Vous êtes sur la page 1sur 62

1894

GOVERNOS ESTADUAIS NO FEDERALISMO BRASILEIRO: CAPACIDADES E LIMITAES NO CENRIO ATUAL

Aristides Monteiro Neto

1894
TEXTO PARA DISCUSSO
Rio de Janeiro, novembro de 2013

GOVERNOS ESTADUAIS NO FEDERALISMO BRASILEIRO: CAPACIDADES E LIMITAES NO CENRIO ATUAL*


Aristides Monteiro Neto**

* Este estudo produto das discusses e das anlises empreendidas no mbito da pesquisa O que podem os governos estaduais no Brasil: trajetrias de desenvolvimento comparadas, desenvolvida sob coordenao do autor na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea. O autor agradece, pelo papel importante na reexo e nos apontamentos de vrios assuntos aqui tratados, aos professores, consultores da pesquisa, Jos Raimundo Vergolino, da Faculdade Boa Viagem (FBV); Ricardo Ismael, da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC-Rio); e Robson Silva, da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ); bem como a Alexandre Manoel da Silva, Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea. Os erros remanescentes so de inteira responsabilidade do autor. ** Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Dirur do Ipea.

Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro interino Marcelo Crtes Neri

Discusso
Publicao cujo objetivo divulgar resultados de estudos direta ou indiretamente desenvolvidos pelo Ipea, os quais, por sua relevncia, levam informaes para prossionais especializados e estabelecem um espao para sugestes.

Texto para

Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Marcelo Crtes Neri Diretor de Desenvolvimento Institucional Luiz Cezar Loureiro de Azeredo Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais Renato Coelho Baumann das Neves Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Daniel Ricardo de Castro Cerqueira Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas Cludio Hamilton Matos dos Santos Diretor de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Rogrio Boueri Miranda Diretora de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura Fernanda De Negri Diretor de Estudos e Polticas Sociais Rafael Guerreiro Osorio Chefe de Gabinete Sergei Suarez Dillon Soares Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Joo Cludio Garcia Rodrigues Lima

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2013


Texto para discusso / Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada.- Braslia : Rio de Janeiro : Ipea , 1990ISSN 1415-4765 1.Brasil. 2.Aspectos Econmicos. 3.Aspectos Sociais. I. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. CDD 330.908

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade do(s) autor(es), no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica. permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para ns comerciais so proibidas.

Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria URL: http://www.ipea.gov.br

JEL: H77; H11; R11.

SUMRIO

SINOPSE ABSTRACT 1 INTRODUO...........................................................................................................7 2 O CONTEXTO INTERNACIONAL: GLOBALIZAO E ENFRAQUECIMENTO DO ESTADO-NAO...............................................................................................12 3 ENQUADRAMENTO DO PAS AO NOVO CONTEXTO EXTERNO..................................16 4 GOVERNOS ESTADUAIS NA DCADA DE 2000: RECONSTRUO DE CAPACIDADES GOVERNATIVAS?........................................................................25 5 NOTAS PARA UMA AGENDA DE TRABALHO............................................................48 REFERNCIAS............................................................................................................52 BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR................................................................................54

SINOPSE
Neste texto feita uma proposta de agenda de estudos sobre o comportamento e a trajetria recentes das capacidades governativas em governos estaduais no Brasil. Tais capacidades so aqui entendidas como o conjunto de recursos: i) econmico-scais; e ii) poltico-institucionais disponveis num dado instante nos governos subnacionais em relevo. Passada a fase mais dura do ajustamento das nanas pblicas estaduais, durante os anos 1990 e o incio dos 2000, a economia brasileira presenciou um ciclo de expanso econmica muito signicativa entre 2005 e 2010. Por meio de importantes impulsos ao crescimento de um lado, a expanso da poltica de gastos sociais e, de outro, a ampliao do investimento pblico federal e do crdito pblico para a atividade produtiva , um ciclo ascendente teve impacto nas nanas estaduais, beneciando-as. Teriam os governos estaduais se preparado para tal cenrio de bonana? Que estratgias poderiam tais governos ter adotado para magnicar o efeito multiplicador dos recursos federais? Palavras-chave: relaes intergovernamentais e federalismo; capacidades governativas; e desenvolvimento regional.

ABSTRACTi
The main subject of this study is to propose an agenda to understand capabilities and limitations of state governments in Brazilian federalism. Governance capabilities, named here as economic-scal and political-institutional capabilities, are brought to the focus of the analysis. It is well known that our federalism has been recentralized in the past two decades and a small role is due to state governments. Otherwise the federal government in the president Lula administration has, after a decade (in the 1990s) of low levels of economic growth and repression on state budgets, boosted the national economy through expansion in social expenditures, public investment and public credit to the private sector. Very fruitful impacts were noted on state economies and nances but what it is not known is whether state governments had prepared themselves, in terms of strategic orientation and planning, to this new and positive scenario. Keywords: intergovernmental relations; federalism; governance capabilities; regional and local development.
i. The versions in English of the abstracts of this series have not been edited by Ipeas editorial department. As verses em lngua inglesa das sinopses (abstracts) desta coleo no so objeto de reviso pelo Editorial do Ipea.

Texto para Discusso


1 8 9 4

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes no cenrio atual

1 INTRODUO
O objetivo deste estudo explorar o campo de investigao relacionado com limites e possibilidades com que se defrontam os governos estaduais para construir e implementar trajetrias de desenvolvimento para suas populaes e territrios. No centro desta discusso est o debate sobre a natureza e as caractersticas do federalismo brasileiro. Este, em meio a movimentos histricos de centralizao e descentralizao de recursos e de atribuies entre governos, passa, desde a Constituio Federal de 1988 (CF/1988), por uma fase de centralizao de receitas e de comando no governo federal. Tal fase combina perda de importncia relativa dos governos estaduais e maior papel dos governos municipais. Na teoria do federalismo, a ideia da descentralizao ou de seu oposto, a centralizao alcana um status de grande reconhecimento, uma vez que o campo da investigao da mudana e da transformao por que passam as estruturas dos governos. A descentralizao pode ser avaliada pelo seu aspecto vertical, isto , pelas relaes entre os governos central e subnacionais, e tambm pelo seu aspecto horizontal, isto , pelas relaes territoriais ou regionais. No Brasil, as fortes desigualdades regionais de bem-estar e de desenvolvimento econmico so aspecto de extrema relevncia para o entendimento do pacto federativo. Sua existncia e persistncia investem-se de elementos de grande tenso sobre as relaes polticas e tendem a gerar constantes presses para a ocorrncia de uma situao pendular (sem estabilidade) no federalismo brasileiro. Neste trabalho, ser dada, sempre que possvel, nfase a este aspecto da dimenso horizontal das relaes federativas e de suas implicaes sobre os avanos e diculdades permanentemente observados nas relaes intergovernamentais na ltima dcada. Adicionalmente, deve ser posto que quando se considera o tema da descentralizao no federalismo se est discutindo ora descentralizao scal, ora descentralizao de polticas pblicas, ora descentralizao poltica, ou uma mistura dos trs tipos (Rodden, 2005). Para as discusses que se seguem, a nfase se dar na descentralizao scal e de polticas pblicas.1

1. Para uma anlise da dimenso poltica natureza, causas e consequncias no atual federalismo brasileiro, ver Arretche (2012), em que se exploram os porqus da centralizao das decises e dos recursos no governo da Unio, bem como os porqus de os governos subnacionais, principalmente os estaduais, no terem oferecido resistncia a esta tendncia centralizadora.

Rio de Janeiro, novembro de 2013

Tem sido reconhecida na literatura a situao de maior fragilidade no quadro federativo brasileiro do ente regional do governo, isto , o governo estadual ou intermedirio (Prado, 2012). Este passou a ter um papel minorado, nas ltimas duas dcadas, quanto sua participao no gasto e na receita nacionais. A capacidade de uso livre e autnomo de receitas foi fortemente limitada pela expanso das transferncias scais do governo federal na forma de recursos vinculados. Os oramentos estaduais passaram a se caracterizar por rigidezes, na medida em que aqueles recursos so aplicados exclusivamente para agendas centralmente predenidas. O gasto pblico estadual tem, por razes bvias, papel decisivo na explicao das trajetrias de desenvolvimento elaboradas pelos governos estaduais. De um lado, o gasto corrente oferece indicaes do perl de atividades escolhidas para serem objeto de recursos mais frequentes da coletividade com vistas permanente melhoria de seus nveis de bem-estar, em especial nas reas de educao, sade e segurana. Um componente importante do gasto corrente so as despesas com custeio da mquina pblica estadual e com servidores pblicos, necessrias para fazer o servio pblico funcionar e que, nos governos estaduais, notabilizam-se como expresso da prpria proviso do servio pblico sociedade. De outro lado, o gasto em investimento tem o potencial de revelar as escolhas mais estratgicas feitas pelas administraes pblicas estaduais de maneira a tornar a economia local mais competitiva, ou a criar e atrair novos setores produtivos para esta economia, promovendo sua transformao estrutural. Parte da literatura corrente e dos documentos de poltica sobre as economias estaduais tende a enfatizar algumas proposies mais visveis sobre como as administraes estaduais organizam seus esforos para a promoo do crescimento econmico e a melhoria do bem-estar de sua coletividade, conforme exposto a seguir. 1) Buscam ampliar e acelerar o investimento em infraestrutura (estradas, aeroportos, saneamento e abastecimento, comunicaes etc.), visando a uma elevao da produtividade do setor produtivo existente e atrao de capitais novos para a economia estadual.

Texto para Discusso


1 8 9 4

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes no cenrio atual

2) Desenvolvem esforos para investir em educao e em formao de capital humano altamente qualicado como base para a atrao de capitais privados dos setores de alta tecnologia, caracterizados pelos altos salrios pagos a sua mo de obra e pelos elevados ritmos de inovao. 3) Buscam realizar uma combinao das duas proposies anteriores, isto , envidar esforos para tornar suas economias mais produtivas e atrativas ao capital produtivo por meio de ampliao de oferta atualizada de infraestrutura e de capital humano. Para alcanar estes intentos, os governos estaduais precisam, tanto quanto o governo da Unio, possuir ou construir, em cada momento, instrumentos e instituies para promover modicaes estruturais nas economias e nos patamares de bem-estar. Assim, os governos subnacionais precisam estar dotados do que ser denominado aqui capacidades governativas: o amplo conjunto de meios e recursos econmicos e nanceiros (capacidades econmico-scais) e os recursos polticos e institucionais (capacidades institucionais) para promover o desenvolvimento. claro que os governos estaduais no atuam sozinhos, e parcela dos recursos necessrios ao seu desenvolvimento obtida junto Unio, como parte do sistema de reparties constitucionais de recursos do modelo federativo vigente. As relaes federativas constituem, portanto, um poderoso campo de investigao das capacidades governativas, s vezes apontando para modelos federativos mais cooperativos, outras vezes para modelos mais competitivos. de interesse do estudo avaliar quais proposies tm se tornado foras explicativas mais presentes em experincias de governos estaduais brasileiros aqui consideradas. Como ser demonstrado adiante, os anos 1990 caracterizaram-se por fortes mudanas institucionais, as quais representaram transformaes em marcos legais que regiam as relaes entre capital e trabalho no Brasil e levaram extino de instituies e empresas produtivas estatais federais e subnacionais, bem como a uma forte orientao da economia brasileira para ligar-se s correntes internacionais de comrcio e das nanas privadas.

Rio de Janeiro, novembro de 2013

Para os governos estaduais, o processo de ajustamento levado a efeito pela poltica macroeconmica dos anos 1990 resultou em estreitamento de suas capacidades de orientar e coordenar o desenvolvimento em seus territrios. Para conduzir a renegociao das ento elevadas dvidas dos estados, o governo federal imps um forte ajustamento econmico-nanceiro, o qual inclua a venda de ativos produtivos (bancos estaduais e empresas estatais) e a conteno de gastos pblicos em custeio com forte represso do gasto com pessoal e em investimento. Em outra perspectiva, o governo federal imps aos governos estaduais um doloroso processo de limitao de suas atividades, arbitrando, de modo unilateral, o tamanho adequado que caberia doravante aos governos estaduais no federalismo brasileiro. A aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) em 2000 tornou-se o coroamento do processo de ajustamento. O ajustamento realizava, logo de incio, uma conjugao difcil de ser articulada e superada mediante mecanismos prprios dos governos subnacionais: elevada restrio scal; elevado comprometimento de receitas com os encargos da dvida; e baixo crescimento econmico. Esse quadro de restries permaneceria por mais alguns anos ao longo da dcada de 2000, apenas sendo paulatinamente superado com a retomada do crescimento econmico a partir de 2005 em nveis superiores aos da dcada anterior. Pode-se questionar em que medida a mudana nas taxas estaduais mdias de crescimento econmico, em comparao ao padro da dcada de 1990, teve como base o ajustamento das nanas pblicas dos governos estaduais. Alternativamente, pode-se perguntar se teriam sido outras as causas do crescimento observado. Uma possvel explicao seria a reorientao da poltica macroeconmica empreendida pelo governo federal, que teve rebatimentos expressivos sobre os governos estaduais. Voltou-se a ativar o investimento governamental e o privado este ltimo com aumento do crdito pblico, especialmente na indstria e na construo civil e o gasto com polticas sociais foi, destacadamente acrescido. Vrias so as proposies a exigir investigao acurada e revisitao. Entretanto, o cerne das preocupaes est no entendimento a ser construdo acerca dos caminhos possveis, bem como dos meios, instrumentos e recursos disponveis ou passveis de

10

Texto para Discusso


1 8 9 4

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes no cenrio atual

serem mobilizados por um federalismo brasileiro mais cooperativo. Algumas delas, as quais sero mais bem desenvolvidas no decorrer da pesquisa, podem ser explicitadas como a seguir descrito.

Dcada de 1990:
1) Um federalismo descentralizador, de carter municipalista, incentivado pelas determinaes da Constituio Cidad de 1988, reduziu a esfera de atuao dos governos estaduais no concerto das relaes federativas brasileiras. 2) O ajustamento scal e nanceiro imposto pelo governo federal aos governos estaduais como forma de retomada da estabilidade macroeconmica levou a srias diculdades para a construo de trajetrias estaduais de desenvolvimento. 3) O clima institucional de permanentes reformas (privatizaes, novos marcos regulatrios, reforma administrativa etc.) criou espao para a inibio de iniciativas ou estratgias de investimento produtivo dos governos estaduais e da sua retrao. 4) Do ponto de vista das relaes horizontais desigualdades regionais o enfraquecimento e a destruio de instrumentos voltados ao desenvolvimento regional criaram paralisia institucional e poltica, impedindo que o debate e a busca de novas alternativas tivessem espao para orescer.

Dcada de 2000:
1) A retomada do crescimento econmico nesta dcada, resultado em parte do cenrio internacional benigno e em parte de uma poltica nacional de investimentos mais assertiva, possibilitou o ambiente favorvel para que governos estaduais retomassem o investimento pblico. Em que medida este ambiente favorvel foi explorado pelos governos estaduais e com que intensidade o foi, se que foi, so questes que merecem ser devidamente investigadas.

11

Rio de Janeiro, novembro de 2013

2) Sabendo-se que a LRF signicou um ponto culminante de um processo duro de ajustamento das dvidas dos estados, cabe perguntar qual a situao atual dos estados no que toca capacidade de endividamento. 3) A despeito das condies macroeconmicas e das polticas de crdito governamental mais propcias ao investimento, a guerra scal consolidou-se e continuou a ser intensamente utilizada pelos estados da Federao como estratgia de atrao de investimentos. Tal comportamento precisa ser mais investigado na situao presente do federalismo brasileiro. 4) Processos de construo e aplicao de estratgias de desenvolvimento esto em curso nos governos estaduais? Quando existirem, qual tem sido sua orientao predominante: a infraestrutura econmica, a social, ou ambas? Polticas que visam antecipao de trajetrias portadoras de futuro, como as de cincia, tecnologia e inovao (C,T&I), esto em curso nos governos estaduais?

2 O CONTEXTO INTERNACIONAL: GLOBALIZAO E ENFRAQUECIMENTO DO ESTADO-NAO


As sociedades contemporneas atriburam ao Estado nacional a importante tarefa de organizar e produzir o sentido e a direo do desenvolvimento em seus territrios. Pode-se armar que para operar esta tarefa os Estados nacionais devem ser capazes de elaborar esforos em duas instncias social e politicamente representativas: a autonomia e a homogeneidade. No primeiro caso, o da autonomia, o Estado nacional deve ser autnomo e efetivamente capaz de conduzir a direo e o sentido do desenvolvimento para seus cidados frente a obstculos frequentemente impostos por outras naes no cenrio geopoltico. No segundo caso, a homogeneidade se refere qualidade que o Estado-nao deve ter para operar atributos universais para o conjunto dos seus cidados. Do Estado-nao espera-se que possa conduzir polticas universais em seu territrio de igualao ou equiparao das condies de cidadania (polticas educacionais, de sade etc.), polticas de desenho e manuteno das condies para o desenvolvimento econmico (macroeconmicas: preos, juros, cmbio etc.), bem como as de dotao equnime no territrio das infraestruturas para o moderno desenvolvimento econmico (polticas regionais).

12

Texto para Discusso


1 8 9 4

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes no cenrio atual

A histria de constituio dos modernos Estados-nao tem sido a histria de construo e efetivao destes atributos eminentemente nacionais para seus cidados. Na esfera econmica, por exemplo, as polticas produtivas de fortalecimento da indstria ou da agropecuria ou ainda das exportaes representam a criao de espaos de autonomia produtiva para produtores nacionais frente a concorrentes externos. A expanso dos interesses capitalistas, entretanto, traz de forma frequente contradies operao dos Estados-nao, na medida em que aqueles permanentemente tm extrapolado as fronteiras dos Estados nacionais em busca de novos horizontes e territrios para acumulao. Marx e Engels haviam observado o carter cosmopolita do capital e adiantaram, j em ns do sculo XIX, os germes da globalizao. A caracterstica mais marcante da globalizao que a percepo dos interesses exclusivamente nacionais se torna mais difusa. Os interesses dos agentes econmicos, polticos ou sociais se dirigem cada vez mais para outros territrios. O raio de atuao das empresas produtivas e nanceiras, para alm do mercado nacional, tambm o mercado internacional. H, no contexto atual, entrecruzamentos de interesses dos cidados em vrios territrios simultaneamente, interesses que se expressam no somente nos negcios econmicos mas nas mais variadas esferas das atividades humanas, como a poltica, a cultura, o meio ambiente etc. No por outra razo, a capacidade do Estado nacional em operar a determinao do desenvolvimento nacional tem cada vez mais sido minada e enfraquecida. Se no plano geral das naes a globalizao afeta a todos, h, contudo, circunstncias especcas e determinadas mediadoras da posio das naes na hierarquia de poderes econmicos, polticos e sociais prevalecente no capitalismo mundial. Mais fortemente desde os anos 1970 e 1980, movimentos bruscos e frenticos agitam os pases, conduzindo a uma reduo de suas capacidades estatais: a internacionalizao acelerada das empresas multinacionais e do sistema nanceiro. Esse processo, comandado inicialmente pelas empresas norte-americanas, em sua busca de expanso na Europa, na sia e na Amrica Latina, disseminou-se como padro para as empresas produtivas e nanceiras nas demais partes do mundo. Tendo sido fonte de grande expanso econmica no mundo capitalista, sua contnua busca por mercados cada vez mais transnacionais passou a exigir que os governos nacionais

13

Rio de Janeiro, novembro de 2013

aceitassem alguma reduo de autonomia sobre as operaes nanceiras e produtivas das grandes empresas em seus territrios. Nesse contexto, os governos nacionais passam a operar polticas de desenvolvimento macroeconmicas, industriais ou sociais sob novo registro conceitual e instrumental: tem sido papel primordial dos governos nacionais nesta nova etapa do capitalismo no mais realizar polticas de desenvolvimento mas to somente zelar para a manuteno do endividamento pblico em patamares baixos e estveis, de maneira a garantir ao sistema nanceiro que as condies para a rentabilidade de seus negcios no sejam afetadas. Quaisquer alteraes na poltica econmica que mudem os parmetros de lucratividade e os ganhos dos mercados nanceiros privados tm como resposta uma desestabilizadora fuga de capitais. A experincia de administrao da demanda agregada (demand management), que teve curso aps a Grande Crise de 1929 e atingiu seu auge no ps-Segunda Guerra, entre 1945 e 1975, resultou num dos mais prsperos e estveis perodos de expanso do capitalismo a idade de ouro do capitalismo. A possibilidade de utilizar de maneira ativa e planejada o dcit pblico para atingir nveis predeterminados de emprego e renda foi uma caracterstica determinante dos nveis e das taxas de crescimento observadas no mundo desenvolvido e em vrios pases em desenvolvimento. Com a progressiva desregulamentao nanceira prevalecente nas economias globalizadas desde os anos 1990, este raio de manobra foi substancialmente reduzido. A expanso dos ativos nanceiros na riqueza global rompeu com o padro de canalizao dos recursos nanceiros para a expanso da riqueza produtiva.
Uma grande diferena com relao ao perodo anterior, da idade de ouro do capitalismo, que as poupanas, nesta etapa atual da riqueza nanceira, no so mais transformadas em crditos bancrios para o nanciamento de atividades produtivas, pelo contrrio, se transformam em valores a serem manipulados pelos mercados de ativos. Ou seja, as poupanas privadas no se transformam, inequivocamente, em acrscimo de demanda agregada. Seu caminho mais tortuoso, sendo elas canalizadas mais rotineiramente para a alimentao de bolhas de ativos (Monteiro Neto, 2005, p. 26).

14

Texto para Discusso


1 8 9 4

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes no cenrio atual

As decises de gastos em investimento e consumo para crescimento da economia passam a depender fortemente das utuaes e das expectativas geradas no mercado nanceiro, seara em que os governos no tm mais como interferir. As variveis de demanda agregada essenciais para o crescimento econmico tornam-se instveis e reticentes ao controle da poltica econmica e, neste contexto, a capacidade de interveno governamental mngua. As diculdades impostas por esta macroeconomia da riqueza nanceira para que os governos nacionais empreendam trajetrias de crescimento so crescentes. Elas parecem no recuar mesmo em face de crises sistemticas, como as que se abateram no Mxico, em 1995; na sia, em 1997; na Rssia, em 1999; na Argentina, em 2001; e mais recentemente, em 2008, nos mercados nanceiros globais, tendo como epicentro os Estados Unidos e se espalhando para a Europa e o Japo. Nos pases desenvolvidos, o que sobrou ao Estado para operar a criao de condies necessrias ao aumento do poder de concorrncia de suas corporaes multinacionais. Nos pases em desenvolvimento, onde as bases para o nanciamento do desenvolvimento so frgeis, os Estados esto relegados posio passiva de promoo das condies necessrias atrao de capitais dos pases desenvolvidos. Os canais pelos quais se opera a reduo das capacidades estatais nacionais em pases em desenvolvimento, como o caso do Brasil, podem ser identicados como relacionados com: i) os crescentes vazamentos comerciais e nanceiros para o exterior; ii) as presses para a existncia de uma taxa de cmbio articialmente valorizada; e iii) as restries ampliao da base scal dos governos. No primeiro caso, as presses para que os pases em desenvolvimento realizem abertura comercial e nanceira resultam em maiores vazamentos de renda para o exterior, ora na forma de maiores importaes de bens e servios, ora na forma de maior endividamento das empresas privadas e dos governos junto ao mercado nanceiro. Neste contexto, parte da demanda agregada nacional transferida para o exterior sem que se tenha algum controle da situao. No segundo caso, como a liberalizao das importaes tende a ser nanciada por entradas de capitais internacionais (os dcits comerciais), a valorizao da taxa de cmbio

15

Rio de Janeiro, novembro de 2013

associada tende a prejudicar a competitividade sistmica do setor produtivo nacional, e a entrada de capitais tende a contaminar a dvida pblica de forma permanente. Finalmente, a base scal dos governos tende a ser enfraquecida pela acentuada concorrncia comercial e nanceira. Quanto mais integrados os mercados nanceiros se tornam, mais a poltica econmica nacional se torna refm da fuga de capitais quando o nvel de impostos de um dado pas se torna mais alto que a mdia de seus concorrentes. Estes canais de expresso da lgica nanceira sobre a poltica econmica tm tambm repercusses sobre as nanas e as estratgicas de desenvolvimento dos governos subnacionais.

3 ENQUADRAMENTO DO PAS AO NOVO CONTEXTO EXTERNO


3.1 Ajustamento, reformas e baixo crescimento O Estado brasileiro vem passando por diversas e signicativas transformaes desde a crise dos anos 1980. Aquilo que inicialmente era apenas crise econmico-nanceira em funo do colapso provocado pelo endividamento externo levou, ao longo da dcada, a processos inacionrios crnicos, esgaramento da capacidade scal e, por consequncia, a uma acentuada perda e reduo dos meios para nanciar o desenvolvimento. Este quadro geral de diculdades veio a condicionar as proposies descentralizadoras do federalismo proposto na CF/1988. Representativa de um conjunto de anseios democrticos e de tentativas de superao das amarras centralizadoras do sistema poltico do perodo ditatorial (1964-1985), a Constituio Cidad propugnava para o federalismo brasileiro maior descentralizao poltica e de recursos. A prpria admisso dos municpios como entes federados como inovao desta Constituio j representava tais mudanas. Passar-se-ia a ter um quadro de relaes federativas com maior protagonismo dos governos subnacionais. Olhando retrospectivamente, entretanto, no foi isso que ocorreu. Do ponto de vista das relaes federativas, o pndulo tendeu para uma reconcentrao de poderes polticos, institucionais e nanceiros no mbito do governo da Unio, como se ver a seguir. As razes para esta centralizao esto fortemente relacionadas com as tarefas

16

Texto para Discusso


1 8 9 4

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes no cenrio atual

de reorganizao do Estado brasileiro (nanas, gesto, planejamento etc.) para levar adiante a tarefa do desenvolvimento em contexto de diculdades macroeconmicas de grande monta (Arretche, 2012; Amaral Filho, 2012; Oliveira, 2007). Na dcada de 1990, depois de vrias tentativas malogradas de conter o processo inacionrio, o Plano Real, em 1994, enm obteve xito na estabilizao da economia. Comeou-se uma nova era na vida nacional, na qual a estabilidade econmica passou a ser acompanhada de profundas reformas institucionais, sendo as mais representativas as seguintes: abertura produtiva e nanceira com mudanas acentuadas nos regimes de comrcio e investimento estrangeiro; ousada agenda de privatizaes de empresas estatais; e medidas de controle dos gastos pblicos com punies mais fortes para os governos estaduais e municipais. Foi objetivo geral da poltica governamental reorientar o desenvolvimento brasileiro para um modelo mais globalizado, aberto s correntes de comrcio e investimento internacionais, mais apoiado pelo setor privado e com um papel menor e mais indireto do Estado, em contraposio ao modelo desenvolvimentista anterior, com mais interveno governamental e mais fechado para o exterior. Para os governos estaduais, o processo de ajustamento no perodo ps-Real no se revelou fcil. A perda de receitas inacionrias que se seguiu ao controle do processo inacionrio, aliada expanso do endividamento em cenrio de altas taxas de juros, resultou em estrangulamento das contas pblicas na grande maioria dos estados da Federao. A partir de 1997, o governo federal comea a levar adiante um modelo de ajustamento que culminaria na aprovao da LRF (Lei Complementar no 101) em 2000. A Unio federalizou as dvidas estaduais e exigiu, em contrapartida, que os governos estaduais e municipais (principalmente das grandes capitais) privatizassem bancos e empresas sob seus domnios, de maneira a abater parte da dvida e, em prazo mais longo, desobrigar os estados a manter gastos correntes que de outro modo seriam necessrios. Em adio, a Unio proibiu concesses de nanciamentos por parte de instituies nanceiras federais para os estados da Federao que no tivessem contrato para reequacionamento de suas dvidas. Forte disciplina scal passou a ser imposta aos governos estaduais desde ento. O peso crescente dos encargos da dvida renegociada, a perda de instrumentos de nanciamento do desenvolvimento e a aguerrida concorrncia de importados sobre bens

17

Rio de Janeiro, novembro de 2013

domsticos tiveram impactos nocivos sobre o crescimento econmico e sobre o padro de implementao de polticas pblicas na maioria das Unidades da Federao (UFs). A tabela 1 evidencia que o perodo de mais intensas reformas liberais na forma de ajustes na poltica macroeconmica e nas contas pblicas, entre 1995 e 2002, ao longo dos governos de Fernando Henrique Cardoso (FHC) foi aquele em que as taxas de expanso do produto interno bruto (PIB) do Brasil e de suas macrorregies foram mais fracas desde pelo menos a dcada de 1960.
TABELA 1

Brasil e regies: taxas anuais de crescimento1 do PIB (fases histricas de crescimento entre 1960 e 2010)
(Em %)
Desenvolvimentismo2 Regies 1960-1989 Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil 9,5 5,9 6,2 6,4 8,5 6,4 Auge 1960-1979 8,7 5,9 8,0 7,8 11,5 7,9 Declnio 1980-1989 8,8 3,5 2,4 3,4 5,4 3,1 Reformas do Estado Governo Collor/Itamar 1990-1994 4,2 2,1 1,8 3,8 5,4 2,5 Governo FHC (I e II) 1995-2002 2,9 3,6 1,4 1,7 5,1 1,9 Novo desenvolvimentismo Governo Lula I 2003-2006 6,0 5,3 4,9 1,2 2,8 4,2 Governo Lula ( I e II) 2003-2010 7,7 5,2 4,2 4,0 5,9 4,2

1990-2002 2,4 2,8 2,3 2,3 5,1 2,6

Fonte: IBGE/Contas regionais (dados brutos). Notas: 1 Taxas de crescimento obtidas por ajustamento de uma funo exponencial. 2 O modelo desenvolvimentista de transformao da economia e da sociedade brasileira teve seu incio na dcada de 1930 e, grosso modo, perdurou at ns dos anos 1980. Para as reexes empreendidas neste trabalho, aceita-se uma quebra no rigor conceitual associado a esse termo e utiliza-se correntemente o perodo que vai de 1960 a 1989 a fase de ouro da interveno estatal na questo regional como representativa do desenvolvimentismo no seu aspecto espacial.

O crescimento foi muito elevado em todas as regies do pas durante o perodo desenvolvimentista (1960-1989), notabilizado pela expanso do gasto pblico, bem como pela mais intensa montagem e utilizao de um aparato empresarial estatal para levar adiante a integrao nacional por meio de infraestruturas nacionais de transportes e comunicaes. Posteriormente, a crise deste modelo, ainda nos anos 1980, iniciou uma fase de desacelerao e desorganizao das nanas pblicas, comprometendo seriamente o gasto pblico em investimento. Em 1970, o Estado brasileiro, nas trs esferas de governo, realizou o expressivo montante de 10,1% do PIB em investimento, estando 5,3% do PIB a cargo das

18

Texto para Discusso


1 8 9 4

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes no cenrio atual

administraes pblicas e 4,7% a cargo de empresas estatais. Em 1985, a crise das nanas pblicas estava instalada, levando a uma queda drstica do investimento pblico. Neste ltimo ano, o Estado realizou 6,8% do PIB em investimento, sendo 2,6% das administraes pblicas e 4,2% das empresas estatais (Monteiro Neto, 2005). No ano de 2000, quando os governos estaduais se ajustavam LRF, o investimento pblico nacional chegou a um dos seus patamares mais baixos, de 3,2% do PIB nacional. Com a parcela das empresas estatais sendo dramaticamente encolhida para 1,1% do PIB, o restante, 2,1% do PIB, coube s administraes pblicas. No incio dos anos 2000, o sistema empresarial pblico brasileiro havia sido reduzido por meio de um dos mais agressivos programas de privatizao do mundo poca. Deste modo, a capacidade estatal de operar o sentido do desenvolvimento havia retrocedido para prximo situao de capacidades institucionais prevalecente no pas antes da dcada de 1950. O balano das privatizaes de empresas pblicas brasileiras, realizado por Pinheiro (1999), apontou que entre 1990 e 1999 foram privatizadas 119 empresas estatais brasileiras dos governos federal e estaduais , com a arrecadao de US$ 70 bilhes e a transferncia para o setor privado de US$ 16,6 bilhes em dvidas pblicas. O xito do programa de privatizaes do governo brasileiro mereceu o seguinte comentrio deste autor:
Esses valores fazem da privatizao brasileira uma das maiores em todo o mundo por exemplo, at 1997, as receitas totais com a privatizao em todos os pases da [Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Econmico] OCDE somavam US$ 153,5 bilhes. (...). A maior parte do que permaneceu no setor estatal [referindo-se ao Brasil] deve ser privatizada em 1999-2000. H apenas 10 anos, nem mesmo o mais otimista dos liberais poderia prever um resultado to favorvel (Pinheiro, 1999, p. 178).

O Estado brasileiro, para alm de seu sistema empresarial estatal, conta com o instrumento do crdito bancrio pblico para nanciar o desenvolvimento. Na ausncia de empresas estatais ou na hiptese de seu encolhimento, instituies nanceiras estatais podem, a qualquer tempo, ser utilizadas com maior ou menor intensidade para operar trajetrias de crescimento e modernizao do setor produtivo nacional.

19

Rio de Janeiro, novembro de 2013

Em particular, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), cuja atuao tem se notabilizado como o principal instrumento do desenvolvimento do pas desde os anos 1950, quando foi criado, fornece elementos para a compreenso das diculdades e dos avanos por que vm passando os instrumentos do Estado brasileiro devotados ao desenvolvimento nestas ltimas dcadas. Em 1980, este banco emprestou ao sistema produtivo recursos da ordem de 1,71% do PIB nacional. Tal patamar no se sustentou nos anos seguintes em face da crise das nanas pblicas, chegando em 1990 a nanciar apenas 0,66% do PIB deste mesmo ano. Com o controle do processo inacionrio e a maior estabilidade macroeconmica, o banco passou a nanciar 1,16% do PIB em 1995, 2,31% do PIB em 1997 e 2,13% do PIB em 2000. A melhoria da atuao do banco foi bastante expressiva ao longo dos anos 1990, permitindo que a oferta de crdito ao setor produtivo nacional fosse retomada a nveis mais saudveis. Entretanto, mesmo com a melhoria obtida em 2000, o pas somente voltava a atingir o mesmo patamar relativo visto em meados dos anos 1970, quando teria atingido seu auge: entre 1975, 1976 e 1977, a mdia de recursos do BNDES como proporo do PIB esteve em 2,5%. Se nas dcadas de 1970 e 1980 a oferta de recursos do BNDES visava ampliao do capital produtivo nacional por meio do nanciamento de novas plantas industriais (greeneld), nos anos 1990 os recursos do banco voltaram-se para nanciamento do processo de privatizao, agricultura de exportao, infraestrutura e servios principalmente turismo e shopping centers. O BNDES passou, portanto, a estimular a expanso dos setores que mais apelos tinham ao capital internacional: mais ligados a correntes de comrcio e a retornos de curto e mdio prazos, como so a hotelaria e os shopping centers. Os investimentos cujos retornos de longo prazo so menos atrativos para os capitais nanceiros internacionais, em funo dos riscos, foram preteridos nesta lgica de operao da instituio. O pas assistia expanso tmida do principal instrumento de nanciamento do crdito produtivo nos anos 1990 e ao direcionamento de recursos para atividades de baixo poder multiplicador sobre as demais atividades econmicas. Assim, um importante elemento da poltica econmica brasileira era capturado apenas para atender aos interesses de curto prazo dos circuitos do capital nanceiro que se instalavam avidamente no pas.

20

Texto para Discusso


1 8 9 4

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes no cenrio atual

Todo o esforo de reduo do endividamento pblico federal e de encilhamento scal sobre os estados, entretanto, surtiu pouco efeito do ponto de vista do controle geral das contas pblicas ao nal do governo FHC. As polticas monetria (juros altos) e cambial (sobrevalorizao da moeda) permanentemente pressionavam para cima o endividamento pblico. A poltica scal passou, neste contexto, a seguir de modo passivo os ditames dos desequilbrios externos. Na mensagem presidencial de FHC ao Congresso Nacional em 2002, a constatao deste fracasso da poltica em reduzir a dvida pblica ca evidente, embora no seja admitida pelo governo.
A deteriorao dos resultados scais decorreu de uma piora signicativa do resultado primrio do setor pblico consolidado (de um supervit mdio de 2,94% entre 1991 e 1994, para um dcit mdio de 0,13% do PIB, entre 1995 e 1998) e do aumento das despesas com juros reais, que cresceu de 3,32% para 4,83% em igual perodo. A dinmica da dvida pblica sofreu ainda os efeitos da incorporao de passivos antes no reconhecidos, os chamados esqueletos. Essa dinmica tornou-se insustentvel no contexto das crises externas do binio 1997-1998, que provocaram elevao dos juros domsticos e queda do PIB (Brasil, 2002, p. 279).

No era, portanto, o gasto corrente, nomeadamente o de pessoal, o maior gerador de desequilbrios nas contas pblicas durante o perodo mas as polticas de juros elevados, para a atrao de capitais; e de sobrevalorizao cambial, para a conteno da inao. Tais polticas, ao contaminarem de modo permanente a dvida pblica, passaram a exigir que a poltica scal se tornasse estruturalmente restritiva. Com a conta de juros sobre a dvida pblica aumentando e se tornando uma frao cada vez mais elevada do PIB, sinais negativos estavam sendo dados para que a classe empresarial se animasse a realizar inverses produtivas na economia brasileira do perodo. Basicamente se pode armar que os recursos governamentais a ttulo de pagamento de juros ao setor privado (empresas e famlias) podem ter trs destinaes possveis, as quais reduzem a eccia do gasto sobre o produto interno: i) uma parte tende a se dirigir ao exterior, por meio do sistema nanceiro, em busca de aplicaes alternativas em outros mercados; ii) outra frao retorna ao governo como renanciamento da dvida pblica, aumentando ainda mais seu estoque; e iii) uma terceira parte da renda de juros vem a ser utilizada por seus detentores, o estrato mais rico da populao, na forma de consumo suntuoso, materializado por importaes

21

Rio de Janeiro, novembro de 2013

de bens e servios. Num modelo estruturalmente aberto, com maior participao de setores dedicados s nanas rentistas, parte expressiva da demanda efetiva passou a destinar seus estmulos ao exterior. As decises de investimento do sistema empresarial se tornaram mais volteis e de curto prazo, inviabilizando projetos de grande envergadura e de longa maturao, principalmente os de infraestrutura. No Brasil dos anos 1990, a conjugao de todos estes fatores restritivos, em sua maior parte construdos pela poltica macroeconmica, resultou em baixo nvel de atividade econmica, elevao da dvida pblica e esgaramento de relaes federativas. Chegada a dcada de 2000, a situao federativa passou a se distensionar. Como resultante do prprio crescimento da economia brasileira, foi expandida a base de tributao e de arrecadao. Por seu turno, a Unio, que continua a desempenhar um papel mais importante na distribuio total de receitas, passou a ter uma relao mais aproximada com os governos municipais do que com os estaduais para a execuo de polticas pblicas, principalmente aquelas das reas de sade, educao e assistncia social. Os governos estaduais tm, em certo sentido, mantido o quadro geral de menor capacidade prpria de induo do desenvolvimento em seus territrios herdado da dcada anterior: sem empresas estatais e sem bancos estaduais de desenvolvimento, a implementao de estratgias de desenvolvimento sem a colaborao estreita do governo e dos recursos da Unio tornou-se uma tarefa mais difcil. Criar um ambiente, nas economias subnacionais, propcio atrao de investimentos empresariais privados restou como a opo mais tangvel. 3.2 Redemocratizao poltica e novo federalismo: a agenda da CF/1988 O processo constituinte que se estabeleceu a m de fortalecer o ambiente poltico-democrtico e reorientar o Estado brasileiro para a sada da crise econmico-scal e para a refundao das bases do desenvolvimento foi crucial para o desenrolar da institucionalidade federativa que se consagraria nas dcadas posteriores. A armao da poltica social tornou-se o elemento de redeno das mazelas histricas da sociedade brasileira por meio do fortalecimento do oramento social no conjunto do oramento nacional, devotado para a sade, a educao e a seguridade social.

22

Texto para Discusso


1 8 9 4

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes no cenrio atual

Inicialmente, o movimento federativo propugnado pela CF/1988 foi de descentralizao de recursos federais em direo a governos subnacionais, mas de maneira mais evidente os governos municipais foram os grandes beneciados por este movimento. Os governos estaduais, por sua vez, permaneceram, como at hoje, com participao relativa nas receitas pblicas no mesmo patamar de 1988. Nos anos 1990, principalmente depois da implementao do Plano Real (1995), tornou-se muito evidente o fortalecimento da posio da Unio na estrutura federativa brasileira. A carga tributria (CT) teve uma trajetria de expanso muito acentuada, saltando de 29,76% do PIB, em 1995, para 33,18%, em 2000; 37,37%, em 2005; e somente vindo a reduzir-se no nal da dcada, ao atingir 33,56% do PIB em 2010. Concorreu para esta expanso o avano da participao da Unio no total, a qual passou de 20,01% do PIB, em 1995, para 22,97%, em 2000; 26,18%, em 2005; e 23,46%, em 2010 (tabela 2).
TABELA 2

Brasil: descentralizao vertical (1990, 1995, 2000, 2005, 2010)


(CT total e por ente federativo, em % do PIB)
CT total (% do PIB) (A) 30,50 29,76 33,18 37,37 33,56 CT por ente federativo Unio (% do PIB) (B) 20,53 20,01 22,97 26,18 23,46 Estados (% do PIB) (C) 9,02 8,32 8,69 9,62 8,47 Municpios (% do PIB) (D) 0,95 1,43 1,52 1,57 1,63 % da Unio no total (B/A) 67,31 67,23 69,22 70,04 69,90 % dos estados no total (C/A) 29,57 27,95 26,19 25,75 25,23 % dos municpios no total (D/A) 3,11 4,80 4,58 4,20 4,85

Anos escolhidos

1990 1995 2000 2005 2010

Fonte: Ministrio da Fazenda.

O caminho de recentralizao de recursos ou de seu comando pela Unio em detrimento dos governos estaduais foi pavimentado ao longo do perodo entre 1990 e 2010, quando se fortaleceram as aes do governo federal visando, inicialmente, estabilizao macroeconmica e depois ampliao da poltica social. Fica evidente a partir dos dados elencados na tabela 2 que a expanso da CT total se d mais pelo avano da participao da Unio e menos dos estados e municpios. Os governos estaduais registram reduo relativa ao longo das duas ltimas dcadas: em

23

Rio de Janeiro, novembro de 2013

1990, logo depois da promulgao da Carta Constitucional, os estados contribuam com 29,57% da CT nacional e chegam a 2010 a 25,23% daquele total da CT nacional, passando por redues sucessivas de sua capacidade de gerar CT. Quanto ao que ocorreu com a participao dos municpios na CT nacional, o movimento aqui no foi to grave como na esfera estadual, uma vez que, vistos conjuntamente, os municpios ampliaram sua participao relativamente situao prevalecente no incio da dcada de 1990. Entretanto, h anos em que sua participao relativa no bolo tributrio se reduz em relao ao ano anterior, como em 2000 e 2005. O ponto relevante desta discusso, contudo, ressaltar que foi a esfera federal que ampliou, de modo permanente, entre 1990 e 2010, sua participao no crescente bolo tributrio nacional, e que este avano relativo se fez pelo recuo da participao da esfera estadual, em maior grau, e pelo recuo, apenas em alguns anos do perodo, da parcela dos municpios naquele montante tributrio. Como ser visto mais detalhadamente a seguir, alm das perdas relativas no bolo tributrio nacional, estados e municpios vieram a defrontar-se com um novo cenrio de maior vinculao oramentria e, portanto, de reduo de sua autonomia para as reas de educao e sade. Nestas duas reas de prestao de servios essenciais populao, vinculaes de porcentagens mnimas do oramento, que deveriam ser observadas pelos governos estaduais, foram regulamentadas, passando a criar rigidezes oramentrias muito evidentes. A CF/1988 previra, como forma de assegurar o nanciamento da poltica de educao, que a Unio deveria obrigatoriamente reservar o mnimo de 18% de seu oramento para a educao. Os estados e municpios, por sua vez, deveriam reservar, cada qual, o mnimo de 25% de seus oramentos para educao. Para o atendimento da sade, que sofria com problemas de nanciamento de suas polticas, a Emenda Constitucional (EC) no 29, de 2000, estabeleceu as porcentagens de 12% para estados e 15% para municpios, as quais deveriam atingir estes limiares a partir de 2004. Os governos estaduais passariam desde ento a se deparar com novo cenrio de restrio de recursos, principalmente, para as reas de infraestrutura econmica e social. As crescentes vinculaes de recursos dos oramentos, em que pese a importncia destas reas, diminuam paulatinamente o raio de autonomia de gesto do oramento por parte do governo estadual. Tendo que destinar porcentagens cada vez maiores para

24

Texto para Discusso


1 8 9 4

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes no cenrio atual

assegurar o nanciamento da poltica social, as decises sobre investimento em polticas de infraestrutura econmica e social passaram a se dar num quadro de baixa prioridade e disponibilidade eventual de recursos.

4 GOVERNOS ESTADUAIS NA DCADA DE 2000: RECONSTRUO DE CAPACIDADES GOVERNATIVAS?


4.1 Contexto econmico de crescimento Na dcada de 1990, a preconizao de novos instrumentos e solues para os problemas anteriores acarretaram mudanas. Proposies de um rearranjo poltico-institucional em moldes liberais foram levadas a efeito porque o fenmeno da globalizao da economia e nanas, forte nas economias centrais, tornou-se mais presente no pas. Alm disso, escolhas nacionais em torno da maior abertura econmica e nanceira, privatizaes de ativos estatais e mudanas institucionais voltadas para o novo protagonismo do setor privado ganharam vigor e presena mais constante. No incio dos anos 2000, mais particularmente com a gesto do governo Lula, a partir de 2003, foram postas na ordem da agenda poltico-institucional novas orientaes para o Estado brasileiro que, no mais das vezes, se contrapunham s orientaes perseguidas nos governos anteriores. As profundas alteraes realizadas no aparato do Estado brasileiro durante os dois governos de FHC (1995-1998 e 1999-2002) como resposta crise da dcada anterior, entretanto, resultaram em crescimento econmico reduzido, maior vulnerabilidade da economia brasileira frente s crises nanceiras internacionais, fragilizao do pacto federativo e capacidades muito reduzidas para produzir governabilidade. Com o novo governo, em 2003, o esforo poltico centrou-se em promover alteraes visando recompor parte das capacidades governamentais necessrias para produzir novo tipo de orientao e coordenao das polticas necessrias retomada do desenvolvimento nacional. Os resultados apareceram mais claramente a partir de 2007, no segundo mandato do presidente Lula, com uma poltica scal mais pr-ativa baseada em ampliao do gasto social federal; distanciamento da agenda de privatizaes anterior; fortalecimento do investimento pblico das estatais; e retomada, em bases

25

Rio de Janeiro, novembro de 2013

mais armativas, do crdito bancrio pblico ao investimento, contando para tal com a atuao mais destacada do Banco do Brasil (BB), Caixa Econmica Federal (CAIXA), Banco do Nordeste (BNB) e BNDES. A utilizao de orientao de polticas de um novo tipo, com mais ativismo governamental, surtiu efeito em duas frentes mais visveis: i) na acelerao do crescimento econmico vis--vis a dcada anterior; e ii) na reduo das desigualdades de renda pessoal pela ampliao do gasto social. Quanto primeira frente, conforme visto na tabela 1, as taxas de crescimento do PIB no pas e em todas as suas macrorregies no perodo 2003-2010 foram superiores s do perodo 1995-2002. No Brasil como um todo, a taxa mais que duplicou, saindo de 1,9% e alcanando 4,2%. Instrumentos de poltica que haviam sido represados nas gestes anteriores foram postos em marcha, visando ampliao da gerao de emprego e produto no pas. A poltica de crdito foi reorientada para a ampliao dos recursos para a atividade produtiva. O volume total de crdito no pas praticamente dobrou em oito anos, passando de 24,6% do PIB em junho de 2003 para 43,6% em junho de 2010. Os bancos pblicos remanescentes BNDES, BB, CAIXA, BNB e Banco da Amaznia (Basa) foram cruciais para tal. No caso do BNDES, principal instrumento de nanciamento do investimento privado (indstria e infraestrutura) no pas, sua capacidade de emprstimo foi acentuada desde 2003. Se, durante o perodo de 1995 a 2002, este banco havia realizado desembolsos no montante acumulado de R$ 344,5 bilhes, de 2003 a 2011, o montante acumulado atingiu a cifra de R$ 817,7 bilhes.2 Outras aes do governo federal tiveram curso mais forte nesse ltimo perodo, com o fortalecimento do crdito habitacional e dos investimentos da infraestrutura estradas, portos, aeroportos e ferrovias. O lanamento do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) em 2007 seria o catalisador destas aes, e seu gerenciamento em carter prioritrio dentro do governo federal daria agilidade e garantia de execuo s metas previstas.
2. Valores em reais de 2008.

26

Texto para Discusso


1 8 9 4

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes no cenrio atual

A nfase do PAC ao longo de sua primeira etapa de desenvolvimento (2007-2010) era impulsionar o crescimento da economia brasileira por meio de investimentos em infraestrutura. Os setores prioritrios para a aplicao dos recursos foram a infraestrutura logstica, energtica, e social e urbana. Os valores destinados montariam a R$ 693 bilhes no perodo. Em ns de 2009, o PAC foi revisto e impulsionado com novos recursos e aes para o perodo mais longo, at 2014, elevando a previso de recursos a serem investidos para R$ 1,4 trilho. Em 2008, o governo federal lanou a Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP), que se constituiria em nova poltica industrial, depois de um longo perodo em que falar em poltica industrial ativa no Brasil havia sido considerado um contrassenso. Em grande parte, a PDP se preocupava em produzir um salto no nvel de competitividade da estrutura produtiva nacional, por meio da expanso do gasto em pesquisa e desenvolvimento (P&D) de 0,51% para 0,65% do PIB; de elevar as exportaes brasileiras no comrcio mundial; e expandir a participao das micro e pequenas empresas nas exportaes do pas. O Estado brasileiro passava, pois, paulatinamente, por meio destas experincias, a se mover para uma agenda no mais apenas de reformas mas de polticas acionadoras de estruturas governamentais de planejamento, coordenao e nanciamento pr-crescimento. Os nveis de investimento federal lograram uma trajetria de elevao contnua entre, pelo menos, 2003 e 2009, saindo de 1,59% para atingir 3,31% do PIB. Em 2010, deu-se uma pequena reduo do investimento federal (administrao pblica e empresas estatais), mas o nvel se manteve prximo do ano anterior e em patamar elevado (tabela 3). As empresas estatais em particular, a Petrobras, com os investimentos na expanso do reno e nas novas reas do pr-sal deram contribuio decisiva execuo da estratgia governamental de operar uma trajetria estvel e ascendente do produto e do emprego. No por outra razo que as taxas de crescimento econmico aumentaram relativamente ao padro da dcada anterior.

27

Rio de Janeiro, novembro de 2013

TABELA 3

Brasil: investimentos pblicos (2000-2010)


(Unio, empresas estatais e estados, em % do PIB)
2000 Governo central Empresas estatais Subtotal Governos estaduais Total 0,75 0,84 1,59 0,87 2,46 2001 0,77 0,98 1,75 0,97 2,72 2002 0,83 1,27 2,10 0,95 3,05 2003 0,31 1,28 1,59 0,68 2,27 2004 0,47 1,24 1,71 0,72 2,43 2005 0,48 1,31 1,79 0,85 2,64 2006 0,64 1,38 2,03 0,93 2,96 2007 0,72 1,50 2,22 0,70 2,92 2008 0,87 1,77 2,64 0,97 3,61 2009 1,03 2,28 3,31 0,99 4,30 2010 0,95 2,26 3,21 1,19 4,40

Fonte: Oliva e Zendron (2010) e Silva, Monteiro Neto e Gerardo (2013).

Do mesmo modo, a agenda social federal ganhou dimenso mais assertiva nesta ltima dcada, ora com a ampliao dos recursos envolvidos, ora com a maior participao social na sua elaborao e execuo. A forma recente de ao federal no gasto social legou uma experincia pouco usual para a histria brasileira. Parte expressiva da direo do ativismo scal do governo federal foi orientada para o gasto com os mais necessitados. Se verdade que vrios dos instrumentos da poltica social foram implementados ainda nos anos 1990, na dcada subsequente, entretanto, a escala de recursos e da populao beneciada foi alterada acentuadamente. Exemplo signicativo o Programa Bolsa-Famlia (PBF), que unicou vrias aes de transferncia de renda do governo anterior e viu o nmero de famlias atendidas subir de 1,15 milho em 2003 para 13,1 milhes em 2010. O elemento mais signicativo, todavia, a orientao perseguida na poltica social brasileira, que, para alm das transferncias de renda a famlias, visou consolidao da universalizao de bens e servios pblicos fundamentais, sendo os mais representativos e nos quais o esforo tem sido mais premente as reas da sade e da educao. Assim, o gasto social total previdncia, trabalho e emprego, desenvolvimento social, sade e educao foi alvo de expanso sem precedentes. Exames do gasto social total do governo federal realizados por Chaves e Ribeiro (2012) apontam para uma trajetria expansiva do gasto no perodo de 1995 a 2010. O gasto social federal saiu de R$ 230,9 bilhes, ou 11,2% do PIB, em 1995, para atingir R$ 300,6 bilhes, ou 12,56% do PIB, em 2000; R$ 397,8 bilhes, ou 13,82% do PIB, em 2005; e nalmente R$ 624,8 bilhes, ou 15,54% do PIB, em 2010.3
3. Valores em reais de 2011.

28

Texto para Discusso


1 8 9 4

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes no cenrio atual

No entanto, os governos estaduais no tiveram a mesma facilidade em acionar a capacidade existente para reativar o nvel de investimento local. Na mdia do perodo 2000-2004, os estados realizaram 0,83% do PIB em investimento. Entre 2005 e 2010, a mdia anual sofreu leve expanso para 0,93% do PIB. A melhoria na situao econmica do pas, com mais investimentos federais na segunda metade da dcada, parece no ter tido rebatimentos muito fortes sobre as nanas estaduais. O canal de transmisso das orientaes de investimento entre o governo federal e os governos estaduais ainda fraco e pode estar sendo contido pelas amarras do nvel de encargos sobre o endividamento dos estados. Quando, a partir de 2006, os nveis conjuntos de investimento do governo federal e das estatais ultrapassaram o nvel de 2% do PIB, a reao dos governos estaduais somente se processou a partir de 2008, isto , dois anos depois, quando a participao do investimento estadual iniciou uma leve acelerao: de 0,7% do PIB, em 2007, para 0,97%, em 2008; 0,99%, em 2009; e 1,19%, em 2010. De todo modo, um aspecto importante para o federalismo brasileiro o fato de o investimento dos governos estaduais representar uma porcentagem, na maioria dos anos da dcada, superior ao conjunto do investimento do governo central, excludas as estatais. Esta caracterstica sinaliza para um papel importante que os estados podem vir a representar para acelerar, numa estratgia nacional de maior descentralizao do gasto, o investimento e, portanto, o crescimento econmico nacional. 4.2 Estratgias de desenvolvimento: predomnio de velhas frmulas Estando as polticas macroeconmicas voltadas para atender aos requerimentos da entrada de capitais nanceiros poltica scal restritiva para garantir cmbio e juros favorveis aos ativos nanceiros , a atrao de empreendimentos produtivos por meio do expediente das isenes tributrias se torna um mecanismo predominante. Aos governos estaduais cabe, portanto, propiciar o ambiente favorvel para a vinda do empreendimento privado, ir caa do investidor e oferecer o nvel de redues tributrias que este exigir dentro das possibilidades scais de cada estado. No Brasil, esta prtica de ofertas quase ilimitadas de incentivos econmicos no nova. Est arraigada na prpria poltica regional do governo federal, que desde a criao das superintendncias regionais de desenvolvimento nos anos 1960

29

Rio de Janeiro, novembro de 2013

Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia (Sudam), Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) e Superintendncia do Desenvolvimento do Centro-Oeste (Sudeco) vem se utilizando do barateamento do custo do capital por meio de incentivos scais e nanceiros como elemento de atrao do empreendimento privado nacional e internacional para as regies de baixo nvel de desenvolvimento. Diante da elevada internacionalizao do mundo dos negcios atual, lastrear as polticas de desenvolvimento regional em fomento da atividade industrial via incentivos tende a resultar em baixa competitividade do sistema produtivo da regio (ou estado) nos mercados nacional e global. O sistema produtivo tende a no apresentar estmulos inovao e ao empreendedorismo. Vrios autores, entre eles Drabenstott (2006), vm apontando a necessidade de mudana dos objetivos da poltica de desenvolvimento em regies e estados em funo das alteraes no ambiente global dos negcios. Alertas tm sido dados para que as polticas de desenvolvimento estadual e regional passem de uma estratgia de desenvolvimento estadual de atrao industrial para uma estratgia de desenvolvimento de competitividade estadual. A primeira consiste em mero estmulo atrao de empreendimentos industriais centrado em dotao da infraestrutura fsica requerida pelas plantas industriais e em oferta de redues tributrias. A segunda visa competitividade estadual por meio do estmulo endogeneizao do esforo de inovao e ao fortalecimento do tecido empreendedor. No primeiro modelo, predominante no pas desde os anos 1960, seus principais instrumentos incentivos scais e creditcios das agncias de desenvolvimento, bem como recursos dos fundos constitucionais4 esto majoritariamente devotados para a atrao da atividade industrial. A estratgia se funda na ideia de que os custos de produo devem estar permanentemente, tanto quanto possvel, mais baixos que os de seus competidores, de maneira a garantir a sustentabilidade temporal da atividade produtiva em relevo. Isto explica a abundncia de incentivos scais, nanceiros e creditcios oferecidos pelos governos estaduais ao sistema empresarial. No segundo modelo, uma poltica estadual ou regional baseada na competitividade territorial, os instrumentos deveriam ser readequados para o incentivo criao de
4. Fundo Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste (FCO), Fundo Constitucional de Financiamento do Norte (FNO) e Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE).

30

Texto para Discusso


1 8 9 4

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes no cenrio atual

parques tecnolgicos, consolidao de tecidos territoriais de produo do conhecimento, formao de mo de obra especializada e ampliao do componente de C,T&I na poltica produtiva estadual. No mundo econmico globalizado no h mais garantias de custos permanentemente reduzidos: os competidores mundiais podem, a qualquer momento, ofertar bens mais baratos o caso da China, por exemplo. Por isso, a competitividade empresarial necessita advir do produto novo criado e ofertado a partir do processo inovativo. A competio deixa de basear-se, exclusivamente, na perseguio de custos produtivos mais baixos e tende a ser construda pelos lucros advindos do monoplio, mesmo que temporrio, da inovao. O quadro 1 traz a comparao dos modelos.
QUADRO 1

Tipologias de estratgias de desenvolvimento regional


Modelo de atrao industrial Contexto histrico Motor do crescimento Estratgias De 1960 a 1990. Economias de escala. Reduo de custos. Incentivos nanceiros a rmas. Parques industriais. Fundos governamentais para subsdios e isenes. Infraestrutura industrial. Modelo de competitividade regional De 1990 aos dias atuais. Inovao e empreendedorismo. Empreendedorismo. Arranjos locais. Pesquisa. Ativos regionais singulares: capital humano; educao superior; e convenincias.

Instrumentos

Fonte: Drabenstott (2006, p. 124).

As estratgias de desenvolvimento estadual ou regional quando visam competitividade so muito diferentes daquelas utilizadas no modelo anterior. O principal foco desta nova estratgia promover a inovao e incentivar os empreendedores a explorar os ativos endgenos da regio. O capital humano e as instituies de educao superior se tornam ativos essenciais para o xito desta estratgia. Na estratgia tradicional, o foco, por sua vez, est largamente baseado em fontes externas do crescimento enraizadas na crena de que capitais de fora da regio (elemento exgeno) seriam os promotores do desenvolvimento. Por oposio, na estratgia de competitividade sistmica, o foco est na prpria regio, reconhecendo que as regies, em contexto de oportunidades globais mais

31

Rio de Janeiro, novembro de 2013

intensas, podem se desenvolver pela explorao de elementos endgenos ao estado (ou regio), a saber: os seus ativos prprios, pelo aproveitamento de oportunidades em mercados dinmicos e pelo apoio a empreendedores. Outra grande diferena entre as duas estratgias que o desenvolvimento econmico no mais visto como uma questo que pode ser aplicada de forma indistinta a todas as regies, como o caso da soluo do empreendimento industrial. Pelo contrrio, na estratgia de competitividade estadual ou regional, cada estado tem seu prprio conjunto de ativos econmicos, uma nica capacidade de inovar, seu prprio grupo de empreendedores e suas oportunidades nos mercados globais. No caso brasileiro, como se ver, coadunam-se polticas de barateamento do custo do capital por parte de bancos e instituies pblicos, com uma estratgia acirrada de guerra scal entre estados para atrao do investimento, sem que os elementos promotores da competitividade regional dinmica se instalem na localidade ou sejam fortalecidos. Os estados brasileiros, com raras excees, no tm sido capazes de perseguir de maneira estrutural uma estratgia de novo tipo. Ora a guerra scal continua sendo um padro de comportamento predominante, ora os esforos de implementao de agendas de inovao na atividade empresarial, por parte do prprio empresariado, tm se mostrado tmidos e desarticulados. 4.3 Condicionantes estruturais adoo de estratgias As estratgias possveis de serem adotadas pelos governos estaduais no horizonte de seus mandatos so condicionadas pelo conjunto de instrumentos e recursos disponveis para a implementao de polticas pblicas. No federalismo brasileiro, caracterizado pela forte concentrao de recursos na Unio, os estados passaram na ltima dcada a estabelecer maior convergncia de aes com a Unio por meio dos consrcios pblicos, ainda que timidamente e sem que estes representem parcela expressiva dos seus oramentos. Por sua vez, a autonomia para a ampliao do investimento, em particular, e do gasto pblico, em geral, ainda precisa se defrontar com as amarras impostas pelo arcabouo denido na renegociao das dvidas estaduais junto ao governo federal.

32

Texto para Discusso


1 8 9 4

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes no cenrio atual

Os estados ainda se encontram com fortes limites dados pelos encargos da dvida e tambm pela limitao para alargamento de capacidade de endividamento. Conquanto mudanas qualitativas tenham sido construdas em anos recentes, ainda restam dvidas sobre seus limites e potencialidades, bem como sobre os ritos e padres de funcionamento. Ademais, preciso aprofundar o conhecimento mais aproximado da percepo destes processos recentes do federalismo brasileiro por parte dos governos estaduais. Trs grandes questes permaneceram no resolvidas na ltima dcada, causando danos possibilidade de ampliao da cooperao federativa: os encargos nanceiros crescentes sobre a dvida dos governos estaduais junto ao governo federal, as desigualdades regionais e a guerra scal entre estados pela atrao de investimentos privados.

4.3.1 Relaes federativas: avanos e recuos


Do ponto de vista das institucionalidades potencializadoras de capacidade estatal, o governo passou a imprimir um novo relacionamento com os entes federados, mais colaborativo e mais participativo, deixando para trs o padro coercitivo de relaes federativas montado na dcada anterior. Contudo, o quadro geral continua em linhas gerais o prevalecente na dcada de 1990, com algumas modicaes ainda tnues e pouco estruturadoras. O governo Lula (2003-2010), verdade, passou a realizar um dilogo mais prximo com os governos estaduais e municipais, resultando disto maior convergncia de elementos de polticas pblicas (Ipea, 2012; Monteiro Neto, 2011). Ao mesmo tempo, um quadro scal mais positivo dado pelo crescimento econmico isto , com maiores recursos para custeio e investimento permitiu ao governo federal repassar mais recursos para os governos subnacionais, juntamente com mais obrigaes. A aprovao da Lei de Consrcios (Lei no 11.107, de 6 de abril de 2005), sem dvida, contribuiu para o estreitamento de experincias de cooperao federativas de modo mais intenso. Logo aps a sua aprovao, com a denio das regras sob as quais os municpios e os estados passariam a lidar em suas relaes entre si e com a Unio, sucedeu-se uma expanso de relaes de consorciamento.

33

Rio de Janeiro, novembro de 2013

Entre 2005 e 2009, conforme apurou o Ipea (2010, p. 557), com dados da Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais do Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (MUNIC/IBGE), houve um acrscimo signicativo de consrcios em todo o pas nas reas de educao, sade, desenvolvimento urbano e social, habitao e meio ambiente, fossem os realizados na modalidade de consrcios intermunicipais, fossem os realizados com os estados ou com a Unio. As diculdades expressas pelos prefeitos e governadores de todo o pas para a captao de recursos de toda ordem junto ao governo federal so inmeras, passando desde a enorme burocracia dos ministrios gesto de convnios ou recursos de editais pblicos. Os governos subnacionais no tm recursos nanceiros e humanos sucientes e necessrios para acompanhar a arquitetura, muitas vezes inefetiva e noutras autoritria, das propostas de coordenao de polticas pblicas feitas pelo governo central.

4.3.2 Renegociao das dvidas estaduais


Os termos do renanciamento das dvidas estaduais junto ao governo federal, estabelecidos em 1998, apresentaram um alto custo sobre as nanas estaduais. verdade que os governos estaduais, em geral, conseguiram melhorar alguns de seus indicadores scais, como o de reduo de despesas de pessoal e o de aumento das receitas tributrias prprias. Todavia, o estoque de seu endividamento no foi reduzido. Em julho de 1998, o montante total da dvida renanciada estava em R$ 100,4 bilhes; oito anos depois, em 2006, o estoque foi multiplicado por trs, para R$ 336,8 bilhes (Piancastelli e Miranda, 2008). O esforo scal empreendido para reorganizar as contas pblicas e gerar pagamentos de encargos sobre a dvida foi levado adiante ferreamente sem que, no entanto, o estoque nal desta viesse a ser reduzido. O ajuste scal e patrimonial do Programa de Apoio Reestruturao Fiscal e Financeira de 1997 tinha os seguintes parmetros a serem adotados pelos estados da Federao: i) comprometimento de tetos mximos da receita lquida real (RLR) dos estados e municpios para pagamento do servio da dvida; ii) estabelecimento de um teto para despesas com funcionalismo pblico; iii) obteno de resultados primrios (receitas menos despesas no nanceiras) positivos; iv) privatizao de empresas estatais como mecanismo de reduo do estoque da dvida, com o repasse ao governo federal

34

Texto para Discusso


1 8 9 4

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes no cenrio atual

de um montante equivalente a 20% do total renanciado para amortizao da dvida; e v) realizao de pagamentos mensais em 360 prestaes, com base no ndice Geral de Preos Disponibilidade Interna (IGP-DI), mais juros de 6% ao ano (a.a.), referentes ao reescalonamento do restante da dvida. Quando, em 1999, o governo federal foi obrigado a realizar uma forte desvalorizao cambial, em funo das adversidades do cenrio externo, a elevao dos preos que se seguiu com a correspondente incorporao destes preos ao ndice acordado no ajustamento da dvida, o IGP-DI, contaminou fortemente tanto o estoque quanto o servio da dvida dos estados. Esta , pois, a razo para a ampliao do total da dvida renanciada j comentada. Em alguns estados da Federao, o esforo scal para fazer frente aos encargos mais altos da dvida, gerados pela poltica cambial, foi muito doloroso, prejudicando compromissos de despesas correntes assumidas anteriormente. O governo federal, neste campo, endureceu a posio quanto aos termos do ajuste, tornando mais difcil uma soluo negociada com os entes subnacionais. Ferindo a autonomia dos estados, a Unio criou mecanismo de reteno de arrecadao tributria ou de receitas de transferncias constitucionais dos governos estaduais, de maneira a fazer frente ao servio da dvida. Esta , certamente, uma questo ainda no resolvida. O custo de um processo de negociao baseado num ndice de inao to amplo quanto a cobertura de preos tem sido tornar muito sensvel a variaes do referido ndice o fardo a ser pago pelos governos estaduais. Iniciado este processo de ajustamento das contas pblicas estaduais, a capacidade de investimento dos governos estaduais se expande muito lentamente. Oferecem resistncia expanso do investimento, de um lado, o custo crescente do endividamento; e de outro, a reduo da margem de uso de recursos de transferncias, os quais esto cada vez mais direcionados a rubricas constitucionalmente determinadas (Piancastelli e Miranda, 2008; Monteiro Neto, 2005).

35

Rio de Janeiro, novembro de 2013

4.3.3 Desigualdades regionais no federalismo brasileiro


Uma das facetas do federalismo brasileiro que mais tm requerido esforo de compreenso so as relaes verticais de poder. J de longa data, ainda no sculo XIX, que a questo regional se colocou fortemente no pas, consubstanciada no atraso econmico relativo de vastas reas do territrio anteriormente fontes de elevado dinamismo, como as regies Norte e Nordeste. A interveno governamental em carter coordenado e explcito veio se dar, entretanto, em meados do sculo XX, quando a acelerao do processo de industrializao no ento Centro-Sul, a atual regio Sudeste, levaria a uma acirrada disparidade tanto no nvel de renda quanto no ritmo de desenvolvimento socioeconmico desta regio vis--vis as demais do pas. As preocupaes governamentais se tornaram mais visveis em ns da dcada de 1950, quando o presidente Juscelino Kubitschek (JK) solicitou ao seu ento ministro Celso Furtado que elaborasse uma poltica para o desenvolvimento do Nordeste, regio que passava por srio atraso socioeconmico, o qual era sistematicamente agravado pela recorrncia do fenmeno natural das secas. Desde esta poca, e posteriormente, com os esforos dos governos militares, polticas de ocupao do territrio e de apoio a atividades produtivas, seja por meio de incentivos scais e nanceiros ao setor privado, seja por meio de investimentos diretos estatais, se intensicaram e caracterizaram um padro bem denido de poltica regional. A poltica regional brasileira, pois, tem sua nfase e seus instrumentos: i) no barateamento do custo do capital, de maneira a atrair o investimento privado para as regies relativamente mais pobres; e ii) no investimento pblico federal em dotao de infraestrutura nestas regies. Os resultados deste longo esforo de poltica so controversos. A vasta literatura sobre o tema tem apontado que as mudanas observadas so considerveis, uma vez que as regies, principalmente Nordeste e Norte, foram capazes de acompanhar o elevado crescimento econmico que o conjunto do pas passou desde ento (tabela 1). Suas estruturas produtivas foram modicadas pelo fortalecimento e pela expanso de atividades industriais e de servios, reduzindo a participao relativa das atividades agropecurias no conjunto do PIB regional.

36

Texto para Discusso


1 8 9 4

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes no cenrio atual

Entretanto, as participaes relativas das regies no conjunto do PIB nacional se modicaram muito lentamente, evidenciando a diculdade para se transporem as barreiras consolidadas pela estrutura produtiva mais avanada que se instalou no Sudeste brasileiro. A tabela 4 traz indicativos deste difcil processo de convergncia de nveis relativos de PIB entre as regies.
TABELA 4

Brasil e regies: composio regional do PIB (perodos escolhidos entre 1960 e 2010)
(Em %)
Regies Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Norte/Nordeste/Centro-Oeste Sul/Sudeste 1960 2,2 14,8 62,8 17,8 2,5 19,5 80,5 1970 2,2 11,7 65,6 16,7 3,9 17,7 82,3 1980 3,0 12,1 63,2 17,2 4,5 19,6 80,5 1990 4,9 12,9 58,8 18,2 5,2 23,0 77,0 2000 4,5 12,7 57,2 16,8 8,7 25,9 74,0 2010 5,5 13,8 54,4 16,6 9,6 28,9 71,0

Fonte: IBGE (dados brutos).

Entre 1960 e 2010, portanto, em cinco dcadas de polticas regionais, as regies Sul e Sudeste, as mais desenvolvidas, tiveram sua participao relativa no PIB nacional reduzidas de 80,5% para 71,0%, com uma diminuio de 9 pontos percentuais (p.p.). As demais regies, Norte, Nordeste e Centro-Oeste, avanaram de 19,5% para 28,9%. Destaque-se que a regio que teve maior avano relativo foi a Centro-Oeste, que, em grande parte, teve a expanso de seu PIB determinada pela consolidao de Braslia como capital federal. Moveram-se mais aceleradamente as regies de fronteira agrcola e mineral nas regies Norte e Centro-Oeste do pas. nestas regies que ora a populao, ora as atividades produtivas se intensicaram mais expressivamente. A produo de soja, milho e outras culturas para exportao tiveram papel central nesta expanso econmica. O processamento destes produtos agrcolas impulsionou, por sua vez, a produo industrial, com efeitos multiplicadores sobre os setores tercirios e sobre a urbanizao regional.

37

Rio de Janeiro, novembro de 2013

Na regio Nordeste, a reconverso produtiva de uma economia agrrio-exportadora e de uma sociedade politicamente conservadora e latifundiria para uma economia industrial e urbana tem se dado de modo intenso nas grandes capitais dos estados da regio, mas no no restante do seu territrio. A industrializao, incentivada pelos mecanismos scais-nanceiros coordenados por rgos de planejamento regional (Sudene e BNB), concentrou-se em sua grande parte nas trs principais regies metropolitanas (RMs) nordestinas Salvador, Recife e Fortaleza , com uma parcela menos expressiva dos recursos destinada s demais capitais. Ficaram margem do desenvolvimento econmico as populosas regies do agreste e do serto nordestinos. A distribuio espacial da atividade produtiva incentivada no Nordeste revelou-se altamente concentradora em poucos pontos do territrio, com desdobramento importante para a manuteno de grandes contingentes de sua populao em nveis de pobreza e misria. Grande parte do xito inicial da poltica de desenvolvimento regional para as regies Norte e Nordeste se deveu s estratgias de investimento implementadas nas dcadas de 1960 e 1970. Os grandes projetos de investimento dos Planos Nacionais de Desenvolvimento (PNDs) foram decisivos para alteraes nas estruturas produtivas destas regies. Projetos de infraestrutura em rodovias, portos, aeroportos, redes de energia eltrica e hidreltricas, ao lado de investimentos diretos das estatais na regio, como os da Petrobras e da Eletrobras, deram a tnica mudana. A partir de 1985, certa inexo no processo de concentrao produtiva no pas comearia a ser evidenciada pelas estatsticas de contas nacionais, com ganhos para o conjunto da periferia nacional. O que viria a se suceder a partir de ns dos anos 1980, em meio crise scal-nanceira e ao processo hiperinacionrio dela decorrente, foi o colapso deste modelo de desenvolvimento nacional baseado em forte gasto em investimento governamental. Ocorreu a sua substituio, a partir dos anos 1990, por um modelo de minimizao da atuao direta do Estado no desenvolvimento econmico. O esgaramento das fontes de nanciamento pblicas impulsionadoras da reverso do processo de concentrao produtiva no pas no momento em que este apenas se iniciava levou a vrias preocupaes com o desenrolar da questo regional.

38

Texto para Discusso


1 8 9 4

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes no cenrio atual

O debate no incio dos anos 1990 passou a girar em torno da possibilidade de o pas experimentar uma reconcentrao produtiva. Esta resultaria em fragmentao da nao (Pacheco, 1998) ou em concentrao do desenvolvimento em um polgono territorial circunscrito ao Sul e ao Sudeste, o qual abrangeria da RM de Belo Horizonte at a RM de Porto Alegre (Diniz, 1993). Olhada a questo regional retrospectivamente, estas grandes teses no se conrmaram inteiramente. No houve, de fato, reconcentrao produtiva no territrio brasileiro, sobretudo porque o modelo de Estado mnimo, privatizaes e abertura comercial e nanceira dos anos 1990 no foi capaz de gerar dentro do pas um ciclo expansivo de monta. Todas as regies brasileiras apresentaram taxas de crescimento inferiores s da dcada anterior. Caso o modelo mais liberal de crescimento tivesse mostrado sua potncia, seria razovel imaginar que as desigualdades tivessem recrudescido. O capital externo na forma de investimento direto externo (IDE) tende a ser atrado para territrios com elevada densidade de infraestrutura de comunicaes e transportes, com mercados de renda elevada e mo de obra mais bem qualicada, por isso, preferencialmente, se localizam nas regies j mais desenvolvidas do pas, no Sudeste e no Sul.

4.3.4 Do Estado produtor ao Estado transferidor: evidncias recentes


A ao transferidora que o Estado brasileiro vem assumindo nos perodos ps-CF/1988 tem tido impactos relevantes, embora insucientes, sobre a questo regional. Anlises sobre o carter redistributivo dos recursos na Federao tm apontado para, de forma geral, dois aspectos cruciais. O primeiro aspecto que a ao redistributiva no tem resultado na equiparao das receitas totais por habitante entre UFs, de modo que estados da regio Nordeste, reconhecidamente de baixa renda per capita, continuam com as receitas lquidas per capita ps-transferncias mais baixas do pas, conforme Prado (2003). Este autor analisou a evoluo da receita das UFs tomando os dados de receita prpria e considerando em seguida as devolues tributrias, as transferncias redistributivas e as transferncias discricionrias, de maneira a chegar ao conceito de renda disponvel efetiva.

39

Rio de Janeiro, novembro de 2013

Suas concluses mais visveis apontam para ganhos importantes para as regies e as UFs menos desenvolvidas, realizados pelo sistema de transferncias scais. A regio Nordeste parte, em 2000, de uma arrecadao prpria per capita de R$ 247,60 e, aps o sistema de transferncias scais, chega a uma receita disponvel per capita de R$ 672,00. A regio Norte, por sua vez, comeando com um nvel de arrecadao prpria por habitante de R$ 292,20, tem seus recursos ampliados, depois da ao transferidora, para R$ 828,00. Entretanto, foi apontado no estudo que, a despeito dos ganhos obtidos pelas regies de menor desenvolvimento, como o sistema de transferncias no objetiva equiparar as receitas disponveis per capita, as disparidades continuam elevadas. Ainda em 2000, os recursos nais per capita na regio Nordeste equivaleram a 71,7% do valor per capita nacional. Para a regio Norte a relao foi um pouco melhor, mas no muito diferente: de 88,3% da receita nal per capita nacional (tabela 5).5
TABELA 5

Evoluo da receita per capita relativa dos estados 2000


Receita per capita nacional = 100
Arrecadao prpria per capita (A) Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Fonte: Prado (2003, p. 84-85). Elaborao do autor.

Receita nal per capita (pstransferncias) (B) 100 88,3 71,7 119,7 100,2 91,9

Ganho/perda (%) = (BA)/A --34,5 26,2 (22,8) (1,2) (2,7)

100 53,8 45,5 144,2 102,1 95,5

O segundo aspecto que as transferncias lquidas de recursos scais do governo federal nas regies de menor desenvolvimento Norte e Nordeste pouco tm se dedicado a promover mudanas estruturais de suas economias (Monteiro Neto, 2005). Em 1980, 11,7% do PIB do Nordeste e 10,0% do PIB do Norte saram destas regies por meio do comrcio inter-regional e internacional. Neste mesmo ano, as transferncias scais lquidas (excesso de gastos realizados na regio sobre receitas auferidas na mesma regio) realizadas totalizaram 8,0% do PIB do Nordeste e 8,0% do PIB do Norte. Desse modo, parte da renda regional vazou no caso do Nordeste foram 3,7% do

5. A ttulo de comparao, a regio Sudeste, claramente uma regio doadora de recursos scais, nesse ano de 2000, apresentou um nvel de receitas nais ps-transferncias per capita 20% superior ao valor mdio nacional (Prado, 2003).

40

Texto para Discusso


1 8 9 4

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes no cenrio atual

PIB e no Norte 2,0% sob a forma de comrcio de bens e servios para fora. A ao transferidora de rendas scais do governo, no incio dos anos 1980, no teria sido capaz de contrabalanar o excesso de compras que estas regies faziam ao exterior. Vinte anos depois, em 2000, ano para o qual foi possvel obter dados de comrcio por vias internas de maneira a compar-los com os saldos lquidos das transferncias de recursos scais do governo excesso de gastos do governo federal na regio sobre as receitas obtidas nesta mesma , o quadro resultante mostrou-se um pouco melhor, mas no muito. O conjunto dos estados da regio Nordeste apresentou saldo negativo na balana de comrcio com o exterior (resto do Brasil e do mundo) de 19,3% de seu PIB em 2000 e teve, no mesmo ano, saldo positivo no montante de 20,5% do PIB para as transferncias de recursos scais provenientes da Unio. Assim, o saldo lquido entre o que saiu da regio pelo comrcio vis--vis o que entrou pela ao transferidora do governo federal foi positivo em 1,2% do seu PIB. Para a regio Norte, esta ao governamental revelou-se mais expressiva. Os estados da regio receberam um saldo lquido de transferncias da ordem de 16% do seu PIB conjunto e apresentaram um pequeno vazamento para o seu exterior, da ordem de 0,2% do PIB, via operaes de comrcio (compra de bens e servios).6 Desse modo, o saldo lquido geral entre os vazamentos de renda operados pelo setor privado e as entradas de renda operadas pelo governo federal foi positivo e chegou a 15,8% de seu PIB (tabela 6). Est claro, pois, que a ao transferidora do Estado brasileiro melhorou de forma considervel entre 1980 e 2000. Ora as receitas disponveis das UFs mais pobres melhoram com o sistema de transferncias de recursos, ora as entradas de recursos scais lquidos (excesso de gastos federais numa regio sobre as receitas federais obtidas nesta) tm sido capazes de contrapesar as sadas de recursos que se vericam por meio do comrcio de bens e servios.

6. A balana comercial da regio Norte mostra, em 2000, um saldo praticamente equilibrado entre entradas e sadas, muito por causa do peso das exportaes do estado do Amazonas vendas para o restante do pas de bens produzidos na Zona Franca de Manaus (ZFM) , pois os demais estados da regio apresentaram saldos negativos em suas balanas comerciais totais.

41

Rio de Janeiro, novembro de 2013

TABELA 6

Brasil Grandes Regies: saldos das balanas comerciais (interestaduais e inter-regionais) vis--vis saldos de transferncias scais da Unio a estados
(Em % do PIB)
Fluxos das balanas comerciais (1999) (A) Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Fonte: Monteiro Neto (2005).

Fluxos de renda do setor pblico (2000) (B) 16,0 20,5 8,8 1,8 19,9

Saldo geral dos uxos (BA) 15,8 1,2 3,6 1,9 4,0

Status da regio
Recebedora Recebedora Transferidora Recebedora Transferidora

0,2 19,3 5,2 3,7 23,9

Contudo, a melhoria na ao transferidora do governo federal obscurece um importante elemento da sustentao de trajetrias de crescimento regional: que os saldos lquidos negativos nas transaes comerciais podem estar se referindo a duas coisas distintas. A primeira quando se destinam compra de bens de consumo durveis e semidurveis; e a segunda, quando se dirigem compra de bens de investimento ou de capital. No primeiro caso, o saldo negativo no comrcio signica que uma regio realiza vazamentos de renda unicamente por causa de sua incapacidade em produzir todos os bens de consumo (ou a maior parte) de que precisa. No segundo caso, o saldo negativo signica que uma dada regio est comprando bens de capital para expandir a sua capacidade produtiva instalada. Quando esta ltima trajetria prevalece, uma mudana estrutural numa dada regio pode estar em curso. Sabendo-se, para o caso brasileiro, que, ao longo da dcada de 1990, em particular em sua segunda metade, a taxa de crescimento mdia do PIB sofreu uma reduo considervel passou de 2,5% a.a. entre 1990 e 1994 para 1,9% a.a. entre 1995 e 2002 , pode-se inferir uma taxa de investimento mais baixa tambm nas regies, condizente com este ritmo de expanso do produto. Sendo assim, o esforo da ao transferidora do governo federal logo, do federalismo brasileiro para os estados e as regies, em particular as que constituem objeto crtico da poltica regional, Norte e Nordeste, voltou-se em mais para o nanciamento do consumo e menos para o do investimento.

42

Texto para Discusso


1 8 9 4

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes no cenrio atual

No decorrer da dcada de 2000, a trajetria da ao transferidora do Estado, segundo os elementos disponveis, aponta para a manuteno, com alguma melhoria pontual, do quadro observado no ano inicial da dcada. Uma razo para isto que a estrutura de repartio scal no sofreu alteraes substantivas desde ento, no havendo ganhos expressivos para os governos subnacionais para alm dos constitucionalmente pregurados. Outra razo que os impulsos do crescimento originados por uma poltica de expanso do investimento pblico e do crdito pblico, mais fortemente a partir de 2006-2007, no tiveram uma ateno particular para a questo regional. A situao apresentada pelas operaes de crdito (desembolsos) do principal banco de fomento atividade produtiva no pas, o BNDES, tende a conrmar que os recursos governamentais no Brasil, quando direcionados para as regies de menor desenvolvimento, no tm preocupao prioritria para a mudana estrutural de suas economias embora tenham se destinado para a melhoria do bem-estar por meio da poltica social. Do total dos recursos desembolsados pelo BNDES ao longo de toda a dcada de 1990 (R$ 311,9 bilhes, em valores de 2008), 25,4% se destinaram s regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Na dcada seguinte, conquanto os valores reais tenham mudado de magnitude, passando para o total nacional de R$ 671,1 bilhes (em valores de 2008), a parcela destinada a estas trs regies caiu para 24,4%. Tanto quanto os valores so destinados majoritariamente para as regies mais demandadoras e mais desenvolvidas, eles tambm o so por razes similares para estados da Federao mais desenvolvidos. No Brasil, o sistema de nanciamento da atividade produtiva, quer ele seja pblico, quer seja privado, opera como fornecedor de funding para a estrutura territorial vigente do sistema empresarial, tendendo a concentrar recursos no espao. Na fase recente de expanso dos recursos de crdito do BNDES ao setor produtivo, caracterizado pelo ciclo ascendente dos investimentos pblicos, entre 2003 e 2011, o montante acumulado chegou a R$ 817 bilhes (tabela 7), com as trs regies menos desenvolvidas (Norte, Nordeste e Centro-Oeste) ainda sendo destinatrias de um quarto do total dos montantes disponveis.

43

Rio de Janeiro, novembro de 2013

TABELA 7

Brasil e regies: desembolsos do BNDES para investimento produtivo (perodos escolhidos entre 1980 e 2011)
(Valores acumulados em R$ de 2008)
Regies Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil Norte/Nordeste/Centro-Oeste Sul/Sudeste 1980-1989 25.370 75.190 175.706 60.348 13.822 350.436 114.382 236.054 1990-1999 8.569 42.218 160.912 71.923 28.362 311.984 79.149 232.835 (Em %) Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil Norte/Nordeste/Centro-Oeste Sul/Sudeste 7,2 21,5 50,1 17,2 3,9 100,0 32,6 67,4 2,7 13,5 51,6 23,1 9,1 100,0 25,4 74,6 5,1 10,7 57,2 18,5 8,6 100,0 24,4 75,6 3,4 11,8 58,1 19,4 7,3 100,0 22,5 77,5 6,1 10,9 55,7 19,0 8,3 100,0 25,4 74,6 2000-2009 34.036 72.069 383.625 123.835 57.546 671.111 163.651 507.460 1995-2002 11.544 40.599 200.183 66.850 25.306 344.482 77.449 267.033 2003-2011 49.804 89.390 455.199 155.050 68.241 817.684 207.435 610.249

Fonte: BNDES/Relatrio de atividades (vrios nmeros).

4.3.5 Guerra scal no Brasil em contexto de fortes disparidades regionais


A literatura econmica sobre o tema da deciso de localizao produtiva aponta, em geral, como fatores mais importantes na determinao desta, os seguintes: a existncia de infraestrutura de transportes e comunicaes adequada; a disponibilidade de fora de trabalho educada e especializada; e o nvel de impostos sucientemente atrativos (Bell et al., 2005). Para criar tais oportunidades de atrao para o sistema empresarial, a ao dos governos estaduais pode se dar em duas orientaes estratgicas, alternativa ou combinadamente: i) realizar gastos de investimento para criar a infraestrutura moderna necessria ao setor privado e para melhorar a qualidade da fora de trabalho local; e ii) reduzir impostos estaduais de maneira a reduzir o custo de implantao e funcionamento do empreendimento.

44

Texto para Discusso


1 8 9 4

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes no cenrio atual

No Brasil, o comportamento dos governos estaduais mais evidenciado pela literatura aponta para uma combinao dessas opes citadas. H pendores muito fortes, entretanto, para a criao de condies que visam reduzir o custo do capital, por meio de diminuies controversas do patamar de impostos planejados para incidir sobre o empreendimento. Consolidou-se no Brasil, nas ltimas duas dcadas, um quadro de restries para a ampliao da capacidade de investimento pblico e de perda de instrumentos (bancos e empresas estatais) para o nanciamento do investimento. Assim, aos governos estaduais no tm restado alternativas para promover determinadas estratgias de crescimento que no acirrar a guerra scal com as demais UFs em torno de investimentos privados. Os empreendimentos, pertencentes em grande parte a empresas transnacionais, so considerados estratgicos para a matriz produtiva estadual, tanto pela dimenso de sua escala de capital, quanto pelo nvel superior de modernizao tecnolgica. A guerra scal no fenmeno recente no pas, j aparecendo aps a reforma tributria da dcada de 1960. Entretanto, desde as reformas, de cunho liberal, voltadas para a abertura comercial e nanceira do pas nos anos 1990, a estratgia de atrao de empresas privadas foi acirrada. A necessidade de montar estratgias de fomento de atividade produtiva num quadro de abertura de capitais nanceiros levou ao estmulo predatrio de captao de recursos externos de investimento. Os estados passaram, paulatinamente, a estabelecer concesses de benefcios scais, nanceiros e infraestruturais cada vez mais generosas. O entendimento mais consensual acerca da guerra scal refere-se tendncia de a disputa por investimento resultar em deteriorao ou enfraquecimento do sistema tributrio nacional (Vieira, 2009, 2012). As condies para que as empresas chantageiem governos estaduais em busca de condies mais favorveis aos seus objetivos de localizao encontram-se propcias num pas em que o gasto de investimento em infraestrutura colapsou nos anos 1990 e no incio da dcada de 2000. Mesmo com a retomada observada na segunda metade da dcada de 2000, o dispndio em infraestrutura de transportes (rodovirio, ferrovirio, porturio e areo) tem se mostrado aqum das necessidades de um pas das

45

Rio de Janeiro, novembro de 2013

dimenses territoriais do Brasil. Estudo do Ipea (2012) apontou que a mdia anual de investimento nos quatro modais deste setor, entre 2006 e 2010, foi de R$ 18,4 bilhes, em valores de 2010. Para o pas atingir o padro internacional de gasto em infraestrutura considerado na mdia de 3,4% do PIB a.a. e resolver suas principais decincias, seria necessrio investir cerca de R$ 124,9 bilhes anuais ao longo de cinco anos, tambm em valores de 2010. O nvel atual de investimento em menos de 1% do PIB anual, aliado diculdade de se encontrarem arranjos institucionais viabilizadores do seu nanciamento, contribui portanto para uma situao de permanente fragilidade dos governos estaduais com vistas a seus objetivos de promoo do desenvolvimento econmico. Do mesmo modo, a poltica de formao e qualicao de mo de obra no Brasil centralizada no governo federal, sendo pouco atinente aos governos estaduais. A educao superior no Brasil atribuio predominante do governo federal, o qual detm os recursos oramentrios para tal. O aparato de produo de conhecimento cientco e da pesquisa de alta relevncia, tambm quase de exclusividade do governo federal, apresenta uma caracterstica fortemente concentrada nas regies e nas UFs mais desenvolvidas, alimentando, por sua vez, as disparidades regionais que se do na rbita da atividade econmica. As instituies de educao superior tm se expandido para as regies Norte e Nordeste do pas, mas ainda se encontram fortemente localizadas em regies mais ricas. De 1995 a 2008, segundo dados do Ministrio da Educao (MEC) coligidos por CGEE (2011), do total de 894 instituies de ensino superior7 do pas, 76,2% estavam na regio Sudeste (62,8%) e Sul (13,4%), enquanto 23,8% localizavam-se nas regies Nordeste (10,3%), Centro-Oeste (7,4%) e Norte (3,5%). Em 2008, os esforos realizados na ltima dcada para a ampliao do nmero de universidades pblicas e institutos tcnicos federais contriburam para quebrar o padro concentrador, o que permitiu ampliar a participao das regies Nordeste (19,9%), Centro-Oeste (10,7%) e Norte (6,1%), que totalizaram em conjunto 36,6%. As regies Sudeste (47,1%) e Sul (22,2%) tiveram participao relativa conjunta

7. Universidades, centros universitrios e faculdades, inclusive escolas e institutos de educao superior (tecnolgica ou no), tanto pblicos federais, estaduais e municipais quanto privados.

46

Texto para Discusso


1 8 9 4

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes no cenrio atual

diminuda para 63,4%, que ainda um nvel alto de concentrao de instituies de ensino superior. As estatsticas de formao de doutores no Brasil de 1996 a 2006 tambm apontam concentrao nas regies desenvolvidas, ainda mais intensamente que no ensino superior como um todo: 56,6% dos titulados esto na regio Sudeste; 18,6%, na regio Sul; 12,8%, no Nordeste; 8,2%, no Centro-Oeste; e 3,7%, no Norte (CGEE, 2010). Os graves desequilbrios regionais de desenvolvimento no Brasil tornam-se, neste contexto de disputas por investimento, potencializadores da guerra scal. Na ausncia de coordenao de polticas de investimento por parte do governo federal, os governos subnacionais lanam-se como podem atrao desenfreada de capitais externos para seus territrios. No Brasil, o fenmeno da guerra scal foi percebido fortemente em estados de todas as macrorregies, sem distino, atingindo tanto os mais desenvolvidos quanto os de menor desenvolvimento. Trata-se, pois, de uma alternativa de poltica de incitamento concorrncia predatria por capitais externos, com ganhos evidentes para as empresas recebedoras dos benefcios, mas no muito claros para os governos estaduais. A ocorrncia de ampla utilizao de benefcios, mesmo depois do ajustamento das dvidas estaduais, se faz notar em vrios estados da Federao estudados pela literatura recente sobre o tema. O caso do Rio de Janeiro mostra que programas de incentivo para inmeros setores produtivos se alastraram no mbito do Fundo de Desenvolvimento Econmico e Social (Fundes). Se entre 1997 e 2000 havia onze programas de incentivos setoriais, no perodo imediatamente subsequente, de 2001 a 2003, foram institudos dezesseis novos programas, entre eles o Procine, o Riotecnologia, Riomusica, Rioportos, Rioinfra e Pro Sepetiba (Vieira, 2012). Concluses similares foram obtidas em estudos realizados sobre Minas Gerais, Pernambuco, Paran e Bahia (Vieira, 2009, 2012). Nas gestes destes estados, uma parafernlia de novos incentivos e medidas de estmulo deciso locacional do investimento privado teve proeminncia, por fora da ausncia de um quadro nacional de coordenao de investimentos.

47

Rio de Janeiro, novembro de 2013

Cabe perguntar, para efeitos da construo de um programa de pesquisa, se algo mudou com o estabelecimento de ciclo recente de investimentos em infraestrutura sob o comando do governo federal e de suas empresas estatais. Mais ainda, se este ciclo de crescimento entre 2005 e 2010 apontou para a construo de elementos de coordenao federativa. Teve o governo central como preocupao o estabelecimento de balizamentos para a reduo dos efeitos deletrios da guerra scal entre estados?

5 NOTAS PARA UMA AGENDA DE TRABALHO


A centralizao do sco e de polticas pblicas no governo da Unio tem sido uma realidade no atual federalismo brasileiro. Suas motivaes e consequncias mais relevantes foram objeto de reexo nas sees anteriores. A tarefa de levar adiante um sistema nacional de bem-estar e de coordenao macroeconmica pela Unio gera resultados muito positivos quanto aos ganhos de bem-estar dos cidados. Entretanto, as diferenas e as disparidades regionais ainda prevalecentes tendem a causar insatisfaes de governos subnacionais. Voltar a olhar com proximidade os limites e as possibilidades para maior cooperao dos governos subnacionais em torno a agendas de comum propsito, bem como vislumbrar novas possibilidades de atuao de tais esferas de governos para o fortalecimento federativo, parece ser crucial neste momento de crise federativa. O nvel intermedirio de governo os estados , por sua dimenso poltico-institucional e econmica e por seu compromisso com as novas regras do federalismo brasileiro, baseadas em maior responsabilidade scal, previsibilidade oramentria e gesto pblica, pode ter um papel mais relevante para a agenda de desenvolvimento nacional que o observado no presente. A organizao da investigao sobre capacidades governativas nos governos estaduais mostra-se importante para captar uma variedade de fenmenos sobre os governos estaduais, negligenciada em grande parte dos estudos, que se detm costumeiramente em apenas um dos lados da questo. As capacidades governativas, aqui, so entendidas como o conjunto de elementos que possibilitam aos governos orientar o desenvolvimento em seus territrios. Compem-se de (gura 1):

48

Texto para Discusso


1 8 9 4
l

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes no cenrio atual

capacidades scais, relacionadas com a sua efetiva possibilidade de taxao sobre bens e servios, o recebimento de rendas por meio de transferncias scais obtidas pelo sistema federativo de partilha de recursos e a sua capacidade de realizao de gasto e investimento; e capacidades institucionais, relacionadas com os instrumentos institucionais, polticos e de recursos humanos para o planejamento, execuo e coordenao de polticas pblicas.

Tais categorias analticas as capacidades scais e as institucionais visam organizar o debate pblico acerca do papel dos governos estaduais no federalismo brasileiro contemporneo. Dessa maneira, busca-se entender se os governos estaduais em suas funes atuais so capazes apenas de mudar o nvel e o ritmo da atividade econmica e agir sobre ela, ou se, alternativamente, suas capacidades esto direcionadas a outro sentido mais complexo, que produzir e orientar o modelo do desenvolvimento socioeconmico e intervir nele.

49

Rio de Janeiro, novembro de 2013

Com um modelo de federalismo centralizador de recursos, instrumentos e competncias na Unio, o pas vem se defrontando na ltima dcada com diculdades visveis para ampliar sua capacidade institucional e econmica para acelerar o crescimento econmico e a agenda de bem-estar. O sistema federativo atual de transferncias de recursos da Unio para os governos subnacionais, consagrado pela CF/1988, ordenou critrios importantes de redistribuio em prol das regies menos desenvolvidas e detentoras de populaes mais carentes de recursos governamentais para o atendimento de bens e servios pblicos essenciais. Entretanto, ele tem sido pouco ecaz em destravar os obstculos que produzem disparidades regionais de oportunidades econmicas. Desse modo, os nveis mdios de renda e bem-estar dos habitantes das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste (exceto o Distrito Federal) tm se mantido abaixo das mdias nacionais. Na ltima dcada, instrumentos e capacidades governativas no mbito federal foram mais capazes de impulsionar o desenvolvimento. Pergunta-se se teriam estas aes implicado benefcios capazes de serem apropriados por governos estaduais para potencializarem estratgias locais. A expanso dos investimentos federais e seus impactos nos territrios teriam sido capazes de ampliar adequadamente as receitas scais em governos estaduais de maneira a promover um novo patamar, desta vez menos restritivo, de endividamento pblico estadual? Como e com que intensidade as limitaes nanceiras dos estados, dadas pelas restries para a ampliao da capacidade de endividamento, tm se colocado como empecilhos para que estes aproveitem mais intensamente as oportunidades favorveis geradas pelo ciclo de crescimento dos investimentos federais? O sistema de coordenao de instrumentos de poltica pblica entre entes federativos tem se mostrado frgil, a despeito dos avanos ocorridos. Cabe indagar se existe, como prtica usual, o esforo de formulao de estratgias singulares de desenvolvimento, ou se os governos estaduais apenas adaptam suas polticas e prticas gerenciais aos estmulos emitidos pelas polticas federais, tais como nas reas de sade e educao. De que maneiras os governos estaduais apresentam suas demandas e questionamentos acerca de questes relevantes para seu empreendimento governativo?

50

Texto para Discusso


1 8 9 4

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes no cenrio atual

Que alteraes se processaram nesta ltima em torno da criao ou da consolidao de foros e instrumentos relevantes para a discusso federativa? Os problemas estruturais advindos das fortes desigualdades regionais continuam a gerar desequilbrios federativos, sem que o arcabouo institucional delineado para minorar e sanar as iniquidades consigam faz-lo adequadamente. Como os governos estaduais aproveitaram o novo ambiente nacional de ampliao do crdito, aumento do consumo e da renda e expanso do emprego nos vrios mercados de trabalho para montar estratgias de desenvolvimento sustentado? Que tipo de estratgias empregaram? Ou, pelo contrrio, os benefcios em termos de expanso de renda, emprego e receitas scais no teriam sido sucientes para destravar processos locais de desenvolvimento? Qual o balano possvel de ser realizado acerca de capacidades governativas do ente federativo subnacional estadual depois de um largo perodo republicano, entre 1994 e 2010, em que se consolidaram, sucessivamente, a estabilidade de preos, o controle do endividamento pblico dos governos estaduais, uma poltica social ativa e a retomada do crescimento econmico? O amadurecimento da democracia brasileira tem cobrado, em vrios momentos das dcadas de 1990 e de 2000, a discusso das relaes entre esferas de governo central e subnacionais. A conquista da estabilidade e da disciplina scais tem sido observada como grande ativo recente da sociedade. Os governos subnacionais perderam parte importante de suas capacidades governativas e de seus recursos, mas tm sido cada vez mais cobrados por solues prticas e urgentes para os problemas dos cidados. Nesse contexto, encontram-se cada vez mais impotentes para contribuir ativamente com o desenvolvimento nacional para alm dos limites dados pela distribuio atual de recursos federativos. Muito se tem discutido no pas sobre as restries scais e nanceiras a que chegaram os governos subnacionais. No por outra razo, os debates recentes no Senado Federal sobre as novas regras para a repartio do Fundo de Participao dos Estados (FPE) e para a distribuio dos royalties do petrleo se acirraram acentuadamente. Entretanto, pouco se tem especulado sobre o que estes governos podem e intencionam fazer na hiptese de conseguirem mais recursos.

51

Rio de Janeiro, novembro de 2013

Ainda que entendendo o quadro federativo atual de diculdades, de interesse desta agenda avaliar a capacidade de resposta sua existncia e sua orientao estratgica dos governos estaduais aos estmulos do ambiente prevalecente, principalmente em face do ciclo positivo de acelerao da economia brasileira entre 2005 e 2010.
REFERNCIAS

AMARAL FILHO, Jair. Federalismo brasileiro, trajetria pendular e vis centralizador. In: FAUR, Yves-Andr; RODRIGUES, Cristina Udelsmann (Orgs.). Descentralizao e desenvolvimento local em Angola e Moambique. Lisboa: Livraria Almeida, 2012. ARRETCHE, Marta. Democracia, federalismo e centralizao no Brasil. Rio de Janeiro: Editora FioCruz-FGV, 2012. BELL, Michael et al. State and local scal policy and economic growth and development. Washington: George Washington Institute of Public Policy, 2005. (Working Paper, n. 26). Disponvel em: <www.gwu.edu/~gwipp/papers/wp026>. BRASIL. Presidncia da Repblica. Mensagem ao Congresso Nacional na abertura da 4 sesso legislativa ordinria da 51 Legislatura. Braslia: PR, 2002. Parte 2. Disponvel em: <http:// tinyurl.com/kcavx2d>. CGEE CENTRO DE GESTO E ESTUDOS ESTRATGICOS. Doutores 2010: estudos da demograa da base tcnico-cientca brasileira. Braslia: CGEE, 2010. ______. Cincia, tecnologia e inovao para o desenvolvimento das regies Norte e Nordeste do Brasil: novos desaos para poltica nacional de C,T&I. Braslia: CGEE, 2011. CHAVES, Jos Valente; RIBEIRO, Jos Aparecido. Gasto social federal: uma anlise da execuo oramentria de 2011. Braslia: Ipea, 2012. (Nota Tcnica, n. 13). DINIZ, Cllio Campolina. Desenvolvimento poligonal no Brasil: nem desconcentrao, nem contnua polarizao. Nova economia, v. 3, n. 1, p. 35-64, 1993. DRABENSTOTT, Mark. Rethinking federal policy for regional economic development. Economic review, p. 115-142, 2006. Disponvel em: <http://geography.tamu.edu/class/ bednarz/feddevpol.pdf>. IPEA INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA. Cooperao federativa: a formao de consrcios pblicos no Brasil. In: IPEA. Brasil em desenvolvimento 2010: Estado, planejamento e polticas pblicas. Braslia, 2010. v. 3. p. 551-585. Disponvel em: <http://tinyurl.com/bd2010v3>.

52

Texto para Discusso


1 8 9 4

Governos Estaduais no Federalismo Brasileiro: capacidades e limitaes no cenrio atual

______. Financiamento da infraestrutura de transportes no Brasil. In: IPEA. Brasil em desenvolvimento 2011: Estado, planejamento e polticas pblicas. Braslia, 2012. v. 1. p. 103-132. MONTEIRO NETO, Aristides. Desenvolvimento regional em crise: polticas econmicas liberais e restries interveno estatal no Brasil dos anos 1990. 2005. Tese (Doutorado) Universidade Estadual de Campinas, Campinas, 2005. Disponvel em: <http://tinyurl.com/ k2kybw2>. ______. A retomada do desenvolvimento no Brasil: o legado recente e desaos para esta e para as prximas dcadas. In: SIMPSIO INTERNACIONAL O NOVO BRASIL NO CENRIO MUNDIAL. Nova York: Instituto Joaquim Nabuco de Governo e Diplomacia; Brazilian Endowment for the Arts, 2011. Mimeografado. OLIVA, Rafael; ZENDRON, Patricia. Polticas governamentais pr-investimento e o papel do BNDES. In: ALM, Ana C.; GIAMBIAGI, Fabio (Org.). O BNDES em Brasil em transio. Rio de Janeiro: BNDES, 2010. OLIVEIRA, Fabrcio Augusto. Teorias da federao e do federalismo scal: o caso brasileiro. Belo Horizonte: Fundao Joo Pinheiro, 2007. (Texto para Discusso, n. 43). PACHECO, Carlos Amrico. Fragmentao da nao. Campinas: Editora UNICAMP, 1998. PIANCASTELLI, Marcelo; MIRANDA, Rogrio. Dvida dos estados 10 anos depois. Rio de Janeiro: Ipea, 2008. (Texto para Discusso, n. 1.366). Disponvel em: <http://tinyurl.com/ td1366ipea>. PINHEIRO, Armando Castelar. Privatizao no Brasil: por qu? At onde? At quando? In: GIAMBIAGI, Fabio; MOREIRA, Maurcio Mesquita. A economia brasileira nos anos 90. Rio de Janeiro: BNDES, 1999. PRADO, Srgio. Distribuio intergovernamental de recursos na Federao brasileira. In: REZENDE, Fernando; OLIVEIRA, Fabrcio (Org.). Descentralizao e federalismo scal no Brasil desaos da reforma tributria. Rio de Janeiro: Fundao Konrad Adenauer, 2003. ______. Relaes intergovernamentais, conitos federativos e o papel dos governos estaduais na Federao brasileira. 2012. Mimeografado. RODDEN, Jonathan. Federalismo e descentralizao em perspectiva comparada: sobre signicados e medidas. Revista de sociologia e poltica, n. 24, p. 9-27, 2005. (Dossi Federalismo). SILVA, Alexandre M. A.; MONTEIRO NETO, Aristides; GERARDO, Jos Carlos. Dvidas estaduais, federalismo scal e desigualdades regionais no Brasil: percalos no limiar do sculo XXI. Braslia: Ipea, 2013. Mimeografado. (Texto para Discusso).

53

Rio de Janeiro, novembro de 2013

VIEIRA, Danilo Jorge. Polticas subnacionais de desenvolvimento e Guerra Fiscal: contextos e elementos diferenciadores. In: ENCONTRO NACIONAL DE ECONOMIA, 37., 2009, Foz do Iguau, Paran. Anais... Foz do Iguau: ANPEC, 2009. ______. Um estudo sobre a guerra scal no Brasil. 2012. Tese (Doutorado) Universidade Estadual de Campinas, Campinas, 2012.
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR

ABRCIO, Fernando Luiz; GAETANI, Francisco. Avanos e perspectivas da gesto pblica nos estados: agenda, aprendizado e coalizo. In: COSTA, Luciana Lima (Org.). Avanos e perspectivas da gesto pblica nos estados. 1. ed. Rio de Janeiro: Qualitymark, 2008. BERCOVICI, Gilberto. Desigualdades regionais, Estado e constituio. So Paulo: Max Limonad, 2003.

54

Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada

EDITORIAL
Coordenao

Cludio Passos de Oliveira


Superviso

Andrea Bossle de Abreu


Reviso

Carlos Eduardo Gonalves de Melo Cristina Celia Alcantara Possidente Edylene Daniel Severiano (estagiria) Elaine Oliveira Couto Elisabete de Carvalho Soares Lucia Duarte Moreira Luciana Bastos Dias Luciana Nogueira Duarte Mriam Nunes da Fonseca
Editorao eletrnica

Roberto das Chagas Campos Aeromilson Mesquita Aline Cristine Torres da Silva Martins Carlos Henrique Santos Vianna Hayra Cardozo Manhes (estagiria)
Capa

Lus Cludio Cardoso da Silva


Projeto Grco

Renato Rodrigues Bueno

Livraria do Ipea

SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, Trreo. 70076-900 Braslia DF Fone: (61) 3315-5336 Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br

Composto em Adobe Garamond Pro 12/16 (texto) Frutiger 67 Bold Condensed (ttulos, grcos e tabelas) Impresso em offset 90g/m Carto supremo 250g/m (capa) Rio de Janeiro-RJ

Misso do Ipea Produzir, articular e disseminar conhecimento para aperfeioar as polticas pblicas e contribuir para o planejamento do desenvolvimento brasileiro.

I S S N 1 4 1 5 4 7 6 5

9 7 7 1 4 1 5 4 7 6 0 0 1