Conferencia Latinoamericano de Saneamiento LATINOSAN 2007

Cali, Colombia, 12 al 16 de noviembre de 20007

Seminario Gestin de los Residuos Slidos

LECCIONES APRENDIDAS EN LA FORMULACIN Y AJUSTE DE LOS
PLANES DE GESTIN INTEGRAL DE LOS RESIDUOS SLIDOS (PGIRS) EN
EL VALLE DEL CAUCA, COLOMBIA

Oviedo R.
1
; lvarez J.
2

Universidad del Valle - nstituto Cinara
1
edoviedo@univalle.edu.co,
2
jualvare@univalle.edu.co

RESUMEN

En Colombia se han promovido acciones para minimizar el impacto ambiental y sanitario
por el manejo inadecuado de los residuos slidos. As, en 1998 se estableci la Poltica
Nacional de Residuos Slidos (PNRS) a partir de la cual se expidieron normas para la
formulacin e implementacin de los planes de gestin integral de los residuos slidos
(PGRS) municipales.

En el departamento del Valle del Cauca, se encontraron debilidades en los PGRS,
situacin que llev a la Corporacin Autnoma Regional del Valle del Cauca (CVC),
UNCEF y el nstituto Cinara de la Universidad del Valle a adelantar el Programa de
Capacitacin para el Apoyo a los Municipios en la Formulacin y Ajuste de sus PGRS, en
la perspectiva de garantizar su sostenibilidad.

Durante el proyecto se identific la situacin del sector en 26 municipios del
departamento, encontrndose debilidades institucionales en el servicio, baja capacidad de
gestin municipal para planificar, inadecuado manejo tcnico del servicio, baja promocin
social y sensibilizacin en torno al tema. Este artculo presenta los aspectos
institucionales, sociales y tecnolgicos encontrados en la gestin de los residuos y plantea
recomendaciones regionales y nacionales para orientar cambios en el sector.

PALABRAS CLAVE

Administracin de residuos, planificacin sanitaria, residuos domsticos

INTRODUCCIN
En el marco de la PNRS, el gobierno nacional promueve acciones para minimizar el
impacto en la salud y el ambiente por el manejo inadecuado de los residuos slidos. Una
de las estrategias ha estado encaminada a facilitar el proceso de planificacin en los
municipios en el manejo de los residuos slidos y para esto el Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT), expidi la Resolucin 1045 del 26 de
septiembre de 2003: Metodologa para la Elaboracin del PGRS, y estableci el 26 de
septiembre de 2005 como fecha lmite para iniciar su implementacin en municipios
menores a 50.000 habitantes.


En el ao 2006, el MAVDT detect que un alto nmero de PGRS de los municipios
menores del Valle del Cauca presentaban debilidades, que dificultaban su implementacin
y la captacin de recursos de financiacin; situacin similar encontrada en los PGRS de
otros municipios del pas.
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Con el liderazgo de CVC, y el apoyo del MAVDT, UNCEF y Cinara, se estructur el
Convenio de Cooperacin 182 de 2005 denominado Programa de Capacitacin para el
Apoyo a los Municipios del Valle del Cauca en la Formulacin y Ajuste de sus PGRS
Municipales, con el objeto de aunar esfuerzos, recursos econmicos y tcnicos para
desarrollar un programa de capacitacin, acompaamiento y apoyo para la formulacin de
los PGRS en 27 municipios del Valle del Cauca.

El convenio tuvo una duracin de nueve meses, comprendidos entre febrero y noviembre
de 2006 y buscaba desarrollar una estrategia para facilitar a 27 municipios menores del
departamento, solventar las debilidades detectadas en la formulacin de los PGRS. De
esta manera, se pretenda que el personal designado por los municipios para adelantar el
PGRS y el equipo de apoyo delegado por la CVC y otras instituciones como la Unidad
Ejecutora de Saneamiento (UES), recibieran la capacitacin y las observaciones
necesarias para formular los PGRS, en una modalidad en la cual los equipos municipales
avanzaran en la elaboracin de sus Planes de acuerdo con las fases previstas en la
metodologa (Resolucin 1045 de 2003 del MAVDT), hasta obtener un documento con el
que pudieran gestionar recursos para la implementacin.

Durante el desarrollo del proyecto se evidenci la situacin actual del manejo de los
residuos en las localidades objeto de estudio. El artculo busca mostrar los resultados
obtenidos en desarrollo del proyecto y los aspectos institucionales, sociales y tecnolgicos
del manejo de los residuos en los municipios estudiados y plantear recomendaciones a
nivel nacional, regional y local que permitan mejorar la situacin encontrada.













METODOLOGA

El proyecto tuvo ocho fases: 1. Planificacin nicial, donde se realizaron reuniones de
ajuste de la propuesta, planificacin del proceso y la revisin de los PGRS iniciales; 2.
Talleres de nivelacin a funcionarios de la CVC; socializacin del proceso con autoridades
municipales, talleres de capacitacin, que se estructuraron de acuerdo con las etapas del
PGRS y se denominaron: a) Diagnstico y anlisis brecha, b) Formulacin de
alternativas, c) Evaluacin de alternativas y d) Estructuracin del PGRS; 3. Seguimiento a
los municipios, realizado mediante: a) Visitas de asesora, b) Visitas de seguimiento y c)
Estado Inicial
del PGIRS
Municipal
Division
Municipios
por zona
geograIica
Diseo de la Estrategia para el acompaamiento a los
municipios para la Iormulacion y Ajuste de los PGIRS
Desarrollo de
cuatro talleres
en cada zona
geograIica
Acompaamiento a
los municipios
(visitas, llamadas,
correos electronicos)
Taller con
personal de
CVC para apoyo
en el proceso
Reunion Autoridades
Nacionales,
Regionales y
Alcaldes
Elaboracion de
documentos, Iormatos,
material didactico para la
trasIerencia de inIormacion.
Taller Iinal
estructuracion
y revision del
PGIRS
Figura 1. Esquema metodoIgico deI
proceso
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Otras formas de comunicacin para el seguimiento; 4. Reuniones con la interventora y
coordinacin por parte de la CVC; revisin de seis PGRS; y sistematizacin del proceso.
La Figura 1 muestra un esquema metodolgico del proceso en el que se incluyen las
etapas mencionadas.

Se consider el PGRS formulado inicialmente por los equipos municipales como el
elemento principal de trabajo en los talleres, y a partir del estado inicial de ste, se ajust
la estrategia, la planificacin y la metodologa a emplear en el proceso. Adems, se
conform un equipo facilitador interdisciplinario en el proceso integrado por personas que
manejan el componente social, administrativo - financiero y tcnico, que permiti abordar
el proceso integralmente facilitando a los equipos municipales un anlisis desde distintas
visiones sobre la situacin de los residuos slidos en sus localidades. Se logr el
compromiso de alcaldes y la CVC mediante talleres locales y regionales.

Se ejecutaron los talleres bajo la modalidad de "Aprender Haciendo lo cual permiti que
las debilidades conceptuales de la GRS y de los procesos de planificacin, fueran
fcilmente apropiadas por los equipos municipales.

Se plante el seguimiento a los municipios mediante distintas formas de comunicacin,
que contribuy a comprometer a las administraciones municipales, dar apoyo y asesora a
los municipios, hacer la revisin y sugerencias a los avances de cada equipo municipal.

Finalmente, se desarroll una estrategia para facilitar la estructuracin y revisin de los
PGRS de 11 municipios participantes en el proceso, lo que les permiti realizar ajuste,
darle coherencia al documento, estructurarlo y plantear programas y proyectos viables,
integrales y con potencial de sostenibilidad.

ANLISIS Y RESULTADOS

Proceso de acompaamiento en Ia formuIacin y ajuste de Ios PGIRS

Estado inicial de los PGRS: se revisaron 26 PGRS, que en general presentaban
debilidades en cada etapa: los diagnsticos carecan de informacin para la toma de
decisiones, los anlisis de la situacin estaban incompletos, los objetivos y metas no
consideraban aspectos institucionales, la formulacin y evaluacin de alternativas
carecan de alternativas integrales y coherentes con la problemtica, y la
estructuracin del Plan no tena programas y proyectos viables y sostenibles. Se
rescataban los PGRS de los municipios de Pradera y Vijes que presentaban
coherencia, sin embargo deban precisarse aspectos de la formulacin y evaluacin
de alternativas y ajustar los programas y proyectos.

Agrupacin de municipios: se realiz con base en la ubicacin geogrfica. La Tabla 1
muestra los municipios participantes y no participantes en cada una de las zonas.

TabIa 1. Municipios que participaron en eI proceso
Zona Municipios participantes Municipios que no participaron
Norte Alcal, Ulloa, Argelia, El Cairo, El guila. Ansermanuevo
Centro La Unin, Roldadillo, San Pedro, Toro,
Andaluca, Bugalagrande, Caicedonia, Yotoco,
Bolvar y Calima Darin
Obando, Riofro, Zarzal,
Versalles y Trujillo
1
Sur La Cumbre, Dagua, Guacar, Ginebra, Pradera y Candelaria.
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Restrepo, Florida y Vijes.
1
No estaba en la propuesta inicial, pero se llamo en reemplazo de zarzal y no acept la invitacin.

Asistencia a los talleres: uno de los productos era lograr la capacitacin, al menos de
81 personas designadas por los municipios. La participacin total fue superior a este
nmero, sin embargo solo un pequeo porcentaje asisti tiempo completo a todo el
proceso.

Es importante mencionar que los municipios que contaron con consultores para
acompaar el proceso, tuvieron mayor continuidad y mejores resultados en el proceso. Se
identific que personal de las administraciones municipales, a pesar de su disposicin,
tenan limitaciones de tiempo para trabajar en el tema. De manera general, la Tabla 2
muestra los principales logros y dificultades en cada uno de los cuatro talleres realizados
en las tres zonas.

TabIa 2. Logros y dificuItades en cada taIIer
Taller Logros Dificultades
1
Se identific la situacin del manejo de
los residuos, los municipios reconocen
que los PGRS tienen debilidades y
requieren ajustes, se unifican
conceptos sobre los PGRS, se
construy un plan operativo
Baja participacin de instituciones
en el proceso y la inasistencia de
algunos municipios
2
Se concertaron fechas para realizar
seguimiento en los municipios y
solucionar dudas particulares, hubo
disposicin para avanzar en las
siguientes etapas del PGRS, se
comprometieron a consolidar la el
diagnstico.
Debilidades conceptuales para
analizar problemas, la disminucin
de la asistencia, el incumplimiento
de compromisos establecidos en
el primer taller.
3
Mayor cumplimiento de los
compromisos y tareas establecidas en
los planes operativos, se avanz en la
formulacin y evaluacin de
alternativas. Algunos municipios
visualizaron programas y proyectos,
mejor la asistencia.
Principalmente las debilidades
para estimar el costo de
alternativas. Se reconoce por
parte de los participantes que las
herramientas brindadas en los
talleres son fundamentales para
desarrollar las actividades del
PGRS.
4
Se identific mayor continuidad de los
equipos municipales, se reconoce que
las herramientas e insumos adquiridos
en el taller son fundamentales para
culminar de manera autnoma los
PGRS, se entregaron los avances de
los PGRS.
Baja participacin de la CVC en el
proceso, algunos municipios no
llevaron la informacin necesaria
para desarrollar las actividades
del taller, se solicit un taller
adicional para culminar
exitosamente el proceso.

Seguimiento: se realizaron 199 contactos con los municipios, siendo el correo
electrnico y el servicio telefnico los medios ms usados. Por otra parte, los
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municipios que ms requirieron acompaamiento fueron Roldadillo, Dagua, San
Pedro, Andaluca y La Cumbre.

Revisin de PGRS: se seleccionaron 11 municipios para realizar la revisin de los
PGRS y poder as contrastar el estado final de los PGRS con el estado antes del
proyecto. El Grfico 1 muestra los resultados. Es importante mencionar que dentro de
los compromisos establecidos en el convenio no se tena establecida la culminacin
de los PGRS por parte de los municipios una vez finalizado el convenio, sino que
estaba enfocado a acompaar al municipio, para que de manera autnoma lo
desarrollar. Se observa que solo dos municipios lograron culminar el PGRS (Vijes y
Caicedonia) y que hubo avances significativos en cinco municipios (Roldadillo, Ulloa,
Alcal, Andaluca y Restrepo). Tres de los municipios no lograron tener avances
significativos, aunque disponen de las herramientas necesarias para culminar el
proceso.

Grfico 1. Estado iniciaI y finaI deI PGIRS de 11 municipios

Situacin de Residuos slidos encontrada en los municipios estudiados

Componente sociaI

En los municipios no es claro el rol y compromiso del usuario en el manejo de los residuos
quedando su participacin circunscrita nicamente a la presentacin de sus residuos.
Otros componentes la generacin, separacin en la fuente y almacenamiento pasan
desapercibidos en la planificacin y prestacin del servicio.

Se evidenci la debilidad institucional alrededor de la recuperacin y aprovechamiento,
debido al desarrollo informal de esta actividad. La presencia de recuperadores informales
genera traumatismos en los procesos de recoleccin y disposicin final.

El servicio social estudiantil, los proyectos ambientales escolares y los mismos proyectos
educativos institucionales, no son reconocidos como espacios o posibilidades para
promover acciones relacionadas con la GRS.
Etapas deI PGIRS
1. ntroduccin
2. Misin
3. Visin
4. Objetivo del Plan
5. Diagnstico
6. Anlisis Brecha
7. Proyecciones
8. Objetivos y Metas
9. Formulacin y Evaluacin de
alternativas
10. Estructuracin del Plan
11. Plan de Contingencias
12. Seguimiento, Control y
Actualizacin
13. ntegracin del PGRS con
los planes de gestin y
resultados.

13
12
11
10
9
8
Z

5
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3
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Terr|rado lrcorp|elo No |o l|ere
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Se evidenci que la legislacin sobre el manejo de los residuos slidos no es de amplio
conocimiento para los diferentes actores involucrados.

La relacin entre residuos slidos, higiene y salud no es clara para los diferentes actores
involucrados, por lo tanto este desconocimiento conlleva a la desatencin en la
planificacin e implementacin de acciones sociales, tcnicas e institucionales para la
GRS, aumentando as, los riesgos de enfermedad para la poblacin y de contaminacin
ambiental.

Los vocales de control de los servicios pblicos desconocen su responsabilidades frente
al manejo de los residuos slidos, por lo tanto su papel no es representativo y la relacin
usuario administracin para un adecuado control en el manejo es inexistente.

Componente institucionaI

Se evidenci la informalidad e ilegalidad en el servicio, lo cual deriva en el incumplimiento
de otros requisitos de ley como la ausencia de contabilidad independiente de las cuentas
municipales, inexistencia de personal exclusivo, y la ausencia en la aplicacin de la
metodologa tarifara que corresponda a los costos del servicio, haciendo que se destinen
subsidios que exceden los permitidos por la ley.

Hay un desconocimiento de la ley de servicios pblicos, por parte de los funcionarios que
lideran los procesos de prestacin del servicio o que debieran intervenir en el control del
mismo. La baja capacidad de gestin de las administraciones municipales ha conllevado a
una prestacin deficiente e ineficaz o niveles de servicio inadecuados para las
condiciones de la comunidad.

En materia de tarifas, se evidenci un rezago significativo en ste. Al menos una cuarta
parte de los municipios no ha establecido tarifas o se cobran con el impuesto predial,
limitando la posibilidad de recaudo. Los restantes municipios en su mayora no cuentan
con un anlisis de costos que responda a la aplicacin de la metodologa tarifaria.

En relacin con las alternativas que contemplan aprovechamiento, a pesar de que la
nueva metodologa ha establecido un incentivo, no es claro cuales son los mecanismos
para garantizar que los operadores de aseo efecten la transferencia de recursos a las
organizaciones o empresas que realicen esta actividad, de modo que existe prevencin
en torno a la implementacin de dicho componente.

Componente tcnico - operativo

Se identific una baja capacidad tcnico operativa en el servicio, reflejada en ausencia
de planificacin operativa, baja capacidad y mantenimiento de los equipos utilizados en la
recoleccin, transporte, barrido y disposicin final, ausencia de capacitacin a los
operarios, inadecuada operacin de los sistemas de disposicin final.

Los municipios desarrollan procesos de aprovechamiento sin considerar un anlisis de las
posibilidades de comercializacin de los subproductos, de los requerimientos de calidad
exigidos por la legislacin, de los posibles costos de produccin, de la sostenibilidad
financiera, y de los procesos de sensibilizacin a la comunidad para la separacin en la
fuente.
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Existe un desconocimiento generalizado de las posibilidades y beneficios que pueden
lograrse con la regionalizacin de algunos de los componentes operativos y
administrativos del servicio. Estas alternativas no son consideradas por los equipos
municipales.

Lecciones aprendidas y recomendaciones IocaIes, regionaIes y nacionaIes

DesarroIIo deI proceso

NacionaI

Es pertinente que en la formulacin de los nuevos marcos normativos y jurdicos, el
MAVDT realice un anlisis de la situacin del manejo de los residuos slidos en las
localidades menores y medianas, para que sean ms acordes con las capacidades de las
administraciones municipales y de contexto geogrfico de los municipios.

En futuros procesos dirigidos al pequeo y mediano municipio, es conveniente estructurar
acciones preliminares centradas al fortalecimiento de aspectos conceptuales y
metodolgicos de los funcionarios que permitan generar condiciones para el desarrollo del
proceso. Esto igualmente aplica a funcionarios departamentales.

RegionaI

Se requiere que a nivel del departamento, la CVC u otras instituciones faciliten, asesoren
y acompaen a los municipios a encontrar o identificar las mejores alternativas
municipales o regionales para el manejo de residuos, especialmente en los aspectos
relacionados con la recoleccin, transporte, disposicin final y aprovechamiento. Es
importante estructurar un plan departamental de manejo de residuos slidos.

Desde el nivel central y departamental se deben promover estrategias, as como acciones
educativas formales e informales, orientadas al fortalecimiento del componente social y de
participacin comunitaria para el manejo integral de los residuos slidos municipales,
especialmente en el pequeo y mediano municipio.

MunicipaI

Es importante que para futuros procesos, las administraciones municipales designen una
persona de la localidad que tenga conocimientos de la problemtica y del funcionamiento
administrativo del municipio, con disponibilidad de tiempo para desarrollar las actividades
y productos establecidos en el proceso, y que realice un acompaamiento a los
consultores, en caso de que estos conformen los equipos municipales.

Situacin deI manejo de Ios residuos sIidos en eI VaIIe deI Cauca

NacionaI

Los actores responsables de la planeacin, regulacin y control de los servicios pblicos
deben continuar avanzando en la formulacin de polticas acordes a los contextos locales
de los municipios pequeos y de la zona rural, que plantean condiciones evidentemente
diferentes a las presentes en ciudades mayores. Si bien la informacin que reportan los
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prestadores pequeos y los municipios, es an dbil o escasa, existe la posibilidad de
enriquecer el conocimiento de dichas realidades, a travs del trabajo con universidades,
ONG y la participacin de las asociaciones que agrupan las organizaciones comunitarias.

A partir del proceso, se hace evidente realizar un programa de fortalecimiento de la
capacidad tcnica, administrativa y financiera para el control de los servicios pblicos, en
los municipios menores, especialmente para el sector del servicio de aseo.

Es importante que exista la articulacin de los sectores educativos, investigativos,
industriales, comerciales, de entes de regulacin y control, de instituciones generadoras
de poltica y legislacin, y del sector de los recicladores, para lograr que el
aprovechamiento y recuperacin de los residuos slidos en los municipios menores sea
una opcin viable y con potencial de sostenibilidad.

Es relevante que el MAVDT establezca materiales y metodologas para ayudar a la
creacin de cambios culturales necesarios para lograr la sensibilizacin de la comunidad
en procesos de separacin en la fuente, que tomarn tiempos relativamente largos (5-10
aos) y que de paso sirven para abrir espacios en los cuales se puede construir la
participacin comunitaria, para la concrecin de los temas relacionados con el gnero y
los relacionados con nios y nias.
Es necesario que desde el nivel central se generen condiciones para facilitar la
comercializacin de residuos slidos, especialmente en pequeos y medianos municipios
que por su localizacin geogrfica y poco volumen de produccin de residuos ven limitada
la viabilidad econmica de esta actividad.

RegionaI

Es necesaria la asesora y capacitacin a los municipios para fortalecer la capacidad local
y garantizar que desde las administraciones municipales se cumplan las obligaciones en
materia de servicios pblicos. Adicionalmente, la opcin de regionalizacin del
componente de disposicin final para algunos municipios, requiere el apoyo de los entes
regionales para organizar y fortalecer estas iniciativas.

Debe estimularse la regionalizacin, en donde ella sea posible, en todo o en parte de las
diferentes componentes del sistema de manejo de residuos slidos domiciliarios. Las
principales razones para esto incluyen el fortalecimiento de alianzas entre municipios y la
obtencin de ventajas por las economas de escala en el manejo y aprovechamiento de
residuos. Esta regionalizacin debe sobrepasar los lmites polticos y extenderse hacia los
conceptos de cuenca o de afinidades culturales.

Para facilitar la comercializacin de los residuos slidos aprovechables es conveniente
que la CVC disee estrategias que permitan a los municipios identificar fcilmente actores
dedicados a esta actividad en pequea, mediana y gran escala dentro del municipio.
Estas acciones se deben visualizar como una estrategia que promueve la disminucin de
residuos slidos para disposicin final y por tanto de impacto ambiental negativo.
MunicipaI

Al interior de la administracin municipal y la empresa prestadora del servicio es
necesario definir responsables que promuevan y realicen acciones continuas focalizadas
a la creacin y fortalecimiento de una cultura del manejo de los residuos slidos.

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Es importante para los municipios legalizar la prestacin del servicio, buscando
alternativas que permitan realizarla bajo condiciones de eficiencia y eficacia, economas
de escala, maximizacin de los beneficios, minimizacin de los costos y participacin
comunitaria en el mismo.

El componente institucional del servicio debe garantizar la participacin de los actores
involucrados en el manejo de residuos slidos, ya que aporta a la prestacin eficiente del
servicio. En el caso de los municipios que tienen elegido un operador para los
componentes del servicio, es indispensable el ejercicio de interventora al contrato
existente y en aquellos que actualmente no han cumplido el proceso para la legalizacin
de la prestacin del servicio es necesario iniciar los procedimientos respectivos, tomando
en cuenta los criterios establecidos para la eleccin del operador del servicio.
Para fortalecer el manejo adecuado de los residuos slidos en los municipios es necesario
crear redes de apoyo entre las diferentes instancias oficiales y privadas con presencia en
el rea de manera que se facilite la ejecucin de actividades educativas y de control social
para el manejo de residuos slidos. El Servicio Social Estudiantil, los PRAES y el PE
constituyen oportunidad para actuar de manera eficiente.
REFERENCIAS

CVC; UNCEF; nstituto Cinara; Programa de Capacitacin a los Municipios del Valle del Cauca
para la Formulacin y Ajuste de los Planes de Gestin ntegral de los Residuos Slidos, Cali, 2006.

Ministerio de Desarrollo Econmico. (2002). Repblica de Colombia. Decreto 1713 de 2002.

Ministerio del Medio Ambiente. Polticas Ambientales Repblica de Colombia. (1998). Poltica para
la gestin integral de los residuos slidos. Capitulo X. Repblica de Colombia. Santaf de Bogot.

Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT). (2005). Repblica de Colombia.
Resolucin 1045 de 2005.