ANBAL BASCUN Y EL PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO

HISPANOAMERICANO
ANBAL BASCUN AND HISPANIC AMERICAN ADMINISTRATIVE
THINKING
OMAR GUERRERO OROZCO
Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico
omarguerrer@yahoo.com
RESUMEN
El artculo estudia el pensamiento administrativo de Anbal Bascuan Valds, a
partir de un anlisis de su libro Elementos de Ciencia de la Administracin Pblica
(1963). Se destaca el valor de Bascun en la historia intelectual de la disciplina, por
ser el primer pensador hispanoamericano en sustentar sin titubeos el estatuto aut-
nomo de la administracin pblica y por concebirla como conocimiento cientco
bajo un enfoque ntico, donde su ser est dotado de tipicidad y es susceptible de
desarrollar principios. Se concluye que la de Bascun es una de las obras ms avan-
zadas dentro de la disciplina durante la dcada de 1960, sobre todo por considerar a
la administracin pblica como ciencia autnoma y como ciencia social.
Palabras clave: Administracin pblica, Teora de la administracin pblica, His-
toria intelectual, Pensamiento latinoamericano.
ABSTRACT
Te article examines the administrative thinking of Anbal Bascun Valds, deri-
ved from the analysis of his book Elementos de Ciencia de la Administracin P-
blica (1963). It highlights the value of Bascun to the intellectual history of the
discipline, for being the rst Hispanic American thinker who without hesitation
supported the autonomous status of public administration and for conceiving
it as scientic knowledge under an ontic approach, where his being is endowed
with an identity and able to develop principles. It is concluded that the work of
Bascun is one of the most developed within the discipline during the 1960s,
above all because it considers public administration as an autonomous science
and social science.
Keywords: Public administration, Public administration theory, Intellectual his-
tory, Latin American thinking.
Rivisra oi Gisrix Pniica
Voiuxix I, Nxiio 1
ISSN 0719-1820
pp. 55-68
Guiiiiio
o Rivisra oi Gisrix Pniica Voiuxix I, Nxiio 1
INTRODUCCIN
Cuando optamos por titular este artculo como: Anbal Bascun y el Pensa-
miento Administrativo Hispanoamericano, consideramos de entrada que ese
eminente personaje hoy en da es desconocido en la mayor parte de Hispanoam-
rica. Este hecho infortunado nos movi a presentar un texto de reivindicacin de
su obra, y con afn resaltar su relevancia dentro del pensamiento administrativo.
Y si, en efecto, nos centramos en nuestros pases, tambin nos propusimos ex-
tender sus ideas dentro de la ciencia de la administracin pblica mundialmente
considerada. No obstante, debemos dar nfasis al hecho de que Bascun es co-
nocido y reconocido en su tierra natal, Chile, como lo atestigua un ensayo aqu
consultado (Drapkin 2004).
As pues, un problema destacable es el sitio de Bascuan fuera de su pas, y
especialmente en Hispanamrica. Quien escribe estas lneas, que ha tenido un
apetito intelectual singular por la bsqueda y encuentro de pensadores adminis-
trativos que se remonta a cuatro dcadas atrs, tuvo noticia del libro del Doctor
Bascuan recientemente, y lo recibi con una emocionante sorpresa. En efecto,
la obra fue conocida por mi persona en julio de 2008 merced a la casualidad, as
como el uso de la Internet y su encuentro signic un hallazgo extraordinario
por su valor cientco, y su signicado pasado y presente
Anbal Bascun naci en Santiago de Chile en noviembre 4 de 1905, reali-
zando estudios jurdicos en su pas, Espaa, Francia e Italia. Bajo la docta mano
de Rafael Altamira se gradu con un trabajo sobre la organizacin imperial inca,
toda vez que fue un profesor insigne de la ctedra titulada Ciencia de la Admi-
nistracin Pblica, fundada por su persona en la Escuela de Ciencias Polticas y
Administrativas (establecida en 1954), en la que dirigi su Instituto que llev por
nombre a las mismas materias (Drapkin 2004). De las lecciones en aula surgi
su opera magna: Elementos de Ciencia de la Administracin Pblica, publicada a
mediados de 1963. Bascun muri en diciembre 14 de 1988.
Particularmente situaremos el estudio del pensamiento administrativo de Bas-
cun en la dcada de 1960, cuando se publicaron otras dos obras muy valiosas
emanadas de la pluma de Jos Galvn Escobedo y Wilburg Jimnez Castro, poca
en la cual se traducen al espaol los libros que entonces signicaron un decenio de
oro del pensamiento administrativo. Naturalmente, haremos un breve ejercicio
de anlisis de la teora administrativa de Bascun que situaremos en la dcada
mencionada, as como hacia el presente.
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LA DCADA DE 1960
A lo largo de la dcada de 1960 se produjeron buena parte de los libros ms relevan-
tes en administracin pblica, escritos por autores hispanoamericanos. El camino
haba sido inaugurado por la obra Introduccin a la Administracin Pblica del
puertorriqueo Pedro Muoz Amato, un texto en dos tomos publicado en 1954 y
1957. Y si bien es cierto que el libro es muy anterior a los publicados en el decenio
siguiente, tambin lo es que fue el modelo que inspir los escritos posteriores.
Ya situados en la dcada mencionada, el primer producto es el Tratado de
Administracin General del mexicano Jos Galvn Escobedo, egresado de im-
prenta en 1962. Un americanismo incipiente distingue a ambos trabajos, pues
el primero se public en Mxico y el segundo en Costa Rica. Sigui otra obra
trascendental: Introduccin al Estudio de la Teora Administrativa del costarri-
cence Wilburg Jimnez Castro, que apareci en Mxico en 1963. Todas estas
obras tuvieron la virtud de que, en su tiempo, fueron un buen camino para la
superacin del formalismo con que se enseaba la administracin pblica en las
universidades de Hispanoamrica, circunstancia que le consta a nuestra persona,
que pudo observar la paradoja de un plan de estudios en administracin pblica
sin fuentes de la especialidad y libros de la materia fuera de los curriculum de la
especialidad. El tercer libro es Elementos de Ciencia de la Administracin Pblica
de Anbal Bascun, publicado en 1963 en Santiago de Chile. En contraste con
las obras de Galvn Escobedo y Jimnez Castro, ampliamente difundidas, parece
ser que el libro se limit a la rbita chilena y no tuvo trascendencia internacional,
lo cual es un infortunio para nuestra disciplina, y es algo que debemos enmendar.
Tampoco ha existido, hasta el presente, una dcada posterior al decenio de
1960 donde sea visible una plyade de pensadores administrativos accesibles a los
lectores a travs de traducciones realizadas en Espaa, Mxico, Argentina, Puerto
Rico y Costa Rica
1
. Entonces, ese acceso bibliogrco acerc obras distantes en
el tiempo como el libro de Leonard White, Introduccin al Estudio de la Admi-
nistracin Pblica, publicado originalmente en 1926 y traducido en 1964. Antes,
empero, ya era accesible la versin puertorriquea del texto de Herbert Simon y
sus colegas, Administracin Pblica, traducido en 1956 (seguido de la versin
mexicana de 1968, la cual, dicho sea de paso, es diversa a la edicin caribea).
Fue pues, por medio de las versiones en castellano, que en ese decenio fue posible
consultar al ms grande pensador estadounidense, Dwight Waldo, quien en 1948
produjo su opera magna, vertida en 1961 a nuestro idioma como Teora Poltica
de la Administracin Pblica. Otro de sus libros cimeros, Estudio de la Adminis-
tracin Pblica, se tradujo en 1964, as como su Administracin Pblica en 1967.
1
En el segundo anexo bibliogrco se hace una relacin puntual de las fuentes analizada ense-
guida.
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Debemos destacar la edicin de un texto simblico de entonces, ampliamente
consultado, que fue producido por la ONU (1962) con el ttulo de Manual de
Administracin Pblica. El escrito fue un botn de muestra de un tema emer-
gente relativo a la modernizacin administrativa, en la que destac el libro de
Harold Alderfer, La Administracin Pblica en las Nuevas Naciones, publicado
en 1970. En n, una ms de las obras representativas es Burocracia y Desarrollo
Poltico, un volumen colectivo a cargo de Joseph LaPalombara (1970) que tuvo
una extensa difusin y se consult intensamente como material de enseanza.
Asimismo se debe resaltar la doble traduccin al espaol de la obra cumbre del
gerencialismo de los aos de 1930, que fue puesto en manos de lectores hispanos
e hispanoamericanos. Se trata del texto colectivo capitaneado por Luther Gulick y
Lyndall Urwick, Ensayos sobre la Ciencia de la Administracin, editada primero
en Costa Rica (1970) y despus en Espaa (1973).
Desde una perspectiva diversa, un escrito de rompimiento epistemolgico de
mucho crdito, el mejor libro de Herbert Simon, El Comportamiento Adminis-
trativo, se public en Espaa en 1964. Sus aportes al estudio de las organizaciones
es tan relevante como el texto clebre de Chester Barnard, obra principal, vertido
confusamente con el ttulo de Las Funciones de los Elementos Dirigentes y edi-
tado asimismo en Espaa en 1959. Igualmente debemos considerar el texto de
Amitai Etzioni, Organizaciones Modernas, egresado de imprenta en 1965. James
March se asoci con Simon en la obra Teora de la Organizacin, traducida en
1969.
En n, en Argentina se tradujo tempranamente la obra principal de James
Burnham, La Revolucin de los Directores, aparecida originalmente en 1943 y
reeditada en 1962 y 1967. En n, del gran pensador britnico Herman Finer se
verti al espaol su obra Teora y Prctica del Gobierno Moderno, publicada en
Espaa en 1964.
EL PENSAMIENTO HISPANOAMERICANO EN LA DCADA DE 1960
El pensamiento administrativo hispanoamericano se remonta al siglo XIX (e in-
cluso en XVIII), pero no debemos regresar demasiado para situarnos en nuestra
poca, pues la dcada mencionada tiene su tipicidad, y es visible su punto de
arranque un lustro atrs con la obra del puertorriqueo Pedro Muoz Amato,
como lo hicimos saber. Uno de los rasgos de esa tipicidad es el problema de
denicin de la disciplina, punto que traslada el problema a su diferenciacin
con los negocios privados, as como a la dicotoma poltica-administracin, que
estaban en boga en los Estados Unidos y de all se importaron a Hispanoamrica.
Es decir, que aqu en los aos de 1960 se importaron problemas epistemolgicos
inexistentes en la realidad. Sin embargo, desde la poca de Muoz Amato, esa
problematizacin contribuy a liberar el estudio de la administracin pblica del
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mbito dominante del derecho administrativo, toda vez que se plantea como un
tema de inters poltico. De aqu que ese autor explique que, en su sentido ms
amplio, la administracin pblica es el gobierno, toda vez que es todo el conjun-
to de conducta humana que determina cmo se distribuye y ejerce la autoridad
poltica (Muoz Amato 1954 I: 15, 24 y 26). En efecto, asume que se trata de
un mbito de la ciencia poltica. En resumen, Muoz Amato apunta que la ad-
ministracin pblica es la fase del gobierno relativa a la ordenacin cooperativa
de personas mediante la planicacin, organizacin, educacin y direccin de su
conducta, con el propsito de realizar los nes del sistema poltico. Las fuentes de
Muoz Amato son slo los autores estadounidenses, muchos de ellos menciona-
dos pginas arriba
Muoz Amato es el punto de partida, pero no de manera lineal, sino condicio-
nal, como es visible directamente en Bascun, as como con variaciones sensibles
en Galvn Escobedo y Jimnez Castro, ms inuenciados por el gerencialismo
estadounidense.
Como lo adelantamos, el Tratado de Administracin General del mexicano
Jos Galvn Escobedo, publicado en Costa Rica en 1962, fue el primero de los
textos relevantes en la dcada mencionada. Se trata de un texto muy til que
respondi a lo que entonces exiga la vida acadmica para llenar las currcula de
los programas de las asignaturas de administracin pblica. Pero ello fue princi-
palmente porque represent una alternativa a los estudios de derecho adminis-
trativo, otrora dominantes. El libro reeja elmente un enfoque que se aleja del
planteamiento de Muoz Amato, pues en sus pginas predomina un concepto de
administracin como una disciplina nica e indivisible, una ciencia que no dis-
tingue entre lo pblico y lo privado; el libro implica, como lo enuncia su ttulo,
un tratado de administracin general. Al mismo tiempo, su autor maniesta
claramente el abordar un objeto de estudio cientco merced a que la adminis-
tracin, como proceso, es universal. De modo que se le encuentra en todos los
tiempos y en todos los lugares porque no existe, ni existi, grupo humano que no
implique un concepto administrativo expresa o tcitamente (Galvn Escobedo
1963: XV). Asimismo, la administracin es un producto social que se encuentra
sujeta al tiempo y las condiciones cambiantes; y sus principios son vlidos sola-
mente cuando se adaptan y surgen como resultado de las condiciones privativas
en el tiempo y el lugar en que tratan de aplicarse. En suma, existe una teora gene-
ral que se puede denominar indistintamente administracin o gerencia, cuyo
objeto es estudiar los procesos administrativos que son esenciales en cualquier
situacin, en la cual un grupo de individuos se organiza para lograr propsitos
comunes.
Entrando al tema de la administracin pblica, Galvn Escobedo anota que
ella an no es una ciencia completa, si bien tiene conocimientos sistemticos
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basados en principios relativamente generales. Por consiguiente, se deben dis-
tinguir la administracin pblica y la administracin privada, pues la primera es
la ejecucin y observancia de la poltica gubernamental y le ataen los poderes,
organizacin y tcnicas relacionados con la aplicacin de esa poltica (Galvn Es-
cobedo 1963: 10-13). En efecto, la administracin pblica es la ley en accin, es
la parte ejecutiva del gobierno. Opuestamente, corresponden a la administracin
privada las actividades de los particulares en general, ya se trate de la industria que
es su campo fundamental, ya lo sea de la iglesia, las universidades o instituciones
de benecencia. Hay que aadir un tercer tipo, la administracin mixta o cuasi
pblica que est bajo la jurisdiccin compartida del gobierno y los particulares.
Por lo tanto, desde el punto de vista de los organismos en particular, la admi-
nistracin es de tres clases, pero se trata de una disciplina nica con principios
generales para ese tro.
Wilburg Jimnez Castro publica su obra un ao despus del trabajo de Galvn
Escobedo. Como su antecesor, tambin argumento a favor de una administracin
nica. En su entender, la administracin se puede denir de manera unvoca
para nes didcticos, incluyendo slo los aspectos ms importantes. Esto es: la
administracin es una ciencia social integrada por principios, tcnicas y prcticas,
cuya aplicacin a las comunidades humanas facilita estab1ecer sistemas racionales
de esfuerzo cooperativo por medio de los cuales se pueden alcanzar propsitos
comunes, que no es factible alcanzar individualmente (Jimnez Castro 1963: 20,
27-28). Asimismo, Jimnez Castro enfatiza la universalidad de la administracin,
motivo por el cual recomienda se eliminen las fronteras en el uso de los princi-
pios administrativos porque es la que le da una extraordinaria versatilidad a su
aplicacin en muy variadas condiciones y latitudes. Ella es, citando a Charles
A. Beard, la ciencia llave de la civilizacin contempornea. Asimismo, esa uni-
versalidad de la administracin se prueba tambin merced a la aplicacin de sus
principios vlidamente y por igual en las empresas privadas y en las pblicas.
De aqu que la administracin pblica y la administracin privada son dos
ramas especializadas de la misma disciplina, emanando de ello que sus princi-
pios tengan muchas bases cientcas comunes. Ambas son partes de un todo.
De manera que, como disciplinas, tcnicas y artes, no dieren desde un punto de
vista terico y en la prctica su separacin no es tan tajante como se piensa (Jim-
nez Castro 1963: 28-29). Al respecto Jimnez Castro recurre a la comprobacin
que ofrece en el anlisis de los objetivos sociales y de las estructuras organizativas,
la programacin de labores y las normas aplicables para la administracin del per-
sonal, entre otros. Asimismo, sus diferencias son ms bien circunstanciales (de
funciones o de campos de actividad), as como por el tamao de las organizacio-
nes. Por lo tanto, bajo condiciones normales, es probable encontrar ms similitu-
des y problemas comunes, que diferencias. Habida cuenta de estos argumentos,
Jimnez Castro obvia denir a una o la otra.
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Est de ms insistir en el parentesco evidente de Galvn Escobedo y Jimnez
Castro, cuyo eje es la universalidad de la administracin. Su nfasis en nuestro
entender radica en el descubrimiento de la administratividad inherente a todos
los grupos humanos, hecho que estimula e impulsa a los dos autores a identicar-
la como inherente a toda organizacin, por encima de sus diferencias. Esta pers-
pectiva fue muy inuyente en la dcada de 1960, y an hoy en da tiene adeptos;
pero el ujo predominante de la marea administrativa se desplazaba dentro del
torrente de la administracin pblica como una disciplina especializada, como lo
adelant Muoz Amato, y era patente en la mayor parte de la bibliografa tradu-
cida al castellano. La posicin de Bascun fue la misma.
EL PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO DE ANBAL BASCUN
La lectura del libro de Anbal Bascun nos inspira dos reexiones, la primera de las
cuales es que su difusin ms all de Chile desde tiempo atrs, habra producido enor-
me benecio a las generaciones de entonces y habra repercutido de un modo bene-
cioso en el presente. La otra meditacin es que, divulgando hoy mismo sus aportes,
podremos colaborar a rendirle los crditos que merece, situarlo en el pensamiento
administrativo hispanoamericano y mundial, y aprovechar su enorme sabidura.
Por principio, debemos resaltar que Bascun estaba convencido de que la
administracin pblica era en su poca una ciencia independiente. De modo que
se pregunta si debe hablarse en plural como ciencias administrativas, o en singu-
lar como ciencia administrativa; o bien ciencia de la administracin. Su pas y su
plantel docente se mueven en direccin de la tradicin europea. Esto explica la
ruta intelectual de Bascun como diversa a la seguida por Galvn Escobedo y Ji-
mnez Castro, ms apegados al pensamiento administrativo estadounidense (Bas-
cun Valds 1963: 80-81). De ese punto emana su perspectiva sobre la admi-
nistracin pblica como parte de las ciencias sociales y de las humanidades, y no
como una rama de una disciplina administrativa universal. En efecto, la tradicin
europea es observable en sus fuentes documentales
2
, donde destaca Georges Lan-
grod (1954), Andr Molitor (1958), y Pietro Gasparri (1959). Al mismo tiempo,
el nfasis de la pertenencia de la administracin pblica a las disciplinas referidas
implica una toma de distancia tcita del llamado enfoque administrativo cient-
co, especialmente del taylorismo cuyos procedimientos de estudio y aplicacin
observa ms prximos a las ciencias fsico-matemticas. Bascun recuerda que la
ciencia de la administracin pblica es la que tiene la historia ms remota, incluso
paralela a la formacin del Estado moderno, mientras que el administrativismo
cientco emerge a comienzos del siglo XX con los trabajos del francs Henri
Fayol, el estadounidense Frederick Taylor, y el britnico Lyndall Urwick.
2
En su escrito, Anbal Bascun advierte que por razones de urgencia no pudo preparar tcni-
camente las referencias bibliogrcas, motivo por el cual no pudimos realizar una exploracin ms
amplia de las fuentes que utiliz.
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o: Rivisra oi Gisrix Pniica Voiuxix I, Nxiio 1
Comprometido del todo en pro de la administracin pblica como disciplina
cientca, Bascun reprocha a Muoz Amato que se resista a aceptar la existencia
de una ciencia de la administracin pblica, cuando as lo merece, considerando
principalmente su contenido y sus relaciones con las ciencias sociales y las huma-
nidades. Lo mismo achaca a Wilburg Jimenez Castro, quien en un curso sobre
administracin sustentado en Montevideo alude ms bien un arte cientco
(Bascun Valds 1963: 81-82). Habida cuenta de sus fuentes europeas, Bascu-
n apela a Langrod, para quien la doctrina alemana asigna la mayor jerarqua
a la ciencia de la administracin y brinda un papel auxiliar a otras disciplinas
complementarias, como el derecho administrativo y la teora administrativa. So-
bre esta base Bascun asume la distincin entre ciencia de la administracin en
sentido genrico (verwaltungswissenchaft) y teora administrativa en sentido es-
tricto (Verwaltlehre), esta ltima como parte de la primera. Bascun quiz sea el
primer pensador administrativo hispanoamericano quien proclama, sin reservas,
que la ciencia de la administracin pblica ha logrado una plena autonoma
Obviamente, Anbal Bascun discrepa con quienes observan a la administra-
cin pblica como simple suma o agregado de temas provenientes de diversas zonas
nticas (ntica: lo que es, el ser) como el derecho, poltica, economa, admi-
nistracin general, sociologa, sicologa o historia. Por el contrario, se trata de un
objeto complejo, pero unitario, al cual se arriba conceptualmente con procesos in-
telectuales como ocurre con las ciencias que conciernen al hombre, arriba referidas.
Planteado el problema epistemolgico, Bascun se adentra en el tema metodol-
gico donde apunta que la disciplina relativa a la administracin pblica, cuyo em-
peo se encamina a desentraar su naturaleza sin desguramientos ni falsicacin,
emplea un mtodo (o mejor, una metodologa) propio del objeto que reclama
su individualidad ntica; un objeto cuyo centro de inters que parte del problema
que Bascun sintetiza en la cuestin sobre qu es administracin pblica? La
respuesta se halla situada en su plano equidistante de todas las disciplinas que cola-
boraron al nacimiento de la administracin pblica o que extendieron su alcance.
Para esquematizar su tesis, Bascun recurre a una gura sumamente ilustrati-
va sobre el plano de la ciencia de la administracin pblica, situada en un crculo
central, mientras que en la periferia se mueven ocho disciplinas que asimismo
ocupan cada cual su aro: historia; derecho administrativo; ciencia poltica; ciencia
administrativa; economa; sociologa; psicologa y antropologa cultural. Una vez
articulados los aros perifricos por medio del crculo central, surge un magno
concierto en el cual las zonas traslapadas implican mbitos bi-disciplinarios con
la administracin pblica:
- Historia (historia de la administracin pblica).
- Derecho administrativo (ordenamiento jurdico de la administracin
pblica).
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- Ciencia poltica (poltica administrativa pblica).
- Ciencia administrativa (administracin del sector pblico. Economa
(administracin nanciera).
- Sociologa (administracin comunitaria).
- Psicologa (interacciones administrativas pblicas).
- Antropologa cultural (administracin pblica en cuanto objetivacin
de la cultura).
Pero la administracin pblica tiene su propia tipicidad, es decir, rasgos que
le identican y caracterizan de entre otros fenmenos sociales, que en letra de
Bascun reere su contenido esencial. De aqu deriva la divisin de tres posturas:
la primera se reere a administracin a secas y reposa en un solo elemento, la
conducta humana coordinada (Bascun Valds 1963: 105). Se trata de un ele-
mento subjetivo. La segunda postura vincula los elementos subjetivo y objetivo, y
se reere a la estructura u organismo de la administracin. La tercera concepcin
se identica solamente con el elemento objetivo, y se trata de las bases orgni-
cas de la administracin pblica. Los administrativistas puros se inclinan por la
primaca, y an ms, por la exclusividad del elemento subjetivo, mientras que el
administrativismo jurdico opta por la coexistencia de un corpus y una funcin,
elementos copulativamente integrantes del contenido de la administracin p-
blica. Bascun opta por la demostracin terica y la comprobacin prctica de
la conjuncin de elementos objetivos y subjetivos, es decir, por una estructura
real y concreta que emana como producto socio-econmico-cultural, as como
de la conducta coordinada y normada moral, jurdica y tcnicamente de los
funcionarios que integran los rganos de dicha estructura. En efecto, integran la
organizacin sustantiva de la administracin pblica el personal administrativo
(el funcionariado pblico), el patrimonio pblico (bienes inmuebles y muebles y
fondos presupuestarios) y el sistema normativo.
Una vez establecidos los cimientos epistemolgicos, Bascun est en disposi-
cin de ofrecer una denicin:
Nosotros diramos parodiando el lenguaje marxista que la ad-
ministracin pblica es la actividad administrativa acumulada; si se
nos permite la expresin, es la capitalizacin del trabajo administrativo
que, en la medida de su crecimiento material y humano y de la in-
tensicacin de su misin interventora en pro del bienestar colectivo
ltimo n de toda administracin pblica, determina una com-
plejidad creciente y cada vez ms especializada de la funcin adminis-
trativa, estructurada en rganos y servicios pblicos (Bascun Valds
1963: 105-106).
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La administracin pblica es denida de un modo no slo singular, sino ma-
gistral. El pensamiento administrativo de Bascun tiene asimismo un corolario
excelso en la denicin de la administracin pblica, en la cual armoniza una
visin evolutiva (acumulativa) de la funcin pblica, que se perfecciona, que se
convierte en institucin y que forja al servidor pblico profesional.
ANLISIS ONTOLGICO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
Anbal Bascun se propuso hacer un examen ontolgico de la administracin p-
blica, es decir, examinar su ser partiendo de la pregunta ya referida: qu es adminis-
tracin pblica?, considerada como su unidad ontolgica, cuyo centro de inters se
encuentra fuera de cada una de las restantes ciencias sociales. En efecto, la ontologa es
el estudio de los supuestos que podemos entender, esto es, de algo que rigurosamente
se llama administracin pblica y que puede ser conocida. Ese conocimiento asume
que existen ciertas acciones, intenciones y conductas humanas, as como prcticas y
estructuras, que existen (White, 1999: 11). En aqu donde Bascun encuentra el
sustento de una ciencia social autnoma, denominada ciencia de la administracin
pblica. Bajo el examen ontolgico, la administracin pblica representa un complejo
de elementos situado en y para la comunidad porque es la sociedad la que la crea y
mantiene, y es en pro de la satisfaccin de las necesidades colectivas que la adminis-
tracin pblica se mueve (Bascun Valds, 1963: 110-111). Del complejo de esos
elementos, Bascun separa los rasgos que son estructurales (bajo una consideracin
esttica) y el elemento funcional perceptible en su dinmica; y que corresponden res-
pectivamente a los elementos: objetivo y subjetivo ya referidos.
Los elementos estructurales (u objetivos) son el funcionariado pblico; el
estatuto normativo (integrado por el sistema de normas jurdicas, tcnico-ad-
ministrativas, ticas y sociales); y el patrimonio pblico (bienes de cualquiera
naturaleza, presupuestos, etc.). Por su parte, el elemento funcional se expresa en
la dinmica de los tres elementos precedentes, bajo la presidencia del elemento
funcionariado pblico (a travs de sus agentes superiores); y se resuelve en el
elemento subjetivo; es decir, en actividad pblica o funcin pblica. Los ser-
vicios pblicos especializadamente concretan la funcin administrativa para la
satisfaccin de las necesidades colectivas.
Bascun concluye que, si bien, como en el Fausto de Goethe, se pudiera decir
que en un principio fue la accin, con el correr del tiempo la funcin adminis-
trativa acumulada devino en administracin pblica. En efecto, refrenda que la
administracin pblica no es sino la capitalizacin del trabajo administrativo
(Bascun Valds 1963: 113). Paralelamente, la funcin pblica, que antes era el
patrimonio y el deber (derecho de todo ciudadano), posteriormente se convirti
en el trabajo tcnicoprofesional del funcionario pblico que es quien anima la
realizacin de los servicios pblicos.
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FUENTES INTELECTUALES DE LA OBRA DE BASCUN
Adems de los argumentos expuestos por Anbal Bascun en pro de un concepto
autnomo y cientco de la administracin pblica, se puede extender su bagaje
bibliogrco como sustento de esos argumentos y, asimismo, como sus fuentes
intelectuales e ideolgicas.
Bascun es un profesor de la materia muy bien dotado de capacidades ret-
ricas, como suele ocurrir entre los docentes profesionales. Obviamente la retrica
debe entenderse en su sentido clsico, es decir, como discurso persuasivo; y ms
propiamente en el sentido de cmo razonar, cmo decir y cmo persuadir (Her-
nandez Gil 1975: 16, 19-20). De aqu que la retrica ha estado muy vinculada
con la gramtica, literatura, lgica, dialctica, jurisprudencia y la preparacin de
la normatividad administrativa. Es, en suma, el estudio de todas las formas de ha-
cer cosas con las palabras (Majone 1989: 7-8). Y muchas son las cosas interesantes
que Bascun realiza con las palabras, pues asimismo es un escritor consumado
por cuanto que persuade, al mismo tiempo que convence
3
.
En ese segundo momento relativo a la conviccin, Bascun convoca la fuerza
probatoria del estado del arte de su tiempo, entonces plagado de grandes pensa-
dores cuyas obras conoce y domina en plenitud. En sus citas encontramos obras
monumentales del pensamiento administrativo europeo, como el escrito de An-
dr Molitor (1958) sobre la enseanza de la administracin pblica y el de Pietro
Gasparri (1959) sobre la ciencia de la administracin. De George Langrod (1954)
cita un curso de administracin comparada, un tema central de entonces, as
como una de sus obras ms relevantes y trascendentales, aunque con menos di-
fusin de la que merece, cuyo tema es el estudio de la administracin pblica en
los Estados Unidos. Otro autor francs citado es Pierre Ecoub, no tan conocido
como Langrod, pero tambin muy destacado y reconocido en Hispanoamrica,
principalmente en la ESAPAC, donde en 1955 profes un curso introductorio
administracin pblica que ha permanecido mecanograado. La celebridad de
Escoub deriva de ser quien redescubri a Charles-Jean Bonnin, fundador de la
ciencia de la administracin pblica (Escoub 1958: 15-18). Bascun tambin
conoce el pensamiento administrativo estadounidense, como lo constata la refe-
rencia a las obras de White (1964), Lepawsky (1961) y Simon et al. (1956), tra-
ducidas al espaol y antes referidas, si bien su fuente primaria es Langrod (1954).
Con respecto al pensamiento hispanoamericano, debemos recordar sus co-
mentarios sobre Muoz Amato y Jimnez Castro, si bien el ltimo es por medio
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De aqu la necesidad de distinguir la persuasin y la conviccin (o convencimiento), la cual, en
contraste, busca el resultado de una argumentacin sobre bases racionales y objetivas (Hernndez
Gil, 1975: 133).
Guiiiiio
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de un curso impartido en 1957 en Montevideo. El pensador ms citado es Rafael
Bielsa (1937), autor de uno de los libros sobre nuestra disciplina ms relevantes.
Su texto sobre la ciencia de la administracin es una de las obras eximias escritas
sobre la materia, mundialmente considerada.
EL SITIO DE BASCUN EN LA TEORA DE LA ADMINISTRACIN
PBLICA
A lo largo de las pginas anteriores se han ido apuntando algunos aportes de Anbal
Bascun al estudio de la administracin pblica. Esos aportes patentizan su rele-
vancia para la disciplina y los mritos que lo sitan, cimeramente, en ese estudio.
En primer lugar, todo apunta a que Bascun fue en los aos de 1960 el pri-
mer pensador hispanoamericano en sustentar sin titubeos el estatuto autnomo
de la administracin pblica. En ello fue ms all, incluso, que Muoz Amato
quien padeca una fuerte inuencia estadounidense. Si su texto hubiese sido di-
vulgado en nuestra regin, se habra ahorrado mucha tinta vertida a favor de la
supeditacin de la administracin pblica a la gerencia de negocios, arropada en
un concepto generalista.
En segundo lugar, l observa a la administracin pblica como conocimien-
to cientco bajo un enfoque ntico donde su ser est dotado de tipicidad y es
susceptible de desarrollar principios. En tercer lugar, Bascun sustent vigorosa-
mente la pertenencia de la administracin pblica a las ciencias sociales y las hu-
manidades, marcando una distancia ancha y profunda con la posicin tayloriana
gerencial apegada a las ciencias fsicas.
En n, su obra es un libro de texto magistral, digno de colocarse en el mismo
anaquel bibliogrco de obras selectas para enseanza como el preparado por el bri-
tnico E.N. Gladden, Approach to Public Administration, 1966, la Introduction a la
Science Administrative del francs Bernard Gournay, publicado en 1966; y el texto
del italiano Giuseppe Cataldi, Lineamenti Generali di Scienza dellAmministrazione
Pubblica (1969). Todas ellas, fueron obras publicadas en la poca de Bascun.
La calidad del texto de Anbal Bascun ha sido resaltada en las pginas prece-
dentes, toda vez que constituye, en el idioma espaol, el escrito donde la ciencia
de la administracin pblica se muestra con mayor grado de madurez. En la
dcada de 1960 es una de las obras ms avanzadas dentro de la disciplina, habida
cuenta del enfoque de la administracin pblica como ciencia autnoma y como
ciencia social; es, en suma un escrito que patentiza aquello que Waldo denomin
autoconciencia de la disciplina.
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Axnai Bascuxax \ ii Pixsaxiixro Aoxixisriarivo Hisiaxoaxiiicaxo
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Recibido: 15-08-2011
Aceptacin de la versin nal: 13-04-2012