Brasil Eficiente (verso 5.

0) mar31-2010

REFORMA DA REFORMA: A ESTRUTURA TRIBUTRIA DEZ, DEZ, DEZ

Paulo Rabello de Castro *

Se quiser me taxar Me mando pra outro Continente Quero igualdade e liberdade... ... Carnaval!
Trecho do samba-enredo de 2010 da Mocidade Independente de Pe. Miguel

*Ao Cookie, por haver mais virtude no silncio de um co do que no falatrio de sbios. O autor presidente do Instituto Atlntico e membro da Academia Internacional de Direito e Economia. Nos Anexos e Apndices, colaborou o professor Augusto Cattoni Z. De Boehtlingk. Quadros elaborados por Thiago Biscuola.

Indice Pag. Prefcio I . Por que Reformar a Reforma? 3 4 15 18 25 30 34 46 49 54 61

II . Momento Certo para Desafiar a Babel Fiscal III . A Reforma Tributria Requer Eficincia nos Gastos IV . Reforma Tributria Comea por Eleger Objetivos e Meta V . Nova Estrutura Fiscal na tica do Crescimento Acelerado VI . Arquitetura do Sistema Tributrio para o Brasil Eficiente VII . O Pas Ps-reforma: Vantagens e Resultados Duradouros VIII. Reforma Contra as Extremas Desigualdades de Renda IX . Reforma Tributria como Fator de Dinamismo Regional X . Arquitetura Tributria para o Novo Sculo Anexos 1 . Brasil: A longa experincia de no reformar nada 2 . Reforma tributria convencional: a proposta Mantega-Appy 3 . Eficincia do setor pblico: uma avaliao quantitativa Apndices

67 83 86

1 . Canad: um sistema com experincia positiva de IVA duplo 100 2 . Poltica tributria, aposentadorias e poltica fiscal: os exemplos dspares da Argentina e Chile 111

3 . Austrlia, India e Mxico: trs exemplos de utilizao do IVA 127 Referncias 140
2

PREFCIO

Desde a grande reformulao fiscal conduzida por Campos-Bulhes1, na dcada de 60 h, portanto, meio sculo o Brasil j passou por tantas verses frustradas de reforma tributria, que at a expresso ou inteno de reformar se desgastou. O brasileiro, especialmente o jovem-adulto, que apenas se aproxima da sua madurez financeira, em geral ignora o que , ou como seria, uma reforma tributria. Mesmo assim, o interesse por se conquistar um sistema fiscal com menos impostos e menos gastana intil ou ineficiente, por parte de governos, uma percepo que aparece constantemente nas pesquisas de opinio2, citada entre as principais reivindicaes de cidados de todas as faixas etrias e sociais e de todas as regies do Pas. Mesmo sem saber muito bem, mas percebendo, intuindo, o brasileiro reivindica a sua reforma tributria. Mas qual delas, entre tantas e to profusas propostas oficiais, sugestes oficiosas e palpites informais?

Roberto de Oliveira Campos e Octavio Gouvea de Bulhes foram, respectivamente, os ministros do Planejamento e da Fazenda do Governo do Gal. Humberto de Alencar Castelo Branco, entre abril/1964 e maro/1967. Em apenas trs anos, deixaram obra institucional para os trinta anos seguintes. Pesquisa de opinio pblica conduzida pelo CNI/Ibope ao fim de nov/2009 e publicada em 07/dez/09, mostrava que, apesar da aprovao macia ao governo Lula (72%), em trs reas especficas - segurana pblica, sade e impostos -, o saldo liquido entre aprovao e desaprovao era NEGATIVO. No caso de impostos, com um negativo de -16%. bem verdade, tambm, que a percepo negativa vem diminuindo em pesquisas sucessivas, desde o pior resultado (-47%), em jul/06 at os -16% recentes, possivelmente pelo alivio dos seguidos e expressivos aumentos da renda salarial desde ento, o que escamoteia a mordida da tributao escondida nos preos e faz acomodar o pensamento mais crtico.

POR QUE REFORMAR A REFORMA?

Para se conquistar uma nova estrutura tributria no Brasil, ser preciso reformar a reforma. No obstante, o que restou, ao final de tantas dcadas seguidas de frustrao da cidadania, foi uma histria de tentativas e esforos: o Poder Executivo, o Congresso Nacional e a Receita Federal tm buscado, por anos a fio e, por vezes, at com sucesso reformar a tributao naquilo que lhes pareceu politicamente vivel de ser votado e aprovado, ainda que a audcia e a modernidade pedissem muito mais. Essas mini-reformas, persistentes e continuadas, positivas e

simplificadoras em sua grande maioria, deram sobrevida ao sistema vigente3. Mas no conseguiram desempenar a estrutura impositiva: o edifcio tributrio brasileiro foi escorado para no tombar sob seu prprio peso: at seguro de se continuar nele habitando, mas permanece irremediavelmente inclinado para o lado do Errio, em detrimento do Cidado, a ponto de no parar um nico copo em cima da mesa que no escorregue para a mo do Fisco. Reformar a reforma significa, portanto, migrar para uma nova estrutura fiscal, atualizada para estes tempos de comunicao hiper-veloz e de movimentao fcil de pessoas e capitais. Enfim, uma arquitetura tributria moderna, que (1) garanta conforto financeiro4 e segurana jurdica aos Cidados brasileiros, que hoje se veem como habitantes de uma comunidade global, dando, por seu turno, (2) previsibilidade ao Errio, (3) funcionalidade e fora aos governos e, principalmente, (4) poder de competio duradouro ao

O Super Simples (lei 9317 de 05/12/96) estabeleceu para a microempresa (ME) a faculdade de pagar vrios tributos federais por uma s transao. Em 14/12/2006, aprovou-se o Simples Nacional (SN), que inclui o ICMS e o ISS, para MEs e EPP (Pequeno Porte), embora vedando a aplicao da vantagem num sem-nmero de casos. Oito tributos so aglutinados no SN.
4

A lio, pasmem, vem de Adam Smith, em 1776. Todo tributo deve ser lanado no momento, ou da maneira que for mais conveniente ao contribuinte para o pagar. SMITH (1965), p.778.

Pas, como produtor e exportador significativo de bens e servios, diversificados e inovadores. Estes quatro pilares estruturais da reforma tributria, adequados ao sculo em curso, apoiam o arco central do pacto poltico tcito da Nao ou, se quisermos, a expresso essencialmente moderna da agenda do desenvolvimento: O ESTADO EFICIENTE. 5 Resgatar a Eficincia do Estado, tanto no tributar quanto no gastar, se tornou dever primrio dos poderes pblicos, tanto quanto direito fundamental do Cidado, a ser includo, em letras de forma, em qualquer lista de direitos humanos. No exagero nada no que afirmo. Em quase trs dcadas de

incontrolado delrio, os poderosos deste Pas implodiram a capacidade de investir do Estado, enquanto transferiam aos mais pobres, e socapa, o grosso da carga tributria, para ser por estes arcada, atravs de um sistema paralelo de tributos escondidos, aos quais deram, por infinita desfaatez, o nome de batismo de contribuies sociais. E dizer que tal ofensa fora cometida, repetida e indultada pelos tribunais do Pas, em pleno regime de retomada da democracia formal e representativa, apenas denuncia que a raiz do nosso descaminho tributrio permanece afundada no barro mole do senil sistema poltico. Basta enxergar os fatos estatsticos dos ltimos trinta anos de descaminho da tributao no Brasil, ociosamente apontado e denunciado por tantos, entre as melhores e mais isentas cabeas de especialistas e patriotas brasileiros. Os fatos so inequvocos e irretorquveis.

Abordando os avanos administrativos do Judicirio, o arrojado Gilmar Mendes, presidente do STF, diz que ...a caminhada ser menos sofrida se todo o Estado brasileiro houver por bem atuar de forma integrada, proativa e, assim, eficiente (meu grifo), num concerto harmnico, no centro do qual estar o bem-estar do cidado brasileiro. FOLHA DE SO PAULO, 28/03/10, p.A3.

Primeiro: INEFICINCIA AO GASTAR E INVESTIR DO ESTADO BRASILEIRO Ao fim dos anos 70, e durante toda a dcada de 80, enfiado numa forte crise externa de pagamentos, que agravou o melanclico fim do autoritarismo poltico, o setor pblico brasileiro vai perdendo sua CAPACIDADE DE INVESTIR e ganhando capacidade de INFLACIONAR. Em seguida, ao ser politicamente crucificado pela mega-inflao, j na dcada de 90, o paquidrmico Estado brasileiro, a fim de dominar o processo inflacionrio, transfere ao Cidado-contribuinte o nus integral da estabilizao dos preos, ao remeter s nuvens a CARGA TRIBUTRIA, numa clara substituio de mesmo sujeito passivo, pois apenas faz a troca de uma inflao desmedida por mais tributos escorchantes, pagos pela mesma populao. A carga tributria total, que inclui a parcela deficitria da execuo oramentria, se aproxima hoje dos 40% do PIB e, assim mesmo, o Estado gastador ainda no conseguiu recuperar inteiramente a sua CAPACIDADE DE INVESTIMENTO. este o estado atual das coisas. Objetivo nacional para os prximos anos? Este deve ser um s: o Estado brasileiro deve parar de tergiversar e comear a agir, preparando sua prpria grande transformao, ao se tornar um Estado Eficiente. O prximo programa de governo deve conter os meios prticos que estruturem O CAMINHO DE VOLTA, do ciclo de desestruturao fiscal e monetria ocorrido nas ltimas dcadas do sculo findo. O Cidado brasileiro do sculo 21 exige REDUO GRADUAL DA CARGA TRIBUTRIA E FIRME RETOMADA DO INVESTIMENTO PBLICO, como sendo as manifestaes inequvocas da nova parceria do Estado com os contribuintes sacrificados. Tais esforos e empenho poltico sero a medida da EFICINCIA requerida, desta vez, no mais aos tributados, mas sim, aos entes tributantes, sendo esta a nica definio plausvel de ESTADO FORTE, UM ESTADO QUE INVISTA MAIS, EMBORA PESANDO MENOS AO CIDADO. O QUADRO I mostra, com dados reais, desde a dcada de 60, de onde viemos (a antiga ordem tributria), aonde fomos parar (o inferno tributrio), onde estamos estancados (a ineficincia do Estado) e para onde queremos e precisamos ir nesta dcada (o Brasil Eficiente).
6

QUADRO I BRASIL: INVESTIMENTO PBLICO E CARGA TRIBUTRIA

6%
1969 1965

Alvo 2020 ( 30 com 5)

1967 1966 1968 1971

5% Investimento pblico/ PIB

4%

Anos 70
1978 1994

Anos 60

3%

1982

Anos 90

Anos 00
2002 2006 2009 2008

2%

1983

Anos 80

2000 1999 2003

2005

1%

0% 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 Carga tributria / PIB (%)

Fonte: IBGE, BACEN, apud Ideias Consultoria. Ver Akihiro Ikeda e Antonio Delfim Netto in MARTINS (2008) p. 44 Elaborao:RC Consultores

Segundo: INEQUIDADE AO TRIBUTAR MAIS QUEM MENOS PODE PAGAR A decorrncia clara e inevitvel de se tributar por um sistema dual em que contribuies sociais foram sendo empilhadas na formao do custo de toda a produo brasileira a chamada TRIBUTAO ESCONDIDA6 acabou resultando num odioso agravamento da incidncia desta taxao de tipo regressivo (isto , os menos ricos pagam relativamente mais tributos) recaindo sobre a base da pirmide econmica. Dos anos 90, em que o nefasto sistema dual (impostos normais + contribuies anmalas7 ) comeou a ser implantado, at os dias recentes, as classes de renda mais baixa vm sofrendo agravamento contnuo da taxao escondida nos preos dos produtos. Os programas de transferncia direta de renda aos mais pobres, via alargamento dos benefcios da previdncia no contributiva (especialmente, mas no apenas, no meio rural), bem como do Bolsa-Famlia e outras bondades oficiais,
Os maiores especialistas batem nessa tecla como ncleo central da grande distoro do sistema atual, entre os quais, o economista Fernando Rezende e o jurista Ricardo Lobo Torres.
7 6

Sistema dual expresso tomada emprestado de REZENDE (2007) p.83 e contribuies anmalas da lavra de Lobo Torres in MARTINS (2008) p.87.

nada mais fazem do que repor parcialmente, pelo bolso dos contribuintes, o que o Estado-tirano confisca, desta vez bem escondido, atravs dos tributos maus, incidentes no preo das mercadorias, inclusive as mais sobrevivenciais. Ento, afinal, que justia distributiva esta? At quando ser tolerada a manipulao da renda do mais pobre e do menos informado? O QUADRO II mostra de modo indisfarado o agravamento da iniquidade fiscal praticada pelo sistema dual de tributos escondidos.

QUADRO II BRASIL: TRIBUTOS DE BOA* E M** QUALIDADE, SOBRE BENS E SERVIOS. PARTICIPAO RELATIVA NA CARGA, 1988 2009.
1 0,9 Como frao da carga sobre bens e servios 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4
M qualidade** Valor adicionado*

0,3 0,2 0,1 0 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08

Fonte: Instituto Brasileiro de Pesquisa Tributria (IBPT); apud REZENDE(2007). *Impostos sobre valor adicionado como :ICMS e IPI;**Tributos cumulativos (ISS, IOF e CPMF) e contribuies hbridas ( PIS e Cofins)

A nova reforma tributria no pode compactuar com o que ficou velho e torto. Se insistimos em pactuar com a mediocridade, reforma boa e til no teremos. Deve a verdadeira reforma tributria, pelo contrrio, ser uma REFORMA ABRANGENTE8, tendo como propsito primordial responder a
A reforma abrangente tema insistente nos escritos de Fernando Rezende. REZENDE (2007) p.19. J o grande tributarista Everardo Maciel defende tese diferente,MACIEL (2007).
8

duas questes, e nada mais. Primeiro, devemos optar, sinceramente, entre o tributo-fertilizante e o tributo-veneno: continuaremos a intoxicar as atividades econmicas nacionais com a carga tributria possivelmente mais distorcida do planeta? 9 Sim ou no? Em seguida, devemos responder segunda grande questo: como haveremos de enfrentar, com coragem e clareza, a alternativa entre agir j ou deixar tudo como est, legando aos mais jovens a herana do desequilbrio fiscal crnico que estamos acumulando para nossos filhos e netos? O Brasil coleciona perdas de oportunidades histricas h muito tempo. Temos cinco sculos de atribulao tributria para narrar. Ao fim do Perodo Colonial, pagamos a derrama fiscal da Coroa Portuguesa com a cabea e os ossos do heri-mrtir Tiradentes. Agora, ao ensejo da aproximao do bicentenrio da Independncia poltica do Pas, em 2022, bem faro os brasileiros se buscarem, com absoluta determinao, a normalidade tributria, atravs de uma estrutura impositiva realmente condizente com o potencial competitivo de sua economia. Mas esse grande objetivo ainda no est prestes a acontecer. No antes de brotar na prpria sociedade, nos empresrios e nos consumidores, um novo senso de urgncia em torno do padecimento fiscal em que nossas vidas esto metidas. O tema de uma verdadeira reforma tributria, abrangente e simplificadora, tem sido palco de embustes sucessivos do poder pblico que, escudado nos argumentos recorrentes de relevncia e urgncia para suas tpicas intervenes em busca do auto-interesse, tem soterrado uma proposta aps outra, inclusive a mais recente, de 2008, que at virtudes de avano continha. As variadas razes para os recorrentes fracassos no encaminhamento de propostas sucessivas de reforma dos tributos convergem, todas, para a falta de real motivao poltica dos governos: qualquer reforma que os obrigue a encarar o desafio de ganhos de eficincia na gesto pblica, pelo lado da despesa corrente condio necessria ao sucesso
9

No h exagero de expresso na afirmativa. Recentes comparaes entre pases colocam o Brasil como campeo mundial de nocividade tributria, no s pelo peso da carga, relativo ao nivel da renda mdia, como principalmente pela multiplicidade de maus tributos.

do projeto - no interessa, em princpio, aos inquilinos do poder institudo. Por seu turno, a populao permanece mal informada, quando no completamente desinformada, sobre o que a carga tributria verdadeira e total, e o que ela representa como sobrecusto administrativo e gerencial na formao dos preos de todos os bens e servios produzidos no Pas, o que gera profundas distores no-competitivas na indstria nacional, engessando e tumultuando as relaes de emprego, fabricando imprevidncia previdenciria, e perpetuando o bolsa-famlia fiscal que pago mensalmente a municpios financeiramente inviveis10. A situao vigente tambm muito bem representada pelas prateleiras cheias dos contabilistas e contadores, hoje entupidas de livros-fiscais, muitos repetidos e inteis, de seus milhes de clientes-empresas no Brasil, a maioria deles bitributados ou tri-tributados pelos mesmos fatos geradores que os obrigam a virar campees de repactuao de tributos impagveis, apenas resgatados pelas leis de renegociao de passivos tributrios11. Criou-se no Brasil, com as repactuaes sucessivas de tributos, uma nova forma de relao de subordinao e subalternidade entre o Estado todopoderoso, inacessivel a crticas, que proclama seus ditos, l do alto do Olimpo de sua magnanimidade, e o Contribuinte achacado, perptuo devedor fiscal, que permanecer legalmente manietado em sua condicional tributria, como um servo ps-moderno12.

As atuais regras da partilha fiscal, especialmente a municpios, criam permanente incentivo propagao de entes federativos financeiramente nanicos e atrelados s benesses de Braslia. A partir dos anos 90, sucederam-se leis de repactuao de passivos tributrios, conhecidas por siglas como REFIS (lei 9.964 de 10/04/00) e PAES (lei 10.684 de 30/05/03) at a mais recente lei repactuao, de 2009.
12 11

10

Alm das repactuaes federais, os estados tambm passam a oferecer renegociaes legais de seus tributos. Por seu turno, a Unio e entes federativos so contumazes devedores de precatrios.

10

QUADRO III BRASIL: CARGA TRIBUTRIA TOTAL, 1991-2009

(Como % do PIB)
40%

Carga tributria / PIB (%)

35%

30%

25%

20%

15% 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09

Fonte: IBPT, IBGE, BACEN

A ignorncia da populao brasileira sobre o peso da carga tributria quase completa. Compulsando os dados coletados pelo mais novo estudo comparativo entre sistemas tributrios na Amrica Latina, o Brasil aparece como um ponto fra da curva, pois aqui se tributa muito alm da carga mdia impositiva praticada na regio, e atravs de uma multiplicidade de categorias tributrias sem paralelo entre os vizinhos, menos ainda se cometermos a temeridade de comparar a atual estrutura tributria brasileira aos outros BRICs, ou a pases emergentes e mais dinmicos da sia, como Cingapura, Malsia ou Indonsia.

11

QUADRO IV PASES E REGIES: CARGA TRIBUTRIA DIRETA, INDIRETA E PREVIDENCIRIA (2005).

45
40,4

40
36,2

37,4 11,6

35 30 25
9,5

25,6

26,8 3,3

15,4 25

12,6

6,8 18 3,1 14,7 11

20 15 10

11,8 4,6 15 0,8

7,2

7,2 14,9 16,2 14,2 7

11,7 9,9 11 6,1

5 0 OCDE UE(15) EUA

8,8 5

Sul e Oeste da sia

America Latina

Argentina Previdncia Social

Brasil

Uruguai

Taxas Diretas

Taxas Indiretas

Fonte da tabela: BERNARDI (2008) Fonte dos Dados: Clculos dos autores baseados em contas nacionais.

QUADRO V AMRICA LATINA: RECEITA FISCAL E RENDA PER CAPITA

40

Br
35

30

Receita fiscal (% PIB)

Uy
25

Ar

Bo Co Cr Amrica Latina Ec Gt Pe Rd Es Pa Ve Mx Ni Hn Cl

20

15

Py

10

0 0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 8000

PIB per capita (US$)

Fonte: CEPAL (2005) in BERNARDI (2008) p. 25

12

O discurso poltico oficial, dentro e fora do Poder Executivo federal, permanece concentrado em justificar o aumento constante da carga tributria nacional, apenas para se gastar mais, sob os disfarces retricos mais desemcabulados. Na sociedade civil, por seu turno, o antigo protesto refluiu para um nivel de complacncia fiscal sem precedentes, e no comumente observado em outras comunidades de contribuintes. Tal prodgio poltico de acomodao de inconformidades s se tornou possivel por causa de um truque: a aplicao de um sistema altamente regressivo de taxao indireta ou seja, tributao escondida nos preos dos bens e servios, onde os mais pobres acabam pagando proporcionalmente mais, sem sab-lo conjugado ao uso repetido e massificado de nomenclaturas tributrias de inclinao social, como Contribuio Social, Programa de Integrao Social, Fundo de Desenvolvimento Social, meras plumagens de taxaes nada comprometidas com a produtividade fiscal e, muito menos, com qualquer finalidade social. Nenhuma transparncia tributria parece interessar mquina pblica. O controle do nivel da arrecadao, tal como hoje praticado, tem como alvo permanente e solitrio a cobertura dos gastos programados no vasto e sempre crescente rol de despesas correntes, at em detrimento da formao bruta de capital. A reforma tributria, na verso estatista, se encarada sob a tica dos tradicionais e conservadores donos do poder formal, sempre vir cheia de boas intenes, mas recheada de puro veneno, por ser til apenas aos que atrelam sua viso de mundo ao monocrdio discurso do fortalecimento do poder do Estado, inobstante os efeitos deletrios da progressiva escalada tributria sobre os incentivos para poupar dos indivduos e sobre a capacidade de investir pelo setor produtivo da sociedade. O argumento pr-estatista sucumbir, afinal, antes que tarde demais, pela ameaa de iminente fragilizao da sociedade civil como sustentadora da mquina do Estado. Sem sociedade forte, e nesta ordem de precedncia, jamais acontecer o almejado Estado forte. Nem a longo prazo teremos chance de l chegar, se for pela alternativa do totalitarismo centralizador, como
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em certos pases, at economicamente dinmicos, porm afastados do permetro da democracia direta e representativa. O Brasil vive, nesta quadra de sua vivncia poltica democrtica, a opo entre o caminho da equidade tributria, ainda no de todo conquistada, e a senda do totalitarismo, tropicalizado pelo discurso de bondades, tpico dos populismos latino-americanos. Esta deciso coletiva, a ser em breve tomada no Brasil, se materializar no formato da estrutura tributria com que haveremos de moldar as relaes de facto entre Estado e Sociedade, no sculo que inicia. O embate poltico sobre a tributao no Brasil ser, na essncia, entre o deixar respirar e fazer progredir a Democracia fiscal, ou ento, deix-la sufocar lenta e gradualmente, pelo avano da carga total de tributos, sempre a pretexto de amamentar a fora e o poder do Estado pai-de-todos.

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II MOMENTO CERTO PARA DESAFIAR A BABEL FISCAL

A recente inverso do quadrante de euforia do ciclo econmico global traz de volta a ameaa de inflao e desacelerao em nivel global (embora os brasileiros no queiramos enxergar isso de frente, por enquanto). A crise financeira mundial iniciada em 2008 mostrar, mais uma vez, que a taxa de crescimento possvel da economia brasileira, com a nossa atual estrutura tributria, fiscal e previdenciria, no conseguir superar, de modo sustentado, o patamar de 4% ao ano - que os economistas costumam chamar de taxa de crescimento do produto potencial. A razo para tal limitao que a carga de tributos, agravada pela fome do Estado por abocanhar fatias crescentes da renda nacional, impede que o setor privado invista o suficiente para crescer mais, como ficou demonstrado no Quadro I. O dinamismo perdido pela economia brasileira na dcada de 70 ainda no foi, de fato, recuperado, como mostra o Quadro VI abaixo. Continuamos patinando, historicamente, desde a intensa desacelerao da economia brasileira ocorrida aps os choques do petrleo e da dvida externa, nos anos 70 e 80.

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QUADRO VI - BRASIL: CRESCIMENTO DO PIB, MDIAS DECENAIS, 1910 2010, PROJEES 2020
11%

Crescimento Real do PIB - Mdia Mvel de 10 Anos

2 Choque de Petrleo

9%

Alvo
7%

6.0%

Mdia at 1980 = 5,8% ao ano

5%

Perda de Vitalidade

3%

Mdia at 1988 - 2007 2,5% ao ano

1% 1910

1920

1930

1940

1950

1960

1970

1980

1990

2000

2010

2020

Fonte: IBGE, IPEADATA; Elaborao: RC Consultores

O quadrante recessivo brasileiro do fim do sculo anterior se projetou como uma tendncia aparentemente duradoura at os anos atuais. E por qu? Pela estrutura fiscal onerosa e regressiva, implantada na Constituio federal de 1988. Esta , afinal, a torre inclinada que abriga a Babel tributria do Brasil. O Plano Real, a partir de 1994, em nada mudou a estrutura fiscal vigente. Pelo contrrio, a presso fiscal por mais gastos sociais, contida nos comandos constitucionais, s fez acentuar o vis arrecadador do Estado e produziu a maior corrente centrpeta de recursos financeiros de que se tem notcia para dentro dos cofres pblicos. Passados apenas dez anos de promulgao da Carta de 1988, a carga tributria total brasileira j havia saltado da mdia de 24 para cerca de 30% do PIB, havendo acrescentado seis pontos percentuais aos encargos tributrios da cidadania, um feito sem paralelo na histria fiscal mundial, mesmo se comparada a outros pases momentaneamente pressionados por guerras externas, destruies naturais ou confisco de invasores.

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QUADRO VII BRASIL: CRUZ TRIBUTRIA, CARGA EM ALTA E PIB EM BAIXA, TRAJETRIAS SUAVIZADAS, 1994 2006.
5

CRESCIMENTO, EM %*

CARGA TRIBUTRIA, EM %

38

36 4 34

32

30 2 28

*Mdia mvel suavizada

1 26

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

Fonte: BACEN, IBGE

O Pas precisa, agora, de uma reforma tributria para valer, aquela que, de fato, fertilize o terreno produtivo nacional, elevando a capacidade brasileira de competir mundialmente, facilitando a integrao regional do lder econmico da Amrica do Sul e aumentando, afinal, o produto potencial do Pas para uma faixa de 6% ao ano. Tal estrutura tributria, que seria o fertilizante do desenvovimento nacional acelerado, conteria certos atributos: Primeiro, mirar-se nos sistemas mais competitivos do mundo, naqueles pases que podem nos ensinar algo sobre simplicidade e eficcia em matria de impostos. Segundo, abandonar qualquer pretenso de reforma gradualista, desenhando-se, logo no primeiro ano do novo governo, a nova estrutura a ser adotada, ainda que sua implantao deva ocorrer passo a passo, todos de olho no nico interesse legtimo a ser atendido, o do Cidado-contribuinte, pois este quem concretiza a relao tributria, ao ser constrangido a abdicar de uma parte significativa de sua renda em favor do financiamento no oneroso e no inflacionrio da mquina pblica.
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III A REFORMA TRIBUTRIA REQUER EFICINCIA NOS GASTOS

A definio clara dos objetivos centrais de uma reforma tributria, fertilizante do crescimento sustentado e acelerado, se resume no seguinte: (1) ateno concorrncia externa (2) prioridade efetiva ao interesse do Cidado-contribuinte. A nova estrutura deve emergir de PRINCPIOS NORTEADORES reconhecidamente compatveis com tais objetivos. So conceitos pr-jurdicos, vlidos em qualquer situao ou circunstncia. Os cinco princpios de uma tributao socialmente equilibrada so: 1) Abrangncia 2) Transparncia 3) Simplicidade 4) Eficcia 5) Neutralidade

Quanto ao teste de Abrangncia, o exemplo que se pode dar para o Brasil muito bvio: a reforma tributria que, simultaneamente, no passar por uma radical reviso da previdncia social brasileira e, desde logo, no atacar o alto custo financeiro da rolagem da dvida pblica portanto, encarando de frente os grandes itens atuais da DESPESA CORRENTE PBLICA - estar deixando de avaliar a quase totalidade das fontes permanentes de presso por maiores tributos do atual sistema. Por princpio da Abrangncia, entendemos uma nova estrutura fiscal que busque seu ordenamento legal tanto pela simplificao dos tributos quanto, especialmente, pela efetiva conteno da despesa total de custeio, no podendo a proposta de reforma se limitar a
18

um reempacotamento de impostos, pois o interesse do legislador deve nascer do estmulo ao redesenho do prprio gasto pblico, para cuja cobertura se arrecadam tributos. O Quadro VIII abaixo d uma dimenso exata do desafio de reformar com um olho nos tributos e outro nos gastos de custeio. Mediante eficaz ordenamento dos controles nos grandes itens de gastos, como ressaltado no Quadro, tornar-se- politicamente vivel a implantao da nova estrutura fiscal. QUADRO VIII BRASIL: DESPESAS DA UNIO, POR MAGNITUDE, VALORES ACUMULADOS DE 2003 a 2009, EM MOEDA CORRENTE.
Por Ministrios e Tamanho da Despesa 1- Total de Pequenas Despesas (at 0,4% do PIB) Integrao Nacional DS e Combate Fome Agricultura Justia Cidades Cincia e Tecnologia Desenvolvimento Agrrio Gabinete da Presidncia da Repblica Oramento e Gesto Relaes Exteriores Indstria e Comrcio Meio-Ambiente Comunicaes R$ Bilhes 394,3 65 63,4 46,4 42,3 39,2 29,4 27,7 22 18,7 11,5 11,3 8,8 8,6 % PIB 2,32 0,38 0,37 0,27 0,25 0,23 0,17 0,16 0,13 0,12 0,07 0,07 0,05 0,05

2- Total de Despesas Intermedirias (entre 0,4% e 2% do PIB) Sade Defesa Educao Trabalho Minas e Energia Transporte 3- Total de Grandes Despesas (superior a 2% do PIB) Servio da Dvida Previdncia (INSS) Trans. para Estados e Municpios 4- Total Executivo (1+2+3) 5- Total Legislativo + Judicirio + MP 8- Total Geral das Despesas (4+5+6+7) (*)

1155,7 306,1 263,5 227,5 196,2 91,6 70,8 3645,6 1.596.5 1131,7 917,4 5195,6 236,1 5431,7

6,82 1,81 1,55 1,34 1,16 0,54 0,42 21,51 9,42 6,68 5,41 30,65 1,4 32,05

(*) No considerando R$ 2.542,3 bilhes de renegociao de dvida

Fonte: Ministrio da Fazenda; Elaborao: Ricardo Bergamini

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Os gastos totais da Previdncia Social obrigatria do regime geral (INSS) e dos servidores pblicos - em nmeros redondos, tm representado, na ltima dcada, cerca de 30% do dispndio pblico, enquanto os encargos com os juros da dvida mobiliria, pelo menos, outros 20%. Logo, o enfrentamento dos vcios da estrutura tributria atual requer que se ataquem esses 50% do gasto total que no correspondem ao dispndio direto com os servios convencionais do Estado, ou seja, com o custeio da chamada mquina pblica. QUADRO IX BRASIL: GASTO PBLICO*, DISTRIBUIO ESQUEMTICA

* Gasto engloba os trs nveis de Governo e a Previdncia Social

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Quadro X BRASIL: ENCARGOS FINANCEIROS DO SETOR PBLICO

Encargos financeiros do setor pblico / Despesa total (%)
30%

25%

20%

15%

10%

5%

0% 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09

Fonte: BACEN

Em seguida, uma reforma para valer requer a aplicao do princpio da Transparncia, algo que s se alcanar se as regras da nova estrutura tributria forem de fcil entendimento por parte da populao contribuinte. A multiplicidade de regras contidas na proposta de reforma tributria do governo, de 2008 chammo-la de proposta Mantega-Appy (ver o Anexo 2) com tantas pginas de novos comandos constitucionais, corresponde ao oposto do que se imaginaria como algo transparente e claro compreenso do cidado comum. Um desafio aos proponentes de qualquer reforma eficaz conseguir explic-la em menos de dez minutos de apresentao na TV, ao grosso da populao brasileira, em cuja exposio seriam mostrados os vcios da estrutura atual, os porqus da mudana necessria e as vantagens da reforma apresentada. A proposta Mantega-Appy resulta complexa demais, e at menos transparente do que o j opaco sistema atual. Em grande medida, isso acontece por um vcio de todas as propostas recentes do Poder Executivo, em que se busca acomodar e contemplar todos os interesses supostamente afetados na Cmara dos Deputados e no Senado Federal, resultando numa

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verdadeira colcha de retalhos, acrescida por complicadas frmulas de partilha de receitas fiscais, oferecidas como gesto de boa vontade poltica a um semnmero de representantes de interesses paroquiais, regionais e locais, cuja finalidade social efetiva nula, embora vestida de nomes e expresses que abusam do social, do regional e do desenvolvimento tal ou qual. O mau encaminhamento dos debates e da votao da partilha das futuras receitas parafiscais do pr-sal exemplo categrico do desvirtuamento dos objetivos sociais de uma tributao, quando deliberada pelos parlamentares brasileiros. A transparncia na apropriao e repartio dos recursos arrecadados exigiria tambm um choque de simplificao, que o terceiro princpio norteador de uma verdadeira reforma. Simplicidade requer, mais uma vez, o exerccio de limitar o poder de tributar e a capacidade de repartir equitativamente as receitas fiscais entre as diversas esferas de governo. Cada esfera da Federao brasileira deveria, em seu mbito, tentar cuidar de si mesma (princpio da subsidiariedade), pelo autofinanciamento de suas atividades estaduais ou locais, deixando ao Executivo Federal apenas as tarefas pblicas indelegveis que, mesmo assim, so muitas e bastantes dispendiosas. A Federao brasileira, uma vez redefinida para a modernidade, alm de refrear seu apetite tributrio, dever mirar metas oramentrias simplificadas, de modo a permitir um recuo programado e gradual da carga tributria de todo o setor pblico, como percentagem do PIB. Para reduzir a carga exorbitante que recai sobre o contribuinte brasileiro, necessrio explicitar mais dois princpios finalsticos, em geral esquecidos nas propostas debatidas pelo Congresso Nacional, que aperfeioam a lista dos cinco princpios norteadores da boa reforma. Os princpios adicionais so os da Eficcia e o da Neutralidade. Por Eficcia, se entende a estrutura tributria que no s compete com as mais eficientes congneres dos pases concorrentes, mas tambm aquela que consegue atingir a arrecadao adequada com o mnimo de custo administrativo de arrecadao, quer para o fisco, quer para o contribuinte. Mas a eficcia no pode colidir com o princpio da Neutralidade, este ltimo

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sendo o critrio que implica em reduzir ao mximo as distores alocativas causadas pelo ato de tributar. O caso do imposto sobre as movimentaes financeiras exemplar, pois embora sendo um tributo razoavelmente eficaz pelo baixo custo de sua arrecadao, o chamado imposto do cheque provocou fortes distores alocativas dos fatores de produo, por ser um tributo arrecadado em cascata, sobre a circulao financeira. Quando eliminado no Brasil, foi substitudo parcialmente pelo IOF Imposto sobre Operaes Financeiras que tambm tem provocado distores semelhantes nas operaes de crdito, j oneradas pelo alto juro cobrado aos muturios. Portanto, Eficcia e Neutralidade precisam caminhar juntas para compor as caractersticas finais de uma reforma fertilizante do crescimento e da maior equidade social. De acordo com o estudo Paying Taxes (2009) (Pagando Impostos)13, o Brasil o pas onde mais se gasta tempo com as obrigaes tributrias: so 2.600 horas por ano. Trata-se de um recorde mundial. Na outra ponta, em naes como Emirados rabes Unidos, Cingapura, Luxemburgo, Sua e Nova Zelndia, a mdia de emprego de tempo, administrando e pagando impostos, de 70 horas anuais. A pesquisa tambm revelou que, na comparao com outros pases BRIC, o Brasil est pessimamente posicionado. Os indianos, por exemplo, gastam 271 horas por ano, o que deixa a ndia no mesmo patamar de desenvolvimento do grupo G8 (254 horas) e da Europa (257 horas). O Brasil, solitrio no topo do ranking do desperdcio de horas e recursos do cidadocontribuinte, impe um custo extraordinrio matriz produtiva. O governo deveria ser obrigado a acompanhar o custo de emprego de horas na prestao das obrigaes fiscais individualizadas, inclusive as accessrias, e incluir tal custo, transformado em valor presumido, como parte do imposto pago pelo contribuinte.

13

Pesquisa conduzida mundialmente pela empresa de auditoria PricewaterhouseCoopers. PRICE (2009).

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Concluindo, o Pas tornar-se- eficiente quando conseguir no s racionalizar melhor o emprego direto da tributao sob a forma de gastos pblicos teis e justificveis, como tambm pelo maior respeito ao tempo e recursos despendidos pelos contribuintes no cumprimento de suas obrigaes fiscais diretas e accessrias. Aferir permanentemente esta eficincia pblica uma das principais ferramentas do bom governante. Quadro XI PASES: HORAS GASTAS PAGANDO TRIBUTOS POR ANO
3.000 2.600 2.500

Horas gastas por ano com o pagamento de impostos

2.000

1.500

1.000

500

0
B ra z ne il zu el a Ec ua do A rg r en tin a Po la La nd o D PD om R in ic an Ne p a R ep l u B an bli c gl a de Ti m s h or -L es te B en In do in ne s A ia lb an ia G ha na E Pa Ma ritr d a ea pu ga a N ew sca r G ui ne A a us tr ia H ai ti Fi ji ad a Pa la u K uw H ai on Jo t g K on rda n g, Sw Ch i itz na er la nd G re n

Fonte: PRICE (2009)

Quadro XII PASES: GRAU DE DISTORO DO SISTEMA TRIBUTRIO

7

Ve

ndice de nocividade do sistema tributrio*

6

0
B ah ra in O m an K uw C ait yp r Tu us n Pa isi a El rag Sa ua lv y ad or In di a M H Ma ac o l ed nd ta o u C ze nia ras ch , F Y R ep R ub lic N ew P Ze eru al an d A lb an i G a ha C na an a Pa da na m Jo a rd Et an hi o B pia ul ga S ria K ene az g M akh al oz s am tan bi qu e Se rb ia Ja Su pa rin n am e Fi C nla am n er d oo n C ha Tu d rk e B y o D livi en a m ar k B ra zi l

*Efeito de distoro econmica provocada nas decises de investimento e relaes de trabalho (7 = neutro / no nocivo e 0 = totalmente nocivo). Fonte: World Economic Forum, apud MARTINS (2008) p.46. Elaborao Ideias Consultoria.

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IV REFORMA TRIBUTRIA COMEA POR ELEGER OBJETIVOS E META

Para ser sobretudo simples e simplificadora, e mirar-se na concorrncia dos melhores sistemas existentes, atendendo s limitaes do bolso do contribuinte brasileiro, a desejvel estrutura tributria depende do refreamento do gasto pblico total, nos trs nveis de governo. O quadro comparativo de pases de nossa regio sul-americana projeta luz sobre o objetivo central de uma reforma no Brasil: controlar a carga total e limitar o gasto corrente. O Brasil se tornou, de fato, um ponto fora da curva de comportamento regional. Embora se admita que alguns pases da regio ainda tenham pela frente um provvel aumento da carga fiscal e dos gastos pblicos como proporo de seu PIB, o Brasil apresenta, por outro lado, situao inversa a todos os demais na regio, figurando como um caso diferente e nico, pois um pas que, ainda no estgio emergente de desenvolvimento e renda, j apresentava uma carga desproporcionalmente elevada, comparvel a pases maduros, desenvolvidos e de populao muito mais velha. Enfim, fiscalmente, O BRASIL J UM VELHO, pois gasta muito em termos correntes, enquanto investe muito pouco na formao de capital pblico. Quadro XIII MERICA LATINA: PASES DA REGIO, POR NVEIS DE CARGA TRIBUTRIA, 1990 - 2005
1990 Alta Taxao
(> 28% do PIB)

2000

2005

Mdia (1990-2005)
31 20,7 14,6 9,6

Brasil

30,5 18,2 11,3 7,7

32,5 20,8 15 10,1

37,4 23,1 17 11,7

Mdia Taxao
(18 a 28% do PIB)

Baixa Taxao
(12 a 18% do PIB)

Muito Baixa Taxao

(at 12% do PIB)

Pases: Argentina, Chile Costa Rica Pases: Honduras, Colmbia, Panam, Nicargua, R. Dominicana, Per, Bolvia, Mxico, El Salvador Pases: Paraguai, Equador, Venezuela, Guatemala, Hait

Fonte: BERNARDI (2008) p.23; Elaborao: RC Consultores

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META TRIBUTRIA Para ser competitiva, nossa carga tributria deve retornar, e ficar limitada, ao nivel de 30% do PIB. ESTA A META QUE PROPOMOS, num ambiente de equilbrio oramentrio, ou seja, tendo como objetivo legalmente estabelecido o empate entre receitas e despesas nominais.

A limitao percentual da carga tributria em 30% deve ser estabelecida como um limite dinmico, num regime semelhante, e com equipe com cabedal tcnico equivalente, ao atual Comit de Poltica Monetria, que vigia a meta de inflao no Pas. Controlar receitas e gastos fiscais ao nivel proposto de 30% do PIB representa um desafio plenamente alcanvel ao longo dos prximos dez anos, na medida em que a carga atual de tributos venha a ser gradualmente refreada e contida em sua taxa de expanso, ao passo que o crescimento do Pas vai avanando. O clculo implcito nesta desonerao efetiva que a arrecadao tributria adicional tambm chamada de taxao incremental ou marginal (diferente do conceito da taxao mdia) -, ano a ano, pelos prximos dez anos, se torne inferior mdia verificada nos dez anos passados. Como ALVOS ANUAIS, propomos a REDUO DE UM PONTO PERCENTUAL por ano na carga fiscal mdia, medida e controlada pelo lado da despesa pblica total, em relao ao PIB daquele mesmo ano. Com isso, a carga fiscal mdia, que hoje raspa em 40% do PIB (no conceito de despesa total, no de tributos) passaria a regredir anualmente, em cerca de 1 ponto percentual ao ano, a partir de 2011 (ano ideal para o incio do processo reducionista), at se estabilizar ao nvel de 30% do PIB, mximo a ser tolerado, por lei, a partir de 2020.

Por ser um processo gradualista e envolvendo a acelerao simultnea do crescimento econmico, tal ajuste se daria sem traumas nem sustos, no
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pressionando de modo pondervel os oramentos federal, estaduais e municipais. Tampouco ocorreria qualquer descontinuidade dos compromissos financeiros da Previdncia Social Brasileira. QUADRO XIII BRASIL: PROGRAMA DE REDUO PERCENTUAL (% PIB) DA RECEITA E DESPESA PBLICAS TOTAIS, 2011-2020.
100% 90% 80% 70% 60%

PIB

50% 40% 30% 20% 10% 0% 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Carga tributria Dficit Nominal Parcela apropriada pelos contribuintes

Fonte: IBPT, BACEN

importante repetir que o sistema tributrio brasileiro, mais do que qualquer outro no mundo, est intimamente ligado ao regime previdencirio e s regras de repartio fiscal constitucional, bem como ao peso dos encargos financeiros decorrentes do desenho da poltica monetria pr- e psestabilizao. No Brasil, h consenso de que se paga impostos demais, - ( o Brasil, Pas dos Impostos!) - com uma carga tributria de mais de 35% do PIB. No de espantar que a sociedade almeje uma reforma tributria. impossvel, no entanto, fazer reforma do sistema tributrio, sem concomitantes reformulaes previdenciria e fiscal.

OBJETIVOS CENTRAIS DA REFORMA Os grandes objetivos da nova estrutura tributria-previdenciria-fiscal, so cinco:

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Simplificao e reduo radical do valor e do custo de recolher tributos (direito eficincia pblica) Fomento poupana previdenciria pela constituio de um peclio individual no regime geral da Previdncia Social para os contribuintes optantes do novo sistema (direito poupana individual) Nova estrutura impositiva no padro de economias avanadas (direito paridade concorrencial) Proteo do Cidado-contribuinte diante do Estado, atravs de um Cdigo de Defesa do Contribuinte (proteo contra os abusos burocrticos do Estado) Equidade e absoluta transparncia na incidncia de tributos (justia distributiva)

OBJETIVOS PRTICOS DA REFORMA Alcanar-se-o tais objetivos com as seguintes medidas prticas e integradas de reformulao de receitas e despesas fiscais e parafiscais: Reformulao da Previdncia Social. O tamanho deste problema no contexto fiscal brasileiro e sua tendncia explosiva fazem com que a reforma deva comear por a Aglutinao do maior nmero possvel de tributos federais e federativos existentes Exposio da carga dos tributos vista dos contribuintes com total transparncia Contribuio universal ao Fisco. Conscientizar o Cidado de que ele quem SEMPRE financia o Estado, tendo, portanto, direito ao tratamento respeitoso e equitativo, direito orientao tributria, precedente cominao de punies por infrao, bem como direito amplo de defesa como contribuinte Meta legal explcita de gastos e de arrecadao, com previso no oramento plurianual, e meta de execuo de um Oramento Nominal Equilibrado.
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REFORMA TRIBUTRIA EM RESUMO

Nossa proposta de reforma tributria se apoia em TRS PILARES: Renda arrecadada deve ser igual renda transferida, portanto o imposto de renda deve equivaler ao total anual das transferncias a ttulo previdencirio. O novo IR seria integralmente dedicado a financiar a previdncia social obrigatria, em ambos os regimes, geral e especial (servidores civis e militares); IVA duplo, de modelo canadense, dotado de arrecadao federal e federativa (estados e municpios) incidente sobre o consumo de bens e servios, e destinado a sustentar as mquinas pblicas nos trs niveis de governo; Sistema tributrio complementar, admitindo-se apenas os tributos sobre a propriedade predial e sua transmisso, a taxao fundiria e automotiva, alm dos tributos regulatrios convencionais e de royalties de extraes minerais.

A iniciativa desta REFORMA DA REFORMA deve ser do Executivo Federal, atravs do PRESIDENTE DA REPBLICA, em seu primeiro ano de mandato. No Brasil, o Legislativo no tem o poder poltico, nem interesse prtico, de propor reformas profundas, mas necessrias. As presunes de direitos adquiridos em matria de gastos pblicos tornam o atual poder legislativo impermevel mudana por iniciativa prpria. O Judicirio pode colaborar no processo, mas carece de iniciativa legal para tal.

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NOVA ESTRUTURA FISCAL NA TICA DO CRESCIMENTO ACELERADO

Um breve exerccio aritmtico explica a vantagem econmica da estrutura aqui proposta. Supondo que o PIB venha a crescer a 6 % ao ano (taxa vivel, diante do estmulo e expectativa gerados por uma reforma tributria radical), este ter seu valor saltando de 100 unidades monetrias, no ano 1, para 106, no ano 2. Acrescentar-se-o, pois, seis unidades de produo tributvel ao fluxo da economia no primeiro ano do programa e, assim, sucessivamente, nos anos seguintes, at o ano 10. Enquanto isso, a carga tributria mdia no ano 1, se for igual, por suposio, a 40% do PIB, propiciar uma arrecadao tributria de 40 unidades e, de acordo com o programa de reduo gradativa da carga fiscal, passar a 39% do PIB no ano 2, a 38% no ano 3, at cair para 30% no ano 10. No ano 2, portanto, a carga fiscal conter 41,34 unidades de arrecadao (ou seja, 39% de 106). Percebe-se, de imediato, que o aumento da tributao, em termos absolutos, continuar acontecendo, em todos os anos do programa, mesmo diante de sua reduo em termos relativos. O programa fiscal no envolve, portanto, qualquer tipo de reduo de gastos ou de arrecadao. Verificamos, facilmente, no haver nenhum sacrifcio de tributao, nem tampouco qualquer corte raso de gastos pblicos a ttulo de ajuste fiscal. As receitas e despesas fiscais continuaro crescendo em termos nominais. No entanto, crescero, em mdia, um pouco menos do que a expanso do PIB, ou seja, a renda avanar mais rpido, enquanto a carga fiscal estiver refluindo do patamar de 40 para o de 30% do PIB.

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Quadro XIV BRASIL: PROGRAMA DE REDUO DA CARGA FISCAL (RECEITAS E DESPESAS) COM EXPANSO DO PIB A 6% aa, 2010- 2020.
190 180 170 160 150 140 130 120 110 100 2010 2011 2012 2013 PIB 2014 2015 Carga 2016 2017 2018 2019 2020

Despesas

Fonte: BACEN, IBGE e IBPT

O programa compatvel com um aumento real e persistente dos salrios pblicos e dos benefcios sociais, embora em ritmo inferior aos 6% de expanso anual do PIB total. Ainda mais: esta 1,34 unidade de arrecadao tributria acrescentada receita fiscal no ano 1 do programa representar uma carga tributria MUITO MAIS BAIXA, de percentagem bastante inferior aos 40% verificados na partida. Como assim? porque 1,34 unidade de aumento marginal de arrecadao no ano 1 passar a representar apenas 22% das 6 unidades de acrscimo ao PIB, tambm no ano 1. Estes 22% de tributao marginal ou incremental so a proporo representativa do peso adicional da tributao aps a reforma. OU SEJA, O PESO DA TRIBUTAO CAIR, NA MARGEM, AO LONGO DOS DEZ ANOS DO PROGRAMA, E ISSO CONSTITUI RAZO TCNICA SUFICIENTE PARA SE AFIRMAR QUE TAL ECONOMIA DE CARGA FISCAL (TRATA-SE DO CROWDING IN, NO JARGO ESPECIALIZADO) SER CAPAZ DE CRIAR NOVO CICLO DE INVESTIMENTOS NA ECONOMIA PRIVADA. A nova estrutura tributria, ao ser implantado gradualmente, aliviar o peso fiscal sofrido pelo contribuinte em relao estrutura anterior. Tal ocorre porque os acrscimos na arrecadao tributria, no programa decenal, sero sempre inferiores
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 carga fiscal mdia (isto , 22% de carga marginal so inferiores a 39% de carga mdia, no ano 2 do programa, e assim, sucessivamente). Concluindo: como a carga tributria marginal comear com apenas 22% de peso, a carga tributria mdia cair continuamente ao longo da dcada, sem sacrifcio dos compromissos legais de despesas do setor pblico, desde que estas permaneam refreadas e sejam mantidas afastadas de seu habitual expansionismo. Obviamente, o PIB do Brasil s poder crescer a 6% ao ano, sustentadamente, por dez anos, se o governo permanecer vigilante no combate aos acrscimos da carga tributria marginal. A razo simples. O governo sempre investe de modo menos eficiente do que o setor privado. Por isso, quando a carga tributria de um Pas crescente ( o chamado crowding out, pela apropriao que se faz de recursos do setor privado) o potencial de investimento no segmento empresarial prejudicado, j que este quem detm a capacidade original de formar capital atravs de seus lucros acumulados. O desvio de potencial de investimentos acabar redundando no avano dos gastos correntes do Estado, pois este normalmente deixa de formar capital para despender em custeio corrente. A ocorrncia de uma carga tributria marginal crescente no Pas ao longo das ltimas duas dcadas foi a forma involuntria pela qual se contratou a menor expanso do crescimento do PIB. Paradoxalmente, o avano da carga tributria marginal tambm encomendou a diminuio da base de incidncia da arrecadao fiscal nos anos seguintes. A carga tributria deletria ao crescimento uma espcie de parasita invasiva, que se espalha sobre a copa da rvore que a abriga, diminuindo a fora desta para, afinal, mat-la e, em seguida, a si prpria. O contrrio tambm verdadeiro. Ao coibir uma carga exagerada de tributos, o pas no perde arrecadao. Antes, pelo contrrio, fomenta a receita fiscal anos frente, pois contrata mais crescimento, no dia de amanh, para colher mais arrecadao, depois de amanh. Este o sentido virtuoso da matemtica de resultados esperados a partir da implantao da nova estrutura tributria brasileira. Na faixa atual em que se encontra o Brasil, com encargos fiscais e parafiscais da ordem de 40% do PIB, constataremos que uma carga tributria percentualmente decrescente provocar aumento no ritmo de expanso do
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PIB, enquanto gerar mais arrecadao, tanto em termos absolutos, quanto relativamente ao padro anterior, ao longo da dcada de implantao do programa. Alm disso, na medida em que a carga tributria total vier a se aproximar da meta proposta de 30% do PIB, o peso dos tributos na economia se estabilizar, podendo continuar a crescer, a partir da, no mesmo ritmo do PIB, ou seja, em at 6% ao ano. Logo aps o perodo decenal de reestruturao dos gastos pblicos, no novo programa fiscal, o ritmo de arrecadao e das despesas pblicas poder voltar a evoluir na mesma cadncia do PIB total, propiciando, ento, ainda maior acelerao potencial dos investimentos pblicos de 2020 em diante.

QUADRO XV BRASIL: NOVA ESTRUTURA TRIBUTRIA*

Aglutinados IOF+ IPI+ PIS+ Cofins + CIDE Finalidade Ente tributrio Federal Previdncia Mquina Federal Mquina Federativa

IR PJ + IRPF

IVA Federal + Regulatrios

(Partilha IVA) IVA federativo + IPVA (Partilha IVA) IPTU+ITR+ITBI

Aglutinados ICMS + ISS

Estadual

Municipal

INSS

CPP ( patronal)
CPE* Empregado * Torna-se peclio individual

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VI

ARQUITETURA DO SISTEMA TRIBUTRIO PARA O BRASIL EFICIENTE

O Brasil j atingiu nivel de maturidade tributria pelo montante da arrecadao fiscal e parafiscal que realiza anualmente. Porm, no maduro do ponto de vista da EFICCIA DA SUA MQUINA ARRECADADORA NEM TAMPOUCO NA APLICAO EFICIENTE DESTA RECEITA. Portanto, o sentido da reforma no Brasil diverge da habitual prescrio dos especialistas, em outras naes emergentes, nas quais se reconhece a presso potencial por novos aumentos de arrecadao a fim de cobrir melhor as carncias de certos financiamentos sociais, como previdncia e sade pblica. Normalmente, os pases em estgio de presso fiscal latente tm uma carga tributria em torno de 20% do PIB, ou mesmo inferior a isso. O Brasil, como sabemos, j atingiu nada menos que o dobro dessa percentagem, havendo inclusive ultrapassado, em carga fiscal, a proporo de pases em estgio econmico muito mais avanado, como os EUA. A prescrio da boa poltica fiscal no Brasil , portanto, a de SIMPLIFICAR TRIBUTOS, REDUZINDO SUA CARGA PERCENTUAL, e pari passu, CONTER AS DESPESAS NO LIMITE DA ARRECADAO (DEFICIT NOMINAL ZERO). A nova estrutura tributria ser adequada na medida em que possa ser objeto de uma explicao simples e objetiva para o grande pblico. O Cidadocontribuinte deve ser capaz de entender e, inclusive, conseguir repetir com certo desembarao as ideias centrais da reforma. E o governante s estar liderando a reforma certa para o Pas neste novo sculo14 - que exige leveza e exatido, como parmetros fundamentais da vida ps-moderna se passar

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Assim ensinava Italo Calvino, em suas Seis Propostas Para o Prximo Milnio CALVINO (1990).

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no teste de explicar a reforma tributria num programa de dez minutos pela televiso. Nossa proposta tem como meta central ESTABILIZAR EM 30% A RELAO ENTRE CARGA TRIBUTRIA (E GASTOS TOTAIS) DO SETOR PBLICO E A ATIVIDADE PRODUTIVA NACIONAL. 15 O horizonte desta meta central o ano de 2020. A nova estrutura precisa ser apresentada ao Congresso Nacional para ser discutida e aprovada ainda em 2011, para entrar em vigor, e ser implantada gradualmente, a partir do ano seguinte. O mtodo de abordagem poltica passa por reconhecer todos os avanos at aqui conseguidos, absorvendo-os na nova estrutura, como o Simples Nacional. O mnimo de mudanas aqui proposto ao nivel constitucional tambm facilitar a mais rpida aceitao da proposta. O objetivo deve ser o de desconstitucionalizar o captulo tributrio da Carta de 88, tornando-o mais leve e flexivel s exigncias adaptativas deste sculo (cf. Calvino). Neste sentido, distanciamo-nos da proposta Mantega-Appy de 2008, que nos oferece um texto reconstitucionalizante, introduzindo na Carta regras de partilha minuciosamente ociosas e tantos outros comandos subsidirios que jamais deveriam povoar o texto de uma lei suprema. Apesar de suas distores alocativas e distributivas, h interessantes coincidncias na matemtica da atual estrutura tributria. Tais coincidncias muito facilitaro a exposio poltica do tema, ensejando ao pblico uma fcil apreenso do que se pretende fazer e aonde se quer chegar na nova estrutura. Como a carga atual atinge cerca de 36% do PIB, a meta de trazer esta carga para 30%, at 2020, se torna perfeitamente vivel, desde que mantenhamos as trs fatias de apropriao desta receita total relativamente intactas. As trs fatias da nova estrutura so: 1- Tributos Federais sobre a Renda Auferida
H uma aparente relao, primeiro positiva e, em seguida, negativa, entre aumentos de gastos pblicos e crescimento potencial do PIB, como uma forma de U invertido, cujo ponto mximo por volta de 30% do PIB, conforme estudos apresentados em AFONSO (2006). Esta relao tima entre gasto pblico e crescimento do PIB apresentada na Fig.4 do Apndice 3, (p.93 abaixo), onde fica claro que, ao nivel de 30%, o potencial de crescimento de 6%a.a.
15

35

2- Tributos Federais da Circulao e da Regulao Econmicas 3- Tributos da Federao (estados e municpios) Com esta estrutura simples temos condio de realizar a reforma. Mais ainda. Por uma coincidncia aritmtica, as trs fatias, individualmente, conservam uma dimenso no muito distante de 10% do PIB, cuja proporo facilita o estabelecimento de metas de arrecadao para cada uma delas. Podemos chamar a proposta como sendo uma ESTRUTURA DEZ-DEZ-DEZ, ou seja, 10% do PIB para cada fatia de arrecadao fiscal. Tudo isso bem fcil de entender. Fica, tambm, simples de compreender como a carga tributria total, ao final da dcada, se distribuir entre essas trs fatias, de modo equitativo, somando 30% do PIB. Primeiro bloco de 10% do PIB: arrecadao federal, exclusiva, sobre qualquer renda auferida Finalidade: financiar a Previdncia Social tributao sobre toda e qualquer renda auferida, seja ela de pessoas fsicas ou jurdicas, corresponder a responsabilidade de recolher ao Errio um dzimo anual, ou seja, 10%, seja ele decorrente de salrios e outros proventos do trabalho, de juros e lucros, bem como de aluguis. Se considerarmos que a Contribuio patronal ao INSS, de 4% do PIB, uma forma de tributao sobre a renda (do trabalho), ao somarmos este percentual aos 4,1% arrecadados a ttulo de IRPJ + CSLL, chegaremos ao nivel de 8,1% do PIB, que corresponde ao total da arrecadao direta feita por pessoas jurdicas no Brasil, um percentual mais expressivo do que o obtido em qualquer outro pas latino-americano. Quando acrescentado ao total anterior a arrecadao do IRPF (imposto de renda da pessoa fisica) na razo de 3,5% do PIB, alcanamos a cifra de 11,6%, que, hoje, inclusive ultrapassa a arrecadao-alvo de 10% do PIB. H espao, portanto, para uma REDUO GRADUAL DE ALQUOTAS, nessas categorias tributrias, durante a aplicao do programa.

36

Em resumo16: Nova estrutura tributria: Primeiro Bloco (tributos federais exclusivos) A Contribuio Social sobre o Lucro Liquido (CSLL) aglutinada ao Imposto de Renda da Pessoa Jurdica (IRPJ) A arrecadao do novo IRPJ, aglutinado, passa a ser de mbito federal exclusivo, no compartilhada A mesma regra de exclusividade se aplica arrecadao do Imposto de Renda da Pessoa Fsica A compensao a estados e municpios se far no mbito dos tributos federais sobre o consumo, que passaro a ser compartilhados (hoje no o so) A Contribuio Patronal para a Previdncia (CPP) passa a ter um novo fato gerador: Lucro Bruto menos Investimentos no perodo (deixando, assim, de incidir sobre a folha de pagamentos e criando FORTE estmulo s inverses produtivas das empresas! ) 17

16

Pr-memria: arrecadao em 2009

Tributos sobre a Renda, recolhidos por Empresas IRPJ + CSLL CPP (Empresa) ao INSS Sub-total: = 4,1% do PIB = 4,0% = 8,1%

Tributos sobre a Renda de Pessoas Fsicas IRPF = 3,5%

TRIBUTOS TOTAIS SOBRE RENDAS AUFERIDAS = 11,6%

17

Esta nova base tributria corresponde ao chamado flat tax proposto por Robert Hall e Alvin Rabushka, da Hoover Institution, por sua simplicidade de aplicao e incentivo explcito ao investimento empresarial, o que fomentar a empregabilidade e ampliar a base de sustentao dos benefcios previdencirios ao longo do tempo, sendo frmula, portanto, ideal para a consecuo da meta de crescimento aqui proposta. Ver HALL(1995).

37

FINALIDADE PREVIDENCIRIA DA ARRECADAO FEDERAL EXCLUSIVA

No estgio final do programa, em 2020, o gasto federal com a Previdncia Social, em ambos os regimes (geral e especial), estar circunscrito a 10% do PIB (hoje alcana quase 12%). Ao mesmo tempo em que se reformular a Previdncia Social para conter gradualmente o dispndio previdencirio na faixa de 10% do PIB, o governo arrecadar, anualmente, 10% do PIB para financiar esta despesa, tendo como fato gerador a renda daqueles que trabalham ou que recebem quaisquer rendimentos do capital. A tributao sobre a renda deixaria de ser objeto de partilha constitucional, sendo compensada aos estados e municpios de outro modo, na repartio do IVA federal. O debate anual sobre o financiamento da Previdncia Social no Congresso dever passar por esta relao direta entre os que trabalham, pagando tributos sobre suas rendas, e os que no trabalham enquanto auferem proventos de aposentadoria ou penso. Este o sentido poltico desta proposta de vincular a tributao da renda ao financiamento do sistema pblico previdencirio, causando a necessria discusso poltica entre o desejo geral de compensar os beneficirios da Previdncia da melhor forma possivel e, por outro lado, fixar de alquotas de tributao de renda que sejam apenas suficientes para bancar tal generosidade.

Segundo bloco de 10% do PIB: tributos da circulao e da regulao econmicas Finalidade: financiar as iniciativas ordinrias do poder pblico federal (mquina pblica) No momento, nenhum brasileiro capaz de identificar com clareza para onde vo os recursos arrecadados em qualquer nivel da administrao pblica. a Babel tributria, em desafio permanente aos princpios da democracia. Alm disso, incidem de modo cavernoso - porque indireto e opaco os tributos
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de m qualidade, como assim os definiu, criticamente, o tributarista Fernando Rezende18. Alm de provocarem evidentes e comprovadas distores alocativas, os tributos de m qualidade so onerosos no seu recolhimento e deletrios competitividade nacional. O mesmo poder federal que os inventou deve, agora, desinvent-los como, alis, parcial e timidamente, estava proposto na fracassada reforma Mantega-Appy de 2008. A aglutinao dos tributos de m qualidade IPI, PIS, COFINS, CIDE, IOF - num nico tributo federal do tipo IVA, partilhado com estados e municpios, a proposta que encampamos. Os ganhos para os contribuintes, em tempo e recursos administrativos, sero enormes, mormente se o regime de arrecadao deste novo IVA-federal funcionar de modo acoplado ao ICMS estadual e ao ISS municipal, determinando as incidncias destes, desta forma abarcando toda a circulao econmica do Pas. Grosso modo, assim opera o regime canadense de dupla imposio indireta (federal e provincial) sobre bens e servios, conforme se explica no Apndice 1. Eis a atual distribuio dos pesos desses tributos neste segundo bloco, que tambm federal, mas ser compartilhado com estados e municpios. Como vemos, tambm esta carga federal se aproxima bastante de 10% do PIB, quando somada aos tributos de natureza regulatria, que tambm sero revistos sob os princpios da Eficcia e da Neutralidade.

18

REZENDE (2007) p. 51.

39

Em resumo19:

Segundo Bloco: IVA de mbito federal, compartilhado com estados e municpios Sero aglutinados num nico IVA-federal todos os tributos de m qualidade (IPI, IOF, PIS, COFINS e CIDE) Esta arrecadao federal, que hoje no compartilhada ( exceo do IPI), passar a s-lo Tributos de natureza regulatria (II e IEx) sero tolerados na nova estrutura

primeira vista, esta segunda fatia parece muito apertada para financiar todas as aes do Executivo federal, especialmente quando aqui includas as despesas com encargos financeiros da dvida federal e o compartilhamento de receitas atravs de fundos de participao. Entretanto, so nada mais que 10% do PIB nacional, representando, portanto, uma espcie de taxa de administrao adequada e suficiente, desde que a gesto pblica se mantenha mdica e, sobretudo, EFICIENTE.

19

Pr-memria: arrecadao em 2009 Tributos federais de M Qualidade IPI Cofins + PIS Sub-Total = 1,4% (% do PIB) = 5,0% = 6,4%

Tributos de natureza Regulatria IOF Cide Importao Outros Sub-Total TRIBUTOS FEDERAIS DE = 1,7% = 0,3% = 0,5% = 1,0% = 3,6% CIRCULAO E

REGULAO = 10 % DO PIB

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A BUSCA DO PARMETRO DE MXIMA EFICINCIA PBLICA ESSENCIAL NA UTILIZAO CRITERIOSA DOS RECURSOS DESSA SEGUNDA FATIA DA TRIBUTAO GERAL. OS CIDADOS DEVEM FISCALIZAR O EMPREGO DESTA VERBA ENORME E SABER COMO ELA SE DISTRIBUI. Como apresentado ao incio, duas grandes verbas caracterizam o gasto pblico federal corrente: pessoal e encargos financeiros, cada uma com cerca de 5% do PIB. (No mencionamos aqui a maior verba de todas, a previdncia geral e a especial dos servidores, por j haver sido tratada parte no bloco anterior). Os encargos financeiros j representaram sozinhos quase 10% do PIB, por pouco no inviabilizando a capacidade do Pas em continuar honrando seus pagamentos. Com a gradativa reduo de juros reais, embora muito lenta, torna-se possivel vislumbrar a acomodao da verba de encargos financeiros na segunda fatia, pelo esforo permanente de gerao de um superavit fiscal primrio para este fim. Mesmo assim, parte desse encargo rolado no mercado, pela assuno de dvida nova, quando no financiado diretamente pela emisso de moeda nacional. A misso que pareceria impossivel nesta segunda fatia financiar todas as aes e compromissos federais (exclusive Previdncia) - se torna vivel quando nos recordamos que: os encargos financeiros podem e devem baixar ao nivel mximo de 3% do PIB nesta dcada atravs de uma gesto mais independente da dvida pblica significativas arrecadaes de royalties e de participaes especiais, pela Unio, na explorao de petrleo, acrescidas aos dividendos sobre aplicaes do fundo soberano, comporo fonte nova e crescente de recursos nesta fatia distribuio mais eficiente dos servios bsicos (educao, segurana, sade) entre as trs esferas de governo pode e deve resultar em enorme economia de recursos.
41

Estes trs itens representam um potencial de economia no inferior a 5% do PIB anual, durante a primeira dcada de implantao do programa. Portanto, como se a Unio partisse de um patamar de 15% do PIB para realizar suas aes e pagar seus compromissos, alm de compartilhar os recursos de fundos estaduais e municipais. vivel.

Terceira fatia de 10% do PIB: tributos da Federao (estados e municpios) Finalidade: financiar as aes dos entes federativos estaduais e municipais

Trata-se de uma proposta prtica pois preserva o atual equilbrio de foras entre a Federao (estados e municipios) e a Unio. Ao longo dos ltimos anos, a Unio apropria e gasta cerca de dois teros da carga fiscal, ai incluindo a previdncia social, enquanto a Federao fica com o outro tero. Tal distribuio preservada exatamente entre as trs fatias sugeridas, no esquema Dez, Dez, Dez. A Federao tem o desafio de simplificar e consolidar a legislao do ICMS o grande imposto sobre valor adicionado, criado de modo pioneiro no Brasil pela dupla Campos-Bulhes e avanar tambm na harmonizao da incidncia do ISS, conjugado ao ICMS.

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Em resumo20: Terceiro Bloco: Tributos federativos (estados e municpios) ICMS harmonizado com a cobrana do IVA - Federal e partilhado com municpios ISS conjugado ao ICMS Municpios arrecadam os impostos relativos propriedade e sua transmisso Estados e municpios complementam suas receitas com rendas de royalties e participaes especiais.

O esforo das unidades federativas deve ser da mesma intensidade do programa reformista lanado no mbito federal. O exemplo que vem de cima deve servir para estimular a boa criatividade e elevar a eficincia do gasto corrente em nivel local, desafio em tudo equivalente ao que ser enfrentado no plano federal. Embora sem entrar em detalhes operacionais, a arquitetura poltica da nova estrutura tributria, no mbito federativo, ser negociada e detalhada pelos parlamentares na Cmara e no Senado, simultaneamente aprovao das alteraes destinadas ao mbito federal. Assim, ficar mais simples acoplar as duas fatias do bolo fiscal ao se implementar um IVA-federal que

20

Pr-memria: arrecadao em 2009

ESTADOS ICMS PIB) Outros estaduais Sub-total dos Estados = 7,3% = 1,3% (% do

MUNICPOS ISS + outros municipais = 1,8%

TOTAL DA FEDERAO = 8,6%

=10,3%

43

discipline e harmonize a incidncia do ICMS estadual, e se possivel tambm, do ISS municipal, ao estilo da dupla incidncia praticada no Canad21.

Providncias Complementares na Reforma Previdenciria

O legislador reformador tambm dever assegurar que: 1- As receitas anuais de origem previdenciria de pessoas fsicas na fora de trabalho (com receitas atualmente estimadas em 2% do PIB) sero apartadas das receitas fiscais regulares e comporo um PECLIO INDIVIDUAL administrado pelo Fundo Gestor a ser criado em mbito federal. O governo federal poder ter acesso a tais receitas, inclusive e principalmente para financiar a infraestrutura, tomando emprestado ao Fundo Gestor, pela emisso de dvida federal de longo prazo. 2- A contribuio patronal ao INSS (CPP) se somar, no mbito do IR Empresas, para o financiamento exclusivo da previdncia social, do mesmo modo que o CSLL (este ser fundido ao IR pessoa jurdica). As alquotas do novo IRPJ e da CPP refletiro, portanto, o custo efetivo de a sociedade financiar a previdncia social obrigatria. A arrecadao do IR pessoa fsica complementar o esforo dos que trabalham em suportar uma das estruturas previdencirias mais pesadas do mundo. Em vista de ser um imposto dedicado, o novo IR deixar de ser objeto de partilha com estados e municpios, sofrendo com isso a modificao constitucional correspondente. 3- As mquinas federal e da Federao sero custeadas por um IVA duplo, do tipo canadense, composto de duas parcelas aplicadas juntas ao preo das mercadorias e servios, de modo explcito, para informao do consumidor sobre quanto custa financiar cada nivel dos oramentos pblicos. O IVA-federal custer a mquina do governo federal, enquanto

21

Ver no Apndice 1 uma descrio do sistema canadense de duplo IVA.

44

o ICMS (na nova forma de um IVA-federativo) custear, as mquinas estaduais e municipais. O compartilhamento federativo atual passar a se dar, de modo mais direto e simples, no prprio ato da arrecadao desse novo e duplo IVA . 4- Alguns tributos regulatrios podero desaparecer caso da CIDE ou sero contingenciados para no ter arrecadao que ultrapasse a carga mxima total de 10% do PIB na fatia compartilhvel da arrecadao federal. Da mesma forma, os impostos sobre a propriedade imobiliria e automotiva, que complementam a arrecadao municipal e estadual, respectivamente, balizaro as alquotas do duplo IVA, para que a carga total de custeio das mquinas federativas no ultrapassem seus 10% do PIB.

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VII O PAS PS-REFORMA: VANTAGENS E RESULTADOS DURADOUROS

Mediante a aplicao do programa de desonerao tributria, ser possvel manter um nvel de arrecadao e de gasto pblico crescentes. Contudo, o PIB simulado pela nova estrutura fiscal elevar o bem-estar geral a um nvel significativamente maior do que na situao de permanncia do status quo.

QUADRO XVI BRASIL: EVOLUO DAS PROJEES DE PIB E RECEITA FISCAL EM DOIS CENRIOS, COM E SEM REFORMA TRIBUTRIA, 2010- 2020
7000 3000

PIB e Receita Fiscal: 2010-2020

R$ bilhes, a preos de 2009 6000

Arrecadao
2600

PIB
5000

PIB com Reforma

(cresce 6% ao ano)

PIB sem Reforma

(cresce 3,2% ao ano)

2200

4000 1800 3000 Arrecadao com Reforma

(carga atinge 30% do PIB)

2000

Arrecadao sem Reforma

(carga atinge 39% do PIB)

1400

1000
09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

1000

Fonte: IBGE, IBPT; Projeo RC Consultores

A nova estrutura tributria , portanto, uma vigorosa ferramenta econmica de criao de valor, de gerao de riqueza e de maior bemestar. O conceito de fertilizao essencial no julgamento de uma reforma fiscal. Se a proposta se mostrar incapaz de deflagrar, desde o primeiro
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momento, o interesse e a emoo do pblico, no produzir o essencial, que a mobilizao de novas iniciativas econmicas, ou seja, mais decises de investimento e, de outro lado, mais equidade na distribuio dos nus fiscais. Para fertilizar a economia e faz-la crescer, o programa fiscal deve compreender um oramento-meta para os tributos que compem a carga tributria. Ainda resta ser introduzido o conceito de programao fiscal plurianual, atravs do oramento-meta, assim caracterizado dentro da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO). Atravs da disciplina de programao oramentria, sero estabelecidos os limites de dispndios e de tributao para os trs nveis do governo e para a Previdncia Social, com base na meta de reduo da carga total para 30% do PIB, nos prximos dez anos, e sua manuteno nesse nivel a partir da. Com tal composio tributria, e um oramento-meta plurianual para seu fiel cumprimento, o Brasil estaria, finalmente, em condio de ser considerado um pas plenamente integrado competio internacional do sculo 21, merecendo a confirmao de sua condio investment grade, em termos de qualidade do crdito soberano de longo prazo. A implantao da Reforma Tributria traria, sobretudo, a almejada acelerao do crescimento, para a mdia de 6% ao ano. Com isso, em 2020, o PIB do Brasil, a preos de 2009, alcanaria a cifra de R$ 5,9 trilhes (contra R$ 3,1 trilhes em 2009), e a carga tributria, uma vez limitada a 30% do PIB, arrecadaria um total de R$ 1,8 trilho (contra R$1,1 trilho em 2009). A renda per capita anual saltaria de R$ 16,4 mil para R$28,5 mil, o que significar quase DOBRAR EM UMA DCADA! Mais importante, porm, ser a mudana transformadora na cara do Pas. Ao invs de um pas ainda lento, pesado, com mquina pblica obesa e ineficiente, com uma Previdncia Social cada vez mais deficitria e sem peclio prprio, teremos um pas com uma taxa de investimento total se aproximando de 25% do PIB, com maior distribuio de renda, a partir de muito maior nmero de empregos produtivos. Tudo isso ser obtido sem reduo do quantitativo de arrecadao pelos trs nveis de governo.
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Atravs das discusses sobre a reforma tributria, estar sendo consolidada a transformao do Pas no horizonte 2020. Se a sociedade lutar por transformar sua cruz tributria num fardo menos pesado, estar tambm garantindo um futuro completamente diferente para as futuras geraes de brasileiros.

QUADRO XVII BRASIL 2011- 2020: A CRUZ TRIBUTRIA INVERTIDA

6000 Incio da reforma 5500 36%

PIB e Carga fiscal: 2011-2020

35%

Carga Tributria (% PIB)

5000 PIB (R$ bilhes)

34%

4500

33%

4000

32%

3500

3000

31%

2500 09 10 11 12 13 14 Carga tributria % PIB 15 16 17 18 PIB a preos de 2009 19 20

30%

Fonte: IBGE, IBPT; Projeo RC Consultores

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VIII REFORMA CONTRA AS EXTREMAS DESIGUALDADES DE RENDA

As extremas desigualdades de renda pessoal e familiar, como ainda hoje verificadas no Brasil, no s ofendem aos princpios democrticos como menos ainda colaboram para o crescimento acelerado. Uma estrutura tributria ajustada aos interesses nacionais no pode conviver com uma realidade social infensa equidade, mesmo admitidas as desigualdades naturais, as de oportunidades e as oriundas de sorte ou circunstncia. O paradoxo brasileiro, bem tpico de comunidades com expressivas assimetrias de informao no corte transversal de sua populao, decorre do sistema tributrio atual. Este no tem colaborado para mitigar as desigualdades extremas de renda pessoal. O peso da tributao indireta no Pas enorme: de ICMS, de ISS e de tributos de m qualidade, estes ltimos caracterizados pela multiplicao de categorias exticas, nomeadamente, o IPI, COFINS, PIS, CIDE, IOF e CPMF (esta, em boa hora extinta, mas ameaando retornar). Os brasileiros acabaram se conformando com uma estrutura de tributos que AGRAVA A FORTE DESIGUALDADE DE RENDA PESSOAL E FAMILIAR. Estudos recentes22 apontam a absoluta REGRESSIVIDADE do sistema atual. Temos uma estrutura de tributos baseada em incidncias indiretas sobre o consumo, inclusive de alimentos e remdios, que pesam tanto mais nos oramentos quanto mais pobre for a famlia do brasileiro. Numa dessas pesquisas, embora realizada sobre uma base de dados de 1996, pelo IPEA, rgo de planejamento e estudos do prprio governo federal, aponta-se a assombrosa carga tributria INDIRETA de 26,5% sobre a renda lquida de famlias com menos de 2 salrios mnimos da poca. A explicao para tal distoro est na maior concentrao dos gastos em consumo pelos mais pobres e a forte taxao de alimentos e remdios, entre outros. Enquanto isso, a faixa de renda mxima, acima de 30 mnimos,
22

Ver FECOMERCIO (2006).

49

era tributada indiretamente em apenas 7,3% da sua renda lquida. Alimentos e gastos em sade suprimiam, via tributos, nada menos do que 8,8% da renda lquida dos mais pobres, enquanto cortavam apenas 1,7% do rendimento dos mais ricos.
QUADRO - XVIII CARGA TRIBUTRIA INDIRETA POR FAIXA DE RENDA (EM SALRIOS-MNIMOS) %* Mdia At 2sm 5 a 6 sm 10 a 15 sm Mais de 30sm So Paulo Curitiba Belm Fortaleza Total das reas** 9,25 11 10,84 10,43 9,87 25,77 30 30,07 26,32 26,48 13,34 16,23 15,93 16,01 13,98 10,4 12,21 9,89 11,24 10,47 7,28 9,07 7,07 5,73 7,34

*Percentual sobre a renda disponvel ** Mdia total ponderada

Fonte: POF / IBGE (1996) Elaborao: VIANNA (2000)

A tributao direta (IR, INSS, IPTU etc) incidente sobre a renda dos mais ricos, nem de longe compensava a carga majorada dos tributos indiretos sobre os mais pobres. Na pesquisa de 1996, esta tributao direta apresentava um peso entre 1,7% da renda bruta na faixa inferior a 2 salrios mnimos, contra 10,6% na faixa superior a 30 mnimos. De l para c, muito pouco mudou, seno para demonstrar que a distoro distributiva foi se agravando, como se constatou em pesquisa mais recente conduzida por especialistas de So Paulo para FECOMERCIO.23

23

Entre os quais se destaca a ordenao feita pela professora Maria Helena Zockun.

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QUADRO XIX BRASIL: CARGA TRIBUTRIA DIRETA E INDIRETA, POR CLASSES DE RENDA, EM SALRIOS-MNIMOS (1996)
Carga tributria direta e indireta sobre renda, segundo classes de renda em salrios-mnimos para o total das reas
30 25 20 15 10 5 0 At 2 2a3 3a5 5a6 6a8 8 a 10 10 a 15 15 a 20 20 a 30 + de 30
Tributo indireto Tributo direto

Fonte: POF / IBGE (1996) Elaborao: VIANNA (2000)

No deixa de ser paradoxal que as mesmas contribuies ditas sociais, votadas em regime democrtico na Carta de 88, para supostamente aliviar as desigualdades atravs de programas de distribuio de renda, tenham se convertido nas lanas da tributao indireta, a perfurar o bolso dos mais pobres, acentuando a iniquidade fiscal. Inibir, ou melhor, eliminar tais categorias tributrias anmalas obra cidad e urgente. As duas administraes voltadas para o social, desde o lanamento do plano Real em 1994, deixaram de alcanar tal objetivo reformista. A nova estrutura tributria aqui proposta, busca mitigar tais anomalias, ao se propor excluir, de uma s vez, o IPI, a COFINS, o PIS e a CIDE. Porm, imperativo reconhecer que tal eliminao de categorias diversas no produz o efeito final de desonerar completamente os preos sobre os quais incidir o imposto substituto que, portanto, continuar pesando, embora menos do que antes, nos oramentos dos mais pobres. Ao transferir alquotas dessas categorias excludas de tributos ao mbito de um nico imposto, o IVA-federal,

51

algum ganho se pode at almejar, porm ainda pequeno, se a alquota deste IVA refletir todo o peso dos tributos eliminados. O ganho ser, inicialmente, por efeito de aumento da eficincia em sua incidncia e supresso dos efeitos de cascata. Se quisermos, e devemos querer, diminuir o fosso da desigualdade tributria camuflada de social, algumas providncias complementares so requeridas nesta reforma tributria.

MEDIDAS REFORMISTAS E REDISTRIBUTIVAS DA RENDA PESSOAL

1- Isentar por completo uma cesta bsica pr-definida, composta de itens da alimentao e medicamentos, que traria um ganho estimado de at 8% na faixa de renda at 2 salrios mnimos. 2- Investimento integral da contribuio previdenciria ao INSS (parcela do trabalhador) atravs da constituio de uma conta individual de participante ativo, mediante a qual cada contribuinte do INSS adquirir quotas do Fundo gestor de recursos da Previdncia Social, a ser criado conforme reza o artigo 68 da Lei de Responsabilidade Fiscal. Isso corresponder a uma desonerao parafiscal da ordem de 2% do PIB, equivalendo a cerca de 8% da renda de at 10 salrios mnimos, uma vez que o tributo previdencirio se converter em peclio individual do trabalhador. 3- Manuteno, assistenciais com como reviso peridica, que, das transferncias assim,

Bolsa-familia

continuaro

compensando, pelo menos em parte, o nus relativo da tributao indireta sobre o oramento das familias mais pobres. O Bolsafamlia opera como um imposto de renda negativo24. De modo

Conceito elaborado por Milton Friedman e outros professores, nos anos 70, na Universidade de Chicago.

24

52

semelhante, o novo subsdio casa prpria popular, contido no programa federal Minha Casa, Minha Vida, contm mecanismo de compensao de rendas, mediante estmulo formao de poupana imobiliria familiar, nas camadas de menor renda asssalariada, destarte propiciando uma redistribuio no s de renda corrente, como tambm de riqueza. 4- Por ltimo, e mais importante, o IVA-federal deve ser dotado de um mecanismo peridico, previsto em lei, de aferio de consecuo dos grandes objetivos previstos na reforma, de modo que estes no se percam no tempo. Como um desses grandes objetivos o de tornar a tributao indireta, a cada ano, mais mdica, a alquota do IVA-federal pode ser CADENTE ao longo do tempo, uma vez compensada pela crescente distribuio de royalties e participaes especiais, a serem apropriadas pelos governos federativos e pelos cidados, via fundos de destinaes diversas. O recebimento de royalties pelas unidades federativas ser condicionado a um programa de reduo de alquotas dos tributos indiretos.

As

medidas

REFORMISTAS

DE

CARTER

REDISTRIBUTIVO,

necessrias ao alcance de maior equidade na incidncia dos tributos indiretos, so absolutamente prioritrias a fim de tornar a nova estrutura tributria um sucesso inquestionvel do ponto de vista do avano social.

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IX REFORMA TRIBUTRIA COMO FATOR DE DINAMISMO REGIONAL

Estados e municpios prezam sua autonomia poltica na Federao. Carregam, contudo, uma inclinao comodista pela dependncia financeira que cultivam das verbas tributrias da Unio. O compartilhamento de arrecadaes, enquanto instrumento de simplificao de procedimentos e incidncias, no guarda vcios de origem. Mas acabou se tornando, ao longo da sua prtica no Brasil, uma prerrogativa constitucional quase petrificada. Os Fundos de Participao de Estados e Municpios, respectivamente FPE e FPM, criados para organizar a partilha de certos tributos federais, deveriam se restringir sua natureza suplementar das receitas prprias das unidades federativas, at para justificar a condio de maioridade poltica de que se revestem estados e municpios. Quadro XX BRASIL: RECEITAS FEDERAIS TRANSFERIDAS A ESTADOS E MUNICIPOS, EM % DA RECEITA TOTAL*
11%

10%

9%

8%

7%

6%

5% 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09

Fonte: BACEN. *Inclui transferncias totais.

54

Na prtica, porm, estabeleceu-se um forte vnculo de dependncia partilha federal. Apenas um minguado nmero de municpios, que concentram em seus territrios considervel atividade econmica tributvel, poderia ser considerado financeiramente maduro um claro sinal disso sendo medido por seu baixo potencial de endividamento no mercado e presumida incapacidade de emisso de obrigaes de dvida municipal. Este mercado de ttulos sub-soberanos hoje no existe. A restrio ao endividamento de estados e municpios nasceu da prpria experincia negativa de quase falncia de muitos deles, cuja dvida terminou por ser objeto de federalizao na sequncia do plano Real, quando, em 1995, a dvida de estados e municpios que estava em poder do mercado comeou a ser trocada por papis de emisso do Tesouro Naciona, atravs de vrios programas atrelados ao saneamento das finanas das unidades federativas. A boa notcia que, de l para c, a disciplina fiscal tem sido aperfeioada. A lei de Responsabilidade Fiscal foi decisiva no sentido de impor maior prudncia oramentria, ao estabelecer barreiras quantitativas absolutamente claras aos niveis mximos de endividamento estadual e municipal. O resultado que vrios estados e diversos municpios readquiriram capacidade de endividamento. Alguns poucos, inclusive, voltaram at a ser captadores no mercado, embora de modo incipiente25. LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL Fato que a Unio se vem tornando, residualmente, o ente que mais tem contribudo para a persistncia de um deficit fiscal residual ao nivel do setor pblico como um todo. Casa de ferreiro, espeto de pau, diz muito bem o ditado, quando nos lembra que, frequentemente, deixamos de cumprir, com zelo semelhante, as regras que aos outros impomos. A Unio, por seu turno, contina sofrendo contnua presso para ser a fonte inesgotvel de soluo para todos os apertos financeiros de estados e municpios, o que coloca a estes na confortvel posio de obstruir o processo
Enquanto no for definitivamente superada a dvida oriunda de Precatrios, os entes federativos padecero de falta de credibiladade.
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legislativo federal, at conseguirem certas benesses sob forma de emendas parlamentares. H que se reconhecer duas realidades inegveis. Primeiro, houve melhoria generalizada dos comportamentos financeiros dos entes pblicos sub-soberanos, independentemente das bandeiras partidrias que os administram, o que mostra ser a origem de bons e maus administradores, em geral, desvinculada de qualquer inclinao ideolgica. Isso boa constatao. O desempenho fiscal do setor pblico s ficar melhor ainda, no entanto, quando a lei de Responsabilidade Fiscal for aplicada integralmente, at Unio.26 Segundo, a gesto oramentria prudencial, especialmente no plano das finanas pblicas, vem ganhando espao como conceito a ser seguido pelos poderes pblicos, at com prmios conferidos aos gestores locais que mais se destacam pela excelncia de sua administrao fiscal e financeira. Embora processo lento, deveria este ser justamente incentivado e estimulado numa reforma tributria, atravs de critrios oficiais, sempre flexveis e adaptativos no tempo, que premiem a melhor gesto municipal por uma distribuio horizontal de recursos algo mais generosa. Para quem acha ser isso impossivel, no . Critrios ponderados por desempenho so frequentes em pases federativos.

REVISO DOS CRITRIOS DE PARTILHA FEDERATIVA Respeitando suas respectivas idiossincrasias, pases to diferentes ( e to similares, a seu turno) como Alemanha, Austrlia, Canad e India, apresentam solues modernas de compartilhamento flexvel de receitas fiscais, que buscam equilibrar, dentro das respectivas federaes, seus direitos ( partilha de recursos) com seus deveres (de prestao de servios pblicos) no plano vertical, e na distribuio horizontal, ou seja, entre os entes de mesmo nvel, critrios que mesclam a equidade (que protege os mais dbeis ou pobres) mas tambm premia os mais EFICIENTES27.

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Sobre uma anlise crtica definitiva da LC no.101/2000, preciso consultar o ensinamento seguro do mestre Diogo de Figueiredo Moreira Neto em MOREIRA NETO (2001). Sobre a experincia reformista de diversos pases, ver Apndices 1, 2 e 3.

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O equilbrio federativo condio essencial unidade poltica da Nao a longo prazo, sendo intolervel cogitar que determinadas regies do nosso Pas fiquem margem do dinamismo que hoje retomamos nacionalmente pela superao de vcios e restries oramentrias do passado recente. Todos tm direito ao progresso, at porque nosso territrio abenoado, talvez como nenhuma outra nao, inclusive os Estados Unidos, com uma distribuio to equitativa e to variada de riquezas, seja por virtude da natureza ou por talentos humanos, estes por toda parte. E mais. Esta abundncia imensa caracteristica de toda a Amrica do Sul, indistintamente. Somos, portanto, um grupo privilegiado de naes, em busca de mais organizao e menos corrupo. Este reconhecimento de nossos dons iniciais (o endowment) importante para situarmos os termos certos de uma partilha federativa na reforma tributria, que nunca dever chegar a ponto de sacrificar os objetivos nacionais em prol de um rgido e petrificado comando constitucional em favor de estados e municpios. A partilha tributria existe, enfim, para equilibrar at certo ponto o alcance de uma estrutura de servios essenciais a todos os brasileiros. E tal objetivo deve ser objeto de apreciao peridica pela sociedade atravs de seus representantes. Para vincular adequadamente o recurso fiscal compartilhado ao objetivo de eficincia no gasto pblico em qualquer nivel de governo, a primeira e essencial providncia que a fonte tributria da partilha fiscal no se espalhe a um sem-nmero de categorias de tributos.

CONCENTRAO DA PARTILHA NO IVA

ESTA FONTE DE PARTILHA DEVE SER, PRIMORDIALMENTE, O IMPOSTO DA CIRCULAO ECONMICA, independente do nome que tenha. Aqui o reconhecemos, combinadamente, como IVA-federal, ICMS estadual e ISS local.

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Nossa proposta que incida este tributo com duas alquotas (uma delas sendo a do IVA-federal e a outra, federativa, de estados e municipios) sobre a venda de bens e servios, e de forma to uniforme (poucas alquotas, no dspares) e geral (abrangente) quanto seja possivel, exceo do rol isento de primeiras necessidades j mencionada antes. Alm do ganho radical de simplificao administrativa e do choque de transparncia impositiva, os contribuintes podero finalmente enxergar, se quiserem, quem recebe o qu, e para qual fim. Isso representar a elevao de nosso regime tributrio a um estgio no apenas de respeito formal legalidade fiscal, mas sim, a uma nova experincia de liberdade poltica de fato, como expresso da cidadania no sculo da informao. A atual rigidez da partilha constitucional, sua impraticvel complexidade de regras, a multiplicidade de incidncias e de excees s incidncias, como ocorre com as atuais nefastas contribuies sociais, nos levam inevitvel concluso que o atual regime se presta manipulao poltica, pelos detentores do poder, atravs das verbas que transitam opacamente por oramentos totalmente indecifrveis, independentemente do esforo que organizaes civis faam para dotar o cidado de informao inteligvel. A estrutura tributria hiper-compartilhada que est incorrigivelmente torta. A simplificao deve ser, portanto, absoluta, para ser eficaz. A proposta aqui esboada, alm das vantagens simplificadoras que traz, guarda neutralidade frente aos grandes quantitativos da partilha vertical, isto , na distribuio da Unio para os estados e municpios e, destes, entre si, nos seus respectivos territrios. Com efeito, o produto da arrecadao do imposto de renda, que se prope aqui exclusivamente federal e no compartilhvel, tem uma dimenso bastante semelhante verba, hoje no partilhada, das contribuies sociais cuja arrecadao, uma vez fundida no novo IVA-federal, compensar a nopartilha do IR. No h que se cogitar, por isso, de riscos de queda de arrecadao ou mesmo de dificuldades operacionais, decorrentes da nova estrutura. Pelo contrrio, com ela tudo se simplifica e se visibiliza.

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Os entes municipais que, ainda assim, persistirem aqum de um mnimo de autofinanciamento em bases locais, - e importante, a esta altura, lembrar que o imposto sobre a propriedade urbana representar uma pondervel fonte de recursos locais, qual se poderia cogitar de conceder, nesta reforma, a competncia municipal ao ITR (imposto territorial rural) se comprovadamente incapazes de pagar suas contas essenciais, devem ser absorvidos por vizinhos que o consigam.

COMO TRATAR ROYALTIES E PARTICIPAES ESPECIAIS Na partilha do futuro, ps-reforma, ateno especial deve ser dada tambm aos efeitos da nova lei federal que regular a repartio da explorao do pr-sal. Esta ser uma nova e significativa fonte de partilha. Mais um motivo para se lhe dar tratamento menos rgido e mais equitativo, uma vez que esta bonana nasce como prospecto inesperado para seus supostos beneficirios territoriais. fundamental que toda a famlia brasileira tenha acesso a ganhos desta natureza. E os ter, na medida em que a Unio abocanhe a fatia mais expressiva da renda extra do petrleo para fazer, a partir da, uma redistribuio segundo critrios legais. O grosso dessa distribuio deve ficar com as geraes futuras, atravs da cobertura do Fundo gestor da Previdncia Social, conforme comando da lei de Responsabilidade Fiscal. O contribuinte fiscal tambm deve ser agraciado com uma concomitante reduo de alquota tributria da taxao federal indireta (IVA-federal), como se prope neste estudo.

GUERRA FISCAL E INCENTIVOS: COMO FAZER Os estados da Federao tambm expressam sua angstia de crescimento quando buscam atrair e capturar a localizao de empresaschave, seja por valor adicionado, seja por ampliao do seu mercado de trabalho, ou at por sinergias com outros ramos da indstria, numa dada regio. Guerra fiscal a expresso caricata dessa acirrada concorrncia atravs da concesso de incentivos tributrios. Isenes ou redues
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tributrias, autorizadas por um estado ou municpio, no podem ser, em plano liminar, coibidas sob pena de violar a autonomia federativa. O que fazer, ento, para restringir a prtica hiper-competitiva sem inibir o princpio da autonomia federativa? Comeamos por afirmar que um ente federativo disposto a incorrer em despesa tributria tampouco revela necessidade premente de recolher uma frao desproporcionalmente favorvel na partilha do FPE ou FPM. A razo parece bvia, pois se este abdica de tributo porque tem meios suficientes para manter sua estrutura sem ajuda adicional da repartio federativa. Mecanismo de aferio destas despesas tributrias, realizadas pelas unidades federativas ao longo do tempo, e controladas, em volume e destinao, por um orgo tcnico federal como, por hiptese, o IPEA (Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas) teria por finalidade especfica a aplicao de um coeficiente de desgio na partilha federativa, no ano seguin verificao, sobre aqueles entes, estados ou municpios, mais ativos na concesso de redues e isenes tributrias. Desta forma, ficaria preservado o direito de cada ente federativo sua prpria poltica impositiva, o que normal numa federao, resguardando-se, por outro lado, o interesse de harmonizao coletiva da Nao.

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ARQUITETURA TRIBUTRIA PARA O NOVO SCULO

Toda cincia funciona como uma caixa, repleta de pequenos e grandes compartimentos estanques. Em cada nicho, vo sendo guardados os achados, que constituem as peas do quebra-cabeas do conhecimento cientfico em dado campo de investigao. Para fazer a cincia avanar, entretanto, devemos nos esforar para pensar fora da caixa, numa clara aluso eventual superioridade metodolgica de se tentar questionar a arrumao original das peas do mosaico cientfico, para da evoluir at algo conceitualmente novo e que, obviamente, faa sentido, incorporando assim, uma dimenso intelectiva ainda no experimentada vida humana. Na prtica da arquitetura, ou alis, em qualquer processo construtivo que envolva cincia e arte, essencial avanar com critrios de funcionalidade, simplicidade e beleza. Se esses conceitos forem transportados cincia tributria, que tampouco deixa de ser uma arte ( isto , a arte de se convencer e conduzir uma comunidade a bancar as realizaes do Estado) verificaremos quo distantes nos temos colocado do que simples, belo e funcional, na atual estrutura tributria nacional. No obstante, dessa busca que tratamos como nosso objetivo final numa reforma tributria: retomar a simplicidade do ato de tributar, e se possivel, com funcionalidade e beleza. Da a inspirao, tambm, desta proposta de uma reforma da reforma. Quando o pensamento cientfico se complica e no avana mais, preciso buscar algo fora da caixa, por definio, de modo inovador, para no deixar que uma reforma tributria apenas repita os mesmos desacertos de outras experincias frustradas. Ao introduzirem, nos aparentemente rsticos anos 60, diversas reformas simultneas e deflagradoras da modernidade econmica, nos campos monetrio, tributrio e oramentrio, administrativo, trabalhista e financeiro, a dupla Roberto Campos - Octavio Gouveia de Bulhes, alm de seus notveis
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colaboradores, tinha absoluta conscincia do desafio de pensar fora da caixa. O teste de valor das inovaes ento introduzidas em tantos campos distintos a ponto de a elas podermos nos referir como reformas institucionais, pois ai estavam o novo Banco Central do Brasil, o Cdigo Tributrio, a lei oramentria, a lei administrativa pblica, a lei bancria, entre tantas outras se revela no s por alta resistncia ao desgaste do meio sculo decorrido desde ento, como, principalmente, pela inabilidade crnica das geraes subsequntes de se servirem dos ombros desses gigantes, como dissera um dia Issac Newton, para dai enxergar e projetar mais longe as instituies econmicas deles herdadas. Ao seu tempo, nos anos 60, o ICM um conceito inovador de valor adicionado ainda era motivo de certo espanto e dvida, firmando-se como vencedor medida que mais pases o adotavam. O Brasil teve coragem de inovar naquele momento. Foi pioneiro. Passado, agora, mais de meio sculo, para avanar insuficiente apenas tentar a reforma da casa velha e encardida pelo tempo. fundamental buscarmos a reforma da reforma, armados com os conceitos que nos projetam ao sculo da informao e da mobilidade em todos os sentidos. A beleza da nova construo, - algum perguntar que beleza h em armar um quebra-cabeas tributrio est, sim, em conformar as vontades de milhes de cidados em torno de um sacrifcio de renda ( o tributo) que se assim justifica e passa a ser melhor aceito se a comunidade conseguir vislumbrar as efetivas relaes de causa-e-efeito entre a arrecadao e o gasto pblico, entre a contribuio pessoal e a retribuio social. Esse tipo de vnculo de legitimao poltica do tributo praticamente se perdeu na estrutura tributria vigente. Ela contm um grau de complicao (no confundir com complexidade!) que, per se, a deslegitima. A busca da Simplificao se torna, por isso, crucial. E da a crtica sincera ao formato da proposta de reforma de 2008, ora em tramitao lenta, por no haver conseguido se desvencilhar do velho para propor o novo, e ao tentar acomodar todos os interesses federativos em sucessivas e minuciosas partilhas de categorias tributrias decadentes. Como na arquitetura de ferro, cimento e areia, o novo edifcio tributrio brasileiro tem que ser projetado com arrojo, nica razo de se propor uma reforma que esse termo justifique. Arrojo e
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abrangncia, como j argumentamos antes, so caractersticas indispensveis para se tentar despertar, no corpo econmico coletivo, os mesmos impulsos de acumular e investir que se observara na populao brasileira entre os anos 60 e 70, quando o Brasil se casou com uma auto-percepo de sucesso e, por algum tempo, chegou a ocupar o pdio de nao com maior taxa de crescimento econmico no mundo. Aqueles, como notamos, eram outros tempos, mais rsticos, embora no menos brilhantes. Servem hoje, se tanto, como estmulo e referncia ao reformador in vitro do sculo 21, j que a complexidade, ai sim, das relaes produtivas e sociais hodiernas, nos exigem muito maior ateno s sutilezas do quebra-cabeas atual. Os mltiplos encaixes de milhares de peas do tabuleiro tributrio abrem sociedade brasileira tantas e to variadas opes que uma parte considervel do desafio coletivo se converte na tarefa de eleger e construir apenas um desses caminhos! Indelegvel, como sempre, e insubstituvel, o papel da liderana poltica. O momento de propor e fazer a reforma acontecer quando brota a planta da esperana no jardim da democracia. Esta esperana est personificada no lder, que conduzir o projeto de reforma sua realizao. Este capital poltico vale pelo tempo de uma primavera de governo, quando o que foi plantado tem chance de frutificar. O Brasil deste incio de sculo repete certas caractersticas capazes de lhe despertar certa confiana no sucesso coletivo, tal como a detinha quando a taxa decenal de crescimento ultrapassava a marca de 10% ao ano. A meta de crescer 6%, ora projetada para a prxima dcada e sugerida neste estudo, no substancialmente diferente dos 10% ento alcanados nos anos 70, pela diferena entre o que a populao brasileira antes crescia, percentualmente, sobre o que cresce agora. Portanto, cabe perguntar: se no for pela expanso da populao, por onde o Brasil crescer desta vez? De onde vir o impulso necessrio expanso? A resposta est, mais uma vez, na demografia favorvel e na geografia econmica do Pas, nesta e nas dcadas vindouras. Desde 2000, o Brasil vem acolhendo sucessivas levas de jovens-adultos (por exemplo, na faixa de 20 a
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24 anos) que chegam idade de se colocar no mercado de trabalho. So cerca de dezoito milhes no presente quinqunio. a gerao mais numerosa de jovens-adultos de toda histria demogrfica brasileira, esta que agora chega ao mercado e sua maioridade jurdica. Em seguida, pelos prximos trs a quatro quinqunios, ainda observaremos a entrada de outras volumosas levas de milhes de rapazes e moas, perfazendo, de 2000 a 2030, algo como 100 milhes de pessoas. deste novo conjunto de jovens trabalhadores que surgir (ou no) o Brasil Eficiente que buscamos. Trata-se de um conjunto de foras de crescimento que associa o efeito do nmero crescente de novas pessoas aptas a trabalhar, com a eventual produtividade que deles se consiga, seja pela escolaridade formal ou pelo treinamento superveniente no trabalho. Nos anos 50 e 60, a economia do desenvolvimento acelerado se deu por absoro de milhes de pessoas que, ao se deslocarem do meio rural, se urbanizavam nos grandes centros e passavam a interagir naqueles mercados de trabalho e consumo. A expanso ocorreu por aumento de produtividade mas, sobretudo, pela matemtica dos coelhos, ou seja, mais gente chegando e se empregando. A modernizao institucional de ento, especialmente a tributria, dotou o Pas no s de novos ordenamentos na alocao de recursos pblicos, pelo lado da despesa corrente, como propiciou recursos no inflacionrios para os pesados investmentos de infraestrutura conduzidos pelo Estado, via ampliao das bases de incidncia dos impostos. A nasceu o moderno Imposto de Renda brasileiro e o ICM, nosso imposto de valor adicionado, ainda sem o S. A conjugao, portanto, da inovao tributria com a demografia favorvel, por seu dinamismo, gerou a fagulha de progresso que acelerou a acumulao de capital atravs dos setores pblico e privado. O mesmo pode ocorrer de novo, pois h uma nova onda demogrfica, de jovens nascidos nos anos 70, 80 e 90, anos de crise, que agora chegam para ajudar a virar o jogo. Mas esta onda pode encher, frustrando o surfe dos anos de acelerao de investimentos e progresso, caso no seja fomentada por uma verdadeira reviravolta institucional, frente da qual est a questo da atualizao das bases impositivas do Pas.

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Evidentemente, para aderir ao esforo de um programa de acelerao do crescimento, o brasileiro, especialmente o mais jovem, precisa enxergar frente. O enxergar leva participao. O sistema tributrio pode contribuir para focalizar esta viso. O regime previdencirio, para esse fim, decisivo, pois lida com as expectativas de futuro. Da nossa proposta partir, desde logo, do campo previdencirio, ao recomendarmos apartar-se, em conta individual de investimento, a parcela de contribuio do empregado ou autnomo que, por opo, migrar para o novo sistema de acumulao previdenciria, mantido num Fundo gestor pblico. Dele o governo poder tomar emprestado, para investir na infraestrutura necessria, fazendo este brasileiro se inserir como participante do capital do futuro, que ir se fazendo presente pelos investimentos realizados com tal verba. A carga tributria, por outro lado, cair, na medida em que a parcela previdenciria individual migre da arrecadao inominada e compulsria para a conta de investimento personalizada. Paralelamente, o Imposto de Renda ser calibrado para honrar os compromissos previdencirios j acumulados e que iro vencendo nas prximas dcadas. Este imposto, incidente sobre as pessoas ativas, sejam fsicas ou jurdicas, vincular o esforo de quem trabalha ao cio dos que alcanaram tal direito. Na nova estrutura tributria, o volume e o sucesso dos negcios modularo o tamanho do cio, como assim deve ser numa sociedade aberta, que faz as suas contas para todos enxergarem. A diversidade dos servios pblicos e o tamanho da mquina dos governos sero tambm regulados pela capacidade de consumir da sociedade. O duplo tributo (federal e federativo) sobre o valor adicionado na produo e as eventuais rendas provenientes de extrao mineral devero balizar o oramento pblico nas trs esferas de governo. A estes tributos simplificados se somar o imposto sobre a propriedade imobiliria, que tem grande potencial de evoluo, alis em evidente vantagem de eficincia fiscal sobre o outro decadente tributo, alcunhado de grandes fortunas. A propriedade imobiliria, hoje ainda largamente irregular no Pas e, portanto, no tributada, poder se tornar uma decisiva base impositiva local, na
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medida em que o Brasil encare o desafio de titularizar as posses pacficas, usucapveis e no lesivas ao ambiente. A regularizao fundiria e a titulao plena das propriedades, especialmente em favelas, onde os mais pobres se organizam para viver, bem como pela formao do patrimnio mobilirio da nova previdncia social, alm do conjunto de mecanismos formadores da poupana pessoal e empresarial, todos esses instrumentos, se engenhosamente fomentados por uma reforma tributria pensada e arquitetada fora da caixa do saber convencional, propiciaro a catalizao dos elementos integradores da cidadania econmica, fazendo acontecer o que, hoje, apenas sonho na vida de muitos brasileiros. Esse ser o Brasil Eficiente que temos nestas pginas projetado.

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Anexo 1 BRASIL: A LONGA EXPERINCIA DE NO REFORMAR NADA

Se a histria moderna da tributao no Brasil tivesse que ser resumida para quem nunca esteve no Pas e nada compreendesse de nossos hbitos ou modo de ser, a narrativa poderia ser organizada em seis captulos, com ttulos sugestivos das idas e vindas, das vrias frustraes, aps seguidas tentativas de reforma do sistema tributrio brasileiro, desde o arcabouo original de 1965, bem como dos muitos interldios de projetos ensaiados e afinal abortados no Congresso Nacional. Os captulos dessa antologia seriam, assim, cronologicamente divididos: 1. Auge e Declnio: 1965-1985 2. Constituinte Destituinte: 1986 1988 3. Esperando Godot na Reviso: 1989 1993 4. Escalada ao Bolso do Joo: 1994 2002 5. Nada a Fazer I o Comeo: 2003 2007 6. Nada a Fazer II - o Fim: 2008 -...

1965 a 1985 Auge e Declnio

Pode-se afirmar que a edio do Cdigo Tributrio Nacional (lei 5172, de 1966), na esteira da Emenda Constitucional no. 18, de 1965, representa o marco e o momento de transio do Pas arcaico para uma estrutura moderna de tributao. Singelo e retilneo, despojado de excessos ou rodeios, como toda arquitetura clssica, feita para resistir ao tempo, o Cdigo (CTN) se apoiou em apenas duas vigas mestras. No seu Livro Primeiro, sinteticamente definiu o Sistema Tributrio Nacional e como se distribuiriam as

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competncias para tributar, bem como a partilha vertical (entre os trs niveis federativos) e horizontal (dentro de cada nivel da Federao) da arrecadao de cada tributo. E, no Livro Segundo, o Cdigo deixou sua contribuio mais perene, ao instituir as Normas Gerais do Direito Tributrio. Esta simplicidade eficiente e transparente deu sobrevida ao CTN, passadas quase cinco dcadas, at os dias de hoje. E dele provm o resduo de segurana jurdica ao afligido contribuinte nacional. Diversas categorias tributrias l consagradas j tiveram sua extino decretada. Porm, as categorias mais resilientes, como o Imposto sobre a Renda (IR), o Imposto sobre Circulao de Mercadorias (ento ICM, hoje ICMS) e os Impostos sobre a Propriedade e sua Transmisso (IPTU/ITR/ITBI) tm demonstrado serem as trs pilastras de sustentao de um sistema tributrio feito para durar e com vocao para o respeito aos princpios bsicos da equidade social verdadeira e da capacidade contributiva verificvel. O sistema de 1965, constitucionalizado em 1967/69, teve um rpido auge de eficincia fiscal ao cooperar na materializao de um perodo de crescimento extraordinrio do Pas, entre o fim dos 60 e os anos 70, o chamado milagre econmico. E talvez, por isso mesmo, o sistema comeou a ser pressionado ao ensejo das sucessivas crises financeiras que abalaram o mundo e pegaram o Brasil desprotegido de uma independncia energtica, sim, porm desprovido de algo muito mais importante, da capacidade de dizer no ao gasto pblico inflacionrio em tempos de crise. Esta incapacidade, obviamente, se pode atribuir ao prprio autoritarismo do regime poltico, que baseava sua legitimidade na promessa do rpido avano da renda per capita (a mesma equao chinesa de manuteno do poder dos tempos atuais...). J em 1982, imerso na crise do petrleo, o Brasil recessivo no tinha mais discurso para segurar os militares no poder. esse o momento em que o prprio regime castrense, em ocaso, lana as bases da justificativa social para o mau tributo, ao editar o Decreto-Lei n1940, de 1982, ano de extrema crise econmica, tanto aqui, como na vizinha Argentina, e em toda a regio latino-americana. Este DL o que cria o FINSOCIAL Fundo de Investimento Social, que promete, em seu art.1., ...custear investimentos de
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carter assistencial em alimentao, habitao popular, sade, educao, justia e amparo ao pequeno agricultor. Estavam, portanto, ai semeadas, em pleno regime de exceo, ideologicamente de direita, as linhas do discurso do tudo pelo social que serviria para justificar o assdio vergonhoso ao bolso do contribuinte, continuado na transio para o regime democrtico (Sarney) e, em seguida, conduzido e implantado pelas autodenominadas foras de centro e de esquerda a partir de 1989. Na realidade, o que tece as semelhanas amargas entre todas essas experincias a pedestre necessidade de amealhar recursos financeiros para o sustento da mquina pblica, seja a que ttulo for. O desequilbrio fiscal nascido de crises internas e externas, no adequadamente sanado pela prudncia do governante sensato e corajoso, fatalmente desembocar no apelo populista ao imposto pr-social, cuja aplicao, bom que se diga, JAMAIS encontrar o caminho do pobre ou do mais carente, recaindo a carga tributria injusta e casustica justamente em cima dos ombros mais arqueados da classe trabalhadora. O FINSOCIAL foi exatamente isso: sendo taxao sobre a renda bruta das empresas, estas transferiram de imediato o encargo, embutindo-o nos preos de tudo que se compra neste pas. Pagaram os que menos podiam. E ainda pagam. Enquanto isso, minguava justamente o apoio oficial prometido alimentao, habitao, sade, educao e justia. O mau caminho estava traado pelo mau tributo. Os polticos e seus partidos se puseram imediatamente de acordo com a soluo encaminhada. E haveriam de consagrar o esbulho da prosperidade do povo na pira democrtica da Constituio cidad de 1988.

1986 1988: Constituinte Destitutinte

O que entrara como contrabando na estrutura tributria de 1965, passou a parasita verdejante na Constituio Federal de 1988 (CF88). No seu
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art.149, a CF88 alou as chamadas contribuies sociais altura de espcie tributria formal. Em suma, na lio definitiva do mestre Ives Gandra28, nada sobrou que ainda merecesse a vrgula da dvida sobre a natureza impositiva do..nico tipo de contribuio social regulado pelos arts.149, 154, I, e 195. Estes so, portanto, os artigos constitucionais que enveneraram de vez o sistema tributrio antecedente, ao liberar o Estado brasileiro, em particular a Unio, e privativamente, a chegar ao limite impositivo que bem entendesse, amparada na escusa genrica do fazer pelo social. No por outro motivo, o sbrio doutrinador ptrio, Ricardo Lobo Torres, se refere a esta contribuio como extica e anmala. Nada obstante, a arrecadao das tais contribuies sociais vicejou, pois que apartadas da partilha federativa. A esta incidncia escondida sobre os preos em geral se pode, com certeza, atribuir a significativa piora na carga tributria dos brasileiros mais pobres ao longo de toda a dcada de 90.

ENQUANTO ISSO NA REFORMA AMERICANA....

O novo momento internacional, a meados do anos 80, no entanto, deixava para trs a crise da virada da dcada anterior e o preo do petrleo comeava a refluir a um patamar historicamente normal. Nos EUA, ocorria a volta vigorosa ao crescimento econmico e a administrao do presidente Ronald Reagan (1981-1988) via, ento, condies de avanar na proposta de uma reforma do Imposto de Renda, que l representa o esteio da arrecadao federal. Em 25 de maio de 1985, o presidente americano enviou ao seu Congresso um projeto que alterava substancialmente as alquotas tributrias do IR, tanto das pessoas fsicas quanto jurdicas. Na pessoa fsica, a proposta de Ronald Reagan foi reduzir de 14 faixas de incidncia (que progrediam de 11% at 50% sobre a renda pessoal) para apenas trs (15, 25 e 35%). E, no mbito das pessoas jurdicas, o imposto que
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MARTINS (2008).

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recaia sobre o lucro das empresas teria sua alquota mxima reduzida de 46 para 33%, mas com ampliao da base contributiva e reduo das hipteses de reduo ou iseno legal29. Reagan e seus assessores tinham ideias e propostas claras sobre o que queriam alcanar e como chegariam l. Esse o trao essencial e distintivo de qualquer proposta de reforma tributria que v enfrentar o embate de um Congresso democrtico. Reagan queria abrir espao para o crescimento, mesmo em sacrifcio de algum distributivismo na base da pirmide social que, mesmo assim, foi realizado. Em compensao, deixou ele claro que preferia reduzir a carga marginal do imposto de renda na pessoa fsica, compensando a eventual perda de arrecadao com algum aumento na pessoa jurdica30. O TAX REFORM ACT norte-americano foi finalmente aprovado em outubro de 1986, havendo portanto, levado menos de 18 meses em tramitao na Cmara e no Senado dos EUA. No Brasil, esses fatos passaram largamente despercebidos, pois o Pas ainda mantinha confiana na eficcia dos sucessivos congelamentos gerais de preos e salrios como mtodo de controlar a inflao brasileira, ao passo que o eleitorado local tinha seu foco voltado para eleger um novo Congresso Constituinte. Interessante notar que o texto final do Tax Reform Act traz a marca registrada da simplificao do imposto de renda americano, j que as alquotas propostas por Reagan para indivduos, em nmero de trs, acabaram sendo reduzidas, no Congresso americano, a apenas duas, de 15 e 28%, aplicando-se apenas um excedente de mais 5% a partir de determinada faixa de renda. O grande interesse do Congresso americano era buscar o chamado Oramento Equilibrado, algo que iria ser alcanado, anos mais tarde, na administrao de um democrata, Bill Clinton.

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A reforma America descrita em detalhes por IBAEZ (1998)

De fato, a fatia do imposto de renda da pessoa fsica recolhida pelos percentis mais ricos dos contribuintes americanos se elevou consideravelmente: no percentil dos 1% mais ricos, subiu de 17,9% em 1981 para 24,7% em 1990; j no percentil dos 50% de renda mais baixa, caiu de 7,4% em 198, para 5,7% em 1990. Ver a tabela completa em HALL (1995) p.45.

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 desnecessrio ressaltar a importncia da sinalizao positiva dada pela reforma tributria de Reagan, no s aos cidados e investidores americanos, como para o resto do mundo, em relao efetiva disposio dos americanos de superar os soviticos no ento embate ideolgico-financeiro entre os dois mundos, o capitalista de mercado e o socialista, de rgido plano central. Curioso lembrar tambm que, paralelamente ao choque de racionalidade no campo tributrio, duas medidas de superao de limitaes econmicas j haviam sido tomadas por Reagan. A primeira, e talvez, decisiva, fora a reformulao da Previdncia Social (o U.S. Social Security), que ento apontava para um deficit explosivo. Corrigida essa tendncia, mesmo em ambiente recessivo, ao incio dos 80, Reagan logo atacou a questo paralela do que chamou de Guerra Gastana dentro do prprio governo federal. Reagan teve a coragem de nomear uma Comisso independente, composta por empresrios, e por estes financiada que, em dois anos, entre 1982 e 1983, vasculhou as contas do governo federal americano, inclusive no delicado item de Defesa, apontando onde e como cortar o DESPERDCIO generalizado, sem prejuzo da qualidade da gesto pblica. Esta comisso, a GRACE COMMISSION31, presidida pelo empresrio J. Peter Grace, entregou ao presidente Reagan um relatrio completo da gastana federal e os meios de corrigi-la, em janeiro de 1984, quase ao fim do seu primeiro mandato. No campo monetrio, Paul Volcker, ento nomeado para presidir o FEDERAL RESERVE SYSTEM tambm agia com destemor a crticas que vinham, sobretudo, do prprio meio empresarial, por ter elevado os juros a limites nunca dantes cogitados. Mas fato que, ao cabo da faxina geral, dolorosa, a economia americana havia se preparado para dar um salto extraordinrio na dcada seguinte, alis muito bem aproveitada pelo presidente Bill Clinton e, especialmente, pelo astuto Alan Greenspan, que ento substituira Volcker em 1987, j desgastado por tanta pancadaria financeira nos mercados. Greenspan viria a se tornar o queridinho do mercado financeiro e carinhosamente apelidado de Maestro. Mas os verdadeiros maestros haviam
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Esta Comisso reunida sem um tosto de custo para o governo, mobilizou, entre outros, 161 dirigentes mximos de empresas privadas, que trabalharam em nada menos que 36 grupostarefa, empregando US$ 75 milhes em moeda da poca. GRACE (1984).

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sido outros... A obra reformadora de Reagan seria, infelizmente, comprometida, anos mais tarde, neste sculo, pelo filho de seu sucessor na presidncia, o destrambelhado George W. Bush. Essa algo extensa e pouco conhecida histria, paralela a nossas vissicitudes paroquiais dos anos 80, para lembrar que, enquanto pensvamos estar abafando com nossas excentricidades tributrias e de poltica econmica heterodoxa, cozinhadas no fogo alto do discurso do social tupiniquim, iniciativas distintas estavam acontecendo em outros lugares, e influindo muito mais, mundo afora. No se diga, porm, que estivemos totalmente desatentos ao resto do mundo. Brotaria aqui uma crescente percepo da disfuncionalidade do nosso sistema tributrio, bem como da previdncia social a ele associada. Numa iniciativa quase quixotesca, tivemos a oportunidade de apresentar grande mdia uma proposta, ento considerada invivel que, no entanto, acabou por despertar interesse e debate: a ideia de simplificar radicalmente o IR brasileiro, ao trazer suas ento 16 alquotas de incidncia, cobradas s pessoas fsicas, para uma nica faixa, fixada em 10% sobre toda e qualquer renda, sem iseno e com verificao de sinais exteriores de riqueza32. A conta simples era que, pelo alargamento da base contributiva, com mais gente pagando e menos isenes, e a melhoria da vontade de pagar pelo nivel mdico da alquota chamada de imposto camisa 10, numa aluso futebolstica se obteria um claro aumento da arrecadao final. A provocao aparentemente pegou. A proposta terminou encontrando eco na prpria Receita Federal brasileira que, com certeza, mais embalada pelo exemplo americano do que pela nossa sugesto, conseguiu simplificar sobremaneira a incidncia do IR no Brasil, havendo passado a adotar apenas duas alquotas na pessoa fsica, de 15 e 25%. Houve espanto geral na poca, dado o alto grau de novidade daquela iniciativa.

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Esta proposta acompanha o esprito da flat tax americana , HALL (1995).

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O resultado obtido, em termos de arrecadao, foi o de se esperar: crescimento significativo da base impositiva e aumento da receita do imposto. Infelizmente, com essa meia-reforma tributria, feita de retalhos, sem discurso poltico em seu apoio e sempre distrada da simultnea disciplina nos gastos pblicos, e pior, em ambiente adverso, de absoluta irracionalidade econmica (lembrar que, nesse breve perodo, de 1986 a 1990, sofremos nada menos que quatro decretos de congelamento de preos) no se conseguiu sensibilizar os congressistas constituintes para uma reforma verdadeira, apesar de a sociedade haver se mobilizado para apresentar duas propostas completas Sub-Comisso que cuidou da questo na Assemblia Constituinte, uma delas do IASP/ABDF liderada e bem defendida por Ives Gandra da Silva Martins, e a outra, do IPEA, Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, do prprio governo. Como ainda amargamente recordado, Ives nos conta que, aps serem apreciadas na Comisso de Sistematizao da Constituinte, tiveram essas propostas da sociedade civil ...notvel contribuio de pioria dos demais constituintes, preocupados mais em aumentar receitas do que em proteger o direito dos contribuintes, fazer justia fiscal e promover o desenvolvimento nacional ... de tal forma que hoje mais um desistema que um sistema tributrio 33. Dai tambm a concluso inevitvel: a Constituinte destituiu a sociedade brasileira do seu mais importante importante instrumento de progresso com equidade: o sistema tributrio.

1989- 1993: Esperando Godot na Reviso

A Constituio Federal de 1988 havia agravado a viabilidade, j precria, do financiamento no-inflacionrio da mquina e dos compromissos financeiros do governo federal. Ao premiar estados e municpios com significativos aumentos nas respectivas partilhas de fundos constitucionais (FPE e FPM),

33

MARTINS (2008), p.22

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alm de ampliar a base do ICM pela converso, a este, da arrecadao dos ento extintos impostos nicos federais sobre minerais, energia eltrica e combustveis, a CF88 passou Unio e aos seus contribuintes a conta poltica da pacificao democrtica do Pas. O jurista Ary Oswaldo Mattos Filho, coordenador geral do primoroso e rico trabalho da COMISSO EXECUTIVA DA REFORMA FISCAL, que se reuniu entre fevereiro e agosto de 1992, por iniciativa do ento ministro da Fazenda, Marclio Marques Moreira, assim se referiu, no intrito dos dois volumes da obra coletiva da sua Reforma Fiscal34: A constatao inicial mostrava cruamente que (os membros executivos da Comisso) s estvamos sendo capazes de discutir alternativas abrangentes e duras de reforma fiscal porque o Estado falira inapelavelmente (grifo nosso), tendo esgotado os meios de financiamento para a proposta de desenvolvimento que vinha sendo intensamente utilizado por vrias dcadas. O destino melanclico da proposta da Comisso, chamemo-la assim em homenagem aos grandes nomes que a compuseram e aos muitos e notrios especialistas que a ela deram seu suporte de conhecimentos35, apenas comprova que, dos pores da poltica de troca-troca praticada no Pas, s se pode esperar a mais completa desconsiderao ao trabalho intelectual, em particular se for de qualidade que ofusque a opacidade reinante. A proposta de Ary Oswaldo ficou esperando Godot. Na proposta da Comisso, no entanto, que se enviara direto aos arquivos do Congresso Nacional, se aninhavam lies importantes e atualssimas. sempre bom recordar o ambiente da poca: logo antes do impeachment do presidente Collor, que promovera o pedido de proposta Comisso Ary Oswaldo, poucos meses antes do seu afastamento, talvez como tbua de salvao miditica ao vexaminoso desenrolar do seu plano de liquidar a inflao com um nico tiro.

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MATTOS FILHO (1993), p.3.

Entre outros, ressalto Carlos Alberto Longo, Osmundo Rebouas, Srgio da Costa Werlang, Augusto Jefferson Lemos e Jos Tefilo Oliveira.

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As lies da Comisso foram expressivas. Primeiro, por lembrar que no se comea uma reforma tributria que tambm no proponha, simultanea ou at previamente, a reviso do campo da despesa pblica, pois sempre no gasto que nasce a presso pelo imposto. Em segundo lugar, lembrando que se deve colocar a estrutura tributria em esferas especializadas de arrecadao, isso tanto quanto possivel, dai brotando a noo de que o imposto de renda , por excelncia, uma arrecadao privativa da esfera federal, enquanto a extrao tributria do consumo (ou da circulao) tem a vocao de pertencer ao nivel dos estados federados, enquanto aos municpios cabe explorar, com vantagem, os tributos de conotao territorial e predial, pois pertencerem ao local. Em terceiro lugar, a Comisso firmou convico em torno do IVA de destino, e isso pioneiramente, por entender assim a maneira de melhor lidar com a natural competio fiscal na federao brasileira. E, por ltimo, entre as lies essenciais de uma boa reforma, absorveu as recomendaes do saudoso guerreiro por uma previdncia social previdente, Francisco E. Barreto de Oliveira, o Chico Previdncia, que h muito nos deixou, e rfos de sua obsesso sadia por um sistema previdencirio baseado na capitalizao das contribuies e organizado em torno de uma OPO voluntria dos participantes em a ele aderirem. Por opo, entende-se o direito inalienvel de um cidado eleger o prato previdencirio que comer, isto , ter e exercer o direito de selecionar, ainda que obrigatrio na inscrio, o modo de participao que melhor atenda ao participante. O que soa como direito bvio, nem nos dias de hoje praticado em nosso Pas, deixando ainda mais triste, onde estiver, o caro amigo que por isso tanto se bateu em vida. Tais revses pessoais foram vividos por todos os que nos envolvemos na esperana da janela revisional da CF88, que se abriu com uma planta de florao nica, em 1993, apenas para se ter essa solitria chance de germinao tragicamente desperdiada. Os que nos empenhamos na frustrante Reviso Constitucional de 1993, diretamente ou atravs de ilustres e abnegados parlamentares, nada obtivemos como resultado. Pelo dep.
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Eduardo Mascarenhas, grande brasileiro, morto precocemente como parece ser hbito entre os melhores, tivemos no Instituto Atlntico a possibilidade de encaminhar centenas de alteraes tributrias constitucionais, que poca refletiam nossa convico do que precisava ser feito. Do seu lado, Ives Gandra Martins veio tambm com emenda semelhante, apoiada em diversas e relevantes entidades civis. Nada conseguiu. Na votao revisional, o que contou mesmo foi a emergncia, como sempre. altura de maro de 1994, o governo Itamar Franco precisava calar as finanas do futuro plano de estabilizao econmica que gestaria a nova moeda, o Real. Por isso, o produto da Reviso foi apenas o Fundo Social de Emergncia, que deu um ponto de apoio financeiro s medidas que seriam, em seguida, tomadas no campo para anunciar o novo plano de estabilizao. Enquanto isso, na virada dos anos 80 para 90, vrios pases se empenhavam em coibir o deficit pblico, mediante reformas abrangentes, tambm vinculadas ao combate inflao alta. O Brasil era nisso um crnico retardatrio. Outros pases se mexiam com mais empenho e ordem mental coletiva. Este foi o caso do Mxico, mas tambm do Canad, cuja reforma tributria, conduzida pelo engenhoso ministro de finanas da poca, Michael Wilson, introduziu o conceito do IVA duplo, de incidncia paralela pelo governo federal e pelas provncias. Esta frmula de IVA-duplo abriga uma soluo para estruturas nacionais pesadas em termos de gastos pblicos, especialmente em naes organizadas em sistemas federativos, com governos justapostos em diversos nveis como no Brasil e no Canad. A introduo do IVA-duplo ofereceu aos canadenses o caminho possivel para acomodar o financiamento conjunto das mquinas administrativas federal e provincial, ao mesmo tempo em que as colocou frente a frente, obrigando as provncias a fazer com o governo nacional a calibragem de suas respectivas responsabilidades na gesto de servios pblicos. Ao interagir pessoalmente com Michael Wilson, em diversas

oportunidades na dcada de 90, logo aps sua sada do governo canadense, percebi que ali estaria o destino do nosso sistema de compartilhamento de impostos, no momento em que finalmente a poltica brasileira resolvesse tratar
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a srio a federao na reforma tributria. S no tinha ideia de quanto iria demorar... Permanecemos, na prtica, muito longe do avano permanente, pois o Brasil enfeitiado pelas solues de toque mgico. Nesse particular, nada mais encantador que o vio de um s remdio de cura para todos: o imposto nico, de uma s alquota e de cobrana automtica sobre as movimentaes financeiras. O respeitado professor Marcos Cintra, do alto de sua ctedra, se convenceu disso e partiu em defesa nacional da ideia. O resultado foi a adoo do conceito, s com um detalhe: SER MAIS UMA ESPCIE TRIBUTRIA, e no a que iria finalmente substituir com vantagem todas as demais. A Comisso de Ary Oswaldo propunha, por exemplo, que o PIS e a COFINS, ento cobrados a 2,65% em cascata, viessem a ser trocados por 0,25% de um imposto monofsico sobre toda a movimentao financeira, enxergando a, mais por esperana do que por experincia, a superioridade de um sobre o outros. Ficamos, afinal, com ambos, sob o nome odioso de CPMF CONTRIBUIO PROVISRIA SOBRE A MOVIMENTAO FINANCEIRA, que s seria extinta muitos anos mais tarde, por um descuido dos poderosos, em memorvel votao conduzida por parlamentares lcidos, em 31/12/2007.

1994 2002: Escalada ao bolso do Joo

O Pas emerge da reforma econmica do plano Real, em julho de 1994, ainda mais sedento por recursos tributrios, pois o financiamento no inflacionrio dos oramentos pblicos, em todos os niveis, passaria a exigir mais arrecadao ou mais endividamento, nunca mais emisses de moeda. Como o endividamento havia sido, em boa hora, tambm cerceado, s sobraria aos dirigentes a escalada tributria. O Avana Brasil da era FHC, do virtuoso presidente Fernando Henrique Cardoso, entre importantes contribuies que trouxe, tambm ensejou formidvel avano da carga fiscal, o maior de todos os tempos modernos. Com um pormenor: a carga aumentou enquanto o investimento
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pblico fraquejava. O pas ficou correndo atrs de pagar obrigaes passadas, mas como governos nunca pagam nada e, sim, o povo, diversos pacotes foram emitidos, especialmente ao ensejo do agravamento das condies externas, de 1997 (crise asitica) at 2001 (crise do apago brasileiro e do monumental calote argentino). Esses tropeos externos quase consumiram todo o perodo do governo FHC, corroendo por completo suas bases propositivas de uma reforma tributria. Contudo, bom reconhecer que trs anos se passaram, entre 1994 e 1997, antes de o governo FHC ser colhido pela trombada financeira vinda de fora. Para efeito de comparao, uma breve lista de reformas institucionais pode ser cotejada entre a antiga gesto econmica do perodo Castello Branco (1964 67) que nos trouxe o sistema tributrio de 1965, e o tempo despendido com a estabilizao da economia brasileira entre 1994 e 97. Foram dois tempos bem diferentes; menos, talvez, pela alegada fora do autoritarismo, j que aos gestores do plano Real tampouco faltaria apoio parlamentar. S que, por alguma razo, faltou. A PEC 175/95, da reforma tributria do governo FHC, relatada pelo operoso parlamentar Mussa Demes, no teve destino melhor que as anteriormente tentadas. Foi para arquivo. O governo FHC no entregou os pontos imediatamente. Sua equipe era totalmente sensvel ao tema da tributao disfuncional e onerosa ao contribuinte. Mas no tinha consigo o arcabouo de um novo sistema, nem os cordis polticos para encaminhar e votar tal reforma de modo vitorioso. Pragmaticamente, votou outras coisas, dando sobrevida, involuntariamente, construo de puxadinhos tributrios. O que fez a gesto de FHC, contendo despesas, talvez tenha sido maior do que na modelagem de uma tributao menos torta. Primeiro, arrepiou para o lado das estatais, impondo-lhes ponto final ao desperdcio, ao acelerar o programa nacional de privatizaes. Em seguida, limitou o enorme regabofe estadual, pela liquidao de bancos estaduais e disciplinamento das instituies federais ento quase insolventes como Banco do Brasil e Caixa Federal.

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FHC tambm partiu para o enfrentamento do mais espinhoso problema, o previdencirio, editando medida oportuna de restrio aposentadoria precoce, ao impor o fator previdencirio de ajuste, que agora, de novo, se busca extinguir. Mas ficou aqum de reformar a previdncia social como deveria. E, para completar o arcabouo de controle do dispndio, limitou severamente o endividamento dos entes federados atravs da Lei de Responsabilidade Fiscal, principal obra institucional de seu governo, ainda que a crtica do sempre preciso professor Celso Martone36, grande economista brasileiro, enverede corretamente por apontar a incompletude dessa lei, que no buscou tanto a eficincia do gestor e a produtividade do gasto pblico, quanto apenas perseguiu a confirmao da capacidade financeira do estado ou municpio em honrar dvidas. Mas a gesto de FHC no parou por a. Pelo lado das receitas, realizou alguns rearranjos dignos de nota. O mais importante, provavelmente, foi a introduo de um objetivo de simplificao do custo administrativo da tributao da pequena empresa atravs do SIMPLES. As pequenas e mdias empresas passaram a ser enxergadas com alguma piedade. E os parlamentares, no Congresso Nacional, sempre de olho no voto tanto quanto na receita fiscal, viram uma equao favorvel de custo (em receitas) contra benefcio (em satisfao e em votos). A legislao do Simples saiu e, em seguida, vem sendo aperfeioada na administrao Lula. Finalmente, cabe ressaltar o programa de sobrevida tributria, uma espcie de UTI empresarial, criada pela Receita Federal, em ditos sucessivoscom que se repactuaram as cobranas e dvidas fiscais de uma populao inteira de empresas em dificuldades. Para no lembrar, no agronegcio, da maior repactuao coletiva de crditos agrcolas, renegociados por lei federal na dcada de 90, e com sucessivas renegociaes posteriores, levadas a cabo em diferentes legislaturas, a ltima tendo sido na administrao Lula. Para completar, uma lista dessas no poderia fechar sem meno honrosa ao esforo bem sucedido de desonerar as exportaes
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A lei de Responsabilidade Fiscal a LC no. 101/2000. Ver MARTINS (2008), p. 129 e seguintes. Ver tambm a rica contribuio de Carlos Maurcio e Marcos Nbrega, em FIGUEIREDO (2006).

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brasileiras, pelo que ficou conhecido como Lei Kandir (LC 87/1996), em apreo ao tambm economista e parlamentar.

2003 2007: Nada a Fazer I O Comeo

Como num ttulo de filme em srie, o Nada a Fazer I parece caracterizar o pragmatismo da administrao Lula quando o esforo a ser empreendido pelo Planalto para reconstruir o prdio da fiscalidade brasileira. Trata-se de uma administrao movida pelo termmetro da opinio das ruas, e esta nunca esteve, aparentemente, to feliz quanto agora, com o crdito farto que encobre a mordida fiscal e ainda deixa uma soprada de alvio. O debate da reforma tributria refluiu, portanto, do centro do noticirio para dentro dos gabinetes fechados de especialistas e para pequenos auditrios de empresrios mal humorados. No dizer que o presidente Lula no tenha tocado na rida questo. No s o fez mas, por justia, certo mencionar, tentou at duas vezes. Em 2003, com sua PEC 42/2003, sob a batuta poltica de Antonio Palocci, como ministro da Fazenda. Pouco se conseguiu e, de perfil estrutural, basicamente nada. Portanto, nada a fazer, at que nova chance de gol surgisse. Isso s veio a alcanar Lula a meio caminho de seu segundo mandato, em 2008.

2008 - ... Nada a Fazer II O Fim

A PEC 233/2008 est bem resumida no apenso prprio em que a descrevemos neste estudo37. J no se trata de analisar fatos, mas algo vivenciado em dias recentes e, portanto, ainda carregado com as tintas das percepes no bem aplainadas pelo tempo. Mas, por cima das crticas que a nova PEC carrega, e ns mesmos a fazemos, importante sublinhar que ela
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Ver Anexo 2.

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traa, com alguma sutileza, a marca de um fim: o final do nada a fazer. Ao tentar buscar a aglutinao de tributos exticos e anmalos, como bem os denomina o mestre Ricardo Lobo Torres, a nova PEC, de iniciativa lulista, tenta tambm dar um fim carreira medonha do PIS, da COFINS, da CIDE, e at do Salrio-educao. Por outro lado, a PEC 233 tem o mrito de avanar na idiea de um moderno IVA-federal, na busca, embora preambular, de algo realmente novo para o nosso cambaleante sistema tributrio. Este novo, que representa o fim do velho, no o encontraremos, contudo, na marcha para trs representada pela frustrante ressurreio da taxao sobre as Grandes Fortunas38. Se fosse assim bem fcil, j se teriam, em outras partes do mundo, constitudo esta excentricidade como viga-mestra de sistemas bem mais progressistas que o nosso, em matria de colocar os ricos a pagar impostos proporcionalmente mais agressivos. No parece ser o nosso caso. O trgico que continuamos mais dispostos a jogar para a platia, brandindo ttulos de apelo emocional, tal como foi, um dia, o fundo de investimento social para os militares, e, nos dias de hoje, a grande fortuna taxvel, lembrada no provisrio texto do III Programa Nacional de Direitos Humanos. Ser que a prxima reforma seria para ver os ricos abatidos e coados num liquidificador, imagem para produzir jorros de contentamento a certos estamentos de uma elite poltica equivocada? Mas so equvocos superveis. Os que temos o Brasil como bandeira permanente, no podemos perder nosso tempo precioso cometendo erros previsveis e repetidos. prefervel que nos dediquemos a perseguir erros novos, em estruturas erigidas com a perpectiva da prosperidade coletiva e um porvir de maior claridade pela acumulao dos conhecimentos essenciais ao avano.

A propsito do despropsito do Imposto sobre GRANDES FORTUNAS, ver a excelente anlise de Rogrio Gandra e Soraya Locatelli em MARTINS (2008) p.137 e seguintes.

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Anexo 2 REFORMA TRIBUTRIA CONVENCIONAL:A PROPOSTA MANTEGA-APPY

1. A Presidncia da Repblica encaminhou ao Congresso Nacional, por meio da Mensagem n 81, de 28 fev. 2008, proposta de emenda Constituio alterando o sistema Tributrio Nacional (STN).

2. Os objetivos principais da proposta39 so: simplificar o sistema tributrio nacional; avanar no processo de desonerao tributria; e eliminar distores prejudiciais ao crescimento da economia brasileira e competitividade de nossas empresas, principalmente no tocante chamada guerra fiscal entre os Estados.

3. A proposta pretende instituir novo modelo desenvolvimento regional para enfrentamento das desigualdades regionais. Substituir com grandes vantagens a utilizao da guerra fiscal como instrumento de desenvolvimento ou atrao de investimentos. Dentro da nova poltica de desenvolvimento regional, ser criado o Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR). 4. Introduz a proposta uma srie de mudanas na estrutura de tributos da Unio e dos Estados, dentre as quais se destacam: a) criao de um imposto sobre operaes com bens e prestaes de servios, denominado de imposto sobre o valor adicionado federal (IVA-F); b) em consequncia, extingue dos seguintes tributos: Contribuio para o financiamento da Seguridade Social (Cofins); Contribuio para o Programa de Integrao Social (PIS); e Contribuio de interveno no domnio econmico relativa s atividades de importao ou comercializao de petrleo e seus derivados, gs natural e seus derivados e lcool combustvel (CIDE-

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Exposio de Motivos (EM) n 16/MF, de 26 fev. 2008, do Ministro da Fazenda

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combustvel); c) incorporao da Contribuio social sobre o lucro lquido (CSLL) ao imposto de renda das pessoas jurdicas (IRPJ), dois tributos com a mesma base (o lucro das empresas); d) desonerao da folha de pagamento (eliminao da contribuio social do salrio-educao e redues gradativas da contribuio patronal); e) criao de novo ICMS (imposto sobre operaes relativas circulao de mercadorias e sobre prestaes de servios de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao), a ser regido pelo art. 155-A a ser includo na CF(o atual ICMS regido pelo art. 155, II).

5. O atual ICMS apresenta um quadro de grande complexidade da legislao. Cada um dos Estados mantm a sua prpria regulamentao. So 27 diferentes legislaes a serem observadas pelos contribuintes. A grande diversidade de alquotas e de benefcios fiscais agrava o cenrio, caracterizado pela denominada guerra fiscal. 6. O novo ICMS ser institudo por uma lei nica nacional (lei complementar) e no mais por 27 leis das unidades federadas. A regulamentao tambm ser unificada por rgo colegiado dos Estados e do Distrito Federal (novo Confaz). No geral, as alquotas sero limitadas quelas definidas pelo Senado Federal. 7. Nas operaes e prestaes interestaduais, o imposto pertencer preponderantemente ao Estado de destino da mercadoria ou servio; o Estado de origem ter direito incidncia de 2%. 8. O IVA uma prtica utilizada por praticamente todos os pases desenvolvidos e, tambm, h mais de dez anos, pelo Uruguai, Chile, Argentina e Bolvia. No modelo ideal, o IVA deveria incorporar, alm dos tributos previstos na proposta da Mensagem n 81 (item 4, b), tambm o IPI, o ICMS e o ISS.

9. A proposta de reforma tributria tem pontos muito positivos. Mas a chance de ser aprovada prxima a zero. H importantes aperfeioamentos a serem feitos na proposta de reforma. Um deles o detalhamento da reforma, que
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deveria ser remetido a leis complementares e ordinrias, alm de regulamentaes administrativas. 10. A proposta de reforma de 2008 no se destina propriamente reduo da carga fiscal. No simplifica a tributao nem procura mitigar os efeitos regressivos dos tributos indiretos. No traz em seu bojo um pacto de reconciliao com o contribuinte. H quem afirme, inclusive, que o IVA-F abre caminho para o aumento da carga tributria. Ter uma base demasiadamente ampla. Certamente suas alquotas sero fixadas de modo a assegurar maior arrecadao. No ter importantes limites constitucionais, como alerta Hugo de Brito Machado, presidente do Instituto Cearense de Estudos Tributrios40. J o novo ICMS ter um regramento complexo, alm de complicado regime jurdico das alquotas, com possibilidade de serem reduzidas ou aumentadas pelo Confaz, como tambm nos alerta, corretamente, o nobre jurista Hugo Machado. 11. O sistema tributrio brasileiro, desde a reforma dos anos 1960, sofreu grandes modificaes. O sistema tornou-se pior, em virtude da crise crnica do ICMS e da expanso desproporcional das contribuies sociais. Mas o sistema tambm se tornou melhor pelo gradual aperfeioamento da administrao tributria, transformada numa das mais modernas do mundo, convertida em referncia internacional. Os regimes simplificados (lucro presumido e Simples) se expandiram. Uma reforma tributria eficaz deve focalizar os problemas principais, buscar solues normativas, se possivel infra-constitucionais, e estabelecer sua implantao no mbito gradual. Todas somente as nos recentes emendas da constitucionais, tributrio, convenceram

possibilidade infinita de se conseguir piorar uma determinada situao. Estas lies prticas e objetivas nos so lembradas por Everardo Maciel, exsecretrio da Receita Federal e jurista responsvel pelos significativos avanos na administrao tributria nacional41.

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Reforma tributria. O Povo, Fortaleza, 26 mar. 2008, p. 4. MACIEL (2007), p. A 3.

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Anexo 3 Eficincia do Setor Pblico: Uma Avaliao Quantitativa42

Tornou-se evidente para a estabilidade e para o crescimento econmicos bem como para a prosperidade da populao a importncia do uso eficiente de recursos pblicos e de polticas fiscais sbias. Este fenmeno ocorreu concomitantemente com limites macroeconmicos que limitaram o aumento de gastos. Alm do mais, a globalizao fez com que o capital e os contribuintes ficassem mais mveis, o que exerce mais presso sobre a base de receita de governos. O aumento da transparncia em todo o mundo influiu na presso popular para o uso de recursos de forma mais eficiente.43 H algum tempo, estuda-se a eficincia de gastos pblicos e computamse escores e se d um ranking aplicando-se tcnicas de avaliao. Uma anlise economtrica mostrou que renda mais alta, competncia do funcionalismo pblico, nvel de educao e segurana dos direitos de propriedade so fatores positivos na preveno de ineficincias do setor pblico. Os ndices so conhecidos como Performance do Setor Pblico (PSP) e Eficincia do Setor Pblico (ESP) para analisar o desempenho e a eficincia
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Este Anexo busca resumir de modo livre o estudo pioneiro, Public Sector Efficiency: Evidence for New EU Member States and Emerging Markets, citado como AFONSO (2006), cujo maior mrito o de conseguir quantificar e expressar uma medida de eficincia na gesto do setor pblico, de modo semelhante ao estimado na alocao de recursos no setor privado. Tem especial valor o fato de o Brasil ter sido includo na pesquisa. Ressalve-se que o perodo pesquisado foi exogenamente desfavorvel ao desempenho do setor pblico brasileiro, o que no desqualifica o alerta dos resultados comparativos, apontando o alto grau de ineficincia do nosso setor governamental. Outro importante mrito da pesquisa indicar que niveis de gasto pblico superiores a 30% do PIB so provavelmente negativos para a otimizao do crescimento da economia. Eventuais equvocos de interpretao nesta verso so de nossa total responsabilidade. Os autores so, respectivamente, da Universidade Tcnica de Lisboa e do Banco Central Europeu; do Banco Central Europeu; e do Banco Inter-Americano de Desenvolvimento. Agradecemos ao professor Ulysses Gamboa, da Associao Comercial de So Paulo, por nos chamar ateno importncia deste trabalho.

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Tanzi, Vito e Schuknecht, Ludger, Public Spending in the 20th Century A Global Perspective, Public Choice, Springer The Netherlands, Vol. 108, Nmeros 1-2, Julho 2001. http://www.springerlink.com/content/gk877274881113k3/fulltext.pdf?page=1

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do setor pblico em gastos pblicos. Uma anlise desses ndices PSP e ESP demonstra que pases com setores pblicos magros e gastos pblicos da ordem de 30% tendem a serem mais eficientes. Os escores dos pases mais eficientes so duas vezes mais altos que os dos pases com pior performance. Os indicadores compostos de performance e de eficincia do setor pblico incluem informaes administrativas, sobre os sistemas educacional e de sade, dados sobre distribuio de renda e estabilidade econmica, bem como resultados de desempenho econmico. Comeou-se a utilizar a tcnica de Anlise do Envelope de Dados (DEA, na sigla em ingls) para examinar os gastos. Este mtodo foi criado e usado originalmente para empresas e mais tarde para Unidades de Tomadas de Deciso (DMU, na sigla em ingls) de organizaes filantrpicas ou governamentais, de hospitais, universidades, governos locais ou de pases. Tal anlise mostra que certos pases esto mais prximos da terica fronteira de eficincia de produo possvel. Eles so: Cingapura, Tailndia, Chipre e Coria.44 Pela perspective de recursos utilizados (input), o pas com escore mais alto usa 1/3 dos recursos do pas na lanterna da lista para atingir certo escore de performance do setor pblico. Os resultados para a mdia dos pases indicam que pases poderiam usar aproximadamente 45% menos recursos para atingir os mesmos resultados se fossem totalmente eficientes. A mdia dos escores de resultados atingidos (output) indica que os pases estejam produzindo apenas 2/3 do seriam capazes se estivessem na fronteira da eficincia. A anlise indica que segurana do direito de propriedade, PIB per capita, competncia do funcionalismo, e o nvel educacional da populao afetam de forma positiva a eficincia dos gastos. Devido a uma significativa correlao, entretanto, as duas variveis competncia/educao so significativas em regresses separadas, mas as duas outras variveis so robustas em todas as especificaes, ou seja, O PIB e PIB per capita so sempre importantes. Abertura ao comercio internacional, confiana em polticos e transparncia do
A Irlanda pertencia a este grupo, mas a anlise fora feita antes do estouro da bolha, e, com certeza, a situao deste pas mudou substancialmente.
44

87

sistema poltico no demonstraram ter influncia significativa na eficincia de gastos.45

O pas D pode ser considerado ineficiente no sentido em que seu desempenho pior que o pas C. Este consegue resultados melhores com menos despesa. Um raciocnio semelhante se aplica ao pas B. Por outro lado, os pases A ou C no se mostram to ineficientes quando se usa o mesmo critrio. Esta anlise pressupe que a ineficincia em gastos se deve unicamente a insumos arbitrrios: a poltica de gastos governamentais. Eles no levam em conta a presena de fatores ambientais, conhecidos tambm por fatores no arbitrrios ou exgenos. Mas tais fatores podem ter um papel relevante quando se determina a heterogeneidade de pases, o que pode influenciar sua performance e eficincia.

A anlise Tobit usa todas as informaes, tanto as que esto no limite e as que esto um pouco acima, para estimar uma linha de regresso. Prefere-se este tipo de anlise a outras tcnicas alternativas que estimam apenas as observaes acima do limite.

45

88

O conceito de eficincia est ao centro do estudo das polticas fiscal e tributria de governos. Acredita-se que essas atividades devam gerar o mximo de benefcios potenciais a populao. Quando a ineficincia leva ao desperdio de recursos, governos devem ser castigados. Para medir eficincia, em geral necessrio: a) estimar custos; b) estimar produo; e c) comparar esses dois dados. Quando se aplica este conceito aos gastos de governos, poder-se-ia afirmar que gastos pblicos so eficientes quando, visto a quantia gasta, ele produz o maior benefcio possvel para a populao. J os custos dependem da fonte da receita: a) peso da mquina de governo; b) alto custo da administrao da arrecadao; e c) o tamanho da sonegao. Assim, o custo para a economia de cada centavo marginal arrecadado em imposto pode exceder de forma significativa o centavo arrecadado pelo governo.46 O pressuposto de uma curva de oferta para a receita de impostos no vivel.

O eixo horizontal mostra o valor monetrio ou oramentrio de gastos pblicos e a receita em impostos para cobri-los. Em teoria, mais gastos pblicos deveriam trazer mais benefcios para a populao. Assim, a curva tem uma inclinao positiva. O benefcio marginal de cada centavo adicional gasto deve ser inferior medida que mais centavos so gastos. A curva, portanto,

Afonso, Antnio; Schuknecht, Ludger; e Tanzi, Vitor, Op. Cit., Becker, Gary S. e Mulligan, Casey B., Deadweight Costs and the Size of Government, Universidade de Chicago, Agosto de 1998.

46

89

que reflete os benefcios totais um cncavo para baixo, ou seja, o segundo derivativo negativo. A curva OVB da figura 1 mostra este fenmeno. medida que mais dinheiro arrecadado, a arrecadao de cada centavo adicional se torna mais cara. A curva OSC, portanto, mostra o custo total da arrecadao est para cima, ou seja, o segundo derivativo positivo.

Num nvel de gastos pblicos igual a OR, as duas curvas so iguais, o que significa que o custo verdadeiro de cada centavo gasto exatamente igual ao benefcio criado por este gasto. Antes do ponto R, aumentar a receita e os gastos pblicos aumenta tambm os benefcios lquidos, que so medidos pela distncia vertical entre as duas curvas. Alm do ponto R, o custo marginal da imposio excede os benefcios marginais dos gastos. VS a maior distncia vertical entre as duas curvas. O nvel mximo, ou mais eficiente, portanto, de gastos pblicos OR.47 Os pases examinados para a anlise de eficincia so: dez membros recentes da Unio Europia (Chipre, Repblica Tcheca, Estnia, Hungria, Ltvia, Litunia, Malta, Polnia, Eslovquia e Eslovnia); dois membros recentssimos que na poca do estudo ainda pleiteavam sua candidatura (Bulgria e Romnia); dois membros antigos que tiveram que recuperar a defasagem em relao aos mais antigos depois de entrar para a UE (Grcia, Irlanda e Portugal); e, por fim, nove pases emergentes (Brasil, Chile, Coria, Maurcio, Mxico, Cingapura, frica do Sul, Tailndia e Turquia). Evidentemente, bom sempre ter em mente que o cenrio mudou nesses ltimos anos e que, inclusive, a situao do Brasil ele diferente em 2010 do que ela era no incio da dcada. O Brasil ficou melhor, mas, como se ver, ainda h um longo caminho a percorrer, como fica evidente nas tabelas abaixo.

47

Afonso, Antnio; Schuknecht, Ludger; e Tanzi, Vitor, Op. Cit.

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Tabela - 1 Gastos pblicos por pases em % do PIB

Pas Brasil Bulgria Chile Chipre Repblica Tcheca Estnia Grcia Hungria Irlanda Coria Letnia Litunia Malta Maurcio Mxico Polnia Portugal Romnia Cingapura Eslovquia Eslovnia frica do Sul Tailndia Turquia Mdia Max Min Novos membros UE Pases Blticos Outros novos UE NIC Asiticos Outros NIC OECD 1990s**** Gasto total* 46,6 38,6 24,4 40 40,6 36,4 48,6 50,2 33 24,4 36,6 33,3 45 24,7 25,3 43,2 46,2 33,7 21 43,8 42,1 26,3 17,8 42,7 36 50,2 17,8 41,1 35,4 43,5 21 32,8 46,5 Cons. do governo* 19,5 17,3 12,6 18 22,7 19,7 16,8 22,4 14,8 12,7 21,4 20,3 20,7 12,9 11,7 17,9 20,7 15,7 11,4 20 20,2 18,4 11,2 13,8 17,2 22,7 11,2 20,3 20,5 20,3 11,8 15,2 19,8 Tranfs. e subsdios* 17,1 15,2 7,9 11 15 10,7 17 15 9,3 5,4 12,7 11,1 14,5 3,8 5,2 17,9 14,3 13,7 8,7 14,2 18,6 Juros* 8,2 3,2 1,2 3,3 1,2 0,3 7,2 4,6 1,7 3,8 0,9 1,5 3,8 7,5 4,6 2,8 3,1 2,3 0,8 3,5 2,3 4,5 21,3 3,9 21,3 0,3 2,4 0,9 3,1 0,8 6,1 3 Investimento* Educao** 1,9 3,4 2,7 3 3,4 4,1 3,8 3,8 3,8 2,4 1,3 2,6 4,4 3,8 3,8 3,3 3,7 1,9 2,9 2,9 2,7 7,7 4,6 3,7 7,7 1,3 3,2 2,7 3,4 6,6 3,5 5,4 4,6 3,4 3,8 5,6 4 6,2 3,7 4,8 4,4 5,8 5,9 4,8 2,1 4,6 5,1 5,7 3,4 4,1 5,7 5,3 3,5 4,6 6,2 3,4 5,2 6 4,7 4,6 4,1 6,2 Sade*** 3,3 4 2,4 2,5 6,2 4,4 5,1 5,3 4,9 3,5 4,5 6,2 2,6 4,2 6,2 3,8 1,4 5,2 6 3,6 2,3 4 4 6,2 1,4 4,8 4,1 5,1 2 3,2

13,1 18,6 5,2 14,1 11,5 15,2 8,7 11,8 15,1

* Mdia entre 1999-03; Fonte: FMI (WEO) e AMECO ** Mdia entre 1999-01; Fonte: Banco Mundial, WDI 2003 *** Mdia entre 1999-02; Fonte: Banco Mundial, WDI 2003 **** Fonte: Public Sector Efficiency: Evidence for New EU Member States and Emerging Markets, Antnio Afonso, Ludger Schuknecht and Vito Tanzi.

A tabela 1 ilustra os gastos totais e a composio desses gastos nos pases pesquisados no perodo 1999-2003. O Brasil com 46,6% est quase no topo da lista. Apenas a Grcia (48,6%) e a Hungria (50,2%) gastam mais que o Brasil.48 O gasto de Singapura de 21% e o do Chile, de 24,4%. A mdia de 36%. O Brasil no gasta pouco, mas, evidentemente, no gasta de forma eficiente.
48

A Grcia foi analisada antes da atual crise oramentria. J se pressentia, no entanto, que os gastos eram excessivos.

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Figura 3 Gastos do Governo e PIB per capita

Fonte: Banco Mundial, WDI; Elaborao: AFONSO (2005). AUS Austrlia; AUT ustria; BEL Blgica; BGR Bulgria; BRA Brasil; CAN Canad; CHL Chile; CYP Chipre; CZE Republica Tcheca; DEN Dinamarca; EST Estnia; FIN Finlndia; FRA Frana;GER Alemanha; GRC Grcia; HUN Hungria; ICE Islndia; IRL Irlanda; ITA Itlia; JAP Japo;KOR Coria; LTU Litunia; LVA Letnia; MEX Mxico; MLT Malta; MUS Mauricio; NDL Holanda; NOR Noruega; NZE - Nova Zelndia; POL Polnia; PRT Portugal; ROM Romnia; SGP Singapura; SPA Espanha; SVK Eslovquia; SVN Eslovnia; SWE Sucia; SWZ Sua; THA Tailndia; TUR Turquia; UK Reino Unido; US EUA; ZAF frica do Sul.

Uma pergunta que no quer calar se um grande setor pblico prejudica o crescimento econmico. A pergunta oposta vlida tambm: setor pblico pequeno demais prejudicial ao desenvolvimento de servios bsicos e de uma necessria rede social. No caso do Brasil, a primeira pergunta mais relevante, mas esta questo emprica e no h respostas fceis como fica evidente na figura 4. No caso brasileiro, at um passado muito recente, o crescimento econmico foi baixo, tanto em comparao aos demais pases latino-americanos como aos demais BRIC.49 Mas, sem dvida, houve crescimento robusto em pases que gastam pouco e a priorizao em gastos pblicos produtivos ajudam a explicar este fenmeno. O crescimento em pases blticos, por exemplo, at 2008, foi admirvel.

O Brasil ainda cresce menos que a China e a ndia. De fato, ele apresentou uma pequena queda do PIB em 2009, enquanto no caso da Rssia a recesso foi mais uma forte queda.

49

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Figura 4 Gastos Pblicos e Crescimento Econmico

Fonte: Banco Mundial; Elaborao: AFONSO (2005). Ver nome dos pases na figura 3.

A melhor curva para expressar a relao estatstica de provvel causalidade (de sinal negativo, ou seja, causalidade inversa) entre nivel de gasto pblico e a taxa de crescimento econmico, conforme mostrado no grfico 4, seria em forma de U de cabea para baixo. Como na figura, na linha tracejada em U invertido, o topo da curva est apontando um gasto pblico de nivel timo, isto , nem pouco nem demais, em cerca de 30% do PIB. Mais ainda: no por coincidncia, quando os gastos esto contidos na faixa de 30% do PIB, o crescimento econmico tem potencial de alcanar a mdia de 6%a.a. No caso do Brasil, uma anlise demonstra que depois que os gastos comearam a aumentar nos ano 1990, o crescimento econmico estagnou. A META DE GASTO PBLICO NO SUPERIOR A 30% DO PIB, A SER ALCANADA AT 2020, CONSTITUI UMA EVIDNCIA ESTATSTICA INTERNACIONAL. ESTA META PODE NOS VIABILIZAR O CRESCIMENTO DE 6% a.a. Os pases que controlam seus gastos governamentais nessa faixa
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tima conseguem prover as necessrias redes de proteo social bsica s suas populaes sem prejudicar os incentivos a investir, e otimizando o desempenho da economia produtiva ao nivel de 6%.
Tabela - 2 Indicadores de Performance do Setor Pblico 2001-2003 (PSP)
Indicadores de Oportunidade Pas Brasil Bulgria Chile Chipre Repblica Tcheca Estnia Grcia Hungria Irlanda Coria Letnia Litunia Malta Maurcio Mxico Polnia Portugal Romnia Cingapura Eslovquia Eslovnia frica do Sul Tailndia Turquia Mdia Max Min Novos membros UE Pases Blticos Outros novos UE NIC Asiticos Outros NIC Adminis- Capital trao Humano 0,88 0,80 1,12 1,12 1,00 1,25 0,95 1,09 1,17 1,04 1,03 0,98 1,11 0,91 0,80 0,92 1,11 0,63 1,39 0,95 1,07 1,00 1,03 0,77 1,00 1,39 0,63 0,99 1,06 0,95 1,11 0,97 0,80 1,09 0,86 1,04 1,14 1,11 1,04 1,16 1,11 1,08 0,98 1,12 1,03 0,86 0,71 1,08 0,88 1,13 1,16 1,07 1,13 0,66 0,99 0,75 1,00 1,16 0,66 1,06 1,10 1,05 1,00 0,91 Sade 0,96 0,99 1,03 1,02 0,99 1,04 1,00 1,03 1,01 0,98 1,00 1,04 1,00 1,00 1,01 1,03 0,98 1,05 1,01 1,03 0,80 0,97 0,97 1,00 1,05 0,80 1,00 1,02 1,00 1,00 0,98 Indicadores "Musgraveanos" Distribuio 0,63 1,17 0,69 1,19 1,00 1,07 1,21 1,02 1,09 1,08 1,08 EstaPerfor. bilidade Econmica 0,43 0,06 0,92 1,59 0,74 0,57 1,67 0,97 1,64 1,00 0,76 0,37 1,45 1,40 0,38 0,83 1,30 0,18 2,94 1,09 1,35 1,23 0,94 0,17 1,00 2,94 0,06 0,74 0,93 0,66 1,76 0,96 0,77 0,31 1,02 1,54 0,74 0,88 0,76 0,88 1,47 1,60 0,88 0,84 1,12 1,08 1,41 0,81 0,91 0,63 1,71 0,77 0,99 0,50 1,54 0,82 1,00 1,71 0,31 0,86 0,95 0,82 1,44 1,08 Perfomance total do Setor Pblico (pesos iguais) 0,75 0,74 0,94 1,33 0,97 0,97 1,09 1,05 1,24 1,14 0,95 0,90 1,15 1,05 0,84 0,96 1,04 0,78 1,53 1,03 1,12 0,81 1,07 0,74 1,00 1,53 0,74 0,96 1,03 0,93 1,21 0,98

0,75 1,09 0,98 1,10 0,92 1,28 1,14 0,65 0,93 0,93 1,00 1,28 0,63 1,09 1,14 1,08 0,93 0,87

Fonte: AFONSO (2006).

Os pases que se saram melhor nesta comparao so Singapura, Chipre e Irlanda (antes da crise de 2008-2009). Outros pases asiticos e Malta

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tm um escore alto tambm, mas Portugal e Grcia tm um desempenho medocre. Na lanterna da lista esto Bulgria, Turquia e Brasil.

Tabela - 3 Indicadores de Performance do Setor Pblico 2001-2003 (PSP)

Indicadores de Oportunidade Adminis- Capital trao Humano 0.78 0.79 1.53 0.76 1.09 0.97 0.83 1.36 1.40 0.82 0.83 0.92 1.21 1.18 0.89 0.92 0.69 2.09 0.82 0.91 0.93 1.58 0.96 1.06 2.09 0.69 0.87 0.86 0.88 1.63 1.10 0.81 1.49 1.04 0.92 1.31 0.83 1.32 1.12 1.18 1.31 0.79 0.88 0.99 1.04 0.72 0.98 0.71 1.53 1.23 0.54 0.86 0.99 1.03 1.53 0.54 1.05 1.00 1.07 0.95 0.95 Indicadores "Musgraveanos" Distribuio 0.48 1.01 1.15 1.04 1.21 0.83 1.05 1.44 1.11 1.27 EstaPerfor. bilidade Econmica 0.33 0.06 1.37 1.44 0.66 0.57 1.23 0.70 1.79 1.47 0.75 0.40 1.16 2.04 0.55 0.69 1.01 0.20 5.05 0.90 1.15 1.69 1.91 0.15 1.14 5.05 0.06 0.64 0.75 0.59 3.00 1.11 0.59 0.29 1.51 1.39 0.66 0.87 0.56 0.63 1.61 2.36 0.87 0.90 0.90 1.58 2.01 0.68 0.71 0.68 2.94 0.64 0.84 0.68 3.11 0.69 1.15 3.11 0.29 0.77 0.81 0.76 2.54 1.29 Perfomance total do Setor Pblico (pesos iguais) 0.69 0.77 1.38 1.08 0.85 0.91 0.96 0.85 1.37 1.65 0.91 0.86 0.78 1.56 1.31 0.83 0.82 0.86 2.39 0.92 0.88 0.95 1.83 0.63 1.09 2.39 0.63 0.84 0.83 0.84 1.93 1.13

Pas Brasil Bulgria Chile Chipre Repblica Tcheca Estnia Grcia Hungria Irlanda Coria Letnia Litunia Malta Maurcio Mxico Polnia Portugal Romnia Cingapura Eslovquia Eslovnia frica do Sul Tailndia Turquia Mdia Max Min Novos membros UE Pases Blticos Outros novos UE NIC Asiticos Outros NIC

Sade 1.15 1.00 1.70 1.66 0.66 0.91 0.83 0.75 0.84 1.72 1.14 0.90 0.68 1.91 1.52 0.97 0.66 1.03 2.90 0.77 0.68 0.89 1.68 0.98 1.16 2.90 0.66 0.87 0.78 0.91 2.16 1.32

1.90 0.80 0.90 1.05 1.38 1.18 0.81

1.03 1.90 0.48 1.04 1.16 1.00 1.38 0.96

Fonte: AFONSO (2006).

A tabela indica que mais gastos pblicos freqentemente tm retornos menores em relao melhor eficincia e correspondem a um escore entre 0,8
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e 0,9, onde est o Brasil. Pases com um menor setor pblico tm um escore PSE mais alto que os pases que esto na mdia e, sem dvida nenhuma, pases que tm um grande setor pblico. Isto se aplicaria a pases emergentes da sia bem como a Maurcio.

Tabela - 4 Resultados DEA: Um Recurso, Um Resultado

Pas Brasil Bulgria Chile Chipre Repblica 0,439 15 Tcheca Estnia 0,489 12 Grcia 0,369 23 Hungria 0,355 24 Irlanda 0,576 8 Coria 0,749 3 Letnia 0,486 13 Litunia 0,535 9 Malta 0,408 19 Maurcio 0,721 5 Mxico 0,703 6 Polnia 0,412 18 Portugal 0,385 21 Romnia 0,528 10 Cingapura 1000 1 Eslovquia 0,406 20 Eslovnia 0,431 16 frica do Sul 0,676 7 Tailndia 1.000 1 Turquia 0,416 17 Mdia 0,548 Mnimo 0,355 Desvio padro 0,186 VRS TE - retornos variveis de escala
Fonte: AFONSO (2006).

Recursos direcionados VRS TE Rank 0,381 22 0,461 14 0,73 4 0,489 11

Resultados direcionados VRS TE Rank 0,488 22 0,483 23 0,615 17 0,867 3 0,637 0,632 0,713 0,687 0,813 0,743 0,624 0,588 0,753 0,686 0,551 0,627 0,678 0,509 1000 0,674 0,731 0,529 1.000 0,482 0,671 0,482 0,144 13 14 8 9 4 6 16 18 5 10 19 15 11 21 1 12 7 20 1 24

CRS TE 0,219 0,262 0,529 0,454 0,329 0,364 0,307 0,287 0,517 0,639 0,357 0,37 0,35 0,583 0,456 0,304 0,308 0,316 1000 0,322 0,364 0,421 0,822 0,236 0,422 0,219 0,186

Os resultados confirmam em grande parte a abordagem de resultados macro anteriores para determinar a eficincia do setor pblico. Singapura e Tailndia obtiveram os melhores escores, seguidos por Coria, Chile e Maurcio. Os ltimos colocados foram Brasil, Grcia e Hungria. Pela perspectiva de resultados, o pas que se sai melhores usa 1/3 dos insumos que o pas com pior resultado para atingir um determinado escore de PSP. Um
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resultado mdio de produo de 0,55 sugere a possibilidade que, para o nvel de produo alcanado, o pas poderia usar 45% menos de recursos. Por esta mesma perspectiva, o pas que obteve o melhor resultado alcana duas vezes mais produo que o pas menos eficiente com o mesmo insumo. O resultado de produo de 0,67 implica que, na mdia, para o nvel de recursos que esto utilizando, os pases alcanam apenas 2/3 da produo que alcanariam se fossem eficientes.

Figura 6 Fronteira Possvel de Produo Terica: um Recurso, um Resultado

Fonte: FMI (WEO) Elaborao:AFONSO (2006).

Esta figura representa a fronteira possvel de produo associada com os resultados DEA acima. Ela mostra como grande a diferena entre a maioria dos pases e os mais eficientes. H, entretanto, grandes diferenas entre os melhores, mdios e piores resultados dentro da fronteira possvel de produo.

97

Tabela - 6 Comparao dos resultados em vrios mtodos

Anlise DEA Pas Brasil Bulgria Chile Chipre Repblica Tcheca Estnia Grcia Hungria Irlanda Coria Letnia Litunia Malta Maurcio Mxico Polnia Portugal Romnia Cingapura Eslovquia Eslovnia frica do Sul Tailndia Turquia Correlao DEA recurso-PSE DEA resultado-PSE Recursos direc. Score Rank 0.381 22 0.461 14 0.73 4 0.489 11 0.439 0.489 0.369 0.355 0.576 0.749 0.486 0.535 0.408 0.721 0.703 0.412 0.385 0.528 1 0.406 0.431 0.676 1 0.416 Score 0.91 15 12 23 24 8 3 13 9 19 5 6 18 21 10 1 20 16 7 1 17 Rank 0.77 Resultados direc. Score Rank 0.488 22 0.483 23 0.615 17 0.867 3 0.637 0.632 0.713 0.687 0.813 0.743 0.624 0.588 0.753 0.686 0.551 0.627 0.678 0.509 1 0.674 0.731 0.529 1 0.482 Score 0.71 13 14 8 9 4 6 16 18 5 10 19 15 11 21 1 12 7 20 1 24 Rank 0.56 Performance do Setor Pblico (PSE) Score 0.69 0.77 1.38 1.08 0.85 0.91 0.96 0.85 1.37 1.65 0.91 0.86 0.78 1.56 1.31 0.83 0.82 0.86 2.39 0.92 0.88 0.95 1.83 0.63 Rank 23 22 5 8 17 12 9 17 6 3 12 15 21 4 7 19 20 15 1 11 14 10 2 24

Fonte: AFONSO (2006)

Comentou-se neste estudo a eficincia do setor pblico. Ficou evidente que um setor pblico enxuto e taxas de gastos na faixa de 30% do PIB tendem a ser mais eficientes. O desempenho do setor dos pases mais eficientes mais de duas vezes superior que o de pases menos eficientes. Ademais, uma anlise economtrica indica que alto nvel educacional, funcionalismo competente e honesto, e segurana do direito de propriedade do um impulso extra eficincia de gastos. Outra concluso que, entre vrios pases, a posio do Brasil no boa. Isso no se deve falta de recursos, mas falta de eficincia nos gastos e ao fato de o pas no ter um nvel educacional adequado e de
98

freqentemente questionar o direito da propriedade privada. Ademais, esse nvel de gasto exige uma alta carga tributria. Como essa anlise foi feita com dados de uma dcada atrs, a situao do Brasil no to negativa como a apresentada, mas falta ainda muito a ser realizado para que o Brasil entre num patamar de pases eficientes com seu gasto pblico. Aumentar constantemente os impostos no soluo, porque cobrar muitos tributos torna o pas pouco competitivo num momento em que a competio internacional um fato do mundo globalizado. Estar bem neste quesito fundamental para a prosperidade do pas.

99

Apndice 1

Canad: um sistema com experincia positiva de IVA duplo

O Canad tem uma robusta economia de mercado com um PIB de US$1,3 trilho, baseada em minerao, agricultura, energia e servios. Um dos fatores que explicam a prosperidade do pas que populao, sendo pouco numerosa, relativamente jovem, bem educada e treinada, alm de atrair levas de imigrantes, o que lhe confere dinamismo adicional. So 33 milhes de habitantes, apenas equivalentes aos das regies metropolitanas de So Paulo e do Rio de Janeiro. Assim o PIB per capita de mais de US$38 mil. O Canad faz parte da OCDE e do G-7, e sempre teve uma participao ativa nas Organizaes das Naes Unidas (ONU) com uma poltica externa baseada no multilateralismo. Os canadenses se autodefinem mais por aquilo que dizem que so americanos do que pelo que so. De fato, esses americanos do norte no so agressivos, violentos, imperialistas, mas so multiculturais e tm um sistema de sade pblica, embora caro, impecvel e acessvel a todos. A identidade nacional canadense difcil de ser explicada numa s linha em face do grande nmero de imigrantes que o pas vem acolhendo. Contrariamente aos Estados Unidos, que so um melting pot (panela de sopa) com seus imigrantes que acabam ao longo dos anos se tornando americanos, o Canad seria mais um salad bowl (tigela de salada), onde os vrios elementos convivem num mesmo ambiente sem se misturar tanto.

Um pas que venceu o deficit crnico

O pas passou pela crise do estouro da bolha relativamente ileso. Seus bancos, com tradio de serem conservadores em relao s prticas de concesso de emprstimos e de dotados de alta capitalizao, saram da crise
100

de 2008 entre os mais fortes do mundo. O pas teve slido crescimento de 2003 a 2008, aproveitando a notvel mar de consumo dos vizinhos, mas apresentou dficit fiscal em 2009, depois de mais de uma dcada de seguidos supervits.

Dficit fiscal no fora novidade antes de 2009 e apenas com a reforma tributria do final dos anos 1980 esse crnico problema foi seriamente enfrentado50.

arrojado

primeiro

ministro

Progressista

Conservador Brian Mulroney (1984-1993) quebrou o domnio do Partido Liberal do Canad na poltica nacional e governou numa poca de grandes mudanas estruturais da poltica econmica. Foi o perodo das mais profundas transformaes na economia do Canad desde a Segunda Guerra Mundial.51 O governo de Mulroney coincidiu com os de Ronald Reagan nos Estados Unidos e de Margareth Thatcher no Reino Unido. Mulroney compartilhava as filosofias poltica e econmica dos dois outros lderes mundiais. A principal mudana foi representada pelos acordos de livre comrcio, primeiro com os Estados Unidos em 1988 (Free Trade Agreement), e depois estendido ao Mxico em 1992-94 (North American Free Trade Agreement).52 Muitos dos princpios que

50

O nome do partido, Progressista Conservador, parece uma contradio em termos, como o Partido Revolucionrio Institucional do Mxico. Mas os Tories, como so conhecidos a exemplo de seu homlogo britnico, um partido com longa atuao no pas. O Primeiro Ministro mais respeitado do Partido Progressista Conservador John Diefenbaker que serviu de 1957 a 1963.

O Canad foi governado principalmente pelo Partido Liberal do Canad, com pouca alternncia no poder, quando o Partido Progressista Conservador chegou ao poder. Os primeiros ministros Liberais mais respeitados foram Wilfrid Laurier (1896-1911), William Lyon Mackenzie King (1921-1926 e 1936-1930), Louis St. Laurent (1948-1957), Lester Bowles Pearson (1963-1968) e Pierre Trudeau (1968-1979 e 1980-1984). A populao tem, no entanto, pouca simpatia pelos Tories. Os Tories esto no poder desde 2006. O PLC um partido de certa forma semelhante ao PMDB. comum a formao de Governo de Minoria, ou seja, um governo no qual nenhum partido tenha obtido a maioria dos votos, e portanto, das cadeiras no Parlamento.
52

51

Oitenta por cento do comercio internacional do Canad com os Estados Unidos, com quem compartilha a maior fronteira aberta do mundo. Depois dos EUA, os principais parceiros comerciais so a Reino Unido e o Japo. O Canad tem um substancial supervit com os Estados Unidos, dos quais o principal fornecedor de energia (petrleo, gs, urnio e eletricidade).

101

nortearam esses acordos de livre comercio serviram de inspirao para a criao da Organizao Mundial de Comercio (OMC). Mulroney adotou novas leis sobre competitividade e falncia, bem como a desregulamentao de certos setores da economia, como transporte, telecomunicaes e servios financeiros.

Modernizar a tributao para crescer e exportar mais

No foi surpresa quando, como parte de uma ampla reforma tributria, o Imposto sobre Mercadorias e Servios, GST na sigla em ingls, foi introduzido no Canad, em 1991, por Mulroney e pelo arquiteto das reformas estruturais, o Ministro das Finanas Michael Wilson. Este tributo, da modalidade de incidncia sobre o Valor Agregado, cobrado em vrios nveis, substituiu o Imposto de Venda de Manufaturados (MST, na sigla em ingls) de 13,5% cobrado no atacado e o Imposto Federal sobre Telecomunicaes de 11%. Mulroney afirmava que o IVA teve que ser implementado porque o antigo imposto prejudicava a capacidade exportadora do setor manufatureiro. A introduo do GST gerou muita oposio popular e poltica, mas foi a primeira etapa da reforma tributria de Mulroney, que, alm da liberao do comrcio exterior, tambm modernizou os impostos de pessoas fsicas e jurdicas. Reduzindo a indexao inflao do imposto de renda depois de 1985 e com o objetivo de dar benefcios sociais a famlias com o novo sistema tributrio, Wilson estabeleceu os fundamentos dos programas de reduo do dficit que seus sucessores Liberais adotaram, em meados dos anos 90 reduzindo o dficit fiscal do pas de forma significativa.53 No governo seguinte, do Liberal

53

Hale, Geoffrey, The Politics of Taxation in Canada, The Mulroney Legacy Tax Reform, Free Trade and the Deficit Trap, University of Toronto Press, 2002.

102

Jean Chrtien, o ministro das finanas Paul Martin, conseguiu praticamente acabar, ao longo dos anos 1990, com o dficit crnico.54 O GST evita o efeito cascata, no sentido em que os provedores de bens e servios podem solicitar crditos fiscais para evitar que o mesmo produto seja taxado vrias vezes. Assim, o GST essencialmente pago pelo consumidor final. Praticamente todos os bens e servios so taxados. As
poucas excees so alimentos, aluguel residencial e servios mdicos e financeiros. Bens de exportao so isentos (alquota zero) e pessoas de

baixa renda recebem restituies quando declaram o imposto de renda, e isso representa uma engenhosa maneira de contornar o argumento de que o GST tem caracteristica de imposto regressivo (= os consumidores menos afluentes pagam proporcionalmente mais).

Lutas polticas para aprovar a reforma

Voltando aos esforos iniciais de Mulroney at conseguir aprovar o GST, interessante lembrar em se apegou a Oposio para contestar o novo tributo. O fato de o IVA no ser cobrado sobre bens exportados foi percebido como capaz de encarecer a vida dos canadenses, por terem que pagar uma alquota mais elevada de GST para compensar a iseno aos exportadores. Isso aumentou a oposio social e poltica ao GST, a ponto de certos membros Tories terem abandonado o caucus (cpula) do partido do primeiro ministro. O Senado, dominado pelo Partido Liberal, se recusou a passar a lei do GST. Mulroney foi obrigado a usar um casusmo legal, pouco empregado, para aumentar o nmero de senadores e conseguir obter a maioria na Cmara

54

A relao de Chrtien com Martin lembra a de Tony Blair com Gordon Brown, no sentido que o ministro das finanas resolveu os problemas do pas, mas estava de olho no cargo de primeiro ministro. Martin chegou ao poder atravs da perda da liderana do partido por Chrtien, perdeu a eleio seguinte; talvez seja esse o destino de Gordon Brown.

103

Alta.55 A minoria Liberal adotou tticas de obstruo, mas o GST acabou sendo aprovado com uma alquota de 7% e entrou em vigor em 1 de janeiro de 1991. A oposio popular e poltica ao novo imposto no diminuiu, apesar das tentativas do governo de explicar que o GST substitua um imposto invisvel para consumidores por ser cobrado de atacadistas e que, no fim, tornaria o Canad mais competitivo. O governo afirmou que, numa economia de mercado como a canadense, a substituio do imposto sobre a indstria esse era uma espcie de IPI acabaria tendo alguma influncia sobre os preos, o que no foi percebido claramente pela populao. A mudana para um imposto sobre o consumo, no estilo europeu, ajudou a economia do Canad a se tornar mais eficiente e competitiva com preos mais baixos para a exportao. O GST ajudou a enfrentar o problema de dficit fiscal do pas, mas seu efeito em relao a baratear os preos de produtos exportados, entretanto, modesto, visto que o cmbio sempre pesou mais nas trocas internacionais, em particular com os Estados Unidos. Mas, o GST tornou o sistema tributrio canadense mais transparente e menos distorcido. Em 1991, quando o GST entrou em vigor, todas as provncias canadenses, com exceo de Alberta, j cobravam um imposto indireto de venda, de mbito provincial.56

Por razes polticas, a alquota do imposto federal GST foi reduzida vrias vezes. Primeiro, foi o atual primeiro-ministro Stephen Harper do Partido Progressista Conservador, eleito em 2006, que a reduziu em 1 ponto

55

O Senado canadense outro tpico controverso visto que os senadores so indicados. H pedidos para que o sistema de escolha de senadores seja mudado.

At hoje, a Provncia de Alberta no cobra IVA provincial. Alberta uma espcie de Texas canadense com um forte setor petrolfero e de gado. Alis, o petrleo canadense bem pesado e proveniente das tar sands de Athabasca, as areias betuminosas. Os royalties, no compartilhadas com o resto do pas, que recebe pelo petrleo e gs so suficientes.

56

104

percentual para 6% em julho daquele ano, cumprindo promessa de campanha.57 O GST foi reduzido novamente, em janeiro 2008, para 5%.

Transparncia do imposto GST

A notoriedade do GST no Canad se deve a uma obscura proviso constitucional. A legislao de outros pases estipula que os preos devam ser postados com o IVA embutido para que consumidores no se dem conta de quanto esto pagando em imposto. No Canad, isso no possvel visto que os preos obedecem legislao provincial. Assim, as provncias optaram
para que preos no incluam o GST, com exceo de gasolina, taxis e poucas outras coisas, para poder culpar o poder federal pelo imposto.

Isso mais um captulo da constante competio das provncias com o governo federal. Isto , especialmente, o caso na provncia de Quebec.58 O
Brasil deveria seguir o exemplo canadense para que brasileiros estejam cientes de quanto pagam em impostos, postando os tributos de modo destacado dos preos.

Cobrana harmonizada com os estados

57

Stephen Harper o primeiro Tory aps Brian Mulroney e Kim Campbell que o substituiu no final do mandato quando lder do partido. A falta de apoio a Mulroney levou sua derrota na eleio de lder de partido.

58

Sempre foi feito um esforo especial para acomodar os desejos desta provncia francfona. Vrios primeiros ministros foram do Quebec, como St. Laurent, Pierre Trudeau, Brian Mulroney, Jean Chrtien e Paul Martin. Mesmo assim, houve dois referenda sobre a separao do Quebec do Canad, um nos anos 1980 e outro em 1995. Este ltimo foi derrotado por menos de 1% dos votos. A independncia, ou soberania do Quebec ainda um sonho alimentado por vrios polticos, embora um de seus maiores defensores, Lucien Bouchard, tenha recentemente admitido que a soberania no aconteceria to cedo. Este movimento, no entanto, permanece um srio risco para o pas.

105

Outro aspecto em que o sistema tributrio brasileiro poderia acompanhar o modelo canadense que o IVA seja federal e federativo. No caso do Canad, o imposto federal e o provincial so cobrados separadamente, ou seja, quando se compra um bem, paga-se o GST federal e depois o IVA provincial, tudo na mesma fatura. No um processo complicado. No caso das provncias atlnticas, Novo Brunswick, Terra Nova e Labrador e Nova Esccia, foi criado, em acordo com o Governo Federal, um imposto harmonizado que rene o imposto de vendas provincial e federal.59 Nessas provncias, a alquota do imposto harmonizado de 15% e ele arrecadado pela Receita Federal canadense, Revenue Canada, que transfere as respectivas partilhas s provncias. Depois das redues do GST, o imposto harmonizado foi diminudo respectivamente para 14% e 13%. Depois da implementao do imposto harmonizado, observveis. H planos para as provncias de Ontrio e de Colmbia Britnica tambm adotarem um imposto harmonizado, que funcionaria nos moldes do aplicado nas provncias atlnticas. No resta dvida que tal sistema de cobrana harmonizada mais eficiente, alm de promover mais investimentos e emprego, sendo menos oneroso para o contribuinte.60
Esta harmonizao um elemento de simplificao tambm defendido neste trabalho, e que poderia tambm ser um modelo para o Brasil. Certas regies, da Amaznia legal ao Nordeste, poderiam reduzir a

os

preos

finais

ao

consumidor

apresentaram

quedas

mquina arrecadadora e seus custos aplicando um nico IVA, arrecadado pelo governo federal e, em seguida, transferido em parte aos estados e municpios para baratear o custo da sua administrao e evitar sonegao.

Terra Nova e Labrador representa uma nica provncia depois que o territrio do Labrador foi incorporado. Harmonized Sales Tax to Boost Investment, Job Creation, Press Release, Gabinete do Premi, Colombia Britnica, 2009. http://www2.news.gov.bc.ca/news_releases_20092013/2009PREM0017-000141.htm; Ontario Budget and Harmonized Sales Tax information, http://www.fin.gov.on.ca/en/budget/ontariobudgets/2009/.
60

59

106

O desafio de modernizar o sistema previdencirio O calcanhar de Aquiles do sistema tributrio canadense refere-se s aposentadorias e penses, o Canadian Pension Plan (CPP) e a Old Age Security (OAS). O CPP foi criado pelo Primeiro Ministro Lester B. Pearson em 1966. Naquela poca, as taxas de contribuio foram estabelecidas em 1,8% da renda bruta de um empregado com um limite mximo de contribuio. J nos anos 1990, esta baixa taxa no era mais suficiente para acompanhar o envelhecimento da populao.61 Assim, a taxa de contribuio, tanto para empregado como empregador, outra novidade, subiu para 9,9% em 2003. O grande problema continua sendo a diminuio da populao economicamente ativa, como nos casos da Europa ou do Japo. Esta uma das razes por que o Canad expande sua caracterstica multicultural e mantm uma poltica liberal de imigrao. Contrariamente Austrlia, o Canad incentiva imigrao da ndia, da China, do Haiti e da Amrica Latina.62 Vancouver recebeu muitos chineses de Hong Kong quando a ex-colnia britnica passou para o controle de Beijin. A imigrao do Haiti encorajada pela Provncia de Quebec supostamente porque ambos so de lngua francesa. No caso de refugiados polticos ou econmicos, o pas d at ajuda financeira para que eles se estabeleam em suas novas cidades e em suas atividades profissionais. O pas precisa do trabalho dos imigrantes para manter a solvncia do CPP. Esses dois programas, o CPP e o OAS, desembolsam aproximadamente C$60 bilhes ao ano.63 Eles so complementados por aposentadorias e poupanas privadas. As aposentadorias privadas so fornecidas por empregadores ou dependem de planos individuais do Registered Retirement Savings Plan. Todos os benefcios desses programas, pblicos ou privados, so sujeitos imposio de imposto de renda. O CPP um programa que recebe contribuies segundo a renda dos trabalhadores. O plano
61 62

Canadian Pension Plan. http://www.canadapensionplan.info/

Veja, Bonjour, Quebec, 98, 3 de maro de 2010, pp. 98-99. Este autor, por exemplo, adotou a cidadania canadense em 1995.
63

Atualmente, C$1 = US$0,90.

107

administrado pelo governo federal e se aplica a todas as provncias, com exceo do Quebec, que administra o Quebec Retirement Plan, espelho do CPP. O CPP (e o QPP) baseia-se numa base constante com a taxa de contribuio invarivel por 75 anos. Ele acumula um fundo de reserva
suficiente para estabilizar ao longo do tempo as receitas e as despesas, bem como a taxa de financiamento. Em outras palavras, os ativos do CPP

so por si s insuficientes para pagar os futuros benefcios acumulados at o presente, mas ainda so suficientes para evitar que as novas contribuies aumentem por enquanto. O plano sustentvel, mas, dada a natureza indefinida de futuros governos, ele no tpico de planos de penso pblicos ou privados. Um estudo do aturio do CPP publicado em 2007 afirma, porm, que este mtodo de financiamento robusto e apropriado em face das presunes razoveis das futuras condies.64 O chefe-aturio submete um relatrio ao Parlamento a cada trs anos sobre o financiamento do Plano. Outra caracterstica que merece ser copiada no Brasil: os oramentos previdencirios permanentes e as revises atuariais peridicas. O rendimento do fundo de aposentadorias, o CPP, mostrado na tabela abaixo; ele varivel ao longo dos anos:65

Data

Valor Lquido de Taxa de Retorno Ativos (C$bilhes) Anual (%) -1,1 10,3%

Mar 2003 Mar 2004

55,6 $70,5 bilhes

64

Optimal Funding of the Canada Pension Plan: Actuarial Study. Office of the Superintendent of Financial Institutions Canada. 20 Abril de 2007. http://www.osfibsif.gc.ca/app/DocRepository/1/eng/oca/studies/Optimal_Funding_CPP_e.pdf CPP Investment Board, Financial Highlights, Dezembro 2009. http://www.cppib.ca/Results/Financial_Highlights/default.html

65

Dlar canadense

108

Mar 2005 Mar 2006 Mar 2007 Mar 2008 Mar 2009 Mar (proj.)

$81,3 bilhes $98 bilhes $116 bilhes $122,7 bilhes $105,5 bilhes

8,5% 15,5% 12,9% -0,29% -18,6% 7,6%

2010 $116,6 bilhes

medida que condies demogrficas e econmicas mudem, mudaro tambm as caractersticas do sistema de aposentadoria para manter sua sustentabilidade. Assim, o sistema previdencirio canadense considerado hbrido, entre o lastro integral de ativos (fully funded), e os que arrecadam o que gastam no mesmo ano, do tipo pay as you go (regime adotado no Brasil) ou PayGo, como conhecido no Canad. O regime de financiamento parcial (partial funding) est entre essas duas abordagens. reconhecido que qualquer nvel de financiamento, para ser considerado benfico, deva levar em conta um aumento da poupana nacional. Uma grande reforma, em 1997, levou a uma mudana gradual do financiamento do CPP de PayGo para financiamento parcial, chamado de financiamento constante. A reforma de 1997 e, em particular, o financiamento constante, resultaram em que a sustentabilidade financeira do CPP, segundo o governo, fosse garantida para geraes presentes e futuras. As finanas do CPP devem continuar melhorando ao longo do tempo com o crescimento de ativos, da relao ativos/despesas e com a taxa de investimento. O supervit da taxa legal sobre o financiamento estvel que existe desde 2003 foi positivo para a estabilidade financeira do CPP. Esta margem permite absorver parte do impacto de experincias adversas que possam ocorrer no futuro. Como de se esperar que o retorno real de investimentos continue a superar o crescimento verdadeiro de ganhos totais e a taxa legal seja mantida em patamar mais alto que a do financiamento constante, o grau de suporte do Fundo deve aumentar.
109

Fica claro que a imigrao e a reforma permitiram este resultado; porm, como as futuras geraes de imigrantes se aproveitaro tambm dos benefcios do CPP, importante manter polticas tributria e fiscal responsveis, o que parece ter se tornado o caso do Canad.

110

Apndice 2

Poltica Tributria, Aposentadorias e Poltica Fiscal: os exemplos dispares da Argentina e Chile

I. Argentina: uma experincia em retrocesso

Sero examinadas neste captulo a situao tributria, a poltica fiscal e a previdncia na Argentina desde a reforma do Presidente Carlos Saul Menem, o segundo civil aps a ditadura militar que governou o pas no final dos anos 1970 e incio de 1980. O governo federal da Argentina cobra o Imposto sobre Valor Agregado (IVA), outros tributos sobre certos bens, sobre comrcio exterior e sobre folha de pagamento, e o imposto de renda. H, porm, transferncia para governos provinciais e para a previdncia social. Essa partilha, que deixou os impostos sobre o comercio no mbito federal e os impostos sobre o consumo sendo divididos pelos governos federal e provinciais, obedece Constituio e data do sculo XIX. Ou seja, a tradio antiga continua vlida e merece ainda ser imitada, em pleno sculo 21. Mas nem tudo na experincia recente est altura da tradio passada daquele pas. O IVA est no centro da reforma tributria de 1989, que ocorreu depois da posse de Menem como Presidente da Repblica e a de Domingo Cavallo como Ministro da Economia. A base tributria foi sendo expandida ao longo dos anos, bem como as alquotas respectivas. Inicialmente, estavam excludos de IVA alimentos, produtos petrolferos, gs natural, recursos naturais, bens de papel, produtos publicados, certos bens de capital e a maioria dos servios. Em 1990, esta lista foi reduzida, mas estendida a produtos transferidos ao setor privado atravs de um ambicioso programa de privatizao. A taxa aumentou de 15% para 16%, depois de uma breve reduo para 13%. A reforma de 1990 deixou quatro impostos a nvel provincial: sobre propriedade, sobre veculos,

111

sobre vendas de produtos e servios, e imposto sobre selos. A administrao dos dois primeiros ficou a cargo do rgo da receita provincial.

Apesar do aumento da base, o incremento das alquotas do imposto tornou-se contumaz quando mudanas do IVA foram sendo progressivamente introduzidas. A taxa subiu para 18% em 1992 e uma sobrecarga temporria de mais trs pontos foi introduzida em 1995 para combater a Crise Tequila. Esta sobrecarga tornou-se permanente em 1996. O resultado dessas medidas, em conjunto com a melhora da administrao do recolhimento tributrio, foi que a arrecadao total quase triplicou entre 1990 e 1995, atingindo 6,8% do PIB. O objetivo das medidas era aumentar a receita do governo, mas elas melhoraram tambm o perfil do sistema tributrio, com a eliminao de uma mirade de outros impostos de consumo e a otimizao dos que permaneceram sobre itens especiais, como carros e peas de automvel, petrleo e cigarro e lcool.66 A reforma tributria de Menem e Cavallo introduziu novidades tambm na imposio direta com uma reduo dos impostos de renda das pessoas jurdica e fsica, sob influncia do que ocorrera com a reforma tributria nos Estados Unidos, em 1986, sob administrao Reagan, que reduziu a carga tributria de empresas e indivduos, e simplificou o sistema tributrio. Na Argentina, as alquotas para empresas domsticas e estrangeiras foram reduzidas em 1990 de 33% para 20% e de 45% para 36%, respectivamente. Mais tarde, o tratamento de firmas foi unificado para no depender de sua origem: fixou-se em 30% em 1992 e, posteriormente, foi aumentado para 33% em 1996. O conceito de receita mundial na definio da base tributada foi introduzido. A alquota mxima para pessoas fsicas foi reduzida de 35% para 30%, como tambm as alquotas de imposio de oito para seis. Mudanas na base tributada para pessoas fsicas estavam relacionadas a limites de isenes mdicas.
66

Bs, Martin, Tax Systems and Tax Reforms in Latin America, Argentina, ed. V. Tanzi, Department of Public Economics of the University of Pavia. http://mpra.ub.unimuenchen.de/5223/, MPRA Paper No. 5223, posted 07. Novembro 2007.

112

A taxao de bens de pessoas jurdicas e fsicas foi tambm alterada. Por um lado, o imposto sobre ganhos de capital, bem como o sobre o valor do patrimnio de pessoas jurdicas e fsicas, foi eliminado, mas, por outro, o imposto sobre ativos brutos de empresas foi introduzido com uma alquota de 1%. O objetivo deste tributo era enfrentar a evaso de imposto de empresas quando pagamentos feitos sobre rendimentos brutos podiam ser abatidos do imposto de renda; mas pagamentos alm desse valor no geravam um crdito para empresas. O imposto sobre contas correntes (a nossa CPMF) foi reduzido de 0,007% para 0,003%, mas seu pagamento deixou de ser creditado para pagar outros impostos. exceo do aumento do IVA e de alguns ajustes isolados no imposto de renda para reduzir certas isenes, as reformas fundamentais do sistema tributrio argentino j haviam sido completadas at o final de 1992. A poltica tributria, porm, foi cada vez mais utilizada entre 1992 e 1995 para melhorar seletivamente a competitividade de certos setores que enfrentavam dificuldades devido ao sistema de cmbio fixo. Por exemplo, o imposto federal sobre selos foi eliminado como foi o imposto sobre rendimentos brutos para aqueles setores que enfrentavam queda de preo no mercado internacional de seus produtos, ou seja, a maioria das commodities e dos produtos industrializados produzidos no pas.67 Algumas modificaes adicionais do sistema tributrio argentino foram feitas em 1998. A mais significativa entre elas foi a introduo de um regime tributrio simplificado para apertar a fiscalizao de pequenos e mdios empresrios e de profissionais liberais. O IVA, o imposto de renda e o da previdncia foram unificados num nico tributo chamado de monotributo, algo equivalente ao nosso Simples. O pagamento era efetuado mensalmente segundo quatro parmetros: vendas anuais brutas, preo unitrio de servios, tamanho fsico da empresa, e uso de energia. O monotributo foi uma maneira pragmtica de apertar a arrecadao do setor informal da economia, mas ele incentivou a sonegao de atividades econmicas alm de certo patamar.68
67
68

Ibid. Refere-se a este problema como anes fiscais.

113

O governo que assumiu em dezembro de 1999, de Fernando de La Rua, enfrentou um dficit fiscal insustentvel, exacerbado pela desvalorizao no Brasil daquele ano. O dficit do governo federal argentino foi de US$7,1 bilhes em 1999, mas seria de US$11 bilhes, 3,9% do PIB, se a receita das privatizaes no fosse contabilizada. O governo, porm, se comprometeu a manter o Conselho Monetrio e a Convertibilidad adotada por Menem. A necessidade de relanar a economia foi limitada pela falta de recursos para financiar uma poltica fiscal expansionista. Medidas para gerar receitas foram introduzidas sob um programa do FMI cujo objetivo foi aumentar receitas para reduzir desequilbrios das contas do governo em 1,8% do PIB. Conseqentemente, mais medidas tributrias foram adotadas, naquele momento difcil, no imposto de renda da pessoa fsica para reduzir dedues e aumentar alquotas, alm de uma sobrecarga emergencial. Um aumento do imposto sobre o patrimnio foi decretado. Mudanas em tributos indiretos incluram novos impostos sobre consumo bem como a equalizao das taxas de gasolina e alguma extenso da base do IVA. Essas medidas foram eventualmente complementadas por cortes de despesas pblicas, como reduo de salrios do funcionalismo e de penses em termos nominais. Cavallo foi nomeado, mais uma vez, Ministro da Economia em maro 2001 por de la Rua numa indicao de desespero com a crise econmica que se avistava dentro do contexto da Convertibilidad. De la Rua decretou o Corralito, uma restrio a saques de dinheiro aplicados em prazos fixos, contas correntes e poupana. Um imposto sobre operaes financeiras foi adotado um ms depois, em abril, inicialmente com uma taxa de 0,25% de uma base do valor bruto de transaes de dbitos e crditos. A taxa subiu para 0,4% em maio 2001; esse aumento foi creditado ao IVA e outros impostos. Um terceiro aumento para 0,6% ocorreu em agosto daquele ano. Isenes e redues do imposto sobre gasolina foram eliminadas tambm em agosto. Isso no evitou que a economia entrasse em colapso. No incio de dezembro do mesmo ano, instalou-se uma grande crise poltica e constitucional no pas. A partir de 21 de dezembro 2001, a Argentina teve vrios presidentes sucessivos. Como o vice de de La Rua, Carlos Alvarez, j renunciara em
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outubro de 2000, a situao ficou complicada quando de la Rua fugiu de helicptero da Casa Rosada, no sem antes decretar o Corralito, uma restrio a saques de dinheiro aplicados em prazos fixos, contas correntes e poupana; houve, em conseqncia, corrida aos bancos. Com a sada de la Rua, Ramon Puerta tomou posse, mas renunciou rapidamente; este foi sucedido por Eduardo Camao, presidente da Cmara de Deputados. Para dar maior legitimidade ao novo governo, a Assemblia Legislativa, rgo composto pelo Senado e a Cmara, indicou para presidente o Governador Adolfo Rodriguez de Sa, da Provncia de San Luis. Sua equipe econmica manteve a Convertibilidad, mas deu o calote da dvida pblica de US$93 bilhes. A equipe econmica de Sa criou um plano heterodoxo para lidar com a crise econmica. Para preservar a Convertibilidad, foi criado um plano de Terceira Moeda, no conversvel chamado de Argentino que coexistiria com o peso conversvel e o dlar americano. O Argentino s circularia em espcie; cheques, notas promissrias e outros instrumentos poderiam ser apenas denominados em peso ou em dlar, mas no em Argentino. Este seria garantido por um fundo administrado pelo governo federal. A meta deste plano era contrabalanar as tendncias inflacionrias. Martn Redrado, que seria exonerado como presidente do Banco Central da Repblica Argentina (BCRA) pela Presidente Cristina Rodriguez de Kirchner no incio de 2010, era um grande defensor do Argentino. Devido falta de apoio poltico ao Governo Sa, o plano nunca foi implementado. Sem o apoio de seu prprio partido, Rodriguez de Sa renunciou e, depois da Conveno da Assemblia Legislativa, Eduardo Duhalde, senador de Buenos Aires, foi indicado para a Presidncia. Em janeiro de 2002, o Governo Duhalde jogou a toalha e abandonou a Convertibilidad.69 Tudo isso acompanhado por uma forte desvalorizao da
69

Mussa, Michael, Argentina and the Fund: From Triumph to Tragedy, Peterson Institute of International Economics, Washington, D.C., 2002. http://www.piie.com/publications/newsreleases/newsrelease.cfm?id=81, Blustein, Paul, And the Money Kept Rolling In (and Out) W all Street, the IMF, and the Bankrupting of Argentina, PublicAffairs, Perseus Books Group, 2002. http://www.publicaffairsbooks.com/publicaffairsbooks-cgi-bin/display?book=1586482459

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moeda. O objetivo era evitar a sada de dinheiro do sistema bancrio e o colapso do sistema. Um consenso emergiu na Argentina sobre a necessidade de se evitar a orgia de dvida dos anos 1990, quando a dvida cresceu de US$55,1 bilhes para US$144,3 bilhes entre 1990 e 2001. Depois do colapso do incio de 2002, Buenos Aires solicitou recursos significativos do FMI. Mas a nova equipe econmica indicou que no sacaria o dinheiro e decidiu alternativamente solicitar um programa para a rolagem da dvida no momento de maturidade. A principal razo desta mudana foi a falta de acordo entre as autoridades do pas e o FMI sobre as polticas a serem adotadas. Isso estava consistente com a mudana de paradigma sobre programas de ajuda multilaterais que a nova administrao americana estava prometendo desde 2001. O resultado foi que a Argentina era a nica grande economia que enfrentava uma grande crise sem ajuda multilateral. O sistema tributrio no foi muito afetado, apesar da reintroduo de impostos de exportao de commodities. A arrecadao de impostos ficou estagnada em 2002 com o colapso de 10,9% do PIB e da inflao de 41%. A equipe econmica resistiu s tentativas de adoo de choques econmicos adicionais, inclusive na poltica tributria. As faixas de imposto no foram reajustadas pela inflao e as empresas no puderam indexar a taxa de depreciao. Os avanos em termos de arrecadao compensaram, em parte, os efeitos das perdas de 2001 e 2002. O resultado foi um aumento significativo da arrecadao de impostos que se deveu a uma robusta recuperao econmica de 9% do PIB real e a taxa inflacionria de 7,4% entre 2003 e 2005. Duhalde foi sucedido por Nestor Kirchner e este por sua esposa, Cristina Fernandez de Kirchner. O Casal K conseguiu a proeza de promover um grande retrocesso, em particular a atual presidente, que reestatizou o sistema previdencirio em outubro 2008. Este foi um verdadeiro terremoto que ameaou repercutir em toda a Amrica Latina. A mudana repentina das regras do jogo no campo previdencirio trouxe de volta o fantasma da insegurana jurdica que ronda a regio, o conseqente aumento do risco-pas e o fim dos investimentos estrangeiros na Argentina. Isso, depois do calote da dvida do incio da dcada. Trata-se de um coquetel perigoso em plena crise financeira
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mundial que pode causar muitos danos no s economia argentina, mas tambm economia dos demais pases do subcontinente. A presidente argentina encontrou nos planos da previdncia privada uma possvel via de financiamento de seu projeto poltico da ordem de US$30,6 bilhes e financiar uma poltica fiscal irresponsvel. Essa cifra corresponde ao total da carteira de fundos gerida pelas Administradoras de Fundos de Aposentadoria e de Penso (AFJP), fruto da economia de 9,5 milhes de trabalhadores, que passaro a engrossar o sistema pblico de repartio composto atualmente por 4,5 milhes de afiliados, sem qualquer garantia que um dia vero seu dinheiro. De acordo com dados oficiais recolhidos pela revista Amrica Economia, as Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP) acumularam prejuzos de 20% durante o ltimo ano, o que poderia colocar em risco o pagamento das penses de valor mnimo. Esses mesmos administradores de fundos, contudo, lembram que, desde 1996, os planos de penso privados geraram uma rentabilidade mdia superior a 7%. Trata-se de uma cifra que os especialistas no acreditam em ver novamente se a estatizao for aprovada. Por outro lado, acredita-se que haver conseqncias nefastas para a economia do pas.70 Aps apenas um dia do polmico anncio feito na Argentina, os mercados reagiram noticia com uma forte queda na bolsa de Buenos Aires. A bolsa argentina, todavia, no caiu sozinha. Esse novo Efeito Tango isto , o contgio da instabilidade argentina teve grande repercusso tambm na Espanha, aonde o principal indicador do pas, o ndice Ibex 35, chegou a cair 13,48%, o dobro da mdia das bolsas europias. Isto se explica pelo fato de que as principais companhias listadas na bolsa espanhola esto muito expostas na Amrica Latina, o que se traduziu em fortes quedas em suas principais empresas. A conseqncia direta dessa desconfiana o aumento do risco-pas, que disparou 44% na semana em que Kirchner anunciou suas intenes.

70

Amrica Economia, A Discrdia da Aposentadoria, 27 de novembro de 2008. http://www.americaeconomia.com.br/184112-A-discordia-da-aposentadoria.note.aspx

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Voltou-se a se falar em reforma do sistema tributrio argentino, cujo primeiro elemento seria impedir que a solvncia fiscal fosse prejudicada por qualquer melhora do sistema tributrio.71 Os tomadores de decises polticas com freqncia negligenciam a solvncia fiscal o que levava instabilidade macroeconmica e dvida insustentvel e acabavam em colapso econmico e calote da dvida. A poltica tributria deve internalizar o grau de informalidade com que certos setores da economia operam e adotar respostas pragmticas em tal ambiente. Alm disso, a poltica tributria precisa de incentivos automticos e transparentes para promover o crescimento. Transferncia de receitas para outros entes do governo um elemento importante, mas tem de se levar em conta sua pouca capacidade de administrao dos recursos em relao ao rgo federal, bem como as dificuldades inerentes de descentralizar a administrao de impostos O paradoxo argentino que, desde Menem, todos os presidentes eram do mesmo partido, o Justicialista, ou Peronista. Apesar de no pertencerem mesma faco, houve certa estabilidade aparente. Todos esses presidentes, no entanto, s estavam de acordo no que se refere ao aumento de gastos pblicos e adoo de polticas populistas, cujo resultado sempre foi o calote. Essa, enfim, a raiz do crnico desastre argentino: no ser fiel s suas melhores tradies, mas estar sempre preparada para repetir o pior, em matria de poltica econmica.

II. Chile: uma boa experincia em marcha

O Chile tem boas polticas pblicas e slidas instituies financeiras que permitiram ao pas ter a classificao mais alta de bnus soberano na Amrica Latina. A OCDE convidou o Chile para se tornar membro em 2009, o que deve
71

Bs, Op. Cit.

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ocorrer depois de um perodo de observao de dois anos. O comercio exterior responde por 40% de seu PIB e as commodities representam 75% de suas exportaes. O cobre responsvel por um tero da receita do governo. O Chile assinou 57 acordos de livre comercio com vrios parceiros, alm do Mercosul, os Estados Unidos, a Unio Europia, o Mxico, a ndia, a China e a Coria do Sul. Nos anos 1990, o pas era visto como paradigma de reforma econmica no apenas para a Amrica Latina. Entre 1991 e 1998, seu crescimento foi de 8% em mdia, mas nesse ultimo ano, caiu pela metade devido ao aperto da poltica monetria para limitar o dficit em conta corrente e a diminuio de exportaes. Nesta dcada, o crescimento continuou superando a mdia latinoamericana, graas ao bom ritmo dos investimentos, inclusive e principalmente estrangeiros. Os investimentos externos diretos atingiram US$17 bilhes em 2008, mas caram para US$7 bilhes em 2009. Para enfrentar a crise mundial, o governo chileno adotou uma poltica fiscal anticclica financiada por seu fundo soberano, de aproximadamente US$20 bilhes, acumulado em tempos de bonana, graas ao alto preo do cobre, permitindo assim, cobrir dficits fiscais em tempos de vacas magras. Este fundo mantido no exterior, separado das reservas do Banco Central. O Chile caracterizou-se nesses ltimos quinze anos pelo aperto da poltica fiscal. Suas receitas so provenientes da exportao de cobre e assim o pas altamente dependente de mercados externos e do preo internacional de commodities, como ficou evidente nas crises financeiras asitica e russa dos anos 1990, que causaram a recesso de 1999. O segundo ano ruim para as contas do governo foi 2002, quando ocorreu uma queda de 0,1% do PIB. Mais uma vez, os culpados foram os choques externos, sendo um deles por vizinhana, a crise da Argentina, e outro, por efeito de crise externa, trazendo para baixo o preo do cobre. Com exceo desses dois anos, 1999 e 2002, o

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Chile produziu supervits substanciais que foram o instrumento para a reduo da sua dvida, de 47,3% do PIB para 7,5%.72 As principais receitas do governo provem do Imposto sobre o Valor Agregado (IVA), do imposto de renda para pessoas fsicas e jurdicas, da exportao de cobre e de contribuies sociais. Os ganhos com a exportao da indstria do cobre, em parte, de novo, sob controle privado depois da estatizao do Governo Allende, so a segunda maior fonte de receita aps os impostos de renda. Os impostos e as contribuies sociais ficaram relativamente estveis em termos do PIB, desde 1990, mas a receita com o cobre variou bastante dependendo do preo no mercado internacional. Quanto s contribuies sociais, as da previdncia representam uma fonte apenas secundria de receita fiscal, o que no surpresa visto que todos os fundos de penso do pas, com exceo dos das Foras Armadas e dos da Polcia, esto em mos privadas. Os gastos do governo chileno esto em trs categorias principais: funcionalismo (5,3% do PIB), subsdios e transferncias (4,6% do PIB) e aposentadorias (4,8% do PIB). Em relao a este terceiro item, deve-se ressaltar o desequilbrio entre as contribuies e os gastos desde 1990. O dficit da previdncia, de aproximadamente entre 3% e 4% do PIB ao ano, se deve transio de um regime de repartio simples que arrecada o que gasta no mesmo ano (pay as you go) ao esquema com lastro integral em ativos (Fully funded) introduzido em 1981.73 Embora houvesse ocorrido a transferncia de um sistema ao outro, privado, o antigo ainda era, e , um fardo para as contas pblicas. Os custos so, principalmente, as aposentadorias ainda pagas aos trabalhadores que se aposentaram antes ou, mesmo, depois da reforma sob o sistema pay as you go, alm dos benefcios adquiridos por

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Cominetta, Matteo, Tax Systems and Tax Reforms in Latin America, Luigi Bernardi, Alberto Barreix, Anna Marenzi, Paola Profeta, editores, Routledge International Studies in Money and Banking, Routledge, 2007.

Arenas de Mesa, A. (2000) El Sistema de Pensiones en Chile: Principales Resultados y Desafios Pendientes, CEPAL, Santiago de Chile, Chile.

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trabalhadores que contriburam sob o antigo sistema e, finalmente, as aposentadorias com lastro integral pagas a militares e policiais.74 Desde a sua Independncia, a principal fonte de receita para os governos da regio foi a tributao de transaes externas.75 Esta situao que se aplicou ao Chile (e ao Brasil e Argentina), mudou abruptamente depois da Primeira Guerra Mundial com a recesso e a queda dos preos das principais exportaes chilenas nitrato e cobre e, conseqentemente, da receita do governo. Ento, tornou-se necessrio desenvolver um sistema de arrecadao tributria moderno. No caso do Chile, este processo chegou a um marco histrico em 1972 um ano antes do golpe militar com a criao do Servicio de Impuestos Internos (SII), que hoje responsvel pela gesto da arrecadao de impostos no pas. Dois anos depois, portanto, j no governo ditatorial de Pinochet, duas leis substituram o sistema obsoleto baseado em transaes internacionais por um moderno baseado em tributao de renda e consumo, determinando assim o sistema que perdura at hoje. O sistema aps 1974 ficou baseado em cinco pilares: imposto de renda de pessoas jurdicas ou imposto corporativo; imposto de renda unificado e progressivo para pessoas fsicas residentes; imposto geral sobre consumo e servios (IVA) e vrios impostos (excise taxes) sobre consumo de certos produtos especficos (tabaco, lcool e combustvel). O sistema atual corresponde em geral quele desenvolvido em 1974; ele , portanto fruto do regime militar. A nica grande interveno posterior quela foi a de 1990 que correspondeu volta do regime democrtico. Havia a necessidade de lidar com novas preocupaes sociais e, portanto, financiar um ambicioso programa de expanso de ateno social. Isso se traduziu em gastos fiscais adicionais da ordem de 3% do PIB entre 1991 e 1993.76 Para tanto, vrias medidas foram tomadas pelo governo de Patrcio Aylwin: aumento de 10 para 15% da alquota
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Ibid., Cogley, Timothy, On the Transition to a Fully Funded Social Security System, FRBSF Economic Letter, Research Department, Federal Reserve Bank of San Francisco, San Francisco, 98-08, Maro 1998. http://www.frbsf.org/econrsrch/wklyltr/wklyltr98/el98-08.html 75 Bulmer-Thomas, Victor, The Economic History of Latin America since Independence, Cambridge Latin American Studies, 2003. 76 Boylan, Delia, Preemtive Strike Central Bank Reform in Chiles Transition from Authoritarian Rule, The City University of New York, 1998.

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mais baixa de imposto de renda de pessoas fsicas; mudana do lucro presumido como base para grandes contribuintes; aumento do imposto de renda de pessoas fsicas de mdia e alta renda; um aumento do IVA de 16% para 18%. Houve significativo aumento de receitas fiscais entre 1990 e 1993. As receitas de impostos diretos aumentaram 46%, sobretudo em conseqncia de maiores impostos para pessoas jurdicas, que aumentaram de 1,8% para 3,2% do PIB, ou seja, um aumento de 77%. Em compensao, os efeitos do aumento do imposto de pessoas fsicas foram pequenos. De fato, em termos relativos o imposto de pessoas fsicas comparativamente baixo no Chile. Os impostos indiretos, no entanto, aumentaram de 11,6 para 13,5% do PIB. primeira vista, os impostos indiretos aumentaram bem menos que os impostos diretos. Porm, em relao ao PIB, tanto os impostos indiretos como os diretos aumentaram 1,9% do PIB. As contribuies sociais no foram afetadas pela reforma de 1990 e permaneceram estveis. Os efeitos dos aumentos tributrios do IVA e dos impostos de pessoas jurdicas ficaram evidentes e a presso fiscal atingiu seu pico. Nos anos seguintes o aumento de impostos foi parcialmente compensado pela queda brutal de tarifas de importao e de outras formas de tributos sobre transaes internacionais. Em 1993, receitas relativas ao comercio internacional equivaliam a 2,3% do PIB. Este nmero baixou para 0,4% onze anos depois, equivalente a uma reduo de 82%. A queda da alquota sobre as importaes, calculada como a relao entre as receitas das taxas de importao e o valor total das importaes, foi semelhante, caindo de 16,7% para 5,8% no perodo entre 1985 e 2000, uma reduo de 65%.77 O abandono do modelo de desenvolvimento de substituio de importaes e a liberalizao do comercio exterior determinaram essas diminuio. A queda das receitas do comercio exterior foi compensada por aumentos do IVA. O nvel de imposio indireta voltou ao que era antes da reforma. A presso fiscal diminuiu e estabilizou-se a carga tributria em 18% do PIB, excluindo as contribuies sociais. A taxao direta, no entanto, ficou em nveis

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Tanzi, Vito, Public Spending in the 20th Century, Cambridge University Press, 2000.

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mais altos que antes da reforma. O resultado que o peso dos impostos diretos, em relao aos indiretos, cresceu apenas marginalmente. Em 1990, eles geravam, respectivamente, 26% e 74% de todas as receitas, excluindo as contribuies sociais. Em 2004, esses nmeros eram respectivamente 34,5% e 65,5%. Desde os anos 1980, intervenes tributrias semelhantes ocorreram em toda a Amrica Latina, que enfrentava a crise da dvida externa, inflao astronmica e gastos descontrolados. Com a consolidao do Consenso de Washington, a eficcia do sistema tributrio passou a figurar na agenda de todos os governos da regio, que se esforavam para reduzir as distores de seus regimes de impostos e simplificar suas estruturas. Com essa meta em mente, todas as alquotas do IR para pessoa fsica foram bastante reduzidas. Em 1986, a mais alta alquota era em mdia de 49,5%, sendo reduzida para 28,8% em 2004.78 O Chile no escapou essa regra: sua maior alquota foi reduzida de 50% para 45%, 43% e finalmente 40% em 1997, 2002 e 2003, respectivamente79. Depois da bem sucedida transio democrtica, da estabilizao do ambiente macroeconmico, da forte reduo da dvida pblica e da compensao da perda de receita com a liberalizao comercial, o Chile pde enfrentar o novo milnio preparado para melhorar a eficincia de seu regime tributrio.80 Depois de profunda pesquisa, foram identificadas falhas no sistema corrente e propostas de intervenes para enfrent-las: simplificao do sistema, reduo de elementos de distores, reduo do custo e luta sonegao.81 As principais propostas para se atingir essas metas eram:
Sabaini,Juan Carlos Gmez e Cestrangolo, Oscar, La Tributatin Directa en Amrica Latina y Los Desafos a la Imposicin sobre la Renta, Cepal Serie Macroeconomica del Desarrollo N 60, Publicacin de las Nataciones Unidas, BBC Brasil, Brasil tem maior carga tributria da Amrica Latina, diz Cepal, 2005. 79 Jimnez, Juan Pablo; Sabaini, Juan Carlos Gmez; e Podest, Andrea edrs. Evasin y equidad en Amrica Latina, Cepal, 2010. http://www.eclac.cl/ilpes/noticias/paginas/5/38375/Evasi%C3%B3n_y_equidad_final_02-022010.pdf
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80

Bernardi, Luigi; Barreix, Alberto; Marenzi, Anna; e Profeta, Paola, eds., Tax Systems and Tax Reforms in Latin America, Routledge, Taylor and Francis Group, 2008. Ibid.

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eliminao de vrias isenes e privilgios do imposto pago por empresas e do IVA; unificao da alquota do imposto de pessoas jurdicas; substituio do complexo esquema de incentivos poupana por um sistema misto de excluso de todos os lucros retidos da base de clculo do imposto das empresas; reduo da alquota mais alta do Programa de Incentivo Tributrio (PIT); e plano de luta contra a sonegao. A julgar pelas recentes intervenes, essas propostas tiveram certa influncia.

Foi dada muita ateno minimizao de custos em relao a tempo e a dinheiro gastos pelo contribuinte. A simplificao da arrecadao veio com

a informatizao do sistema tributrio que no Chile atingiu um grau mais elevado de que em qualquer outro pas da OCDE.82 Por exemplo, desde 2001, o IR da pessoa fsica pago online. Esta medida objetivava a lutar contra a sonegao e, em junho de 2001, foi lanado o Plan de Lucha Contra la Evasin Tributria. Seu objetivo declarado era diminuir at 2005 a taxa de evaso estimada, de 24% para 20%. Para tanto, leis foram modificadas, especialmente o Cdigo de Processo Tributrio e a lei sobre o IVA, para dar mais poderes ao SII. As penas por evaso foram aumentadas. Os resultados foram um grande sucesso: a evaso do IRPF caiu para 19,8% ou 15,6%, segundo a metodologia de clculo que estima esse valor evadido em termos de PIB. Simultaneamente, a evaso do IVA caiu de 19,4% do PIB para 14,3%. A privatizao do sistema de previdncia criou um grande dficit de seguridade social, com um sistema capaz de garantir penses apenas para trabalhadores que contribuem continuamente. Assim, trabalhadores informais, sobretudo mulheres e trabalhadores pouco capacitados, corriam o risco de carem abaixo do nvel de pobreza quando se aposentassem. Se contribussem menos de 20 anos, eles no teriam direito s penses mnimas garantidas pelo Estado. Ademais, h outros problemas: a concentrao de mercado faz com que os trs maiores fundos privados de aposentadoria (AFP) alcancem apenas
82

Barraza Luengo, Fernando, Desarrollo de los Sistemas Informaticos y sus Aplicaciones, Servicio de Impuestos Internos, Centro Interamericano de Administraciones Tributarias CIAT, 2000. http://www.sii.cl/aprenda_sobre_impuestos/estudios/tributarios21.htm

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75% do mercado do trabalho; os trabalhadores so obrigados a contribuir; os custos do sistema so altos (2,4% dos salrios); e altos custos de marketing. As AFP tm alto lucro, o que cria problemas polticos e sociais.83 A Presidente Michelle Bachelet nomeou uma comisso de especialistas, em maro 2006, para investigar possveis intervenes para enfrentar esses problemas.84 Em resumo, a comisso sugere que seja eliminada a clusula de contribuio mnima de 20 anos para dar direito a penso; que a idade de penso seja de 65 anos para homens e mulheres atualmente, as mulheres podem se aposentar aos 60 anos; abrir o mercado de AFP a bancos, permitindo a separao de fundos de penso e servios de gesto de contas; e, finalmente, permitir que novos trabalhadores (220.000 ao ano) possam ter acesso a AFP mais barata atravs de leiles feitos pelo rgo do governo que supervisiona as aposentadorias. Essas propostas esto sendo debatidas pelos partidos polticos e pelo novo governo conservador que tomou posse em 2010. O Chile investiu muita energia e recursos para reduzir distores, custos de arrecadao e administrativos do sistema tributrio. Os resultados foram positivos. O Chile tem um sistema tributrio simples que gera altos retornos no contexto da Amrica Latina, com custos relativamente baixos e poucas distores. Alm do mais, graas a esses elementos e a uma luta constante contra a sonegao, o pas latino-americano com uma evaso fiscal mais baixa. Mas, a predominncia de impostos indiretos e a quase iseno de imposto de renda para pessoa fsica, torna o sistema chileno regressivo. Outro ponto de preocupao o desequilbrio que a seguridade social produzir nas prximas dcadas. O Chile, contudo, com slidos fundamentos fiscais e macroeconmicos, alto crescimento econmico e uma receita eficiente pode, sem dvida, enfrentar esses problemas, que so mais polticos que econmicos. O novo governo de Sebastin Piera que toma posse em 2010, se comprometeu a dar especial ateno ao combate pobreza e a acabar com a pobreza extrema at 2014,
83

Hidalgo, Manuel Jesus, No Chile, Aposentadoria sem Alegria, Revista ADUSP, Junho 2003. http://www.adusp.org.br/revista/30/r30a02.pdf. O relatrio da comisso: www.consejoreformaprevisional.cl

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quando termina seu governo. Ser criado um Ministrio de Desenvolvimento Social que ficar localizado no Palcio Presidencial de la Moneda. No se sabe ainda como ser o novo governo, mas tudo indica que o estado do bem-estar social criado pelos quatro presidentes da Concertacin no ser desmantelado.

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Apndice 3 Austrlia, ndia e Mxico: trs exemplos de utilizao do IVA

I. Austrlia: Exemplo de IVA nacional, com redistribuio federativa.

A Austrlia est em posio de dar inveja. Sua economia produz um PIB per capita semelhante aos das maiores economias europias e ao do Canad, pas, alis, com que tem muito em comum, com exceo do clima ex-colnia britnica, pequena populao, grande territrio e economia baseada em commodities e energia. A reforma tributria australiana do Governo John Howard introduziu em 2000 o Imposto sobre Mercadorias e Servios (Goods and Services Tax (GST, na sigla em ingls, como no Canad). Este tributo na realidade um imposto sobre o valor agregado que incide sobre a venda de mercadorias e servios. Howard, lder do Partido Liberal, prometeu durante a campanha de 1996 que nunca adotaria o GST e venceu por grande maioria.85 Na eleio de 1998, porm, Howard props o GST, em substituio de todos os impostos de venda, que incidiria sobre todos os produtos e servios. A coalizo de Howard obteve 49,2% dos votos, mas manteve uma maioria dos assentos na Cmara Baixa. Assim, considerou sua vitria como um mandato para o GST. Sem maioria no Senado, e devido oposio do Partido Trabalhista, o governo se viu obrigado a depender de pequenos partidos para aprovar a reforma tributria. Parte da barganha poltica foi que toda receita obtida pelo GST seria distribuda aos estados, embora arrecadado pelo governo federal. Assim, o governo federal negociou com os estados e territrios que os vrios tributos, impostos e taxas estaduais seriam eliminados ao longo do tempo, e o dficit oramentrio conseqente seria compensado pela receita do GST, esta distribuda pelo governo com assessoria da Commonwealth Grants Commission (Comisso Federal de Concesses) a estados e territrios. Os
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PM defends his credibility PM, 25 August 2004.

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termos de referncia dessas transferncias so decididos pelo governo depois de consulta Comisso.86 Alm disso, o imposto de renda de pessoas fsicas e jurdicas federal foi reduzido para compensar o GST.

Depois de vrios pequenos partidos exigirem ampliao da lista de isenes, a reforma tributria australiana foi aprovada em julho de 1999. Turistas que visitam a Austrlia tm direito a restituio de GST depois de deixarem o pas se comprarem mercadorias e servios de mais de C$300,00 e dinheiro gasto com hospedagem. Este instrumento no particular da Austrlia; ele foi adotado na maior parte de pases que adotaram o IVA nenhum quis prejudicar o turismo, que seja o caso da Austrlia, do Mxico, do Canad, ou da Frana, da Itlia ou do Reino Unido. O GST australiano, contrariamente ao do Canad, um imposto unicamente federal, mas sua recita compartilhada com os estados. A Constituio australiana probe os estados de cobrarem impostos sobre consumo ou sobre vendas. At ento, a Austrlia tinha um imposto de vendas no atacado, Wholesale Sales Tax, WST, na sigla em ingls, que incidia sobre mercadorias vendidas no atacado. Este tributo fora implementado nos anos 1930, quando a economia do pas era baseada em produtos bsicos. Ao longo dos anos, e como a maioria das economias de pases adiantados, a oferta de servios comeou a ter um peso maior que a de produtos bsicos. O GST eliminou a vantagem que provedores de servios tinham em relao aos provedores de mercadorias. A taxa cobrada pelo GST 10% em todos os produtos e servios com exceo daqueles que tm iseno, e de mercadorias e servios sobre os quais incide um input tax, que uma taxa cobrada para seu fornecimento, semelhante a um imposto. longa a lista de isenes. Servios de sade, educao e alimentos tm uma alquota zero de GST, bem como uma doao

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Commowealth Grants Commission. http://www.cgc.gov.au/

128

de terra federal (crown land), algumas vendas de certas terras agrcolas, servios de gua, esgoto e drenagem, e carros para pessoas deficientes. comum queixas de estados de no receberem transferncias suficientes, contrariamente ao que manda a lei. Essas queixas so, em geral, respondidas com acusaes que os governos estaduais no reduziram seus impostos suficientemente. Isso levou a campanhas com acusaes da oposio e respostas do governo que, em certos momentos, foram bastante acirradas.87 Houve estudos indicando que o GST teria um impacto negativo no mercado imobilirio com uma queda de 8% do preo de casas novas e uma reduo de 12% da demanda. Mas, a partir de 2002, o mercado imobilirio retornou a nveis anteriores ao GST, chegando at a ultrapass-los em 2007, em particular em Melbourne e Sydney.88 A arrecadao total do governo em 2006 aumentou para C$248 bilhes, C$15,4 bilhes superior de 2005 e alm da previso do governo. O governo federal transferiu C$9,3 bilhes sem incluir crditos para input tax e restituies de imposto de renda. Esses pagamentos foram 25% superiores aos do ano anterior. O governo federal conseguiu aproximadamente C$39,6 bilhes em GST arrecadados pelos governos e os transferiu integralmente.89 A grande inovao da Austrlia para o IVA foi a forma de partilha dos recursos com estados e territrios. A alocao feita pelo governo depois de consulta a um rgo independente, a Commonwealth Grants Commission. Esta forma de partilha contrasta com a do Canad, onde so as prprias provncias que so responsveis pela arrecadao. A instituio de tal agncia foi interessante e pode servir de exemplo se o IVA brasileiro no for federativo, alm de federal.

87

http://www.abc.net.au/worldtoday/content/2006/s1605569.htm

88

"Background and General Economic Impact of a GST on the Real Estate Industry". Curtin University of Technology, Sydney. http://espace.lis.curtin.edu.au/archive/00000292/01/pinto_dtp_gst_real_estate.pdf. Retrieved May 21 2006. Commissioner of Taxation, Annual Report 2005-2006. http://www.ato.gov.au/content/downloads/n0995_AR_2006_07_w.pdf

89

129

II. ndia: A dificuldade de uma reforma atender mltiplos propsitos.

Contrariamente Austrlia, a ndia acompanha o caso do Canad em que o Imposto sobre o Valor Agregado cobrado a nvel federal e federativo.90 O Imposto sobre Valor Agregado foi introduzido na ndia em abril 2005, mas nem todos os estados o adotaram. Apenas 20, entre 28, subscreveram ao IVA, sendo que um o adotara um ano antes. A Constituio indiana, no entanto, estipula que apenas os estados podem determinar a taxa de impostos, inclusive a do IVA. Esta disposio da Constituio indiana o oposto da que se encontra na Constituio australiana, que probe a estados e territrios de arrecadarem impostos. Apesar de um sistema de IVA ter sido considerado o melhor tipo de imposto de consumo para a ndia desde o incio dos anos 1990, tal reforma implicaria srios problemas para as finanas dos estados. Alm disso, implementar o IVA no contexto das reformas econmicas em andamento seria um paradoxo no contexto do federalismo indiano. De um lado, as reformas levaram descentralizao da poltica fiscal, o que obriga mais descentralizao da poltica tributria para manter a contabilidade fiscal. Do outro, implementar o IVA e assim torn-la um mercado nico integrado levaria perda de recursos pelos estados e reduziria a autonomia deles com maior centralizao.91 Ademais, por razes polticas, o modelo do IVA defendido pelo governo indiano imperfeito porque contrrio premissa bsica do tributo em remover as distores do movimento de mercadorias e servios entre os estados e uniformidade da estrutura tributria. Impostos locais e estaduais no foram integrados ao IVA. Alm disso, no h dispositivo de concesso de
90

The Management Accountant, Official Organ of The Institute of Cost and Works Accountants of India, Volume 40 No. 5 May 2005. http://myicwai.com/manacc/may05.pdf

Sharma, Chachal Kumar, Consumption Tax Trends 2008: VAT?GST and Excise Rates, OECD, 2008. 112-13. http://books.google.co.in/books?id=SR6ZSokt6TwC&pg=PA115&lpg=PA115&dq#v=onepage&q =&f=false

91

130

crditos fiscais para comrcio entre estados, o que prejudica a essncia do tributo, ou seja, a remoo de distores no movimento de mercadorias entre estados.92 Ademais, o mais importante requisito para o sucesso do IVA a eliminao da Taxa de Vendas Central (CST, na sigla em ingls), que foi adiada. A CST cobrada na origem por estados exportadores de mercadorias e servios; os consumidores localizados em estados importadores pagam a incidncia da CST. A CST cria barreiras para a integrao do mercado indiano e tem um impacto em cascata do custo de produo. O fato de no haver crdito fiscal em vendas e transferncias interestaduais afeta o fluxo de mercadorias.93 Portanto, o IVA no acabou com as distores do sistema indiano. O sucesso deste tributo depende da conformidade voluntria, visto que o valor do IVA estimado pelos prprios usurios, ou seja, a empresa que o cobra. Assim, necessrio manter uma prestao de contas, emitir faturas de imposto, e fazer declarao de renda. O oposto parece estar ocorrendo no estado de Andhra Pradesh, onde se encontra a cidade de Hyderabad; por esta regio ser bastante adiantada, vrios aspectos de alta tecnologia foram utilizados para a cobrana do IVA.94 Andhra Pradesh no um caso nico, embora concentre a indstria de alta tecnologia que tanto tem ajudado a ndia. Andhra Pradesh um estado que depende de produtos agrcolas, mas que concentra a indstria de software do pas. Hoje, h um grande esforo para se adotar prticas de e-government na regio.95
92
93

Ibib. Ibid.

Meesala, M.Appalayya, Leadership in Governance the VAT Implementation Model of Andhra Pradesh, Deccan School of Management, Nampally, Hyerabad. http://www.thefreelibrary.com/Leadership+in+Governance+the+VAT+Implementation+Model+of +Andhra...-a01073954281 AP Value Added Tax Act 2005, Dirio Oficial de Andhra Pradesh, No.6, Hyderabad, Monday, 28 Maro 2005. http://www.pdicai.org/vatap/APVATACT_2005.pdf 95 O e-government, ou governo eletrnico, est cada vez mais na agenda de pases adiantados. O e-government permite economizar recursos e tempo nas atividades de governos de prover servios. No Brasil, a Prefeitura do Rio de Janeiro e de So Paulo j participaram de conferncias e seminrios sobre o assunto. A Coria do Sul particularmente adiantada nesse assunto. http://www.softwareag.com/br/Solutions/government/e-Government/default.asp,

94

131

Este caso emblemtico da ndia onde empresas ainda so administradas de forma tradicional, ou seja, com muita transao em dinheiro vivo, o que requer mais transparncia, contabilidade e honestidade. Setores informais dominam o mercado e a esperana de maior conformidade e de menos evaso ainda permanece uma ambio distante. Isso refletido no alto percentual de empresas que no cumprem as leis (14%), de no declarao fraudulenta de restituio de crditos (35%) e de no declarao de renda (20%). Estima-se que 70% das empresas no paguem qualquer IVA. Ademais, a lista de produtos isentos de IVA bem substancial. Solicitar fraudulentamente crditos de IVA uma prtica desenfreada para os chamados pequenos produtos que circulam rapidamente (os Fast Moving Consumer Goods). Trata-se de mercadorias de consumo durveis, de remdios e de fertilizantes. As margens nesses setores so pequenas (de 2% a 5%).96 Isso serve de alerta caso o IVA seja introduzido no Brasil. At em pases com alto nvel de conformidade com as obrigaes tributrias, como o Canad, alguma fraude parece inevitvel. No caso da ndia, o problema exacerbado, em particular nos estados menos adiantados. Alm do mais, no caso da ndia, este imposto federal e federativo no transparente e no houve simplificao do sistema.

III. Mxico: Um caso de reformas sucessivas, com rendas de petrleo.

O Mxico tem uma economia de mercado, um PIB de US$1,4 trilho e uma indstria e agricultura que misturam aspectos modernos com antiquados; em geral, esses setores so dominados pelo setor privado. Administraes
http://www.itec.al.gov.br/arquivos/apresentacoes/e-government-politica-e-estrategias-degoverno-eletronico-na-uniao-e-nos-estados-i-cati-roberio-santos.pdf/view
95
96

London Business School, Fast Moving Consumer Goods(FMCG), http://www.london.edu/assets/documents/theschool/SubjectGuide_FastMovingConsumerGoods _v3_JAN09_AF.pdf

132

recentes aumentaram a privatizao de portos e aeroportos, ferrovias, gerao eltrica, distribuio de gs natural. O petrleo, contudo, permanece estatal.97 A distribuio de renda ainda bastante desigual, mas o comrcio exterior com os Estados e Canad, que triplicou depois da adoo do NAFTA em 199, no foi afetado negativamente por isso. O Mxico assinou, ademais, vrios tratados de livre comercio, inclusive com Brasil, Unio Europia e Japo. Noventa por cento de seu comercio exterior provem de tratados de livre comercio. O Mxico membro da OCDE e da APEC, a rea de Cooperao Econmica do Pacfico-sia, que inclui a maioria dos pases que beiram o Oceano Pacfico. Em 2007, no seu primeiro ano de governo, o atual presidente, Felipe Caldern, conseguiu apoio poltico para promover reformas tributria e previdenciria. essencial aproveitar o primeiro ano do mandato para fazer essas reformas polmicas. No ano seguinte, foram passadas uma reforma do setor energtico e outra fiscal em 2009. A crise do estouro da bolha muito afetou o pas com uma queda de 7% de seu PIB em 2009 com a reduo da demanda para suas exportaes e dos preos de seus ativos. O PIB deve se recuperar em 2010. A reforma da previdncia afeta os trs milhes de funcionrios pblicos do pas, ou seja, 10% da populao que no tem seguridade social. So os trabalhadores do ISSSTE, o Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, cujos membros so principalmente professores. Caldern conseguiu o apoio de vrios setores da sociedade, inclusive os sindicatos. Esta reforma foi bem sucedida. Todos os principais elementos do novo sistema, incluindo a criao de contas de poupana individuais, de um fundo de penso pblico gerado pelo administrador PENSIONISSSTE, e o pagamento de bnus de reconhecimento de contribuies prvias ao ISSSTE foram elaborados h ano, pelo Ministrio das Finanas, mas s agora adotados. Esta reforma demonstrou a habilidade de Caldern em negociar com o Congresso, onde no tem maioria, e com o PRI, Partido Revolucionrio

97

Qualquer debate de privatizao da Pemex controverso.

133

Institucional.98 (Como seu antecessor, Caldern pertence ao Partido de Ao Nacional, PAN.) No curto prazo, a reforma do ISSSTE no deve afetar significativamente as finanas pblicas. No mdio e longo prazo, ela deixa evidente a obrigao do Estado com os funcionrios pblicos. Todos os membros atuais de ISSSTE recebero bnus generosos por contribuies prvias, garantindo assim uma alta penso de aposentadoria sob o novo sistema individual. No longo prazo, esta reforma relacionar futuros benefcios quantia de acumulao de poupana pessoal. Esta mudana deve incentivar futuros funcionrios a trabalharem mais para acumular fundos necessrios para receberem uma penso adequada. A atual idade de aposentadoria de 54 anos provavelmente aumentar mesmo sem que a nova idade de aposentadoria seja incorporada lei. O problema agora lidar com a outra metade da populao mexicana que permanece fora do sistema de seguridade social. O principal objetivo desta reforma foi aliviar as presses fiscais causadas pelos desequilbrios do sistema de seguridade social entre as contribuies e os pagamentos obrigatrios, e garantir ao mesmo tempo a viabilidade financeira do prprio sistema de penso.99 O prximo passo, a reforma fiscal cujo objetivo preservar a estabilidade fiscal com o aumento da base da arrecadao e diversificao das fontes da receita de impostos. No momento, 10% de toda receita fiscal vem da Pemex, a petrolfera mexicana Petrleo Mexicano. Mas, esta receita deve diminuir com a futura queda de produo. Ademais, a reduo na dependncia fiscal na Pemex permitir empresa redirecionar sua receita explorao e a outros investimentos necessrios. Detalhes da reforma indicam que ela deve se basear em quatro pilares fundamentais:

98

Latintelligence Analysis on Latin America, 02 de abril de 2007. http://www.latintelligence.com/2007/04/02/mexicos-social-security-reform/

99

The Economist, Fiscal Reform is Coming soon, 5 de junho de 2007. http://www.economist.com/agenda/displaystory.cfm?story_id=9283097&source=login_payBarrie r

134

1) Aumentar a transparncia e a eficincia dos gastos pblicos; 2) Aumentar a receita com a diversificao de suas fontes; 3) Um novo federalismo fiscal que restabeleceria as relaes entre os estados e o governo federal; e 4) Melhora da administrao do sistema de arrecadao para torn-lo mais justo e para evitar a evaso fiscal.100

Obter apoio poltico para esta reforma deve ser mais difcil que para a da previdncia. Para conseguir apoio da oposio, o governo do PAN foi obrigado a desistir da expanso do IVA, pelo menos inicialmente. A administrao anterior, de Vicente Fox, propusera eliminar algumas isenes, mas incluir remdios e alimentos, o que levou derrota da proposta. Caldern, por outro lado, contempla vrias opes:

Fim de regimes especiais de imposto e de isenes do IR federal. Trata-se de benefcios fiscais usados por indivduos e empresas para abater vrias despesas de seus pagamentos, e no caso dos grandes contribuintes, evitarem pagar a alquota mais alta de 28%; Maior enfoque na obrigatoriedade de pagamento. O esforo dos ltimos anos contra a sonegao foi bem sucedido e deve ser mantido e ampliado. Para o governo, o fato de mais mexicanos estarem abrindo contas em banco indica que a informalidade est diminuindo, e isso abre espao para maior arrecadao; Adoo de um novo imposto de vendas de 2% com a receita destinada a estados e municpios. Isso ajudaria estes entes a aumentarem sua capacidade de arrecadao e a torn-los menos dependentes em transferncias federais. Esta medida j foi endossada pela Associao de Governadores; Maior superviso de gastos. Governos estaduais e municipais tero de prestar contas sobre a eficincia de seus gastos com relatrios

100

Ibid.

135

obrigatrios a suas assemblias. Medidas sero introduzidas para avaliar a eficincia de gastos federais.

Segundo o governo, os ajustes fiscais destinavam-se a aumentar a arrecadao do governo federal em trs pontos percentuais sobre os atuais 11,5% do PIB o segundo mais baixo na Amrica Latina depois da Guatemala at o fim de 2012, ltimo ano do mandato de Caldern. Se o governo incluir a extenso do IVA, o aumento da receita com impostos seria significativo. O governo, porm, deve reduzir a taxa do IVA dos atuais 15% e iniciar medidas de reduo de pobreza para compensar pessoas de baixa renda do impacto negativo do imposto sobre alimentos e remdios.101

Esse plano foi bastante afetado pela recesso de 2009 de -7,1%. O supervit de 2006 se tornou um dficit em 2009, mas a falta de ao pode levar a mais uma substancial queda do PIB. O sistema tributrio do Mxico contempla quatro fontes de receita: imposto de renda, IVA, impostos locais e imposto sobre propriedade. O governo federal tambm cobra impostos de consumo de lcool e cigarros, bem como um imposto de produo do setor de minerao. Os contribuintes so divididos em quatro grupos: empresas residentes; empresas no residentes; indivduos residentes; e indivduos que pagam impostos apenas sobre renda com origem no Mxico. Organizaes filantrpicas, embora no paguem impostos, so obrigadas a fazer declaraes anuais. Desde 2001, a alquota de imposto para pessoas jurdicas foi reduzida em 1% a cada ano at atingir 32% em 2005, assim as alquotas em 2002 e 2003 foram de 35% e 34% respectivamente. Com exceo de ganhos com aes negociadas em bolsa do Mxico, as alquotas para ganhos de capital so as mesmas que as do IRPJ. No incide imposto sobre pagamentos de dividendos

101

Ibid.

136

de empresas mexicanas a no residentes, mas incide de 10% a 15% sobre renda de juros e receita com royalties, 10%. O IVA tem uma alquota normal de 15% e outra especial de 10% para as reas ao longo da fronteira americana onde operam as maquilladoras. Inicialmente, alimentos e remdios estavam isentos, mas Vicente Fox mudou este ponto. Isenes de IVA incluem vendas de animais, legumes e frutas de uso no industrial, tratores, fertilizantes e pesticidas, aluguel de mquinas agrcolas, frete internacional e viagens areas de passageiros, servio de celular pr-pago, de bip, carros a gs e comercio estratgico em instalaes seladas na fronteira. H tambm um imposto de 5% sobre itens de luxo. A inteno do Presidente Caldern ao apresentar a reforma tributria de 2008 era ter um plano tecnicamente slido e politicamente vivel. Portanto, ela no era muito ambiciosa.102 Com esta reforma apresentada ao Congresso em junho de 2007, em seu primeiro ano de mandato, houve a introduo por um perodo de transio de um novo imposto para pessoa jurdica, a Contribucin Empresarial de Tasa nica. Este imposto entrou em vigor em 2009 com uma alquota de 16,5% e um aumento previsto para 17,5% em 2010 at chegar a 19% nos anos seguintes. Esta taxa (flat tax) de 19% seria um imposto mnimo para as empresas e uma alternativa ao IRPJ de 28%. Ou seja, as empresas teriam que pagar os 28% menos as dedues cabveis, ou o 19% flat. O imposto de 2% sobre os ativos das empresas seria eliminado. Houve tambm um novo regime fiscal para a Pemex que deve reduzir o imposto implcito pago pela empresa ao governo, acarretando um corte de imposto de US$2,7 bilhes em 2008 e at US$5,4 bilhes em quatro anos. Essas medidas devem liberar recursos para a Pemex investir para enfrentar o declnio de produo. O novo imposto sobre a gasolina, de 5,5%, ser usado para transferir recursos para estados e municpios.103

102

The Economist Intelligence, Unit Mexicos Economy: a Modest Tax Reform, 21 de junho de 2007. http://viewswire.eiu.com/index.asp?layout=VWArticleVW3&article_id=1812302166&rf=0

103

KPMG, 2007 Mexican Tax Reform, KPMG in Mxico. http://www.kpmg.com.mx/publicaciones/libreria/mexico/ft-cartainformativa07ING.pdf

137

As empresas foram as principais afetadas pela reforma tributria. Esses dois elementos da reforma tributria a flat tax e a eliminao do imposto de 2% sobre ativos de empresas foram apresentados como partes de um nico elemento, mas a introduo da taxa de 19% pode ser vista como um passo para eventualmente eliminar o tradicional e mais complexo sistema do IRPJ. Com uma taxa nica como alternativa, e no uma substituio, seria possvel evitar controvrsias polticas no curto prazo. Alm do mais, um elemento de simplificao. O novo imposto gerou resistncias do setor corporativo por aumentar substancialmente a taxa efetiva de imposto pago por empresas. O plano foi criticado tambm por no permitir que gastos trabalhistas sejam deduzidos. Mas o plano inclui incentivos trabalhistas que neutralizam esse efeito. A reforma, segundo The Economist, uma tentativa complicada, porm, inteligente de eliminar regimes fiscais especiais e isenes tributrias, sem gerar polmica poltica, e eventualmente tornando o sistema mais justo para todos.104 Estimativas do governo indicam que o novo sistema tributrio aumentou a arrecadao federal em 1,5% do PIB 1,3% graas ao CETU e 0,3% graas maior eficincia fiscal. At 2012, estima-se que o aumento ser de 2,8% do PIB 1,8% do CETU e 1 % de maior eficincia.105 Para combater a informalidade, foi introduzida uma taxa de 2% sobre depsitos bancrios alm de 20 mil pesos (US$1860) para fazer com que setores informais entrem para economia formal. Esses 2% seriam creditados para o IRPJ. Como em outros pases, a introduo do IVA no Mxico foi polmica e o debate poltico ainda no est decidido.

104

Ibid.

105

Latin Business Chronicle, Tax Reform: Mexico Marks the Path, 22 de outubro de 2007. http://www.latinbusinesschronicle.com/app/article.aspx?id=1687

138

Concluso

O imposto sobre o valor agregado tornou-se comum em vrios pases apesar de forte oposio poltica e popular sua adoo. Foi sempre visto como um aumento da carga tributria, o que no parece ter sido efetivamnte o caso. Sua taxa varia, mas sua essncia, no. O IVA pode ser duplo, ou seja, federal e federativo, ou apenas nacional. Na primeira categoria esto Canad e ndia; na segunda, Argentina, Chile, Mxico e Austrlia. O IVA foi sempre introduzido em substituio a vrios outros impostos, e, assim, simplificou o sistema tributrio. A introduo do IVA no Brasil pode ser um elemento de clareza, simplificao e justia no sistema tributrio brasileiro. Mas, se vier a passar o que aconteceu em outros pases, sua adoo no ser fcil. Por isso, necessrio explicar bem suas vantagens e os impostos que seriam eliminados com sua introduo. Mas imprescindvel, para isso, que a mudana ocorra no primeiro ano do mandato do prximo presidente. Seno ela, simplesmente, no ocorrer.

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