Lei Terras

Anlise comparativa do processo de transferncia de terras pblicas para o domnio privado no Brasil e EUA: uma abordagem institucionalista1
Sebastio Neto Ribeiro Guedes2
Resumo: O artigo discute o papel das instituies - legislaes sobre a terra e da forma do Estado Nacional - na transformao do domnio pblico das terras em propriedade privada no Brasil e nos EUA. Ele mostra os diferentes percursos, objetivos e instrumentos utilizados para este propsito pelos dois pases, assim como seus resultados em termos de estrutura fundiria na agricultura. Palavras-chave: poltica de terras; estrutura fundiria; desenvolvimento agrcola; economia institucional.
A comparative analysis of land transfer from public to private ownership in Brazil and the USA: an institutional approach
Abstract: This paper discusses the role of the institutions - the land law and the organization of the State - in the constitution of the private property in Brazil and USA in the 19th century. It also analyses the results of the process on land structure and agriculture. Key words: Land policy; land property structure; agriculture development; institutional economics. JEL: K0; N0; N5
1 O autor agradece as preciosas sugestes do parecerista annimo, mas se responsabiliza integralmente pela forma e contedo desse texto. 2 Doutor em Economia pela Unicamp e professor e coordenador do curso de Cincias Econmicas da Universidade Metodista de Piracicaba (UNIMEP). E-mail: sebaneto@unimep.br
Revista de Economia, v. 32, n. 1 (ano 30), p. 7-36, jan./ jun. 2006. Editora UFPR
GUEDES, S. N. R. Anlise comparativa do processo de transferncia...
Introduo
Este texto pretende comparar as polticas de terra do Brasil e dos EUA no sculo XIX, centrando-se no papel das instituies na constituio da propriedade privada da terra. Embora possussem algumas caractersticas comuns (ex-colnias, grande dimenso territorial, presena do trabalho escravo, etc), os dois pases experimentaram caminhos (e tambm resultados) distintos na tarefa de transferir terras do domnio pblico para o privado. Disso resultaram padres diferentes de democratizao do acesso terra, estruturas fundirias dspares, e papis diversos para a agricultura familiar na dinmica das atividades agropecurias. O texto reconhece a importncia do grau de desenvolvimento do capitalismo na explicao dessas discrepncias3, mas busca agregar-lhe como hiptese adicional a natureza das instituies e sua (in)capacidade de impor-se, regulando, de alguma maneira, o acesso, uso e a propriedade da terra. Dentre as instituies sero referidas aqui as legislaes sobre a terra (e as organizaes encarregadas de implement-las) e a forma de organizao do Estado caracterstica de cada pas. Acredita-se que sua origem, formato e modo de funcionamento auxiliam grandemente no entendimento das especificidades que caracterizaram a constituio da propriedade privada nos dois pases. Sendo assim, o texto divide-se em trs partes. Na primeira apresentam-se rapidamente as referncias tericas que sustentam o argumento de que a natureza das instituies e do tipo de sua interao relevante para explicar as diferenas nas polticas de terras e nas estruturas fundirias capitalistas. Na segunda parte analisam-se as polticas de terra dos EUA ao longo do sculo XIX, buscando identificar sua lgica, forma de implementao, resultados e a relevncia das instituies. A ltima versar sobre as polticas de terras no Brasil, tendo como foco da anlise a Lei de Terras de 1850, bem como o papel da mudana na forma de organizao do Estado de unitria para federada. 1. Instituies e ambiente institucional A relevncia das instituies na explicao dos fenmenos socioeconmicos tem despertado crescente interesse entre os economistas, apesar de que, conforme observou Basl (1993), a anlise das
3 Esse ponto de vista est presente, por exemplo, em Joo A. de Paula (2002: 25). Para este autor as diferenas entre as filosofias que presidiram a Lei de Terras no Brasil e o Homestead Act, nos EUA, refletem, no fundamental, o lugar dos interesses especificamente capitalistas no interior do aparelho do Estado, e no conjunto da sociedade dos dois pases. Isto , enquanto no Brasil o Estado e a sociedade ainda estavam submetidos a um senhorio escravista, mercantilista e exportador, cpia nacional dos velhos interesses colonialistas, nos EUA, os interesses do grande capital j eram hegemnicos, o que seria definitivamente demonstrado pela vitria do Norte na Guerra Civil de 1861-65. Perspectiva semelhante j havia sido apresentada por Emlia Costa (1987).
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instituies e o uso do adjetivo institucional para caracterizar uma teoria ou abordagem no so novas em Economia. De uma maneira genrica, so institucionalistas aqueles economistas para os quais as instituies importam. Mais especificamente, a expresso vem sendo empregada para identificar aqueles economistas que, insatisfeitos com a teoria neoclssica instituda, procuram construir um caminho alternativo, tendo como eixo a noo de instituio. Num artigo no qual faz um balano dos resultados alcanados pela pesquisa institucionalista recente, Williamson (2000) constata que apesar do enorme progresso no estudo das instituies ainda predomina muita ignorncia sobre elas. Isto faz com que seja impossvel, pelo menos no momento, uma teoria unificada das instituies. Sendo assim, ele recomenda que enquanto aguardamos uma teoria unificada, devemos aceitar o pluralismo4. Uma avaliao dos resultados da pesquisa institucionalista indica que ela tem se desenvolvido em trs nveis: o primeiro, mais geral e estvel, chamado de embeddedness, e inclui o estudo de instituies formais como as religies e o Estado, e informais, como as normas, as tradies e os costumes. Pesquisas nas reas de histria econmica e da sociologia tm privilegiado esta dimenso das instituies e seus mecanismos de conservao/transformao. A segunda dimenso, chamada de ambiente institucional, estuda as regras formais que fazem a mediao nas relaes que os agentes estabelecem entre si. Dada sua natureza, essas instituies so mais propensas que as anteriores a mudanas, que ocorrem na legislao, no sistema judicirio, na burocracia governamental e naquelas instituies que implementam os direitos de propriedade. Nesse nvel possvel identificar arranjos institucionais que economizam: aqueles que introduzem as regras corretas do jogo. A vertente principal que est frente nesse tipo de estudo a economia dos direitos de propriedade 5. A terceira dimenso, chamada de governana ou economia dos custos de transao, lida com a questo dos custos associados s transaes econmicas. Estas envolvem ativos e potenciais de comportamento humanos que, combinados de maneira especfica, respondem pelas estruturas de governana. As instituies que emergem buscam ento propsitos de economizar os custos de transao. Essa dimenso, liderada por Coase e Williamson, vem produzindo um conjunto de pesquisas empricas de recorte setorial e individual bastante
4 O mote do pluralismo parece-nos uma alternativa no apenas momentnea (enquanto se aguarda uma teoria unificada), mas uma afirmao metodolgica que pode oferecer um campo profcuo para o debate e desenvolvimento terico em Economia. 5 Um balano do estado da arte da teoria dos direitos de propriedade pode ser encontrado em Cole e Grossman (2002).
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rico. Um esforo de articular os dois ltimos nveis vem sendo feito, em particular por Williamson6. Optou-se aqui por utilizar o modelo apresentado por Fleming (1999)7,que, adequadamente adaptado, pode auxiliar na compreenso do papel das instituies no desenho e aplicao das polticas de terras. O modelo de Fleming ilustrado na Figura 1 e apresenta as instncias das leis, normas e mercado e sua influncia sobre o comportamento econmico. Essas relaes so de dupla mo: das instncias para o indivduo e deste para aquelas. Todavia, as capacidades individuais de influenciar as trs instncias so bastante pequenas8. De outro lado, as instncias possuem capacidade significativa de determinar o comportamento individual, alm de interagir e condicionar-se mutuamente. As leis (instituies formais) so constrangimentos objetivos que influenciam o comportamento ao apresentar as sanes devidas no caso de sua no observncia. As normas (instituies informais) so constrangimentos sobre o comportamento originado de presso social ou comunitria, cuja fora reside na ameaa de excluso do convvio social ou perda de respeitabilidade/status que pode recair sobre um membro que quebre o comportamento esperado pela norma. O mercado entendido como um tipo de instituio no interior da qual o mecanismo de preos constrange e orienta o comportamento individual.
6 Em parte como resposta s crticas sobre o efeito terico do recorte microanaltico de Williamson. Em especial Pitelis (1994) e Bouvier-Patron (1993) apontaram que a opo por este recorte refora o carter circulacionista da anlise de Williamson, pois esta prope uma separao analtica entre produo (custos de produo) e transao (custos de transao) que confere total autonomia s transaes em termos de explicao das inovaes organizacionais. O problema a que as instituies externas ao mercado podem promover incentivos capazes de influenciar os custos de produo das organizaes, os quais tm efeito indireto sobre os custos de transao. Mais ainda, o ambiente institucional, em muitos casos, determina o prprio carter de especificidade de vrios ativos, demonstrando que nem sempre ele intrnseco e independente. De outro lado, ao tomar como dado o ambiente institucional, fica difcil compreender o papel que sobre ele jogam as inovaes verificadas nas instituies do mercado e da firma. 7 Embora a reflexo deste autor possa ser enquadrada na segunda dimenso da abordagem institucionalista, ele no um terico dos direitos de propriedade, no sentido estrito do termo. 8 Embora no modelo original o indivduo tenha menor capacidade de influenciar as instncias institucionais, no se deve desconsiderar esse papel quando o comportamento individual articulase e materializa-se em ao coletiva. Nesse caso, ela pode resultar em alteraes em um (ou mais) dos parmetros e na sua interao com os demais, com efeitos diferentes daqueles inicialmente imaginados. Em certa medida, os casos analisados nas prximas sees corroboram esse ponto de vista.
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FIGURA 1. TIPOS DE INSTITUIES E SUA RELAO COM O COMPORTAMENTO ECONMICO

lei
normas sociais
FONTE: Fleming 1999:165
comportamento econmico
mercados
As leis, normas e mercados somente realizam seu papel de constrangimentos quando so subjetivamente efetivas, ou seja, quando o indivduo consciente ou inconscientemente as reconhece como um constrangimento. Vale dizer que as instituies nem sempre funcionam como orientador e constrangedor de comportamentos, o que coloca em xeque qualquer pretenso de otimizao dessas instituies. Os crimes, as burlas, o desrespeito s instituies so todos exemplos da incapacidade delas serem subjetivamente apropriadas pelos indivduos. Por que isto acontece? A resposta de Fleming, baseada na resenha de estudos de caso feitos por vrios autores, a de que o tipo de relacionamento, articulao e interao entre as instncias que determina sua efetividade sobre o comportamento individual. H casos em que as normas e leis so cooperativas, complementando-se e reforando-se mutuamente. Nesses casos, as instncias promovem a acumulao de capital fsico e social de uma comunidade, contribuindo para o seu desenvolvimento e bem-estar. H outros em que as leis no conseguem ser aplicadas porque so conflitivas com as normas prevalecentes, resultando da uma menor acumulao de capital fsico e social, com reflexos negativos sobre o desenvolvimento econmico e o bemestar. Acredita-se que os casos que sero analisados a seguir ilustram os dois tipos de arranjos possveis entre as instncias institucionais.
2. Poltica de terras nos EUA

A poltica de terras dos EUA teve duas fases distintas, que refletiram os dilemas de constituio e afirmao do Estado Nacional e a expanso e consolidao do capitalismo norte-americano. A primeira, que vai de 1776 a 1862, denominada aqui de poltica de terras com nfase na receita pblica , cujas caractersticas principais foram a
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institucionalizao da propriedade privada plena da terra e a utilizao do mercado como instrumento de poltica de disponibilizao das terras pblicas; a segunda, que tem incio em 1862, com a aprovao da Homestead Act9, aqui denominada de poltica de terras distributivista, cuja caracterstica foi a cesso gratuita de terras pblicas a quem nela desejasse cultivar. A passagem de uma para a outra refletiu um certo compromisso entre a expanso do capitalismo, com sua tendncia a tudo transformar em mercadoria, inclusive a terra, e o ideal jeffersoniano de uma sociedade agrria de pequenos fazendeiros independentes.
2.1 A poltica de terras com nfase na receita pblica

Entre os principais analistas da poltica de terras norte-americana praticamente unnime o ponto de vista de que a poltica de terras entre 1776 e 1862 foi motivada pelo interesse do Estado em auferir receita atravs da venda das terras pblicas. A necessidade de enfrentar a crise financeira deixada pela Guerra de Independncia e as novas despesas que a Unio assumiu (os custos da burocracia nacional, os encargos e indenizaes prometidas aos combatentes da Revoluo) fizeram vitoriosa a viso de Hamilton, primeiro secretrio do Tesouro, de fortalecer as finanas pblicas da Unio atravs da venda de terras. No de surpreender, portanto, que essa poltica utilizasse o mercado como seu instrumento. Essa vitria parcial e momentnea no sufocou as aspiraes daqueles que, como Jefferson, se opunham poltica de venda de terras, defensores que eram de uma economia agrria baseada na pequena propriedade familiar e de uma poltica de terras aberta. A tenso entre essas duas vises sobre como dispor do domnio pblico permeou todo esse perodo da poltica de terra. No subperodo compreendido entre 1776 e 1812, a poltica de terras era muito bem definida. O Estado, como j anteriormente mencionado, decidiu transferir o domnio pblico das terras para o domnio privado atravs do mercado, vendendo-as em leilo pblico. Essa orientao de poltica exigiu do Estado a definio prvia do domnio pblico, sua extenso e status. Tratou-se, portanto, de definir antes de tudo os direitos de propriedade das terras do Estado. A razo mais ou menos bvia: para disponibilizar terras, o Estado precisava, antes, identificar quais eram as suas terras, sob o risco de vender o que no lhe pertencia. Nesse sentido, o governo central, ao longo do perodo, tomou vrias medidas. Primeiro foram negociadas as terras indgenas, em tratados
9 O Homestead Act foi uma lei aprovada em 1862, durante o governo Lincoln, nos Estados Unidos, que estabeleceu a distribuio de terras no Oeste de forma quase gratuita, na proporo de 160 acres (64,75 hectares) por famlia.
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semelhantes aos feitos com naes estrangeiras. A maioria foi comprada dos ndios por preos que variavam de 1 centavo a 1 dlar o acre. Segundo Gates (1989), por volta de 1820 cerca de 191.978.000 acres tinham sido comprados deles. Depois dos ndios, eram confirmados direitos de propriedade de doaes feitas por governos anteriores a agentes privados, bem como aqueles dos colonos situados em reas recm-adquiridas que no tinham ttulo de propriedade (de 400 a 640 acres). Em seguida, antecipando a demanda, a terra era demarcada em distritos, sees e subsees. No momento julgado adequado, as terras eram divulgadas para a venda em leiles pblicos e vendidas ao preo mais alto a partir do preo mnimo: dois dlares o acre de 1800 a 1820 e um dlar e vinte e cinco centavos aps esta data. A opo pela via do mercado implicou o enfrentamento de vrios problemas, todos articulados entre si (Lebergott 1984). Um deles dizia respeito questo se a terra deveria ser vendida diretamente ou atravs de intermedirios (companhias de investimentos privadas). Inicialmente, optou-se por vender as terras s empresas de investimento, que as revenderiam com lucros para colonos interessados. As primeiras iniciativas nesse sentido revelaram-se grandes fracassos, pois, na opinio de Lebergott (p. 77), Uma vez que o capital delas [as companhias de investimento] estava empatado na terra, elas no obtinham renda nenhuma at que a terra fosse vendida. Em razo disso, em 1785 o Congresso retomou sua prerrogativa sobre a venda das terras e optou por ofereclas diretamente no varejo. Escolhida a venda no varejo como mecanismo de disposio das terras pblicas, restava por resolver um outro problema: estabelecer a que preo elas deveriam ser vendidas. O problema a era definir se o preo da terra deveria ser determinado pelo livre jogo da oferta e procura ou ser fixado, administrativamente, pelo Estado. Se a opo fosse pela primeira possibilidade, se e quando o governo decidisse entrar no mercado vendendo, muito provavelmente o preo da terra cairia a patamares bastante baixos, dado o imenso volume de terras disponveis. Isso certamente afetaria negativamente o valor das terras j apropriadas por proprietrios individuais ou empresas de investimento. Alm disso, com preos baixos, as receitas das vendas das terras pelo Estado poderiam vir a ser irrisrias, num momento em que o jovem Estado norte-americano necessitava de recursos financeiros para afirmar-se sobre o territrio que se expandia velozmente para o Oeste. A opo foi pela segunda possibilidade, com a fixao administrativa e no de mercado para o preo da terra. Administrativa porque foi feita pelo Congresso na forma de lei, que fixou o valor de US$ 2 o acre para todas as terras, valor bem acima do praticado poca pelo mercado.
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Um preo nico no patamar mencionado foi justificado porque elevaria as receitas do novo governo provenientes, na poca, da venda de terras. Ademais, acreditava-se que essa medida reduziria os custos administrativos de avaliar-se a imensido de terras disponveis venda e o tempo poupado para faz-lo. Adicionalmente, pensava-se que esta medida evitaria a especulao com terras, pois seria preciso que o especulador imobilizasse muito recurso em terras para obter algum retorno. Alm do preo elevado, a legislao estipulava, tentando condicionar a demanda, quantidades mnimas de terra a serem compradas: 320 acres at 1804, 160 acres at 1811 e 80 acres a partir de ento. Interpretando a intencionalidade dessas duas medidas, Gates (1989:56) observou que
Na verdade, esperava-se que as primeiras compras de terras fossem feitas por capitalistas, e no para melhoria e desenvolvimento, mas para especulao. Pequenas aquisies no eram permitidas e durante o perodo da Confederao foram oferecidas condies especiais para grandes e influentes compradores. Os termos do crdito governamental permitiram aos especuladores possuir grandes quantidades de acres com apenas pequeno pagamento. Durante esses intervalos, quando a competio por terras era ativa, como aps 1815, eles podiam revendlas a outros especuladores ou aos verdadeiros colonos a preos mais altos, novamente a crdito. O crdito ento, em perodos de rpidas mudanas, foi uma beno para o especulador, que poderia possuir de 3 a 20 vezes tanta terra quanto ele teria meios para comprar de uma s vez.
Embora orientadas, para favorecer o grande comprador, essas medidas no impediram que os pequenos colonos delas se beneficiassem marginalmente. As condies de oferta do crdito para o colono no incio do sculo XIX eram as seguintes: 1/20 deveriam ser pagos vista no dia da venda, em quarenta dias e o saldo em at quatro anos. Um perodo mnimo de permanncia na terra (5 anos) era garantido ao colono, antes que os inadimplentes perdessem suas terras. Segundo Gates (1989:56)
O crdito foi institudo para auxiliar o intrpido pioneiro e sem dvida ele capacitou a muitos o acesso e, com a lenincia demonstrada aos inadimplentes, permitiu-lhes no fim conseguir o ttulo. De outro lado, ela encorajou homens de poucos meios a comprar em excesso e contribuiu em grande medida para a grande orgia de especulao na qual reas inteiras do domnio pblico foram convertidas em propriedades privadas e dedicadas ao uso improdutivo.
O preo da terra somente caiu em 1820, para cerca de US$ 1,25 o acre e permaneceu neste valor at 1862. Na opinio de alguns analistas (Gates,
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Lebergott, Clawson) a existncia de um preo nico para terras to heterogneas cobrou um preo alto em termos de ocupao do solo: induziu a ocupao desordenada do domnio pblico. A forma de compra da terra foi mais um dos problemas que a poltica de terras no perodo teve de lidar. O dilema era o seguinte: a terra deveria ser paga a vista ou financiada pelo crdito? Conforme comentado anteriormente, a princpio optou-se pelo financiamento pblico aquisio de terras10. Essa opo porm durou at 1818/19, ano de profunda crise financeira, que praticamente eliminou o crdito governamental. O abandono definitivo do sistema de crdito aconteceu em 1819. Diante da incapacidade dos colonos que compravam terras pblicas a crdito de honrar compromissos e da presso por perdo da parte de grupos politicamente influentes, foram aprovadas uma srie de leis de anistia aos devedores. Mesmo assim, este curto perodo de crdito pblico foi suficiente para induzir movimentos especulativos na negociao de terras. Outro problema foi o de como evitar a migrao de colonos em direo ao Oeste. O temor era que migraes massivas intensificassem os conflitos entre brancos e ndios e, tambm, aqueles vinculados titulao das terras, envolvendo, em geral, aqueles que adquiriram terras via compra e os posseiros previamente estabelecidos. Vrias leis e medidas governamentais foram tentadas. Tudo em vo. A migrao aumentou significativamente, fortalecendo a representao poltica dos Estados do Oeste, que lutaram a favor de uma poltica de terras abertas. Um ltimo problema dizia respeito aos conflitos regionais suscitados pela expanso para Oeste. A resistncia poltica distribuio incondicional de terras veio principalmente dos Estados do Leste e do Sul e sua ao anti-reformista foi responsvel, em grande medida, pelo atraso na aprovao da Homestead Act . Na verdade, temia-se pela prosperidade dos velhos estados, uma vez que as terras a Oeste prometiam maiores rendimentos. Os fazendeiros do Leste temiam igualmente pela perda de capitais, j que o preo de suas terras cairia; receavam tambm a elevao dos salrios no Leste como forma de reter a mo-de-obra, que de outra forma migraria para o Oeste. A soluo destes conflitos regionais veio somente depois da Guerra Civil, que provocou uma nova diviso inter-regional do trabalho, na qual os estados do Leste se especializaram na produo manufatureira, no comrcio e nas finanas. Aos poucos a poltica de terras com nfase na receita pblica foi sendo abandonada. Seus resultados sobre a receita governamental foram bastante discretos, contrariamente ao que previam os legisladores que a
10 Em 1800, os termos de concesso de crdito para compra de terra eram os seguintes: do valor deveria ser pago em 40 dias, outro quinto em 2 anos e o restante em quatro anos (Lebergott 1984:80).
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elaboraram11. Mais importante, cedendo a presses de vrios e diferentes grupos de interesse, o Estado aprovou, durante o perodo 1819-62, leis que ofereciam aos colonos e especuladores o acesso terra das mais diferentes formas: venda preferencial, anistia aos devedores e doaes compensatrias. Ilustrativo disso foram as vrias leis de preempo, a primeira das quais aprovada em 1830. Elas estabeleciam o direito preferencial de comprar 160 acres de terras no demarcadas antes de outros interessados ao colono que trabalha a terra. Ainda, entre 1847 e 1855 novas leis concederam terras entre 40 a 160 acres a veteranos de guerra. Os Certificados de Concesso Militar ofereceram-lhes um total de 61 milhes de acres, a maior parte deles revendidos pelos beneficiados a especuladores. Outro exemplo foi a aprovao, em 1850, da Lei das Terras Pantanosas, que autorizava a doao aos estados de terras pantanosas ou charcos na esperana de que esses fizessem investimentos de drenagem. Atravs desta lei foram transferidos da Unio para os estados cerca de 64 milhes de acres, a maioria repassada por vrios caminhos a especuladores. Esses e outros eventos sinalizaram claramente uma mudana na poltica de terras, que passou a caminhar paulatinamente, embora com muitas resistncias dos Estados do Sul e do Leste, no sentido da distribuio de terras. Conforme observou Gates (1989:68)
As amplas polticas de distribuio de terras pblicas foram baixadas por volta de 1830. No houve mais restries ao tamanho das compras; na verdade, os escritrios da terra davam preferncia na ocasio aos grandes compradores: suas compras poderiam ser realizadas mais facilmente que a de numerosos pequenos compradores, e as taxas eram maiores. Direitos de pre-empo eram dados a posseiros de tempos em tempos; quando estes no eram concedidos, os posseiros protegiam seus direitos utilizando associaes de reivindicao. Doaes eram feitas somente a pessoas que residiam em terras estrangeiras que foram adquiridas pelos Estados Unidos. O crdito no foi mais oferecido aps 1820, mas os posseiros frequentemente tinham um ano ou mais de uso livre da terra antes que tivessem que compr-la. Os esforos para controlar ou fazer assentamentos compactos no Oeste foram abandonados, os ndios estavam sendo aniquilados. A liberalidade do sistema retirou pessoas das partes mais antigas do pas e da Europa para o novo Oeste, que estava crescendo a passos rpidos.
11 Conforme Clawson (1951:62) curiosamente, este sistema de venda de terras para gerar receita pblica nunca produziu qualquer quantidade importante de receita, a despeito da seriedade com a qual ela foi debatida e considerada pelo Congresso e o pblico.(...) a receita das vendas de terras foi virtualmente nenhuma pelo menos at 1800. Foi somente a partir de 1809 que a receita das vendas de terras pblicas atingiu 5% das receitas totais do Estado, e somente em 1814 atingiram 10%. Daquela data at 1855 elas atingiram em mdia 10% da receita total.
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2.2 A poltica de terras distributivista Parece paradoxal que o abandono do mercado como base da poltica de terras dos EUA tenha coincidido com a vitria das foras econmicas e polticas capitalistas de vis industrialistas aps a Guerra de Secesso. O paradoxo deixa de existir, contudo, se tivermos em mente que a transio de uma para outra poltica no foi to abrupta nem radical como se poderia inicialmente imaginar, expressando uma soluo de compromisso entre a necessidade de manter o carter mercadoria da terra e o ideal agrarista da pequena propriedade agrcola familiar. A nova lei de terras de 1862 foi o coroamento de iniciativas anteriores orientadas para franquear o acesso ilimitado terra. A lei estabelecia que qualquer cidado de 21 anos poderia adquirir a propriedade de uma rea de terra pblica j demarcada de at 160 acres (1/4 de seco), desde que nela morasse por cinco anos e a ela incorporasse melhorias. Como vimos, desde 1819 amplas foras polticas, econmicas e sociais tentavam redefinir a poltica no sentido de permitir o acesso gratuito ao maior nmero de colonos interessados em cultivar a terra. Todavia, somente em 1862 uma legislao como a Homestead Act pde ser aprovada e implementada. A resistncia poltica do Sul estava sendo eliminada com a iminente derrota militar na Guerra Civil12; os Estados do Leste haviam avanado bastante na constituio de estruturas econmicas e institucionais favorveis industrializao e expanso capitalista; e, finalmente, o Oeste aparecia para muitos, no apenas potenciais colonos, como a materializao do sonho jeffersoniano de uma sociedade livre e democrtica assentada na agricultura familiar. Tem sido comum superestimar os efeitos distributivos dessa lei, imputando-lhe uma radicalidade (em termos de distribuio de terras) que foi menor do que aquela efetivamente verificada. A Homestead Act no foi to radical quanto se imagina, uma vez que no eliminou nem ofuscou a importncia do mercado na definio da poltica de terras (Shannon:1945). Isto importante porque embora a Homestead Act tenha marcado uma guinada na poltica de terras norte-americana, os mecanismos de mercado (venda de terras pblicas) continuaram funcionando paralelamente. Conforme Gates (1996:42-3)
Que a receita no foi abandonada como um trao bsico da poltica de terras do governo demonstrado pelo fato de que os beneficirios com terras, desejosos de expandir sua propriedade para alm dos 160 acres que eles poderiam adquirir pelo direito de desenvolv-las, tinham a
12 Conforme Veiga (1991:60): A promulgao da famosa Homestead Law, que procurava facilitar a distribuio de lotes de 160 acres (64,75 ha), ocorreu em 1862, quando a rebelio do sul deu maioria no Congresso ao jovem partido Republicano, emanao dos meios industriais e financeiros do nordeste, francamente partidrios da free land.
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escolha de comprar pedaos adicionais de ferrovias, Estados ou territrios ou do governo federal se estivessem em reas onde a terra tinha sido autorizada para venda em quantidade ilimitada. De fato foram vendidas mais terras governamentais entre 1862 e 1891 do que titulados beneficiados bem sucedidos da Homestead entre 1862 e 1891. Ou, posto de maneira diferente, o governo obteve das vendas de terras pblicas nos 60 anos que se seguiram adoo da Homestead Act uma soma muito maior (US$ 223.000.000) do que nos primeiros anos da sua administrao de terras (US$ 186.000.000).
Outra evidncia do carter moderado da Homestead Law foi dada por Clawson, que calculou o montante de terras pblicas transferidas a particulares conforme o tipo de acesso. O Quadro 1 apresenta os dados do autor.
QUADRO 1. FORMAS DE DISTRIBUIO DAS TERRAS PBLICAS DO GOVERNO FEDERAL NORTE-AMERICANO
Tipo de acesso Homestead Doaes aos estados Doaes s empresas ferrovirias Vendas e outras disposies Total
FONTE: elaborao do autor a partir de Clawson (1951).
Acres ( em milhes) 285 225 91 430 1.031
O quadro mostra que o mercado (a compra e venda) foi o instrumento mais importante de acesso terra pblica, respondendo por mais de 41% do total de terras. Impressiona a quantidade de terras doadas s empresas ferrovirias, que revenderam grande parte delas a colonos e outros agentes privados, fortalecendo a relevncia do instrumento de mercado como alocador das terras pblicas. As aquisies dos homesteadears corresponderam a 27,64% de todas as terras do Estado. Embora a poltica de terras tenha buscado o caminho do compromisso entre as duas tendncias antes referidas, no se deve por isso subestimar sua realizao: ela de fato permitiu o acesso a terra a um nmero bastante significativo de famlias, que de outra maneira no poderiam jamais vir a ser produtores agrcolas. Da mesma forma, ela ofereceu as condies para que posteriormente se consolidasse, na paisagem rural norte-americana, o predomnio da agricultura familiar. Em suma, no restam dvidas de que as polticas de terras norte-americanas, com suas tendncias aparentemente contraditrias, seus avanos e recuos, foram um instrumento efetivo de democratizao da terra e regularizao fundiria.
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2.3 Instituies: o federalismo, a Northwest Ordinance e o Escritrio Geral da Terra As anlises sobre as polticas de terra dos EUA no tm dado o relevo devido ao papel das instituies na sua materializao. A legislao e sua efetiva (ou quase) aplicao, a qualidade das organizaes pblicas e privadas, o papel das associaes comunitrias e dos grupos de interesse, o tipo de federalismo institudo jogaram um papel importante no sentido de no contexto da expanso do capitalismo norte-americano e da afirmao do Estado Nacional moldar um tipo de compromisso entre as prerrogativas do mercado (produo e acumulao de mercadorias, inclusive a terra) e as aspiraes poltico-sociais de erigir-se uma sociedade democrtica e igualitria com base na pequena propriedade agrcola familiar (o ideal jeffersoniano). A materializao desse compromisso somente foi possvel graas existncia de instituies que auxiliaram na soldagem de objetivos aparentemente to dessemelhantes. Qualquer anlise das instituies que auxiliaram na definio e execuo da poltica de terras dos EUA deve fazer referncia ao federalismo norte-americano. A forma de Estado que foi aos poucos se constituindo aps a Independncia, e depois na esteira das anexaes, compras e conquistas do imenso territrio que so hoje os Estados Unidos, teve um papel determinante nos dois perodos da poltica de terras dos EUA. No nosso objetivo aqui discutir em profundidade a natureza e particularidades desse federalismo, basta referir que as relaes entre Unio e Estados, pelo menos na questo da terra, pautaram-se por negociaes que envolveram, do lado da Unio, a garantia do pagamento dos dbitos com soldados e fornecedores privados e segurana aos seus cidados contra potenciais agressores externos e, do lado dos Estados, a renncia a uma srie de prerrogativas, entre as quais a maior parte das terras, que passaram para a Unio. Desse modo, na gnese do Federalismo norte-americano os Estados cedem parte fundamental dos seus direitos de propriedade da terra para a Unio, oferecendo a oportunidade para que esta centralizasse recursos fundirios para implementar sua poltica de terras. Conforme Clawson (1951:19)
Houve um sentimento forte no sentido de dar nova Nao alguns ativos tangveis com os quais assegurar o pagamento das suas dvidas e zelar pelo valor da moeda. Em 1781, Nova York cedeu-lhe direitos a 200.000 acres no que hoje o nordeste da Pennsylvani a. Em 1784, a Virgnia cedeu-lhe direitos a uma imensa rea, mas reservou ttulos, contudo, sobre certas reas para honrar doaes de terras prometidas aos soldados. Em 1785, Massachusets concedeu sem reservas seus direitos s terras a Oeste. Nos anos seguintes Connecticut cedeu a maioria das suas terras nova Nao, mas reservou uma rea de quase 4 milhes
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de acres na divisa com Ohio , ao longo da margem do lago Erie . Parte dessas terras ela doou a alguns dos seus cidados que sofreram perdas na Revoluo e parte ela vendeu.
A citao acima ilustra uma parte das intensas negociaes de terras que envolveram a constituio da Federao. Em geral, veio dos estados o estoque de terras que permitiu Unio uma fonte de renda e as condies para instrumentalizar a poltica de terras. Alm disso, os Estados concordaram em abrir mo de algumas prerrogativas sobre as terras que lhe restaram, tais como: 1) a no-discriminao na tributao dos proprietrios absentestas; 2) a cesso Unio dos direitos sobre toda a terra no apropriada dentro das suas fronteiras e 3) que no cobrariam impostos das terras do governo federal. medida, contudo, que o territrio se expandia e novos Estados eram agregados Federao, um volume razovel de terras fluiu da Unio para os Estados. Aos primeiros Estados que se integraram Unio foram concedidas doaes de terras equivalentes a 3% da rea total do Estado, valor que subiu posteriormente para 6% e 11% a medida que novos Estados aderiam Unio. Em muitos casos, em troca do ingresso Unio, esta cedia 1/7 das suas terras aos Estados. Em todo esse processo de negociao, contudo, a Unio jamais permitiu que os Estados obtivessem o controle completo sobre as terras dentro das suas fronteiras, garantindo para si, por esse meio, a possibilidade de elaborar e implementar uma poltica nacional de terras. A importncia do federalismo a de que ele ao transferir as terras para a Unio permitiu a centralizao necessria para viabilizar uma poltica nacional de terras, isto , uma poltica que superasse os interesses regionais e locais e dispusesse das terras pblicas conforme interesses mais gerais. Nesse aspecto a experincia norte-americana foi totalmente diferente da brasileira. Um dos aspectos mais importantes de uma poltica de terras que objetiva a transferncia de domnio pblico para o privado a identificao e demarcao da rea de propriedade do Estado. Nesse sentido, a Northwest Ordinance (Ordenao do Noroeste)13 fundamental, pois instituiu o mtodo pelo qual as terras pblicas seriam demarcadas e divididas para que pudessem ser transferidas a proprietrios privados, assegurando-lhes direitos legais claros sobre os lotes de terra. Na verdade a Northwest Ordinance fez mais do que isso: ela tambm eliminou da legislao os resqucios de formas de propriedade no tipicamente capitalistas, ao pr fim ao sistema de primogenitura, que transmitia a terra apenas ao filho primognito, e dar cabo de uma srie de leis que restringiam a compra e venda de terra, herana do sistema feudal da ex13 A Norhwest Ordinance foi a legislao federal editada em 1875 que definiu o modo como as terras pblicas foram divididas e demarcadas para a venda a particulares.
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metrpole inglesa (Krall 2002). Instituir a propriedade privada plena da terra foi um ato ao mesmo tempo de afirmao da autoridade do Estado (contra as formas antigas de propriedade sobre as terras dos indgenas e das relaes feudais) e de viabilizao de condies institucionais para a expanso das relaes mercantis (a definio dos direitos de propriedade para que ela possa ter status de mercadoria). Aprovada em 1785, a Northwest Ordinance estabeleceu o alicerce de todas as polticas de terra dos EUA ao oferecer-lhes um instrumento efetivo para extremar as terras pblicas das particulares e registrar uma e outra. A Ordenao instituiu o sistema retangular de demarcao, que foi minuciosamente descrito por Clawson (1951) mais ou menos como se segue. Para o levantamento de uma regio particular sob esse sistema era escolhido um ponto inicial - muitas vezes o pico da montanha mais alta da regio. Este ponto inicial era cuidadosamente marcado. A partir dele uma linha, chamada de meridiano principal, era traada no sentido Norte-Sul. Outra linha, chamada linha base, era traada no sentido LesteOeste a partir do mesmo ponto inicial. Partindo do ponto inicial e medindo do meridiano principal e da linha base, a regio a ser demarcada era ento subdividida em quadrados (chamados distritos) de 36 milhas quadradas (6x6). Os distritos foram traados em direes cardinais em benefcio da simplicidade, uniformidade e adaptabilidade. Teoricamente, o domnio pblico inteiro poderia ser demarcado a partir de um nico ponto inicial. Na prtica e por questo de controle de medida, novos pontos iniciais eram estabelecidos em locais estratgicos. Quando um assentamento comeava em uma rea distante daquelas j demarcadas, era estabelecido um novo ponto inicial para puxar a linha a partir da antiga. Uma parte bsica da descrio legal de qualquer trato de terra includo no sistema de levantamento federal o nome do meridiano principal e do Estado. Um distrito individual era identificado pela sua relao com o meridiano principal e a linha base da qual ela foi levantada. Isto era fcil porque os distritos eram dispostos em filas do Norte ao Sul a partir da linha base e em filas de Leste a Oeste a partir do meridiano principal. Para identificar qualquer distrito particular tudo que era necessrio fazer era indicar em qual fila ele estava. Este sistema de distritos identificava cada pedao de 36 milhas quadradas. Tal rea inclui aproximadamente 23.040 acres, extenso muito grande para a maioria das transaes com terra. Por isso, subdivises dos distritos foram necessrias. Trinta e seis seces de uma milha quadrada foram estabelecidas. Elas foram numeradas de 1 a 36, comeando do canto nordeste e indo para oeste para as seces de 1 a 6, descendo uma fila a partir do leste para as seces 7 a 12 e assim por diante por todo o distrito. Dado o nmero da seco,
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qualquer um que fosse familiar com este mtodo de demarcao e descrio de terras poderia pronta e rapidamente localizar um pedao particular dentro de cada distrito. Divises menores dentro de cada seco eram possveis, nos casos em que a seco de 640 acres fosse muito grande. Este sistema de demarcao era bsico para os ttulos de terra em todas as partes dos EUA que foram outrora domnio pblico. Foi nele alicerado que posteriormente consolidou-se a imagem do homesteader competindo em confusas corridas pelos lotes de terra previamente demarcados. Essas terras demarcadas no s foram as bases sobre a qual ttulos originais passaram do governo federal para pessoas e empresas privadas, mas tm sido, ainda hoje, a base tambm para a maioria das transferncias de ttulos de terra que aconteceram desde ento. A Norwest Ordinance instituiu a propriedade privada plena da terra nos EUA ao delimitar com relativa clareza e preciso os direitos de propriedade, primeiro do Estado e, depois, atravs das vendas de terra pblica, dos particulares. Para que fosse eficaz, no entanto, a lei necessitou ser aplicada, gerenciada e aceita. A forma histrica como isso se deu foi atravs da criao de uma organizao adequada para essa tarefa. Antes de 1812, a gesto da poltica de terras ou seja, sua demarcao e venda - envolviam diretamente o presidente da Repblica e o Secretrio de Estado, que deveriam assinar todos os ttulos de propriedade emitidos. Quando o nmero de vendas aumentou, este esquema mostrou-se invivel. Para substitu-lo, em 1812 o Congresso criou o Escritrio Geral da Terra (EGT), departamento subordinado ao ministrio da fazenda (Treasury Department) que tinha como objetivos: 1) mapear e demarcar o domnio pblico; 2) fazer vendas e recolher a receita delas; 3) doar ttulos. O Escritrio tinha a estrutura apresentada na Figura 2.
FIGURA 2. O ESCRITRIO GERAL DA TERRA DOS EUA EM 1812
Ministrio da Fazenda
Escritrio Geral da Terra
11 Arquivistas / Escritrios Gerais
Comissrio / Delegado Geral
2 Agrimensores Gerais
Escritrios Locais da Terra
FONTE: Elaborao do autor, baseado em Gates (1989).
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O territrio e os estados eram divididos em distritos de terras, nos quais um Escritrio Local de Terras operava como ramo do Escritrio Geral de Terras. Cada escritrio local empregava pelo menos trs funcionrios: o escrivo, responsvel pelo livro das terras; o agrimensor, responsvel pelo livro de registro de todas as terras vendidas, bem como da descrio das mesmas e o coletor, responsvel pelo registro de todos os pagamentos recebidos da venda de terras e pelos livros de registro, que eram duplicatas dos do escrivo. Os funcionrios dos Escritrios Locais de Terra recebiam um salrio anual (US$ 500) mais uma comisso de 1% das receitas das vendas para o escrivo e 1,5% para o coletor. Na verdade, a atividade de preparar a terra pblica para venda era uma atividade que envolvia outros atores alm dos que trabalhavam nos Escritrios Locais de Terras. Gates (1989:54-5) fez notar que
Demarcar os distritos e limites, as seces e subseces, marcar os ngulos, tomar notas sobre a formao das terras, da cobertura florestal, drenagem, minerais e outros fatos que poderiam ser teis aos colonos foi uma tarefa que exigiu muitos agrimensores qualificados, lenhadores, sinaleiros e mateiros. Os contratos para demarcar eram dados a pessoas que, em casos notveis, realizavam suas atividades de maneira irresponsvel, traando limites descuidadamente, marcando insuficientemente as coordenadas e fazendo srios erros de clculo. Muitos homens de fronteira possuidores de conhecimentos rudimentares de agrimensura asseguravam contratos ou subcontratos que o seu limitado conhecimento e experincia no lhes permitiam realizar de maneira adequada.
O mesmo autor observa ainda que muitos agrimensores, pela habilidade de avaliao e conhecimento da qualidade das terras que adquiriram, tornaram-se ora olheiros de terras a soldo de interessados em comprar terras, ora especuladores, grandes ou pequenos, que escolhiam as melhores terras que conseguiam identificar no seu trabalho de mapeamento, ora ainda agentes capacitados para registrar terras para capitalistas em parceria ou em pagamento por seco. Essa estrutura expandia-se conforme aumentava a tarefa do Escritrio Geral da Terra. Em 1821 havia 21 escritrios locais de terras, 36 em 1822 e 78 em 1860. Depois dessa data, contudo, o nmero de Escritrios Locais da Terra diminuiu paulatinamente, conseqncia do avano e xito do processo de demarcao e transferncia de terras. Aparentemente, apesar das vrias denncias de desvios, favoritismos e imperfeies, o EGT estava bem aparelhado uma vez que, conforme Gates (1989:55)
Em 1820, 72.805.000 acres tinham sido mapeados em nove estados e
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territrios, dos quais 18.601.000 tinham sido vendidos. Ao longo de todo o sculo, a disparidade entre o nmero de acres averiguados e o nmero vendido continuou a aumentar.
3. A poltica de terras no Brasil

A poltica de terras no Brasil possui tambm dois momentos. Um primeiro, que durou de 1822 a 1850, caracterizou-se pela ausncia de regulao sobre a terra pblica e pelo crescimento vertiginoso das posses. O segundo momento compreende o perodo posterior aprovao da Lei de Terras (1850), caracterizado pela tentativa de implementao de uma efetiva poltica de terras que realizasse a necessria converso do regime sesmarial em propriedade privada plena. Antes de analisar esses dois momentos necessrio comentar rapidamente o processo de apropriao de terras que antecedeu a Independncia porque sua dinmica ser uma das heranas que condicionaro os perodos posteriores. 3.1 Os antecedentes coloniais A poltica de terras no Brasil e seus efeitos somente podem ser compreendidos quando remetidos ao contexto do sistema colonial e da expanso comercial iniciada em meados do sculo XV na Europa. Conforme observou Silva (1996) a insero da colnia brasileira no antigo sistema colonial que determina a forma de estruturao da propriedade fundiria no Brasil. Isto significa que no foi o regime de sesmarias o determinante fundamental da estrutura de propriedade (latifndiomonocultura-escravido), mas os imperativos funcionais impostos colnia pelo sistema colonial, isto , gerar excedentes para a apropriao da metrpole. Na verdade, a estrutura econmica e social da colnia teve de organizar-se de maneira a permitir o funcionamento do sistema colonial. Para viabiliz-lo foi necessria a introduo do trabalho escravo, de maneira que a atividade econmica colonial orientada para fora somente era compatvel com esse regime de trabalho. De fato, dada a abundncia de terras, o trabalho livre seria invivel porque este poderia transformarse rapidamente em proprietrio de terras, produzindo para seu prprio consumo. Isso s seria evitado ao custo do pagamento de elevados salrios, o que inviabilizaria a gerao de excedentes coloniais. Ao mesmo tempo, o trabalho escravo deixou livre a apropriao de terras por parte do senhoriato rural. Essa foi, portanto, a gnese da estrutura fundiria brasileira. Para ser plenamente compreendida sua expanso e consolidao, deve levar em considerao, alm da insero na estrutura do sistema colonial, a instituio e a administrao do sesmarialismo colo-
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nial, que materializou a poltica de terras do perodo colonial. Neste sentido, Silva (1996) destaca dois perodos. O primeiro, que vai da descoberta at o final do sculo XVIII, caracterizado pela gratuidade e condicionalidade. A gratuidade refere-se ao fato de que as concesses de terras da Coroa eram feitas gratuitamente ao donatrio, que as devia distribuir. A condicionalidade, por sua vez, determinava que as terras concedidas ficavam condicionadas sua ocupao e utilizao produtiva. Em caso contrrio a Coroa cancelava a concesso e retomava para si as terras (que depois redistribua para outras pessoas). possvel notar que a forma de propriedade no era a propriedade plena, caracterstica do capitalismo, uma vez que o princpio da condicionalidade limitava o uso plenamente livre dos direitos de propriedade da terra. A Coroa recomendava a distribuio de terras no tamanho adequado ao seu pleno aproveitamento, o que na prtica no foi seguido. Isso porque havia dois problemas que dificultavam o controle da Coroa sobre a apropriao de terras na colnia. Um dizia respeito impreciso das tcnicas de identificao do tamanho e localizao das sesmarias; o outro remetia prtica disseminada de compra e venda de sesmarias, num contexto em que, como se viu, a terra era doada sob condio pela Coroa. Ademais, em razo dos imperativos da colnia (gerar excedentes econmicos para a metrpole) a Coroa fez vistas grossas s deformaes na apropriao territorial na colnia. Assim, nesse perodo, a apropriao territorial fez-se com bastante liberalidade, posto que a metrpole omitia-se em relao ao descumprimento da extensa legislao sobre a apropriao de terras na colnia. O resultado foi a consolidao de um modelo de agricultura latifundiria, monocultora (produtos de alta rentabilidade no mercado externo, como o acar) e escravista (garantia de fora de trabalho numa situao de abundncia de terras). A apropriao extensiva de terra ocorria, ademais, devido s tcnicas rudimentares aplicadas agricultura, que viso extrativista rapidamente esgotavam os solos e obrigavam a busca de terras frteis. No perodo que vai do final do sculo XVIII at 1822 iniciou-se uma nova fase do sesmarialismo colonial caracterizado pela tentativa da metrpole de retomar o controle da apropriao territorial na colnia. Ocorreu um progressivo movimento de centralizao da administrao pblica em favor da Coroa. Caracterizando esse perodo foram tomadas as seguintes medidas: 1) o fim da gratuidade da doao com a obrigao dos concessionrios de pagarem um foro. Conforme Silva (1996:49):
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Tendo em vista que o pagamento do foro no incidia sobre a produo, mas sobre as terras (ao contrrio do dzimo), compreende-se que um dos objetivos visados pela metrpole era desestimular os sesmeiros a manterem sob seu domnio terras improdutivas;
2) fixao de limites para o tamanho das concesses. Segundo a mesma autora,
Data provavelmente de 1697 a primeira providncia nesse sentido. Ordenava que se dessem sesmarias de trs lguas de comprimento por um de largura. As legislaes posteriores reafirmaram essa limitao, como as que encontramos em 1698, 1699, 1711, 1743 etc;
3) confirmao por el-Rei das concesses de terras. Essas medidas, contudo, no surtiram o efeito desejado e o padro de ocupao do solo permaneceu intocado. 3.2 A estratgia Saquarema e a Lei de Terra O primeiro perodo da poltica de terras no Brasil compreendeu os anos 1822-1850, quando a urgncia de constituio do Estado Nacional independente e a necessidade de consolidao e manuteno da unidade nacional dominou a agenda do Estado. Nesse perodo, nada foi feito para regularizar as terras pblicas, constituindo um curioso caso em que o Estado abre mo de definir seu direito de propriedade da terra. A razo pode estar no fato de que o Estado, para levar a cabo as tarefas de pacificao e legitimao do novo Estado Nacional, tenha sacrificado a discusso da propriedade da terra, j que sua base social era constituda de grandes proprietrios, a maioria deles posseiros e ocupantes em situao irregular. De resto, o desenvolvimento econmico interno no necessitava, naquele perodo, de nenhuma medida regulatria sobre a terra. No convinha, portanto, hostilizar os proprietrios com a questo da propriedade da terra. O resultado, no dizer de Silva (1996:81) foi que
No perodo entre 1822 e 1850 a posse tornou-se a nica forma de aquisio de domnio sobre as terras, ainda que apenas de fato, e por isso que na histria da apropriao territorial esse perodo ficou conhecido como a fase urea do posseiro.
A partir dos anos 1840, contudo, as coisas comearam a mudar. A oposio interna e externa escravido aumentara, conflitos fundirios afloravam, os interesses polticos e econmicos ficaram mais comple26 Revista de Economia, v. 32, n. 1 (ano 30), p. 7-36, jan./jun. 2006. Editora UFPR
xos, ensejando a necessidade de retomar a questo da propriedade da terra. Ao longo dessa dcada, a questo da terra retomada, gerando calorosos debates parlamentares e um radical (para a poca e o contexto) projeto de lei (de 1843), que previa inclusive a criao de um imposto sobre a propriedade de terras. O projeto de lei de 1843 foi, contudo, abandonado, deixado sem aprovao, enquanto dominaram os gabinetes liberais. Em 1850, na vigncia de um gabinete conservador, o projeto de 1843 retomado e, aps sofrer vrias e importantes modificaes, foi aprovado em 18 de setembro de 1850. Silva (1996) observou que a Lei de 1850 fazia parte da estratgia Saquarema 14, que buscou forjar compromissos entre as foras polticas dominantes no sentido de assegurar uma transio lenta do trabalho escravo para o trabalho livre. A essncia da transio era certificar-se, a partir do controle e direo do Estado central, que as fraes das classes dominantes pudessem adaptar-se sem perdas ou ameaas significativas inevitvel abolio do trabalho escravo. Nesse sentido, encontra-se na sua raiz a necessidade de reforar os fundamentos legais e de legitimidade do Estado e regularizar a propriedade da terra, viabilizando a transio lenta do trabalho escravo para o trabalho livre. Aprovada em 1850 e regulamentada em 1854, a Lei de Terras objetivava: ordenar a apropriao territorial no Brasil; acabar com a posse; fazer um cadastro de terras; financiar a imigrao; criar um setor agrcola de pequenos proprietrios; tornar a terra uma garantia confivel para emprstimos e funcionar como um chamariz para a imigrao. Essa lei era necessria porque resolveria um problema que se manifestava com cada vez maior intensidade e dizia respeito aos conflitos que implicavam os proprietrios particulares, que freqentemente se envolviam em brigas familiares e crimes no campo por questes ligadas delimitao das propriedades, dada a inexistncia de direitos de propriedade definidos e garantidos. Desse modo era de supor que a Lei de 1850 ganharia o amplo apoio dos proprietrios de terra e encontraria plena aplicao. No foi isso, contudo, o que aconteceu. Carvalho (1988) recupera com riqueza o processo de aprovao e implementao da lei, mostrando os interesses contrrios e favorveis a ela, assim como seus desdobramentos e resultados prticos. Nos limitaremos aqui a observar, valendo-nos do autor citado, o quo morosa e arrastada foi a aprovao e regulamentao da lei. Desde os primeiros trabalhos legislativos, iniciados por volta de 1842, at a regulamentao da lei, acontecida em 1854, transcorreu 12 anos. Tamanha demora espelhou as resistncias de amplas fraes dos grandes proprietrios, de praticamente todas as regies
14 No Imprio, eram chamados de Saquarema aqueles pertencentes ao partido Conservador ou com ele identificados, e de Luzias os adeptos do partido Liberal.
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do pas, alm de refletir alteraes na conjuntura poltico-econmica, tanto interna quanto externamente. Carvalho (1988) afirma que o interesse maior na aprovao da Lei tinha origem na provncia do Rio de Janeiro, onde a cafeicultura em processo de expanso parecia ameaada pelas presses internas e externas contrrias escravido. Para os fluminenses estava claro que o trabalho escravo tinha seus dias contados, necessitando substitu-lo pelo trabalho assalariado. Era nesse contexto que a lei de terras entrava: ela permitiria, entre outras coisas, financiar a imigrao atravs da venda de terras, oferecendo ao imigrante, aps um perodo de trabalho como assalariado, a perspectiva de estabelecer-se como pequeno proprietrio de terras. O problema era que as demais provncias no se beneficiavam de nenhum boom econmico semelhante ao experimentado pelo Rio de Janeiro, no se lhes afigurando com a mesma gravidade e urgncia o problema da mo-de-obra. Na verdade, diferenas internas de interesse entre as elites agrrias das provncias fizeram com que todas, exceo do Rio de Janeiro, se opusessem aprovao da lei de Terras ou que sabotassem sua aplicao. Ademais, conforme lembrou Silva (1996), as elites provinciais viram na Lei a tentativa do governo central retomar as prerrogativas centralizadoras, s quais se opunham veementemente. Na opinio de Silva (1996: 175)
A anlise dos dispositivos do regulamento de 1845 levam-nos a considerar que a fraqueza do sistema implementado era conseqncia da disputa existente no interior do Estado imperial entre as foras centrfugas, que lutavam pela predominncia dos interesses provinciais, versus as foras que pretendiam concentrar o poder no centro, representadas sobretudo pela burocracia imperial e a cafeicultura do Rio de Janeiro.
O ponto de vista de Silva (1996) convergente com aquele expresso por Carvalho. Para aquela autora, partiu dos grandes proprietrios a maior resistncia aplicao da lei de terras. Essa resistncia se explica porque ao se recusarem a demarcar suas terras (definindo seus direitos de propriedade) os fazendeiros ficavam livres para manter reservas de terras para apropriao futura. Essa atitude denotava o quanto o processo de apropriao fundirio predatrio era extenso e, ao mesmo tempo, quo fraco eram o Estado e o ambiente institucional para imporem restries posse, uso e transferncia da terra, revelando as imensas dificuldades que teve o Estado para instituir a propriedade plena 15. A res15 Jones (1997) mostrou que o problema da regularizao fundiria est na base da crise de legitimidade da propriedade rural no Brasil e observou que medidas para elimin-lo reduziriam drasticamente os custos da Reforma Agrria no Brasil.
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peito da lei de 1850, a autora afirma Os analistas atuais ou contemporneos acordam-se para afirmar que o mal no estava propriamente na lei, mas na sua aplicao prtica (Silva 1996:180). Os efeitos prticos da Lei de Terra foram poucos. Ela regularizou as posses e as sesmarias dos proprietrios que solicitaram a regularizao; foi utilizada na jurisprudncia quando surgiam dvidas sobre a origem do ttulo de domnio da propriedade; emitiu ttulos de propriedade plena; ajudou muito modestamente o Estado na obteno de recursos e encerrou definitivamente a existncia da forma concessionria da propriedade. Os aspectos mais importantes da lei, contudo, no foram realizados. A lei no estancou a posse; no organizou um cadastro de terras, nem particulares nem devolutas; no vendeu lotes coloniais em grande escala; no disseminou a pequena propriedade familiar e no alterou o padro de apropriao que existia desde tempos coloniais: grandes latifndios, terra como reserva de valor, agricultura itinerante, limites fluidos entre propriedades. pertinente observar que as mudanas institucionais posteriores a 1850, como por exemplo, a Abolio da Escravido (1888) e a Proclamao da Repblica (1889), longe de questionar a dinmica de apropriao de terras do perodo anterior, fez estimul-la, principalmente no ambiente institucional erigido pela Repblica Velha. Como se sabe, a mudana institucional que resultou da alterao da forma de Estado de Monarquia para Repblica implicou alteraes importantes na relao entre o poder central e o das suas unidades constitutivas. tendncia centralizao que predominou no Imprio, sucedeu-se um forte movimento favorvel descentralizao, delegando aos Estados e municpios uma imensa quantidade de poder, inclusive sobre a terra. A montagem do nosso federalismo, diferente do que aconteceu com os EUA, implicou, pois, no esvaziamento e enfraquecimento das prerrogativas da Unio, pelo menos no que diz respeito questo da terra. Com a descentralizao que se seguiu Repblica, a poltica central de terras deu lugar s vrias e diferentes polticas dos Estados, que conseguiram no apenas autonomia, mas tambm o acesso ao patrimnio das terras devolutas16. A Constituio de 1889 transferiu aos estados o patrimnio fundirio das terras devolutas, incumbindo-lhes de identificar, demarcar e dispor delas como lhes aprouvesse. O primeiro efeito dessa mudana foi o abandono de uma poltica nacional de terras, uma vez que os estados ganharam autonomia para legislar livremente sobre essa matria. Em segundo lugar, a descentralizao republicana ofereceu aos grandes proprietrios/posseiros as condies
16 O artigo 64 da Constituio Federal de 1889 dizia que ...pertencem aos estados as minas e terras devolutas situadas nos seus respectivos territrios, cabendo Unio somente a poro de territrio que for indispensvel para a defesa das fronteiras, fortificaes, construes militares e estradas de ferro federais (Silva 1996:242)
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para influenciar poderosa e decisivamente sobre a poltica de terras dos Estados. A base da Repblica Velha apoiava-se na forma poltica do coronelismo, um tipo de compromisso entre os interesses da grande propriedade e o sistema de representao poltica na qual o Coronel (que poderia ser ou no um proprietrio fundirio) arregimentava massas de eleitores sujeitos ao seu mando e controle para votar no seu representante, esperando que este retribusse com favores os votos conseguidos. Silva (1996:258) observou que Nessa relao entre o poder privado local exercido pelos coronis e o domnio da poltica estadual pelas oligarquias, residia a substncia do compromisso coronelista. Conforme foi observado, os Estados obtiveram, com a Constituio de 1889, ampla autonomia para legislar sobre a questo da terra. Embora essa situao desse origem a uma multiplicidade de aes e polticas, Silva (1996) identificou trs aspectos comuns a todas elas e que lhe conferiram uma certa unidade. O primeiro aspecto foi a adaptao da Lei de Terras aos interesses dos posseiros, atravs de sucessivas prorrogaes nas datas limites dos processos de legitimao da terra. A Lei de 1850 estabelecera o ano de 1854 como o limite para o reconhecimento e legitimao das posses, passando, aps esta data, ao domnio pblico aquelas que no fossem legitimadas. Depois de 1889 este dispositivo foi adaptado por todos os Estados e ganhou elasticidade com alguns deles ampliando a data limite para 1920. O segundo aspecto foi que em todos os estados a passagem do domnio pblico para o privado continuou a acontecer atravs de invases e apossamentos por particulares, com a omisso quando no conivncia dos governos estaduais. O terceiro aspecto j foi anteriormente comentado e est vinculado ao aparecimento do coronelismo como fenmeno poltico tpico da Repblica Velha. Tentativas mais recentes de polticas fundirias que objetivassem restringir e definir os direitos de propriedade da terra, tais como a Constituio de 1946 e o Estatuto da Terra de 1964, mostraram-se incuas como instrumento de interveno efetiva na dinmica de apropriao fundiria e na alterao da estrutura de uso e posse da terra no Brasil (Silva 1997). Isso no significou a democratizao do acesso terra para a maioria. Na verdade, a grande propriedade, itinerante e predatria, avanava sobre terras pblicas e ocupadas, expulsando, medida do seu avano, os pequenos proprietrios e posseiros, incapazes de resistir ao poder (poltico e econmico) da grande propriedade.
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3.3 Instituies: o Federalismo brasileiro e a estrutura da Repartio Geral de Terras Pblicas A implantao da Lei de Terras teve de aguardar quatro anos, desde sua aprovao em 1850. O decreto imperial n. 1318 de 30 de janeiro de 1854 criou a organizao responsvel por materializar a poltica de terras: a Repartio Geral das Terras Pblicas (RGTP). O decreto definiu as atribuies da RGTP da seguinte forma, conforme esclarece Silva (1996:167).
Essa repartio, chefiada por um diretor-geral das Terras Pblicas, deveria dirigir e organizar a medio, descrio e diviso das terras devolutas e propor ao governo quais as terras que deveriam ser reservadas para a colonizao indgena e estrangeira, quais as destinadas fundao de povoaes, venda e marinha. Deveria tambm promover a colonizao nacional e estrangeira e organizar o registro das terras no domnio particular em todo o Imprio.
Sua estrutura pode ser visualizada na Figura 3. A RGTP estava subordinada ao ministrio dos Negcios do Estado e era dirigida por um diretor-geral, nomeado pelo imperador. Cada provncia teria uma sucursal da Repartio Geral, subordinada ao presidente de Provncia e dirigida por um delegado do diretor-geral da Repartio nomeado, assim como este, pelo imperador. As provncias que possussem terras devolutas seriam divididas em distritos, para os quais era designado um inspetorgeral das medies que tinha a funo De dirigir os trabalhos de medio das terras devolutas (formando lotes de 121 ha) e a execuo de mapas de cada um dos territrios medidos (Silva 1996:168).
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FIGURA 3.
A REPARTIO GERAL DAS TERRAS DO BRASIL

MINISTRO, SECRETRIO DE ESTADO DOS NEGCIOS DO IMPRIO
PRESIDENTE DA PROVNCIA
REPARTIO GERAL DAS TERRAS Diretor Chefe de Repartio Geral
Fiscal
Juiz de Direito, juiz municipal, delegado e subdelegados, juiz de paz devem mandar informaes sobre a existncia nos seus distritos, comarcas os termos de posses a serem legitimadas e sesmarias a serem revalidadas
Marcar um prazo em que devero ser medidas as terras sujeitas legitimao e revalidao. Pode prorrogar esses prazos.
Nomeia um juiz comissrio de medio
NA PROVNCIA Repartio especial das terras pblicas Delegado do diretor-geral* Fiscal-tesoureiro Oficiais e amanuenses porteiro-arquivista
Escrivo e agrimensores
Editais pblicos nas freguesias oito dias antes das medies
DISTRITOS DE MEDIO (tantos quantos forem necessrios) Inspetor-geral das medies ** Escreventes Desenhadores Agrimensores
REGISTRO DO VIGRIO
EXECUO DE MAPAS (3) ENVIADOS A: 1) Repartio Geral; 2) Delegado da provncia; 3) Inspetor-geral

* Nomeado por decreto imperial. ** Nomeado pelo governo imperial sob proposta do diretor-geral. FONTE: Osrio Silva (1996:179).
O processo de medio e demarcao das terras particulares dependia diretamente do presidente de provncia, que deveria exigir que os juzes (de direito, municipais, de paz) e os delegados e subdelegados informassem sobre a existncia de terras devolutas em suas jurisdies. De posse dessas informaes, o presidente de provncia nomeava um juiz comissrio de medio. A respeito deste ltimo, Silva (1996: 168) afirma que
O juiz comissrio era a figura central de todo o processo de regularizao das propriedades particulares em situao ilegal, mas, detalhe importante, ele s entraria em ao a partir do requerimento dos particulares. Quer dizer, o processo de medio e demarcao das terras particulares para ser iniciado precisava da iniciativa destes, por
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intermdio de um requerimento ao juiz comissrio pedindo a medio e demarcao das suas terras.
Era claro que a norma e as organizaes encarregadas da aplicao da lei de terras no poderiam cumprir com seus objetivos. Seria impensvel acreditar que os proprietrios rurais brasileiros, a maioria em situao irregular perante a lei, iriam tomar a iniciativa da regularizao, que significaria, alm dos custos de demarcao, a limitao da rea de terra que poderia ser apropriada, dada a tecnologia dissipadora de terras na poca empregada. Em outras palavras, as instituies padeceram de ineficincias no apenas porque mal aparelhadas para esta funo, mas fundamentalmente porque foram permeveis s reaes vindas dos proprietrios de terra. Nosso federalismo foi outro episdio caracterstico. Ao contrrio dos EUA, que nasceu uma unidade federada, o Brasil aps a independncia organizou-se enquanto nao, como Estado unitrio e imperial, vindo a alterar esta situao somente no final do sculo XIX (1889), com a Proclamao da Repblica. Na origem dessa mudana institucional esteve o desejo poltico de autonomia e descentralizao das elites estaduais, desejosas de liberdade para viabilizar seus interesses regionais. Dominada por elites agrrias escravocratas, compostas de grandes proprietrios (e ocupantes) de terras, a Repblica brasileira funcionou institucionalmente como instrumento para subtrair ao governo central qualquer pretenso de estabelecer uma poltica nacional de terras. Sob seu controle, a terra pblica continuou a ser apropriada extensivamente pelos grandes proprietrios, que dissociaram, na maioria das vezes, a propriedade e seu uso produtivo. Da porque com a Repblica no apenas se conservou como se ampliou a concentrada estrutura fundiria do Brasil.
Concluses
O texto procurou discutir de uma perspectiva comparativa duas experincias histricas de constituio da propriedade privada plena a partir do domnio pblico de terras. Na anlise, a nfase recaiu sobre o papel de duas instituies: a legislao de terras e o tipo de federalismo de cada pas. No caso norte-americano, a poltica de terras buscou inicialmente garantir receita para o Estado recm constitudo, atravs da venda em leiles pblicos. Ela pressups a criao de instituies que cuidaram de identificar, demarcar e vender as terras de domnio pblico com relativa eficincia, dado o contexto da poca. A Northwest Ordinance instituiu a propriedade privada, o mtodo de demarcao e ofereceu a tcnica que capacitou a formidvel tarefa de definir os direi-
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tos de propriedade do Estado e dos particulares num contexto de expanso de fronteira e aprofundamento das relaes mercantis na sociedade norte-americana. Importncia semelhante teve o Escritrio Geral de Terras. O federalismo norte-americano foi outra das instituies. Na questo da terra, a forma como se estruturou a relao Unio-Estados foi fundamental para garantir primeira condies materiais para a elaborao e execuo de uma poltica de terras de carter e impactos nacionais. Nos termos postos acima, as duas instituies constituram-se de instrumentos de apoio de grande relevncia para a expanso das relaes capitalistas na ex-colnia. No Brasil, a poltica de terras no perodo da independncia na prtica no existiu. O Estado deixou indefinida a situao da propriedade e tolerou a ocupao ilegal (posses) das terras pblicas. As razes apontadas para esse estado de coisas foram a necessidade de priorizar a unificao e pacificao nacionais, relegando para plano secundrio um tema que poderia complicar ainda mais as frgeis bases de legitimidade do Estado brasileiro. Uma poltica de terras efetiva somente foi elaborada no Segundo Reinado, pela necessidade de dar soluo a vrios problemas, entre os quais o do trabalho escravo, que deveria ser substitudo pelo assalariado. A estratgia adotada, conhecida como estratgia Saquarema, cuidou de articular a disposio do domnio pblico para mos privadas com o problema da mo-de-obra. Ela defendia uma transio gradual do trabalho escravo para o livre, por medo das conseqncias do radicalismo nesta matria. Nesse sentido, a disposio do domnio pblico nasceu subordinada ao problema da mo-de-obra, ou seja, subordinada dinmica de uma forma capitalista de produo incipiente e pouco desenvolvida, que seria dependente por muitas dcadas ainda do trabalho compulsrio. A estratgia Saquarema tentou forjar um compromisso de todo difcil de viabilizar: dotar de um arcabouo legal e institucional moderno (e mesmo radical, se pensarmos nas primeiras verses da Lei de Terras) e integralmente compatvel com a propriedade privada plena exigida pelo capitalismo com relaes de produo e foras produtivas ainda no amadurecidas para adaptar-se a ele. Isso se refletiu sobre as instituies encarregadas de viabilizar esse compromisso. A Lei de Terras virou lei para ingls ver e a Repartio Geral das Terras no conseguiu viabilizar nenhum dos objetivos que justificaram sua criao, ora por insuficincia e dubiedade da prpria lei, ora pelo aparelhamento insuficiente de seus organismos subordinados, ora ainda pela resistncia poltica dos proprietrios fundirios. O resultado foi que, ao contrrio da experincia norte-americana, as instituies no conseguiram impor-se no sentido de fazer aplicar a lei, resultando na continuidade do padro exten-
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sivo de apropriao da terra e da ausncia de direitos de propriedade completa e plenamente definidos. O advento da Repblica em nada mudou esta situao, contribuindo, inclusive, para agrav-la. O fato de se transferir para os Estados o poder de dispor das terras pblicas significou no apenas uma reverso da tendncia centralizadora que vigorou no Imprio. Ele concedeu poderes aos Estados para definirem, como quisessem, o modo como seria disposta ao domnio privado a terra pblica. Na prtica isso significou transferir aos interesses locais e regionais o poder sobre a questo fundiria. No contexto poltico da poca, caracterizado pelo coronelismo, isto significou dotar os proprietrios de terras e posseiros de grande poder de presso, orientado na grande maioria das vezes para tornar sem efeito qualquer iniciativa de regulao pblica das terras devolutas. O fato de que ainda hoje, no comeo do sculo XXI, as disputas pela propriedade e posse da terra sejam to intensas e violentas quanto no passado so uma das heranas deixadas pela no aplicao da Lei de Terras. Mesmo em Estados tidos como desenvolvidos, como So Paulo, o problema fundirio um dos mais graves, principalmente no Pontal do Paranapanema, onde so raras as propriedades privadas legais. Contudo, o aspecto mais negativo da estratgia Saquarema foi a de, intencionalmente ou no, impedir a constituio e desenvolvimento do setor de agricultura familiar, deixando ver o carter fechado das polticas de terra no Brasil.
Referncias
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Anlise comparativa do processo de transferncia de terras pblicas para o domnio privado no Brasil e EUA: uma abordagem institucionalista1

Sebastio Neto Ribeiro Guedes2

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FIGURA 1. TIPOS DE INSTITUIES E SUA RELAO COM O COMPORTAMENTO ECONMICO

2. Poltica de terras nos EUA

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2.1 A poltica de terras com nfase na receita pblica

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Acres ( em milhes) 285 225 91 430 1.031

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Escritrio Geral da Terra

11 Arquivistas / Escritrios Gerais

Comissrio / Delegado Geral

Escritrios Locais da Terra

FONTE: Elaborao do autor, baseado em Gates (1989).

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Em 1820, 72.805.000 acres tinham sido mapeados em nove estados e

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3. A poltica de terras no Brasil

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2) fixao de limites para o tamanho das concesses. Segundo a mesma autora,

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A REPARTIO GERAL DAS TERRAS DO BRASIL

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