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Rapport sur la rforme de lasile

Remis au Ministre de lIntrieur, le 28 novembre 2013

Valrie Ltard, Snatrice Jean-Louis Touraine, Dput

SOMMAIRE

Introduction

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1re Partie La conduite de la concertation

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1.1. Les principes 1.2. Les tapes de la concertation 1.3 Les contributions, les entretiens et les dplacements

2 Partie Etat des lieux

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2.1. Un droit plac au cur de la tradition rpublicaine et des engagements internationaux de la France 2.2. Une hausse trs importante de la demande au cours des dernires annes 2.3. Des dlais de procdure excessifs 2.4. Un premier accueil qui prsente des dysfonctionnements 2.5. Une concentration des demandeurs dasile qui rend difficile une prise en charge de qualit 2.6. Un hbergement htrogne et ingal 2.7. Des procdures juridiques contestes 2.8. Une insuffisante intgration des bnficiaires dune protection internationale 2.9. Une prise en charge trs insatisfaisante des personnes dboutes de leur demande dasile qui transforme la procdure dasile, pour la majorit des demandeurs, en une voie dimmigration parmi dautres

3 Partie Les grands enjeux de la rforme

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3.1. La protection : renforcer les garanties des demandeurs dasile 3.2 Une ncessaire perspective europenne 3.3 Lefficacit : une indispensable rduction des dlais 3.4. Lquit et la solidarit : une prise en charge financire prenant davantage en compte la situation individuelle des demandeurs et une meilleure rpartition territoriale 3.5. La responsabilit : dissuader les demandes dasile manifestement trangres un besoin de protection et lutter contre les abus 3.6. Lintgration : favoriser un meilleur accs aux droits des bnficiaires dune protection internationale 3.7. La lisibilit : accompagner le retour dans leur pays dorigine des personnes dboutes de leur demande 3.8. La soutenabilit : matriser le cot dune politique de lasile plus lisible et plus efficace

4 Partie Les axes de la rforme que nous proposons

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4.1. Faciliter laccs la procdure pour le demandeur dasile 4.2. Simplifier, acclrer et renforcer lexamen de la demande dasile par lOFPRA 4.3. Faire voluer les voies de recours contentieux 4.4. Crer un dispositif national de prise en charge des demandeurs dasile assurant lgalit de traitement 4.5. Lintgration des bnficiaires dune protection 4.6. La prise en charge des personnes dboutes de leur demande dasile

5 Partie Prsentation de la rforme

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5.1. Rendre plus lisible le premier accueil 5.2. Rendre plus effectif le dispositif dorientation 5.3. Diversifier les modes dhbergement accompagn 5.4. Coordonner les politiques publiques dhbergement 5.5. Une territorialisation plus ou moins prononce de lOFPRA

Conclusion

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Liste des annexes


1. Synthse du rapport sur la rforme de lasile ______________________________________ 2. Composition du comit de concertation lasile _____________________________________ 3. Comptes-rendus des runions du comit de concertation ___________________________ 4. Personnes rencontres par les parlementaires ____________________________________ 5. Participants aux ateliers ______________________________________________________ 6. Personnes auditionnes par les ateliers _________________________________________ 7. Comptes-rendus des ateliers __________________________________________________ 8. Synthses des ateliers ________________________________________________________ 9. Liste des contributions et dclarations reues durant la concertation __________________ 10. Fiches prsentant les diffrents scnarii diffuss pendant la concertation _____________ 11. Evaluation des dlais avant et aprs la rforme __________________________________ 12. Inventaire des abrviations __________________________________________________ page 75 page 81 page 83 page 133 page 137 page 145 page 147 page 319 page 355 page 359 page 391 page 393

INTRODUCTION

Tout homme perscut en raison de son action en faveur de la libert a droit dasile sur les territoires de la Rpublique . Le quatrime alina du prambule de la Constitution du 27 octobre 1946 a rappel un principe inscrit dans notre histoire depuis la Rvolution franaise et que confortent nos engagements internationaux, quil sagisse de la Convention de Genve du 28 juillet 1951 et de nos engagements au niveau europen, dont le paquet asile , directives adoptes le 26 juin 2013, reprsente la dernire traduction juridique. La France a toujours port haut cette tradition daccueil et dintgration lgard des personnes menaces dans leurs propres pays. Des dizaines de milliers de personnes se prvalent, chaque anne, de ce droit tre accueillies et prises en charge par notre Rpublique. Cest une tradition dont nous sommes tous collectivement fiers : nous, la France, patrie des droits de lhomme. Cest aussi aujourdhui un droit menac par lafflux dune immigration conomique massive qui tmoigne de la pauvret et des difficults dune grande partie du monde. LEurope est devenue synonyme despoir dune vie meilleure pour tous ceux qui choisissent lexil. Au bout du chemin, notre pays renvoie aujourdhui des procdures bout de souffle qui ne permettent plus de distinguer les demandeurs dasile dans un afflux de demandes qui dvoient nos rgles daccueil. Qui na t choqu rcemment de penser que nous ne pouvions pas accueillir, en plus grand nombre, les victimes du conflit syrien, tandis que nos structures daccueil hbergent une majorit de personnes qui ne devraient pas y sjourner. La vrit des choses, cest un systme qui craque de partout : trop complexe, trop de dlais, trop dincertitudes avant dtre fix sur son sort et au final, pour ceux qui ne pourront pas rester, un trop grand arrachement alors mme que, pour beaucoup, ce sort tait parfois prvisible ds les premires dmarches. Comme ne pas avoir t pris la gorge par un tel gchis ? Pas assez dattention et daccompagnement pour ceux qui mritent pourtant, maltraits par la violence politique, la torture et la guerre, de recevoir toute notre aide pour se reconstruire. Pas assez dhumanit et pourtant tant de dvouement de la part de tous ceux qui uvrent quotidiennement maintenir flots un systme submerg par la quantit des arrives. Cest cette urgence vouloir redonner tout son sens notre tradition daccueil qui nous a dtermins accepter la mission que nous a confie M. le Ministre de lIntrieur, Manuel Valls, lorsquil nous a propos de piloter cette concertation sur la rforme du droit dasile. Nous ntions, ni lun ni lautre, des spcialistes de cette question. Bien sr, en tant qulus locaux, nous ntions pas ignorants de cette ralit que nous avions pu apprhender travers les structures locales dhbergement durgence de nos communes et des situations particulires. Bien sr, le Rhne et le Nord sont deux terres de passage, o les mots intgration et dignit rsonnent de lhistoire de tant de migrants qui y ont fait souche. Bien sr nos histoires personnelles, du soin aux malades laccompagnement social des personnes,

nous ont faonn des regards proches de lhumain, sensibles linjustice, soucieux dallger la souffrance physique comme morale, mais nos mtiers respectifs nous ont aussi appris rester pragmatiques et conscients de la ralit des choses. Cest dans cet tat desprit, ouverts et sans priori, que nous avons souhait ouvrir, la demande du ministre, la concertation la plus large et la plus transparente possible. Toutes les contributions ont t les bienvenues. Les quatre ateliers thmatiques ont permis daborder dans le dtail toutes les questions que le comit de concertation, faute de temps, ne pouvait aborder que succinctement. Nos dplacements dans des prfectures particulirement touches par lafflux de demandeurs ont permis de mettre du concret et des visages sur les processus administratifs dcrits par les travaux et rapports qui avaient dj largement dfrich le paysage. Nos visites auprs de lOFPRA et de la CNDA nous ont permis de mieux apprhender les procdures, leur souci de la protection des droits des personnes mais aussi leurs lenteurs et leurs alas. Nous ne sommes pas partis de rien et nous tenons remercier tous celles et ceux qui nous ont apport leur clairage et leur expertise sur un sujet qui ne laisse jamais personne indiffrent. Autant lcrire ici, nous nous sommes passionns pour cette mission. Nous navons compt ni notre temps, ni notre nergie. Aprs chaque dplacement, chaque runion, nous avons pass de longs moments dbattre entre nous, afin de tenter de nous forger une conviction sur le bien-fond de toutes les propositions qui nous ont t soumises. Ce que vous allez lire est le rsultat de ces travaux au terme de ce temps de concertation. Certains regretteront peut-tre quil y manque dautres voix, dautres ralits locales que le manque de temps a pu empcher de saisir. Nous assumons cela car nous assumons lurgence faire des propositions, pralable lurgence lgifrer et mettre en place une rforme qui viendra sauvegarder le principe du droit dasile aujourdhui menac. Au terme de cette concertation, nous sommes convaincus que cette rforme doit clarifier la situation actuelle. Nous avons vocation demain mieux accueillir les demandeurs dasile, reconnus comme tels, leur assurer un meilleur accueil et un accompagnement plus efficace vers le logement et lemploi. Cet objectif ne pourra tre atteint quen amliorant nos procdures et en raccourcissant les dlais dinstruction des dossiers. Nous sommes redevables aux demandeurs dasile dun accueil digne. Pour cela, nous ne pouvons plus continuer concentrer tous les publics demandeurs sur quelques points dentre de notre territoire. Est-il acceptable que 40% des demandeurs soient regroups en Ile-de-France, l o les tensions sur lhbergement et le logement sont dj leur paroxysme ? Comment ne pas voir que cela met en pril lacceptabilit mme de notre politique dasile ? Dans ce rapport, nous nous prononons donc pour un pilotage directif des personnes ds leur entre dans notre pays. Seule une meilleure rpartition gographique des demandeurs peut permettre doffrir un hbergement et un accompagnement plus respectueux de la dignit des personnes, dans lattente de la dcision finale. Ce sera au bnfice des demandeurs dasile auxquels cette rpartition permettra doffrir une prise en charge plus qualitative. Seule cette dmarche volontariste pourra garantir certaines communes aujourdhui dpasses par les flux dentre que leffort est quitablement rparti et quil ne pse pas toujours sur les mmes. Pour certaines communes, lafflux des demandeurs dasile sur leur territoire est aujourdhui vcu comme une double peine , est-ce acceptable ? Nous ne le croyons pas.

Une fois la dcision dfinitive acquise, nous proposerons damliorer la prise en charge de celles et ceux qui obtiennent la protection de la France, jusqu leur intgration, en simplifiant leurs dmarches, en amliorant la prise en charge des familles et les conditions dhbergement. Dans cette procdure rnove, le rfugi doit tre mieux accompagn. En revanche, pour tous ceux qui ne rempliront pas les critres dadmission lasile, nous souhaitons que notre pays ne les maintienne pas dans lincertitude pendant de trop longs mois. Nous devons statuer, avec toutes les garanties ncessaires, de la manire la plus rapide possible, et prvoir pour eux un cheminement spcifique qui les prpare repartir dans leur pays dorigine. Car leur maison naura pas vocation tre en France. L encore la responsabilit de notre pays ne doit pas sarrter nos frontires mais il est de notre responsabilit collective, et galement europenne, de dvelopper des politiques de coopration efficaces avec les pays de dpart, afin de les soutenir dans leurs efforts de dveloppement. Plus defficacit, plus de transparence, plus de soutien : ainsi rnov, notre droit dasile proposera aux personnes pouvant y prtendre un contrat daccs la France digne et protecteur. Nous pensons quainsi rform, le droit dasile redeviendra lisible pour la majeure partie de nos concitoyens qui ont besoin de comprendre comment fonctionne ce droit et comment il sapplique en toute transparence.

1re Partie - La conduite de la concertation

Le ministre de l'intrieur a procd au lancement de la concertation le 15 juillet 2013 en installant le comit de concertation pour la rforme de lasile, que nous prsidions. Il a cette occasion insist sur le caractre indispensable de la rforme, pour redonner sens et cohrence notre droit dasile.

1. 1 Les principes
1. 1. 1 Le souhait de la transparence
Nous avons souhait que la concertation repose sur le principe de la transparence des dbats. Un espace ddi la concertation sur le site internet www.interieur.gouv.fr a ainsi permis au public d'tre tenu inform du calendrier de la concertation. Une adresse lectronique a t cre pour permettre toute personne de poster sa contribution. A la date de la remise du prsent rapport, plus de cent cinquante contributions avaient t adresses. De nombreuses suggestions pertinentes ont aliment nos rflexions. Compte tenu de leur qualit, nous avons dcid dannexer au prsent rapport les contributions reues des associations et des institutionnels. C'est galement au titre de la transparence qu'a t rendu public le rapport des trois inspections gnrales sur l'hbergement d'urgence et la prise en charge financire des demandeurs d'asile d'avril 2013. Les participants la concertation ont pu ainsi prendre connaissance des recommandations formules par les inspections gnrales. Les participants au comit de concertation ont particulirement apprci cette initiative et les propositions des inspecteurs ont galement aliment nos rflexions.

1. 1. 2. Une concertation largie


Le deuxime principe que nous avons souhait retenir tait l'ouverture toutes les propositions. La concertation constituait l'occasion de runir le plus grand nombre des acteurs de la politique d'asile en France, de croiser les expriences et de confronter dans un esprit de dialogue la varit des approches et des points de vue. Elle a notamment permis de relancer un dialogue constructif entre les pouvoirs publics, les collectivits territoriales et les associations.

Le comit de concertation avait vocation runir l'ensemble de ces acteurs. Il comprenait 31 membres 1. Les services de l'Etat y ont particip, tant au niveau des administrations centrales les ministres de l'intrieur et des affaires sociales singulirement qu'au niveau territorial. Quatre prfets, de rgion ou de dpartement, ont t convis. Les deux tablissements publics en charge de l'asile, l'office Franais de protection des rfugis et des apatrides (OFPRA) et l'office franais de limmigration et de lintgration (OFII) ont galement t associs, ainsi que la cour nationale du droit d'asile (CNDA). Le Haut Commissariat aux Rfugis (HCR) a pu apporter un regard extrieur. Les collectivits territoriales taient la fois reprsentes par l'association des maires de France et par des lus de quelques grandes communes accueillant des demandeurs dasile (Rennes, Clermont-Ferrand, Blois, Mulhouse, Besanon et Nancy). Mme Sylvie Guillaume, par ailleurs lue locale, a pris part aux runions du comit en sa qualit de dpute europenne, stant particulirement implique dans la ngociation des nouvelles directives europennes sur l'asile. Nous avons jug indispensable que le monde associatif soit largement reprsent. Les associations ont ainsi pu, tout au long de la concertation, partager leurs analyses et formuler des propositions. Cette diversit dexpriences et de points de vue, nous avons voulu la garantir galement dans la composition des quatre ateliers thmatiques mis en place par le Comit pour approfondir les discussions, et ouvrir encore un plus grand nombre dassociations. Latelier consacr l'hbergement a par ailleurs auditionn une personne ayant obtenu le statut de protection internationale.

1. 1. 3. L'expertise
Le troisime principe essentiel pour nous tait celui de lapport dexpertise. Les enjeux associs l'asile sont complexes et d'un niveau de technicit lev tant sur le plan juridique qu'organisationnel, ce qui justifiait d'entendre les praticiens et les spcialistes. Les ateliers comprenaient donc des acteurs connaissant plus particulirement ces sujets. Avant cette mission, nous navions jamais eu loccasion de participer des travaux sur le droit dasile. Nous en avons inform lensemble des membres du comit de concertation en leur prcisant que nous navions aucun prjug sur la question. Le service de l'asile du ministre de lIntrieur a rassembl un corpus de travaux mis disposition de chaque atelier, travaux manant d'associations comme le rapport de la Coordination franaise du droit d'asile de fvrier 2013, les propositions de la Cimade ou de France Terre dAsile pour une rforme de l'asile, ou bien encore les tudes du Rseau europen pour les migrations (REM).
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Composition en annexe.

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Le service de lasile a par ailleurs produit en octobre, notre demande, une tude compare des systmes d'asile de sept Etats membres de l'Union europenne 2. Cette tude prsente les lgislations et les pratiques de ces pays en matire d'asile, en faisant ressortir la varit des organisations existantes en termes de gouvernance, de procdures et d'accueil. Le choix des pays tudis a t tabli en fonction de limportance de la demande dasile, de lintrt des modles dorganisation et des informations mobilisables. Enfin, les trois inspections gnrales interministrielles ont t associes aux travaux : l'inspection gnrale de l'administration (IGA), l'inspection gnrale des affaires sociales (IGAS) et l'inspection gnrale des finances (IGF) ont assist chaque comit. Nous les avons galement rencontres pour recueillir leur expertise technique sur les rformes proposes.

1. 2. Les tapes de la concertation


1. 2. 1. Le comit de concertation
Aprs son installation le 15 juillet, le comit de concertation s'est runi le 11 septembre, le 2 octobre, le 23 octobre et enfin le 12 novembre 2013. Les runions du comit ont permis de valider la mthode de concertation, d'changer sur les restitutions de chaque atelier et de faire merger des pistes de rforme retenir.

1. 2. 2. Les ateliers ou groupes de travail


Quatre groupes de travail, dits ateliers thmatiques , ont t institus. Afin de garantir lquilibre des approches, nous avons opt pour le principe d'une co-animation, ladministration et le milieu associatif dsignant chacun un rapporteur par atelier. Ces co-animateurs ont t, s'agissant de l'atelier relatif aux procdures, MM. Pierre Henry, directeur gnral de France Terre d'Asile et Jean-Philippe Thiellay, conseiller d'Etat. M. JeanFranois Ploquin, directeur gnral de Forum Rfugis-Cosi et Mme Yolande Muller, ancienne directrice-adjointe de l'Office franais de l'immigration et de l'intgration ont anim les travaux de l'atelier relatif l'accueil, l'orientation et l'accompagnement. MM. Florent Gueguen, directeur gnral de la Fdration nationale des associations d'accueil et de rinsertion sociale (FNARS) et Michel Lalande, prfet de la rgion Basse Normandie taient les animateurs de l'atelier relatif l'hbergement. Enfin, M. Djamel Cheridi qui reprsentait COALLIA pour l'animation de l'atelier consacr l'insertion des bnficiaires d'une protection internationale, tait associ avec M. Didier Duport, directeur dpartemental de la cohsion sociale de Seine-Saint-Denis. Les ateliers, qui se sont runis quatre reprises entre septembre et dbut novembre, en suivant un protocole de fonctionnement valid par le comit de concertation, ont fourni un travail dont nous voulons souligner la grande qualit.
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Allemagne, Belgique, Pays-Bas, Sude, Royaume Uni, Italie, Autriche.

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Les ateliers se sont organiss autour des thmes suivants : - lvolution des procdures dasile, dans la perspective notamment de la transposition de la directive procdures (accs la procdure et examen de la demande dasile, garanties nouvelles apportes aux demandeurs dasile, procdures spcifiques et recours) ; - laccueil, lorientation et laccompagnement des demandeurs dasile dans la demande dasile et laccs aux droits, les modalits didentification et de prise en charge de personnes vulnrables ; - lhbergement des demandeurs dasile ; - linsertion des bnficiaires dune protection internationale (accueil, accompagnement emploi, logement, formation). La qualit des dbats lors des ateliers a t unanimement salue. La principale difficult releve par plusieurs participants tenait l'absence de transversalit entre ateliers. C'est la raison pour laquelle nous avons jug utile dintroduire une quatrime et ultime runion des ateliers, afin de donner leurs membres la possibilit de s'exprimer sur les scnarii globaux envisags pour la rforme. Les ateliers ont t amens procder des auditions 3 assez varies. L'atelier concernant les procdures a ainsi notamment auditionn M. Joseph Krulic, prsident de lassociation des juges de lasile ainsi que des reprsentants du syndicat des avocats de France. L'atelier relatif l'hbergement a, par exemple, procd l'audition de M. Serge Godard, maire de ClermontFerrand et de Mme Evelyne Dogniez, directrice d'un centre d'hbergement de la Croix Rouge belge. Deux ateliers ont auditionn les membres des inspections gnrales, auteurs du rapport prcit. Dans le calendrier imparti, certains domaines n'ont malheureusement, pu tre abords. Il en va ainsi des spcificits des collectivits ultramarines comme de la question, complexe, des mineurs non accompagns. Nous suggrons que la situation des mineurs trangers isols fasse galement lobjet dune tude approfondie notamment dans la perspective de transposition des directives europennes.

1. 3. Les contributions, les entretiens et les dplacements


Les travaux de concertation ont t l'occasion de runir un nombre trs important de contributions crites 4. Peuvent notamment tre cits les apports de la CNDA, d'oprateurs comme la socit d'conomie mixte Adoma, ou d'instances consultatives telles que le Haut Conseil lEgalit entre les femmes et les hommes. L'association des maires de France a galement transmis sa contribution.

Liste en annexe. Liste en annexe.

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Nous nous sommes rendus dans les locaux de lOFPRA, le 4 septembre, afin dassister des entretiens mens par des Officiers de protection et nous avons pu changer avec lensemble des responsables de service de lOffice. Pour affiner notre regard sur les conditions daccueil des demandeurs dasile, nous avons procd trois visites de terrain les 8 et 17 octobre, Metz, Nancy et Lyon, au cours desquelles nous avons pu rencontrer l'ensemble des acteurs locaux : prfectures, directions dpartementales de la cohsion sociale, directions territoriales de lOFII, travailleurs sociaux d'associations gestionnaires de plateformes ou de centres d'hbergement. Ces trois territoires sont caractriss par une demande d'asile particulirement forte, notamment en provenance de pays des Balkans, dont la progression marque exige une mobilisation toujours croissante des services dconcentrs de lEtat, des travailleurs sociaux et des associations, une situation qui se traduit par une saturation des capacits d'hbergement ddi et gnraliste et suscite parfois des crispations au sein de la population. Nous nous sommes galement rendus, le 5 novembre, dans les locaux de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) pour nous entretenir avec sa prsidente, Mme Martine Denis-Linton, et avons pu assister des audiences. Afin de disposer du point de vue des institutions europennes sur le systme franais, nous avons rencontr Mme Ccilia Malmstrom, Commissaire europenne aux affaires intrieures, le 7 novembre. Nous avons enfin eu un entretien avec Mme Catherine Teitgen-Colly, vice-prsidente de la Commission nationale consultative des droits de lhomme (CNCDH) et M. Antoine Lyon-Caen, membre de la Commission nationale consultative des droits de l'homme, le 13 novembre. Le 20 novembre, nous avons galement rencontr M. Forest, prsident de la Commission droits des femmes, enjeux europens et internationaux et Mme Sportis, rapporteure pour lasile et membre associe du Haut conseil lgalit entre les femmes et les hommes (HCE). Nous avons galement rencontr les cabinets des ministres de l'galit des territoires et du logement et des affaires sociales et de la sant, en charge des personnes handicapes et de la lutte contre l'exclusion.

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2 Partie - Etat des lieux

2. 1. Un droit plac au cur de la tradition rpublicaine et des engagements internationaux de la France


Le droit dasile senracine dans les valeurs fondamentales de notre pays. Il est lexpression de notre attachement aux liberts, aux ides de tolrance, de solidarit et de respect de la dignit humaine. Il est aussi une obligation juridique, dcoulant de nos principes constitutionnels, de nos engagements internationaux et de nos obligations europennes qui modlent profondment la lgislation interne sur lasile. Dans cette premire sous-partie, nous rappelons le cadre juridique que les services du ministre de lIntrieur, de lOFPRA et de la CNDA nous ont dtaills. a) Ainsi, le prambule de notre Constitution affirme que tout homme perscut en raison de son action en faveur de la libert a droit dasile sur les territoires de la Rpublique et ce principe a t consacr par le Conseil constitutionnel dans sa dcision du 13 aot 1993. La Convention de Genve du 28 juillet 1951 sur les rfugis dfinit le rfugi comme toute personne () qui () craignant avec raison dtre perscute du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalit, de son appartenance un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalit et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se rclamer de la protection de ce pays et pose un certain nombre dobligations incombant aux Etats. b) Le droit de lUnion europenne en matire dasile sest construit quant lui partir des Traits de Maastricht (1992) et d'Amsterdam (1997) et il est aujourdhui consacr par le Trait sur le fonctionnement de l'Union europenne (article 78). Il a conduit ladoption du rglement Dublin 5 et de trois directives, adoptes entre 2003 et 2005, portant respectivement sur les conditions daccueil 6, sur les conditions pour obtenir une protection internationale 7 et

Rglement (CE) n343/2003 du Conseil du 18 fvrier 2003 tablissant les critres et mcanismes de dtermination de l'tat membre responsable de l'examen d'une demande d'asile prsente dans l'un des tats membres par un ressortissant d'une pays tiers. Directive 2003/9/CE du Conseil du 27 janvier 2003 relative des normes minimales pour l'accueil des demandeurs d'asile dans les tats membres. Directive 2004/83/CE du Conseil du 29/avril 2004 concernant les normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir prtendre au statut de rfugi ou les personnes qui, pour d'autres raisons, ont besoin d'une protection internationale et relatives au contenu de ces statuts.
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sur les procdures 8. Elles ont t transposes par anticipation en droit interne par la loi de 2003. Ces directives, dites de premire gnration, posent des normes minimales , destines harmoniser les politiques des Etats membres en matire dasile et garantir des standards communs de protection dans lensemble des Etats membres. A la suite de ngociations qui se sont droules depuis 2008, ces textes ont t profondment refondus dans la perspective de la mise en uvre dun vritable rgime dasile europen commun (RAEC), approfondissant le niveau dharmonisation, renforant lefficacit des politiques dasile et garantissant un niveau de protection lev aux demandeurs dasile. Ces nouvelles directives, adoptes le 26 juin 2013, devront tre transposes dans la lgislation interne, dici 2015. Le nouveau rglement Dublin III sera lui applicable ds janvier 2014. Les principes fondateurs de la lgislation sur lasile ont t poss par la loi du 25 juillet 1952, aujourdhui codifie dans le code de lentre et du sjour des trangers et du droit dasile (CESEDA), confiant lexamen des demandes dasile un tablissement public administratif, lOffice franais de protection des rfugis et apatrides (OFPRA), statuant de manire indpendante, sous le contrle dune juridiction administrative spcialise, la Commission des recours des rfugis, devenue en 2008, la Cour nationale du droit dasile. Cette architecture, marque par le caractre international de la protection et la volont de garantir lindpendance et la spcialisation du processus de dcision, si elle a fait lobjet dvolutions, a t globalement maintenue. Un plan daction pour la rforme de lOFPRA, conclu lissue dun processus de concertation interne, a t mis en uvre compter de septembre 2013. Il nous a t prsent loccasion de notre dplacement in situ. Ce plan s'articule autour de trois axes, visant renforcer la protection (en favorisant une doctrine unifie et des pratiques de travail partages, en dveloppant une expertise de linstruction, en mettant en uvre un contrle qualit en lien avec le HCR, en amliorant la formation), raccourcir les dlais de traitement des demandes (mutualisation des principaux flux de demandeurs dasile, mise en place dun traitement adapt la demande...), ainsi qu amliorer les conditions de travail. Le plan doit permettre de respecter les priorits fixes par le contrat d'objectifs et de performance sign entre l'Etat et l'OFPRA le 3 septembre 2013. Sagissant de la Cour nationale du droit d'asile, juridiction administrative qui relve du Conseil dEtat, chacune des 80 formations collgiales de jugement qu'elle comprend, comporte un prsident, magistrat et deux assesseurs, dont lun est nomm par le HCR, lautre par le viceprsident du Conseil d'Etat sur proposition de l'un des ministres reprsents au conseil dadministration de lOFPRA. Les dcisions sont prises en formation collgiale (77,8% en 2012) ou par ordonnance juge unique dans les affaires ne justifiant pas l'intervention d'une dcision collgiale. Le rattachement de la Cour nationale du droit d'asile au Conseil d'Etat depuis 2008 a permis la

Directive 2005/85/CE du Conseil du 1 dcembre 2005 relative des normes minimales concernant la procdure d'octroi et de retrait du statut de rfugi dans les tats membres.

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modernisation et la professionnalisation de cette juridiction avec, notamment, la nomination de juges permanents, au nombre de 12, favorisant une culture de juridiction. Il a fallu attendre la loi du 26 aot 1993, codifie dans le CESEDA, pour que soit dfinie une lgislation sur ladmission au sjour des demandeurs dasile. Valid par le Conseil constitutionnel dans sa dcision du 13 aot 1993, ce texte pose le principe de ladmission provisoire au sjour des demandeurs dasile pendant toute la dure dexamen de leur demande par lOFPRA et la CNDA. Ce droit est matrialis par la dlivrance dun document provisoire de sjour par la prfecture, renouvel jusqu lissue de la procdure, pralablement toute saisine de lOFPRA. Deux sries dexceptions ce principe sont prvues et mises en uvre par les prfectures sur la base dun examen individuel : - la premire correspond l'hypothse o lexamen de la demande relve dun autre Etat membre en application du rglement Dublin qui permet de dterminer, sur la base de critres objectifs et hirarchiss, ltat membre responsable de lexamen dune demande dasile -le rglement vise viter le phnomne de demandes multiples et garantir que le cas de chaque demandeur dasile sera trait par un seul tat membre - auquel cas les demandeurs ne peuvent pas saisir lOFPRA. - la seconde intervient lorsque le demandeur dasile se trouve dans un des cas prvus par la loi : menace grave pour lordre public, provenance dun pays figurant sur la liste des pays considrs comme des pays dorigine srs, demande dasile reposant sur une fraude dlibre constituant un recours abusif ou prsente dans le but de faire chec une mesure dloignement. Le demandeur dasile bnficie alors seulement dun droit au maintien sur le territoire jusqu ce que lOFPRA, statue de manire prioritaire sur la demande, dans des dlais abrgs (15 jours ou 96 heures si le demandeur dasile est plac en rtention administrative) et se prononce sur la demande. Le recours devant la CNDA na pas de caractre suspensif.

2. 2. Une hausse trs importante de la demande au cours des dernires annes


Les dysfonctionnements actuels du systme dasile, en termes de drapage des dlais de procdures et de crise de lhbergement, ne peuvent se comprendre sans prendre en considration la trs forte croissance des flux de demande dasile depuis 2007 et lvolution des demandes. Sur une priode de dix ans, la demande dasile en France enregistre lOFPRA a connu des fluctuations importantes 9. En 2004, aprs une hausse continue depuis 1996, elle atteignait, rexamens compris, 65 614 demandes (y compris mineurs accompagnants). Elle a ensuite
Les demandeurs dasile relevant de la procdure dite Dublin ne sont pas comptabiliss dans les donnes de lOFPRA, cites dans le rapport. Ainsi, en 2012, 3 555 demandeurs dasile se sont prsents en prfecture et font lobjet dun accord de radmission vers un autre Etat membre, auxquels sajoutent 2 147 demandeurs dasile dont la requte tait en cours dexamen. Ces chiffres doivent tre pris en considration pour valuer le besoin effectif de prise en charge sociale sur les territoires.
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sensiblement diminu de prs de 50 % jusquen 2007 (35 520 demandes), avant de repartir fortement la hausse partir de 2008 : 42 599 demandes en 2008, 47 686 en 2009, 52 762 demandes en 2010 et 57 337 en 2011. Cela reprsente une augmentation de plus de 73 % entre 2007 et 2012. Cette hausse de la demande au cours des dernires annes se constate dans plusieurs pays europens. Aprs avoir t, pendant plusieurs annes et jusquen 2011, le premier pays daccueil des demandeurs dasile en Europe, la France se situe en 2012 au deuxime rang derrire lAllemagne (qui a fait face une hausse de 45 % de sa demande dasile en un an). Le nombre total de demandes dasile dposes devant lOFPRA slevait 61 468 en 2012 soit une hausse de 7,2 % par rapport 2011. Il se dcomposait ainsi : 41 254 premires demandes, 14 001 mineurs accompagnants et 6 213 rexamens (+20 % par rapport 2011). La tendance la hausse de la demande se confirme pour 2013 avec, sur les 10 premiers mois de lanne, 54 825 demandes dposes 10 (contre 50 506 dposes la mme poque lanne dernire). Si, globalement, la rpartition de la demande dasile sur le territoire national a connu peu de modifications ces dernires annes, certains territoires mtropolitains ont toutefois vu le nombre de demandeurs dasile quils accueillent doubler en un an, comme les dpartements du Rhne et de la Moselle. Cette volution est lorigine de fortes pressions sur les territoires concerns et dsorganise le systme de lasile. Nous avons pu le constater loccasion de nos dplacements. Ce dysfonctionnement est aggrav par le fait quaux demandeurs dasile plus nombreux de lanne en cours sajoutent ceux des annes prcdentes dont lexamen du dossier ou lloignement na pas abouti. De manire gnrale, les demandeurs dasile sont relativement jeunes (32,5 ans en moyenne en 2012) et sont principalement originaires dAfrique (37%), de pays dEurope nappartenant pas lUnion europenne (34%) et dAsie (24%). Le nombre de demandeurs originaires du continent europen a connu la plus forte progression en 2012. Les cinq premiers pays de provenance des demandeurs dasile taient en 2012, la Rpublique dmocratique du Congo (5 644 demandes), la Russie (6 013 demandes), le Sri Lanka (3 983 demandes), le Kosovo (3 714 demandes) et la Chine (2 406 demandes). Sur les 10 premiers mois de 2013, le classement des cinq premiers pays dorigine est le suivant : la Rpublique dmocratique du Congo, le Kosovo, lAlbanie, le Bangladesh, la Russie. Au cours de lanne 2012, lOFPRA a pris 60 128 dcisions (y compris mineurs accompagnants). Hors mineurs accompagnants, cela reprsente 4 348 dcisions doctroi dune protection (3 168 statuts de rfugi et 1 185 protections subsidiaires). Depuis le dbut de lanne 2013, lOffice a pris 49 431 dcisions (mineurs inclus). Selon les donnes provisoires 2013, le taux daccord devant lOffice (12,8%) est en hausse de 3,7 points par rapport lanne prcdente et dpasse celui de la CNDA.

10 Donnes provisoires sur les mois de janvier octobre 2013.

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La hausse de la demande d'asile et l'augmentation du nombre des dcisions de rejet de l'OFPRA de 2008 2013, conjugues avec la hausse du taux de recours (87,3 % en 2012), ont conduit l'augmentation du nombre de recours devant la CNDA. Ainsi, le nombre de recours tait de 25 044 en 2009, de 27 445 en 2010, de 31 983 en 2011 et a augment de 13,7% en 2012 pour atteindre le nombre de 36 362. La CNDA a prononc 37 350 dcisions au cours de lanne 2012. Comme les annes prcdentes, elle a accord un nombre de statuts suprieur celui de lOFPRA, avec 5 680 dcisions doctroi dune protection (4 290 statuts de rfugis et 1 390 protections subsidiaires). Cette tendance semble sinverser en 2013 : pour la premire fois depuis 10 ans, lOFPRA accordant plus de protections que la CNDA. Le taux dannulation des dcisions de rejet de lOFPRA diminue depuis 2009. Il tait de 30,9 % en 2009, de 27,7 % en 2010, de 22,7 % en 2011 et de 19,7 % en 2012. Sur les cinq premiers mois de 2013, le taux dannulation nest que de 13,7 %. Il en rsulte que le taux global dadmission une protection internationale (somme des dcisions positives de lOFPRA et de la CNDA) connat une baisse continue depuis 2008. Ainsi, il slevait 29,4% en 2009, 27,5% en 2010, 25,3% en 2011 et 21,7% en 2012. A ce jour, il nest que de 18,1% pour 2013. Cette tendance doit ncessairement tre analyse au regard de lvolution des pays dorigine des demandeurs dasile. Les raisons qui influencent les flux de demandes dasile sont varies, difficilement prvisibles et on constate que les variations ne sont pas ncessairement corrles aux volutions gopolitiques. On note ainsi que des pays dont les ressortissants sont susceptibles davoir un trs fort besoin de protection internationale (comme la Syrie) ne figurent, ni en 2012 ni en 2013, dans la liste des 10 premiers pays dorigine des demandeurs dasile. A linverse, des pays pour lesquels les taux de protection sont relativement bas figurent parmi les premiers pays dorigine (sur les 10 premiers mois de 2013 : Albanie et Kosovo, 8 % de taux global). Il faut ajouter que paralllement la hausse de la demande dasile et la baisse des taux de protection, les prfectures rencontres, notamment lors des dplacements sur le terrain, ont indiqu avoir constat une hausse des dpts concomitants de demandes dasile et de demandes de titre de sjour dans le cadre de la procdure trangers malades .

2. 3. Des dlais de procdures excessifs


La hausse de la demande d'asile constate depuis 2007 a conduit un allongement des dlais globaux de traitement des demandes d'asile. Ces dlais recouvrent la dure de traitement des demandes d'asile par l'OFPRA et la CNDA mais galement les dlais d'accs la procdure et de traitement administratif par les prfectures. En effet, avant de pouvoir dposer son dossier lOFPRA, le demandeur dasile doit prsenter une demande dadmission au sjour et pour cela pralablement disposer dune adresse. Sil nest pas hberg, il lui est ncessaire dobtenir une domiciliation auprs dune association ou dune plate-forme agre. Selon le rapport de la Coordination franaise du droit dasile sur

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ltat des lieux 2012 11, les dlais de domiciliation vont de quelques jours plus de 5 mois selon les zones gographiques. Une fois dot dune adresse, le demandeur doit obtenir un rendez-vous la prfecture. A ce stade, l'ingalit des flux de demandeurs d'asile, selon les territoires ainsi que le mode dorganisation territoriale pour le premier accueil des demandeurs dasile en prfecture peuvent influer sur les dlais daccs la procdure. Selon les statistiques du ministre de lIntrieur, le dlai de convocation en prfecture des demandeurs d'asile tait en moyenne de 22,93 jours en 2012. Ce nombre de jours sest amlior puisquil tait de 24,07 jours en 2011. Toutefois, il cache de trs fortes disparits selon les rgions. Ainsi, les dlais pour obtenir un rendez-vous la prfecture de lEssonne taient de 2 jours, tandis quils taient de 16 jours en Moselle, de 20 jours en Seine-SaintDenis et de 99 jours Lille. La prfecture dispose en principe dun dlai de 15 jours pour statuer sur ladmission provisoire au sjour. Toutefois, l encore, les dlais varient trs fortement sur le territoire et peuvent semble-t-il, dans certaines rgions, atteindre plusieurs mois. Par ailleurs, fin 2012, le dlai moyen constat 12 dexamen dune demande dasile par lOFPRA, toutes procdures confondues, slevait 186 jours. Ce dlai na cess daugmenter paralllement la hausse de la demande dasile et ce malgr un renforcement significatif des moyens de lOffice. Ainsi, il tait de 100 jours en 2008, 118 en 2009, 145 en 2010 et 174 en 2011. Il est de 204 jours fin septembre 2013. On constate galement un allongement des dlais dans le cadre des procdures prioritaires, alors mme que la dure de ces procdures, justifie par la nature de la demande, est en thorie de 15 jours en application de la loi. Ainsi, lors du dplacement en prfecture de Moselle, le temps dexamen complet dune demande dasile traite en procdure prioritaire a t estim quatre mois, entre le moment o le demandeur se prsente pour obtenir une domiciliation et le moment o il reoit la dcision de lOFPRA. A ces dlais, sajoutent pour les personnes en procdure normale, les dlais de jugement des recours contentieux devant la CNDA, qui restent levs, mme sils samliorent. En effet, grce un renfort de personnel en 2011, les dlais de jugement de la CNDA baissent rgulirement. Le dlai moyen de jugement constat tait de 412 jours en 2008, 385 jours en 2009, 392 jours en 2010, 348 jours en 2011 et 10 mois (303 jours) en 2012. Il est de 9 mois et 11 jours fin septembre 2013. La dure cumule de ces procdures, anormalement longue, entrane toutefois de nombreuses consquences. Les personnes dboutes de leurs demandes ne comprennent pas, aprs un long sjour sur le territoire, la ncessit de quitter ce dernier. La prise en charge financire s'en ressent comme l'a dmontr le rapport des inspections gnrales. Enfin, ces dlais lis lensemble des procdures psent sur le fonctionnement des structures qui

11 "Droit d'asile en France : conditions d'accueil - Etat des lieux 2012", fvrier 2013. Ce dlai reprsente le temps coul entre la date de dpt de la demande dasile lOFPRA et la date de dcision.
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reoivent ou accompagnent ces personnes en attente d'une dcision, qu'elle soit administrative pour l'admission au sjour ou juridictionnelle pour leur statut.

2. 4. Un premier accueil qui prsente des dysfonctionnements


Les plates-formes exercent leurs missions ds larrive des demandeurs dasile sur le territoire mais aussi pendant toute la dure de la procdure. Elles assurent non seulement le premier accueil et lorientation mais garantissent aussi laccompagnement administratif et social du demandeur dasile lorsquil nest pas hberg en centre daccueil pour demandeurs dasile (CADA). Le premier accueil est aujourd'hui coordonn et financ, en partie, par lOffice franais de limmigration et de lintgration (OFII). Il est constitu dun rseau de 34 platesformes daccueil, dorientation et daccompagnement des demandeurs dasile (PADA). Les plates-formes sont gres soit par des structures associatives subventionnes cet effet par lOffice, soit conjointement par lOFII et une association. Parmi ces plates-formes, 23 sont associatives (FTDA, Coallia, Forum rfugis-Cosi, Croix-Rouge Franaise, etc.). Limplantation des plates-formes est articule avec la cartographie de la rgionalisation de ladmission au sjour des demandeurs dasile, tendue depuis le 1er mai 2010 toutes les rgions de mtropole, lexception de lIle-de-France, de lAlsace et de la Corse. Sauf exception, chaque rgion dispose dune plate-forme unique. La Coordination franaise du droit d'asile a formul de nombreuses critiques sur le premier accueil dans son rapport rendu public en fvrier 2013. Plusieurs dysfonctionnements ont t rappels pendant la concertation, notamment l'occasion des travaux de l'atelier charg de l'accueil, de l'orientation et de l'accompagnement. Le premier accueil se caractrise en effet par l'intervention de nombreux acteurs qui ne se coordonnent pas forcment. Le parcours du demandeur d'asile manque donc de lisibilit avec des pratiques trs variables selon les territoires. Le premier contact du demandeur d'asile, dterminant, n'est pas le mme partout. La prfecture gre le droit au sjour et dlgue souvent la gestion de l'hbergement aux services territoriaux de l'Etat chargs de la cohsion sociale. Les plates-formes sont charges du suivi administratif et social ainsi que de lorientation des demandeurs dasile vers le dispositif dhbergement. La prise en charge financire (ATA) incombe Ple emploi. A cela sajoute naturellement le trs important examen de la demande par lOFPRA et la CNDA. La multiplicit des intervenants et leur dispersion sur le territoire compliquent les dmarches des demandeurs dasile, qui doivent se dplacer de nombreuses reprises, vers les structures de domiciliation, la prfecture, la plate-forme, lOFII, l'OFPRA, la CNDA, lagence Ple emploi, voire d'autres intervenants. Cela nest pas sans consquence sur les cots, la qualit de laide apporte aux demandeurs d'asile et sur leurs parcours. Aujourdhui, le manque dun suivi de proximit par les plates-formes rgionales ne permet pas dassurer un accompagnement social et administratif de qualit (les plates-formes rgionales tant parfois loignes du lieu dhbergement), en ce qui concerne en particulier les demandeurs dasile hbergs dans des structures durgence. Or, ce jour la majorit des demandeurs dasile bnficient de ce dispositif tout au long de la procdure dexamen de leur

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demande, un peu plus de 30% seulement des demandeurs tant hbergs en CADA. Cette situation cre, de fait, une ingalit de traitement entre les demandeurs dasile. Par ailleurs, pour accder la procdure dasile, les demandeurs doivent tre domicilis. Depuis 2012, les associations agres par le prfet de dpartement sont finances sur le fondement du rfrentiel des plates-formes daccueil des demandeurs dasile (prestation n2) pour domicilier les demandeurs dasile dans les dpartements qui reoivent plus de 10 demandeurs dasile par mois. Aujourdhui, selon les rgions et les dpartements, les dlais daccs la prfecture sont plus ou moins longs (cf. supra) ce qui amne certaines associations, parfois la demande de lEtat, contingenter le nombre de demandeurs d'asile pris en charge, laborer des listes dattente ou renvoyer vers les dpartements voisins. Des disparits sont galement constates dans le fonctionnement des services de domiciliation dure, modalits de retrait de courrier, etc. et dans les systmes mis en place par les pouvoirs publics (agrments, systme de rendez-vous ). La politique de prise en charge des demandeurs dasile souffre ainsi de linadquation entre les besoins et loffre disponible, consquence de laugmentation du flux des demandeurs dasile sur le territoire et de lallongement des dlais de traitement tous les stades de la procdure. Les plates-formes doivent par consquent faire face aux difficults de comprhension des demandeurs dasile, principalement lies aux dlais douverture des droits (accs la procdure, un moyen de subsistance et aux soins ). Cette inadquation n'a pas disparu malgr une dmarche de rationalisation du rseau et des concours publics importants. Les moyens budgtaires affects au rseau des plates-formes associatives se sont levs 10,8 millions d'euros en 2012, dont 6,6 millions (61 % du total) sont la charge de lOFII et 3,9 millions (37 % du total) sont financs par les crdits du fonds europen pour les rfugis (FER). Le concours des collectivits territoriales stablit 1,8 %.

2. 5. Une concentration des demandeurs dasile qui rend difficile une prise en charge de qualit
Aujourdhui, le demandeur dasile est principalement hberg sur son lieu darrive ou dans la rgion dans laquelle il a dpos sa demande dasile. Ainsi, la rpartition des flux de premire demande d'asile est trs ingale sur le territoire, l'Ile-de-France accueillant prs de 40 % de ces flux et Rhne-Alpes 18 %. Laugmentation du flux de la demande dasile et lallongement des dlais de traitement des demandes, associs la rgionalisation de ladmission au sjour et du premier accueil des demandeurs dasile, ont en outre pu, dans certains territoires, gnrer une forte concentration des publics sur les dpartements chefs-lieux de rgion.

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A lexception dun volant limit de places de CADA et du dispositif dhbergement durgence pilot au niveau national (AT-SA, comptant 2 160 places), la grande majorit de la capacit dhbergement est gre localement par les prfets. La localisation des plates-formes daccueil des demandeurs dasile majoritairement rgionales et situes dans le dpartement chef-lieu favorise galement ce phnomne de concentration. Ainsi les efforts demeurent insuffisants pour dcongestionner lIle-de-France et certaines capitales rgionales. Par ailleurs, les objectifs de rgionalisation du dispositif d'hbergement d'urgence, dfinis dans la circulaire du 24 mai 2011 du ministre de l'intrieur, n'ont pas t entirement atteints. La mutualisation des capacits d'hbergement entre dpartements et l'orientation des primo-arrivants hors des territoires chefs-lieux n'est pas mise en uvre ce jour. Ainsi, les phnomnes de concentration se poursuivent-ils dans les principales agglomrations, ce qui favorise les logiques de filire (augmentation de 103 % de la demande en provenance des Balkans dans le dpartement du Rhne au premier semestre 2013 contre 13 % au niveau national). L'OFII est charg de l'orientation des demandeurs d'asile sur un volet limit de places de CADA (places vacantes mises disposition du niveau national par les dpartements et rgions). Les orientations nationales qui sont prononces interviennent gnralement au bout de plusieurs mois aprs le dpt de la demande d'asile. Les familles orientes sont donc peu enclines quitter le premier territoire d'accueil o un premier travail d'accompagnement et de suivi a dj t men par la plate-forme d'accueil et par la prfecture. La rpartition territoriale actuelle des places d'hbergement (CADA et hbergements durgence ddis aux demandeurs dasile (HUDA) confondus) ne permet pas une prise en charge quilibre des demandeurs dasile sur le territoire. Ainsi, dans certains dpartements comme le Rhne ou la Moselle 13, la situation a des rpercussions sur les dispositifs daccompagnement social (interruption de certaines prestations pour les nouveaux arrivants Lyon) et sur le plan financier puisque les prfets de rgions augmentent leur demande de crdits complmentaires pour hberger les demandeurs dasile. La scolarisation dun grand nombre denfants nouvellement arrivs est en outre difficile assumer par les collectivits territoriales.

2. 6. Un hbergement htrogne et ingal


Afin d'apporter une aide matrielle aux demandeurs ne disposant pas de ressources suffisantes pour subvenir leurs besoins, le ministre en charge de lasile finance et gre un dispositif d'hbergement et d'accompagnement ddi, le dispositif national d'accueil des demandeurs d'asile. Il compte au 31 dcembre 2012, 21 656 places en centres d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA). Cette capacit est en cours d'extension suite la dcision du Gouvernement, l'occasion de la confrence nationale contre la pauvret des 10 et 11 dcembre 2012, de crer 4 000 nouvelles places de CADA entre le 1er juillet 2013 et le deuxime semestre 2014. Les extensions sont soumises des procdures dappel projets mdico-sociaux relativement lourdes, menes sous lautorit des prfets de dpartement. Les crations de CADA ne sont pas simples dans certains territoires, notamment ruraux, o les lus
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Nos dplacements Metz, Nancy et Lyon les 8 et 17 octobre 2013.

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locaux s'inquitent de l'arrive de nouvelles familles en demande d'asile. Dans d'autres territoires, ces projets sont toutefois bien reus comme en tmoigne un rcent article paru dans le magazine Maires de France 14. Dans lagglomration valenciennoise, 105 places de CADA sont rparties dans le logement social diffus. Cette solution semble tre pertinente mais les communes qui reoivent les demandeurs dasile sont celles aussi qui concentrent le plus de publics en difficults. La quasitotalit de ces places se situent sur le territoire de la communaut dagglomration de Valenciennes Mtropole alors quune meilleure rpartition entre les deux communauts dagglomration aurait d tre recherche. Les CADA font partie des services et tablissements sociaux et mdico-sociaux dont la gestion et la tarification sont rgies par le code de l'action sociale et des familles (CASF). Les rsidents y bnficient d'un encadrement sur la base dun agent temps plein pour 10 15 personnes ; 50 % de ces agents doivent avoir suivi une formation en travail social et assurer des missions d'accompagnement social 15. Cet accompagnement prend la forme d'une aide administrative et juridique relative la procdure d'asile, d'un suivi social notamment en termes de sant, et de scolarit, mais galement d'activits et de sessions collectives d'information ou de gestion de l'attente 16. Le prix de journe moyen national des CADA a fait lobjet dune baisse depuis 2010, passant de 26,10 par jour et par place 24 en 2013, pour un budget global de 190 M. Les structures ont t amenes mutualiser certaines fonctions support et rduire leurs effectifs dans certains cas. Les gestionnaires de ces structures nous ont signal galement des disparits entre les rgions sur le prix de journe qui sexpliquent par le fait que tous les centres nont pas les mmes besoins financiers en fonction des caractristiques de la structure daccueil et du public accueilli. Du fait de la trs forte progression de la demande d'asile depuis 2007 et de lallongement considrable des dlais de traitement des demandes, le dispositif d'accueil ne permet plus aujourd'hui d'accueillir qu'une minorit de demandeurs d'asile, soit 33 % des personnes qui devraient normalement pouvoir intgrer ces centres (chiffres au 30 septembre 2013). L'engorgement des CADA est accentu par le phnomne de maintien dans les centres, de rsidents ayant obtenu une dcision dfinitive en matire d'asile, en particulier les personnes dboutes, qui, faute d'excution des obligations de quitter le territoire franais (OQTF) ou de solutions d'hbergement alternatives, continuent d'occuper indument ces places (voir infra). Le taux de prsence indue des dbouts et des rfugis en CADA sest ainsi progressivement dgrad depuis 2008 pour atteindre 7,8 % en fin danne 2012.

"Quand les territoires ruraux deviennent des terres d'asile", Maires de France, le magazine, octobre 2013. Dcret n2013-113 du 31 janvier 2013 relatif aux conventions signes entre lEtat et les centres daccueil pour demandeurs dasile (CADA). Circulaire du 19 aot 2011 relative aux missions des centres daccueil pour demandeurs dasile (CADA). Beaucoup de demandeurs nentrant que tardivement en CADA aujourdhui, laccompagnement la procdure nest assur que de faon trs insatisfaisante.
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Face l'engorgement des CADA, des niveaux de priorits ont t fixs pour l'accs ces centres. Ils permettent d'orienter prioritairement les personnes considres comme vulnrables, soit les familles avec enfants ou les personnes prsentant des problmes de sant. Or, laccs en CADA rpond une procdure et des critres fixs au niveau des prfectures de rgion ou de dpartement, ce qui a pour effet de crer des ingalits daccs au dispositif selon les territoires. L'accs aux places de CADA est par ailleurs rserv aux demandeurs dasile en procdure dite classique , les demandeurs dasile en procdure prioritaire et les demandeurs dasile placs sous convocation Dublin ny ayant pas accs. Les demandeurs d'asile qui ne bnficient pas dun hbergement en CADA, soit par manque de place, soit en raison de leur statut administratif, peuvent tre admis dans une structure dhbergement durgence ddie aux demandeurs dasile (HUDA). Il s'agit d'un hbergement sous forme de nuites htelires pour plus de 50 % des places finances, qui n'offre pas d'encadrement sur le modle du CADA, mais dont les bnficiaires peuvent s'adresser aux plates-formes de premier accueil (PADA) pour accder un accompagnement. Malgr cela, le parc d'hbergement d'urgence compte galement un grand nombre de structures amnages dans des btiments collectifs ou en appartements, en particulier hors de la rgion Ile-deFrance, plus adaptes aux sjours de longue dure. Ces structures sont souvent adosses des CADA ou autres tablissements sociaux, ce qui permet aux rsidents de bnficier d'un accompagnement de proximit, pour un cot raisonnable : le cot moyen unitaire de l'HUDA, tous types de structures confondus, tait en 2012 de 16,50 par jour (hors prise en charge financire des demandeurs au titre de lATA). Les participants la concertation partagent l'unanimit le constat d'un trop grand nombre de nuites htelires. Outre l'hbergement d'urgence gr au niveau dconcentr, les services centraux en charge de l'asile financent et pilotent un dispositif national d'hbergement d'urgence, gr par Adoma, au bnfice de l'Ile-de-France et des rgions les plus tendues. Ce dispositif de 2 160 places en 2013 fonctionne principalement en structures collectives, avec un taux d'encadrement infrieur celui appliqu pour les CADA (1 ETP pour 15 20 rsidents). Cette situation entrane une rupture d'galit entre les demandeurs d'asile hbergs en CADA, qui bnficient d'un accompagnement et d'un encadrement soutenu, et les personnes hberges dans des structures d'urgence, gnralement l'htel, sans encadrement direct, dans des communes parfois trs loignes des plates-formes d'accueil rgionales. En outre, ces plates-formes ne bnficient pas des mmes moyens humains quen CADA en termes d'accompagnement, limitant fortement les prestations dlivres aux personnes suivies. Le dispositif d'urgence est en principe destin accueillir, titre transitoire, des demandeurs dasile pralablement leur admission ventuelle en CADA, lorsque le dispositif est embolis. Or, face la saturation progressive du parc de CADA depuis 2007, cause par l'augmentation des flux de premires demandes d'asile et par l'allongement des dlais de traitement, le dispositif d'hbergement d'urgence a pris de l'ampleur, jusqu' comporter le mme nombre de places qu'en CADA. Alors que seules 13 000 places taient finances en 2009, prs de 22 000 places sont ainsi finances en 2013, soit une augmentation de prs de 70 % de la capacit en quatre ans.

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En complment d'un hbergement en structure d'urgence, les demandeurs d'asile hors CADA peroivent lallocation temporaire d'attente (ATA), dun montant de 11,20 par jour en 2013. Cette allocation n'est toutefois verse qu'aux adultes, alors que l'allocation verse aux rsidents des CADA (allocation mensuelle de subsistance ou AMS) est indexe sur la composition familiale des mnages. Le versement de l'ATA provoque donc des ingalits entre les mnages, mais galement entre les types de prise en charge. Sa gestion, opre par Ple emploi, est par ailleurs fortement remise en question, notamment par le rapport des inspections gnrales sur la prise en charge des demandeurs d'asile publi en avril 2013 : constat d'un nombre important de versements indus mais galement de retards d'ouverture et de fermeture des droits. A ce jour, tous les demandeurs dasile ne sont pas hbergs sur des structures ddies. En effet, hormis les personnes accueillies chez des tiers ou loges par leurs propres moyens, une part des demandeurs dasile non pris en charge en CADA ou dans le parc dhbergement durgence qui leur est rserv, sadresse au dispositif de veille sociale par lintermdiaire du 115. Ce dispositif est financ sur le budget oprationnel de programme 177 Ville et logement et gr par le ministre en charge des affaires sociales. Il est impossible dvaluer prcisment leur nombre, faute de donnes de recensement rcentes. La porosit entre les budgets ddis lasile et la veille sociale a souvent t pointe, notamment par des rapports parlementaires, comme un dysfonctionnement du systme de prise en charge des demandeurs dasile. Il a par ailleurs t voqu le fait que lhbergement durgence de droit commun venait bien souvent pallier les insuffisances de la programmation budgtaire relative lasile. Sil est impossible dvaluer le nombre de demandeurs dasile en cours de procdure hbergs hors du dispositif ddi, notamment faute dun systme dinformation exhaustif 17, il est certain que stablit un systme de vases communicants entre le dispositif daccueil des demandeurs dasile et le dispositif daccueil de droit commun ; Il sagit en particulier des personnes dboutes du droit dasile qui doivent quitter les CADA sans pour autant faire lobjet de mesures dloignement ni de rgularisation.

2. 7. Des procdures juridiques contestes


Le dispositif juridique du traitement des demandes dasile fait lobjet de critiques depuis plusieurs annes. Elles sont exprimes par la Commission nationale consultative des droits de lhomme (CNCDH) 18, les associations (voir notamment le rapport de la Coordination franaise sur le
Le logiciel informatique DN@ permet de recenser et de visualiser en temps rel les places de CADA autorises et occupes. Le systme nintgre toutefois que le dispositif des CADA, et non lhbergement durgence.
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Voir en particulier avis du 15 dcembre 2011.

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droit dasile) 19, ainsi quau plan international, par la voix du HCR 20, des comits internationaux de protection des droits de lhomme 21, du Commissaire aux droits de lhomme du Conseil de lEurope 22 et au travers des arrts de la Cour europenne des droits de lhomme 23. Ces observations portent essentiellement sur les modalits de mise en uvre de la procdure dexamen prioritaire de certaines demandes dasile (voir ci-dessus 2 partie. I). Le rle de la prfecture est contest au motif que les critres de placement en procdure prioritaire seraient indissociables de lapprciation du fond de la demande, qui ne peut appartenir qu lautorit de dtermination de la protection (OFPRA) et que les prfectures feraient une utilisation excessive, voire arbitraire de ces dispositions. Linsuffisance des garanties apportes dans le cadre de cet examen prioritaire est souligne, surtout labsence dun recours suspensif devant la CNDA contre les dcisions de rejet de lOFPRA prises dans ce cadre. Cette critique se nourrit du fait que la phase dexamen devant lOFPRA, laquelle se droule sans prsence extrieure lors de lentretien ainsi que de la persistance dun diffrentiel significatif des protections accordes respectivement par lOFPRA et la CNDA. En effet, comme dj indiqu, plus de la moiti des protections accordes par la France sont le fait de la CNDA et le taux dannulation des dcisions de lOFPRA est lev, avec des variations fortes selon les nationalits. Le critre tir de la provenance dun pays considr comme sr, qui constitue un des cas dapplication de la procdure prioritaire, est contest comme ne tenant pas compte des mrites individuels de la demande. Les modalits dtablissement de liste de ces pays, par le conseil dadministration de lOFPRA, en feraient un seul outil de gestion des flux de demandes dasile, ne prenant pas en considration la ralit de la situation des pays en cause, en matire de respect des droits de lhomme. Par ailleurs, linformation et lassistance juridique apportes aux demandeurs dasile pour la prparation de leur demande sont souvent considres comme insatisfaisantes ; seuls les demandeurs dasile hbergs en CADA bnficiant, selon certains, dun accompagnement effectif. Les procdures spcifiques, comme celles concernant la mise en uvre du rglement Dublin ou lexamen des demandes dadmission la frontire au titre de lasile, font galement lobjet de proccupations fortes ; linsuffisance des garanties tant au stade de lexamen que du recours devant la juridiction administrative tant mise en cause.

Droit d'asile en France. Conditions d'accueil. Etat des lieux 2012 France Terre d'Asile. "Donner de l'ambition la rforme d'asile" juillet 2013.
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Voir notamment intervention dans le contentieux CEDH IM c/France du 2 fvrier 2012.

Voir en particulier Comit contre les disparitions forces (observations finales 19 avril 2013), Comit contre la torture (observations finales 26 avril-14 mai 2010).
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Mmorandum du 20 novembre 2008. Voir en particulier Arrt IM c/France 2 fvrier 2012.

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Enfin, est souvent souligne labsence de procdures prenant en compte de manire spcifique des situations de vulnrabilit particulires qui justifieraient des modalits dexamen appropries. De nombreux observateurs regrettent notamment que la situation des mineurs non accompagns, qui mritent une protection particulire, ne soit pas traite, dans sa globalit, dans le respect de lintrt suprieur de lenfant, qui doit tre une considration primordiale.

2. 8. Une insuffisante intgration des bnficiaires d'une protection internationale


Au 31 dcembre 2012, lOFPRA estimait le nombre de personnes places sous sa protection 176 984. Chaque anne, plus de 10 000 personnes obtiennent en France une protection au titre de l'asile. Leur rpartition sur le territoire est ingale puisque prs de la moiti des bnficiaires dune protection internationale rside en Ile-de-France. A lobtention dune protection, lOFPRA met les documents dtat-civil ncessaires la dlivrance dun titre de sjour, dune dure de 10 ans pour les rfugis, et dun an renouvelable pour les bnficiaires dune protection subsidiaire. Les personnes protges bnficient alors d'un certain nombre de droits administratifs et sociaux, notamment : droit au travail et la formation professionnelle ; accs aux aides financires des caisses dallocations familiales ; accs une couverture mdicale de base et complmentaire ; accs la procdure de runification familiale ; aides au logement et/ou accs un logement social ; accs au parcours dintgration organis par lOFII.

Au mme titre que lensemble des primo-arrivants migrant pour des raisons professionnelles ou familiales, les bnficiaires dune protection, aprs lobtention de leur statut, sont convoqus par lOFII pour la signature du contrat daccueil et dintgration (CAI). Ce contrat prvoit une visite mdicale daccueil, pralable la dlivrance dun titre de sjour, une formation la vie civique et au franais langue dintgration (FLI), ainsi quun entretien dvaluation et un bilan des comptences professionnelles. Si laccs lensemble de ces services dits de droit commun doit faciliter linsertion dans la socit franaise des primo-arrivants, la situation particulire du public sous protection rend bien souvent leur parcours dintgration plus difficile. Il sagit en effet dun public par dfinition plus vulnrable que celui des migrants ayant immigr pour des raisons conomiques ou familiales, en raison des traumas lis au parcours d'exil et aux traitements subis dans les pays dorigine. Les bnficiaires dune protection se retrouvent dans la plupart des cas sans ressources, aprs avoir bnfici de laide de lEtat durant la procdure dasile, dans des centres quils doivent quitter dans une priode de 3 6 mois aprs lobtention du statut. Ils sont enfin plus loigns de linsertion au vu de leur faible matrise de la langue franaise dans la majorit des cas et de leur plus faible niveau de formation scolaire initiale.

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Ces diffrents handicaps sont un frein laccs rapide aux droits et services auxquels les publics protgs peuvent prtendre, ce qui entrave et retarde fortement leur parcours dintgration. Or, le statut dlivr doit prendre une dimension toute particulire dans le traitement accord par lEtat aux personnes sous protection, au regard des engagements internationaux et europens de la France, singulirement la convention de Genve. A ce titre, larticle 30 de la loi du 20 novembre 2007 relative la matrise de l'immigration, l'intgration et l'asile dispose que : Ltranger qui a obtenu le statut de rfugi [] et a sign le contrat daccueil et dintgration [] bnficie dun accompagnement personnalis pour laccs lemploi et au logement. cet effet, lautorit administrative conclut avec les collectivits territoriales et les autres personnes morales concernes ou souhaitant participer cet accompagnement une convention prvoyant les modalits dorganisation de celui-ci . Afin de fournir un accompagnement adapt aux mnages les plus vulnrables, le ministre en charge de lasile gre un dispositif spcifique dhbergement des bnficiaires dune protection internationale : les centres provisoires dhbergement (CPH). Les CPH sont des centres dhbergement et de rinsertion sociale (CHRS) spcialiss, prvus par larticle L. 345-1 du CASF, ayant vocation encadrer le parcours dinsertion des rsidents notamment vers lemploi et le logement. Ils sont financs sur le programme 104 Intgration et accs la nationalit franaise , pour un montant denviron 12 millions d'euros en 2012, et un cot moyen de 29,7 par place et par jour. Le dispositif compte 28 centres pour une capacit totale de 1 083 places, soit seulement 10 % des personnes qui obtiennent une protection internationale chaque anne. Compte tenu de cette capacit limite, laccueil en CPH est rserv aux rfugis souffrant de difficults particulires dinsertion. Ce dispositif est rgi par plusieurs circulaires notamment celles du 14 novembre 1996 relative au fonctionnement des CPH et du 8 juillet 1999 relative aux procdures dadmission dans le dispositif national daccueil des rfugis et des demandeurs dasile. Au del des CPH, plusieurs dispositifs ad hoc ont t dvelopps avec le soutien de lEtat, afin de fournir une aide spcifique aux bnficiaires dune protection. Il sagit la fois de structures dhbergement comparables aux CPH, mais galement de projets daccs direct au logement, par un systme dintermdiation locative, coupl un accompagnement adapt. Certains de ces projets ont acquis une dimension nationale, limage des projets RELOREF ports par France Terre dAsile (FTDA) et Accelair, port par Forum Rfugis-COSI. Parfois cofinancs par le Fonds europen pour les rfugis (FER), un grand nombre de ces projets spcifiques sont grs localement sur des financements du fonds de solidarit pour le logement (FSL) ou grce aux aides au logement temporaire (ALT), verses par les caisses d'allocations familiales. Leur visibilit est alors limite. Il nexiste donc pas de cartographie exhaustive de loffre daccompagnement accessible au public protg sur lensemble du territoire, ni de pilotage complet de cette offre par les services centraux de lEtat. On constate par ailleurs une forte ingalit de loffre existante entre les territoires. Si lIle-deFrance concentre la moiti du public, les CPH et dispositifs alternatifs prsents sur la rgion ne permettent pas de rpondre aux besoins constats localement, alors que dautres rgions sont beaucoup plus fortement dotes en services spcifiques dhbergement et daccompagnement. Or, les textes encadrant ces dispositifs ne permettent pas de rquilibrer cette offre au travers dun systme de pilotage et dorientation.

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Le cas de lIle-de-France est galement reprsentatif des ingalits dcoulant de la prise en charge offerte au cours de la procdure dasile. Les personnes hberges en CADA disposent dun dlai de 3 6 mois pour quitter ces centres, aprs la notification dune dcision positive sur leur demande dasile. Ce dlai est dans bien des cas suffisant pour permettre un premier travail dinsertion par lquipe dintervenants sociaux des CADA, et un accs direct vers le logement, condition que la dlivrance dun titre de sjour et louverture des droits sociaux puissent intervenir rapidement. Nanmoins, la plupart des demandeurs dasile sont hbergs lhtel pendant la procdure, souvent dans des communes loignes de la plate-forme qui suit leur dossier, et donc sans encadrement ni accompagnement. La prcarit de la situation dhbergement dans laquelle ils se trouvent, ainsi que labsence daccompagnement pour entamer des procdures complexes, dans une langue peu matrise, freinent considrablement laccs aux droits auxquels ils peuvent prtendre (dlivrance de documents dtat civil, accs aux minima sociaux, runification familiale, accs un logement social, formations etc.). Ces personnes sont bien souvent celles qui ptissent dun manque dinformation et dorientation vers loffre daccompagnement spcifique existant sur le territoire, par manque dorganisation de cette offre mais galement du fait de la faible connaissance des droits des personnes sous protection, constate auprs des diffrents acteurs de linsertion. Enfin, on peut dplorer des dlais parfois excessifs pour la procdure de runification familiale des bnficiaires de la protection internationale.

2. 9. Une prise en charge trs insatisfaisante des personnes dboutes de leur demande d'asile, qui transforme la procdure dasile, pour la majorit des demandeurs, en une voie dimmigration parmi dautres
Comme nous avons pu dj lindiquer, le taux global dadmission une protection internationale connat une baisse continue depuis 2008. Ainsi, il slevait 29,4 % en 2009, 27,5 % en 2010, 25,3 % en 2011 et 21,7 % en 2012. A ce jour, il nest que de 18,1 % pour 2013 (voir 2.2). Le principe est que les trangers dont la demande d'asile a t dfinitivement rejete, sauf s'ils peuvent obtenir une carte de sjour un autre titre (vie prive et familiale) ont vocation quitter le territoire franais, soit spontanment en pouvant bnficier de laide au retour volontaire, soit de manire contrainte par la mise en uvre d'une mesure d'loignement. Si la politique de lasile mene par le Gouvernement voudrait que toute personne admise au statut de rfugi bnficie dune intgration rapide dans la socit franaise, notamment par louverture de ses droits sociaux, une application claire et lisible de cette politique implique galement que les dbouts du droit dasile ne puissent se maintenir sur le territoire sans titre de sjour. Or, le constat fait sur le terrain est quune grande majorit dtrangers en situation irrgulire issus de la procdure dasile continuent se maintenir sur le territoire malgr lobligation de

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quitter le territoire franais (OQTF) qui leur a t notifie et malgr lpuisement des recours forms contre ces dcisions. Si tous les observateurs saccordent pour constater la faiblesse du taux dloignement des dbouts en situation irrgulire, on peut regretter quil nexiste pas, au niveau national un outil statistique permettant de lier avec prcision le chiffre des retours volontaires et forcs avec celui des dbouts du droit dasile. Cette lacune tient labsence dun outil de pilotage intgr permettant dassurer un suivi personnalis des personnes intresses. Seul le suivi des personnes hberges en CADA permet dobserver certains chiffres et tendances. Les personnes hberges en CADA et dont la demande dasile est rejete disposent dun dlai dun mois pour quitter ces centres. Loffre daide au retour volontaire qui leur est prsente par le personnel des CADA, ainsi que par les directions territoriales de lOFII, est alors quasisystmatiquement refuse. Ainsi, sur prs de 7 000 personnes dboutes sorties de CADA en 2012, seules 426 ont opt pour le dispositif d'aide au retour volontaire. Les ressortissants trangers ayant refus cette offre, et devant quitter les centres, sont alors adresss aux services du 115 et aux services intgrs daccueil et dorientation (SIAO) qui, au regard de la loi du 25 mars 2009 sur linconditionnalit de laccueil pour les personnes en situation de dtresse 24, les orientent vers des structures dhbergement durgence, parfois mme vers des centres d'hbergement et de rinsertion sociale (CHRS). Ainsi, plus de 52 % des personnes dboutes sorties de CADA en 2012 ont t orientes vers le dispositif daccueil de droit commun, phnomne qui participe aujourdhui lengorgement de ce dispositif. En consquence, sur les territoires o lhbergement durgence de droit commun est le plus satur, les sorties de CADA sont difficiles. Dans certains dpartements, on enregistre au 3e trimestre 2013 des taux allant jusqu' 34 % de dbouts en prsence indue en CADA (ayant dpass le dlai de sjour autoris), faute de solutions alternatives dhbergement et dexcution des mesures dloignement. Le dispositif dhbergement de droit commun vise accueillir un public prcaris pour de courtes priodes, en vue dune rinsertion, prioritairement vers le logement 25. Or, les trangers dont la demande d'asile a t dfinitivement rejete et qui n'ont pas t rgulariss un autre titre nont pas vocation sinsrer dans la socit franaise, ni accder un logement. Une grande partie dentre eux se retrouvent donc hbergs dans ces dispositifs durant de longues priodes, faute de ressources ou de rgularisation et malgr des annes de prsence sur le territoire. Les dures de procdure stant considrablement allonges, un demandeur dasile dont la demande est rejete aura pass en moyenne prs de deux ans sur le territoire. En dpit de limpossibilit juridique de travailler, cette priode aura incontestablement engendr une forme dinsertion qui, pour les familles, tient principalement la scolarisation obligatoire des
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Article L.345-2-2 du CASF : "Toute personne sans abri en situation de dtresse mdicale, psychique et sociale a accs, tout moment, un dispositif d'hbergement d'urgence". Article L. 345-2-3 du CASF : "Toute personne accueillie dans une structure d'hbergement d'urgence doit pouvoir y bnficier d'un accompagnement personnalis et y demeurer, ds lors qu'elle le souhaite, jusqu' ce qu'une orientation lui soit propose. Cette orientation est effectue vers une structure d'hbergement stable ou de soins, ou vers un logement, adapts sa situation".
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enfants de 6 16 ans. Malgr lincertitude de ces familles sur leur statut futur, cest le facteur temps qui entrane invitablement un ancrage sur le territoire, de mme que lespoir dobtenir un titre de sjour et qui rend complique envisager toute procdure dloignement forc. Autre facteur dincohrence et de confusion de la politique de lasile, un grand nombre dtrangers demandent aujourdhui un titre de sjour pour raisons de sant, ds quils sont dbouts de leur demande dasile ou, parfois, alors quils sont encore dans lattente dune dcision relative cette demande. Les dbouts qui entament ces procdures bnficient, en outre, dune autorisation provisoire de sjour qui prolonge leur maintien lgal sur le territoire. Si leur demande est accepte, ils obtiennent une carte de sjour pour vie prive et familiale , dune dure dun an renouvelable, qui leur donne notamment accs au march du travail et la couverture maladie universelle. Si certains anciens demandeurs dasile sont en rel besoin de se maintenir en France pour des raisons de sant, lenchanement de ces procdures fait apparatre la demande dasile comme la premire tape dune course lobtention dun titre, quelles que soient les raisons initiales dentre sur le territoire. Le fait de pouvoir esprer obtenir une rgularisation un autre titre que lasile, malgr le rejet de sa demande, de mme que labsence de mesures dloignement effectif et les dures de procdure lOFPRA et la CNDA, sont des facteurs qui participent carter toute perspective de retour dans lesprit de ceux qui sollicitent lasile en France. Le nombre de personnes sollicitant laide au retour volontaire, qui figure parmi les plus bas dEurope, sen ressent directement.

De faon plus proccupante, cette situation a pour effet daplanir les diffrences entre les parcours des rfugis et ceux des dbouts et de dtourner la procdure de demande dasile de son vritable objet.

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3 Partie - Les grands enjeux de la rforme

3. 1. La protection : renforcer les garanties des demandeurs dasile


Lexigence de protection doit tre au cur de la dmarche engage pour rformer lasile. Cette exigence ne dcoule pas seulement de nos engagements juridiques. Elle est une obligation humanitaire qui sinscrit au plus profond des valeurs de notre pays. Pour tous ceux qui fuient la violence, loppression et les atteintes aux droits de lhomme, notre pays, et cest son honneur, doit demeurer une terre dasile, leur apportant coute et protection et leur donnant les moyens de se reconstruire et denvisager un autre avenir. La qualit du traitement des dossiers des demandeurs dasile est cet gard un enjeu majeur, parce que ce traitement dtermine ceux qui ont vocation bnficier de la protection de notre pays. Le dispositif franais dexamen des demandes dasile, conforme au droit de lUnion europenne, rpond, dans son architecture et dans ses conditions gnrales de fonctionnement, cette exigence de protection et apporte des garanties procdurales dun niveau lev. Lexistence dune autorit spcialise, lOFPRA, statuant en toute indpendance sur les demandes dasile, sous le contrle dune juridiction administrative en est llment central que confortent les volutions rcemment intervenues (voir 2 partie. I). Nous avons pu constater le grand professionnalisme et les qualits humaines des officiers de protection que nous avons rencontrs lOFPRA et loccasion de leur mission foraine en Moselle. Pour autant, ces procdures doivent tre revues. En tenant compte des critiques exprimes (voir 2.7), les garanties doivent tre approfondies, dans la ligne de la nouvelle directive procdure que la France doit transposer dici 2015, avec la volont de fortifier toujours davantage la garantie des droits des personnes et notamment des plus fragiles. La rforme devrait cet gard sorganiser autour des sept principes suivants : - le demandeur dasile doit bnficier des moyens lui permettant dexprimer, dans les meilleures conditions, ses craintes au regard des critres dligibilit une protection et les instances de protection doivent pouvoir statuer de manire parfaitement claire ; - lautonomie du droit dasile par rapport aux questions migratoires doit tre garantie et lapprciation de la qualit intrinsque dune demande dasile ne peut relever que de lautorit de dtermination de la protection ; - lexistence de procdures diffrencies dexamen des demandes dasile doit tre concilie avec un socle commun de garanties, offrant tout demandeur dasile le droit un examen exhaustif de sa demande ;

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- un esprit de confiance et de transparence doit prsider au processus dexamen des demandes dasile ; - le droit au recours effectif doit tre garanti tous les demandeurs dasile, dans le respect du droit europen ; - une attention particulire doit tre apporte aux personnes vulnrables, notamment les mineurs non accompagns et aux femmes victimes de violences ; - la rponse doit tre rapide, sans que cela ne nuise la qualit de l'examen, afin que le bnficiaire d'une protection internationale puisse accder un emploi, une insertion et un mode de vie stable.

3. 2. Une ncessaire perspective europenne


Garantir le droit dasile nest pas seulement un enjeu national. Cest aussi un enjeu pour l'Union europenne, btie sur des valeurs communes de libert et de protection des droits des personnes et engage dans une politique commune en matire d'asile, fonde sur la solidarit entre Etats membres et l'quit l'gard des ressortissants de pays tiers. Le principal objectif du rgime dasile europen commun est dassurer que les demandeurs dasile bnficient du mme accueil, des mmes droits, des mmes garanties procdurales et de la mme qualit d'examen des demandes dans lensemble des Etats de lUnion. Cet objectif est majeur au regard de l'impratif de protection des personnes victimes de perscutions et de violation des droits fondamentaux. Il l'est aussi pour permettre une application pleine et entire du principe de responsabilit tabli dans le rglement Dublin , viter ainsi les mouvements secondaires des demandeurs dasile au sein de lEurope et permettre terme une rpartition plus quilibre des demandeurs dasile au sein des diffrents pays de lUnion europenne - aujourdhui concentrs plus de 70% dans cinq pays de lUnion, dont la France. Cette situation est videmment connue par la Commissaire europenne que nous avons rencontre. Ainsi, au niveau europen, nous devons aussi tre exigeants avec nos partenaires afin que chaque Etat membre contribue quitablement assurer cet accueil. C'est cet objectif que rpondent les nouveaux textes du paquet asile adopt le 26 juin 2013. Ces textes, fonds sur un haut niveau de protection des personnes, ont recherch un quilibre entre garanties nouvelles et des procdures justes et efficaces. La nouvelle directive relative aux procdures 26 tend sassurer que les dcisions prises en premire instance soient de la meilleure qualit possible en les entourant dun certain nombre de garanties. Ainsi, la directive prvoit la formation des agents chargs de lexamen des demandes, lentretien obligatoire des demandeurs dasile avec la prsence possible dun conseil, lenregistrement de lentretien ou dfaut la possibilit pour le demandeur de procder des rectifications sur le compte-rendu de lentretien, ainsi que la prise en compte du genre. Par ailleurs, les procdures sont encadres dans des dlais : dlai pour lenregistrement de la demande et dlai dexamen de celle-ci avec obligation dinformation du demandeur si les dlais sont dpasss. La possibilit de traiter les demandes selon des procdures diffrencies
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Directive 2013/32/UE du Parlement europen et du Conseil du 26 juin 2013.

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est maintenue dans le nouveau texte europen. Des procdures de recevabilit peuvent aussi tre mises en place, notamment dans le cadre de demandes de rexamens. Enfin, lun des principaux apports du nouveau texte concerne la prise en compte des vulnrabilits pour les personnes ayant besoin de garanties procdurales spcifiques, notamment les mineurs isols. La directive relative laccueil 27 relve et harmonise le niveau des normes d'accueil des demandeurs de protection internationale, notamment pour les personnes vulnrables qui ont des besoins particuliers en matire d'accueil. Les conditions matrielles daccueil doivent assurer aux demandeurs dasile un niveau de vie adquat qui garantisse leur subsistance. Il est toutefois possible, sous certaines conditions, de les limiter voire de les retirer aux demandeurs qui ne respectent pas le cadre procdural prvu par le pays daccueil. Il est aussi prvu que laccs au march du travail doit avoir lieu dans un dlai de 9 mois (et non plus 12 mois comme actuellement) si la dcision en premire instance na pas t prise dans ce dlai. Enfin, les motifs de placement en rtention et le contrle juridictionnel en rtention sont davantage encadrs. Il en va de mme pour les motifs de placement des mineurs en zone dattente. Le rglement Dublin III apporte lui aussi un certain nombre de nouveauts qui devront donner lieu une adaptation, dans les meilleurs dlais, des procdures franaises. Ce texte renforce les garanties procdurales et, notamment, impose des dlais de procdure restreints. Il prvoit l'harmonisation des changes de donnes entre Etats membres (information et entretien individuels, donnes mdicales ou relatives la vulnrabilit constate notamment pour les mineurs isols). Enfin, il introduit la possibilit de former un recours suspensif contre les dcisions de transfert. Ces textes ( l'exception du rglement Dublin, directement applicable compter de janvier 2014) vont devoir tre transposs en droit interne dans les deux ans qui viennent. Ce travail de transposition s'inscrira dans la rforme plus gnrale des procdures dasile et des conditions daccueil qui suivra la concertation et la publication du prsent rapport. La rflexion engage dans ce cadre doit donc s'appuyer sur ces nouvelles normes. Nous devons veiller au respect scrupuleux des garanties nouvelles que ces directives comportent. Nous devons aussi tenir compte des adaptations juridiques et organisationnelles qu'impliquent plusieurs des dispositions de ces nouvelles directives qui vont profondment modifier notre systme d'asile. Mais cette transposition doit aussi tre l'occasion de repenser notre dispositif d'asile et d'explorer des voies nouvelles que notre lgislation nationale ne prend pas actuellement en compte. La prise en compte de la dimension europenne est galement essentielle sagissant du regard port sur les pays dorigine des demandeurs. Si la mise en place dune liste commune des pays srs ne semble pas tre envisage court terme, une harmonisation des critres danalyse est fortement souhaitable. Le rle jou par le Bureau europen dappui en matire dasile est ainsi indiscutablement positif et doit tre approfondi. LUnion europenne a enfin pour ambition dintervenir davantage dans les relations avec les principaux pays dorigine. Sagissant en particulier des pays engags dans un processus
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Directive 2013/33/UE du Parlement europen et du Conseil du 26 juin 2013.

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dadhsion, lUnion doit accompagner de faon plus volontaire le dveloppement dactions visant mieux contrler les flux migratoires. La forte prgnance de la demande issue de certains pays des Balkans, pour lesquels les taux daccs un statut protecteur sont faibles, met laccent sur le besoin dune rponse europenne adapte, notamment fonde sur le financement de programmes favorisant le maintien dans les pays dorigine.

3. 3. Lefficacit : une indispensable rduction des dlais


Une des premires priorits de notre rflexion et la plus grande des urgences qui s'attache la rforme de l'asile doit tre la rduction des dlais de procdure. C'est, pour la prservation du droit dasile, un enjeu majeur : - sagissant des personnes ayant besoin dune protection, obtenir rapidement une dcision sur leur demande est essentiel, pour leur permettre de sinsrer dans de bonnes conditions dans la socit franaise ; - pour ceux qui ne relvent pas de la protection internationale et qui devront revenir dans leur pays dorigine, une procdure rapide vite l'enracinement favoris par un sjour prolong en France, qui rend plus douloureux la perte du droit au sjour et l'loignement ; - des dlais courts sont aussi la garantie dun bon fonctionnement de ladministration et de la justice. Ils sont ncessaires pour assurer une plus grande fluidit du dispositif national daccueil et s'imposent dans un souci de bonne gestion des deniers publics (la longueur des procdures ayant un impact significatif sur les cots des dispositifs ddis lasile mais aussi sur les dispositifs dhbergement de droit commun). Cet objectif de rduction des dlais est partag par lensemble des acteurs de lasile, administrations, OFPRA, CNDA, associations, tant entendu que cette rduction ne doit videmment pas se faire au dtriment des garanties dont doit tre entour lexamen de la demande d'asile. Les textes europens issus de la refonte du paquet asile apportent un cadre prcis dans lequel il est ncessaire de sinscrire et qui doit tre loccasion de rationaliser les dmarches administratives. Pour tre effective, la rduction des dlais doit tre envisage globalement en prenant en compte toutes les tapes de la procdure. Elle concerne, en amont, la phase d'accs la procdure et d'enregistrement de la demande, un accs rapide aux dispositifs d'accueil devant tre garanti. Atteindre cet objectif implique de simplifier les procdures et les tapes administratives. Bien plus que dans dautres pays europens, le parcours actuel du demandeur se caractrise, en France, par sa complexit. L'un des enjeux de la rforme doit tre daboutir un schma pragmatique, cohrent et harmonis sur le territoire garantissant une galit de traitement des demandeurs dasile quel que soit le lieu o ils dposent une demande dasile. Lobjectif est galement de remdier la concentration actuelle des flux sur quelques territoires, en raison de ses consquences nfastes sur les dlais (voir ci-dessous point 3 partie. 3).

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Elle doit, en outre et principalement, porter sur la phase d'examen des demandes d'asile par l'OFPRA et la CNDA. cet gard, la directive procdure pose un principe dexamen des demandes en premire instance dans un dlai de six mois maximum, sauf cas exceptionnels. Paralllement, elle prvoit une acclration du traitement des demandes dans certains cas, tels que ceux des personnes reconnues vulnrables, ou qui prsentent des demandes prsumes fondes. Elle permet aussi un examen dans des dlais resserrs des demandes clairement trangres un besoin de protection. Cet examen, avec des dlais diffrencis selon les caractristiques de la demande, est une ncessit pour aboutir une bonne gestion du dispositif dasile, tout en prservant les impratifs de respect des droits de la personne. Cet examen, avec des dlais diffrencis, doit pouvoir tre fait lOFPRA mais galement la CNDA, sauf ruiner tout effort fait en amont de la chane. La rduction des dlais doit enfin porter sur la phase en aval, pour assurer rapidement aux personnes reconnues bnficiaires dune protection internationale la dlivrance des titres de sjour et l'accs aux droits sociaux qui leur sont ouverts mais aussi pour viter un maintien prolong sur le territoire des dbouts en situation irrgulire.

3. 4. L'quit et la solidarit : une prise en charge financire prenant davantage en compte la situation individuelle des demandeurs et une meilleure rpartition territoriale
3. 4. 1. Une allocation plus juste et plus simple
Le rapport des inspections gnrales sur l'allocation temporaire d'attente et la prise en charge financire des demandeurs d'asile d'avril 2013 notait que la gestion de l'allocation tait d'une complexit extrme et porteuse de risques . Cette situation est concrtement une source de retards de trsorerie pour les bnficiaires eux-mmes. Les participants des ateliers ont partag unanimement le constat de l'ingalit de traitement des demandeurs d'asile au regard de l'ATA, allocation qui n'est verse qu'aux adultes. Comme le rappelle le rapport prcit, un adulte isol dispose de 11,20/jour pour subvenir ses besoins, soit autant qu'un adulte parent isol avec trois enfants. Le montant de la nouvelle allocation dpendra toutefois des marges de manuvre possibles en termes d'organisation de l'hbergement, puisque la familialisation de l'ATA peut avoir un impact important sur le budget de lasile. moyen terme, le traitement gal des demandeurs dasile implique non seulement le rapprochement de leurs conditions dhbergement mais aussi celui des allocations qui leurs sont verses. Cette rforme des prestations doit s'accompagner dune simplification des modalits de versement. Si les mesures prcdentes ont recueilli ladhsion de tous, nous regrettons labsence de consensus sur l'ide d'exclure du bnfice de la prise en charge financire les demandeurs d'asile qui refuseraient une place d'hbergement propose dans le dispositif national d'orientation. L'un des enjeux essentiels de la rforme est, en effet, de se donner les moyens

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de parvenir une dconcentration effective des flux. Il en va de la crdibilit et de l'efficacit du futur dispositif national d'orientation. Sans mcanisme dincitation financire, voire de coercition, un tel dispositif naura dorientation que le nom. Par ailleurs, il nous parat normal d'associer, une prise en charge de meilleure qualit, des exigences permettant, conformment l'article 20 de la directive 2013/33/UE, de limiter ou de retirer le bnfice des conditions d'accueil que sont principalement l'hbergement et l'allocation de subsistance (aujourdhui lATA) lorsque le demandeur ne coopre pas avec les autorits nationales en vue de l'examen de sa demande d'asile. Le demandeur d'asile passe, en effet, un contrat implicite avec les pouvoirs publics : ceux-ci doivent lui offrir des conditions d'accueil conformes aux rgles de droit, de nature l'aider dans ses dmarches. En change, le demandeur d'asile doit respecter un certain nombre d'obligations. Une telle logique est suivie dans la grande majorit des pays de lUnion europenne et rien ne justifie notre sens que la France fasse exception.

3. 4. 2. Une rpartition territoriale plus efficace et plus solidaire de laccueil des demandeurs
Les dispositifs de rorientation actuels n'ont pas atteint leurs objectifs. Un nouveau mode dorientation plus directif, permettant un quilibre des flux et une prquation nationale de la prise en charge des demandeurs dasile, est donc notre sens indispensable pour assurer une qualit daccueil quivalente sur lensemble du territoire. Il convient, en premier lieu, de revoir le nombre et la rpartition des places ddies aux demandeurs d'asile selon les territoires, au regard de la concentration actuelle des places dans certaines rgions et dans les villes et dpartements chefs-lieux. Des objectifs nationaux devront tre fixs. En second lieu, et en pleine cohrence avec le schma de rpartition des places daccueil, l'orientation des demandeurs devra se fonder sur des considrations la fois quantitatives (fixation dune part du flux de demandes accueillir par rgion) et qualitatives (prise en compte, par exemple, des besoins spcifiques des familles ou de personnes vulnrables devant suivre un traitement mdical particulier). Pour ce faire, le dveloppement doutils de pilotage apparat primordial tout comme larticulation entre les chelons national, rgional et dpartemental et lassociation des collectivits territoriales et autres intervenants locaux la dmarche. La rpartition au niveau rgional et dpartemental devra intgrer le diagnostic territorial (nombre de places d'hbergements, rsidence sociale,). Les participants des ateliers 2 et 3 ont ainsi soulign l'importance d'une concertation permanente entre les acteurs locaux, l'image de ce qui se pratique dans certaines rgions. La mise en uvre de l'orientation des demandeurs d'asile ncessite donc une collaboration entre l'ensemble des acteurs, y compris associatifs. La mise en place d'un dispositif d'orientation qui, par ncessit, repose sur un pilotage national interministriel fort, rpond une exigence de solidarit. Tous les territoires doivent

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prendre leur part dans l'accueil et l'hbergement des demandeurs d'asile. Notre exprience d'lus locaux et nos rencontres avec des responsables dans plusieurs villes visites nous ont confirm la ncessit de rechercher, cette fin, ladhsion de tous les acteurs intresss.

3. 5. La responsabilit : dissuader les demandes dasile manifestement trangres un besoin de protection et lutter contre les abus
Lexigence de responsabilit doit prsider la conduite de toutes les politiques publiques. Cela vaut pour la politique dasile comme pour toutes les autres. Cette exigence commande en tout premier lieu dapprhender la ralit avec lucidit et danalyser de manire juste, objective, sans complaisance et sans aveuglement, la situation de lasile en France. Or, force est de constater quune proportion importante des demandes dasile savre, lissue de leur examen, infonde. Danne en anne, alors que la mise en uvre de la protection subsidiaire, accorde depuis 2003 des personnes ne relevant pas du statut de rfugi de la convention de Genve, mais exposes des risques de traitements inhumains ou dgradants ou des menaces graves dcoulant dune situation de violence gnralise, a largi de manire significative les motifs de protection, le taux global doctroi dune protection (OFPRA et CNDA) ne cesse de diminuer. Ce taux, de 29,4 % en 2009, ntait plus que de 21,7 % en 2012 et il continuait diminuer en 2013. Il est particulirement bas pour des nationalits fortement reprsentes dans la demande dasile (voir 2 partie. 2). Le phnomne sexplique incontestablement par la pauvret, linstabilit et les discriminations qui existent dans certains pays dorigine ainsi que par lattrait que peuvent exercer les pays aujourdhui les plus dvelopps. Il appelle de toute vidence une mobilisation des pouvoirs publics, de lUnion europenne et plus largement de la communaut internationale, tant ces difficults ne pourront tre rsolues que par des politiques plus solidaires et plus volontaristes. Les mobiles mentionns ci-dessus, et il faut avoir le courage de laffirmer avec force, ne relvent nanmoins pas de la problmatique de lasile. Il est essentiel, dans le cadre du systme dasile, de dissuader ces demandes qui, pour comprhensibles quelles soient, ne relvent pas dun besoin de protection au sens des instruments internationaux, participent une dilution du droit dasile et contribuent alimenter les amalgames et les phnomnes de rejet. Il nest pas contestable que ces dtournements, parfois appuys par des rseaux organiss dimmigration irrgulire et dexploitation dtres humains sont permis, pour partie, par le systme actuel daccueil et de traitement des demandes. Ainsi, la certitude de pouvoir, la faveur de la longueur des procdures, se maintenir de manire durable en situation rgulire tout en bnficiant des aides accordes aux demandeurs dasile, est un facteur indniable dattraction de personnes qui ne relvent pas, en ralit, des garanties de la protection internationale. Nous devons donc nous doter doutils adapts permettant didentifier de manire prcoce les demandes dasile de ce type et disposer de procdures adaptes, conformes ce que prvoit le droit de lUnion europenne, pour les traiter.

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Dautres phnomnes proccupants, que nous avons pu constater lors de nos dplacements, appellent ladoption de mesures dissuasives : en particulier les demandes de rexamen multiples, dnues dlments nouveaux, prsentes dans le seul but de diffrer le dpart ou, par exemple, la pratique consistant mutiler volontairement ses empreintes digitales, soit afin de faire chec une mesure de transfert en application du rglement Dublin, soit dans lobjectif de dposer, sous des identits diffrentes, des demandes dasile multiples, simultanes ou successives. Ces pratiques, si elles sont le fait dune minorit de demandeurs dasile, doivent cependant tre combattues avec fermet. Les demandes fondes sur des raisons sanitaires mritent une rflexion approfondie en lien avec les agences rgionales de sant. La prservation du droit dasile, la valeur qui sattache cette institution, rendent ncessaire de dissuader, rsolument mais dans le respect des garanties de droit, les dtournements dont il fait lobjet.

3. 6. Lintgration : favoriser un meilleur accs aux droits des bnficiaires dune protection internationale
Laccs aux droits civils et sociaux constitue une tape cruciale qui permet au bnficiaire dune protection de bien entamer son parcours dintgration. L'accs aux droits constitue en outre la premire application de la protection accorde par l'Etat franais. La multiplicit des dmarches administratives ainsi que les lenteurs d'ouverture de certains droits appellent donc une simplification et une acclration des procdures. Les travaux de l'atelier 4 ont soulign que face au constat que les services de droit commun ne sont pas toujours outills pour connatre les droits et le statut des bnficiaires dune protection internationale, il est essentiel dtablir une meilleure communication destination des organismes intresss (Ple emploi, CAF, CPAM etc.), pour leur permettre de mieux prendre en compte la spcificit de ce public et d'acclrer l'ouverture des droits civils et sociaux, notamment : - la dlivrance rapide de documents d'tat-civil et dun titre de sjour dfinitif ; - la formation civique et linguistique. La barrire de la langue tant lun des principaux freins lintgration du public rfugi, il a t unanimement reconnu que les bnficiaires d'une protection doivent pouvoir accder rapidement une formation linguistique aprs la notification dobtention du statut. Cette formation doit tre adapte aux besoins de chacun, afin de permettre une autonomisation, une ouverture au march du travail et un parcours dinsertion durable ; - les procdures de runification familiale, qu'il faut simplifier et rendre davantage lisibles 28 ;

"Pour une ncessaire rforme de la procdure de runification familiale, facteur d'insertion des bnficiaires d'une protection internationale", contributions de l'ACAT France, du GAS et de la Ligue des Droits de l'Homme la concertation sur l'asile, 8 octobre 2013.

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- les quivalences de diplmes et acquis de l'exprience. Les bnficiaires d'une protection doivent pouvoir faire valoir et reconnatre leurs comptences et connaissances acquises aussi bien dans le pays d'origine qu'au cours de la procdure d'asile en France. L'accs des formations devrait galement pouvoir tre facilit, suivant un projet professionnel personnalis et adapt ; - l'accs rapide aux aides financires verses par les caisses d'allocations familiales (CAF), ainsi qu' la couverture maladie universelle complmentaire (CMU-C). Les bnficiaires d'une protection doivent galement avoir accs, selon les termes de la loi du 20 novembre 2007 un accompagnement personnalis pour laccs lemploi et au logement . L'ensemble des bnficiaires d'une protection, quels que soient les niveaux d'autonomie constats, doit donc tre accompagn, sous la forme d'une orientation, d'un conseil ponctuel ou d'une prise en charge globale, incluant une offre d'hbergement. Cette offre doit tre visible et accessible tous et ce malgr les disparits constates entre territoires. Elle doit tre adapte des besoins htrognes qui auront t identifis. L'enjeu de la rforme doit donc tre une meilleure rponse aux besoins par l'organisation et la valorisation de l'offre existante, qu'il s'agisse d'tablissements prennes comme les CPH ou de dispositifs alternatifs et innovants d'accs l'emploi et au logement direct. La rforme doit en particulier viser traiter le cas des territoires emboliss comme par exemple, l'Ile-de-France, notamment par des solutions de mobilit des publics. Face au constat du recours aux nuites htelires pour certaines personnes sous protection, l'orientation vers des centres d'hbergement proposant un accompagnement est privilgier. Si cette solution peut effectivement s'avrer ncessaire durant une priode d'adaptation pour les personnes les plus vulnrables, l'objectif doit toutefois rester l'installation rapide dans le logement, condition de stabilit et d'insertion effective. Pour les familles les moins autonomes, l'accs au logement devrait galement tre coupl un accompagnement adapt, en sinspirant des solutions dveloppes dans le cadre du projet Accelair, port par Forum Rfugis-Cosi dans le Rhne.

3. 7. La lisibilit : accompagner le retour dans leur pays d'origine des personnes dboutes de leur demande
Les demandeurs d'asile dont la demande a t rejete aprs un examen approfondi et entour de toutes les garanties doivent, sils ne peuvent faire valoir un droit au sjour, retourner dans leurs pays d'origine. Il en va de la crdibilit du droit d'asile et de l'autorit qui s'attache aux dcisions administratives et juridictionnelles. Tout comme il y a un devoir d'insrer ceux qui ont droit la protection internationale, il y a ncessit d'assurer le retour effectif de ceux qui n'ont pas vocation obtenir la protection et nont pas droit au sjour. La question des personnes dboutes du droit d'asile ne peut donc tre ignore par la rforme venir. En effet, les personnes dboutes de leurs demandes, qui sont prises en charge de manire trs insatisfaisante lheure actuelle, psent ncessairement aussi bien sur le dispositif d'accueil ddi aux demandeurs d'asile que sur le dispositif d'urgence de droit commun. Au cur de cette problmatique rside l'insuffisance des dispositifs daide au retour et dloignement des dbouts.

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Les personnes ayant puis toutes les voies de recours du droit d'asile sont places dans une situation complexe. N'ayant pas obtenu le statut de rfugi aprs un sjour parfois prolong en France mais ayant droit, comme chacun, l'hbergement accord aux personnes en dtresse au travers de la veille sociale, les dbouts restent trop souvent sur le territoire de manire irrgulire. Mme sils ne bnficient pas dun droit lhbergement illimit, comme la rappel rcemment le Conseil dEtat 29, ils se maintiennent souvent, faute dalternatives, de manire indfinie dans les dispositifs dhbergement durgence. Nous avons pleinement conscience de l'importance que revt cette question auprs des acteurs de terrain que nous avons rencontrs lors des dplacements Lyon, Nancy ou Metz. Si nous avons entendu les rticences exprimes par certaines associations pendant la concertation, au cours de laquelle le sujet a t abord plusieurs reprises, nous ne pouvons ignorer le fait que de nombreux participants au comit ont soulign le besoin d'une plus grande lisibilit et la ncessit que lEtat prenne ses responsabilits en la matire. Le reprsentant du HCR en France a lui aussi insist sur la ncessit daborder ce sujet. L'objectif doit tre de clarifier la situation des personnes dboutes au regard des perspectives de sjour possibles ou non sur le territoire. Les personnes ne pouvant faire l'objet d'un retour immdiat doivent tout d'abord continuer tre prises en charge dans le dispositif de droit commun et bnficier d'un accompagnement adapt, pour le temps strictement ncessaire lexamen de leur situation administrative et, le cas chant, la mise en uvre de lloignement. La rgularisation peut intervenir dans le cadre fix par les textes applicables lorsque, par exemple, les personnes prsentent des vulnrabilits avres (trangers malades) ou un ancrage familial et affectif dune particulire intensit en France, sans pour autant rpondre aux critres d'accs une protection internationale. Toutefois, lorsque lexamen de leur situation sest rvl ngatif, et afin de donner tout son sens la dcision relative la demande d'asile, un retour effectif des personnes qui n'ont pas vocation demeurer sur le territoire doit intervenir, qu'il soit volontaire ou contraint, sous le contrle du juge. Cela suppose notamment de revoir les mcanismes daide au retour, qui ne donnent pas aujourd'hui des rsultats satisfaisants. Il est galement souhaitable de renforcer la coopration avec les pays d'origine pour promouvoir des actions de rinsertion. Des campagnes dinformation dans ces pays peuvent se rvler utiles. Sont enfin ncessaires une prise en charge et un suivi spcifique de ce public, distincts de ceux accords aux demandeurs d'asile ou aux bnficiaires d'une protection. Il convient en cela de trouver des alternatives aux nuites htelires du dispositif d'urgence de droit commun, vers lequel s'oriente une part importante des dbouts du droit d'asile et qui ne permet ni un suivi ni un accompagnement adapts de ce public.
Voir par exemple CE, 4 juillet 2013, N369750 : le bnfice [de laccs tout moment un dispositif dhbergement durgence] ne peut tre revendiqu par ltranger dont la demande dasile a t dfinitivement rejete et qui a fait lobjet dune mesure dloignement contre laquelle les voies de recours ont t puises quen cas de circonstances particulires faisant apparatre, pendant le temps strictement ncessaire son dpart, une situation de dtresse suffisamment grave pour faire obstacle ce dpart .
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3. 8. La soutenabilit : matriser le cot dune politique de l'asile plus lisible et plus efficace
3. 8. 1. Des dpenses publiques leves et en forte progression
L'hbergement et l'accompagnement, l'allocation temporaire d'attente comme les crdits propres l'OFPRA relvent du programme budgtaire 303, gr par le ministre de l'intrieur. Ce budget comprend la subvention pour charge de service public de lOFPRA (39,3 M en PLF 2014) et le financement de dispositifs de prise en charge des demandeurs dasile, pendant toute la dure de la procdure (464,43 M en PLF 2014). Les dpenses directement lies lexercice du droit dasile sont passes de 333,9 M en 2008 538 M en 2013 (prvision), soit une hausse de 61 %. Le budget de l'Etat supporte d'autres dpenses indirectement lies lasile, inscrites, en particulier, au programme 177 Prvention de l'exclusion et insertion des personnes vulnrables . Relevant du ministre charg des affaires sociales, ce programme finance la prise en charge d'une grande partie des personnes dboutes de leurs demandes d'asile et parfois de demandeurs d'asile. Doivent galement tre prises en compte les dpenses de la Cour nationale du droit d'asile, qui relvent du programme 165 "Conseil d'Etat et autres juridictions administratives", ainsi que celles de l'OFII dans le domaine de l'asile (programme 104). D'autres dpenses publiques doivent par ailleurs retenir notre attention, que ce soient les dpenses sociales ou les financements au titre de l'Union europenne, par le biais du fonds europen pour les rfugis (FER) ou encore les dpenses locales. Les lus locaux participant au comit de concertation ont rappel l'importance des dpenses engages par les collectivits territoriales pour assurer une prise en charge de certains demandeurs d'asile et des personnes dboutes de leurs demandes. Cette prise en charge prend plusieurs formes, de l'aide alimentaire au financement d'associations intervenant auprs de ces publics. La hausse continue de la demande dasile depuis 2008 et lallongement concomitant des dlais dinstruction des demandes a des rpercussions directes sur le cot de la prise en charge de la demande dasile : les places en centres daccueil pour demandeurs dasile (CADA) tant satures, le dispositif alternatif (hbergement dans une structure durgence et versement de lallocation temporaire dattente) est mobilis dans des proportions trs importantes.

3. 8. 2. La rforme doit tre soutenable budgtairement


Nous ne nous interdisons aucune innovation condition qu'elle soit soutenable budgtairement. Cette soutenabilit budgtaire repose sur plusieurs impratifs. La rduction des dlais de traitement de la demande dasile constitue le principal levier de rduction des dpenses comme l'a soulign le rapport des inspections gnrales prcit. Les

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moyens supplmentaires allous l'OFPRA et la CNDA doivent avoir pour effet de rduire ces dlais de traitement. Aucun scnario de rforme ne peut faire l'impasse sur cet objectif. A l'inverse, tout scnario entranant de nouvelles attributions ou des rorganisations doit tre valu sur le plan de sa faisabilit budgtaire. Il en va de mme pour l'hbergement. Le modle d'hbergement a t longuement dbattu tout au long de la concertation. Les associations ont rappel, plusieurs reprises, leur attachement aux centres daccueil pour les demandeurs d'asile (CADA). Nous avons constat des divergences d'interprtation entre certains participants sur la possibilit de crer de nouvelles places de CADA grce aux conomies rsultant dune rduction des dlais d'instruction. En tout tat de cause, nos propositions doivent tre compatibles avec les exigences de matrise des dpenses publiques. Nous avons, cet effet, organis plusieurs changes avec les inspections gnrales afin que nos propositions soient values financirement. Ces propositions doivent galement tenir compte de l'impact de la transposition des directives du 26 juin 2013. Au demeurant, plus le nombre de demandeurs en attente dune dcision traiter sera important avant la transposition des directives, plus nous nous exposons ne pas russir cette rforme, ou du moins trop en diffrer les premiers effets. Nous mettons toutefois en garde l'ensemble des acteurs de l'asile, et en premier lieu, l'Etat, sur la ncessit de ne pas se focaliser exclusivement sur les dlais de traitement. Comme l'a rappel le rapport des inspections gnrales, mme une organisation optimise du traitement de la demande d'asile en France ne garantirait pas forcment une vritable matrise des dpenses publiques engages au profit des demandeurs d'asile. Si le premier enjeu est la rduction des dlais, nous devons, tous, avoir l'esprit que des mesures de rationalisation sont ncessaires : une meilleure lisibilit du systme de l'asile s'accompagne vraisemblablement d'une rduction des tapes de la procdure et des acteurs, une clarification des procdures et des moyens mobiliss. La lisibilit participe l'efficacit du nouveau systme que nous voulons proposer.

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4 Partie - Les axes de la rforme que nous proposons

Le travail dchange et de discussion qua permis la concertation, les trs nombreuses contributions reues pendant celle-ci et notre exprience dlus de terrain nous permettent de dgager ce que doivent tre, selon nous, les principaux axes de la rforme de lasile venir. Ces axes sont au nombre de six : - faciliter laccs la procdure dasile ; - simplifier, acclrer et renforcer la procdure devant lOFPRA ; - adapter les voies de recours contentieux ; - crer un dispositif national de prise en charge des demandeurs dasile assurant lgalit de traitement ; - faciliter lintgration des bnficiaires de la protection ; - prendre en charge les personnes dboutes de leur demande dasile. De faon gnrale, nous considrons quun quilibre doit tre trouv entre amlioration des garanties offertes aux demandeurs et renforcement de lefficacit du dispositif. Il sagit en effet la fois dassurer le meilleur niveau de protection possible, et de redonner du sens la procdure, en permettant un octroi plus rapide du statut protecteur lorsque le besoin est avr, mais aussi en luttant fermement contre les tentatives de dtournement aujourdhui constates. La crdibilit des volutions proposes dpendra enfin ncessairement, dans le contexte actuel, du caractre soutenable de leur impact budgtaire.

4. 1. Faciliter l'accs la procdure pour le demandeur dasile


La ralisation de cet objectif s'organise autour des prconisations suivantes :

4. 1. 1. Simplifier les dmarches administratives


a) L'acclration de lentre dans la procdure passe par la suppression de la domiciliation comme pralable toute dmarche ultrieure. A lheure actuelle, lobligation de disposer dune adresse de domiciliation pour dposer un dossier dadmission au sjour en tant que demandeur dasile est facteur de ralentissement de lentre dans la procdure dasile. Il ressort des changes dans les ateliers, mais aussi des propositions faites par les inspections gnrales, quil convient de ne plus conditionner la dlivrance de la premire autorisation provisoire de sjour la ncessit de prsenter une adresse. Cette obligation pourrait dautant plus tre leve que dans le cadre dun systme directif de rpartition des demandeurs dasile

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sur le territoire, les personnes ne vont pas ncessairement rester dans la rgion o elles sollicitent ladmission au sjour. Des modalits alternatives pourront tre prvues pour pouvoir contacter, en cas de besoin, lintress : ainsi il pourrait tre demand en appui de la demande dadmission provisoire au sjour, la fourniture dun numro de tlphone portable ou dune adresse de messagerie lectronique. Il faut souligner que si cette mesure permet une entre plus prompte dans la procdure et donc une reconnaissance plus rapide du statut de demandeur dasile, elle ne fait pas disparatre la ncessit de disposer dune adresse pour lensemble de la procdure. Une adresse demeure ainsi indispensable pour le dpt du formulaire devant lOFPRA, afin que lOffice puisse transmettre la convocation lentretien et notifier la dcision ou pour louverture des droits sociaux. Dans ce cadre, il convient que ladresse que prsente le demandeur dasile concide avec son domicile rel. La domiciliation systmatique des demandeurs dasile, ds lors que lhbergement directif serait la norme, naurait donc plus lieu dtre. La domiciliation associative des demandeurs dasile ne devrait ds lors tre conserve que pour celles des personnes demandant lasile qui ne peuvent tre immdiatement hberges dans le cadre du dispositif national daccueil. Une adresse de domiciliation pourrait ainsi leur tre remise aprs leur admission au sjour au titre de lasile. b) L'harmonisation du rgime dadmission au sjour pour tous les demandeurs dasile dont lexamen de la demande relve de la France. La distinction actuelle entre ladmission au sjour et la non-admission au sjour des demandeurs dasile est rgulirement conteste par le secteur associatif. Elle se justifie dautant moins que les juridictions nationale et europenne ont clairement affirm que les mmes droits sociaux devaient tre ouverts aux demandeurs dasile, que les personnes soient places en procdure normale ou en procdure prioritaire. De plus, et sauf cas d'application du rglement Dublin, les demandeurs d'asile, qu'ils soient ou non admis au sjour, ont droit l'examen de leur demande et un entretien devant l'OFPRA. Plusieurs ateliers ont longuement dbattu de la question de l'admission au sjour. Il est propos que les demandeurs dasile dont lexamen relve de la France se voient dlivrer, quel que soit le mode dexamen de leur demande dasile (normale ou prioritaire), une autorisation provisoire au sjour. Des exceptions devraient cependant tre prvues notamment dans les cas de menace lordre public, de certaines demandes de rexamen, et lorsque la demande a t prsente postrieurement une obligation de quitter le territoire franais (OQTF), cas pour lesquels la prfecture pourrait conserver la possibilit de ne pas admettre au sjour. Pour les autres procdures prioritaires ou acclres, l'admission au sjour, pour un temps plus bref, serait possible. En revanche, il napparat pas souhaitable dtendre cette mesure aux demandeurs dasile relevant du rglement Dublin. Dlivrer un document dadmission au sjour reviendrait envoyer un signal contradictoire pour des personnes qui nont pas vocation rester sur le territoire et qui il est demand de rejoindre un autre Etat membre pour lexamen de leur demande. Les demandeurs dasile relevant de ces dispositions nauraient donc pas

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dautorisation provisoire de sjour mais disposeraient, comme prsent, dun droit au maintien sur le territoire le temps que leur transfert vers le pays de lUnion europenne responsable de lexamen de leur demande soit effectu. Il reste toutefois ncessaire de formaliser pour ces personnes le statut de demandeur dasile par la remise dun document en attestant. c) La simplification du rgime de dlivrance des documents de sjour et la rduction des passages en prfecture. Pour viter les passages trop nombreux en prfecture, qui occasionnent des allers-retours pour le demandeur tout en surchargeant les guichets, il est ncessaire denvisager une amlioration des modalits de dlivrance des documents de sjour. La premire solution, qui peut tre adopte sans dlai, est daligner la dure des rcpisss sur la dure prvisible de la procdure, par exemple en permettant que les rcpisss d'une dure de validit de six mois dlivrs aux demandeurs d'asile placs en procdure normale, soient renouvels pour la mme priode de six mois. Il conviendra de revoir cette possibilit au vu des progrs attendus en matire de rduction des dlais de procdure devant l'OFPRA et la CNDA et par consquent de se rserver la possibilit de revenir ultrieurement des documents d'une dure plus courte. Pour les personnes places en procdure prioritaire ou acclre, la dure du document de sjour doit tre plus courte, calcule sur les dlais d'examen de ces demandes. A terme, il serait pertinent denvisager un systme, tel que celui mis en place au Royaume-Uni, prvoyant la dlivrance lintress, lors de ladmission au sjour, dune carte puce comportant son identification et une date prvisible de fin de procdure. En cas de rallongement de celle-ci, ou de tout changement survenant pendant la procdure (changement dadresse, recours contentieux), la carte serait actualise de manire informatique, sans que le demandeur ait besoin de se rendre sur place. Une expertise sur les dpenses induites par la dlivrance de ce type de carte sera ncessaire, tant entendu que cette solution innovante pourrait tre tendue dautres types de titres de sjour, ce qui permettrait den mutualiser les cots.

d) La saisine dmatrialise de lOFPRA Jusqu prsent, lOFPRA nest saisi quaprs une admission au sjour, par le biais dun formulaire transmis dans les 15 21 jours aprs la dcision prfectorale sur cette admission au sjour. Suite la rception de ce dossier complt en franais, lOffice enregistre la demande et confirme cet enregistrement. Afin notamment de rpondre aux proccupations mises dans les ateliers face cette saisine de lOFPRA considre comme tardive, il est propos dtudier la faisabilit dune saisine dmatrialise de lOffice, par le biais dun formulaire rempli ds le premier accueil sur la plate-forme ou en prfecture. Cette premire saisine aurait pour avantage de permettre lOffice de planifier la suite de la procdure en fonction des lments dinformation ainsi transmis. Il pourrait tre envisag par exemple que ce formulaire soit commun pour ladmission au sjour et la saisine initiale de lOFPRA. Ce formulaire transmis par voie lectronique

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permettrait que lOffice soit saisi ds le passage en prfecture (sil est avr que la France est bien responsable de lexamen de la demande dasile) et non plus quelques semaines aprs. Dans cette hypothse, le formulaire commun la prfecture et lOFPRA ne contiendrait pas dlments relatifs au fond de la demande dasile pour lesquels seul lOFPRA est comptent. Un second envoi dmatrialis serait effectu ensuite par lintress lOFPRA, dans les dlais impartis, comprenant les lments du rcit et les documents ncessaires la compltude du dossier. Ce formulaire serait, compte tenu des lments transmis informatiquement, simplifi par rapport celui actuellement rempli. Une rflexion devrait tre mene sur les dlais de transmission du rcit crit. Dans un contexte o il est essentiel d'acclrer les dlais de procdure, est-il ncessaire de laisser 15 ou 21 jours pour transmettre le rcit, d'autant que la phase de l'entretien individuel qui est gnralis constitue le moment clef de l'examen ?

4. 1. 2. Assurer une meilleure prise en compte de la vulnrabilit


Certains demandeurs dasile, marqus par les traumatismes quils ont subis dans leur pays dorigine ou lors de leur parcours dexil, ou du fait de leur ge, de leur situation personnelle ou familiale, doivent faire lobjet de la part des pouvoirs publics mais aussi du secteur sanitaire et social dune attention particulire. Le cas des mineurs isols suscite dj dattention dans le droit franais de lasile par le biais de procdures spcifiques (nomination dun administrateur ad hoc). La vulnrabilit dautres demandeurs dasile est galement prise en compte, lors de la proposition doffre dhbergement mais aussi dans le cadre de la procdure devant lOFPRA. Toutefois ni les modalits de dtection de ces vulnrabilits, ni leur mode de prise en compte ne donnent matire dans les textes une formalisation garantissant une mise en uvre cohrente, rigoureuse et homogne. Celle-ci est souvent laisse la seule apprciation des acteurs locaux, tant pour la dtection que pour la transmission de linformation lOFPRA. Cela peut, de ce fait, diffrer dun territoire lautre. Les travaux en atelier ont montr la ncessit d'approfondir les protections en ce domaine. Les nouvelles directives europennes relatives la procdure et laccueil tendent galement renforcer les garanties offertes aux demandeurs dasile en situation de vulnrabilit et encadrer les modalits de sa prise en compte. Ainsi, elles prvoient que la vulnrabilit doit faire lobjet dune valuation dans un dlai raisonnable aprs la prsentation de la demande. Les personnes identifies lors de cette valuation doivent bnficier dun soutien adquat tout au long de la procdure ainsi que dune aide adapte en matire daccueil et d'un suivi appropri. Les personnes victimes de violences graves et de tortures bnficient par ailleurs dun certain nombre de garanties procdurales spcifiques. La directive accueil, sans dfinir cette notion, liste une srie de personnes en situation de vulnrabilit : les mineurs, les personnes handicapes, les personnes ges, les femmes enceintes, les parents isols accompagns denfants mineurs, les victimes de la traite des tres humains, les personnes ayant des maladies graves, les personnes souffrant de troubles mentaux et les personnes ayant subi des tortures, des viols et dautres formes de violences graves.

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Ces nouveaux textes europens, mais aussi l'exigence de renforcer les garanties des personnes les plus fragiles, imposent que la France se dote dune procdure plus formalise de dtection des vulnrabilits et dispose de lignes de conduite claires et applicables sur lensemble du territoire. La ncessit dassurer lvaluation de la vulnrabilit le plus en amont possible doit tre mieux prise en compte dans le parcours du demandeur d'asile. La vulnrabilit sociale (parents isols accompagns denfants mineurs, femmes enceintes, personnes ges, personnes handicapes, etc.) peut tre facilement dtecte ds le premier accueil et prise en compte ds ce stade dans ladaptation des conditions daccueil. Les vulnrabilits mdicales ou lies aux traumatismes psychologiques supposent quant elles une valuation plus approfondie lors dun examen ralis par des professionnels spcialiss. Afin de pouvoir orienter le mieux possible ces personnes vers les services spcialiss dont elles ont besoin, une premire dtection de ces vulnrabilits psychologiques pourrait tre faite, ds la phase de premier accueil, grce un outil standardis dvaluation ne ncessitant pas lintervention dun professionnel de sant. Cet outil devrait tre le mme sur le territoire pour garantir lgalit de traitement entre les demandeurs dasile. Il est propos quil fasse lobjet dun travail conjoint entre le ministre de lintrieur et le ministre des affaires sociales et de la sant, en lien avec des professionnels de sant. La direction territoriale de l'OFII pourrait assurer ce premier niveau de dtection (vulnrabilit sociale et psychologique) ds le premier accueil des demandeurs. Cela permettrait de tenir compte des informations recueillies ce stade pour assurer une orientation vers le lieu le plus adapt pour accueillir les personnes. Cette premire dtection pourrait dfaut tre confie par convention, sous le contrle de lOFII, une association. Il conviendra aussi de mettre en place un mcanisme de dtection des vulnrabilits dans le cadre du traitement des demandes d'asile la frontire. Pour les vulnrabilits dordre mdical, il sera ncessaire de prvoir que le demandeur dasile ait accs sans dlai une visite mdicale. Celle-ci pourra tre propose soit de manire systmatique lensemble des demandeurs (alors que pour linstant elle nest obligatoire que pour ceux entrant en CADA), soit uniquement ceux dont la premire dtection indique un besoin de visite mdicale complmentaire. La ncessit de ne pas allonger excessivement les dlais de procdure et de garantir la soutenabilit budgtaire du dispositif devra ncessairement tre prise en compte. Dune manire gnrale, il est rappel quen vertu du droit europen lensemble des demandeurs dasile doivent pouvoir accder rapidement au systme de soins et donc lassurance maladie, indpendamment de la vulnrabilit qui est la leur.

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4. 2. Simplifier, acclrer et renforcer l'examen de la demande d'asile par l'OFPRA


En pralable lexamen des nouvelles garanties apportes aux demandeurs au cours de la procdure devant lOFPRA, il nous semble important d'apporter une attention particulire l'information qui leur est dispense : une information complte et objective sur ses droits et obligations est pour le demandeur d'asile une garantie essentielle qui constitue galement un lment de scurisation des procdures. Un consensus s'est dgag lors de la concertation sur la ncessit de fournir le plus en amont possible cette information et de s'assurer de l'application effective et homogne sur l'ensemble du territoire de cette obligation, qui dcoule galement de la directive procdures .

4. 2. 1. De nouvelles rgles procdurales mises en uvre dans un esprit de simplification


La procdure devant l'OFPRA va tre profondment modifie par les nouvelles normes dcoulant de la directive procdures , qui prvoit un certain nombre de garanties nouvelles, dont la mise en uvre psera sur les modalits d'organisation et de fonctionnement de l'Office et sur sa "performance". Ceci rend dautant plus imprative la recherche dune simplification des procdures en vue de parvenir au dlai moyen de traitement de trois mois souhait par le Gouvernement et au dlai maximum, fix par la directive procdures , de six mois. Ces nouvelles dispositions devront s'articuler avec les mesures prises par l'OFPRA dans le cadre de son plan d'action, dfini et mis en uvre sous la responsabilit de son Directeur gnral et qui vise relever le niveau de protection, amliorer les capacits dexpertise et dinstruction et raccourcir les dlai de traitement des demandes (Voir 2-1). Plusieurs aspects de la procdure ont t examins au cours de la concertation. a) La question du rcit crit Cette question a fait l'objet d'une hsitation partage lors des dbats. Le rcit crit permet au demandeur d'asile de "structurer" sa demande et aux officiers de protection de prparer utilement l'entretien. A l'inverse, il peut tre un facteur d'ingalit entre les demandeurs, rigidifier l'entretien ultrieur, voire affecter la sincrit de la demande. On note que la plupart des pays europens n'ont pas recours au rcit crit et que cette formalit n'est pas requise par la directive "procdures". Dans ce contexte, il nous semble que pourrait tre envisage une volution du rcit crit allant dans le sens de son harmonisation et de sa simplification (formulaire comportant un questionnaire et une courte partie pour une description ouverte). Cette simplification devrait aller de pair avec la rduction des dlais pour la transmission du rcit crit (voir ci-dessus). La question de la suppression du rcit crit pourrait tre aussi rexamine dans un schma de territorialisation de l'OFPRA permettant un entretien plus prcoce. b) Les modalits de l'entretien devant l'OFPRA L'entretien constitue une phase essentielle de la procdure d'asile et la directive procdures renforce cet gard les garanties.

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La gnralisation, prvue par la directive, de l'entretien, sauf en cas de demandes ultrieures, correspond une pratique dj suivie par l'OFPRA. Si des marges de progrs existent pour amliorer la qualit de lentretien (ce que prvoit le plan daction de lOFPRA) et l'interprtariat (labellisation, charte dontologique), un consensus s'est exprim pour laisser l'officier de protection la responsabilit principale du droulement de l'entretien pour que s'installe un climat de confiance et de coopration. Comme le prvoit la directive, dans la mesure du possible et si cela est justifi par la nature de la demande, l'entretien et l'interprtariat se raliseront avec une personne de mme sexe que le demandeur, ce qui est dj largement le cas dans la pratique et serait conforme la demande formule par le Haut Conseil lEgalit entre les femmes et les hommes. c) La prsence d'un tiers l'entretien Elle est obligatoire en vertu de la nouvelle directive procdures . Elle constitue une pratique dj largement suivie par les autres pays europens. Si cette innovation constitue une garantie importante, participe d'un souci de transparence et renforce la confiance dans le processus de dcision, elle est susceptible dinduire un allongement de la dure de lentretien induisant une baisse de productivit. Il est, dans ce contexte, important de ne pas rigidifier excessivement la procdure, ni de la transformer en procdure quasi juridictionnelle. Les modalits d'intervention et de dsignation du tiers devront donc, dans un esprit de responsabilit et comme le permet la directive, tre prcises et encadres afin d'viter, tout en renforant les droits des demandeurs, une trop grande lourdeur. d) L'enregistrement de l'entretien ou la possibilit de faire des commentaires sur le rapport ou la transcription La nouvelle directive "procdures" prvoit que le demandeur doit avoir la possibilit de faire des commentaires ou d'apporter des prcisions sur le rapport d'entretien ou sa transcription avant la prise de dcision. Il peut tre drog cette formalit dans le cas o existe la fois un enregistrement et une transcription de l'entretien. La mise en place de l'enregistrement l'OFPRA est value comme impliquant 5 10 mn de plus par entretien. En revanche, lintroduction dune procdure de recueil de commentaires (ralis immdiatement aprs l'entretien) est value par lOffice comme ncessitant entre 15 mn et 1h 45 de temps supplmentaire par entretien. Cela aurait donc pour effet dallonger la dure de lentretien et daffecter srieusement les objectifs de rduction des dlais. L'enregistrement de lentretien reprsente galement des cots importants pour permettre la transmission dmatrialise entre lOFPRA et la CNDA (prs de 40 000 heures denregistrement par an). Sous rserve dun chiffrage plus prcis et dexpertises complmentaires ventuellement ncessaires, il nous semble que la mise en place dun enregistrement est lhypothse qui engendre le moins de dlais supplmentaires pour le systme considr dans son ensemble. Si l'option du recueil de commentaires devait toutefois tre retenue, il apparat que la modalit la plus approprie serait la relecture de la transcription immdiatement aprs l'entretien.

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e) Un soutien adquat pour les demandeurs d'asile ncessitant des garanties procdurales particulires ainsi que pour les mineurs isols Lobligation particulire de sollicitude lgard des personnes ayant t victimes de torture, de viol ou d'autres formes graves de violence oblige dfinir des garanties procdurales particulires. Il appartient l'OFPRA d'valuer les besoins affrents. Les mineurs non accompagns doivent bnficier quant eux d'un examen tout particulirement attentif et entour de garanties, respectueux de l'intrt suprieur de l'enfant. Comme le plan d'action de l'OFPRA le prvoit, une coute particulire doit tre apporte ces personnes. Les officiers de protection doivent tre convenablement forms ces problmatiques et des rfrents thmatiques peuvent tre dsigns contribuant la diffusion de bonnes pratiques. La priorisation de l'examen de ces demandes, ainsi que, si ncessaire, des amnagements des procdures devront tre envisags dans le respect des nouvelles dispositions de la directive procdures .

4. 2. 2. Amnager les procdures prioritaires et rexaminer les procdures spcifiques


En application du CESEDA, certaines demandes d'asile dfinies par la loi peuvent aujourdhui, l'initiative des prfectures, tre examines dans des dlais rapides (96 h ou 15 jours). Lexistence de procdures acclres reste permise par la directive procdures (voir 2-1). a) Le recours aux procdures prioritaires ou acclres L'examen de cette question au cours de la concertation nous conduit considrer qu'il est ncessaire et juste de prvoir des procdures diffrencies en fonction des mrites de la demande et de disposer de procdures plus rapides notamment dans les cas o la demande apparat manifestement trangre un besoin de protection, ds lors que cet examen est attentif et entour de garanties. Ces procdures acclres doivent bien sr tre soumises aux nouvelles garanties dont linstauration est prvue par ailleurs (systmatisation de l'entretien devant l'OFPRA, prsence d'un tiers lors de cet entretien, mise en place d'un recours suspensif). Dans la perspective d'une rduction des dlais globaux d'examen des demandes d'asile et compte tenu de la ncessit d'une approche volontariste et dissuasive l'gard des dvoiements du droit d'asile, il apparat ncessaire de maintenir les cas d'application de la procdure "prioritaire" prvus par le CESEDA quil serait opportun de rebaptiser procdure acclre , pour mettre sa dnomination en concordance avec le vocabulaire du droit europen. Il serait aussi appropri, dans ces mmes buts, d'envisager l'application de la procdure acclre dautres situations, autorises par la directive procdures , notamment lorsque le demandeur n'a soulev, [] que des questions sans pertinence []" ou "a fait des dclarations manifestement incohrentes et contradictoires, manifestement fausses ou peu plausibles [] . b) Lautorit comptente pour dcider la mise en uvre des procdures acclres Sur ce point, un consensus na pu tre dgag dans le cadre de la concertation. Les associations considrent gnralement que sauf considrations d'ordre public, relevant de l'autorit administrative, l'initiative du placement en procdure acclre ne peut relever que de l'autorit de dtermination de la protection. L'OFPRA estime qu'il convient de diffrencier

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les critres d'application de la procdure acclre, selon qu'ils impliquent ou non une apprciation du fond de la demande ; l'OFPRA tant seul qualifi dans le premier cas. Sous rserve d'une analyse juridique plus pousse de la porte des obligations poses par la directive (articles 4 et 31-8 combins), il nous parat possible d'oprer un partage de cette initiative entre l'autorit administrative et l'autorit de protection, la condition que l'autorit administrative assure cette orientation seulement sur la base de critres extrieurs et indpendants de toute apprciation du fond de la demande et que seul l'OFPRA puisse orienter vers la procdure acclre pour des motifs intrinsques la demande. c) La question spcifique de la procdure acclre applicable des trangers originaires de pays d'origine srs (POS) En application du CESEDA, les demandes d'asile prsentes par des trangers originaires de pays considrs comme srs, (cest--dire qui veille(nt) au respect des principes de libert, de la dmocratie et de l'tat de droit, ainsi que des droits de l'homme et des liberts fondamentales ), et figurant sur une liste tablie par le conseil d'administration de l'OFPRA, peuvent se voir appliquer la procdure prioritaire. Cette modalit demeure autorise par la nouvelle directive. Elle a t longuement dbattue au sein de l'atelier relatif aux procdures. L'tablissement d'une liste de pays d'origine srs fait dbat et, lors de la concertation, les associations ont estim que cette notion mconnaissait la dimension individuelle du risque, l'inscription de certains pays n'ayant pas tenu compte de la situation relle dans les pays concerns. Il n'est pas contestable qu'il est essentiel de tenir compte des mrites intrinsques d'une demande d'asile, au-del de la seule situation gnrale du pays. De mme, il est vrai et les annulations prononces par le Conseil d'Etat diverses reprises tendent le confirmer, qu'il y a pu avoir un recours excessif cet outil, sans considration suffisante de la situation relle en matire de droits de l'homme dans les pays d'origine. Pour autant, l'exprience montre que ce dispositif a un effet dissuasif fort sur des demandes clairement trangres un besoin de protection. A cet gard, la prvalence dans la demande d'asile actuelle de ressortissants de certains pays europens engags dans un processus de rapprochement de l'Union europenne, concrtis en particulier par la dispense de l'obligation de visas ou par la perspective d'une telle libralisation, est un paradoxe qui interroge, d'autant plus que ces demandes s'avrent dans leur trs grande majorit infondes. Ceci nous conduit considrer que ce dispositif, qui en tout tat de cause assure un examen individuel entour de garanties notamment celle tenant l'entretien personnel, devrait tre maintenu tout en tant rnov dans son cadre juridique. A cet gard, il est essentiel d'adopter une liste strictement conforme aux critres de la directive procdures et tenant compte de la situation relle dans le pays concern. Les conditions d'adoption de cette liste devraient tre revues pour mieux garantir la transparence et le srieux du processus d'adoption. Des mcanismes devraient galement tre prvus permettant la suspension ou la radiation en urgence de certains pays lorsque des volutions soudaines le justifient. On pourrait galement prvoir la possibilit pour l'OFPRA de reclasser en procdure normale une demande oriente en procdure prioritaire pour motif d'appartenance un POS lorsque l'examen de la situation individuelle le justifie.

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Cette volution doit s'accompagner d'un renforcement de la convergence des analyses des Etats membres sur les pays d'origine, se fondant notamment sur les travaux du Bureau europen d'appui en matire d'asile, pour parvenir des approches partages sur les pays considrs comme des pays d'origine srs. A l'avenir, ce nest que si l'on devait constater une baisse notable et durable des demandes manifestement trangres un besoin de protection, ou si le critre de placement en procdure acclre tir du caractre peu pertinent ou peu plausible de la demande faisait ses preuves (voir ci-dessus) que la suppression de cette liste pourrait tre envisage. d) Le traitement des demandes d'asile en rtention La Cour europenne des droits de l'homme, au travers de l'arrt IM c/France du 2 fvrier 2012, a considr que les modalits de traitement des demandes d'asile en rtention pouvaient, dans certaines circonstances, mconnatre les stipulations de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des liberts fondamentales. La jurisprudence de la Cour de justice de l'Union europenne (Arslan arrt du 30 mai 2013) a galement trait de cette question. Enfin, la nouvelle directive "accueil" dfinit de manire prcise le rgime juridique applicable aux demandes d'asile en rtention. Si certaines dispositions ont dj t prises pour prendre en compte cette volution, des mesures devront tre adoptes trs rapidement pour assurer la pleine conformit du dispositif national aux exigences ainsi poses par les jurisprudences europennes. e) Le traitement des demandes d'asile la frontire L'examen des demandes d'asile la frontire obit un rgime spcifique. Une dcision de refus d'entre sur le territoire au titre de l'asile peut tre prise par le ministre charg de limmigration, aprs avis de l'OFPRA, en cas de demande manifestement infonde. Un recours pleinement suspensif peut tre form devant la juridiction administrative. L'examen de cette question, lors de la concertation, a permis de constater que la directive procdures autorisait le maintien de cette procdure spcifique. Cependant, est apparu un besoin d'amliorer les modalits d'examen de ces demandes par l'OFPRA et les garanties offertes au demandeur, en veillant une application homogne des rgles sur l'ensemble du territoire, et de revoir les dlais de recours devant la juridiction administrative. Une attention particulire doit galement tre apporte la situation particulire des personnes vulnrables et des mineurs isols demandeurs d'asile placs en zone d'attente. f) L'application du Rglement Dublin Le Rglement europen, dit rglement Dublin , relatif aux critres et mcanismes de dtermination de l'tat membre responsable de l'examen d'une demande d'asile est un lment fondamental de la solidarit europenne en matire d'asile. Son application doit tre amliore pour gagner en efficacit et rduire les dlais de procdure.

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Le nouveau rglement Dublin adopt en juin 2013 renforce les garanties procdurales (information et entretiens individuels, donnes mdicales ou relatives la vulnrabilit constate notamment pour les mineurs isols avec la prise en compte de leur intrt). Il conviendra de veiller leur application effective et uniforme sur le territoire. La possibilit de former un recours suspensif contre les dcisions de transfert vers l'Etat responsable devra tre incorpore rapidement dans le droit national. g) Le traitement des demandes de rexamen Les demandes de rexamen (qui reprsentent entre 10 et 20 % de la demande, soit un niveau trs lev) doivent faire lobjet dun traitement spcifique qui garantisse la fois la prise en considration dlments nouveaux et la dissuasion de demandes dilatoires. La directive prvoit un rgime spcifique cet gard. Dans ce contexte, il apparat ncessaire d'valuer le plus en amont et le plus rapidement possible les lments nouveaux juridiquement susceptibles de justifier un rexamen de la demande. Cette apprciation doit relever de lOFPRA. En cas d'lments nouveaux, il conviendrait dappliquer une procdure d'examen acclre. Il convient par ailleurs de noter que la directive procdures permet de refuser le droit au sjour en labsence de faits nouveaux et lorsque la nouvelle demande na t introduite que pour faire chec une mesure dloignement ainsi quen cas de seconde demande de rexamen. h) Les autres procdures spcifiques D'autres procdures, prvues par la directive et mises en uvre dans certains Etats membres, n'existent pas actuellement en France. Ainsi en est-il de la procdure de retrait ou de renonciation implicites et de la procdure dirrecevabilit. Ces dispositions doivent tre explores. Elles pourraient fournir des outils pertinents pour le traitement des demandes d'asile. Ces dispositions traduisent en effet la ncessit d'un quilibre entre les droits des demandeurs d'asile et les obligations qui leur incombent. Cet quilibre, comme nous l'avons souvent soulign, est essentiel dans le cadre de la rforme du systme d'asile en France.

4. 3. Faire voluer les voies de recours contentieux


En application du CESEDA, la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) statue sur les recours contre les dcisions de l'OFPRA (voir 2-1). Ce recours est suspensif, sauf dans le cas des demandes d'asile examines en procdure prioritaire (voir 2-1). En France, le contentieux de l'asile repose, depuis 1952, sur un modle original (partag avec l'Autriche, le Danemark et l'Irlande), en tant confi une juridiction spcialise en matire d'asile, comprenant dans ses formations collgiales un reprsentant du HCR et dont les dcisions relvent en cassation du Conseil d'Etat. D'autres pays connaissent des juridictions spcialises en matire d'immigration et l'asile (Belgique, Royaume-Uni). D'autres enfin, et ce cas est majoritaire, confient ce contentieux la juridiction administrative de droit commun (Allemagne, pays scandinaves, Pays-Bas, Suisse).

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La Cour, depuis son rattachement au Conseil d'Etat en 2008, a modernis ses procdures et ses mthodes de travail. Nous ressortons de notre visite la CNDA convaincus que la prsence de prsidents de sections issus de juridictions, dont certains exerant dsormais leurs fonctions plein temps, ainsi que lexistence dun corps de rapporteurs dont la comptence est reconnue, sont des points positifs. La question de lharmonie de la jurisprudence entre les diffrentes formations de jugement de la Cour demeure toutefois un lment dinterrogation. Dote de moyens supplmentaires depuis plusieurs annes, la Cour connat une diminution tendancielle de ses dlais de jugement, qui restent toutefois proches de 10 mois en moyenne. La Cour dispose pour diffrencier le traitement des requtes dun ventail de procdures limit aux formations collgiales et aux ordonnances lusage de ces dernires pouvant dailleurs tre dvelopp dans le cadre des textes actuels. Nous avons t frapps par le rle particulier jou par les avocats la CNDA. Les avocats intervenant devant la Cour refusent presque systmatiquement la pratique professionnelle de la substitution. Ainsi, jusqu'en 2012, les avocats spcialiss dans l'asile n'taient pas convoqus lorsqu'ils s'estimaient indisponibles. Le rgime actuel d'absence des avocats ayant un grand nombre de dossier (au moins 250) demeure trs favorable. Ce dispositif reste pnalisant pour l'activit de la Cour. Un tiers du stock des dossiers enrlables est dtenu par sept avocats seulement qui ont entre 300 et 800 dossiers chacun en portefeuille. La pratique des avocats devant la Cour est de demander des renvois, pour des motifs varis. Le taux de renvoi devant la Cour, en moyenne de 24,5%, est sans quivalent devant les autres juridictions de France. On peut estimer un tiers le nombre de renvois non justifis. Il nous parat ds lors indispensable que le lgislateur intervienne pour favoriser la prsence effective de l'avocat, notamment dans le traitement acclr des recours. Il reviendrait au btonnier d'organiser une permanence en vue d'une dsignation d'office d'un avocat, si l'avocat choisi n'est pas prsent le jour de l'audience. Une telle procdure existe devant les tribunaux administratifs pour le contentieux des obligations de quitter le territoire franais. On pourrait enfin transposer le dispositif existant galement pour les OQTF et consistant a rendre obligatoire la concomitance de l'introduction du recours et de la demande d'aide juridictionnelle. En l'absence d'une telle disposition, la rduction des dlais de jugement est un objectif difficilement atteignable Le rapport des inspections gnrales souligne que la comptence de la juridiction administrative de droit commun tribunal administratif, cour administrative dappel - pourrait se justifier pour des raisons de proximit du justiciable et serait peut-tre privilgier en cas de cration dun dispositif dconcentr d'examen des demandes d'asile. Le juge administratif est dj familier de ces problmatiques, puisqu'il apprcie les risques en cas de retour au regard de l'article 3 de la CEDH, qui prohibe les traitements inhumains et dgradants. Il est dj comptent en matire de refus d'admission au titre de l'asile dans le cadre des demandes d'asile la frontire. Enfin, le juge administratif est rompu aux procdures rapides juge unique. Un transfert ventuel du contentieux de lasile la juridiction administrative de droit commun ncessiterait toutefois de doter celle-ci des outils adquats en matire dinformation gopolitique et de garantir par la loi lintervention de reprsentants du HCR lors de la procdure.

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Dans lhypothse o le contentieux de lasile serait maintenu la CNDA, la Cour devrait en tout tat de cause poursuivre activement ses efforts dans la voie de la professionnalisation de la juridiction, essentielle pour la construction d'une jurisprudence unifie, ainsi que dans la voie de la modernisation de ses procdures, afin de rduire significativement les dlais de traitement des recours. Devrait tre expertise, d'un point de vue juridique et organisationnel, une nouvelle architecture de la CNDA, en application de laquelle la Cour pourrait statuer galement juge unique avec possibilit soit d'annuler, soit de confirmer la dcision de l'OFPRA, soit de renvoyer la formation collgiale. Resterait dterminer si cette nouvelle modalit, sajoutant celles qui existent dj, sappliquerait aux seules dcisions rendues en procdure acclre ou potentiellement tous les contentieux. Sans prjudice de ces volutions, il nous semble ncessaire de conduire, sur le fondement de larticle 37-1 de la Constitution, une exprimentation de transfert du contentieux de l'asile la juridiction de droit commun, soit dans une ou deux rgions forte demande d'asile, soit pour l'ensemble du contentieux en procdure prioritaire.

Le caractre suspensif du recours La gnralisation du recours suspensif devant la CNDA pour toutes les dcisions de rejet de l'OFPRA rpondrait une attente trs forte du secteur associatif et est relaye par le HCR et la CNCDH. Rappelons en effet que si lensemble des demandeurs dasile a accs un recours devant la CNDA, celui-ci nest suspensif que pour les demandeurs dasile placs en procdure normale. Les demandeurs dasile placs en procdure prioritaire peuvent faire lobjet dune mesure dloignement ds que la dcision de rejet de lOFPRA intervient. La nouvelle directive "procdures" n'impose pas un recours juridictionnel suspensif devant la CNDA et le systme franais, en application duquel la dcision de rejet de l'OFPRA prise dans le cadre d'une procdure prioritaire est suivie d'une obligation de quitter le territoire franais, elle-mme susceptible d'un recours pleinement suspensif devant la juridiction administrative, est en tout tat de cause conforme ce texte. En outre, face limprative rduction des dlais, linstauration dun recours suspensif devant la CNDA, pour lensemble des demandeurs dasile ne pourrait pas avoir lieu sans une modification substantielle du fonctionnement de cette juridiction. Il faudrait pour garantir la matrise des dlais de traitement des demandes d'asile que ces voies de recours lencontre des dcisions de rejet de lOFPRA prises dans le cadre de la procdure prioritaire soient encadres dans des dlais trs courts, permettant l'intervention de la dcision juridictionnelle en moins de deux mois (dlai de recours compris). C'est cette condition que ce nouveau dispositif pourrait tre envisag et, faute de satisfaire cette exigence, le systme franais d'asile serait durablement et structurellement dbord. Dans ce contexte, la solution prconise par la CNDA d'un traitement juge unique (magistrat professionnel), statuant directement sur le fond (plutt que selon une procdure conservatoire qui allonge les dlais), dans le cadre d'une audience publique, parat la voie la plus approprie. Ce nest que sous cette rserve quil pourrait tre envisag de gnraliser le caractre suspensif du recours toutes les dcisions de rejet de l'OFPRA (y compris traites en procdure "acclre"). L'introduction d'un tel recours suspensif pour les procdures

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acclres constituerait une garantie nouvelle renforant les droits des personnes. Elle ne sera possible que le jour o le contentieux de l'asile aura compltement intgr la logique de traitement adapt des requtes en fonction de leur niveau de srieux et de matrise des dlais.

4. 4. Crer un dispositif national de prise en charge des demandeurs dasile assurant lgalit de traitement
4. 4. 1. Mettre en place un nouveau dispositif national d'orientation des demandeurs dasile vers leur lieu d'hbergement
Au vu de la forte concentration des flux de demande d'asile sur certains territoires et chefslieux que les mesures actuelles de prquation nationale ne parviennent pas limiter, un consensus clair s'est tabli autour d'un schma d'orientation prdfini vers les lieux d'hbergement. Le nouveau systme d'orientation doit tre fond sur la solidarit nationale et le respect d'un quilibre entre les rgions. Ce sont les grands principes qui doivent guider la rforme. Sur la base de ces principes, la concertation a dessin les premiers lments d'une modification de fond du paysage actuel de l'hbergement des demandeurs d'asile. Il s'agit dans un premier temps dlaborer, au niveau national, un schma de rpartition fixe de l'accueil des publics par rgion et dpartement, afin de rquilibrer la rpartition des hbergements. Ce schma doit tre le fruit d'une valuation des besoins globaux en matire d'hbergement, des capacits de nouveaux territoires recevoir une partie des flux et il implique une possibilit de rorientation rapide des publics. A l'image de ce qui est men en Allemagne, la capacit daccueil de chaque rgion reposerait sur des donnes objectives et identifies telles que les flux actuels, le nombre d'habitants ou le potentiel financier de ces territoires. Ce nouveau schma doit cibler les nouveaux primo-arrivants. Il sagit dviter lcueil dun transfert des demandeurs dj prsents en Ile-de-France vers la province ; ce qui ne me manquerait pas de soulever, juste titre, des critiques de la part des communes daccueil. Afin d'laborer un schma pertinent qui inclut une analyse au plus prs des particularits locales, il nous parat essentiel d'associer les acteurs territoriaux concerns, au sein d'une instance de consultation crer. Cette instance doit permettre de runir l'ensemble des intervenants tatiques, locaux et associatifs. Le principe d'un accueil temporaire des demandeurs d'asile dans l'attente d'une orientation vers un centre de plus long sjour, ventuellement hors du dpartement ou de la rgion, a t propos lors de la concertation, sur le modle du centre de transit gr par Forum RfugisCosi dans le Rhne. Ce modle nous semble devoir tre tendu. Ces centres d'accueil temporaires verraient le jour sur les points d'accueil les plus tendus du territoire, pour des priodes trs courtes, afin d'assurer une effectivit des rorientations. Concrtement, le schma densemble propos se traduirait par la fixation de quotas par rgion. Au niveau rgional, une rpartition interdpartementale quilibre devrait galement

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tre opre afin de ne pas fixer les primo-arrivants sur les chefs-lieux, points de premier accueil. Le prfet de rgion, par ailleurs responsable de la gestion des crdits allous au titre du programme 303, serait charg de dfinir ce schma qui serait discut en amont avec les lus locaux. Pour un demandeur d'asile, deux cas de figure pourraient alors se prsenter : - si le quota de demandeurs d'asile n'est pas atteint dans la rgion d'arrive et que les structures d'accueil enregistrent des places vacantes en CADA ou en centres d'hbergement de type CADA, le demandeur pourra tre orient vers un lieu d'hbergement de longue dure, soit dans le dpartement chef-lieu, soit dans un autre dpartement de la rgion en fonction des places disponibles et de l'organisation rgionale adopte. - si le quota de demandeurs d'asile est atteint sur la rgion d'arrive et que les structures d'accueil de la rgion sont satures, le demandeur serait tout d'abord orient vers un centre d'accueil temporaire, pour une dure maximale de quinze jours, dans lattente quune place soit trouve dans une autre rgion du territoire national, en fonction des quotas et des places vacantes enregistres. A ct des quotas de flux fixs par rgion et des places vacantes dans les dispositifs, le mode d'orientation devra naturellement prendre en compte les situations particulires des personnes ou familles qui sollicitent une prise en charge, notamment les besoins en termes de sant qui impliquent parfois un hbergement proximit d'infrastructures de soins spcialises. Pour tre efficace, un tel dispositif de rpartition nationale des demandeurs dasile doit comporter une certaine part de directivit. Cela nest pas choquant car on peut penser que la personne qui cherche une protection est avant tout intresse par lattribution de la qualit de rfugi ou de la protection subsidiaire, pas par un lieu dhbergement dans une localit dtermine. Dans cet esprit, une seule proposition d'orientation serait faite aux demandeurs, ce qui signifie que les personnes qui refuseraient l'orientation propose perdraient alors le droit un hbergement ddi aux demandeurs d'asile. Ils pourraient toutefois, si leur situation se prcarise au cours de la procdure d'examen de la demande d'asile, refaire une demande de prise en charge et devraient alors accepter lorientation propose.

4. 4. 2. Dfinir un dispositif unique dhbergement et diminuer le recours aux nuites htelires


L'hbergement des demandeurs d'asile constitue l'un des enjeux principaux de la rforme. Loin de jouer un rle subsidiaire, l'hbergement d'urgence assure aujourd'hui l'accueil d'un demandeur d'asile sur deux. Cette situation nest pas digne car lhbergement en nuites htelires noffre aucun accompagnement de proximit, ne permet pas la prise en compte des situations familiales, ni la constitution dun foyer le temps de lexamen de la demande dasile, en raison notamment de labsence de cuisine et de lieu de vie. Ce constat a t partag par l'ensemble des participants la concertation qui ont clairement exprim leur souhait de voir la part des nuites htelires se rduire l'occasion de la mise en place d'un nouveau systme d'asile en France.

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Dans la ligne des prconisations du rapport des trois inspections, nous proposons que soit gnralis un hbergement unique de type CADA, comprenant un logement en appartement ou en collectif et un accompagnement qui soit le plus proche possible de celui actuellement offert en CADA. La mission des inspections gnrales a toutefois rappel que malgr la mise en place d'un tel dispositif, il serait ncessaire de maintenir une certaine proportion de places d'htel, notamment pour faire face aux besoins ponctuels de mise l'abri.

4. 4. 3. Redfinir les modalits de versement des allocations


Il convient en premier lieu de rduire les ingalits qui dcoulent du versement de l'actuelle allocation temporaire d'attente (ATA). La typologie de l'ATA, qui n'est verse qu'aux adultes, malgr la prsence importante de mineurs accompagnants hbergs hors CADA, de mme que les modalits de versement de cette allocation, dont la gestion est actuellement opre par Ple emploi, sont fortement remises en cause par l'ensemble des acteurs consults. Une modification du systme actuel implique donc de notre point de vue court terme, une volution du mode de calcul de lATA pour que celui-ci prenne en compte la situation familiale des bnficiaires. Il convient dexpertiser quel nouveau barme respectant ce principe peut tre mis en place moyens constants. Cette rforme impliquera sans doute une lgre baisse du montant actuellement vers aux adultes qui permettra d'accorder un supplment pour chaque mineur. Simultanment ou postrieurement, et dans le cadre d'un dispositif unifi dhbergement, l'allocation verse en CADA (l'allocation mensuelle de subsistance) et l'ATA devraient tre fusionnes. Nous partageons galement la position de la mission des trois inspections gnrales qui mentionnent, dans leur rapport relatif la prise en charge des demandeurs d'asile, l'opportunit de confier la gestion de l'ATA un autre tablissement. Ce transfert est souhaitable dans un souci de rationalisation des acteurs de l'asile, en vue d'une meilleure efficacit du systme, en cohrence avec l'ide d'un guichet unique de l'accueil des demandeurs d'asile. Cette mission devrait tre transfre rapidement l'OFII, oprateur qui est actuellement le mieux mme d'assurer cette tche, par son rle en matire de premier accueil des demandeurs d'asile et au vu des moyens dj disponibles au sein des directions territoriales. Plusieurs participants, notamment du monde associatif, se sont exprims en ce sens. Une des bonnes pratiques observes notamment en Sude et aux Pays-Bas pour faciliter le versement des allocations aux demandeurs d'asile est la dlivrance d'une carte puce utilise comme carte de retrait sur certaines bornes et comme carte de paiement dans des grandes surfaces. Cette solution permet notamment de limiter le risque dindus en facilitant l'ouverture et la fermeture des droits et d'viter le passage par un guichet supplmentaire et l'ouverture d'un compte bancaire. Par ailleurs, l'offre de prise en charge qui devrait tre faite aux demandeurs d'asile peut soit lier le versement de lallocation l'acceptation d'une offre d'hbergement, sur le modle actuel, soit permettre aux personnes hberges par leurs propres moyens de bnficier tout de mme d'une aide financire, sur le modle sudois ou britannique par exemple.

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En effet, un certain nombre de demandeurs d'asile ont la possibilit d'tre hbergs chez des proches ou par leurs propres moyens. S'il est difficile de quantifier le nombre de familles concernes, un systme liant le versement d'une allocation au fait d'tre hberg dans une structure finance par l'Etat ne serait pas favorable ces personnes. Les modles britannique et sudois permettent ceux qui ont la possibilit d'tre hbergs par leurs propres moyens de solliciter uniquement une aide financire de l'Etat. Ce modle a l'avantage de permettre une diminution potentielle de la charge supporte par lEtat car il noblige pas fournir lensemble des demandeurs dasile la fois un hbergement et une allocation et permet de limiter lassistance la prise en charge financire pour ceux qui se logent par leurs propres moyens. Toutefois, ce modle ne permet pas d'agir grande chelle sur la rpartition gographique des flux car il donne une partie des bnficiaires de l'aide financire la possibilit de demeurer dans leur agglomration d'arrive en restant hors du dispositif dhbergement ddi mais en continuant percevoir lallocation. Il fait en outre courir le risque dun report massif sur le dispositif de veille sociale des personnes qui ne souhaitent pas tre hberges hors des grandes agglomrations d'arrive. Ces personnes pourraient en effet toujours s'adresser au dispositif de veille sociale pour solliciter un hbergement sur leur lieu de prfrence et percevraient malgr tout lallocation de demandeur dasile. Compte tenu de ces lments, nous proposons de retenir loption qui lie le versement de lallocation lacceptation dun hbergement, afin de donner toutes les chances de russite au nouveau dispositif d'orientation que nous appelons de nos vux.

4. 5. L'intgration des bnficiaires d'une protection


La protection accorde par la France aux rfugis et protgs subsidiaires doit tre effective. En matire d'accs aux droits, la concertation a fait apparatre plusieurs points de blocage qu'il est ncessaire de lever par une acclration ou une simplification des procdures suivantes : la dlivrance de documents d'tat-civil et de titre de sjour ; la runification familiale ; l'accs aux minima sociaux et une couverture mdicale ; la prise en charge dans le cadre du dispositif daccueil des primo-arrivants mis en place par lOFII et l'accs aux formations dlivres dans ce cadre (formation linguistique, formation civique) ; l'accs un logement social, ou tout autre dispositif dinsertion par le logement.

Sans prtendre intervenir dans le fonctionnement interne de chacun des organismes impliqus dans ces procdures, les acteurs s'accordent sur la ncessit d'une meilleure diffusion d'information destination et entre ces organismes et d'une sensibilisation de leurs agents. Comme pour laccueil des immigrs nouvellement arrivs en France, il nous semble ncessaire dans lintrt de tous dimpliquer le plus tt possible les institutions de droit commun dans le processus dintgration des rfugis statutaires.

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Une solution court terme qui fait consensus est le conventionnement au niveau rgional entre le ministre de l'intrieur et l'OFII, d'une part, et les acteurs publics de l'insertion d'autre part (CAF, Ple-Emploi, CPAM, SIAO etc.) afin d'assurer un meilleur change d'information, de faciliter et d'acclrer l'ouverture des droits et de mieux dfinir les rles de chacun. Une convention-cadre pourrait tre signe au niveau national avec Ple emploi, la CNAF et la CNAM pour faciliter ce processus. LOFII doit considrer comme prioritaire le public sous protection aussi bien pour la phase accueil destine limmigration lgale que pour l'accs la formation de franais langue trangre, primordiale pour l'autonomisation et l'accs l'emploi d'un public trs majoritairement non-francophone. Cette formation doit galement pouvoir faire l'objet d'approfondissements lorsque le bnficiaire en prouve le besoin face au niveau de franais requis pour accder au march du travail. S'agissant des documents et titres de sjour, un moyen d'acclrer la dlivrance de l'tat-civil serait la suppression de la visite mdicale obligatoire l'OFII, ds lors que les personnes accdant au statut protecteur ont fait l'objet d'une prise en charge globale durant leur procdure d'asile, notamment au titre de la sant. Deux aspects essentiels de l'accs aux droits du public sous protection restent toutefois en suspens ce stade : les procdures de runification familiale et d'quivalences de diplmes, trop longues et complexes selon les acteurs. Si la premire procdure doit faire l'objet d'une rflexion dans le cadre d'une instance distincte runissant les pouvoirs publics et les associations uvrant pour l'intgration des rfugis, la seconde ne concerne pas uniquement les rfugis statutaires et dpasse largement le cadre de la discussion et des acteurs prsents lors de la concertation. Elle reprsente toutefois une tape essentielle de l'accs l'insertion par l'emploi, face au phnomne constat de dclassement social auquel les rfugis et bnficiaires de la protection subsidiaire sont parfois confronts. Il est galement ncessaire de revoir l'organisation et le pilotage de l'offre d'hbergement et d'accompagnement existante. La premire tape d'un meilleur pilotage des pouvoirs publics est d'identifier cette offre avec prcision. Les services centraux de l'Etat en charge de l'asile, mais galement les diffrents organismes dits de "droit commun" accueillant le public sous protection au cours de son parcours d'intgration, ou encore les services spcialiss dans l'accueil des rfugis financs par l'Etat, doivent tre informs des diffrents dispositifs existants. Ces dispositifs regroupent aussi bien les CPH que des structures d'hbergement ddies similaires, des projets d'insertion par la formation et l'emploi ou encore l'accs direct au logement par des solutions d'intermdiation locative. Il s'agit donc d'assurer l'laboration et la diffusion d'une cartographie de l'offre spcifique existante et des oprateurs qui en assurent la gestion. Une deuxime tape consiste renforcer le pilotage actuel des dispositifs spcifiques financs par l'Etat en faveur des rfugis par l'laboration et l'actualisation de rgles communes et nationales. En effet, un certain nombre de disparits sont observes, qui concernent aussi bien les taux d'encadrement que les dlais de sjour voire mme les types de prestations dlivres.

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Une mise jour de la rglementation encadrant les CPH doit ainsi permettre, non seulement d'en harmoniser les pratiques et de confrer plus d'quit au dispositif existant, mais galement de dvelopper les modalits voire les instances d'changes avec les pouvoirs publics et entre les oprateurs, qui interviennent souvent de manire isole, en faveur dun public trs spcifique. Il est ensuite ncessaire de tenter un rquilibrage territorial de l'offre existante, notamment au travers d'un systme d'orientation repens et assur principalement au niveau national. A ce jour, seule la moiti des orientations en CPH sont assures directement par le sige de l'OFII. Or ces orientations permettent de faire bnficier les personnes rsidant dans des territoires tendus en termes d'accs au logement, comme l'Ile-de-France, de l'offre existant dans d'autres rgions. Enfin, l'amlioration du pilotage et de la dfinition de l'offre existante doit tre appuye par un systme d'information et de suivi du public concern, notamment aux fins d'valuer de manire objective et chiffre, le parcours d'intgration et les besoins qui en dcoulent besoins qui peuvent s'avrer trs htrognes en fonction du niveau d'autonomie et de ressources des personnes suivies. Tous ces travaux doivent tre mens dans le cadre d'une instance spcifique runissant pouvoirs publics et oprateurs de l'Etat et aboutir l'actualisation des textes encadrant les dispositifs destins aux rfugis et bnficiaires de la protection subsidiaire.

4. 6. La prise en charge des personnes dboutes de leur demande d'asile


Une fois la dcision de refus de lOFPRA devenue dfinitive, aprs le cas chant puisement des voies de recours, le demandeur dasile devient un tranger en situation irrgulire. Le constat est fait que la situation de ces personnes nest aujourdhui pas traite par les services de lEtat. Ces personnes restent le plus souvent dans la clandestinit, hberges dans le dispositif inconditionnel pour les personnes en dtresse dhbergement durgence ou parfois par des marchands de sommeil et sont pour un certain nombre exploites dans des filires qui abusent de leur situation de prcarit. Afin de redonner au droit de lasile sa crdibilit, et viter que son dtournement des fins dimmigration conomique ne remette en cause sa lgitimit politique et sociale, il convient que lEtat labore des modalits efficaces de prise en charge et de traitement des personnes dboutes. Les personnes dboutes devraient ainsi tre contraintes dans un premier temps de quitter leur lieu dhbergement par des procdures, notamment judiciaires, plus directives et plus rapides que celles qui existent actuellement. Le fait de quitter les centres o ils taient hbergs durant la procdure marquerait, pour les intresss, une rupture dans le parcours et donnerait un signe que leur statut n'est plus le mme et qu'il doit entraner un traitement diffrent.

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Les dbouts doivent par ailleurs pouvoir bnficier dans ces structures d'un accompagnement spcifique qui ne peut tre assur en CADA. Cet accompagnement pourrait tre organis selon le triptyque suivant : - tout dabord, si ncessaire, un examen des possibilits de rgularisation dans le cadre du droit applicable ; - ensuite, en cas dimpossibilit de rgularisation, qui se traduirait par la dlivrance dune OQTF, une prparation psychologique et matrielle au retour (organisation de contacts dans le pays de retour, constitution dun dossier daide au retour) ; - enfin, le retour lui-mme, sous une forme volontaire ou contrainte. Il pourrait notamment tre opportun, pour assurer cette prise en charge efficace des dbouts, de crer des centres ddis dans lesquels ils seraient assigns rsidence. Afin d'inciter les intresss accepter une orientation vers ces centres, la possibilit de leur dlivrer une aide financire est envisager. Cette dmarche comporte l'avantage d'accorder, pour une courte dure, des droits un public qui se retrouve bien souvent en situation d'errance et de grande prcarit. Le versement d'aides financires aux trangers en situation irrgulire jugs "coopratifs" ou "de bonne foi" est constat dans plusieurs pays de l'Union europenne, notamment en Allemagne, en Grande-Bretagne, en Sude, au Pays-Bas et en Belgique. A ce titre, il conviendrait galement de dvelopper, au niveau national, mais surtout europen, des actions permettant daider les pays dorigine, notamment europens, mettre en uvre des programmes de rinsertion, et plus largement de dveloppement conomique. Lors de notre entretien avec la Commissaire europenne aux affaires intrieures, nous avons largement chang sur cette question. Si la mise en place de centres ddis ne fait pas consensus parmi les acteurs consults, nous estimons que l'ide est retenir. Nous prenons acte du refus de certaines associations de grer de tels centres. A notre sens, il s'agit toutefois d'une alternative beaucoup plus favorable que les seuls centres de rtention, en particulier pour les familles avec enfants. Ces centres permettraient en outre un suivi des personnes hberges. Cette solution contribuerait galement donner une meilleure lisibilit la politique de l'asile. Une dmarche exprimentale pourrait tre engage ds prsent dans une rgion particulirement tendue comme celle de Rhne-Alpes. Une instance de suivi, ouverte au milieu associatif, pourrait tre mise en place.

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5 Partie - Prsentation de la rforme

Plusieurs scnarios alternatifs dorganisation administrative peuvent tre imagins pour la mise en uvre des principes dgags dans la partie prcdente. Nous en avons soumis deux pendant la concertation. Nous souhaitions en effet disposer d'un regard critique de chaque atelier, qui jusqu' prsent avait dbattu sur un aspect de la rforme, sur lensemble de la procdure. Les comptes-rendus crits remis par les animateurs ou les dbats lors du dernier comit ont soulign l'intrt de ce regard transversal. Sur la base de ces discussions, mais aussi de la lecture des nombreuses contributions reues et des changes effectus lors de nos entretiens ou dplacements sur le terrain, nous sommes arrivs la conclusion que deux grands scnarii pouvaient tre envisags. Le premier projet imagine lintgration totale des fonctions assures jusqu'ici par diffrents acteurs. La piste de rforme ici envisage consisterait fusionner les diffrents acteurs actuellement en charge de lasile en une grande agence de lasile s'appuyant sur des units territoriales. Plus prcisment, cette agence regrouperait les comptences actuelles de lOFPRA, des prfectures et de lOFII pour la seule partie relative aux demandeurs dasile ; les autres missions daccueil des trangers assures par les prfectures et lOFII ntant pas transfres. Dans ce schma, lagence territorialise deviendrait la seule autorit responsable en matire dasile, tant pour la dtermination de la comptence de la France pour lexamen de la demande dasile (rglement Eurodac et rglement Dublin ) que pour ladmission au sjour, pour lexamen au fond de la demande et pour la dfinition des modalits daccompagnement des demandeurs. Cette agence pourrait tre un tablissement public administratif sous la tutelle du ministre de lintrieur qui resterait en charge du pilotage de la politique de lasile. Ce scnario constitue une rupture en profondeur avec le systme actuel. Il ne faut pas sinterdire de lenvisager comme une perspective mettre en uvre plus long terme et lissue dun processus de rforme de grande ampleur. Un second scnario retient notre prfrence : il consiste dans une amlioration ambitieuse du dispositif existant, combinant le respect des logiques institutionnelles actuelles et la recherche dune proximit accrue. Il se caractrise ainsi par une dconcentration du traitement de lasile. Nous souhaitons rappeler ce stade que ces deux scnarii reposent sur un postulat essentiel : la rduction des dlais de procdure en gnral et des dlais d'instruction de l'OFPRA et de la CNDA en particulier. Pour la clart du dbat, nous avons souhait proposer un seul scnario, forts de notre conviction acquise au cours de ces mois de dbats et de dplacements sur le terrain. Notre exprience d'lus locaux a vraisemblablement influenc notre choix. Nous avons retenu une rforme du systme existant axe sur une territorialisation accrue. Plusieurs principes s'ajouteraient ainsi ceux noncs dans la partie prcdente. Certains

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d'entre eux peuvent faire l'objet d'une mise en uvre diffrencie sous forme de sousscnarios ou options. Quel que soit le scnario retenu, plusieurs mesures seraient ncessaires nos yeux, notamment les garanties nouvelles apportes linstruction des demandes, la rorientation des demandeurs dasile permettant de dsengorger les rgions satures et la cration de centres dhbergement temporaires, la simplification des dmarches dautorisation au sjour ou encore une meilleure prise en charge des dbouts du droit dasile. Elles ne sont pas rappeles ci-aprs car elles ont dj t prsentes dans la partie 4 de notre rapport. Le scnario prsent ci-dessous doit donc tre envisag en intgrant ces propositions. Le scnario que nous prconisons reposerait sur les principes suivants.

5. 1. Rendre plus lisible le premier accueil


Les travaux des ateliers ont permis de saccorder sur les modalits de premier accueil des demandeurs dasile. Celui-ci se dcompose en deux types de fonctions : administratives (droit au sjour, rgulation) et sociales (accompagnement du demandeur dasile). Assur aujourdhui par un trop grand nombre d'acteurs (plates-formes rgionales, prfectures, directions territoriales de l'OFII, Ple emploi, associations de domiciliation, etc.) dont les comptences, les missions et lordre dintervention ne sont pas homognes selon les territoires, il ne permet pas doffrir au demandeur dasile un accs rapide et quitable au dispositif daccueil et la procdure. Afin de rendre plus simple et plus lisible le parcours de la demande dasile pour les trangers exprimant un besoin de protection et leur permettre daccder plus rapidement la procdure et la prise en charge au titre de l'asile, deux options sont envisages pour ce premier accueil. Elles se situent toutes deux au niveau rgional et visent assurer aux demandeurs dasile un accs gal aux dispositifs. La directive procdures encadre prcisment les dlais d'enregistrement de la demande dasile, ce qui implique que les procdures de premier accueil soient simplifies pour permettre un enregistrement rapide.

a) Une premire option pourrait retenir la prfecture comme linterlocuteur initial du demandeur dasile. Le statut du demandeur dasile une fois tabli permettrait ensuite lOFII deffectuer lvaluation et lorientation du demandeur dasile vers un hbergement. Nous considrons, pour des raisons tenant l'exigence d'une professionnalisation des agents en charge de l'asile, que laccueil doit tre assur au niveau rgional. En amont de son orientation vers le dispositif national d'accueil, le parcours du demandeur dasile pourrait sorganiser comme suit : - ds son arrive, il serait accueilli par les services de la prfecture de rgion chargs de la premire information, des modalits dadmission au sjour et de la dtermination de la

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comptence de la France pour lexamen de la demande dasile (Rglement Eurodac et Rglement Dublin ) ; - la prfecture se chargerait de la saisine de lOFPRA auquel le formulaire de demande dasile serait transmis sous forme dmatrialise ; - les informations sur la situation du demandeur seraient ensuite transmises par voie lectronique l'OFII, charg de dlivrer une information aux demandeurs d'asile sur les modalits de suivi de la demande, et de leur proposer une valuation de vulnrabilit, cette dernire pouvant tre effectue par une association conventionne. En fonction du degr de vulnrabilit, une visite mdicale pourrait tre propose afin de complter le diagnostic. - Au stade du premier accueil, lorientation vers un hbergement et ladaptation des conditions daccueil seront effectues en fonction du degr de vulnrabilit. - S'agissant du versement de lATA, jug aujourdhui trop tardif, il faut pouvoir faciliter et acclrer l'ouverture des droits sans avoir orienter les personnes vers un organisme extrieur. Pour verser lallocation dans les meilleurs dlais, il pourrait tre envisag de remettre au demandeur dasile une carte puce ds son premier passage lOFII, aprs le passage en prfecture. Cette carte serait alimente par voie informatique et recharge mensuellement en fonction de l'tat de la procdure. - A plus long terme, et sur le modle appliqu par d'autres Etats de l'Union europenne comme les Pays-Bas, il pourrait tre envisag de dlivrer une carte puce contenant l'ensemble des informations relatives la situation administrative et sociale du demandeur. Cette carte intgrerait notamment les informations sur le titre de sjour et permettrait le versement de l'allocation par des rechargements informatiss. Cette dmarche exige de pouvoir garantir un niveau lev de protection des donnes, en sparant les catgories d'informations (sjour/procdure/droits sociaux) pour en ouvrir l'accs aux seules autorits comptentes (prfecture/OFPRA-CNDA/organismes sociaux). La question de laccs aux informations devra notre sens faire lobjet dune expertise de faisabilit financire et juridique. b) Une seconde option peut galement tre envisage. Celle-ci consiste faire de lOFII le premier interlocuteur du demandeur dasile son arrive. Le demandeur dasile sadresserait alors une direction territoriale de lOFII qui assurerait la premire information et l'orientation sur le territoire en vue d'tre hberg, puis renverrait vers les prfectures pour ladmission au sjour et la dtermination de lEtat membre comptent. Il nest pas par ailleurs interdit d'imaginer des options plus ambitieuses, telles que l'institution d'un guichet commun, runissant les comptences des prfectures et de l'OFII, voire les acteurs associatifs. Cette proposition nous semble tre un moyen de simplifier le parcours du demandeur dasile et d'acclrer la phase de premier accueil. Sans aller jusqu' la plateforme commune envisage par certaines associations et qui figure dans les trente propositions de FTDA rendues publiques en juillet dernier, ce guichet unique constituerait une premire mesure de simplification.

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5. 2. Rendre plus effectif le dispositif d'orientation


Dans la perspective dune rduction optimale des dlais d'entre dans la procdure et du suivi des primo-arrivants dans les premires tapes de la demande d'asile, une alternative au dispositif propos dans la partie prcdente pourrait consister envisager un dispositif plus contraignant qui obligerait tout demandeur d'asile, ds l'expression de sa demande, tre hberg sur un dispositif de type CADA. Les personnes qui refuseraient de se plier l'exigence d'hbergement verraient alors leurs demandes d'asile instruites dans des dlais restreints et ne bnficieraient pas des conditions d'accueil sous rserve d'une expertise approfondie de la conformit de ces dispositions avec les directives "accueil" et "procdures". On peut ainsi considrer que le refus du lieu de rsidence assign peut emporter refus doctroyer lhbergement ainsi que lallocation financire de substitution. La directive "accueil" permet dans plusieurs cas de retirer ou de limiter le bnfice des conditions daccueil lorsque la personne a abandonn son lieu de rsidence.

5. 3. Diversifier les modes dhbergement accompagn


La concertation a permis de mettre une nouvelle fois laccent sur la ncessit d'offrir tous les demandeurs, quelle que soit la procdure laquelle ils sont soumis, un hbergement et un accompagnement de qualit. S'il est admis que le public concern prsente une forte htrognit en matire d'autonomie et de ressources, le besoin de mettre disposition une aide et un accompagnement adapts tous ceux qui en font la demande est un principe qui a men les rflexions et auquel la rforme devra rpondre. Un objectif a recueilli un accord gnral : la transformation de la majorit des nuites htelires en places dhbergement prennes. Les modalits de cette volution ne sont, en revanche, pas tranches.

5. 3. 1. Conserver les CADA comme modle pivot


Selon cette option, le paysage de l'hbergement des demandeurs d'asile en France continuerait d'tre majoritairement rattach au modle du CADA, modle pivot. Les CADA sont des structures qui ont acquis une spcialisation et qui rpondent, selon les comptes rendus des diffrents ateliers, aux besoins des demandeurs d'asile par un accompagnement de proximit assur par des intervenants sociaux "rfrents" pour le public accueilli. En tant qu'tablissements sociaux, les CADA assurent un accompagnement soumis une rglementation particulire et des rfrences en matire de qualit. Nous nous interrogeons toutefois sur la soutenabilit budgtaire d'une gnralisation systmatique des places d'hbergement en CADA ainsi que sur la lourdeur et la complexit administrative des procdures de cration et dextension de ce type dtablissement. Un travail de simplification est, l encore, indispensable, si cette option tait retenue.

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Dans limmdiat, un modle associant CADA et hbergement durgence de type AT-SA constituerait une alternative viable aux nuites htelires qui ne sont pas adaptes des sjours de longue dure, en particulier pour l'accueil de familles.

5. 3. 2. Dvelopper le modle AT-SA


Les changes au sein de l'atelier 3, particulirement nourris sur ce point, ont permis de mettre en lumire l'intrt du dispositif AT-SA, dispositif d'hbergement d'urgence gr par la socit dconomie mixte Adoma. Il s'agit d'un hbergement accompagn offrant des prestations trs similaires celles d'un CADA, malgr un encadrement plus faible, et dont le statut juridique correspond celui de l'hbergement d'urgence. Les rsultats de l'AT-SA au regard de l'accs au statut de protection semblent lgrement meilleurs ceux des CADA. Enfin, la cration de nouvelles places peut tre rapide, selon des rgles plus souples que celles actuellement fixes par le CASF pour les CADA. L'extension du modle AT-SA comme alternative l'htel prsente donc un fort intrt. La possibilit de bnficier d'alternatives aux nuites htelires doit galement rpondre au constat d'une forte htrognit du public et donc de ses besoins en matire d'hbergement et d'accompagnement. Ces alternatives devront toutefois prvoir un accompagnement de proximit, ncessaire l'autonomisation des publics et leur mise en relation avec le territoire.

5. 3. 3. Innover pour dfinir de nouvelles modalits daccompagnement


Si l'ide d'une externalisation de certaines prestations actuellement assures par les CADA a merg lors des dbats, cette position ne fait pas l'objet d'un consensus. On pourrait toutefois envisager, dans le cadre du dveloppement d'un hbergement accompagn sur le modle de l'AT-SA, une exprimentation de la rpartition des prestations d'accompagnement entre d'une part, une quipe rattache au lieu d'hbergement des demandeurs d'asile, qu'il soit organis en collectif ou en appartements, qui apporterait un accompagnement de proximit (premier accueil, scolarisation, lien avec lenvironnement immdiat) et d'autre part, une quipe regroupe au niveau d'un dpartement, permettant une mutualisation de certaines comptences (aide au dossier OFPRA, APS, couverture maladie). Sur le modle actuel des plateformes d'accueil pour demandeurs d'asile, ces quipes centralises dlivreraient un accompagnement sur prise de rendez-vous, avec la possibilit d'effectuer des dplacements dans certains cas. Elles seraient galement accessibles aux demandeurs d'asile qui resteraient hbergs lhtel si ce mode dhbergement devait persister. Si une modification de la gestion de l'ATA intervient, ainsi qu'un transfert important des nuites htelires vers de l'hbergement accompagn, le systme pourra s'appuyer sur les plateformes d'accueil (PADA) dj en place. Un certain nombre de prestations assures par les PADA seraient allges par les prestations assures sur les lieux d'hbergement (ouverture des droits l'ATA, accompagnement la scolarit et la sant, mise en relation avec le rseau

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associatif local, etc.), afin de permettre un renforcement d'autres prestations, en particulier l'accompagnement spcifique la procdure d'asile. D'autres plateformes devraient voir le jour dans les dpartements qui ne disposent pas de PADA et qui concentrent un nombre important de demandeurs d'asile hors CADA. Ces crations entraneront un cot supplmentaire justifiant l aussi le besoin d'innover dans les nouvelles modalits d'accompagnement.

5. 4. Coordonner les politiques publiques d'hbergement


Toujours dans un souci de cohrence et d'efficacit, un accord merge sur lopportunit d'une meilleure coordination interministrielle dans la gestion des budgets de l'asile d'une part, et de l'hbergement d'urgence de droit commun, d'autre part, qui accueille en partie des demandeurs d'asile en cours de procdure ainsi qu'un grand nombre d'trangers dbouts du droit dasile. Cette coordination doit permettre de connatre rciproquement les capacits d'hbergement et les modalits de suivi des bnficiaires.

5. 5. Une territorialisation plus ou moins prononce de lOFPRA


Dans ce scnario, lOFPRA garde son rle et son mode de fonctionnement actuel. Il est saisi postrieurement l'enregistrement de la demande par la prfecture et cette dernire peut dterminer la procdure applicable (procdure normale ou acclre) en fonction seulement de critres extrieurs la demande, laissant l'OFPRA le soin de traiter le dossier en procdure acclre si la nature intrinsque de la demande le justifie. Deux hypothses peuvent tre envisages : a) L'OFPRA conserve, dans ce cadre, sa structure centralise, mais effectue, en tant que de besoin, des missions foraines dans les territoires. La Cour nationale du droit d'asile statue, pour les procdures normales, de manire gnrale en formation collgiale et, pour les demandes relevant de la procdure acclre juge unique. Ce schma peut cependant s'articuler avec d'autres options concernant les voies de recours contentieuses voques ci-dessus. b) L'autre hypothse, qui a notre prfrence, verrait l'organisation de l'OFPRA dconcentre : Ce schma repose sur loption dun guichet unique daccueil associant les prfectures, lOFII, et lOFPRA. Chaque autorit garde ses comptences propres. L'OFPRA conserve son indpendance dans les dcisions de protection mais travaille en articulation avec les autres. Idalement, ce guichet unique serait situ sur un site gographique commun aux trois institutions. Ce schma suppose une dconcentration de lOFPRA dans des antennes territoriales. Le sige conserverait les fonctions "support" et les fonctions d'appui (ainsi que l'examen des demandes qui ne peuvent pas tre mutualises).

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La prsence dans un guichet unique des trois principaux acteurs de lasile ne signifie pas que les agents sont polyvalents pour tous les aspects de la demande dasile (sjour, social et examen au fond). Dans ce scnario, chaque structure garde ses comptences et ses fonctions propres. Deux options sont possibles s'agissant du premier interlocuteur du demandeur dasile. - le demandeur dasile rencontre en premier lieu un agent de lOFPRA, charg de linformer de ses droits et denregistrer sa demande dasile. Suite lenregistrement de la demande, lOFPRA renverrait vers la prfecture de rgion pour la dtermination de la comptence pour lexamen de la demande dasile (rglement Eurodac et rglement Dublin ) et ladmission au sjour. Cette option, soutenue par le secteur associatif, prsente linconvnient dimposer lOFPRA lorganisation de deux entretiens, le premier pour lenregistrement et la dtermination de la procdure applicable et le second pour lexamen au fond. Cela supposerait en outre que lOFPRA reoive, inutilement, des demandeurs qui doivent en ralit tre pris en charge par un autre Etat membre que la France ; - si une saisine dmatrialise de lOFPRA tait rendue possible (voir partie 4.1), le premier interlocuteur pourrait tre la prfecture. Le rendez-vous lOFPRA ninterviendrait alors que pour lexamen au fond, dans des dlais rapides. A la suite de cet entretien, dans la mme journe, le demandeur dasile rencontrerait un agent de lOFII pour linformation sur les conditions daccueil et le transfert vers lhbergement voire, le cas chant, lorientation vers une autre rgion. Nous proposons de retenir cette deuxime option. Lexamen par les antennes dconcentres de lOFPRA viterait les dplacements systmatiques vers Fontenay-sous-Bois, sige de loffice et devrait permettre un examen au fond plus rapide de la demande dasile. Les officiers de protection de l'OFPRA, prsents dans ces antennes, assureraient la fois l'orientation vers la procdure normale ou acclre et lexamen au fond de la demande. Les demandes concernant des nationalits dont lexamen nest pas mutualis entre les divisions de lOFPRA ou soulevant des questions complexes pourraient toutefois continuer tre examines par le sige. Il est ncessaire que, bien qutant proches des autres services, les agents de lOFPRA puissent continuer exercer leurs fonctions indpendamment du traitement des autres demandes dautorisation de sjour. Les locaux doivent tre adapts en consquence. Cette option implique toutefois dvaluer, budgtairement et en opportunit, lintrt de disposer d'agents de lOFPRA dans toutes les rgions. Il pourrait, en effet, tre plus pertinent de limiter limplantation des antennes dans les zones o les demandes sont les plus nombreuses. La dtermination des effectifs complmentaires ventuellement ncessaires devra tenir compte de l'impact des garanties nouvelles de procdure ouvertes par la rforme de l'asile et la transposition de la directive "procdures" comme du niveau de dconcentration qui sera in fine retenu.

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Enfin, dans un tel scnario, lexamen des recours pourrait tre confi aux juridictions administratives de droit commun (voir partie 4.5). A dfaut, des missions foraines de la CNDA ou l'utilisation de la visio-confrence devraient tre prvues. Dans tous les cas de figure, il est souhaitable que ce dispositif dconcentr fasse lobjet dune exprimentation sur une ou deux rgions, ainsi que dune valuation financire et technique dtaille.

Par ailleurs, nous recommandons la mise en place dune instance charge dvaluer la nouvelle politique de lasile. Sa composition pourrait sinspirer du comit de concertation en tenant compte du caractre interministriel de certaines thmatiques.

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CONCLUSION

Le Ministre de l'Intrieur, Manuel Valls, l'occasion de l'installation du comit de concertation, le 15 juillet dernier, a fait un diagnostic unanimement partag par les acteurs ainsi runis. L'enjeu est de sauver un systme qui est maintenant bout de souffle , en raison d'une hausse de la demande d'asile de 10% par an environ depuis 2007. Un nouveau record sera franchi en 2013 avec plus de 68 000 demandes dposes. Nous avons eu l'honneur de co-prsider ce comit de concertation et de piloter lensemble des travaux qui ont mobilis, pendant plusieurs mois, plus d'une centaine de participants, choisis en raison de leurs expriences et leur expertise. Une implication forte de diverses associations est une particularit importante et bnfique du modle franais. Cette concertation a permis de prserver voire de renforcer le partenariat entre pouvoirs publics dEtat, associations et lus locaux. Cette concertation tait indispensable : elle a permis de rassembler l'ensemble des acteurs du systme de l'asile. Cette dmarche a t salue sa juste mesure par le reprsentant du Haut commissariat aux rfugis en France. Nous sommes semble-t-il l'un des rares pays d'Europe, sinon le seul, avoir entrepris une telle dmarche. Elle sest tenue un moment opportun. Nous entrons en effet dans la phase de transposition de deux nouvelles directives europennes adoptes en juin dernier. De nombreux enjeux se dessinent avec ces directives procdures et accueil . Un nouveau fonds europen doit se mettre en uvre galement. Riche et constructive, cette concertation doit ouvrir des perspectives nouvelles. Tout en restant fidle notre modle politique et juridique, notre pays a une occasion unique de transformer un systme la drive. Il ne s'agit pas seulement de l'adapter aux nouvelles rgles dfinies au niveau europen mais de le rformer en profondeur pour lui redonner sens et efficacit. Nous avons le devoir de russir la rforme du systme de l'asile. Nous avons aussi une responsabilit partage dans la mise en uvre de cette rforme. La premire responsabilit est celle du gouvernement qui doit engager le plus rapidement possible la mise en uvre de la rforme et la transposition des directives, en ayant l'esprit nos propositions et les travaux de la concertation. La deuxime responsabilit est celle des acteurs quotidiens de l'asile. Nous sommes frapps par l'engagement des travailleurs sociaux, des officiers de protection, des agents des prfectures et d'autres encore. Ne sous-estimons pas leur sentiment de malaise ou d'abandon face un systme qui implose de toutes parts et qui est aujourdhui tant dcri.

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Les systmes d'accueil et d'hbergement sont saturs. Les tensions se multiplient dans les rgions les plus sollicites (Ile-de-France, rgion lyonnaise, Est de la France). Le systme d'asile est galement accus de produire des sans-papiers. Environ 80% des demandeurs sont dbouts une fois tous les recours puiss mais, en raison de la lenteur des procdures, ils ont souvent fond une famille, trouv une activit, scolaris leurs enfants et la perspective de leur loignement devient donc dlicate. La rforme vise donc acclrer les dlais toutes les tapes de la procdure. La russite de la rforme propose est conditionne une simplification de l'accs cette procdure, une amlioration tangible et significative des dlais d'instruction des demandes par l'OFPRA et la CNDA, comme par des mesures effectives en matire de traitement des personnes dboutes de leur demande d'asile. Elle vise galement assurer un juste quilibre entre l'exigence d'un renforcement des garanties des personnes et la ncessit dtre efficace. Pour quune rforme de l'asile prenne sens, chacun doit prendre ses responsabilits. Cela vaut galement pour la soutenabilit budgtaire de la rforme. Nos propositions devront, dans plusieurs cas, faire l'objet d'valuations prcises. Et si des rsultats concrets sont obtenus rapidement sur les dlais, alors nous pourrons dgager de nouvelles marges de manuvre budgtaires permettant damplifier les effets dune rforme qui se doit dtre ambitieuse. Toutes les conomies ainsi ralises devraient tre employes une plus grande efficience du dispositif. Nos conclusions doivent dsormais servir de base de travail au ministre de l'Intrieur, Manuel Valls. Nous avons pleinement conscience quelles ne feront pas forcment consensus. Mais nous croyons que lquilibre que nous proposons est juste, responsable et mme de restaurer la crdibilit de lasile. Nous pensons sincrement que nos propositions visent avant tout redonner toutes leurs chances aux demandeurs dasile et tout son sens au systme du droit dasile aujourdhui malmen. En tant plus efficace, le nouveau systme de l'asile garantira des dlais de procdure plus rapides et un plus grand respect des droits des demandeurs d'asile. En promouvant des mesures d'intgration pour ceux qui accdent au statut de protection internationale, nous retrouvons une plus grande cohrence vis--vis de nos citoyens comme vis--vis de ceux qui la France accorde une protection.

28 novembre 2013

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ANNEXES

Annexe 1. Synthse du rapport

Le droit d'asile est plac au cur de la tradition rpublicaine et s'enracine dans les valeurs fondamentales de notre pays. Il est l'expression de notre attachement aux liberts, l'ide de solidarit et de respect de la dignit humaine. Il est aussi une obligation juridique dcoulant de la convention de Genve sur les rfugis et de nos engagements europens. Or, depuis 2007, la France est confronte une hausse trs forte de la demande d'asile qui conduit un engorgement du systme et une dgradation des conditions d'accueil des demandeurs d'asile : 35 520 demandes en 2007, 47 686 en 2009, 57 337 en 2011 et 61 468 en 2012, ce qui reprsente une hausse de 73% en 5 ans. Cette hausse se confirme en 2013 : 54 825 demandes ont t enregistres au cours des 10 premiers moi de lanne. Cette situation gnre un allongement des dlais d'examen des demandes d'asile et, malgr les renforts en personnel l'OFPRA et la CNDA au cours des dernires annes, la dure moyenne complte de la procdure atteint plus de 19 mois. Le dispositif franais d'asile se caractrise galement par sa complexit, lie la multiplicit des acteurs, qui gnre des dysfonctionnements dans le premier accueil. La prise en charge des demandeurs d'asile et leur hbergement ne sont pas satisfaisants et souffrent de la concentration des demandeurs d'asile dans certaines rgions. Aujourd'hui, du fait de la progression de la demande d'asile et des dlais, une minorit des demandeurs qui auraient vocation tre hbergs en centre d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA) lest effectivement et le dispositif d'hbergement d'urgence ddi aux demandeurs d'asile ne suffit pas combler les lacunes. Enfin, notre systme qui devrait assurer l'intgration des personnes auxquelles une protection a t accorde mais aussi assurer l'loignement de celles auxquelles cette protection n'a pas t reconnue, ne rpond pas ces obligations. Pour rpondre ces dfis majeurs et restaurer le droit d'asile, nous avons, l'initiative du Ministre de l'Intrieur, Manuel Valls, en charge de l'asile anim une vaste concertation, associant l'ensemble des acteurs du droit d'asile en France : le Haut Commissariat des Nations Unies pour les rfugis (HCR), l'Office franais de protection des rfugis et apatrides (OFPRA), la Cour nationale du droit d'asile (CNDA), les administrations, des services dconcentrs et des lus ainsi que le secteur associatif qui apporte une contribution essentielle la mise en uvre de ce droit.

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Des dbats riches et anims par la volont commune de rechercher des solutions constructives ont eu lieu, tant au sein du comit de concertation que des ateliers thmatiques qui ont conduit les expertises techniques. Des visites dans les territoires les plus exposs la demande d'asile et des rencontres sont venues complter ces discussions. De nombreux rapports et contributions, en particulier des inspections gnrales interministrielles et l'analyse d'expriences de nos partenaires europens ont enrichi la rflexion. Cest sur ces bases qu'a t prpar le prsent rapport remis au Ministre.

Plusieurs principes doivent tre respects.


> le renforcement des garanties donnes aux demandeurs d'asile : la qualit du traitement de la demande d'asile, parce qu'il dtermine ceux auxquels la France accorde sa protection, est essentielle et il est indispensable de fortifier toujours davantage la garantie des droits des personnes et notamment des plus vulnrables ; le respect des normes europennes en matire d'asile, issues en particulier des nouvelles directives sur les conditions d'accueil et les procdures que la France devra transposer d'ici 2015 ; lefficacit qui implique une action rsolue pour assurer la matrise des dlais tous les stades de la procdure. Cet aspect est central et revt la plus grande urgence. Il l'est d'abord pour les personnes qui expriment un besoin de protection. Il l'est aussi, au regard d'un bon fonctionnement de l'administration, de la justice et de l'impratif de bonne gestion budgtaire ; la solidarit qui implique une prise en charge financire plus adapte et une meilleure rpartition territoriale des demandeurs d'asile ; la responsabilit qui rend ncessaire de disposer des outils permettant de dissuader les dtournements des procdures d'asile des fins trangres un besoin de protection ; la volont d'intgration visant un meilleur accs aux droits des personnes bnficiaires de la protection internationale ; la lisibilit qui suppose d'assurer effectivement le retour dans leur pays d'origine des personnes nayant pas t, l'issue de l'examen de leur demande d'asile, reconnues bnficiaires d'une protection ; la soutenabilit qui impose de matriser la dpense publique en clarifiant les procdures et en repensant les moyens mobiliss.

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Les prconisations de ce rapport


Structures autour de ces principes, les prconisations de notre rapport visent de manire rsolue rformer en profondeur le systme d'asile en France, dans le respect des principes de droit et de protection, avec une exigence d'efficacit et d'quilibre.

Elles s'organisent autour de sept axes :

1. Faciliter l'accs la procdure pour le demandeur d'asile Les dmarches administratives doivent tre allges pour permettre une entre plus rapide dans la procdure. Cela passe par une rvision des rgles en matire de domiciliation, par la dlivrance de documents de sjour adapts la dure de la procdure et par une saisine simplifie de l'OFPRA. Une meilleure prise en compte des vulnrabilits doit tre assure. Certains demandeurs d'asile, marqus par les traumatismes subis ou se trouvant dans une situation particulire, comme les mineurs non accompagns et les femmes victimes de violence, doivent pouvoir tre identifis de manire prcoce dans les meilleures conditions et bnficier de conditions d'accueil adaptes et d'un soutien adquat.

2. Acclrer l'examen de la demande d'asile par l'OFPRA tout en renforant les garanties offertes au demandeur De nouvelles rgles procdurales doivent tre mises en uvre par l'OFPRA, renforant les garanties des personnes, comme la prsence d'un tiers lors de l'entretien, tout en veillant la matrise des dlais ; ce qui suppose de simplifier certaines procdures. Le principe selon lequel l'OFPRA est la seule autorit comptente pour se prononcer sur ce qui relve du fond de la demande et de ses mrites intrinsques doit tre garanti, en se conciliant avec des procdures permettant de dissuader les demandes manifestement trangres un besoin de protection. Dans un souci defficacit et de proximit, nous proposons dexprimenter, moyen terme et dans une ou deux rgions, limplantation dantennes territoriales de lOffice.

3. Faire voluer les voies de recours La Cour nationale du droit d'asile doit poursuivre l'action engage dans la voie de la professionnalisation de son fonctionnement et de la modernisation de ses procdures. L'extension du caractre suspensif du recours devant la CNDA aux demandes d'asile relevant de la procdure acclre pourrait tre prvue, la condition que cette voie de recours puisse s'exercer dans des dlais trs courts. Il pourrait enfin tre envisag, paralllement la dconcentration de lOFPRA, de confier galement titre exprimental le contentieux de lasile la juridiction administrative de droit commun.

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4. Mettre en place un nouveau dispositif dorientation des demandeurs dasile vers leur hbergement Les primo-arrivants qui se prsentent en vue de dposer une demande d'asile peuvent galement solliciter l'aide de l'Etat pour bnficier d'une prise en charge, sous la forme d'un hbergement, d'un accompagnement administratif et social et d'une allocation de subsistance. Dans la majorit des cas, les personnes sont hberges dans le dpartement d'accueil, la rorientation vers d'autres dpartements ou rgions tant trs limite. Ce fonctionnement cre des phnomnes de concentration et de saturation dans certaines agglomrations, entrainant le recours l'hbergement d'urgence (HUDA), notamment sous la forme de places d'htel. Afin de rquilibrer les flux de demande d'asile et de faire jouer la solidarit entre les rgions, il est impratif que l'Etat se dote d'un schma de rpartition territorial. Celui-ci, labor en concertation avec les intervenants locaux, permettrait d'orienter les demandeurs d'asile en fonction du poids accord chaque rgion dans la mission d'accueil (donne dfinie au niveau national), tout en prenant en compte la situation particulire des personnes.

5. Dvelopper une offre unique dhbergement et rduire la par des nuites htelires La redistribution des flux implique celle des places daccueil dont dispose chacune des rgions. Etant donn la polarisation actuelle des lieux d'hbergement, il faudra un rquilibrage dampleur. Cette volution doit intervenir dans le cadre d'une remise en cause de la mobilisation de places d'htel pour accueillir les demandeurs d'asile (6 000 lheure actuelle chaque jour rien quen Ile-de-France). On constate en effet une forte ingalit entre les personnes qui bnficient d'un accompagnement social dlivr par une quipe d'encadrement en centres d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA) et les personnes hberges dans des structures (appartements ou htels) qui n'offrent quun accompagnement limit. Toutes devraient avoir accs une aide pour comprendre la logique de la procdure et constituer un dossier, accder une couverture et une prise charge mdicale ou encore scolariser les enfants qui les accompagnent. Il est propos de remplacer progressivement la plus grande part des nuites htelires par des centres dhbergement plus adapts des sjours de longue dure, notamment pour des familles et qui disposeraient dquipes dencadrement, sur le modle des centres daccueil pour demandeurs dasile. Seraient galement prvues, en parallle aux places de CADA existantes, des solutions alternatives aux nuites htelires qui comprendraient un accompagnement social de proximit. Pour offrir une aide administrative et juridique tous les demandeurs rsidant dans ces centres, il sagirait de regrouper une partie des quipes daccompagnement sur des plateformes dpartementales.

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6. Mettre en place une nouvelle allocation plus juste Une autre source d'ingalit, que la rforme doit venir corriger, tient aux allocations verses aux demandeurs d'asile, qui sont diffrentes selon que ces derniers sont hbergs en CADA ou hors CADA. En CADA, les rsidents peroivent une allocation mensuelle de subsistance (AMS), dont le barme varie selon la composition familiale. Les demandeurs d'asile hors CADA touchent quant eux l'allocation temporaire d'attente (ATA), qui n'est verse qu'aux adultes, quel que soit le nombre d'enfants charge. L'ensemble des acteurs de la concertation se sont accords sur la ncessit de familialiser l'ATA, c'est dire de prendre en compte la composition familiale, notamment le nombre d'enfants charge, dans le calcul de l'allocation, sur le modle de l'AMS. De mme, afin d'viter les versements indus et les retards de paiement constats dans la gestion de l'ATA, actuellement assure par Ple emploi, il faut envisager un transfert de cette gestion vers lOffice franais de limmigration et lintgration (OFII), qui gre actuellement le premier accueil des demandeurs d'asile et une partie des orientations vers un hbergement. Les deux allocations devraient, terme, tre fusionnes, dans un objectif de rationalisation et de simplification du systme. Enfin, l'ATA ne doit tre accorde qu' ceux qui ont accept de sinscrire dans le dispositif dhbergement ddi aux demandeurs dasile, de faon donner lobjectif de rorientation toute sa porte.

7. Mieux grer les fins de procdure La concertation a galement permis d'aborder le cas des personnes qui ont obtenu une rponse dfinitive leur demande d'asile. S'agissant des personnes qui la France accorde sa protection au titre de l'asile, l'intgration est un objectif central. Le constat est, cependant, qu'un certain nombre de dmarches, notamment d'accs aux droits civils et sociaux, sont longues et complexes. Les rfugis doivent tre considrs comme prioritaires pour l'accs au contrat d'accueil et d'intgration. L'ensemble des intervenants doivent tre informs des droits confrs aux rfugis et associs par conventions nationales et rgionales. Des centres d'hbergement ddis, les centres provisoires dhbergement (CPH), ont pour mission d'accueillir les plus vulnrables des bnficiaires de la protection et de les accompagner dans leur parcours d'insertion. Pour ceux qui ne sont pas pris en charge dans ces centres, d'autres projets d'accs l'emploi et au logement existent. Leur rpartition est toutefois ingale entre les territoires. Il s'agit par consquent de rquilibrer l'offre de prise en charge de ce public en affectant les places d'hbergement au niveau national, et non plus local. Cela doit s'accompagner d'un meilleur suivi de la gestion de ces centres par les services centraux en charge des rfugis. S'agissant des personnes dboutes du droit d'asile, un traitement diffrenci doit permettre de donner tout son sens la dcision de l'OFPRA ou de la CNDA. Si un certain nombre de ces personnes peuvent tre autorises sjourner en France, notamment pour des raisons de sant, toutes les autres, ds lors quelles font lobjet dune obligation de quitter le territoire, doivent soit bnficier dune aide au retour volontaire, soit tre reconduites la frontire. Dans ce but, en sus des dispositifs existants, il pourrait tre pertinent de crer des centres ddis aux dbouts, offrant un accompagnement tourn vers la perspective de retour.

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Annexe 2. Composition du comit de concertation


Prsidence : Mme Valrie LETARD, Snatrice du Nord M. Jean-Louis TOURAINE, Dput du Rhne Membres : M. Luc DEREPAS, Directeur gnral des trangers en France Mme Brigitte FRENAIS-CHAMAILLARD, Chef du service de l'asile M. Pascal BRICE, Directeur gnral de l'office franais de protection des rfugis et apatrides M. Yannick IMBERT, Directeur gnral de l'office franais de l'immigration et de l'intgration M. Michel LALANDE, Prfet de la rgion Basse Normandie Mme Fabienne BUCCIO, Prfte de la Loire M. Philippe GALLI, Prfet de Seine-Saint-Denis M. Jean-Franois SAVY, Prfet du Morbihan Mme Sabine FOURCADE, Directrice gnrale DGCS, ministres sociaux M. Jean-Yves GRALL, Directeur gnral DGS, ministres sociaux Mme Marie-Franoise LAVIEVILLE, Adjointe au dlgu interministriel lhbergement et laccs au logement (DIHAL), Ministre de lEgalit des territoires et du Logement M. Jean-Pierre BATTESTI, Inspection gnrale de l'administration M. Florian VALAT, Inspection gnrale de l'administration M. Bernard VERRIER, Inspection gnrale des affaires sociales M. Yves BONNET, Inspection gnrale des finances Mme Martine DENIS-LINTON, Prsidente de la Cour nationale du droit d'asile M. Philippe LECLERC, Dlgu gnral du Haut-commissariat aux rfugis Mme Sylvie GUILLAUME, Dpute europenne M. Philippe TRIMAILLE, Adjoint au Maire de Mulhouse Mme Catherine DEBROISE, Adjointe au Maire de Rennes M. Jean-Louis TOURENNE, Prsident du conseil gnral dIlle et Vilaine reprsente lassociation des dpartements de France M. Jean-Marie SCHLERET, Conseiller municipal dlgu auprs du maire de Nancy, reprsentant de lassociation des maires de France Mme Marie-Nolle SCHOELLER, Adjointe au maire de Besanon

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M. Florent GUEGUEN, Directeur de la Fdration nationale des associations d'accueil et de rinsertion sociale M. Philippe ELLIAS de la Fdration nationale des associations d'accueil et de rinsertion sociale M. Jean-Marie BOUTIFLAT de la Fdration nationale des associations d'accueil et de rinsertion sociale M. Bruno ARBOUET, Directeur gnral d'ADOMA M. Pierre HENRY, Directeur gnral de France Terre d'Asile M. Jean-Franois PLOQUIN, Directeur gnral de Forum Rfugis M. Jean-Marie OUDOT, Directeur gnral de Coallia M. Pierre SALIGNON, Directeur gnral de Mdecins du Monde M. Jean-Claude MAS, Secrtaire gnral de La Cimade M. Bernard THIBAUD, Secrtaire gnral du Secours catholique Mme Juliette LAGANIER, charge de mission la direction des affaires sociales, Croix rouge franaise

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Annexe 3. Comptes-rendus des runions du comit de concertation


Secrtariat gnral l'immigration et l'intgration C O M P T E - R E N D U Date et lieu de la runion : Lundi 15 juillet 2013 16h00 Salle Erignac Place Beauvau D E R E U N I O N Destinataires : - Participants au Comit de concertation

Participants : cf. Liste jointe Objet : Installation du comit de concertation sur la rforme de l'asile

1. Intervention du ministre. Le Ministre, aprs avoir introduit la sance (allocution en pice jointe), passe la parole la snatrice Valrie Ltard et au dput Jean-Louis Touraine

2. Interventions des deux mdiateurs Valrie Ltard salue l'initiative d'une proposition de concertation sur le sujet sensible que reprsente l'asile. Elle souligne l'intrt de la mthode qu'elle qualifie d'ouverte et objective. Si elle a accept la sollicitation du ministre c'est en tant que parlementaire, lue de terrain, prsidente d'une communaut d'agglomration qui se caractrise notamment par un taux de chmage important, une longue histoire associative, 40% de logements sociaux et des problmatiques d'asile ancres depuis longtemps. Elle souligne qu'elle ne confond pas les problmatiques lies la demande du droit d'asile avec les autres enjeux habituels de l'immigration. Pour la snatrice Valrie Ltard il convient d'avoir un regard d'ensemble, une approche globale de la mise en uvre du droit d'asile caractris par une forte sollicitation et par des dysfonctionnements au quotidien. Dfendre le droit d'asile revient lui rendre les conditions d'une bonne mise en uvre et d'une bonne acceptabilit (en termes notamment de dlais). Il faut viter le rejet par les Franais et donc revoir l'amnagement du territoire et la concentration des demandes d'asile afin de prvenir tout risque d'amalgame (familles en grande difficult, Roms et demandeurs d'asile).

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Les quatre ateliers de travail devront proposer des solutions permettant de rsoudre les difficults du dispositif actuel. Pragmatisme, humanit, objectivit et responsabilit sont les matres mots qui devront prsider la proposition des nouvelles rgles de la refondation de la politique d'asile. Jean-Louis Touraine indique quant lui qu'il est originaire d'une rgion (Rhne-Alpes) particulirement confronte la hausse des demandeurs d'asile. La rgion lyonnaise est une terre d'accueil depuis longtemps, une terre de tradition humaniste. Il s'agit de sauver le droit d'asile. Ce droit est une marque de la tradition de la Rpublique franaise notamment caractrise par de fortes valeurs humanistes. S'agissant du travail de concertation, le dput Jean-Louis Touraine souligne qu'il n'a aucun a priori sur les conclusions. Les deux lus agiront en tant que mdiateurs. Au terme de cette coute, ils essaieront de faire ressortir les priorits. Certes, ils ne sont pas des spcialistes mais au-del de la dimension technique il y a de l'humain au cur de cette politique. Il faut aborder avec raison cette politique et mettre de ct les passions. Il est ncessaire de rpondre plusieurs objectifs : amliorer l'accueil des demandeurs d'asile, garantir le respect de la dignit, etc. Il faut galement faire face aux flux croissants de demandes d'asile mais aussi s'intresser au dispositif de sortie. Pour Jean-Louis Touraine cela passe par la rduction des dlais. Les dlais de traitements trop levs de la demande dasile en France (17 mois en moyenne pour une dcision) nuisent tous, aux trangers dbouts de leurs demandes comme aux bnficiaires de la protection. Pour l'hbergement, il s'agit de raisonner sur lensemble du territoire national pour aboutir une meilleure rpartition des flux. Le systme franais de l'asile repose notamment sur le travail des associations. C'est une chance, un relais avec la population. Il faut sauver cette place importante et si spcifique. La mthode repose sur quatre groupes de travail dont dcouleront quatre restitutions. Il faudra peut-tre hirarchiser. Quelques visites de terrain pourraient tre effectues. Le dput a conscience des dlais courts et de l'enjeu. Il s'adresse au ministre et parle d'un ventuel dcalage de remise des recommandations dbut novembre. Il convient que leur rapport ne pourra pas tout rgler. Il n'y a pas de baguette magique.

3. Prsentation des participants et tour de table Le ministre propose un tour de table afin que chacun des membres du comit de concertation puisse se prsenter brivement. Il remercie les participants et les invite s'exprimer sur leurs attentes lgard de la concertation. Didier Piard de la Croix Rouge France, se flicite de cette runion, en soulignant les difficults dboucher sur un rapport car il y a des sujets difficiles et le calendrier est court. Il insiste sur l'importance de parvenir un dbat clair et prcis sur le fond. Pour prserver la demande d'asile, il faut une rforme profonde et non une rforme d'affichage. Pour ce faire, les associations et les pouvoirs publics doivent avancer ensemble sur des sujets difficiles. Il accueille positivement la dmarche de la concertation.

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Bruno Arbouet, Directeur gnral d'ADOMA, aprs avoir fait remarquer qu'il y a beaucoup d'ides reues sur le systme d'asile en France, indique qu'au-del de l'quit territoriale, il est important de noter qu'il y a des succs d'implantation rurale. Il suggre l'ide d'auditions ou de dplacements dans ces zones. Il ajoute que la question des trangers dbouts de leur demande est un sujet difficile mais il devra tre abord au cours de cette concertation. Pierre Henry, Directeur gnral de France Terre d'asile, remercie le ministre pour le lancement de cette concertation. Selon lui l'asile fait partie du rcit national. Il s'inscrit galement dans une politique europenne, aussi la transposition des directives devra tre aborde. Il reprend l'expression de "sauver le droit d'asile". Il faut en effet le faire voluer, le rnover pour le rformer. Pour cela, une valuation partage est indispensable avec pour objectif de simplifier les procdures et en garantir un accs rapide, assurer la qualit de la dcision de l'OFPRA et de laccompagnement des demandeurs, mais aussi celle de l'hbergement. Il revient sur la feuille de route du candidat Hollande : "j'ai conscience de la saturation, il faut une autre gouvernance". L'analyse des donnes est instructive sur 10 ans notamment sur le cot respectif entre les dispositifs prennes et ceux d'hbergement d'urgence. Il informe qu'un document a t rdig pour cette concertation par son association. Il souligne que FTDA aborde ce sujet sans tabous. Il donne un exemple sur la gouvernance : cas des trois lois, sept dcrets et rglements adopts en 10 ans sans qu'aucune valuation de ces dispositions n'ait t effectue. Pierre Henry aborde galement la question du traitement des personnes l'issue de la procdure dasile et parle d'un recul de l'esprit civique. Aujourd'hui, il prouve des difficults pour crer des structures cause de la gestion des fins de dispositifs. Un esprit de coopration et d'ouverture devra prsider lors de cette concertation. Jean-Claude Mas, Secrtaire gnral de la Cimade, fait part de sa satisfaction de lorganisation de cette runion qu'il considre le gage dune ouverture au dialogue. Il souhaite que la composition des ateliers soit largie d'autres associations, notamment militantes. Il estime important de poser la rgle de la transversalit entre les 4 ateliers pour arriver cette perception. Il est sensible au thme du sens : c'est--dire viser la protection internationale. Jean-Claude Mas demande si tout est discutable ou bien si des sujets ont t arbitrs, l'image de la rpartition territoriale des demandeurs. Le Ministre rpond que la concertation est ouverte aux associations qui pourraient venir complter la composition de certains ateliers. Cette question sera examine par les deux parlementaires. Il rpond galement qu'il n'y a pas de sujets tabous, tous les sujets sont discutables et discuter. Un esprit d'ouverture doit rgner et un diagnostic partag doit reprsenter le premier objectif. Sylvie Guillaume, dpute europenne, indique tre galement une lue locale (Lyon). Elle estime quun quilibre a t trouv, lors de la ngociation du Paquet asile, malgr les difficults sur les concepts de solidarit, de confiance mutuelle et de coopration entre Etats membres. Elle fait part de ses attentes : veiller la qualit des procdures, garantir la fluidit du dispositif, amliorer l'accs la procdure d'asile. Elle souligne galement l'importance de la question de l'accompagnement juridique et exprime le souhait de voir aborde la question de la sortie du dispositif. Ces amliorations passent par la coopration

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avec les pouvoirs locaux et le secteur associatif, ce dernier a t selon elle beaucoup fragilis alors que les associations portent une grande part des solutions. Elle aborde par la suite le rle que peut jouer le Fonds asile et migration, en indiquant que, comme tous les autres fonds europens, il naura toutefois pas lampleur initialement espre. Le Ministre rappelle la ncessit de prendre en compte les nouvelles directives communautaires qui devront tre transposes ainsi que le travail du Conseil Justice et Affaires intrieures et les discussions avec la Commission europenne. Il souligne quil faudra peuttre, au vu de la concertation, faire voluer le dispositif au-del de la seule transposition. Jean Franois Ploquin, Directeur de Forum Rfugis, s'interroge sur l'harmonisation des travaux sur cette rforme. Il fait remarquer que cette rforme repose sur un cycle lgislatif par nature long. Or il y a des dispositifs qui doivent tre grs court terme, notamment d'ordres budgtaire ou administratif, comme par exemple la ncessit de mobiliser des crdits dhbergement durgence complmentaires. Ce sont donc deux tempos diffrents. Le reprsentant du maire de Mulhouse explique que l'action sociale est un enjeu lourd pour les lus locaux. Le droit d'asile est une longue tradition. Tous les responsables politiques ont eu cur de le faire bien fonctionner. Or, aujourd'hui, il indique que le pouvoir local ne sait plus faire. Les lus ne sont plus en capacit d'accueillir dans le respect de la dignit des demandeurs. C'est un problme quotidien grer. Il souligne que malgr l'augmentation des moyens on constate en parallle une augmentation du nombre de demandeurs d'asile. C'est un paradoxe. Cela tient pour partie au dvoiement du droit d'asile. Sans vouloir entrer dans ce dbat, il considre qu'il faut en grer les consquences. Ces personnes et le droit d'asile se trouvent en effet stigmatiss et fragiliss (exemple du rle des passeurs). Il faut selon lui se mfier de certains effets contre-productifs. Pour lui la concertation doit aboutir l'optimisation des moyens dans le traitement de l'asile car les moyens actuellement allous sont normes (6M pour le Haut Rhin sur 1 an) et il s'agit pour l'heure d'un gaspillage. Le Ministre rpond que cette situation est indniable. Philippe Leclerc, dlgu gnral du Haut commissariat aux rfugis en France, accueille positivement cette dmarche que reprsente la concertation. Il exprime son attachement l'exemple franais quil convient de faire fonctionner efficacement sauf le mettre en pril. Pour lui celui-ci doit continuer tre un exemple aux yeux des autres Etats. Or, aujourd'hui, la France n'a pas la capacit d'aider des pays comme le Liban qui supporte l'arrive de flux autrement significatifs en provenance de Syrie. Car le droit de l'asile c'est d'abord du droit international. Il appelle un systme juste, sain, quitable et efficace. Florent Guguen, directeur gnral de la FNARS, insiste sur la difficult engendre par la coexistence de deux droits en matire d'hbergement. Le droit d'asile ctoie le principe de l'accueil inconditionnel de lhbergement durgence pos par le Code de l'action sociale et des familles. Le droit ne distingue pas la situation administrative de la personne. Il faut traiter les deux sujets. De son point de vue la rforme de l'asile doit imprativement prendre en compte la dimension hbergement. A l'invitation du ministre, Philippe Galli, prfet de Seine-Saint-Denis, intervient son tour. Dans l'exercice de ses fonctions antrieures dans lAin il a constat un certain

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dvoiement de la procdure de demande d'asile, notamment avec le cas des ressortissants Kosovars et Albanais. Il souligne le rle des rseaux de passeurs coupables dexploitation (3 000 5 000 d'endettement par personne) et de traite des tres humains et la capacit limite des pouvoirs publics enrayer l'action des rseaux. Compte tenu du risque dimplosion du dispositif d'accueil, il a t contraint de suspendre momentanment la procdure de domiciliation demandeurs dasile. Certaines associations ont dans son dpartement admis qu'il y avait un problme. Cette situation de crise profonde suscite une forte incomprhension du public. Les risques d'instrumentalisation politique sont rels. 4. Etat des lieux Le Ministre invite le Secrtaire gnral l'immigration et l'intgration, Luc Derepas, prsenter l'tat des lieux du dispositif de l'asile en France. La situation de l'asile en France tmoigne de la difficult des sujets que doit embrasser la concertation. Quatre principaux dfis devront tre relevs : le systme dasile franais souffre de dlais dinstruction et de procdures trop importants ; la gouvernance de lasile reste trop complexe et les procdures dasile doivent voluer ; le premier accueil et le dispositif dhbergement des demandeurs dasile ne sont plus adapts la demande dasile ; la ncessit damliorer linsertion des bnficiaires dune protection, par une meilleure prise en compte de leurs spcificits. Luc Derepas rappelle lallongement des dlais, en dpit des moyens consentis : dlais administratifs (domiciliation, dlivrance de l'autorisation provisoire de sjour) et dlais de traitement de la demande d'asile (OFPRA, CNDA). Ce phnomne d'importance des dlais est amplifi par l'augmentation et la concentration des flux des demandes d'asile. Il est par consquent ncessaire de simplifier les procdures et revoir les mthodes de travail. La gouvernance est aussi revoir. Le secrtaire gnral voque la stratification et la complexification des textes ainsi que l'intervention d'un nombre trop important d'acteurs. Ainsi, sont mobiliss dans le dispositif une administration centrale regroupe au sein du service de lasile du SGII, deux tablissements publics autonomes (OFPRA et OFII), Ple emploi pour la gestion de lATA, les services des prfectures et les services dconcentrs de la cohsion sociale, au niveau rgional et dpartemental, les SGAR pour la gestion des crdits et les associations. L'enjeu de rationalisation autour de l'interprtariat est voqu et l'intrt de revoir les systmes d'information galement. Le dispositif juridique franais de l'asile repose sur la juxtaposition des comptences exclusives de l'OFPRA et de la CNDA pour statuer sur les demandes dasile et dune comptence administrative, exerce par les prfectures en ce qui concerne ladmission provisoire au sjour des demandeurs dasile et leur suivi. Cette dualit des dispositifs est source de complexit. Il conviendra dexaminer les procdures prioritaires, et en particulier la question des pays dorigine srs, source de contestation. La prise en compte des personnes vulnrables, justifiant de garanties particulires, est aussi une ncessit. Pour le Secrtaire gnral une rvolution est faire s'agissant des procdures. Le premier accueil et le dispositif dhbergement des demandeurs dasile ne sont plus adapts la demande dasile. La situation est rendue difficile par la difficult dadapter les moyens l'volution de la demande. Les missions des plates-formes d'accueil ont t davantage encadres, mais le rfrentiel est contest par certains. Ce sujet mritera

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certainement dbat. Le dispositif d'hbergement est "l'autre point noir" avec 30% des demandeurs d'asile hbergs en CADA, caractris par un taux de rotation insuffisant et une moyenne nationale de 20 % de rsidents en CADA qui ont fait lobjet dune dcision dfinitive. Une rflexion sur l'volution du parc est mener. Enfin, l'insertion des rfugis doit tre revue pour qu'ils prennent place dans la socit franaise.

5. Prsentation de la mthode retenue Le Ministre demande au Secrtaire gnral de prsenter aux participants la mthode retenue pour la concertation. Luc Derepas explique que le travail repose sur 4 ateliers recoupant ces thmes : les procdures ; l'accueil, l'orientation et l'accompagnement ; l'hbergement ; l'insertion. Les ateliers devraient comprendre environ vingt personnes, chacun tant anim par un binme de co-animateurs (association/administration). Il sera demand aux participants, ds la semaine prochaine, de faire des propositions pour constituer les binmes. Chaque atelier disposera d'un rapporteur qui travaillera en lien avec les animateurs. Le site internet du ministre de l'intrieur a mis en place une page ddie sur laquelle seront verss les principaux documents, les comptes-rendus, etc. Le projet de calendrier est prsent.

6. Raction des participants Pierre Henry pose la question de la place de la thmatique "accompagnement". Pour lui l'accompagnement prend galement sa place lors de la phase de l'hbergement du demandeur d'asile. Valrie Ltard lui rpond qu'il y a possibilit d'largir les thmatiques des ateliers. Certains sujets sont transversaux et seront abords au cours d'ateliers diffrents. Le Ministre va dans le mme sens en prcisant quil convient de garder la structure des quatre ateliers et que ladministration est disponible pour expertise, mme si le Cabinet sera trs prsent. Jean-Franois Ploquin demande ce que soient pris en compte les enjeux de rorganisation administrative actuellement en cours d'laboration ou de mise en uvre (exemple : le devenir des DDCS) Luc Derepas, rappelle l'intrt d'une conception "lastique" des thmes traits dans les ateliers et d'une approche ncessairement transversale. Sylvie Guillaume estime quil est utile que chaque atelier puisse auditionner les partenaires europens.

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Pour Valrie Ltard, l'approche budgtaire est aussi prendre en compte notamment la rforme des fonds europens et les moyens de la politique de la ville. Elle sinterroge sur la possibilit dobtenir des moyens budgtaires complmentaires. Sylvie Guillaume prcise que cest la vocation du Fonds asile et migrations Le reprsentant du Maire de Mulhouse considre qu'il faut parvenir une uniformisation des pratiques europennes en matire de classification des pays srs. Le reprsentant de Mdecins du Monde demande ce que d'autres associations, qui ne sont pas oprateurs, puissent participer au travail de concertation. Elles ont plus de latitude sur la prise de parole. Par ailleurs, selon lui, il ne faut pas se limiter aux personnes vulnrables mais largir la rflexion aux droits d'accs aux soins pour tout demandeur d'asile (CMU, AME). Il appelle plus de pragmatisme en simplifiant les dmarches. Il y a de vrais dbats de fond sur ce point. Il serait aussi intressant d'intgrer dans le groupe de travail des demandeurs dasile et des rfugis qui ont vcu ce processus. Le Ministre rpond qu'il faut videmment donner l'accs le plus large aux associations mais cela doit rester grable. Les parlementaires examineront les demandes. Jean-Claude MAS demande des prcisions sur la composition des ateliers. Il faut avancer en amont pour ne pas perdre de temps lors des premiers ateliers sur des questions de mthode. Il n'a pas t consult sur la mthode de la concertation. Jean-Franois Ploquin interroge le ministre sur le rle des inspecteurs de l'IGA pendant la dure de la concertation. Thomas Andrieu, directeur-adjoint du cabinet du ministre rpond que les trois inspections gnrales (IGA-IGF-IGAS) viendront en support pour se prononcer sur les scnarios et pourront prsenter l'occasion d'une runion le diagnostic de la situation de l'asile, si les mdiateurs en font la demande.

7. Conclusions Jean-Louis Touraine fait part de son impression sur les dysfonctionnements voqus et conclut l'urgence des rformes. En tant que mdiateur il agira avec une grande transparence et avec le souci de la simplification. La complexit nuit l'ide de justice et l'efficacit du dispositif. Utiliser des informations comparatives, tires de lexprience de nos partenaires europens, pourrait s'avrer ncessaire. Tous les exemples ne sont cependant pas pertinents ou tout simplement transposables compte tenu des traditions de ce pays. Il souhaite savoir quelle est la ralit et l'importance d'un systme de filires et disposer de donnes chiffres. Il rappelle l'importance d'viter la confusion entre l'obligation d'hbergement des demandeurs d'asile et les besoins d'hbergement des personnes en grande prcarit, confusion de nature nourrir certains extrmismes. Il ajoute qu'il est d'accord pour aborder laccs la sant des demandeurs d'asile.

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Valrie Ltard partage lapproche et la volont de transparence de Jean-Louis Touraine. Elle rappelle ce qui est attendu d'ici la fin de la semaine prochaine des associations et des lus. D'ici le prochain comit de concertation du 11 septembre, des runions seront organises par les mdiateurs, notamment avec les animateurs de chaque atelier. Elle ajoute que, suite ces premiers changes, des visites pourraient tre envisages, notamment dans des localits rurales, en prfectures, permettant de comprendre le parcours du demandeur d'asile. Le Ministre remercie les participants et clt le premier comit en indiquant qu'il sera le garant de la qualit de cette concertation.

LISTE DES PARTICIPANTS A LA REUNION D'INSTALLATION DU COMITE DE CONCERTATION DU 15 JUILLET 2013 Prsidence : Mme Valrie Ltard, Snatrice du Nord M. Jean-Louis Touraine, Dput du Rhne Destinataires : M. Luc Derepas, Secrtaire gnral l'immigration et l'intgration Mme Brigitte Frnais-Chamaillard, Chef du service de l'asile M. Pascal Brice, Directeur gnral de l'office franais de protection des rfugis et apatrides M. Yannick Imbert, Directeur gnral de l'office franais de l'immigration et de l'intgration M. Michel Lalande, Prfet de la rgion Basse Normandie Mme Fabienne Buccio, Prfte de la Loire M. Philippe Galli, Prfet de Seine-Saint-Denis M. Jean-Franois Savy, Prfet du Morbihan Mme Sabine Fourcade, Directrice gnrale DGCS, ministres sociaux M. Jean-Yves Grall, Directeur gnral DGS, ministres sociaux Mme Marie-Franoise Lavieville, Ministre de lEgalit des territoires et du Logement Mme Martine Denis-Linton, Prsidente de la Cour nationale du droit d'asile M. Philippe Leclerc, Dlgu gnral du Haut-commissariat aux rfugis Mme Sylvie Guillaume, Dpute europenne M. Julien Pontier, Directeur adjoint du Cabinet du Maire de Rennes M. Philippe Trimaille, Adjoint au Maire de Mulhouse M. Jean-Louis Tourenne, Prsident du conseil gnral dIlle et Vilaine reprsente lassociation des dpartements de France M. Rollon Mouchel-Blaisot, Directeur gnral de lassociation des maires de France

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M. Florent Guguen, Directeur de la Fdration nationale des associations d'accueil et de rinsertion sociale M. Philippe Ellias de la Fdration nationale des associations d'accueil et de rinsertion sociale M. Jean-Marie Boutiflat de la Fdration nationale des associations d'accueil et de rinsertion sociale M. Bruno Arbouet, Directeur gnral d'ADOMA M. Pierre Henry, Directeur gnral de France Terre d'Asile M. Jean-Franois Ploquin, Directeur gnral de Forum Rfugis M. Jean-Marie Oudot, Directeur gnral de Coallia M. Pierre Salignon, Directeur gnral de Mdecins du Monde M. Jean-Claude Mas, Secrtaire gnral de La Cimade M. Bernard Thibaud, Secrtaire gnral du Secours catholique M. Didier Piard, Croix Rouge Franaise

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Secrtariat gnral l'immigration et l'intgration C O M P T E - R E N D U Date et lieu de la runion : Mercredi 11 septembre 2013 15h00 Salle Erignac Place Beauvau D E R E U N I O N Destinataires : - Participants au comit de concertation

Participants : cf. Liste jointe Objet : Installation du comit de concertation sur la rforme de l'asile

1. Interventions des deux parlementaires Les prsidents du comit se flicitent des travaux effectus avant l't qui doivent permettre au comit d'entrer rapidement dans sa phase active. Jean-Louis Touraine prie d'excuser Mme Sylvie Guillaume, dpute europen, M. Jean-Yves Grall, directeur gnral de la sant, M. Jean-Louis Tourenne, prsident du conseil gnral d'Ille et Vilaine et reprsentant l'association des dpartements de France ainsi que M. Philippe Trimaille, adjoint au maire de Mulhouse. Il revient sur le premier comit de concertation, dcrivant les diffrentes tapes successives engages depuis le 15 juillet. Il rappelle l'importance de l'tat d'esprit de confiance. Il voque galement les runions qui se sont tenues les semaines prcdentes visant organiser les modalits de fonctionnement des ateliers. La finalit de ces ateliers sera d'aboutir une srie de propositions pragmatiques et ralisables, visant l'amlioration du dispositif d'accueil et d'accompagnement des demandeurs d'asile. Il indique cet gard que le rapport sur l'hbergement d'urgence et l'allocation temporaire d'attente de l'inspection gnrale des finances, de l'inspection gnrale de l'administration et de l'inspection gnrale des affaires sociales sera trs prochainement rendu public. Il informe que le prochain comit de concertation, organis le 2 octobre, est avanc 14 h 00. Valrie Ltard indique quelle a conscience de la difficult de la tche compte tenu du nombre de participants et des diffrents enjeux. La premire runion avec les animateurs tmoigne d'un travail de confiance, de transparence et de relations quilibres entre les diffrents participants. Rien n'est ferm l'image du rapport des inspections rendu public. Il est important d'informer les animateurs des ateliers des demandes de participation. Celles-ci, nombreuses, pourraient donner lieu soit des auditions soit des contributions crites appeles tre verses aux travaux. Les parlementaires transmettront ces demandes aux animateurs des ateliers.

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2. Approbation du compte rendu du premier comit de concertation Le compte rendu est approuv.

3. Approbation du protocole de fonctionnement des ateliers Luc Derepas, secrtaire gnral l'immigration et l'intgration, prsente le protocole de fonctionnement qui a dj fait l'objet d'une discussion avec les animateurs la semaine prcdente. Ce protocole fixe notamment un principe d'quit permettant de s'assurer d'un temps de parole quilibr entre les parties. Les ateliers feront par ailleurs appel aux contributions et aux comptes rendus des auditions de diffrents acteurs, tout particulirement des lus locaux (l'AMF et l'ARF ont ainsi t sollicites) mais aussi des associations n'ayant pu tre reprsentes au sein des ateliers. Le protocole fixe galement un principe de transparence qui suppose une bonne circulation de l'information. Les rapporteurs, issus de l'administration, devront transmettre dans les 48 heures suivant chaque runion un projet de compte rendu aux animateurs, lesquels devront le valider afin quil soit diffus avant la runion suivante de l'atelier concern. Ces documents seront transmis aux membres des autres ateliers afin de veiller une bonne information transversale. Le protocole retient le principe d'une confidentialit des documents, le temps de la concertation, afin dassurer la srnit des travaux. Chaque atelier se runira pendant trois journes et les modalits pratiques des ateliers seront dtermines par les animateurs. Jean-Louis Touraine s'assure que cette proposition recueille l'assentiment de tous les participants du comit de concertation. Il revient sur le principe de confidentialit et prcise que les membres des ateliers sont bien videmment libres de communiquer sur leurs propres points de vue.

4. La composition des ateliers Jean-Louis Touraine rappelle que les ateliers bnficieront de l'appui et de l'expertise des services de l'Etat, en particulier du SGII. Concernant des thmatiques spcifiques, telles que l'accs aux soins, les ateliers pourront faire appel aux corps administratifs concerns (ex : l'IGAS). Les prsidents du comit signalent enfin que les membres des ateliers peuvent galement faire appel tout autre type d'expert. Valrie Ltard prcise que plusieurs demandes de participation ont t prises en compte. S'agissant des lus locaux, les associations des dpartements et des maires de France (ADF et AMF) ont t sollicites pour dsigner des reprsentants. Marie-Nolle Schoeller, maire adjointe de Besanon, s'interroge sur l'absence de reprsentants dans les ateliers permettant d'aborder la thmatique "enfance et scolarisation". Laurent Giovannoni, responsable du dpartement Etrangers Secours catholique, remercie pour la prise en compte des demandes de participation. Il appelle l'attention des participants sur les questions spcifiques concernant loutre mer. Il est convenu que ces deux thmatiques sont des sujets transversaux aborder en tant que de besoin dans chaque atelier.

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Jean-Louis Touraine rappelle la possibilit de faire merger de nouveaux sujets en cours de concertation. Pierre Henry, directeur gnral de France Terre d'Asile, co-animateur de l'atelier n1, considre que la question de la scolarisation est aborde de manire transversale dans les ateliers n2, n3 et n4. Cela relve notamment de l'accompagnement. Quant aux mineurs, ils relvent de la notion de personnes vulnrables, sujet transversal abord notamment au regard de la prochaine transposition des directives dites procdures et accueil. Valrie Ltard ajoute que des remontes rgulires entre les animateurs auront lieu, ce qui permettra notamment d'identifier les sujets caractre transversal. Jean-Claude Mas, secrtaire gnral de La Cimade, regrette que La Cimade n'ait pas t retenue dans l'ensemble des ateliers et demande, au moins, ce que la possibilit dintgrer latelier n3 soit reconsidre. Florent Gueguen, directeur de la fdration nationale des associations d'accueil et de rinsertion sociale (FNARS), co-animateur de l'atelier n3, soutient cette demande. Valrie Ltard rappelle les contraintes qui psent sur le fonctionnement des ateliers qui ne permettent pas d'accepter toutes les sollicitations, trs nombreuses. Mais chacun est invit faire valoir son point de vue par crit sur tous sujets. Jean-Franois Corty, Directeur des missions France Mdecins du monde, constate que l'atelier n2, qui aborde les questions de sant, ne prvoit pas la participation de reprsentants socio-mdicaux comme par exemple un tablissement de sant ou des fonctionnaires de la direction gnrale de la sant. Brigitte Frnais-Chamaillard suggre de recourir des auditions sous rserve de l'avis des deux animateurs. Valrie Ltard rappelle la ncessit pour chaque atelier de pouvoir saisir en tant que de besoin tous les services et des corps d'inspection. Ces consultations permettront d'valuer la faisabilit des mesures. Il appartient aux animateurs de prendre en considration ces demandes. Jean-Louis Touraine confirme cette approche. Selon lui, le travail doit se drouler en deux phases successives. Le premier temps doit correspondre, pour les membres des ateliers, une libert totale de rflexion en partant de l'tat actuel puis une formulation de propositions. La deuxime phase serait une tude de faisabilit des scnarios proposs, avec l'appui des services et corps d'inspection, en l'espce la DGS ou l'inspection gnrale des affaires sociales.

4. Les fiches repres Luc Derepas prsente les fiches-repres en rappelant qu'elles ont t substantiellement modifies lors de la consultation mene avec les associations. L'ide est de mettre la disposition des membres des ateliers un document pleinement partag.

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S'agissant de l'atelier n1, les problmatiques suivantes devront tre examines : les garanties juridiques et procdurales, le droit au recours effectif, la question des dlais et la simplification administrative. Les personnes vulnrables sont un point d'attention particulier. Une dernire thmatique porte sur la limitation des dtournements des procdures. Pierre Henry considre que cette fiche fait l'objet d'un consensus. Le dbat sur la transposition, de manire efficace, aura lieu l'intrieur des ateliers car il s'agit de dbats techniques. Jean-Louis Touraine suggre d'adopter une dmarche de comparaison au niveau europen, notamment pour la question des dlais d'examen. Il voque le cas des dossiers manifestement sans relation avec un besoin rel de protection et l'ide d'adapter la procdure aux diffrentes situations des demandeurs, de faon viter que les procdures soient ralenties par les afflux de demandes "dtournes". Il voque galement la question des diffrentiels de protection OFPRA/CNDA. Pierre Henry indique que c'est au cours de l'atelier n1 que cette question devra tre approfondie. Il souligne le danger qu'il y aurait "pr-selectionner" les demandes d'asile. Valrie Ltard considre qu'il serait trs intressant, sur la base de cette analyse, de faire ressortir les lments les plus significatifs. Pierre Henry est d'accord avec cette mthode. Brigitte Frnais-Chamaillard prsente ensuite l'atelier n2 en rappelant les enjeux notamment du rfrentiel de prestations et les difficults de financement d'un dispositif trs dual d'hbergement des demandeurs d'asile. Pierre Henry prcise que le dispositif d'hbergement d'urgence, suppos tre complmentaire, est plus coteux. Brigitte Frnais-Chamaillard suggre que ce point soit d'abord vrifi l'occasion de l'atelier n3. Jean-Franois Ploquin, directeur gnral de Forum Rfugis, animateur de l'atelier n2, rappelle la ncessit d'aborder l'accs aux procdures et donc l'articulation entre les ateliers n1 et n2. Il considre qu'il faudra aborder la question de la rgionalisation de l'accs au sjour et le dcoupage territorial de l'OFII. L'enjeu financier est rendu plus important avec le changement de programmation et une relative incertitude sur le nouveau fonds europen en termes de ventilation et de campagne budgtaire. Il s'agit d'une difficult supplmentaire pour les porteurs de projet et l'administration. Luc Derepas prsente l'atelier n3 relatif l'hbergement. Au-del d'un tat des lieux bien connu, les principaux enjeux sont l'ventuelle harmonisation des dispositifs, les besoins d'une dconcentration plus importante, l'valuation du primtre du parc d'hbergement et enfin le statut des centres d'accueil des demandeurs d'asile. L'atelier abordera notamment la question de la dualit des dispositifs et la possibilit de s'orienter vers un rgime unique, compte tenu du contexte budgtaire Florent Gueguen prcise que cette fiche a t substantiellement modifie par rapport la version initiale. Il lui est paru ncessaire de rajouter certains points comme la problmatique de l'ingalit d'accs aux centres d'accueil des demandeurs d'asile, notamment

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pour les personnes places en procdure prioritaire ou qui sapplique le rglement Dublin. La question des dbouts ncessitera de revoir la gouvernance entre les administrations charges de l'asile et du logement. S'agissant de la simplification, la FNARS est attache au statut dtablissements mdico-sociaux des CADA. En aucun cas, les associations ne participeront un travail ayant pour objet de remettre en cause ce statut. Marie-Nolle Schoeller, adjointe au maire de Besanon, considre pour sa part qu'il faut tre vigilant sur la capacit des territoires recevoir brutalement des flux accrus de demandeurs d'asile. Elle cite le cas du Doubs confront des hausses soudaines avec des incidences sur le fonctionnement des services publics et un cot accru pour l'Etat et les collectivits territoriales. Ces volutions, ds lors qu'elles sont rapides, psent sur les territoires. Michel Lalande, prfet de la rgion Basse-Normandie, souhaite que les collectivits territoriales participent ces travaux prcisant qu'au-del du Doubs, de trs nombreuses collectivits sont confrontes ces difficults. Il rappelle son souhait de disposer d'un abcdaire sur le domaine de l'asile. Il prcise que l'atelier 3 devra aborder la gestion de la sortie des dispositifs d'hbergement de manire humaine. Un dbout n'est pas un dlinquant. Ce n'est donc pas une question d'ordre public. Jean-Marie Schlret, conseiller municipal de la Ville de Nancy, Dlgu la sant et au logement, intervient pour souligner que les collectivits territoriales n'ont jamais t confrontes une telle situation. A Nancy, un budget de 5 6 M est ainsi consacr un public comprenant 15% de Dublinables et 40% de dbouts. Les associations sont extnues. Il appelle l'attention des participants sur le risque politique. Valrie Ltard est sensible l'intervention des lus locaux, qui tmoigne de l'importance de l'quilibre territorial et de l'interaction avec d'autres aspects. L'asile interfre notamment sur d'autres missions. Les lus locaux ont en effet une obligation de rsultat dans tous les domaines. L'accompagnement du demandeur d'asile est donc essentiel. Le point de vue des territoires est dterminant pour la russite de l'accompagnement. Florent Gueguen souhaite qu'on vite de voir dans les demandeurs d'asile la cause de difficults qui tiennent en ralit des insuffisances budgtaires. Valrie Ltard confirme qu'il n'est pas question de "pointer du doigt" les demandeurs d'asile. Jean-Franois Ploquin souligne l'importance de faire perdurer le modle des CADA. Laurent Giovannoni confirme qu'il y a une remonte du terrain et une fatigue des travailleurs sociaux. Pascal Brice, directeur gnral de l'OFPRA, prcise que depuis sa prise de fonctions tous les acteurs sont confronts des tensions, l'image des agents de l'office dont il est ici le porte-parole. Les agents sont en attente des rsultats de ces travaux. Philippe Galli, prfet de Seine-Saint-Denis, s'interroge sur le titre de l'atelier n4 et l'absence de clarification entre les termes d'insertion et d'intgration. Il rappelle par ailleurs qu'effectivement les agents de prfecture ou les acteurs associatifs sont confronts la

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hausse des demandeurs d'asile. Il lui parait ncessaire de sortir d'un dbat budgtaire et d'essayer de revoir les concepts. Il est donc ncessaire de sortir des postures pour pouvoir avancer sur un sujet sur lequel tous les participants sont attendus. Pierre Henry intervient pour confirmer que toutes les associations sont conscientes des souffrances des acteurs mais chacun doit faire un effort sur la clart des concepts. Il convient de travailler un nouveau modle pour accompagner au mieux les demandeurs d'asile. Mais il appartient l'Etat de dire ce qu'il entend faire des personnes, qui l'issue d'une procdure quitable et juste, n'accdent pas une protection internationale. Depuis dix ans, l'Etat a une posture trs martiale. Les acteurs associatifs sont en recherche d'une solution juste et quitable pour tous les demandeurs d'asile. Il ne faut pas mlanger les responsabilits face un sujet qui pose des problmes de gouvernance. Ce sujet ne relve pas de l'asile proprement parler. S'agissant de l'atelier n4, Brigitte Frenais-Chamaillard rappelle l'tat des lieux des dispositifs crs pour les bnficiaires d'une protection internationale et le choix des axes de travail. Cette dernire fiche n'appelle pas d'observations particulires. L'ensemble des fiches-repres est donc adopt par le comit de concertation.

5. Synthse de la bote de dialogue Brigitte Frnais-Chamaillard rappelle l'existence d'une bote de dialogue mise en place depuis le premier comit de concertation. L'accs aux messages est limit aux deux parlementaires et au secrtariat du comit. Elle fait tat d'un certain nombre de messages strotyps et caractre xnophobe, nombreux au moment de louverture de la bote de dialogue en juillet mais qui ont cess depuis. La synthse sera jointe au compte rendu.

6. Conclusions Thomas Andrieu, directeur adjoint de cabinet, souhaite informer les participants de la transposition de la directive RLD-UE sans attendre la fin de la concertation. Le Gouvernement a ainsi pris l'initiative de dposer un amendement lgislatif qui a t adopt hier en commission des lois de l'Assemble nationale cet effet. L'amendement sera joint au compte rendu du comit. Jean-Claude Mas, secrtaire gnral de La Cimade s'interroge sur le contenu du prochain comit de concertation compte tenu du fait qu'un seul atelier sera organis entretemps. Valrie Ltard considre que cette tape du 2 octobre doit tre l'occasion d'voquer les orientations, les pistes abordes pendant les premires journes des ateliers.

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Jean-Marie Boutiflat, de la FNARS, revient sur la proposition voque lors du premier comit de concertation d'associer un bnficiaire d'une protection internationale aux travaux des ateliers. Fadela Benrabia, conseillre du ministre, considre qu'il faut dans ce cas prparer ces auditions pour viter de donner l'impression d'une ventuelle instrumentalisation. Il convient de s'assurer des bonnes conditions d'coute et d'expression pour des personnes parfois vulnrables. Jean-Marie Boutiflat fera des propositions en ce sens. Jean-Louis Touraine et Valrie Ltard remercient les participants et clturent ce deuxime comit.

LISTE DES PARTICIPANTS A LA REUNION DU COMITE DE CONCERTATION DU 11 SEPTEMBRE 2013

Prsidence : Mme Valrie Ltard, Snatrice du Nord M. Jean-Louis Touraine, Dput du Rhne

Membres du comit de concertation : M. Luc Derepas, Secrtaire gnral l'immigration et l'intgration Mme Brigitte Frnais-Chamaillard, Chef du service de l'asile M. Pascal Brice, Directeur gnral de l'office franais de protection des rfugis et apatrides M. Yannick Imbert, Directeur gnral de l'office franais de l'immigration et de l'intgration M. Michel Lalande, Prfet de la rgion Basse Normandie Mme Fabienne Buccio, Prfte de la Loire M. Philippe Galli, Prfet de Seine-Saint-Denis M. Jean-Franois Savy, Prfet du Morbihan Mme Brigitte Bernex, DGCS, sous-directrice de l'exclusion sociale, de l'insertion et de la lutte contre la pauvret, ministre des affaires sociales et de la sant Mme Marie-Franoise Lavieville, Ministre de lEgalit des territoires et du Logement Mme Martine Denis-Linton, Prsidente de la Cour nationale du droit d'asile M. Philippe Leclerc, Dlgu gnral du Haut-commissariat aux rfugis Mme Catherine Debroise, Adjointe au Maire de Rennes

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Mme Marie-Nole Schoeller, Adjointe au maire de Besanon et M. Jean-Marie Schlret, conseiller municipal dlgu auprs du maire de Nancy, reprsentants de l'association des maires de France M. Florent Guguen, Directeur de la Fdration nationale des associations d'accueil et de rinsertion sociale M. Philippe Ellias de la Fdration nationale des associations d'accueil et de rinsertion sociale M. Jean-Marie Boutiflat de la Fdration nationale des associations d'accueil et de rinsertion sociale M. Bruno Arbouet, Directeur gnral d'ADOMA M. Pierre Henry, Directeur gnral de France Terre d'Asile M. Jean-Franois Ploquin, Directeur gnral de Forum Rfugis M. Jean-Marie Oudot, Directeur gnral de Coallia M. Jean-Franois Corty, directeur des misisons France, Mdecins du monde M. Jean-Claude Mas, Secrtaire gnral de La Cimade M. Laurent Giovannoni, responsable du dpartement trangers, Secours catholique Mme Juliette Laganier, charge de mission la direction des affaires sociales, Croix rouge franaise Ont particip galement la runion M Jean-Pierre Battesti IGA, M Florian Valat, IGA, M Bernard Verrier, IGAS, M Yves Bonnet, IGF

Mme Doublet, chef du dpartement du droit dasile et de la protection, service de lasile Mme Dagorn, chef du dpartement de lasile la frontire et de ladmission au sjour, service de lasile M Phau, chef du dpartement des rfugis et de laccueil des demandeurs dasile Mme Nadia Angers-Dieboldt, chef de la mission communication, M Pierre-Yves Argat, charg de mission au SGII.

Accompagnement des membres du comit de concertation Mme Serres-Combourieu, association des Maires de France, Mme Olivares, mairie de Besanon M Crovesi, stagiaire ENA,

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Direction Gnrale des Etrangers en France C O M P T E - R E N D U Date et lieu de la runion : Mercredi 2 octobre 2013 14h00 Salle des Ftes Place Beauvau D E R E U N I O N Destinataires : - Participants au comit de concertation

Participants : cf. Liste jointe Objet : Troisime comit de concertation sur la rforme de l'asile

1. Interventions pralables et validation du compte rendu du prcdent comit M. Jean-Louis Touraine indique qu'il n'y a aucun scnario prtabli sur lequel la concertation pourrait influer. Il souligne que la concertation entre dans une phase importante et exhorte chacun des membres l'nergie enthousiaste permettant de lister les propositions. Il ne peut tre fait de procs d'intention quiconque car les parlementaires sont libres dans leur travail de synthse et ils feront en sorte de n'oublier aucune des interventions. Ni le ministre de l'intrieur, ni le gouvernement ne leur imposent une feuille de route. Le travail doit se prolonger dans le mme tat d'esprit. Mme Valrie Ltard confirme les propos de Jean-Louis Touraine. La concertation entre dans une phase importante de ses travaux. Il est primordial que chaque atelier ait le souci d'aborder toutes les contributions et de les verser aux dbats. Elle souligne que chacune des propositions doit tre examine. Il ne faut pas que ce travail, important, empche d'aborder tous les sujets y compris les sujets tabous voqus dans les fiches repres. Elle indique qu'effectivement elle n'a aucun a priori et qu'ils attendent tous deux des propositions clairement exprimes, applicables, faisant consensus ou non. Elle propose la validation du compte rendu du 2me comit de concertation. M. Florent Gueguen, directeur de la FNARS, exprime linquitude des associations, que ce soit celles qui animent ou celles qui participent aux ateliers, face une ventuelle rforme prte tre mise en uvre. Le processus est complexe. Or, le projet de loi de finances, rendu public rcemment, tmoigne de diminutions de crdits budgtaires sur l'hbergement d'urgence des demandeurs d'asile et les crdits de l'allocation temporaire d'attente (ATA). Or le rapport des inspections gnrales souligne l'importance de la rforme d'un dispositif appel se dvelopper. Le dbat s'en trouve selon lui fauss. Il formule la mme observation sur la baisse du budget de l'OFII. Ce n'est pas une dfiance mais une mfiance vis--vis dorientations portes par le ministre des finances.

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M. Pierre Henry, directeur gnral de FTDA, constate que l'ensemble des associations est entr dans ce processus original de concertation, mais avec une vraie vigilance. Il rappelle que le climat est tendu sur le terrain avec de nombreuses dconvenues. Ces annonces budgtaires ne surprennent pas. Des interrogations s'lvent galement sur la baisse du cot des places des CADA. Il y a des initiatives prises sur le terrain qui semblent contraires ou limites au regard du CASF. Il y a une volont de bonifier les travaux de l'atelier Procdures avec Jean-Philippe Thiellay. Mais il constate deux logiques parallles. Celle des associations, qui parat vouloir intgrer les axes d'une rforme, avec imagination, et celle de l'administration qui reste frileuse. Cela pose un certain nombre de questions. Le calendrier est complexe et contraint. Le ministre et le Parlement interviendront ensuite. Il faut entendre les inquitudes raisonnables des associations et que cela puisse influer sur le contenu et la manire d'aborder les prochains travaux des ateliers. M. Jean-Louis Touraine rappelle que rien n'est dcid mais qu'il est normal que le gouvernement sattache s'occuper de la loi de finances et des contraintes actuelles et cela sans anticiper sur ce que les travaux et les lois ventuelles apporteront. Il ajoute qu'il y a la possibilit de modifier la loi de finances 2014. Les parlementaires n'ont qu'une feuille blanche. M. Thomas Andrieu, directeur adjoint du cabinet, confirme qu'il n'y a pas d'intentions caches du gouvernement. Le projet de loi de finances traduit une obligation de piloter les crdits dans l'attente de la conclusion des travaux de la concertation. S'agissant de l'ATA, sa gestion est en cours d'amlioration en lien avec Ple Emploi. Par ailleurs, la dcision de la cration de 4 000 places de CADA est en cours de mise en uvre et aura un impact positif sur le dispositif de l'HUDA. S'agissant de l'OFPRA, il rappelle la cration de 10 nouveaux emplois d'officiers de protection qui sajoutent celles des annes prcdentes et dont tout le monde attend des bnfices en termes de dlais de traitement. Il s'agit du travail normal de l'administration dans un contexte budgtaire contraint. Les services ont des points de repre et de vigilance mais les seuls marqueurs sont ceux qui ont t mentionns l'occasion du discours du ministre le 15 juillet. M. Philippe Trimaille, adjoint au Maire de Mulhouse, souhaite donner son point de vue d'lu de terrain. La situation humaine est trs difficile. Le travail de rforme est ncessaire mais il doit ouvrir des perspectives. Il fait le constat qu'en cette priode d'augmentation de la demande d'asile, seulement 25% des personnes bnficient au final d'une protection. 75% des personnes ont fait une dmarche difficile et coteuse. Il en dduit que la plus grande partie des demandeurs d'asile se trompent de dmarches et se trompent de critres. Comment serait-il possible de grer ces flux voire de les faire diminuer et ainsi de s'assurer que les personnes entament les bonnes dmarches ? Il voque la question des filires et de l'exploitation de la misre humaine. Sur ce point de la classification des pays d'origine srs, il y a htrognit entre les Etats. Le Kosovo est considr comme un pays non sr uniquement en France et au Luxembourg. O est la logique? Le comit de concertation devrait exprimer une position, une attente. Mme Valrie Ltard intervient en rappelant que ces sujets sont abords dans les ateliers. Les contributions doivent tre passes au crible des ateliers avant d'tre soumises devant les membres du comit pour parvenir retenir une proposition la plus proche de la ralit et rpondant aux besoins. Elle reconnat qu'un nombre important de sujets sont traiter et que le binme des animateurs doit servir notamment bien les srier.

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M. Pierre Henry confirme que chacun comprend les difficults des collectivits territoriales et qu'elles doivent intervenir dans le dbat mais le traitement des dbouts est un sujet diffrent de celui de l'asile. Il pose la question de leur accs au sjour ou de leur loignement. C'est un sujet qui relve de l'Etat, c'est lui de dire ce qu'il entend faire sur ce point mais cette question n'est pas au cur de la concertation. Mme Valrie Ltard rappelle que les travaux doivent tre l'occasion, au niveau des ateliers, de tout aborder. L'intrt mme des ateliers est que chacun exprime sa ralit. La question des dbouts fait partie de la concertation. M. Philippe Trimaille indique qu'il est important de rappeler le cadre des travaux. La question des dbouts entre dans le sujet. 75% des demandeurs d'asile sont de futurs dbouts. M. Laurent Giovannoni, Secours catholique, constate que plusieurs scnarii coexistent. Avant de parler des dbouts, il est logique de parler des demandeurs d'asile. Il est indispensable de rflchir sur l'ensemble du dispositif. Il appelle l'attention des membres du comit sur le fait que la formulation d'une hypothse influe sur tout le dispositif. Il considre qu'il y a un risque de passer ct de la rforme en n'abordant les sujets que de manire segmente. Par exemple, l'ide avance de revoir le schma davant 1993 avec un rle de l'OFPRA. L'hypothse de la dconcentration de l'OFPRA conduit d'autres interrogations.

II Restitution des premiers travaux Les membres du comit se sont vu adresser, en amont de ce 3me comit, les synthses des quatre ateliers. Restitution atelier n1 : Procdures M.Jean-Philippe Thiellay estime que cette concertation est la meilleure et la pire des choses selon que l'on en attende trop ou pas assez. Par cette dmarche on ouvre la porte des ministres des partenaires qui en avaient perdu l'adresse. Sur un tel sujet, ils sont associs et c'est positif. C'est la fois tt et tard, en tout tat de cause les dlais pour parvenir des propositions sont courts. L'atelier 1 a donc veill limiter les thmes et dgager les points saillants. Il aborde dans un premier temps les quelques proccupations communes des participants l'atelier. Tout le monde est d'accord pour rduire les dlais car cela signifie des cots, de l'inscurit juridique y compris pour les demandeurs d'asile. Les participants s'accordent pour reconnatre que la procdure est complexe et occasionnent de nombreux allers-retours en prfecture notamment. Pour autant les participants ne vont pas jusqu' imaginer une grande agence de l'asile. Il y a galement consensus sur le fait que la simplification peut passer par la recherche d'une allocation optimale des moyens : tout dossier ne ncessite pas le mme temps de traitement. Les pratiques sont particulirement htrognes et regrettables au regard du principe d'galit et la ncessit de voir les prfets appliquer la mme rgle d'o l'ide d'une instruction gnrale commune, avec des rgles transparentes et accessibles comme tout document administratif. Certains points mritent d'tre expertiss comme la suppression de la premire tape de dpt d'une demande d'asile

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sous 21 jours : le dpt d'une demande l'OFPRA suffirait-il pour que la prfecture dlivre une autorisation provisoire de sjour de six mois ? Dans les points de dsaccords, il y a des points d'interrogation. La transposition de la nouvelle directive prvoit, en son article 4, une autorit charge du droit de la protection. Qu'est ce qu'une autorit ? Pour l'heure c'est l'administration qui est en charge. Si d'aventure, la CJUE retenait une autorit unique, cela remettrait en cause l'approche actuelle. La question du mtier de l'OFPRA renvoie l'ide que cet office est charg de la protection et non d'une mission de police administrative. S'agissant des dbouts, le dbat sur les 25%-75% a t vit. On ne parle pas de police administrative. Ce n'est pas un sujet qui relve du champ de l'atelier. L'atelier 3 pourra aborder ce sujet : le rejet de la CNDA entrane-t-il une dcision de police administrative ? M. Pascal Brice, directeur gnral de l'OFPRA, remercie les animateurs pour leur conduite de l'atelier 1 avec des travaux utiles en ouvrant la discussion. Un point est essentiel : la place de l'Office dans la procdure. Il faut mettre l'audace l o cela est ncessaire. La discussion sur l'ventualit de confier l'Office des comptences en matire de droit de sjour signifie concrtement la remise des titres pour les procdures prioritaires. Certains participants considrent que cela revient l'Office. C'est dangereux car inappropri. Il y aurait un vritable risque mlanger les missions de l'Office et celles de l'admission au sjour. Le schma dans lequel des officiers de protection viennent statuer sur des droits actuellement examins par les prfectures n'est pas souhaitable malgr la bonne intention qu'il recouvre. Seul ce qui concerne le contenu de la demande d'asile concerne l'Office. L'ide d'une dconcentration est en revanche envisageable sous certaines rserves, notamment budgtaires. M. Laurent Giovannoni revient sur les propos de M. Brice. Il est clair que la question de la premire tape est primordiale notamment en termes de dlais, en recherchant une relle simplification et donc l'accs la procdure. Pendant de trs longues annes, jusqu'en 1993, la prfecture dlivrant un titre de sjour n'avait pas le pouvoir de refuser la saisine de l'OFPRA. Il n'y avait donc pas de confusion. On peut donc aller plus loin sur cette voie de simplification sans ouvrir le champ une ventuelle confusion entre les missions.

Restitution atelier n2 : Accueil, orientation et accompagnement des demandeurs d'asile M. Jean-Franois Ploquin, directeur gnral de Forum rfugis, rappelle l'articulation entre les trois journes de travail de latelier. La dernire journe a pour vocation de valider les hypothses, il est donc difficile ce stade de prsenter les premires orientations. La prsentation du compte rendu, par associations et administrations, ne doit pas cacher le fait qu'il puisse y avoir des approches diffrentes au sein de ces groupes et que les consensus sont possibles au-del de ces approches. La question a port notamment sur l'organisation territoriale des flux et donc les modalits d'orientation. Des divergences surgissent entre les associations et les administrations sur la question de la directivit. On trouve galement une divergence, entre les administrations et les associations, sur la question du libre choix, pour le demandeur, de sa rgion d'accueil. Les premires tant attaches la rgulation. Les dbats ont longuement port sur la domiciliation en reliant cela avec la question de l'hbergement. Le dbat n'a pas t tranch. S'agissant du niveau de territorialisation, il y a eu des changes riches sur le niveau rgional ou dpartemental. Pour les associations la rgionalisation, en concentrant son activit

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en un seul lieu, fragilise la relation de proximit. Pour l'administration, la rgionalisation poursuit l'objectif de professionnalisation des agents. Les prochaines sances pourraient progresser en faisant la distinction entre ce qui relve du dpartemental et du rgional. Un autre point a port effectivement sur la domiciliation. Un consensus porte sur l'absence d'exigence d'une adresse. Un dbat a t ouvert sur l'ide d'un lieu commun rassemblant diffrents acteurs (OFII, CPAM, Ple Emploi ). La discussion fait apparatre la ncessit de distinguer le travail administratif et l'accompagnement social. La ncessit d'un systme d'information fait consensus. L'atelier se propose de capitaliser sur les bonnes pratiques. En l'absence de Ple Emploi, il y a eu convergence sur le transfert de l'ATA dans le prolongement du rapport des inspections gnrales. L'OFII est considr comme tant le mieux plac. Il reste examiner la question de la dconnexion entre l'ATA et l'hbergement. Par ailleurs, il ressort des changes au sein de l'atelier que certaines prestations d'accompagnement gagneraient faire l'objet de mutualisations (interprtariat et transports notamment). A noter que le reprsentant du ministre de la sant ne participait pas au 1er atelier. Or sa prsence est indispensable lorsqu'il s'agit d'aborder les questions d'accs aux soins. Mme Valrie Ltard rpond qu'il faudra s'assurer de leur prsence aux prochaines sances.

Restitution de l'atelier n3 : Hbergement des demandeurs d'asile M. Michel Lalande, prfet de la rgion Basse-Normandie, fait tat de travaux riches mais au cur des contradictions de la politique de l'asile. Le compte rendu est fidle un exercice de catharsis tout en respectant la fiche "repres". Il indique qu'il remettra un tableau comparatif d'avance par rapport la feuille de route de l'atelier. Les deux axes retenus portent sur la qualit de l'hbergement et la gouvernance. Les changes ont t approfondis sur ces deux points. Il y a consensus pour offrir un hbergement et la ncessit d'une gouvernance. Sont prvues une dizaine d'auditions qui devront clairer les travaux de manire contradictoire. M. Florent Gueguen partage les ides avances et confirme le caractre constructif des travaux. Sur le volet de l'hbergement et de l'accompagnement, il y a quelques croisements avec les autres ateliers et c'est la difficult de cet atelier. Les constats sur l'encombrement, les dysfonctionnements, la dgradation, sont partags. Parmi les axes du travail, a t aborde la ncessit d'une quit du traitement des demandeurs d'asile dans leur prise en charge quelles que soient les procdures. Ce point ne fait pas consensus. Il y a galement ncessit d'une uniformisation de l'hbergement. Il n'y a pas de conclusions dfinitives d'autant qu'il est prvu une audition des trois inspections gnrales (IGA, IGAS et IGF). La question de prestations socles pourrait tre envisage. Plusieurs interventions ont insist sur le fait de ne pas dissocier l'hbergement et l'accompagnement. Il n'y a pas de consensus sur ce point. Par ailleurs, les CADA doivent rester dans le CASF malgr les propositions des inspections gnrales. Tout changement sur ce point susciterait une opposition de la grande majorit des associations. A t rappele la ncessit de dissocier la logique de l'asile et celle de l'admission au sjour.

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Enfin, s'agissant de la gestion budgtaire, et des passages d'un programme un autre, il faut a minima une gestion interministrielle et que le ministre des affaires sociales ait un regard sur la gestion du BOP 303. Sur la rforme de l'ATA, il a plusieurs expressions pour dconnecter l'ATA de l'hbergement. En conclusion, il est ncessaire d'approfondir les travaux d'expertise et de clarifier des points de consensus. M. Michel Lalande revient sur la gouvernance. Il y a, au sein de latelier, la conviction partage de l'affirmation d'une gouvernance nationale et territoriale de la prise en charge des demandeurs d'asile. Elle peut tre propre au pilotage des demandeurs d'asile ou aboutir une rgulation nationale de la prise en charge avec un pilotage oprationnel au plus prs des territoires avec les lus locaux. Les consquences de cette rgulation ne font pas consensus. Qu'en est-il d'un demandeur d'asile qui refuserait de se plier ce schma ? Le groupe a retenu "l'interministrialisation" du dispositif de pilotage. L'Etat doit sortir de son pr-carr car ce sont les maires qui supportent nombre de cots budgtairement. Il faut un pilotage qui se dgage entre l'Etat, les associations et les collectivits territoriales. Mme Valrie Ltard confirme le besoin, au vu du projet de loi ALUR, d'associer les lus. M. Jean-Marie Schlret, conseiller municipal dlgu auprs du Maire de Nancy, confirme que les maires sont effectivement confronts ces ralits. La coordination existe dj localement. Mais parle-t-on des mmes ralits ? Il voque des pressions permanentes, notamment par des avocats spcialiss. Il fait galement remarquer quil y a des demandeurs dbouts du droit dasile qui restent sur le territoire. Personne nen parle et cela impacte la solidarit locale. Les CADA ne rglent rien du tout. Au niveau local ils ont puis les solutions (caserne, gymnase, htels, etc). A Metz, il existe un campement ciel ouvert de plus de 600 personnes avec un phnomne de porosit et de capillarit entre les deux grandes agglomrations (Metz et Nancy). 160 personnes (de prs de 20 nationalits diffrentes) aujourd'hui sont soutenues par des avocats avec le package tout prt du demandeur dasile. Mme Valrie Ltard considre quon ne peut pas faire l'conomie du ressenti des lus territoriaux. Elle ajoute que la plupart des parlementaires sont galement des lus locaux. M. Jean-Franois Savy, prfet du Morbihan, informe que le dpartement est confront une exprimentation de dpartementalisation. Les grandes villes se voient confrontes la demande mais ceci est galement difficile pour des communes qui jusque l n'taient pas habitues ce phnomne. Aujourd'hui, ce sont 500 ou 600 familles prsentes sur le dpartement. L'Etat ne peut pas tout faire. Effectivement, les CADA ne sont pas suffisants. Il faut aller vers un partenariat. Mme Marie-Nolle Schoeller, adjointe au Maire de Besanon Les collectivits territoriales sont la peine : 300% de hausse entre 2012 et 2013 Besanon, avec des occupations de locaux municipaux. Ce sont des gens organiss. M. Pierre Henry Les reprsentants des collectivits territoriales font des constats connus depuis des annes. Il y a une confusion entre les publics. Le droit l'hbergement inconditionnel s'impose. Il faut donc distinguer la protection et la logique de l'admission au sjour. La gouvernance est effectivement au cur des dbats. Les prfets contournent la

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rgionalisation pour mettre en place des dispositifs dpartementaux. Il y a aussi une question de solidarit nationale. Cette crise n'est pas nouvelle. Quand, il y a 10 ans, on a cr 10 000 places de CADA, les maires ont collabor sans difficults. Il reste la question des dbouts, c'est ce traitement l qu'il faut regarder mais qui ne relve pas de l'asile. M. Jean-Louis Touraine a demand une simulation. Il sagit de tester lhypothse o les dlais de traitement de la demande dasile seraient srieusement rduits. Elle sera verse au dossier en octobre. Sagissant de lorientation des demandeurs, un travail de comparaison en Etats europens est en cours. Que faisons nous de ceux qui refusent d'aller o nous le souhaitons ? L'orientation est intelligente mais quelle effectivit ? M. Michel Lalande estime que ce dbat est trs compliqu. Il prend acte de ces questions. Elles seront ds lors dveloppes au cours de la prochaine sance. Dans les termes poss, il n'y a pas de consensus. Il y a d'autres sujets sur l'amont et l'aval du dispositif. M. Florent Gueguen - Un dbout ne relve pas de la logique asile d'o la ncessit d'une cogestion des deux BOP. Il faut un accompagnement la sortie. Mme Catherine Debroise, adjointe au Maire de Rennes, Les dbouts contribuent la complexit de la gestion de proximit. Elle cite l'exprience de Coorus avec la mise disposition de logements en partenariat avec lEtat. La ville est prte agir mais en gouvernance partage. M. Djamel Cheridi, Responsable produit habitat social adapt chez Coallia, juge ncessaire de revenir sur le sentiment de deux visions du dispositif mettre en place, l'un autour des CADA, et une vision scindant la fonction d'hbergement et de la prise en charge. Le monde associatif est convaincu que cette dernire approche est dangereuse car ne permettant pas de remplir les obligations de la directive accueil et de mise en uvre des prestations.

Restitution de latelier n4 : Insertion des bnficiaires dune protection internationale M. Didier Duport, directeur dpartemental de la Seine-Saint-Denis restitue les travaux de l'atelier 4 qui soulignent la ncessit de prendre en compte les besoins des bnficiaires le plus en amont possible, d'homogniser l'offre d'intgration sur le territoire et la coordination des acteurs intervenant en faveur de ce public et de simplifier les procdures pour accder au droit commun, en dveloppant notamment une information sur les droits des bnficiaires et sur les dispositifs d'intgration existants. Les besoins concernent l'accs un logement, l'accs la sant et aux soins, la formation linguistique, l'accs l'emploi, la scolarisation des enfants et l'aide la parentalit. Il s'agit galement de l'accs au droit commun souvent difficile dans les premiers mois suivants l'obtention d'un statut de protection. Les premiers travaux soulignent l'intrt de mettre en place des rfrents spcialiss au sein des organismes de droit commun par le biais notamment de conventions cadre nationales. M. Djamel Cheridi insiste sur la question de la visibilit des dispositifs, de la ncessit de s'interroger sur le rle des CPH et notamment de leur articulation avec le dispositif de rorientation.

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M. Philippe Trimaille indique pour sa part que la question des dbouts doit tre prise en compte. Il parle de dvoiement de la demande dasile. Il faut selon lui protger la dignit de la demande dasile. Il faut rflchir ladmission au sjour en sortie et un sas dentre en amont. M. Laurent Giovannoni souhaite appeler l'attention des membres du comit sur la ncessit d'voquer les sujets ultramarins et l'utilit de recourir des tmoignages de vie. Mme Marie-Nolle Schoeller suggre que la rgulation des flux passe notamment par la possibilit pour lautorit administrative de modifier le lieu de domiciliation des demandeurs d'asile. M. Philippe Leclerc, dlgu gnral du HCR, se flicite de l'ouverture dont fait preuve le ministre de l'intrieur en organisant de tels travaux. Peu de pays ont organis une concertation aussi large. Ce processus est utile. Il juge particulirement proccupante la dilution de la demande dasile. Aujourdhui on mlange tout alors que ce sont des principes humanitaires gnraux qui semblent devoir sappliquer dans un certain nombre de cas. Selon lui le sens de la Convention de Genve se perd. Il considre pour sa part que la question des dbouts d'une demande d'asile est au centre de ce dbat. Il indique par ailleurs que la distinction entre les procdures reste dbattre, cest le cas du rle de l'OFPRA et des prfectures. En France, il faut prserver plutt que sauver lasile. M. Philippe Trimaille fait part de son incomprhension suscite par certaines interventions. On ne peut pas solliciter les collectivits territoriales tout en vitant de rpondre certains dvoiements des procdures. Une politique de l'asile, qui a pour objet d'asseoir la protection des demandeurs, doit porter galement sur les sujets difficiles comme celui des dbouts du droit d'asile et la gestion des flux qu'ils soient en amont ou en aval. M. Jean-Louis Touraine et Valrie Ltard remercient les participants et clturent ce troisime comit.

LISTE DES PARTICIPANTS A LA REUNION DU COMITE DE CONCERTATION DU 2 OCTOBRE 2013

Prsidence : Mme Valrie Ltard, Snatrice du Nord M. Jean-Louis Touraine, Dput du Rhne

Participants : M. Thomas Andrieu, Directeur de cabinet adjoint, Cabinet du ministre Mme Fadela Benrabia, Conseillre asile M. Luc Derepas, Secrtaire gnral l'immigration et l'intgration

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Mme Brigitte Frnais-Chamaillard, Chef du service de l'asile M. Jean-Pierre Battesti, IGA M. Florian Valat, IGA M. Bernard Verrier, IGAS M. Yves Bonnet, IGF M. Jean-Philippe Thiellay, Conseiller d'Etat Mme Sylvie Guillaume, Dpute europenne M. Didier Duport, Directeur de la cohsion sociale de Seine-St-Denis Mme Yolande Muller, Ancienne directrice adjointe de l'OFII M. Pascal Brice, Directeur gnral de l'office franais de protection des rfugis et apatrides M. Yannick Imbert, Directeur gnral de l'office franais de l'immigration et de l'intgration M. Michel Lalande, Prfet de la rgion Basse Normandie M. Philippe Galli, Prfet de Seine-Saint-Denis M. Jean-Franois Savy, Prfet du Morbihan Mme Katia Julienne, chef de service des politiques sociales et mdico-sociales, DGCS, ministre des affaires sociales et de la sant Mme Marie-Franoise Lavieville, DIHAL, Ministre de lEgalit des territoires et du Logement Mme Martine Denis-Linton, Prsidente de la Cour nationale du droit d'asile M. Philippe Leclerc, Dlgu gnral du Haut-commissariat aux rfugis M. Philippe Trimaille, Adjoint au Maire de Mulhouse, charg des Affaires Sociales Mme Catherine Debroise, Adjointe au Maire de Rennes Mme Marie-Nolle Schoeller, Adjointe au maire de Besanon et M. Jean-Marie Schlret, conseiller municipal dlgu auprs du maire de Nancy, reprsentants de l'association des maires de France M. Florent Guguen, Directeur de la Fdration nationale des associations d'accueil et de rinsertion sociale M. Philippe Ellias de la Fdration nationale des associations d'accueil et de rinsertion sociale

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M. Jean-Marie Boutiflat de la Fdration nationale des associations d'accueil et de rinsertion sociale M. Bruno Arbouet, Directeur gnral d'ADOMA M. Pierre Henry, Directeur gnral de France Terre d'Asile M. Jean-Franois Ploquin, Directeur gnral de Forum Rfugis M. Jean-Marie Oudot, Directeur gnral de Coallia M. Djamel Cheridi, Coallia, Responsable produit habitat social adapt M. Jean-Franois Corty, directeur des misions France, Mdecins du monde M. Jean-Claude Mas, Secrtaire gnral de La Cimade M. Laurent Giovannoni, responsable du dpartement trangers, Secours catholique Mme Juliette Laganier, charge de mission la direction des affaires sociales, Croix rouge franaise Ont galement particip la runion : M. Raphal Sodini, conseiller immigration Mme Frdrique Doublet, chef du dpartement du droit dasile et de la protection Mme Catherine Dagorn, chef du dpartement de lasile la frontire et de ladmission au sjour M. Nicolas Phau, chef du dpartement des rfugis et de laccueil des demandeurs dasile M. Pierre-Yves Argat, charg de mission au cabinet du DGEF. Accompagnement des membres du comit de concertation Mme Marie-Claude Serres-Combourieu, association des Maires de France Mme Patricia Olivares, mairie de Besanon M. Sylvain Turgis, adjoint la sous-directrice de l'exclusion sociale, de l'insertion et de la lutte contre la pauvret, ministre des affaires sociales et de la sant M. Jean-Michel Crovesi, stagiaire ENA

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Direction Gnrale des Etrangers en France C O M P T E - R E N D U Date et lieu de la runion : Mercredi 23 octobre 2013 15h00 Salle des Ftes Place Beauvau D E R E U N I O N Destinataires : - Participants au comit de concertation

Participants : cf. Liste jointe Objet : Quatrime comit de concertation sur la rforme de l'asile

1. Approbation du compte rendu du prcdent comit M. Jean-Louis Touraine soumet aux participants du comit le projet de compte rendu du comit organis le 2 octobre dernier. Mme Marie-Nolle Schoeller, adjointe au Maire de Besanon, formule deux observations. Il est ncessaire d'apporter deux modifications s'agissant de son intervention figurant en page 6 : remplacer le terme "locaux" par "terrains" ainsi que les termes "Ce sont" par "Les dernires vagues d'arrive concernent". M. Jean-Louis Touraine remercie les personnes qui, dans le cadre des diffrents ateliers, ont su se mobiliser dans un calendrier particulirement contraint, et salue les mrites d'un travail exceptionnel. Il exprime le besoin d'avoir un point de vue comparatif en s'appuyant d'une part sur l'ensemble des travaux conduits dans chaque atelier et d'autre part sur l'tude compare produite par le service de l'asile. Il prcise le nouveau calendrier de la concertation qui se traduit par lorganisation de runions des ateliers entre le 4 et le 8 novembre l'occasion desquels leur seront soumis diffrents scnarios rsultant des ateliers prcdents ainsi que des contributions reues. Par la suite, un dernier comit de concertation se runira le 13 novembre. Enfin, la remise du rapport au Ministre interviendra le 20 novembre. Il rappelle dans quel tat d'esprit il s'inscrit. La dfense des valeurs rpublicaines ne doit pas empcher de corriger certaines drives dont les premires victimes sont les demandeurs d'asile eux-mmes ; il s'agit avant tout de prserver l'asile. Les ateliers doivent tre l'occasion de mentionner les moyens ncessaires aux diffrents scnarios. Mme Valrie Ltard complte les propos de M. Touraine. Il apparat ncessaire aux parlementaires d'allonger le calendrier afin de prendre le temps d'aller jusqu'au bout de la logique de la concertation. Ce dlai supplmentaire doit permettre aux animateurs d'aboutir tout dabord une vision globale des propositions et ensuite de faire merger des scenarios, en n'cartant aucune des mesures pouvant tre envisages. Il lui parait donc ncessaire que

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chaque atelier puisse s'exprimer clairement sur diffrentes propositions, tout en disposant dune vision globale.

M. Philippe Ellias, de la FNARS remercie les parlementaires pour cette proposition car il est utile de croiser les points de vue sur les scenarios. Il demande ce que le rapport final des parlementaires soit remis aux membres du comit avant le 13 novembre afin que chacun des participants puisse arriver au dernier comit avec des remarques. M. Jean-Louis Touraine dtaille le calendrier. La semaine prochaine sera consacre llaboration des diffrents scenarios l'aide notamment des comptes rendus des travaux des ateliers. La semaine suivante runira les participants aux ateliers qui auront se prononcer sur les scenarios. Il s'agira de faire des choix et d'en prciser les modalits. La synthse de ces changes sera discute en comit de concertation. M. Pierre Henry, directeur gnral de France Terre d'Asile, et co-animateur de l'atelier 1, s'interroge sur la mthode propose et le rle des ateliers. Il propose une solution intermdiaire sous la forme d'une runion avec l'ensemble des participants. M. Jean-Louis Touraine considre que les deux exercices seront conduits travers la runion des ateliers et du comit de concertation. M. Florent Gueguen, directeur gnral de la FNARS et co-animateur de l'atelier 3, partage la position exprime par M. Henry. Plus que la runion de chaque atelier, c'est davantage le besoin d'une runion collective et d'une coordination des groupes qui est ncessaire en raison des chevauchements et de l'absence d'changes entre les animateurs de chaque atelier. Enfin, il exprime des inquitudes sur le choix du calendrier qui revient transmettre des scnarios au moment o les ateliers sont amens se prononcer sur la synthse de leurs propres travaux. Mme Valrie Ltard rappelle que l'objectif est de disposer de la totalit des informations. Il est important d'enrichir les diffrents scnarios envisags en s'appuyant sur les ateliers. La discussion lors du prochain comit clturera la consultation. L'approche retenue est de retenir un ensemble de mesures traduisant le plus large consensus.

II Restitution des travaux des ateliers Restitution atelier n1 : Procdures M. Pierre Henry tient d'abord souligner que l'atelier a bnfici de lanimation ouverte, intelligente et avise de Jean-Philippe Thiellay, co-animateur de l'atelier et que les changes se sont drouls dans une ambiance sereine, en sappuyant notamment sur les volutions introduites par la directive dite "procdures" Si le consensus est trouv sur le diagnostic et les objectifs, les dsaccords persistent sur les moyens de les atteindre. C'est bien d'un nouveau systme qu'il s'agit avec la question centrale des missions et des moyens attribus l'OFPRA. Les mesures envisages, dans la cadre de la transposition de la directive, se heurtent des divergences dinterprtations, notamment sur son article 4 portant sur la dfinition de l'autorit comptente. Une expertise est ncessaire et influera sur larchitecture finale. L'enjeu est la possible territorialisation de l'Office. Il souligne que toute dcision par

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exemple sur l'accs la procdure, le maintien de la domiciliation ou encore l'volution de la rgionalisation redessine l encore l'architecture du futur systme. D'autres aspects sont dcisifs pour la rforme de l'asile, comme par exemple la question de la prsence d'un tiers lors des entretiens, rendue obligatoire par la nouvelle directive. Il prcise les points voqus lors de la dernire journe de travail de l'atelier. Ont t ainsi abordes les questions de la protection des mineurs isols, de l'asile la frontire, la demande d'asile en rtention, les rexamens ou les voies de recours et le rle de la CNDA. Pour les mineurs trangers, il constate un consensus pour amliorer le processus avec des dlais rapprochs et un renforcement des garanties pour les mineurs. Sur l'asile la frontire, le dbat sur l'autorit comptente n'a pas abouti un consensus. Il note de fortes divergences sur linterprtation de l'arrt IM c/France de la CEDH entre l'administration et les associations sur la notion de recours pleinement suspensif. Il voque ce titre la prparation d'un projet de texte prpar par le gouvernement. Sur les demandes de rexamens, les dbats ont port sur la procdure de recevabilit. S'agissant enfin des voies de recours et du rle de la CNDA, lattachement de tous les participants une juridiction spcialise est constat. Des volutions sont souhaites sur les modalits de dsignation des avocats au titre de l'aide juridictionnelle. Les discussions ont galement port sur la gnralisation du recours suspensif toutes les procdures, sur l'ide d'une formation en juge unique ou l'importance de la collgialit.

Restitution atelier n2 : Accueil, orientation et accompagnement des demandeurs d'asile M. Jean-Franois Ploquin, directeur gnral de Forum Rfugis-Cosi et co-animateur, indique un accord gnral sur le parcours du demandeur d'asile et sur le fait que le passage en prfecture doit reprsenter le premier contact. Dans ce cas, le document de sjour devrait tre dlivr sans domiciliation, condition de pouvoir orienter directement le demandeur vers un hbergement. Lintrt de lallongement de la dure de validit du rcpiss ou encore d'un titre de sjour unique valable pour toute la dure de la procdure a galement t soulign lors des sances de latelier. Il voque le schma propos par l'OFII dun guichet unique runissant les services de la prfecture et de lOFII. Ce guichet permettrait dinformer le demandeur, de dlivrer lautorisation de sjour ; il assurerait le suivi administratif et l'valuation des besoins des demandeurs d'asile ainsi que lvaluation de leur vulnrabilit. Ce dernier point, celui de lvaluation de la vulnrabilit pose toutefois des problmes : dfinition, typologie, facilit d'valuation. La question de la visite mdicale a aussi fait lobjet de discussions, notamment sur son caractre obligatoire, sur sa nature, sur lobjectif poursuivi. Pour les uns, il nest pas ncessaire de recourir une visite mdicale spcifique. Pour dautres, une visite mdicale est obligatoire et doit relever dune logique de sant publique. Pour dautres encore, cette visite relverait d'une volont exprime par le demandeur d'asile. L'orientation du demandeur vers un hbergement interviendrait ds le moment de la visite mdicale. La rpartition des places se ferait au niveau interrgional (en fonction des territoires) mais avec un pilotage national. Le rle des plates formes et de lOFII n'a pas fait lobjet dun consensus pas plus que la question de larticulation entre loffre dhbergement et louverture de droits lATA, le principe de libert de choix tant dfendu par la plupart des associations. Sagissant de l'ATA, il y a un accord pour que l'OFII en assure la gestion. La prise en compte de la composition familiale dans le calcul de lATA fait galement consensus.

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La question de la dtection des personnes vulnrables a t lobjet d'une demijourne dchanges pendant laquelle FTDA a prsent un outil de premier diagnostic qui permet des non professionnels de la sant de disposer d'un premier moyen de dtection. Ce sujet a provoqu de vifs dbats et il est remis en cause par des mdecins. Le rle des ARS doit tre davantage pris en compte. Il est propos de constituer un groupe de travail sur la question de la vulnrabilit, runissant les ministres de l'intrieur et de la sant. Un large dbat a port sur la corrlation entre l'hbergement et l'accompagnement. Sur cet aspect il y a clairement un dsaccord. Les associations sont majoritairement favorables au modle CADA , c'est--dire en faveur d'un hbergement qui assure galement laccompagnement du demandeur, les PADA ne pouvant qu'tre un palliatif. Pour ladministration en revanche, il ny a pas lieu ncessairement de corrler lhbergement et laccompagnement mais plutt de rflchir un schma dans lequel les prestations daccompagnement pourraient tre davantage mutualises. Le niveau pertinent de fonctionnement des PADA a t voqu. Il y a consensus sur le fait de ne pas revenir sur l'admission rgionale au sjour et sur limportance d'avoir des PADA rgionales ayant une mission de diagnostic partag. En complment de ce systme, la cration de centres d'hbergement temporaire d'attente est envisage afin dajuster au plus prs les flux. Des plates-formes dpartementales pourraient par ailleurs tre dveloppes. M. Jean-Louis Touraine s'interroge sur les enjeux de rpartition des demandeurs d'asile. La logique de la libert de choix laisse au demandeur dasile a des limites bien connues, celles des concentrations dans certains endroits au dtriment du demandeur dasile qui parfois ne peut bnficier dun accompagnement de qualit. A linverse, sil est orient, cela peut en effet heurter mais, en change, il a lassurance d'avoir des conditions dcentes d'hbergement. Ce schma nest-il donc pas plus positif pour les demandeurs dasile ?. Il fait tat galement des problmes de confusion entre les procdures dasile et celles dtrangers malades. Enfin, il revient sur lide de crer des centres dhbergement temporaire dattente. Il est impratif de veiller la question des dlais de dcisions dorientation. Le caractre temporaire dattente doit ncessairement tre le plus court possible. Il sagit de ne pas laisser les demandeurs s'installer dans une solution napportant pas les mmes garanties dhbergement et daccompagnement quun CADA par exemple. M. Jean-Franois Ploquin partage l'ide qu'il faut limiter cette phase intermdiaire, mme si ce n'est pas le cas actuellement. M. Florent Gueguen souhaite apporter quelques prcisions. Au-del de la libert de choix et de la recherche de l'adhsion du demandeur aux propositions qui lui sont faites, au regard de sa situation personnelle et de son environnement, il faut se poser la question de ladhsion des lus locaux lorsquon voque la rpartition nationale, y compris sur des zones qui ne sont pas concernes par ces flux. Les difficults de rgulation valent en effet galement sur ce plan l. Il indique par ailleurs quil y a une position unanime des associations de ne pas dissocier lhbergement et laccompagnement. Mme Valrie Ltard rappelle la ncessit de consulter les lus locaux qui sont concerns par les difficults quentrane une demande dasile importante sur leur territoire mais aussi les lus qui pour lheure ne sont pas concerns, mais qui pourraient se voir demand de participer la solidarit nationale. Sur ce point, il faut faire un travail didentification des critres dfinir pour le choix des territoires qui seront concerns. Elle

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appelle lattention des participants sur la question de la ruralit en se demandant sil sagit dune bonne ou mauvaise solution. Le problme des moyens de transport peut en effet se poser dans ce cadre. Monsieur Jean-Louis Tourenne, prsident du conseil gnral d'Ile et Vilaine, indique toutefois quun maire peut tre mis en difficult sil a t consult sur laccueil de demandeurs dasile dans sa commune, moins dans le cas o la dcision a t prise par dautres. M. Laurent Giovannoni, responsable du dpartement trangers du Secours catholique, intervient sur la libert de choix. Pour lui, il faut laisser la possibilit au demandeur de s'appuyer sur une structure familiale d'ores et dj prsente en France, tout en lui donnant droit une allocation. Il remet en cause la rgionalisation qui a conduit l'hyperconcentration (ex Dijon, Rennes, etc) des demandeurs (40% des demandeurs d'asile sont en Ile-de-France). Les vrais problmes de concentration sont lis aux conditions de l'accueil. Il faut selon lui trouver la voie entre le libralisme et le dirigisme. Pour M. Jean-Louis Touraine, la libert de choix doit tre maintenue. L'orientation peut conduire une rpartition intelligente (ex. des liens de famille). Il rappelle toutefois qu'une grande proportion de demandeurs d'asile est sans attaches, et ceux-l ne bnficient pas tous d'un accueil de qualit. Eux aussi doivent pouvoir disposer d'une prise en charge de qualit. Il entend les arguments de chacun sur le dbat autour de la rgionalisation. Pour autant, en l'absence de rgulation, une concentration de fait est constate. Le besoin d'une certaine autorit ne doit pas tre ignor. M. Jean-Marie Schleret, reprsentant de l'AMF, rappelle qu'il faut plus de pdagogie pour les lus en amont, c'est--dire avant mme de les associer la dmarche, afin d'viter des amalgames dans l'esprit des concitoyens mais aussi des lus. Il insiste sur le principe d'efforts partags, notamment dans les intercommunalits. C'est la collectivit qui conduit les dispositifs. Le degr d'acceptabilit est plus difficile dans les milieux ruraux. M. Jean-Franois Ploquin prcise qu'au regard de lexprience de Forum Rfugis-Cosi douverture de centres dans des milieux ruraux, il faut effectivement accompagner les lus, c'est--dire "prparer le terrain". Dans un monde idal, les demandeurs d'asile accdent ds le dbut de leur procdure un hbergement ddi, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui. M. Pierre Henry considre qu'il s'agit la fois d'une question de libert de choix et de gouvernance. Les concentrations se font de manire indpendante de la rpartition des centres d'accueil sur le territoire. La rgion Ile-de-France par exemple, qui dispose de 16% de l'quipement total en CADA, hberge, depuis 30 ans, prs de 40 % des demandeurs d'asile. Cela suppose paralllement d'avoir les capacits d'accueil sur l'ensemble du territoire. Le dispositif national reposant sur la solidarit nationale, il faut donc un pilotage national. Il rappelle qu'il y a dix ans, lorsqu'en Mayenne un certain nombre de structures ont t cres, le FN avait appel une manifestation. En raction le maire avait appel une contremanifestation. L'Etat et les lus doivent assumer leurs responsabilits. Mme Marie-Nolle Schoeller considre que les lus eux-mmes, les maires en particulier, doivent faire preuve de pdagogie envers leurs pairs. En effet, la plupart des lus n'ont pas une lisibilit suffisante sur les droits des diffrentes populations.

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M. Jean-Louis Touraine va dans le sens des diffrentes interventions. Les confusions et amalgames sont toutes prjudiciables, notamment pour les demandeurs d'asile. Des efforts de pdagogie sont donc ncessaires. Il est d'accord sur la question des capacits d'accueil rpartir sur le territoire. Le bon fonctionnement du systme dpend galement de la dure de sjour des demandeurs d'asile et des dbouts dans les structures. Le systme doit pnaliser davantage ceux qui ne respectent pas les rgles, car les victimes principales de ces dysfonctionnements sont ceux qui en dfinitive se verront accorder une protection internationale.

Restitution de l'atelier n3 : Hbergement des demandeurs d'asile M. Michel Lalande, prfet de la rgion Basse-Normandie et co-animateur de l'atelier, souligne la ncessit d'tablir un systme trs organis, de proposer la mise en place d'une gouvernance en matire d'hbergement des demandeurs d'asile reposant sur deux axes. Le premier axe de rforme est de rendre plus lisible la politique publique de l'asile. Cette stratgie passe d'une part par un schma national d'orientation. Cela repose d'autre part sur une politique coordonne au niveau interministriel ne se limitant pas la gestion des BOP 177 et 303 mais incluant aussi les problmatiques lies la sant, l'ducation nationale, le logement social. Cette stratgie ncessite enfin la mise en place d'une valuation continue de la politique de l'asile afin d'en mesurer les rsultats, du point de vue de l'entre en hbergement ainsi que de celle de l'insertion des rfugis Le deuxime axe porterait sur une rgulation nationale comportant plusieurs mesures, et devant susciter l'adhsion. La coordination du dispositif se ferait au niveau rgional par le prfet de rgion tandis que le pilotage oprationnel serait assur au niveau dpartemental. La prise de responsabilit doit se faire dans la transparence avec les lus. S'agissant des plates-formes d'accueil, point d'entre des demandeurs dans le dispositif, elles peuvent tre rgionales ou dpartementales, voire interdpartementales. Ces plates-formes feraient intervenir plusieurs acteurs : prfecture, relais associatifs, lus. A ces plates-formes serait adoss un hbergement temporaire plutt de type collectif. Il conclut qu'il y a donc ncessit d'une architecture, d'un rseau, d'une valuation et d'une rgulation. M. Florent Gueguen, directeur de la FNARS et co-animateur, partage les constats rappels par Jean-Franois Ploquin sur la question de l'hbergement. Il rappelle ensuite le contexte, selon lui explosif, de l'hbergement (majorit de demandeurs d'asile hbergs en HU, nombre important de demandeurs dasile dans le dispositif gnraliste qui n'est pas adapt). Une conclusion forte merge des travaux de l'atelier, celle de faire du CADA un modle pivot du dispositif national d'orientation ce qui ne veut pas dire un modle unique. Il voque sur de ce point le modle AT SA (accueil temporaire service de l'asile). Pour autant, c'est le modle CADA qui recueille selon lui un large consensus. Il rappelle l'attachement des associations au statut li au code de laction sociale et des familles. Un pilotage interministriel, au niveau national et territorial, fait galement consensus Une volont de rompre avec les dispositifs dhbergement durgence offrant peu ou pas d'accompagnement et avec l'allgement des prestations offertes en CADA est aussi constate. Il voque l'ide du vote d'une loi de programmation pluriannuelle de transformation d'une partie du parc dHUDA en CADA, conformment aux prconisations des inspections (IGA-IGAS-IGF) dans leur rapport et la pertinence du modle conomique.

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La volont de ne pas dissocier hbergement et accompagnement est rappele ainsi que celle de favoriser l'hbergement en diffus et une pluralit d'hbergements dans les zones tendues. Un diagnostic 360 se rvle crucial pour tablir la cartographie des besoins. Par ailleurs, les travaux de l'atelier ont permis de mettre en vidence la rforme souhaite de l'ATA. Elle doit tre "familiarise" pour tenir compte de la prsence d'enfants et son montant revu la hausse. Il n'existe pas en revanche de consensus sur l'ATA dconnecte de l'hbergement. Si le sujet des dbouts ne relve pas du champ de l'atelier, les participants considrent qu'il faut rduire la prsence des personnes indues dans les centres d'hbergement pour augmenter la rotation. Paralllement le principe de l'inconditionnalit de l'accueil en hbergement durgence est rappel. Enfin, il voque les rticences d'une partie des associations sur la cration de centres d'accueil ddis des dbouts, avec l'ide d'une confrence de consensus sur la prise en charge des dbouts, qui ne peut pas tre lude. M. Jean-Marie Schleret, prcise qu'un texte complet prpar par l'AMF sera prochaine adress aux membres de la concertation. Le sujet peu abord ici, pourtant majeur selon lui, est celui des dbouts. Il cite le cas de la Meurthe-et-Moselle o, sur 1 200 demandeurs dasile, la moiti a puis tous les recours possibles. Cette prsence indue permanente fait pression sur le dispositif daccueil de droit commun. M. Jean-Louis Touraine confirme que la question des dbouts est une question centrale. Cela a des effets sur les autres demandeurs dasile, voire sur les rfugis. Mme Catherine Debroise, adjointe au maire de Rennes, tient souligner la qualit des dbats et des auditions dans l'atelier 3 mais aussi la libert totale d'expression. La question des dbouts est systmatiquement revenue dans les dbats. Les compte-rendus sont conformes ce qui a t dit. Si la rforme aboutit, les lus pourront ensuite s'approprier le nouveau dispositif. Il leur reviendra de communiquer et de faire comprendre leurs administrs les ventuelles consquences que cela occasionnera sur le territoire. Elle voque l'exigence de transparence sur la question du stock de dbouts et l'absence de reconduites de ces derniers M. Philippe Ellias rappelle que tout dbout du droit d'asile dispose de voies de recours. M. Laurent Giovannoni, soutient la proposition du prfet Michel Lalande d'une confrence de consensus et confirme que les dbats ont t de qualit. Il indique que les animateurs ont propos l'ensemble des participants de valider la synthse finale et de les diffuser tous les ateliers. Il constate que ce n'est pas une modalit partage par tous les ateliers. M. Jean-Marie Boutiflat intervient pour sa part sur la question du modle CADA et la proposition de rompre avec le dispositif htelier et le remplacer par le modle ATSA qui constitue une alternative intressante. Sur le modle CADA en revanche, certaines questions se posent en termes d'externalisation de prestations. Il considre quil nest pas possible de dissocier lhbergement et laccompagnement. A cet gard, il faut, selon lui, raffirmer que le modle CADA est un lieu de prise en charge globale de la personne.

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M. Djamel Cheridi, Coallia - responsable produit habitat social adapt, souhaite apporter des prcisions sur la diversit des hbergements. Cela milite pour le modle CADA qui offre une diversit d'hbergements, diffus et collectifs, et rpond aux diffrents besoins de demandeurs. Il y a selon lui urgence trouver une alternative l'hbergement htelier. Il faut par ailleurs tre clair sur les niveaux de prestations mais aussi les acteurs qui en sont chargs. Il est important dtre conscient du niveau de prestations daccompagnement que peuvent offrir les plates-formes qui ne peut qutre limit des prestations dorientation et dinformation. M. Jean-Franois Ploquin indique que, si le rle du prfet de rgion dans cette concertation a t voqu, la question des moyens donns au SGAR et au DRJSC doit tre aborde. Par ailleurs, il prfre une articulation entre les BOP, plutt quune fongibilit, car il est important de conserver une approche diffrencie des programmes budgtaires. Une mme personne passe par des phases diffrentes. La logique de l'interministriel nest pas applicable partout. Cette remarque vaut pour le programme 104, parent pauvre depuis quelques annes alors que c'est l'outil financier de l'intgration.

Restitution de l'atelier n4 : Insertion des bnficiaires d'une protection internationale M. Didier Duport, directeur dpartemental de la cohsion sociale de Seine-St-Denis et co-animateur, restitue les travaux de l'atelier 4. Un consensus global sest dfini sur cette question, sans rel dsaccord. Le premier constat partag met en vidence les trois piliers sur lesquels repose lintgration : le logement, la langue et lemploi. Le logement a t identifi comme le point central pour stabiliser les personnes ou les familles (lment facilitant l'accs la sant, la scolarit, l'emploi) et pour viter l'errance des bnficiaires. L'hbergement d'urgence (type htels) ne permet pas de leur apporter un accompagnement adapt. Il faut une prise en charge renforce avec un diagnostic dans les 6 premiers mois et un parcours d'intgration adapt et coordonn entre les diffrents acteurs de l'intgration. Lide de conventions au niveau national, pouvant tre dclines au niveau territorial, a t avance. La ncessit de rduire les dlais de procdure et de faciliter la runification familiale avec une demande de runion spcifique a t rappele. M. Djamel Cheridi complte cette intervention. Il voque la dure trop limite du premier rcpiss. Il importe de travailler lacclration des dmarches administratives. Il juge par ailleurs ncessaire de renforcer l'articulation avec les SIAO, sur la base dune circulaire qui a le mrite d'exister, mme sil est ncessaire dhomogniser les pratiques sur tout le territoire. Les travaux de la dernire journe ont t orients vers deux axes : celle de la gouvernance et de lvaluation des dispositifs. Les dbats font en effet apparatre labondance des dispositifs d'intgration, faisant lobjet le plus souvent de mesures de co financements; au titre de la politique de la ville par exemple. Ces dispositifs sont peu connus et il reste difficile davoir une vision densemble de cette offre de services. L'ensemble des participants estime important de dvelopper un pilotage de ces dispositifs et ce, au niveau de la rgion, sans s'interdire toutefois leur dclinaison territoriale pour l'aspect oprationnel. L'un des acteurs cls reste l'OFII au regard de sa dimension intgration, tout en laissant ouverte la question des conditions de pilotage par l'OFII de ces dispositifs d'intgration. Par ailleurs, M Cheridi rappelle que la question de lvaluation des dispositifs pose celle du choix des indicateurs.

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Mme Valrie Ltard remercie les animateurs pour ces restitutions. Elle prcise qu'une synthse des dplacements effectus par les parlementaires sera restitue l'ensemble des participants en insistant sur le sentiment que les acteurs de terrain, particulirement mobiliss, sont en mme temps fragiles et expriment beaucoup d'attentes de cette rforme. M. Thomas Andrieu intervient sur la question de la directive qualification en informant les participants quen labsence dautres vecteurs lgislatifs et pour respecter les dlais de transposition, le Gouvernement envisage de la transposer sur le fondement dun loi lhabilitant procder par ordonnance. M. Jean-Louis Touraine et Mme Valrie Ltard remercient les participants et clturent ce quatrime comit.

LISTE DES PARTICIPANTS A LA REUNION DU COMITE DE CONCERTATION DU 23 OCTOBRE 2013

Prsidence : Mme Valrie Ltard, Snatrice du Nord M. Jean-Louis Touraine, Dput du Rhne

Participants : M. Thomas Andrieu, Directeur de cabinet adjoint, Cabinet du ministre Mme Fadela Benrabia, Conseillre asile M. Luc Derepas, Secrtaire gnral l'immigration et l'intgration Mme Brigitte Frnais-Chamaillard, Chef du service de l'asile M. Jean-Pierre Battesti, IGA M. Florian Valat, IGA M. Bernard Verrier, IGAS M. Yves Bonnet, IGF M. Didier Duport, directeur dpartemental de la cohsion sociale de Seine-St-Denis M. Pierre Azzopardi, secrtaire gnral de l'office franais de protection des rfugis et apatrides M. Yannick Imbert, Directeur gnral de l'office franais de l'immigration et de l'intgration M. Michel Lalande, Prfet de la rgion Basse Normandie M. Philippe Galli, Prfet de Seine-Saint-Denis Mme Katia Julienne, chef de service des politiques sociales et mdico-sociales, DGCS, ministre des affaires sociales et de la sant Mme Marie-Franoise Lavieville, DIHAL, Ministre de lEgalit des territoires et du Logement Mme Martine Denis-Linton, Prsidente de la Cour nationale du droit d'asile M. Philippe Leclerc, Dlgu gnral du Haut-commissariat aux rfugis Mme Catherine Debroise, Adjointe au Maire de Rennes Mme Marie-Nolle Schoeller, Adjointe au maire de Besanon M. Jean-Marie Schlret, conseiller municipal dlgu auprs du maire de Nancy, reprsentants de l'association des maires de France

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M. Florent Guguen, Directeur de la Fdration nationale des associations d'accueil et de rinsertion sociale M. Philippe Ellias de la Fdration nationale des associations d'accueil et de rinsertion sociale M. Jean-Marie Boutiflat de la Fdration nationale des associations d'accueil et de rinsertion sociale M. Bruno Arbouet, Directeur gnral d'ADOMA M. Pierre Henry, Directeur gnral de France Terre d'Asile M. Jean-Franois Ploquin, Directeur gnral de Forum Rfugis M. Jean-Marie Oudot, Directeur gnral de Coallia M. Djamel Cheridi, Coallia, Responsable produit habitat social adapt M. Jean-Franois Corty, directeur des misions France, Mdecins du monde M. Jean-Claude Mas, Secrtaire gnral de La Cimade, accompagn de M. Grard Sadik M. Laurent Giovannoni, responsable du dpartement trangers, Secours catholique Mme Juliette Laganier, charge de mission la direction des affaires sociales, Croix rouge franaise Ont galement particip la runion : M. Raphal Sodini, conseiller immigration Mme Frdrique Doublet, chef du dpartement du droit dasile et de la protection M. Nicolas Phau, chef du dpartement des rfugis et de laccueil des demandeurs dasile M. Pierre-Yves Argat, charg de mission au cabinet du DGEF M. Fabrice Jacques, adjoint au chef du bureau de l'intgration territoriale (DGEF). Accompagnement des membres du comit de concertation M. Jean-Michel Crovesi, stagiaire ENA Excuss Mme Sylvie Guillaume, Dpute europenne M. Jean-Philippe Thiellay, Conseiller d'Etat M. Philippe Trimaille, Adjoint au Maire de Mulhouse, charg des Affaires Sociales M. Jean-Franois Savy, Prfet du Morbihan Mme Yolande Muller, Ancienne directrice adjointe de l'OFII

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Direction Gnrale des Etrangers en France C O M P T E - R E N D U Date et lieu de la runion : Mardi 12 novembre 2013 10h00 Salon Erignac Place Beauvau D E R E U N I O N Destinataires : - Participants au comit de concertation

Participants : cf. Liste jointe Objet : Cinquime comit de concertation sur la rforme de l'asile

Mme Valrie Ltard remercie l'ensemble des membres du comit pour leur prsence, leur implication et leur trs grand investissement tout au long des travaux. Elle rappelle le souhait du Ministre de tenir cette concertation malgr le calendrier contraint. L'actualit a mis en exergue un certain nombre de difficults. Elle souligne encore davantage les exigences et les attentes sur le travail de la concertation. La presse a fait un certain nombre de constats. En tout tat de cause, tous ont conclu l'urgence de cette rforme, rappele par les membres du comit. Elle rappelle que, lors du prcdent comit, avait t conclue la ncessit de la tenue dune nouvelle runion des ateliers pour permettre aux animateurs d'aboutir une vision globale des propositions. A cet gard, deux scnarios martyrs ont t adresss comme supports avec des fiches l'appui. Ces scenarios navaient pas vocation tre exhaustifs. M. Jean-Louis Touraine remercie son tour les membres du comit pour leur investissement dans la recherche du bon intrt. Il indique que le rapport quils remettront feront apparatre les divergences. Les diffrents points de vue seront verss au dossier. Il prcise galement que la remise du rapport au Ministre nest pas synonyme de fin de processus. Cela nest quun point dtape. La discussion se poursuivra en 2014, notamment loccasion de la prsentation du projet de loi. Des propositions supplmentaires pourront ds lors intervenir. M. Florent Gueguen, directeur gnral de la FNARS et co-animateur de l'atelier 3 souhaite faire part de sa dception par rapport aux deux scenarios qui ont t remis aux ateliers. Ce sentiment est selon lui partag par plusieurs associations. Ils ne refltent ni les revendications des associations ni les travaux des ateliers. Les scenarios sont en effet trs loigns par rapport aux travaux de latelier 3 ainsi que de la note finale remise rcemment et faisait lobjet dun compromis. Il considre que lexercice de ce matin est difficile. Il sinterroge sur les marges de manuvre des propositions vraisemblablement issues de ladministration avec des moyens allous insuffisants. Il voque la dclaration co-signe par quinze associations transmise rcemment, laquelle a une valeur de scnario alternatif.

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M. Pierre Henry, directeur gnral de France Terre d'Asile, et co-animateur de l'atelier 1 indique qu'il a dj eu l'occasion de souligner la ncessit de cette concertation et de la participation de la socit civile la rforme. Il a toujours souhait une concertation et non une consultation et fait appel la transparence. Il considre que les scenarios transmis aux ateliers n'ont que peu voir avec les travaux des 3 premires sances. Il ajoute que c'est galement le cas des principaux souhaits des parlementaires prsents dans la presse. Il estime qu'il aurait t utile de "mettre sur la table" ces souhaits. M. Jean-Louis Touraine rcuse cette version et prcise que les propos qu'il a tenus dans la presse lyonnaise visaient dnoncer le dvoiement du systme d'asile par certains et les consquences que cela entranait sur le dispositif et les demandeurs d'asile. Mme Valrie Ltard entend refaire s'articuler le systme autour des valeurs de la Rpublique. M. Pierre Henry fait remarquer que le Ministre, l'occasion d'une audition sur le projet de loi de finances, s'est exprim sur la rforme de l'asile et a annonc un projet de loi spcifique, un traitement acclr des demandes, un pilotage directif des hbergements, la cration de lieux d'assignation rsidence. Ces sujets n'ont, sa connaissance , pas t dbattus en ateliers. Il ajoute que cette rforme se rflchit dans un contexte particulier. Il rappelle quelques lments chiffrs : budget en lgre baisse pour 2014 avec un recul de 4,9M en AE sur le 303 ; un passage de 106 ETP 172 ETP l'OFPRA sur la priode 2007-2013 ; un nombre de rapporteurs la CNDA qui passera de 70 en 2009 135 fin 2014 ; une contraction des effectifs de l'OFII. Sur cette dernire considration il est trs tonn que, dans ce contexte, l'ide de transfrer la gestion de l'ATA l'oprateur soit envisage sans qu'une valuation budgtaire ne soit effectue. Il voque une mise distance des associations. Il rappelle la proposition des associations s'agissant du rle de l'OFPRA et de la simplification de l'admission au sjour. Cette rforme ne doit pas se faire contre les associations. Il demande une poursuite de la concertation en plnire afin de dbattre srieusement de l'ensemble de ces points. M. Thomas Andrieu, directeur de cabinet adjoint revient sur les propos tenus par le Ministre l'Assemble nationale l'occasion de son audition devant la Commission largie relative au PLF 2014. Il indique que le Ministre a prsent un premier bilan des points essentiels relevs par les parlementaires au cours de la concertation et non ses orientations, ni celles du Gouvernement. Enfin il rappelle que le Ministre est all dans le sens du Prsident de la commission des Lois sur la ncessit d'insister pour tenir spares les politiques de l'asile et de l'immigration. M. Laurent Giovannoni, responsable du dpartement trangers du Secours catholique indique avoir sous les yeux la dclaration du Ministre. Il estime que cette dclaration cre un malaise car elle s'appuie sur cinq points identifis par les parlementaires. Il rappelle ces cinq points : la rduction significative des dlais de traitement des dossiers (1) ; la dtermination, ds l'arrive d'un demandeur d'asile, de la recevabilit ou non de sa demande (2) ; un pilotage directif des hbergements (3) ; une territorialisation accrue de toute la procdure (4) ; la cration des lieux ddis l'assignation rsidence des dbouts du droit d'asile (5). Laurent Giovannoni indique que le point 1 n'a pas t abord en atelier, que le point 3 ne reflte pas la position majoritaire sur le sujet, savoir une libert de choix pour les demandeurs d'asile. Sagissant du point 2 il voque notamment la question des zones dattente. Sur le point 4, il sinterroge sur les attentes que lon peut en avoir. Laurent Giovannoni estime quil y a deux rsultats et donc deux concertations, celle des associations et celle de ladministration et des parlementaires.

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Pour M. Florent Gueguen les carts sont abyssaux entre les travaux des ateliers et les deux scenarios proposs. Sur le volet hbergement/accompagnement, les propositions ont surtout port sur une politique interministrielle tous les niveaux des territoires. Cela na pas t repris dans les scenarios. Il faut un maintien du statut de lhbergement social et donc une participation la programmation et la gestion des capacits par les ministres du logement et des affaires sociales. Le modle dhbergement est celui des CADA. Ce modle doit tre dvelopp, en partie par des redploiements de dispositifs de lHUDA. Il voque le modle conomique abord par les inspections gnrales dans leur rapport. Sagissant de lATA il refait part de sa position. Sur la question des dbouts, il rappelle lattachement au droit des personnes. Les associations ne greront pas de centres semi ferms. Il indique ne pas croire lefficacit de ce type de centre. Lhbergement dans le dispositif de droit commun doit tre raffirm. M. Jean-Louis Touraine demande ce quil ne soit pas fait de procs dintention. Lintrt gnral est partag par les parlementaires. Le rapport nest pas encore crit. Les scenarios sont amendables. Quelle tait la commande ? Changer de paradigme tout en conservant la spcificit franaise, cest--dire impliquer les associations. Il rappelle que ce travail est celui des associations, des lus, de la socit civile, de lEtat. Si les associations ne retiennent pas tout des scenarios proposs cest galement le cas des pouvoirs publics ou des lus. Il sagit de trouver lquilibre, de chercher la voie moyenne faute de quoi le systme ne fonctionnera plus. Il regrette lui aussi les baisses du budget, mais la faiblesse du budget de lEtat concerne tous les programmes. Cela engage des prouesses. Il ne s'agit pas de combler un gouffre mais de dvelopper le bon systme. La loi sur l'asile n'est pas une loi sur l'immigration mais si le systme est bloqu par des dbouts, nous avons failli notre devoir. Le systme franais nest pas le plus performant, il est lgitime de faire appel la comparaison europenne et de sinspirer de certains dispositifs efficaces mis en uvre et de les adapter. Sagissant des droits, il faut videmment rflchir aux dbouts. Le systme actuel est bloquant pour les demandeurs dasile souhaitant intgrer le dispositif. Il rappelle quil y a consensus sur la rduction des dlais, notamment sur laspect procdure. Sur cet aspect il faut faire bouger les lignes. Il cite lexemple des rexamens de la demande dasile. Il faut y rflchir. Jean-Louis Touraine indique, quavec Valrie Ltard, ils se sont interdits de rdiger le rapport ce stade. Ils ont demand cette dernire sance pour aborder les deux embryons de scenarios qui ont t tudis loccasion dune quatrime sance dateliers. Ils entameront la rdaction du rapport lissue de cette sance plnire. Jean-Louis Touraine invite chacun des participants adresser leurs ventuelles contributions. Il appelle tre constructif et indique que les parlementaires tacherons de trouver des points de rencontre. Mme Valrie Ltard reconnat que les scnarios sont trop schmatiques. Elle explique que cela est volontaire. Elle indique que Jean-Louis Touraine et elle ont entendu les propositions et connaissent comme eux les vidences (par exemple simplifier les procdures). Lutilit de ces scenarios est de pouvoir les complter. Ce sont des documents martyrs . Les contributions seront verses en annexe du rapport. Il y a beaucoup de consensus sur lesquels les parlementaires se retrouvent avec les membres du comit. Les parlementaires sont dsormais en attente dchanges sur les scenarios et des propositions de pistes. Certaines seront reprises.

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Pour M. Jean-Claude Mas, Secrtaire gnral de La Cimade, la contribution signe par 15 participants ne doit pas tre une annexe mais place aux cur de la rflexion. Il ajoute que les parlementaires doivent faire part de leur point de vue, de leur positionnement sur la place de l'OFPRA. M. Jean-Louis Touraine indique que lui et Mme Ltard ont lu les propositions. Certaines choses sont connues, certaines sont intgres d'autres ne sont pas suffisamment ambitieuses. Cela ne constitue pas un nouveau modle. Il cite lexemple du pilotage interministriel. Pour lui, il ne sagit pas dun moyen efficace. Actuellement le pilotage actuel ne fonctionne pas. Il considre quil faut se mfier de plusieurs pilotes mais en revanche s'assurer que les diffrents acteurs puissent s'exprimer. Chacun doit intervenir dans ses fonctions mais avec un seul responsable. Jean-Louis Touraine explique que la dmarche qui mnera la rforme de lasile. Les parlementaires remettront un rapport, puis ce sera une loi avec des corrections par la suite. Dun point de vue personnel il entend que le ministre de l'intrieur dcide des questions sociales et sanitaires. Mme Brigitte Bernex, Direction gnrale de la cohsion sociale intervient. Pour elle une partie de la responsabilit du dispositif incombe Mesdames Duflot et Touraine dans le cadre dune approche interministrielle. Le Gouvernement et le Premier ministre se sont largement impliqus dans une politique de lutte contre la pauvret ce qui a permis de prciser la feuille de route pour chaque Ministre et le respect des comptences de chaque dpartement ministriel (politique contre la pauvret, politique de la ville, etc.). Elle considre que le pilotage interministriel peut tre conu de manire efficace et permettre chacun des acteurs duvrer ensemble. Elle est daccord sur le fait quon ne peut faire fi de l'implication des collectivits locales et de la ncessit de les associer au niveau national ou local la rflexion (cf. le plan de lutte contre la pauvret et cf. rapport de Chrque, pour mobiliser tous les acteurs). M. Bruno Arbouet, Directeur gnral d'ADOMA considre quil faut se mfier du scnario du statu quo. C'est un sujet compliqu que les pouvoirs publics ont eu le courage d'initier et il en remarque la richesse des dbats. Des points d'accord ont t dgags et bien sr il y a galement des points de dsaccords. Sur les accords sur le constat, il souhaite abord 4 points: Les membres de la concertation sont-il oui ou non capables d'identifier des axes de progrs ? Il rappelle la marge de manuvre budgtaire. En matire dhbergement il existe une htrognit, une iniquit, un concentration des solutions dhbergement qui sont source de problmes considrables. La seule rponse est lorientation directive. Il cite lexemple de l'ATSA. Cette orientation directive pourrait se faire aux niveau national et territorial avec une commission ad hoc. Par ailleurs, il y aurait gagner davantage de simplification. Les flux sont variables en volumes et dans leurs structures : personnes et profils diffrents, il convient de sadapter. Les capacits doivent tre mutualisables. Il considre quil faut crer et tendre des places sans formalisme excessif sans remettre en cause le statut des CADA. Il indique que tout le monde est unanime pour reconnatre le rle du CADA mais le transfert de toutes les places HUDA en CADA est compliqu du point de vue de la soutenabilit financire . Cela dit, la situation actuelle, savoir celle qui propose pour une part significative un hbergement sec nuites htelires ne peut plus durer. Comment faire pour avoir plus d'ambition ? En faisant preuve d'innovation par exemple par le biais de la mutualisation des prestations. Au sein dun mme dpartement, il pourrait y avoir plusieurs structures travaillant ensemble avec les demandeurs dasile (plateforme dpartementale). Cest une voie explorer.

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Pour ce qui concerne les dbouts il pense qu'une politique ambitieuse se doit dtre lisible, avec des effets visibles. Il est ncessaire davoir la rigueur de dire que le rfugi a davantage de droits que le dbout. Ne pas reconnatre cela, en maintenant dans la phase post asile, fait courir un risque de disqualification du statut de demandeur dasile. Pour autant il rappelle lobjectif humanitaire de mise labri. Pour M. Jean-Franois Ploquin, directeur gnral de Forum Rfugis-Cosi et co-animateur de latelier 2, on insiste parfois en distinguant la demande de lasile par ses spcificits et en traitant de la globalit du parcours. Il faut viter davoir la tentation dacter ce qui dysfonctionne. Sil ne sagit que dune urgence sociale alors il faut alors de linterministrialit partout. Or il est ncessaire dinsister sur la spcificit de la demande dasile. Il y a certes une mission daction sociale mais aussi de protection. La lecture sociale conduit une fusion des actions, des budgets. Mme Juliette Laganier, charge de mission la direction des affaires sociales, Croix rouge franaise, insiste sur la dclaration commune des associations par laquelle elles sengagent refuser toute gestion de centres de dhbergement pour dbouts en attente de leur loignement. Elle rappelle lexprience de la Croix Rouge dans le Loiret quelle qualifie de fiasco . Les dbouts doivent relever de structures de droit commun mais cela pose la question de leur accompagnement. La concertation doit se prononcer sur les devoirs que lon a envers ces publics. M. Jean-Franois Corty, directeur des misions France, Mdecins du monde aborde la question des vulnrabilits dont beaucoup sont dordre psychologique. Il revient sur les discussions autour des outils de dtection et des critres de vulnrabilit. Il considre quil est important que le ministre de la sant soit associ. M. Corty appelle la vigilance des autorits sur le secret mdical. Il faut distinguer ce qui relve des problmes de sant de ce qui relve de problmes administratifs. Il indique que le secret mdical est trop souvent bafou. Une runion supplmentaire est ncessaire pour tendre et approfondir les scnarios. M. Laurent Giovannoni considre que les associations ont de laudace en proposant que lOFPRA intervienne trs en amont du dispositif. Il a limpression dun certain conservatisme de ladministration. Il sinterroge sur ce que lon doit entendre par une territorialisation de l'OFPRA ? Sagit-il dune tude de recevabilit, de lexamen au fond de la demande ? de lexamen des procdures prioritaire ? Dailleurs, quentend-on par recevabilit de la demande dasile ? Pascal Brice, directeur gnral de lOFPRA tient, tout dabord, souligner la qualit de la discussion de l'atelier 1. LOFPRA a particip la rflexion et cela dans plusieurs ateliers. Pour lui loffice a la ncessit de concilier 2 impratifs : conforter lintgrit du dispositif, la proximit, la rapidit vis--vis du demandeur dasile avec une plus forte territorialisation. L'OFPRA est en quelque sorte dj territorialis ds lors que plus de la moiti des demandeurs dasile sont implants dans la rgion parisienne. Lautre impratif est de bien dissocier la politique de l'asile et la politique migratoire. Il y a d'autres scnarios envisageables celui par exemple dun lien immdiat avec l'office, mais en s'appuyant sur la prfecture et lOFII. Seuls les parlementaires et le Ministre pourront rpondre, il donne ici le point de vue de l'office. Les deux scnarios sont compatibles avec la territorialisation de l'office. Cela implique un besoin en effectifs supplmentaires pour compenser l'impact de la directive procdure (prsence dun tiers notamment).

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Cela pourrait tre des activits de guichet (empreintes, dublins , ordre public). Il indique ne pas y tre favorable. Ce nest, selon lui, pas le rle de l'office. Sil sagit en revanche dun traitement au fond, il y est favorable. Il prsente les cas de figures de cette option. Se pose toutefois la question des locaux et de la taille critique ncessaire pour assurer son indpendance. Il indique que du point de vue de l'Office il faut une prservation de son indpendance, une dissociation des politiques, axer sur la protection. Il appelle un dispositif rationalis et de bonnes conditions de travail des agents de l'Office. M. Luc Derepas, directeur gnral des trangers en France intervient sur lirrecevabilit des documents. Les cas d'irrecevabilit sont prvus dans la directive . Il voque par exemple les cas des rexamens (en vue dviter les abus). Il ajoute que d'autres cas sont prvus mais plus dlicats manier. Sur ce point il voque la provenance dun pays tiers dorigine sr ou encore le premier pays o la demande dasile a t dpose (Dublin). Des rflexions supplmentaires sont ncessaires. M. Jean-Marie Schlret, conseiller municipal dlgu auprs du maire de Nancy, reprsentants de l'association des maires de France estime que, pour les collectivits, il est important de rpondre la question des dlais. Il sagit du principe de base de cette rforme. En ce sens, la territorialisation de lOFPRA serait donc un plus. Pour ce qui concerne lhbergement le modle CADA est le modle pivot, il y a un consensus sur ce point dans latelier 3. M. Schlret juge important de trouver dans la rforme les points de consensus. Bien videmment cette rforme ne peut se faire du jour au lendemain, aussi lAT-SA un modle intressant de transition. En matire de gouvernance au niveau des rgions et dpartements, il insiste sur la ncessit dassocier les collectivits locales. Elles ont leur mot dire car les mairies sont concernes. Il faut aussi traiter de la question des dbouts. Soit ils ont vocation au retour, soit ils ont vocation tre rgulariss. En tout tat de cause ils doivent tre pris en charge correctement (dignit des personnes et accompagnement). M. Philippe Elias de la FNARS indique quil y a des propositions dont ils nont pas eu connaissance, notamment dADOMA et de lAMF. Il juge les propositions du directeur gnral de lOFPRA positives. Par ailleurs il prcise que le cot de lAT-SA ninclut pas lAMS. M. Djamel Cheridi, Coallia, Responsable produit habitat social adapt, co-animateur de latelier 4 informe dune remarque faite par lensemble des participants de l'atelier 4. Tous ont not labsence des personnes sous protection dans les scnarios. Hormis les fiches remises en mme temps que les scenarios, elles sont absentes. Les dbouts eux sont traits. S'agissant des fiches 13 et 14 elles reprennent un certain nombre de positionnements mais elles sont muettes sur un point qui faisait consensus avec lide d'accs un accompagnement personnalis et laccs lhbergement. Lensemble des participants ne rejettent pas lide dune rgulation nationale des places voire d'une orientation directive mais il prcise quil y a moyen de concilier cela avec la libert des personnes de recourir au systme d'hbergement. En schmatisant les oppositions, on fait du mauvais travail. Le lien ne pourrait tre valable que pour ceux qui formulent une demande d'hbergement. Il existe certes un risque d'un report, non valu, sur le dispositif de veille sociale de droit commun. Le CASF dit que toute personne en dtresse a accs un dispositif . Ds lors qu'un demandeur dasile est sans abri, on doit pouvoir lui faire une proposition dans le DNA. Selon lui, la possibilit existe de concilier une orientation directive et cette forme de libert pour avoir une meilleure lisibilit sur les besoins rels d'hbergement.

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Sur l'hbergement unifi, cette solution est partage par toutes les associations. Il ajoute que la multiplication des modes d'hbergement ne relve pas d'un choix, cest une solution par dfaut. Elle pallie la pnurie. Il y a un risque dcoupler l'hbergement et laccompagnement. Il faut tre cohrent ne pas scinder entre diffrents acteurs sur le mme territoire. La dissociation conduirait une perte d'efficacit. C'est un point de vigilance. Il y a accord pour unifier ces deux composantes sil y a prservation du modle CADA. Il faut donc les conditions et les moyens d'une gnralisation du modle car pour lheure la soutenabilit financire nest pas assure. Pour les dbouts, cela a le mrite de poser une question importante. On ne peut pas l'vacuer mme si elle n'est pas au cur du sujet, mais vient percuter le dispositif de prise en charge. Pour lui, il y a consensus : les dbouts n'ont plus sjourner dans les CADA. Pour autant ce qui est propos ne correspond pas. On imagine mal des personnes dboutes venir dans des centres ouverts et attendre leur loignement. Selon lui ce nest pas faisable. En revanche, des personnes, volontaires pour retourner dans leurs pays, dans le cadre d'une politique d'aide au retour rnove, pourraient tre accueillies dans de tels centres. Les acteurs associatifs ne greront pas de tels centres. Pour Mme Sylvie Guillaume, dpute europenne, il sagit dun sujet compliqu. Elle indique quelle pensait qu' l'issue des ateliers la progression sur certains points serait plus significative. Elle se rfre la lecture des fiches. Elle sinterroge sur le reste de la discussion. Elle constate une oscillation sur des sujets trs prcis et d'autres, fondamentaux, pas tranchs. Elle voque ce titre les dbouts de la demande d'asile. Pour ce qui concerne les textes, certaines interprtations sont trs tranches par rapport aux textes europens. La directive procdure n'implique pas de revoir la procdure d'admission au sjour. En revanche, elle impacte les dlais. Or elle a des enjeux sur les convocations en prfectures. Elle informe les membres du comit du dpt dune question par crit sur la notion d'autorit responsable. Pour elle, la question des dlais reste au cur des problmes. Il faut s'assurer qu'outre la rduction des dlais, l'accompagnement soit assur toutes les tapes. Le pari de la qualit de l'accompagnement dans un budget constant lui parait inadapt. Il va falloir en parler. M. Jean-Marie Schlret informe quune contribution a t rdige par lAMF. Il sexcuse de lenvoi tardif. Ce document rappelle que la question des dbouts est traiter, qui provoque des amalgames chez les citoyens. LAMF demande des prcisions lEtat car cette question est de sa responsabilit. Il voque les difficults ressenties au niveau local et cite lexemple du SIAO de Nancy et de la plateforme de Metz. LAMF est hostile ce que les CCAS contribuent la domiciliation. Elle relve dassociations comptentes. Sur la question de la rpartition territoriale, il ne doit pas sagir dun essaimage sur le territoire. Il faut prendre en compte les structures sociales, scolaires. La solution se trouve plutt du ct urbain. Il faut une concertation avec les prfectures de rgion sur lhbergement. Il prcise quil faut comprendre associations de solidarit l o dans le document il est crit associations caritatives . Il voque la fixation de quotas en matire de rpartition sur le territoire. Cela implique une concertation pralable ainsi quun recensement des moyens, du rseau associatif, des structures en place. Le document reconnat le modle des CADA et la ncessit dun accompagnement.

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Mme Martine Denis-Linton, Prsidente de la Cour nationale du droit d'asile revient sur la proposition dun scenario qui concerne la CNDA. La dconcentration prvoit, dans le cadre d'une exprimentation, le transfert de ses comptences vers les 42 TA ou les 8 CAA, avec la disparition de la CNDA. Elle voque les avantages : proximit gographique des requrants mais surtout une proximit par rapport aux avocats et la disparition ou la suppression de la problmatique des prises en charge des frais de dplacement des avocats ; la familiarit des TA pour les procdures juge unique et leur proximit au droit des trangers car juge de l'loignement et juge des conditions dhbergement des demandeurs dasile Cela tant, ce scenario prsente galement des inconvnients : la nature du contentieux, trs spcialis, avec des problmes gopolitiques, avec des systmes d'information dvelopper au sein du CE ; la cohrence de la jurisprudence. Sur ce point elle ajoute que dgager une jurisprudence dans les 42 T.A sera plus difficile quau sein d'une juridiction unique. Si on le compare au modle allemand : y regarder de prs, il y a souvent un second degr de juridiction, pour assurer une certaine cohrence des dcisions. Un autre inconvnient est le transfert couteux avec la ncessaire cration de nouveaux postes de magistrats. Elle voque aussi les enjeux d'interprtariat plus difficiles trouver localement. S'agissant du scnario directif, qui maintient la CNDA, comme juridiction unique et spcialise elle y est de fait plus favorable. Elle indique que la CNDA a montr sa capacit de s'adapter avec des moyens nouveaux et prouv sa volont de raccourcir des dlais : dici fin 2014 la procdure atteindra les 6 mois de traitement. Mme Valrie Ltard remercie la prsidente de la CNDA pour laccueil rserv loccasion de la visite des parlementaires et des pistes de progrs annonces. M. Florent Gueguen note avec satisfaction, dans la note AMF, le soutien au modle CADA et la volont des collectivits locales de ne pas dissocier hbergement et accompagnement. Il appelle lattention des membres du comit sur le plan hiver. Aussi les dossiers doivent tre pris rapidement dans le cadre de la programmation CADA. M. Pierre Henry considre quon voit, travers ces changes , la qualit de ceux-ci, et le fait qu'en clarifiant, ils permettent d'avancer. Il ne revient pas sur les propositions du directeur gnral de l'OFPRA, et la qualit des propos sur la territorialisation de l'OFPRA. Une nouvelle fois, il renvoie aux propositions consensuelles dans cet atelier. A ce titre, il rappelle que latelier a prcis ce quil entend entre schma directif et libert de choix du demandeur. Il remercie la contribution de l'AMF. Il faut lever l'ambigit sur la dconnection entre la question de l'hbergement et de l'accompagnement. La seule chose qui n'a pas drap budgtairement c'est le CADA. Il regrette de ne pas avoir entendu l'OFII s'exprimer sur ses capacits prendre en charge les rformes. Enfin il pose la question du cot de la rforme. La France est parmi les pays qui consacrent le moins en termes budgtaires sur cette procdure (compar par exemple aux Pays-Bas, lAllemagne ou la Grande-Bretagne) . Il demande une prolongation de cet change, qui permet une certaine coute, dans cette forme. M. Hugues Besancenot, Secrtaire gnral de la prfecture de Bobigny salue, du point de vue des prfectures, la qualit de latelier 3 auquel il a particip. Il y a eu beaucoup d'changes, avec des propositions qui ont abouti des consensus. En 2013, le dpartement de la SeineSaint-Denis prendra en compte 3800 demandes nouvelles, 20 000 rcpisss seront dlivrs. Le premier des soucis cest donc de travailler la rduction des dlais Il convient galement de rsoudre la problmatique de lhbergement des dbouts. 80% des demandeurs dasile sont, au terme de la procdure, dbouts du droit dasile. Ils ont vocation tre rgulariss ou bien tre loigns (directive retour). Il y a besoin dune rflexion ce

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sujet. Il insiste sur la situation humaine des dbouts avec parfois des sous locations de la part de membres de leurs communauts. Il existe plusieurs solutions : hbergement simple externalis, etc. En tout tat de cause lhbergement et laccompagnent des dbouts doit tre assur pendant toute la dmarche. Il faut en tout cas viter tous les dvoiements. M. Jean-Marie Boutiflat de la FNARS estime que le modle CADA est un modle de rfrence. Il souscrit ce que disent les associations et ce que vient de dire Hugues Besancenot. Il ajoute que l'change est ncessaire. Il indique comprendre les parlementaires d'avancer mais il insiste sur le fait quil est ncessaire de se revoir. M. Laurent Giovanonni partage le mme tat d'esprit. Il rebondit sur ce qu'il a dit sur les urgences : dispositifs d'accompagnement, question de la situation des dbouts. La premire des urgences c'est de s'assurer de la rduction des dlais. Toutefois l'acclration des procdures ne doit pas concider avec l'affaiblissement de la qualit de l'accompagnement. Il na aucun doute vis--vis de la CNDA et de l'OFPRA. En matire d'volution des procdures, sil est fait le choix dune territorialisation, il considre que la concertation nest pas alle assez loin dans certaines hypothses. Il faut faire attention aux procdures acclres comme en 1993, avec un traitement superficiel. Il faut poursuivre sur ce point. Beaucoup de choses ont t dites. Il voque lide de mettre en place une sorte de suivi de la mise en uvre des rsultats de cette concertation, pour une valuation rgulire. M. Jean-Franois Ploquin renchrit sur cette ide, car elle poursuit leffort de concertation. Il ajoute que la question de l'chelon rgional est celui qui permet le mieux de coordonner les actions notamment pour lhbergement. Mme Valrie Ltard remercie lensemble des membres de la concertation. Cette sance plnire a permis d'changer entre des mondes diffrents. Elle a permis de comprendre les positions, les postures de chacun. Mais cette forme de runion plnire ne peut pas jouer tous les rles. Il y a eu 2 h 30 d'expression. Les parlementaires ont obtenu un mois supplmentaire. Le rapport sera remis la fin du mois. Les scnarios taient rducteurs mais nourris sur les fiches qui se fondaient sur les ateliers. Elle rappelle les points ou les parlementaires sont en phase avec les membres de la concertation : la question des dlais ; un maintien de la qualit des dispositifs et donc des moyens attenants (les inspections gnrales vont chiffrer chaque tape) ; le lien entre hbergement et accompagnement est entendu et de fait le modle CADA ; la territorialisation de lOFPRA et les moyens supplmentaires. Elle a bien entendu, par ailleurs, les arguments de la CNDA mais cest le rle des parlementaires que de tout verser au dbat. Sur la question du bon chelon de gestion de lhbergement elle constate que le niveau rgional ressort. Sagissant du schma directif ou non directif des prcisions ont t donnes. Il faut tout prendre en considration. Pour ce qui concerne les centres ddis, le respect du droit europen et sa complte transposition ainsi que le respecter de la dignit des personnes sont incontournables. En matire d'interministrialit, elle est de deux types. Elle considre que ce choix fait partie des lments que les parlementaires se rservent de prciser dans le rapport. Elle confirme quil ny aura pas de nouveau comit. M. Jean-Louis Touraine assure les membres du comit que tous les aspects seront regards. Sur la directivit ou non il est ncessaire de prendre la vision du terrain. Elle prsente beaucoup davantages pour les collectivits locales et pour les demandeurs dasile au bout du compte (exemples dans des pays le pratiquant, les demandeurs dasile sont favorables). Il n'y a

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videmment pas de systme parfait. Sur la question dun nouveau comit de suivi, il se fera ventuellement partir du rapport remis au Ministre et la suite des orientations quil en donnera. Une valuation interne ou externe sera recommande. Le matre mot est le respect des dlais. Mme Valrie Ltard voque une loi spcifique sur l'asile, distincte de l'immigration.

Les parlementaires remercient lensemble des membres du comit de concertation et clturent la sance.

LISTE DES PARTICIPANTS A LA REUNION DU COMITE DE CONCERTATION DU 12 NOVEMBRE 2013

Prsidence : Mme Valrie Ltard, Snatrice du Nord M. Jean-Louis Touraine, Dput du Rhne Excuss : M. Jean-Philippe Thiellay, Conseiller d'Etat M. Jean-Franois Savy, Prfet du Morbihan M. Michel Lalande, Prfet de la rgion Basse Normandie Mme Marie-Nolle Schoeller, Adjointe au maire de Besanon M. Philippe Trimaille, Adjoint au Maire de Mulhouse, charg des affaires sociales

Participants : M. Luc Derepas, Directeur gnral des trangers en France Mme Brigitte Frnais-Chamaillard, Chef du service de l'asile M. Jean-Pierre Battesti, IGA M. Florian Valat, IGA M. Bernard Verrier, IGAS M. Yves Bonnet, IGF Mme Sylvie Guillaume, Dpute europenne M. Didier Duport, Directeur de la cohsion sociale de Seine-St-Denis Mme Yolande Muller, ancienne directrice adjointe de l'OFII

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M. Pascal Brice, Directeur gnral de l'office franais de protection des rfugis et apatrides Mme Arlette Vialle, directrice gnrale adjointe de l'OFII Mme Fabienne Buccio, Prfte de la Loire M. Hugues Besancenot, Secrtaire gnral de la prfecture de Seine-Saint-Denis M. Sylvain Turgis, Adjoint la sous-directrice de l''exclusion sociale, de l'insertion et de la lutte contre la pauvret, DGCS, ministre des affaires sociales et de la sant Mme Marie-Franoise Lavieville, DIHAL, Ministre de lEgalit des territoires et du Logement Mme Martine Denis-Linton, Prsidente de la Cour nationale du droit d'asile M. Philippe Leclerc, Dlgu gnral du Haut-commissariat aux rfugis M. Jean-Louis Tourenne, Prsident du conseil gnral d'Ille et Vilaine Mme Catherine Debroise, Adjointe au Maire de Rennes M. Jean-Marie Schlret, conseiller municipal dlgu auprs du maire de Nancy, Reprsentants de l'association des maires de France M. Florent Guguen, Directeur de la Fdration nationale des associations d'accueil et de rinsertion sociale M. Philippe Ellias de la Fdration nationale des associations d'accueil et de rinsertion sociale M. Jean-Marie Boutiflat de la Fdration nationale des associations d'accueil et de rinsertion sociale M. Bruno Arbouet, Directeur gnral d'ADOMA M. Pierre Henry, Directeur gnral de France Terre d'Asile M. Jean-Franois Ploquin, Directeur gnral de Forum Rfugis M. Jean-Marie Oudot, Directeur gnral de Coallia M. Djamel Cheridi, Coallia, Responsable produit habitat social adapt M. Jean-Franois Corty, directeur des misions France, Mdecins du monde M. Jean-Claude Mas, Secrtaire gnral de La Cimade ou reprsent par M. Grard Sadik M. Laurent Giovannoni, responsable du dpartement trangers, Secours catholique

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Mme Juliette Laganier, dlgue nationale la direction des affaires sociales, Croix rouge franaise Participent galement la runion : Mme Doublet, chef du dpartement du droit dasile et de la protection M. Phau, chef du dpartement des rfugis et de laccueil des demandeurs dasile Mme Dominique Fourment, Mission communication M.Pierre-Yves Argat, charg de mission la DGEF Accompagnement des membres du comit de concertation Mme Marie-Claude Serres-Combourieu, association des Maires de France M. Kamel Benmeddah, directeur du cabinet du prsident du conseil gnral d'Ille et Vilaine Mme Claire Sabah, Secours catholique Anne-Lise Denoeud, Mdecins du monde

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Annexe 4. Personnes rencontres par les parlementaires

COMMISSION EUROPEENNE Madame Ccilia MALMSTRM, Commissaire europenne aux Affaires intrieures PREMIER MINISTRE COMMISSION NATIONALE CONSULTATIVE DES DROITS DE L'HOMME Madame Catherine TEITGEN-COLLY, Personnalit qualifie Monsieur Pierre LYON-CAEN, Personnalit qualifie Monsieur Herv HENRION, Charg de mission HAUT CONSEIL A L'EGALITE ENTRE LES HOMMES ET LES FEMMES Monsieur Maxime FOREST, Prsident de la Commission Droits des femmes, enjeux europens et internationaux Madame Ccile SPORTIS, Rapporteure pour lAsile MINISTERE DE L'EDUCATION NATIONALE Monsieur COMTE, Secrtariat gnral - Services Dpartementaux de lducation Nationale, Meurthe-et-Moselle MINISTERE DE L'ECONOMIE ET DES FINANCES INSPECTION GENERALE DES FINANCES Monsieur Yves BONNET, Inspecteur gnral des finances MINISTERE DE LA JUSTICE COUR NATIONALE DU DROIT D'ASILE (CNDA) Madame Martine DENIS-LINTON, Prsidente de la CNDA Monsieur Pascal GIRAULT, Secrtaire gnral Mme Anne REDONDO, Secrtaire gnrale adjointe TRIBUNAL ADMINISTRATIF DE LYON Monsieur Etienne QUENCEZ, Prsident du tribunal administratif de Lyon MINISTERE DES AFFAIRES SOCIALES ET DE LA SANTE CABINET DE LA MINISTRE DELEGUEE CHARGEE DES PERSONNES HANDICAPEES ET DE LA LUTTE CONTRE L'EXCLUSION Madame Christine LACONDE, Directrice de cabinet INSPECTION GENERALE DES AFFAIRES SOCIALES Monsieur Bernard VERRIER, Conseiller gnral des tablissements de sant au sein de l'IGAS

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DIRECTIONS DEPARTEMENTALES DE LA COHESION SOCIALE Madame Anoutchka CHABEAU, Directrice Dpartementale de la Cohsion Sociale, Moselle Madame DUBOIS LE PAN, Directrice Dpartementale de la Cohsion Sociale, Meurthe-etMoselle Monsieur MAY-CARLE, Directeur dpartemental de la cohsion sociale, Rhne Madame REVERRE-GUEPERATTE, Direction Dpartementale de la Cohsion Sociale, Meurtheet-Moselle CAISSES PRIMAIRES D'ASSURANCE-MALADIE Madame VIDECOQ-AUBERT, Directrice de la Caisse Primaire d'Assurance Maladie, Meurthe-etMoselle MINISTERE DE L'EGALITE DES TERRITOIRES ET DU LOGEMENT CABINET DU MINISTRE Madame Blanche GUILLEMOT, Directrice de cabinet adjointe Madame Agns El MAJERI, Conseillre Hbergement, Accs au logement MINISTERE DE L'INTERIEUR CABINET DU MINISTRE Monsieur Thomas ANDRIEU, Directeur adjoint du cabinet Madame Fadela BENRABIA, Conseillre intgration et asile INSPECTION GENERALE DE L'ADMINSITRATION Monsieur Jean-Pierre BATTESTI, Inspecteur gnral de l'administration Monsieur Florian VALAT, Inspecteur de l'administration DIRECTION GENERALE DES ETRANGERS EN FRANCE Monsieur Luc DEREPAS, Directeur gnral des trangers en France Madame Brigitte FRENAIS-CHAMAILLARD, Chef du service de l'asile Monsieur Nicolas PEHAU, Chef du dpartement des rfugis et de l'accueil des demandeurs d'asile Madame Frdrique DOUBLET, Chef du dpartement du droit d'asile et de la protection Madame Catherine DAGORN, Chef de l'asile la frontire et de l'admission au sjour PREFECTURE DU RHONE Monsieur Jean-Franois CARENCO, Prfet de la rgion Rhne-Alpes, Prfet du Rhne Monsieur Bruno ANDRE, Directeur de cabinet du prfet Madame Ccile DINDAR, Secrtaire gnrale adjointe Madame Catherine MERIC, Directrice de la Citoyennet, de l'immigration et de l'intgration Monsieur Cdric SPERANDIO, Chef du Service de l'immigration et de l'intgration Madame STAKELBOROUGH, Chef du bureau du droit d'asile DIRECTION ZONALE DE LA POLICE AUX FRONTIERES, SUD-EST Monsieur William MARION, Commissaire divisionnaire, directeur zonal Sud-Est de la police aux frontires

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PREFECTURE DE LA MOSELLE Monsieur Olivier DU CRAY, Secrtaire gnral de la prfecture Madame Lydie LEONI, Directrice du Service de l'immigration et de l'intgration Madame Edith ESNOU, Charge de mission auprs du Prfet pour le Service de l'immigration et de l'intgration Madame Audrey LEFORESTIER, Assistante du Secrtaire gnral de la prfecture PREFECTURE DE LA MEURTHE-ET-MOSELLE Monsieur BARTOLT, Prfet de Meurthe-et-Moselle Monsieur RAFFY, Secrtaire Gnral de la prfecture Madame CANDAS, Directrice des Liberts Publiques Madame CHOGNOT, Chef du Service de l'Immigration et de l'Intgration Madame LELOUP, Chef du bureau Asile/loignement Madame DIAFERIA, agent du bureau Asile/loignement Madame BAROTIN, agent du bureau Asile/loignement Madame LAURENT, agent du bureau Asile/loignement Madame COOREVITS, agent du bureau Asile/loignement OFFICE FRANAIS DE PROTECTION DES REFUGIES ET APATRIDES (OFPRA) Monsieur Jean GAEREMYNCK, Conseiller d'Etat, Prsident du conseil d'administration Monsieur Pascal BRICE, Directeur gnral Monsieur Pierre AZZOPARDI, Secrtaire gnral Monsieur Pascal BAUDOUIN, Directeur de cabinet Monsieur Mourad DERBAK Chef de la division Europe Madame Laurence DUCLOS, Chef de la division Afrique Monsieur Franck EYHERAGUIBEL, Chef de la division Amriques-Maghreb Monsieur Frdric PETIT-JEAN, Chef de la division Asie Officiers de protection OFFICE FRANAIS DE L'IMMIGRATION ET DE L'INTEGRATION Madame LE MELLIONEC, Directrice OFII Lorraine Madame DI CANDIA, Direction territoriale Lorraine Madame GOMES, Direction territoriale Lorraine Madame BRANDEMBERG, Direction territoriale Lorraine MINISTERE DU TRAVAIL, DE L'EMPLOI, DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE ET DU DIALOGUE SOCIAL Monsieur ARVEILER, Directeur-adjoint de Ple Emploi Meurthe-et-Moselle MAIRIE DE LYON Monsieur Grard COLLOMB, Snateur-Maire de Lyon MAIRIE DE METZ Madame Isabelle KAUCIC, Adjointe au Maire charge de la politique de la ville, Prsidente du Conseil d'administration de Metz Habitat et Directrice gnrale de l'Association d'Information d'Entraide Mosellane

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ASSOCIATIONS Madame Stphanie ALASSEUR, Travailleur social, Service d'accueil et d'orientation ARS, Nancy Madame DIEYNABA BA, Travailleur social, Service d'accueil et d'orientation ARS, Nancy Monsieur Rmi BERNARD, Directeur, Service d'accueil et d'orientation ARS, Nancy Madame BERTOZI, association ALISES Monsieur Philippe BLOUET, Travailleur social, Service d'accueil et d'orientation ARS, Nancy Madame BON, Directrice adjointe association Grand Sauvoy Monsieur Grard CALLE, Prsident de Forum rfugis-Cosi Madame Soraya CHOUIEB, Travailleur social, Service d'accueil et d'orientation ARS, Nancy Mme Julie CORDONNIER, Travailleur social, Service d'accueil et d'orientation ARS, Nancy Monsieur DE GOER, Directeur adjoint de l'association ALISES Madame Audrey DUCOMMUN, Travailleur social, Service d'accueil et d'orientation ARS, Nancy Monsieur Michel GOCEL, Directeur de lassociation du Relais-Fomal, SIAO 115, Moselle Monsieur Franck GOMEZ, Chef de service (centre de Transit) - Forum rfugis-Cosi Monsieur Patrick JAEN, coordinateur vie collective (centre de Transit) - Forum rfugis-Cosi Madame JURIN, Prsidente du Directoire de l'Association Accueil et Rinsertion Sociale, adjointe au Maire de Nancy Madame Laura MAATAR, Travailleur social, Service d'accueil et d'orientation ARS, Nancy Monsieur Julien MAHIEUX, Chef de service (plateforme de Lyon) - Forum rfugis-Cosi Madame MESSAOUDA HADJAB, Directrice Accueil Asile - Forum rfugis-Cosi Monsieur MOREL, Directeur Gnral de l'association Grand Sauvoy Madame Leslie MOULIN, Travailleur social, Service d'accueil et d'orientation ARS, Nancy Madame Elodie MUNSCH, Travailleur social, Service d'accueil et d'orientation ARS, Nancy Monsieur Jrme PARISET, Travailleur social, Service d'accueil et d'orientation ARS, Nancy Monsieur Jean-Franois PLOQUIN, Directeur gnral Forum rfugis Cosi, Rhne Madame Valrie THIVET, Chef de service, Service d'accueil et d'orientation ARS, Nancy Madame ZARCONE, association ALISES Madame Valrie ZMINKA, Directrice du ple asile de lAIEM en charge de la Plateforme d'Accueil des Demandeurs d'Asile (PADA) - Moselle ADOMA Monsieur BARMADA, Directeur Territorial ADOMA Madame BURGER, ADOMA Madame PICHOL, ADOMA AUTRES Madame LIVET, Banque Postale, Meurthe-et-Moselle

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Annexe 5. Participants aux ateliers

Atelier 1

Animateurs : M. Jean-Philippe THIELLAY, Conseiller d'Etat M. Pierre HENRY, Directeur gnral de FTDA

Participants : Mme Caroline LALY-CHEVALIER, pour la dlgation en France du Haut Commissariat des Nations Unies pour les rfugis (HCR) M. Jose FISCHEL DE ANDRADE, pour la dlgation en France du Haut Commissariat des Nations Unies pour les rfugis (HCR) M. Pascal BRICE, Directeur gnral de l'OFPRA M. Pascal BAUDOUIN, Directeur de cabinet, OFPRA M. Pascal GIRAULT, Secrtaire gnral de la CNDA Mme Sarah OTHMANN, Association des maires de France M. Maxime FOREST, pour le Haut Conseil l'galit Mme Ccile SPORTIS, pour le Haut Conseil l'galit (HCE) Mme Florence BOREIL, pour l'ACAT Mme Laure BLONDEL, pour l'ANAFE M. Grard SADIK, pour la CIMADE, Mme Nadine CAMP, pour Forum Rfugis M. Mathieu TARDIS, pour FTDA Mme Corinne BARTIER, pour la FNARS Mme Marianne LAGRUE, pour la Ligue des droits de l'Homme M. Remy TRIEBE, pour la Croix Rouge franaise M. Julien FROMANGE, pour le Secours Catholique, Mme Natalys MARTIN pour Amnesty International SF M. Jean-Franois DUBOST, pour Amnesty International SF M. Cyrille MAILLET, Directeur de la police gnrale la Prfecture de police, M. Patrick FERIN, Secrtaire gnral de la Prfecture de la Loire, Mme Pascale CUITOT, directrice de l'immigration la Prfecture de l'Essonne, Mme Maryam RAFII, pour la Croix Rouge franaise Mme Batrice CARRIERE, Chef du 10me bureau la Prfecture de police, M. Marc PISELLI, Chef du bureau de limmigration de la Prfecture de la Loire, Mme Frdrique DOUBLET, chef du dpartement du droit d'asile et de la protection au Service de l'asile -DGEF- ministre de l'intrieur, Mme Catherine DAGORN, chef du dpartement de l'asile la frontire et de l'admission au sjour, DGEF, ministre de l'intrieur Mme Claire HERISSE, pour la direction de limmigration, DGEF, ministre de lintrieur,

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Mme Laurence VAGNIER, Charge de mission sur le projet "mineurs isols trangers" la direction de la protection judiciaire de la jeunesse du ministre de la justice M. Cyril NOEL, chef du bureau du droit public la direction des affaires civiles et du Sceau au ministre de la justice Mme ESPUCHE, pour l'ANAFE Mme Tatiana SINAPAN, pour la direction de l'immigration, DGEF, ministre de l'intrieur, Mme Elise SCHOR, bureau du droit public la direction des affaires civiles et du Sceau au ministre de la justice Mme Sverine ORIGNY-FLEISHMAN, adjointe au chef du dpartement du droit d'asile et de la protection au Service de l'asile, DGEF, ministre de l'intrieur

Elu : M. Herv MESNAGER, Conseiller municipal Blois

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ATELIER 2
Animateurs : Mme Yolande MULLER, ancienne directrice adjointe de lOFII M. Jean-Franois PLOQUIN, directeur gnral de Forum Rfugis-Cosi

Participants : M. Stefan MAIER, Haut Commissariat aux Rfugis (HCR) M. Nicolas PEHAU, service de l asile, dpartement des rfugis et de laccueil des demandeurs dasile, DGEF Mme Sandrine SPINOSA-GUEBIN, service de lasile, dpartement des rfugis et de laccueil des demandeurs dasile, DGEF Mme Sverine ORIGNY-FLEISHMAN, service de lasile, dpartement du droit dasile et de la protection, DGEF Mme Catherine DAGORN, service de lasile, dpartement de lasile la frontire et de ladmission au sjour, DGEF Mme Lydia BOUSSAND, service de lasile, dpartement de lasile la frontire et de ladmission au sjour, DGEF M. Gauthier BERANGER, secrtariat gnral du ministre de l'intrieur, mission dappui accueil des trangers en prfecture Mme Lydie LEONI, prfecture de la rgion Lorraine Mme Catherine REGNIER, SIAO 77 M. Stphane DAGUIN, secrtaire gnral de la prfecture du Morbihan M. Claude DARGENT, prfecture de la Vienne, direction de la rglementation et des liberts publiques Mme Psylvia DEWAS TASSEAU, SGAR Ile de France M. Ahmed CHTAIBAT, OFII, direction de l'asile M. Guillaume GERMAIN, direction territoriale de lOFII Strasbourg Mme Laurence DUCLOS, OFPRA, division Afrique Mme Sibel AGRALI, Centre de soins Primo Levi M. Alice BOUGENOT, DomAsile M. David HEDRICH, DomAsile Mme Claire SABAH, Secours catholique, dpartement Etrangers M. Vincent GRUSON, Croix Rouge Franaise, ple social M. Frdric CHAUMONT, ARDHIS M. Henry BELIN, CASP, direction gnrale (*) Mme Vronique LAY, FTDA, direction accompagnement, hbergement et asile (*) M. Patrick DENELE, Association AIR, PADA de Lille (*) Mme Souad ROUIBI, Coallia, PADA de Bobigny (*) M. Philippe ELIAS, FNARS, foyer COS Quancard, Bordeaux Mme Anne-Lise DENOEUD, Mdecins du Monde Mme Lydie LEONI, prfecture de la rgion Lorraine M. Pascal REVAULT, COMEDE M. Claude DARGENT, prfecture de la Vienne, direction de la rglementation et des liberts publiques Mme Corine BARTIER, Association Foyer Notre Dame, Strasbourg

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( )

M. Phillipe RIGOLLIER, reprsentant AMF Mme Sarah OTHMANN, reprsentant AMF Mme Sandrine LESECQ, ADOMA, dpartement hbergement Mme Messaouda HADJAB, Forum Rfugis-Cosi, PADA de Lyon (*) M. Julien MAHIEUX, Forum Rfugis-Cosi, PADA de Lyon (*)

* Organisation grant une ou plusieurs PADA.

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ATELIER 3
Animateurs : M. Michel LALANDE, Prfet de la rgion Basse-Normandie M. Florent GUEGUEN, Directeur de la FNARS

Participants : M. Stefan MAIER, Haut Commissariat aux Rfugis (HCR) M. Nicolas PEHAU, service de l asile, dpartement des rfugis et de laccueil des demandeurs dasile, DGEF Mme Elsa BENZAQUEN-NAVARRO, service de lasile, dpartement des rfugis et de laccueil des demandeurs dasile, DGEF Mme Catherine DAGORN, service de lasile, dpartement de lasile la frontire et de ladmission au sjour, DGEF Mme Magali MANSE, service de lasile, dpartement de lasile la frontire et de ladmission au sjour, DGEF M. Bruno ARBOUET, ADOMA Mme Nathalie CHOMETTE, directrice de l'exploitation, ADOMA Mme Axelle WATAT NGASSEU, Groupe Accueil et Solidarit (GAS) M. Michel CROC, JRS France M. Pierre NICOLAS, JRS France Mme Anick LESTAGE, Ligue des Droits de l'Homme Laurent GIOVANNONI, Secours Catholique Mme Maryam RAFII, Croix Rouge Franaise M. Olivier DUPUY, Croix Rouge Franaise Mme Juliette LAGANIER, Croix Rouge Franaise Jean-Marie BOUTIFLAT, Toits du Monde Mme Aude LECOUTURIER, France Terre d'Asile (FTDA) M. Jean-Marie OUDOT, COALLIA Mme Sandrine DESROCHES, Forum Rfugis-COSI M. Nicolas JEUNE, Forum Rfugis-COSI Mme Marie PAINDORGE, CASP M. Mathieu QUINETTE, Mdecins du Monde M. Fabrice LEGGERI, Direction de l'immigration, DGEF M. Arnaud DEHEDIN, charg de mission auprs du prfet de rgion, Secrtariat gnral pour les affaires rgionales de Picardie M. Jean-Michel CROVISI, lve-stagiaire ENA, Prfecture de Basse-Normandie M. Claude FLEUTIAUX, secrtaire gnral, Prfecture d'Ille et Vilaine M. Benot VESIN, chef du bureau de lintgration et des naturalisations, Prfecture du Loiret Hugues BESANCENOT, secrtaire gnral, Prfecture de la Seine-Saint-Denis Mme Annick DEVEAU, directrice rgionale et interdpartementale adjointe, Direction rgionale et interdpartementales de l'insertion, de l'hbergement et du logement Brigitte BERNEX, sous-directrice de l'inclusion sociale, de l'insertion et de la lutte contre la pauvret, DGCS M. Ahmed CHTAIBAT, OFII, direction de lasile

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Mme Marie-Franoise LAVIEVILLE, adjointe au dlgu interministriel l'hbergement et l'accs pour l'hbergement et l'accs au logement des personnes sans abri ou mal loges M. Yves MARQUER, assistant parlementaire du Maire de Caen reprsentant l'AMF de Caen Mme Anne-Laure CHRISTOPHE, directrice de cabinet, reprsentant l'AMF de Maxville M. Julien PONTIER, directeur de cabinet adjoint, mairie de Rennes

Elus :

Mme Catherine DEBROISE, adjointe au maire de Rennes M. Rozenn GEFFROY, conseiller gnral, 13e Vice-prsidente charge de la dmocratie participative et dveloppement de la citoyennet. Secrtaire de la commission galit des chances

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Atelier 4
Animateurs : M. Djamel CHERIDI, responsable produit habitat social adapt, COALLIA M. Didier DUPORT, directeur dpartemental de la cohsion sociale du dpartement de Seine-Saint-Denis

Participants : Mme Florence BOREIL, ACAT M. Alain BAUMELOU, APSR Mme Laetitia ARSAC, APSR M. Franoise HENRY, secrtaire gnrale de l'APSR M. Christophe LEVY, Groupe Accueil et Solidarit (GAS) Mme Maud FOURNY, Groupe Accueil et Solidarit Mme Catherine TEULE, Ligue des Droits de l'Homme M. Olivier DUPUY, Croix Rouge Franaise Mme Maryam RAFII, Croix Rouge Franaise Mme Sylvie BERNARDET, AMAR Mme Fatiha MLATI France Terre d'Asile (FTDA) M. Samuel LORILLEUX COALLIA M. Mohamed DIAB Forum Rfugis-COSI M. William MONTORO, Forum Rfugis-COSI Mme Virginia MAMEDE, CIMADE Mme Arina VAN DE KERK, CASP M. Guillaume CAPELLE, SINGA, association pour les rfugis Mme Alice BARBE, SINGA, association pour les rfugis M. Michel BELLORGEY, Organisme de formation spcialis pour les rfugis, SJT Mme Alexandra BARRIER, Directrice Gnrale adjointe Habitat et Soins Groupe SOS Mme Soheila MAMELI directrice oprationnelle de la cit Myriam, Association des Cits du Secours Catholique (ACSC) M. Stefan MAIER, Haut Commissariat aux Rfugis (HCR) Mme Jolle MENETRIER, Manager d'Unit la CAF 93 M. Jean-Louis BRISON, Directeur acadmique des services dpartementaux de l'Education Nationale de Seine-Saint-Denis M. Gilles BIRON, Directeur Territorial de Seine-Saint-Denis, Ple Emploi Mme Marie-Alexia VEYER, de la Direction Partenariat et relations extrieures M. Hubert de VAUBLANC, de la Direction Partenariat et relations extrieures Mme Elsa BENZAQUEN-NAVARRO, service de lasile, dpartement des rfugis et de laccueil des demandeurs dasile, DGEF Mme Sandrine SPINOSA-GUEBIN, service de lasile, dpartement des rfugis et de laccueil des demandeurs dasile, DGEF M. Fabrice JACQUES, Direction de l'accueil, de l'intgration et de la citoyennet M. Roland NAVARRO, Direction de l'immigration, DGEF Mme Marie-Franoise LAVIEVILLE, Dlgation interministrielle lhbergement et laccs au logement (DIHAL) M. Nicolas AUCOURT, Prfecture du Rhne

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Mme Stphanie TESSIER, Ple "Intgration et prvention de l'exclusion" Direction dpartementale de la cohsion sociale (DDCS) de Loire-Atlantique M. Franois ANGIN Direction dpartementale de la cohsion sociale (DDCS) de LoireAtlantique M. Fabien COMAS, Direction rgionale de la jeunesse et des sports de l'Alsace M. Frdric VIEL, OFII, direction de laccueil et de l'intgration Mme Isabelle AYRAULT, OFPRA Mme Marie-Claude SERRES COMBOURIEU, reprsentant l'AMF

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Annexe 6. Personnes auditionnes par les ateliers


Atelier n1 :
Matre Gilles PIQUOIS, Association ELENA Matre Pascale TAELMAN et Matre Vanessa KOSZCZANSKI, Syndicat des avocats de France M. Joseph KRULIC, Association des juges de lasile

Atelier n 2 :
M. Jean-Pierre BATTESTI (Inspection gnrale de ladministration) M. Bernard VERRIER (Inspection gnrale des affaires sociales) M. Alban HAUTIER (Inspection gnrale des finances) M. Thierry BAUDET, mdecin

Atelier n3 :
Mme Bndicte ELIE, directrice territoriale de lEure / Eure et Loir pour ADOMA Inspections gnrales : o M. Florian VALAT, IGA o M. Jean-Pierre BATTESTI, IGA o Mme Christine DAUTUME, IGAS o M. Bernard VERRIER, IGAS o M. Jean-Philippe DE SAINT-MARTIN, IGF M. Serge GODARD, maire de Clermont-Ferrand, ancien snateur Mme Nathalie CHOMETTE, ADOMA M. Leondro MONTELLO, directeur territorial de lOFII de Dijon Mme Evelyne DOGNIEZ, directrice de CADA, Croix-Rouge belge Mme Flicit KOUAKOU, administratrice de la FNARS (collge des personnes accueillies) M. Grard SADIK, coordinateur asile de La Cimade

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Annexe 7. Comptes-rendus des ateliers

Atelier 1 - Procdures 1re runion - 23 septembre 2013

Animateurs : M. Jean-Philippe THIELLAY, Conseiller d'Etat, M. Pierre HENRY, Directeur gnral de FTDA

Participants : Mme Caroline LALY-CHEVALIER, pour la dlgation en France du Haut Commissariat des Nations Unies pour les rfugis (HCR), M. Pascal BRICE, Directeur gnral de l'OFPRA M. Pascal BAUDOUIN, Directeur de cabinet- OFPRA M. Pascal GIRAUT, Secrtaire gnral de la CNDA M MESNAGER, Conseiller municipal Blois, Mme Sarah OTHMANN, Association des maires de France, M. Maxime FOREST, pour le Haut Conseil l'galit, Mme Florence BOREIL, pour l'ACAT, Mme Laure BLONDEL, pour l' ANAFE, M. Grard SADIK, pour la CIMADE, Mme Nadine CAMP, pour Forum Rfugis, M. Mathieu TARDIS, pour FTDA, Mme Corinne BARTIER, pour la FNARS, Mme MARIANNE LAGRUE, pour la Ligue des droits de l'Homme

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M. Remy TRIEBE, pour la Croix Rouge franaise, M. Julien FROMANGE, pour le Secours Catholique, Mme Natalys MARTIN pour Amnesty International SF, M. Cyrille MAILLET, Directeur de la police gnrale la Prfecture de police, M. Patrick FERIN, Secrtaire gnral de la Prfecture de la Loire, Mme Pascale CUITOT, directrice de l'immigration la Prfecture de l'Essonne, Mme Frdrique DOUBLET, chef du dpartement du droit d'asile et de la protection au Service de l'asile -SGII- ministre de l'intrieur, Mme Catherine DAGORN, chef du dpartement de l'asile la frontire et de l'admission au sjour-SGII- ministre de l'intrieur, Mme Sverine ORIGNY-FLEISHMAN, adjointe au chef du dpartement du droit d'asile et de la protection au Service de l'asile -SGII- ministre de l'intrieur, Mme Tatiana SINAPAN, pour la direction de l'immigration -SGII- ministre de l'intrieur, Mme Laurence VAGNIER, Charge de mission sur le projet "mineurs isols trangers" la direction de la protection judiciaire de la jeunesse du ministre de la justice excuse, M.Cyril NOEL, chef du bureau du droit public la direction des affaires civiles et du Sceau au ministre de la justice- excus

Cadre gnral L'organisation de cet atelier consacr aux procdures s'inscrit dans la dmarche poursuivie par la mise en place de la concertation sur la rforme de l'asile. L'objectif est de rflchir aux moyens damliorer lefficacit des procdures et l'exercice des droits des demandeurs d'asile, sans que les dlais et les moyens de cet atelier ne puissent dboucher sur une proposition de rforme complte et dampleur. La concertation associe lensemble des acteurs de la politique d'asile (administrations, OFPRA, CNDA, HCR, associations et lus). La composition de cet atelier, l'image du comit de concertation, reflte cette ralit. Aucune question, aucune piste de rflexion ne doit tre carte a priori mais le but recherch est dtre utile la prparation de la rforme en identifiant des points de consensus, des sujets de divergence et les voies damliorations qui peuvent tre envisages.

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Les rgles de fonctionnement et de mthode de latelier sont prcises dans une note jointe. Le secrtariat des travaux est assur par le Secrtariat gnral limmigration et lintgration. Le compte rendu de chacune des runions, qui nest pas un verbatim, sera ralis sous le contrle des animateurs et diffus avant la runion suivante, en vue de son approbation. Lobjectif vis est de parvenir aprs la dernire runion du 15 octobre la rdaction dun compte-rendu global remis aux parlementaires et au Ministre de lintrieur. Ce rapport refltera les discussions de l'atelier en ouvrant des pistes de rforme, signalant les points d'accord et ceux de divergence. Les runions des ateliers s'organiseront autour des questions suivantes : - 1re runion- 23 septembre 2013 : Accs la procdure et instruction de la demande par l'OFPRA - 2me runion- 8 octobre 2013 : Instruction et prise de dcision par l'OFPRA (suites de la premire runion), droits et garanties apportes au demandeur - 3me runion- 15 octobre 2013 : personnes vulnrables, procdures spcifiques, voies de recours. Des auditions de 45 mn pourront tre prvues dans le cadre des runions des ateliers. Les dbats, qui se sont drouls dans un excellent tat desprit, ont successivement abord les points suivants.

- 1re runion- 23 septembre 2013-

Les deux thmes de cette premire sance sont : Laccs la procdure et le premier examen de la demande Linstruction et la prise de dcision par lOFPRA

I. Laccs la procdure et le premier examen de la demande En l'tat actuel du droit, le parcours du demandeur d'asile dbute en prfecture, laquelle a comptence pour enregistrer la demande, dcider de l'admission provisoire au sjour, mettre en uvre le rglement Dublin, orienter l'examen de la demande par l'OFPRA vers la procdure normale ou la procdure prioritaire. Si le demandeur d'asile relve du rglement Dublin, son dossier n'est pas transmis l'OFPRA. Si le demandeur d'asile est "provisoirement admis au sjour", il se voit d'abord remettre une autorisation provisoire de sjour d'un mois "pour dmarches auprs de l'OFPRA" (ces dmarches doivent tre effectues dans le dlai de 21 jours), puis sur justification de la prsentation de la demande auprs de l'OFPRA, un rcpiss de six mois, renouvelable par des rcpisss de trois mois.

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Lensemble des participants est daccord sur le fait que le rle dvolu la prfecture, le rgime actuel de l'admission provisoire au sjour et de la dtermination de la procdure applicable, ainsi que les modalits de traitement des personnes relevant du rglement Dublin et les conditions et dlais de prsentation de la demande doivent tre questionns, au regard, d'une part, des obligations nouvelles dcoulant de la directive "procdures", d'autre part, de l'exigence de protection des personnes, enfin du souci de rduction des dlais de procdure et d'une gestion administrative efficace. Un consensus existe sur la ncessit de simplifier la procdure et de rduire les dlais, sans diminuer les garanties pour les demandeurs.

1. Le rle de la prfecture Face lextraordinaire clatement des intervenants, la multiplicit des tapes, la divergence des pratiques, le pralable du passage en prfecture doit-il tre maintenu ? Pour les associations, ce passage, qui na pas toujours exist, nest pas utile et pourrait tre, soit supprim, soit report aprs lenregistrement par lOFPRA des demandeurs. Il allonge la dure globale, retarde lentre dans la procdure du fait des dlais des prfectures, contribue prcariser les demandeurs d'asile et diffre le moment de lexamen au fond par lOFPRA. Ces difficults sont accentues par la rgionalisation de la dlivrance de lAPS. De mme, l'obligation d'autoriser le maintien sur le territoire et d'offrir les conditions d'accueil tous les demandeurs quel que soit leur statut (procdure normale, prioritaire et "Dublin") conduit s'interroger sur la pertinence du maintien de cette tape. Lensemble des missions accomplies actuellement par les prfectures devraient tre confies une seule autorit, lOFPRA, ce qui serait dans le sens de la nouvelle directive (articles 4 et 31.8). Pour les administrations, la raison dtre de cette intervention repose sur la double nature de la procdure dasile, la fois demande de protection internationale et demande dadmission au sjour. Il y a des fonctions propres l'autorit prfectorale : l'identification de ltranger, le relev de ses empreintes avec la borne EURODAC afin de dterminer son statut, la mise en uvre du rglement Dublin, ladmission provisoire au sjour. La rgionalisation a t conue comme une amlioration de cette premire tape, en favorisant la professionnalisation des agents. Les dlais d'accs la procdure s'expliquent par la pression de la demande d'asile et l'ingalit des flux selon les rgions. Si cette premire tape en prfecture ne peut pas tre supprime, on peut rechercher les moyens den amliorer le droulement et les dlais. Les travaux mens dans le cadre de la concertation avec les prfectures sur la rgionalisation et l'application de "Dublin" vont dans ce sens. Le service de lasile considre galement que la directive n'impose de dsigner une autorit unique qu'en ce qui concerne la dtermination de la protection. De plus, si le placement en procdure prioritaire tait confi loffice, elle pourrait tre tendue dautres cas nombreux prvus par la directive et actuellement non mis en uvre par les prfectures. Pour lOFPRA, il y aurait un risque de confusion des rles et de dnaturation du mtier de lOffice vouloir tout lui confier selon les prconisations des associations. L'activit de lOFPRA doit tre centre sur son cur de mtier, savoir l'ligibilit une protection, dtache de toute considration de politique migratoire.

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Il y aurait un paradoxe confier lOffice des comptences relatives ladmission au sjour. La rforme peut aller trs loin, notamment en matire dorganisation pour amliorer le fonctionnement de lOffice (la territorialisation partielle est envisageable mais exigerait des moyens supplmentaires pour concerner des agents nouvellement recruts ou volontaires), mais la frontire doit tre clairement trace entre les comptences relatives au sjour et celles relatives lexamen au fond de la demande.

Sur cette question, le consensus porte sur la ncessit absolue de trouver des moyens de simplifier en profondeur et de raccourcir la phase en amont de lintervention de lOFPRA et donc dacclrer le moment o lOffice prend connaissance du dossier. Aucun consensus net ne sest dgag quant aux moyens permettant datteindre cet objectif. Il faut bannir les pratiques htrognes selon les dpartements et les rgions. Le ministre de lintrieur devrait sengager dans la rdaction dune circulaire de type Instruction gnrale sur lasile , prfrable des messages Intranet en direction des prfectures, afin, notamment, que les documents exigs pour composer un dossier soient tous les mmes partout sur le territoire et de permettre un accs large ces documents administratifs.

2- La dtermination du type de procdure et le rgime de l'admission provisoire au sjour 2-1 La dtermination du type de procdure Pour les associations, le choix de la procdure (normale ou prioritaire), sur la base des critres de la loi (article L.741-4- 2 4) est indissociable de l'apprciation des mrites intrinsques de la demande et ne devrait donc pas relever des prfectures mais exclusivement de l'OFPRA, seul qualifi en matire d'ligibilit une protection. Au surplus des pratiques diffrentes cet gard sont constates selon les prfectures, renforant l'ingalit de traitement des demandeurs d'asile. Le HCR na pas vocation se prononcer sur quelle instance doit mettre en place la procdure prioritaire mais lobjectif de simplification est partag. Par contre, il met en cause comme critre de placement en procdure prioritaire, le critre d'application tir de l'appartenance un pays pour lequel la clause de cessation a t mise en uvre. Pour l'administration, il est essentiel de disposer de procdures diffrencies selon les caractristiques de la demande et de disposer de procdures rapides dans des cas o la demande peut apparaitre comme trangre un besoin de protection. La nouvelle directive procdure a dailleurs confirm la possibilit davoir des procdures acclres, en prcisant les critres de sa mise en uvre (art. 31.8). A l'heure actuelle, parce qu'elle relve de l'autorit prfectorale, l'orientation en procdure normale ou prioritaire ne peut se faire que sur base d'lments objectifs et extrieurs la qualit intrinsque de la demande, ce que les instructions rappellent rgulirement (circulaires, intranet). LOFPRA, ne souhaite pas, dans la ligne de ses observations gnrales, tre charg de l'orientation en procdure normale ou prioritaire. Il pourrait cependant distinguer les cas dans

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lesquels interviennent des considrations relatives la nature intrinsque de la demande qui ne peuvent relever que de la comptence de lOffice, des autres situations non lies au fond de la demande, qui doivent rester de la comptence des prfectures. Il rappelle que le placement en procdure prioritaire par lautorit prfectorale nentrane aucun amoindrissement de la qualit de lexamen de la demande. Les dlais raccourcis obligent lOffice sorganiser en consquence mais lexamen effectu en procdure prioritaire est le mme que celui effectu en procdure normale. Sur cette question, le consensus porte sur les lments suivants : il peut tre admis que, si chaque dossier appelle un examen attentif, avec les mmes garanties, le degr de difficult nest en revanche pas toujours le mme, ce qui peut justifier la recherche de la meilleure allocation des moyens par lOffice au moment de la dcision doctroi ou de refus de la protection. Quant la dcision dappliquer une procdure prioritaire pour un dossier donn, il conviendra de vrifier quelle peut rester confie la prfecture alors que larticle 4 de la directive du 26 juin 2013 ( procdure ) voque une (et une seule) autorit responsable de la dtermination, charge de procder un examen approprie des demandes . Une partie des participants appelle aussi lattention sur le champ trs large des procdures acclres prvues par larticle 31.8 de la directive et sur les risques que ferait courir une transposition trop large qui confierait la prfecture une capacit de dcision qui irait bien au-del de la seule apprciation du caractre manifestement non fonde dune demande dasile. Cette procdure acclre doit tre limite aux dossiers qui, formellement, ne remplissent pas les conditions permettant denvisager une protection, et quelle ne doit pas sappliquer aux dossiers ncessitant un examen de fond.

2-2 Le rgime de l'admission provisoire au sjour Sur lexigence dune domiciliation : En pralable, la question de l'exigence d'une adresse ou d'une domiciliation postale auprs d'une association agre, pour l'enregistrement de la demande a t pose, alors que, avant 2004, elle nexistait pas. L'opportunit de son maintien est souleve dans le rcent rapport inter-Inspections. Pour les associations, cette formalit pourrait tre assouplie (modalits de l'agrment, adresse chez un particulier) et devrait tre rexamine au regard des dispositions que prvoit la loi "urbanisme-logement", en cours de discussion. La domiciliation pourrait tre possible dans le systme du droit commun tout en sinterrogeant sur le rle et les moyens des plates-formes daccueil pour demandeurs dasile. Pour l'administration, lexigence de justifier d'une domiciliation postale auprs d'une association agre constitue initialement une facilit pour le demandeur d'asile qui ne peut justifier d'un domicile personnel stable et les difficults rencontres tiennent encore l'importance des flux et leur ingale rpartition. La justification d'une adresse est

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indispensable pour dterminer la comptence prfectorale et ouvrir les droits sociaux. Une remise en cause de ce dispositif ne pourrait s'envisager qu'avec un hbergement effectif assur. Cette problmatique doit tre examine par l'atelier 2 sur l'accueil et l'orientation. Sur cette question, force est de constater quil ny a pas de consensus. La suppression de la domiciliation, tape aujourdhui pralable au dpt de la demande dasile, devrait tre expertise ds lors que ladministration indiquerait au demandeur, lenregistrement, son lieu dhbergement ou daccompagnement sur une plate-forme daccueil. Sur les documents provisoires de sjour : Pour les associations, la premire tape de lAPS d'un mois pourrait tre supprime. Un rcpiss de 6 mois devrait tre remis au demandeur ds son enregistrement en prfecture. Cela stabiliserait le sjour des demandeurs d'asile. Pour ladministration, il est difficile de se passer de la premire phase de lAPS. La dlivrance immdiate dun rcpiss de 6 mois qui ne serait pas conditionn par le dpt de la demande dasile auprs de lOFPRA, pourrait crer un effet daubaine et conduire une admission provisoire au sjour (sans demande d'asile) pendant six mois. Le dlai d'un mois est jug raisonnable conjuguant les exigences tenant aux dlais de prparation de la demande devant l'OFPRA et la ncessit de rapidit de l'entre en procdure. En revanche, il pourrait tre envisag d'allonger par arrt la dure des rcpisss 6 mois (gnralisation du systme applicable au premier rcpiss), tant que les dlais OFPRA/ CNDA ne se seront pas rduits. D'autres pistes, plus innovantes pourraient tre explores (document muni d'une puce lectronique active pendant toute la dure des procdures permettrait aux demandeurs dasile dviter des passages rpts en prfecture tout en scurisant la validit du document) LOFPRA suggre d'explorer la proposition dune transmission numrique instantane du dossier du demandeur, permettant la dlivrance immdiate dun rcpiss de 6 mois ou une transmission en deux temps (identit dans un premier temps, demande au fond dans un second temps). Cette piste doit encore tre rflchie. Il est prcis par l'administration qu'un document tabli selon un modle type sera prochainement remis par les prfectures aux trangers non admis au sjour mais autoriss se maintenir en France ("Dublin" et "procdures prioritaires"), rpondant ainsi plusieurs proccupations exprimes.

Le consensus se manifeste sur la ncessit de rechercher les moyens permettant de raccourcir la premire phase de contact entre les demandeurs et les administrations franaises Il convient de mettre ltude la possibilit daller vers un enregistrement des demandes trs rapide par lOFPRA, ventuellement au moyen dun premier formulaire simplifi, qui serait transmis par voie lectronique, qui permettrait la dlivrance dun rcpiss valant APS, avant dtre complt par la suite avec lOffice.

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Lallongement systmatique de la dure de validit des rcpisss, 6 mois, fait lobjet dun consensus, y compris car il permet de rduire considrablement la charge des prfectures. Ds lors que les dlais globaux seront rduits, il ny a en revanche pas de consensus quant un allongement systmatique au-del de 6 mois. Consensus galement sur le fait que lide de confier lOFPRA la mission de se prononcer sur le droit au sjour dun demandeur dasile ou de procder des tches relevant de la police administrative (identification, prise dempreintes) nest pas pertinente. La rgionalisation de lAPS doit faire lobjet dune valuation prcise car elle pose de nombreuses difficults lies lloignement (transport, hbergement).

3- Le traitement des personnes places "sous procdure Dublin" : Pour les associations, le rglement Dublin peut poser des questions de principe (au nom du libre choix du pays dasile), sa mise en uvre gnre des dlais supplmentaires de procdure, son application ignore les principes poss par la jurisprudence europenne faisant obligation de faire usage la clause de souverainet en cas de dfaillance d'un Etat membre en matire d'asile (Grce, Hongrie). Les faibles rsultats obtenus en matire de transfert, au regard de la lourdeur des procdures que gnre sa mise en uvre doit conduire s'interroger sur son utilit relle. Dans la ligne de leurs prconisations globales, elles plaident pour le transfert de la comptence l'OFPRA. L'OFPRA, dans sa ligne gnrale, considre qu'il n'est pas de sa comptence de mettre en uvre ce rglement. L'administration rappelle que le rglement Dublin qui est un lment fondamental de la construction europenne de l'asile et la contrepartie de la libre circulation entre les Etats membres, ne saurait tre remis en cause. Les directives de la deuxime gnration ont pour objet de garantir les mmes droits et les mmes garanties, quel que soit l'Etat o est prsente la demande. Les Etats membres ont tenu compte de l'arrt de la CEDH, s'agissant de la Grce en mettant en uvre la clause de souverainet, mais d'autres dfaillances systmiques n'ont pas t releves, ni par la Commission ni par les juridictions europennes qui justifieraient actuellement l'application de cette clause pour d'autres Etats que la Grce. Pour des raisons de fond et des raisons pratiques, la mise en uvre des rglements Dublin et Eurodac doit rester de la comptence des prfectures et constitue un pralable toute autre dmarche. Il est prcis que conformment aux dispositions du nouveau rglement, un recours suspensif contre les dcisions de transfert sera prvu. Le souhait des participants de connatre les orientations prises cet gard par le ministre sera port la connaissance du cabinet du ministre.

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Un consensus sexprime sur le caractre trs insatisfaisant des procdures Dublin qui, mme si elles reprsentent un lment fondamental du rgime europen dasile, mobilisent de nombreux agents, sans que cela se traduise dans les faits, en particulier sagissant des transferts vers des Etats membres de lUE, alors que le taux de transfert vers la France est beaucoup plus lev. Une rflexion politique au plus haut niveau est ncessaire sur cette question. En toute hypothse, il est l aussi ncessaire dharmoniser les pratiques des prfectures, extrmement varies sur lapplication du rglement Dublin.

II. Linstruction et la prise de dcision par lOFPRA Un certain nombre d'aspects ont t examins sous le chapitre prcdent (articulation des interventions respectives de l'OFPRA et des prfectures, orientation des dossiers en procdure normale ou prioritaire). Sont donc examins sous ce chapitre, la question des "pays d'origine srs" et certains lments particuliers la procdure devant l'OFPRA, une fois que le dossier est enregistr. 1- La problmatique de la liste des pays d'origine srs (POS) Pour les associations, au-del de la critique portant sur le rgime procdural appliqu aux demandes manant de ces pays (application de la procdure prioritaire - voir ci-dessus), une liste de pays d'origine srs, en tant que telle, est contestable (au regard du caractre individuel du risque), des mcanismes de substitution pourraient tre envisags, et cette liste devrait tre supprime ou tout le moins trs resserre, dans le strict respect des critres poss par la directive "procdure". Cette liste a t utilise comme un mode pratique de gestion des flux, sans considration de la situation en matire d'Etat de droit et des risques rels encourus entrainant des annulations rptes par le Conseil d'Etat. Une liste europenne des pays d'origine srs pourrait ventuellement tre envisage comme une alternative. Toutefois, cette possibilit est illusoire et a t retire de la nouvelle directive procdures. Le HCR, considre que la liste est trop longue, que les modalits du processus d'adoption de cette liste ne sont pas satisfaisants, que les bases d'information sont insuffisantes et que le choix est davantage dict par le profil des demandeurs que fond sur une approche objective de la situation dans les pays concerns. L'administration, rappelle que ce dispositif est autoris par la directive et appliqu dans plusieurs autres Etats membres. Quoique imparfait, comme en tmoignent les annulations contentieuses, il permet de dissuader les demandes apparaissant comme trangres un besoin de protection, tout en garantissant un examen individuel des risques par l'OFPRA. Ce dispositif a fait preuve de son efficacit, comme en atteste l'inscription de l'Armnie, de l'Albanie et du Kosovo (pays pour lesquels les taux de protection sont bas) entrainant une baisse de ces demandes et l'annulation suscitant une nouvelle hausse. Ce dispositif ne devrait donc pas tre remis en cause mais il convient de respecter les critres de dfinition de ces pays et de rflchir aux moyens d'amliorer le processus d'tablissement de cette liste : conditions de dsignation, information pralable, mise en place d'un mcanisme d'urgence

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permettant des radiations rapides si ncessaire. La liste europenne est une piste de rflexion mais elle peut difficilement tre envisage en substitution dans la mesure o les perceptions des Etats membres ne sont pas ncessairement identiques (ils ne sont pas exposs aux mmes flux). LOFPRA rappelle que le placement dun demandeur en procdure prioritaire du fait de l'appartenance un POS na de consquence quen matire de dlais d'instruction, sans modifier la qualit et les garanties de linstruction. Ce dispositif a un impact majeur sur la demande. Dans ltat actuel des procdures, cet outil est ncessaire y compris pour prserver sa mission de protection, laquelle il convient dassurer la meilleure allocation des moyens. Force est de constater que les taux de rejet sont levs pour les nationalits concernes (hormis la problmatique particulire des mutilations fminines pour certains pays africains). En revanche, cette liste doit effectivement prendre en compte la situation relle dans les pays (la suppression du Mali va dans ce sens) pour viter notamment des annulations contentieuses qui peuvent avoir un effet cliquet (amplification des flux). La dcision d'inscription doit continuer de relever du Conseil d'administration de l'OFPRA. Si chaque participant partage le sentiment que la liste des POS est un pis-aller, aucun consensus nexiste sur le principe mme de lexistence de la liste des POS.

2- Les modalits d'instruction par l'OFPRA LOFPRA prsente le plan daction mis en uvre au sein de lOffice qui s'articule autour de trois axes : Le premier est celui de la rorganisation interne et vise relever le niveau de protection, rduire les dlais et amliorer la qualit du travail des agents. Il passe par une meilleure harmonisation de la mise en uvre du droit au sein de lOffice (notamment une meilleure intgration de la jurisprudence de la CNDA), une meilleure prise en compte de certaines situations (victimes de la traite des tres humains, mineurs, personnes vulnrables), un renforcement du contrle de qualit (en lien avec le HCR), un renforcement et une mutualisation des capacits dexpertise et dinstruction, le renforcement du management, la mise en place dactions de recrutement et de formation dofficiers de protection, lamlioration du processus de dcision. Le deuxime axe dcoule de lobligation de transposer les directives avec deux enjeux principaux : tirer les consquences de la prsence dun tiers lors de lentretien et prendre en compte les besoins particuliers des personnes vulnrables. Le dernier volet consiste pour lOffice mieux sinsrer dans son environnement : amliorer les liens avec les prfectures et les plates-formes (notamment en ce qui concerne la prparation lentretien) et renforcer la concertation avec la CNDA, dans le respect de l'indpendance des deux autorits. Le Haut Conseil lgalit rappelle limportance dune prise en compte des perscutions lies au genre, dans le cadre notamment de ltablissement de la liste des POS, et, au-del de la ncessit dans lexamen des demandes de protection comme dans laccueil, dune attention particulire aux problmatiques de genre et l'galit hommes/femmes.

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La ncessit de trouver les meilleures mthodes pour assurer la meilleure allocation des moyens danalyse et de dcisions sur les dossiers les plus dlicats est largement partage

* * * Des discussions qui se sont tenues, on peut retenir les premires orientations suivantes : - Sur l'option consistant confier l'OFPRA l'ensemble des missions actuellement dvolues aux prfectures, il n'existe pas de consensus et cette option parat se heurter des objections de principe majeures tenant en particulier la ncessit pour l'OFPRA de prserver sa vocation historique, centre sur la protection et non sur la police administrative. Il n'existe pas non plus de consensus pour transfrer intgralement l'OFPRA tous les cas de mise en uvre de la procdure prioritaire. - Il existe un consensus quant la ncessit d'une instruction gnrale sur l'asile, qui permettrait d'harmoniser les pratiques des prfectures (documents requis, conditions de mise en uvre des procdures, notamment Dublin), dans le respect des dispositions lgales et garantirait plus de transparence dans l'application de la rgle de droit. - Il existe une proccupation commune de rduire les dlais d'accs la procdure et de simplifier les dmarches. Les moyens d'y parvenir, en conciliant les ncessits administratives et les droits des personnes, doivent encore tre rexamins plus avant et expertiss concrtement (propositions OFPRA, question de la domiciliation, questions dinvestissements matriels ncessaires, notamment informatiques). - Il est constat une exigence partage de tenir compte des mrites intrinsques d'une demande d'asile, mais les outils et les modalits de mise en uvre de procdures diffrencies ne font pas consensus. Par-del la contestation de principe du rglement Dublin et de la liste des pays d'origine srs permettant l'examen en procdure prioritaire, force est de constater que des marges importantes d'amlioration existent dans les modalits de mise en uvre.

Compte-rendu valid par Pierre Henry et Jean-Philippe Thiellay 30/09/2013

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Atelier 1 - Procdures 2 runion - 8 octobre 2013

Animateurs : M. Jean-Philippe THIELLAY, Conseiller d'Etat, M. Pierre HENRY, Directeur gnral de FTDA Participants : Mme Caroline LALY-CHEVALIER, pour la dlgation en France du Haut Commissariat des Nations Unies pour les rfugis (HCR), M. Pascal BRICE, Directeur gnral de l'OFPRA M. Pascal BAUDOUIN, Directeur de cabinet- OFPRA M. Pascal GIRAULT, Secrtaire gnral de la CNDA M MESNAGER, Conseiller municipal Blois, Mme Sarah OTHMANN, Association des maires de France, excuse M. Maxime FOREST, pour le Haut Conseil l'galit ( HCE), Mme Florence BOREIL, pour l'ACAT, Mme Laure BLONDEL, pour l' ANAFE, excuse M. Grard SADIK, pour la CIMADE, Mme Nadine CAMP, pour Forum Rfugis, M. Mathieu TARDIS, pour FTDA, Mme Corinne BARTIER, pour la FNARS, Mme Marianne LAGRUE, pour la Ligue des droits de l'Homme Mme Maryam RAFII, pour la Croix Rouge franaise, M. Julien FROMANGE, pour le Secours Catholique,

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M Jean-Franois DUBOST, pour Amnesty International SF, Mme Batrice CARRIERE, Chef du 10me bureau la Prfecture de police, M. Marc PISELLI, Chef du bureau de limmigration de la Prfecture de la Loire, Mme Pascale CUITOT, directrice de l'immigration la Prfecture de l'Essonne, Mme Frdrique DOUBLET, chef du dpartement du droit d'asile et de la protection au Service de l'asile -DGEF- ministre de l'intrieur, Mme Catherine DAGORN, chef du dpartement de l'asile la frontire et de l'admission au sjour-DGEF- ministre de l'intrieur, Mme Sverine ORIGNY-FLEISHMAN, adjointe au chef du dpartement du droit d'asile et de la protection au Service de l'asile -DGEF- ministre de l'intrieur, Mme Claire HERISSE, pour la direction de limmigration DGEF ministre de lintrieur, Mme Tatiana SINAPAN, pour la direction de l'immigration -DGEF- ministre de l'intrieur, Mme Laurence VAGNIER, Charge de mission sur le projet "mineurs isols trangers" la direction de la protection judiciaire de la jeunesse du ministre de la justice excuse, M.Cyril NOEL, chef du bureau du droit public la direction des affaires civiles et du Sceau au ministre de la justice- excus

- 2me runion - 8 octobre 2013 Ordre du jour : Validation du compte-rendu de la premire runion du 23 septembre 2013. Instruction et prise de dcision par l'OFPRA (suite de la premire runion) Les droits et les garanties apportes au demandeur (en particulier garanties procdurales pour les personnes vulnrables) Auditions : - Matre Gilles Piquois, prsident de lassociation davocats ELENA France - Matre Pascale Taelman et Matre Vanessa Koszczanski du Syndicat des avocats de France. * * * En introduction, une restitution a t faite des principaux points discuts lors du comit de concertation du 2 octobre 2013. Par ailleurs, il a t rappel que certains aspects discuts lors de la premire runion devaient encore tre approfondis par ladministration, dans un cadre qui dpasse le prsent atelier : la question de la territorialisation de l'OFPRA; la domiciliation; la transmission lectronique

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l'OFPRA du formulaire de demande. Par ailleurs, la question de l'interprtation donner larticle 4 de la directive Procdures dfinissant l'autorit responsable de la dtermination et ses comptences, est centrale car d'elle dcoule la faisabilit juridique des diffrents scnarii qui peuvent tre envisags concernant l'articulation des comptences prfectorales et des comptences de l'OFPRA, notamment en ce qui concerne la mise en uvre des procdures prioritaires (article 31-8) .

I. VALIDATION DU COMPTE-RENDU DE LA 1ERE REUNION Le compte-rendu n'appelle pas d'observations, par-del une prcision de pure forme.

II. L'INSTRUCTION DE LA DEMANDE ET LA PRISE DE DECISION PAR L'OFPRA II-1- Dlai d'enregistrement de la demande dasile dans un dlai de trois jours : Pour l'administration, la notion d"enregistrement" de la demande d'asile, qui doit tre ralis dans un dlai de 3 jours compter de la prsentation de la demande, selon larticle 6-1 de la directive, doit tre distingue de l'"introduction" de la demande d'asile, vise l'article 6-2 qui vise la possibilit de saisir l'autorit de dtermination de la protection. La phase denregistrement doit tre comprise comme celle o le demandeur est mis en possession par la prfecture dun document le plaant labri de tout refoulement. Pour les associations et une majorit de participants, lenregistrement prvu larticle 6 doit tre entendu comme l'enregistrement de la demande dasile elle-mme par lautorit de dtermination de la protection. Ce dlai maximal de 3 jours nest allong 6 jours que dans le cas o la demande na pas t prsente lautorit de dtermination (notamment lorsquelle est prsente en prfecture). Si le pralable du passage en prfecture est maintenu, lobjectif sera donc de simplifier la procdure de prsentation en prfecture pour respecter ce dlai maximal de 6 jours. Le formulaire uniforme dadmission au sjour est jug trop complexe. Par ailleurs, lenregistrement de la demande par lOFPRA dans ces dlais pourrait ncessiter une saisine de lOffice en deux temps : une premire saisine en vue de lenregistrement de la demande suivie dune seconde en vue de lintroduction de la demande. Le bref dlai prvu par la nouvelle directive impose de revoir lensemble de la procdure denregistrement. Il est souhait par tous que soit mise ltude la faisabilit dun enregistrement simplifi de la demande par lOFPRA ds le premier rendez-vous en prfecture, avec les quelques lments essentiels (contenu dfinir dans le respect du principe de confidentialit de la demande dasile).

II-2. Information des demandeurs d'asile, avant la demande et dans le courant de son examen

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L'obligation dinformation des demandeurs dasile sur la procdure et son calendrier, dj prvue par la directive actuelle, est reprise larticle 12 de la nouvelle directive. Il sagit dune tape extrmement importante de la procdure : le Conseil dEtat a jug, dans deux avis contentieux du 1er fvrier (n363581, M. B, mentionner aux tables du Rec CE) et du 29 mai 2013 (n365 666, M. B, publier au Rec CE), que le dlai de 21 jours ne courait qu la condition que cette obligation dinformation ait t respecte. Pour les associations, cette obligation nest pas convenablement remplie (cf. enqute mene par la Coordination franaise pour le droit dasile sur les conditions daccueil des demandeurs dasile en France). Le guide du demandeur dasile est certes disponible en ligne en plusieurs langues sur le site Internet du ministre mais il nest trs souvent, faute de moyens budgtaires, pas imprim par les prfectures. Les prfectures ne seraient dailleurs pas les mieux qualifies pour assurer cette information complte. Une simple information nest en outre pas suffisante et doit tre complte par un accompagnement de la part des platesformes daccueil ou des associations. La confiance des demandeurs dasile dans le systme est proportionnelle au niveau et la qualit de linformation qui leur est dispense. La possibilit ayant t suggre de confier cette responsabilit lOFPRA, lOffice a fait part de sa prfrence pour une information dispense ds le premier accueil par les prfectures et a rappel que si cette tche devait tre confie lOffice, elle exigerait bien videmment que lui soient attribus des moyens supplmentaires. Il est en outre rappel que nont pas accs lOffice les demandeurs d'asile pour lesquels une demande de reprise en charge est adresse dautres tats membres et que ces derniers ont galement droit une information. Ladministration rappelle que le guide du demandeur dasile a t labor en collaboration avec les associations, et est considr comme un outil trs complet. Il est souvent actualis mais sa traduction en 24 langues, compte tenu de sa longueur, peut expliquer certains retards de diffusion. Le constat fait par les associations doit tre nuanc (nombreuses sont les prfectures qui sacquittent de manire satisfaisante de leur obligation dinformation). Les prfectures sont lgitimes dispenser cette information mais ne sont pas les seules le faire. Dans certaines rgions, cette responsabilit est en effet confie aux plates-formes daccueil. Des amliorations doivent cependant pouvoir tre apportes au dispositif, en vue dune plus grande ractivit et accessibilit. Il est prcis que le formulaire uniforme dadmission provisoire au sjour, traduit galement en 24 langues, a t rcemment modifi pour permettre de consigner par crit le fait que le demandeur a bien t inform et a reu le guide. Sur le contenu de linformation, le HCE souligne limportance d'intgrer dans le guide des lments dinformation spcifiques relatifs la dimension d'galit et de genre.

Il existe un consensus pour considrer que l'obligation de fournir, le plus en amont possible, une information complte et objective sur la procdure, est une garantie essentielle pour le demandeur d'asile et un lment de scurisation de la procdure (la question de la preuve de linformation est pose). Cette information doit tre assure effectivement et de manire homogne sur l'ensemble du territoire. Le ministre, dans le cadre de

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la prparation dune instruction sur lasile doit veiller ce que point soit clarifi. Un consensus existe pour dire que linformation nest pas unique et quil doit sagir dun accompagnement intelligent des demandeurs, avec une responsabilit particulire pour les plates-formes. Un consensus existe sur le fait que linformation doit tre la plus personnalise possible, sagissant en outre de linformation par lOFPRA sur les dlais dinstruction de la demande (le calendrier est mentionn larticle 12 point a). Il convient dexpertiser plus en dtail ce quil est possible de faire en la matire.

II-3. Composition du dossier : la question du rcit crit En pralable, la CNDA souligne que, de manire gnrale, toutes les modifications affectant la procdure devant lOFPRA peuvent avoir des effets sur le contentieux de lasile et se traduire par un allongement des dlais globaux. Plus particulirement, la Cour signale la stratgie de contournement de lOFPRA adopte par certains demandeurs, ralit bien perue, sans tre prcisment quantifie. Cette stratgie peut expliquer en partie lanomalie que constitue le taux daccord lev que lon observe devant la Cour. Il importe de veiller ce que les volutions qui seront apportes la procdure dasile naient pas pour effet de conforter cette stratgie. Cette ralit est confirme par lOFPRA et se manifeste par des demandeurs qui ne viennent pas en entretien ou se dsinvestissent de cette tape, do le souhait de lOffice de mieux dcliner en droit l'obligation de "coopration" prvue par les directives. La directive laisse toute latitude aux tats membres de prvoir ou non lobligation de transmettre lautorit de dtermination un rcit crit. Elle pose en revanche le principe dun entretien personnel et dtaille les conditions de sa mise en uvre. Les associations sont partages sur la question du rcit crit. Elles reconnaissent sa valeur en ce quil permet de structurer la demande mais soulignent son caractre contraignant et ingalitaire (lexigence de sa rdaction en franais constitue une difficult srieuse qui pourrait tre supprime). Elles doutent de son utilit relle pour les officiers de protection dans la prparation de lentretien (ces rcits seraient lus rapidement juste avant lentretien et les orienteraient trop dans la conduite de lentretien avec le risque que certains aspects non voqus car considrs comme annexes par le demandeur ne soient pas abords). Toutes conviennent que lessentiel est de privilgier la logique de lentretien et de permettre quil intervienne trs rapidement aprs lenregistrement de la demande. Le rcit crit pourrait tre dtach de lenregistrement de la demande introduite de manire plus sommaire, comme cela se fait aux Etats-Unis ou comme le pratique le HCR, voire tre rendu facultatif. On pourrait aussi concevoir un premier entretien prliminaire permettant de recueillir les premires dclarations et didentifier galement le besoin de garanties procdurales particulires, suivi d'un entretien sur le fond. LOFPRA indique que les officiers de protection sont trs attachs au rcit crit qui leur permet de bien prparer lentretien. Sa suppression aurait pour inconvnient dentraner un allongement de la dure de lentretien et un amoindrissement de sa qualit. A linverse, lOffice reconnat que cette exigence peut tre facteur dingalit pour les requrants et que

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sa suppression pourrait contribuer simplifier la procdure. Si le rcit crit devait tre supprim, lOffice estime cependant que certaines informations devront continuer tre transmises par crit, au-del des seules donnes d'tat civil (itinraire notamment), mais pourraient ltre dans le cadre dun formulaire simplifi. LOffice souligne l'importance de la prparation en amont l'entretien, notamment en plate-forme daccueil, plus encore en cas de suppression du rcit crit.

Il existe une hsitation partage sur la ncessit de maintenir ou au contraire de supprimer lexigence dun rcit crit en franais pour la formulation de la demande. A minima, une volution du rcit crit apparat faire consensus.

II-4. Lentretien avec lofficier de protection Sur lensemble des sujets qui touchent au droulement de lentretien, tous les participants soulignent limportance cruciale de cette tape dans la procdure. La nouvelle directive fixe de nouvelles garanties pour les demandeurs qui vont impacter de manire importante le fonctionnement de lOFPRA. Les garanties vont amliorer la qualit des dcisions, mais risquent aussi de complexifier le travail des officiers de protection. Les changes ont port en particulier sur lopportunit dun encadrement plus important des conditions de droulement de lentretien. Certains ont envisag dtablir des fiches-types de conduite dentretien ou une forme de charte, le cas chant en fixant une dure minimale obligatoire, pour garantir un traitement homogne des demandeurs. Il ny a pas de consensus sur ce point et tous les participants sont en revanche daccord pour laisser lofficier de protection une large autonomie dans la conduite de lentretien, afin de permettre un climat de confiance et de coopration avec le demandeur. La nouvelle directive (art.12) gnralise le principe de l'entretien individuel (sauf cas de demande ultrieure irrecevable). Cette volution est conforme la pratique d'ores et dj suivie par l'OFPRA. Un consensus existe pour reconnatre la trs grande importance de lentretien individuel avec un OP et la difficult de lexercice. Dans la conduite de lentretien, un consensus sexprime pour confier lofficier de protection la responsabilit principale de son droulement afin que sinstalle un climat de confiance et de coopration. La question de lanonymat de lofficier de protection, lment de protection et dimpartialit apparente ou lment dopacit, ne fait pas consensus : en tout tat de cause, il conviendrait de vrifier si cet anonymat est conforme larticle 4 de la loi DCRA du 12 avril 2000. 1) La gnralisation de l'entretien obligatoire, si possible avec un officier de protection du mme sexe : Sur l'entretien (et l'interprtariat) par un officier de protection (ou un interprte) de mme sexe, la directive prcise que cela doit tre prvu "dans la mesure du possible", et tre justifi

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par la nature de la demande. Cela ne devrait pas entraner de changement notable car cela est dj largement pratiqu par l'OFPRA. 2) Sur lintervention dun interprte : Les associations et le HCR soulignent l'importance d'un interprtariat de qualit et les lacunes souvent constates, lies en particulier une mauvaise connaissance des concepts et des problmatiques. Ils plaident pour un "statut" de l'interprte et/ou une charte de l'interprtariat. La CNDA, souligne la difficult de trouver parfois des interprtes pour des langues rares (120 langues utilises). Un travail est actuellement men avec les interprtes pour leur permettre une meilleure matrise des outils et des concepts. Un consensus existe pour souhaiter une forme de labellisation pour lintervention des interprtes.

- La prsence dun tiers l'entretien : Pour lOFPRA, la prsence d'un tiers lors de l'entretien devant lOffice est une volution majeure fondamentalement positive tant pour le demandeur que pour lOffice. Cette volution est de nature conforter les dcisions de lOffice en crant un climat de confiance. Limpact sera nanmoins trs fort sur le fonctionnement de lOffice et sur le mtier dofficier de protection. Il importe donc de faire preuve de responsabilit, de veiller ne pas allonger excessivement les dlais et de donner aux officiers de protection les moyens de continuer exercer leur mtier dans des conditions satisfaisantes. La prsence et lintervention du tiers au cours de lentretien ne doit pas transformer celui-ci en une tape juridictionnelle mais doit favoriser la participation du demandeur ainsi assist et accrotre la transparence du processus de dcision. Les associations saluent galement cette volution majeure mais s'interrogent sur les possibilits dhabilitation et dencadrement de la prsence du tiers. La possibilit de recourir uniquement des avocats pourrait crer une ingalit entre les demandeurs. La possibilit de recourir des tiers qui ne soient ni des associations ni des avocats, si elle respecte le libre choix du demandeur, peut soulever des questions de confidentialit, de scurit (ex : victimes de traite" accompagnes"), de tarifications abusives. Il existe un consensus pour saluer l'avance majeure que constitue la prsence d'un tiers lors de l'entretien. Un consensus existe pour dire que lintervention dun tiers doit toujours respecter la libre dcision du demandeur dy avoir recours. En revanche, les conditions dintervention des tiers doivent tre prcises car les consquences concrtes de lintervention dun tiers sont potentiellement trs lourdes : cela concerne le droulement de lentretien (possibilit pour le tiers dintervenir seulement dans une deuxime partie dentretien ?) et mme le type de tiers admis intervenir : larticle 23-3 de la directive permet aux Etats membres de

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rserver cette facult un conseil juridique ou un autre conseiller reconnu en tant que tel ou autoris cette fin en vertu du droit national . Il est sans doute souhaitable dencadrer cette facult en limitant le droit dassister un demandeur aux avocats ou des associations agres, si cet agrment est suffisamment large.

- Enregistrement de lentretien ou possibilit de faire des commentaires sur le rapport ou la transcription. : Larticle 17.3 de la nouvelle directive prvoit que le demandeur a la possibilit de faire des commentaires ou d'apporter des prcisions sur le rapport d'entretien ou sa transcription avant la prise de dcision. Elle pose un droit daccs (art. 17.5) au rapport ou la transcription et le cas chant linscription. Les tats membres ne peuvent se dispenser de cette formalit que dans le cas o il existe la fois un enregistrement (lequel est recevable dans les procdures de recours) et une transcription (art. 17.5 alina 2). La CNDA fait part de sa proccupation face lhypothse dun enregistrement de lentretien (qui serait recevable titre de preuve dans la procdure de recours). Sur le plan matriel, cette volution ncessiterait des ressources importantes pour permettre la transmission dmatrialise entre lOFPRA et la Cour de prs de 40 000 heures denregistrement chaque anne. Les rapporteurs devront couter lintgralit de ces enregistrements et les formations de jugement devront tre en capacit de le faire, ce qui multipliera au moins par deux les dlais de jugement. Sur le plan contentieux, il y a un risque de dplacement dun contentieux du fond de la demande vers un contentieux de la rgularit formelle de lenregistrement qui dboucherait sur la multiplication des procdures dexpertise entranant donc un allongement des dlais et des renvois vers lOFPRA pour procder un nouvel entretien. Pour toutes ces raisons, la Cour est trs rticente lide dintroduire lenregistrement dans la procdure. Les associations rappellent que la rdaction simultane du compte rendu, pendant lentretien lui-mme, telle quelle est actuellement pratique lOFPRA induit une technique ncessairement directive, loigne des prconisations du HCR. Le rapport Frassa-Lecomte avait prconis la prsence d'un agent dactylo (problme de cots). Sur ce que prvoit la directive, elles sont d'avis que l'enregistrement peut avoir l'avantage de la simplicit et de la rapidit mais supposera des amnagements techniques importants pour assurer la qualit. La possibilit de faire des commentaires sur le compte-rendu permet davantage de contradictoire et serait plus protectrice pour l'intress. Pour lOFPRA, s'il convient de respecter strictement les volutions du droit communautaire, il faut laisser l'Office la matrise des conditions de mise en uvre de son activit et faire preuve d'un esprit de responsabilit collective. Dans un environnement budgtaire contraint et compte tenu des objectifs assigns l'OFPRA par le COP, il est essentiel de matriser les dlais et l'option du recueil de commentaires allongera de manire disproportionne les dlais de procdure. Dans cette perspective, lenregistrement apparat comme la solution entranant un allongement moindre tout en respectant les droits des intresss puisqu'un rapport crit leur est aussi remis. Il souligne l'ensemble des mesures engages l'office qui participent de l'amlioration de la phase de la procdure de premire instance : travail sur la motivation des dcisions, sur les

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sources dinformation; contrle de qualit mis en place avec laide du HCR, outils dharmonisation interne mis en place, formation des officiers de protection (en lien notamment avec le bureau europen dappui), meilleure prise en compte de la jurisprudence de la CNDA. Ladministration estime qu'il convient de rflchir aux deux options au regard des garanties apportes aux personnes et de l'efficacit globale des procdures et de la dure totale des procdures. Les risques de bouleversement de la procdure juridictionnelle, souligns par la CNDA doivent tre pris en considration. Les associations estiment qu'en tout tat de cause, les nouvelles dispositions entraneront un changement profond de la procdure devant lOffice qui rendra impossible le maintien du nombre actuel de dossiers traits par un officier de protection (420 par an en moyenne pour lOffice comparer aux 90 dossiers par an traits par les officiers de protection belges). Il ne faut pas perdre de vue lobjectif de cette rforme qui, en introduisant plus de contradictoire au stade de la premire instance, devrait entraner un gain de temps en cas de recours en limitant les possibilits de contestation sur la fidlit du compte-rendu. Lesprit de cette rforme est de raccourcir les dlais globaux en concentrant les moyens sur la premire instance afin dviter les recours, ce qui implique ncessairement une augmentation des moyens (aujourdhui le budget allou aux organes de dtermination ne reprsente que 12% du budget de lasile ; les crdits annuels allous en France pour le traitement dun demandeur dasile sont infrieurs 10 000 contre 17 000 au Royaume Uni et en Belgique, 28 000 aux Pays-Bas).

Il n'existe pas de consensus sur l'option retenir : enregistrement ou recueil de commentaires. Ces deux options doivent faire l'objet d'expertises complmentaires notamment en termes de moyens mobiliser et de consquences sur les dlais de traitement. Si l'option recueil de commentaires au vu du compte-rendu crit devait, l'issue de ces expertises, tre retenue, il apparait que la modalit la plus approprie serait la relecture immdiatement aprs l'entretien et il ne devrait pas y avoir d'objection ce que le mme interprte assure l'interprtariat de l'entretien et celui de la relecture.

- Demandeurs ncessitant des garanties procdurales spciales : L'article 24 de la nouvelle directive prvoit d'accorder des garanties procdurales pour des personnes identifies comme relevant de ce besoin. Dans ce cas, un soutien adquat doit leur tre apport. Ladministration souligne l'avance que constituent ces dispositions nouvelles. Elle prcise qu'il ny a pas ncessairement d'identit entre les personnes vulnrables de la directive Accueil et les demandeurs ncessitant des garanties procdurales spciales au sens de la directive Procdures mme si les deux notions peuvent se chevaucher. Les personnes en besoin de garanties spciales (sauf victimes de torture, viol) ne sont pas dfinies dans le texte mais certaines situations sont numres dans le considrant 29. Il ne suffit pas de relever des catgories mentionnes et il faut qu'un besoin de garanties spciales

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soit justifi pour cette raison. LOFPRA apparat cet gard comme le mieux plac pour effectuer l'apprciation du besoin de garanties et valuer la nature du soutien adquat. Les discussions menes sur la notion de personne vulnrable dans le cadre de latelier 2 ont fait apparatre les besoins dune valuation en amont de lOffice (sans doute au niveau des platesformes daccueil) et la ncessit dorganiser la transmission de linformation entre ces platesformes et lOffice. A prciser galement que toutes les vulnrabilits ne sont pas mdicales (exemple des victimes de la traite des tres humains) et que le passage devant un professionnel de sant nest pas toujours suffisant pour identifier les vulnrabilits. Le HCR rappelle que lidentification des vulnrabilits doit se faire le plus en amont possible et quil peut tre utile de multiplier les acteurs susceptibles de les reprer. Pour les associations, la problmatique est ancienne mais le bilan de son utilisation est rduit et il nexiste aucune jurisprudence qui y fasse rfrence. Les deux directives s'clairent mutuellement, la directive Procdures fait expressment rfrence larticle 31.7 b) aux personnes vulnrables de la directive Accueil et les considrants 29 31 de la directive mentionnent notamment comme garanties le soutien adquat, le temps suffisant pour accder aux procdures et la sortie dune procdure acclre. Laccent est mis sur la possibilit pour les personnes vulnrables elles-mmes de pouvoir se signaler en tant que telles ce qui suppose quune information adquate leur ait t pralablement dispense. LOFPRA souligne la ncessit de reprer le plus en amont possible les vulnrabilits pour permettre leur identification par l'office. Cela devrait apparatre sur le formulaire ou justifier le maintien du rcit crit car il faut aller au-del de la seule appartenance revendique. LOffice insiste sur la ncessit de distinguer la priorisation dune demande de son placement en procdure prioritaire, la priorisation tant une adaptation de la procdure et par exemple des conditions d'entretiens. LOffice rappelle enfin que la prise en compte des vulnrabilits passe ncessairement par une formation spcifique des officiers de protection. La question des mineurs isols n'a pas fait ce stade l'objet d'un examen par l'atelier. La ncessit de scuriser notamment juridiquement le contrle mdical des jeunes filles bnficiant de la protection internationale, du fait du risque d'excision fait consensus.

Un consensus existe sur la difficult de reprer la vulnrabilit, qui est polymorphe et dont la dfinition mme est peu vidente. Un consensus existe aussi sur le fait que la transposition de la directive doit poser certains principes de niveau lgislatif (droit un examen mdical, droit un examen en priorit, droit certaines adaptations de la procdure (dure de lentretien, nombre dentretiens). Il apparait ncessaire de prvoir un cadre juridique et une procdure particulire pour donner du contenu aux dispositions sur les garanties spciales et sur le soutien adquat apporter aux personnes qui en ont besoin. Celui-ci ne doit cependant pas tre trop rigide et il conviendra de laisser une marge d'apprciation pour tenir compte de l'exigence de s'adapter des situations varies. Les modalits d'identification en amont des vulnrabilits particulires doivent tre approfondies en articulation avec les travaux de l'atelier 2 sur l'accueil et l'orientation. Cette question est rapprocher de celle

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voque plus haut sur le contenu du premier formulaire permettant denregistrer la demande. La question du secret mdical, engag pour certaines personnes vulnrables, doit faire lobjet dtudes plus pousses, notamment pour scuriser juridiquement laccs de lOFPRA certaines informations et mme la ralisation dexamens mdicaux.

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AUDITIONS

I.

Audition de Matre Gilles Piquois, Association ELENA

L'association ELENA est la branche juridique du Conseil europen pour les exils et les rfugis (ECRE), prsent dans 29 pays europens et ayant un statut d'observateur au Conseil de l'Europe. En pralable, a t rappel l'attachement la convention de Genve sur les rfugis et ont t mises en cause les atteintes portes ce principe (protocole AZNAR, statut de protection subsidiaire) et l'approche restrictive du besoin de protection, attest par un taux de protection en baisse. Toute personne qui ne peut tre renvoye dans son pays d'origine doit bnficier de la protection (cas des afghans et des somaliens en particulier). Si le systme d'asile dysfonctionne aujourd'hui, c'est parce qu'il produit des dbouts. Sur l'OFPRA : au nom de l'indpendance, l'Office ne doit pas relever de la tutelle du ministre de l'intrieur, ni tre dirig par un Prfet mais tre rattach au MAE. Les bases documentaires de l'office doivent tre largies et les sources d'information diversifies (mieux utiliser l'outil internet). Le guide des procdures du HCR doit tre central. Les changes et les contacts avec l'extrieur doivent tre intensifis et la politique engage cet gard par le nouveau DG est salue. Le demandeur d'asile doit tre systmatiquement entendu avec un interprte dans sa langue. Il doit tre mis fin l'anonymat des officiers de protection. La procdure doit tre davantage contradictoire : le compte rendu d'entretien doit pouvoir tre relu et rectifi par le demandeur. Le rle du ministre et des prfectures dans la procdure d'asile doit tre supprim : toute demande d'asile doit parvenir directement l'OFPRA ( charge pour l'office de se dclarer ventuellement incomptent). Les procdures prioritaires doivent tre supprimes car elles sont improductives, perturbent le fonctionnement de l'OFPRA et mconnaissent le principe qu'aucune demande n'est priori manifestement infonde, sauf exceptions (un ressortissant suisse invoquant la famine) et chaque demande doit bnficier des mmes garanties d'examen. La procdure Dublin est vivement critique. Sur la CNDA : les rapports Vigouroux et Delarue sont salus et il est regrett que le travail n'ait pas t poursuivi. La collgialit est fondamentale. Outre les rserves de principe sur le juge unique, sa composition "originale" (un magistrat, un reprsentant du HCR et un assesseur) est adapte ce contentieux et un gage de bonne justice. Le rgime des ordonnances "nouvelles", contraires la scurit juridique, doit tre supprim. Il faut privilgier la qualit plutt que la "course" aux dlais.

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II. Audition de Matre Pascale Taelman et Matre Vanessa Koszczanski du Syndicat des avocats de France Sur l'OFPRA : La prsence de l'avocat lors de l'entretien est essentielle. Il ne doit pas tre seulement un tmoin taisant, mais, comme devant le juge d'instruction, il doit pouvoir intervenir, pendant une deuxime partie, pour ajouter, clarifier et prciser. L'aide juridictionnelle doit tre prvue. Le rcit crit pour formaliser la demande est utile mais il ne doit pas tre essentiel et "il faut dcoder" ce qu'il y a derrire l'crit. Le rcit crit devrait pouvoir tre tabli dans la langue d'origine (pour viter des traductions htives et imparfaites). La relecture du rapport tabli l'issue de l'audition est essentielle pour permettre de rectifier ou de complter. Les procdures prioritaires sont critiquables et on doit s'interroger sur la pertinence du maintien d'une liste des pays d'origine srs dont l'utilisation contestable a entran de nombreuses annulations contentieuses. Sur la CNDA : l'importance de l'oralit des dbats devant la Cour est souligne. Le recours aux ordonnances "nouvelles", notamment pour les demandes de rouverture, et ses conditions de mise en uvre sont contests (utilisation excessive et "opportuniste" du concept de "manifestement infond"). L'interprte dont a besoin l'avocat dsign pour prparer la dfense doit tre pris en charge par l'Etat. Pas d'objection la prsence de l'OFPRA pendant l'audience mais condition que le principe de l'galit des armes soit garanti (pas d'observations nouvelles en sance). Les renvois (frquents devant la CNDA), doivent tre regards avec comprhension et peuvent s'expliquer par la vulnrabilit des requrants et par la surcharge d'audiences conjugue avec des dlais de convocation trs courts. Une hostilit radicale est exprime l'gard de la visio-audience autorise par la loi du 16 juin 2011 (au nom de la protection contre l'arbitraire). Le recours suspensif contre toutes les dcisions de rejet de l'OFPRA, y compris pour les demandes relevant de la procdure prioritaire, doit tre garanti et il doit s'exercer devant la juridiction collgiale, dans des conditions notamment de dlais, analogues (principe d'galit), sauf revenir une notion orthodoxe du "manifestement infond". La procdure de refus d'entre au titre de l'asile est conteste : elle serait applique comme un pur instrument de gestion des flux, les modalits procdurales sont insatisfaisantes (par tlphone) et une notion extensive du caractre "manifestement infond" de la demande, prvaut, conduisant des annulations contentieuses.

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Atelier 1 - Procdures 3me runion - 15 octobre 2013

Animateurs : M. Jean-Philippe THIELLAY, Conseiller d'Etat, M. Pierre HENRY, Directeur gnral de FTDA, Participants : Mme Caroline LALY-CHEVALIER, pour la dlgation en France du Haut Commissariat des Nations Unies pour les rfugis (HCR), M. Pascal BRICE, Directeur gnral de l'OFPRA, M. Pascal BAUDOUIN, Directeur de cabinet- OFPRA, M. Pascal GIRAULT, Secrtaire gnral de la CNDA, M. Herv MESNAGER, Conseiller municipal Blois, Mme Sarah OTHMANN, Association des maires de France excuse, Mme Ccile SPORTIS, pour le Haut Conseil l'galit (HCE), Mme Florence BOREIL, pour l'ACAT, Mme ESPUCHE, pour l'ANAFE, M. Grard SADIK, pour la CIMADE, Mme Nadine CAMP, pour Forum Rfugis, M. Mathieu TARDIS, pour FTDA, Mme Corinne BARTIER, pour la FNARS, Mme Marianne LAGRUE, pour la Ligue des droits de l'Homme excuse, ..., pour la Croix Rouge franaise, M. Julien FROMANGE, pour le Secours Catholique, M. Jean-Franois DUBOST, pour Amnesty International SF,

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Mme Batrice CARRIERE, Chef du 10me bureau la Prfecture de police, M. Marc PISELLI, Chef du bureau de limmigration de la Prfecture de la Loire, Mme Pascale CUITOT, directrice de l'immigration la Prfecture de l'Essonne, Mme Frdrique DOUBLET, chef du dpartement du droit d'asile et de la protection au Service de l'asile -DGEF- ministre de l'intrieur, Mme Catherine DAGORN, chef du dpartement de l'asile la frontire et de l'admission au sjour-DGEF- ministre de l'intrieur, Mme Sverine ORIGNY-FLEISHMAN, adjointe au chef du dpartement du droit d'asile et de la protection au Service de l'asile -DGEF- ministre de l'intrieur, Mme Tatiana SINAPAN, pour la direction de l'immigration -DGEF- ministre de l'intrieur, Mme Laurence VAGNIER, Charge de mission sur le projet "mineurs isols trangers" la direction de la protection judiciaire de la jeunesse du ministre de la justice excuse, Mme Elise SCHOR , bureau du droit public la direction des affaires civiles et du Sceau au ministre de la justice

- 3me runion - 15 octobre 2013 Ordre du jour : Validation du compte-rendu de la deuxime runion du 8 octobre 2013. Les procdures spcifiques Les voies de recours Synthse des trois runions de travail Audition de M. Joseph Krulic, prsident de lassociation des juges de lasile * * *

I. VALIDATION DU COMPTE-RENDU DE LA 2ME RUNION A propos de l'encadr de la page 3, la Cimade fait remarquer que la transmission lOFPRA par la prfecture, dans le cadre dun premier enregistrement simplifi de la demande dasile, dlments relatifs la chronologie et au type de menace, porterait atteinte au principe constitutionnel de confidentialit (CC 97-389 26). Le compte-rendu de la 2me runion est modifi en consquence.

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II. LES PROCDURES SPCIFIQUES II-1. Les mineurs isols LOFPRA rappelle que linstruction de la demande dasile dun mineur isol ne peut dbuter que sil est reprsent par un tuteur ou par un administrateur ad hoc. dfaut de reprsentation lgale, lOffice ne refuse pas denregistrer la demande mais en suspend linstruction. Dans ce cas, lOffice sadresse aux autorits administratives en vue de la dsignation par le procureur d'un administrateur ad hoc. En revanche, partir du moment o le mineur est reprsent, linstruction est mene par lOffice avant que le demandeur ait atteint sa majorit et dans des dlais plus rapides que pour un demandeur de droit commun. Cette instruction est en outre assure par des officiers de protection spcialement forms. Plus de 80% des demandes de mineurs isols sont le fait de jeunes qui ont entre 16 et 18 ans. Lorsque se pose le problme de la dtermination de leur ge, lOffice ne tient compte du rsultat du test osseux que sil a t entrin par une dcision du juge judiciaire. dfaut, il sen tient aux dclarations du demandeur et attend donc la majorit pour statuer sur la demande. Pour les associations, il y a une crainte que la baisse de la demande dasile des mineurs isols demandeurs d'asile (de 1 200 dans les annes 2004-2005 500 aujourdhui) dissimule un phnomne de dsidentification que favoriserait la pratique des prfectures (exigence pralable dun administrateur ad hoc pour lenregistrement de la demande, valeur prpondrante des tests osseux dans lvaluation de lge) et des conseils gnraux (pas de dpt de la demande avant la majorit), et leur prfrence pour une protection directe au titre de la protection de lenfance alors que les nationalits reprsentes et laugmentation de la demande dasile globale laissent supposer une forte prsomption dun besoin de protection spcifique. Les associations ne remettent pas en cause la ncessit dune reprsentation lgale, quimpose au demeurant la directive Procdures , mais plaident pour un changement des pratiques administratives et judiciaires loccasion de la mise en uvre de la circulaire du 31 mai 2013 sur la prise en charge des mineurs isols (pour que les tests osseux ne soient pratiqus quen dernier recours voire mme supprims) et de la transposition de la directive (pour appliquer pleinement la prsomption de minorit pose larticle 25.5). Ladministration rappelle quen France, contrairement ce qui se passe dans dautres tats membres, les mineurs isols sont en tout tat de cause protgs contre toute mesure d'loignement, ce qui peut expliquer le faible niveau de la demande dasile des mineurs isols observe ces dernires annes. Sur la question de la dtermination de lge, outre la circulaire du 31 mai 2013 du garde des sceaux qui replace lexamen mdical dans un cadre pluridisciplinaire et recommande la technique du faisceau dindices, il faut mentionner les travaux mens sous lgide du bureau dappui europen en vue dharmoniser les mthodes dvaluation. Enfin, la transposition de la directive Procdures doit tre loccasion daller plus loin dans la protection de ces jeunes demandeurs d'asile, notamment en ce qui concerne la mise en place de garanties procdurales particulires.

La reprsentation du mineur demandeur d'asile est souhaitable et juridiquement ncessaire, notamment au regard de la directive

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Procdures et cette dsignation doit intervenir le plus en amont possible; Il existe un consensus pour amliorer le processus de dcision, permettre quelle intervienne dans des dlais rapprochs et pour renforcer les garanties du mineur dans le respect des dispositions de la nouvelle directive ; La pratique actuelle de lOFPRA, avec le recours des officiers de protection spcialiss et lintervention dun tiers au cours de la procdure, s'inscrit dans cette volution.

II-2. Lasile la frontire Les associations rappellent le contexte de privation de libert dans lequel sinscrit lexamen des demandes dasile la frontire. Ce contexte particulier entrane un amoindrissement des garanties fondamentales, se conjugue avec un accompagnement juridique insatisfaisant (tant devant lOFPRA, que devant le juge administratif), un temps insuffisant pour prparer l'entretien devant l'OFPRA, des modalits d'examen insatisfaisantes (par tlphone parfois, rapides souvent) et une absence de prise en compte des personnes vulnrables. En visant contrler avant tout les flux migratoires, le dispositif actuel peut empcher ladmission de personnes qui ont un rel besoin de protection, ce que confirment plusieurs cas connus (librs par le juge et ayant obtenu ensuite une protection). La directive noblige pas les tats membres confier l'examen des demandes d'asile la frontire une autorit distincte de lautorit de dtermination. Donner cette comptence lOFPRA permettrait une simplification de la procdure sans en bouleverser lissue puisque prs de 100% des avis de lOffice seraient suivis par le ministre de lintrieur. Quant la notion utilise du manifestement infond , son interprtation est trop extensive et les autorits devraient se conformer aux critres du HCR (conclusion n30 du 20 octobre 1983 (XXXIV)). Sur le recours contre la dcision de refus dadmission sur le territoire, bien que pleinement suspensif, les modalits de son introduction (dlai de 48 heures week-end inclus, rdaction en franais) le rendent dans les faits peu effectif. Le caractre exclusif de ce recours, interdisant la prsentation d'un rfr est contestable. Un contentieux est actuellement en cours devant la CEDH concernant les modalits d'examen des recours la frontire. Sur la situation particulire des mineurs isols, il est rappel que selon les recommandations du Comit des droits de lenfant, la privation de libert doit rpondre des circonstances exceptionnelles. Le HCR et les associations soulignent les difficults spcifiques qui existent Mayotte en ce qui concerne l'examen des demandes d'asile. Ladministration rappelle que la directive autorise le maintien dune procdure spcifique et nintroduit pas un principe dadmission automatique sur le territoire des demandeurs dasile la frontire. Le maintien de ce dispositif apparat ncessaire pour viter de transformer lasile la frontire en moyen dentre sur le territoire pour des motifs trangers un besoin de protection.

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La raison dtre de cette procdure spcifique tient la double nature de la demande dasile la frontire, la fois demande dadmission sur le territoire (relevant de la comptence du ministre de lintrieur) et demande de protection (relevant de la comptence de lOFPRA). La conciliation de ces deux proccupations a abouti au dispositif actuel dans lequel la dcision dadmission ou de refus dadmission sur le territoire nest prise par le ministre quaprs que lOFPRA ait rendu un avis sur le caractre manifestement infond ou non de la demande, lequel est en fait toujours suivi lorsqu'il conclut au caractre non manifestement infond de la demande. Le rgime des dlais de recours (48 heures pour introduire le recours et 72 heures pour statuer), inspirs des dlais de recours contre les APRF est aussi fonction de la dure maximale du maintien en zone d'attente, constitutionnellement encadre. La transposition de la directive Procdures doit tre cependant loccasion de clarifier la loi, dencadrer les critres des demandes manifestement infondes et damliorer les garanties offertes aux demandeurs, notamment en ce qui concerne les mineurs isols et la dtection des personnes vulnrables. LOFPRA souligne que, pour lOffice, lenjeu est de construire, dans un contexte particulier de privation de libert, une procdure qui tout la fois soit respectueuse des droits des demandeurs et permette aux officiers de protection de rendre des avis dans des conditions satisfaisantes. Il insiste sur la diffrence fondamentale quentrane ce contexte particulier pour le mtier dofficier de protection, outre le recours la notion de manifestement infond . Loffice rappelle que lessentiel de lactivit (85%) a lieu Roissy o les officiers de protection sont physiquement prsents et o lANAFE est prsente. Sur les autres sites, et surtout Orly (8% de lactivit), sont confirmes les difficults qui se posent dans la conduite de la procdure : problmes de confidentialit du fait des entretiens tlphoniques et de la transmission par tlcopie des avis et comptes-rendus dentretien ; pravis trop court avant lentretien : le dlai idal dune journe ntant pas toujours possible pour la PAF comme pour lOffice. En revanche, la dure de lentretien est variable et fonction de la demande. La CNDA rappelle quune proposition de loi de 2009 prvoyait de confier la Cour le contentieux des refus dadmission sur le territoire au titre de l'asile. Une telle mesure napparait pas souhaitable car elle introduirait une confusion entre les champs de lasile et du sjour et brouillerait le rle de la Cour.

Sil existe un consensus sur le fait que la directive autorise le maintien dune procdure spcifique la frontire qui soit confie une autre autorit que lautorit de dtermination, il n'y a pas consensus en revanche en ce qui concerne le maintien mme dune procdure spcifique; Il existe un consensus sur la ncessit damliorer les modalits de traitement des demandes dasile la frontire et les garanties offertes aux demandeurs, notamment aux mineurs isols et personnes vulnrables ; ceci concerne galement la question de la confidentialit des donnes, lorsquelles sont transmises par fax lOFPRA, et les conditions dans lesquelles se droulent les entretiens, en particulier Orly.

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Il existe un consensus pour considrer que les dlais de recours pourraient tre allongs mais il ny a en revanche pas de consensus sur la ncessit dallonger simultanment la dure du maintien en zone dattente ; Il existe un consensus pour ne pas confier la CNDA le contentieux des refus dadmission sur le territoire au titre de l'asile ; La prparation dune instruction sur lasile devrait tre loccasion de clarifier et dharmoniser les pratiques divergentes (notamment en Outre-mer)

II-3. Lasile en rtention Pour les associations, les conditions actuelles de lasile en rtention posent les questions des garanties offertes aux demandeurs et de leffectivit du droit au recours. Larrt I.M. c. /France de la CEDH du 2 fvrier 2012 na pas seulement condamn le caractre automatique du placement en procdure prioritaire des demandes dasile prsentes en rtention mais galement d'autres aspects : le dlai de prsentation de la demande de 5 jours, les dlais et conditions de recours devant le juge administratif (48h), et le caractre non suspensif du recours devant la CNDA a t considr comme un facteur aggravant. D'autres aspects sont souligns : l'obligation de prsenter la demande en franais, l'absence d'interprtariat, les modalits d'examen par l'OFPRA (et notamment le recours la visioconfrence). Au-del de lobligation dexcuter larrt de la CEDH, les associations, s'interrogeant sur les raisons pour lesquelles un texte n'a pas encore t pris, considrent que cest toute la chane procdurale qui devrait tre rforme, en tenant compte de ce que prvoit la directive en ce qui concerne le droit de recours : soit un recours de plein droit pleinement suspensif, soit lintervention automatique du juge sur la question du maintien sur le territoire ou la possibilit, cette mme fin, de sa saisine par le demandeur lui-mme. Ladministration rappelle que le dlai de 5 jours pour dposer une demande dasile est la contrepartie de linformation systmatique des trangers placs en centre de rtention de leur droit demander lasile. A dfaut dinformation, le dlai ne court pas. Le dlai de 96 heures dans lequel lOFPRA doit se prononcer, nempche pas lOffice de prendre plus de temps et le demandeur est assur de ntre pas loign tant quune dcision na pas t rendue. Larrt IM de la CEDH s'inscrit dans une srie d'arrts sur les procdures prioritaires et doit tre rapproch de l'arrt ARSLAN du 30 mai 2013 de la CJUE. Il est interprt cette interprtation tant partage au-del du ministre de lintrieur- comme mettant en cause le caractre automatique du placement en procdure prioritaire, duquel dcoule un certain nombre de modalits procdurales. Cet arrt ne remet pas globalement en cause les procdures prioritaires et n'oblige pas mettre en place un recours pleinement suspensif devant la CNDA. Un texte visant mettre fin au caractre automatique du placement en procdure prioritaire est en cours de finalisation et son conomie gnrale devrait tre prsente devant le Comit de concertation.

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Des raisons tenant la dfinition du contenu du texte, du vecteur textuel adapt et des questions de calendrier notamment lies l'ouverture de la concertation expliquent pourquoi un texte n'a pas encore t pris.

Il convient d'attendre la prsentation par le gouvernement du projet de texte visant mettre le rgime juridique des demandes d'asile en rtention en conformit avec la jurisprudence de la CEDH et de la CJUE ; il est souhaitable que des changes aient lieu sur ce point avec les partenaires associatifs une fois que le gouvernement aura rendu ses arbitrages. Il n'existe pas de consensus sur la porte de l'arrt IM de la CEDH ; Il est ncessaire d'approfondir les garanties qui pourraient tre apportes pour l'examen des demandes d'asile en rtention et en particulier sur les visio-confrences.

II-4. Les demandes de rexamen L'objectif doit tre de garantir un examen effectif de faits nouveaux justifiant une protection tout en veillant une juste allocation des moyens. L'OFPRA indique que 6 213 demandes de rexamen ont t prsentes en 2012 (+ 20% par rapport 2011) et reprsente prs de 10% de la demande globale. Ce chiffre est en baisse en 2013 (- 5%). Il y a eu une hausse forte entre 2004 et 2007, lie la fin du rgime d'asile territorial. Plus de 80% de ces demandes seraient places en procdure prioritaire. La CNDA indique que la moiti des demandes places en procdure prioritaire sont traites en ordonnance nouvelle. 90% de ces ordonnances concernent des rexamens. Le taux d'admission sur des demandes en rexamens s'lve 1,6 % et la part des rexamens dans les protections accordes est de 1,7 %. L'administration souligne que rgime juridique des rexamens n'est pas prcisment dfini par le CESEDA (hormis des dispositions rglementaires sur les dlais). Comme pour toutes les demandes d'asile, il n'appartient pas aux prfectures d'apprcier la validit des lments nouveaux produits, qui relvent de l'ligibilit la protection. La circulaire du 1er avril 2011 dispose qu'il peut tre recouru la procdure prioritaire lorsque la demande de rexamen est prsente postrieurement une OQTF ou en cas de demandes rptes de rexamen. La question des demandes de rexamens notamment dilatoires, est une proccupation partage par plusieurs tats membres et explique les dispositions prvues dans la directive. Celle-ci prvoit un mcanisme de recevabilit et des exceptions au maintien du droit de sjour. Il convient d'explorer ces voies pour assurer un juste quilibre entre le droit au rexamen en cas d'lments nouveaux et la ncessit d'viter des abus, ainsi que de clarifier le droit franais. Les associations dplorent le placement quasi systmatique des demandes de rexamen en PP et considrent que la baisse constate s'expliquerait par les entraves mises par les prfectures. Elles soulignent que la demande de rexamen permet notamment des victimes de traite des tre humains ou de torture, sous l'emprise de leurs proxntes ou ayant des difficults exprimer et verbaliser leurs craintes pendant la premire procdure, d'obtenir une

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protection laquelle elles sont ligibles. Elles rappellent qu'un dcret du 14 aot 2004, abrog le 17 juillet 2008 prvoyait un examen de recevabilit. Elles considrent qu'il ne peut appartenir qu' l'autorit de dtermination, soit l'OFPRA, d'apprcier l'existence d'un fait nouveau. La CNDA fait observer qu'il convient de distinguer ce qui relve du fait nouveau postrieur la dcision dfinitive sur l'asile de ce qui relve des difficults et du temps de la verbalisation des craintes. Ce second aspect doit tre trait dans le cadre de l'accompagnement juridique et des garanties apportes aux personnes vulnrables.

Un consensus existe sur la ncessit d'valuer le plus en amont et le plus rapidement possible les lments nouveaux juridiquement susceptibles de justifier un rexamen de la demande d'asile. L'apprciation de ces lments doit continuer relever de l'autorit de protection ; Les consquences tirer sur le plan du droit de sjour, en cas de rexamen sans fait nouveau ou au contraire en cas de rexamen avant un rejet, doivent tre examines au regard des dispositions de la directive.

III. LES VOIES DE RECOURS III-1. Lexistence de la CNDA Un consensus existe sur l'institution de la CNDA en tant que juridiction spcialise en matire d'asile. Cette question ne fait pas dbat. Une association souligne les atouts de ce dispositif : juridiction spcialise, dtache des enjeux qui peuvent tre ceux d'autres juridictions, prsence du HCR dans la formation de jugement. La question ayant t souleve de la prsence d'assesseurs nomms sur proposition des administrations reprsentes au CA de l'OFPRA, et des interrogations que cela soulve au regard de la thorie des apparences, la CNDA prcise que rien ne soppose la correction de cette situation, par voie lgislative, dans la ligne des prconisations de M. Delarue (en observant au demeurant que le CE vient de rejeter une QPC sur cette question). Lexistence de la CNDA comme juridiction spcialise de lasile est unanimement approuve ; Le mode de dsignation des assesseurs devrait tre revu pour amliorer la perception de limpartialit de linstitution ; Les liens entre la CNDA et lOFPRA devraient tre renforcs, notamment en matire de ressources documentaires et de formation, dans le respect des comptences des deux institutions, et notamment de lindpendance totale de la juridiction.

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III-2. L'aide juridictionnelle Les associations soulignent les difficults d'accs l'AJ lies l'exigence que le recours n'apparaisse pas manifestement dnu de fondement. L'exigence d'une traduction certifie des documents produits devant la CNDA, cette traduction n'tant pas prise en charge par l'AJ, pose d'importantes difficults aux requrants. De nombreux avocats pris en charge par l'AJ ne produisent pas, voire ne viennent pas aux audiences, se dsintressant des personnes qu'ils sont censs dfendre. La CNDA fait observer que les conditions d'accs l'AJ, notamment celles tenant lindication sommaire des moyens du recours, rsultent du droit commun de l'AJ dcoulant de la loi du 10 juillet 1991. Elle indique toutefois que lon peut en effet sinterroger sur le bien fond de cette exigence dans le contentieux de lasile. Elle relve quen effet, dans des cas trop frquents, la Cour doit constater la carence davocats dsigns au titre de laide juridictionnelle avant dpt dun recours. Ces cas sont signals aux btonniers, mais une intervention du ministre de la justice serait trs opportune. Il est soulign quune telle carence interdit la CNDA de juger sans avoir relanc lavocat dfaillant, ce qui allonge les dlais : le Conseil dEtat a jug quune juridiction ne peut rejeter une requte si lavocat dsign au titre de lAJ na pas produit et si le requrant nen a pas t inform (28/12/2012, Hamlat, n348472). L'ensemble des participants s'accorde considrer que la question des avocats dsigns au titre de l'AJ mais en carence, soit parce quils refusent de rdiger le recours, soit parce quils ne se prsentent pas laudience, pose question au regard des rgles dontologiques de la profession ; La profession (Conseil national des Barreaux) doit tre sensibilise par le ministre de la justice pour qu'il soit mis fin aux trop nombreuses carences constates.

III-3. Les procdures appliques la CNDA La prsence du rapporteur lors du dlibr, comme le rappelle la CNDA, a t considre par le Conseil dEtat en formation administrative comme compatible avec la jurisprudence europenne, ds lors qu'il ne prsente pas d'observations lors du dlibr (au cours duquel il n'a pas voix dlibrative). Sur les dlais d'examen du dossier par les magistrats, pralablement l'audience : ces dlais peuvent varier selon qu'il s'agit de juges professionnels ou de vacataires. La transmission dmatrialise des dossiers aux membres de la formation de jugement, dans laquelle est engage la CNDA, contribuera dtendre les dlais.

III-4. Sur la gnralisation du recours suspensif devant la CNDA Il est rappel qu'il s'agit d'un engagement du Prsident de la Rpublique.

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L'administration rappelle que ce sujet est un des sujets de crispation depuis plusieurs annes et que cette recommandation a t exprime de nombreuses reprises, notamment par des comits internationaux de protection des droits de l'homme des Nations Unies. Elle souligne cependant que, juridiquement, le dispositif franais actuel est conforme aux exigences de la CEDH, puisqu'il existe une dcision administrative distincte de la dcision de refus d'asile susceptible d'un recours pleinement suspensif devant le juge de l'OQTF qui vrifie la conformit l'article 3 de la convention. Ce dispositif est galement compatible avec les dispositions de l'article 46-6 de la nouvelle directive "Procdures". En tout tat de cause, si l'on s'engage dans la voie de la gnralisation du recours suspensif pour les demandes places en procdure prioritaire, il convient de veiller encadrer ce dispositif dans des dlais stricts (dlai pour former un recours et dlai pour statuer). La dure des procdures et les avantages sociaux attachs au droit de sjour pendant cette priode sont des facteurs d'attractivit du systme d'asile, notamment pour des personnes dont la demande est trangre un besoin de protection. Ces aspects doivent tre attentivement pris en considration. La CNDA expose sa position exprime dans sa contribution crite aux travaux de la concertation : si la volont du gouvernement est de gnraliser le recours suspensif et si simultanment il convient de satisfaire une exigence de dlais de jugement courts, il est impratif pour la Cour d'viter tout effet d'viction des recours en procdure normale dont les dlais ne doivent pas s'allonger. Il est donc ncessaire d'adopter une procdure spcifique au contentieux des procdures acclres, qui apporte simultanment rapidit de jugement et un haut niveau de garanties au requrant. Dans ce contexte, il nest dautre solution que le traitement de ces recours par juge unique (un magistrat professionnel), dans le cadre d'une audience publique. Plutt que de mettre en place une procdure conservatoire (type rfr), il est prconis une procdure sur le fond, rglant directement la situation du requrant au regard de sa demande de protection. Le renvoi en formation collgiale serait bien entendu toujours possible. Cette formation de jugement pourrait galement traiter une partie des dossiers actuellement orients en ordonnances nouvelles (qui bnficieraient du coup de l'audience publique). Il sagirait en loccurrence dune partie au moins des procdures acclres concernant les premires demandes de protection. Les associations considrent que le recours suspensif est la condition d'un recours effectif , au sens de la jurisprudence europenne et que le placement en procdure prioritaire et les dfaillances qui peuvent en rsulter au stade de la premire instance appellent des garanties plus leves au stade du recours. La collgialit est une garantie essentielle, d'autant qu'elle assure la prsence du HCR dans la formation de jugement. Le systme propos serait contraire au principe d'galit entre les justiciables. On peut s'interroger sur l'absence de rapporteur dans ce cadre. Le juge unique se justifierait seulement pour des contentieux de l'extrme urgence (personnes en rtention). La question est de savoir quel est le dlai en de duquel la juridiction ne peut pas se prononcer en audience collgiale, celui-ci tant li aussi au volume concern des recours. Ce dbat est galement indissociable de la dfinition des cas de procdures prioritaires et des modalits de placement.

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Le HCR na pas dopposition de principe au dispositif propos pourvu que les garanties de la procdure juridictionnelle soient assures, telles que limpartialit et la qualit du juge. Il sinterroge cependant sur le rgime des dlais et sur les cas dans lesquels ce dispositif sera utilis. La CNDA observe que le juge unique ne peut pas tre regard comme un adversaire du requrant, quil correspond lvolution des procdures contentieuses, notamment places sous lexigence de rapidit, et que lensemble des garanties juridictionnelles devrait tre respect dans le dispositif prconis (instruction et jugement par un juge professionnel qualifi, possibilit de renvoi devant la juridiction collgiale, etc.). Le recours au juge unique ne constitue pas une atteinte au principe dgalit, et son existence nest pas conteste par la jurisprudence du conseil constitutionnel.

Il existe un consensus quant linstauration dun recours suspensif devant la CNDA contre les dcisions de rejet prises selon la procdure acclre ; L'exigence dune procdure rapide encadre dans des dlais courts, pour matriser les dlais globaux de procdure rend indispensable le recours au juge unique et la recherche de la meilleure adquation des moyens la difficult de chaque dossier. Le recours au juge unique ne fait toutefois pas consensus.

III-5. Larticulation de lintervention de la CNDA et des autres juges, notamment administratifs Sur la possibilit de rendre inoprante la contestation dune mesure dloignement au regard des risques encourus dans le pays dorigine (article 3 CEDH), lorsque la CNDA a rejet la demande dasile (2me proposition CNDA) : La CNDA souligne que cette disposition va dans le sens de la simplification et de la cohrence et quelle prserve les droits des trangers puisque linoprance ne jouera qu lgard du risque pays , la date laquelle la CNDA a statu (et lexclusion de toute autre considration comme celle lie une atteinte larticle 8 CEDH). Pour ladministration, cette rforme est de bon sens puisque depuis 2003, avec linstauration de la protection subsidiaire, la CNDA prend en compte lensemble des risques couverts par larticle 3 CEDH. Pour les associations, cette rforme nest pas opportune et risque dabaisser le niveau de protection des personnes au regard des risques encourus en cas de renvoi. Cette prconisation ne fait pas consensus.

Sur la possibilit dinstaurer une procdure de communication au Parquet des pices judiciaires utiles la lutte contre les fraudes dans les procdures dasile (3me proposition CNDA) :

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Selon la CNDA, ce dispositif, qui existe dans dautres domaines et qui serait entour de garanties, contribuerait lidentification en amont de situations pouvant, sans prjudice de lexigence dexamen individuel, justifier un refus dasile. Les associations considrent que cette prconisation soulve des interrogations multiples, notamment au regard de la charge de la preuve et de la notion de crdibilit gnrale de la demande, et expriment en consquence des rserves. Cette proposition ncessite dtre examine de manire plus approfondie.

Sur la possibilit de considrer quune dcision dfinitive de rejet de la CNDA vaut dcision de refus de sjour : Cette proposition, trs innovante, a t avance loccasion de llaboration du rapport Mazeaud de 2008, et pourrait tre un facteur de simplification des procdures. Pour lensemble des participants, elle mconnait la spcificit des dcisions de la CNDA qui ne portent que sur lligibilit la protection internationale alors quune dcision de refus de sjour va au-del prenant en considration d'autres lments tenant par exemple la situation personnelle et familiale de ltranger concern. Cette suggestion est unanimement carte.

IV. AUTRES PROCDURES SPCIFIQUES IV-1 Sur linstauration dun recours suspensif contre les dcisions de transfert en application du rglement Dublin : Ladministration indique quun texte est en cours dlaboration pour satisfaire aux dispositions du nouveau rglement Dublin qui prvoit un recours suspensif contre les dcisions de transfert.

IV-2. La question de la rinstallation Ce point a t cart des dbats de la concertation par le Comit. Le ministre de lintrieur exprime sa disponibilit l'voquer dans un autre cadre.

IV-3. Autres dispositions prvues par la directive Ladministration souligne la ncessit dexaminer dautres dispositions prvues par la directive Procdures et qui ne sont pas ncessairement dj prvues par le droit national, comme la renonciation implicite une demande dasile et les irrecevabilits.

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Elle souligne en particulier la ncessit de disposer doutils pour dissuader des abus et des fraudes au droit dasile comme les demandes dasile multiples simultanes ou successives. A cet gard le refus caractris de fournir des lments didentit, en altrant en particulier les empreintes digitales, contraire au principe de coopration loyale, est un problme rel auquel ne rpond pas la possibilit de placement en procdure prioritaire. Les juridictions allemandes permettent dans ce cas de considrer quil y a renonciation la demande dasile. Les associations ne veulent pas discuter de ce point au motif quil ne figurait pas expressment lordre du jour, mme si celui-ci a prvu la question des obligations du demandeur dasile. On ne btit pas une lgislation sur des abus, au demeurant non quantifis et ces questions n'entreraient pas dans le champ de l'article 28 sur les obligations du demandeur d'asile.

V. CONCLUSION DES TRAVAUX M. Jean Philippe Thiellay prsente une premire synthse des travaux de l'atelier (annexe 2). Il salue la richesse des dbats au cours des trois runions, la qualit des exposs et le sens du dialogue qui a prsid ces rencontres. Il fera part au gouvernement de l'opportunit d'envisager d'autres tapes de concertation, selon des modalits et avec des objectifs diffrents de cette premire phase. Cette troisime runion fera l'objet d'un compte rendu qui une fois valid par les animateurs, sera, comme pour les autres runions, soumis l'approbation de l'ensemble des participants, en principe par changes lectroniques. Les participants peuvent fournir des contributions crites qui seront annexes aux travaux de l'atelier. Les deux animateurs laboreront, sous leur seule responsabilit, un document de synthse qui sera prsent au Parlementaires prsidant le Comit de concertation.

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ANNEXE 1 : COMPTE-RENDU DE LAUDITION Audition de M. Joseph Krulic, Association des juges de lasile L'association existe depuis 2011. Elle porte un regard sur les systmes d'asile, dans leur globalit, en veillant une approche compare avec d'autres modles trangers. L'objectif est aussi l'mergence d'une culture commune aux juges de l'asile qui la CNDA viennent de six corps diffrents. Il est rappel que la CNDA, en tant que juridiction spcialise sur l'asile est une spcificit en Europe (partage seulement avec l'Autriche et l'Irlande, l'oppos du modle allemand, gnraliste, et du modle britannique, comptent pour les questions d'asile et d'immigration). Au nombre des points forts du systme, sont mentionns : sa capacit faire face des flux importants, le nombre de protections accordes et la part limite des octrois de protection subsidiaire par rapport aux reconnaissances du statut de rfugi (total OFPRA et CNDA : 74,3% CR et 25,7% PS), mais on peut regretter le taux global de protection plus faible que celui de nos voisins et la persistance d'un nombre plus important de protections reconnues par la CNDA que par l'OFPRA. A cet gard, l'volution amorce depuis l'arrive du nouveau DG de l'OFPRA est salue. L'ensemble des propositions de l'association (18) figurent sur son site et certaines ont t prises en considration dans le dcret rformant la CNDA du 16 aot 2013. Plusieurs prconisations sont ici formules : - rapprocher la dure des titres de sjour dlivrs aux bnficiaires de la protection subsidiaire (1 an), de celle des titres de sjour dlivrs aux rfugis (10 ans). Attention cependant ce qu'un tel dispositif ne conduise pas l'accroissement de l'octroi de PS par rapport la reconnaissance du statut de rfugi. - Rendre plus objective la liste des pays d'origine srs : l'pisode de l'inscription puis de l'annulation du Bangladesh est illustratif des errements possibles. Le Conseil d'administration de l'OFPRA, quand il statue sur les POS, doit tre compos de personnalits qualifies et non de reprsentants de l'administration. Les POS ne doivent pas tre dsigns par une autorit souponnable . Le HCR devrait tre associ cette dsignation avec le Bureau europen d'appui en matire d'asile (EASO), lui-mme au service des tats. - Faire du centre de recherche gopolitique, un organisme indpendant de l'OFPRA et de la CNDA : cela est justifi au nom de l'impartialit et de la thorie des apparences. Mme si chez plusieurs de nos partenaires (GB...) ces centres sont rattachs l'autorit administrative sans que leur bonne foi soit mise en cause, l'indpendance viterait le soupon. - L'orientation vers l'ordonnance ou la formation collgiale devrait tre dcide par deux juges : mme si actuellement le recours aux ordonnances nouvelles est raisonnable (14%), il existe des possibilits "virtuelles" d'usage excessif.

En rponse aux questions poses :

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- mme si le juge de l'OQTF et celui de l'asile ont deux offices diffrents, on pourrait imaginer, dans le cadre d'une volution du droit, que l'analyse du risque pays faite par la CNDA puisse avoir l'autorit de la chose juge pour ce qui concerne cet aspect, sous rserve de prendre en considration d'ventuels changements de circonstances intervenus entre la dcision de la CNDA et la dcision de la juridiction administrative. - l'extension du systme du juge unique, mme si elle tend se dvelopper en droit, ne suscite pas un grand enthousiasme, mais ce qui est essentiel, c'est l'environnement dcisionnel. Ces missions doivent tre assures par des juges professionnels expriments (4 ans d'exprience). - la reconnaissance du caractre suspensif de tous les recours devant la CNDA (y compris les demandes places en procdure prioritaire) est une volution laquelle il est largement souscrit. - le temps consacr par les prsidents de section aux dossiers, pralablement l'audience, varie : une semaine en gnral pour les prsidents permanents, jusqu' quelques heures pour des prsidents non permanents, cela dpendant aussi du niveau de l'investissement personnel de chacun. - il est exact que certains avocats pris en charge par l'aide juridictionnelle se dsinvestissent de leur mission (en dpit de la revalorisation rcente de l'AJ). Une piste pourrait tre d'envisager pour la dsignation des avocats au titre de l'AJ, une consultation ou une labellisation par une association.

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ANNEXE 2 : SYNTHSE DES PROPOSITIONS CONSENSUELLES

1. Simplifier et rduire les dlais daccs la procdure dasile sans diminuer les garanties pour les demandeurs dasile Une instruction gnrale sur lasile permettant dharmoniser les pratiques htrognes des prfectures ; Une valuation de la rgionalisation de lAPS, avec un allongement systmatique de la dure de validit des rcpisss 6 mois ; La suppression de la domiciliation si ladministration indique au demandeur dasile son lieu dhbergement et/ou daccompagnement ; Une expertise de linterprtation de larticle 4 de la directive sur les procdures dasile quant au champ de comptence de lautorit comptente, cest--dire lOFPRA, sur les procdures prioritaires. De cette expertise dpendent la question de la territorialisation de lOFPRA et donc la question de laccroissement de ses moyens ; LOFPRA doit tre saisi plus tt de la demande dasile. La simplification du formulaire de demande dasile doit tre tudie quant son contenu (questionnaire allg) et son transmission lOFPRA (transmission lectronique dans le respect de lobligation de confidentialit).

2. Linformation et laccompagnement des demandeurs dasile pendant la procdure dasile Les demandeurs dasile doivent recevoir une information complte, personnalise, objective et homogne sur lensemble du territoire, sur les garanties, les obligations et les dlais dinstruction ; Linformation doit tre complte par un accompagnement adapt des demandeurs dasile.

3. La procdure dinstruction devant lOFPRA : lentretien personnel comme lment central de la procdure dasile et la recherche de lallocation optimale des moyens Un meilleur encadrement des interprtes ; La prsence du tiers lors de lentretien est une avance organiser prcisment ; Une expertise sur lenregistrement ou le compte-rendu dentretien avec commentaires crit du demandeur doit tre effectue au regard des modalits pratiques et des garanties apportes aux demandeurs dasile.

4. Sur les procdures particulires et les personnes vulnrables La transposition de la directive est loccasion de poser quelques principes de niveau lgislatif pour les garanties procdurales des personnes identifies comme vulnrables ; La question de lopposabilit du secret mdical lOFPRA doit tre expertise et les conditions dintervention de lOFPRA scurises juridiquement.

Mineurs isols

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Pour la prise en charge des mineurs isols, continuer amliorer le processus de dcision, afin quelle intervienne dans des dlais rapprochs et pour renforcer les garanties du mineur dans le respect des dispositions de la nouvelle directive. Approfondir la pratique actuelle de lOFPRA, avec le recours des officiers de protection spcialiss et lintervention dun tiers au cours de la procdure.

Asile la frontire Amliorer les modalits de traitement des demandes dasile la frontire et les garanties offertes aux demandeurs, notamment aux mineurs isols et personnes vulnrables ; Amliorer la confidentialit des donnes, lorsquelles sont transmises par fax lOFPRA ; Amliorer les conditions dans lesquelles se droulent les entretiens, en particulier Orly. Envisager un allongement des dlais de recours ; Ne pas confier la CNDA le contentieux des refus dadmission sur le territoire au titre de l'asile Dans le cadre dune future instruction sur lasile, clarifier et harmoniser les pratiques divergentes (notamment en Outre-mer)

Asile en rtention le cadre dune future instruction sur lasile, clarifier et harmoniser les pratiques divergentes (notamment en Outre-mer) Excuter larrt IM c. France de la CEDH Approfondir les garanties qui pourraient tre apportes pour l'examen des demandes d'asile en rtention et en particulier sur les visio-confrences.

Demandes de rexamen Maintenir lOFPRA la comptence pour se prononcer sur les demandes de rexamen, en mettant en place les dispositifs permettant d'valuer le plus en amont et le plus rapidement possible les lments nouveaux juridiquement susceptibles de justifier un rexamen de la demande d'asile.

5. Les voies de recours Confirmer lexistence et les comptences de la CNDA Revoir le mode de dsignation des assesseurs Renforcer les liens de la CNDA et de lOFPRA sur certains aspects techniques, dans le respect de lindpendance de la juridiction Sensibiliser lordre des avocats pour que ceux qui sont dsigns au titre de lAJ ralise effectivement leur mission Gnraliser le caractre suspensif du recours aux procdures acclres

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Atelier 1 - Procdures 4me runion 6 novembre 2013

Animateurs : M. Jean-Philippe THIELLAY, Conseiller d'Etat, M. Pierre HENRY, Directeur gnral de FTDA, Participants : M. Jose FISCHEL DE ANDRADE, pour la dlgation en France du Haut Commissariat des Nations Unies pour les rfugis (HCR), M. Pascal BRICE, Directeur gnral de l'OFPRA, M. Pascal BAUDOUIN, Directeur de cabinet- OFPRA, M. Pascal GIRAULT, Secrtaire gnral de la CNDA, M. Herv MESNAGER, Conseiller municipal Blois - excus, Mme Sarah OTHMANN, Association des maires de France excuse, Mme Ccile SPORTIS, pour le Haut Conseil l'galit (HCE), Mme Florence BOREIL, pour l'ACAT, Mme BLONDEL, pour l'ANAFE, M. Grard SADIK, pour la CIMADE, Mme Nadine CAMP, pour Forum Rfugis, M. Mathieu TARDIS, pour FTDA, Mme XXX, pour la FNARS, Mme Marianne LAGRUE, pour la Ligue des droits de l'Homme, M XXX, pour la Croix Rouge franaise, excus M. Julien FROMANGE, pour le Secours Catholique,

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M. Jean-Franois DUBOST, pour Amnesty International SF, Mme Batrice CARRIERE, Chef du 10me bureau la Prfecture de police, M. Marc PISELLI, Chef du bureau de limmigration de la Prfecture de la Loire - excus, Mme Pascale CUITOT, directrice de l'immigration la Prfecture de l'Essonne - excuse, Mme Frdrique DOUBLET, chef du dpartement du droit d'asile et de la protection au Service de l'asile -DGEF- ministre de l'intrieur, Mme Catherine DAGORN, chef du dpartement de l'asile la frontire et de l'admission au sjour-DGEF- ministre de l'intrieur, Mme Sverine ORIGNY-FLEISHMAN, adjointe au chef du dpartement du droit d'asile et de la protection au Service de l'asile -DGEF- ministre de l'intrieur, Mme Claire HERISSE, pour la direction de l'immigration -DGEF- ministre de l'intrieur, Mme Laurence VAGNIER, Charge de mission sur le projet "mineurs isols trangers" la direction de la protection judiciaire de la jeunesse du ministre de la justice excuse, Mme Elise SCHOR , bureau du droit public la direction des affaires civiles et du Sceau au ministre de la justice

- 4me runion - 6 novembre 2013 -

Monsieur Jean-Philippe Thiellay introduit la sance en indiquant qu'elle doit permettre aux participants de latelier 1 de se prononcer sur les deux scnarios proposs par les parlementaires. Ces deux scnarios doivent tre compris comme des hypothses de travail qui peuvent encore voluer avant la remise du rapport au gouvernement prvue pour la fin du mois de novembre. Ces deux scnarios doivent permettre d'apprhender de manire plus globale et transversale les orientations envisages pour la rforme du systme d'asile, cette dmarche tant complmentaire de l'exercice trs exhaustif men jusqu' prsent dans l'atelier, sur les procdures d'asile. Monsieur Pierre Henry rappelle que lors du dernier comit de concertation il a plaid, sans avoir t entendu, pour que soit privilgie la poursuite de la concertation en forme plnire assurant la transversalit des rflexions. Les deux scnarios proposs par les parlementaires, ne couvrent pas toutes les hypothses envisages au cours des runions de latelier 1 et ne refltent pas toutes les positions des associations. Ils nont en outre, ce stade, donn lieu aucune valuation budgtaire. Il indique que les associations rendront publique dans la journe une dclaration commune adresse aux parlementaires proposant un troisime scnario et demandant la poursuite de la concertation sous la forme de deux runions plnires supplmentaires. La position exprime est reprise par d'autres associations.

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Monsieur Jean-Philippe Thiellay indique que cette ultime sance doit tre prcisment loccasion dexaminer ce en quoi les scnarios proposs viennent confirmer et complter les conclusions des travaux de latelier 1 ou, au contraire, sen loignent. Certains points communs, comme la suppression de la domiciliation pralable ou lacclration de lintervention de lOFPRA, peuvent ainsi tre identifis. Dautres points, comme la question de l'orientation nationale ou rgionale, bien que nayant pas t abords en atelier, ne contredisent pas pour autant ses conclusions. En revanche, dautres peuvent l'tre. Il regrette enfin que lOFII nait pas particip latelier 1, eu gard au rle prpondrant qui lui est attribu dans lun des deux scnarios (point dentre dans la procdure, comptences en matire dadmission au sjour, dtection des vulnrabilits). * * *

I. VALIDATION DU COMPTE-RENDU DE LA 3ME RUNION

La CNDA a demand que soit apporte une rectification pour quil apparaisse clairement dans le compte-rendu quen principe la Cour ne statue pas en cas de dfaillance de lavocat dsign au titre de laide juridictionnelle. La CIMADE souhaiterait que soit expressment mentionn dans le compte-rendu son souhait qutant donne la marge dincertitude entourant les conclusions tirer des rsultats des tests osseux, il ny soit jamais recouru pour vrifier lge des demandeurs dasile se dclarant mineurs. La ligue des droits de l'homme recommande qu'il soit fait appel au conseil national des barreaux ou aux ordres des avocats dans le cas de dfaillances de certains avocats devant la CNDA. Mis part ces demandes qui donneront lieu rectifications ou complments, le compte-rendu est valid.

II. LES SCNARIOS PRSENTS PAR LES PARLEMENTAIRES A titre liminaire, ladministration indique que les scnarios ont t prpars par ladministration la demande et selon les orientations des parlementaires et se sont appuys sur les travaux des ateliers ainsi que sur dautres contributions : rapports dinspection, entretiens et dplacements. Les points communs dinspiration des deux scnarios sont : Lide forte, rappele dans la lettre des parlementaires, dacclrer lentre dans la procdure et les dlais de traitement des demandes ; La question de la rpartition territoriale des demandeurs dasile avec, dune part, le choix entre un schma directif et un schma dconcentr et, dautre part, lide de conditionner laide financire lacceptation de loffre dhbergement.

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La grande diffrence entre les deux scnarios repose sur le niveau de dconcentration. Mme si, comme le font remarquer les associations, le schma dconcentr ne pourrait tre mis en uvre qu moyen terme, il doit tre examin au mme titre que le schma directif. Ces deux scnarios, qui articulent des options envisages dans les diffrents ateliers, peuvent en outre tre panachs entre eux complts et enrichis notamment partir des fiches qui les accompagnent et qui reprennent l'ensemble des options sur les diffrents aspects de l'asile. Sur la question prliminaire de linterprtation des articles 4 et 6 de la directive Procdures , ladministration rappelle la distinction faite larticle 6 entre la prsentation et lintroduction de la demande qui permet le maintien de la prfecture comme point dentre dans la procdure. Lunicit de lautorit de dtermination pose larticle 4 impose en revanche quil ny ait aucune interfrence de lautorit prfectorale avec le champ de comptences de lautorit de dtermination. La question se pose propos du placement en procdure acclre prvu larticle 31.8. A cet gard, il devrait tre possible de maintenir cette comptence prfectorale dans la mesure et dans les cas o ce placement nimplique pas un examen des mrites intrinsques de la demande, lequel ne peut relever que de l'OFPRA. Face au dsaccord des associations sur lunit de lautorit de dtermination, Monsieur JeanPhilippe Thiellay conclut que cette question ne pourra tre tranche terme que par le juge europen, dans le cadre ventuellement dune question prjudicielle.

II-1. Les principes communs aux deux scnarios : systme d'orientation et connexion entre l'acceptation d'une offre d'hbergement et le versement d'une aide financire : A) Le schma I propose un systme national d'orientation directif et le schma II un systme d'orientation mis en uvre par le Prfet de rgion : Certaines associations (CIMADE) voquent le risque d'arbitraire d'une orientation nationale par l'OFII dont les critres d'orientation actuellement utiliss manquent de transparence. D'autres associations (FORUM) marquent leur prfrence pour une orientation nationale plus galitaire et permettant une meilleure rpartition sur le territoire national. Reste que globalement, la question dune rpartition quilibre des demandeurs dasile entre les rgions et donc dun pilotage, rgional ou national, condition quil soit simple et transparent et garantisse l'hbergement et l'accompagnement, nest pas un sujet de divergences. Se posent en revanche, pour les associations, dune part la question de la libert de choix des demandeurs, partiellement contradictoire avec lide de planification, et la question de sa faisabilit au regard de la capacit de l'OFII et du nombre de places dhbergement disponibles. Lobjectif de 35 000 places lhorizon 2018, mentionn dans le rapport des inspections apparat cet gard largement insuffisant au vu de la demande d'asile actuelle, (entre 64 000 et 68 000 pour 2013 selon l'OFPRA) mme en comptant sur une rduction des dlais permettant une augmentation du taux de rotation. Les associations font remarquer que les deux scnarios abordent rapidement la question de ladmission au sjour pour se concentrer sur celle de lorientation territoriale des demandeurs dasile et qu'aucun des deux scnarios ne reprend loption dune suppression du pralable de ladmission provisoire au sjour.

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B) La connexion entre l'acceptation d'une offre d'hbergement et le versement d'une aide financire: Pour ladministration, cette connexion est ncessaire pour viter tout risque de report sur lhbergement durgence. Elle est ncessaire pour garantir une bonne rpartition sur le territoire national. Pour les associations, cela relve d'un postulat erron, aucun demandeur nayant intrt refuser une place en CADA pour se retrouver de manire hypothtique en hbergement durgence, dans des conditions plus dgrades et surtout cela mconnait le principe du libre choix du demandeur qui peut avoir une solution d'hbergement priv chez des proches. Les associations maintiennent donc leur souhait que soient dissocies loffre dhbergement et loffre dallocation. Elles souhaitent galement une revalorisation de lallocation afin que cette dernire permette doffrir aux demandeurs des conditions de vie dignes. Les associations prcisent enfin que la suppression de lobligation pralable dune domiciliation ne doit pas tre comprise comme une suppression du droit la domiciliation qui doit pouvoir tre maintenu.

II-2. Le premier contact avec ladministration franaise : OFII ou OFPRA Dans le scnario I dit directif, cest lOFII qui serait plac en premire ligne. Il est fait observer que ce scnario n'aborde pas les conditions d'enregistrement et d'introduction de la demande auprs de l'OFPRA ni les modalits procdurales devant loffice. Pour les associations, cette strate supplmentaire ne fait que dporter sur lOFII les difficults actuelles de laccs des demandeurs dasile la procdure et risque de retarder encore plus lenregistrement de la demande par lOFPRA. Se posent par ailleurs les questions de la rforme de lOFII quun tel scnario implique et des moyens supplmentaires qui devront lui tre allous. La comptence de lOFII en matire dadmission au sjour, hypothse envisage dans le rapport des inspections doit quant elle tre expertise. Ladministration rappelle que la proposition des parlementaires est avant tout motive par le souci dacclrer lentre en procdure avec laccs aux droits essentiels (principalement en matire dhbergement) et la prise en compte prcoce des vulnrabilits. Il importe encore une fois de distinguer cet gard la prsentation de la demande (devant lOFII) de lintroduction de la demande (devant lOFPRA). Pour lintroduction de la demande devant lOFPRA, on peut se rfrer aux fiches et garder l'objectif d'un premier enregistrement rapide et la transmission d'un rcit aprs un temps de prparation. Dans le scnario II dconcentr, cest lOFPRA qui est le point dentre dans la procdure. Pour les associations, cette option qui est celle qu'ils privilgient, nappelle pas ncessairement, pour la plupart dentre elles, une dconcentration de lOFPRA. La proximit de lOffice pourrait galement tre assure par une saisine postale ou numrique. Une prsence territoriale de lOffice peut par ailleurs se limiter certaines rgions seulement,

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ponctuellement ou de manire plus prenne, en fonction de limportance de la demande au niveau local. LOFPRA exprime sa prfrence pour le scnario I impliquant lOFII. Une organisation trs prcise des relations entre lOFII et lOFPRA ainsi quune saisine trs rapide de lOFPRA (par voie numrique) sont les conditions dune mise en uvre efficace de ce scnario. Placer lOFPRA en point dentre de la procdure, comme propos dans le deuxime scnario, cest prendre en revanche le risque de mettre lOffice en situation de devoir grer des considrations lies au sjour, trangres la demande de protection elle-mme. A cette rserve prs, il ny a pas dopposition de principe une dconcentration de lOffice, celle-ci pouvant mme tre mene dans le cadre du premier scnario. La prsence de lOFPRA en rgion sous la forme dantennes locales devra en revanche saccompagner dun maintien en rgion parisienne, en plus des ressources ncessaires au traitement de la demande dasile propre cette rgion (reprsentant 40% de la demande nationale), des fonctions support (informations sur les pays dorigine, affaires juridiques) et dune capacit de traitement de certaines demandes particulires non mutualisables, tant au regard de lexpertise pays que de linterprtariat (exemple de la demande tibtaine). Sur le plan pratique, lOFPRA liste les conditions qui devront tre satisfaites pour que cette dconcentration se fasse de manire optimale. Il rappelle que la prsence de lOffice en rgion ncessitera des moyens supplmentaires qui viendront sajouter ceux dj rendus ncessaires par la mise en uvre de la directive Procdures . Il serait en outre prfrable, en vue du maintien de lindpendance de lOffice et de la bonne intgration de ses agents, que cette prsence ne se limite pas aux seules fonctions de guichet pour lenregistrement des demandes mais permette galement leur examen au fond. Lintervention de lOFPRA au premier rang, si elle permet un enregistrement trs rapide de la demande dasile par lOffice, risque en revanche de rallonger la procdure dans la mesure o le passage en prfecture est maintenu pour la dtermination de la comptence de la France (lOffice rappelle cet gard sa trs forte rticence relever les empreintes des demandeurs) et ladmission au sjour, ce qui ncessitera une forte coordination entre lOffice et la prfecture. Monsieur Jean-Philippe Thiellay note que si le scnario dune grande agence de lasile na, ce stade, pas t retenu par les parlementaires, un scnario 1 bis pourrait se dgager, avec lOFII comme point dentre dans la procdure coupl une prsence de lOFPRA en rgion pour enregistrer les demandes et sans doute pour se prononcer sur leur bien-fond. L'OFPRA souligne que si des rapprochements peuvent tre envisags, il est essentiel de maintenir la distinction entre les deux Offices et de prserver en toutes circonstances l'indpendance de l'OFPRA.

II-3. La responsabilit du placement en procdure acclre Sur la question de ladmission au sjour du demandeur dasile, ladministration confirme quavec lvolution jurisprudentielle et les nouvelles directives la distinction sest compltement estompe entre admission provisoire au sjour et simple droit au maintien. Ne demeure plus que la possibilit de soumettre certaines demandes une procdure acclre, cette responsabilit pouvant tre partage entre lOFPRA et la prfecture comme indiqu cidessus.

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Les associations font quant elles part de leurs doutes quant la possibilit dun tel partage de responsabilits entre lOFPRA et la prfecture, dans la mesure o, hormis les motifs relatifs lordre public, il parat difficile de dire quune demande est frauduleuse, abusive ou destine faire chec une mesure dloignement sans examiner la demande au fond. LOFPRA considre linverse que ces motifs de placement en procdure acclre sont relatifs aux circonstances entourant le dpt de la demande et non au fond de la demande et que dans ces conditions il ne peut appartenir lOFPRA de les invoquer en vue dun ventuel placement en procdure acclre. Il faut identifier au cas par cas, au regard de la directive, les cas devant relever de la prfecture et ceux devant relever de l'OFPRA. Face aux proccupations des associations devant un risque dabus de droit de la part de ladministration, il est rappel quune instruction gnrale doit tre mme de limiter ce risque en encadrant strictement la pratique des prfectures.

II-4. La mise en place de centres ddis en particulier pour les demandeurs d'asile en cours de transfert en application du rglement Dublin : Les deux scnarios proposs par les parlementaires prvoient la mise en place de centres ddis pour les demandeurs dasile dbouts et le scnario II prvoit le mme dispositif pour les demandeurs en cours de transfert vers un autre tat membre en application du rglement Dublin. Ces centres sont des centres semi-ouverts. Les demandeurs placs dans ces centres pourront bnficier de mesures daccompagnement dans leurs dmarches en prfecture. Monsieur Pierre Henry fait remarquer que, dans la mesure o aucune association ne voudra sengager dans la gestion de telles structures, ces centres ne pourront qutre grs par ltat. Selon les associations, le principe de centres ddis pour les personnes relevant du rglement Dublin, assimile ces personnes des demandeurs d'asile dbouts, peut tre contraire au droit communautaire (JP CJUE), et leur impose un degr de contrainte, disproportionn et en tout cas ambige. Ce schma n'est donc pas acceptable. Le HCE rappelle que lun des objectifs de la rforme doit tre de simplifier la procdure dasile afin de donner plus de lisibilit la politique de lasile. En maintenant un rgime spcial pour les demandeurs dasile dublins , les scnarios proposs par les parlementaires ne vont pas dans le sens de cette simplification.

II-5. La phase juridictionnelle Les parlementaires proposent dexprimenter, dans le cadre du deuxime scnario, le transfert du contentieux de lasile vers les juridictions administratives de droit commun. Il est rappel que lors des travaux de latelier 1 un consensus s'tait dgag sur le maintien de la CNDA. La CNDA explique que ce transfert peut ventuellement se justifier dans le cadre du scnario dconcentr . La cohrence de cette proposition repose sur le maillage territorial des

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juridictions administratives de droit commun, sur la proximit entre le demandeur dasile et son conseil et sur la familiarit du juge de droit commun avec la problmatique de lasile. Dautres arguments plaident en revanche pour le maintien de la CNDA : Le consensus voqu ci-dessus ; Lexigence de spcialit, dcoulant plus particulirement de la ncessit pour le juge de lasile de mettre en cohrence une analyse juridique avec une analyse gopolitique, et la plus grande facilit pour une institution unique de se doter dun outil danalyse gopolitique ; Lexigence, plus forte encore en matire dasile, dune cohrence de la jurisprudence ; L'interrogation quant aux conditions de mise en uvre dun double niveau de juridiction qui augmenterait les dlais ; La disparition du HCR dans un schma dconcentr ; Le cot budgtaire ; La question des voies de recours en cas de transfert aux TA (appel, cassation). Sur les dlais de jugement, la CNDA rappelle quen de dun certain dlai (restant dterminer), il nest pas possible pour une formation collgiale de juger une affaire. A cet gard, le dlai de deux mois propos pour juger les affaires en procdure acclre apparat comme radicalement incompatible avec un jugement en formation collgiale. En revanche, ce dlai nest pas inatteignable avec un juge unique si le flux des recours naugmente pas dans des proportions trop importantes et si la demande daide juridictionnelle est concomitante au recours. Les associations rappellent leur attachement la CNDA. Elles sont par ailleurs rserves quant lide dun juge unique et estiment quun dlai de deux mois pourrait ne pas permettre pas au demandeur dorganiser sa dfense.

V. CONCLUSION Les associations regrettent que les scnarios proposs se soient essentiellement centrs sur la question de lhbergement et naient pratiquement intgr aucune des conclusions des travaux de latelier 1 en matire de procdure. Ces scnarios ne rgleront pas la crise actuelle de laccueil des demandeurs dasile. Elles esprent que le rapport qui sera remis au gouvernement rtablira lquilibre. LOFPRA souligne le dcalage entre la qualit des changes au cours des travaux de latelier 1 et la sensation des associations de ne pas avoir t coutes. Il suggre que les animateurs puissent aider les parlementaires enrichir leurs rflexions et reste convaincu quil y a matire construire un consensus. Monsieur Jean-Philippe Thiellay rappelle lutilit de la runion et le fait quaucun arbitrage gouvernemental nest encore intervenu. Il exprime une certaine dception par rapport au caractre imprcis et inabouti des scnarios proposs, voire au dcalage entre les options proposes et les conclusions des travaux de latelier 1. Il reste galement convaincu quil y a matire crire un autre scnario plus consensuel et fait part de son intention den discuter avec les parlementaires.

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Monsieur Pierre Henry salue lutilit de la concertation dans sa premire phase en rappelant quil ny a pas dquivalent dans les autres pays europens. Il considre dommageable que cette concertation sachve sur un mouvement de crispation inutile et estime ncessaire de poursuivre lexercice en sinscrivant dans le temps long de la rforme, le projet de loi ne devant pas tre dbattu avant lt. Lintrt de tous les acteurs reste de russir la rforme.

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C O M P T E - R E N D U A t e l i e r 2 1 Date et lieu de la runion : Mardi 24 septembre 2013 10 h 00 17 h 00 salle 524 Ministre de l'intrieur Participants : cf. Liste jointe

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R E U N I O N r u n i o n Destinataires :

- Participants au groupe de travail n2 sur laccueil, l'orientation et l'accompagnement des demandeurs dasile

Objet : Premire runion de l'atelier sur l'accueil, l'orientation et l'accompagnement Cadre gnral L'organisation de cet atelier consacr l'accueil, l'orientation et l'accompagnement des demandeurs d'asile s'inscrit dans le cadre de la concertation engage en juillet 2013. Les participants ne formulent pas d'observations sur la fiche-repres valide par le comit de concertation. Elle constitue un socle de discussions pour les travaux de l'atelier. Aucune question, aucune piste de rflexion ne doit tre carte a priori mais le but recherch est d'identifier des points de consensus, des sujets de divergence et les voies de rforme qui peuvent tre envisages. L'atelier doit tre en mesure, l'issue de ses travaux, de formuler des prconisations concrtes. Les rgles de fonctionnement et de mthode de latelier sont prcises dans une notice jointe. Le secrtariat des travaux est assur par le secrtariat gnral limmigration et lintgration. Le compte rendu de chacune des runions sera ralis sous le contrle des animateurs et diffus avant la runion suivante en vue de son approbation. Les runions des ateliers s'organisent autour des questions suivantes : - 1re runion- 24 septembre 2013 : La rduction des dlais d'accs la procdure, la simplification du suivi socio-administratif du demandeur d'asile et en partie, le statut des plates-formes. - 2me runion- 7 octobre 2013 : La dtection de la vulnrabilit et les missions des platesformes. - 3me runion- 16 octobre 2013 : La validation des propositions. Des auditions seront prvues dans le cadre des runions des ateliers. Ces modalits sont adoptes par les participants.

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- 1re runion- 24 septembre 2013-

Remarque liminaire : dans le compte rendu, les mentions les associations ou les administrations sont une facilit de rdaction permettant de rassembler les points de vue dans ces deux collges des ateliers. Toutefois, elles ne doivent pas laisser supposer que sur chacun des sujets exprims deux blocs danalyse et de propositions sopposent, les nuances ou diffrences pouvant traverser ces deux ensembles, tandis que plusieurs points suscitent le consensus. Les deux thmes de cette premire sance sont : - La rduction des dlais d'accs la procdure ; - La simplification du suivi socio-administratif du demandeur d'asile ; Les missions et le statut des plates-formes seront galement abords. L'enjeu est de dterminer quel est le meilleur parcours pouvant tre propos un demandeur d'asile. La simplification et la matrise des dlais en constituent deux aspects essentiels.

1. La rduction des dlais d'accs la procdure d'asile En pralable, le principe selon lequel le demandeur d'asile doit tre pris en compte ds son arrive est partag par tous les participants. Agir sur les dlais ncessite de connatre les flux, de s'interroger sur les modalits d'orientation des demandeurs d'asile, sur certaines tapes du parcours de ces derniers et de l'organisation territoriale de l'accs la procdure. 1.1 Limpact des flux Si le constat de limpact des flux, en termes de dysfonctionnements, est partag, des diffrences sexpriment quant aux causes ou la nature de ces flux. Pour les associations, la notion de "faux demandeur d'asile" ne rend pas compte de la complexit des trajectoires. Quant leur caractre erratique, certaines causes se trouvent dans l'htrognit de l'accueil administratif et notamment l'allocation des moyens, en termes deffectifs ddis, aux enjeux. Certains services de l'Etat craindraient que le renforcement des moyens sur l'accueil en prfecture soit l'origine d'afflux supplmentaires. L'importance des flux ne doit pas empcher par ailleurs de recourir une orientation adapte pour les personnes vulnrables. Pour les administrations, la France se singulariserait, par rapport d'autres pays de l'Union europenne, par des flux diversifis et pouvant arriver par diffrentes voies. Le caractre fluctuant pnalise l'action publique qui n'est pas en mesure de s'adapter rapidement en termes de moyens ces volutions. 1.2 La nature de lorientation Les participants divergent sur la nature de lorientation du demandeur dasile.

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Pour certaines associations, il est impratif de laisser un libre-choix au demandeur dasile quant son point darrive sur le territoire national. Un systme contraignant serait contreproductif. En revanche les orientations dans lhbergement doivent tre mieux rparties aux niveaux rgional et national. Les administrations mettent en avant le fait que la possibilit dun libre-choix revient remettre en cause lide dun parcours rationalis et quitable. Il faut en effet se donner les garanties dune orientation en fonction notamment des flux et des capacits dhbergement. Cette orientation prendrait en compte les nationalits des demandeurs d'asile. Si on ne retient en rponse aux flux quune logique de financement complmentaire, on ne rsout rien la situation actuelle de concentration. 1.3 La domiciliation Les participants partagent le constat quela domiciliation constitue aujourdhui une tape difficile pour les demandeurs dasile compte-tenu de certains dlais constats. Pour les associations, la domiciliation ne se limite pas un acte simple consistant prendre des coordonnes. Il sagit galement dune information donne aux demandeurs dasile. Lactivit de domiciliation repose toutefois sur deux logiques diffrentes selon les participants du monde associatif : certaines associations considrent quil sagit dune activit de droit commun, pouvant tre assure par dautres associations, notamment dans des dpartements tendus ; pour dautres associations, il sagit avant tout dun public spcifique ncessitant une information adapte, linstar notamment des personnes vulnrables ou des demandeurs placs en procdures prioritaires, qui ont vraisemblablement besoin de points de repres. Lexemple du dpartement du Nord est cit avec une rorganisation entre plusieurs associations pour privilgier une spcialisation dans cette activit. Pour les administrations, la domiciliation constitue une obligation spcifique la France lie aujourdhui linsuffisance de la capacit dhbergement. Or, cette obligation est lune des causes des dlais accrus. Cest galement un cot non ngligeable. Il convient, au-del du projet de loi Accs au logement et un urbanisme rnov (ALUR), dengager une rflexion sur cette tape. En effet, la personne qui na pas engag de dmarche auprs de ladministration nest pas un demandeur dasile. Enfin, louverture de la domiciliation dautres associations accroit lhtrognit des situations. 1.4 La territorialisation pertinente Pour les associations, linsuffisance des moyens budgtaires conduit une territorialisation qui doit tre dbattue, tout en constatant que l'alternative, une dpartementalisation de l'admission au sjour ou une rgionalisation plus effective, ne permet pas de rgler toutes les difficults. Pour certaines d'entre elles, la rgionalisation a remis en cause la proximit et la qualit de l'accompagnement des demandeurs d'asile. Au-del des structures administratives, l'attention est appele sur la formation des personnels pour viter des pratiques htrognes dans certaines procdures. Pour les administrations, au-del de la question du niveau pertinent dintervention, se pose la question de la dfinition des missions daccueil. Pour certains de leurs reprsentants, il est ncessaire davoir une identification claire, de type dpartemental comme pour la

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domiciliation et de veiller une logique de proximit compte-tenu notamment de lintervention dacteurs spcifiques, et en premier lieu des collectivits territoriales. Il importe d'abord de dfinir les missions pour qu'ensuite le prfet organise les services en fonction des territoires, des liens tisss et des bonnes pratiques. S'agissant de la rgionalisation, il est rappel quelle a t retenue notamment pour spcialiser les agents publics. Aucune vision claire ne se dgage, ce stade, sur le bon chelon territorial compte-tenu des pratiques existantes et des spcificits des territoires. Ds lors qu'on distingue les fonctions administratives et sociales, le principe de subsidiarit pourrait tre retenu mais suppose de revoir l'articulation entre les plates-formes et d'autres associations de proximit sous forme de conventions conclues entre elles. Cette solution pourrait tre approfondie en veillant fixer des seuils pertinents. 1.5 La dlivrance et le renouvellement des titres dadmission au sjour Il y a consensus parmi les participants sur le fait que lengorgement dans les prfectures ncessite dy remdier par des mesures de simplification mme si des cas de dlivrance rapide dautorisation provisoire de sjour sont cits en exemple. Pour les administrations dconcentres, la dlivrance dun rcpiss constitue lune des causes dengorgement dans les prfectures. Celles-ci nont pas t conues pour accueillir de tels flux. Pour amliorer le parcours des demandeurs dasile, il faut limiter le nombre de passages en prfectures dautant que pour ses diffrents reprsentants, le renouvellement dun rcpiss napporte aucune plus-value tant pour ladministration que pour lusager. La dlivrance de lautorisation provisoire de sjour peut tre rapide compte-tenu de lorganisation administrative retenue pour cette procdure. Les participants ne semblent pas opposs la prconisation formule par les inspections gnrales dune autorisation provisoire de sjour dconnecte de l'exigence de communication d'une adresse. La solution avance par certains participants de revoir le rle de l'OFPRA en matire d'admission au sjour, voque par ailleurs au sein de l'atelier 1, est carte. Les participants partagent l'ide de simplifier l'admission au sjour : la dlivrance d'un titre de sjour qui pourrait tre valable tout au long de l'examen de la demande d'asile viterait les passages en prfectures l'occasion des renouvellements des rcpisss. La question des rcpisss et de leur renouvellement relve galement du point suivant sur la simplification du suivi socio-administratif du demandeur d'asile.

2. La simplification du suivi socio-administratif du demandeur d'asile Les participants s'accordent pour considrer qu'il faut revoir la gestion du dispositif daccueil aux niveaux rgional et dpartemental tout en devant lier ce sujet la gestion concerte des capacits d'hbergement. 2.1 Le concept de guichet unique ou de lieu commun

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Si le constat dune organisation complexe et htrogne est partag par tous les participants, en partie lie un enchevtrement des comptences et aux rorganisations intervenues depuis la rforme de l'administration territoriale (Rate), les solutions envisages naboutissent pas, ce stade, des prconisations prcises consensuelles. Pour certaines associations, la proposition dacteurs parmi lesquels France Terre d'Asile et Forum rfugis-Cosi de crer des plates-formes daccueil multi-services regroupant en leur sein des agents prfectoraux, des agents de Ple emploi, des agents de la caisse primaire d'assurance maladie et des reprsentants des associations est une solution envisageable. Il sagit de rduire les htrognits constates sur le territoire. Pour certaines dentre elles, cest galement une question de moyens limage du nombre de bornes Eurodac installes ou de linsuffisance de plates-formes. Pour les administrations, l'accueil du demandeur d'asile repose d'abord sur une obligation de signalisation du demandeur. Ensuite, il est ncessaire de contribuer, l'occasion du parcours du demandeur d'asile, une rorientation pour viter des difficults qui psent sur les diffrentes tapes de l'accueil et de l'hbergement. La concentration dans les grands centres urbains justifie par exemple une volont d'clatement. La solution dun guichet unique sous forme de lieu commun ne convainc pas la plupart de leurs reprsentants. Certaines expriences passes ont chou faute de participation de lun des acteurs. En revanche, derrire ce concept, se dessine la ncessit de revoir les procdures et de distinguer le droit au sjour et l'accompagnement social. Si les participants saccordent donc sur la ncessit dune meilleure coopration, ils ne sont pas parvenus, ce stade, prconiser unanimement une forme de coopration. Il est galement fait tat de la ncessit de disposer dun systme dinformation adapt une ventuelle nouvelle organisation. La rduction du nombre dacteurs doit saccompagner dun outil partag. Des formes de partenariat existent dj et sont cits par certains participants soulignant la ncessit de diffuser les cas de bonnes pratiques. Latelier recensera un certain nombre de ces bonnes pratiques et en prconiser, ventuellement, la diffusion, paralllement une rflexion sur un guichet unique ou lieu commun. Ces partenariats contribuent ltablissement dune relation de confiance. Certaines bonnes pratiques bnficient dune implantation gographique rapproche ou dquipes permanentes qui ont appris travailler ensemble. La plupart des participants convergent toutefois sur la ncessit de distinguer la fonction administrative et la fonction sociale de laccueil du demandeur dasile tant en termes de lisibilit pour le demandeur dasile quau regard des responsabilits pouvant tre prises sur certains points de la procdure. En dautres termes, le travail social nest pas celui dun service dadmission au sjour. La relation au demandeur dasile est diffrente et dans un cas ncessite une relation de confiance. Enfin derrire la notion de guichet unique ou de lieu commun, certains participants observent quil convient de distinguer la coordination et le pilotage. Une plate-forme a vocation coordonner, mais sans pilotage cette coordination ne suffit pas toujours. 2.2 Le recours aux procdures dmatrialises

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La plupart des participants s'accordent pour voir dans les nouvelles technologies de l'information et de la communication une solution pour rduire certains dlais. Des cas de bonnes pratiques recourant des dmarches matrialises sont relays. La proposition de rechercher une harmonisation au niveau national est retenue. Elle pourrait paralllement s'appuyer sur des conventions conclues avec des partenaires institutionnels. L'exemple des formulaires d'admission la couverture mdicale universelle est avanc.

3. Les missions et le statut des plates-formes 3.1 La gestion de lallocation temporaire dattente Pour certaines associations, la question de loprateur charg de grer lallocation temporaire dattente nest pas essentielle mme si le constat selon lequel Ple Emploi nest pas organis face aux spcificits de lasile est partag. Lide dun largissement des missions de lOFPRA est avance toutefois par certains comme celle, diffrente, dun rattachement un oprateur social. En revanche, sagissant dun droit, on pourrait imaginer un versement diffrent qui doit par ailleurs tre revaloris. La familialisation de lallocation est rappele. Larticulation avec lhbergement manque de lisibilit pour les demandeurs dasile. Il est galement prcis quau-del de la question des indus, releve par le rapport des inspections gnrales, il convient dvoquer les coupures de droits. Dans le mme ordre dide, il est rappel que les demandeurs dasile sont confronts dautres ruptures dgalit, notamment dans le domaine bancaire. Il est donc ncessaire, au-del de la gestion de la seule ATA, de travailler avec les intermdiaires bancaires sachant quil existe des pratiques intressantes comme en Sude avec le recours une carte bancaire. Pour les administrations, il parat important de sassurer que le gestionnaire de lallocation soit en mme temps celui qui intervient dans les questions dhbergement en raison de la nature de cette allocation et compte-tenu justement des dysfonctionnements constats avec Ple Emploi : laccs au guichet est en effet distinct de celui de la plate-forme. Le recours une carte pr-paye, pratique dans certains Etats de l'Union europenne, est envisag dans dautres politiques publiques mais cela reprsente un cot rel. Les participants sont partags sur larticulation entre loffre de prise en charge et lhbergement. Pour certains, les demandeurs dasile sont confronts des besoins. Pour dautres, on ne peut nier des stratgies individuelles qui reviendraient vider de son sens tout schma directif. Le libre-choix est avanc comme principe mais aussi comme opportunit. Le schma dimplantation territoriale, compte-tenu du nombre de paramtres prendre en compte, gagne ne pas se charger de personnes disposant dun environnement capable de lhberger. Cette solution, pragmatique, ne permet pas forcment de rpondre aux checs dhbergement personnel ni aux tentations communautaristes. La plupart des reprsentants des administrations retiennent lexigence dun schma dorientation directif qui ne tienne pas compte dun ventuel libre-choix, susceptible de peser sur de nouveaux flux de demandeurs dasile. Cette possibilit de libre-choix, qui n'est pas prvue dans les directives communautaires, distinguerait la France des autres pays europens.

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Si les participants ne considrent pas dans leur ensemble que le choix de loprateur gestionnaire est essentiel dans le cadre des travaux de la concertation, ils ne sont pas encore parvenus arrter une proposition sur lintrt de dconnecter lATA de lhbergement. 3.2 La mutualisation de certaines prestations d'accompagnement Tous les participants partagent le constat dun renchrissement de certains cots soulevant par consquent la question de recherche de mutualisations. Les associations insistent sur le fait que le domaine de linterprtariat doit tenir compte de lvolution lgislative ou des pratiques administratives, comme par exemple les nouvelles rgles fixes par la Cour nationale du droit dasile. Cest un enjeu financier mais galement de qualit. Il convient donc de rationaliser le recours linterprtariat. Dautres domaines, comme les transports, pourraient faire lobjet dinnovations au profit des budgets des centres dhbergement pour les demandeurs dasile ou les plates-formes. Pour les administrations, certains aspects relvent en partie de latelier 1 limage par exemple des missions foraines de lOFPRA ou le recours aux visio-confrences.

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* * * Des discussions qui se sont tenues, les premires orientations suivantes pourraient tre retenues : - Il est constat une exigence partage pour tenir compte des personnes vulnrables point qui sera traite de manire spcifique lors de la prochaine sance - et d'adapter le parcours ces catgories de personnes. En revanche, le dbat n'a pas dfinitivement clarifi les tapes successives des diffrentes catgories de demandeurs d'asile (procdure normale, procdure prioritaire, personnes places sous rglement Dublin) et notamment de savoir si la prfecture doit tre imprativement la premire tape. - La rduction du nombre de renouvellement de rcpisss est partage par tous les participants. - La dlivrance d'une autorisation provisoire de sjour, sans exigence de communication d'une adresse, est partage par l'ensemble des participants, la question de la domiciliation restant pendante pour les personnes non immdiatement hberges - En revanche, la nature et les modalits de la domiciliation donnent lieu plusieurs divergences tant sur la gnralisation ou non de la domiciliation que sur son utilit mme. Certaines associations ont rappel que la domiciliation tait une activit d'accompagnement. - S'agissant de la coopration entre les diffrents acteurs, la majorit des participants s'accorde pour reconnatre la ncessit de distinguer les traitements administratifs et sociaux, ce qui pourrait aider dfinir un schma territorial reposant sur un ple rgional centr sur les procdures et un accompagnement social de proximit. - La rorganisation du parcours du demandeur d'asile repose galement sur la mise en uvre d'un systme d'information partag. - Concernant le versement de l'allocation temporaire dattente, le transfert un nouvel oprateur doit avoir pour objet de simplifier et de scuriser les accs un droit. - Les participants partagent le besoin de diffuser les bonnes pratiques constates en matire de partenariat. - Enfin, les participants ne parviennent pas, ce stade, un consensus sur les modalits d'orientation des demandeurs d'asile sur le territoire : pour les uns, cette orientation, en lien avec les capacits d'hbergement, doit avoir un caractre immdiatement directif, pour les autres, il convient de respecter le libre-choix des demandeurs d'asile quant la rgion darrive.

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LISTE DES PARTICIPANTS A LA REUNION Etaient prsents lors de la runion du 24 septembre : Mme Yolande MULLER, ancienne directrice adjointe de lOFII M. Jean-Franois PLOQUIN, directeur gnral de Forum Rfugis-Cosi M. Stefan MAIER, Haut Commissariat aux Rfugis (HCR) M. Nicolas PEHAU, service de l asile, dpartement des rfugis et de laccueil des demandeurs dasile, SGII Mme Sandrine SPINOSA-GUEBIN, service de lasile, dpartement des rfugis et de laccueil des demandeurs dasile, SGII Mme Sverine ORIGNY-FLEISHMAN, service de lasile, dpartement du droit dasile et de la protection, SGII Mme Catherine DAGORN, service de lasile, dpartement de lasile la frontire et de ladmission au sjour, SGII M. Gauthier BERANGER, secrtariat gnral du ministre de l'intrieur, mission dappui accueil des trangers en prfecture Mme Lydie LEONI, prfecture de la rgion Lorraine Mme Catherine REGNIER, SIAO 77 M. Stphane DAGUIN, prfecture du Morbihan M. Claude DARGENT, prfecture de la Vienne, direction de la rglementation et des liberts publiques Mme Psylvia DEWAS TASSEAU, SGAR Ile de France M. Ahmed CHTAIBAT, OFII, direction de l'asile M. Guillaume GERMAIN, direction territoriale de lOFII Strasbourg Mme Laurence DUCLOS, OFPRA, division Afrique Mme Sibel AGRALI, Centre de soins Primo Levi M. David HEDRICH, DomAsile Mme Claire SABAH, Secours catholique, dpartement Etrangers M. Vincent GRUSON, Croix Rouge Franaise, ple social M. Frdric CHAUMONT, ARDHIS M. Henry BELIN, CASP, direction gnrale (*) Mme Vronique LAY, FTDA, direction accompagnement, hbergement et asile (*) M. Patrick DENELE, Association AIR, PADA de Lille (*) Mme Souad ROUIBI, Coalia, PADA de Bobigny (*) M. Philippe ELIAS, FNARS, foyer COS Quancard, Bordeaux Mme Anne-Lise DENOEUD, Mdecins du Monde M. Pascal REVAULT, COMEDE Mme Sandrine LESECQ, ADOMA, dpartement hbergement M. Julien MAHIEUX, Forum Rfugis-Cosi, PADA de Lyon (*) ( ) * Organisation grant une ou plusieurs PADA. Reprsent M. Phillipe RIGOLLIER, reprsentant AMF, reprsent par Mme Sarah OTHMANN Absents Mme Corine BARTIER, Association Foyer Notre Dame, Strasbourg

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C O M P T E - R E N D U D E 2 m e a t e l i e r 2 m Date et lieu de la runion : Lundi 7 octobre 2013 10 h 00 17 h 00 salle 524 Ministre de l'intrieur Participants : cf. Liste jointe

R E U N I O N r u n i o n Destinataires :

Participants au groupe de travail n2 sur laccueil, l'orientation et l'accompagnement des demandeurs dasile

Objet : Deuxime runion de l'atelier sur l'accueil, l'orientation et l'accompagnement

I Approbation du compte-rendu de la premire runion et mthodologie de travail Le compte-rendu a t transmis aux membres du comit de concertation. Il nappelle pas dobservations particulires. Il est fait tat toutefois de la difficult de prsenter certains points en regroupant dun ct les administrations et de lautre les associations. Ainsi sagissant de la domiciliation, lenjeu principal tient la difficult daccs faute de moyens suffisants. Il est donc ncessaire, avant tout dbat de principe, de permettre aux demandeurs dasile daccder ce service. M. Revaud (Comede) prcise par ailleurs que, sagissant des questions dinterprtariat, le compte-rendu insiste davantage sur la rationalisation. Des modifications peuvent tre apportes par voie crite. Le constat dun risque de chevauchement entre les ateliers est nouveau rappel.

II Le statut et les missions des plates-formes Les plates-formes daccueil des demandeurs dasile (PADA) sont encadres par un rfrentiel dfini par lOFII dans le cadre dorientations fixes par le ministre. 1. Le statut des PADA La ncessit de disposer dun statut sexplique essentiellement par la volont dviter une approche htrogne ne dinitiatives prises localement. Des prestations essentielles, comme la domiciliation, laide au dpt des demandes dasile auprs de lOFPRA, ntaient pas assures par six plates-formes en 2010 par exemple. Pour certains participants, il parat ncessaire daller plus loin dans la formalisation de ce statut. Les insuffisances rglementaires constitueraient une difficult. Il est toutefois fait tat de larticle L. 312-1 alina 8 du code de laction sociale et des familles qui dispose que "les tablissements ou services comportant ou non un hbergement, assurant l'accueil, notamment dans les situations d'urgence, le soutien ou l'accompagnement social, l'adaptation la vie active ou l'insertion sociale et professionnelle des personnes ou des familles en difficult ou en

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situation de dtresse" sont des tablissements et des services mdico-sociaux dots ou non d'une personnalit morale30. Pour dautres, il nest pas ncessaire de renforcer juridiquement le statut au motif que le contexte local est dcisif dans la mise en uvre dune plate-forme. La cration dun statut pourrait empcher lmergence de solutions locales. Un consensus semble se dessiner sur lide dune meilleure collaboration entre lensemble des acteurs et d'viter les redondances.

2. Le schma territorial Les participants saccordent pour considrer que laccompagnement relve de la proximit. Ds lors, on peut concevoir un systme rgional en charge de lidentification des demandeurs dasile, de leur admission au sjour et de leur rpartition sur le territoire. La rgionalisation est maintenue pour les fonctions didentification et de rgulation des flux mais laccompagnement serait dpartementalis. La plate-forme situe dans le chef-lieu de la circonscription rgionale pourrait assurer laccompagnement dpartemental soit en mettant en places des antennes dpartementales soit en sassociant avec des associations locales co-traitantes. Pour certains participants, la question du niveau rgional de ladmission au sjour reste pose.

3. Les missions Les associations ont contest plusieurs dispositions du rfrentiel mis en place. Il est donc ncessaire de dbattre ici des missions et donc du cahier des charges dont le principe nest pas remis en cause. Cette rvision se justifie galement par les enjeux lis la transposition des directives accueil et procdures. La question des missions des plates-formes sinscrit dans donc dans une logique de garantie du droit et defficacit dans le parcours du demandeur dasile. Le demandeur dasile a un besoin dinformation rapide. Cette exigence doit tre respecte dans la construction du parcours du demandeur dasile. 3.1 Linformation du demandeur dasile Sagissant de la prestation dinformation, ladministration prfectorale reste comptente pour la demande dasile. Se pose toutefois la question pour les personnes qui se prsentent directement devant la PADA. Pour les uns, la PADA peut renforcer linformation et il ny aurait pas de redondance. Il existe aujourdhui deux modles de premier accueil , lun reposant sur le passage pralable en PADA, lautre en prfecture.
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Larticle R. 5223-1 du code du travail nonce que lOFII met en uvre les missions dfinies l'article L. 5223-1 dans les conditions fixes par le code de l'entre et du sjour des trangers et du droit d'asile. Pour la mise en uvre de la politique d'accueil des demandeurs d'asile, l'OFII assure le pilotage d'un rseau de structures de premier accueil, d'information, d'orientation et d'accompagnement dont les missions sont dfinies par le ministre charg de l'asile et dont il peut dlguer la gestion, par convention, des personnes morales de droit priv".

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Certains participants observent que les prfectures, par certains choix dorganisation, psent sur la rorientation des demandeurs dasile entranant des engorgements sur d'autres territoires. Il faut galement veiller dventuels flux non naturels. Dautres relvent que les travaux de la concertation ont pour objet de rduire les htrognits et que la possibilit davoir deux sources dinformation diffrentes nest pas une garantie defficacit. Gagner en lisibilit et en rpartition claire des comptences doit rester un objectif de latelier. Un consensus semble toutefois se dessiner sur le principe dun premier passage en prfecture, la plate-forme conservant un rle daccompagnement des demandeurs dasile qui lui seraient orients par ladministration. Ce schma peut tre retenu condition dtre vigilant sur son application effective et identique sur le territoire dune part, et sur le respect des dlais dautre part. En effet, si la prfecture dfinit laccs au sjour et quelle ne respecte pas les dlais, il y aura des renvois vers dautres structures associatives. Cette matrise des dlais parat possible selon certains participants qui font tat de donnes locales comme dans le Rhne ou les Alpes-Maritimes. Cette difficult renvoie la nature du systme dorientation des demandeurs dasile et de son articulation effective avec des capacits dhbergement. Pour certains participants, le parcours pourrait se prsenter comme suit : toute personne souhaitant accder au statut de demandeur dasile doit se prsenter en prfecture de rgion qui doit le recevoir dans les trois jours. Il serait procd une valuation de la situation sociale du demandeur dasile permettant de dterminer dans un premier temps sil a besoin dune prise en charge, dune allocation ou dun hbergement. Le demandeur dasile fait ensuite lobjet dune orientation dans une logique de rgulation. En dautres termes, il y aurait un guichet unique assur par la prfecture et lOFII. Ce guichet assurerait une mission didentification du demandeur dasile et une mission dvaluation de la situation de ce dernier, indispensable toute orientation par la suite. Laccompagnement social serait assur par les seules associations au niveau de plates-formes dont limplantation territoriale est dicte par lexigence de proximit mentionne supra. Ce schma repose sur les principes suivants : une rpartition optimale des flux sur le territoire relve de lEtat. Pour cela, il faut identifier les demandeurs et les valuer au titre notamment de la dtection des personnes vulnrables. Sur la base de cette identification et valuation, lorientation prend alors tout son sens. Si tous les participants partagent lide dune valuation sociale du demandeur, certains rappellent que laccompagnement en PADA nest pas celui qui est associ une structure dhbergement. Le dbat porte alors principalement sur ltendue des missions et leur articulation avec les structures dhbergement, qui relvent des travaux de latelier 3. 3.2 Laide au rcit Laccompagnement peut faire lobjet de mesures de simplifications. Est voque la question de la suppression du rcit crit qui est demand dans le cadre du formulaire OFPRA, de nombreux pays europens n'ayant pas de rcit crit.

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Pour lOFPRA, les officiers de protection ont besoin de ce rcit, qui leur permet de prparer en amont les entretiens. Le rcit est un lment essentiel dans la prparation de lentretien avec le demandeur dasile. LOFPRA fait observer qu supprimer ltape du rcit crit on serait probablement conduit instaurer un second entretien, ce qui irait lencontre des objectifs de rduction des dlais et des cots. Le recours un rcit crit dans une langue choisie par le demandeur n'apparait pas comme une solution adquate. Cette solution aurait un effet en termes de dlais et de cot de traduction des rcits crits. Enfin, les demandeurs dasile ne matrisent pas tous lcrit. Pour lOFII, il importe pour des raisons de soutenabilit budgtaire de convenir dun format moyen du rcit. LOFPRA devra en loccurrence prciser ses attentes ce sujet. Considrant que ce dbat, essentiel et ayant un impact sur le fonctionnement et le financement des plates-formes relve avant tout de latelier 1, les participants sabstiennent de rechercher un consensus sur ce point prcis. Dautres points sont relevs comme laide juridictionnelle et le fait que les platesformes viennent se substituer aux avocats dans certaines dmarches ce quoi les associations rpondent quelle se situent plutt en complmentarit -, ou le cot des transports qui pourrait tre davantage matris si on avait recours par exemple la visioconfrence avec lOffice ce qui soulve un autre dbat. L'hypothse d'un march conclu avec la SNCF est avance. 3.3 Le modle doffre dhbergement Deux perspectives semblent se dgager. La premire revient considrer que les structures dhbergement ont vocation assurer un rle daccompagnement. Les demandeurs dasile orients vers une plate-forme dpartementale sont ensuite dirigs vers une structure dhbergement. La seconde repose sur une vision diffrente des structures dhbergement qui nassureraient pas lensemble des prestations daccompagnement. Le dbat sengage sur de telles perspectives qui posent une difficult de principe pour les associations, pour lesquelles la prise en charge doit rester globale, pour ne pas remettre en cause lthique de laccompagnement social. Le travail social nest pas le mme sur une plateforme et dans un centre daccueil pour des demandeurs dasile. Au-del de cette question de principe, certains participants sont dubitatifs sur lefficacit dune telle approche. Une telle organisation est susceptible dengendrer des cots en termes de transport notamment. De mme, elle repose davantage sur les plates-formes. Or celles-ci ont t conues comme un palliatif et certaines nont pas russi atteindre les objectifs assigns. Des participants sinterrogent sur la possibilit dimaginer une offre gradue en matire dhbergement qui dpende notamment de la situation htrogne des demandeurs dasile et qui donnerait encore plus de sens aux missions de dtection et dorientation des demandeurs dasile. Dautres soulignent lintrt du principe nonc prcdemment de la proximit. Ds lors quon retient celui-ci pour utiliser au mieux des plates-formes dpartementales, cela revient revoir larticulation entre les plates-formes et les centres dhbergement.

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Lide de parvenir un socle commun est avance. Dans un souci de mutualisation, les centres dhbergement conserveraient dans cette hypothse un socle de prestations comme par exemple la gestion des entres et des sorties, la mise en relation des hbergs avec leur environnement (mdecins, coles etc.),Certaines prestations daccompagnement administratif externalises (aide au dpt des demandes dasile auprs de lOFPRA et la CNDA, ouverture des droits la CMU par exemple) pourraient en revanche contribuer une homognisation des pratiques. Si un consensus est observ sur lide de mutualisation ou dhomognisation, les participants ne parviennent pas au mme consensus sur loffre dhbergement et son articulation avec des plates-formes dpartementales.

III La dtection des personnes vulnrables 1. Le principe d'une dtection en amont Les enjeux de dtection de la vulnrabilit doivent tre distingus entre les besoins spcifiques en termes de conditions d'accueil et celles ncessitant des amnagements procduraux. Tous les participants saccordent pour relever que la transposition des directives accueil et procdures soulve la question essentielle du mode de dtection de ces personnes vulnrables. Latelier doit sinterroger sur les dispositifs dj disponibles et sur les ventuelles prconisations pour mettre en uvre les nouvelles dispositions. Si les dbats ont port essentiellement sur des questions de sant, il est rappel que les personnes vulnrables ne se rduisent pas cette question : femmes enceintes, mineurs, victimes de la traite des tres humaines, etc. Sagissant des mineurs isols, et nonobstant quelques cas particuliers, les participants dcident de ne pas aborder ce sujet compte-tenu des champs de comptence dfinis par la loi et par les derniers dveloppements rglementaires dans ce domaine prcis. La question des modalits dun accompagnement diffrenci, reposant sur un schma dorientation dirig sur certains territoires en fonction des quipements mdico-sociaux, est pose.

2. Les enjeux de sant Quelques participants observent que certains acteurs sont insuffisamment associs. Ce serait le cas notamment de lagence rgionale de sant (ARS). Or, laccompagnement russi dun demandeur dasile est conditionn par la capacit de coordination de nombreux acteurs. Lvaluation sociale, mdicale et sanitaire doit tenir compte de ces exigences, et sans cette valuation lorientation des demandeurs dasile, notamment des personnes vulnrables, nest pas satisfaisante. Les participants saccordent pour reconnatre que la spcificit du systme franais, dans lequel un demandeur dasile accde la couverture mdicale unifie (CMU), est un atout du dispositif. Il suffit de lamliorer en recourant par exemple des procdures

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dmatrialises ou en passant des conventions de partenariat avec des acteurs essentiels du parcours de sant. Un dbat sengage toutefois sur la visite mdicale. Pour les uns, il nest pas ncessaire de recourir une visite mdicale spcifique. Pour dautres, une visite mdicale est obligatoire et doit relever dune logique de sant publique. Le recours une visite assure par un mdecin de l'OFII est avanc. Pour l'OFPRA, le recours au certificat mdical au soutien de la demande d'asile n'est pas ncessaire. Enfin, dans certains domaines comme lexcision, limpact dune certification mdicale trop frquemment rpte serait sous-estim, notamment en termes de positionnement des parents ou de construction de lidentit sexuelle des enfants. LOFPRA indique qua la rflexion soriente vers un espacement des visites de contrle dans ce domaine prcis. Certains participants font tat des insuffisances en matire d'offre de soins de sant mentale apports aux demandeurs d'asile. Un dbat s'engage sur le maintien d'une spcificit de l'asile. En effet, certains participants font tat de difficults rencontres pour travailler avec les structures de droit commun. La solution serait donc de renforcer les capacits des quipes intervenant dans la filire de l'asile. Ainsi, en matire dhbergement, il est rappel par certains participants lexistence dans le droit commun dappartements de coordination thrapeutique (ACT) qui constituent une alternative intressante aux centres dhbergement pour demandeurs dasile. Pour dautres participants, cette approche ne peut aboutir faute de moyens notamment.

3. La ncessit de disposer dun outil de dtection France terre d'asile (FTDA) prsente le dispositif Protect en le resituant dans le contexte communautaire et lassociation avec six pays membres de lUnion europenne. Le terme didentification, qui figure dans le projet, nest pas un outil de diagnostic mais dalerte sur le risque de vulnrabilit. Une exprimentation a t mise en place sur une plate-forme. Sur 150 personnes, 10 15% de personnes relvent de la catgorie risque lev. Ce rsultat est proche de celui constat dans les six autres pays. Cet outil ntant pas un outil de diagnostic mdical, il faut des relais dans le monde mdical. Lenjeu est de diagnostiquer au plus tt les troubles. La dtection na pas dincidences sur le statut de la personne. Le centre Primo Levi fait tat pour sa part du livre blanc Soigner les victimes de torture exiles en France en rappelant notamment que l'enjeu, qui se situe sur un plan de la sant publique, rside dans l'orientation utile des personnes compte-tenu d'un environnement dfavorable et d'un droit commun qui n'est pas la porte de toutes ces personnes. Certains participants considrent que tout demandeur dasile est vulnrable parce quil quitte son pays, parce quil a t expos, par le parcours dexil, des conditions de vie pathognes. Il est rappel que 20% des demandeurs dasile seulement dclarent un logement stable. Il est donc ncessaire de faciliter un accompagnement pluridisciplinaire et de parvenir une offre de soins adapte la demande.

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Dautres participants rappellent que le travail des PADA est indispensable. En revanche, des conditions de vie dgrades constituent des facteurs de troubles. Cela sapplique aux conditions daccueil et pas seulement au stade de larrive dans le dispositif. Auditionn, le professeur Thierry Baudet ouvre un dbat sur la valeur scientifique et le caractre confidentiel de loutil de dtection prsent. Il lui est rpondu que si des mdecins spcialistes ont bien particip llaboration de loutil, celui-ci reste exprimental et modeste dans ses ambitions. Un consensus semble se dgager sur le besoin dun outil commun et partag sur les plates-formes, ainsi que sur la ncessit dy associer le corps mdical dans son laboration. Certains participants constatent toutefois quun outil de dtection prsente des inconvnients, en ce quil peut entraner une confusion dans lesprit des demandeurs dasile, et quil parat prfrable de privilgier un travail dorientation en laissant un choix aux demandeurs dasile d'effectuer ces dmarches ou non. Un consensus se dessine galement sur le fait que la dtection ne peut se limiter la phase du premier accueil du demandeur dasile. Ce dernier peut tre une personne vulnrable identifie diagnostique comme tel par la suite, pendant son parcours. Enfin, sur la suggestion de M. Baudet, est avance lide damliorer le travail en rseau entre les diffrents acteurs. Une solution pourrait rsider dans une sorte de labellisation des partenariats entre les diffrents acteurs tant de l'asile que du droit commun.

* * * Des discussions qui se sont tenues, les premires orientations suivantes pourraient tre retenues : - si le dbat n'a pas abouti sur la question d'un statut des plates-formes, un consensus est relev sur la ncessit d'une meilleure collaboration entre l'ensemble des acteurs locaux et la ncessit d'viter des redondances entre structures intervenant dans le parcours du demandeur d'asile ; - un consensus se dgage nettement sur le principe que l'accompagnement social relve d'une logique de proximit. Un schma distinguant l'admission au sjour, au niveau rgional, et l'accompagnement social, semble tre partag par une grande partie des participants ; - un consensus est relev sur le principe d'un premier passage en prfecture, l'Etat tant charg d'assurer une meilleure rpartition des flux sur les territoires. Des prcisions semblent ncessaires en matire d'information dlivre sur la rpartition des rles entre la prfecture, l'OFII et les plates-formes ; - certaines missions assures par les plates-formes ncessitent d'tre revues. Ce principe est partag par tous les participants mais les dbats n'ont pas permis d'avancer sur des points prcis comme l'aide au rcit par exemple ou l'information donne aux demandeurs, prcite ;

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- en effet, le dbat s'est orient sur le principe de l'accompagnement par les diffrentes structures intervenant dans le parcours du demandeur d'asile. L'absence de consensus est clairement releve sur deux grands modles : l'un reposant sur le schma actuel, avec un hbergement incluant une offre daccompagnement complte, l'autre s'appuyant sur l'ide d'un hbergement simple. Une troisime voie est avance, sans parvenir un consensus, sur l'ide d'une externalisation de certaines prestations par les centres d'hbergement et susceptibles d'tre assures par exemple par les plates-formes ; - en matire de dtection des personnes vulnrables, le consensus est act sur le besoin d'une valuation le plus en amont possible tout en veillant d'ventuelles vulnrabilits dtectes par la suite. Le constat d'une meilleure collaboration avec les structures de droit commun a t formul. L'ide d'une labellisation des professionnels de la sant mentale a t avance. Enfin, s'agissant d'un outil d'aide la dtection, la plupart des participants en prouvent le besoin sans s'accorder sur la mthode de validation scientifique de cet outil.

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LISTE DES PARTICIPANTS A LA REUNION

Etaient prsents lors de la runion du 7 octobre : Mme Yolande MULLER, ancienne directrice adjointe de lOFII M. Jean-Franois PLOQUIN, directeur gnral de Forum Rfugis-Cosi M. Stefan MAIER, Haut Commissariat aux Rfugis (HCR) M. Nicolas PEHAU, service de l asile, dpartement des rfugis et de laccueil des demandeurs dasile, DGEF Mme Sandrine SPINOSA-GUEBIN, service de lasile, dpartement des rfugis et de laccueil des demandeurs dasile, DGEF Mme Sverine ORIGNY-FLEISHMAN, service de lasile, dpartement du droit dasile et de la protection, DGEF Mme Lydia BOUSSAND, service de lasile, dpartement de lasile la frontire et de ladmission au sjour, DGEF M. Stphane DAGUIN, secrtaire gnral de la prfecture du Morbihan M. Claude DARGENT, prfecture de la Vienne, direction de la rglementation et des liberts publiques Mme Psylvia DWAS TASSEAU, SGAR Ile de France M. Ahmed CHTAIBAT, OFII, direction de l'asile M. Guillaume GERMAIN, direction territoriale de lOFII Strasbourg Mme Laurence DUCLOS, OFPRA, division Afrique Mme Sibel AGRALI, Centre de soins Primo Levi M. Alice Bougenot, DomAsile Mme Claire SABAH, Secours catholique, dpartement Etrangers M. Vincent GRUSON, Croix Rouge Franaise, ple social M. Frdric CHAUMONT, ARDHIS M. Henry BELIN, CASP, direction gnrale Mme Vronique LAY, FTDA, direction accompagnement, hbergement et asile M. Philippe ELIAS, FNARS, foyer COS Quancard, Bordeaux Mme Anne-Lise DENOEUD, Mdecins du Monde M. Pascal REVAULT, COMEDE Mme Sandrine LESECQ, ADOMA, dpartement hbergement Mme Messaouda Hadjab, Forum Rfugis-Cosi, PADA de Lyon Excuss M. Phillipe RIGOLLIER, reprsentant AMF, reprsent par M. Sylvain Guillot Mme Lydie LEONI, prfecture de la rgion Lorraine M. Patrick DENELE, Association AIR, PADA de Lille M. Gauthier BERANGER, secrtariat gnral du ministre de l'intrieur, mission dappui accueil des trangers en prfecture

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C O M P T E - R E N D U D E 2 m e a t e l i e r 3 m Date et lieu de la runion : 16 octobre 2013 10 h 00 17 h 00 salle 524 Ministre de l'intrieur Participants : cf. Liste jointe

R E U N I O N r u n i o n Destinataires :

Participants au groupe de travail n2 sur laccueil, l'orientation et l'accompagnement des demandeurs dasile

Objet : Troisime runion de l'atelier sur l'accueil, l'orientation et l'accompagnement des demandeurs dasile

I Approbation du compte-rendu de la deuxime runion et mthodologie de travail Le compte-rendu de la prcdente runion fait l'objet de plusieurs remarques. Certaines associations regrettent sa communication tardive aux participants de l'atelier et considrent que le compte-rendu ne rend pas compte suffisamment de leurs prises de positions. Les animateurs rappellent qu'il est possible de faire part, par crit, de demandes de modification. Ils indiquent par ailleurs qu'une synthse des trois comptes-rendus sera rdige par leur soin et adresse aux deux parlementaires. Cette synthse est communique tous les participants de latelier.

II Audition des membres des inspections gnrales Les trois membres d'inspections gnrales (IGF, IGA et IGAS) rappellent l'tat des lieux fait l'occasion de leur mission en soulignant l'efficacit relative du systme actuel d'orientation et la ncessit d'imaginer plusieurs nouveaux scnarios. Il leur parat ncessaire de parvenir une cl de rpartition dtermine a priori, fixant des capacits, avec des objectifs retenus au niveau national et dclins au niveau rgional dans chaque dpartement avec un schma daccueil et ensuite une rorientation vers une plate forme dpartementale ou directement dans un dpartement. Cela suppose de revoir le systme d'information. Ce dispositif suppose de ne pas verser lallocation temporaire d'attente aux demandeurs d'asile qui refuseraient un hbergement. La rduction des dlais de traitement qui varient de 2 138 jours aujourd'hui selon les prfectures ne tient pas seulement aux capacits des prfectures exprimes en termes despaces et deffectifs. Il faut une stratgie nationale et une fixation de dlais. Il faut galement supprimer lexigence dune communication dadresse pour la dlivrance de lAPS. Cette simplification concerne au premier chef la rgion Ile de France. Des objectifs de dlais

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d'accueil doivent tre fixs aux prfectures. S'agissant du renouvellement des rcpisss, l'enjeu est de limiter des alles et venues en prfecture qui n'apportent pas de relle plusvalue. Plusieurs solutions doivent tre envisages comme par exemple l'hypothse du modle anglais avec une carte puce contenant des informations sur le droit au sjour et les droits sociaux. Le concept de guichet unique est intressant selon les membres dinspections gnrales car aujourd'hui on constate selon les rgions une trs grande disparit. Cela dpend galement de certaines conditions matrielles comme par exemple la possibilit de rapprocher les services de la prfecture et ceux de l'OFII voire de lOFPRA dans lhypothse dune dconcentration. Il faut en tout tat de cause viter un schma unique. La rduction du nombre dacteurs serait galement souhaitable. C'est dj le cas dans d'autres pays de l'Union europenne. Plusieurs prconisations sont ainsi formules concernant l'allocation temporaire d'attente (ATA), notamment son articulation avec un systme directif. Le systme franais de libre choix laiss au demandeur d'asile, qui est une spcificit en Europe, est constitutif selon les membres dinspections gnrales dun effet d'aubaine. Lun des enjeux est dempcher tout report sur le programme budgtaire 177. Concernant le caractre quitable de l'accompagnement, les inspections gnrales n'ont pas expertis, ce stade, l'ide de platesformes dpartementales. Avec l'hypothse d'un hbergement diffus, il faut revoir les modalits d'accompagnement en termes de mutualisation. S'agissant de l'orientation nationale, l'ide de centres temporaires mrite un dbat approfondi. Cette structure temporaire ne doit pas devenir son tour de l'urgence. Il est donc ncessaire de fixer des limites et de matriser les dlais. Les membres dinspections gnrales reconnaissent que le dlai d'un transfert de l'ATA de Ple Emploi l'OFII et une mise en uvre pour 2015 est assez optimiste. S'agissant de la rforme de l'ATA, avec la prise en compte de la composition familiale, les simulations ont t faites cots constants, entranant donc une prestation unique taux rduit. Concernant les dbouts d'une demande d'asile, le traitement de leur situation pose un vrai problme l'ensemble du systme. Globalement, la rforme du systme de l'asile doit se faire avec un objectif cible par paliers progressifs. La proposition mentionne au rapport de crer 35 000 places d'hbergement "de type CADA" avait pour objet de fixer le nombre suffisant de dispositifs de qualit. Il est toutefois ncessaire de rflchir au type d'hbergement. Le collectif serait ainsi prfrable au diffus, et plus conforme au dispositif d'orientation. La comparaison des dispositifs reste toutefois difficile en raison de l'impact des structures familiales et du taux de rotation dans les centres. Pour certains participants, la suppression de l'exigence de domiciliation, si elle est une bonne ide de simplification, ne va pas rgler les difficults d'accs aux prfectures. Cela dpend en ralit de l'organisation de celles-ci et des politiques d'accueil. Des cas de bonnes pratiques sont rapports dans le Rhne, dans les Alpes-Maritimes ou en Lorraine. La question de recourir plutt une prfecture de dpartement est galement pose. Cette dernire hypothse ne trouve pas de consensus. La spcialisation des prfectures, du fait de la rgionalisation, est justifie dans un contexte de rduction des effectifs et de complexification des dispositifs juridiques. Pour un participant, il est important de tenir compte des prfectures frontalires compte-tenu de certains flux s'orientant au gr des dispositifs d'accueils entre quelques Etats europens.

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La plupart des participants s'accorde pour considrer que l'enjeu rside davantage dans la bonne articulation entre les acteurs et la capacit orienter ou rorienter rapidement. Cet enjeu d'articulation doit galement concerner les dispositifs de droit commun, notamment dans le domaine de l'offre de soins. Certains participants se montrent circonspects sur l'ide d'une carte puce qui revient mlanger des donnes relatives au sjour et au social et donc prsenter d'ventuels risques. Un accs par profil semble toutefois envisageable. Un dbat s'engage galement sur la conditionnalit de l'ATA. Plusieurs participants contestent cette possibilit au nom de la libert de choix des individus et en termes d'efficacit de la dpense publique. En effet, certaines personnes disposent de rseaux de connaissances, notamment familiaux, leur permettant d'tre hbergs. Une telle orientation, compte-tenu des cots propres l'hbergement, pousse davantage la dpense publique finalement. Pour certains participants, l'accs au travail constituerait galement une solution d'conomie, mais aussi un gage d'autonomie favorable la situation des personnes. Enfin, l'offre d'hbergement, dans son organisation actuelle, est contre-productive. Des participants suggrent que la proposition d'allocation soit lie un dpartement dtermin. Pour d'autres participants, les principaux flux relvent de quelques communauts, bien structures et en mesure d'accueillir des demandeurs d'asile. La libert de choix contribue ainsi au maintien de concentrations de communauts, principalement dans la rgion Ile de France. S'agissant de la prise en compte de la composition familiale dans le calcul de lATA, si un consensus est clairement trouv sur ce point, certains participants attirent lattention sur la situation des demandeurs d'asile isols, le plus souvent non prioriss dans le dispositif d'accs au logement alors mme qu'il existe des situations de grande vulnrabilit. Quant au montant, certains participants rappellent que celui-ci n'a pas fait l'objet d'actualisation depuis plusieurs annes. Ils s'interrogent sur la conformit la directive qui prvoit un niveau de vie adquat d'une allocation rduite. Les participants s'accordent pour juger que l'valuation des besoins du demandeur d'asile ds son arrive est dcisive. Plus l'information est en amont, plus le dispositif est fluide. Cela reste toutefois conditionn par les conditions d'hbergement. Un autre dbat, plus transversal, porte sur la problmatique de l'hbergement et de l'accompagnement. Plusieurs participants, associatifs essentiellement, rappellent avec force leur opposition de principe une ventuelle dissociation. D'autres considrent qu'il s'agit d'un faux dbat, l'enjeu tant de dterminer, selon la situation des demandeurs d'asile, une offre gradue avec diffrents types d'accompagnement. Il s'agit notamment d'viter une massification de l'accueil, qui peut induire en soi une maltraitance. L aussi, l'enjeu rside peut-tre davantage dans une meilleure articulation avec le droit commun, et l'offre de soins. Plusieurs participants considrent que la prise en charge doit tre unifie et s'appliquer toutes les procdures. Il ne leur parat pas possible, notamment au regard de la nouvelle directive, d'avoir une approche diffrencie.

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II La dtection de la vulnrabilit France Terre d'Asile (FTDA) rappelle la mthodologie du dispositif prsent lors de la prcdente runion en insistant sur le rle de loutil Protect : il s'agit d'un outil d'alerte pour orienter ensuite le demandeur d'asile vers une valuation. Cela pose la question de l'entit charge de raliser cette valuation dans les rflexions en cours sur le nouveau parcours du demandeur d'asile. Les participants reviennent sur les diffrents acteurs pouvant intervenir dans le domaine de l'valuation de la vulnrabilit. Pour les uns, il convient de s'appuyer sur les directions dpartementales de la cohsion sociale (DDCS), dont les services sont dj utiliss pour apprciation du recours un hbergement d'urgence. Les agences rgionales de la sant (ARS) jouent galement un rle. Les travailleurs sociaux sont galement en mesure, par le biais de l'entretien d'valuation, d'orienter vers le secteur sanitaire. Se pose galement la question de la priorisation, que ce soit au stade de la plateforme ou par la suite, notamment en centre d'hbergement. Le premier entretien permet de dtecter une vulnrabilit mais il est ncessaire que la plateforme soit adosse un ple mdical. L'exemple de la CAFDA (Paris), avec 6 000 personnes par an, est cit. En 2012, 400 consultations ont t assures par ce ple mdical. Il ne s'agit pas proprement parler d'un diagnostic mais d'une aide l'orientation vers le secteur sanitaire. Certains participants appellent lattention sur certaines formes de vulnrabilits qui ne sont pas dceles ce stade limage par exemple de lorientation sexuelle. Cette valuation est importante car elle peut impacter la procdure du demandeur d'asile. Certains participants rappellent cet gard leur opposition au rfrentiel utilis aujourd'hui pour les plateformes d'accueil des demandeurs d'asile. La prise en charge, sur la base de cette valuation par exemple, ne doit pas conduire une diffrence de traitement entre les demandeurs d'asile. Enfin, la situation prcaire d'un demandeur d'asile constitue aux yeux de certains un critre de vulnrabilit en soi. Il est rappel que l'un des enjeux, avec la transposition des nouvelles directives, est le transfert de l'information vers l'OFPRA d'une manire organise et non plus informelle comme cela peut tre le cas aujourd'hui. Or, cet objectif dune meilleure information doit tre conforme aux exigences du secret mdical et aux obligations de la CNIL en termes en termes d'informations nominatives. Plusieurs pistes devront tre expertises : mention sur le formulaire OFPRA, transmission de l'information par voie informatique,... Un dbat est engag sur la nature de lidentification en prfecture. Certains participants sinterrogent sur la prsence dagents de lOFPRA sur place. Lentretien doit en effet tre loccasion pour le demandeur dasile dvoquer sa vulnrabilit. Cela suppose, comme le rappelle le reprsentant de lOffice, dadapter les procdures internes de lOFPRA. Pour le reprsentant de lOFII, il faut imaginer un schma sur la base du document vers en runion. Le demandeur dasile est dabord reu en prfecture. Une valuation de sa situation, de nature faciliter son orientation porte sur sa situation (ressources, familiale). Cette valuation prend en considration dventuels enjeux mdicaux. LOFII intervient ce stade pour prciser la situation de la personne (exemple avanc des tests de tuberculose). Dans un tel dispositif, la vulnrabilit est galement dtecte lors de laccompagnement, assur au niveau des plates-formes dpartementales ou bien par les centres dhbergement. Toutefois, il est important de matriser les procdures. La dtection doit tre organise

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principalement au niveau des plates-formes, dautant que comme le rappelle lun des participants, le prfet engage sa responsabilit. Pour certains participants associatifs, ce besoin de centralisation nest pas justifi. Linformation est un danger. Il faut prciser le rle de la prfecture et la pertinence de la transmission de l'information relative la vulnrabilit la prfecture. Enfin, les CADA comme les PADA procdent dj un signalement sans entraner de contraintes particulires pour lOFPRA. Un dbat est galement engag sur les questions doffre de soins. Certains participants regrettent labsence de reprsentants du ministre en charge de la sant et contestent le fait que lorientation des demandeurs dasile soit dcide par le seul ministre de lintrieur. Labsence de consensus est constate sur les visites mdicales. Certains participants refusent que la visite mdicale soit rendue obligatoire et font valoir quil est prfrable de sadosser des dispositifs de droit commun, sous forme par exemple de partenariats avec les hpitaux. A leur sens, il faut privilgier des visites de prvention. Lun des animateurs propose que ce sujet, prcis, soit trait par un groupe de travail comprenant des reprsentants du ministre de la sant.

III Deux schmas dorientation des demandeurs dasile 1. Le schma prsent par lOFII Le demandeur dasile doit se prsenter dans la prfecture comptente en matire dadmission au sjour. Le principe de la rgionalisation est maintenu. A lissue dun premier entretien formel, le demandeur dasile est enregistr. Le demandeur dasile doit ensuite passer au guichet de lOFII o il est procd une analyse de sa situation (ressources, famille, demande ventuelle de prise en charge). Le demandeur dasile est ensuite orient dans le cadre du dispositif national dorientation qui repose sur les plateformes dpartementales. Les centres dhbergement sont adosss ces plateformes. Deux modes daccompagnement sont envisages : dune part un accompagnement de proximit assur par le centre dhbergement : il comprend notamment la gestion des entres et des sorties et l'aide la scolarisation ; dautre part un accompagnement qualifi dadministratif assur par les plateformes : il sagit daider les demandeurs dasile dans leurs dmarches (OFPRA, CMU, etc.). Cet accompagnement peut faire lobjet dune externalisation et de mutualisations. Les partenariats sont encourags notamment avec des partenaires spcialiss. Lorientation doit tre gre travers un principe : dcider du territoire o le demandeur dasile doit tre pris en charge. Pour sa mise en uvre, il faut prioriser les demandes au regard de chaque situation. Cette orientation runit plusieurs conditions : le rseau dhbergement doit obir un schma national qui fixe pour chaque rgion la part des flux accueillir. Un accord pralable sur les flux et les indicateurs est recherch ; Un systme dinformation qui associerait les acteurs publics (prfectures, OFII, plateformes) : lexemple du Puy de Dme est cit ; Ce systme nest possible quavec une offre dhbergement plus importante, donc un parc de places suprieur.

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Pour viter des redondances, le renforcement de laccompagnement par les plateformes saccompagne dune rvision du modle doffre dhbergement sans pour autant abandonner toutes les prestations et donc la qualit de laccompagnement des demandeurs dasile. Cette orientation saccompagne de mesures de simplification. Lallocation temporaire dattente est verse automatiquement lensemble des demandeurs dasile, les centres dhbergement ne graient plus lAMS, des conventions seraient conclues entre les caisses d'assurance maladie et les plateformes pour procder une dmatrialisation de la transmission du dossier d'assurance maladie. Le partage de linformation serait ainsi optimis entre les plateformes, lOFPRA (dcisions denregistrement, notifications, etc.). Les participants sinterrogent sur plusieurs aspects pratiques comme larticulation entre les plateformes et les centres dhbergement, la nature et les modalits de certaines prestations (conventionnement, financement) et le devenir des personnes dboutes de leurs demandes dasile. Plusieurs participants sopposent clairement sur la dissociation entre laccompagnement et lhbergement par principe, compte-tenu de la nature du travail social en centre dhbergement et de la relation de confiance qui stablit entre le demandeur et le travailleur social. La FNARS soppose formellement ce schma pour ces raisons. Enfin, certains participants sinterrogent sur le rle de lOFII lors du premier entretien avec un demandeur dasile et contestent que ce soit ce dernier qui assure le rle de la dtection de la vulnrabilit. Le reprsentant de la FNARS sinterroge sur la possibilit de renverser le raisonnement implicite du schma propos : un centre dhbergement pourrait assurer de nouvelles missions au profit des demandeurs dasile orients dans un dpartement non tendu par exemple. La logique de la proximit peut tre reprise au profit dun centre dhbergement. Enfin, certaines plateformes sont dj soumises des flux importants. Le schma propos parat lisible, conforme lexigence de rformer cot constant, cherche rduire le nombre dacteurs et repose sur une double logique : un accompagnement gradu, une incitation la coopration entre les acteurs sur des missions en partie remodeles. Il est cependant rejet en plusieurs points par la plupart des associations, deux arguments principaux tant avancs par ceux-ci : le fait de remettre en cause lhbergement accompagn et lvaluation assure par les pouvoirs publics. Il y a un consensus clair sur la ncessit de rduire les dlais et sur le rle de lOFPRA et de la CNDA, condition comme la rappel lun des participants de ne pas en faire un objectif principal : il nest pas souhaitable de lier la matrise des dlais et la dtection des vulnrabilits. Pour FTDA, cette seule condition de rduction des dlais permettrait ds lors dhberger lensemble des demandeurs dasile cot constant, condition damliorer la gestion des sorties des personnes dboutes de leurs demandes dasile. 2. Le schma propos par Forum Rfugis Cosi Comme le prcdent, ce schma ninclut pas la procdure dasile et le rle de lOFPRA. Il sinspire fortement de ce qui est pratiqu aujourdhui dans le Rhne, en proposant une consolidation de lchelon rgional en termes de mutualisation des capacits et de rpartition des entres dans lhbergement. Le fonctionnement du centre de transit rpond en effet un

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enjeu de rpartition des flux. En tant quil est fortement articul la plateforme et une instance dadmission concerte pluri-partenariale prside par le reprsentant du prfet, il rpond la ncessit de disposer doutils de pilotage et daide la dcision publique. Il ny a pas de distinction entre les demandeurs dasile. Certains participants considrent que ce centre de transit est plus adapt pour assurer une mission dvaluation que la DT OFII, comme suggr dans le prcdent schma. Des participants rappellent quil est ncessaire de se rapprocher des autres acteurs de droit commun. Tout schma dorientation doit sen assurer. Les participants saccordent pour considrer que linstance de concertation doit tre ouverte lensemble du secteur associatif et disposer dindicateurs lui permettant davoir une visibilit sur lensemble du parcours. Pour certains participants, il suffirait de revenir aux commissions locales dadmission, avec le souci notamment dy associer des bailleurs sociaux. Dautres participants rappellent la ncessit, pour viter une ventuelle embolie du dispositif rgional, davoir un schma national. Concernant le centre de transit, des participants insistent sur la dure limite du sjour afin dviter que les demandeurs dasile soient tardivement orients et comprennent mal le sens de ce passage transitoire surtout sils devaient tre dbouts peu de temps aprs leur orientation vers un nouvel hbergement. * * * Des discussions qui se sont tenues dans un climat de srnit et dchanges quilibrs, comme lont salu les animateurs lissue de cette dernire runion de latelier, les orientations suivantes pourraient tre retenues : La dtection de la vulnrabilit constitue un enjeu important compte-tenu des nouvelles directives et de la recherche dun parcours du demandeur dasile efficace : certains participants craignent que la dtection des vulnrabilits ne saccompagne dun dlaissement de certaines catgories de demandeurs dasile ; Il ny a pas de consensus sur la nature des visites mdicales pouvant tre mises en place loccasion de lvaluation de la situation dun demandeur dasile ; Deux schmas daccueil, dorientation et daccompagnement sont proposs. Ils ne sont pas exclusifs dautres approches. Ils comprennent des points convergents notamment la remise dune APS sans adresse dans lhypothse dune orientation sans dlai vers lhbergement et le concept de centre rgional dhbergement transitoire mais se distinguent clairement sur plusieurs aspects essentiels ; Lensemble des participants saccorde pour considrer quun schma de parcours doit sassurer avant tout dune articulation optimale de tous les acteurs ; Ils s'accordent sur le besoin d'un outil partag de suivi ;

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Les participants partagent le constat que tout schma de parcours du demandeur dasile, pour tre efficace, dpend de deux paramtres extrieurs : la matrise des dlais par lOFPRA et la CNDA dune part ; les capacits dhbergement dautre part.

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LISTE DES PARTICIPANTS A LA REUNION

Etaient prsents lors de la runion du 7 octobre : Mme Yolande MULLER, ancienne directrice adjointe de lOFII M. Jean-Franois PLOQUIN, directeur gnral de Forum Rfugis-Cosi M. Stefan MAIER, Haut Commissariat aux Rfugis (HCR) M. Nicolas PEHAU, service de l asile, dpartement des rfugis et de laccueil des demandeurs dasile, DGEF Mme Sandrine SPINOSA-GUEBIN, service de lasile, dpartement des rfugis et de laccueil des demandeurs dasile, DGEF Mme Sverine ORIGNY-FLEISHMAN, service de lasile, dpartement du droit dasile et de la protection, DGEF Mme Lydia BOUSSAND, service de lasile, dpartement de lasile la frontire et de ladmission au sjour, DGEF M. Gauthier BERANGER, secrtariat gnral du ministre de l'intrieur, mission dappui accueil des trangers en prfecture M. Claude DARGENT, prfecture de la Vienne, direction de la rglementation et des liberts publiques Mme Lydie LEONI, prfecture de la rgion Lorraine Mme Psylvia DWAS TASSEAU, SGAR Ile de France M. Ahmed CHTAIBAT, OFII, direction de l'asile Mme Laurence DUCLOS, OFPRA, division Afrique Mme Sibel AGRALI, Centre de soins Primo Levi M. David Hedrich, DomAsile Mme Claire SABAH, Secours catholique, dpartement Etrangers M. Vincent GRUSON, Croix Rouge Franaise, ple social M. Frdric CHAUMONT, ARDHIS M. Henry BELIN, CASP, direction gnrale Mme Vronique LAY, FTDA, direction accompagnement, hbergement et asile M. Philippe ELIAS, FNARS, foyer COS Quancard, Bordeaux Mme Anne-Lise DENOEUD, Mdecins du Monde M. Pascal REVAULT, COMEDE Mme Sandrine LESECQ, ADOMA, dpartement hbergement Mme Messaouda Hadjab, Forum Rfugis-Cosi, PADA de Lyon M. Patrick DENELE, Association AIR, PADA de Lille Mme Souad ROUIBI, Coalia, PADA de Bobigny Excuss M. Phillipe RIGOLLIER, reprsentant AMF M. Stphane DAGUIN, secrtaire gnral de la prfecture du Morbihan M. Guillaume GERMAIN, direction territoriale de lOFII Strasbourg Personnes auditionnes M. Jean-Pierre Battesti (Inspection gnrale de ladministration) M. Bernard Verrier (Inspection gnrale des affaires sociales) M. Alban Hautier (Inspection gnrale des finances)

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C O M P T E - R E N D U D E 2 m e a t e l i e r 4 m Date et lieu de la runion : Mardi 5 novembre 2013 14 h 00 17 h 30

R E U N I O N r u n i o n Destinataires :

Participants au groupe de travail n2 sur laccueil, l'orientation et l'accompagnement des demandeurs dasile Mme Valrie LETARD, M. Jean-Louis TOURAINE et les membres du Comit de Concertation

salle 524 Ministre de l'intrieur

Participants : cf. Liste jointe Objet : Quatrime runion de l'atelier sur l'accueil, l'orientation et l'accompagnement

Dans leur courrier du 31 octobre adress aux membres du Comit de Concertation et aux participants aux ateliers, les parlementaires mdiateurs de la concertation sur lasile ont demand aux participants aux ateliers dexaminer deux schmas dorganisation de lasile . Les analyses et propositions rsultant de cette analyse seront restitues lors du dernier Comit du 12 novembre. Ces schmas taient accompagns de 14 fiches prsentant, par thme, les scnarios ayant t formuls au cours des sances prcdentes. En dbut de sance, M. Phau (Service de lAsile) a indiqu comment les schmas avaient labors sur les indications des deux parlementaires. Puis les membres de lAtelier n2 ont examin, outre les deux schmas, les fiches directement en relation avec lobjet de latelier, en veillant aux interconnexions entre scnarios des diffrentes fiches, et en sattachant distinguer le court/moyen terme (quest-ce qui doit tre rform ds 2015-2016 ?) et le moyen/terme (quelle serait, lhorizon 2018-2020, lorganisation idale dun systme dasile juste et performant ?).

Fiche n1 : Premier accueil et accs la procdure dasile (sept scnarios proposs) Il ressort des changes que : Le scnario 5 est cart, en raison de la ncessit de distinguer les rles respectifs de ladministration et des associations. Les scnarios 2 et 3 ne rencontrent pas lassentiment du reprsentant de lOFII, pour qui la prfecture doit tre la premire administration que rencontre le demandeur dasile dans son parcours, et qui doit rester en charge de ladmission au sjour.

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Loption dcrite dans le scnario 4, qui permet damliorer la collaboration entre services de lEtat, est encourager chaque fois quelle est matriellement possible. 1/ moyen terme, le scnario 6 (Guichet territorial unique associant lOFPRA), et long terme le scnario 7, plus ambitieux (Agence unique de lasile), rpondent au vu de celles des associations qui souhaitent voir lOFPRA intervenir comme premier acteur de lasile (premier contact entre le demandeur dasile et ladministration). La reprsentante de lOFPRA observe que le DG de lOffice a dj indiqu que les conditions court/moyen terme ntaient pas remplies pour procder une dconcentration de lOffice (le DG sexprimera nouveau sur ce sujet le 12/11). De mme, lOFPRA ne souhaite pas, en rponse au souhait de certaines associations, grer lorientation initiale entre procdure normale et procdure prioritaire, distinction qui relve de ladmission au sjour et non de la procdure dasile. Pour le reprsentant de lOFII, le scnario 6 repose sur un trop grand nombre dacteurs, alors que lobjectif de rduction des dlais ncessite un parcours plus simple. LOFII prfre le scnario 1. Les associations considrent majoritairement que lvaluation sociale et lorientation doivent leur tre confies, de prfrence lOFII (scnario 6). 2/ court-moyen terme, le scnario 1 simpose, sous la rserve expresse que les dlais prvus par la directive procdure soient respects, ce qui impose de faire en sorte que les services des prfectures puissent le faire commencer par les plus sollicites , grce notamment aux moyens dgags par la simplification du traitement administratif (Cf. Fiche n2), et quils se voient assigner des objectifs clairs et impratifs. En raison de la ncessaire spcialisation des agents, le retour ladmission au sjour par lensemble des prfectures parat devoir tre cart. En revanche, les primtres dpendant des prfectures rgionales dadmission au sjour doivent tre dfinis avec souplesse, en tenant compte de la volumtrie des arrives (rgions administratives, subdivisions dune rgion). A ce propos, il est demand au ministre que soit communiqu ses membres le rapport dvaluation de la rgionalisation de laccs au sjour des demandeurs dasile. Quel que soit le modle et les moyens retenus, il importe que les demandeurs dasile primoarrivants soient en prsence dun dispositif lisible. Conclusion Fiche n1 Les scnarios 6 et 7 mritent d'tre approfondis dans une perspective de long terme. A court terme, le scnario 1.1 est privilgi, les rles respectifs de lOFII et des plateformes rgionales restant prciser.

Fiche n2 : Admission au sjour des demandeurs dasile et dlivrance des documents de sjour Il existe entre les participants latelier un consensus sur le caractre non ncessaire de la prsentation dune adresse pour ladmission au sjour, la condition toutefois que le

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demandeur dasile soit orient sans dlai vers le lieu dhbergement qui lui fournira ladresse ncessaire au dpt de la demande dasile et louverture des droits. Les autres aspects de la fiche nont pas t tudis. Conclusion Fiche n2 Consensus sur lOption A (scnario 2.1).

Fiche n3 : Un nouveau dispositif dorientation des demandeurs dasile Il y a un consensus sur la ncessit dun pilotage national avec un renforcement du niveau rgional (Scnario 2.1), le niveau dpartemental, ncessaire sur le plan de la concertation, ne suffisant pas pour rguler les flux darrives. Spcificit cependant du cas des mineurs non accompagns. Ladmission locale suppose des critres d'admission lisibles incluant une priorisation des admissions tant que la demande dhbergement est suprieure loffre. La formalisation administrative peut tre rendue ncessaire face au risque de contentieux. Ladministration et les associations restent en dsaccord sur la possibilit de refuser loffre dhbergement tout en percevant lATA. Dun ct, on insiste sur la ncessit de rguler et de rpartir les admissions dans lhbergement, ce qui implique une directivit forte (le refus de la proposition dhbergement est suivi du non versement de lATA) ; leffet attendu est que les personnes prises dans des filires de prise en charge et / ou dexploitation conomique puissent chapper la fixation gographique dans les territoires o ces filires assurent un contrle. De lautre, on insiste sur limportance de permettre des personnes disposant de relations familiales / communautaires dy recourir sans peser sur le systme dhbergement, tout en pouvant faire machine arrire dans un second temps en cas dchec ; dans ce dernier cas, les personnes ne sont pas prioritaires. Dans tous les cas, la directivit totale ncessite un nombre de places suffisant. Tant que loffre dhbergement reste infrieure loffre, loffre systmatique et la non priorisation des personnes disposant de solutions propres permet de tenir ensemble directivit de principe et libert de fait. Le point 3 Centres rgionaux dhbergement temporaire recueille lassentiment. Le point 4 Parcours de fin de procdure nest pas examine. Conclusion Fiche n3 Scnario 1.1 ou 1.2 ? : sur la (non-)connexion ATA / offre dhbergement : le dsaccord persiste entre les participants de latelier. Scnario 2.1 = dispositif national (pilotage) avec rgulation rgionale sappuyant des centres rgionaux dhbergement temporaire.

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Fiches n4, n5, n6, n7, n8 : non traites lors de la sance.

Fiche n9 La prise en charge des personnes vulnrables dans laccueil et la procdure Il est rappel que le cadre europen ncessite de pouvoir justifier de lexistence de processus de dtection, do la ncessit de formaliser un schma assurant une centralisation de l'information et sa transmission, pour les aspects concernant la procdure, lOFPRA (Cf. Point 5). Toutes les vulnrabilits ne sont pas mdicales : on peut distinguer les vulnrabilits 1/ sociales, 2/ strictement mdicales et 3/ ncessitant une prise en compte au niveau de la procdure dasile. Il importe la fois dintervenir le plus tt possible et dtre mme de dtecter plus tard les formes de vulnrabilit non immdiatement observables (Cf. Point 4 de la Fiche). 1. Modalits de dtection Le recours un outil dvaluation (scnario 1.1) mis disposition des travailleurs sociaux ne fait pas lobjet dopposition, mais de rserves dordre mthodologique. Il ne dispense en outre en aucun cas de lorientation sur les acteurs de la sant, qui pourraient intervenir en CADA comme sur les plateformes daccueil. Les acteurs associatifs et sanitaires doivent travailler davantage en rseau. Un scnario alternatif ( 1.3 ) distinguerait l'valuation de la vulnrabilit sociale par les plateformes daccueil de lvaluation faite lors du bilan sant par les professionnels de la sant. 2. Acteurs de la dtection en amont LOFII est prt remplir cette mission, mettant en avant la dontologie de son personnel mdical. Ce scnario suscite les rserves, voire la dfiance des associations, en raison notamment de la tutelle exerce par le ministre de lIntrieur, alors que cette mission devrait relever du ministre de la Sant, mais aussi du fait que lOFII est galement loprateur de laide au retour, ce qui peut susciter des rserves de la part des demandeurs dasile sur la question de la dtection des vulnrabilits. Les associations mettent en avant la spcificit du travail social et la comptence de leurs structures, qui doivent toutefois bnficier dune mise en rseau efficiente avec les acteurs sanitaires. Lide est propose deffectuer une cartographie des acteurs mdicaux actifs / activables. Il est galement suggr ltablissement d'une convention cadre avec l'assurance maladie.

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3. Lexamen mdical : Limmense majorit des demandeurs dasile expriment le besoin dun bilan de sant, ce qui plaide pour une visite obligatoire, y compris pour les demandeurs dasile en procdure prioritaire ou placs sous rglement Dublin. Certaines associations prconisent un bilan librement consenti dans le secteur sanitaire de droit commun. 4. Dtection de la vulnrabilit toutes les tapes : accord avec le texte de la fiche. 5. La vulnrabilit au regard de la procdure : le texte de la fiche convient, moyennant la correction du quatrime paragraphe qui devient libell ainsi : Il est possible denvisager que cela apparaisse sur le formulaire sous rserve que cela ne soit pas une auto-valuation ralise par le demandeur. Conclusion Fiche n9 Modalits de dtection : Scnario 1.1 moyennant prcautions mthodologiques et articulation aux acteurs de la sant. Acteurs de la dtection : pas daccord entre les participants sur le choix de lacteur principal (OFII ou associations). Examen mdical : le constat de sa ncessit est partag par les participants, mais non son caractre obligatoire. Dtection toutes les tapes et vulnrabilit au regard de la procdure : Cf. fiche (moyennant une correction : Cf. supra).

Fiche n10 : non traite en tant que telle. En corrlation avec Fiche n11 : Cf. infra.

Fiche n11 : les modalits daccompagnement des demandeurs dasile (quatre scnarios proposs) 1. Laccompagnement socio-administratif au niveau rgional Le principe du niveau rgional est act. Le choix entre direction territoriale de lOFII et plateforme associative renvoie la situation prsente (gestion directe OFII ou gestion dlgue plus ou moins compltement une association). Le cahier des charges de cet accompagnement renvoie notamment aux diffrents scnarios de la Fiche N9 sur le choix de lacteur dtectant la vulnrabilit et sur celui du mdecin effectuant la visite mdicale.

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2. Laccompagnement social de proximit Lchange met en vidence les approches divergentes de ladministration OFII notamment et des associations, dj apparues lors des sances prcdentes, autour de la question de la dissociation ou non de la prestation dhbergement et de tout ou partie des services daccompagnement. Le reprsentant de lOFII met en avant les mrites de la mutualisation, qui passent par lexternalisation de fonctions jusque-l assumes globalement par les oprateurs dans le schma de rfrence CADA, mais aussi dans certaines formes dhbergement durgence en mode. Les associations ne discernent pas la plus-value de cette volution, dont elles doutent quelle apporte des gains notables, du fait des transferts de cots dune structure lautre. Pour autant, les efforts de mutualisation peuvent tre poursuivis au sein dune mme structure ou entre plusieurs dentre elles, notamment en matire de dmarches administratives. LOFII insiste moins sur la sparation nette entre hbergement simple et prestations en plateformes que sur lopportunit de reconfigurer les services autour de centres d'hbergement structurants, avec des prestations mutualises, ce qui existe dans plusieurs pays europens. Les associations attirent lattention sur le fait quen cas daffaiblissement du niveau de prestation les communes (CCAS) ne seront pas en mesure de se substituer, et que lexprience montre que les structures dont les budgets sont construits faible cot appellent presque toujours la mobilisation de crdits complmentaires. Conclusion Fiche n11 Accompagnement socio-administratif (niveau rgional) : deux modles restent proposs, lun reposant sur les directions territoriales de lOFII, lautre sur des plateformes associatives rgionales adosses chacune un centre rgional dhbergement temporaire ; une valuation du dispositif actuel, qui connat les deux situations, pourrait clairer le choix et / ou dessiner un scnario articulant les deux types dacteurs. Accompagnement social de proximit : dsaccord persistant sur le principe dune dconnexion entre les prestations dhbergement et daccompagnement, mais des pistes approfondir en matire de mutualisation.

Fiches n12, n13 et n14 : non traites lors de la sance. Cf. cependant, sagissant de la Fiche n12 (allocations), les comptes-rendus des sances prcdentes (notamment sur la rvaluation de lATA, la prise en compte de la composition familiale, lharmonisation AMS / ATA, le transfert de sa gestion de Ple Emploi vers lOFII), et supra Fiche n3.

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EXAMEN DES DEUX SCENARIOS GENERAUX Le scnario dit dconcentr doit tre cart court-moyen terme, en raison de certaines des missions dvolues lOFPRA (premier contact administratif du demandeur dasile primoarrivant) ou au prfet de rgion. Il mrite cependant dtre davantage tudi dans une perspective de moyen-long terme qui verrait le rle de lOFPRA voluer. Le scnario dit directif voit son caractre centralis tempr par linclusion du niveau rgional (centres dits de transit). Le premier contact administratif reste la prfecture, selon un traitement simplifi et dans un dlai encadr, avant valuation et orientation rapide vers un site dhbergement, effectues au niveau rgional. Le RV dadmission au sjour en prfecture de rgion (primtre dfinir selon le niveau des arrives) peut tre pris sans dlai par la prfecture de dpartement. La directivit de doit pas reposer sur un schma rigide, compte tenu des fortes disparits territoriales, mais tirera profit dune dose de souplesse. La prquation nationale requiert dune part une volont politique qui doit tre exprime clairement, dautre part une implication des lus locaux. Pour la partie infrieure du schma directif (hbergement-accompagnement), on se reportera supra la discussion portant sur les scnarios de la Fiche n11. La question des centres dhbergement ddis laccompagnement au retour des personnes dboutes de leur demande dasile dune part, au suivi des demandeurs dasile placs sous rglement Dublin dans lattente de leur ventuel transfert dautre part, na pas t traite par les participants de latelier.

Conclusion Choix dun schma Le schma directif est retenu comme la meilleure solution court-moyen terme, moyennant de substantielles modifications (renforcement du niveau rgional notamment), seule sa partie suprieure ayant t tudie, en amont du niveau local.

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LISTE DES PARTICIPANTS A LA REUNION Etaient prsents lors de la runion du 5 novembre : Mme Yolande MULLER, ancienne directrice adjointe de lOFII M. Jean-Franois PLOQUIN, directeur gnral de Forum Rfugis-Cosi M. Stefan MAIER, Haut Commissariat aux Rfugis (HCR) M. Nicolas PEHAU, service de l asile, dpartement des rfugis et de laccueil des demandeurs dasile, DGEF Mme Sandrine SPINOSA-GUEBIN, service de lasile, dpartement des rfugis et de laccueil des demandeurs dasile, DGEF Mme Sverine ORIGNY-FLEISHMAN, service de lasile, dpartement du droit dasile et de la protection, DGEF Mme Lydia BOUSSAND, service de lasile, dpartement de lasile la frontire et de ladmission au sjour, DGEF M. Gauthier BERANGER, secrtariat gnral du ministre de l'intrieur, mission dappui accueil des trangers en prfecture M. Ahmed CHTAIBAT, OFII, direction de l'asile Mme Laurence DUCLOS, OFPRA, division Afrique M. Henry BELIN, CASP, direction gnrale Mme Alice BOUGENOT, DomAsile M. Frdric CHAUMONT, ARDHIS Mme Anne-Lise DENOEUD, Mdecins du Monde M. Philippe ELIAS, FNARS, foyer COS Quancard, Bordeaux Mme Messaouda HADJAB, Forum Rfugis-Cosi Mme Vronique LAY, FTDA, direction accompagnement, hbergement et asile Mme Sandrine LESECQ, ADOMA, dpartement hbergement M. Pascal REVAULT, COMEDE Mme Souad ROUIBI, Coalia, PADA de Bobigny Mme Claire SABAH, Secours catholique, dpartement Etrangers Reprsents M. Stphane DAGUIN, prfecture du Morbihan, par M. le Directeur dpartemental de la Cohsion sociale du Morbihan. Absents Mme Lydie LEONI, prfecture de la rgion Lorraine M. Claude DARGENT, prfecture de la Vienne, direction de la rglementation et des liberts publiques Mme Psylvia DEWAS TASSEAU, SGAR Ile de France M. Guillaume GERMAIN, direction territoriale de lOFII Strasbourg Mme Catherine REGNIER, SIAO 77 Mme Sibel AGRALI, Centre de soins Primo Levi M. Vincent GRUSON, Croix Rouge Franaise, ple social M. Patrick DENELE, Association AIR, PADA de Lille

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Concertation sur la rforme de l'asile Atelier n3 Hbergement des demandeurs d'asile Synthse de la sance 1 (mercredi 25 septembre 2013)
Les co-animateurs ont introduit cette premire sance en prsentant les lments gnraux relatifs lorganisation de latelier et en proposant un droul en deux parties : - Matine consacre un tour de table pour prciser les lments de constats sur les dysfonctionnements du dispositif dhbergement ; - Aprs-midi consacre dgager un plan de travail qui rsulte des changes du matin autour de thmatiques fortes qui seront tudies lors des deux prochaines sances. Cette synthse na pas vocation restituer un verbatim, mais rassembler et organiser les changes de la premire sance pour dgager un panorama sur la question de lhbergement : Quels sont les principaux dysfonctionnements ? Quels sont les grands enjeux ? Quels sont les axes de rflexion creuser lors des deux prochaines sances ? Quelles sont les exprimentations russies ? Quelles sont les premires pistes de rforme envisageables ? *** I Constats sur les dysfonctionnements et premires pistes de rflexion Pour lancer les changes, un document de travail a t prsent pour identifier les principaux constats sur les dysfonctionnements du dispositif dasile dans sa phase hbergement. Ce tour de table a permis de laisser exprimer des positions varies mais plusieurs constats et pistes se sont dgags : - Sur le droit dasile et la procdure de demande dasile : un constat fort autour de la ncessit de maintenir une protection internationale et un droit lasile en France ; les flux de demandes dasile sont fluctuants, en hausse depuis quelques annes mais le nombre de demandeurs constats en 2012 (61 000) est quivalent au niveau observ en 2006 et la fin des annes 80 ; - Sur les budgets oprationnels de programme (BOP) : la gestion des BOP doit amener repenser la gestion administrative et budgtaire de lasile, voire intgrer une dimension interministrielle ; piste dune fusion des BOP 303 et 177 ; rflexion pour prendre en compte lensemble du cot des dispositifs (logement social, cole, cohsion sociale, etc.) ; - Sur les procdures : les procdures en amont posent la question des dlais trop longs et la difficult engendre piloter lorientation vers lhbergement ; le lien entre procdure et type dhbergement doit tre discut ; - Sur les prestations : la coexistence de deux allocations (ATA et AMS) cre une disparit de traitement ; la piste dune familialisation de lallocation temporaire dattente est pose ainsi que de son cot ; - Sur le modle dhbergement : constat partag de la ncessit forte dun accompagnement mdico-social pour les DA ; constat dune embolisation du 115 et du dispositif dhbergement gnraliste en amont et en aval de la procdure ; rflexion pour gnraliser le modle de CADA ; dbat sur le taux dobtention du statut de rfugi par type dhbergement ; dbat sur lopportunit de dissocier laccompagnement de lhbergement ; - Sur la gouvernance : constat dune rpartition ingale sur le territoire national ; constat sur les oppositions locales parfois rencontres loccasion dune cration ou dune extension dun

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centre dhbergement pour les demandeurs dasile ; rflexion sur lutilisation des places libres dans les autres dispositifs nationaux ; dbat sur lorientation des DA vers un hbergement ; - Sur la sortie de lhbergement ddi aux demandeurs dasile : constat partag sur la ncessit damliorer les taux de rotation dans les centres dhbergement ; impact fort sur le dispositif dhbergement gnraliste ; rflexion mener sur un accompagnement prparer en amont de la sortie pour le bnficiaire dune protection internationale et pour le dbout ; - Sur laccompagnement ddi : constat partag sur la ncessit de prendre en compte la situation particulire du DA, notamment en ce qui concerne laccompagnement mdical. 1/ Sur le droit dasile et la situation de la demande dasile en France Un constat fort simpose autour de la ncessit de maintenir une protection internationale et un droit lasile en France, conformment nos engagements internationaux. La courbe des demandeurs dasile sur les trente dernires annes (rapport dactivit de lOFPRA) montre : Une courbe en yo-yo avec plusieurs pics, dans les annes 80 et dans les annes 2000, qui dpassent le nombre de demandeurs dasile constat aujourdhui. Les analyses ont pu diverger sur ce point : pour certains, cela traduit les crises internationales qui sont survenues, aujourdhui encore ; pour dautres, le pic actuel est essentiellement d un dtournement de la procdure par des filires dimmigration conomique ; Une hausse continue de la demande dasile en France depuis plusieurs 2008 ; Cette hausse est mesure et vcue fortement par les prfectures et les collectivits territoriales sur lensemble du territoire. Cette augmentation nest pas directement lie sur le moyen terme des crises internationales, comme par le pass, et sinscrit dans un contexte daugmentation de limmigration, notamment conomique. La situation pose lenjeu de la rgulation des flux mais aussi des stocks.

2/ Sur les budgets oprationnels de programme (BOP) et le pilotage interministriel Le constat est partag sur la porosit des BOP, bien que le sujet nait pas fait lobjet dun dbat part entire. Lallongement des dlais de procdure en amont et les difficults la sortie du dispositif en aval se rpercutent en effet sur la gestion des BOP avec un transfert de la charge budgtaire du BOP 303 vers le BOP 177. Le dispositif dhbergement gnraliste est directement touch par les dysfonctionnements du dispositif de lasile. Deux positions se sont dgages sur le maintien de la dualit de BOP ou leur fusion : Le maintien de deux BOP distincts pour lhbergement durgence des demandeurs dasile et pour lhbergement gnraliste. La DGCS a rappel que les deux BOP ont deux modes de fonctionnement distincts qui margent sur deux missions diffrentes. Ils obissent des logiques trs diffrentes au niveau national. Lenjeu se pose en termes darticulation. Une position plus territoriale consiste proposer de fusionner les deux BOP. Dune

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part, le dispositif de lasile prempte dores et dj une partie de lhbergement gnraliste. Cette situation ne devrait pas se rsorber court terme. Dautre part, la gestion budgtaire en serait facilite. Un pilotage interministriel des deux BOP sans fusion est galement envisageable. Un pilotage interministriel des BOP 303 et 177 a fait lobjet dune position assez consensuelle dans latelier : les deux co-animateurs se sont exprims favorablement en ce sens notamment. Cette rflexion sur le caractre interministriel que pourrait revtir la politique de lasile doit amener prendre en compte lensemble du cot des dispositifs (logement social, cohsion sociale, parcours scolaire, etc.). La fusion des deux BOP entranerait ou renforcerait le caractre interministriel de leur gestion, notamment celui du BOP 303. Cependant, il a t prcis quun pilotage interministriel peut se faire sans fusion des deux BOP.

3/ Sur les procdures Le principal constat est la ncessit de mettre en place une procdure simple, rapide et de qualit. Lefficacit du dispositif est aussi indispensable pour dcourager le dtournement du dispositif. Les disparits de traitement entre les procdures normales et les procdures prioritaires (procdure Dublin, demande de rexamen, trouble lordre public, liste de pays dorigine sr) font lobjet dun constat partag. Mais leur remise en cause ne fait pas consensus : Certains font valoir quil faut faire perdurer un traitement diffrenci entre un primo-demandeur ou un demandeur au profil qui mrite un examen approfondi et un demandeur dasile qui na pas vocation rester durablement sur le territoire. Il a t par ailleurs rappel par le SGII que la procdure Dublin tait un engagement europen dont lapplication liait la France. Cependant, des taux dobtention du statut de rfugi ingaux selon les types dhbergement posent la question de lingalit de traitement dans laccompagnement. A cot identique, voire ventuellement plus onreux pour lhbergement durgence, laccompagnement est de moindre qualit. Le HCR a par exemple rappel que lingalit de traitement engendre par la procdure choisie porte atteinte lquit et lefficacit du dispositif. L'OFII a nuanc le lien entre taux d'obtention d'une protection et la nature de la prise en charge en rappelant le biais des nationalits et des types de procdures selon les dispositifs. Lattribution de lhbergement en fonction de la procdure retenue a t fortement dbattue. Un reprsentant du milieu associatif a avanc lide dunifier lensemble des procdures avec un modle dhbergement unique. L'unification du modle d'hbergement et d'accompagnement propos aux DA pose la question de la gnralisation du modle CADA accessible quelle que soit la procdure : ce point central devra tre tranch lors des prochaines sances. Constat partag sur le fait que les taux dobtention du statut de rfugi sont ingaux entre les hbergements, mais les analyses sont divergentes sur les causes (notamment

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dsaccord OFII et SAS par rapport aux associations). Or, lattribution de lhbergement dpend directement de la procdure choisie en amont. Constat partag sur la ncessaire simplification des procdures en amont pour rduire les dlais dentre dans le dispositif de lasile et lhbergement. Lallongement des dlais pose des difficults notamment en matire de pilotage de lorientation des demandeurs dasile vers un hbergement et une surcharge en amont sur le dispositif gnraliste (BOP 177, orientation vers les SIAO). Une intervention souligne que les SIAO sont inadapts aux besoins des DA. Les procdures ne tiennent quinsuffisamment compte du profil du demandeur dasile pour lorientation dans un centre dhbergement : si le CADA est principalement fait pour accueillir les populations les plus fragiles, celui-ci hberge principalement des adultes isols et non des familles avec enfants, lexception de lle-de-France (point quil sagira de vrifier, le SAS ne partage pas cette analyse par exemple). Il conviendrait dobtenir un meilleur flchage des parcours individuels dans lhbergement et laccompagnement. Par ailleurs, la concentration de certaines communauts dans les centres dhbergement, qui ont peu de chance de se voir attribuer le statut de rfugi, peut dmobiliser les gestionnaires de CADA dans laccompagnement. La question de la prioritisation a t pose : il sagirait de rendre prioritaire laccs une procdure normale et aux places en CADA pour certains profils de demandeurs dasile, notamment pour raison de sant, situation familiale ou originaire dun pays en crise (exemple de la Syrie). Une autre association a rappel que plusieurs statuts taient identifiables : ceux dont la situation ne souffre aucun doute pour lobtention dune protection, ceux qui nauront jamais le droit une protection internationale et ceux dont la situation oblige un examen approfondi. La question dune liste de nationalits exclues doffice de lexamen de la demande dasile pourrait tre dbattue. Il est prcis par le secrtariat de la concertation que ce dbat renvoie la liste des pays dorigine srs , dj trait dans latelier n1.

4/ Sur les prestations ATA et AMS Le constat est partag sur lexistence dune disparit de traitement avec la coexistence de deux prestations dont la base de calcul est diffrente. Certains proposent de familialiser lATA qui ne prend pas en compte, aujourdhui, la situation familiale du demandeur dasile, tandis que lAMS est indexe sur la situation familiale. Une autre piste envisage est de crer une seule allocation indexe sur la situation du demandeur dasile. La disparit des situations rend complique une valuation de ces prestations : si lATA est plus leve que lAMS, dans certains cas une famille nombreuse hberge en CADA pourrait obtenir une AMS suprieure lATA. Lattribution de lATA dissocie dune demande de prise en charge en hbergement fait lobjet dun large consensus : il sagirait de ne plus obliger le demandeur dasile faire une demande de prise en charge pour pouvoir accder lallocation temporaire dattente, notamment pour ceux qui sont hbergs chez un tiers. Cette rforme

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dissocierait le besoin de lhbergement du besoin de lapport financier et permettrait dadapter laccompagnement au degr dautonomie de la personne.

5/ Sur le modle dhbergement Constat dune embolisation du 115 et du dispositif dhbergement gnraliste en amont et en aval de la procdure de demande dasile. Un reprsentant associatif (Secours catholique) a propos une rflexion sur une offre gradue dhbergement en fonction de laccompagnement ncessaire, au regard dune valuation objective, et en complment dun socle-commun. Cette ide est aussi dfendue par dautres associations (CASP notamment) : il faut considrer lhbergement en fonction du critre dautonomie des DA avec la mise en place dune offre gradue dhbergement. Plusieurs solutions alternatives aux CADA pour les DA autonomes seraient envisageables. Constat sur la ncessit dunifier le traitement offert aux demandeurs d'asile (hbergement, accompagnement, allocation). Le modle CADA a fait lobjet dchanges nourris : Dun ct, le modle de CADA doit rester pivot et il faut tendre vers sa gnralisation, avec le maintien dun volant rsiduel dhbergement durgence. Dun autre ct, une administration centrale comme lOFII a exprim ses doutes sur une gnralisation du modle CADA. Il a t rappel quil nexistait ce jour aucune tude scientifique permettant daffirmer que le taux dobtention du statut de rfugi est suprieur en CADA quen HUDA. Lhypothse dun biais par nationalits et les procdures est avance. L'exemple des pays europens avec des centres d'hbergement simples et des taux d'admission suprieurs est galement avanc. Le format choisi de CADA a aussi t dbattu : le CADA clat reprsente aujourdhui 40 % du parc et pourrait constituer un modle plus souple exprimenter dans le cadre dune programmation de nouvelles places. Constat partag sur le fait que lhbergement en CADA est aujourdhui satur et que le nombre de places en CADA est insuffisant. En Seine-Saint-Denis, le taux doccupation est suprieur 98 % (CADA et HUDA). Cette saturation saccompagne dune faible rotation. Sur le modle CADA, le dbat a galement port sur la rationalisation des cots, notamment en matire de dpenses de personnels (principal poste de dpenses). Cette question doit tre envisage sans porter atteinte la qualit de lhbergement et de laccompagnement. La FNARS a rappel que les prix de journe en CADA ont diminu (-8 % en 3 ans) et que leffort doit porter sur la qualit et non sur les cots : le dispositif actuel est amliorable budget constant selon la FNARS. Un modle alternatif gr par ADOMA a t prsent par Bruno ARBOUET : laccueil temporaire du service dasile (AT-SA). Ce dispositif est pilot au niveau national par lOFII. Il existe plus de 30 sites sur 22 dpartements pour une capacit de 2000 personnes. Le cot est lgrement infrieur au cot des CADA, le taux dobtention du

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statut de rfugi est suprieur (40 %) et ce dispositif dorientation contribue un rquilibrage des territoires. Le SGII a prcis quil sagissait dune logique HUDA et dimension rduite. Une note sera envoye par ADOMA pour complter la prsentation. Lenjeu dune meilleure organisation du parc dhbergement a t pos : il est possible de mieux densifier, mieux structurer et mieux organiser le parc dhbergement actuel par une meilleure rpartition sur lensemble du territoire en vitant de renforcer la concentration sur les capitales rgionales. La rgion Picardie a lanc des appels projet pour accrotre la densit et lorganisation du parc dhbergement en CADA (pour information : lensemble des dpartements ont procd de tels appels projet).

6/ Sur la sortie de lhbergement Constat partag sur la ncessit damliorer les taux de rotation dans les centres dhbergement. Dans le dpartement de la Somme, 50 % des dbouts occupent indment des places dhbergement en CADA (au premier semestre 2013). La sortie de lhbergement est une question sensible qui ne permet pas dobtenir immdiatement un consensus mais les changes ont permis de dgager des axes forts : La ncessit est forte pour rflchir la mise en uvre dun accompagnement la sortie, le plus tt possible en amont, afin de construire un parcours au rfugi ou au dbout qui perd ses droits lhbergement dans le DNA. La prise en charge en amont est indispensable ; La situation familiale ou de sant des demandeurs dasile doit tre prise en compte. Dans certains cas, des familles qui le statut de rfugi a t accord sont obligs de faire appel au dispositif gnraliste. Il doit tre rappel qu'en vertu du CASF, la personne dboute ne peut se voir refuser un hbergement dans le dispositif gnraliste en raison de son statut administratif. Les associations, au moins pour certaines dentre elles, rappellent que lloignement ne peut tre effectif quaprs puisement de tous les recours dposs par le demandeur dasile, au titre de lasile ou un autre titre. Les prfectures rappellent cette occasion que les services prfectoraux pratiquent cette politique, sous le contrle du juge. Il ny a pas de caractre automatique lloignement. Les DA sous procdure Dublin font lobjet dune apprciation particulire : le SGII a notamment prcis que les taux de renvoi effectifs des personnes sous procdure Dublin de la France vers un autre tat membre taient de 16 % contre 70 % dun tat membre vers la France. Les procdures en France compliquent lapplication effective des mesures dloignement. Il a galement t prcis que lune des explications ce taux de retour faible tenait au rgime de dtention constat dans les autres pays europens. Les administrations sont de plus en plus confrontes des motifs de sant de la part des demandeurs dasile pour viter un loignement ou un retour la frontire. La

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prfecture dIlle-et-Vilaine voque le chiffre de 30 % de cause psychiatrique. Laide au retour est faiblement sollicit par les dbouts. Les rsultats sont dcevants par rapport aux dispositifs daide au retour dans les pays voisins. LOFII propose lide de prendre en compte le refus dune aide au retour dans le traitement dune demande de rexamen. Il a t rappel que, symboliquement, il faut faire attention aux mots employs lorsque le sujet de la reconduite aux frontires est voque. La protection au titre de lasile est une pierre fondamentale de ldifice rpublicain. Le sujet des dbouts est li aussi au statut des CADA : la sortie des demandeurs dasile hbergs en chambres dhtel est plus fluide. De fait, la jurisprudence protectrice, sur la base du code de laction sociale et des familles, ncessite un recours devant le juge avant tout emploi de la force publique. Or, il est rappel que le dispositif de lasile est illisible parce que le dbout a les mmes droits que le bnficiaire dune protection internationale.

7/ Sur laccompagnement ddi et son articulation avec lhbergement Michel LALANDE a rappel sur ce sujet quil ny a pas de schisme entre laccompagnement et lhbergement mais une interrogation sur le statut du gestionnaire. Plusieurs modles sont possibles avec le modle existant du CADA, la dissociation des deux fonctions en termes de suivi, la mutualisation des moyens et des acteurs, etc. Il sagit galement de dfinir les conditions de laccompagnement social. Florent GUEGUEN est galement intervenu pour soutenir lide que le consensus porte sur le principe dun accompagnement, quel que soit le mode dhbergement mais quil ny avait pas de consensus sur le choix de laccompagnateur. Laccompagnement doit prendre en compte la situation personnelle du demandeur dasile, notamment en ce qui concerne laccompagnement mdical. o En matire dhbergement, il est rappel qu lorigine les CADA ont t conus pour des personnes isoles. Une partie importante des familles se trouvent ainsi hberges lhtel. Cette solution a des limites importantes : conditions de vie dgrade, difficult d'accs aux droits, et parfois absence d'accompagnement (hbergement sec autoris par la circulaire relative l'hbergement durgence des DA), financement par ltat d'un parc htelier de mauvaise qualit, etc. S'il y a maintien d'un parc d'hbergement hors CADA, la question de rechercher des alternatives l'htel, notamment en zone non tendue, doit tre pose (utilisation du parc social vacant et du parc priv). Arnaud DEHEDIN (prfecture de Picardie) a rappel que lenjeu de laccompagnement sur lhbergement durgence porte avant tout sur son financement. En effet, si la circulaire de 2011 ninterdit pas de faire de laccompagnement, celle-ci ne permet pas de le financer sur le BOP 303. La longueur des procdures rend plus indispensable un accompagnement sur mesure mais complique par la suite lloignement, dans les cas o le demandeur est dbout.

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Il est rappel par la FNARS que insertion passe alors par la rgularisation, notamment des familles avec enfants dont les mesures dloignement ne peuvent pas tre effectives. LOFII fait part du risque de redondance entre les PADA et le maintien dun accompagnement identique avec le scnario de gnralisation des CADA.

8/ Sur la gouvernance Constat partag dune trop forte htrognit de la rpartition territoriale des demandeurs dasile en France. Certaines rgions sont totalement congestionnes : lede-France, Rhne-Alpes, Lorraine, etc. Constat partag galement sur les relations complexes avec les collectivits territoriales lorsquil sagit dimplanter un centre dhbergement. Cette situation est notamment proccupante dans les dpartements ruraux. Cela se concrtise par des difficults dans les appels projet qui se heurtent des refus de municipalits. Cependant, il est noter quelques expriences russies, notamment dans lArige ou dans les Ardennes. Dbat nourri sur la question de la directivit du pilotage mettre en place au niveau national tant vis--vis des demandeurs dasile que des collectivits territoriales : Pour les demandeurs dasile : Pour les collectivits territoriales : Il a t propos dinclure les places dhbergement pour les demandeurs dasile dans les quotas fixs par la loi SRU. Le pilotage national doit aussi sappuyer sur une meilleure gouvernance territoriale : lexprience de la rgion Centre avec la mise en place dun parcours flch est explorer. Le dispositif permet un nombre trs faible de prsences indues en hbergement. La rnovation de la gouvernance territoriale poserait deux enjeux : La remise en cause de la rforme de la rgionalisation, notamment avec lide dune dlgation du prfet de rgion au prfet de dpartement pour lorientation du demandeur dasile vers un hbergement, phase de domiciliation incluse. Lide de doter tous les dpartements dune borne EURODAC a t voque. Catherine DAGORN du Service de lasile a rappel que la rgionalisation des bornes navait pas t dcide sur des critres de cot mais de spcialisation des agents ; La mise en place dinstances de concertation sur une base rgulire pour instituer une culture du partage. Le partage dinformations doit se faire entre services (inclure le SIAO par exemple) mais aussi avec les partenaires concerns (OFPRA, CNDA, collectivits, services sociaux, etc.). Dans cette nouvelle gouvernance, le rle accru des collectivits territoriales a fait lobjet dun constat partag. Elles sont aujourdhui trop peu impliques directement dans le dispositif. La participation du conseil rgional dans le pilotage ainsi que des communes dans la mise en place de structures dhbergement a t voque. Lexemple de la ville de Rennes a t prsent : sous le nom de CHORUS, la structure mise en place a impliqu ltat, la fondation lAbb Pierre, la communaut de

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communes et la mairie (une note de prsentation de ce dispositif doit tre fournie par la Ville de Rennes). Une rflexion devrait tre mene pour une prise en charge partielle par les collectivits territoriales.

II Sur les axes de travail et le modle construire Une premire conclusion des changes du matin a permis de dgager trois axes principaux pour la conduite des deux prochaines sances : - Le modle dhbergement ; - La gouvernance (pilotage national et pilotage rgional) ; - Laccs au droit et aux procdures.

AXE 1 : Le modle dhbergement. 1/ Laccompagnement des demandeurs dasile Laccompagnement des demandeurs dasile a pos les premiers jalons sur la dissociation de lhbergement et de laccompagnement : Une majorit dintervenants, lexception de reprsentants de ladministration ou dADOMA, qui a fait part de son projet de socle commun, nont pas abond dans le sens dune dissociation. L'administration centrale part du principe qu'il ne s'agit pas d'un hbergement sec, qui n'impliquerait aucun accompagnement. Le milieu associatif y est en effet clairement oppos. Parmi les arguments retenir : Il est prcis que les CADA clats ne sont pas une sparation entre la fonction dhbergement et celle daccompagnement : dans tous les CADA, quils soient diffus ou collectifs, la fonction dhbergement nest pas dissocie de celle daccompagnement. La sparation des deux fonctions compliquerait la tche de suivi, avec le risque dune mauvaise communication entre les services dhbergement et ceux daccompagnement. Les associations ont soulign que lhbergement constitue un accompagnement en soi pour une partie de ses missions. La dissociation de laccompagnement et de lhbergement ne semble pas simposer pour une partie des participants de l'atelier. Florent GUEGUEN souligne quun consensus se dessine sur la ncessit de laccompagnement mais pas sur laccompagnateur. LOFII a fait part dun scenario alternatif qui adosserait la fonction daccompagnement celle dhbergement, sans les sparer. Ce dispositif sappuie sur un suivi dpartemental qui unifie laccompagnement dune part, lhbergement dautre part, sans les runir dans un mme lieu. Ce dispositif permet de mettre en place une plateforme externalise pour laccompagnement. Il ne sagit donc pas dun hbergement sec. Certaines associations se sont dites opposes une telle organisation du dispositif : elles rappellent quil existe un lien fort entre hbergement et accompagnement (reconnaissance du statut, intgration dans les territoires, etc.). Florent GUEGUEN rappelle que lenjeu nest pas lemplacement physique mais le statut du gestionnaire, sil doit accompagner ou dlguer sa mission. A titre dexemple, il est rappel que l'accompagnement assur par les PADA ne remplacent

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pas l'accompagnement fait dans les CADA. Florent GUEGUEN a voqu la question des territoires avec notamment la ncessit de disposer dun modle de territoire, tendu ou dtendu. La prise en charge trs en amont du demandeur dasile simpose largement. La priorit est donc les dlais de procdure en amont, avec la mise en place dun traitement unique de la demande. La proposition dun socle commun garanti toutes les personnes demandeurs dasile fait consensus mais le dbat reste entier sur la nature des prestations, notamment un nombre de prestations minimales objectiver. Il sagirait dintgrer un accompagnement-socle en hbergement et de proposer un accompagnement surmesure en fonction de la situation du demandeur dasile. Or, les prestations surmesure peuvent tre assures par le centre ou par un autre acteur. La proposition dADOMA de crer un accompagnement social mutualis avec diffrentes associations spcialises na pas t favorablement accueillie par les associations prsentes, notamment Mdecins du Monde. Mais plusieurs intervenants ont soulign lintrt dun meilleur partage des comptences avec dautres acteurs dans le domaine qui relve du droit commun. Mdecins du monde a prcis sa stratgie qui consiste faire de la mise en lien et non pas intervenir dans les structures dhbergement, compte tenu en plus du caractre bnvole de leur action et du peu de moyens dont ils disposent.

2/ Le modle du CADA Il est rappel par le SGII que le modle CADA nexiste quen France, marginalement en Belgique. Il offre un statut protecteur qui nexiste pas en Angleterre ou en Sude, dans lesquels lasile est intgr dans des ples dimmigration interrgionaux ou rgionaux qui permettent de concentrer diffrents services. Le taux dobtention du statut de rfugi est pourtant suprieur parmi nos partenaires europens. Il est rappel par Jean-Marie OUDOT (COALLIA) que les centres dhbergement durgence sont des facteurs de stabilit, en permettant une souplesse et une meilleure fluidit au dispositif. Il semble se dessiner un consensus pour un dispositif homogne sur lensemble du territoire, apportant un nombre socle de garanties (formules dans un cahier des charges). Ce point resterait toutefois construire, notamment sur la prise en compte dun volant marginal dhbergement durgence, dont la flexibilit a t souligne pendant les changes. Par ailleurs, le dbat reste ouvert sur le modle dhbergement gnraliser ou mettre en uvre.

3/ Uniformisation des dispositifs dhbergement et de prestations La question du cot dun dispositif qui assimilerait lhbergement durgence et lATA ne serait pas forcment plus important que lhbergement en CADA, daprs le SGII

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partir de lanalyse des grandes masses budgtaires. Cette analyse est conteste par les associations et le rapport des inspections. La question du modle conomique CADA/HUDA+ATA doit tre creuse avec les inspecteurs. Elle est centrale pour permettre de formuler des propositions de programmation de capacits nouvelles et de redploiement. Le SGII rappelle que le scenario des inspections repose sur deux pr-requis : la dure de traitement de la demande dasile 6 mois et leffectivit du retour la frontire. La question du redimensionnement de laccompagnement en fonction du profil du demandeur dasile est pose, notamment lide daccompagnements mutualiss.

4/ Efficacit et qualit du modle dhbergement moyens constants ; volume du nombre de places crer La logique interministrielle, voque le matin, simpose de nouveau dans les changes avec lintrt de prendre en compte un panorama plus large du dispositif dasile pour valuer son cot et accrotre son efficacit en largissant le cercle des acteurs responsables. Une partie de la problmatique de lasile relve en effet du droit commun, tel que lcole, la sant, etc. Il est propos danalyser les possibilits dintgrer lasile dans les plans de lutte contre la prcarit et la pauvret, plans dpartementaux d'accs au logement et l'hbergement, notamment dans leur phase de dclinaison territoriale. Il est souhaitable d'laborer des scnarios sur les modalits d'hbergement et d'accompagnement qui tiennent compte de la situation plus ou moins tendue des territoires en termes d'hbergement et d'accs au logement

AXE 2 : La gouvernance. 1/ Un pilotage national de lasile Le pilotage interministriel doit sorganiser au niveau national, rgional et dpartemental. Cet axe est construire pour bnficier dun diagnostic 360 des situations de mal logement (dmarche engage par le SG MAP avec le soutien des associations) dans les dpartements. Ce sujet impose de rflchir une meilleure coordination entre services. La directivit de lorientation et de la construction des places est un axe fort du dbat : Michel LALANDE rappelle quun pilotage interministriel demande une plus grande directivit. Un pilotage dans la cration de places et dans lorientation des demandeurs est ncessaire. Pour le moment, une majorit soutient cette proposition sans dgager un strict consensus, notamment du ct associatif. Certaines associations expriment la crainte de voir se reproduire la construction des foyers de travailleurs migrants dans les annes 70, notamment du fait que cette orientation favorise les gros oprateurs au dtriment des petites associations prconisant des crations en phase avec les ralits locales. La DRIHL rappelle quil existe dj une directivit avec les places en CADA mais ce

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dispositif est devenu minoritaire au fil du temps. Le SGII rappelle galement que le principe de libre-choix laiss au demandeur dasile en France nexiste pas chez la plupart de nos partenaires europens, ce qui fait de la France un pays attractif qui favorise la concentration territoriale. La directivit appelle associer en amont les collectivits territoriales, notamment dans les appels projets. La directivit des demandeurs dasile existe dj dans certains dispositifs : lorsquil y a loffre dun accompagnement de qualit, les demandeurs dasile choisissent de leur propre gr le placement dans une autre rgion. Il est soulign et rappel par le secteur associatif quil devrait appartenir au DA de choisir un hbergement en structure ddie. 2/ Une meilleure gouvernance au niveau territorial Il sagit dun chelon indispensable pour faire russir un dispositif dasile sur lensemble du territoire, en quilibre avec une affirmation du pilotage national. Le Prfet Michel LALANDE rappelle quune telle politique doit se drouler de faon transparente et assume, en impliquant les lus et les administrations. Un pilotage rgional et dpartemental serait possible par dlgation. Les prfectures devraient elles-mmes rendre publics les dlais et les prsenter devant un comit public dlus. Linstitution dune instance dpartementale ou rgionale rassemblant services dconcentrs de ltat et collectivits locales permettrait dinstituer une culture du dialogue. Ce dispositif pourrait sappuyer sur la formalisation dun document rgional sign par les collectivits et le prfet de rgion, impliquant un organisme rgional, notamment le conseil conomique, social et environnemental. Un document sera prsent aux intervenants de latelier sur les projets de pilotage national et de gouvernance territoriale prochainement.

AXE 3 : Accs aux droits et aux procdures. 1/ OFPRA au niveau territorial La cration dune reprsentation territoriale de lOFPRA a t avance : un dlgu territorial, par vidoconfrence, etc. Il apparat ncessaire de rapprocher linstance OFPRA des services prfectoraux pour un dialogue plus rgulier. Le dbat porte sur lopportunit dvoquer ce sujet dans latelier 3 (car il relve principalement de latelier 1) : Certains dfendent lide que cest un sujet pour latelier relatif aux procdures ou sont en dsaccord (argument du cot, remise en cause de ladmission au sjour, etc.) ; Dautres dfendent lide quune reprsentation territoriale de lOFPRA a partie lie la directivit de lhbergement et une nouvelle gouvernance territoriale de lhbergement.

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A cette occasion, la proposition est faite de donner comptence la prfecture pour exercer un tri au moment du dpt du dossier administratif et denvoyer directement les dossiers lOFPRA afin de raccourcir le dlai dorientation vers un hbergement.

2/ Dlais d'attente Les procdures en amont ont une rpercussion sur lensemble de la chane dhbergement : notamment la surcharge sur le dispositif dhbergement gnraliste. Ltape de la domiciliation est pointe comme un des principaux freins la fluidit de la procdure en amont.

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Concertation sur la rforme de lasile Atelier n3 Hbergement des demandeurs d'asile Synthse de la sance 2 (mercredi 9 octobre 2013)

lments de cadrage Il a t rappel en introduction que lorganisation de la deuxime sance sappuyait sur les principaux axes dgags lors de la premire sance : le thme de la gouvernance dune part, le thme de lhbergement dautre part. Pour des raisons dorganisation, la gouvernance a t trait de 9h30 12h et lhbergement de 12h 17h, laissant pour cette dernire partie une large part aux auditions dintervenants extrieurs latelier (au nombre de quatre). La conduite des dbats sest appuye sur un document reprenant les changes de la prcdente sance, organiss selon les grands axes dfinis par la fiche-repres. Ce document a t diffus sur grand cran et distribu en dbut de runion. Pour information, les contributions des personnes auditionnes ou des membres de latelier 3 qui ont donn lieu des prsentations orales ont t diffuses sur la plate-forme dchanges. Les rfrences de chaque contribution sont rappeles dans la synthse. Les contributions suivantes qui nont pas fait lobjet dun dbat oral sont galement noter : - La rue nest pas un lieu dasile. Dix recommandations sur lhbergement des demandeurs dasile , de JRS. - Note sur le mcanisme de mutualisation nationale des places CADA, de lOFII. - Prsentation du dispositif COORUS, de la ville de Rennes.

I. La gouvernance en matire dhbergement et daccueil Michel LALANDE a rappel les principaux objectifs poursuivis travers la mise en place dun pilotage national et territorial : - Une meilleure rpartition ; - Les principes defficacit, de transparence et dquit ; - La simplification du dispositif.

1.1. Une meilleure matrise de la rpartition des flux Ce sous-chapitre visait rpondre principalement deux questions : Comment rpartir plus quitablement les DA sur lensemble du territoire, afin dviter les phnomnes de concentration ? Quelle organisation permettrait de garantir une meilleure visibilit des besoins rels en matire dhbergement et dy rpondre au mieux ?

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1.1.1. Rpartition territoriale et modle dorientation Intervention de Nathalie CHOMETTE, directrice de lexploitation chez ADOMA. Rfrences : - Rflexions pour un nouveau modle daccueil des demandeurs dasile (9 octobre 2013). - Le dispositif Accueil temporaire Service de lAsile (octobre 2013). Plusieurs constats ont t rappels en introduction parmi lesquels lenjeu aujourdhui de rpondre une prise en charge et une rpartition des flux qui ne sont pas quitables sur le territoire national. Plusieurs pistes de solution sont proposes : Mettre en uvre un schma national pour dfinir la rpartition des demandeurs dasile, au mme titre que pour les autres dispositifs dhbergement gnralistes. Un modle dorientation au niveau national permettrait dhomogniser les pratiques, damliorer la mixit des publics et des nationalits au sein des centres, etc. Rflchir un dispositif incitatif pour favoriser laccueil dans les dpartements non tendus, en termes dhbergement et dinsertion, notamment les communes rurales. Recentrer lorientation autour dune structure nationale unique (qui pourrait tre lOFII par exemple), pour une orientation plus quilibre dans les centres. Cette orientation interviendrait aprs la phase denregistrement (premier rendez-vous la prfecture, attribution dun hbergement temporaire, identification des personnes vulnrables). Ce schma est un pralable pour rpondre la crise de la demande en acclrant les procdures dasile et de prise en charge. Ce dispositif intgrerait lensemble des places disponibles dans un modle d'orientation national. Homogniser loffre avec un statut juridique unique permettant daccueillir le demandeur dasile, quelle que soit la procdure, pour faciliter la prise en charge. Rflchir la possibilit de dcoupler plusieurs types daccompagnement : un accompagnement dans lhbergement (ddi la vie sociale, la scolarit, la sant), un accompagnement juridique (ddi la prparation aux procdures) et un accompagnement de prise en charge des dbouts en aval. Laccompagnement juridique pourrait tre ralis par dautres oprateurs en fonction de la mutualisation des comptences. La prise en charge des dbouts pourrait faire lobjet dun traitement spcifique : lorganisation dun accueil spcifique permettrait un meilleur accompagnement, notamment en matire de subsistance et daide au recours. Cette solution permettrait de rpondre une difficult rencontre dans les centres : la gestion de demandeurs dasile en cours de procdure et de personnes qui sinscrivent dans un autre parcours. Prvoir la mise l'abri dans un hbergement temporaire pour prparer l'orientation. Mettre en uvre des partenariats entre les acteurs pour homogniser les dispositifs sur lensemble du territoire tout en pouvant tre diffrents selon les territoires. Revoir les prestations pour une prise en charge plus quitable des disparits de situation entre demandeurs d'asile. Plusieurs interventions ont permis dapporter des lments de rponse : Des prcisions ont t demandes sur la mise en place dun accueil spcifique pour les personnes dboutes qui est une question sensible en termes de gestion et de symbole. Ce

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dispositif viserait viter le transfert des dbouts sur des dispositifs dhbergement gnralistes (115 notamment) et doffrir un meilleur accompagnement. Le constat est fait que lhtel nest pas une solution durable pour des personnes gnralement runies en famille dont le retour au pays nest pas assur. La non-prise en charge des dbouts engendre une drive des cots et une absence de pilotage dans laccompagnement. Laccompagnement inclurait notamment la mise labri, laide juridique pour la construction dun parcours et la dfinition de solutions de retour dont laide au retour. Le type dhbergement que pourrait revtir le dispositif ddi aux dbouts na pas t prsent sous une forme dfinitive. Une partie de ce public est pris en charge par le BOP 177 dans des structures gnralistes. Un modle national ddi aux dbouts reste dfinir, notamment en ce qui concerne un type d'hbergement diffus ou collectif. Ce modle viserait bien assurer une solution quitable, juste et respectueuse des personnes, alternative lhtel jug insatisfaisant. Les associations sont rserves sur le principe de la cration de centres ddis regroupant des personnes pouvant faire lobjet de mesures dloignement du territoire national. LOFII a notamment appuy lide dun pilotage national plus fort ncessaire une meilleure rpartition des flux sur le territoire, en rappelant que 67 % des flux dasile en mtropole se concentrent sur 6 rgions. Cette orientation nationale impliquerait des objectifs par rgion, en partie dtermins par lindicateur des taux doccupation (ou taux dquipement selon Forum Rfugis-Cosi) et sur une base consensuelle. Chaque rgion aurait pour mission de dcliner ces objectifs au niveau dpartemental. L'OFII a cependant li le bon fonctionnement d'un tel systme l'amlioration du temps d'instruction de l'OFPRA et de la CNDA. Deux modles sopposent : une gestion uniquement centralise ou un modle articul entre le niveau national et le niveau rgional avec deux niveaux dadmission. Il est prcis quun systme d'orientation national suppose un systme de prise en charge global, sur la base dun traitement acclr. La mise en place dun modle dorientation centralis devrait saccompagner dune plus forte directivit, en comparaison du modle existant qui repose davantage sur le libre-choix du demandeur dasile. Un fonctionnaire souligne que le libre-choix est aujourdhui exploit par les filires pour concentrer les demandes sur certains territoires. Le pilotage national aurait vocation amliorer la lutte contre les fraudes et les filires. Certaines associations ont rappel leur attachement au respect des liberts individuelles mais aussi de la prise en compte de la diversit des besoins, en cherchant trouver un quilibre entre dirigisme et dispositif incontrl. Dautres associations ont soutenu que les conditions daccueil en France tant de meilleure qualit ou plus diversifies que celles observes dans dautres pays europens, une plus grande directivit tait de nature amliorer le dispositif densemble sans remettre en cause son caractre accueillant. Pour la FNARS, le contenu et les conditions dune plus grande directivit doivent tre approfondies : quelles sont les mesures daccompagnement et daide la vie quotidienne (aide au transport par exemple) ncessaires pour rendre acceptable une proposition dhbergement loigne du lieu darrive (ou dadmission au sjour) du DA ? La question de laccs lATA, malgr un refus de proposition dhbergement, doit galement se poser dans ce cadre. Michel LALANDE a prcis que le pilotage national envisag devrait

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ncessairement sarticuler avec un pilotage territorial, plus mme de rpondre prcisment aux besoins des demandeurs dasile en termes daccompagnement mdico-social. Le constat est fait qu'un modle de service public de l'asile doit rpondre l'absence d'homognit des demandeurs d'asile (diversit des parcours et des besoins). > Un consensus est apparu sur le principe dun dispositif national, notamment pour un meilleur pilotage de lorientation. Cependant, le degr de libert dans lorientation reste dfinir, dans la perspective dun quilibre entre respect du demandeur dasile et directivit leve. Cette question renvoie lobligation dacceptation de loffre dhbergement, traite au point 1.1.3. 1.1.2. Modle de prise en charge lors de lorientation La prise en charge le plus en amont possible a t pose, notamment en comparaison du modle allemand dans lequel la rgulation est dtermine ds la premire tape du dispositif daccueil. LOFII a rappel les principaux enjeux qui sattachaient une rforme de la prise en charge avec un systme complexe, une prise en charge tardive et un accompagnement insuffisant : il prconise la rvision du dispositif dentre dans lhbergement le plus en amont possible, qui repose sur une valuation rapide de la situation du demandeur dasile en prfecture ou par lOFPRA (solution privilgie par les associations) dot de moyens consquents et dcentraliss et une offre immdiate de prise en charge dans le cadre dune orientation territoriale pilote au niveau national. Un dispositif amlior de la prise en charge en amont permettrait dtablir un flchage et un suivi prcis du parcours du demandeur dasile. LAngleterre et la Sude ont mis en uvre des dispositifs de suivi global. En France, le dficit dinformations ne permet pas ce suivi : lieu dhbergement, domiciliation relle pour transmettre les informations, etc. Il est prcis quune prise en charge plus rapide doit intgrer un systme de filtrage pour dterminer rapidement le statut du demandeur dasile et, le cas chant, prvoir des accompagnements diffrents. Les associations plaident au contraire plutt pour un dispositif unifi dhbergement et daccompagnement quel que soit le statut du demandeur. Le service de lasile rappelle que les pays europens, tels que lAllemagne, la Belgique, les Pays-Bas ou le Royaume-Uni, associent fortement les phases damont et daval, la diffrence du modle franais. Le modle hollandais sappuie schmatiquement sur des centres daccueil temporaire, dune dure de 3 semaines pendant le traitement de la demande douverture de procdure. Lorsque cette procdure dpasse ce dlai, le demandeur est transfr dans un centre ddi. Un centre ddi aux dbouts existe galement en fin de procdure. Il est rappel que dans certains pays, la prise en charge est adapte selon le profil et le parcours du demandeur dasile. En Allemagne, la procdure intgre la question de la sant du demandeur dasile, la diffrence de la France. Il sagit-l dun enjeu important, notamment dans la construction dun modle plus quitable vis--vis des

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personnes vulnrables dont les conditions de retour seront difficiles en cas de refus dobtention du statut. Le modle de prise en charge doit intgrer des profils divers parmi les demandeurs dasile. Les personnes sous procdure Dublin nont pas vocation rester sur le territoire national tout en tant bnficiaires dun droit au soutien juridique, lhbergement et laccompagnement. Par ailleurs, il est soulign que dans le cadre dun systme dorientation national : les procdures spcifiques qui sappliquent aux procdures Dublin obligent transmettre un tat membre comme la Pologne le demandeur dasile avant 14h de la journe. La FNARS prcise quune minorit de Dublin sont aujourdhui renvoys vers le pays dentre et que, ds lors, il nest pas certain quun pilotage national puisse tre une solution.

1.1.3. Conditionnalit de lallocation temporaire dattente (ATA) Un modle dorientation plus affirm pose lenjeu de la conditionnalit des aides verses lorsque ltat nest pas en capacit doffrir une solution dhbergement. Il a notamment t propos que le refus dune proposition de logement dans une autre rgion que le point darrive du demandeur dasile entrane la fin des droits lATA. Une solution intermdiaire serait de moduler cette conditionnalit selon la situation du demandeur dasile : proximit de sa famille, dossier de sant, etc. La conditionnalit est conteste fortement par certaines associations pour lesquelles le versement de lATA prend en compte une composante subsistance, en plus de la composante compensation de labsence de logement public. Dans ce cas, la suppression de toute aide ne serait pas envisageable. Plusieurs associations plaident galement pour dconnecter lATA de la demande dhbergement. Le service de lasile prcise que dans les pays europens o la dissociation est effectue entre lallocation et lhbergement, aucune loi sur linconditionnalit de laccueil nest en vigueur. Laccueil vise hberger prioritairement les plus vulnrables. Le refus de loffre dhbergement dans un cadre dorientation renforc pose la question du maintien du droit lhbergement ds lors que le demandeur se retrouverait sans hbergement pendant le dlai dinstruction. Il pose aussi la question du maintien du droit laccompagnement. Les associations dfendent majoritairement le maintien du droit l'hbergement et l'accompagnement durant toute la procdure d'instruction de la demande d'asile mme s'il y a eu un premier refus ou une rupture de prise en charge.

> Un consensus se dgage sur la mise en uvre dune orientation nationale. La discussion porte sur le principe de conditionnalit de lallocation temporaire dattente. 1.1.4. Hbergement et accompagnement des personnes dboutes la sortie des structures ddies lasile Llaboration dune offre daccompagnement et dhbergement ddi aux personnes dboutes de leur demande a fait lobjet dun dbat nourri. Il est rappel que ce sujet a t dbattu lors du dernier comit de concertation et que le reprsentant du HCR en

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a fait un sujet part entire du dbat sur la rforme de lasile. Plusieurs positions se sont exprimes : La prise en compte spcifique des dbouts est ncessaire, compte tenu du nombre de personnes en situation derrance ou sans solution de prise en charge, pour pallier labsence daccompagnement de qualit dans loffre dhbergement en htel ou sur les dispositifs dhbergement gnralistes. FTDA a notamment soulign que lhbergement durable en htel nest pas une solution, quel que soit le statut. Un tel systme de prise en charge ddi aux dbouts a lavantage de sortir de la dpendance du systme dhbergement durgence vis--vis du parc en htel. Il est not quun rapport de la chambre rgionale des comptes d'le-de-France publi en 2006 avait dress un bilan svre de lutilisation trop frquente des nuites en htels au titre de lhbergement durgence. Le service de lasile apporte des lments chiffrs tirs de la dernire enqute trimestrielle 2013 sur les offres en HUDA au niveau national : 54 % en htel ; 18 % en collectif et 28 % en appartement. Laccompagnement des dbouts na de sens que sil est organis par une prise en charge le plus en amont possible. La cration dun dispositif dhbergement ddi pose la question de son articulation avec le dispositif dhbergement gnraliste. Sur le plan des principes, laccueil spcifique de personnes stant vu adresser un refus dobtention du statut de rfugi est contest. Enfin, certaines associations ont exprim leur crainte de voir un tel dispositif revtir les caractristiques dun parc communautaris ou regroupant des personnes menaces d'loignement. La FNARS n'est pas favorable des tablissements ddis pour les dbouts : ltat doit tre en capacit de proposer des solutions dignes respectant les principes d'accueil inconditionnel et de continuit de la prise en charge des personnes sans abri quel que soit leur statut administratif. Plusieurs interventions (des associations et administrations) ont port sur les situations compares au niveau europen : La prise en charge des dbouts est assure en Allemagne, aux Pays-Bas, en Belgique et au Royaume-Uni selon des dispositifs spcifiques. En Belgique, des places ddies aux dbouts ont t cres pour les accompagner et aider construire un parcours. Un statut temporaire a t cr en Allemagne pour organiser un retour ou une intgration. Ce statut sadresse ainsi galement aux dbouts quil nest pas envisageable de renvoyer court terme. La Belgique a mis en place en 2011 quatre centres ouverts ddis au retour des personnes dboutes : ds la notification ngative de linstance comptente, le demandeur obtient une orientation sur la base du volontariat dans un de ces quatre centres (entre 30 et 40 % acceptent cette orientation). Le dispositif de retour en Belgique se concentre sur laide au retour volontaire avec un rsultat de +70 %. Ce dispositif sappuie sur la cessation du versement des aides publiques aprs lexpiration dun dlai dtermin aprs la notification de refus.

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1.1.5. Approche globale de la prise en charge et dimension interministrielle Ladministration territoriale a rappel que la gestion articule simposait au-del de la question budgtaire entre les BOP 177 et 303. La gestion articule est ncessaire pour tablir un diagnostic globale (offre existante et demande notamment, tant en termes de quantit que de qualit) et concerne lensemble des politiques impliques dans la gestion de lasile. Cet exercice de gestion coordonne ou articule de la demande et de loffre doit permettre de calibrer les rponses et anticiper les flux. Il est rappel que des diagnostics 360 sont actuellement raliss sur les territoires afin de prendre en compte toutes les situations de mal logement en intgrant les besoins des migrants. Cette dmarche de diagnostic dcoule du plan quinquennal de lutte contre la pauvret et vise mettre en place dans les dpartements une mthode partage. Intervention de Hugues BESANCENOT, secrtaire gnral de la prfecture de Seine-Saint-Denis Rfrence : - Contribution de la Prfecture de la rgion Picardie sur le pilotage et lorganisation en rgion de la demande dasile. Le pilotage national doit sinscrire dans une approche davantage interministrielle. La prise en charge des demandeurs dasile prend en compte la sant publique, la prise en charge scolaire des enfants, etc. Cette approche doit permettre un meilleur pilotage, une valuation plus prcise des dispositifs et une plus grande cohrence des politiques publiques. La rpartition des demandeurs dasile, pilote au niveau central, est une condition pralable pour la mise en uvre dune gouvernance territoriale. Cependant, cette orientation devrait tenir compte d'un ensemble de caractristiques : appartenance une communaut, liens familiaux, situation personnelle (notamment la sant), etc. Le constat est fait que la diversit des acteurs nuit l'efficacit et la lisibilit du dispositif de l'asile. La gouvernance territoriale, qui doit gagner en simplification, pourrait sappuyer sur lunification des dispositifs au sein dun seul point dentre pour le demandeur dasile.

> Consensus qui se dgage sur une approche globale de la politique de lasile, au-del de la seule gestion budgtaire des BOP 303 et 177. 1.2. La simplification du dispositif et de sa gestion Ce sous-chapitre visait rpondre la clarification des rles et des comptences dans la prise en charge des demandeurs dasile au niveau territorial. Il apparat clairement, en effet, que la mise en uvre dun pilotage national nest pas envisageable sans la rnovation de la gouvernance territoriale. Cependant, si le pilotage territorial reste reformater, le pilotage national reste construire.

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1.2.1. La coordination rgionale Intervention dArnaud DEHEDIN, charg de mission auprs du secrtaire gnral pour les affaires rgionales de la prfecture de rgion de Picardie Rfrence : - Note en cours de transmission. Le constat est formul que la rgionalisation de laccueil dans la prfecture de lOise a concentr les flux sur la plate-forme de Beauvais et cr une congestion, alors mme que la ville nest pas lpicentre naturel de la rgion. 80 % des demandeurs dasile taient concentrs dans lOise. Constat galement dune difficult mettre en uvre des outils de pilotage pour certains hbergements : le DNA nintgre pas les HUDA. La prfecture de rgion a mis en uvre un pilotage rgional qui repose prioritairement sur une meilleure coordination et une gestion globale du dispositif rgional : La dcision du pilotage de la domiciliation et de la prise en charge a t prise en comit dadministration rgionale (CAR). Une seule plate-forme rgionale oriente les demandeurs dasile vers un CADA ou un HUDA selon une cl de rpartition entre les trois dpartements (en fonction des capacits daccueil), soit 15 % dans lAisne, 60 % dans lOise et 25 % dans la Somme. Lorientation prescriptive vers un dpartement prend en compte la situation personnelle et familiale du demandeur. Une instance de concertation et de coordination se runit tous les trimestres, permettant dassocier tous les acteurs de lasile : associations, oprateurs, Ple Emploi, ARS, direction territoriale de l'OFII, services de ltat. La coordination sest mise en place galement entre les services prfectoraux et Ple Emploi pour vrifier le bon enregistrement des personnes, rgler les dysfonctionnements sur louverture des droits, examiner les sorties de lATA lors dune prise en charge en hbergement. La domiciliation est prvue en amont ds la prise de rendez-vous en prfecture : une personne bnficie dun accueil dans un dlai de trois semaines. Enfin il est prcis que la coordination est galement mene sur un plan budgtaire : la programmation du BOP 177 intgre dans ses modalits de prquation les futurs dbouts ds lanne N, permettant une anticipation des demandes futures. Un point a t prsent sur la situation particulire de lle-de-France qui est le principal point dentre des demandeurs dasile, avec une concentration forte de familles. La spcificit est galement institutionnelle puisque la prfecture de police dlivre les APS. Dans ce contexte, la coordination se met en place au sein dun comit de pilotage compos du prfet de rgion et des huit prfets de dpartement, ainsi que de lOFII et de la DRIHL (puisque le SGAR lui a confi une partie du suivi de la politique de lasile). Cest cette coordination qui permet un dispositif plus souple dans le cadre dune rpartition interdpartementale des demandeurs dasile. La rpartition repose sur un modle de territoires tendus et dtendus afin de dsengorger les territoires les plus congestionns. La russite de cette exprimentation a repos notamment sur le partage dinformation envers les familles, permettant une orientation sans difficult.

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Le secteur associatif souligne que dans de telles exprimentations, limplication des associations est ncessaire (galement les associations de bnvoles non oprateurs) dans l'accompagnement des mnages. Il est rappel en outre que la situation francilienne est trs tendue avec un grand nombre de demandeurs d'asile isols sans hbergement, en errance, ou pris en charge dans le dispositif de veille sociale faute de place en CADA. Pour les familles, l'accueil se fait principalement l'htel, ce qui est loin d'tre satisfaisant en termes de qualit, d'insertion et de financement grande chelle par ltat d'un parc d'hbergement dgrad 1.2.2. Rle des plates-formes dpartementales Intervention de Sandrine DESROCHES, directrice de Forum Rfugis COSI dans le Rhne Rfrence : - Fiche exprience proposition : simplifier laccueil et accrotre la fluidit des dispositifs. Cette intervention a prsent un modle spcifique dans le Rhne autour dune articulation forte entre une plate-forme daccueil, un centre de transit et une instance dadmission concerte hebdomadaire. La plate-forme d'accueil offre des services mutualiss : le Secours catholique intervient sur les missions d'aide matrielle, de priorisation du diagnostic et daide sociale, la Croix Rouge franaise sur les missions relatives aux familles, et des permanences intgres de la CPAM et de Ple Emploi sont organises. La plate-forme instruit les demandes d'hbergement. Il existe une articulation forte avec l'instance d'admission pilote par le prfet et le service du SII. Cette instance regroupe tous les partenaires institutionnels et associatifs (cf. dispositif similaire en rgion Picardie). Cest dans ce cadre que le diagnostic concernant les demandeurs les plus vulnrables est men. Enfin, la principale spcificit du dispositif repose sur lexistence dun centre de transit qui a vocation accueillir les primo-arrivants et grer larrive des flux. Les premires dmarches sanitaires, juridiques et dorientation sont ralises. Lorientation est essentiellement locale, parfois interdpartemental, plus rarement national. Cette organisation permet de grer la rpartition sur le dispositif et de prendre en compte les situations particulires. Il est noter que des procdures particulires permettent d'accueillir les personnes en procdure volontaire pour le dpart ou sous procdure Dublin. Des outils de suivi partags existent entre les trois instances : chaque semaine, un change en format restreint a lieu pour piloter l'orientation ; en sance plnire chaque mois pour associer tous les partenaires (DDCS, SIAO, l'OFII). Cette coordination permet une lisibilit totale des mouvements (entre/ sortie). C'est le centre de transit qui permet de rorienter avec 166 puis 220 places aujourd'hui (taux de rotation de plus de 480%). Mdecins du Monde a rappel que la vulnrabilit des demandeurs dasile tait une dimension intgrer dans tout dispositif pour y faire correspondre une varit dacteurs. Le modle lyonnais prsente lavantage de runir sur un mme espace lensemble des acteurs jusqu Ple Emploi. Cependant, le dispositif est galement satur avec de nombreuses situations d'errance ou de prise en charge dans le dispositif d'hbergement gnraliste et na pas t une rponse dfinitive la congestion du dispositif dasile en Rhne-Alpes.

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Le CASP est intervenu pour prciser la particularit du dispositif parisien : les familles sont hberges par le SAMU Social avec un suivi en plate-forme pour laccompagnement. Ainsi, la CAFDA (coordination de laccueil des familles demandeuses dasile) a pour mission daccueillir des familles qui souhaitent demander lasile Paris et de les accompagner dans leurs dmarches. Elle dispose dun ple mdical qui value et oriente les familles en fonction des urgences mdicales et besoins de soins. Cette plate-forme repose sur un travail inter-associatif et dveloppe des partenariats sur lensemble de la rgion (CPAM, ADSP, OFII). Il ressort que lchelon dpartemental est plus mme de rpondre lenjeu de laccompagnement et du flchage que lchelon rgional. Il est rappel par Michel LALANDE que le pilotage sinscrit trois niveaux : national, rgional et dpartemental (pour le pilotage oprationnel). Il est rappel galement quavant 2006 se runissaient les Commissions Locales dAdmission (CLA) dont la mission tait de centraliser les demandes dentre en CADA et den assurer lorientation et ladmission, en tenant compte notamment de la singularit des situations. Non seulement ces commissions taient prsides dans chaque dpartement par les Directions Dpartementales de lAction Sanitaire et Sociale, mais elles rassemblaient lensemble des acteurs et partenaires concerns sur le territoire dun dpartement, quils soient institutionnels, oprateurs ou encore associatifs. A lpoque un quota de 20 % tait rserv aux orientations nationales.

> Consensus sur le caractre positif des plates-formes dpartementales multi-services (notion qui n'a pas t dfinie proprement parler) o lon simplifie le parcours des DA avec une offre globale. Consensus sur le niveau dpartemental, au moins pour les dpartements tendus (politique gomtrie variable). > La mise en uvre de centre daccueil temporaire (ou centre de transit) en attente dorientation des personnes vers un hbergement stable ne fait pas lobjet dun consensus mais il ny a pas dopposition de principe. Le modle doit tre prcis pour aboutir une proposition acceptable par tous. Cette solution fait consensus en comparaison de lhbergement en htel. 1.2.3. Les collectivits territoriales Limplication des collectivits territoriales part du constat que le dispositif de lasile nest pas rductible la seule gestion des BOP 303 et 177. Lenjeu dune meilleure coordination et dune valuation globale implique ncessairement les collectivits territoriales. Le souci de transparence dans la politique de lasile conduit impliquer davantage les collectivits territoriales dans des dispositifs de concertation. Un pilotage national plus directif devrait saccompagner dune rflexion en amont dans la mise en place dindicateurs et dans la dclinaison territoriale des orientations nationales. Le souci de transparence devrait galement tre plus prsent dans la prsentation rgulire de la politique de lasile, notamment lors des runions annuelles de prsentation du bilan de laction de ltat ou dans des comits de pilotage ddis. De facto, limplication des collectivits territoriales sexerce essentiellement en aval lorsqu'aucune solution dhbergement na t trouve. Cest lexemple de la ville de

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Rennes avec la mise en place dun programme COORUS. Cependant, il est rappel par la FNARS et la ville de Rennes que cette implication na pas vocation remplacer ltat dans une de ses missions rgaliennes. Les associations insistent sur le besoin de mener un travail de pdagogie auprs des collectivits territoriales.

2. Lhbergement des demandeurs dasile 2.1. Lharmonisation du systme de prise en charge Plusieurs scnarios d'offre d'hbergement sont envisageables : le modle CADA, rappel par la contribution crite de COALLIA, un hbergement dissoci de l'accompagnement comme il se pratique dans certains tats membres ou le modle AT-SA prsent par ADOMA. 2.1.1. Le modle CADA Il sagit dun point important du dbat dans la perspective dharmoniser et dhomogniser les dispositifs dhbergement et daccompagnement, et alors que le rapport des inspections gnrales prconise une gnralisation de centres d'hbergement de type CADA. Audition de Florian VALAT et Jean-Pierre BATTESTI (IGA), Christine DAUTUME et Bernard VERRIER (IGAS), Jean-Philippe DE SAINT-MARTIN (IGF), rapporteurs du rapport sur lhbergement des demandeurs dasile et l'ATA (avril 2013) Rfrence : - Rapport sur lhbergement et la prise en charge financire des DA (avril 2013). Une prsentation succincte des principales conclusions du rapport a t faite : Avec un rappel de leur lettre de mission : valuer le dispositif dhbergement durgence et lATA et examiner les pistes de rationalisation, en intgrant les effets de la rgionalisation. Autour de trois objectifs : Garantir des conditions quitables de prise en charge (cible sur les besoins), optimiser la gestion des capacits, assurer la soutenabilit des dpenses dhbergement. Avec des constats forts : le dispositif HUDA est devenu un mode dhbergement part entire d la pression des flux et des dlais de traitement ; le cot de lhbergement en HUDA (avec le versement de lATA) est identique celui du CADA ; la congestion est due galement une trop grande concentration sur certaines rgions et grandes villes ; lhbergement gnraliste est sollicit sur toute la procdure. Rappelant que les propositions du rapport ne sont pas dissociables et doivent tre intgres dans une approche globale. Autour de 5 axes : Dfinir imprativement une approche globale tant en termes financiers que gestionnaires. Mener des enqutes rgulires pour tablir une vision globale de la demande et de loffre dans une approche territoriale et afin de proposer des scnarios. Rduire les dlais de traitement en rvisant le parcours du demandeur dasile (notamment par la suppression de lexigence de domiciliation pour dlivrer lAPS). Raffirmer le principe daccueil des demandeurs dasile en procdure normale dans un hbergement homogne.

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tablir une meilleure rpartition des flux sur le territoire. Le principe retenu par les inspecteurs est celui dun modle unique dhbergement sans que le modle CADA ne soit la seule solution envisage. Le modle daccompagnement souhait devrait dterminer le modle dhbergement retenu. Deux scnarios sont possibles : Un accompagnement externalis qui pourrait notamment tre transpos aux platesformes daccueil notamment en ce qui concerne le suivi juridique. Une externalisation limite des comptences daccompagnement dans un modle intgr. Les inspections gnrales prcisent quaucune prfrence na t exprime par rapport aux scnarios envisageables. Lvolution de la prise en charge de certaines prestations est envisageable : lassistance dun avocat devant lOFPRA dispenserait de laccompagnement juridique habituellement pratiqu, par exemple. Il est prcis qu'un groupe de travail inter-associatif, initi par l'administration, rflchit aux prestations qualits. Par ailleurs, les inspections gnrales ont prcis que le principe dune modulation des offres daccompagnement tait pertinent face au constat dune diversit de besoins et de la ncessit de les objectiver en phase amont. Le scnario dun renforcement du nombre de places de type CADA est prconis dans le cadre dune programmation pluriannuelle avec une diminution des places HUDA, pralable la crdibilit du dispositif. Un projet de loi triennal permettrait de prendre en compte une projection de la demande. Ce scnario suppose un assouplissement des rgimes juridiques en matire dextension et de cration de places en CADA. Il suppose galement de choisir un mode d'accompagnement. La dfinition des zones retenues pour la cration de places devrait sappuyer sur une articulation plus forte entre lorientation au niveau national et la dfinition des cibles au niveau territorial. Ce scnario devrait intgrer une rflexion sur lutilisation des places vacantes dans les dispositifs dhbergement actuels. La crdibilit de ce scnario, propos dans le cadre dune contrainte cots constants, repose sur le pralable dune rduction des dlais de procdure. Il est rappel que le mode d'hbergement doit tre mis en cohrence avec la situation administrative du demandeur d'asile et la finalit des procdures. Il a t indiqu quun modle dorientation national serait utile essentiellement pour dterminer des cibles territoriales en amont afin dengager une meilleure rpartition des flux et compenser le caractre exceptionnel des systmes de prquation existants. Sur la comparaison des dispositifs et leurs cots, les inspecteurs apportent des lments complmentaires. La comparaison entre lhbergement durgence et le CADA dpend de la composition familiale des demandeurs dasile et de la qualit des requtes. Dune part, le pourcentage dadultes dans les centres fait varier sensiblement le cot du dispositif (seuls les adultes touchent en effet lATA). Dautre part, dlais gaux, les cots sont plus levs en CADA. Les modles budgtaires utiliss doivent donc tenir compte des fluidits (taux de rotation en HUDA/CADA) et des compositions familiales. Il est prcis que lAT-SA offre des pistes intressantes notamment pour rpondre aux enjeux de soulagement des tensions dans les zones les plus sollicites. LIGAS conditionne un renforcement de cette disposition la dfinition pralable dun socle de prestations. L'IGAS a prcis que l'expression de type CADA , formule dans le rapport, pouvait recouvrir le

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modle AT-SA. Sur lunification de laccompagnement quelle que soit la procdure retenue, les inspections gnrales ont avanc le principe que le placement dun demandeur dasile en CADA nayant pas vocation rester sur le territoire national (procdure Dublin) tait contraire une bonne gestion du dispositif. Laccs au droit au logement est respect mais dans un cadre qui offre une graduation de choix selon la procdure retenue.

2.1.2. Le rgime juridique des CADA Intervention de Jean-Marie OUDOT, directeur gnral de COALLIA Rfrence : - Les centres daccueil pour DA ne sont pas le problme, ils sont la solution. Jean-Marie OUDOT a rappel lintrt dune contractualisation, notamment en termes de rfrence pour les travailleurs sociaux, prvue par le CASF. Le CASF donne du sens laction des personnels. Dautres associations rappellent que la demande de protection internationale se double ncessairement dune protection sociale fournie au sein des CADA. Le CASF permet lexistence de structures intgres, harmonises lchelle nationale. Sans contractualisation, on se prive galement de moyens de traiter de laccompagnement de la demande dasile. France Terre dAsile partage le soutien apport la contractualisation. Laccompagnement des demandeurs dasile en CADA intgre galement lidentification des besoins et la dfinition de solutions. Il est rappel que lhbergement en CADA ne dure que pendant la dlai de traitement du dossier. Laide juridique ne relve pas du CADA. Il est rappel que le CASF prvoit dj la possibilit de fermer un CADA. En ce sens, la fermeture des CADA n'est pas un enjeu. L'argument de la lourdeur cre par lapplication du CASF n'est pas rel. Le sujet du rgime juridique des CADA a t voqu plusieurs reprises et ne fait pas lobjet de consensus. La mission dinspections a rappel que sa prconisation, ce stade, tait de poursuivre la comparaison entre le CASF et le CESEDA. Une note du service de lasile devrait tre diffuse. Les associations dfendent fortement le maintien des CADA dans le CASF sans exclure une simplification des procdures de cration ou d'extension de places. Le service de lasile a mis en relief le paradoxe dune gestion territorialise des places et dune gestion centrale des crations de places. La pluralit des chelons de gestion nest pas prvue par le CASF. Le service de lasile convient quun assouplissement rglementaire pourrait rpondre certaines rigidits, aprs avoir voqu notamment la question des difficults de crer ou d'tendre un CADA ainsi que celles des expulsions dans un tel cadre rglementaire. La DGCS a fait valoir lintrt de mener une rflexion sur lunification de lensemble des statuts juridiques sur lhbergement (gnraliste et des demandeurs dasile).

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LOFII abonde dans ce sens en proposant une harmonisation des rgimes juridiques applicables lasile (CASF, CESEDA, Code du travail) et une rflexion sur la possibilit de crer un noyau central et un rgime plus souple pour les places priphriques (adaptables en fonction des flux). Une note devrait tre diffuse par lOFII. 2.1.3. Le modle AT-SA Audition de Bndicte ELIE, directrice territoriale de lEure / Eure et Loir pour ADOMA Le dispositif AT-SA reprsente aujourdhui 2160 places au niveau national. Lavantage du modle dhbergement AT-SA repose principalement sur sa flexibilit : lhbergement sadapte plus facilement la composition familiale et accueille une mixit importante de publics (familles, enfants, personnes isoles). Les taux de prsence indue sont bas. Le taux dencadrement est infrieur celui des CADA. Il est prcis que des synergies ont t cres avec les CADA. Le dbat sur le cot du dispositif AT-SA fait ressortir que les 15 par place (24 pour les CADA) nintgre pas la part variable de lATA verse aux demandeurs dasile. Les structures AT-SA naccueillent quun nombre restreint danimateurs, la diffrence des CADA. Laccompagnement dans lAT-SA est centr sur lessentiel : elle inclut laccompagnement juridique et social mais lanimation est le plus souvent externalise, la diffrence du CADA. La sortie est prvue au mme titre que dans les CADA : au-del du dlai de 30 jours, le directeur peut faire connatre au dbout une dcision de sortie. La demande de rgularisation ou de rexamen nimpacte pas la dcision de sortie. En matire de fluidit, les rsultats sont au-dessus des rsultats des autres centres d'hbergement avec 42 % des sorties de dbouts. Lorientation des demandeurs ainsi que les places vacantes dans le dispositif sont gres par lOFII dans un cadre national directif. Ce dispositif a t initialement cr pour dsengorger les territoires les plus tendus. Toutes les places en AT-SA sont intgres dans le DNA pour un pilotage transparent. Il est prcis que le dispositif AT-SA ne dpend pas du CASF mais est rgi par une convention annuelle entre ltat et ADOMA. Le secteur associatif signifie quil sagit-l dune diffrence cruciale.

> Le modle de lAT-SA suscite de fortes interrogations dans le secteur associatif qui considre que ce dispositif ne doit pas se substituer au CADA. Cependant, il est reconnu que ce modle pourrait constituer un volant dhbergement durgence pertinent, suprieur en qualit l'hbergement en htel. 2.1.4. Les principes de lATA Les inspections gnrales font le constat dune augmentation rapide des dpenses lies lATA : laugmentation du nombre de demandeurs dasile et lexpansion du champ des bnficiaires sont les principales raisons. Par ailleurs, les inspections gnrales ont mis jour lexistence de nombreux indus : 20 % des 750 dossiers examins. Deux raisons sont avances : les dysfonctionnements dans les changes dinformation entre les acteurs

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institutionnels et le caractre non prioritaire de la gestion de lATA par Ple Emploi. Le cot est estim entre 25 et 30 millions deuros. Les inspections gnrales font galement le constat dun systme crateur de disparits de traitement en fonction du type dhbergement (CADA / HUDA) et de la situation familiale (famille / clibataire) et appellent une rforme de lATA. Ils recommandent la familialisation de lATA qui se traduirait par une allocation de 9,5 par adulte et 4,5 par enfant. La majorit des associations sont galement favorables au principe de familialisation de cette prestation sans se prononcer sur les montants. Le rapprochement de lATA et de lAMS est une piste envisageable, tout en prenant en compte le type dhbergement slectionn et la situation du demandeur dasile. La dconnexion ATA/hbergement doit tre mise en relation avec la crdibilit du schma d'orientation national.

2.2. Une meilleure fluidit du dispositif 2.2.1. Le modle dautonomisation des demandeurs dasile Audition de Grard SADIK, coordinateur asile de La Cimade Rfrence : - Contribution de la Cimade pour latelier hbergement. - Propositions de la Cimade pour une rforme du droit dasile en France. Le constat porte sur un systme partiellement bureaucratique, un dispositif daccueil sousoptimal, des procdures complexes (notamment la dualit dhbergement en fonction de la procdure normale et la procdure prioritaire). Plusieurs modles sont envisageables : Laugmentation des places de CADA entranerait une difficult sur la capacit de places pourvoir. Les valuations des inspections sont insuffisantes par rapport aux flux constats et aux taux de rotation. La seconde piste serait de revenir la situation davant la rforme de 1991 qui privilgiait le dispositif daccueil en CADA pour les personnes les plus vulnrables. Cette piste nest pas rellement envisageable et ncessiterait une revalorisation de lATA de faon substantielle. Enfin, le modle que propose La Cimade repose sur un principe dautonomisation du demandeur dasile. La proposition dhbergement pourrait se faire ds laccueil en prfecture mais la prise en charge en CADA serait rduite dans le temps jusqu linsertion du demandeur dasile. La sortie progressive se ferait partir du sixime mois, soit le temps lgal de la procdure avec un droit au travail et un accs au droit commun des prestations sociales. Les missions des CADA seraient scindes en deux parties : une premire phase consacre au suivi mdico-social, une seconde phase consacre aux missions dinsertion. Le service de lasile prcise que ce modle de phasage existe en Europe, concentr sur lautonomisation du demandeur dasile. En Sude et en Belgique, les demandeurs dasile ont le droit de travailler.

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L'OFII introduit l'ide que concentrer toutes les fonctions d'accompagnement dans une mme structure accrot la dpendance du demandeur d'asile qui peut lui tre dommageable. 2.2.2. Accompagnement lors de la procdure de sortie Les inspections gnrales font le constat quil ny a pas de sortie pour les dbouts, mais un transfert dun dispositif vers un autre. Ainsi, lon constate quil y a trois fois plus de ressortissants trangers qui restent en France que de ressortissants qui obtiennent le statut de rfugi. Le pralable la mise en place doutils daccompagnement est de dterminer le statut du dbout et notamment sil fait partie ou sil est exclu de la politique de lasile. Les CADA ne sont pas les structures les plus adaptes pour faciliter lloignement. Lallongement des dlais dexamen est contraire une gestion efficace. Les incitations au dpart sont une piste rflchir, notamment laide au retour volontaire, dispositif actuellement peu dvelopp et qui produit de trs faibles rsultats. Audition de Serge Godard, maire de Clermont-Ferrand, ancien snateur La principale difficult de lhbergement est la concentration sur un seul territoire. En ce sens, la rforme de la rgionalisation a cr de nombreuses difficults. Le maire appelle crer des points daccueil dans chaque prfecture de dpartement. Labsence de partage dinformation et de coordination a conduit lexpulsion de 340 personnes sans en informer la mairie. La mise en place doutils de concertation est indispensable. Cependant, la gestion de la crise a permis une fluidit relle entre chaque service (tat et mairie). Il est noter galement que les demandeurs dasile taient au nombre de 87 sur les 340 personnes sans hbergement. 30 dentre eux ont t relogs rapidement sur le dispositif national et sans refus.

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Concertation sur la rforme de lasile Atelier n3 Hbergement des demandeurs d'asile Synthse de la sance 3 (jeudi 17 octobre 2013)
lments de cadrage : Lors de la dernire sance de latelier 3, la mthode dlaboration de la note finale qui sera remise la snatrice Valrie LETARD et au dput Jean-Louis TOURAINE a t prsente. Un projet de note sera adress aux membres de latelier le jeudi 24 octobre et un retour sera attendu des membres de latelier pour le jeudi 31 octobre au plus tard. Il est rappel que le format de la note sera volontairement synthtique (entre 15 et 20 pages maximum) pour affirmer des orientations claires et lisibles, assorties de prconisations. Les scnarios alternatifs qui ont t proposs lors des changes en sance seront mentionns. La rdaction devra respecter, autant que possible, les positions respectives. La sance du jeudi 17 octobre a ainsi permis de mener les dernires auditions programmes et de soumettre validation du groupe les principales orientations retenues lissue des changes autour des axes de la gouvernance et de lhbergement. *** I. La gouvernance en matire dhbergement et daccueil Prsentation des orientations en matire de gouvernance : Michel LALANDE, prfet de rgion Basse-Normandie, a rappel que les rflexions menes au sein de latelier 3 sattachaient trois grands principes : Le droit dasile est un legs prserver : la politique de lasile est fondatrice de la Rpublique. A ce titre, elle proclame et exige un traitement digne des personnes accueillies. Le droit dasile est une exigence garantir : il sagit dun engagement de la France au regard de son histoire, de ses valeurs et des conventions internationales quelle a signes. Les publics de lasile ne sont pas homognes et, par consquent, appellent dpasser des rponses trop monolithiques. Il faut des solutions diversifies et adaptes des parcours individuels. La recherche dun accueil plus homogne et de qualit plaide ainsi pour un rseau du service public de lasile intgrant une diversit doffres de prise en charge et dacteurs (associations notamment). Il a ensuite prsent larchitecture propose pour la mise en place dune gouvernance en matire dhbergement des demandeurs dasile reposant sur : Une stratgie : rendre lisible la politique publique de lasile en France. Une dclinaison oprationnelle : organiser la prise en charge territoriale des demandeurs dasile. Il sagit bien dune organisation, dune mthode et dun pilotage, sappuyant sur des valeurs de service public dans le cadre dune politique pleinement assume et partage par tous les acteurs qui y concourent.

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Ces orientations sont le rsultat des travaux au sein du groupe et sont poses pour tre dbattues et valides afin de produire une note lattention des parlementaires.

1. Une stratgie : rendre lisible la politique publique de lasile en France 1.1. Une stratgie nationale de lasile Le Prfet a dfendu la mise en place dune gouvernance qui reposerait sur une organisation et un schma, pralables indispensables au bon fonctionnement du dispositif. Cette stratgie ncessiterait la mise en place d : Un schma national qui dfinit notamment le nombre de places et leur ventilation territoriale. Une valuation globale de cette politique afin den mesurer, entres autres, les rsultats tant du point de vue de lentre en hbergement que de linsertion des demandeurs dasile qui obtiennent le statut de rfugi. Une politique coordonne au niveau interministriel compte tenu des enjeux de sant publique, dducation et de formation qui se posent. La proposition dun schma national fait lobjet dun large consensus, tant auprs des associations que des reprsentants de ladministration. Le caractre interministriel du pilotage est appel par plusieurs associations tre renforc. Il est aussi partag par certains reprsentants de ladministration, notamment le reprsentant de la DGCS : Le reprsentant de la DGCS soutient cette approche. En ce sens, il soutient la proposition dun portage national interministriel qui intgre la sant, lducation nationale, tant donn que la politique de lasile dpasse le champ des programmes 303 et 177. La porosit des budgets oprationnels de programme (BOP) ne traduit pas seulement une approche technique mais bien la porosit des dispositifs dhbergement gnraliste et dhbergement spcialis. La porosit est centrale tant en termes dimpact que de poids dans la programmation budgtaire pour assurer une bonne visibilit et une prise en charge de qualit sur lensemble du dispositif. Pour ADOMA, le traitement des BOP appelle une approche pragmatique dans un contexte de contrainte budgtaire : la fusion des deux BOP pourrait conduire une rationalisation des budgets et une mutualisation des crdits et, par consquent, entraner leur diminution, ce qui constituerait un risque pour la soutenabilit du dispositif. Le Secours Catholique souligne que la prcdente rforme intervenue en 2007 na pas t suivie dune valuation. La mise en place dun pilotage interministriel devrait inclure une valuation. Le rle du directeur gnral des trangers en France pourrait tre mieux dfini. Plusieurs membres de latelier (FNARS, DRIHL) estiment, en effet, que la dfinition du portage nest pas de la comptence de latelier : le portage partenarial et interministriel ne devra pas prjuger de lautorit de tutelle de la politique de lasile.

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1.2. Une gouvernance reposant sur une rgulation nationale Le Prfet a dfini le fonctionnement de cette rgulation : Toutes les places dhbergement ddies aux DA seraient intgres dans le dispositif national, de telle sorte quaucune place dhbergement chappe au dispositif de rgulation. Le SAS pose la question de la crdibilit du dispositif de rgulation nationale si le principe de libre-choix, propos dans la partie sur lhbergement, est maintenu. La Croix-Rouge belge a mis en valeur le caractre directif du dispositif belge. De mme, le directeur territorial de lOFII a soulign, lors de son audition, que linsuffisance daccompagnement des personnes orientes avait entran des retours importants de ces publics vers le point dentre. Le Prfet Michel LALANDE rappelle que les refus dorientation vers un hbergement, dans toutes les expriences qui ont t prsentes dans latelier n3, sont rsiduels. Pour que lorientation russisse, il faut que le dispositif repose sur limplication, la responsabilisation et ladhsion des DA, sinon son bon fonctionnement ne pourra jamais tre totalement garanti. Cette adhsion est ncessairement conditionne la qualit de laccompagnement et de linformation. Mdecins du Monde rappelle que lassociation a toujours dfendu le principe de la libert du demandeur dasile de refuser une orientation, mais pas le principe de la libert de choix du lieu dhbergement. En faisant reposer le dispositif sur ladhsion, les dispositifs existants tmoignent de taux de refus peu levs.

1.3. Une coordination rgionale Le Prfet a rappel que la rgulation nationale imposait de rflchir la gouvernance territoriale. La rgion peut tre lchelon pertinent pour une dclinaison territoriale de lentre du DA en France. Cette dclinaison territoriale, anime par le Prfet de rgion, sinscrirait dans un cadre partenarial entre les associations (gestionnaires et bnvoles), les lus et lEtat. Il dfinirait une ventilation par dpartement, en fonction des objectifs nationaux, des besoins et des capacits.

1.4. Un suivi oprationnel dpartemental Le Prfet propose que le suivi de lhbergement soit assur au niveau dpartemental, notamment la gestion des centres dhbergement, leur mise en conformit aux normes, etc. Consensus sur le suivi oprationnel au niveau dpartemental qui amne des propositions de complment : La DRIHL estime que la note finale pourrait affirmer que le dispositif de lasile doit tre capable de rpondre la prise en charge des DA. Le Prfet Michel LALANDE souhaite que la note de JRS ( La rue nest pas un hbergement ) soit cite dans la note finale. Le suivi oprationnel doit se faire dans un cadre national et rgional concert qui vite les disparits de traitement dans la mise en uvre. Un niveau minimum de prestations socles devrait tre exig de faon homogne sur lensemble du territoire.

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2. Une dclinaison oprationnelle : organiser la prise en charge territoriale des DA Il sagit dorganiser la prise en charge du DA lorsquil arrive sur le territoire et procde une demande dasile, avec lobjectif principal dacclrer la prise en charge le plus en amont et de faciliter lacclration des dlais administratifs de traitement. 2.1. Des plates-formes rgionales au cur de la gouvernance Le Prfet propose la mise en place de plates-formes daccueil : elles seraient le point dentre des DA dans le dispositif. Elles peuvent tre rgionales ou dpartementales en fonction du poids et de la taille de la rgion. Ces plates-formes doivent tre des lieux pluridisciplinaires desquels les DA doivent sortir avec une orientation (parcours identifi, bilan de sant), dans le cadre de la rgulation. La territorialisation de lOFPRA, afin de rduire les dlais de procdure, pourrait sinscrire dans ces plates-formes. Il faut penser des formes innovantes et compares aux situations existantes (exemple du dfenseur des droits qui sappuie au niveau territorial sur des personnes bnvoles agres). A ces plates-formes daccueil est adoss un hbergement temporaire permettant une mise labri effective et immdiate, avant une orientation dans les dlais les plus courts vers un hbergement prenne. Les plates-formes rgionales (ou dpartementales le cas chant) font consensus au sein de latelier. Le SAS rappelle que cette proposition est cohrente avec une approche globale de lasile. Lchelon rgional est pertinent ds lors que le prfet de rgion a vocation tre lacteur cl dans la gestion des programmes budgtaires. Le Secours Catholique souhaite que des prcisions soient apportes sur le rle des plates-formes rgionales : loption dune premire orientation organise dans la plateforme renvoie la question de la gouvernance des procdures. Le Secours Catholique plaide pour que cette orientation ne dpende plus de la prfecture. Les disparits de traitement sont lies laccueil organis sur le territoire. Cette option ncessiterait une structure plus lourde quun dlgu de lOFPRA. Le Secours catholique prcise quil sagit dun dbat crucial qui pose soit la distinction soit lintgration des fonctions daccompagnement et celles de reconnaissance du statut. Le Prfet Michel LALANDE rappelle quune architecture trop prcise ne correspond pas lambition dune note synthtique. La prsence dun reprsentant de lOFPRA pourrait tre envisage dans lensemble des territoires dans lesquels ce serait jug ncessaire. Cette proposition sinscrit dans lide de plates-formes interdisciplinaires qui intgrent des fonctions plurielles. Le rle du reprsentant de lOFPRA serait dtablir rapidement une premire indication sur la demande. Le pilotage de ces plates-formes est difficilement envisageable par lOFPRA. Un tel dispositif permettrait de prendre en compte la trilogie 31 prsente par

31 Cette trilogie comprend trois profils : les demandeurs dasile dont la demande, compte tenu de leur parcours, ne fait aucun doute sur lobtention du statut de rfugi au terme de la procdure ; les demandeurs dasile dont la demande sera rejete tant donn les pices fournies au dossier ; les demandeurs dasile dont la situation rclame un examen approfondi.

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le Secours catholique lors de la sance 2 de latelier. La plate-forme oriente vers une prise en charge immobilire, rgule et adapte aux besoins du demandeur dasile. Ce dispositif pourrait intgrer une proposition de La Cimade dun accompagnement gradu : la constitution dun premier dossier en plate-forme permettra dentreprendre un travail sur le parcours et linsertion dans la socit le plus en amont possible. FTDA prcise que le statut du reprsentant de lOFPRA doit rester gnral dans la note car il mriterait un dbat en soi. Jean-Marie BOUTIFLAT de la FNARS suggre une formulation : lOFPRA est le premier instructeur de la demande dasile , afin de clarifier son rle dans le document de travail. LOFII indique que le scnario belge permet un traitement rapide de lorientation (laccueil, lidentification et lorientation se font en un jour) tout en conservant une distinction des fonctions didentification et daccompagnement. La cration dun hbergement temporaire adoss la plate-forme daccueil rgionale fait consensus dans latelier. Cette solution viterait une congestion du dispositif dhbergement gnraliste en amont de la procdure comme cest le cas aujourdhui. La FNARS souhaite que les personnes soient rapidement orientes vers des structures de type CADA. Elle considre en effet que la cration de places dhbergement temporaire ne peut se substituer loffre CADA qui doit tre renforce et programme en aval.

2.2. Un hbergement adapt au niveau local La dclinaison territoriale organise un hbergement adapt au niveau local : cet hbergement pourrait sintgrer dans le cadre dune meilleure coordination entre lhbergement social gnraliste et lhbergement ddi aux DA. Lhbergement, qui sera trait dans la seconde partie de cette sance, doit inclure le soutien linsertion professionnelle et sociale pour les rgulariss et les rfugis. La question des dbouts devrait faire lobjet dun temps particulier, difficilement compatible avec le format de cet atelier. Le dbat portant sur la prise en charge des dbouts a merg plusieurs reprises, laissant exprimer diffrentes approches : Certains reprsentants associatifs et dlus font le constat que labsence daccompagnement cre les dbouts. Laide au retour ne peut pas constituer seule laccompagnement vers la sortie. ADOMA rappelle que la personne dboute de sa demande ne peut pas tre traite avec les mmes dispositifs ou le mme degr daccompagnement que ceux ayant obtenu le statut de rfugi, pour garantir la lisibilit du dispositif de lasile. Mdecins du Monde propose plusieurs modifications de formulation dans le document de travail : Suivi personnel mdico-social renforc si besoin est remplac par suivi personnel mdico-social adapt (page 17). Lhbergement est remplac par habitat , permettant une prise en compte plus large que la seule question de lhbergement.

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Le CASP indique que lchelon dpartemental est crucial mais quil noffre actuellement aucune instance de concertation entre les diffrents oprateurs. Les veilles sociales , animes par les DDCS, pourraient intgrer la politique de lasile. Une autre solution consisterait crer une instance identique en charge de cette question. Ce lieu de concertation, diffrent du pilotage, associerait les acteurs du secteur de lasile et de lurgence sociale. Linterministrialit lchelon national se traduirait lchelon dpartemental. A ce titre, Florent GUEGUEN exprime son souhait que limplication des collectivits territoriales soit traite dans la note finale. Un dbat a port sur le partage ou lexclusivit des fonctions attribues aux platesformes rgionales : Le Secours Catholique souhaite un largissement, au-del des seules platesformes, dautres acteurs : lexclusivit du premier accompagnement reprsente un risque de dpendance pour le DA. Dans lhypothse dune saturation des plates-formes, les DA seraient directement fragiliss. A lheure actuelle, de nombreuses agences, telles que la CPAM, sont en charge de favoriser laccs aux droits des titulaires de droit. Proposition de nouvelle rdaction (page 14 du document de travail) remplac des plates-formes rgionales seraient le premier point dentre par seraient le point dentre privilgi . Pour les reprsentants de ladministration notamment, la situation dcrite par le Secours Catholique ne correspond pas lenjeu de la phase daccueil : lors du dpt dune premire demande, la personne ne bnficie daucun statut. Durant cette phase dattente, la personne na pas de droits existants. Dun point de vue oprationnel, la solution dune plate-forme centralisatrice permettrait, pour le demandeur dasile, dattendre dans des conditions dignes louverture de droits lors du dpt de la demande dasile. Point soutenu galement par Forum Rfugis-Cosi. FTDA souhaite galement que soient prvus des mcanismes de prise en charge effective des personnes dans cette priode de transition sans droits. Lexistence de centres dhbergement temporaire supposerait un niveau dexigence lev en termes de qualit de laccueil. Le CASP prcise que la question de la dure de traitement en amont peut tre traite en simplifiant laccs aux procdures. En-dessous de 5 jours, le traitement dune demande en amont permettrait au dispositif des plates-formes une fluidit optimale.

2. Lhbergement des demandeurs dasile Prsentation des orientations en matire dhbergement : Florent GUEGUEN rappelle que lobjectif principal est de garantir une qualit dhbergement et daccompagnement tous les DA. 5 principes sont prsents : Un accompagnement social et administratif tout au long de la procdure, quel que soit le mode dhbergement et la situation administrative. Lobligation pour lEtat de proposer des conditions de vie dignes aux DA. Une galit daccs des DA un hbergement et un accompagnement quelle que soit la procdure (procdure de droit commun, Dublin, prioritaire).

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Un accompagnement mdical et un accs aux soins tout au long de la procdure. La recherche de ladhsion du DA quant son mode dhbergement. A ce principe est attache la dconnexion de lATA loffre dhbergement. 1. Unifier et harmoniser le modle dhbergement et daccompagnements des DA Florent GUEGUEN rappelle trois principes sur lhbergement : Le modle CADA recueille le plus large consensus, mme sil ne peut tre unique : en ce sens le CADA peut tre le modle pivot du DNA. Les associations ont exprim une demande forte de diffrencier la politique migratoire de celle du droit dasile : le transfert des CADA dans le CESEDA est exclu. Un pilotage interministriel de loffre dhbergement fait consensus, compte tenu des missions daccompagnement social des tablissements dans le DNA.

1.1. Tendre vers la gnralisation du modle CADA dans le cadre du CASF A/ Modle unique ou modle pluriel Florent GUEGUEN prsente le cadre densemble dun dispositif dhbergement reposant sur un effort de gnralisation des CADA : Le maintien dun cadre protecteur pour les CADA ; le code de laction sociale et des familles (CASF). Le vote dune loi de programmation pluriannuelle de transformation dune partie du parc HUDA en CADA, conformment aux prconisations des inspections IGAS/IGF/IGA. La dfinition plus prcise des prestations socles pour lhbergement et laccompagnement sur mesure. La mise en place dun accompagnement gradu en fonction du degr dautonomie du bnficiaire. Un schma qui privilgie les places en diffus, qui favorisent lautonomisation du mnage. La rationalisation et la transparence sur les cots dhbergement doit tre recherche. Le modle AT-SA prsent par ADOMA est une des alternatives lhbergement htelier qui peut tre dveloppe sur certains territoires tendus. Limplication des associations bnvoles est une piste envisager, en complment de l'intervention des professionnels. Le dveloppement dune offre plurielle dhbergement alternative lhbergement htelier (CADA, AT-SA, utilisation du parc social ou priv vacant, logement dinsertion et intermdiation locative) dans les zones tendues. Le service de lasile du ministre (SAS) rappelle que ces propositions sloignent des synthses des deux premires sances et de la fiche-repres sur plusieurs points : Il ny a pas de consensus sur le modle dhbergement puisque plusieurs scnarios ont merg pendant les changes : un hbergement simple, le modle AT-SA prsent par ADOMA et le modle CADA prsent par COALLIA. Laudition des inspections gnrales ne transparat pas dans lapproche retenue : de fait, lvaluation des cots des diffrents dispositifs constitue une variable

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importante sur laquelle latelier na pas dlment. Un principe de prudence est ncessaire dans la formulation de nos prconisations. Latelier 2 a fait merger deux scnarios distincts qui vont transparatre dans leur note finale. La note de latelier 3 ne devra pas hsiter reprendre cette mthode. Le SAS prcise que le rapport des inspections parle dhbergement de type CADA, ce qui ne rduit pas le modle dhbergement aux seuls CADA. Les inspecteurs gnraux avaient en effet prcis que dautres modles pouvaient sy rattacher, tels que lAT-SA. Le SAS rappelle que l'intervention des inspections gnrales a confirm qu' facteurs constants (flux, dlais, fluidit des centres), la transformation de places HUDA en CADA ne pouvait se faire cots constants. Le Prfet rappelle que les oppositions ne sont pas irrconciliables : Il y a un consensus sur le fait que les CADA constituent le centre de gravit de lhbergement des demandeurs dasile. En outre, dautres modles sont possibles, notamment le modle AT-SA. Par ailleurs, linnovation sociale peut tre mise contribution. Il faut affirmer plus encore linnovation et lexprimentation dans le champ de lhbergement des demandeurs dasile. Florent GUEGUEN prcise galement plusieurs points qui, son sens, ne font pas dissensus dans latelier : Le CADA est un modle pivot, compte tenu de la qualit daccompagnement quil offre, sans tre la rponse unique pour rpondre aux dfis territoriaux qui se posent. Le projet propos reposera sur une palette doutils et de solutions, intgrant le CADA, lAT-SA, le logement accompagn (logements vides du parc social et priv avec un accompagnement associatif). Sur la pertinence conomique du modle, cette rflexion sappuie sur lvaluation du rapport des inspections gnrales : une loi de programmation pluriannuelle jusquen 2018, dans un schma de 35 000 places en CADA par transformation du parc HUDA en maintenant un volant de 10 000 places d'hbergement avec accompagnement, est un modle jug conomiquement soutenable par Florent GUEGUEN. Ce redploiement doit permettre de trouver des alternatives l'htel. Cependant, cet effort ne suffira pas rpondre aux flux et stocks des publics concerns et donc rpondre lengorgement du dispositif dhbergement gnraliste. Plusieurs reprsentants de ladministration se retrouvent sur lassociation du modle CADA avec le modle AT-SA. LOFII rappelle ainsi que la priorit est la dfinition de principes forts pour mettre en uvre un hbergement de qualit : une orientation directive, un hbergement et une prise en charge pour les DA qui prvoit le cas chant un mcanisme de rintgration en cas de refus dun hbergement dans une autre rgion. Cependant, le modle CADA nest pas un acquis indiscutable. Le dveloppement des plates-formes en rgion doit saccompagner dune rduction de laccompagnement en CADA. Il est notamment propos quune partie des comptences dans les CADA soit mutualise dans les plates-formes rgionales. Lenjeu nest pas le statut juridique qui sapplique aux CADA mais la flexibilit des structures. La rglementation actuelle est trop complexe. Le code de laction sociale et des familles (CASF) prvoit des mcanismes et des schmas nationaux

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alors que la gestion des places se fait au niveau local. Les associations sont majoritairement en dsaccord avec ces orientations. La FNARS est clairement oppose une dissociation des missions d'hbergement et d'accompagnement et au principe de dlgation aux plates-formes des missions d'accompagnement ralises en CADA. Cette dlgation remettrait en cause le modle d'accompagnement global propos en CADA. Il a galement t rappel que le CASF permet une flexibilit des structures hauteur de 30 % des capacits d'accueil. FTDA prcise que le modle AT-SA est similaire au modle CADA en de nombreux points. Cependant, le modle CADA propos par Florent GUEGUEN est pertinent la condition de voir les dlais de procdure diminuer. La note finale doit comporter une anticipation des effets de la rforme et du contexte. Il est propos dintgrer la problmatique de lhbergement dasile dans les politiques contractuelles dclines au niveau rgional : contrat de projets tat-rgion, fonds structurels europens (FSE et FEDER).

B/ Cots des dispositifs Le SAS rappelle que limpratif de matrise de la dpense publique dans llaboration de prconisations est absent de la rflexion finale. Cette dimension budgtaire devrait tre raffirme dans la note finale. Bruno ARBOUET, ADOMA, rappelle que le CADA est en effet le moins mauvais des dispositifs existants mais son cot rend irralisable une gnralisation. Si la dmarche dune gnralisation des CADA est intellectuellement pertinente, elle ne peut pas sextraire des contraintes budgtaires qui rendent irralisable cette proposition ( cot constant, 24 par place, le modle nest pas soutenable). En termes denjeux, le problme crucial reste la rsorption des nuites htelires. La pluralit des modles dhbergement doit tre explore. Dans ce contexte, le modle AT-SA a des atouts. Sur laspect budgtaire, Jean-Marie OUDOT, COALLIA, rappelle quil nest pas permis dvaluer le cot du dispositif CADA sur une moyenne de 24 par place. Les cots des centres dpendent directement de la composition des familles. De fait, les prix des CADA nont pas ncessairement vocation converger. Il est indispensable de distinguer la moyenne de la cible. Il sagirait dlaborer un systme de rfrences dans lequel les diffrents dispositifs dhbergement seraient intgrs. Un association rappelle que, s'agissant de la soutenabilit budgtaire du modle CADA, ces tablissements ont le pris de journe le plus faible des tablissement mdicaux sociaux, prix de journe qui a d'ailleurs diminu de 8 % les 3 dernires annes. Ce prix de journe est trs infrieur au CHRS et comparable (selon les inspections) aux prix de journe HUDA+ATA. Pour Mdecins du Monde, la qualit de la procdure et de l'hbergement sont des principes fondamentaux sur lesquels les questions de cot ne doivent pas prendre le dessus : un cahier des charges devrait tre ngoci en ce sens entre les associations et ltat.

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C/ Format de lhbergement en CADA Sur le format en diffus de lhbergement des CADA, un reprsentant de ladministration soulve que leur dmultiplication devrait saccompagner ncessairement dun accompagnement individualis. Il sagit de trouver un quilibre pertinent entre lhbergement durgence, les hbergements de type CADA et les nuites htelires. Lide dun diagnostic 360 est cruciale pour tablir une carte des besoins. Cette position est soutenue par le SAS : les cots en CADA diffus ou collectif sont identiques mais le collectif est plus adapt pour les isols. Cette affirmation mriterait d'tre dmontre.

D/ Dfinition de laccompagnement Le SAS prcise que le modle de CADA nexiste pas en Europe. Il est donc possible de s'interroger sur la nature des prestations assures par les CADA. Nombre de prestations, dissocies de lhbergement, sont chronophages. Les comparaisons europennes pourraient servir de base de rflexion : en Sude et aux Pays-Bas, un systme de carte puces est dlivr par une agence de lasile permettant de rgler les dmarches administratives et dallger les structures daccueil et daccompagnement. Cette orientation, visant rduire les prestations d'accompagnement en CADA, n'est pas acceptable pour les associations. Sur la question des prestations socles, plusieurs pistes mergent : Le SAS insiste sur linnovation, trop peu prsente dans le document de travail actuel : il faut porter des ides nouvelles sur la mutualisation et le principe de socle-commun par exemple. Le Secours catholique souhaite que les prestations socles soient dfinies dans un cahier des charges partag : il serait le cadre dun dialogue de gestion entre lEtat, les structures dassociations oprateurs et les associations qui interviennent bnvolement. Leur prsence devrait galement tre effective lors des discussions et ngociations entre ltat, les collectivits territoriales ventuellement et les associations. Proposition de rdaction dans la note finale : toutes les associations bnvoles sont prsentes dans les structures de ngociation . Certaines associations soulignent que limplication des associations bnvoles ne doit pas les amener se substituer lEtat dans ses comptences propres. Lintervention des bnvoles doit tre seulement complmentaire.

1.2. Des schmas rgionaux dhbergement et daccompagnement Florent GUEGUEN souligne la cohrence de cette proposition avec la rgulation nationale souhait dans la partie de la gouvernance. Cette proposition sarticule avec une organisation plus territorialise pour remdier la concentration de laccueil sur les capitales rgionales. Florent GUEGUEN propose dorganiser une forte articulation entre lhbergement dans le DNA et la prise en charge dans le dispositif gnraliste (CHRS, veille sociale, SIAO) pour rduire les situations derrance et viter les ruptures de prise en charge.

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Pour atteindre cet objectif, un pilotage interministriel parat indispensable. Un reprsentant de ladministration propose que les items de la partie du document de travail portant sur les schmas rgionaux dhbergement et daccompagnement soient traits sparment. Lors de la prsentation de cette partie, Florent GUEGUEN avait prcis que la proposition dun schma rgional avait t faite par le Prfet Michel LALANDE. De fait, le schma rgional est pertinent pour promouvoir une innovation territoriale indispensable au dfi de la pluralit de loffre face un public non homogne. Cest lchelon pertinent pour engager une prquation dpartementale et dvelopper une innovation territoriale. Cela doit ncessiter une mise en ordre des schmas existants, sur la base des diagnostics 360 engags par lEtat (SG MAP) et qui ont vocation se gnraliser. Il faut encourager contractualiser, non pas sous la forme de DGF annuel, mais par des contrats dobjectifs de moyens pluriannuels. ADOMA estime que la pertinence dun tel modle, reposant sur des schmas rgionaux, est conditionne la rapidit de mise en uvre dune rforme des procdures pour simplifier les dmarches et raccourcir les dlais. Dans le contexte dune procdure garantie 6 mois par lOFPRA, la capacit actuelle des CADA suffirait. Bruno ARBOUET souhaite que ce point figure dans la note finale. Une association a contest cette affirmation, compte tenu du dcalage actuel entre loffre et la demande. La description du cadre gnral doit intgrer la phase transitoire pour la mise en uvre dun dispositif oprant : la rsorption des nuites htelires, la gnralisation de laccompagnement pour toute forme dhbergement, la dfinition et la mise en uvre dun socle minimal daccompagnement, etc. Lassistant parlementaire du dput-maire de Caen nuance lintrt dune fusion des deux BOP (177 et 303) : les deux BOP sont dores et dj poreux mais le BOP 303 finance galement des actions dinsertion, ce qui pourrait entraner une diminution budgtaire pour cette mission. La fusion des deux BOP devrait alors entraner une scurisation des fonds dinsertion. Certaines associations soulignent que laccompagnement de proximit est incontournable pour un suivi pertinent. Une reprsentante de lAssociation des Maires de France fait merger, de nouveau, lide dinclure les places de CADA dans les quotas de logements sociaux fixs par la loi SRU. Des rserves sont mises par le secteur associatif, la proposition contenant selon eux un risque de faire baisser mcaniquement les objectifs en matire de logement social. Il est prcis que le poids ou volume des places en CADA nest pas suffisant pour avoir un tel impact. De nombreux effets daubaine sont envisageables, sans effet de seuil lchelle dune ville ou dune commune. Un tmoignage explique que ce dispositif sinscrirait dans lobjectif de repeuplement des zones rurales.

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2. Rformer lATA pour amliorer les conditions de vie des DA Florent GUEGUEN explique que la rduction du cot de lATA passe ncessairement par la rduction des dlais qui ne dpend pas globalement de cet atelier. Cependant, il est ncessaire de rduire les versements indus et sinterroger terme sur la pertinence dune gestion par Ple Emploi de lATA. Il est toutefois inenvisageable pour les associations que lATA soit utilise des fins de contraintes dans le cadre dune orientation vers un hbergement. Deux modifications fortes de la structure de lATA sont proposes par Florent GUEGUEN : Dconnecter lATA de loffre dhbergement : ouvrir lATA aux personnes qui ne sollicitent pas un hbergement. Familialiser le montant de lATA pour tenir compte de la prsence denfants. Il ne sagit pas de baisser lATA des isols mais de majorer lATA verse pour les familles. Le rapport des inspections gnrales propose de familialiser lATA cot constant. Plusieurs interventions ont nuanc lintrt dune dissociation de lATA et de lhbergement : Une lue met en garde contre la dissociation de lATA et de lhbergement, voquant le risque de voir des DA sans hbergement tre obligs de former des squats, notamment dans la situation o des demandeurs se retrouveraient la rue parce que sans hbergement. LOFII souligne quil y a incompatibilit entre un objectif de dconcentration et une dissociation de lATA et de lhbergement.

3. Accompagner les personnes dboutes vers la sortie des dispositifs ddis aux DA Florent GUEGUEN propose de repenser laccompagnement et la prise en charge des dbouts. Il y a un consensus sur le fait que les dbouts nont pas vocation rester en CADA. Les taux de rotation doivent tre amliors pour fluidifier les structures dhbergement aprs une dcision de refus. A cette occasion, il est rappel que laccueil inconditionnel en 115 ou en hbergement gnraliste prvaut pour tous les individus. Laccompagnement de la sortie doit tre prpar en amont, y compris pour les demandes de rgularisation. Une partie du secteur associatif est rticent sur la cration de centres ddis aux personnes dboutes. Les reprsentants de ladministration y sont davantage favorables. Deux sujets sont ajouts en complment du document de travail, la suite des auditions du matin : Le sujet de laccs aux soins et de la prestation mdicale dans les centres doit tre trait, dans la partie de laccompagnement. La formation, lapprentissage du franais et la valorisation des pratiques des DA est un sujet fort dinnovation pour amliorer la sortie et faire en sorte que les dlais de procdure soient un temps utile pour les personnes. Il sagit galement

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de favoriser lautonomie des DA, ce qui a ncessairement un impact sur linsertion ou le retour. Pour Bruno ARBOUET, il est difficile de ne pas voquer la question des dbouts qui est un des principaux facteurs dembolisation du dispositif. Il sagirait de mener une rflexion sur le type de droits, ncessairement diffrents des rfugis, et daccompagnement dont ils sont les bnficiaires. Certaines associations plaident pour que lOFPRA soit reprsente dans les platesformes rgionales, afin de dsengorger lhbergement gnraliste en amont et raccourcir les dlais de traitement des demandes. La rflexion sur lentre du dispositif est centrale. Secours catholique souligne ainsi limportance de rduire les dlais, avec une procdure efficace et protectrice. La proposition de crer des centres ferms ou ouverts pour les dbouts du droit dasile ne fait absolument pas consensus, lide tant rejete par les associations.

> Plusieurs lignes de force sont apparues : - Lobjectif est de conserver un nombre rsiduel de nuites htelires, sans doute indispensable pour des raisons lies aux ajustements de court terme. - Les prises en charge immobilire doivent tre dignes et respecter les rgles de salubrit, sur un ensemble territorial qui rassemble la nation franaise autour de l'asile. - Lorientation doit reposer sur le respect, autant que possible, du parcours et des besoins du DA et doit rechercher, comme cest le cas aujourdhui dans tous les dispositifs qui connaissent ces orientations, le consentement du demandeur dasile. - La ncessit de faire correspondre les structures dhbergement un public non homogne exclut la proposition dun modle unique en France, tout en cherchant unifier les modalits dhbergement et daccompagnement des demandeurs dasile avec un exigence dgalit de traitement. A ct des CADA, qui pourrait tre un modle pivot dvelopper, dautres modalits dhbergement et daccompagnement son possibles ds lors quelles garantissent un haut niveau de protection et de prestations. L'innovation doit tre recherche : possibilit de faire des appels projets. - La problmatique spcifique des dbouts renvoie lorganisation dune rflexion particulire dans un cadre appropri. - Llaboration, travers un schma national dclin rgionalement, dune carte dans laquelle figurent : les plates-formes daccueil pluridisciplinaires au niveau rgional, voire infra-rgional, en fonction des donnes dmographiques (le Limousin nest pas lIle-de-France), auxquelles sont associes des places dhbergement provisoire en attendant lorientation ; les centres dhbergement des demandeurs dasile rpartis sur lensemble du territoire.

3. Les auditions de la troisime sance 3.1. Administration Audition de Monsieur Leondro MONTELLO, directeur territorial de lOFII de Dijon. Une crise de dispositifs de lasile atteint son apoge durant lt 2012. Plusieurs dcisions sont prises :

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Fin de laide alimentaire fournie pour rpondre laugmentation des flux. Mise en place dune orientation nationale : avec un taux de refus relativement faible, le dispositif fonctionne (7 refus sur 50 orientations). Choix dorienter les DA vers les zones rurales (140 places sur un ensemble de 170) : une rpartition inexistante auparavant. Arrt de la dlivrance automatique des APS et accroissement des OQTF. Installation de deux nouvelles bornes EURODAC (Mcon et Sens). Des obstacles perdurent : De nombreuses ordonnances mdicales sont dlivres. Une rflexion a merg pour que lanalyse du dossier mdical puisse donner lieu un examen en prsence du patient ou un entretien. Cette ide est partage par la prfecture de rgion Picardie et la prfecture dIlleet-Vilaine. Il faudrait galement changer le questionnaire que doit remplir le mdecin pour dterminer le statut du DA. Une association sinterroge galement sur un dispositif relativement rcent, qui existe depuis 10 ans. La rgionalisation nest pas un problme en tant que tel, mais pose lenjeu dune bonne articulation avec une coordination lchelle rgionale. Des structures de concertation rgionales sur les conditions dorientation et daccueil sont ncessaires.

3.2. Association Audition de Madame Evelyne DOGNIEZ, directrice de CADA, Croix-Rouge belge. En Belgique, lorganisation du systme de lasile dpend dune structure centralise au niveau de lEtat fdral (Fdasil). Cette structure dirige directement les places daccueil et passe les conventions avec les diffrentes organisations non gouvernementales ou les municipalits. Deux types principaux de gestionnaire existent : les associations dune part, les municipalits dautre part. Cette dualit de gestion repose sur une pluralit de structures dhbergement et daccompagnement. Cette rforme est intervenue lors du vote de la loi en 2002, crant des centres ddis. Une crise de laccueil et de lhbergement en 2011 a entran : Une rorganisation administrative : lasile est dsormais place sous lautorit dune seule administration (qui nest pas place sous la tutelle du ministre de lintrieur). La mise en place dune liste de pays sr (avec une procdure acclre et un hbergement ddi). Le refus des conditions d'accueil, sauf exception, ds la premire procdure de rexamen. Un raccourcissement des dlais dexamen : 12/15 mois 6/9 mois aujourdhui. La mise en place dun systme de places de retour : depuis septembre 2012, les personnes qui reoivent un ultime refus se voient orientes vers un autre centre dit ouvert. On leur dlivre une information et un accompagnement vers le retour. Ils ont 3 jours pour quitter le centre et se rendre dans ces structures. 4 % des personnes seulement s'y rendent effectivement, selon la Croix-Rouge. La Belgique a t condamn car des familles ont t hberges dans des centres ferms. Dsormais, elles sont dans des maisons de retour . Un des enjeux actuels est quil ny a pas de limitation pour le dpt de demande dadmission.

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Il ny a pas darticulation entre les centres ouverts grs par Fdasil et les centres ferms grs par loffice des trangers. A l'office des trangers, le ministre comptent traite la question du sjour. Lorsque les instances ont trait cette demande, il y a une ractivation de l'ordre de quitter le territoire. Ce n'est plus la comptence du secrtariat l'immigration mais de la comptence du ministre de l'intrieur. Le rseau repose sur une pluralit doffres dhbergement : En amont, lattribution en centre dpend de trois critres : linguistiques, familiaux et mdicaux. La dsignation du centre est considre comme laide principale offerte par la Belgique. En cas de refus, le DA ne touche pas daide, lexception dune aide mdicale urgente. Ces personnes sont appeles les no show et constituent une communaut importante. La Belgique accepte de reprendre en hbergement une personne qui a refus initialement une proposition dhbergement. Les centres varient entre 70 et 700 places. Lencadrement dans les centres grs par la Croix Rouge belge est constitu dun staff de base (directeurs, etc.) et un membre de personnel pour 15 rsidents. Entre 30 et 60 dossiers sont suivis par travailleur social. Cela dpend de la situation familiale des DA. Il y a une diffrence entre les centres collectifs et les centres des municipalits : pas le mme type d'encadrement et modalits d'accueil diffrentes. En centres collectifs, il y a une mutualisation avec accompagnement social, aide juridique, etc. Cela permet une vision holistique de laccompagnement. La Belgique a mis en place un suivi mdical ds la phase amont : Le DA enregistre son identit le matin et intgre une structure le soir mme. Le lendemain, une visite du centre est programme ainsi quun rendez-vous au bureau mdical du centre (infirmires de la CR et de mdecins prestataires qui sont indpendants). Lors de la demande d'asile l'office des trangers, diffrents services sont proposs dont le service d'orientation et un passage obligatoire au radio thorax, sauf contre-indications. Entre le moment de la demande d'asile et la sortie : un cdrom part l'organe mdical central et s'il y a des cas graves, ils sont orients vers un hpital conventionn Bruxelles. Pendant la procdure, le suivi mdical se fait de faon permanente : convention avec ltat avec un droit de tirage avec un prix par place, hors salaire personnels, avec des rgles de gestion. Sur les allocations verses : une allocation hebdomadaire est verse, hauteur de 7,40, par rsident, en plus de l'hbergement et de lalimentation. Une gratification peut aller jusqu 125 par mois et par personne est verse galement pour ceux qui assurent des tches au sein des centres.

3.3. Tmoignage / association Audition de Madame Flicit KOUAKOU, administratrice de la FNARS (collge des personnes accueillies). Lintroduction de la prsentation est dcline en trois volets : Avant : la phase de domiciliation est complexe et place le DA dans une situation de prcarit car cest cette phase qui conditionne laccs aux droits. Par ailleurs, aucun accompagnement nest effectu entre le 115 et lhbergement ddi aux DA. Pendant :

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Les conditions daccueil sont prcaires en htel. La rflexion devrait se porter aussi sur la rnovation des logements alternatifs (les conteneurs au Havre, la transformation de wagons). La procdure dasile est excessivement longue, ce qui amne soulever la question du droit au travail, notamment pour favoriser lautonomie des DA. Il sagit dun levier important pour lintgration et laccompagnement vers le retour, en valorisant la priode dattente dune dcision. La simplification des dmarches administratives est essentielle pour rduire les dlais de procdure. La prfecture devrait pouvoir diffuser un document unique lensemble des administrations. Le traitement des vulnrabilits est une question cruciale dans la rflexion sur laccompagnement. De faon plus gnrale, laccompagnement doit tre renforc toutes les tapes du dispositif car il scurise le DA et vite les ruptures de charge. Ces ruptures de charge sont en partie responsables de troubles psychologiques qui complexifient le retour ou lintgration. Laccompagnement devrait galement intgrer une information continue de ltat de la procdure. Aprs : il sagit de construire lintgration ou laccompagnement vers le retour, dans le cadre de procdures plus rapides. Les droits au travail soulvent un dbat de fond : certains participants soulignent quune ouverture plus large laccs au travail remettrait en question le modle de lasile. A contrario, l'accs l'emploi permettrait aux DA de ne plus dpendre exclusivement de l'aide sociale lorsqu'ils sont sur le territoire et prpare l'insertion des personnes qui obtiendront le statut de rfugi. Si le DA est assimil une demande de sjour de droit commun, la demande d'asile doit-elle traite d'une faon diffrente ? Lenjeu reste la rduction des dlais des procdures. Sil y a difficult largir laccs au droit du travail, les DA pourraient avoir un accs certains ateliers de formation, par cycle et en fonction des contenus. Dans certaines rgions, le BOP 104 relatif lintgration est ouvert aux rfugis. Ce financement abonde des oprateurs et des associations pour traiter laccs lemploi, dans le cadre des Centres Provisoires dHbergement. Il sagirait dtendre ces droits, au moins partiellement, aux demandeurs dasile. Michel LALANDE souligne quil faut chercher valoriser les parcours pour viter les effets de trappe que ne manquent pas de crer les sjours informels.

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Concertation sur la rforme de lasile Atelier n3 Hbergement des demandeurs d'asile Synthse de la sance 4 (mardi 5 novembre 2013)

lments de cadrage : Conformment aux indications portes la connaissance des membres de l'atelier par une lettre du 31 octobre, cette sance a eu pour objet de dbattre principalement des deux schmas proposs par les deux parlementaires, Valrie LETARD, snatrice, et Jean-Louis TOURAINE, dput. A cet effet, Nicolas PEHAU, reprsentant le service de lasile la direction gnrale des trangers en France, a prsent oralement les deux schmas gnraux retenus ce stade par les deux parlementaires (dits directif et dconcentr ) ainsi que les 5 fiches qui concernent plus particulirement l'hbergement (fiches 3, 9, 10, 11 et 12) parmi les 14 fiches transmises. Nicolas PEHAU a notamment prcis que a/ les deux schmas offraient plusieurs options, du moyen au plus long terme, avec comme perspective possible une nouvelle organisation de lasile autour dune agence limage de ce qui existe dans des pays voisins ; b/ les scnarios retenus seraient valus par les inspections gnrales afin de disposer en amont dune tude dimpact des caractres juridiques, techniques et budgtaires de lensemble des hypothses. Plusieurs reprsentants associatifs dont notamment le Secours Catholique et la Fnars ont vivement dplor que : a/ l'exercice, consistant soumettre des scnarios de rformes possibles, intervenait trop tardivement dans le processus de la concertation ; b/ les scnarios proposs omettaient ou ne reprenaient qu'insuffisamment les propositions issues des changes au sein de l'atelier 3 en particulier et de l'ensemble des autres ateliers de faon plus gnrale. Cest ainsi que la FNARS, France Terre dAsile (FTDA) et le Secours catholique ont relev que : Le principe de l'interministrialit souhait dans latelier autant au niveau du pilotage national que territorial n'apparat pas. La proposition d'un modle directif ou semi-directif dans les deux schmas proposs par la concertation n'a pas fait l'objet d'un consensus dans l'atelier. Si les associations se sont exprimes nouveau sur la mise en uvre d'une orientation nationale, en revanche elles se sont opposes ce que l'allocation temporaire d'attente soit un outil de contrainte. De la mme faon, les associations regrettent que le CADA napparaisse pas comme un modle pivot entendu et approuv comme tel par une majorit des membres de l'atelier. Les deux schmas proposent des centres ddis pour les personnes qui pourraient tre loignes entendu et approuv comme tel par une majorit des membres de l'atelier. Par ailleurs, les associations ont soulign que les deux schmas proposs, dits

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directif et dconcentr , taient en ralit tous les deux directifs. Le principe de solution d'hbergement individuel, piste explore par latelier, sans avoir t consensuelle, nest pas prsente dans le document de la concertation. *** 5 thmes principaux ont t dgags : 1/ L'architecture territoriale 2/ La question de l'OFPRA 3/ L'hbergement (qualit, diversit, pluralit) 4/ La question de la directivit de lorientation 5/ Les perspectives davenir (innovation, politique de long terme) *** I Architecture territoriale Synthse des travaux de latelier : La formulation des deux schmas peut laisser croire que le dbat se cristallise autour de la directivit et de la dconcentration. L'atelier considre qu'a minima ces deux termes doivent tre revus car ils ne refltent pas les vrais enjeux qui sattachent la rforme de l'asile en France et qui tiennent : au raccourcissement des dlais dinstruction des demandes dasile ; la mise en place dune gouvernance nationale et territoriale de la politique de lasile ; lorganisation de la politique de lasile autour dun rseau de plates-formes daccueil et de lieux dhbergement des demandeurs dasile, assortis de moyens daccompagnement correspondant aux parcours des demandeurs dasile. Le niveau national du pilotage est absent des deux schmas alors que ce niveau constitue la cl de vote de ce dispositif. En effet, la politique de lasile doit sappuyer sur un schma national qui fixe les objectifs de la politique de lasile et son organisation travers en particulier une cartographie prcise des lieux dhbergement et du nombre de places intervenant dans la mise en uvre de cette politique. Le niveau national doit galement jouer un rle de rgulateur entre les rgions, voire au sein des rgions, de manire fluidifier les affectations des demandeurs dasile dans les tablissements susceptibles de les accueillir. Enfin, il doit tre le garant de lvaluation de cette politique, tant de sa gestion que de ses effets notamment au regard de laccompagnement des demandeurs. Le niveau territorial pertinent est le niveau rgional, sous lautorit du prfet de rgion, lequel doit dcliner le schma national dorientation de lasile, en association troite avec les lus et le monde associatif, de telle sorte que cette politique publique soit concerte et partage. Le niveau dpartemental est le lieu de suivi des demandeurs dasile affects dans les tablissements. Le prfet de dpartement est l'interlocuteur territorial de proximit et joue un rle oprationnel.

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A lappui de cette synthse, plusieurs interventions des membres de latelier ont t faites : Bruno ARBOUET, ADOMA, affirme que la rduction des dlais d'examen de l'OFPRA et de la CNDA conditionnera le dispositif d'hbergement. Ahmed CHTAIBAT, OFII, a rappel que la rforme de la gouvernance pouvait dores et dj s'atteler une simplification du nombre de niveaux de gestion. La simplification devrait rorganiser le dispositif en deux niveaux : un niveau rgional de mutualisation et un niveau national. Par ailleurs, Ahmed CHTAIBAT a soulign quun schma de gestion nationale (comme propos) parat difficile appliquer. Annick DEVEAU, DRIHL, souhaite que le principe d'une rgulation nationale soit reprise dans les schmas proposs. Il sagit dintgrer lensemble des places dhbergement dans une rgulation nationale. Cette proposition est largement partage et consensuelle au sein de latelier.

Marie-Franoise LAVIEVILLE, DIHAL, souhaite que la question de la gouvernance soit traite, travers le principe de linterministrialit qui nest pas voque dans les schmas proposs. A lappui de cette intervention, plusieurs associations sont intervenues. La FNARS a rappell que le principe de linterministrialit est extrmement important, notamment en raison de la porosit des dispositifs et de la ncessit dorganiser et de mettre en uvre des politiques communes. Forum Rfugis-Cosi, en la personne de Nicolas JEUNE, souligne que linterministrialit ne doit pas pour autant amener confondre les financements et les publics. Plusieurs intervenants rappellent que linterministrialit ne doit pas tre mene pour des raisons budgtaires mais pour des raisons qui sattachent la nature mme de la politique de lasile qui touchent au logement social, lducation, la sant publique, aux collectivits territoriales, la formation... II La question de lOFPRA Synthse des travaux de latelier : La question de la territorialisation de lOFPRA, qui ne relve pas de latelier 3 en tant que tel, pose trois sujets : La question de la territorialisation de lOFPRA ne doit pas masquer la premire des priorits laquelle il convient de rpondre : le raccourcissement des dlais lis linstruction des demandes dasile, sans lequel des progrs significatifs seront difficilement envisageables, en particulier sur lhbergement. Il sagit-l dun objectif extrmement concret et vise immdiate. Il faut amliorer le dialogue entre lOFPRA et la CNDA et les prfectures pour que les services prfectoraux aient un interlocuteur direct ds le dpt dune demande dasile. Sur la territorialisation proprement dite, il peut tre suggr que lOFPRA exprimente sous les formes les plus appropries une dconcentration de sa reprsentation dans les rgions en tension, l o les enjeux sont les plus forts. Cette territorialisation doit tre pense de faon cohrente avec la proposition de latelier 3 de mise en uvre de plates-formes rgionales.

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A lappui de cette synthse, plusieurs interventions des membres de latelier ont t faites : Sur le rle et les missions de lOFPRA, deux options ont t discutes, tout en reconnaissant que ce sujet tait dabord de la comptence de latelier 1 : La premire option fait de lOPFRA le guichet unique du premier accueil du demandeur dasile afin didentifier la personne et dterminer la procdure qui sapplique lui (procdure normale, procdure prioritaire, procdure Dublin). La plate-forme daccueil interviendrait dans un second temps afin dorienter le demandeur vers un hbergement. Cette premire option sappuie notamment sur les instructions de la directive europenne transposer dans le droit interne. Cette option a obtenu le plus large soutien. La seconde option repose sur le maintien des missions actuelles de lOFPRA, dont la comptence est dexaminer les demandes au fond. LOFPRA, grce sa territorialisation, sinsrerait dans le dispositif des plates-formes voques prcdemment et dont la gestion serait confie lOFII. La proposition de supprimer la domiciliation fait consensus au sein de latelier.

Ahmed CHTAIBAT, OFII, a rappel : a/ Pour le scnario directif , son attachement ce que le premier accueil soit effectu en prfecture, tape pralable lorientation vers l'OFII. En effet, un demandeur dasile ne peut sadresser lOFII quune fois son droit dposer une demande dasile accord. b/ Pour le scnario dconcentr , son dsaccord pour que laccueil administratif et linstruction soient mutualiss, en parallle de laccueil social, car cela complexifiait le dispositif. Cette rforme ne serait envisageable que dans le cadre dune agence de lasile, long terme. La mutualisation des moyens doit pouvoir se faire court terme uniquement entre lOFII et la prfecture, dont les services pourraient tre runis sur un mme site. III Lhbergement Synthse des travaux de latelier : Le terme d' hbergement simple n'est pas pertinent ni appropri. Latelier a souhait rappeler avec force que tout demandeur dasile doit faire lobjet dun accompagnement appropri, quel que soit le type de procdure, puisque la prise en charge des demandeurs dasile passe ncessairement par un accompagnement. La question pose est de dterminer si cet accompagnement doit tre internalis au sein de ltablissement daccueil ou si, au contraire, certaines missions peuvent tre externalises, dans une logique de mutualisation, notamment en ce qui concerne les comptences rares. La question de la dfinition de laccompagnement et de son organisation doit rentrer dans le cahier des charges des tablissements. Il est rappel que cette question est dautant plus centrale que laccompagnement nest pas garanti ce jour aux quelque 30 000 demandeurs logs en hbergement durgence. La question du rle des CADA a t de nouveau voque. A ce titre, latelier a voulu rappeler quaujourdhui les CADA, compte-tenu de leur place dans le dispositif, sont de fait un modle pivot de cette organisation. Cette place singulire qui est la leur dans le rseau n'carte pas dautres formules daccueil comme celles mises en place par ADOMA par exemple et celles auxquels les appels projets pourraient donner naissance.

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Il existe un consensus pour la mise en place dun hbergement de courte dure adoss aux platesformes rgionales pendant le dlai didentification du demandeur.

A lappui de cette synthse, plusieurs interventions des membres de latelier ont t faites : Sur la question de lexternalisation de laccompagnement, Michel LALANDE, prfet de la rgion Basse-Normandie, a rappel quil sagissait dune question de plus en plus centrale mesure que lon mobiliserait pour accueillir les demandeurs le plus grand nombre de territoires, notamment ruraux. La raret des comptences dans les domaines mdical et para-mdical en particulier plaide pour une mutualisation dans un cadre appropri, qui peut tre au niveau dpartemental ou interdpartemental. Cette question doit tre clairement tranche dans le cadre des cahiers des charges passs avec les tablissements. Bruno ARBOUET, ADOMA, a indiqu quil ntait pas oppos ce que des rflexions soient menes pour exercer laccompagnement selon des modalits diffrentes, condition que la qualit soit maintenue et que le dispositif soit moindre cot des fins de redploiements budgtaires. Les associations ont rappel leur souhait quil ny ait pas de dissociation entre lhbergement et laccompagnement. Jean-Marie BOUTIFLAT, FNARS, a rappel les avantages qui sattachent au statut des CADA en termes de qualit daccompagnement global des demandeurs dasile et donc la difficult d'externaliser les prestations qui leur sont dvolues. Marie-Franoise LAVIEVILLE, DIHAL, rappelle que latelier tait parti du postulat dun public non homogne auquel devait rpondre un dispositif lui-mme pluriel dans lequel les CADA ont leur place ct dautres dispositifs. Annick DEVEAU, DRIHL, prcise que le dbat porte en ralit sur le statut et le financement des structures CADA, car les CADA intgrent dores et dj une diversit daccompagnement (CADA clat ou collectif par exemple).

Une trs large majorit des participants a souhait marquer son opposition la proposition dun hbergement simple dont la nature se rapproche davantage d'un hbergement sec sans accompagnement, solution que l'atelier ne reconnat pas. Pour justifier la mesure dun hbergement simple, largument de la recherche dconomies budgtaires a t avanc pour compenser le cot quengendrerait la mise en uvre de plates-formes rgionales. Aude LECOUTURIER, FTDA, a rappel son opposition cette hypothse considrant que le vritable enjeu du point de vue des conomies raliser se situait dans la diminution des dlais dexamen. Cette diminution rend en effet obsolte le besoin dun hbergement moins coteux. Florent GUEGUEN a rappel que lhbergement simple allait lencontre des propositions de latelier 3. Il sagit de rompre avec laugmentation du nombre de places en HUDA ou en nuites htelires. Il est par ailleurs prcis que les scnarios et schmas proposs ne font tat daucun chiffrage ou daucune programmation pluriannuelle de crations de place (quantit, calendrier).

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Les associations raffirment leur attachement ce que lATA soit dissocie de loffre dhbergement. Ahmed CHTAIBAT propose que lhbergement diffre en fonction du type de procdures retenues pour lexamen de la demande dasile.

IV La question de la directivit de lorientation Synthse des travaux de latelier : La question de la directivit a divis les membres de latelier sur principalement un point : celui de la subordination de lATA lacceptation par le demandeur dasile dune place dhbergement. Les membres de latelier ont tenu nanmoins raffirmer leur accord sur une rgulation nationale avec un dispositif dorientation qui recherche laccord et ladhsion du demandeur dasile, lgal de ce qui existe dans les systmes dores et dj rguls. Dans le dispositif gr par lOFII, les taux de refus sont extrmement faibles.

Par rapport la question de lATA, plusieurs interventions ont t faites par les membres de latelier. Le dbat sur la dconnexion de lATA de loffre dhbergement a ainsi oppos deux logiques : Le refus de la dconnexion entre lATA et loffre dhbergement : Ahmed CHTAIBAT a rappel que la dconnexion pourrait porter prjudice lefficacit de lorientation nationale. Par ailleurs, le systme actuel gr par lOFII repose sur une logique directive, tout en prenant en compte la situation individuelle du demandeur dasile, ce qui explique le faible nombre de refus de propositions. Le choix de la dconnexion entre lATA et loffre dhbergement : Le CASP explique les dysfonctionnements qui touchent actuellement le versement de lATA : les demandeurs dasile aujourdhui ont lopportunit de toucher lATA sans avoir accepter un logement en CADA. De fait, la congestion du dispositif permet de ne pas se voir proposer un logement avant la fin de la procdure dexamen et dtre hberg pourtant par un tiers sans recourir lhbergement durgence (le demandeur est considr alors comme non prioritaire pour lobtention dune place en CADA, sans que celui-ci y ait formellement renonc). Un durcissement des conditions de versement de lATA entranerait une prcarisation de ces demandeurs. FTDA prcise que les taux de refus ne sont pas pertinents puisque le dispositif permet aujourdhui dtre hberg par un tiers sans consquence sur le versement de lATA. Enfin, des reprsentants de collectivits territoriales avaient exprim leur crainte que la suppression de lATA en cas de refus dune offre dhbergement fasse peser un risque financier sur les collectivits territoriales. Les demandeurs dasile sans hbergement pourraient se dporter vers les budgets de solidarit locale.

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V Les perspectives davenir (innovation, politique de long terme) Synthse des travaux de latelier : Deux questions en particulier ont t brivement voques : Il ny a pas eu de consensus sur la cration de centres ddis laccueil des personnes places sous procdure Dublin et des personnes dboutes de leur demande dasile dans la perspective dun retour volontaire et co-construit. Latelier sest accord sur le fait que la prise en charge de ces publics nombreux, notamment sagissant des dbouts, tait une question importante et ncessitait elle seule une rflexion sous des formes dfinir.

Par rapport la ncessit douvrir cette rflexion spcifique, laquelle un certain nombre de pays europens ont apport des rponses, plusieurs interventions ont t faites : Nicolas PEHAU est intervenu pour dfinir ce quest un centre ouvert , tel quil existe en Belgique actuellement. Ahmed CHTAIBAT a rappel quaujourdhui plusieurs milliers de dbouts sont sans accompagnement ni contractualisation, alors mme que sapplique le principe dinconditionnalit de lhbergement. La rflexion qui doit tre mene ciblerait les outils mettre en uvre, notamment autour dun systme dincitations (nouveau rgime daides valuer par exemple). Le Secours Catholique prcise quil faudrait, en outre, dterminer si ces rponses sont de nature conjoncturelle ou structurelle, car lapproche ne peut pas tre identique. Des rponses durables nengageraient pas lassentiment des associations. Jean-Marie BOUTIFLAT, de la FNARS, rappelle quil existe en pratique, la sortie des CADA, dautres solutions que laide au retour volontaire pour les dbouts, dont notamment les procdures de rexamen ou des possibilits de rgularisation au titre de la vie prive ou familiale ou de la sant. Florent GUEGUEN rappelle que laide au retour volontaire et lloignement forc des personnes sont deux notions bien distinctes. La Fnars rappelle son opposition la cration de centres ddis o les personnes seraient en quelque sorte assigns rsidence. Bruno ARBOUET, ADOMA, rappelle que la politique de lasile doit tre ambitieuse et pour fonctionner doit reposer sur des dispositifs lisibles : il convient que les personnes dboutes de leur demande dasile ne bnficient pas des mmes droits que les personnes obtenant le statut de rfugi, tout en respectant la condition humaine de tous.

Michel LALANDE rappelle que la question des dbouts sera de plus en plus centrale mesure que les dlais dexamen diminueront et que par consquent les perspectives de rgularisation sloigneront. Il sagit ds lors de concevoir des politiques de retour. A cet effet, deux axes pourraient tre approfondis : Comparer les pratiques europennes. Exprimenter des dispositifs innovants et soutenables.

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Atelier 4 Intgration des bnficiaires d'une protection internationale 1re runion - 26 septembre 2013

Animateurs de l'atelier : - M. Djamel Cheridi, responsable produit habitat social adapt, COALLIA ; - M. Didier Duport, directeur dpartemental de la cohsion sociale du dpartement de Seine-Saint-Denis.

Cadre gnral : Lorganisation de cet atelier sinscrit dans le cadre de la concertation souhaite sur la rforme de l'asile. L'objectif de cet atelier est de s'interroger sur les dispositifs existants en matire d'intgration des personnes sous protection afin de dgager des orientations et de proposer des actions concrtes pour la mise en uvre de cette rforme. Lensemble des acteurs de la politique dasile participe aux travaux de cet atelier (administrations, OFII, OFPRA, HCR, associations et reprsentants dlus). Aucune question et aucune piste damlioration du dispositif ne doit tre carte. Les trois principaux axes de travail de cet atelier sont les suivants : 1) L'apprciation des besoins de ce public au regard des situations individuelles rencontres et le type daccueil et daccompagnement ncessaire. 2) Loffre territoriale en matire dintgration, en identifiant les diffrents acteurs intervenant, ainsi que les pratiques utilises. La question de la communication sur cette offre auprs des acteurs de l'intgration et des bnficiaires d'une protection devra faire l'objet d'une rflexion. 3) La mise en cohrence des diffrents dispositifs de prise en charge des rfugis, ainsi que le pilotage et le suivi de ces dispositifs.

Les prochaines sances se tiendront aux dates suivantes : - 2me sance : le 10 octobre 2013 ; - 3me sance : le 18 octobre 2013.

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La premire sance de cet atelier a t loccasion de dresser un premier tat des lieux du dispositif dintgration des personnes bnficiaires dune protection internationale32 et a permis de dgager trois principales pistes damlioration de ce dispositif : La prise en compte des besoins des bnficiaires en termes d'intgration, le plus en amont possible, dans le parcours de demande d'asile ; Lhomognisation de loffre dintgration sur le territoire et la coordination des acteurs intervenant en faveur de ce public (services publics, associations, CPH) ; La simplification des procdures pour accder au droit commun et le dveloppement dune information sur les droits des bnficiaires et sur les dispositifs dintgration existants.

I.

La prise en compte des besoins en termes d'intgration, le plus tt possible, dans le parcours de demande d'asile :

Pour les associations, la question de laccueil et de laccompagnement de ce public est fondamentale pour la poursuite de son parcours dintgration dans notre pays. Elles se sont ainsi montres favorables la prise en compte, le plus tt possible, dans le parcours de demande d'asile, des besoins et des difficults spcifiques des personnes concernes. Pour ladministration, ce constat est pleinement partag. Elle rappelle ainsi la directive 2013/33/UE du 26 juin 2013 sur ltablissement des normes pour laccueil des personnes demandant la protection internationale qui prvoit notamment un bilan de la vulnrabilit de ces personnes ds larrive sur le territoire de lEtat membre. Cette tape permettra ainsi de dterminer, ds le dpart, un parcours dintgration et un suivi qui pourra perdurer une fois quelles auront obtenu le statut de rfugi. A ce titre, ladministration prcise que le futur fonds asile et migration (FAM) permettra le financement de projets dintgration des personnes rfugies pouvant aller jusqu 75% du montant total de laction (premier versement de 40% de la subvention, puis de 60% aprs le contrle). Pour les associations, il convient de mettre en place un dispositif permettant de rpondre aux besoins fondamentaux des personnes concernes ds leur arrive sur le territoire. Les principaux besoins identifis par les associations sont les suivants : - Laccs un logement qui est fondamental pour apporter une stabilit aux personnes ou aux familles et qui permet dengager, dans de meilleures conditions, un parcours dintgration. A ce jour, 1083 places sont disponibles en CPH, mais ce nombre est loin de couvrir lensemble des besoins dhbergement. Par ailleurs, un grand nombre de rfugis ne peut pas bnficier de places dans les CPH, ds lors quils ne sont pas passs au pralable dans un CADA. Les associations ont galement indiqu que des conditions de vie instables dans les premiers temps de linstallation en France pouvaient entraner des difficults au sein des couples, voire des sparations. - Laccs la sant et aux soins qui est troitement li au fait de disposer ou pas dun logement. Lhbergement dans des htels, qui est provisoire et entrane une mobilit des personnes, nest pas adapt au suivi dun traitement mdical. Des pathologies
Le HCR a rappel en dbut de sance les principaux rsultats de son tude intitule Vers un nouveau dpart : lintgration des rfugis en France , septembre 2013.
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spcifiques doivent galement tre prises en charge ds le dpart (soins psychiatriques, notamment pour les personnes ayant fait lobjet de tortures, pdopsychiatrie pour les enfants, soins pour les femmes faisant lobjet de violences spcifiques, par exemples). Sur le cas des jeunes femmes faisant lobjet de violences spcifiques (risque d'excision, par exemple), lOFPRA souhaite que le contrle rgulier de ces jeunes filles trouve une base lgale en tant inscrit dans le CESEDA. Il prcise que ces contrles seraient effectus par des mdecins et non par des agents de ladministration. - La formation linguistique qui est un corollaire linsertion dans un cursus scolaire ou universitaire et dans lemploi. Pour les associations, une offre linguistique devrait tre offerte aux demandeurs dasile ds leur arrive sur le territoire. Sur ce point, le HCR prconise une augmentation du niveau de formation linguistique du niveau A1 au niveau B1. L'OFII prcise que les formations dispenses aux rfugis, dans le cadre du contrat daccueil et dintgration (CAI), font l'objet d'une traduction dans leur langue d'origine. Il se montre favorable une augmentation du niveau de langue des rfugis mais souligne le fait que cette rforme ncessiterait un effort financier supplmentaire d'environ 5 6 millions d'euros. Il prcise galement que le public rfugi est gnralement moins diplm, majoritairement masculin et qu'il bnficie davantage d'un accompagnement social que le reste de la population immigre signataire du CAI. - Laccs lemploi, notamment par la mise en place dun bilan de comptence tenant compte des spcificits de ce public et en permettant des quivalences en termes de diplmes et de validation des acquis de lexprience professionnelle. Pour les associations, les rfugis sont trop souvent orients vers des emplois dits sous tension alors que leur formation ou leur exprience initiale leur permettrait daccder des emplois mieux adapts leur profil ou plus qualifis. - La scolarisation des enfants et laide la parentalit, qui sont galement lies la mise disposition dun logement pour les familles concernes. Globalement, la majeure partie des participants considre que la question de la scolarisation des enfants n'est pas problmatique, exception faite de certaines situations qui sont davantage lies aux enfants de demandeurs d'asile, en particulier dans le cadre du dispositif d'hbergement d'urgence en htel. La question de la prparation du parcours dintgration des jeunes mineurs isols, une fois la majorit atteinte, a aussi t aborde par les associations. - Laccs au droit commun qui est difficile dans les premiers mois suivants lobtention du statut de rfugi. Une information des bnficiaires d'une protection sur leurs droits, sur les prestations qui leur sont offertes, ainsi que sur le fonctionnement de ladministration est essentielle ce stade du processus dintgration. Pour les associations, il subsiste toutefois, malgr les dispositifs existants au sein des diffrentes structures spcialises ou des CPH, des difficults trouver des solutions adaptes certaines situations de vulnrabilit. Sur ce point, la question se pose de savoir si les situations de vulnrabilit des demandeurs dasile ou des rfugis doivent faire lobjet dun traitement particulier ou global par les dispositifs de droit commun.

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II.

Lhomognisation de loffre dintgration sur le territoire et la coordination des acteurs au niveau national et local :

Pour ladministration, larticulation entre les dispositifs dhbergement des rfugis (CPH, dispositifs dintermdiation locative) et les dispositifs de droit commun est un point majeur de la rforme. En effet, les acteurs de lintgration, notamment ceux qui sont installs dans des territoires ruraux, se trouvent souvent isols. La question de la porosit des financements entre les programmes 177 prvention de lexclusion et insertion des personnes vulnrables et 104 intgration et accs la nationalit franaise doit galement tre claircie. Ladministration rappelle toutefois que toutes les options envisages devront tre rflchies dans le cadre dun budget contraint et constant. Pour favoriser cette homognisation de loffre dintgration sur lensemble du territoire, il est ncessaire que lEtat joue son rle de pilote au niveau national et local. Afin dquilibrer les flux de demandeurs dasile sur le territoire, une option consiste orienter les flux dun territoire un autre ds leur arrive en France (inter-dpartements, inter-rgions). A ce titre, les systmes dorientation des demandeurs dasile mis en place en Allemagne ou en Sude ont t voqus. Le constat est que les personnes qui obtiennent des places en CPH proviennent en majorit de CADA. Un rquilibrage est donc trouver sur les places accordes en CPH entre les personnes venant de CADA et celles qui logent en-dehors des dispositifs dhbergement pour demandeurs dasile. Dans le mme temps, les services publics doivent tre qualifis sur la question des rfugis. Il est ainsi propos quun schma territorial de loffre dintgration soit labor. Pour les associations, il convient de trouver un nouveau redcoupage territorial de loffre en favorisant les liens entre les associations et les services de lEtat. Sur la question de lorientation des flux, les associations indiquent quil est indispensable dobtenir laccord des personnes concernes au moment de leur sortie de CADA. En effet, ce public aspire gnralement sinstaller durablement dans les grandes agglomrations, une fois le statut de rfugi obtenu. Dans le cadre de cette rflexion sur une meilleure homognisation de loffre sur le territoire et dune coordination des acteurs, le rle des CPH a fait lobjet dun change entre les associations et ladministration. Pour les associations et ladministration, lexpertise des CPH sur le public des rfugis est parfaitement reconnue. Il est nanmoins prcis que le manque de places dans ces tablissements et le peu de mnages quils peuvent accueillir ne leur confrent sans doute pas les moyens ncessaires pour rayonner sur un territoire donn. Pour certaines associations, la fonction dun CPH est trs variable dun territoire un autre. En Ile-de-France, les CPH disposent de conseillers dinsertion professionnelle alors que les CPH situs en zone rurale ne disposent pas des mmes moyens. Les associations rappellent la concertation qui a eu lieu sur le rle des CPH en 2008 et 2009 et qui a notamment dbouch sur la proposition de mettre en place au moins un CPH dans chaque rgion. Pour les associations, les CPH devraient pouvoir rpondre des problmatiques spcifiques de ce public. En tout tat de cause, les associations estiment que lvolution du rle des CPH reste un enjeu interministriel.

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Pour ladministration, une option consisterait ce que la fonction des CPH soit circonscrite au logement des rfugis, ainsi qu un rle de rfrent pour ce public. Sagissant de laccs au droit commun, larticulation doit tre renforce entre les dispositifs dhbergement et les services publics comptents en la matire. Il convient ainsi de tisser des liens entre lensemble des acteurs publics ou privs intervenant dans lintgration des rfugis. Elle propose que des conventions cadre soient signes entre les diffrentes administrations intervenant dans la prise en charge de ce public afin que des rfrents issus de structures spcialises (associations, CADA, CPH, par exemple) interviennent au sein de certains organismes de droit commun (CAF, CPAM) pour accueillir et conseiller les demandeurs dasile ou les rfugis. Des associations ont indiqu que certains de leurs agents intervenaient dj dans des organismes publics (Ple Emploi, par exemple). Pour les associations, la refonte du maillage territorial des structures type CPH doit tre galement revu au regard de loffre demploi sur les territoires concerns.

III. La simplification des procdures et le dveloppement dune information sur les droits des rfugis et sur les dispositifs dintgration existants : Pour les associations, il est ncessaire dapporter un certain nombre de simplifications aux procdures afin de permettre aux rfugis de sengager, le plus tt possible, dans un parcours dintgration. Cette simplification des procdures permettraient galement de gnrer des conomies substantielles dans le cadre dun contexte budgtaire contraint et constant. Ainsi, il faudrait tendre loctroi rapide dun droit au sjour, ainsi quaux diffrentes prestations sociales (RSA, CMU, par exemple). Un certain nombre de simplifications et dadaptations la situation des rfugis statutaires pourraient tre envisages dans les domaines suivants : - Le bilan de comptence professionnelle : Pour les associations, lorientation des rfugis vers les mtiers dits sous tension remet en cause le fonctionnement du bilan de comptence tel quil existe actuellement. Pour les associations, le bilan de comptences doit tre ralis plus tt dans le parcours d'intgration et tenir davantage compte de la formation et de l'exprience professionnelle antrieure des rfugis. Une association indique que les structures spcialises dans lintgration et linsertion disposent de l'exprience pour faire passer des bilans de comptence aux rfugis. Les associations plaident galement pour que des passerelles diplmantes soient mises en place pour faciliter linsertion professionnelle. Elles ajoutent que la question de lquivalence des diplmes pour les ressortissants de pays tiers est un chantier ouvrir au sein de lUnion europenne. - La dlivrance du titre de sjour : Pour les associations, le dlai de dlivrance du titre de sjour une fois le statut de rfugi obtenu doit tre rduit. Le HCR propose une prolongation du rcpiss dlivr aux personnes venant dobtenir le statut de rfugi dune dure de 3 mois un an. Il souligne galement qu'il importe que les personnes sous protection soient rapidement mises en possession d'un titre de sjour, sans lequel les dmarches d'insertion sociale et professionnelle sont rendues plus difficiles.

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Pour lOFPRA, le retard pris pour la dlivrance du titre de sjour aux personnes qui ont obtenu le statut de rfugi est essentiellement d la non communication dune adresse fixe par les bnficiaires, lattente de la visite mdicale lOFII, au dlai de signature du CAI et aux problmes de transmission d'information entre l'OFPRA et les prfectures. Pour ladministration et les associations, il convient de travailler sur les moyens de faciliter la communication des documents relatifs ltat civil des personnes rfugies entre lOFPRA et les prfectures. - Laccs aux soins et la sant : Pour les associations, la disparition depuis plusieurs annes de dispositifs permettant de faciliter laccs aux soins et la sant pour les rfugis est inquitante. Elles rappellent toutefois les partenariats existants entre des structures spcialises sur ce public et les services publics (formations des agents publics aux spcificits du public rfugi par ces structures spcialises) ainsi que la rflexion actuellement mene au sein du groupe de travail protection sociale mis en place dans le cadre de la refondation de la politique dintgration et qui pourra dboucher sur des propositions dans ce domaine. Pour ladministration, laccs aux soins et la sant pour les rfugis doit faire lobjet dune rflexion avec les ARS et des actions pourraient tre finances dans le cadre des PRAPS, du financement des hpitaux et de lassurance maladie. Elle indique galement que la coopration entre lEtat et les collectivits locales doit se dvelopper dans ce domaine. LAMF prcise que les communes ne distinguent pas les demandeurs dasile et les rfugis de lensemble des publics vulnrables dans leur politique daccs la sant et aux soins. - Le regroupement familial : Pour le HCR, la France a fourni des efforts importants en matire de regroupement familial mais cette procdure est encore trop longue et difficilement comprhensible pour les rfugis. Pour les associations, cette procdure est effectivement trop longue (dlivrance du visa pouvant aller jusqu 8 mois) et opaque, notamment sur les raisons des refus de visas. Elles proposent que la dlivrance du visa se fasse sur la base dune dclaration faite par le rfugi sur la composition de sa famille afin de simplifier et dacclrer la procdure. LOFPRA naurait plus qu demander des renseignements supplmentaires aux ambassades quen cas de difficult particulire. Ladministration rappelle que la procdure de regroupement familial est inscrite dans le droit national et europen. Elle indique que cette procdure se veut la plus humaine possible et qu'elle permet la dlivrance dune carte de sjour de plein droit, sans conditions de ressources et de logement, ainsi quun droit au travail. Tous les refus de visas sont explicites car motivs (75% des visas sont dlivrs dans les 15 jours ou dans les 6 mois). Les refus sont gnralement dus limpossibilit dapporter les preuves des situations justifiant la demande de regroupement familial, au cas de fraudes lidentit, ou encore de polygamie.

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Les associations et ladministration ont convenu de limportance de dvelopper une information destination des rfugis sur les dispositifs dintgration existants en France et des agents des services publics sur les droits des bnficiaires et sur leurs spcificits. Pour ladministration, un guide contenant lensemble de loffre dintgration pour les rfugis devrait tre mis disposition des bnficiaires et des agents des services publics. LOFPRA rappelle quil a diffus un recueil de cette offre destination des rfugis, des bnficiaires de la protection subsidiaire et des apatrides mais il ajoute que France Terre dAsile a publi un document qui pourrait tre complt. Pour les associations, la formation des agents des services publics est un chantier ouvrir afin de faciliter linscription, la plus rapide possible, des rfugis dans un projet dintgration sociale et professionnelle.

* * *

Cette premire sance de l'atelier 4 s'est droule dans une ambiance cordiale et a permis aux reprsentants des associations et des administrations de dresser un constat partag sur le dispositif d'intgration des rfugis en France. Les propositions d'actions suivantes ressortent de ces changes : - Anticiper les besoins des personnes, notamment en termes de formations linguistiques, ds l'entre en CADA ; - Mettre en place des rfrents spcialiss au sein des organismes publics de droit commun par le biais de conventions cadre nationales ; - Simplifier les procdures administratives et mettre en place une information destination des rfugis et des agents des services publics sur le droit des bnficiaires et les dispositifs d'intgration existants. Par ailleurs, des besoins dinformations et de prcisions sur diffrents thmes ont t souligns et des thmes ont t identifis pour faire l'objet d'un approfondissement au cours des deux prochaines sances : a) Des besoins dinformations et de prcisions : sur le travail de lOFII sur ce public, sur le dlai moyen de signature du CAI, ainsi que sur les fraudes identifies dans le cadre de la procdure de regroupement familial. b) Des sujets approfondir : - Llaboration dune cartographie de loffre dintgration existante ; - Lidentification suffisamment en amont des situations de vulnrabilit ; - L'laboration d'une information sur les dispositifs d'intgration destination des bnficiaires et sur les droits des rfugis et leurs spcificits destination des agents des services publics ;

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- La question de lquivalence des diplmes et de la validation de l'exprience professionnelle ; - Les problmes de transmission des donnes relatives ltat civil entre lOFPRA et les prfectures et les dlais pour l'organisation de la visite mdicale lOFII ; - Llaboration de conventions cadre entre administrations concernes par la prise en charge du public rfugi pour mettre en place des rfrents spcialiss sur ce public dans les diffrents organismes de droit commun (CAF, CPAM) ; - La coordination des diffrents acteurs intervenant sur le territoire (CPH, structures spcialises, services de droit commun), notamment travers la mise en uvre de la circulaire relative la coopration entre les services intgrs de laccueil et de lorientation (SIAO) et les plateformes daccueil pour les demandeurs dasile (des pratiques diffrentes ont t constates selon les territoires) ; - Le dispositif dintgration des rfugis installs en milieu ouvert (hors CPH, par exemple) ; - La question des rfugis rinstalls, sachant que lOFII mne des programmes ayant obtenu de bons rsultats avec des ressortissants originaires dIrak, de Somalie ou dEthiopie. c) Enfin, il a t propos dorganiser laudition dun reprsentant dune unit territoriale de lOFII ou de le faire participer aux deux prochaines sances de cet atelier (des contacts vont tre pris dans ce sens).

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Atelier 4 Intgration des bnficiaires d'une protection internationale 2me runion 10 octobre 2013

Animateurs de l'atelier : - M. Djamel Cheridi, responsable produit habitat social adapt, COALLIA ; - M. Didier Duport, directeur dpartemental de la cohsion sociale du dpartement de Seine-Saint-Denis.

CADRE GENERAL : Lorganisation de cet atelier sinscrit dans le cadre de la concertation souhaite sur la rforme de l'asile. Son objectif est d'interroger les dispositifs existants en matire d'intgration des bnficiaires dune protection internationale afin de dgager des orientations et de proposer des actions concrtes pour la mise en uvre de cette rforme. La rflexion porte tant sur les demandeurs dasile, que sur les bnficiaires dune protection internationale (rfugis et bnficiaires de la protection subsidiaire). Lensemble des acteurs de la politique dasile participe aux travaux de cet atelier (administrations, OFII, OFPRA, HCR, associations et reprsentants dlus). Il a t indiqu aux participants quaucune question et quaucune piste damlioration du dispositif ne devait tre carte. Les principaux axes de travail de cet atelier sont les suivants : Runion du 26 septembre 2013 : tat des lieux du dispositif dintgration des bnficiaires dune protection internationale ; Runion du 10 octobre 2013 : coordination du dispositif dintgration des bnficiaires dune protection internationale ; Runion du 18 octobre 2013 : pilotage et valuation du dispositif dintgration des bnficiaires dune protection internationale.

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EN PROPOS PREALABLES : Dans la continuit de la premire runion de latelier, lOFII a souhait apporter certaines prcisions : Les bnficiaires dune protection internationale ne sont pas systmatiquement orients vers les emplois dits sous tension . Le bilan de comptences effectu par lOFII a pour objectif de dterminer vers quel type demploi la personne concerne peut tre oriente. Une quivalence des diplmes est ainsi recherche. LOFII dispose dagents spcialiss dans le domaine de lemploi et capables de tenir compte des spcificits des publics rencontrs, tels que les bnficiaires d'une protection internationale. Elle propose de dvelopper les valuations en milieu de travail (EMT), en lien avec Ple Emploi. Une rflexion est en cours par lOFII afin de rduire les dlais dorganisation des visites daccueil et des visites mdicales, permettant ainsi une dlivrance plus rapide du titre de sjour aux bnficiaires. Il est actuellement tudi la possibilit dexempter de visite mdicale les bnficiaires qui sont tablis sur le territoire depuis un certain temps et dj inscrits dans le parcours mdical. Lexemple de la plateforme de lOFII de Montrouge (Hauts-de-Seine) a t cit pour indiquer que les bnficiaires obtenaient un rendez-vous pour leur visite daccueil dans un dlai de quinze jours suivant lobtention du statut. Les bnficiaires dune protection internationale doivent sinscrire, le plus tt possible, dans un parcours dintgration coordonn en bnficiant des prestations offertes dans le cadre du contrat daccueil et dintgration (CAI). LOFII se montre favorable l'augmentation du niveau de formation linguistique des bnficiaires (A.1.1. ou A.1. A.2.), sans interruption dans lapprentissage de la langue.

Sur la question de linsertion professionnelle, Ple Emploi souhaite quune distinction soit faite entre les mtiers dits sous tension et les mtiers peu qualifis. Ple Emploi prcise qu la diffrence de ces derniers, la liste des mtiers dits sous tension est rexamine tous les six mois. * * DEROULEMENT DE L'ATELIER : Au cours de cette deuxime runion de latelier, deux principaux points se sont dgags : 1) La ncessit dun accompagnement renforc et adapt aux besoins spcifiques des bnficiaires d'une protection internationale afin de permettre une prise en charge, le plus tt possible, par les dispositifs de droit commun ; 2) La mise en place dun parcours dintgration rpondant aux besoins spcifiques des bnficiaires d'une protection internationale et coordonn entre acteurs. Il doit y avoir une action forte (concentration de moyens) au moins dans les 6 premiers mois qui suivent lobtention du statut.

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I.

UNE PRISE EN CHARGE, LE PLUS TOT POSSIBLE, PAR LE DROIT COMMUN :

Les participants ont convenu de la ncessit pour les bnficiaires d'une protection internationale daccder, le plus tt possible, aux dispositifs de droit commun. Ils ont abord cette question travers les thmatiques suivantes : ouvertures des droits sociaux, scolarisation des enfants, situation des jeunes majeurs de 18 25 ans et logement.

I.1. Louverture des droits : Les participants ont voqu la question de la formation des agents publics et de linformation des bnficiaires sur leurs droits. France Terre dAsile (FTDA) se montre favorable la proposition de lOFII de former les agents de Ple Emploi mais indique que de fortes attentes en termes dinsertion professionnelle psent dj sur cet organisme. Lassociation rappelle la convention quelle mettait en uvre avec Ple Emploi jusquen 2004 et prcise que les agents de Ple Emploi avaient galement form les travailleurs sociaux de lasile sur les spcificits de ce public en matire dinsertion professionnelle. Ple Emploi dispose de prestataires spcialiss pour prendre en charge des publics en situation de vulnrabilit, tels que les bnficiaires dune protection internationale. Pour lassociation, ce nest pas tant la formation des agents des services publics qui est importante que la capacit donne aux acteurs spcialiss de pouvoir sortir les personnes concernes des dispositifs spcifiques pour accder au droit commun (apprentissage de la langue, accs la sant, comprhension du fonctionnement des institutions et des usages de la socit) La CIMADE partage cette approche. Pour la direction des services dpartementaux de lducation nationale (DSDEN) du dpartement de Seine-Saint-Denis (93), laccs au droit commun doit tre facilit par linformation des personnes concernes sur leurs droits et la formation des agents des services publics sur les spcificits de ce public. Pour le monde ducatif, il convient ainsi de tenir compte de la spcificit des jeunes (priode en classes UPE2A, par exemple) dans lobjectif final dun accs au droit commun. Pour lOFII, les six premiers mois suivant lobtention du statut constituent la phase la plus importante dans le parcours dintgration. Cest au cours de cette priode que le bnficiaire doit avoir accs lensemble des moyens lui permettant de sintgrer socialement et professionnellement. LOFII rappelle limportance pour le bnficiaire de disposer dun niveau de langue suffisant (A.2. de prfrence) pour intgrer le march du travail. La Caisse dAllocation Familiale (CAF) indique que des difficults peuvent encore tre rencontres dans louverture des droits lensemble des bnficiaires. En effet, louverture des droits se fait pour les bnficiaires qui ont pu se faire connatre, notamment par le biais des associations. La CAF prcise que les rfugis ou les bnficiaires de la protection subsidiaire disposent maintenant des mmes droits. Un travail se poursuit actuellement pour amliorer laccs aux droits de lensemble des bnficiaires. LOFPRA indique quun travail conjoint avec la CAF a t men pour favoriser laccs aux droits. Les agents de la CAF disposent dsormais dun tableau leur permettant de savoir si

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lOFPRA peut dlivrer des documents dtat civil en fonction du statut de la personne. Des rsultats positifs ont t constats mais ce travail conjoint doit tre poursuivi afin de rpondre aux questions qui peuvent encore tre poses par les agents de la CAF. La DSDEN fait part dun problme daccs au droit commun qui se pose pour les jeunes allophones demandeurs de bourses. Le calendrier de demande de bourses nest pas adapt la situation de ce public : date limite de dpt des demandes le 30 septembre alors que le flux des arrives est continu tout au long de lanne. Ainsi, certaines personnes nont pas la possibilit de dposer une demande de bourse pour lanne scolaire engage lorsquelles sont arrives aprs la date limite. Dans le dpartement de Seine-Saint-Denis, la date limite a t repousse novembre. Pour le groupe accueil et solidarit, les demandeurs dasile sont considrs par ladministration comme des dbouts potentiels et laction de lEtat est insuffisante pour prparer linsertion des bnficiaires d'une protection, notamment en termes de formations linguistique et professionnelle. Il serait ainsi ncessaire de prvoir un accompagnement social en marge des CPH ou des dispositifs de logement temporaire.

I.2. La scolarisation des jeunes et le cas spcifique des plus de 16 ans : Lensemble des participants a convenu que le systme de scolarisation des jeunes sous statut tait globalement satisfaisant, mais que des problmes spcifiques se posaient pour les jeunes de plus de 16 ans. La DSDEN rappelle que les jeunes lves allophones (incluant les bnficiaires d'une protection internationale), pour lesquels une scolarisation est sollicite, font lobjet dun test de langue. En fonction de leur niveau en langue, ils sont ensuite orients soit vers des classes de cursus classique, soit vers des classes spcifiques (UPE2A). Les jeunes bnficiaires de moins de 16 ans sont scolariss dans leur totalit car ils font l'objet de l'obligation scolaire. En revanche, il existe une partie des jeunes de plus de 16 ans scolariss en lyces pour laquelle une solution en termes de scolarisation ne peut pas tre trouve en raison de l'insuffisance de leur niveau scolaire et en langue franaise. Ces jeunes peuvent toutefois bnficier des rseaux FOQUALE33 Formation Qualification Emploi et, au terme d'un bilan de formation, retourner dans un tablissement scolaire ou intgrer une formation vise professionnelle (type CFA, dispositif d'apprentissage) Il a ainsi t indiqu qu'un traitement des demandes de bourses tout au long de lanne ou un allongement du dlai de dpt serait souhaitable. Pour FTDA, la scolarisation des jeunes ne pose globalement pas de difficult, sachant que les parents ont une relle volont de scolariser leurs enfants. En revanche, des mesures devraient tre adoptes en faveur des jeunes hbergs dans les dispositifs durgence en htels.

Voir circulaire du ministre de lducation nationale n2013-035 du 29 mars 2013 sur la mise en place des rseaux Formation Qualification Emploi .

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I.3. La prise en charge des jeunes majeurs de 18 25 ans : La formation et lorientation professionnelle des jeunes gs de 18 25 ans restent problmatiques. FTDA propose que ces jeunes puissent bnficier de lexprimentation actuellement mene par le gouvernement pour linsertion sociale et professionnelle des jeunes ( garantie jeunes ). Lassociation prcise que ces situations prcaires peuvent conduire la dlinquance et rendre difficile laccs un hbergement (type CPH, par exemple). Lensemble des participants a ainsi reconnu la situation particulirement difficile que peuvent rencontrer les jeunes de 18 25 ans, sachant quaucun dispositif ne leur est spcialement ddi. La garantie jeunes pourrait ainsi constituer une solution pour ce public. Cette situation a conduit les participants sinterroger sur les moyens mettre en uvre pour faciliter laccs lhbergement de ces jeunes majeurs. La DIHAL indique que sur ce point il convient de faire le lien avec les travaux de latelier 3 (hbergement) de la concertation sur lasile. Elle rappelle que la circulaire relative la coopration entre les services intgrs de laccueil et de lorientation (SIAO) et les plateformes daccueil pour les demandeurs dasile, qui connat des applications diverses selon les territoires, vise nanmoins une meilleure connaissance des dispositifs existants par les bnficiaires dune protection.

I.4. Le passage de lhbergement provisoire au logement : Pour la FNARS, un accompagnement social spcifique doit tre mis disposition du bnficiaire au cours de son hbergement en CPH afin daccder au droit commun et donc un logement. Le rseau des CPH devrait tre dvelopp. La CIMADE confirme que le dispositif des CPH est rduit et ajoute que lEtat est responsable du fait que certaines expriences locales naient pas t prennises. La DIHAL ne partage pas cette approche. Elle considre quil est prfrable de favoriser laccs direct au logement pour les bnficiaires que daugmenter le nombre de CPH. Le placement en CPH retarde dautant laccs au logement. Pour FTDA, une valuation de lapplication de la circulaire SIAO est ncessaire du fait des diffrentes mises en uvre constates selon les territoires. Sur 24 territoires o FTDA intervient, lassociation sinscrit dans le dispositif SIAO sur seulement 10 territoires. Lassociation se montre galement favorable laccs au logement le plus rapide possible. Pour lassociation, le travail dinsertion est engag ds la demande dasile. Elle fait rfrence des partenariats conclus avec des acteurs du logement qui ont permis des bnficiaires dune protection daccder un logement ds leur sortie de CADA, ainsi qu un emploi. Elle prcise toutefois que ces actions risquent dtre remises en cause avec le nouveau fonds europen asile et migration , dont le lancement de lappel projets ne serait prvu quen septembre 2014. Pour lassociation, le modle des CPH, tel quil existe, doit faire lobjet dune rflexion et dautres formes de logement pourraient tre envisages. A ce stade, il convient de

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rflchir au type de dispositif mettre en place : le fait est de savoir sil convient de modifier le rle du CADA et celui du CPH, de maintenir le passage de lun lautre FTDA met aussi lide dun passage en CPH le temps pour le bnficiaire de trouver un emploi, par exemple. Pour le Secours catholique, laccent doit tre mis sur laccs au logement. A cette fin, un accompagnement social doit tre prvu pour les bnficiaires dune protection. Pour Forum Rfugis, il sagit davantage de savoir comment grer le nombre de bnficiaires d'une protection sur un territoire que daugmenter le nombre de CPH (rappel du partenariat associations/Etat mis en place dans le dpartement du Rhne). Pour CASP, les moyens doivent tre mis en uvre ds lobtention du statut pour accder un logement. Les financements des structures spcialises devraient galement tre plus prennes (programmes 104, 177 ou fonds europen pour les rfugis). Laccs lemploi contribue galement sortir le plus rapidement possible des dispositifs dhbergement provisoire. Pour ladministration, il convient de sintresser aux bonnes pratiques existantes sur les territoires et la manire par laquelle les collectivits locales, en lien avec les structures spcialises, grent l'orientation des bnficiaires dune protection sur ces territoires. A titre dexemple, elle prcise que la ville de Nantes gre un CPH par le biais de son CCAS. Ainsi, il est important dentretenir un dialogue avec les lus sur la question de lhbergement des bnficiaires d'une protection.

II. LA MISE EN PLACE DUN PARCOURS DINTEGRATION COORDONNE : Les participants ont ensuite rflchi la dfinition du dispositif dintgration des bnficiaires dune protection qui doit tre mis en place et aux moyens de le rendre effectif. Il a ainsi t convenu que les personnes concernes devaient bnficier dun accompagnement renforc dans les premiers mois suivant l'obtention de leur statut pour accder, le plus tt possible, au droit commun. Ce dispositif daccompagnement pourrait tre dtermin dans une convention cadre qui trouverait une dclinaison au niveau territorial. Compte tenu de limportance de lexistant, la mise en uvre dun parcours coordonn doit reposer sur les moyens dj en place localement de manire ne pas gnrer de surcots.

II.1. Un accompagnement renforc et coordonn vers le droit commun : Pour les associations, lintgration est un processus multiples facettes et qui sinscrit dans la dure. Le dispositif mettre en place doit donc rpondre lensemble des besoins des bnficiaires en termes de sant, de logement, demploi, de langue, de reprsentation de soi et de la socit Il vise ainsi rendre la personne autonome dans son parcours dintgration. Sur cette base, le diagnostic social et laccompagnement de la personne, garantis par une bonne articulation des dispositifs de droit commun, doivent commencer ds larrive sur le territoire (CADA ou htel social)

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Pour FTDA, le travail de pr-insertion dbute ds larrive en CADA. Bon nombre de dbouts du droit dasile se trouvent en fin de compte rgulariss au bout dun certain temps. Lassociation privilgie ainsi un accompagnement social de la personne ds son arrive sur le territoire afin de le rendre autonome dans son futur parcours dintgration. Un dispositif touchant lensemble des personnes vivant en centre dhbergement ou en milieu ouvert doit prvoir un bilan approfondi des besoins ds larrive sur le territoire et louverture de droits, tel que le RSA, par exemple. Lassociation indique que les principaux acteurs de lintgration doivent tre identifis et la communication entre ceux-ci facilite. Sur la question de lhbergement des bnficiaires d'une protection en milieu ouvert, il conviendrait de pouvoir les orienter vers dautres rgions s'ils ne trouvent pas demploi sur le territoire concern. Lenjeu est moins la bonne coordination des dispositifs, que la rduction des dlais pour que les bnficiaires accdent leurs droits. Il conviendrait quune cartographie des dispositifs existants soit labore et mise la disposition des bnficiaires. FTDA rappelle, enfin, que la mise en uvre dun dispositif dintgration pour les bnficiaires dune protection est prvue dans le CESEDA. Pour les associations, linstallation durable dun bnficiaire sur un territoire dpend de ses possibilits de trouver un logement et un emploi. La notion de volumtrie est un lment important prendre en compte dans la dclinaison territoriale des dispositifs. Pour ladministration, il convient de distinguer le public des demandeurs dasile et des bnficiaires dune protection internationale (rfugis et bnficiaires de la protection subsidiaire). Elle se montre favorable la mise en place dun dispositif dintgration coordonn, mais la condition que celui-ci ne concerne que les bnficiaires dune protection internationale. Il faut, en effet, viter que le demandeur dasile ne se projette trop dans son avenir sur le territoire, alors que sa demande dasile risque dtre rejete. Pour Ple Emploi, un accompagnement renforc doit tre mis en place pour les bnficiaires qui en ont le plus besoin, sans les maintenir longtemps dans des dispositifs spcifiques. En revanche, une communication doit tre faite destination des agents des services publics sur les spcificits de ce public. Pour lOFII, la question de laccompagnement renforc du bnficiaire dune protection et de larticulation des dispositifs dans la priode des 6 premiers mois suivant loctroi du statut est primordiale. Loffre dun accompagnement renforc pouvant notamment aboutir laccs au logement et lemploi peut tre un moyen d'inciter les bnficiaires se maintenir sur un territoire. En rponse la position de FTDA, lOFII rappelle limportant cot financier quengendrerait un dispositif dintgration destin galement aux dbouts du droit dasile. Par ailleurs, le dispositif mettre en place doit tre cohrent et viter les doublons. Pour lOFII, les bnficiaires doivent sengager, le plus tt possible, dans le parcours dintgration sociale et professionnelle. Ainsi, dans le cas o un bilan de comptences aurait dj t effectu par une structure spcialise, lOFII reconnat quil est inutile de renouveler cette opration. Pour Forum Rfugis, la coopration avec les Conseils gnraux doit se dvelopper dans le cadre du dispositif envisag.

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II.2. Une convention-cadre dcline au niveau territorial : Lensemble des participants a convenu que ce parcours d'intgration coordonn pourrait tre dtermin dans une convention cadre entre acteurs nationaux de lintgration, qui serait dcline par des conventions au niveau territorial. Pour les participants, la convention cadre serait conclue entre les principaux ministres et oprateurs intervenant dans le domaine de lintgration des bnficiaires dune protection internationale (administrations, oprateurs, collectivits territoriales, structures spcialises) Le niveau de dclinaison territoriale serait variable dun territoire un autre (rgions ou dpartements). Un consensus sest toutefois dgag pour dsigner le niveau rgional comme le plus appropri pour mettre en uvre le dispositif dintgration envisag. Pour FTDA, les conventions conclues au niveau territorial auraient pour vocation de clarifier et de mieux articuler laction des diffrents acteurs locaux (CAF, CPAM, OFPRA, prfecture, OFII, Ple Emploi, structures spcialises) Des partenariats existent dj dans certains territoires mais ils ne sont pas institutionnaliss. Ces conventions prvoiraient une valuation des dispositifs mis en place et organiseraient des comits de pilotage annuels. Elles ne seraient pas obligatoirement conclues sur lensemble des territoires, ds lors que le contexte local ne l'impose pas.

* *

De cette deuxime runion de latelier, il ressort les lments suivants : La ncessit dun accompagnement renforc et adapt aux besoins spcifiques des bnficiaires dune protection internationale afin de permettre une prise en charge, le plus tt possible, par les dispositifs de droit commun ; La mise en place dun parcours dintgration rpondant aux besoins spcifiques des bnficiaires d'une protection internationale et coordonn entre acteurs au niveau national, par la signature dune convention cadre, et local, par sa dclinaison.

La prochaine runion aura pour objectif daborder les questions de pilotage et dvaluation du dispositif. Lassociation France Terre dAsile a indiqu quelle mettrait une note sur la question du logement la disposition des participants.

ATTENTION : changement de lieu pour la dernire rencontre. Les informations utiles seront communiques aux participants.

* * *

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Atelier 4 Intgration des bnficiaires d'une protection internationale 3me runion 18 octobre 2013

Animateurs de l'atelier : - M. Djamel Cheridi, responsable produit habitat social adapt, COALLIA ; - M. Didier Duport, directeur dpartemental de la cohsion sociale du dpartement de Seine-Saint-Denis.

CADRE GENERAL : Lorganisation de cet atelier sinscrit dans le cadre de la concertation souhaite sur la rforme de l'asile. Son objectif est d'interroger les dispositifs existants en matire d'intgration des bnficiaires dune protection internationale afin de dgager des orientations et de proposer des actions concrtes pour la mise en uvre de cette rforme. La rflexion porte tant sur les demandeurs dasile, que sur les bnficiaires dune protection internationale (rfugis et bnficiaires de la protection subsidiaire). Lensemble des acteurs de la politique dasile participe aux travaux de cet atelier (administrations, OFII, OFPRA, HCR, associations et reprsentants dlus). Il a t indiqu aux participants quaucune question et quaucune piste damlioration du dispositif ne devait tre carte. Les principaux axes de travail de cet atelier sont les suivants : Runion du 26 septembre 2013 : tat des lieux du dispositif dintgration des bnficiaires dune protection internationale ; Runion du 10 octobre 2013 : coordination du dispositif dintgration des bnficiaires dune protection internationale ; Runion du 18 octobre 2013 : pilotage et valuation du dispositif dintgration des bnficiaires dune protection internationale.

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EN PROPOS PREALABLES : Dans la continuit des deux dernires runions de latelier, des prcisions et des complments ont t apports par les participants : - Sur le compte rendu de la premire runion : Le CASP souhaite rappeler la ncessit pour les bnficiaires d'une protection de bnficier d'un hbergement, notamment pour faciliter la scolarisation des enfants (problme accru en Ile-de-France). - Sur le compte rendu de la deuxime runion : La direction de l'immigration et l'OFPRA souhaitent que soit indiqu que la question de la runification familiale est en suspens jusqu' la tenue de la runion de travail sur ce sujet entre l'administration et les associations. Le service de l'asile indique que la situation des bnficiaires est lie l'accueil et l'accompagnement dont ils ont bnfici durant la procdure d'asile. En cela, les travaux de l'atelier 3 (hbergement), portant notamment sur l'homognisation des structures d'hbergement, doivent tre cits. L'objectif de dconcentration du dispositif d'hbergement des demandeurs d'asile doit aussi permettre de palier les difficults rencontres par les bnficiaires hbergs dans les territoires qui connaissent une tension en matire de logement. Sur la question des CPH (p. 6), le service de l'asile prcise qu'un grand nombre de dispositifs d'accs l'emploi et au logement des bnficiaires d'une protection existent sur les territoires mais que leurs pratiques sont isoles. Le service de l'asile propose d'assurer un suivi plus affin de ces dispositifs pour diffuser et harmoniser ces pratiques. Ce travail doit galement tre fait pour les CPH o sont appliques des pratiques diffrentes. France Terre d'asile (FTDA) prcise qu'elle n'est pas en opposition avec l'OFII au sujet du point qu'elle a soulev sur l'orientation des bnficiaires vers les mtiers dits "sous tension" (p. 3). L'association a seulement souhait dresser un constat d'une situation qui se base sur l'observation d'une cohorte de personnes sur une anne et sur des statistiques relatives aux mtiers exercs par des bnficiaires au regard de leur origine. L'association se montre favorable l'accs le plus rapide possible aux prestations du CAI mais prcise toutefois que les bnficiaires peuvent aussi tre victimes de dclassement social. L'association rappelle l'intrt de conclure des conventions au niveau territorial afin de faciliter la coordination des acteurs et l'accs des bnficiaires aux services de droit commun. Elle ajoute que la cartographie des dispositifs existants (p. 7) existe dj et qu'il serait ainsi ncessaire d'en effectuer une actualisation. Sur la question des jeunes hbergs dans les dispositifs d'urgence en htels (p.5), FTDA souhaite prciser qu'il s'agit des jeunes majeurs de 18 25 ans. Sur la question du logement, FTDA souhaite rappeler que sa position est l'accs le plus rapide possible au logement prenne. Elle prcise galement qu'il convient d'assurer une cohrence du parcours en permettant aux personnes concernes de bnficier des prestations qui leur sont ncessaires (logement en mme temps que l'accs un emploi, par exemple). Sur la rfrence au passage dans un CPH le temps de trouver un emploi (p.6), l'association prcise que sa proposition visait ce que les CPH puissent jouer un rle de "htes d'accueil" afin de faciliter la mobilit des bnficiaires.

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S'agissant de la situation des dbouts en France (p. 7), FTDA ne plaide pas pour le maintien de ceux-ci sur le territoire, mais souhaite simplement indiquer qu'une majorit de ce public se voit, au bout d'un certain temps, accorder un titre de sjour. FTDA indique qu'elle mettra, en dbut de semaine prochaine, une note sur le logement la disposition des participants. Sur la question de l'orientation constate des bnficiaires vers les mtiers dits "sous tension", l'OFII reconnat cette situation mais prcise que le bilan de comptences professionnelles a pour but d'effectuer un bilan le plus conforme possible au profil des personnes et, qu'en aucun cas, les bnficiaires sont d'office orients vers les mtiers dits "sous tension". La DIHAL souhaite prciser que le dispositif SIAO (p. 5) concerne tous les bnficiaires d'une protection et pas seulement les jeunes majeurs de 18 25 ans. Cette articulation doit permettre de faire connatre et de mobiliser les ressources en hbergement, logement accompagn et logement pour ce public mais aussi d'anticiper, si possible, les demandes adresses au SIAO. Sur la question des CPH (p. 5), la DIHAL estime qu'il ne s'agit pas de multiplier leur nombre mme s'ils peuvent constituer une rponse adquate pour le public des bnficiaires. Pour la DIHAL, l'accs un logement doit tre privilgi chaque fois que possible car un sjour prolong en structure collective peut freiner l'insertion en logement ordinaire. Il conviendrait sans doute de sensibiliser les organismes HLM au statut des bnficiaires. Sur le passage indiquant que le sjour en CADA et en CPH peut retarder l'accs au logement (p. 5), la FNARS indique que cette priode est incontournable car elle permet aux bnficiaires d'tre hbergs le temps d'obtenir un titre ou un emploi. Il convient ainsi de travailler sur le rle des CPH en matire d'accompagnement spcifique de ce public. Le CASP souhaite ajouter au passage sur l'importance de mettre en uvre tous les moyens possibles pour l'accs au logement ds l'obtention du statut (p. 6), qu'il est ncessaire que les personnes sous protection bnficient d'un accompagnement gradu afin d'accder, le plus tt possible, au droit commun (travail, logement). Le CASP indique galement qu'il conviendrait de rpertorier les diffrentes solutions d'hbergement trouves par les structures et souligne la fragilit financire des structures en raison du systme d'appel projets actuel qui ne permet pas une prennisation des financements (demandes de financement soumises slection tous les ans). SINGA fait rfrence deux expriences qui permettent de faciliter l'accs au logement pour les personnes sous protection : un site internet cr en Australie qui met en relation les bnficiaires et les particuliers (4000 offres sont disponibles et 550 bnficiaires ont t logs cette anne) et le travail engag par le HCR pour mettre en relation les associations et les services de droit commun. La CIMADE indique que la formation des agents des services publics est importante afin qu'ils soient en mesure de rpondre aux besoins des bnficiaires. Cette formation est d'autant plus ncessaire que tous les bnficiaires ne font pas toujours l'objet d'un accompagnement spcifique par une structure spcialise.

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DEROULEMENT DE L'ATELIER : Les principaux points, qui ont fait lobjet dun accord entre tous les participants au cours des deux prcdentes runions, ont t rappels : Ncessit dune prise en charge par le droit commun des personnes sous protection internationale, le plus tt possible, voire ds lentre en CADA, notamment en matire dapprentissage linguistique ; Etablir un diagnostic des besoins spcifiques des bnficiaires qui conditionnera la mise en place dun accompagnement adapt et gradu dans le cadre dun parcours dintgration coordonn ; Stabiliser les bnficiaires d'une protection par laccs au logement afin de faciliter la mise en uvre du parcours dintgration (accs aux droits, scolarisation des enfants) ; Accs au logement, apprentissage de la langue et accs lemploi ressortent comme des lments essentiels de lintgration ; Amliorer larticulation des dispositifs et ainsi la prise en charge des personnes sous protection sur le territoire dans le cadre dune convention cadre dcline au niveau territorial afin de pouvoir mieux assurer la coordination des interventions ; Rduire les dlais des procdures et dvelopper la communication entre les diffrentes administrations concernes afin de faciliter laccs des bnficiaires au droit commun ; Faciliter la runification familiale.

La troisime runion de cet atelier, qui abordait les questions de pilotage et dvaluation du dispositif, a permis d'aborder deux points principaux : 1. Le pilotage au niveau national et rgional du dispositif d'intgration des bnficiaires ; 2. L'valuation des besoins des d'intgration sur le territoire. bnficiaires pour amliorer l'offre

* *

1.

UN PILOTAGE NATIONAL FORT ET UNE COORDINATION DES ACTEURS RENFORCEE AU NIVEAU TERRITORIAL : L'offre d'intgration sur le territoire est riche et importante mais il est constat qu'elle est insuffisamment connue des acteurs et des bnficiaires, ce qui entrane une dispersion des comptences et rend le dispositif global moins efficace. Il y a ainsi ncessit d'un

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pilotage fort, au niveau national, afin de rendre plus visibles les dispositifs existants et d'amliorer leur coordination au niveau territorial. Il apparait galement ncessaire de ractualiser la cartographie des dispositifs existants. 1.1. Un pilotage national qui s'appuie sur une politique interministrielle :

L'ensemble des participants a convenu de la ncessit d'un signal politique fort au sujet de la politique d'intgration des bnficiaires d'une protection. Celle-ci devrait tre porte un niveau interministriel. Il a ainsi t rappel que l'intgration devait tre perue comme un "investissement" par l'Etat. Sous rserve des dcisions politiques qui seront prises au terme de la rflexion interministrielle actuellement mene sur la politique d'intgration, l'OFII a indiqu que le champ de comptences du ministre de l'intrieur en la matire s'orientait vers les questions d'accueil et d'accompagnement des personnes immigres dans les premires annes de leur installation en France (1 an, 2 ans) La politique d'intgration suivant les premires annes de l'accueil et de l'accompagnement vers le droit commun devrait ainsi s'inscrire dans un cadre interministriel. Pour FTDA, l'intgration des bnficiaires d'une protection est "un enjeu de cohsion sociale" et il convient de l'affirmer comme tel l'gard des acteurs et du public. Il faut poursuivre une politique d'intgration spcifique de ce public, qui figure dj dans le droit international (convention de Genve, notamment) et les lgislations europenne et nationale (directives europennes, CESEDA) Pour l'association, l'OFII apparat mme d'tre le "chef de file" du pilotage rgional de la politique d'intgration des personnes sous protection, compte tenu de ses attributions et de son implantation. L'OFII indique disposer d'une position naturelle en matire d'accueil des bnficiaires et il ne lui parat pas exclu de jouer un rle important dans le pilotage de cette politique par l'Etat. L'OFII a notamment un rle accru en matire d'asile et se trouve impliqu dans l'laboration des PRIPI. La DDCS de Loire-Atlantique souligne les difficults qui peuvent tre rencontres dans le dispositif de pilotage actuel au niveau rgional, notamment travers l'absence d'informations sur les structures qui ont t finances par les DRJSCS. Il est indiqu, par ailleurs, que le systme mis en place par la LOLF a entran une certaine rigidit des modalits de financement au dtriment de la fongibilit qui est possible auparavant.

1.2.

Une coordination renforce des acteurs au niveau territorial :

L'ensemble des participants a convenu que l'chelon territorial le plus appropri pour le pilotage du dispositif tait le niveau rgional. Il a t rappel le rle que pourrait jouer l'OFII dans le pilotage rgional du dispositif. Le besoin dune mission dappui sous la forme dun observatoire des moyens des territoires a t soulev.

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La DDCS de Loire-Atlantique indique quelle oriente vers les CPH, aprs bilan effectu par lOFII, les personnes qui ont le plus de besoins. Pour Forum Rfugis, lchelon rgional est le plus pertinent pour mettre en place un systme de prise en charge des bnficiaires. Lassociation rappelle, ce titre, les runions hebdomadaires organises avec les services prfectoraux du dpartement du Rhne pour voquer les difficults rencontres avec ce public. Elle suggre la mise en place de missions danimation au niveau territorial afin de faciliter le travail des acteurs et l'accs des bnficiaires au droit commun. La prise en charge des bnficiaires doit tre dsenclave et permettre ainsi une orientation dune rgion une autre (dans le cas de possibilits demploi sur un autre territoire, par exemple). Le CASP indique que les personnes accueillies dans ses centres d'accueil font l'objet d'un accompagnement spcifique puis sont orientes vers le dispositif SIAO travers notamment de dispositifs d'intermdiation locative (Solibail, par exemple) Pour l'association, les structures d'accueil (type CADA, par exemple) doivent s'orienter vers l'accompagnement spcifique des bnficiaires. Un change a eu lieu entre l'administration et certaines associations sur l'articulation entre les CADA et les autres plateformes d'accueil des personnes sous protection. Pour le service de l'asile, des doublons peuvent tre constats entre ces deux types de structures. Certaines associations ne partagent pas cette perception des choses car les plateformes interviennent en amont ds l'entre en CADA. Ainsi, il n'y aurait de doublon que si la personne tait suivie par une plateforme tout en tant hberge en CADA. Le service de l'asile s'interroge sur le fait que les plateformes d'accueil doivent ou pas accueillir tous les bnficiaires pour les orienter ensuite vers les dispositifs d'accompagnement (type CHRS, par exemple). Il ajoute que les crdits consacrs la politique d'asile sont rduits et que des choix doivent tre faits concernant ces dispositifs. A ce titre, le futur fonds asile et migration (FAM), dont les procdures seront simplifies et les financements pluriannuels, offrira des possibilits de financement pour de nouvelles formes d'accompagnement. Pour COALLIA, les diffrents acteurs de l'intgration sont isols sur les territoires. Il y a ainsi un manque avr de pilotage au niveau rgional. L'association pose la question de l'orientation des bnficiaires. En effet, les dispositifs grs par l'association (CPH, dispositif d'accs au logement, dispositif d'accompagnement spcifique des bnficiaires), principalement destins aux bnficiaires qui ont le plus de besoins, accueillent galement un public plus large. Par ailleurs, l'association ajoute qu'un grand nombre de dispositifs d'accompagnement existe sur les territoires mais que les conditions de financement actuelles travers des appels projets annuels les fragilisent. FTDA propose qu'un groupe de travail sur la question du rle des CPH, dans la continuit des travaux engags en 2008/2009, soit mis en place. Ce groupe de travail pourrait notamment aborder la question des rponses apporter aux besoins spcifiques des bnficiaires (prise en compte des problmes psychologiques, par exemple).

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Le service de l'asile se montre favorable l'ide de mettre en place un groupe de travail sur les CPH et demande si les dispositifs moins prennes (hors CPH, notamment) pourraient tre inclus dans cette rflexion. Elle indique qu'il conviendrait de dvelopper une communication sur l'ensemble des dispositifs existants. Sur ce point, la FNARS s'tonne qu'aucune cartographie de l'ensemble des dispositifs ne soit mise disposition des acteurs territoriaux. L'association suggre que l'on se base sur les actuels PRIPI pour crer un schma d'intgration des bnficiaires dans lequel serait dcline la coordination des diffrents acteurs. L'ensemble des participants a galement voqu la possibilit que les diffrents programmes de pilotage rgionaux et/ou dpartementaux (PDALPD, PRS, AHI et PRIPI, notamment) prennent en compte ce public spcifique. Pour FTDA, la question essentielle est la visibilit de ces dispositifs et l'articulation entre ceux-ci au niveau territorial. Il convient ainsi d'organiser le maillage territorial, d'amliorer la cohrence des projets mens afin d'aboutir des dispositifs innovants. La proposition, qui ressort de cette atelier, d'laborer une convention cadre entre les principaux acteurs de l'intgration et qui serait dcline au niveau territorial, rpond ainsi la ncessit d'une meilleure coordination des dispositifs existants. L'association fait rfrence son dispositif dit "RELOREF" (rseau pour l'emploi et le logement des rfugis) pour expliquer ce que sous-tend, son avis, une bonne coordination des dispositifs, savoir : la remonte des informations, des "bonnes pratiques" utilises dans les territoires, la mise disposition de formations pour les agents des structures, une veille juridique, une valuation qualitative et quantitative du dispositif, la connaissance des publics concerns FTDA souhaiterait qu'un rapport sur la politique d'intgration contenant des donnes statistiques soit publi annuellement. Des espaces de dbats sur cette question pourraient galement tre ouverts, ainsi qu'une communication entre les professionnels. Pour le CASP, il n'est pas ncessaire d'aller jusqu' proposer des formations pour les agents des structures, sachant qu'ils disposent dj d'une exprience et d'une connaissance pratique du public. En revanche, l'association rejoint la position de FTDA sur la mise en place d'un partenariat coordonn entre acteurs. Pour la CIMADE, le systme actuel des appels projets fragilise les structures (financement sur une anne seulement ou 3 ans pour le FER). L'association se montre favorable la mise en place de projets innovants mais dans le cadre d'un systme de financement prenne.

2.

UNE EVALUATION DU PARCOURS D'INTEGRATION DES BENEFICIAIRES ET DES INDICATEURS POUR AMELIORER L'OFFRE TERRITORIALE : L'valuation du parcours d'intgration des bnficiaires sur plusieurs annes permettrait de vrifier l'adquation de l'offre d'intgration avec les besoins de ce public. Sur la base d'un diagnostic du parcours d'intgration, des indicateurs sur les principaux besoins des bnficiaires et les tapes ncessaires dans leur parcours d'intgration pourraient ainsi tre dtermins afin d'amliorer l'organisation et l'efficacit de l'offre sur le territoire.

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2.1.

Des outils d'valuation et de suivi du parcours d'intgration des bnficiaires :

Le constat a t fait d'un manque d'informations sur le parcours des bnficiaires une fois qu'ils sont sortis de CADA. Il conviendrait ainsi de disposer d'outils de suivi qui permettent de connatre l'volution de leur parcours d'intgration dans les annes qui suivent l'obtention du statut. Le lancement d'une enqute nationale, du type Elipa, mais spcifique aux bnficiaires d'une protection a ainsi t voqu. Le service de l'asile indique qu'il dispose d'un outil recensant des informations sur les personnes hberges en CADA mais qu'il est dans l'impossibilit d'tablir un suivi des personnes vivant en hbergement d'urgence (htels) ou en milieu ouvert. Il lui semble difficile de dterminer quel organisme pourrait grer un outil sur l'ensemble des bnficiaires. Il ajoute qu'un travail est en cours pour avoir une meilleure connaissance du parcours des bnficiaires une fois sortis de CADA. L'OFII confirme que le ministre de l'intrieur uvre pour la mise en place d'un systme d'information unifi sur le parcours des bnficiaires. Un certain nombre d'informations sont d'ores et dj disponibles (date d'obtention du statut, date d'entre et de sortie de CADA, orientation la sortie, typologie des personnes, rsultats du bilan de comptences professionnelles). Ces informations peuvent tre recenses au niveau d'une rgion mais elles ne sont pas disponibles, ce jour, au niveau d'une commune. Dans le cas o une enqute sur l'volution du parcours des bnficiaires devait tre lance, celle-ci devrait tre mene au niveau national et sur une dizaine d'annes. Toutefois, les moyens actuels ne permettent pas, selon l'OFII, d'engager une telle enqute. Ce projet s'inscrit ainsi dans la dure. Il manque actuellement un systme de communication des donnes entre l'ensemble des services publics concerns. L'OFPRA prcise que les bnficiaires ne sont pas assujettis la communication d'une adresse, ce qui peut poser problme dans le suivi de leur parcours. Dans le cas o une personne dtentrice d'une carte de sjour de 10 ans change de domiciliation durant cette priode, l'adresse ne sera rectifie qu'au terme de la dure de validit de son titre de sjour. Pour FTDA, il conviendrait de lancer une tude spcifique sur le parcours d'intgration des personnes bnficiaires d'une protection (notamment le suivi pendant la priode des 6 mois suivant l'octroi du statut). L'association souligne la difficult pour suivre les personnes qui sont sorties du march de l'emploi. FTDA fait galement rfrence l'outil de suivi des bnficiaires (informations sur le diagnostic des besoins des personnes, leur activit) qu'elle a mis en place en 2002. Pour l'OFII, l'enqute nationale qui pourrait tre mene devrait tre engage au moment du changement ventuel du dispositif d'intgration des bnficiaires afin d'obtenir des lments de comparaison entre l'ancien et le nouveau dispositif. Cette enqute pourrait tre mene par un organisme public, l'Etat ou un de ses oprateurs.

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2.2.

Des indicateurs communs pour amliorer l'offre territoriale d'intgration :

Au terme d'une phase d'valuation du dispositif d'intgration des bnficiaires, pour laquelle les moyens doivent tre dvelopps, l'ensemble des participants a convenu qu'un certains nombre d'indicateurs pourraient tre dtermins afin d'amliorer l'organisation et l'efficacit de l'offre territoriale. Pour le CASP, un certain nombre d'indicateurs qui pourraient tre dtermins pour faciliter l'orientation des bnficiaires seraient le taux d'accs un accompagnement spcifique, un logement ou un emploi. L'association met toutefois des rserves sur le fait de fixer des rgles communes toutes les rgions pour l'orientation des bnficiaires du fait des spcificits propres chaque territoire. Le service de l'asile se montre galement favorable la mise en place d'indicateurs pour amliorer le pilotage du dispositif d'intgration des bnficiaires (taux de sorties des centres d'hbergement, nombre de renouvellement de contrats, taux d'accs au logement etc.) Il conviendrait ainsi d'appliquer ces critres l'ensemble des dispositifs d'hbergement (CPH, CADA). En revanche, ces indicateurs ne seraient pas identiques pour les dispositifs d'hbergement dits "moins prennes". Pour le service de l'asile, il peut aussi tre appliqu une rgle visant l'orientation des bnficiaires vers d'autres rgions lorsque les dispositifs sont insuffisants sur certains territoires. Les participants ont convenu qu'une communication renforce entre l'OFII, les prfectures et l'OFPRA, avec lesquels l'ensemble des bnficiaires est en relation, permettrait aussi de faciliter leur orientation vers les dispositifs d'intgration. L'OFII prcise, en effet, que prs de 98,5% des bnficiaires se rendent dans ses plateformes territoriales. Des informations peuvent ainsi y tre communiques aux bnficiaires sur les dispositifs existants.

* *

De cette troisime runion de latelier, il ressort les points suivants : La ncessit d'un pilotage fort du dispositif d'intgration des bnficiaires au niveau national et d'un renforcement de la coordination des acteurs au niveau territorial ; La ncessit d'une valuation nationale du parcours d'intgration des bnficiaires permettant de dterminer des indicateurs aidant l'amlioration de l'offre territoriale.

NB : Une synthse des trois runions de cet atelier sera transmise, pour avis, l'ensemble des participants.

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Atelier 4 Intgration des bnficiaires d'une protection internationale 4me runion 7 novembre 2013

Animateurs de l'atelier : - M. Djamel Cheridi, responsable produit habitat social adapt, COALLIA ; - M. Didier Duport, directeur dpartemental de la cohsion sociale du dpartement de Seine-Saint-Denis.

CADRE GENERAL : Lorganisation de cet atelier sinscrit dans le cadre de la concertation souhaite sur la rforme de l'asile. Son objectif est d'interroger les dispositifs existants en matire d'intgration des bnficiaires dune protection internationale afin de dgager des orientations et de proposer des actions concrtes pour la mise en uvre de cette rforme. La rflexion porte tant sur les demandeurs dasile, que sur les bnficiaires dune protection internationale (rfugis et bnficiaires de la protection subsidiaire). Lensemble des acteurs de la politique dasile participe aux travaux de cet atelier (administrations, OFII, OFPRA, HCR, associations et reprsentants dlus). Il a t indiqu aux participants quaucune question et quaucune piste damlioration du dispositif ne devait tre carte. Les principaux axes de travail de cet atelier sont les suivants : Runion du 26 septembre 2013 : tat des lieux du dispositif dintgration des bnficiaires dune protection internationale ; Runion du 10 octobre 2013 : coordination du dispositif dintgration des bnficiaires dune protection internationale ; Runion du 18 octobre 2013 : pilotage et valuation du dispositif dintgration des bnficiaires dune protection internationale. Runion du 7 novembre : expertise des diffrents scenarii envisags sur la rforme de l'asile.

Propos liminaires : Didier Duport indique que deux points supplmentaires auraient pu tre abords dans les fiches : - La question spcifique de la procdure de l'asile dans les DOM, notamment en Guyane et Mayotte ; - La situation des dbouts restant sur le territoire pour des raisons mdicales.

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Didier Duport ajoute que les termes "insuffisances du droit commun" dans la partie 2 de la fiche 13 "Parvenir un meilleur pilotage des dispositifs existants" mriteraient d'tre davantage explicits. Il considre galement que le terme "insertion" dans l'intitul de la partie 3 "Mener des actions d'insertion pour les demandeurs d'asile ds l'entre en CADA" de la fiche 14 devrait tre remplac par les termes "prparation l'autonomie". Djamel Cheridi indique : - que les fiches proposes n'abordent pas la question de l'accompagnement personnalis des personnes ayant obtenu une protection, ainsi que l'accs au logement, notamment l'articulation entre les dispositifs d'hbergement ddis et les dispositifs de droit commun. Pour Djamel Cheridi, la question de la runification familiale doit tre intgre dans la rflexion globale sur la rforme de l'asile et faire l'objet de propositions. - que compte tenu du temps rduit consacr cette sance supplmentaire, elle portera essentiellement sur l'examen des diffrents scenarii proposs. Pour France Terre d'Asile (FTDA), la question de la runification familiale peut tre aborde dans le cadre d'un groupe de travail spcifique. Elle doit, en effet, faire l'objet d'une rflexion approfondie. L'association considre, par ailleurs, que les constats dresss dans cet atelier sont insuffisamment mis en vidence, notamment la reconnaissance des diplmes et des acquis professionnels. Il manque galement des lments de rflexion sur la question du maintien ou pas du modle de CADA. FTDA a insist sur la question de la philosophie gnrale dans laquelle sinscrit la rflexion. Sur la question des CADA et des dispositifs, elle indique que nulle part ne sont indiqus les avantages et les inconvnients des hypothses prsentes et qu'il n'y a aucune valuation financire de ces propositions. De manire gnrale, FTDA indique que les scenarii proposs ne refltent pas compltement les changes qui ont eu lieu dans les ateliers. Sur la question de la runification familiale, la direction de limmigration (DIMM) souhaite que soit ajout dans la synthse des trois prcdentes runions de l'atelier 4 qu'il a galement t propos d'largir cette procdure d'autres catgories de personnes (parents proches du demandeur, par exemple).

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Examen des fiches et des schmas (scenario "directif" et "dconcentr") : Le CASP souligne l'absence de mention dans les schmas des personnes bnficiaires d'une protection internationale. Par ailleurs, il convient de poursuivre la rflexion sur les modalits d'accueil et d'accompagnement des bnficiaires qui n'ont pas encore fait l'objet d'un consensus au sein de cet atelier. La question de l'hbergement des bnficiaires doit reste centrale dans les rflexions, s'agissant notamment des rgions moins fournies en infrastructures (notamment les difficults lies l'hbergement d'urgence en htels pour les familles). La question de la vulnrabilit est galement insuffisamment aborde dans les fiches 13 et 14, la prise en compte et le suivi de la vulnrabilit ne doit pas sarrter au moment de lobtention du statut. Pour l'association, il serait inadquat de confier l'administration l'examen de la vulnrabilit des personnes. Le CASP considre galement que la prolongation

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de la dure de validit du rcpiss doit dpasser la priode de 6 mois maximum propose dans les fiches. Le service de l'asile indique que la question d'un accompagnement de proximit des bnficiaires a t traite de manire rcurrente au cours des ateliers. Pour la FNARS, un certain nombre de propositions faites dans les ateliers ne figure pas dans les fiches. Les personnes bnficiaires d'une protection semblent ainsi exclues de la rflexion. De mme, la mise en uvre d'un schma spcifique d'intgration pour les bnficiaires au niveau territorial ne figure pas dans les propositions. Pour l'association, le CPH doit tre le modle d'hbergement de rfrence car les dispositifs de droit commun sont saturs et il est ncessaire de prvoir un accompagnement adapt et gradu pour ce public. Les liens doivent tre davantage tisss entre les dispositifs de droit commun et les CPH (mise en uvre de la circulaire SIAO). Elle prcise, en outre, qu'un largissement ventuel des missions confies aux CPH devra s'accompagner d'une mise disposition de moyens financiers supplmentaires. Pour l'association, laccueil des demandeurs dasile ne doit pas dissocier les aspects "accompagnement" et "hbergement". Les propositions auraient pu tre plus ambitieuses sur la prolongation de la dure du rcpiss 6 mois seulement. La FNARS indique, par ailleurs, que le volet sant n'est pas abord dans les fiches. Des liens devraient tre tisss avec les ARS, notamment afin de faciliter l'accs un accompagnement spcifique dans le cas de pathologies particulires. La question de laccs au logement des bnficiaires est galement lude. Concernant la runification familiale, cette question doit tre pleinement intgre dans la rflexion sur l'asile et non pas repousse aux changes prvus dans le cadre d'un groupe de travail spcifique sur ce sujet. La FNARS souligne galement la ncessit de maintenir le dispositif CADA ; ainsi que son rattachement au code de laction sociale et des familles. Elle rappelle galement son attachement aux principes de la loi 2002-2 relative la rnovation de laction sociale et mdico-sociale. Enfin, la FNARS indique que la double tutelle du ministre de lintrieur et du ministre de la sant et des Affaires sociales est une demande forte du secteur associatif. Djamel Cheridi appelle l'attention des participants sur le risque d'une orientation par le dispositif SIAO des bnficiaires dj hbergs dans les dispositifs de droit commun vers les CPH. En effet, compte tenu du faible nombre de CPH sur le territoire, cette orientation pourrait entraner une ingalit de traitement entre les bnficiaires tablis sur un territoire non dot de CPH. Didier Duport prcise que la question de l'hbergement en htels est rcurrente (notamment dans le cadre des PDALPD). La question de l'hbergement des bnficiaires s'inscrit dans le cadre de la question de l'hbergement et du logement au sens large. Pour le CASP, la question est d'viter le dveloppement de la prcarit de ce public qui, dans sa grande majorit, est destin s'intgrer facilement. Pour FTDA, il convient de poursuivre la rflexion sur la question des CPH sur la base des travaux qui ont t mens en 2009 et 2010. Des questions ont toutefois t souleves sur les CPH dans le cadre de cet atelier : le manque de pilotage de ces structures au niveau national ; l'opportunit ou pas d'une plus grande spcialisation de ces tablissements sur le

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public des bnficiaires. FTDA ajoute que l'ensemble des associations se montre favorable une libert de choix des bnficiaires sur le territoire d'installation du CPH o ils pourraient tre hbergs surtout si les dlais de procdure sont globalement rduits. L'orientation vers des territoires devrait, en tout tat de cause, s'appuyer sur une pdagogie l'gard des bnficiaires. Le service de l'asile prcise que le schma proposant une orientation dite "directive" ne vise pas uniquement une meilleure gestion des flux, mais aussi viter les concentrations sur certains territoires pour assurer une meilleure galit de traitement des bnficiaires. Pour l'OFII, autant il peut tre appliqu un schma dit "directif" pour les demandeurs d'asile autant, la libert de choix prime une fois qu'ils ont obtenu le statut. En revanche, il peut tre envisag de contractualiser un accompagnement renforc avec la personne si celle-ci dcide effectivement de s'installer sur un territoire moins enclav et o des opportunits d'emplois existent. Ple Emploi indique qu'il intervient dans la phase de la demande d'asile pour le versement de l'ATA. Il prcise qu'il n'est en contact qu'avec les bnficiaires qui engagent une dmarche de recherche d'emploi. L'accueil au sein des agences de Ple Emploi n'est pas distinct en fonction des publics. Le public des bnficiaires est souvent qualifi et des possibilits d'emploi peuvent lui tre proposes. Sur la question de la dtermination de la vulnrabilit, Ple Emploi n'est pas en mesure de proposer un service spcifique mais s'inscrit toutefois dans une dmarche d'orientation avec les autres services de droit commun. La prfecture du dpartement du Rhne indique sur la question du "contrat" avec les bnficiaires que depuis une anne les critres d'accs au programme ACCELAIR ont chang. Ceux-ci sont dsormais les suivants : avoir une prsence de minimum 1 an sur le territoire du dpartement et avoir obtenu le statut sur ce territoire. Elle pense que le principe de lorientation "directive" doit tre retenu, et ce, pour le bien des demandeurs dasile et leur insertion lorsque ces derniers obtiennent le statut. Elle souligne galement le fait que la question des moyens financiers et humains doit se poser pour la mise en uvre des scenarii envisags. Sur ce point, l'OFII indique qu'elle est actuellement en pleine ngociation de son contrat d'objectifs. Les moyens financiers devront ainsi lui tre donns en fonction des missions qui lui seront confies (notamment si l'OFII gre l'attribution de l'ATA). Forum Rfugis rappelle qu'environ 1083 places sont actuellement disponibles en CPH et que 10 000 personnes obtiennent un statut par an. Il est ainsi essentiel de mettre en place des modes de coopration efficaces entre les services de l'Etat et les structures associatives comme cela est fait en Rhne-Alpes. Le service de l'asile apporte la demande des intervenants des informations complmentaires sur les tapes du parcours du demandeur dasile. Il sappuie sur les comptes rendus des ateliers et les fiches transmises par les parlementaires aux participants des ateliers. Concernant les centres de transit temporaire qui sont mentionns dans les schmas, il prcise que cette ide a t discute dans les ateliers 2 et 3 et a t retenue comme une option intressante dans les schmas proposs par les parlementaires. Ces centres d'hbergement permettraient de mettre labri le demandeur dasile le temps de dterminer son statut et dvaluer sa vulnrabilit. Ce dispositif permettrait dadapter le mode dhbergement, de suivi

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et le cas chant la procdure. Lorientation du demandeur dasile vers un hbergement seffectuerait dans la rgion darrive ou vers une autre rgion si les capacits sont satures. Le service de l'asile prcise galement que l'ide a t mise de prolonger la dure du rcpiss, voire tout au long de la procdure de demande d'asile afin de ne plus rendre obligatoire l'indication d'une domiciliation pour les demandeurs dasile hbergs. Par ailleurs, le choix des acteurs chargs du premier accueil des demandeurs dasile et de leur orientation (OFII, OFPRA, prfectures) a t discut lors des sances de travail des ateliers 1,2 et 3. Il est rappel que les scnarii reposent sur le travail des ateliers ainsi que sur les visites effectues par les parlementaires et sur les diffrents rapports relatifs ce sujet. Pour la FNARS, le demandeur d'asile doit pouvoir dcider ou pas d'intgrer un CADA, sans qu'il n'en soit sanctionn. Ds lors qu'il accepte d'aller dans un CADA, il n'a pas avoir le choix du territoire. Elle ajoute que le CADA est le modle de dispositif d'accueil qui doit tre retenu. La domiciliation des demandeurs dasile doit garder sa spcificit mais ceux-ci doivent galement pouvoir accder la domiciliation gnraliste en cas de saturation du dispositif spcialis. Par ailleurs, la FNARS souligne l'galit de traitement qui doit galement tre assure dans les DOM. Pour Djamel Cheridi, il y a une possibilit de concilier une orientation dit "directive", avec placement en hbergement, une allocation avec le choix d'une solution personnelle tout en vitant un report ultrieur sur un dispositif de veille sociale en considrant que ds lors qu'un demandeur sollicite un hbergement, mme au niveau de la veille sociale, il est systmatiquement orient sur le DNA. Dans ce cas, tout refus de la solution d'hbergement propos entrane la perte de l'allocation. FTDA souhaiterait obtenir des informations complmentaires sur l'hbergement en centres de transit temporaire qui sont proposs dans les schmas. Pour l'association, la solution belge recommande pour la gestion des dbouts (accompagnement dans des centres ouverts ou semi-ouverts dans la perspective d'un retour dans leur pays d'origine) ne fonctionne pas. FTDA souhaiterait, par ailleurs, que l'OFPRA devienne le premier interlocuteur des bnficiaires et non pas les prfectures. Par ailleurs, l'association s'interroge sur l'efficacit d'une proposition qui vise dissocier l'hbergement de l'accompagnement, alors que le modle CADA, tel qu'il existe actuellement, a toujours t prn par les associations. En effet, il a t envisag dans un scenario un modle d'hbergement simple dans lequel les rsidents bnficieraient d'un accompagnement externalis, assur par des plateformes d'accueil. Elle s'interroge aussi sur les raisons qui ont amen lier dans les schmas proposs les dlais de procdure et les natures de prises en charge. FTDA indique que la cration des places de CADA est de plus en plus longue compte tenu des contraintes rglementaires. Didier Duport prcise que les procdures servent apporter la garantie de la qualit de la prestation. Le service de l'asile prcise la demande des participants, la notion de dlais raccourcis indique dans le scnario gnral "directif" propos par les parlementaires. Il indique que cette notion est lie aux obligations des directives "procdures" et "accueil" du mois de juin 2013. En effet, larticle 6 de la directive "procdures" prvoit un enregistrement de la demande d'asile dans les 3 jours suivants son dpt devant une autorit comptente. Par

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ailleurs, les articles 21 et 22 de la directive "accueil" prcisent les publics et les modalits du travail d'identification de la vulnrabilit des demandeurs dasile afin dadapter laccueil des demandeurs dasile. Il pense que les scenarii proposs par les parlementaires visent viter une prcarisation des demandeurs dasile en les plaant dans des centres d'hbergement temporaire le temps de trouver, grce un systme d'information performant, les possibilits d'hbergement sur le territoire darrive ou en cas de saturation des dispositifs, sur d'autres territoires. D'un tour de table sur les fiches et les schmas proposs, les lments suivants peuvent tre retenus : Le GAS dplore l'absence de mention aux bnficiaires d'une protection dans les schmas et considre qu'ils doivent y tre ajouts. En ce qui concerne la fiche 14, l'association demande qu'il soit indiqu aux parlementaires la ncessit d'y inclure la question de l'hbergement et du logement. Le HCR souligne l'intrt de procder cet change sur les diffrents scenarii proposs. Il indique que la suppression de la domiciliation comme pralable l'admission au sjour et l'enregistrement comme demandeur d'asile est une bonne chose pour une rduction des dlais daccs la procdure ; que la conditionnalit de l'allocation et de l'offre de logement peut tre relativement rductrice, que cette conditionnalit pourrait ainsi ne pas tre oblige ; que le schma dit "dconcentr" fait rfrence une pluralit de logement mais celui-ci propose peut-tre une trop grande htrognit de dispositifs et par consquent un danger pour la qualit de laccompagnement ; qu'il y a un besoin d'informations complmentaires sur les dispositifs d'hbergement des dbouts ; que la question de la runification familiale doit rester au cur de la rflexion actuelle ; que la dure de prolongation du rcpiss devrait faire l'objet de propositions plus ambitieuses et que le volet "accompagnement personnalis" n'est pas suffisamment approfondi dans les fiches. Pour COALLIA, l'absence de mention aux bnficiaires de la protection internationale dans les schmas pose vritablement problme. L'association ne comprend pas la logique poussant remettre en cause le modle de CADA et indique qu'il n'est en rien dmontr que les CADA n'taient pas efficaces. Pour la FNARS, la libert de choix du demandeur dasile est un principe essentiel ; une personne qui ne veut pas tre hberge en CADA doit tout de mme pouvoir bnficier de l'ATA et d'une information sur la procdure. L'association est oppose la mise en place de centres spcifiques pour les dbouts. Elle est favorable ce que l'OFPRA devienne le premier interlocuteur des demandeurs d'asile. La FNARS soulve la ncessit d'un pilotage interministriel (ministres des Affaires sociales et de la sant et ministre de lintrieur) et regrette que cette question n'apparaisse pas dans les scenarii et les schmas d'organisation proposs. Elle souligne l'importance des ARS dans le suivi de ce public. Pour l'association, les CADA sont destins l'ensemble des bnficiaires et non pas aux personnes les plus vulnrables. Le CASP considre qu'il convient de porter une attention particulire l'accompagnement gradu et l'hbergement au regard de la vulnrabilit des personnes

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concernes. Il insiste sur la prise en compte du degr dautonomie dans lorientation vers un hbergement. L'APSR rappelle l'importance de mettre en place des quivalences de diplmes et de dvelopper la validation des acquis professionnels pour les bnficiaires. La Cimade souligne l'importance de la co-tutelle sur la question des bnficiaires entre le ministre de l'intrieur en charge de l'intgration de ce public et le ministre des Affaires sociales et de la sant sur la question de l'insertion et de l'accompagnement spcifique des personnes. Pour l'association, le travail men sur les CPH doit tre poursuivi. Elle appelle plus de clart de la part de l'Etat sur ses objectifs dans le cadre de cette rforme en insistant sur le fait que les rfugis ne doivent pas tre considrs comme "le parent pauvre" de la rforme. SINGA indique qu'il est important de dvelopper la formation des agents des services publics sur les droits des bnficiaires, leurs spcificits et les situations gopolitiques prvalant dans leurs pays d'origine. Pour Ple Emploi, la formation de ses agents est inutile. Toutefois, Ple Emploi prconise la conclusion de conventions de partenariat qui facilitent la coopration entre les services de droit commun et les associations spcialises afin d'amliorer la prise en charge des bnficiaires. Pour FTDA, l'ide de conclure des conventions de coopration au niveau territorial est la solution. L'association indique qu'il serait ncessaire de faire le lien entre cette rflexion sur la rforme de l'asile et les travaux en cours sur la refonte de la politique d'intgration, ainsi que ceux du ministre des droits des femmes qui abordent notamment la question de l'asile. La possibilit de prolonger la dure de validit du rcpiss pose pour l'association une difficult. En effet, une dure de validit courte pourrait permettre une dlivrance plus rapide de la carte de rsident et par consquent un accs aux droits simplifi. Pour le GAS, une prolongation de la dure de validit du rcpiss est ncessaire et n'est pas incompatible avec une dlivrance du titre de sjour dans des dlais plus rapides. L'OFPRA apporte des prcisions sur la question de la preuve du statut apporter aux prfectures. En effet, les prfectures sont dsormais immdiatement informes de l'obtention du statut de la personne par une communication directe et une transmission par le biais du logiciel "Telem OFPRA". Cette transmission est quotidienne. Djamel Cheridi indique que le schma dit "directif" comporte un certain nombre de points intressants, telle qu'une rpartition quilibre des capacits d'hbergement. Il estime qu'il faut mieux articuler les aspects dits "directifs" et la libert de choix des personnes d'intgrer un CADA ou opter pour une solution personnelle. En outre, lobligation daccepter loffre dhbergement pour bnficier de lallocation devrait tre discute ; pourquoi ne pas permettre le bnfice de la seule allocation dans le cas o le demandeur dasile a une solution personnelle dhbergement. La question de l'hbergement unifi est intressante. En effet, l'htrognit des dispositifs d'hbergement est due au manque de places en CADA. La

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gnralisation des centres d'accueil pour les demandeurs d'asile est prfrable. Le cot important qui serait gnr par un tel dispositif par rapport celui dun hbergement et dun accompagnement dissoci nest pas dmontr. Une trop grande diversit des acteurs sur un territoire peut avoir des effets ngatifs sur la gestion de ce public. Le dispositif propos pour les dbouts lui parat galement intressant. Les centres pour dbouts doivent fonctionner sur la base du volontariat et tre ddis des dbouts souhaitant s'inscrire dans le cadre d'un retour volontaire et pour des dbouts en voie de rgularisation un autre titre. Si ces centres devaient se limiter un simple loignement, le secteur associatif sy opposerait. Pour FTDA, une fiche spcifique aurait due tre labore sur la question des centres pour les dbouts du droit dasile. Le systme actuel d'accompagnement dual (CADA et hbergement durgence) des demandeurs d'asile cre des dbouts. Le retour de la personne dans son pays d'origine doit tre une relle dmarche de rintgration. Djamel Cheridi indique qu'il conviendrait de prciser ce que l'on entend par centre de dbouts semi ouverts ou ouverts.

* *

Les participants ont pos la question des suites de la concertation et de leur rle. Il leur a t indiqu que leurs avis sur les diffrents scenarii proposs seront voqus lors du prochain comit de concertation prvu le 12 novembre prochain. Le rapport des parlementaires devrait tre remis au ministre de l'intrieur le 20 novembre prochain.

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Annexe 8. Synthse des ateliers


Synthse de latelier 1 Procdures
A lissue de la concertation qui sest tenue en quatre runions lautomne 2013, sur les questions de procdure, je retiens les lments suivants, en complment des comptes-rendus qui ont t valids runion aprs runion. 1. Lexercice a t apprci du ct des partenaires associatifs qui ont mesur loriginalit de la dmarche et la disponibilit des administrations de lEtat et de lOFPRA. La rupture avec la priode antrieure 2012 a t note. Les changes ont t trs riches, parfois trop rapides sur certains points sans doute, mais toujours dans un esprit de dialogue et dcoute trs agrable, dnu de tensions ou de postures. Il nen demeure pas moins que lobjectif exact de la concertation a continu poser question jusqu la dernire runion. La prsentation par les Parlementaires de scnarios largement distincts des pistes de travail qui staient dgages de nos runions a jet le trouble. Il me semble indispensable que, selon des modalits dterminer, le gouvernement poursuive un dialogue avec les partenaires associatifs avant dannoncer ses choix en conseil des ministres. Cela pourrait passer par une prsentation aux associations du scnario privilgi par le ministre de lintrieur, avec une coute et une capacit damendement sur certains points en fonction des demandes des associations. 2. Le point essentiel que je retiens de cette squence est quune rforme consensuelle parat la porte des parties en prsence, sur la base des propositions listes en annexe du compterendu n3. Les objectifs essentiels sont en effet largement partags : - prserver les particularits du droit dasile par rapport aux questions de police ; - consolider lintervention de lOFPRA envers lequel les participants ont exprim une grande confiance - le plus en amont possible ; - acclrer les dlais de traitement et simplifier les procdures ; - amliorer les garanties procdurales conformment ce que prvoit le paquet de directives ; - mettre en place une forme de planification rgionale du traitement des demandes pour apporter les rponses les plus adaptes aux demandeurs. Certes, aucun accord ne sera possible sur certains points : - Dublin et les mesures envisages pour les dubliniss sont svrement critiqus et ne recueilleront pas lassentiment des associations ; - lintervention des prfectures dans lorientation vers les procdures prioritaires est conteste (y compris en droit au regard de la directive) ; - le dveloppement du jugement par ordonnances, par la CNDA (ou par un quelconque juge), des cas les plus simples nest pas une orientation consensuelle.

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Pour rechercher laccord le plus large, le gouvernement devrait privilgier les pistes essentielles suivantes, outre celles dj rsumes dans le compte-rendu n3 : - Encadrer davantage les pratiques administratives par la publication dune instruction gnrale sur lasile qui serait publie ; - Faire intervenir lOFPRA le plus tt possible, soit en engageant un mouvement de dconcentration de loffice, avec une capacit de traitement et de dcision en rgions, soit en mettant en place un systme denregistrement simplifi des demandes, par voie numrique, en prfecture ds le premier rendez-vous du demandeur ; - Continuer moderniser les procdures devant la CNDA, en cartant le retour de ce contentieux au TA.

JPhT

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SYNTHSE DES PROPOSITIONS CONSENSUELLES 1. Simplifier et rduire les dlais daccs la procdure dasile sans diminuer les garanties pour les demandeurs dasile Une instruction gnrale sur lasile permettant dharmoniser les pratiques htrognes des prfectures ; Une valuation de la rgionalisation de lAPS, avec un allongement systmatique de la dure de validit des rcpisss 6 mois ; La suppression de la domiciliation si ladministration indique au demandeur dasile son lieu dhbergement et/ou daccompagnement ; Une expertise de linterprtation de larticle 4 de la directive sur les procdures dasile quant au champ de comptence de lautorit comptente, cest--dire lOFPRA, sur les procdures prioritaires. De cette expertise dpendent la question de la territorialisation de lOFPRA et donc la question de laccroissement de ses moyens ; LOFPRA doit tre saisi plus tt de la demande dasile. La simplification du formulaire de demande dasile doit tre tudie quant son contenu (questionnaire allg) et son transmission lOFPRA (transmission lectronique dans le respect de lobligation de confidentialit).

2. Linformation et laccompagnement des demandeurs dasile pendant la procdure dasile Les demandeurs dasile doivent recevoir une information complte, personnalise, objective et homogne sur lensemble du territoire, sur les garanties, les obligations et les dlais dinstruction ; Linformation doit tre complte par un accompagnement adapt des demandeurs dasile.

3. La procdure dinstruction devant lOFPRA : lentretien personnel comme lment central de la procdure dasile et la recherche de lallocation optimale des moyens Un meilleur encadrement des interprtes ; La prsence du tiers lors de lentretien est une avance organiser prcisment ; Une expertise sur lenregistrement ou le compte-rendu dentretien avec commentaires crit du demandeur doit tre effectue au regard des modalits pratiques et des garanties apportes aux demandeurs dasile.

4. Sur les procdures particulires et les personnes vulnrables La transposition de la directive est loccasion de poser quelques principes de niveau lgislatif pour les garanties procdurales des personnes identifies comme vulnrables ; La question de lopposabilit du secret mdical lOFPRA doit tre expertise et les conditions dintervention de lOFPRA scurises juridiquement.

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Mineurs isols Pour la prise en charge des mineurs isols, continuer amliorer le processus de dcision, afin quelle intervienne dans des dlais rapprochs et pour renforcer les garanties du mineur dans le respect des dispositions de la nouvelle directive. Approfondir la pratique actuelle de lOFPRA, avec le recours des officiers de protection spcialiss et lintervention dun tiers au cours de la procdure.

Asile la frontire Amliorer les modalits de traitement des demandes dasile la frontire et les garanties offertes aux demandeurs, notamment aux mineurs isols et personnes vulnrables ; Amliorer la confidentialit des donnes, lorsquelles sont transmises par fax lOFPRA ; Amliorer les conditions dans lesquelles se droulent les entretiens, en particulier Orly. Envisager un allongement des dlais de recours ; Ne pas confier la CNDA le contentieux des refus dadmission sur le territoire au titre de l'asile Dans le cadre dune future instruction sur lasile, clarifier et harmoniser les pratiques divergentes (notamment en Outre-mer)

Asile en rtention le cadre dune future instruction sur lasile, clarifier et harmoniser les pratiques divergentes (notamment en Outre-mer) Excuter larrt IM c. France de la CEDH Approfondir les garanties qui pourraient tre apportes pour l'examen des demandes d'asile en rtention et en particulier sur les visio-confrences.

Demandes de rexamen Maintenir lOFPRA la comptence pour se prononcer sur les demandes de rexamen, en mettant en place les dispositifs permettant d'valuer le plus en amont et le plus rapidement possible les lments nouveaux juridiquement susceptibles de justifier un rexamen de la demande d'asile.

5. Les voies de recours Confirmer lexistence et les comptences de la CNDA Revoir le mode de dsignation des assesseurs Renforcer les liens de la CNDA et de lOFPRA sur certains aspects techniques, dans le respect de lindpendance de la juridiction Sensibiliser lordre des avocats pour que ceux qui sont dsigns au titre de lAJ ralise effectivement leur mission Gnraliser le caractre suspensif du recours aux procdures acclres

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Synthse de latelier 2 Accueil, orientation et accompagnement des demandeurs dasile

Le prsent document rsume, en reprenant les quatre sujets de la fiche-repre ayant balis les travaux de latelier, les pistes envisages lors des trois premires sances (24 septembre, 7 et 16 octobre). Certains changes concernant trop directement les objets traits par les ateliers 1, 3 et 4 nont pas t repris. Ce texte est la version finale du document, aprs intgration damendements prsents par les participants qui lont souhait, ainsi quil en avait t convenu en sance le 5 novembre. De manire gnrale, chacun saccorde sur le fait que la rforme du systme de l'asile doit se faire avec un objectif cible - 2018 a t voqu -, par paliers progressifs. 1. La rduction des dlais daccs la procdure dasile a. Comment harmoniser, simplifier et mieux articuler les procdures de domiciliation et celles de laccs au sjour ? Sagissant de ladmission au sjour, la proposition de revenir la prfecture de dpartement ne trouve pas de consensus. La spcialisation des prfectures de "rgion" (au sens de la rgionalisation de ladmission au sjour) est justifie dans un contexte de rduction des effectifs et de complexification des dispositifs juridiques. Certains participants souhaitent voir lOFPRA devenir le premier interlocuteur (accueil, enregistrement, information) de la demande dasile. La rduction des dlais de traitement qui varient de 2 138 jours aujourd'hui selon les prfectures ne tient pas seulement aux capacits des prfectures (espaces, effectifs) : il y faut une stratgie nationale volontariste avec des objectifs clairs et un suivi des rsultats. Cette stratgie peut tirer profit dune mutualisation des "bonnes pratiques". Les participants saccordent sur le progrs que reprsenterait la remise dune APS sans communication dune adresse donc sans domiciliation. Cela suppose toutefois un accueil en prfecture dans un dlai bref et une orientation rapide dans lhbergement qui fournira ladresse ncessaire lentre dans la procdure dasile et louverture des droits. Le renouvellement des rcpisss consomme du temps sans apporter de relle plus-value. Solutions envisages : renouvellement de six mois en six mois ; rcpiss valable pour la dure de la procdure ; carte puce (modle britannique), qui pourrait contenir des informations sur le droit au sjour et les droits sociaux, sous rserve de satisfaire aux exigences lgales (CNIL). Des participants se sont levs contre cette dernire mesure, soulignant la ncessit de sparer informations administratives et sociales. b. Comment professionnaliser les structures de domiciliation et leur fournir des moyens quitables pour harmoniser les prestations dispenses par les associations de domiciliation ? c. Doit-on conserver le principe dune domiciliation des demandeurs dasile et si oui, la procdure de domiciliation les concernant doit-elle tre spcifique ?

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Les associations ont insist sur le fait que la domiciliation, loin de se limiter un simple relev de coordonnes, est corrle la dlivrance des informations utiles aux demandeurs dasile et louverture des droits sociaux. Certaines associations, notamment celles qui grent des plates-formes daccueil, insistent sur le caractre intgr des prestations, incluant domiciliation et gestion du courrier ; dautres ne jugent pas utiles quaccompagnement de proximit et domiciliation soient ncessairement corrls. Les participants saccordent dire qu considrer les dlais actuels dentre dans lhbergement il nest pas envisageable dattendre celui-ci pour voir ouverts les droits sociaux, ce qui suppose laccs de tous les demandeurs dasile qui en ont besoin une domiciliation. Dans le contexte prsent dadoption de la loi ALUR, deux options sopposent cependant parmi les associations : certaines considrent quil sagit dune activit de droit commun dont le portage doit tre gnralis (CCAS, association non spcialise, etc.) pour garantir laccs cette prestation ; dautres au contraire dfendent la spcificit de la domiciliation des demandeurs dasile (spcificit du public, technicit du suivi, interprtariat, vulnrabilits) et redoutent quune apparente simplification produite par lunification des agrments ne dbouche sur une gestion plus complexe et sur des dysfonctionnements prjudiciables au regard des dlais lgaux de la procdure dasile. Quant aux administrations, elles constatent que la domiciliation est une spcificit propre la France, rendue ncessaire par linsuffisance de la capacit dhbergement, mais lorigine de lallongement des dlais et de cots additionnels. Elles considrent que louverture de la domiciliation dautres acteurs accrot lhtrognit des situations.

2. La simplification du suivi socio-administratif du demandeur dasile a. Est-il possible de rationaliser les modes dintervention des diffrents acteurs ? b. Quelle rpartition des tches pour chacun dentre eux ? c. Un lieu de traitement unifi de la demande dasile est-il envisageable ? Sous quelle(s) forme(s) ? Les participants partagent le constat que tout schma de parcours du demandeur dasile, pour tre efficace, dpend de deux paramtres extrieurs : la matrise des dlais procduraux par lOFPRA et la CNDA dune part ; des capacits dhbergement la hauteur des besoins dautre part. Une simplification du suivi passe par la rduction du nombre dacteurs ; dfaut dune articulation optimale des acteurs existants, avec un outil partag mnageant le principe de distinction entre donnes administratives et informations couvertes par le secret professionnel. Le regroupement de ces acteurs en un guichet unique suppose que soient runies des conditions matrielles (locaux prfecture et OFII voire OFPRA dans lhypothse dune dconcentration). La varit des "bonnes pratiques" montre quil faut se garder dimposer tout prix un schma unique. Il y a cependant consensus pour que soient distingus les rles respectifs des administrations et des associations.

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Deux schmas daccueil, dorientation et daccompagnement sont proposs. Ces schmas saccordent sur le concept de centre rgional dhbergement transitoire. 1. Schma prsent par lOFII (Cf. schma en annexe) a) Prsentation Etape 1 : admission au sjour et valuation Le demandeur dasile doit se prsenter dans la prfecture comptente en matire dadmission au sjour, le principe de la rgionalisation tant maintenu. A lissue dun premier entretien formel, le demandeur dasile est enregistr, avant de passer au guichet de lOFII o il est procd une analyse de sa situation (ressources, situation familiale, demande ventuelle de prise en charge). Etape 2 : orientation et prise en charge Le demandeur dasile est ensuite orient dans le cadre du dispositif national dorientation reposant sur les plates-formes dpartementales, auxquels sont adosss les centres dhbergement. Des centres rgionaux dhbergement temporaire permettent dhberger les DA le temps ncessaire leur orientation (quelques semaines). Lorientation repose sur un principe : ladministration dcide du territoire o le demandeur dasile doit tre pris en charge. Pour sa mise en uvre, il faut prioriser les demandes au regard de chaque situation. Cette orientation runit plusieurs conditions : - le rseau dhbergement doit obir un schma national qui fixe pour chaque rgion la part des flux accueillir. Un accord pralable sur les flux et les indicateurs est recherch ; - un systme dinformation associe les acteurs (prfectures, OFII, plates-formes) ; - condition de possibilit : une offre dhbergement plus importante, donc un parc de places suprieur.

Deux modes daccompagnement sont envisags : - un accompagnement de proximit assur par le centre dhbergement, qui comprend notamment la gestion des entres et des sorties et l'aide la scolarisation ; - un accompagnement administratif assur par les plates-formes pour aider les demandeurs dasile dans leurs dmarches (OFPRA, CMU, etc.). Cet accompagnement peut faire lobjet dune externalisation et de mutualisations. Les partenariats sont encourags, notamment avec des partenaires spcialiss. La fonction daccompagnement des plates-formes se trouve ainsi renforce, tandis que le modle doffre dhbergement est rvis pour offrir moins de prestations daccompagnement, le curseur restant fixer entre les deux dispositifs. Mesures de simplification : - Lallocation temporaire dattente est verse automatiquement lensemble des demandeurs dasile, les CADA ne grant plus lAMS qui se trouve ainsi supprime en tant que telle.

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Des conventions sont conclues entre les caisses d'assurance maladie et les platesformes pour dmatrialiser la transmission du dossier d'assurance maladie. Le partage de linformation serait optimis entre les plates-formes et lOFPRA (enregistrement, notifications, etc.).

b) Dbat Le schma rpond lexigence de rformer cot constant, cherche rduire le nombre dacteurs et repose sur une double logique : un accompagnement gradu et une incitation la coopration entre acteurs sur des missions en partie remodeles Il est noter que le rapport des inspections gnrales (IGF, IGA et IGAS) prconise de crer une cl de rpartition dtermine a priori, fixant des capacits cibles avec des objectifs retenus au niveau national et dclins dans un schma daccueil rgional puis une rorientation vers une plate-forme dpartementale ou directement dans un dpartement. Ce dispositif suppose de ne pas verser lallocation temporaire d'attente aux demandeurs d'asile qui refuseraient un hbergement (Cf. infra). Les participants ne sont pas arrivs un consensus sur la nature de lorientation du demandeur dasile. Si pour les administrations il faut se donner les garanties dune orientation qui tienne compte notamment des flux et des capacits dhbergement, pour certaines associations il est impratif de laisser un libre-choix au demandeur dasile, ce qui nexonre pas dune meilleure rpartition des orientations dans lhbergement aux niveaux rgional et national. Les participants s'accordent pour juger que l'valuation des besoins du demandeur d'asile ds son arrive est dcisive. Plus l'information est en amont, plus le dispositif est fluide. La prise en charge par lOFII de ce rle dvaluation et plus spcialement de dtection de la vulnrabilit fait cependant dbat, un certain nombre dassociations y tant clairement opposes. Des prcisions restent ncessaires en matire d'information dlivre sur la rpartition des rles entre la prfecture, l'OFII et les plates-formes. Plusieurs participants associatifs (Coallia, Forum rfugis-Cosi, FNARS, FTDA) rappellent avec force leur opposition la dissociation entre accompagnement en plate-forme et sites dhbergement. La logique de proximit, que la localisation de la plate-forme ne garantit pas toujours, peut dailleurs justifier dadosser des prestations daccompagnement sur un site dhbergement. En outre certaines plates-formes sont dj sur-sollicites. D'autres proposent une offre gradue avec diffrents types d'accompagnement, notamment pour viter une massification de l'accueil, qui peut tre mal ressentie. Dautres au contraire considrent que la prise en charge doit tre unifie et s'appliquer tous les demandeurs dasile indpendamment de leur statut dans la procdure (normale, prioritaire, Dublin). Lallocation temporaire dattente (ATA) Les dbats, sur ce dossier entre autres, ont t par ailleurs nourris par lchange avec les membres des inspections gnrales auditionns, qui prconisent de ne pas verser lallocation temporaire d'attente aux demandeurs d'asile qui refuseraient loffre dhbergement.

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Plusieurs participants contestent le conditionnement du versement de l'ATA la demande dhbergement, au nom de la libert de choix des individus mais aussi en termes d'efficacit de la dpense publique, certaines personnes disposant de connaissances leur permettant d'tre hbergs. La prservation du lien familial et/ou de relations avec des compatriotes permet dattnuer le sentiment disolement, facteur de prcarisation. Un effet du libre choix et de laccueil familial ou communautaire est cependant de contribuer la concentration de certaines communauts, principalement en Ile de France. La prise en compte de la composition familiale dans le calcul de lATA fait consensus. Quant au montant, des participants rappellent que celui-ci n'a pas fait l'objet de revalorisation depuis plusieurs annes et s'interrogent sur sa conformit la directive Accueil, laquelle prvoit un niveau de vie adquat. Les associations membres de la Coordination franaise pour le droit dasile proposent que la revalorisation atteigne au moins le niveau du RSA. De leur ct, les inspections gnrales, prenant en compte la composition familiale, ont fait des simulations cots constants avec une prestation unique (ATA-AMS) taux rduit. Sagissant du choix de continuer ou non de confier la gestion de lATA Ple Emploi, le constat selon lequel Ple Emploi nest pas organis face aux spcificits de lasile est partag. La proposition de voir cette mission confie lOFPRA a t mise puis carte, lOFII apparaissant en revanche mieux plac. Le principe de ce transfert a t plutt bien accueilli par la majorit des participants latelier, aux fins de simplifier et scuriser laccs un droit, et dviter tant les versements dindus que les dfauts dattribution. Les inspections gnrales reconnaissent par ailleurs que le dlai d'un transfert de cette gestion l'OFII avec une mise en uvre en 2015 est assez optimiste. Il apparat ncessaire, au-del de la gestion de la seule ATA, de travailler avec les intermdiaires bancaires sachant quil existe des pratiques intressantes comme en Sude avec le recours une carte bancaire. Le recours une carte pr-paye, pratique dans certains Etats de l'Union europenne, est envisag dans dautres politiques publiques mais cela reprsente un cot rel. Pour certains participants, l'accs effectif au march du travail des demandeurs dasile est promouvoir, comme favorisant l'autonomie et la dignit des personnes mais aussi comme un facteur d'conomie.

2. Schma propos par Forum Rfugis Cosi (Cf. schma en annexe) a) Prsentation Comme le prcdent, ce schma ninclut pas la procdure dasile et le rle de lOFPRA. Il sinspire fortement de ce qui est pratiqu aujourdhui dans le Rhne, en mettant laccent sur la consolidation de lchelon rgional en vue dune mutualisation des capacits dhbergement et dune optimisation de la rpartition des entres dans les dispositifs. Le fonctionnement dun centre de transit vocation rgionale rpond en effet lenjeu dune meilleure rpartition des flux. En tant quil est fortement articul la plate-forme et une instance dadmission concerte pluri-partenariale prside par le reprsentant du prfet, il rpond la ncessit de disposer doutils de pilotage et daide la dcision publique. Il ny a pas de distinction entre les demandeurs dasile.

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b) Dbat Le schma, qui a suscit ladhsion de plusieurs participants, doit tre modifi dans sa premire phase, suite au consensus relev sur le principe d'un premier passage en prfecture plutt quen plate-forme. Plusieurs associations souhaitent cependant voir lOFPRA devenir le premier interlocuteur des demandeurs dasile (accueil, enregistrement, information) : Cf. supra 1.a), ce qui suppose la dconcentration de lOffice, soit une transformation profonde non prvue court terme. Certains participants considrent que le concept de centre de transit rgional concept prciser est plus adapt pour assurer une mission dvaluation que la DT OFII (Cf. schma prcdent). Dautres rappellent quil est ncessaire de se rapprocher des autres acteurs de droit commun, plus largement que ceux que linstance dadmission concerte rassemble. Les participants saccordent pour considrer que cette instance doit tre ouverte lensemble des acteurs publics et associatifs concerns et disposer dindicateurs lui permettant davoir une visibilit sur lensemble du parcours. Certains participants relvent quon est tout proche des anciennes commissions locales dadmission, et rappellent lintrt dy associer des bailleurs sociaux. Dautres participants rappellent la ncessit, pour viter une ventuelle embolie du dispositif rgional, davoir un schma national. Concernant le centre de transit, des participants insistent sur la dure limite de la prise en charge, pour une orientation rapide des demandeurs dasile. Les inspecteurs gnraux reconnaissent que l'ide de centres rgionaux dhbergement temporaires, prsente dans les deux schmas, mrite un dbat approfondi, mais quelle ne doit pas devenir son tour de l'urgence. Il est donc ncessaire en tout tat de cause de fixer des limites et de matriser les dlais.

3. Les missions et le statut des plates-formes : garantir l'gal accs aux prestations a. Faut-il conserver les plates-formes telles quelles existent aujourdhui ? b. Quel schma territorial envisager ? Selon quels critres : le flux, la gographie ? c. Comment parvenir une meilleure accessibilit des demandeurs aux prestations d'accompagnement ? d. Comment amliorer laccompagnement des demandeurs dasile ? Le statut Le dbat n'a pas abouti sur la question d'un statut juridique propre aux plates-formes. Pour certains participants, il parat ncessaire daller plus loin dans la formalisation de ce statut. Il est toutefois fait tat de larticle L. 312-1 alina 8 du code de laction sociale et des familles qui dispose que "les tablissements ou services comportant ou non un hbergement, assurant l'accueil, notamment dans les situations d'urgence, le soutien ou l'accompagnement social, l'adaptation la vie active ou l'insertion sociale et professionnelle des personnes ou des familles en difficult ou en situation de dtresse" sont des tablissements et des services

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mdico-sociaux dots ou non d'une personnalit morale . Pour dautres participants, il nest pas ncessaire de renforcer juridiquement le statut. Le schma territorial Un schma distinguant l'admission au sjour, au niveau rgional, et l'accompagnement social, au niveau dpartemental, est partag par une grande partie des participants, qui saccordent pour considrer que laccompagnement relve de la proximit. Ds lors, on peut concevoir un systme rgional en charge de lidentification des demandeurs dasile, de leur admission au sjour et de leur rpartition sur le territoire. La rgionalisation serait maintenue pour les fonctions didentification et de rgulation des flux mais laccompagnement serait dpartementalis. La plate-forme situe dans le chef-lieu de la circonscription rgionale pourrait assurer laccompagnement dpartemental soit en mettant en places des antennes dpartementales, soit en sassociant avec des associations locales co-traitantes. Le schma propos par Forum rfugis-Cosi donne aux plates-formes rgionales une mission plus large, de par leur articulation un centre rgional dhbergement temporaire et une instance dadmission concerte rgulant les entres au niveau de la rgion (Cf. infra).

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Les missions des plates-formes et le parcours du demandeur dasile Au regard du rfrentiel en vigueur, certaines missions assures par les plates-formes ncessitent d'tre revues. Les associations ont contest plusieurs dispositions du rfrentiel mis en place - deux contentieux sur le contenu du rfrentiel tant en cours., lexistence du cahier des charges ntant cependant pas remis en cause. Cette rvision se justifie galement par les enjeux lis la transposition des directives accueil et procdures. Le dbat s'est orient sur le principe de l'accompagnement par les diffrentes structures intervenant dans le parcours du demandeur d'asile. L'absence de consensus est clairement releve avec deux grands modles : l'un reposant sur le schma actuel, avec un hbergement incluant une offre daccompagnement complte, l'autre s'appuyant sur l'ide d'un hbergement simple. Une troisime voie est avance, sans parvenir un consensus, celle d'une externalisation de certaines prestations par les centres d'hbergement et susceptibles d'tre assures par exemple par les plates-formes. Sagissant de la prestation dinformation, ladministration prfectorale reste comptente pour la demande dasile. Se pose toutefois la question pour les personnes qui se prsentent directement devant la plate-forme. Il existe aujourdhui en effet deux modles de premier accueil , lun reposant sur le passage pralable en PADA, lautre en prfecture.

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Larticle R5223-1 du code du travail nonce que lOFII met en uvre les missions dfinies l'article L. 5223-1 dans les conditions fixes par le code de l'entre et du sjour des trangers et du droit d'asile. Pour la mise en uvre de la politique d'accueil des demandeurs d'asile, l'OFII assure le pilotage d'un rseau de structures de premier accueil, d'information, d'orientation et d'accompagnement dont les missions sont dfinies par le ministre charg de l'asile et dont il peut dlguer la gestion, par convention, des personnes morales de droit priv.

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Le principe dun premier passage en prfecture recueille un avis majoritaire restant sauf pour certains participants le vu de voir lOFPRA remplir ce rle , la plate-forme conservant un rle daccompagnement des demandeurs dasile qui lui seraient orients par ladministration. Ce schma peut tre retenu condition dtre vigilant sur son application effective et identique sur le territoire, et sur le respect impratif des dlais. Sagissant du parcours du demandeur dasile dans ses premires tapes, lOFII propose un guichet unique assur par la prfecture et lOFII assurant lidentification du demandeur dasile et lvaluation de la situation de ce dernier, laccompagnement social tant assur par les associations au niveau des plates-formes. Ce schma vise une rpartition optimale des flux sur le territoire, laquelle relve de lEtat : voir infra. La question de la suppression du rcit crit demand dans le formulaire de lOFPRA, donc de laccompagnement dans la rdaction de ce rcit, est voque puis carte. Le recours un rcit crit dans une langue choisie par le demandeur est galement cart, en tant quil constituerait un transfert de cot et augmenterait les dlais de procdure. Ce dbat, essentiel et ayant un impact sur le fonctionnement et le financement des plates-formes, relevant de latelier 1, les participants sabstiennent de rechercher un consensus sur ce point prcis. Dautres points sont relevs comme laide juridictionnelle et le fait que les plates-formes viennent se substituer aux avocats dans certaines dmarches ce quoi les associations rpondent quelles se situent plutt en complmentarit Une diminution du cot des transports par le recours la visio-confrence avec lOffice soulve un dbat qui naboutit pas au consensus. S'agissant de la coopration entre les diffrents acteurs, si la proposition de crer des platesformes daccueil multi services regroupant en leur sein tous les intervenants du premier accueil et de louverture des droits (prfecture, OFII ? Ple emploi, CPAM, associations) a t retenue, aux fins notamment de rduire les htrognits constates sur le territoire, la majorit des participants s'accordent pour reconnatre la ncessit de distinguer spatialement les traitements administratifs et sociaux. Tous les participants partagent le constat dun renchrissement de certains cots soulevant par consquent la question de recherche de mutualisations. Les associations insistent sur le fait que les pratiques en matire dinterprtariat doivent tenir compte de lvolution lgislative (directives europennes), tous les stades de la procdure. Cest un enjeu financier mais galement de qualit. Il convient donc de rationaliser le recours linterprtariat tout en veillant la qualit des prestations. Dautres domaines, comme les transports, pourraient faire lobjet dinnovations au profit des budgets des centres dhbergement pour les demandeurs dasile ou les plates-formes. La plupart des participants s'accordent pour voir dans les nouvelles technologies de l'information et de la communication une solution pour rduire certains dlais. Des cas de bonnes pratiques recourant des dmarches dmatrialises sont relays. L'exemple des formulaires d'admission la couverture mdicale universelle est avanc. Plus fondamentalement, deux schmas sopposent sur les rles respectifs des plates-formes et des structures dhbergement, selon que celles-ci assument pleinement ou non un rle

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daccompagnement. Pour les associations, la prise en charge doit rester globale, pour ne pas remettre en cause lthique de laccompagnement social, mais aussi en termes de defficacit, une sparation des missions tant susceptible dengendrer des cots en termes de transport notamment. Il est rappel que les plates-formes exercent une fonction palliative pour les personnes non hberges et que certaines peinent atteindre les objectifs assigns. Lide de parvenir un socle commun est avance. Dans un souci de mutualisation, les centres dhbergement conserveraient dans cette hypothse un socle de prestations comme par exemple la gestion des entres et des sorties, la mise en relation des hbergs avec leur environnement. Certaines prestations daccompagnement administratif externalises (aide au dpt des demandes dasile auprs de lOFPRA et la CNDA, ouverture des droits la CMU par exemple) pourraient en revanche contribuer une homognisation des pratiques. Si les objectifs de mutualisation et dhomognisation font consensus, les participants ne saccordent pas sur la mthode et sur les rles respectifs des plates-formes et des structures dhbergement.

4. La dtection de la vulnrabilit a. Comment unifier et harmoniser les critres de dtection de la vulnrabilit tout en assurant les conditions daccueil dignes et quitables pour lensemble des demandeurs dasile ? b. Si la plate-forme est charge de la dtecter alors qui validera cette dcision ? c. Comment la plate-forme pourra-t-elle alerter lOFPRA pour que la procdure soit, le cas chant, adapte ? La Directive Accueil tablit une typologie - non exhaustive des personnes supposes vulnrables. Les formes de vulnrabilit ne sont pas dcelables de la mme manire et nimpliquent pas les mmes orientations au sein de la procdure dasile dune part (OFPRA), dans laccompagnement et lhbergement dautre part. Certaines formes de vulnrabilit, qui sont gnralement dceles plus tard, ont besoin dune relation de confiance pour tre formules (i.e. orientation sexuelle, victimes de violences), ou du recours un professionnel de sant (maladies chroniques, psycho traumatismes complexes etc.), ce qui implique une prise en compte possible tous les stades de la procdure et pas uniquement au moment du premier accueil (Cf. Directive Europenne). Si les dbats ont port essentiellement sur des questions de sant, il est rappel que les personnes vulnrables ne se rduisent pas cette question : femmes enceintes, mineurs, victimes de la traite des tres humains, etc. Sagissant des mineurs isols, les participants dcident de ne pas aborder ce sujet, comptetenu dune part du temps disponible et dautre part des champs de comptence dfinis par la loi et par les derniers dveloppements rglementaires dans ce domaine prcis.35 Le consensus est act sur le besoin d'une valuation le plus en amont possible tout en veillant aux vulnrabilits susceptibles dtre dtectes par la suite.

Cf. sur ce point la contribution dassociations membres de la Concertation franaise pour le droit dasile, annexe au compte-rendu de la deuxime sance de latelier, et qui demande la rintgration de laccompagnement des mineurs isols demandeurs dasile dans les missions des plateformes.

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De manire gnrale, il est rappel que la mise en uvre de prises en charge adaptes, sur la base dune valuation de la vulnrabilit, ne doit pas se faire aux dpens de la qualit de la prise en charge des autres demandeurs d'asile. Certains participants considrent que tout demandeur dasile est vulnrable parce quil a d sexiler et quil a t expos, dans son parcours, des conditions de vie pathognes. De mme, il nest pas souhaitable de lier matrise des dlais de procdure et dtection des vulnrabilits. Le premier entretien en plate-forme daccueil doit permettre de dtecter certaines formes de vulnrabilit (par exemple laide de loutil Protect, prsent par FTDA et qui est en cours dexprimentation), mais il serait ncessaire que la plate-forme soit adosse un ple mdical, qui aide l'orientation vers le secteur sanitaire. Protect est un outil d'alerte sur le risque de vulnrabilit psychologique (stress post traumatique), qui vise permettre aux travailleurs sociaux du secteur de lasile dorienter le demandeur d'asile vers une valuation mdicale. La prsentation de cet instrument na pas dbouch sur un consensus quant son utilisation36, certains participants voyant lintrt den disposer dans un cadre mthodologique prcis, dautres renvoyant aux acteurs sanitaires spcialiss, plus satisfaisants sur le plan scientifique mais peu disponibles quant loffre. Sagissant de l'entit charge de raliser cette valuation, les suggestions portent sur les directions dpartementales de la cohsion sociale (DDCS) ou sur les agences rgionales de la sant (ARS). Certains acteurs sont insuffisamment associs dans lvaluation sociale, mdicale et sanitaire. Est avance lide damliorer le travail en rseau : la vulnrabilit sociale tant apprcie par des professionnels du travail social qui sappuieraient sur le rseau mis en place pour orienter les personnes qui le ncessitent. Certains participants confirment les insuffisances en matire d'offre de soins de sant mentale apports aux demandeurs d'asile. Un dbat s'engage sur le maintien d'une spcificit de l'asile. En effet, certains participants font tat de difficults rencontres pour travailler avec les structures de droit commun, do limportance dun travail en rseau (structures de droit commun et associatives), avec une implication des agences rgionales de sant (ARS). Il conviendrait en outre de renforcer les capacits des quipes intervenant dans la filire de l'asile. La plupart des participants s'accordent pour considrer que l'enjeu rside davantage dans la bonne articulation entre les acteurs de lasile et les dispositifs de droit commun et la capacit orienter ou rorienter rapidement, spcialement dans le domaine de l'offre de soins. Le transfert de l'information approprie vers l'OFPRA ne doit pas comporter des informations relevant du secret mdical, et doit se conformer aux obligations de la CNIL en termes d'informations nominatives. Plusieurs pistes devront tre expertises : mention sur le formulaire OFPRA, transmission de l'information par voie informatique... Dans lhypothse o le premier entretien comportant la dtection de la vulnrabilit se ferait ds ladmission au sjour en prfecture, la prsence sur place dagents de lOFPRA permettrait une prise en compte immdiate dans la procdure. Ce scnario suppose la dconcentration de moyens de lOFPRA et ladaptation de ses procdures internes.

Auditionn, le professeur Thierry Baubet, chef de service de psychiatrie de lhpital Avicenne, a notamment attir lattention sur labsence de dtection de situations qui ncessitent un accompagnement psychologique immdiat (psycho traumatismes complexes, risques suicidaires).

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LOFII propose que le demandeur dasile, ds le premier accueil en prfecture, voie sa situation value par lOFII de manire faciliter son orientation, y compris sur dventuels enjeux mdicaux. La vulnrabilit serait galement dtecte lors de laccompagnement assur par les plates-formes dpartementales ou les centres dhbergement. Il est rappel la responsabilit du prfet en matire sanitaire. Plusieurs associations se sont opposes cette proposition en rappelant la responsabilit du ministre de la Sant en matire de sant publique. d. Le suivi social et mdical devra-t-il voluer ? Quelle prise en charge sanitaire mettre en uvre pour les demandeurs d'asile ? Labsence de reprsentants du ministre en charge de la sant, ou simplement de remise de la contribution demande la direction gnrale de la sant, a t regrette. Les participants saccordent pour reconnatre que la spcificit du systme franais, dans lequel un demandeur dasile accde la couverture mdicale universelle (CMU), est un atout du dispositif. Certains participants pensent quil peut tre amlior par des conventions de partenariat avec des acteurs essentiels du parcours de sant. Si les participants saccordent sur le fait que tous les demandeurs dasile, quelle que soit leur vulnrabilit, devraient pouvoir bnficier dun accs des services de prvention voire un bilan de sant, un dbat sengage toutefois sur la visite mdicale. Certains participants refusent que la visite mdicale soit rendue obligatoire et font valoir quil est prfrable de sadosser des dispositifs de droit commun, sous forme par exemple de partenariats avec les hpitaux. A leur sens, il faut privilgier des visites de prvention. Pour dautres, une visite mdicale devrait tre obligatoire car relevant dune logique de sant publique, et tre assure par un mdecin de l'OFII. Pour certaines associations cette dernire proposition entrane une confusion entre mdecine de soins de prvention et mdecine de contrle, en contradiction selon elles, avec les dispositions du Code de Sant Publique. Il est rappel par certains participants lexistence dans le droit commun dappartements de coordination thrapeutique (ACT) qui constituent une alternative intressante aux centres dhbergement pour demandeurs dasile. Dautres participants insistent sur lenjeu bien plus global de sant publique et de la ncessaire amlioration dune offre de sant spcialise de droit commun, ce qui suppose une implication du ministre de la Sant. Latelier propose que ce sujet soit trait par un groupe de travail comprenant des reprsentants du ministre de la sant.

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Synthse de latelier 3 sur lhbergement des demandeurs dasile


Rflexion et propositions pour une rforme du dispositif dhbergement

INTRODUCTION Le ministre de lintrieur, Manuel VALLS, a install le lundi 15 juillet 2013 la premire runion du comit de concertation sur la rforme de lasile. Dans le cadre de ce comit de concertation, la snatrice Valrie LETARD et le dput Jean-Louis TOURAINE ont mis en place quatre ateliers de rflexion et fix les rgles de fonctionnement qui sy attachent. Latelier n3 sur lhbergement des demandeurs dasile est anim par Michel LALANDE, prfet de rgion Basse-Normandie, prfet du Calvados, et Florent GUEGUEN, directeur gnral de la FNARS. De fait, la France connat depuis 2007 une forte croissance du nombre de demandeurs dasile (prs de 73 % entre 2008 et 2012) mme si le niveau atteint en 2012 (61500 demandeurs) tait dj celui observ en 1989. La congestion de lensemble du dispositif de lasile, notamment marque par un allongement excessif des dlais de procdure, impacte fortement les dispositifs dhbergement. La saturation de lhbergement prenne ddi aux demandeurs dasile (seuls 30 % des demandeurs accdent un CADA) a entran une forte augmentation du recours lhbergement durgence, notamment les nuites dhtel. Le recours massif au dispositif dhb