. Tabela 1 - Municpios, segundo modalidade de RSU/ Brasil - 1989, 2000 e 2008 (%) Ano Lixo Aterro controlado 1989 88,2 9,6 2000 72,3 22,3 2008 50,8 22,5 disposio final de Aterro sanitrio 1,1 17,3 27,7
Fonte: INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA, 2010, p.60.
No caso da Regio Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH) e Colar Metropolitano, 22 (44%) municpios da regio ainda dispunham, em 2012, seus RSU de forma inadequada, em lixes e aterros controlados, conforme mapa abaixo:
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Mapa 1 - Modalidade de disposio final dos RSU adotada pelos municpios da RMBH e Colar Metropolitano
Fonte: GOVERNO DO ESTADO DE MINAS GERAIS, 2013, p.65.
importante destacar, tambm, que apenas 24 dos 50 municpios que compe a regio possuam, em 2012, programas de coleta seletiva implantados pelas administraes municipais (GOVERNO DO ESTADO DE MINAS GERAIS, 2013).
3.2 Histrico do projeto

Com o advento da Poltica Nacional de Resduos Slidos, fixou-se o prazo de agosto de 2014 para que os municpios eliminassem os lixes e aterros controlados ainda em operao no 146
pas. Cientes do desafio e, ao mesmo tempo, limitados por dificuldades tcnicas e financeiras, os municpios mineiros recorreram ao Governo do Estado, pedindo auxlio por meio da apresentao, pela Associao Mineira de Municpios (AMM), de uma moo aprovada durante o 27 Congresso Mineiro de Municpios. A moo, datada de 06 de maio de 2010, versava sobre a necessidade de participao do Governo do Estado na implementao de solues sustentveis para a gesto de resduos slidos em Minas Gerais. O Governo do Estado, sensvel a essas demandas, j vinha promovendo estudos visando formao de uma proposta de agrupamento de municpios para a realizao da gesto integrada dos RSU no estado. Tais estudos deram origem, em 2010, aos Arranjos Territoriais timos (ATOs), resultado da elaborao, pela Fundao Estadual do Meio Ambiente (Feam), do Plano Preliminar de Regionalizao para Gesto Integrada de Resduos Slidos Urbanos, uma proposta tcnica respaldada pela legislao que buscava a viabilidade tcnico-econmica da gesto integrada de RSU para todos os municpios mineiros. Os ATOs foram desenvolvidos a partir de parmetros tcnicos, que levaram em considerao critrios de trs pilares: (a) logstica e transporte, (b) aspectos socioeconmicos e (c) gerao e tratamento de RSU. Foram formados, inicialmente, 285 agrupamentos que, posteriormente, originaram 51 ATOs, os quais servem como referncia para a formao de consrcios intermunicipais em todo o estado. O consorciamento, conforme j discutido anteriormente, considerado uma forma eficiente de se garantir a viabilidade da gesto dos resduos slidos e que compreende, alm da disposio final adequada, sistemas complementares como coletiva seletiva, compostagem, reciclagem, educao ambiental e planejamento constante. Em paralelo, no mbito metropolitano vinham sendo desenvolvidos estudos e diagnsticos visando elaborao do Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado (PDDI) da RMBH, instrumento de planejamento metropolitano que tem a funo de potencializar a adoo de solues integradas e regionalizadas entre os municpios metropolitanos. No que se refere gesto de resduos slidos, o plano, em sintonia com a Poltica Nacional de 147
Resduos Slidos, enfatizou a necessidade da adoo de solues regionalizadas para a gesto dos resduos slidos na regio. Nesse contexto que, no mbito metropolitano e em face do disposto no art. 25, 3, da Constituio Federal, regulamentada no Estado de Minas Gerais pela Lei Complementar Estadual n 89, de 2006, que criou a RMBH , preconizou-se o arranjo metropolitano, compartilhado entre Estado e municpios, para o planejamento e execuo conjunta de servios pblicos de gesto de resduos slidos. Assim, no decorrer das discusses sobre as alternativas para a destinao adequada dos resduos em mbito estadual, iniciada na Fundao Estadual do Meio Ambiente (Feam), adquiriu relevo a proposta de soluo pela via da PPP, modelada a partir da transferncia dos servios de gesto dos resduos dos municpios para o Estado, com vistas a se obter uma soluo regionalizada. A ideia de se utilizar da ferramenta PPP para a destinao final de resduos slidos urbanos foi submetida apreciao do Conselho Gestor de Parcerias Pblico-Privadas (CGPPP) rgo responsvel por elaborar o Plano Estadual de PPPs, bem como aprovar editais, contratos, seus aditamentos e prorrogaes, vinculados Governadoria do Estado e presidido pelo Governador do Estado pela primeira vez em junho de 2010, que aprovou o incio dos estudos que deram origem ao projeto. A etapa seguinte foi a publicao do Procedimento de Manifestao de Interesse (PMI), instrumento destinado a divulgar o desejo da Administrao Pblica de obter subsdios junto iniciativa privada, para a consolidao de uma parceria. O PMI tem como objetivos centrais levantar, junto aos interessados no mercado e no setor pblico, estudos de viabilidade, levantamentos, investigaes, dados, informaes tcnicas, projetos ou pareceres para projetos de PPP, bem como para projetos de concesso comum e permisso de servios pblicos (SECRETARIA DE ESTADO DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO DE MINAS GERAIS, 2009). O supracitado PMI foi concludo em 15 de abril de 2011 e contou com participao de 141 municpios, alm do recebimento de estudos tcnicos dos mais variados graus de profundidade de 17 empresas que atuam no setor. Na ocasio, 40 dos ento 48 municpios integrantes da RMBH e Colar Metropolitano enviaram 148
manifestaes de interesse em relao ao projeto. Naquele momento, 37% dos municpios da RMBH e Colar Metropolitano dispunham seus resduos em lixes e 29% em aterros controlados, ou seja, dois teros dos municpios da regio dispunham seus RSU de maneira inadequada. Aps uma consolidao inicial dos relatrios recebidos do PMI, o Estado de Minas Gerais entendeu ser necessria a escolha de uma regio para a realizao de um projeto-piloto. Novamente, o projeto de PPP para destinao final de resduos slidos foi submetido apreciao do CGP que, em 27 de maio de 2011, aprovou o projeto de Parceria Pblico-Privada (PPP) para a explorao dos servios de transbordo, tratamento e disposio final dos RSU na RMBH e Colar Metropolitano.
3.3 A Parceria Pblico-Privada (PPP) para transbordo, tratamento

e disposio final de Resduos Slidos Urbanos (RSU) da Regio Metropolitana de Belo Horizonte e Colar Metropolitano A PPP para a explorao dos servios de transbordo, tratamento e disposio final dos RSU na RMBH e Colar Metropolitano envolve a explorao, mediante concesso administrativa, dos servios de transbordo, tratamento e disposio final de RSU em 44 municpios da RMBH e Colar Metropolitano, os quais foram agrupados em dois lotes de licitao conforme mapa 2:
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Mapa 2 - Municpios integrantes do projeto de PPP para a explorao dos servios de transbordo, tratamento e disposio final dos RSU na RMBH e Colar Metropolitano
Fonte: GOVERNO DO ESTADO DE MINAS GERAIS, 2013, p.156.
O valor global do projeto de aproximadamente R$ 2,2 bilhes de reais, a serem desembolsados ao longo dos 30 anos de durao da parceria. Sero geridos, ao longo desses 30 anos, em mdia, cerca de 3.000 toneladas de RSU diariamente, o que representa cerca de 20% dos RSU gerados em todo o Estado de Minas Gerais. A licitao ser do tipo melhor tcnica e menor valor pago por tonelada de RSU. O valor teto de referncia para a licitao, em cada lote, gira em torno de R$ 70,00 por tonelada de 150
RSU, sendo que, destes, R$ 18,00 sero custeados pelos municpios. O Estado arcar, portanto, com a maior parte dos custos do projeto. Em contrapartida ao aporte de recursos por parte do Estado, o municpio assume o compromisso, por meio de Contrato de Programa firmado com o Estado de Minas Gerais, de desenvolver e implantar polticas de coleta seletiva e de apoio s organizaes de catadores de materiais reciclveis, alm de se comprometer com o alcance de metas relacionadas coleta seletiva. A assinatura do Contrato de Programa pelo municpio o que garante sua adeso ao projeto. importante ressaltar que, no caso do Brasil, a Constituio Federal estabelece que o municpio o titular dos servios de saneamento bsico, dentre eles a gesto dos resduos slidos (BRASIL, 1988). No entanto, o Supremo Tribunal Federal (STF), em recente julgamento finalizado em 2013, entendeu que, no caso das regies metropolitanas brasileiras, essa competncia compartilhada com o Estado. Os municpios devero, portanto, apoiar a estruturao de organizaes de catadores de materiais reciclveis, que hoje se fazem presentes em apenas 29 municpios da RMBH e Colar Metropolitano, alm de implementar e ampliar seus programas oficiais de coleta seletiva. O critrio melhor tcnica da licitao ser avaliado pelo chamado Coeficiente Ambiental: um fator que representa a disposio do parceiro privado em reduzir o percentual de RSU aterrados ao longo do perodo da concesso, provendo solues ambientalmente mais adequadas para sua destinao final. Alm disso, o Coeficiente Ambiental funciona como um incentivo financeiro reduo do percentual aterrado e impacta de forma direta na remunerao a ser recebida pelo parceiro privado, figurando como um dos componentes de seus indicadores de desempenho. O projeto prev, a cargo do parceiro privado, a implantao de uma infraestrutura de gesto de RSU especfica, composta por estaes de transbordo, situadas num raio mximo de 12 km do centro dos municpios, e centrais de tratamento de RSU. Uma estao de transbordo consiste numa estao de armazenamento temporrio de resduos, onde os RSU entregues pelos caminhes de coleta municipal sero transferidos para caminhes com maior 151
capacidade de carga para serem, em seguida, levados s centrais de tratamento. J as centrais de tratamento contaro com equipamentos de tratamento de RSU, alm de um aterro sanitrio, onde ser feita a disposio final dos resduos. O projeto encontra-se em estgio bastante avanado, tendo sido submetido a consultas e audincias pblicas visando a assegurar sua ampla divulgao e permitindo a construo de um processo participativo de elaborao e aperfeioamento do projeto, a partir do envolvimento dos diferentes atores que hoje atuam diretamente com gesto de RSU, alm da prpria sociedade. Ao longo desse perodo, o projeto vem passando por constantes aprimoramentos e o edital de licitao foi publicado em 9 de outubro de 2013.
3.4 Aspectos socioambientais do projeto

Alguns aspectos do projeto, em razo de seu carter inovador tanto do ponto de vista ambiental quanto social, merecem destaque. Em primeiro lugar, so claros os benefcios ambientais e de sade pblica gerados a partir da implantao de infraestruturas ambientalmente adequadas de disposio final de RSU na RMBH e Colar Metropolitano e do encerramento dos lixes e aterros controlados ainda em operao na regio. O projeto incentiva a ampliao da coleta seletiva pelos municpios, realizada em parceria com as organizaes de catadores de materiais reciclveis, conforme estabelece a Poltica Nacional de Resduos Slidos. Esse estmulo se d, principalmente, por meio de um mecanismo de incentivo financeiro aos municpios, alm da economia gerada pela reduo dos custos municipais com disposio final de RSU: a cada tonelada de resduos que as organizaes de catadores de materiais reciclveis comercializarem, os municpios recebero, em forma de crdito, 50% da economia realizada pelo Estado, tendo em vista que aquela tonelada de resduos no deu entrada nas estaes de transbordo e, consequentemente, no gerou uma obrigao de pagamento pelo Estado ao parceiro privado. O fato de a coleta seletiva estar posicionada numa etapa anterior ao incio das atividades dos parceiros privados que forem 152
operar o sistema uma vez que a atuao dos parceiros privados somente se inicia a partir das estaes de transbordo , aliado aos mecanismos de incentivo ampliao da coleta seletiva presentes no projeto, refora a possibilidade de ampliao dos nveis de coleta seletiva e reciclagem da regio, alm de fomentar o desenvolvimento de um mercado atrativo instalao de indstrias recicladoras na RMBH, capazes de gerar renda e emprego de qualidade num setor em franca expanso no Brasil e no mundo: a indstria verde. Atualmente, a maior parte da produo de reciclveis da regio escoa para o mercado paulista, dada a incapacidade da indstria local em absorver a produo de reciclveis gerados nos municpios da RMBH e do Colar Metropolitano. Alm disso, o contrato da PPP somente garante a entrega aos parceiros privados de 70% dos RSU gerados nos municpios, justamente para possibilitar a ampliao dos nveis de coleta seletiva e reciclagem da regio ao longo dos 30 anos de execuo do contrato. O projeto estabelece, ainda, metas de coleta seletiva para os municpios, implementada, como j mencionado, em parceria com as organizaes de catadores de materiais reciclveis, revisadas periodicamente e acompanhadas de instrumentos que visem seu efetivo cumprimento. A aferio dessas metas est vinculada ao Bolsa Reciclagem, programa pioneiro do Governo de Minas que promove a remunerao das organizaes de catadores de materiais reciclveis pelos servios ambientais prestados, alm estimular a formalizao e a regularizao jurdica desses empreendimentos. Como possvel perceber, os temas da coleta seletiva e da incluso socioprodutiva dos catadores de materiais reciclveis foram tratados, no projeto, de forma integrada e articulada com as polticas do Governo do Estado focadas na temtica, alm das diretrizes federais estabelecidas pela Poltica Nacional de Resduos Slidos. Outra inovao importante introduzida pelo projeto diz respeito ao Coeficiente Ambiental, j apresentado no item anterior. Como o Coeficiente Ambiental um incentivo ao no aterramento de resduos, ele representa, na prtica, um instrumento de preservao ambiental que visa a incentivar, ao longo da execuo 153
do projeto, a reduo do nvel de aterramento de RSU praticado, buscando, consequentemente, reduzir o passivo ambiental resultante da utilizao dessa tecnologia. As experincias de pases que j avanaram em suas polticas de gesto de resduos mostram que, do ponto de vista do desenvolvimento sustentvel, os aterros sanitrios, ainda que ambientalmente adequados, significam um desperdcio de recursos naturais terra e outros recursos que poderiam ser melhor aproveitados a partir do emprego de tecnologias mais sustentveis de tratamento de resduos.
Como apresentado ao longo do artigo, o projeto de gesto regionalizada de RSU na RMBH e Colar Metropolitano, a ser implementado por meio de uma parceria pblico-privada, possibilitar a atuao, de forma coordenada, do Governo do Estado, dos municpios e da iniciativa privada, de forma a viabilizar a gesto ambientalmente adequada dos RSU gerados na regio. Cabe destacar que o projeto se encontra em sintonia com as diretrizes estabelecidas pela Poltica Nacional de Resduos Slidos, alm de estar alinhado com o recente posicionamento do Supremo Tribunal Federal que determinou a competncia compartilhada entre Estado e municpios para a gesto dos servios de saneamento bsico nas regies metropolitanas brasileiras. Dentre os potenciais benefcios gerados pelo projeto podemos identificar a reduo dos custos da gesto dos RSU como um todo, o aumento da qualidade dos servios prestados, alm do fomento ampliao dos ndices de coleta seletiva e reciclagem com a incluso socioprodutiva de organizaes de catadores de materiais reciclveis. Alm disso, o projeto ainda prev o aproveitamento energtico dos gases gerados nos aterros sanitrios, alm de tratamento de parte dos resduos coletados, com a consequente reduo do volume de resduos aterrados. Todas as etapas de modelagem do projeto j foram cumpridas, tendo o mesmo passado por uma srie de aprimoramentos. Na sequncia, inicia-se a etapa de licitao para a definio dos parceiros privados que ficaro responsveis pela construo da infraestrutura e operao dos servios. certo que 154
grande parte dos desafios envolvidos num projeto deste porte, especialmente em razo do seu carter pioneiro, surgiro ao longo das fases de implementao e operao do projeto, o que confere aos processos de monitoramento e fiscalizao do mesmo extrema relevncia para a garantia do sucesso da iniciativa.
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REFERNCIAS ALKETA, Peci et al. Parcerias pblico-privadas em Minas Gerais: racionalidade tcnica versus poltica. Contabilidade, Gesto e Governana. Braslia, 2012, v. 15, n. 1, p. 80-95. BARROS, Raphael Tobias de Vasconcelos. Elementos de Gesto de Resduos Slidos. Belo Horizonte: Tessitura, 2012. BARTHOLOMEU, Daniela Bacchi; CAIXETA-FILHO, Jose Vicente (orgs.) Logstica ambiental em resduos slidos. So Paulo: Atlas, 2011. BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia, DF: Senado, 1998. 168 p. GOVERNO DO ESTADO DE MINAS GERAIS. Plano Metropolitano de Resduos Slidos: Regio Metropolitana de Belo Horizonte e Colar Metropolitano. Belo Horizonte: Secretaria de Estado Extraordinria de Gesto Metropolitana (Segem), Agncia de Desenvolvimento da Regio Metropolitana de Belo Horizonte. 2013. Disponvel em: <http://www.metropolitana.mg.gov.br/system/attachments/148/orig inal/2013_02_06_PLANO-METROPOLITANO-RES%C3%8DDUOSS%C3%93LIDOS_v20.pdf?1366985211>. Acesso em: 23 maio 2013. INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico 2008. Rio de Janeiro: IBGE, 2010. SECRETARIA DE ESTADO DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO DE MINAS GERAIS. Manual de Operaes do Programa Estadual de Parcerias Pblico-Privadas de Minas Gerais. Unidade Central de Parcerias Pblico-Privadas (PPPs). 2009. Disponvel em: <http://www.ppp.mg.gov.br/biblioteca/downloads/Manual_Operaco es_PPP_Ingles_Portugues.pdf>. Acesso em: 10 maio 2013. SEIXAS, Camila do Couto (2012). Waste pickers cooperatives, sustainability and social inclusion: a case study of the implementation of a sustainable Municipal Solid Waste 156
Management program in the municipality of Belo Horizonte, Brazil . 2012. 153f. Dissertao (Mestrado em Desenvolvimento Sustentvel) Universidade Harokopio, Atenas. VILHENA, Renata et al. O Choque de Gesto em Minas Gerais: polticas da gesto pblica para o desenvolvimento. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2006.
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MACROZONEAMENTO METROPOLITANO: PROJETO EM CONSTRUO NA REGIO METROPOLITANA DE BELO HORIZONTE (RMBH)
Roberto Lus Monte-Mr
1 INTRODUO1
A dimenso estruturante da organizao do territrio , sem sombra de dvida, o maior desafio e a questo central em qualquer planejamento metropolitano, hoje e sempre. Como organizar um territrio onde se habita, produz e vive? Para que e por quais interesses deve se orientar essa organizao? Como atender s demandas do crescimento da economia, impessoais e centradas no lucro; s demandas de luxo e conforto das classes dominantes, as quais exercem, de muitos modos, sua hegemonia; das ameaas da vida coletiva contempornea as crises ambientais e de transportes, a violncia crescente, a pobreza e a criminalidade permanentes e concentradas, as drogas, o trfico e a anomia social ; enfim, como articular as demandas em conflito que se manifestam na luta pela apropriao e controle do espao metropolitano? Em suma, como assegurar estabilidade econmica e poltica e o fortalecimento permanente da justia social e ambiental, necessrios a qualquer projeto de vida coletiva de forte base territorial, como o uma regio metropolitana? O zoneamento no pode responder a todas essas questes ou resolver os problemas. No entanto, o ordenamento do territrio pode sim contribuir para o projeto de vida coletiva, pois o zoneamento pea fundamental do planejamento metropolitano, tal como aquele iniciado no Programa Integrado do Macrozoneamento Metropolitano da Regio Metropolitana de Belo Horizonte (PDDI/RMBH). Dir-se-ia que separar funes, juntar atividades, definir padres de ocupao e uso do solo e criar formas coletivas de gesto - e de fluxos de informao - pode contribuir para proteger os espaos coletivos, facilitar os movimentos, potencializar a produo, as complementaes e trocas, reduzir ou evitar os conflitos de usos e criar espaos mais adequados vida coletiva.
1
Este texto tributrio do esforo de inmeros pesquisadores que participaram do Plano Diretor da Regio Metropolitana de Belo Horizonte (PDDI/RMBH), particularmente nas partes referentes proposta para o Macrozoneamento Metropolitano da RMBH. Eventuais erros e responsabilidades so, todavia, do autor.
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Organizar o territrio uma questo central em qualquer sociedade, e sempre o foi. A ideia de zoneamento intuitiva; animais definem zonas diferenciadas nos territrios que ocupam ou frequentam em funo do acesso aos bens e servios que a natureza lhes prov (mesmo quando uma natureza segunda). Populaes tradicionais, nativas ou pr-modernas organizam seus espaos de vida e de trabalho de forma a garantir seu bem-estar e a permanncia das suas condies de reproduo coletiva: espaos para caa, agricultura, medicina, festas e rituais, mortes, entre inmeros outros. H, assim, uma dimenso de zoneamento intrnseca ao sentido de organizao do territrio, e vice-versa. Conjuntos vrios de informaes, necessidades e valores e, assim, formas diversas de se organizar os territrios devem ser identificadas e discutidas para integrar um zoneamento, mesmo que seja metropolitano. H necessariamente espaos de comando; de concentrao da riqueza e de pobreza (extrema) a serem tambm extirpados; espaos para privilgio da produo, mas hoje necessariamente espaos tambm voltados para a preservao; ao final, tudo isso h de estar articulado ao espao de vida, ao valor de uso do territrio, ao fortalecimento dos espaos adequados s necessidades complexas das populaes locais. Pode o zoneamento contribuir para mediar ou reduzir os imensos conflitos de interesses manifestos no territrio metropolitano? Pode o zoneamento contribuir para um projeto de articulao poltica, emancipao social e construo de cidadania metropolitana, tal como preconizado no Plano Metropolitano? Como prtica tcnico-cientfica aplicada gesto do territrio e formalizada no planejamento estatal, o zoneamento nasceu no sculo XIX e se consolidou ao longo do sculo XX, particularmente nas cidades onde floresceu rpida e intensamente. H quase dois sculos, o zoneamento urbano define, nas cidades grandes e mdias, padres de uso de solo e de convivncia de funes, algumas banidas, outras permitidas e outras at incentivadas segundo intenes de planejamento. Para alm das leis que regulam usos e funes no territrio, instrumentos tcnicos como taxas de ocupao, coeficientes de utilizao, tamanhos e alturas de edificaes, entre muitos outros, so definidos e utilizados para que os sistemas de gesto pblica possam exercer formas vrias de 160
controle dos processos de uso e ocupao do solo coletivo e individual, pblico e privado com o objetivo explcito de maximizar a organizao do espao social para o bem-estar da comunidade que ali vive e frequenta. Evidentemente, a luta poltica pelo controle da apropriao do territrio e pela produo do espao envolve uma multiplicidade crescente e complexa de atores, desde grandes corporaes transnacionais at associaes de bairros, entre os mltiplos grupos sociais e capitais organizados que defendem seus interesses, privados ou coletivos. O Estado, no entanto, nas suas vrias escalas e setores de atuao, sempre protagonista na organizao do territrio e na regulao da produo e apropriao do espao urbano e regional, mesmo que parcelas do capital tenham cada vez maior influncia e autonomia. De outra parte, a sociedade civil, a cada dia mais organizada para os embates sociopolticos e culturais ligados aos seus interesses territoriais, tem aumentado tambm sua participao (legitimada) nos processos de deciso sobre a produo e controle do espao social. Assim, diante da complexidade da vida contempornea, o zoneamento transbordou as cidades e ganhou outros nveis de organizao no territrio. O zoneamento em reas industriais, no campo, em reas de atividade agropecuria, nos transportes e outros setores centrais para a organizao do territrio tem proliferado e tomado formas complexas. Alm disso, ganhou novos contornos ao ser redefinido pela questo ambiental, diante da necessidade de se (re)adaptar o uso do territrio particularmente o territrio da produo - e reorganizar o espao de vida segundo padres e condies ecologicamente sustentveis. O zoneamento agrcola ganhou um sentido mais amplo, de carter ambiental Zoneamento Agroecolgico. O zoneamento de riscos ambientais e climticos tambm veio se impor como necessidade e chegou-se, por fim, s preocupaes mais totalizantes com a sustentabilidade do territrio, dando origem ao j famoso ZEE Zoneamento Econmico-Ecolgico. Nesse sentido, a antiga regulao das condies urbano-industriais para organizao da produo e do espao de vida foi tambm estendida ao espao regional, agora com conotao ambiental. Um ponto importante o seu corte interclassista, em que as questes ligadas ao espao de vida 161
ganham, em muitos casos, um sentido unificador na dimenso poltica do quotidiano, visto que nessas dimenses o ordenamento mais aceito, exatamente nas quais as contradies na luta pelo espao, pelo direito cidade e ao espao de vida so menos visveis. Surpreendentemente, no entanto, nas regies urbanizadas em torno das metrpoles as regies metropolitanas, tanto no Brasil como no mundo , so poucas as experincias de zoneamento metropolitano. Estudos e planos metropolitanos diversos tratam de questes de uso do solo e da definio de reas especiais sem, contudo, construrem um amplo (macro)zoneamento de carter e mbito metropolitanos. O Zoneamento Industrial Metropolitano de So Paulo (RMSP), o Zoneamento Geogrfico da Regio Metropolitana de Londrina (RML) e alguns zoneamentos em cidades norte-americanas e europeias so exemplos parciais e, mesmo assim, pouco conhecidos e difundidos. De fato, os zoneamentos em outras escalas, como nos planos diretores municipais, ainda que aceitos tecnicamente, tm tido, na verdade, pouca efetividade na aceitao poltica; e consequente implementao. So incorporados s polticas pblicas quase apenas quando interferem no uso e ocupao do solo nas reas mais adensadas e/ou disputadas pelo setor imobilirio.
A PROPOSTA DE ZONEAMENTO METROPOLITANO EM BELO HORIZONTE Em Belo Horizonte, o macrozoneamento metropolitano uma proposta do Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado da Regio Metropolitana de Belo Horizonte (PDDI/RMBH), na sua Dimenso Estruturante da Territorialidade. proposto como um Programa Integrado do Macrozoneamento Metropolitano, sendo um desdobramento da Poltica Metropolitana Integrada de Regulao do Uso e da Ocupao do Solo. Em que pese o recorte transdisciplinar adotado no PDDI/RMBH, que implicou a criao de quatro Eixos de Integrao Temtica Acessibilidade, Seguridade, Sustentabilidade e Urbanidade para organizar as 23 polticas e dezenas de programas, projetos e aes integradas previstos no PDDI, as duas dimenses estruturantes a territorial e institucional permaneceram centrais e, de fato, estruturadoras. Ao fim e a 162
cabo, o que se espera, acima de tudo, de um plano metropolitano (ou urbano) que ele seja capaz de dar diretrizes de organizao territorial ao espao social do qual se ocupou e, nesse sentido, o macrozoneamento o principal instrumento de orientao para um ordenamento do territrio metropolitano. Consequentemente, deve ser um referencial central para o ordenamento dos municpios que compem a regio metropolitana, no apenas nas suas reas urbanizadas, mas em todo o seu territrio. Nesse sentido, o PDDI props a elaborao do Macrozoneamento Metropolitano tambm com o sentido de criar um instrumento de integrao entre os diversos municpios e as aes do Estado e do prprio Governo Federal, orientando as aes pblicas nas diversas escalas do poder e reconhecendo e fortalecendo a necessidade de articulao entre os municpios para aes de carter integrado intermunicipal (e supramunicipal). Por outro lado, o Macrozoneamento da RMBH deve permitir tambm que se estabeleam condies para a materializao de diversas das propostas do PDDI/RMBH no territrio metropolitano em vrias de suas polticas e programas, que necessitam ter claramente explicitadas suas territorialidades. Ademais, ele dever ser central na orientao e balizamento dos processos de reviso de Planos Diretores Municipais, cuja urgncia vem sendo reiteradamente manifesta por membros do poder pblico e da sociedade civil. Portanto, o Macrozoneamento Metropolitano instrumento crucial de planejamento para que se avance na proposta de reestruturao territorial metropolitana segundo as seguintes diretrizes gerais emanadas do PDDI2:
Partes do texto que se segue foram adaptadas da Proposta para Elaborao do Macrozoneamento da Regio Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH), submetida pela Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas Administrativas e Contbeis de Minas Gerais IPEAD, da FACE-UFMG, chamada pblica de projetos feita pela Agncia de Desenvolvimento Metropolitano, baseando-se no referido Programa Integrado do Macrozoneamento Metropolitano, do PDDI/RMBH.
163
a) Criao e/ou fortalecimento de centralidades urbanas em rede, implicando a promoo de melhor distribuio e descentralizao do emprego, do comrcio e dos servios pblicos e privados, da reduo da dependncia em relao ao ncleo central de Belo Horizonte e a criao de oportunidades de desenvolvimento para reas perifricas; b) Planejamento da expanso da ocupao do territrio, levando em considerao a necessidade de mobilidade intermodal que propicie a articulao e o deslocamento em uma metrpole estruturada em rede; c) Intensificao do uso do espao urbanizado existente, a partir da recuperao de edificaes e reas degradadas, aproveitamento de vazios urbanos e parcelamentos vagos, abertura de reas verdes, novas centralidades e espaos pblicos para lazer e recreao; d) Reduo da presso da expanso urbana sobre reas verdes, reas rurais e ambientalmente protegidas, valorizando reas destinadas produo agropecuria, e estmulo a atividades produtivas sustentveis e criativas nas reas de fronteira rural/urbana; e) Ampliao das reas permeveis urbanas, restaurao e revitalizao de cursos dgua, controle da expanso imobiliria, industrial e minerria sobre reas de interesse para abastecimento e conservao da biodiversidade; f) Consolidao de um marco regulatrio para o uso e ocupao do solo que expresse as polticas de reestruturao territorial do PDDI, possibilitando que os municpios e o sistema de planejamento metropolitano possam exercer seu papel regulador nas disputas pelo espao metropolitano, fazendo prevalecer o interesse coletivo metropolitano. Partindo de pressupostos explcitos do PDDI/RMBH em particular, o sentido de cidadania metropolitana e de construo de um Pacto Metropolitano a elaborao do Macrozoneamento da RMBH deve envolver um amplo processo de mobilizao pblica e participao popular. A construo poltico-institucional de estratgias compartilhadas para implantao do Macrozoneamento por parte dos municpios, do estado e da sociedade civil deve perpassar por todo o processo de elaborao, garantindo que as 164
propostas tenham legitimidade sociopoltica e expressem as reais demandas metropolitanas. Dessa forma, deve ser assegurada a participao dos 34 municpios integrantes da RMBH, do Governo do Estado, bem como das instituies pblicas e privadas de relevante interesse regional e dos representantes de interesses sociais, culturais e econmicos da sociedade civil organizada. O Macrozoneamento dever se orientar ainda pelas seguintes diretrizes especficas do Programa Integrado do Macrozoneamento Metropolitano (PDDI/RMBH): Promover a reestruturao territorial metropolitana com vistas reduo das desigualdades socioespaciais; Assumir o sistema virio e de transportes como indutores da ocupao e uso do solo; Reforar a organizao espacial das centralidades em rede para promover acesso mais amplo e equitativo s oportunidades de desenvolvimento; Fortalecer (sub)centralidades existentes e estimular a criao de novas centralidades de nvel intermedirio para equilibrar a ocupao do territrio e ampliar o acesso a bens e servios pblicos e privados; Reconhecer o direito cidade e ao espao cotidiano, garantir a funo social da propriedade e fortalecer a recuperao parcial dos investimentos pblicos atravs da adoo integrada dos instrumentos do Estatuto da Cidade em nvel metropolitano; Garantir o uso habitacional como uso estruturante da metrpole; Promover a implementao dos Complexos Ambientais Culturais metropolitanos, com uso de interesse coletivo, valorizando as trs principais unidades de paisagem da RMBH Quadriltero Ferrfero, rea Crstica e a Depresso Belorizontina com vistas a fortalecer uma vocao metropolitana cultural e turstica; Valorizar as dimenses ambiental, cultural e social no processo de disputa pelo espao, para alm da dimenso econmica;
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Garantir a proteo e a recuperao dos recursos hdricos das trs bacias hidrogrficas da RMBH bacias dos rios Velhas, Paraopeba e Par; Prever espaos adequados para instalao de novas atividades produtivas compatveis com o crescimento da RMBH e seu papel na rede urbana estadual e nacional; Garantir localizaes adequadas para atividades diversas que disputam e estruturam o territrio metropolitano habitao, produo industrial, comrcio, servios etc.; Valorizar e proteger reas destinadas produo agropecuria e artesanal e estimular atividades produtivas sustentveis e criativas na fronteira rural/urbana; Compatibilizar a expanso imobiliria, industrial e minerria com a preservao das reas de interesse para abastecimento e conservao da geodiversidade e da biodiversidade; Intensificar o uso do espao urbanizado, recuperar edificaes e reas degradadas, aproveitar vazios urbanos e parcelamentos vagos e promover reas verdes, novas centralidades e espaos pblicos; Conter a expanso urbana perifrica e reduzir a presso sobre as reas verdes, reas rurais e ambientalmente protegidas.
O Macrozoneamento Metropolitano implica a definio de Zonas de Interesse Metropolitano (ZIM), entendidas como territrios delimitados da regio metropolitana em que o interesse metropolitano seja preponderante sobre o interesse local, especialmente no que se refere a um ou mais dos seguintes temas transversais Proposta de Reestruturao Territorial Metropolitana do PDDI/RMBH: a) estrutura territorial metropolitana: rede de centralidades e eixos de estruturao e rede integrada de mobilidade intermodal; b) complexos ambientais e culturais (CACs); c) desenvolvimento socioeconmico sustentvel; d) expanso metropolitana da mancha urbana; 166
e) bens comuns de alcance metropolitano: reas de preservao, recursos hdricos etc; f) habitao, informalidade e vacncia fundiria; g) equipamentos de abrangncia metropolitana; h) obras pblicas de abrangncia metropolitana. As Zonas de Interesse Metropolitano devero ser diferenciadas entre si, prevendo parmetros urbansticos, territoriais e espaciais distintos conforme o interesse metropolitano de cada uma, assim como estratgias de estruturao territorial, de organizao espacial e de desenvolvimento sintonizadas com as polticas metropolitanas definidas no PDDI. O Macrozoneamento e suas atualizaes devero estar disponveis em sistema de informaes metropolitanas online, com acesso irrestrito. Propese, ainda, que o Macrozoneamento seja revisto com periodicidade mxima de 10 anos, de forma que possa se tornar tambm referncia para a reviso peridica dos Planos Diretores Municipais. No que diz respeito ao marco regulatrio e institucional de referncia, destacam-se - alm da Lei Estadual n 18.024/2009 (Lei Florestal de Minas Gerais), a Lei Federal de Loteamentos n 6.766/1979 e suas alteraes (Lei n 9.785/1999) e o Projeto de Lei de Responsabilidade Territorial (PL n 3.057 e o respectivo substitutivo de 2000) - a Lei n 11.977/2009, que alm de instituir o Programa Minha Casa Minha Vida dispe sobre a regularizao fundiria de assentamentos urbanos, a Lei Federal n 10.257/2001, conhecida como o Estatuto das Cidades, os respectivos Planos Diretores e Leis de Parcelamento, Uso e Ocupao do Solo Municipais, e o Projeto de Lei n 3.078/2012 (em tramitao), que dispe sobre a gesto unificada da funo pblica de interesse comum do solo metropolitano no Estado e define o zoneamento como instrumento de gesto metropolitana. A compatibilizao das vrias reas transversais e dos eixos de integrao temtica utilizados no PDDI com a rigidez instrumental de um zoneamento um dos desafios que se colocam ao trabalho, tanto da equipe tcnica quanto dos gestores pblicos e da prpria populao envolvida. A definio das ZIMs Zonas de Interesse Metropolitano ser central para o bom andamento dos trabalhos e para a definio do mbito e natureza do processo poltico de 167
gesto que se pretende implantar tendo o Macrozoneamento Metropolitano como instrumento central. Para tanto, o processo participativo e mobilizao social devem permitir a construo de um trabalho mais democrtico, social e culturalmente legitimado. Nesse sentido, o Macrozoneamento prev, tambm, a articulao para implantao de Lugares de Urbanidade Metropolitana (LUMEs), tal como propostos no PDDI/RMBH. A experincia piloto prevista para implantao na metrpole e em cada um dos eixos de expanso metropolitana vetores norte, sul, noroeste e leste dever constituir projeto referencial para a criao, e futura ampliao, de um processo permanente de troca de informaes para o planejamento metropolitano (e municipal, certamente). A Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), a qual espera a participao de outras universidades j atuantes no espao metropolitano, assumir papel central nesse processo, ampliando sua presena nas reas de pesquisa e extenso na regio metropolitana, fortalecendo a formao de tcnicos das mais variadas disciplinas para uma atuao permanente sobre as questes metropolitanas e aprofundando o dilogo entre universidade(s) e regio. Estgios supervisionados de equipes multidisciplinares de alunos devero contribuir ativamente para a construo e implantao de um processo compartilhado de planejamento e gesto metropolitana, tal como preconizado no PDDI. Os limites e possibilidades de um macrozoneamento metropolitano sero testados nessa experincia na RMBH. Enquanto trabalho tecnoburocrtico de gabinete, j sabemos das limitaes das propostas de um zoneamento, amparadas apenas pelas leis municipais na maioria das vezes no cumpridas pela inadequao poltica e cultural s realidades locais, presses econmicas dos capitais financeiros e imobilirios, dificuldades de fiscalizao, entre outros. No caso metropolitano, o qual possui aparato legal de controle do uso e ocupao do solo muito frgil, as dificuldades so maiores. Por outro lado, o modo como o processo de planejamento e gesto vem se implantando na instncia metropolitana em Belo Horizonte abre possibilidades para um avano pioneiro, desde que o aparato de gesto pblica consiga dar fora e continuidade ao processo de integrao poltica entre os 168
nveis de governo e a sociedade civil organizada. Os passos iniciais no processo de planejamento metropolitano sugerem que h possibilidades efetivas de avano, dada a disponibilidade dos vrios atores para discutir questes metropolitanas e uma aparente conscincia crtica que entre eles se constri no sentido de reconhecer a impossibilidade de soluo de diversos problemas de mbito metropolitano nas esferas dos municpios, fechados em si mesmos. Tentativas formais e informais de criao de associaes, consrcios e redes de municpios atestam a necessidade de superar os limites municipais para abordar problemas supramunicipais. De outra parte, aparatos de gesto compartilhada foram ensaiados no processo de planejamento, ainda que pouco valorizados ou mesmo desconsiderados pelo sistema de gesto metropolitana. A possibilidade de se retomar o processo de discusso popular e de fortalecimento das instncias vrias de organizao metropolitana traz esperanas de que o processo de construo do Macrozoneamento Metropolitano seja, de fato, inovador e fortalecedor da construo de um sistema compartilhado de gesto metropolitana, tal com propugnado pela prpria Constituio Estadual. Tendo o PDDI/RMBH como referncia e avanando em um conjunto de propostas ali expressas, das quais vrias necessitam maiores detalhamentos para sua implementao, o Macrozoneamento Metropolitano pode se transformar em um forte instrumento para o avano nas solues compartilhadas na RMBH.
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REFERNCIAS MINAS GERAIS. Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas, Administrativas e Contbeis de Minas Gerais. Proposta para Elaborao do Macrozoneamento da Regio Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH). 2013. Disponvel em: <http://www.metro politana.mg.gov.br/system/attachments/109/original/Elabora%C3%A7 %C3%A3o%20do%20Macrozoneamento%20da%20Regi%C3%A3o%20Met ropolitana%20de%20Belo%20Horizonte.pdf?1362079734>. Acesso em: 05 maio 2013.
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ARRANJOS DE GESTO DOS AGLOMERADOS METROPOLITANOS: REFLEXES E DESAFIOS
Orlando Alves dos Santos Junior
1 INTRODUO
No Brasil, a acelerao do processo de urbanizao nas dcadas de 1950 e 1960 colocou na ordem do dia o debate sobre os problemas urbanos e, em particular, sobre o processo de metropolizao. As iniciativas de construo de arranjos de gesto desses espaos partem, sobretudo, dos estados. A soluo institucional encontrada pelo governo central no perodo autoritrio foi a criao de estruturas baseadas nos estados, porm sob forte tutela federal. A experincia de gesto metropolitana iniciada na dcada 1960, ante os auspcios do governo autoritrio, teve seu auge na segunda metade da dcada de 1970, perdendo fora ao longo da dcada seguinte, quando o sistema de planejamento idealizado pelo governo central, principal articulador e provedor de recursos para os projetos metropolitanos, desarticulou-se. Com a crise fiscal e poltica do governo ditatorial nos anos 1980, essas estruturas se enfraqueceram, ou mesmo desapareceram. Uma nova tentativa de definir uma base institucional para a gesto metropolitana foi feita com a Constituio de 1988, que transferiu a responsabilidade pela criao e organizao das regies metropolitanas para os estados. Simultaneamente, o reconhecimento dos municpios como membros da federao dificultou fortemente a coordenao de aes metropolitanas. Apesar de sua pouca efetividade, as regies metropolitanas se proliferaram e o nmero de municpios das antigas regies - e at mesmo das recm-criadas - cresceu, agregando unidades com graus muito diferenciados de integrao dinmica principal dos aglomerados. Ao mesmo tempo, percebe-se o agravamento dos problemas urbanos nas metrpoles brasileiras. A proposta do Estatuto das Metrpoles (Projeto de Lei n 3.460, de 2004), em tramitao no Congresso Nacional, volta a aquecer a discusso. Nesse contexto, o objetivo desse ensaio refletir, a partir da experincia nacional e internacional, sobre os desafios para a criao de arranjos de governana metropolitana no Brasil, subsidiando um debate acerca do tema. Para tanto, propese distinguir os aglomerados metropolitanos com funes efetivamente metropolitanas das regies metropolitanas institudas 172
pelos estados e a criao de um subsistema integrado ao sistema nacional de desenvolvimento urbano.
DINMICA METROPOLITANA: METROPOLITANOS EFETIVOS
OS
AGLOMERADOS
A discusso em torno da dinmica metropolitana aqui proposta toma como referncia os estudos desenvolvidos pela rede Observatrio das Metrpoles1. At maro de 2013, o Brasil contava com 61 regies urbanas e metropolitanas institucionalizadas assim subdivididas: 53 Regies Metropolitanas (RMs), 3 Regies Integradas de Desenvolvimento (RIDEs) e 5 Aglomeraes Urbanas (AUs). Eram 969 municpios, sendo 860 nas Regies Metropolitanas, 45 nas RIDEs e 64 nas Aglomeraes Urbanas. As Regies Metropolitanas estavam distribudas pelas regies do pas da seguinte forma: (i) 7 RMs na Regio Norte, envolvendo 25 municpios; (ii) 24 RMs na Regio Nordeste, envolvendo 287 municpios; (iii) 10 RMs na Regio Sudeste, envolvendo 203 municpios; (iv) 17 RMs na Regio Sul, envolvendo 214 municpios; e (v) 3 RMs na Regio Centro-Oeste, envolvendo 44 municpios. No entanto, conforme o estudo Regies de Influncia das Cidades 2007 REGIC - (2008), apenas 12 unidades institucionalizadas tm, efetivamente, natureza metropolitana, agregando 28% do total de municpios integrantes dessas unidades. Embora nesse conjunto de unidades institucionalizadas 52 sejam consideradas regies metropolitanas, a natureza da dinmica urbana dos ncleos da maioria dessas unidades no metropolitana, tendo em vista que as caractersticas funcionais do polo no correspondem ao perfil do que se pode identificar como um aglomerado metropolitano. Para distinguir essa natureza, optou-se por adotar a classificao elaborada no REGIC 2007. Esse estudo reconhece a existncia de 12 aglomerados metropolitanos: So Paulo, considerada como a Grande Metrpole Nacional; Rio de
Para maiores detalhes, consultar os estudos disponibilizados na pgina eletrnica do Observatrio das Metrpoles: http://www.observatoriodasmetropoles.net/ Acesso em: 02 maio 2013
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Janeiro e Braslia, consideradas como Metrpoles Nacionais; e Belm, Belo Horizonte, Curitiba, Fortaleza, Goinia, Manaus, Porto Alegre, Recife e Salvador como Metrpoles. A identificao da natureza desses espaos valeu-se de um amplo conjunto de informaes que confirmaram a adequao do conceito de metrpole apenas a essas unidades. Tal conceito considera como aglomerados metropolitanos os centros que se caracterizam pelos principais papeis em gesto do territrio, por serem de grande porte, por possurem fortes relacionamentos entre seus municpios e por apresentarem extensa rea de influncia direta (IBGE, 2008). Dentro desses aglomerados urbanos identificados como metropolitanos, h diferenas substanciais quanto integrao dos municpios dinmica da aglomerao, entendida como o adensamento de fluxos econmicos, sociais e populacionais. Disso, resultam unidades regionais bastante distintas quanto ao efetivo processo de metropolizao, o que dificulta a construo de sistemas de governana metropolitana2. Assim, alm da identificao dos aglomerados com funes metropolitanas, o Observatrio das Metrpoles procedeu o estudo do nvel de integrao dos municpios metropolitanos (CINTRAS et al., 2012). Para classificao dos municpios segundo os nveis de integrao, foi escolhido um conjunto de informaes representativas da dinmica metropolitana brasileira, como o grau de concentrao/distribuio de populao, produto interno bruto, rendimentos e fluxos de populao em movimentos pendulares para trabalho e/ou estudo entre municpios das aglomeraes, assim como realizao de funes especficas e fundamentais realizao das atividades econmicas e suporte aos fluxos interaglomeraes, como a presena de portos e aeroportos. Considerando-se os 945 municpios dentro das regies metropolitanas institucionalizadas, foi constatado que a maioria dos municpios (508) possui nveis baixssimos de integrao e concentram menos de 6% da populao e menos de 2,5% do Produto Interno Bruto (PIB) e da renda, refletindo uma insero muito frgil no processo de metropolizao. Nesses municpios, o grau de
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Cf. http://observatoriodasmetropoles.net/downlo ad/relatorio_integracao.pdf Acesso em: 02 maio 2013.
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urbanizao e a participao de ocupados no agrcolas sobre o total de ocupados apresentam os menores nveis, diferenciando-se dos demais nveis de integrao.
A DIFICULDADE NA ESTRUTURAO DE SISTEMAS DE GOVERNANA METROPOLITANA Entre os elementos que dificultam a estruturao de sistemas de governana metropolitana no Brasil, podemos destacar dois pontos de suma importncia relacionados ao marco constitucional brasileiro. O primeiro diz respeito ao localismo decorrente da autonomia municipal, que vem se impondo como barreira para uma gesto do territrio conurbado, cuja escala a da intermunicipalidade. O segundo, ao primeiro relacionado, resulta da transferncia aos estados, em 1988, da competncia para criar regies metropolitanas, o que gerou uma heterogeneidade nas definies e critrios adotados na constituio das mesmas pelo territrio nacional, dificultando a elaborao de uma poltica nacional voltada a essas reas. Alm disso, a convivncia da competncia estadual na matria com a autonomia municipal no tem sido pacfica. Nesse sentido, parece que uma possvel alternativa seria diferenciar as regies metropolitanas, tal como so definidas na Constituio Brasileira, - cuja competncia de criao dos estados dos aglomerados metropolitanos, assim como definiu o IBGE e o Observatrio das Metrpoles. Nessa perspectiva, as regies metropolitanas institudas pelos estados deveriam ser consideradas regies administrativas para fins de articulao e coordenao de funes consideradas de interesse comum, no mbito da poltica estadual de desenvolvimento territorial. O eixo definidor dessas regies a funo de interesse comum. Contudo, uma aglomerao metropolitana no pode ser definida apenas pelo fato de ter funes de interesse comum partilhadas pelos municpios. Efetivamente, trata-se aqui de uma rede urbana integrada, com mltiplas implicaes no que se refere dinmica econmica, poltica, social e cultural. Assim, o eixo 175
definidor desses aglomerados a centralidade econmica, poltica, social e populacional. No caso dos aglomerados metropolitanos, portanto, caberia ao governo federal, atravs do Ministrio das Cidades, desenvolver uma poltica para essas reas, definindo critrios, diretrizes, objetivos e metas, instrumentos de planejamento e recursos, nos marcos de um sistema nacional de desenvolvimento urbano integrado, voluntariamente, pelos entes federados que se adequem aos critrios estabelecidos. Sem a diferenciao entre regies e aglomerados metropolitanos, corre-se dois riscos na implementao de uma poltica nacional para esses espaos: primeiro, o risco da baixa ou nula efetividade de uma poltica metropolitana pelo fato das reas e municpios alvos da mesma no terem funes metropolitanas, ou seja, no serem aglomerados metropolitanos de fato. Assim, nesse caso, a poltica desenvolvida no corresponderia problemtica real. Segundo, o risco de ver questionada a competncia do governo federal na definio de critrios em torno das regies metropolitanas, contrariando a definio constitucional.
INSTRUMENTOS INSTITUCIONAIS E ORGOS DE GESTO METROPOLITANA NO BRASIL So notados, no arcabouo jurdico institucional brasileiro, dois instrumentos principais de cooperao intermunicipal que poderiam ser acionados na gesto metropolitana: (i) os sistemas de gesto integrada, que funcionam por adeso dos municpios como a Lei que criou o SUS (Sistema nico de Sade); e (ii) os consrcios pblicos. Um sistema nacional de gesto integrada visa instituir mecanismos de coordenao das polticas intergovernamentais, o que fundamental em um Estado Federativo. Um exemplo desse tipo o Sistema nico de Sade (SUS), o qual foi estabelecido pela Constituio Federal de 1988 com o objetivo de ampliar o atendimento mdico pblico, que anteriormente estava a cargo do Instituto Nacional de Assistncia Medica da Previdncia Social (INAMPS), vinculado ao Ministrio da Previdncia e Assistncia Social (BERTONE, 2002; SOUZA, 2002). At ento, o atendimento 176
era restrito aos contribuintes da previdncia social e trabalhadores com vnculo empregatcio indicado na carteira de trabalho. O restante da populao s tinha como opo gratuita o atendimento em algumas casas de sade filantrpicas. A maior parte do atendimento mdico gratuito era realizada por estabelecimentos privados, os quais eram pagos por procedimento; o INAMPS tinha alguns poucos estabelecimentos prprios, que no eram suficientes para atender a todos os trabalhadores do pas. O Ministrio da Sade tinha como atribuies apenas a preveno de doenas realizada, por exemplo, atravs das campanhas de vacinao - e a assistncia mdico-hospitalar a doenas especficas ou indigentes. A transio para o modelo de Sistema nico de Sade (SUS) foi feita progressivamente na dcada de 1990 a partir da Lei Orgnica da Sade (Lei no 8.080, de 19 de setembro de 1990). A Lei no 8.142, de 28 de dezembro de 1990, por sua vez, estabeleceu o controle social a esse sistema, permitindo a participao dos usurios na gesto do servio. Os instrumentos previstos na Lei para possibilitar esse controle por parte da sociedade civil so as Conferncias de Sade - previstas para acontecer a cada quatro anos em nvel municipal, estadual e federal - e os Conselhos de Sade, rgos colegiados cuja composio garante metade do nmero total de cadeiras para os usurios, um quarto para os trabalhadores e um quarto para o poder pblico. A descentralizao poltico-administrativa permite que o sistema exista nas esferas municipal, estadual e federal, combinando as atribuies prprias para cada uma dessas esferas com um comando nico. A maior responsabilidade, no entanto, recai sobre os governos municipais, os quais tem a atribuio de gerenciar o atendimento sade para a populao. Nesse modelo, as transferncias de verbas do governo federal para os governos municipais passaram a ser Fundo a Fundo, baseados no tamanho da populao e no tipo de servio prestado. Todos os servios de sade so organizados por reas de abrangncia, sendo os de maior complexidade menos numerosos. Principalmente nas regies metropolitanas, existe um grande trnsito de pacientes devido aos servios oferecidos fora de seus municpios de origem ou, at mesmo, aos atendimentos de emergncia. Essas reas de abrangncia permitem que haja uma cooperao entre municpios, 177
no sentido de que toda a populao daquela rea, independente do municpio, beneficiada por um servio especfico. Entre os critrios para repasse dos recursos (Lei no 8.242, de 1990), os municpios devem ter, entre outros, um Fundo Municipal de Sade, um Conselho Municipal de Sade, um Plano Municipal de Sade, uma contrapartida de recursos para a sade no respectivo oramento, bem como elaborar e enviar periodicamente relatrios de gesto ao Ministrio da Sade. No que se refere aos consrcios pblicos, foi instituda uma legislao federal sobre o tema, a Lei no 11.107, de 6 de abril de 2005, e sua regulamentao, atravs do Decreto no 6.017, de 17 de janeiro de 2007. Vale observar que os consrcios pblicos visam, sobretudo, a gesto compartilhada de polticas setoriais especficas. E isso o que, efetivamente, pode ser observado na experincia brasileira. Os consrcios pblicos - visando a cooperao intermunicipal - tem ocorrido, no geral, em torno da gesto de polticas setoriais, como na gesto de resduos slidos, dos transportes, da sade etc. A governana metropolitana, entretanto, no se resume execuo de um punhado de polticas setoriais. Cabe registrar tambm que, at o incio de 2013, o nico consrcio envolvendo o governo federal era o da criao da Autoridade Pblica Olmpica (APO), formado pela Unio, o Governo e a Prefeitura do Rio de Janeiro em torno do projeto das Olimpadas do Rio de Janeiro. Porm, interessante notar que esse consrcio no envolve a cooperao intermunicipal, abrangendo os municpios da metrpole fluminense. Considerando os 12 Aglomerados Metropolitanos, constata-se que existem rgos de gesto metropolitana em nove deles, sendo seis rgos executivos vinculados aos governos estaduais ou ao governo federal (no caso da RIDE Braslia). Trs so sistemas de gesto metropolitana de carter estadual, integrado pelos municpios e pelos governos dos respectivos estados. Em geral, os rgos executivos de gesto so vinculados ao governo estadual, sem a participao dos entes municipais e com pouca capacidade de coordenao das aes do poder pblico nas reas metropolitanas. No caso dos sistemas estaduais, estes se diferem dos nacionais por integrarem de forma compulsria os municpios metropolitanos e no estabelecerem claramente as 178
competncias de cada rgo e os modos de cooperao. Em todos os casos, as estruturas existentes apresentam baixa institucionalidade, funcionamento precrio e no possuem meios de financiamento estveis.
5 O PANORAMA INTERNACIONAL DA GESTO METROPOLITANA

Nos ltimos 50 anos, diversos pases reformaram seus sistemas institucionais territoriais. Em especial, registram-se grandes mudanas nos anos 1960 e 1970, quando foram palco de experincias o Reino Unido, a Frana, a Holanda, o Canad, os Estados Unidos, a Escandinvia, entre outros pases. Aps certo retrocesso dos anos 1980, observa-se uma retomada das mudanas nos anos 1990. As reformas institucionais parecem ter a especificidade de no terem apenas os Estados, unitrios ou federativos, como ator protagonista, mas envolverem tambm atores econmicos, locais, pblicos e privados. Alm disso, diferentemente dos anos 1960 e 1970, parece haver uma mobilizao em torno da questo dos arranjos institucionais (JOUVE; LEFVRE, 1999, p. 1-2). Na Europa, de maneira genrica, as estruturas metropolitanas foram adotadas pelos governos centrais. A legislao, de carter nacional, definia os territrios, as competncias e as formas de governo, sem a participao das instncias governamentais envolvidas e sem considerar as especificidades e particularidades locais. As autoridades metropolitanas no se constituram em atores polticos capazes de responder aos problemas de seus territrios. Essas estruturas metropolitanas receberam vrias crticas. De um lado, argumentava-se que as polticas pblicas implementadas tiveram alcance reduzido, no correspondendo s demandas das diferentes realidades; de outro, criticava-se a ausncia de democracia das autoridades metropolitanas. No foram poucos os casos em que ocorreram conflitos entre os governos metropolitanos e as comunidades locais. O avano da urbanizao e do processo de descentralizao tornaram mais complexas as polticas pblicas necessrias para lidarem com a dissociao entre o territrio funcional - o espao metropolitano - e o institucional - as jurisdies definidas por lei. 179
Alm disso, deve-se acrescentar a pouca identificao dos cidados com o espao metropolitano, que ia alm da jurisdio na qual residiam. Nos anos 1980 e 1990, essa forma de abordar o governo urbano-metropolitano sofreu grandes alteraes, as quais exigiram uma redefinio das relaes intergovernamentais, cujas possibilidades variavam muito de um pas ao outro conforme sua organizao federativa ou unitria e de acordo com o grau de descentralizao e de autonomia dos governos locais. Assim, a governana metropolitana que passa a ser adotada varia de um pas para o outro em funo de sua histria, cultura e poltica. Em pases como Frana, Alemanha, Itlia e Canad adotouse a construo de unidades institucionais prprias, com o estabelecimento de autoridades metropolitanas. Nos EUA e na Inglaterra, a opo foi a adoo de ordenamentos de cooperao ou associao. Na literatura, parece um consenso o entendimento de que cada estrutura de governana metropolitana tem caractersticas prprias, isto , embora as questes e os problemas a serem enfrentados paream universais, as respostas tm sido, invariavelmente, especficas de acordo com o contexto no qual as regies se inserem (SEIXAS, et. al., 2012). A Amrica Latina apresenta um cenrio onde predominam arranjos institucionais frgeis ou inexistentes no mbito metropolitano, com raras excees (FREY, 2012; KLINK, 2005). A Colmbia um Estado republicano unitrio, em que, pelo menos em tese, o Estado Nacional tem autoridade legal para impor solues aos nveis subnacionais de governo. Nesse pas, constatase a existncia de um arcabouo institucional jurdico definido e imposto aos municpios pelo Estado Nacional, em que a Regio Metropolitana passa a ser responsvel por uma vasta gama de servios. O arcabouo institucional (definido em 1974 e revisado em 1994) define claramente as funes e responsabilidade dos arranjos metropolitanos. Esses arranjos definem que deve ser criado um Conselho Metropolitano (Junta Metropolitana), que (i) integrado pelos prefeitos dos municpios metropolitanos e presidido pelo prefeito da maior cidade metropolitana; (ii) pelo governador do departamento; (iii) por um representante do conselho municipal
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(Cmara Municipal) da maior cidade; e (iv) por um representante da Cmara Municipal de uma das cidades metropolitanas. A legislao tambm define a existncia do prefeito metropolitano, como chefe da administrao metropolitana, cargo assumido pelo prefeito da maior cidade. Alm disso, instituda a figura do gerente metropolitano, que o administrador da rea metropolitana, e o Conselho de Planejamento Metropolitano. Percebe-se, portanto, que no h alternncia de poder entre os prefeitos dos municpios metropolitanos. Existem muitos conflitos e muita resistncia na relao entre a cidade sede e os demais municpios, que contestam, inclusive, a constitucionalidade desse regime jurdico por suporem que ele viola a autonomia local e as interdependncias locais. Efetivamente, essas estruturas institucionais s foram constitudas em seis regies metropolitanas de menor relevncia na Colmbia, excluindo Bogot, todas elas antes da legislao nacional de 1994. Nesse contexto, a experincia de Medelln merece destaque por se observar iniciativas colaborativas interessantes. Percebe-se uma estrutura institucional diversificada, tendo como exemplos a Rede de Cooperao Internacional da Antioquia e a Agncia de Cooperao e Investimento de Medelln e rea Metropolitana. No caso da Colmbia, destaca-se a pouca participao da sociedade civil nos arranjos institucionais de gesto metropolitana; caracterstica generalizada no caso latino-americano. Em sntese, pode-se dizer que, apesar de supostas facilidades decorrentes do quadro institucional mais centralizado, notam-se grandes limitaes no funcionamento desses arranjos decorrentes da prpria dinmica local e regional. No caso de Buenos Aires, predomina a existncia de agncias especficas, criadas por iniciativa dos governos nacionais e distritais, sem qualquer envolvimento dos municpios. Constata-se, portanto, a falta de mecanismos de participao dos governos locais. preciso considerar, nesse contexto, a fragilidade poltica dos municpios - diferentemente do Brasil, eles no tm autonomia. De fato, os governos locais tm grande dependncia da sua capacidade de negociao e da troca de favores com os nveis superiores de governo.
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Por fim, no caso do Chile, no existe nenhum arcabouo institucional nacional voltado para a gesto metropolitana. De uma forma geral, a experincia internacional indica que, independente de serem Estados unitrios ou federativos, a capacidade e a efetividade das estruturas de governana desses aglomerados parecem depender da amplitude da coalizo dos agentes envolvidos com a dinmica metropolitana, em especial, dos agentes pblicos - mas tambm dos agentes privados -, capazes de conferir legitimidade mesma (SEIXAS, et. al., 2012). Em outras palavras, pode-se dizer que quanto maior for a legitimidade da autoridade metropolitana maior ser a probabilidade de sua efetividade.
REFLEXES FINAIS: SUBSDIOS PARA A CONSTRUO DE ARRANJOS DE GESTO DOS AGLOMERADOS METROPOLITANOS Desde 2004, est em tramitao no Congresso Nacional a proposta do Projeto de Lei no 3.460, de 2004, denominado de Estatuto das Metrpoles. Em 2012, a proposta parece ter ganho novo flego e, desde ento, vrios debates em torno dessa proposta tm sido promovidos. O Estatuto das Metrpoles visa estabelecer diretrizes para a execuo da Poltica Nacional de Planejamento Regional Urbano e cria o Sistema Nacional de Planejamento e Informaes Regionais Urbanas. Como aspectos positivos da proposta, pode-se destacar: (i) a criao de um sistema visando coordenao das aes em torno da poltica nacional de planejamento regional urbano; (ii) a criao de um Fundo Nacional de Planejamento e Informaes Regionais Urbanas; (iii) o reconhecimento do carter deliberativo do Conselho Nacional das Cidades, determinando a ampliao das competncias do Conselho, tendo em vista o exerccio das atribuies normativas e deliberativas do Sistema Nacional de Planejamento e Informaes Regionais Urbanas, juntamente com a aprovao da Poltica Nacional de Planejamento Regional Urbano e dos planos a ela relativos; e (iv) o reconhecimento do Ministrio das Cidades como rgo coordenador do Sistema Nacional de Planejamento e Informaes Regionais Urbanas. 182
Entretanto, so graves as limitaes desse Projeto de Lei, dentre as quais se destacam: (i) o enfoque o planejamento regional urbano e no o planejamento urbano, que no considerado adequadamente, gerando uma desarticulao e fragmentao entre a poltica nacional de planejamento regional urbano e a poltica de desenvolvimento urbano; (ii) o Estatuto da Metrpole no trata do Sistema de Conselhos e Conferncias (em especial no mbito dos estados e municpios) e no so estabelecidos os mecanismos e instrumentos de participao da sociedade, apesar da Lei afirmar que a mesma ser garantida na formulao da poltica nacional de planejamento regional urbano; (iii) no so estabelecidos critrios para adeso dos entes federados ao sistema proposto; (iv) os critrios adotados para definio de metrpole so restritos, fundamentados na populao, na taxa de urbanizao e na Populao Economicamente Ativa (PEA) dos setores secundrio e tercirio; (v) o Fundo Nacional de Planejamento e Informaes Regionais Urbanas restrito ao suporte ao planejamento integrado no que se referem s funes pblicas de interesse comum entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios integrantes de regies metropolitanas, aglomeraes urbanas, microrregies e regies integradas de desenvolvimento (RIDEs), no atendendo, portanto, s necessidades da poltica nacional de desenvolvimento urbano; e (vi) os planos diretores no figuram entre os instrumentos da Poltica Nacional de Planejamento Regional Urbano. Tendo em vista as anlises e os argumentos levantados nesse ensaio, sugere-se que necessrio que se apresente um substitutivo capaz de alterar essencialmente o atual contedo do Estatuto das Metrpoles e de responder aos desafios aqui indicados. Nessa perspectiva, um dos aspectos que devem ser considerados diz respeito discusso do Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano. A proposta desse sistema parte da necessidade de coordenar as aes governamentais relacionadas s polticas urbanas de forma a universalizar o direito cidade, em especial o acesso moradia digna, os servios de saneamento ambiental e a mobilidade urbana. Em linhas gerais, pode-se dizer que para construir um Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano so necessrios: (i) diretrizes e princpios nacionais 183
compartilhados por todos os nveis de governo; (ii) clara diviso de competncias e responsabilidades entre os entes federados; (iii) instrumentos legais de regulao da poltica urbana em cada mbito de governo; (iv) recursos pblicos partilhados segundo o pacto federativo, de forma a garantir o financiamento sustentvel da poltica urbana; e (v) canais de participao e controle sociais, com destaque para as conferncias e os conselhos das cidades, de forma a garantir a participao da sociedade e criar uma nova dinmica de gesto democrtica das polticas urbanas. Cabe registrar, ainda, que a proposta de criao desse Sistema tem sido discutida no Ministrio das Cidades e no Conselho das Cidades desde 2005. Assim, no mbito nacional, uma ideia possvel seria a criao de um Subsistema Nacional de Gesto dos Aglomerados Metropolitanos, articulado ao Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano e voltado, exclusivamente, aos aglomerados metropolitanos definidos segundo critrios nacionais, os quais seriam integrados de forma voluntria pelos entes federados que se adequam aos mesmos. O carter voluntrio da adeso pode ser compensado por polticas de incentivo por parte do governo federal, de forma que a relativa perda da autonomia local seja compensada pela cooperao e coordenao interinstitucional e pela maior capacidade de resposta aos problemas de carter metropolitano. Nessa direo, torna-se fundamental a criao de critrios nacionais para a classificao dos aglomerados metropolitanos com funes metropolitanas, diferenciando-os das regies metropolitanas institucionalizadas pelos estados conforme competncia estabelecida pela Constituio Federal. Tanto o Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano como o Subsistema de Gesto dos Aglomerados Metropolitanos deveriam ser estruturados em sistemas estaduais, dentro dos quais poderiam ser constitudos consrcios especficos em torno de polticas concretas de habitao, de saneamento ambiental e da mobilidade. Ciente das dificuldades de concretizao da proposta aqui esboada, acredita-se que necessrio abrir o debate e apostar em um processo de construo de arranjos de governana metropolitanos mais cooperativos e democrticos, capazes de
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reverter a lacuna institucional existente e promover o direito cidade nas metrpoles brasileiras.
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REFLEXO
O STF E O JULGAMENTO HISTRICO SOBRE A GESTO COMPARTILHADA DAS REGIES METROPOLITANAS Gustavo Gomes Machado
Como j foi sublinhado em diversos estudos sobre o tema, a gesto das regies metropolitanas pressupe instituies slidas para o seu funcionamento eficaz. A solidez dessas instituies no Brasil sempre foi prejudicada por diversos fatores, dentre os quais, sob o aspecto jurdico, as dvidas sobre as normas que disciplinam a governana e a governalibidade da regio metropolitana e as relaes plurifederativas delas decorrentes. A Constituio da Repblica Federativa do Brasil prev em seu art. 25, 3, que:
Os Estados podero, mediante lei complementar, instituir regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por agrupamentos de municpios limtrofes, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum. (BRASIL, 1988).
Contudo, a forma como o Estado do Rio de Janeiro fez uso dessa prerrogativa constitucional foi questionada na Suprema Corte brasileira quando ele aprovou a Lei Complementar n 87, de 1997, que dispe sobre a composio, a organizao e a gesto da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro (RMRJ) e sobre a Microrregio dos Lagos. Alguns dispositivos dessa norma jurdica foram questionados pelo Partido Trabalhista Brasileiro (PTB), que ajuizou, em 1998, a Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 1842 contra ela. Na mesma ao, tambm foi questionada a Lei n 2.869, de 1997, que aborda, por sua vez, o regime de prestao de servio pblico de transporte ferrovirio e metrovirio de passageiros e o servio pblico de saneamento bsico, ambos no estado do Rio de Janeiro. O questionamento central da ADI recai sobre preceitos dessas normas que organizam a prestao de servios e transferem, para o 189
Estado do Rio de Janeiro, a titularidade dos servios de saneamento bsico nos agrupamentos de municpios da RMRJ e da Microrregio dos Lagos. Aps 12 anos, o Supremo Tribunal Federal (STF) concluiu, em 2013, o julgamento da ao, que foi considerada quanto ao seu mrito parcialmente procedente. O julgamento se tornou, desde ento, seminal para a disciplina normativa no s das unidades regionais fluminenses, mas tambm para todas do pas, dado que os votos dos Ministros analisaram questes de fundo da matria e estabeleceram o paradigma de que a gesto de regies no pas deve ser guiada pelo princpio da gesto compartilhada. vlido frisar que as ADIs 1826, 1843 e 1906 foram analisadas em conjunto com a ADI 1842 por haver conexo entre os temas tratados nessas aes. No julgamento, a posio preponderante foi pela inconstitucionalidade parcial da Lei fluminense, resultado decorrente, sobretudo, dos votos dos Ministros Gilmar Mendes e Ricardo Lewandowski, acompanhados pela maioria do plenrio. Foram vencidos os votos do Ministro Maurcio Corra, relator da ao, que propugnava a constitucionalidade plena das Leis fluminense; do Ministro Nelson Jobim, que defendeu a inconstitucionalidade integral da legislao; e do Ministro Marco Aurlio, que julgava parcialmente procedente a ao por declarar a inconstitucionalidade de outros aspectos das Leis, diferentes dos atingidos pela deciso vencedora. O Ministro Gilmar Mendes convenceu a maioria de seus colegas de que o servio de saneamento bsico - no mbito de regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies constitui-se um interesse coletivo que no pode estar subordinado direo de um nico ente federado, mas que deve ser planejado e executado de acordo com decises colegiadas e regionalizadas, com a participao tanto dos municpios integrantes da regio quanto do Estado federado. Segundo o Ministro:
[...] de acordo com o ordenamento constitucional, no razovel a manuteno do poder concedente em cada municpio participante, sob pena de esvaziar o contedo do art. 25, 3, da Constituio Federal e a prpria instituio de regio metropolitana, microrregio ou aglomerao urbana, alm de
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inviabilizar a prestao integrada e o adequado atendimento do interesse comum. (MENDES, 2008, p. 40).
Nesse sentido, Mendes (2008) entendeu que o poder concedente ao servio de saneamento bsico no deve ser administrado de forma fragmentada pelos municpios e nem ser deslocado ao Estado-membro, mas deve ser dirigido por arranjo institucional colegiado, institudo por meio da Lei Complementar estadual de criao do agrupamento de municpios. Assim, argumentou Mendes (2008), o arranjo institucional de gesto regional deve regular o servio de saneamento bsico de forma a dar viabilidade tcnica e econmica ao adequado atendimento do interesse coletivo. O Ministro ressaltou, tambm, que a mencionada estrutura colegiada poderia ser implementada tanto por acordo voluntrio das partes quanto de forma vinculada instituio dos agrupamentos de municpios. Por sua vez, o Ministro Ricardo Lewandowski (2013), em votovista, ao acompanhar o Ministro Gilmar Mendes, acrescentou outros elementos importantes na interpretao do regime constitucional das regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies. Ele defendeu, categoricamente, a necessidade de participao popular no planejamento regional, com vistas a pautar o mesmo pelo princpio da democracia participativa. Sugeriu, ainda, concordando com o Ministro Joaquim Barbosa, que seja delegada a execuo das funes pblicas de interesse comum a uma:
[...] autarquia territorial, intergovernamental e plurifuncional, na concepo da Alaor Caff Alves, desde que a lei complementar instituidora da entidade regional lhe confira personalidade jurdica prpria, bem como o poder concedente quanto aos servios de interesse comum, nos termos do art. 25, 3, combinado com os arts. 37, XIX, e 175 da Carta Magna. (LEWANDOWSKI, 2013, p.33-34).
De acordo com o art. 27 da Lei n 9.868, de 1999, o Supremo Tribunal Federal pode modular os efeitos da declarao de inconstitucionalidade com o objetivo de preservar a segurana 191
jurdica e o excepcional interesse social envolvidos no julgamento de determinado caso. Por impactar o arranjo de prestao de servios de saneamento em duas regies populosas do estado do Rio de Janeiro, o Ministro Gilmar Mendes suscitou o uso desse dispositivo, sugesto acompanhada pela maioria dos Ministros. Segundo Ricardo Lewandowski (2013), era pertinente a ideia de determinar um prazo de 24 (vinte e quatro) meses, a contar da data de concluso do julgamento da ADI 1842, para o Estado do Rio de Janeiro:
[...] elaborar um novo modelo de planejamento e execuo das funes pblicas de interesse comum nas regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies em seu territrio, estabelecendo uma gesto compartilhada entre os Municpios e o Estado, sem que se tenha a concentrao do poder decisrio em qualquer um dos entes federados, garantida, ainda, a participao popular no processo decisrio. (LEWANDOWSKI, 2013, p. 35-36).
CONSIDERAES FINAIS Apesar de se referir, especificamente, gesto compartilhada do saneamento em unidades regionais do Rio de Janeiro, inequvoco que o julgamento da ADI 1842 traz reflexos importantes para a gesto de todas as funes pblicas de interesse comum existentes em uma regio metropolitana, aglomerao urbana e microrregio. Essa hiptese foi admitida, inclusive, pelo Presidente da Mxima Corte, o Ministro Joaquim Barbosa. Com a deciso de mrito do Supremo, os fundamentos da estrutura e do funcionamento da gesto metropolitana revelam-se de modo suficientemente ntido. Mais que isso, a deciso esclarece um aspecto relevante da natureza jurdica da regio metropolitana, que a sua caracterizao como uma comunidade interfederativa de interesses. Assim, configura-se a regio metropolitana como uma verdadeira sociedade de entes federados. De posse desse critrio, possvel resolver as dvidas quanto prestao de servios pblicos de interesse comum, que devero ser planejados e executados luz
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dos interesses coletivos e regionais da sociedade metropolitana interfederativa. Por outro lado, quando comparamos essa deciso com o arranjo institucional j instalado em Minas Gerais, ainda que realizemos uma interpretao preliminar, observamos como as determinaes e recomendaes do STF para a gesto metropolitana no Estado do Rio de Janeiro foram visivelmente antecipadas, e de forma inovadora, em Minas Gerais a partir da Emenda Constitucional n 65, de 2004, e das Leis Complementares que regulamentaram suas regies metropolitanas. Nesse sentido, trs aspectos-chave so destacados: a direo colegiada da regio metropolitana por intermdio da Assembleia Metropolitana e do Conselho Deliberativo, nos quais participam Estado e municpios de forma equilibrada; a garantia de participao popular na gesto metropolitana, no mbito do Conselho Deliberativo; e, finalmente, a caracterizao da natureza jurdica das Agncias Metropolitanas como autarquias territoriais, nos mesmos moldes delineados agora, em 2013, pelo Supremo Tribunal Federal. Assim, no caso de Minas Gerais, a abertura de discusses sobre a gesto metropolitana na Assembleia Legislativa, em 2003, assim como as apostas bem sucedidas do governo do Estado, garantiram s regies metropolitanas mineiras, desde ento, um arranjo institucional vanguardista, que j apresenta resultados concretos e que, com a deciso atual do STF, ganham legitimidade nacional.
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REFERNCIAS BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>. Acesso em: 02 maio 2013. LEWANDOWSKI, Ricardo. Voto do Ministro no julgamento da Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 1842, 2013. Disponvel em: http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo =232200. Acesso em: 05 maio 2013. MACHADO, Gustavo Gomes. Posio das regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies no Direito Brasileiro. 2004. Trabalho de Concluso de Curso (Graduao em Direito). Orientador: Antnio Augusto Junho Anastasia Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte. MENDES, Gilmar. Voto do Ministro no julgamento da Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 1842, 2008. Disponvel em: <http://stf.jusbrasil.com.br/noticias/100368077/integra-do-voto-doministro-gilmar-mendes-sobre-microrregiao-dos-lagos-rj>. Acesso em: 03 maio 2013. PIRES, Maria Coeli Simes. O arranjo institucional de gesto da regio metropolitana de Belo Horizonte RMBH e o desafio de construir consensos. In. CASTRO, Erika de; WOJCIECHOWSKI, Maciej John (orgs.). Incluso, colaborao e governana urbana: perspectivas brasileiras. Belo Horizonte: Editora PUC Minas, 2010.
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CURRCULO DOS AUTORES
Ana Lcia Rodrigues de Carvalho Formada em Direito pela Universidade de So Paulo (USP). Advogada com especializao em Direito Privado Direito Civil, Direito Contratual e Relaes de Consumo - e em Direito Pblico Licitaes e Contratos. Foi consultora jurdica da empresa Telecomunicaes de So Paulo S.A. (Telesp/Telefnica) e de Direito Administrativo da Mello Advogados Associados. Foi diretora de Licitaes e Contratos na Secretaria de Obras da Prefeitura de So Paulo. Atualmente, assessora da Vice-Presidncia da Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano S.A. (Emplasa). Camila do Couto Seixas Graduada em Cincias Econmicas pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) e Relaes Internacionais pela Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais (PUC - Minas). Mestre em Desenvolvimento Sustentvel pela Universidade Harokopio (HUA/Grcia). Atualmente, coordena a Assessoria em Resduos Slidos da Agncia de Desenvolvimento da Regio Metropolitana de Belo Horizonte (Agncia RMBH). Ctia Wanderley Lubambo Possui mestrado em Desenvolvimento Urbano (1986) e doutorado em Sociologia (1999) pela Universidade Federal de Pernambuco (UFPE). pesquisadora titular da Fundao Joaquim Nabuco e docente permanente no Mestrado em Gesto Pblica para o Desenvolvimento do Nordeste (MPANE) da UFPE. Tem experincia nas reas de Polticas Pblicas e Desenvolvimento Urbano e Regional, com nfase em Estudos do Poder Local, lidando, principalmente, com os seguintes temas: gesto pblica local, polticas sociais, descentralizao e participao popular. De 2008 a 2009, desenvolveu pesquisa sobre gesto territorial na Fundao Getlio Vargas de So Paulo (FGV - SP), no mbito do psdoutorado. Hoje, atua como responsvel estadual do Programa de Apoio a Redes de Pesquisa (Proredes/Ipea) para a pesquisa Governana Metropolitana e integra a equipe de trabalho da aplicao da metodologia Iniciativa Cidades Emergentes e
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Sustentveis (ICES), proposta pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), na cidade de Joo Pessoa. Csar Caldas Graduado em Direito pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Especialista em Direito e gestor governamental do Estado de Minas Gerais. Atualmente, coordena a Assessoria de Polticas Metropolitanas de Infraestrutura da Secretaria de Estado Extraordinria de Gesto Metropolitana (Segem). Diana Meirelles da Motta Arquiteta e urbanista e mestre em Planejamento Urbano pela Universidade de Braslia (UnB). Realizou diversos cursos de especializao na rea de Desenvolvimento Urbano e Regional no Brasil e no exterior. servidora pblica federal desde 1981 e tcnica e especialista em Desenvolvimento Urbano. Foi premiada pela Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco) e pela Unio Internacional de Arquitetos (UIA) e recebeu Meno Honrosa do Metropolis Awards. organizadora de publicaes sobre a rede urbana do Brasil e gesto urbana, tendo publicado textos, artigos e papers sobre rede urbana, poltica urbana, mercado de terras, pobreza urbana, instrumentos de planejamento e gesto urbana, habitao, reas urbanas informais e desenvolvimento institucional para o setor urbano, em parceria com instituies nacionais e internacionais. No Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), foi coordenadora-geral de Poltica Urbana, realizando atividades de coordenao de pesquisas urbanas e assessoria tcnica ao governo brasileiro, Banco Mundial, Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e outras instituies na articulao institucional e na coordenao de projetos e programas urbanos. Exerceu os cargos de secretria de Estado de Habitao e Desenvolvimento Urbano no Distrito Federal (2004/2006), secretria de Habitao e Regularizao Fundiria do Municpio de Natal/RN (2009) e, desde 2011, diretora de Gesto de Projetos da Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano do Estado de So Paulo (Emplasa).
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Elayne Freitas Gomes Caetano Arquiteta e urbanista. Trabalha na Secretaria de Estado da Regio Metropolitana de Goinia na Gerncia de Desenvolvimento Institucional. De 2007 a 2010, participou da equipe tcnica da Superintendncia de Programas Urbanos da Secretaria de Estado das Cidades, com apoio para elaborao e implementao de Planos Diretores Municipais. Edsio Fernandes Jurista e urbanista, professor universitrio e consultor jurdico internacional, membro da DPU Associates (Londres) e da Teaching Faculty of the Lincoln Institute of Land Policy (EUA). Gustavo Gomes Machado Bacharel em Direito pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), administrador pblico pela Escola de Governo Paulo Neves de Carvalho, advogado e mestre em Cincias Sociais pela Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais (PUC Minas). professor de Direito Administrativo da Faculdade de Direito Pitgoras e consultor da Assembleia Legislativa de Minas Gerais. Foi superintendente de Assuntos Metropolitanos do Governo de Minas Gerais e integrante da equipe tcnica do Projeto Estruturador da Regio Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH). Lucelena Ftima de Melo Gegrafa com MBA Executivo em Gerenciamento de Projetos pela Fundao Getlio Vargas (FGV/2006). Trabalha na Secretaria Estadual de Desenvolvimento da Regio Metropolitana de Goinia, atuando na Gerncia de Desenvolvimento Territorial, Ambiental e Geoprocessamento. Atualmente, coordenadora estadual de dois projetos em parceira com o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea): Projeto Governana Metropolitana no Brasil e Projeto de Mapeamento da Vulnerabilidade Social nas Regies Metropolitanas Brasileiras. Em 2009, coordenou a reformulao do Banco de Dados Estatsticos do Estado de Gois (BDE-Gois). De 2010 a 2011, integrou a coordenao do Ncleo de Inteligncia e Prospectiva Estratgicas (NIPE), no qual era responsvel tcnica
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pela elaborao do Plano Estratgico do Estado de Gois (Gois 2030). Luiza Sabino Queiroz Bacharel em Direito pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) e graduada em Administrao Pblica pela Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho, da Fundao Joo Pinheiro (FJP). advogada e especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental. Foi assessora-chefe do Gabinete do Secretrio de Estado Extraordinrio de Gesto Metropolitana de Minas Gerais. Roberto Lus de Melo Monte-Mr Arquiteto e urbanista pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), mestre pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e doutor em Planejamento Urbano e Regional pela Universidade da Califrnia (UCLA), Los Angeles. Foi pesquisador visitante na Universidade de Princeton, nos Estados Unidos, e professor associado do Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional (Cedeplar) e do Ncleo de Ps-Graduao em Arquitetura e Urbanismo (NPGAU), ambos da UFMG. tambm pesquisador do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq), trabalhando, principalmente, com teorias e processos de urbanizao em vrios contextos, desde as realidades regionais e metropolitanas de Minas Gerais at a Fronteira Amaznica, temas de sua dissertao de mestrado e sua tese de doutorado. Foi coordenador geral do Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado da Regio Metropolitana de Belo Horizonte (PDDI-RMBH). Orlando Santos Junior Socilogo, doutor em Planejamento Urbano e Regional (IPPUR/UFRJ), professor do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional (IPPUR), da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), e pesquisador da Rede Observatrio das Metrpoles.
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Suely Juc Maciel Mestre em Gesto Pblica pela Universidade de Pernambuco (UPE), tem exercido funes de gerenciamento e direo de programas, tanto no setor pblico quanto no privado, visando recuperao e reabilitao de cidades, alm de atividades relacionadas ao apoio ao desenvolvimento local e territorial. Atuou, como especialista em Conservao Integrada Urbana e Territorial, na gerncia do Programa Monumenta/BID, Stio Histrico de Olinda, em 1998. Como diretora de Planejamento e Desenvolvimento Local da Secretaria de Planejamento do Estado de Pernambuco, integrou a equipe de trabalho do Programa Governo dos Municpios e a coordenao dos 12 Planos Regionais de Incluso Social. De 2008 a 2009, foi pesquisadora do Projeto de Avaliao, Modernizao e Implantao de Centros Vocacionais Tecnolgicos no Nordeste do Ministrio da Cincia e Tecnologia e Inovao (MCTI). Atualmente, assessora de Planejamento Territorial da Prefeitura do Jaboato dos Guararapes PE e assistente de pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada para a pesquisa Governana Metropolitana (Proredes/Ipea). Thas Kornin Licenciada em Psicologia e especialista em Gerncia para o Desenvolvimento Social pelo Instituto Nacional de Administracin Pblica, em Madri, Espanha. Pesquisadora do Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econmico e Social (Ipardes). Thiago Almeida Graduado em Administrao Pblica pela Escola de Governo Paulo Neves de Carvalho, da Fundao Joo Pinheiro (FJP), e em Direito pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Mestrando em Direito Internacional pela UFMG. Atualmente, coordena o projeto de Parcerias Pblico-Privadas (PPP) em Resduos Slidos Urbanos na Unidade Central de Parcerias Pblico-Privadas da Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econmico de Minas Gerais (Sede). Zoraide Amarante Itapura de Miranda Engenheira pela Universidade Estadual Paulista (Unesp). Doutora em Economia Urbana e Regional com ps-doutorado em Economia 200
do Meio Ambiente, ambos pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp). assessora tcnica da Diretoria de Gesto de Projetos da Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano do Estado de So Paulo (Emplasa). Foi professora do Programa de Mestrado em Planejamento Urbano e Regional da Universidade do Vale do Paraba (Univap) e do Programa de Mestrado em Gesto Ambiental do Centro Universitrio Senac, de So Paulo. Foi coordenadora do Sistema e do Mestrado em Gesto Ambiental do Senac So Paulo, coordenadora de meio ambiente do Projeto Procentro Emurb/Prefeitura de So Paulo, pesquisadora da Unicamp em projetos urbanos (Ipea, CNPq, FAPESP, FINEP) e diretora de meio ambiente da Prefeitura de Campinas. autora de captulos de livros e de artigos em peridicos cientficos nas reas de planejamento urbano e regional e de meio ambiente.
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Governador do Estado de Minas Gerais Antnio Augusto Junho Anastasia

Vice Governador Alberto Pinto Coelho

Secretrio Extraordinrio de Estado de Gesto Metropolitana Alexandre da Silveira

Metropolitana de Belo Horizonte Gustavo Horta Palhares

Coordenadora do Observatrio de Polticas Metropolitanas Maria Valeska Duarte Drummond

Presidente da Fundao Joo Pinheiro Marilena Chaves

PENSAR METROPOLITANO: ARRANJOS DE GOVERNANA NAS REGIES METROPOLITANAS

Maria Valeska Duarte Drummond Organizador

Gustavo Horta Palhares Agncia de Desenvolvimento da RMBH

Marilena Chaves Fundao Joo Pinheiro

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metropolitana e enfatizando suas peculiaridades em Minas

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O ELO PERDIDO: O DESAFIO DA GESTO METROPOLITANA

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1.2 Comentrios sobre algumas experincias internacionais

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2 A GESTO METROPOLITANA NO BRASIL

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2.1 Gesto metropolitana de 1967 a 1988

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2.2 Gesto metropolitana no processo constituinte e no contexto

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Gustavo Gomes Machado

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UMA NOVA GOVERNANA METROPOLITANA PARA SO PAULO

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2 CARACTERIZAO SOCIOECONMICA DA RMSP

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3 A NOVA GOVERNANA METROPOLITANA PAULISTA

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