TEMA 15. LA ADMINISTRACIN LOCAL: EL MUNICIPIO Y LA PROVINCIA. LOCAL.

1. CONCEPTO Y CARACTERES. La Administracin Local integrada por una serie de entidades, fundamentalmente, de carcter territorial es, junto a la Administracin General del Estado y a las Administraciones de las Comunidades Autnomas, una de las tres Administraciones que conforman la denominada Administracin Pblica del Estado Espaol. Al mismo tiempo las Entidades Locales territoriales y bsicas de la Administracin Local -el Municipio, la Provincia y la Isla- forman parte integrante de la organizacin territorial del Estado. En este sentido el artculo 137 de la Constitucin Espaola de 1978, que inicia el Captulo Primero del Ttulo VIII de la misma, bajo la rbrica "De la organizacin territorial del Estado" establece que: "El Estado se organiza territorialmente en Municipios, en Provincias y en las Comunidades Autnomas que se constituyan. Todas estas Entidades gozan de autonoma para la gestin de sus respectivos intereses". Se pueden sealar como principios, caracteres o notas de la Administracin Local en Espaa las siguientes: 1? . La Administracin Local forma parte de la Administracin Pblica, como antes se ha sealado. 2? . La Administracin Local tiene carcter territorial, persiguiendo fines de carcter total (universalidad de fines). Esta nota se plasma en el artculo 25.1 de la vigente Ley 7/85, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Rgimen Local (en adelante LRBRL), segn el cual:

OTRAS

ENTIDADES

DE

LA

ADMINISTRACIN

"El Municipio, para la gestin de sus intereses y en el mbito de sus competencias, puede promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios pblicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal". 3? . La Administracin Local goza de autonoma para la gestin de sus propios intereses. Este principio consagrado y garantizado por la Constitucin Espaola marca una impronta en la Administracin Local espaola actual y a l se dedica un apartado especial de este Tema. 4? . La Administracin Local se legitima por el origen democrtico de sus rganos de gobierno y administracin. La Constitucin Espaola consagra este principio para el Municipio al establecer en su artculo 140 que el gobierno y administracin de los Municipios corresponde a sus respectivos Ayuntamientos integrados por los Alcaldes y los Concejales. Los Concejales sern elegidos por los vecinos del Municipio mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto en la forma establecida por la Ley. Asimismo, la Ley Orgnica 5/85, de 19 de junio, del Rgimen Electoral General (en adelante LOREG) consagra la eleccin democrtica de los Diputados Provinciales (por eleccin de segundo grado por y entre los concejales) y de los Consejeros Insulares. 5? . Las Entidades Locales bsicas de la Administracin Local forman parte de la organizacin territorial del Estado, como expresa con toda claridad el artculo 137 de la Constitucin. 6? . La Ley garantiza la suficiencia financiera de las Haciendas Locales para el desempeo de sus funciones atribuidas por la Ley. En este sentido el art. 142 de la Constitucin prescribe que "Las Haciendas Locales debern disponer de los medios suficientes para el desempeo de las funciones que la Ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirn fundamentalmente de tributos propios y de participacin en los del Estado y de las Comunidades

Autnomas".

2.

REGULACIN VIGENTE. La regulacin vigente sobre el Rgimen Local est contenida,

fundamentalmente, en las siguientes normas estatales: 1? . La Constitucin Espaola de 1978. 2? . La Ley 7/85, de 2 de abril, RBRL. 3? . El Real Decreto Legislativo 781/86, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Rgimen Local (en adelante TR. de 1986) 4? . La Ley Orgnica 5/85, de 19 de junio, LOREG. 5? . La Ley 39/88, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales. 6? . Los Reglamentos de Bienes de las Entidades Locales (aprobado por Real Decreto 1372/86, de 13 de junio), de Poblacin y Demarcacin Territorial de las Entidades Locales (aprobado por Real Decreto 1690/86, de 11 de julio, modificado por Real Decreto 2612/96, de 20 de diciembre) (en adelante R.P.D.T.) y (aprobado por Real Decreto 2568/86, de 28 de noviembre) (en adelante ROFRJ). Asimismo, pueden considerarse vigentes, en parte, y en aquello que no se oponga, contradiga o resulte incompatible con las disposiciones en vigor sobre el Rgimen Local, los Reglamentos de Servicios de las Corporaciones Locales (aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955) y de Contratacin de las Corporaciones Locales (aprobado por Decreto de 9 de enero de 1953), ste ltimo profundamente afectado por la Ley estatal 13/95, de 18 de mayo de Contratos de las Administraciones Pblicas. Asimismo, existe una normativa bsica estatal en materia de funcionarios de la Administracin Local con habilitacin de carcter nacional, aprobada por RD 1174/87, de 18 de septiembre, y todo un conjunto de leyes estatales de carcter sectorial y con incidencia en la Administracin Local que es imposible detallar. de Organizacin, Funcionamiento y Rgimen Jurdico de las Entidades Locales

A este conjunto de normas estatales hay que aadir las Leyes de las Comunidades Autnomas que inciden sobre el Rgimen Local y que por su extensin tampoco pueden ser objeto de especificacin. Esta doble normativa -estatal y autonmica- es consecuencia de la distribucin constitucional de competencias en materia de Rgimen Local que impide definir el Rgimen Local como materia unitaria, dado que si el artculo 149.1.18 de la Constitucin atribuye al Estado (en sentido estricto) la competencia exclusiva sobre el rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas y del rgimen estatutario de sus funcionarios, el artculo 148.1.1 ? declara que las Comunidades Autnomas podrn asumir competencias en las alteraciones de los trminos municipales comprendidos en su territorio y, en general, las funciones que correspondan a la Administracin del Estado sobre las Corporaciones locales y cuya transferencia autorice la legislacin sobre Rgimen Local. Este sistema de doble competencia legislativa en materia de Rgimen Local ha sido consagrado por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 32/81, de 28 de julio, FJ.5 y, especialmente, en su Sentencia 84/82, de 28 de diciembre, comnmente conocida por la Sentencia del carcter bifronte del Rgimen Local, en cuyo FJ.4 se declara que "... el Rgimen Jurdico de las Corporaciones Locales es siempre el resultado de la actividad concurrente del Estado (en el sentido ms estrecho del trmino) y de las Comunidades Autnomas. Este carcter bifronte del Rgimen Jurdico de las Autonomas Locales en algunas Comunidades Autnomas, que hace imposible calificarlo, de forma unvoca, como intracomunitario o extracomunitario, no es contradictorio con la naturaleza que a las Entidades Locales atribuye la Constitucin, cuyo art. 137 concibe a Municipios y Provincias como elementos de divisin y organizacin del territorio del Estado". Respecto a la normativa que la Constitucin dedica a la Administracin Local, ha sido unnime el reconocimiento de la doctrina sobre la escasez de preceptos que el Texto Supremo contiene sobre el Rgimen Local. Como ms adelante se dir, incluso sobre las competencias de las Entidades Locales, el legislador constitucional ha diferido su concrecin al legislador ordinario sin pronunciarse, a lo largo de todo el

texto constitucional, sobre su delimitacin y alcance, al contrario que sobre las competencias del Estado y de las Comunidades Autnomas a las que ha dedicado sus arts. 148 y 149. La Constitucin Espaola, tras declarar que Municipios y Provincias forman parte de la organizacin territorial del Estado y que gozan de autonoma para la gestin de sus respectivos intereses (art. 137), se limita a dedicar el Captulo Segundo de su Ttulo VIII, a la Administracin Local, aludiendo al Municipio en su art. 140, a la Provincia y a la Isla en su art. 141 y a las Haciendas locales en su art. 142. Tambin establece la posibilidad de crear agrupaciones de Municipios diferentes de la Provincia en su art. 141.3 y a reconocer que los Estatutos de Autonoma de las Comunidades Autnomas, y mediante la agrupacin de Municipios limtrofes, podrn establecer circunscripciones territoriales propias que gozarn de plena personalidad jurdica, en clara alusin a las comarcas, en su art. 152.3. Respecto a las competencias del Estado y de las Comunidades Autnomas en materia de Rgimen Local, la Constitucin se limita a su determinacin en los preceptos 149.1.18 y 148.1.1, antes citados. Por otro lado, y dentro del Captulo Tercero, "De las Comunidades Autnomas" del Ttulo VIII, la Constitucin otorga un importante papel de iniciativa en el proceso autonmico a las Entidades locales bsicas (arts. 143.2 y 151) y reconoce la posibilidad de que mediante Ley Orgnica se autorice un Estatuto de Autonoma para territorios que no estn integrados en la organizacin Provincial (supuestos de Ceuta y Melilla) (art. 144.b). Y, finalmente, establece la posibilidad de que las Ciudades de Ceuta y Melilla se constituyan en Comunidades Autnomas si as lo deciden sus respectivos Ayuntamientos, mediante acuerdo adoptado por la mayora absoluta de sus miembros y as lo autorizan las Cortes Generales mediante una Ley Orgnica, en los trminos previstos en el art. 144 (Disposicin Transitoria Quinta). 3. LA AUTONOMA LOCAL. La Constitucin Espaola, en su art. 137, declara la autonoma de Provincias y Municipios para la gestin de sus respectivos intereses. Una autonoma que, por lo

que a los Municipios se refiere, vuelve a aparecer garantizada en el art. 140. Ha sido el Tribunal Constitucional quien en su Sentencia 4/81, de 2 de febrero, ha delimitado conceptualmente la autonoma local al declarar en su FJ.3 ? que "Ante todo resulta claro que la autonoma hace referencia a un poder limitado. En efecto, autonoma no es soberana -y an ste poder tiene sus lmites-, y dado que cada organizacin territorial dotada de autonoma es una parte del todo, en ningn caso el principio de autonoma puede oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de ste donde alcanza su verdadero sentido, como expresa el art. 2 de la Constitucin. De ah que el art. 137 de la Constitucin delimita el mbito de estos poderes autnomos, circunscribindolos a la "gestin de sus respectivos intereses", lo que exige que se dote a cada Ente de todas las competencias propias y exclusivas que sean necesarias para satisfacer el inters respectivo. De acuerdo, pues, con la Constitucin la autonoma que garantiza para cada Entidad lo es en funcin del criterio del respectivo inters: inters del Municipio, de la Provincia, de la Comunidad Autnoma. Ahora bien, concretar este inters en relacin a cada materia no es fcil y, en ocasiones, slo puede llegarse a distribuir la competencia sobre la misma en funcin del inters predominante, pero sin que ello signifique un inters exclusivo que justifique una competencia exclusiva en el orden decisorio. Este poder "para la gestin de sus respectivos intereses" se ejerce -por lo dems- en el marco del ordenamiento. Es la Ley, en definitiva, la que concreta el principio de autonoma de cada tipo de entes, de acuerdo con la Constitucin. Y debe hacerse notar que la misma contempla la necesidad como una consecuencia del principio de unidad y de la supremaca del inters de la Nacin- de que el Estado quede colocado en una posicin de superioridad, tal y como establecen diversos preceptos de la Constitucin, tanto en relacin a las Comunidades Autnomas, concebidas como Entes dotadas de autonoma cualitativamente superior a la administrativa (arts. 150.3 y 155, entre otros), como a los Entes Locales (art. 148.1.2).

De las previsiones de nuestra Carta Magna sobre tan importante mbito, resulta sin duda alguna destacable el establecimiento de una "garanta institucional" de la autonoma local, como la doctrina y la jurisprudencia constitucional han destacado. Esta garanta institucional, que la Constitucin Espaola recoge del Derecho Constitucional alemn, tambin ha sido definida por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 32/1981, de 28 de julio, al expresar en su FJ.3 ? que "Por definicin, en consecuencia, la garanta institucional (de los Entes locales bsicos) no asegura un contenido concreto o un mbito competencial determinado y fijado de una vez por todas, sino la preservacin de la institucin en trminos recognoscibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social de cada tiempo y lugar. Dicha garanta es desconocida cuando la institucin es limitada de tal modo que se la priva prcticamente de sus posibilidades de existencia real como institucin para convertirse en un simple nombre. Tales son los lmites para su determinacin por las normas que la regulan y por la aplicacin que se haga de stas. En definitiva, la nica interdiccin claramente discernible es la de la ruptura clara y neta con esa imagen comnmente aceptada de la institucin que, en cuanto formacin jurdica, viene determinada en buena parte por las normas que en cada momento la regulan y la aplicacin que de las mismas se hacen". Esta garanta institucional escuetamente consagrada en nuestra Constitucin, encuentra hoy da una concrecin ms amplia, en el contexto europeo, en la Carta Europea de la Autonoma Local de 15 de octubre de 1985 (arts. 2, 3 y 4), uno de los frutos ms destacados de la labor realizada por el Consejo de Europa, y que fue ratificada por Espaa en el ao 1988. Y, centrndonos en nuestro ordenamiento interno, esa concrecin alcanza el nivel de detalle necesario para su materializacin efectiva en la LRBRL (arts. 1 y 2), texto normativo dictado al amparo de la previsin contenida en el art. 149.1.18 de la Constitucin que, aunque previo a la ratificacin de la Carta Europea, responde a los principios de sta ltima, al ser su elaboracin simultnea en el tiempo y adaptarse

nuestro legislador a la misma con acertado criterio. 4. CLASES DE ENTIDADES LOCALES. Una primera clasificacin de las Entidades Locales puede hacerse a partir del texto constitucional diferenciando las Entidades Locales de existencia obligatoria (arts. 137, 140 y 141) y las Entidades Locales de existencia voluntaria (arts. 141.3 y 152.3). Pero la clasificacin ms antigua y ms comnmente aceptada por la doctrina es la de Entidades Locales territoriales y Entidades Locales no territoriales o institucionales. En las primeras el territorio es elemento esencial de su existencia; tienen generalidad o universalidad de fines en el sentido antes expuesto; gozan de una amplia gama de potestades administrativas; extienden su esfera de atribuciones sobre todo su territorio y sobre todos sus habitantes; y constituyen un "nmerus clausus" de expresa creacin legal. En las no territoriales, la doctrina destaca como notas caractersticas, que el territorio no es esencial a su existencia sino mera delimitacin del mbito espacial para el ejercicio de sus competencias; que sus fines no son universales sino especficos; que sus potestades estn limitadas a las necesarias para el cumplimiento de sus fines; y que su nmero no es "clausus" sino "apertus". En nuestro Derecho Local, si bien no de forma absoluta, esta segunda clasificacin es la recogida en el art. 3 de la LRBRL al declarar en su apartado 1 que son Entidades Locales territoriales: a) El Municipio; b) La Provincia; c) La Isla en los Archipilagos balear y canario , y que gozan, asimismo, de la condicin de Entidades Locales: a) Las entidades de mbito territorial inferior al municipal instituidas o reconocidas por las Comunidades Autnomas; b) Las comarcas u otras Entidades que agrupen c) varios Las Municipios, instituidas y por d) las Las Comunidades Autnomas; reas metropolitanas;

mancomunidades de Municipios. Y se puede decir que el art. 3 de la LRBRL no ha recogido de forma absoluta la clasificacin de Entidades Locales en territoriales y no territoriales porque efectivamente no define a las Entidades Locales del apartado 2 como no territoriales (declara simplemente que "Gozan, asimismo, de la condicin de Entidades

Locales...") y ello porque algunas de estas Entidades Locales pueden estar conceptualmente muy cercanas a lo que entendemos por Entidades Locales territoriales (por ejemplo las comarcas en Catalua), aunque sin llegar nunca de forma plena a poseer todas y cada una de las notas de las territoriales. Se ha dicho que algunas de estas Entidades Locales, como las Entidades de mbito inferior al municipal, las reas metropolitanas y las comarcas, estn sujetas a la escala de la territorialidad, en funcin de lo que disponga la legislacin autonmica ("Nuevo Rgimen Local". Publicaciones Abella. Madrid 1988). En este sentido la propia LRBRL en su art. 4.1 atribuye, en todo caso, a los Municipios, las Provincias y las Islas, en su calidad de Administraciones Pblicas de carcter territorial, y dentro de la esfera de su competencia, toda una amplia serie de potestades y prerrogativas como la potestad reglamentaria y de autoorganizacin, las potestades tributaria y financiera, la potestad de programacin o planificacin, las potestades expropiatoria y de investigacin, deslinde y recuperacin de oficio de sus bienes, la presuncin de legitimidad y la ejecutividad de sus actos; las potestades de ejecucin forzosa y sancionadora; la potestad de revisin de oficio de sus actos y acuerdos; la inembargabilidad de sus bienes y derechos en los trminos previstos en las Leyes y las dems prerrogativas reconocidas a la Hacienda Pblica para los crditos de la misma. Por el contrario, en su art. 4.2 solamente declara en relacin con las Entidades Locales de mbito inferior al Municipio, las comarcas, las reas metropolitanas y dems Entidades Locales -es decir, para las Entidades Locales no territoriales- que "podr ser de aplicacin lo dispuesto en el nmero precedente", "debiendo las Leyes de las Comunidades Autnomas concretar cules de aqullas potestades sern de aplicacin", precepto legal que sintoniza perfectamente con las notas caractersticas antes sealadas de atribucin exclusiva a las Entidades Locales no territoriales de aquellas potestades que les sean necesarias para el cumplimiento de sus fines. 4.1. ENTIDADES LOCALES TERRITORIALES.

Como se ha indicado, son Entidades Locales territoriales y de carcter bsico en nuestro Derecho Local: el Municipio, la Provincia y la Isla. 4.1.1. EL MUNICIPIO. 4.1.1.1. CONCEPTO. El Municipio es una de las instituciones de ms raigambre en nuestro Derecho Local y como seala la Exposicin de Motivos de la LRBRL ha sido y es "marco por excelencia de la convivencia civil, cuya historia es en muy buena medida, la del Occidente a que pertenecemos". La Constitucin Espaola de 1978 consagra al Municipio como uno de los elementos bsicos de la organizacin territorial del Estado y declara y garantiza su autonoma para la gestin de sus intereses, atribuyndole personalidad jurdica plena (arts. 137 y 140) sin pronunciarse sobre la vieja discusin doctrinal en relacin con la naturaleza del Municipio como entidad natural o legal. Nuestra legislacin bsica de Rgimen Local define al Municipio como entidad bsica de la organizacin territorial del Estado y cauce inmediato de participacin ciudadana en los asuntos pblicos, que institucionaliza y gestiona con autonoma los intereses propios de su colectividad (art. 1.1 de la LRBRL) reconocindole su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al crculo de sus intereses (art. 2.1 de la LRBRL). Asimismo, se reconoce al Municipio como la Entidad Local bsica de la organizacin territorial del Estado, con personalidad jurdica y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines (art. 11.1 de la LRBRL). El nmero actual de Municipios en Espaa es el de 8.098. 4.1.1.2. ELEMENTOS. Son elementos del Municipio el territorio, la poblacin y la organizacin. El territorio es elemento esencial del Municipio sin el cual no puede existir y obtiene la denominacin de trmino municipal. En este sentido la Ley bsica declara que el trmino municipal es el territorio en que el Ayuntamiento ejerce sus

competencias (art. 12) y el TR. de 1986 dispone que cada Municipio pertenecer a una sola Provincia (art. 2). La Ley admite la posibilidad de que se creen nuevos Municipios y de que se supriman Municipios existentes, as como que se alteren sus trminos municipales, si bien, en ningn caso la alteracin de trminos municipales podr suponer modificacin de los lmites provinciales (art. 3.2 del TR de 1986). La normativa bsica estatal encomienda la regulacin del tema de la creacin o supresin de Municipios y de alteracin de trminos municipales, de capital importancia en el mundo de la Administracin Local, a la legislacin de las Comunidades Autnomas sobre Rgimen Local (art. 13.1 de la LRBRL), si bien, la propia Ley bsica estatal establece unos principios bsicos sobre la materia (art. 13.2 de la Ley y 3.2 del TR de 1986) que la normativa autonmica tiene que respetar. Especialmente la Ley bsica prescribe que la creacin de nuevos Municipios slo podr realizarse sobre la base de ncleos de poblacin territorialmente diferenciados y siempre que los Municipios resultantes cuenten con recursos suficientes para el cumplimiento de las competencias municipales y no suponga disminucin en la calidad de los servicios que venan siendo prestados. En cuanto a la poblacin el art.15 prrafo 2? de la Ley bsica estatal dispone que "El conjunto de personas inscritas en el Padrn Municipal constituye la poblacin del Municipio ", dedicando los arts. 15, 16 y 17 a regular este elemento esencial del Municipio, as como el Padrn Municipal, registro administrativo donde constan los vecinos de un Municipio y cuyos datos constituye prueba de la residencia en el Municipio y del domicilio habitual en el mismo (art. 16.1). La Ley tambin establece la obligacin de toda persona -tanto espaola como extranjera- que viva en Espaa, de inscribirse en el Padrn del Municipio en el que resida habitualmente y seala que los inscritos en el Padrn Municipal son los vecinos del Municipio (art. 15, prrafos 1 y 3). A partir de la reforma de los arts. de la LRBRL que regulan el Padrn Municipal que se llev a cabo mediante la Ley 4/96, de 10 de enero, se han suprimido las

renovaciones que cada cinco aos se hacan del Padrn Municipal, implantndose el sistema del Padrn Continuo y de permanente actualizacin, obtenindose unas cifras de poblacin ajustadas a la realidad en un corto plazo de tiempo. Se prevn, eso s, revisiones anuales de los Padrones Municipales que aprobarn los Ayuntamientos con referencia al 1 de enero de cada ao (art. 81 del R.P.D.T.). La organizacin es el tercer elemento del Municipio y as lo reconoce el art. 11.2 de la LRBRL. Su trascendencia es tal que la propia Constitucin Espaola se refiere en su art. 140 a la organizacin municipal, estableciendo que el gobierno y administracin de los Municipios corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales, con la excepcin de los Municipios que legalmente funcionen en rgimen de Concejo Abierto (los de menos de 100 habitantes y los que tradicionalmente vengan funcionando en este rgimen o as se les asigne) en los que no existe Ayuntamiento y s nicamente un Alcalde elegido directamente por los electores del Municipio y una Asamblea Vecinal constituida por los electores. La Ley bsica estatal encomienda el gobierno y administracin de estos Municipios al Alcalde y a la Asamblea Vecinal (art. 29.3). Los Concejales son elegidos por los vecinos del Municipio mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto y el Alcalde es elegido por los Concejales en la forma establecida en la LOREG a la que se remite la propia LRBRL (art. 19.2). En este sentido la LOREG se ha decidido por una de las dos opciones constitucionales de eleccin de Alcalde, "por los Concejales o por los Vecinos" (art. 140). La organizacin municipal segn la LRBRL responde a unas reglas establecidas pudiendo distinguirse entre rganos necesarios y rganos complementarios. Son rganos necesarios en todos los Ayuntamientos, el Pleno, el Alcalde, los Tenientes de Alcalde, la Comisin de Gobierno en los Municipios con poblacin superior a 5.000 habitantes y la Comisin Especial de Cuentas (arts. 20.1 y 116 de la LRBRL). Son rganos complementarios los que se establezcan y regulen por las Leyes de las Comunidades Autnomas, en su caso, y por los propios Municipios en sus Reglamentos Orgnicos (art. 20.2 de la Ley bsica estatal). El Pleno Municipal est integrado por todos los Concejales y es presidido por el

Alcalde. Los Concejales son elegidos por los vecinos. Cada trmino municipal constituye una circunscripcin en la que se elige un nmero de Concejales por Municipio con arreglo a una escala segn el nmero de residentes que va desde el primer tramo de 100 a 250 residentes, en que se eligen 5 concejales mediante el sistema de lista abierta, hasta el tramo de 50.001 a 100.000 residentes en que se eligen 25 concejales por el sisema de listas cerradas. De 100.000 residentes en adelante, se elige un concejal ms por cada 100.000 residentes o fraccin, aadindose uno ms cuando el resultado sea un nmero par (art. 179.1 de la LOREG). El mandato de los Concejales es de cuatro aos (art. 194.1 de la LOREG) no existiendo limitacin alguna en cuanto a la posibilidad de repeticin de mandatos por los Concejales. La LRBRL establece un sistema de reparto de competencias entre el Pleno y el Alcalde, cada uno con atribuciones propias, encomendndose al Pleno la direccin poltica del Ayuntamiento, el control y la fiscalizacin de los dems rganos de gobierno y la adopcin de acuerdos sobre los actos de mayor trascendencia (art. 22 de la Ley y 23 del TR de 1986). El Alcalde es el Presidente de la Corporacin y es elegido por los Concejales en la sesin constitutiva del Ayuntamiento tras las elecciones locales que se celebran el cuarto domingo del mes de mayo del ao que corresponda. Los candidatos a Alcalde necesitan mayora absoluta de los votos de los Concejales para ser proclamados Alcalde y si ninguno obtiene dicha mayora es proclamado tal el Concejal que encabece la lista que haya obtenido mayor nmero de votos populares en el correspondiente Municipio. El Alcalde puede ser destituido de su cargo mediante mocin de censura adoptada por la mayora absoluta del nmero legal de Concejales (arts. 22.3 de la LRBRL y 196 y 197 de la LOREG). En cuanto a sus atribuciones destacan las de direccin de la gestin municipal, representacin del Ayuntamiento, ejecucin de los acuerdos del Pleno, desempeo de la jefatura superior de todo el personal de la Corporacin, ejercicio de la potestad sancionadora, nombramiento de Tenientes de Alcalde y competencias atribuidas por

las Leyes al Municipio que no lo hayan sido a rganos concretos del mismo (facultad residual del Alcalde) (arts. 21 LRBRL y 24 TR. de 1986). Los Tenientes de Alcalde son libremente designados y revocados por el Alcalde de entre los miembros de la Comisin de Gobierno y donde sta no exista, de entre los Concejales y su funcin primordial es la de sustituir al Alcalde en los casos de vacante, ausencia o enfermedad y por el orden de su nombramiento. Tambin pueden recibir delegaciones del Alcalde sobre el ejercicio de determinadas atribuciones (art. 23.3 y 4 de la LRBRL). La Ley no limita expresamente el nmero de Tenientes de Alcalde, pero al determinar que la Comisin de Gobierno no exceder del tercio del nmero legal de Concejales, en las Corporaciones donde exista dicha Comisin, los Tenientes de Alcalde no podrn superar esa cifra, dado que como se acaba de indicar los Tenientes de Alcalde son nombrados de entre los miembros de aqulla. La Comisin de Gobierno es el rgano colegiado de gestin ordinaria y es de existencia obligatoria en los Municipios de ms de 5.000 habitantes y voluntaria en los de cifra inferior. Se integra por el Alcalde y un nmero de Concejales no superior al tercio del nmero legal de los mismos, nombrados y separados libremente por aqul, dando cuenta al Pleno (art. 23.1 de la Ley bsica estatal). Corresponde a la Comisin de Gobierno la asistencia al Alcalde en el ejercicio de sus atribuciones y aqullas que el Alcalde u otro rgano municipal le delegue o le atribuyan las leyes (art. 23.2 de la Ley bsica estatal). Finalmente, cabe considerar como rgano colegiado de carcter obligatorio la Comisin Especial de Cuentas, cuya funcin es la de informar las cuentas anuales de la misma a la que le sern sometidas aqullas antes del 1 de junio de cada ao (art. 116 LRBRL y 193.2 de la Ley de Haciendas Locales). Como rganos complementarios destacan las Comisiones Informativas cuya funcin es el estudio, informe o consulta de los asuntos que hayan de ser sometidos a la decisin del Pleno y de la que formarn parte representantes de todos los grupos polticos integrantes de la Corporacin (art. 20.3 de la LRBRL). Otros rganos complementarios regulados en el ROFRJ son las Juntas

Municipales de Distrito y los Consejos Sectoriales (arts. 128 a 131), rganos de gestin desconcentrada y de participacin de los ciudadanos en los asuntos municipales. Estos rganos encuentran su fundamentacin legal en la propia Ley bsica estatal (art. 24). 4.1.1.3. COMPETENCIAS DEL MUNICIPIO. La Constitucin Espaola de 1978 no establece cules son las competencias de los Municipios ni de las Entidades Locales en general, remitiendo al legislador ordinario estatal la determinacin de dicho mbito competencial al atribuir al Estado competencia exclusiva sobre "Las bases del rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas y del rgimen estatutario de sus funcionarios" (art. 149.1.18). Tampoco los Estatutos de Autonoma de las Comunidades Autnomas han efectuado la definicin del contenido competencial que debe corresponder a los diversos Entes locales y, entre ellos, al Municipio. Ha sido la LRBRL la que ha dado luz al tema competencial de las Entidades Locales a travs de la remisin al legislador ordinario -estatal o de la Comunidad Autnoma- competente en la regulacin de los distintos sectores de accin pblica, segn la distribucin constitucional de competencias (art. 2.1). Es, pues, el legislador ordinario estatal o autonmico el que ha de determinar qu competencias corresponden a los Entes locales municipales. La Ley bsica estatal tambin encomienda a las Leyes bsicas del Estado previstas constitucionalmente la determinacin de las competencias que ellas mismas atribuyan o que, en todo caso, deban corresponder a los Entes locales en la materia que regulen (art. 2.2 de la Ley bsica). La Ley 7/85, parte de la premisa constitucional establecida en el art. 137 y es consciente de que debe atribuir un conjunto de competencias a los Municipios suficiente para garantizar su autonoma y para ello y tras definir en su art. 1.1 a los Municipios, establece unos principios bsicos en el trascendental art. 2.1 en el que se concreta la garanta institucional del art. 137 de la Constitucin al declarar que: "1. Para la efectividad de la autonoma garantizada constitucionalmente

a las Entidades Locales, la legislacin del Estado y la de las Comunidades Autnomas reguladora de los distintos sectores de accin pblica, segn la distribucin constitucional de competencias, deber asegurar a los Municipios, las Provincias y las Islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al crculo de sus intereses, atribuyndoles las competencias que proceda en atencin a las caractersticas de la actividad pblica de que se trate y a la capacidad de gestin de la Entidad Local, de conformidad con los principios de descentralizacin y de mxima proximidad de la gestin administrativa a los ciudadanos". En sntesis, la Ley proclama que all donde exista un inters local, debe atribuirse al Municipio (tambin a la Provincia y a la Isla) la competencia correspondiente que proceda, por parte del legislador estatal o de la Comunidad Autnoma. Este precepto, por otro lado, es conforme con el sistema establecido en los arts. 3.1 y 4 de la Carta Europea de Autonoma Local donde se define el concepto de autonoma local como el derecho y la capacidad efectiva de las Entidades Locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos pblicos, en el marco de la Ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes) (art. 3.1), y el alcance de dicha autonoma local (art. 4). Los arts. 25.1, 25.2 y 26.1 de la LRBRL completan el diseo de las competencias locales configurando lo que la doctrina ha denominado "sistema de las reas o crculos competenciales" (Luciano Vandelli en "Poteri Locali". Bolonia.1990, doctrina recogida en Espaa por Ramn Entrena Cuesta en "Organizacin Territorial.Comentarios sobre el Estatuto de Autonoma de Catalua. Barcelona 1988) reconociendo la existencia de tres reas concntricas en la esfera de las competencias locales: - Un primer rea o crculo -es el ms amplio- "crculo de capacitacin" es el contenido en el art. 25.1 de la Ley 7/85, segn el cual "El Municipio, para la gestin de sus intereses y en el mbito de sus competencias, puede promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios pblicos contribuyan a

satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal". - Un segundo crculo -ms estricto y dentro del anterior- "crculo de participacin" es el diseado por el art. 25.2 de la citada Ley en el que se determina una lista de materias en las que el Municipio ha de ejercer competencias, en todo caso, en los trminos de la legislacin del Estado y de las Comunidades Autnomas. - Finalmente, un tercer crculo -el ms restringido- "crculo de proteccin" es el regulado en el art. 26.1 en el que se sealan las funciones o servicios que los Municipios por s o asociados han de prestar obligatoriamente y teniendo en cuenta su tamao por razn de la poblacin (servicios obligatorios para todos los Municipios, para los de poblacin superior a 5.000 habitantes, para los de poblacin superior a 20.000 habitantes y para los de poblacin superior a 50.000 habitantes) . El cuadro de las competencias locales se cierra con el art. 28 de la Ley en el que se alude a otras materias en las que los Municipios pueden realizar actividades complementarias de las propias de otras Administraciones Pblicas como la educacin, la cultura, la promocin de la mujer, la sanidad y la proteccin del medio ambiente, que armoniza con el art. 4.2 de la Carta Europea de Autonoma Local redactado en anlogo sentido. La Ley RBRL, clasifica las competencias de las Entidades Locales en a) propias y b) delegadas. Las competencias propias slo pueden ser determinadas por Ley, bien estatal bien de la Comunidad Autnoma, y se ejercen en rgimen de autonoma y bajo la propia responsabilidad (art. 7.1 y 2). Las competencias delegadas se ejercen en los trminos de la delegacin, que puede prever tcnicas de direccin y control de oportunidad que, en todo caso, habrn de respetar la potestad de autoorganizacin de los servicios de la Entidad Local (art. 7.3). 4.1.2. LA PROVINCIA. La inclusin de la Provincia en el art. 137 de la Constitucin Espaola es una demostracin de que el legislador constitucional no ha prescindido de la Provincia al establecer los principios de la organizacin territorial del Estado, manteniendo as una estructura territorial bsica vigente en nuestra historia desde hace ms de 150 aos

(R.D. de 30 de noviembre de 1833 de la Reina Gobernadora). La Provincia es junto al Municipio y a la Isla un Ente Local necesario , de carcter territorial y bsico, es decir, cubierto por una verdadera garanta institucional, frente a eventuales intentos de supresin. La Provincia es definida por el art. 141.1 y 2 de la Constitucin como Entidad Local con personalidad jurdica propia, determinada por la agrupacin de Municipios y divisin territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado, correspondiendo su gobierno y administracin autnoma a las Diputaciones u otras Corporaciones de carcter representativo, y por el art. 31.1 de la LRBRL como Entidad Local determinada por la agrupacin de Municipios, con personalidad jurdica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines. Desde el punto de vista jurdico constitucional, la Provincia posee un triple carcter: como Entidad Local y agrupacin de Municipios; como circunscripcin estatal y como circunscripcin electoral. La Provincia como Entidad Local y agrupacin de Municipios tiene una serie de intereses propios cuya gestin se encomienda a las Diputaciones Provinciales formadas por miembros -los Diputados Provinciales- que son elegidos por los Concejales de los Municipios de la Provincia (arts. 204 y siguientes de la LOREG), siendo la circunscripcin electoral el Partido Judicial. La Provincia como circunscripcin estatal responde a la configuracin constitucional de ser divisin territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado. En este sentido las 50 Provincias como Entidades Locales se corresponden con las 50 Provincias existentes como divisiones de la Administracin Perifrica estatal. La gestin del inters estatal en la Provincia queda atribuida, bien al Subdelegado del Gobierno (que ha sustituido al desaparecido Gobernador Civil), bien al Delegado del Gobierno, ste ltimo en las Comunidades Autnomas uniprovinciales al asumir las competencias de los Subdelegados que no existen en esas 7 Provincias erigidas en Comunidades Autnomas uniprovinciales (art. 29 de la Ley 6/97, de 14 de

abril, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado. LOFAGE). De estas 50 Provincias espaolas, 43 estn integradas en 10 Comunidades Autnomas que, por estar constituidas por ms de una Provincia, reciben la denominacin de Comunidades Autnomas pluriprovinciales, y 7 se han erigido en Comunidad Autnoma (uniprovincial), asumiendo as un superior nivel de autonoma y estando en este caso confiado su gobierno y administracin a la Comunidad Autnoma y no a la Diputacin Provincial que desaparece (art. 141.2 de la Constitucin y Estatutos de Autonoma). En estas Comunidades Autnomas uniprovinciales -Asturias, Baleares, Cantabria, La Rioja, Madrid, Murcia y Navarra (Comunidad Foral)- la Provincia en frase del Tribunal Constitucional (Sentencia 32/81, de 28 de julio) "Se ha potenciado" y "Se ha erigido en Comunidad Autnoma (uniprovincial) asumiendo as, un superior nivel de autonoma". La Comunidad Autnoma en este modelo asume todas las competencias y funciones de las Diputaciones Provinciales, y los intereses de la Provincia como Ente local son, aqu, gestionados por la Administracin Autonmica, con la excepcin de la Comunidad Autnoma de Las Islas Baleares en los trminos de su Estatuto propio (art. 40 de la LRBRL). Como regmenes especiales la Ley 7/85 establece que los rganos Forales de lava, Guipzcoa y Vizcaya conservan su rgimen peculiar en el marco del Estatuto de Autonoma de la Comunidad Autnoma el Pas Vasco, si bien, las disposiciones de la Ley le sern de aplicacin con carcter supletorio (art. 39). Por ltimo, cabe referirse a la condicin que tiene la Provincia de circunscripcin electoral. Ello viene establecido en la Constitucin (arts. 68 y 69), y est desarrollado en la LOREG, en la que para la eleccin de Diputados y Senadores, cada Provincia constituye una circunscripcin electoral, al igual que Ceuta y Melilla. En cuanto a los fines de la Provincia, la propia Ley bsica estatal, en su art. 31.2 reconoce como fines propios y especficos de la Provincia los de garantizar los principios de solidaridad y equilibrio intermunicipales, y, en particular, a) asegurar la prestacin integral y adecuada en la totalidad del territorio provincial de los servicios

de competencia municipal y b) participar en la coordinacin de la Administracin Local con la de la Comunidad Autnoma y la del Estado. Por lo que afecta a las competencias de la Provincia, le corresponde un ncleo indisponible e intangible de competencias que vienen establecidas en el artculo 36 de la Ley 7/85 y que son las siguientes: la coordinacin de los servicios municipales; la asistencia y cooperacin jurdica, econmica y tcnica a los Municipios; la prestacin de servicios pblicos de carcter supramunicipal y, en su caso, supracomarcal; y en general, el fomento y la administracin de los intereses peculiares de la Provincia. Asimismo, es competencia de la Provincia la aprobacin de un Plan Provincial de Cooperacin a las Obras y Servicios de competencia municipal que puede financiarse con fondos de la propia Diputacin, de los Municipios, del Estado y, en su caso, de la Comunidad Autnoma correspondiente. En cuanto a la organizacin de la Provincia, es anloga a a l del Municipio, existiendo como en aqul rganos necesarios como el Presidente -que est sometido como el Alcalde a la mocin de censura-, los Vicepresidentes, la Comisin de Gobierno y el Pleno (art. 32.1 de la LRBRL), y pudiendo establecer la propia Diputacin rganos complementarios, si bien, como en el caso de los Municipios, las Leyes de las Comunidades Autnomas sobre Rgimen Local podrn establecer una organizacin provincial complementaria de la prevista en la Ley bsica estatal. Tambin existen en las Provincias, las Comisiones Informativas (art. 32.2 y 3 de la LRBRL). En cuanto a las atribuciones del Pleno, Presidente de la Diputacin y Comisin de Gobierno Provincial, rigen anlogas normas que para el Municipio (arts. 33, 34 y 35 de la Ley). Finalmente, es de resaltar que el art. 25 del TR de 1986 -precepto declarado de carcter bsico- establece que "1. El Territorio de la Nacin Espaola se divide en 50 Provincias con los lmites, denominacin y capitales que tienen actualmente. 2. Slo mediante Ley aprobada por las Cortes Generales puede modificarse la denominacin y capitalidad de las Provincias. Cualquier alteracin de sus lmites requerir Ley Orgnica. Solamente han

cambiado de denominacin las Provincias de Oviedo, Logroo, Santander, Gerona, Lrida y Baleares, que actualmente se denominan, respectivamente, Asturias, La Rioja, Cantabria, Girona, Lleida e Illes Balears, y estn pendientes de aprobacin en las Cortes las denominaciones de La Corua y Orense, que pasarn a llamarse A Corua y Ourense. 4.1.3. LA ISLA. Como antes se expuso, la Isla es un Ente Local bsico, necesario y de carcter territorial. El hecho insular tiene un reconocimiento especfico en la propia Constitucin Espaola al declarar en su art. 141.4 que "En los Archipilagos, las Islas tendrn, adems, su administracin propia en forma de Cabildos o Consejos". Tambin la LRBRL reconoce a la Isla como Entidad Local territorial con derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al crculo de sus intereses y con autonoma para la gestin de los mismos (arts. 1.2, 2.1 y 3.1.c). En Espaa existen dos Archipilagos el Balear y el Canario, cada uno con notas y caracteres diferenciales que se ofrecen a continuacin. La Provincia de Baleares con anterioridad a la Constitucin de 1978 y pese a constituir geogrficamente un Archipilago no tena especializacin alguna en cuanto a su rgimen local. Exista una Diputacin Provincial y en cada Isla, Ayuntamientos como rganos de gobierno y administracin de los Municipios. Este sistema se transforma en el ao 1978 en que por Real Decreto Ley 18/78, de 13 de junio, se aprueba el Rgimen Preautonmico para el Archipilago balear y se instituye un rgano de gobierno para todo el archipilago denominado Consejo General Interinsular, y unos Consejos Insulares en cada una de las Islas de Mallorca, Menorca e Ibiza-Formentera, que van a constituirse posteriormente de acuerdo con la legislacin de elecciones locales (Ley 39/78, de 17 de julio de Elecciones Locales). La caracterstica ms destacada de este sistema es la doble naturaleza de los Consejos Insulares, de rganos autonmicos y de rganos locales, nota destacada que constituye la impronta del rgimen balear. Posteriormente, desaparece la Diputacin Provincial de Baleares cuyas

competencias se atribuyen al Consejo General Interinsular y a los Consejos Insulares; se promulga el Estatuto de Autonoma para las Islas Baleares en 1983; se constituye el primer Parlamento de las Islas en ese ao y se disuelve automticamente el Consejo General Interinsular (Disposicin Transitoria Primera del Estatuto de Autonoma). El Estatuto de Autonoma para las Islas Baleares determina que el territorio de la Comunidad Autnoma es el formado por el de las Islas de Mallorca, Menorca, Ibiza, Formentera y Cabrera y otras Islas menores adyacentes (art. 2) y que la Comunidad Autnoma articula su organizacin territorial en Islas y Municipios, siendo las instituciones de gobierno de las Islas, los Consejos, y las de los Municipios, los Ayuntamientos (art. 5). Los Consejos Insulares de Baleares son tres: el de Mallorca, el de Menorca y el de Ibiza-Formentera, gozando de autonoma para la gestin de sus intereses (arts. 18 y 37 del Estatuto de Autonoma). Los ms caractersticos del rgimen balear es que cada uno de los Consejos Insulares est integrado por los Diputados elegidos para el Parlamento de Baleares, en las Islas de Mallorca, Menorca, Ibiza y Formentera (art. 38 del Estatuto de Autonoma), participando, as, los Consejos Insulares de Baleares de la doble naturaleza apuntada de rganos autonmicos y de rganos locales. El Consejo Insular de Mallorca tiene 33 miembros, el de Menorca, 13 y el de Ibiza-Formentera, tambin 13, segn la Ley Electoral de la Comunidad Autnoma de las Islas Baleares. El art. 41.3 de la Ley 7/85, prescribe que los Consejos Insulares de las Islas Baleares, a los que son de aplicacin las normas de dicha Ley que regulan la organizacin y funcionamiento de las Diputaciones Provinciales, asumen sus competencias de acuerdo con lo dispuesto en dicha Ley y las que les correspondan de conformidad con el Estatuto de Autonoma de Baleares. El Archipilago Canario aparece como Provincia nica en el Real Decreto de 1833 de divisin de Espaa en Provincias, con la denominacin de Provincia de Canarias y con capitalidad en Santa Cruz de Tenerife, en la Isla de Tenerife. En el ao 1912 se crean los Cabildos Insulares en cada una de las 7 Islas mayores del Archipilago como Corporaciones administrativas de las Islas pero se

mantiene la existencia de la Diputacin Provincial del Archipilago Canario, situacin que perdura hasta 1925 en que el Estatuto Provincial transforma la Diputacin Provincial en Mancomunidad Interinsular de Cabildos, fortalecindose las facultades de stos. Es en 1927 cuando por Real Decreto Ley de 21 de septiembre, el territorio canario se divide en dos Provincias, con la denominacin de sus respectivas capitales, Santa Cruz de Tenerife y Las Palmas, mantenindose los Cabildos Insulares en cada una de las 7 Islas, y constituyendo los Cabildos de las Islas de cada Provincia una Mancomunidad Provincial Interinsular con el nombre de la Provincia respectiva. La Constitucin Espaola, como queda dicho, ratifica en 1978 la consagracin del "Hecho Insular" y reconoce a los Cabildos insulares canarios como rganos de administracin propia de las Islas. El Estatuto de Autonoma de Canarias establece que el mbito territorial de la Comunidad Autnoma comprende el Archipilago Canario, integrado por las 7 Islas de El Hierro, Fuerteventura, Gran Canaria, La Gomera, Lanzarote, La Palma y Tenerife, as como por las Islas de Alegranza, La Graciosa, Lobos, Montaaclara, Roque del Este y Roque del Oeste, agregadas administrativamente a Lanzarote, salvo la de Lobos que lo est a Fuerteventura (art. 2) y que la capitalidad de Canarias se fija compartidamente en las ciudades de Santa Cruz de Tenerife y Las Palmas de Gran Canaria, regulndose su desarrollo por la Ley del Parlamento de Canarias (art. 3.1) e insiste en el reconocimiento de los Cabildos como rganos de gobierno, administracin y representacin de cada Isla, cuya organizacin y funcionamiento se regir por una Ley aprobada por mayora absoluta del Parlamento de Canarias en el marco de la Constitucin (art. 23.3). Les otorga, adems, en cuanto instituciones de la Comunidad Autnoma la ejecucin en su nombre de cualquier competencia que sta no ejerza directamente a travs de rganos administrativos propios, en los trminos que establezca la Ley (art. 23.5). Las Islas, segn el Estatuto de Autonoma de Canarias, gozan de autonoma plena para el ejercicio de los intereses propios y de autonoma para el ejercicio de las competencias que se les atribuyan en el marco que establece la Constitucin y su

legislacin especfica (art. 23.2), correspondindoles el ejercicio de las funciones que les son reconocidas como propias, las que se les transfieran o deleguen por la Comunidad Autnoma, y la colaboracin en el desarrollo y la ejecucin de los acuerdos adoptados por el Gobierno Canario, en los trminos que establezcan las Leyes de su Parlamento (art. 23.4). En cuanto a los Ayuntamientos Canarios, el Estatuto dispone que adems de sus competencias propias, les corresponder el ejercicio de aqullas que les delegue la Comunidad Autnoma (art. 23.7). Esta organizacin propia del Archipilago Canario -Islas como Entidades Locales territoriales y Cabildos de cada Isla como rganos de gobierno, administracin y representacin- se mantiene en la LRBRL (art. 41.1) disponiendo que son de aplicacin a los Cabildos las normas de la Ley que regulan la organizacin y funcionamiento de las Diputaciones Provinciales, asumiendo las competencias de stas, sin perjuicio de las que les corresponden por su legislacin especfica. Asimismo, la Ley bsica estatal establece que en el Archipilago Canario subsisten las Mancomunidades Provinciales Interinsulares exclusivamente como rganos de representacin y expresin de los intereses provinciales, integrando dichos rganos los Presidentes de los Cabildos Insulares de las Provincias correspondientes, presidindolos el del Cabildo de la Isla en que se halle la capital de la Provincia (art. 41.2). En cuanto al nmero de Consejeros de cada Cabildo, el de Tenerife tiene 27, el de La Palma 21, el de la Gomera 13 y el de El Hierro 11 (Provincia de Santa Cruz de Tenerife); Gran Canaria tiene 29 Consejeros, Lanzarote 21 y Fuerteventura 17 (Provincia de Las Palmas) determinados segn el nmero de residentes de cada Isla y segn una escala por tramos de poblacin que figura en la LOREG (art. 201.2). En cuanto a la organizacin perifrica del Estado en las Islas, cabe indicar que en las Islas de Menorca, Ibiza-Formentera del Archipilago Balear, y Lanzarote, Fuerteventura, La Palma, El Hierro y La Gomera del Archipilago Canario, existe un Director Insular de la Administracin General del Estado que depende del Delegado del Gobierno en la Comunidad Autnoma (casos de las Islas de Baleares) o del

Subdelegado del Gobierno en la Provincia cuando este cargo exista (casos de las Islas Canarias (arts. 30 de la LOFAGE y 6 del Real Decreto 617/97, de 25 de abril de Subdelegados del Gobierno y Directores Insulares de la Administracin General del Estado). 4.2. OTRAS ENTIDADES LOCALES. Como antes se seal, la LRBRL reconoce como Entidades Locales, adems de las territoriales, a las Entidades de mbito territorial inferior al Municipio, a las comarcas, a las reas metropolitanas y a las mancomunidades de Municipios que se examinan a continuacin. 4.2.1. LAS ENTIDADES DE MBITO TERRITORIAL INFERIOR AL MUNICIPIO. Reconocida su personalidad jurdica propia a partir del Estatuto Municipal de 1924, la Entidad Local Menor es una de las Entidades a las que la Ley bsica estatal reconoce la condicin de Entidad Local (art. 3.2.a), atribuyendo a las Leyes de las Comunidades Autnomas su regulacin "Para la administracin descentralizada de ncleos de poblacin separado, bajo su denominacin tradicional de caseros, parroquias, aldeas, barrios, anteiglesias, concejos, pedanas, lugares, anejos y otros anlogos, o aqulla que establezcan las leyes" (art. 45.1 LRBRL)". La Entidad Local Menor es, pues, un Ente inframunicipal para la administracin descentralizada de ncleos de poblacin separados. Desde el punto de vista de su normativa electoral tambin la LOREG atribuye el rgimen electoral de estas Entidades a las Leyes de las Comunidades Autnomas que las instituyan o reconozcan, si bien, en su defecto, la Ley estatal establece el rgimen electoral de estas Entidades Locales Menores (art. 199 de la LOREG). Las Entidades Locales Menores cuentan con un rgano unipersonal denominado Alcalde Pedneo elegido directamente por los vecinos de la correspondiente Entidad, y un rgano colegiado denominado Junta Vecinal presidido por el Alcalde Pedneo y dos

o cuatro Vocales segn que la poblacin de la Entidad sea inferior o superior a 250 residentes, siempre que el nmero de Vocales no supere al tercio del nmero de Concejales que integren el Ayuntamiento, en cuyo caso el nmero de Vocales sera de 2. Los Vocales son designados por los partidos polticos segn el resultado de las elecciones para el Ayuntamiento en la Seccin o Secciones constitutivas de la Entidad Local Menor (art. 199.2, 3 y 4 de la LOREG). La normativa estatal sobre esta clase de Entidades Locales se encuentra contenida en el art. 45 de la LRBRL sobre el que ha recaido la Sentencia del Tribunal Constitucional 214/89, de 21 de diciembre, que ha declarado el carcter bsico de la normativa sobre la iniciativa de constitucin de la Entidad -poblacin interesada o Ayuntamiento que deber ser odo en todo caso- (art. 45.2.a), sobre la posibilidad de que pueda establecerse el rgimen de Concejo Abierto para las Entidades Locales Menores (art. 45.2.b) prrafo tercero), y sobre la intervencin ratificadora del Ayuntamiento en determinados acuerdos de la Entidad Local Menor -disposicin de bienes, operaciones de crdito y expropiacin forzosa- (art. 45.2.c), mientras que declara como normativa no bsica, por no afectar a intereses generales supraautonmicos, la referente a la organizacin de la Entidad -rgano unipersonal ejecutivo de eleccin directa y rgano colegiado de control con un determinado nmero de miembros- (art. 45.2.b), prrafos primero y segundo). (FJ 15 de la Sentencia 214/89). Las Entidades Locales Menores vienen a reconocer situaciones de pequeos ncleos que, con variadas denominaciones, gozaban de un rgimen jurdico especial establecido en Ordenanzas, Fueros o costumbres inmemoriales, o ms recientemente, situaciones de antiguos Municipios que al extinguirse pervivieron bajo la frmula de Entidad Local Menor. Estas Entidades tienen un fuerte arraigo y normativa propia, incluida la electoral, en la Comunidad Foral de Navarra y en el Territorio Histrico de lava, en los que reciben la denominacin de Concejos. En cuanto a las competencias de estas Entidades sern las que se determinen en las Leyes de las Comunidades Autnomas respectivas, si bien, como derecho supletorio estatal el TR de 1986 seala una serie de competencias de las Entidades

Locales Menores referentes a construccin y reparacin de fuentes y lavaderos, polica de caminos, montes y ros, limpieza de calles, administracin del patrimonio, aprovechamiento de bienes comunales, etc., etc. (art. 38). El nmero de Entidades Locales Menores en Espaa, incluidos los Concejos de Navarra y lava, alcanza una cifra muy cercana a la de 3.700. 4.2.2. LA COMARCA. Con la excepcin histrica de Catalua que en el ao 1936 estableci la divisin de Catalua en 38 comarcas y 9 vegueras, ha sido la Constitucin Espaola de 1978 (arts. 141.3 y 152.3) y los Estatutos de Autonoma de las Comunidades Autnomas (con alguna excepcin como los de Baleares, Canarias y Navarra) los textos jurdicos del Derecho Espaol que han reconocido a la comarca como circunscripcin territorial propia dotada de plena personalidad jurdica. Asimismo, la comarca es reconocida como Entidad Local por la LRBRL (art. 3.2.b) dedicando su art. 42 a establecer la normativa bsica sobre la misma, disponiendo que las Comunidades Autnomas, de acuerdo con lo dispuesto en sus respectivos Estatutos, podrn crear en su territorio comarcas u otras Entidades que agrupen varios Municipios, cuyas caractersticas determinen intereses comunes precisados de una gestin propia o demanden la prestacin de servicios de dicho mbito (art. 42.1). Asimismo, seala que la iniciativa para la creacin de una comarca podr partir de los propios Municipios interesados y que, en cualquier caso, no podr crearse la comarca si a ello se oponen expresamente las dos quintas partes de los Municipios que debieran agruparse en ella, siempre que, en este caso, tales Municipios representen al menos la mitad del censo electoral del territorio correspondiente (art. 42.2), posibilidad de oposicin municipal que el legislador estatal no ha querido aplicar en Catalua en la que "por haber tenido aprobada en el pasado una organizacin comarcal para la totalidad de su territorio y prever su Estatuto, asimismo, una organizacin comarcal de carcter general, podr, mediante Ley aprobada por mayora absoluta de su Asamblea Legislativa, acordar la constitucin de la comarca o las comarcas que resten para extender dicha organizacin a todo su

mbito territorial" (Disposicin Adicional Cuarta de la LRBRL). La Ley estatal encomienda a las Leyes de las Comunidades Autnomas la determinacin del mbito territorial de las comarcas, la composicin y el funcionamiento de sus rganos de gobierno, que sern representativos de los Ayuntamientos que agrupen, as como las competencias y recursos econmicos que, en todo caso, se les asignen (art. 42.3), con el nico condicionante, en cuanto a las competencias que puedan atribuirse a las comarcas, de que su creacin "no podr suponer la prdida por los Municipios de la competencia para prestar los servicios enumerados en el art. 26 (crculo de proteccin), ni privar a los mismos de toda intervencin en cada una de las materias enumeradas en el apartado 2 del art. 25 (crculo de participacin), que se establece en el apartado 4 del citado art. 42 de la LRBRL. Pese al reconocimiento estatutario no ha sido muy profusa la legislacin dictada por las Comunidades Autnomas sobre las comarcas, destacando especialmente Catalua con su Ley 6/87, de 4 de abril, sobre Organizacin Comarcal de Catalua y las Leyes posteriores 22/87, de 16 de diciembre, 5/88, de 28 de marzo y 3/90, de 8 de enero. A travs de esta normativa la Comunidad Autnoma de Catalua ha establecido la divisin y organizacin comarcales de su territorio, implantando un nivel ms de la Administracin Local de carcter supramunicipal que abarca a todo el territorio de la Comunidad Autnoma, con lo que, en cierto sentido, la comarca catalana es, en Catalua una Entidad Local de carcter territorial. Catalua, pues, estructura su territorio en 41 comarcas, que ejercern las competencias que les atribuyan las Leyes del Parlamento de Catalua, las cuales, en cualquier caso, otorgarn competencias sobre las materias de ordenacin del territorio y urbanismo, sanidad, servicios sociales, cultura, deporte, enseanza y salubridad pblica y medio ambiente. La Comunidad Autnoma de Castilla y Len tambin ha legislado sobre la comarca mediante su Ley 1/91, de 14 de marzo por la que se crea y regula la Comarca de El Bierzo como Entidad Local, y asimismo, en el Pas Vasco, la Norma Foral 63/89, de 20 de noviembre, de las Juntas Generales de lava, ha

institucionalizado la Cuadrilla -circunscripcin electoral tradicional para el acceso a las Juntas Generales- como una entidad territorial foral integrada por los Municipios al objeto de participar en los asuntos y promover y gestionar servicios de inters general que afecten a su mbito territorial. A los citados efectos la Norma Foral distribuye el territorio de lava en 7 Cuadrillas (comarcas), determinndose sus rganos rectores, competencias, potestades, recursos y relaciones con la Diputacin Foral de lava y las Juntas Generales. Entre las restantes Comunidades Autnomas que han legislado sobe la comarca pueden citarse las del Principado de Asturias, con su Ley 3/86, de 15 de mayo, por la que se regula el procedimiento de creacin de comarcas, pero no ha dado el paso adelante de establecer una organizacin comarcal en el Principado, Aragn, que ha iniciado simplemente un proceso de comarcalizacin mediante las Leyes 10/93, de 4 de noviembre, y 8/96, de 5 de diciembre de delimitacin comarcal de Aragn, que estructura su territorio en 33 comarcas; proceso que no ha hecho sino comenzar, y Galicia a travs de la Ley 7/96, de 10 de julio, de Desarrollo Comarcal de Galicia, que contiene un Plan de desarrollo comarcal, modelo experimental de planificacin e intervencin en el territorio, que ha sido seguida por la aprobacin del mapa comarcal de la Comunidad Autnoma, pero sin que las comarcas sean de momento Entidades Locales como ha sealado la Ley 5/97, de 22 de julio, de Administracin Local de Galicia, que invoca razones "que recomiendan retrasar la creacin de nuevas Administraciones Pblicas en nuestro pas (Exposicin de Motivos)". 4.2.3. LAS REAS METROPOLITANAS. Con algn antecedente de la poca anterior a la Constitucin Espaola de 1978 (Base Novena de la Ley 14/75, de 19 de noviembre, de Bases del Estatuto del Rgimen Local y existencia de Entes Metropolitanos de diversa naturaleza en Madrid, Barcelona, Valencia y Bilbao) es, sin embargo, en dicho ao cuando se consagra constitucionalmente la posibilidad de creacin de Entidades Metropolitanas en su art. 141.3.

Sobre la base de la previsin constitucional, la Ley bsica estatal reconoce a las reas Metropolitanas el carcter de Entidad Local (art. 3.2.c), atribuye la posibilidad de su creacin a las Comunidades Autnomas, previa audiencia de la Administracin del Estado y de los Ayuntamientos y Diputaciones afectados (art. 43.1) y remite a la legislacin de la Comunidad Autnoma en cuanto a la determinacin de los rganos de gobierno y administracin, rgimen econmico y de funcionamiento, servicios y obras de prestacin o realizacin metropolitana y al procedimiento para su ejecucin (art. 43.3). Las reas Metropolitanas son, as, Entidades Locales integradas por los Municipios de grandes aglomeraciones urbanas entre cuyos ncleos de poblacin existen vinculaciones econmicas y sociales que hacen necesaria la planificacin conjunta y la coordinacin de determinados servicios y obras (art. 43.2). Es esencial en estos Entes que se garantice la participacin de todos los Municipios integrantes de los mismos en la toma de decisiones y la justa distribucin de las cargas entre ellos (art. 43.3). En la actualidad se han creado por las Leyes de las Comunidades Autnomas 3 Entidades Metropolitanas, 1 en la Comunidad Valenciana: el Consell Metropolit de L'Horta, y 2 en la Comunidad Autnoma de Catalua: la Entidad Metropolitana de Transportes y la Entidad Metropolitana de Servicios Hidrulicos y Tratamiento de Residuos. 4.3.2.1. EL REA METROPOLITANA DE L'HORTA. El Consell Metropolit de L'Horta fue creado por la Ley de las Cortes Valencianas 12/86, de 31 de diciembre, sustituyendo a la anterior Corporacin Administrativa Gran Valencia. Agrupa en su seno a 44 Municipios con una poblacin de 1.342.440 habitantes, segn Padrn Municipal a 1 de mayo de 1996. La Ley 12/86 ha sido derogada por la Ley 4/95, de 16 de marzo que regula el rea Metropolitana de L'Horta y que es la actualmente vigente. Las finalidades generales del rea Metropolitana de L'Horta, son la planificacin conjunta y la gestin supramunicipal en las materias de su competencia y

que se concretan en el servicio metropolitano del agua en alta (consistente en la produccin y suministro hasta el punto de distribucin municipal), residuos slidos, incendios y mataderos, as como aquellas otras de inters metropolitano cuando as se establezca legalmente (art. 3). El gobierno y administracin del rea Metropolitana se asigna al Consell Metropolit de L'Horta (art. 1.2) al que corresponden las potestades relacionadas en el art. 4.1 de la LRBRL (art. 11) y cuya Asamblea est constituida por los representantes designados por cada Ayuntamiento conforme a una escala por tramos de poblacin que va desde un representante por cada Municipio hasta 1.000 habitantes, a 9 representantes para los de ms de 100.000 habitantes (art. 13). Asimismo, cada miembro de la Asamblea tiene asignado un nmero de votos ponderados por estratos de poblacin (art. 14). La Ley regula la Hacienda del Consell y los recursos de que el mismo se nutre (art. 26). 4.2.3.2. LAS REAS METROPOLITANAS DE CATALUA. Las Entidades Metropolitanas de Catalua han sido creadas por la Ley del Parlamento de Catalua 7/87, de 4 de abril, por la que se establecen y regulan actuaciones pblicas especiales en la conurbacin de Barcelona y en las comarcas comprendidas dentro de su zona de influencia directa. Tienen naturaleza de Entidades locales con personalidad jurdica propia y plena capacidad para gestionar las atribuciones asignadas por la Ley de creacin (art. 15.3). La Ley crea la Entidad Metropolitana de Transporte que presta los servicios de transporte pblico de viajeros, integrando su territorio 18 Municipios con una poblacin de 2.664.616 habitantes, y la Entidad Metropolitana de Servicios Hidrulicos y Tratamiento de Residuos, que tiene encomendados los servicios de abastecimiento, tratamiento y evacuacin de aguas, y de tratamiento y eliminacin de residuos, con un mbito territorial que comprende 33 Municipios (art. 15.1), con una poblacin de 2.904.941 habitantes. La Ley prev como rganos de gobierno y administracin de las dos Entidades

los respectivos Consejos Metropolitanos, cuyos plenos estn integrados por representantes elegidos por los Municipios de acuerdo con una escala que asigna 11 representantes al Municipio de Barcelona, 3 representantes cada uno a los Municipios de ms de 100.000 habitantes, y 1 representante cada uno al resto de los Municipios (arts. 19 y 20). La Ley declara extinguida la anterior Entidad Municipal Metropolitana de Barcelona, asumiendo sus competencias las Entidades Metropolitanas que se crean, los Entes locales y la propia Generalidad de Catalua.

4.2.4. LAS MANCOMUNIDADES DE MUNICIPIOS. La Constitucin Espaola de 1978 recoge la figura de las Mancomunidades en su art. 141.3 como se ha visto anteriormente, que tambin es reconocida expresamente por la Carta Europea de Autonoma Local en su art. 10.1. La normativa vigente sobre Mancomunidades se encuentra contenida tanto en la legislacin estatal como en la de las Comunidades Autnomas (LRBRL, art. 44; TR de 1986, arts. 35 a 37 y R.P.D.T. de 1986, arts. 31 a 39; y Leyes de Mancomunidades de la mayora de las Comunidades Autnomas). La LRBRL reconoce a las Mancomunidades de Municipios su condicin de Entes Locales no territoriales o institucionales (art. 3.2.d) como expresin del derecho de los Municipios a asociarse con otros en Mancomunidades para la ejecucin en comn de obras y servicios determinados de su competencia (art.44.1). Las Mancomunidades de Municipios tienen personalidad y capacidad jurdica para el cumplimiento de sus fines especficos y se rigen por sus Estatutos propios, que han de regular el mbito territorial de la Entidad, su objeto y competencias, rganos de gobierno y recursos, plazo de duracin y cuantos otros extremos sean necesarios para su funcionamiento. En todo caso, los rganos de gobierno sern representativos de los Ayuntamientos mancomunados (art. 44.2). La intervencin de las Comunidades Autnomas en la creacin de las Mancomunidades se limita a la determinacin del procedimiento de aprobacin de los Estatutos, quedando claro en la Ley, e incluso con pronunciamiento favorable del

Tribunal Constitucional en su Sentencia 214/89, de 21 de diciembre, que son los Plenos de los Ayuntamientos de los Municipios que integran las Mancomunidades los que aprueban los Estatutos (art. 44.3). El procedimiento de aprobacin de los Estatutos ha de ajustarse, en todo caso, a las reglas contenidas en la legislacin estatal que indica que la elaboracin corresponder a los Concejales de la totalidad de los Municipios promotores de la Mancomunidad constituidos en Asamblea y que las Diputaciones Provinciales interesadas emitirn informe sobre el Proyecto de Estatutos (art. 44.3.a) y b). Tambin dispone la normativa estatal que los Municipios mancomunados no es indispensable que pertenezcan a la misma Provincia y que no pueden asumir la totalidad de las competencias asignadas a los respectivos Municipios (art. 35.1 y 2 del TR de 1996). Existen dos tipos de Mancommunidades: las de obras y servicios y las de patrimonio. Las primeras se crean, como seala la Ley, para la ejecucin en comn de una obra o la prestacin de un servicio. Las segundas tienen por objeto la administracin de un patrimonio comn casi siempre de carcter forestal y reciben denominaciones diversas como Comunidades de Tierra o de Villa y Tierra, Asocios, Universidades, Comunidades de Pastos y Leas, etc., etc. Se rigen por sus normas consuetudinarias o tradicionales (art. 37 del TR de 1986) y estn sometidas a un lento pero invariable proceso de declive. Por el contrario, las Mancomunidades de Obras y Servicios han aumentado de forma progresiva desde 1978 al momento actual, pasando de las 150 existentes en aquella fecha a las 842 a 31 de diciembre de 1996, integrando a 5.587 Municipios (el 69% del total nacional) con una poblacin mancomunada de 21.644.217 habitantes (el 53% de la poblacin nacional).