UNIVERSIDADE DE BRASLIA INSTITUTO DE CINCIAS HUMANAS DEPARTAMENTO DE SERVIO SOCIAL PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM POLTICA SOCIAL

DANIELLE DE SOUZA GALDINO

PROTEO PELA METADE: UM ESTUDO SOBRE AS NECESSIDADES HUMANAS NO PROGRAMA FEDERAL DE ASSISTNCIA A VTIMAS E TESTEMUNHAS AMEAADAS

Braslia, julho de 2013

DANIELLE DE SOUZA GALDINO

PROTEO PELA METADE: UM ESTUDO SOBRE AS NECESSIDADES HUMANAS NO PROGRAMA FEDERAL DE ASSISTNCIA A VTIMAS E TESTEMUNHAS AMEAADAS

Dissertao apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Poltica Social, do Instituto de Cincias Humanas, Universidade de Braslia, como requisito parcial para obteno do grau de Mestre em Servio Social.

Prof. Dr. Cristiano Guedes - (Orientador) Departamento de Servio Social - UnB Braslia Banca Examinadora: Profa. Dra. Maria Lcia Teixeira Garcia Departamento de Servio Social UFES Vitria Profa. Dra. Dbora Diniz Departamento de Servio Social UnB Braslia Prof. Dr. Newton Narciso Gomes Junior Departamento de Servio Social UnB Braslia (Suplente)

Braslia, julho de 2013

Ficha catalogrfica elaborada pela Biblioteca Central da Universidade de Braslia. Acervo 1010810.

G149p

Galdino, Danielle de Souza. Proteo pela metade : um estudo sobre as necessidades humanas no Programa Federal de Assistncia a Vtimas e Testemunhas Ameaadas / Danielle de Souza Galdino. 2013 229 f. : il. ; 30 cm. Dissertao (Mestrado) Universidade de Braslia , Instituto de Cincias Humanas , Departamento de Servio Social , Programa de Ps- Graduao em Poltica Social , 2013. Inclui bibliografia. Orientao: Cristiano Guedes. 1. Necessidades bsicas. 2. Poltica Social. 3. Direitos Humanos. 4. Sociedade civil. I. Guedes , Cristiano. II. Ttulo. CDU 36

Aos humanos por trs das necessidades humanas aqui pesquisadas. Que de alguma forma este estudo traga reflexos sobre suas vidas, ainda que seja apenas para mostrar seu rosto sociedade. Este trabalho especialmente por e para vocs. A todas as pessoas do meu corao, que me esperaram com pacincia, que me incentivaram com amor, que acreditaram no meu potencial, que me fortaleceram sempre que precisei. Em especial: Drica e Tia Lai. E a Vs, Senhor, [que] sois o meu Rei e o meu Deus. A Vs consagro tudo quanto de til aprendi [...]. A Vs consagro tudo o que digo, escrevo, leio e conto [...] (Agostinho de Hipona). Dedico

AGRADECIMENTOS

Ao Programa de Ps-Graduao em Poltica Social, do Departamento de Servio Social, da Universidade de Braslia, pela oportunidade de me proporcionar o perodo mais profcuo da minha (ainda curta) trajetria acadmica.

Aos professores do Departamento de Servio Social da UnB, em especial Dbora Diniz, Rosa Helena Stein, Angela Vieira Neves, Evilsio Salvador e Marlene Teixeira Rodrigues, que ministraram disciplinas durante o mestrado e trouxeram ricas contribuies para a construo terica deste trabalho.

s professoras Silvia Cristina Yannoulas (UnB), Maria Lcia Teixeira Garcia (UFES) e Denise Bontempo B. de Carvalho (UnB), por gentilmente aceitarem participar da banca qualificadora do projeto de dissertao e por terem trazido luzes que ampliaram a viso do projeto, e apontando outras perspectivas que resultaram nesta dissertao. A vocs, minha sincera gratido.

professora Silvia Cristina Yannoulas (UnB), em especial, por ter gentilmente aceitado conversar comigo sobre o projeto antes da qualificao e ter disponibilizado denso e rico material para a construo terica em torno do tema trabalho.

professora Georgete Medleg Rodrigues (UnB), grande especialista em anlise documental em arquivos, por gentilmente ter ouvido minhas dvidas e angstias, transform-las na certeza de que eu estava indo na direo certa e, ainda, por ter me dado dicas preciosas para no errar o caminho.

Ao Comit de tica em Pesquisa do Instituto de Humanas (CEP-IH), por me transmitir a segurana de que eu apenas no estava no caminho certo, mas caminhando da forma certa com os cuidados ticos que a temtica exigia.

Luciana Silva Garcia, Coordenadora-Geral de Proteo a Testemunhas ( poca), pelo apoio, incentivo e autorizao para ter acesso aos documentos sigilosos do Programa Federal de Proteo, fonte fundamental desta pesquisa.

 Mrcia Cristina Gonalves Conceio, Coordenadora do Programa de Proteo a Vtimas e Testemunhas do Estado da Bahia, por ter concedido cpia de antigos documentos do acervo do Programa de Proteo, outra fonte fundamental desta pesquisa.

Iza, Edielson, Bruna e Neila, por se disporem a me ajudar na reviso final deste trabalho, num momento em que as minhas foras j no eram mais as mesmas.

Graziela Nunes, da Sociedade Maranhense de Direitos Humanos, por ter aceitado a proposta de dar sua opinio sobre os resultados deste trabalho.

professora Mrcia Emlia Rodrigues Neves, da Universidade Federal da Paraba, pelo incentivo e pelas contribuies no desenho inicial da pesquisa.

Aos professores Maria Lcia Teixeira Garcia (UFES), Newton Narciso Gomes Junior (UnB) e Dbora Diniz (UnB), por terem aceitado ao convite de participar dessa ltima etapa de avaliao, e em especial aos dois primeiros, por trazerem banca contribuies para a finalizao deste estudo.

s amigas e aos amigos de trabalho da Coordenao-Geral de Proteo a Testemunhas, que seguraram as pontas enquanto eu estava mergulhada neste trabalho. E s amigas e amigos da caminhada da vida, que me fortaleceram com amor, f e esperana. Muito obrigada!

Grasi, por ter cuidado de mim!

E por ltimo, e no menos importante, quele que esteve comigo em todo esse processo, contribuindo com seus conhecimentos, com suas dicas, com seu olhar, com seus alertas, com sua pacincia: Cristiano Guedes, meu orientador.

RESUMO Em treze anos de existncia, conhecer a criao do Programa Federal de Proteo, o significado de proteo adotado por ele e quais necessidades humanas busca atender em um contexto de restrio da liberdade e da autonomia dos protegidos, tornou-se o objetivo geral desta pesquisa e se apresenta como uma questo ainda atual. Para tanto, o estudo se configurou como uma pesquisa exploratria, por meio de estudo de caso, utilizando-se mtodos mistos sequenciais (levantamento de dados e anlise documental). A sensibilidade do tema requereu submisso ao Comit de tica em Pesquisa do Instituto de Humanas (CEP-IH) e a adoo de cuidados ticos redobrados. Iniciamos a pesquisa com a suspeita de que, para as pessoas que ingressam em um programa de proteo, o acesso riqueza socialmente produzida no sistema capitalista, pela via do mercado de trabalho e das polticas pblicas, ter um agravante exclusivo: o necessrio anonimato como medida de proteo. Confirmamos o paradoxo de que para proteger, o Programa desprotege, pois ao mesmo tempo em que as suas estratgias de segurana garantem a proteo da vida, ela fica ameaada fora dos sistemas pblicos de proteo social. Quanto historicidade do Programa, est atravessada pelo contexto de violncia e impunidade no pas, e por presses internacionais e internas de organismos e organizaes de direitos humanos, cobrando a interveno do Estado. Contudo, foi a sociedade civil que assumiu o protagonismo na criao do modelo de proteo brasileiro. A ideia inicial de proteo era garantir a vida de pessoas dispostas a denunciar crimes praticados por policiais, grupos de extermnio e do crime organizado. Atualmente, pretende-se enfrentar crimes de alta complexidade, o que ainda representa, em grande medida, proteger pessoas de agentes criminosos do prprio Estado. Quanto ao perfil geral das 89 (oitenta e nove) pessoas que no ano de 2011 estavam protegidas, a maioria jovem, solteira, negra, com baixa escolaridade, inserida informalmente no mercado de trabalho e dependente financeiramente do Programa. No campo das necessidades humanas de cunho socioeconmico, foco desta investigao, identificamos que as solicitaes dos protegidos ao Programa so discutidas e encaminhadas pelo Conselho Deliberativo Federal na linha das necessidades humanas (sade, habitao, profissionalizao e trabalho, educao, segurana socioeconmica e convvio socioafetivo). Contudo, seu atendimento no avanou na perspectiva dos bsicos, segue a mesma linha das demais polticas sociais brasileiras, com encaminhamentos de cunho reducionista, satisfazendo necessidades na perspectiva dos mnimos sociais de subsistncia. A questo do risco de localizao e do sigilo dos dados pessoais perpassa toda a dinmica do processo de reinsero social dos protegidos. A inexistncia de mecanismos de segurana das informaes nos bancos de dados de polticas pblicas, associada incipincia de articulaes institucionais, a dificuldade de se adotar a medida de mudana de nome e a inexistncia de uma metodologia sistemtica e contnua de satisfao das necessidades humanas, revelaram-se limites do Programa para promover a proteo integral. Palavras-chave: Necessidades Humanas Bsicas. Mnimos Sociais. Programa Federal de Proteo. Sociedade Civil. Poltica Social. Direitos Humanos.

ABSTRACT The general objective of this research is to learn more about the creation of the Federal Program of Protection, to understand the meaning of protection adopted by it and to know which are the human needs it tries to attend in a context of freedom and autonomy restriction of the protected people. Those are the reasons that make this Program, even after thirteen years of existence, a current issue. For this reason, the study was organized as an exploratory research, through a case study, using sequential mixed methods (data survey and documental analysis). The sensitivity of the theme required submission to the Comit de tica em Pesquisa do Instituto de Humanas (CEP-IH) (Human Research Ethics Committee Institute) and increased ethical cares. We started the research with the suspicion that the people who join in a protection program will have considerable difficulties to access the richness socially produced in the capitalism system through the labor market and to access the public politics because of anonymity as a protection measure. We confirmed this paradox: in order to protect, the Program needs to unprotect, because, at the same time the Program's security strategies guarantee the life protection, it gets threatened outside the social protection public system. The Program historicity is crossed by the violence and the impunity context in Brazil, and by international and national pressure from the human rights organisms and organizations that demand the State intervention. However, it was the civil society that assumed the main role in the creation of the Brazilian model of protection. The initial idea of protection was to guarantee the life of the people who were willing to denounce crimes committed by policies, extermination groups and gangdoms. Nowadays, it is intended to face complex crimes which still represent, in its majority, to protect people against criminal agents of the State itself. About the general profile of the 89 (eighty-nine) people who were protected in 2011, the majority was young, single and with incomplete elementary education, inserted informally in the labor market and financially dependent on the Program. Concerning the socio-economic human needs , focus of this investigation, we identified that the protected people requests to the Program are discussed and decided by the Conselho Deliberativo Federal (Federal Deliberative Council) in line of the human needs (health, habitation, professionalization and work, education, socio-economical security and socio-affective companionship). However, the Program service didnt advance in the perspective of the basic needs, it follows the same line of the other Brazilian social politics, with reductionists referrals, satisfying the necessities while social minimum of subsistence. The risk of the localization and the secrecy of the personal data permeates all the dynamic of the social reinsertion process of of the protected people. The inexistence of security mechanism for of the public politic databank, associated with the incipients institutional articulations, the difficulty to change the names of the protected people and the inexistence of one systematic and continual methodology to satisfy the human needs revealed the limits for the Program promote the integral protection. Key words: Basic Human Needs. Social Minimum. Federal Program of Protection. Civil Society. Social Politic. Human Rights.

LISTA DE QUADROS

Quadro 1 Quadro 2

Quadro 3

Quadro 4

Quadro 5 Quadro 6 Quadro 7 Quadro 8 Quadro 9 Quadro 10 Quadro 11

Quadro 12 Quadro 13 Quadro 14 Quadro 15 Quadro 16 Quadro 17 Quadro 18 Quadro 19

Destinao dos recursos Proteo de Pessoas Ameaadas no mbito da SDH/PR 2011................................................................................. Quadro demonstrativo das despesas por ao. SDH/PR/0670 Programa de Assistncia a Testemunhas Ameaadas/Subfuno: 1/Fonte: 0100/PTRE: 021332 ................................................................ Convnio entre SDH/PR e SMDH de 2009 a 2011, no qual o Programa Federal de Proteo a Vtimas e a Testemunhas Ameaadas objeto .................................................................................................. Plano de Trabalho da SMDH para Execuo do Convnio com a SDH/PR, no qual o Programa Federal um dos Objetos - Perodo de vigncia: 31/10/2011 a 30/09/2012 ....................................................... Familiares acompanhantes durante e depois do ingresso dos protegidos principais no Programa Federal de Proteo ....................... Perfil dos protegidos segundo Idade, Programa Federal de Proteo, 2011 a 2012 ........................................................................................... Perfil dos protegidos segundo sexo e estado civil, Programa Federal de Proteo, ano 2011 a 2012 ................................................................ Perfil dos protegidos segundo escolaridade, Programa Federal de Proteo, ano 2011 a 2012 ..................................................................... Perfil dos protegidos principais segundo escolaridade, Programa Federal de Proteo, Perodo: antes do ingresso e em 2011 .................. Ajuda financeira mensal por tamanho de famlia protegida, Programa Federal de Proteo, Ano 2011 a 2012 .................................................. Perfil dos protegidos principais segundo insero no mercado de trabalho, Programa Federal de Proteo, perodo: antes do ingresso e em 2011 ................................................................................................. Necessidades humanas dos protegidos com base nas Planilhas de Custo Mensais Programa Federal de Proteo ano 2011 a 2012 ..... Procedncia do Caso de do Protegido Principal Programa Federal de Proteo 2011......................................................................................... Crimes e agentes pblicos denunciados pelos protegidos principais Programa Federal de Proteo 2011 ...................................................... Razes do encerramento da proteo dos protegidos desligados Programa Federal de Proteo 2011 a 2012........................................... Fases da proteo /Tempo de espera e permanncia no Programa Federal de Proteo (em dias)................................................................. Perfil dos protegidos por profisso anterior ao ingresso no Programa Federal de Proteo Ano 2011............................................................. Casos apresentados nas reunies ordinrias do CONDEF em 2011 e 2012......................................................................................................... Legenda e nomenclaturas usadas pelos programas acolhedores s necessidades humanas bsicas dos protegidos federais conforme planilhas de custo mensais - 2011 e 2012...............................................

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LISTA DE GRFICOS

Grfico 1 Grfico 2 Grfico 3 Grfico 4 Grfico 5 Grfico 6 Grfico 7 Grfico 8 Grfico 9 Grfico 10 Grfico 11 Grfico 12 Grfico 13 Grfico 14 Grfico 15 Grfico 16 Grfico 17 Grfico 18 Grfico 19 Grfico 20 Grfico 21

Tipos de Famlias Protegidas......................................................... Naturalidade dos Protegidos Principais Programa Federal de Proteo 2011-2012........................................................................ Perfil dos Protegidos Principais segundo Cor/Etnia e Sexo Programa Federal de Proteo 2011-2012..................................... Necessidades dos Protegidos por Atas do COONDEF 20112012 Programa Federal de Proteo............................................ Necessidades dos Protegidos por Grandes reas Programa Federal de Proteo Atas CONDEF 2011-2012......................... Necessidades dos Protegidos por Macropolticas Pblicas / Programa Federal de Proteo Atas do CONDEF 2011- 201... Necessidades humanas bsicas comuns maioria dos ncleos familiares Programa Federal de Proteo 2011/2012................. Necessidades humanas bsicas especficas de alguns ncleos familiares Programa Federal de Proteo 2011/2012................. Necessidades humanas bsicas pontuais de alguns ncleos familiares - Programa Federal de Proteo 2011/2012.................. Necessidades dos protegidos na rea da sade Programa Federal de Proteo 2011-2012...................................................... Decises do CONDEF na rea de Sade Programa Federal de Proteo 2011-2012........................................................................ Efetividade das Decises do CONDEF na rea de Sade Programa Federal de Proteo 2011-2012..................................... Necessidades dos Protegidos na rea de Habitao Programa Federal de Proteo 2011-2012...................................................... Decises do CONDEF na rea de Habitao Programa Federal de Proteo 2011/2012...................................................... Efetividade das Decises do CONDEF na rea de Habitao Programa Federal de Proteo 2011-2012..................................... Necessidades dos Protegidos na rea da Educao Programa Federal de Proteo 2011-2012...................................................... Efetividade das Decises do CONDEF na rea de Educao Programa Federal de Proteo 2011-2012..................................... Necessidades dos protegidos na rea de profissionalizao Programa Federal de Proteo 2011-2012..................................... Decises do CONDEF na rea de Profissionalizao Programa Federal de Proteo 2011-2012..................................... Efetividade das Decises do CONDEF sobre profissionalizao / Programa Federal de Proteo 2011-2012..................................... Necessidades dos Protegidos na rea do Trabalho Programa Federal de Proteo 2011-2012......................................................

114 120 121 135 136 137 139 139 141 143 144 145 146 147 149 150 152 154 155 156 157

Grfico 22 Grfico 23 Grfico 24 Grfico 25 Grfico 26 Grfico 27 Grfico 28 Grfico 29 Grfico 30 Grfico 31

Grfico 32

Grfico 33 Grfico 34 Grfico 35

Grfico 36 Grfico 37

Grfico 38

Grfico 39

Decises do CONEF sobre Assinatura de CTPS Programa Federal de Proteo 2011-2012...................................................... Efetividade das Decises do CONDEF na rea do Trabalho Programa Federal de Proteo 2011-2012..................................... Necessidades dos Protegidos na rea de Segurana Socioeconmica Programa Federal de Proteo 2011- 2012...... Decises do CONDEF na rea de Segurana Socioeconmica Programa Federal de Proteo 2011-2012..................................... Efetivao das Decises do CONDEF sobre Segurana Socioeconmica Programa Federal de Proteo 2011-2012....... Necessidades dos Protegidos na rea do Convvio Socioafetivo Programa Federal de Proteo 2011-2012.................................. Decises do CONDEF na rea Socioafetiva (contatos e convvio familiar) Programa Federal de Proteo 2011-2012.... Efetividade das Decises do CONDEF sobre Convvio Socioafetivo Programa Federal de Proteo 2011-2012............. Efetividade Geral das Decises do CONDEF sobre Necessidades Humanas Programa Federal de Proteo 2011-2012.................. Necessidades dos Protegidos com Satisfao Pendente por Motivo Oramentrio em Relao ao Total das Necessidades Socioeconmicas Programa Federal de Proteo 2011- 2012.... Crimes de Homicdio Testemunhados pelos Protegidos Principais por Unidade Federativa Programa Federal de Proteo 2011................................................................................. Solicitantes da Proteo Programa Federal de Proteo 2011.... Participao dos Conselheiros nas Reunies Ordinrias do CONDEF 2011-2012...................................................................... Frequncia dos Casos nas Reunies Ordinrias do CONDEF 2011-2012 para Deliberar sobre Necessidades dos Protegidos Programa Federal de Proteo 2011-2012..................................... Prestao de Contas ao CONDEF Programa Federal de Proteo 2011-2012........................................................................ Respostas do CONDEF sobre Prestao de Contas e Demandas dos Protegidos referentes Planilha de Custo Mensal Programa Federal de Proteo 2011-2012...................................................... Necessidades apresentadas ao CONDEF na rea de Segurana (proteo propriamente dita) Programa Federal de Proteo 2011-2012....................................................................................... Necessidades dos Protegidos na rea Jurdica Programa Federal de Proteo 2011-2012......................................................

158 159 162 170 171 172 173 173 176

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209 209 213

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217 217

LISTA DE SIGLAS

AATR BIRD BPC CBJP CDDPH CEBs CEP CEP-IH CF/88 CGPT CGT CNH CONDEF CONDEL CPT CRAS CTPS CUT DPF/MJ DUDH ENEM FGTS FHC FMI GAJOP IBGE IDH IGP-DI IOF IPEA LBA LDO LOA LOAS LOPS MNDH MPF ONG PASEP PIS PJF PNAS PNDH-1

Associao de Advogados de Trabalhadores Rurais Banco Mundial Benefcio de Prestao Continuada Comisso Brasileira de Justia e Paz Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana Comunidades Eclesiais de Base Comit de tica em Pesquisa Comit de tica em Pesquisa do Instituto de Humanas Constituio Federal Brasileira de 1988 Coordenao-Geral de Proteo Testemunha Central Geral dos Trabalhadores Carteira Nacional de Habilitao Conselho Deliberativo Federal do Programa de Proteo a Vtimas e Testemunhas Ameaadas Conselho Deliberativo Estadual do Programa de Proteo a Vtimas e Testemunhas Ameaadas Comisso Pastoral da Terra Centro de Referncia da Assistncia Social Carteira de Trabalho e Previdncia Social Central nica dos Trabalhadores Departamento de Polcia Federal do Ministrio da Justia Declarao Universal dos Direitos Humanos Exame Nacional do Ensino Mdio Fundo de Garantia por Tempo de Servio Fernando Henrique Cardoso Fundo Monetrio Internacional Gabinete de Assessoria Jurdica as Organizaes Populares Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica ndice de Desenvolvimento Humano ndice Geral de Preos Disponibilidade Interna Imposto sobre Operaes Financeiras Instituto de Pesquisas e Estatsticas Aplicadas Legio Brasileira de Assistncia Lei de Diretrizes Oramentrias Lei Oramentria Anual Lei Orgnica da Assistncia Social Lei Orgnica da Previdncia Social Movimento Nacional de Direitos Humanos Ministrio Pblico Federal Organizao No Governamental Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico Programa de Integrao Social Poder Judicirio Federal Poltica Nacional de Assistncia Social Programa Nacional de Direitos Humanos 1

PNUD PPA PROTEGE PROUNI PROVITA PT RDH SDH/PR SENASP/ MJ SESC SISU SM SMDH SNJ/MJ SPDE STF SUS TCU

Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento Plano Plurianual de Aplicaes Programa Estadual de Proteo, Auxlio e Assistncia a Testemunhas Ameaadas (Rio Grande do Sul) Programa Universidade para Todos Programa de Proteo a Vtimas e Testemunhas Ameaadas Partido dos Trabalhadores Relatrio de Desenvolvimento Humano Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica Secretaria Nacional de Segurana Pblica do Ministrio da Justia Servio Social do Comrcio Sistema de Seleo Unificada Salrio Mnimo Sociedade Maranhense de Direitos Humanos Secretaria Nacional de Justia do Ministrio da Justia Servio de Proteo ao Depoente Especial Supremo Tribunal Federal Sistema nico de Sade Tribunal de Contas da Unio

SUMRIO

INTRODUO Captulo I PERCURSO METODOLGICO DA PESQUISA..................................................... 1.1 Tcnicas e instrumentos de pesquisa....................................................................... 1.2 Plano de anlise dos dados........................................................................................ 1.3 Cuidados ticos.......................................................................................................... Captulo II O PROGRAMA DE ASSISTNCIA A VTIMAS E TESTEMUNHAS AMEAADAS ............................................................................................................... 2.1 Sociedade civil e movimentos sociais de defesa dos direitos humanos ................ 2.2 Antecedentes da poltica de proteo a pessoas ameaadas ................................. 2.3 O carter pblico-social do Programa de Proteo a Vtimas e Testemunhas Ameaadas: uma aproximao terica com a poltica social ..................................... 2.4 O Programa Federal de Assistncia a Vtimas e Testemunhas Ameaadas........ Captulo III ASSISTNCIA A PESSOAS PROTEGIDAS: SATISFAO DE NECESSIDADES HUMANAS BSICAS OU MNIMAS? ...................................... 3.1 Necessidades humanas e mnimos sociais: uma aproximao conceitual............ 3.2 Polticas sociais brasileiras: garantias de necessidades mnimas ou bsicas? ..... Captulo IV NECESSIDADES HUMANAS POR TRS DOS MUROS DA PROTEO: ANLISE DOS DADOS ............................................................................................... 4.1 O retrato das pessoas que esto por trs dos muros da proteo ........................ 4.1.1 Perfil familiar ......................................................................................................... 4.1.2 Perfil dos protegidos .............................................................................................. 4.2 Necessidades humanas dos protegidos .................................................................... 4.2.1. As necessidades humanas dos protegidos apresentadas ao CONDEF e os encaminhamentos dados no contexto do Programa de Proteo ............................... 4.2.1.1 Necessidades humanas dos protegidos: dados gerais ...................................... 4.2.1.2 Necessidades sociais e econmicas dos protegidos Dados Especficos ........ 4.2.1.3 Necessidades Humanas dos Protegidos: percepes, limites e possibilidades do Programa Federal e da poltica nacional de proteo ............................................

14 19 27 29 31

33 33 38 50 56

84 86 99

107 111 112 119 133 133 134 141 176

CONSIDERAES FINAIS ......................................................................................... 186 REFERNCIAS .............................................................................................................. 195 APNDICES ................................................................................................................... 207

ANEXOS........................................................................................................................... 218

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INTRODUO

O Programa Federal de Assistncia a Vtimas e Testemunhas Ameaadas, integra um subsistema formado por uma rede de proteo com mais dezoito programas estaduais. Esse conjunto de programas objeto de um sistema nacional de proteo a pessoas ameaadas, juntamente com outros dois programas, o de proteo a crianas e adolescentes e o de proteo a defensores de direitos humanos, igualmente ameaados de morte. Tal subsistema insere-se na poltica de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica, na esfera da defesa dos direitos humanos, enquanto estratgia de enfrentamento a no responsabilizao dos agentes e autores de crimes de alta gravidade (por exemplo: crime organizado, trfico de drogas e de pessoas, grupos de extermnio, tortura, pedofilia, grilagem de terras etc.), somando a proteo assistncia psicossocial e jurdica dos protegidos na perspectiva da promoo dos seus direitos humanos. Mas veremos que houve um caminho histrico marcado pelo contexto de violncia e de presses internacionais e internas at chegar a sua institucionalidade jurdico-normativa. A questo central deste estudo foi conhecer a criao do Programa Federal de Proteo a Vtimas e Testemunhas Ameaadas, o significado de proteo adotado por ele e quais necessidades humanas busca atender, em um contexto de restrio da liberdade e da autonomia dos protegidos, que precisam viver sob anonimato e cumprir difceis regras de segurana. Atravs do perfil socioeconmico das pessoas protegidas vtimas, testemunhas, rus colaboradores e seus respectivos familiares acompanhantes pelo Programa Federal de Proteo, buscou-se descobrir o retrato dessa parcela da populao que ingressa em um programa de proteo, colocando a sua vida (e liberdade) sob a tutela do Estado. E ainda quais as demandas apresentadas pelos protegidos ao Programa e como so respondidas e encaminhadas por ele. O intuito foi confirmar que, diante da conjuntura atual do Estado, sob a orientao neoliberal, as necessidades dessas pessoas so atendidas na perspectiva das necessidades mnimas, acompanhando a tendncia mais geral dos encaminhamentos dados s demais polticas pblicas brasileiras (PEREIRA, 2008). Apesar das peculiaridades da poltica de proteo a pessoas ameaadas, esta no est desconectada do contexto sociopoltico e econmico mais amplo. Contexto esse marcado historicamente pelo processo de formao do Estado brasileiro caracterizado por uma economia perifrica, dependente dos pases

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centrais, com desenvolvimento desigual e combinado, de modernizao conservadora (IANNI, 1992). Como afirma Istvn Mszros (2006), as estratgias do Estado nos planos econmico e poltico para viabilizar e sustentar as tendncias capitalistas atuais um fenmeno global. Apesar do Programa Federal de Proteo integrar o Sistema Nacional de Proteo a Vtimas e Testemunhas Ameaadas (que na verdade um subsistema) e utilizar a rede de proteo j estabelecida nos estados e as necessidades humanas bsicas serem objetivas e universais, os resultados da pesquisa se delimitam aos protegidos federais. Contudo, eles podem contribuir para aprofundar as reflexes mais amplas na poltica de proteo sobre as necessidades humanas dos protegidos e o acesso a direitos com a garantia da segurana. Apesar de ser um programa de pouca visibilidade e passar por contingncias no perodo de renovao convenial, est no rol das polticas de carter continuado, dada a sua finalidade e importncia. Todavia, apesar de mais de uma dcada de existncia, pouco se sabe sobre o funcionamento, o perfil dos protegidos e a relao entre Estado e sociedade civil na conduo da poltica de proteo no pas. Enfim, sobre o seu desenho institucional. A incipincia de pesquisas empricas dificulta a anlise do alcance do Programa; se de fato est atendendo demanda real dos estados atendidos; ou mesmo se est atingindo o seu objetivo, protegendo vtimas, testemunhas e rus colaboradores para prestarem seu depoimento contra grandes organizaes criminosas, de atuao nacional e/ou internacional, com garantia de direitos humanos1. Tnhamos a suspeita de que para as pessoas que ingressam em um programa de proteo, o acesso a polticas, programas, projetos, servios e benefcios sociais possui um adicional de dificuldade que o restante da populao brasileira no tem o necessrio anonimato como medida de proteo. Temos aqui um paradoxo, pois ao mesmo tempo em que as estratgias de segurana do Programa tm garantido a proteo da vida, esta fica ameaada fora dos sistemas pblicos de proteo social, sobretudo para aqueles que esto fora do mercado de trabalho, aprofundando desigualdades sociais. Considerando que os programas e benefcios sociais dos
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Essa problemtica parece estar ocupando tambm os gestores da poltica nacional de proteo, considerando que entre os dias 07 e 10 de fevereiro de 2012, em Braslia/DF, durante o Encontro Brasileiro dos Programas de Proteo a Vtimas e Testemunhas Ameaadas, foi pauta de discusso em grupos de trabalhos, os seguintes temas: Violaes a direitos humanos no programa, Reinsero social dos usurios no programa, Acesso s polticas pblicas com segurana (que tambm foi tema de uma mesa redonda, realizada no mesmo evento, com a participao de vrios representantes de ministrios e rgos pblicos responsveis por gerenciar polticas pblicas relevantes para o desenvolvimento da autonomia social das pessoas protegidas no programa, dentre elas a poltica de sade, educao, previdncia social, assistncia social, trabalho e emprego), dentre outros, conforme Boletim Informativo do evento.

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governos Federal, estaduais e municipais esto cada vez mais informatizados e interligados, tal sistema de informao sobre os beneficirios fragiliza o sigilo da localizao de pessoas protegidas, caso acessem os servios socioassistenciais pblicos e o mercado de trabalho. Tal paradoxo se encontra nessa proteo s avessas, que para proteger precisa desproteger. Uma vez que o sistema de seguridade social e de outras polticas pblicas de carter social so os mais importantes mecanismos de proteo de uma nao para sua populao, estar fora desse circuito protetivo pela inexistncia de mecanismos seguros de acesso revela uma incongruncia no papel do Estado como garantidor do bem-estar social. Parece uma incoerncia do Estado criar uma poltica de proteo para pessoas ameaadas, mas no conseguir transversaliz-la com as demais polticas de segurana geradas em seu seio. Tal iniciativa poderia intervir no que Netto (2001) e Iamamoto (2001) chamam de mltiplas expresses da questo social que perpassa a vida das pessoas protegidas como a de qualquer outra pessoa no contexto da sociedade capitalista. Essa omisso refora a tendncia atual de minimizao do Estado na conduo das polticas pblicas como resposta ao receiturio neoliberal, que segue influente no Brasil desde a dcada de 1990 (BEHRING, 2008). Com base nesse problema, comum surgirem vrias dvidas (inclusive miditicas) relacionadas ao impacto do Programa na vida das pessoas protegidas, tais como: a situao socioeconmica dessas pessoas melhora com o seu ingresso no Programa, onde elas, supostamente, tero a presena mais forte do Estado em decorrncia da proteo tutelar a qual esto submetidas? O desenho institucional e as regras de proteo contribuem ou dificultam o processo de reinsero social dos protegidos? Como o Programa faz a intercesso entre a garantia vida e a garantia aos meios necessrios a sua reproduo? Como ampliar direitos para pessoas necessariamente invisveis? Como conciliar o acesso informao2 ao qual a sociedade tem direito e a proteo das informaes dos protegidos, to cara para sua segurana? Como os agentes da proteo enxergam as vtimas, testemunhas e rus colaboradores que no alcanam a autonomia socioeconmica durante a proteo? Qual o sentido desse Programa pertencer a uma poltica de Direitos Humanos, caso se confirme que os direitos bsicos dos protegidos so negligenciados? A partir dessas inquietaes surgiu o interesse na realizao desta pesquisa exploratria. Destacamos, contudo, que apesar da necessidade de traar um perfil mais
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Lei n 12.527, de 1de novembro de 2011, regula o acesso a informaes previsto no inciso XXXIII do art. 5 o, no inciso II do 3o do art. 37 e no 2o do art. 216 da Constituio Federal; altera a Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990; revoga a Lei no 11.111, de 5 de maio de 2005, e dispositivos da Lei n o 8.159, de 8 de janeiro de 1991; e d outras providncias.

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detalhado do Programa e dos usurios em seus diversos e complexos aspectos, tendo em vista a escassez de pesquisas e publicaes nessa rea, no pretendemos aqui, fazer uma mera descrio ou esgotar a temtica. Objetivamos uma anlise crtica, no sentido de mostrar que o Programa no tem como caminhar isoladamente na direo da consolidao dos direitos humanos e do fortalecimento da cidadania numa sociedade cuja tnica permanece sendo, historicamente, a manuteno do conservadorismo e do status quo, atravs dos antigos e insistentes mecanismos do clientelismo, do assistencialismo e da benemerncia (SPOSATI et al, 1995; TORRES, 2002; NEVES, 2008). Este seria um projeto mais amplo de sociedade, rumo a uma outra sociabilidade para alm do capital. Para um pesquisador externo ao Programa, provavelmente seria mais complexo ultrapassar as barreiras institucionais para a realizao de uma pesquisa de tamanha delicadeza, que pretendia levantar o perfil e necessidades dos protegidos e perceber o olhar dos protetores em um contexto peculiar por dentro do sigilo, e por que no dizer dos muros invisveis de um programa de proteo. O desafio da pesquisadora, que j transita no universo da proteo a vtimas e testemunhas ameaadas, foi exatamente por essa proximidade com o Programa e os documentos analisados, exercer a devida vigilncia epistemolgica. Ademais, consideramos que esta pesquisa contribui para trazer academia, aos atores governamentais e no governamentais que atuam diretamente nessa temtica, bem como sociedade brasileira, o conhecimento acerca de um Programa cuja continuidade e eficcia so de fato uma questo de vida ou de morte, e uma reflexo dos desafios e limites do desenvolvimento da proteo, com garantia de direitos humanos na atual conjuntura neoliberal do Estado brasileiro. Para tanto, dividimos o resultado do estudo em quatro captulos. O primeiro apresenta o percurso metodolgico da pesquisa e abre o caminho para uma melhor compreenso de como ela foi desenhada; das dificuldades encontradas e das solues possveis para se chegar ao objetivo do estudo. O segundo captulo traz um histrico dos antecedentes do Programa Federal de Proteo e o coloca no campo temtico das polticas sociais. Traz ainda uma anlise do Programa Federal de Proteo, com fortes caractersticas de uma poltica social, focando em suas dimenses histrica, poltica e econmica, a partir de informaes documentais sobre o Programa. Partindo das reflexes de Boschetti (2009), a dimenso histrica nos ajudar a situar o nascimento da poltica de proteo em sua interrelao com as multiformes expresses da questo social. A dimenso econmica permitir a percepo sobre que determinantes econmicos da dcada de 1990 em diante influenciaram a configurao da poltica em questo. E do ponto de vista poltico,

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vislumbraremos as foras representadas pelos atores do Estado e da sociedade civil, buscando desvendar os interesses antagnicos de classe. O terceiro captulo traz uma explanao sobre a categoria necessidades humanas bsicas, central neste estudo, buscando entender como ela vem sendo apresentada no campo terico-cientfico, sob a perspectiva de autores como Pereira, Doyal e Gough, Heller, Salama e Sen. Essa categoria tem sido alvo de muitas investigaes, e resultado de imprecises e ambiguidades conceituais que lhe atribuem uma amplitude, relativismo e subjetivismo que tem afetado diretamente a operacionalizao das polticas sociais canais de concretizao de direitos fundamentais e, portanto, de satisfao das necessidades humanas. Como resultado, tem ocorrido uma minimizao dessa categoria no campo da materializao do atendimento das necessidades humanas, na perspectiva dos mnimos sociais, em linha com as tendncias neoliberais atuais. Desde j, assumimos a defesa dos bsicos sociais a partir da teoria de Doyal e Gough (1991), trazidas para o debate nacional por Potyara A. Pereira-Pereira (2008). O quarto e ltimo captulo tem a finalidade de responder a trs importantes objetivos da pesquisa junto ao Programa Federal de Proteo: identificar o perfil socioeconmico das pessoas protegidas; verificar quais necessidades sociais so apresentadas por elas ao Programa, na figura do seu Conselho Deliberativo Federal, instncia decisria superior; e como este busca satisfaz-las num contexto de grandes restries normativas. Contexto esse marcado por uma srie de limitaes liberdade e autonomia dos protegidos, que para terem sua integridade fsica garantida precisam se submeter s regras do Programa, vivendo em anonimato com difceis normas de segurana.

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Captulo I PERCURSO METODOLGICO DA PESQUISA

Inicialmente ficou claro que esta pesquisa teria um carter exploratrio, dada a incipincia de estudos sobre proteo a pessoas ameaadas no Brasil e dificuldade de penetrao nesse campo. Gil (2010) nos esclarece que esses tipos de pesquisa visam a ter uma viso geral a partir de uma primeira aproximao de determinado fato pouco explorado. No levantamento bibliogrfico encontramos apenas sete dissertaes que tratavam

especificamente sobre esse tema: trs na rea de Servio Social; duas em Direito; uma em Psicologia Social; e uma no campo das Cincias Sociais. Conscientes de que estaramos pisando em solo ainda pouco explorado, optamos por realizar um estudo de caso3, de mtodos mistos, em duas fases sequenciais. O peso e a prioridade de ambas as etapas foram iguais, tendo em vista a perspectiva da complementaridade a partir da qual poderamos apreender a totalidade do fenmeno pesquisado. A pesquisa se debruou sobre 25 casos4 que estavam sendo acompanhados pelo Programa Federal de Proteo no ano de 20115, independente da data que ingressaram ou foram excludos/desligados do Programa. Os participantes6 da pesquisa foram as 89 (oitenta e nove) pessoas que estavam inseridas no Programa Federal de Proteo. Dessas, 29 esto no
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Para Yin (2005), tecnicamente, estudo de caso a investigao emprica de um fenmeno contemporneo dentro do seu contexto da vida real, especialmente em situaes em que os limites entre o fenmeno e o contexto no estejam claramente definidos. E como uma estratgia abrangente, possui uma lgica de planejamento que passa por todas as fases da pesquisa. Fazendo um panorama dos diversos conceitos sobre o estudo de caso, Gil (2009) conclui que esse mtodo um delineamento de pesquisa cuja natureza holstica possibilita uma investigao que considera a relao das partes com o todo; o caso apreendido a partir da totalidade e integridade das partes que o compem, permitindo olhar para o objeto a ser estudado sob vrios ngulos. Ademais, ele pode utilizar diversos mtodos ou tcnicas de coleta de dados, a exemplo da observao, entrevista e anlise de documentos. 4 Pela organizao interna dos arquivos da Coordenao-Geral de Proteo a Testemunhas (CGPT), essa categoria casos parece estar relacionada aos processos judiciais aos quais as vtimas e/ou testemunhas estejam relacionadas e que, portanto, deram causa ao pedido de proteo. 5 Este recorte temporal fundamenta-se na imprevisibilidade do tempo de permanncia das pessoas no Programa Federal de Proteo. Apesar da Lei 9.807/99 (Artigo 11) prever a durao de dois anos, podendo ser prorrogada enquanto durar a ameaa, diversos fatores podem provocar a sada do Programa, a exemplo de: desligamento (concluso de sua participao como testemunha no processo criminal; a pedido do prprio protegido; avaliao de cessao do risco e/ou ameaa; autonomia socioeconmica em relao ao programa); excluso (quebra de norma grave, o que compreende uma srie de situaes ou reincidncias que gerem exposio aos protegidos e agentes da proteo). Considerando o objetivo do estudo e que os requisitos de ingresso esto regulamentados em lei, entendemos que os protegidos, nesse marco temporal, podem refletir o perfil de pessoas que comumente ingressam no Programa Federal de Proteo. 6 Ficaram de fora da pesquisa os protegidos que ingressaram a partir do ano de 2012 e os casos oriundos do Rio Grande do Norte por terem sido transferidos para o recm-implementado Programa de Proteo desse estado at meados de 2011. Assim, havia poucos registros nos relatrios e atas do CONDEF sobre esses casos no recorte temporal da anlise documental (anos de 2011 e 2012).

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Programa porque colaboraram/colaboram com o Sistema de Justia por meio de seus depoimentos (so as vtimas, testemunhas e rus colaboradores); 60 (sessenta) ingressaram como acompanhantes desses colaboradores (so familiares e dependentes que mantinham convivncia habitual com as pessoas ameaadas). Esse total se divide no Programa em 27 (vinte e sete) grupos, denominados de ncleos familiares. Dos 25 casos, 10 (dez) foram desligados entre os anos de 2011 e 2012 e 15 (quinze) permaneciam acompanhados at o trmino da coleta de dados. Essas pessoas so denominadas pelo Programa de usurios, e se dividem em 5 (cinco) tipologias: vtimas; testemunhas; vtima e testemunha; ru colaborador; familiares (com vnculo sanguneo ou apenas afetivo). Neste estudo decidimos utilizar a categoria protegidos para representar o conjunto dessas cinco tipologias. Apenas quando uma informao ou dado se referir a uma categoria especfica, faremos a identificao como protegido principal (representando as vtimas, testemunhas e rus colaboradores) ou protegidos acompanhantes (representando os familiares). Tambm fizemos a opo por no apresentar a categoria protegidos a partir da diferenciao de gnero. Concordamos que tal distino (protegidas e protegidos) seja uma importante conquista e demarcao do gnero feminino, que historicamente ficou subsumido em terminologias genricas (geralmente de conotao masculina). Contudo, aqui, tal escolha foi meramente metodolgica, tendo em vista a demasiada utilizao dessa categoria no decorrer deste trabalho. A unidade de anlise do estudo foi o Programa Federal de Proteo, legalmente denominado Programa Federal de Assistncia a Vtimas e a Testemunhas Ameaadas, conforme a Lei Federal n 9.807/99 e o Decreto Federal n 3.518/2000. O projeto inicial apresentado banca qualificadora, em 28/06/2012, propunha-se a identificar o perfil socioeconmico dos protegidos pelo Programa Federal de Proteo e entender como se dava o acesso deles ao emprego. Contudo, os professores da banca foram unnimes em recomendar um resgate histrico do Programa, o sentido de proteo adotado por ele, o perfil dos protegidos e as necessidades gerais que eles apresentam no contexto na proteo. No momento, focar apenas na questo do trabalho poderia restringir o potencial da pesquisa, sobretudo em razo do incipiente conhecimento acadmico sobre a proteo de pessoas ameaadas no Brasil. Aps as contribuies da banca qualificadora, reformulamos o projeto, que passou a referenciar a construo desta pesquisa e dissertao. Conhecer a origem do Programa Federal

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de Assistncia a Vtimas e Testemunhas Ameaadas (doravante Programa Federal de Proteo, ou Programa Federal, ou simplesmente Programa), o significado de proteo adotado por ele e quais necessidades humanas busca atender, passou a ser o foco da pesquisa. Considerando a impossibilidade de entrevistar os protegidos e os profissionais protetores, por uma questo de segurana, bem como os demais atores atuantes na poltica de Proteo e no Programa Federal, de modo especial, em razo de uma deciso metodolgica de redesenho da pesquisa; tivemos como nica e principal fonte de dados o acervo e o arquivo documentais do Programa. Sendo assim, no tivemos contato com os protegidos em razo da vulnerabilidade que uma pesquisa com indivduos em um grau to delicado de risco de morte poderia promover. Ademais, a localizao dessas pessoas uma informao de carter estritamente sigiloso, cujo conhecimento guardado por um grupo reservado de pessoas, especificamente da sociedade civil. Cellard valoriza o uso de documentos em pesquisa porque muito frequentemente, ele permanece como o nico testemunho de atividades particulares ocorridas num passado recente, bem como favorece a observao do processo de maturao ou de evoluo de indivduos, grupos, conceitos, conhecimentos, comportamentos, mentalidades, prticas, entre outros (CELLARD, 2008, apud S-SILVA; ALMEIDA; GUINDANI, 2009, p. 2). Diante dessa especificidade, fomos orientados na banca de qualificao a procurar a professora Georgete Medleg Rodrigues, do Decanato de Pesquisa e Ps-graduao da UnB, com reconhecida atuao em pesquisa em arquivos documentais. Ela nos recebeu gentilmente e trouxe algumas reflexes sobre o desafio em pesquisar num arquivo sigiloso pertinente a um programa de proteo a pessoas ameaadas de morte, com inmeros tipos de documentos, com pesos de importncia diferenciados, de diferentes autorias, carregados de distintas vises de mundo, ideologias e perspectivas. Seria necessrio ter um foco bem delimitado para no se perder dos objetivos da pesquisa, para descobrir as necessidades humanas sem perder de vista quem e como as coloca nos documentos. Alm disso e mais importante o cuidado tico que deveria ter, e obter autorizao para trabalhar e divulgar dados como esses. Dada essa orientao e a sensibilidade do objeto da pesquisa, o projeto foi submetido ao Comit de tica em Pesquisa (CEP). Esta foi uma das fases mais delicadas da pesquisa. Pois em decorrncia de mudanas no sistema de submisso de projetos, aps a pesquisadora submet-lo ao Comit do Instituto de Humanas da UnB (CEP-IH) e esperar cerca de trinta dias, fomos informados que esse processo agora estava se dando exclusivamente pela Plataforma Brasil, do Ministrio da Sade, que seria responsvel pela captao, destinao e

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informao eletrnica sobre a tramitao do projeto at a emisso do parecer. S ento fizemos o procedimento correto, esperando mais um ms para obter a aprovao e autorizao para realizar a pesquisa. Esse processo durou dois meses, atrasando o andamento da pesquisa e nos levando a reavaliar o desenho metodolgico da mesma. Sendo assim, o estudo de caso sobre o Programa Federal de Proteo foi dividido em duas fases sequenciais. A primeira constituiu-se em levantamento quantitativo de dados acerca do perfil socioeconmico das 89 pessoas protegidas, realizado pela prpria pesquisadora. Essa etapa durou 29 dias. Como os documentos do arquivo institucional no poderiam sair da Coordenao-Geral de Proteo a Testemunhas (CGPT), a pesquisadora realizou a coleta em horrios de intervalo do trabalho (almoo) e posteriores ao expediente; tambm foi solicitada autorizao para realizar a pesquisa aos sbados, ficando na Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica (SDH/PR) num perodo de 6 a 8 horas dirias, exclusivamente para o levantamento. As informaes foram extradas dos relatrios, pareceres e outros documentos referentes aos 25 casos acompanhados pelo Programa no ano de 2011, o que equivalia a 25 processos, enumerados com base no cdigo que cada caso recebe quando o pedido de proteo chega ao Programa, totalizando 124 volumes, com uma mdia de 200 pginas, cada. Desse total de processos ou casos, 44% possuam at 3 volumes, cada; 28% possuam entre 4 a 6 volumes, cada; 24% possuam entre 7 a 8 volumes, cada; e 4% possuam 15 volumes, cada. A maior dificuldade encontrada foi a heterogeneidade no formato e contedo dos relatrios (altamente descritivos) e a escassez de informaes, principalmente no campo psicossocial. Alguns dados socioeconmicos, como cor/raa, religio, se pessoa com deficincia foram excludos do levantamento por no localizao na grande maioria dos documentos7. Em contrapartida, os dados jurdicos sobre ingresso, tipo de crime denunciado, tipo de agente criminoso, datas relacionadas solicitao da proteo e outras fases da proteo, dentre outras informaes, praticamente no apresentaram dificuldade de localizao. Avaliamos que se deveu a uma maior padronizao existente em documentos de carter jurdico. A sistematizao e tabulao dos dados duraram cerca de 10 dias e, como resultado dessa etapa quantitativa da pesquisa, identificamos o perfil das pessoas protegidas sob trs aspectos:

As variveis cor/raa e pessoa com deficincia foram contempladas na anlise a partir dos dados brutos, ainda preliminares, do Levantamento Anual de Dados do Programa Federal de Proteo a Vtimas e Testemunhas Ameaadas, referente ao ano de 2011, mesmo recorte temporal da pesquisa (Fonte: CGPT/SDH/PR).

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1) perfil familiar; 2) perfil dos protegidos; 3) perfil da proteo (colocado nos apndices como informaes complementares pesquisa, j que no est diretamente ligado ao perfil socioeconmico dos protegidos).

A segunda fase se constituiu numa pesquisa documental, onde foram analisados trs tipos especficos de documentos:

1) Documentos do CONDEF: relatrios, planilhas de custo mensais (ajuda financeira do Programa para o protegido) e atas das reunies ordinrias do Conselho Deliberativo do Programa Federal de Proteo a Vtimas e Testemunhas Ameaadas (CONDEF), dos anos de 2011 a 2012, totalizando 19 relatrios e 19 atas, que expressam o acompanhamento jurdico e psicossocial dos protegidos e as necessidades humanas dessas pessoas, para anlise e deliberao do Conselho; 2) Documentos dos processos: relatrios, pareceres, cartas dos protegidos, ofcios, termos de responsabilidade e de quebra de norma selecionados de 60% dos casos pesquisados para realizao de leitura qualitativa, a fim de identificar quais as necessidades humanas e as situaes vivenciadas pelos protegidos no contexto do Programa; 3) Documentos do acervo da poltica de proteo: convnios de parceria, legislaes, relatrios de consultorias e de atividades, matrias jornalsticas, projetos de trabalho, manuais normativos, editais, dentre outros.

Quanto aos documentos do CONDEF, as atas foram as principais fontes de informao. As solicitaes (chamadas no documento de considerandos) e as decises do CONDEF (denominadas de deliberaes) foram agrupadas por cada caso e extradas todas as informaes que identificassem os protegidos, recebendo o cdigo da pesquisa. Foram apresentadas ao CONDEF, entre os anos de 2011 e 2012, um total de 341 solicitaes a serem analisadas e deliberadas. Realizamos o trabalho de reuni-las em tpicos similares no Quadro das Necessidades Humanas dos Protegidos, dividido em trs colunas: Necessidade apresentadas ao CONDEF, Respostas do CONDEF s necessidades, Encaminhamentos

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dados s necessidades. Esse quadro foi reduzido por quatro vezes at chegarmos s categorias principais das necessidades humanas dos protegidos: duas grandes reas de necessidades necessidades de segurana e de justia e necessidades socioeconmicas. Quanto primeira, foi colocada nos Apndices como informao complementar, pois decidimos focar o estudo nas necessidades socioeconmicas. No que se refere a estas, subdividimos e analisamos os dados separadamente em necessidades de: sade, habitao, educao, profissionalizao e trabalho, segurana socioeconmica e convvio socioafetivo. Dos relatrios do CONDEF foram extrados trechos que serviram para fundamentar e qualificar os dados sobre as necessidades. As planilhas de custo mensal foram outra importante fonte de dados. Mas apresentaram grande dificuldade de codificao devido heterogeneidade de termos para designar as necessidades dos protegidos subsidiadas pelo Programa. Conseguimos igualmente codific-las em categorias principais de necessidades humanas, e assim complementar os dados obtidos pelas atas. Quanto aos documentos dos processos, foram selecionados por assunto e em seguida extramos as falas mais relevantes sobre o tema para acrescentar na anlise dos dados quantitativos. Tomamos o mesmo cuidado de identificar os protegidos pelos cdigos da pesquisa, retirando qualquer informao de identificao pessoal. Buscamos com isso apreender as situaes vivenciadas pelas pessoas em proteo, expectativas dos protegidos e dos protetores, cumprimentos e violaes das normas de proteo, direitos e obrigaes dos protegidos, sentimentos expressos nas cartas e solicitaes que simbolizavam as suas necessidades humanas, de modo a tambm qualificar os dados quantitativos. No que tange aos documentos do acervo da poltica de proteo, tiveram importncia fundamental para conhecermos a origem do Programa de Proteo no Brasil, o contexto da poca, as vises do Estado e da sociedade civil organizada em torno dessa temtica, o sentido da proteo. Enfim, somados pesquisa bibliogrfica e legislao do Programa de Proteo, pudemos apreender significativos momentos da historicidade da poltica de proteo no pas. Essa segunda etapa qualitativa durou cerca de 40 dias. No desenho de pesquisa submetido ao CEP/IH, nessa etapa qualitativa, estava prevista a realizao de 6 entrevistas com representantes da sociedade civil e do poder pblico que contriburam e contribuem para a criao e o desenvolvimento do Programa Federal de Proteo. Essa tcnica teria a finalidade de conhecer a histria do surgimento e conformao do Programa Federal de Proteo, bem como entender o sentido de proteo adotado pelo Programa em seus primrdios, e quais necessidades se propunha a atender em sua concepo original e atualmente.

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Todavia, o montante de documentos coletados sobre o Programa de Proteo e o curto tempo para realizao da anlise desses dados, sobretudo com o atraso na obteno de autorizao do Comit de tica em Pesquisa, levaram-nos a decidir pela no adoo dessa estratgia de pesquisa. Consideramos que esta suspenso no comprometeria o resultado do estudo, j que os documentos coletados seriam suficientes para se fazer a contextualizao do Programa e identificar o sentido de proteo da poltica. Quanto categoria fundamental da pesquisa (necessidades humanas bsicas), teria ela como principal fonte de informao os documentos do Programa e no as entrevistas. Para suprir a excluso dessa fonte de informao (entrevistas), buscamos na anlise dos documentos relacionados aos ltimos 17 (dezessete) anos do Programa e publicaes mais recentes (embora escassas), conhecer o funcionamento do Programa Federal de Proteo como poltica de direitos humanos e o sentido de proteo que o direciona aps treze anos de existncia. E ainda, quanto parte das entrevistas destinada a aprofundar o conhecimento sobre o perfil socioeconmico dos protegidos e o atendimento de suas necessidades humanas bsicas, fora compensada pelo questionrio quantitativo e a anlise documental, com especial ateno s atas, relatrios e cartas escritas pelos prprios protegidos em situaes especficas da proteo, quando normalmente suas demandas no eram atendidas ou quando discordavam de algum direcionamento da equipe tcnica ou do prprio CONDEF. O questionrio socioeconmico, a pesquisa documental e bibliogrfica8 foram ento as principais fontes de informao deste estudo. O parmetro de busca dos documentos foi o registro histrico do Programa (surgimento, configurao e objetivos) e o registro administrativo dos protegidos (informaes jurdicas e psicossociais da amostra selecionada). Buscou-se respostas a perguntas, como: Por que surgiu? Como surgiu? Qual a ligao do Programa com os direitos humanos? O que se pensou por proteo na concepo dessa poltica e para quem foi destinada? Diante das diferentes categorias de usurios (vtima, testemunha, ru colaborador e familiar), existe uma proteo diferenciada para cada um desses perfis de usurios? Enfim, buscamos entender o processo de nascimento desta poltica como uma poltica pblica (com fortes caractersticas de poltica social); como uma demanda no seio do Estado, mas com forte componente de participao da sociedade civil; e, a partir da, traar o desenho institucional do Programa Federal de Proteo.

De acordo com S-Silva; Almeida; Guindani (2009, p. 6), a pesquisa documental muito prxima da pe squisa bibliogrfica. O elemento diferenciador est na natureza das fontes: a pesquisa bibliogrfica remete para as contribuies de diferentes autores sobre o tema, atentando para as fontes secundrias, enquanto a pesquisa documental recorre a materiais que ainda no receberam tratamento analtico, ou seja, as fontes primrias.

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As informaes oficiais foram solicitadas SDH/PR, ao Gabinete de Assessoria Jurdica as Organizaes Populares (GAJOP) entidade no governamental que criou o Programa de Proteo e foi a primeira ONG a executar o Programa Federal de Proteo , Associao de Advogados de Trabalhadores Rurais (AATR) e a outras instncias e/ou pessoas do Sistema de Proteo a Vtimas e a Testemunhas Ameaadas que possivelmente possuam registros documentais sobre o Programa. Recebemos autorizao expressa da CoordenaoGeral de Proteo a Testemunhas da SDH/PR para acesso aos documentos do Programa para fins de pesquisa. E conseguimos cpia de documentos antigos do Programa, pertencentes ao acervo da AATR, que foram disponibilizados com autorizao expressa da Coordenadora do Programa de Proteo da Bahia (sob gesto da AATR) com o propsito de utilizao para fins de pesquisa. Este estudo norteado pela perspectiva crtica marxista. Portanto, os fenmenos sociais que perpassam a poltica de proteo foram analisados e interpretados a partir da relao dialtica entre infraestrutura e superestrutura (a partir da leitura gramsciana do mtodo marxista) para entendermos as foras que operaram (e operam) na implantao e desenvolvimento do Programa nesses treze anos de existncia. Na anlise deste estudo, foram consideradas as dimenses histrica, poltica e econmica que mantm, interagem e influenciam a formatao da poltica de proteo no pas. Sem, contudo, consider-las como partes estanques, atomizadas entre si (BOSCHETTI, 2009). Partimos da compreenso que cada uma dessas dimenses parte de um todo e que trouxe luz s mltiplas causalidades que definiram esse desenho (e no outro) de poltica de proteo a pessoas ameaadas no Brasil. A partir das contribuies de Boschetti (2009), a dimenso histrica nos ajudou a situar o nascimento da poltica de proteo em sua inter-relao com as multiformes expresses da questo social. A dimenso econmica permitiu a percepo sobre que determinantes econmicos, da dcada de 1990 em diante, influenciaram a configurao da poltica em questo. E, do ponto de vista poltico, vislumbramos as foras da advindas, representadas pelos atores do Estado e da sociedade civil, desvendando os interesses antagnicos entre os grupos que compem essa poltica, que representam tambm interesses de classe. Este estudo, portanto, partiu da perspectiva histrico-dialtica, situando o Programa Federal de Proteo na sua relao com o todo histrico e contraditrio, na conjuntura poltico-econmica e sociocultural do pas, de orientao neoliberal, no marco do sistema capitalista.

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1.1 Tcnicas e instrumentos de pesquisa

O estudo de caso realizado utilizou mtodos mistos, atravs de tcnicas quantitativas e qualitativas para a obteno dos dados necessrios ao alcance dos objetivos da pesquisa. Creswell (2010, p. 27) esclarece que esse mtodo mais que a simples utilizao de dois tipos de dados nas fases de coleta e anlise, envolve tambm o uso das duas abordagens em conjunto, de modo que a fora geral de um estudo seja maior do que a da pesquisa qualitativa ou quantitativa isolada. Utilizamos o seguinte instrumental de coleta de dados:

1) questionrio fechado de dados quantitativos sobre o perfil socioeconmico dos protegidos, elaborado e preenchido pela pesquisadora, a partir de informaes do arquivo documental da Coordenao-Geral de Proteo a Testemunhas; 2) quadro das necessidades humanas dos protegidos. Considerando que a penetrao no campo de estudo e o contato com os documentos analisados possibilitou-nos saber de antemo que tipos de informaes quantitativas seriam possveis identificar. No foi realizado pr-teste do instrumental quantitativo. Todavia, na prtica da coleta, verificamos que os relatrios e documentos so bastante descritivos e no traziam todas as informaes necessrias pesquisa, como cor/etnia, religio e se era pessoa com deficincia. Contudo, avaliamos que isso no comprometeu o objetivo da pesquisa.

Nossa avaliao dos instrumentais aps a realizao da coleta foi que faltavam algumas questes que no ato da pesquisa se revelaram importantes, como: data de solicitao da proteo; data de proteo provisria no Servio de Proteo ao Depoente Especial (SPDE); data de incluso na rede de proteo, j que apenas a data de deliberao de ingresso no representa a data efetiva da incluso que, na maioria das vezes, se d posteriormente; se era dependente de drogas ilcitas, pois em alguns casos esse problema revelou dificultar o processo de reinsero social no novo local e a prpria adaptao s regras do Programa; nmero de volumes do processo/caso; profisso antes do ingresso do protegido principal; tipo de famlia. Essas questes foram acrescentadas no questionrio no ato de seu preenchimento. Outro ponto que precisou de ajuste foi nos casos que possuam mais de um protegido principal. Pois ao listarmos os familiares acompanhantes, pedamos a indicao da relao de

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parentesco com o protegido colaborador da justia (o principal). S que nos casos que existiam mais de um, essa indicao ficava comprometida, pois afinal, seria o grau de parentesco ou afinidade em relao a qual deles? Esse problema foi resolvido acrescentando no instrumental o seguinte parmetro: grau de parentesco ou afinidade em relao ao colaborador principal. Isso foi possvel porque se verificou que mesmo nos casos em que havia mais de um colaborador da justia (os quais eram intimados para prestar depoimento), apenas um deles ocupava o lugar central de testemunha ou delator no processo. Isso no significa uma regra geral, mas ocorreu nesse contexto amostral, trazendo a soluo para o problema percebido. Os procedimentos metodolgicos do presente estudo foram tambm compostos por tcnicas, como:

1) levantamento terico e de estudos semelhantes e transversais na rea de sociedade civil, movimentos sociais, direitos humanos, necessidades humanas bsicas, mnimos sociais, estado neoliberal e polticas sociais; 2) apresentao e aprovao do projeto de pesquisa junto Coordenao-Geral de Proteo a Testemunhas da SDH/PR; 3) apresentao e aprovao do Projeto junto ao Comit de tica em Pesquisa CEP/IH, por meio da Plataforma Brasil9; 4) trabalho de campo em duas fases sequenciais acima descritas, sendo: 4.1) realizao da tabulao dos dados levantados sobre o perfil socioeconmico das 89 pessoas protegidas e suas necessidades humanas no Programa Federal de Proteo; 4.2) realizao de leitura qualitativa dos documentos (processos) dos casos protegidos; 5) manuteno de dirio de campo com anotaes sobre o cotidiano da pesquisa; 6) anlise dos dados.

A Plataforma Brasil uma base nacional e unificada de registros de pesquisas envolvendo seres humanos para todo o sistema CEP/Conep. Ela permite que as pesquisas sejam acompanhadas em seus diferentes estgios desde sua submisso at a aprovao final pelo CEP e pela Conep, quando necessrio - possibilitando inclusive o acompanhamento da fase de campo, o envio de relatrios parciais e dos relatrios finais das pesquisas (quando concludas). O sistema permite, ainda, a apresentao de documentos tambm em meio digital, propiciando ainda sociedade o acesso aos dados pblicos de todas as pesquisas aprovadas. Pela Internet possvel a todos os envolvidos o acesso, por meio de um ambiente compartilhado, s informaes em conjunto, diminuindo de forma significativa o tempo de trmite dos projetos em todo o sistema CEP/CONEP. Disponvel em: <http://aplicacao.saude.gov.br/plataformabrasil/login.jsf>. Acesso em: 12 jun. 2013.

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1.2 Plano de anlise dos dados

Quanto fase da anlise e interpretao dos dados, de acordo com Gil (2009), a rigor, no existem normas para essa etapa em uma pesquisa cuja estratgia adotada tenha sido o estudo de caso, levando a se tomar por emprstimo, geralmente, as estratgias aplicadas em pesquisa qualitativa e quantitativa. Yin (2005) constata que nessa fase que muitos estudos de caso estancam, sobretudo em decorrncia da inabilidade de muitos pesquisadores de no terem a remota noo do que fazer com o conjunto considervel de evidncias coletadas e no saberem lidar com as poucas ferramentas disponveis, especialmente para os dados qualitativos. Yin (2005) orienta que o pesquisador tenha uma estratgia analtica geral que possa nortear o processo de anlise dos dados, de modo a considerar as evidncias de forma justa, produzir concluses analticas convincentes e eliminar interpretaes analticas. [...] tambm o ajudar a usar ferramentas e fazer manipulaes de forma mais eficaz e eficiente. A anlise dos dados foi guiada pela perspectiva crtica marxista, triangulando os dados quantitativos e qualitativos. Com base em algumas orientaes de Creswell (2010), foram seguidos os seguintes passos no processo analtico e interpretativo dos dados:

1) tabulao dos dados quantitativos, seleo de frases dos documentos para compor a anlise qualitativa; resumo das anlises documentais; 2) leitura de todos os dados para uma viso geral das evidncias; 3) reunio dos tpicos similares em uma lista de colunas (tpicos principais, tpicos nicos e descartveis); 4) codificao dos dados qualitativos, a partir dos tpicos identificados, transformando-os em categorias, utilizando termos significativos que abreviavam e representavam a ideia principal trazida pelos participantes da pesquisa; 5) reduo dos cdigos em um nmero vivel de ser trabalhado e aprofundado na pesquisa, em no mximo trs categorias. 6) exposio dos dados quantitativos atravs de quadros e grficos; 7) exposio dos dados qualitativos atravs de uma matriz que, segundo Gil (2009, p. 104), so arranjos constitudos por linhas e colunas que possibilitam rapidamente o estabelecimento de comparaes entre os dados. 8) interpretao das categorias principais da pesquisa qualitativa em inter-relao com as informaes obtidas no levantamento de dados e anlise documental; considerando ainda o contexto poltico-econmico-cultural e o referencial terico j existente.

Quanto anlise documental, foram analisadas as frases selecionadas dos documentos que representavam uma opinio do agente protetor (Equipe Tcnica Federal; Equipe Tcnica Acolhedora; Equipe Tcnica da CGPT; Conselheiros do CONDEF) ou do

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prprio protegido indicado pelo cdigo do caso. Essas frases foram acrescentadas na redao dos resultados do estudo, de modo a contribuir com a anlise dos dados quantitativos e sobre temas especficos da proteo. No que tange unidade de anlise dos documentos, foram consideradas a unidade de registro e a unidade de contexto. Aps organizao das atas do CONDEF por caso e por recorte temporal deliberao de ingresso, e todas as deliberaes do ano de 2011 e 2012 por cada caso as solicitaes, deliberaes e encaminhamentos foram reduzidos a frases menores, a fim de se encontrar as principais categorias da pesquisa. Processo esse em que foram selecionados segmentos palavra, tpico, tema, expresso, personagem, demanda, necessidade bsica especficos do documento a partir da frequncia com que aparecem no texto, bem como o contexto em que ocorreu. Aps essa fase de codificao da unidade de anlise, as partes selecionadas foram sintetizadas em forma de quadros, constando tipo de fonte documental, data e contexto da ocorrncia, natureza do material coletado. Numa dinmica de relaes, associaes, combinaes, separaes e reorganizaes dos cdigos coletados, por fim realizamos a tarefa de identificar os elementos que se revelavam fundamentais para aprofund-los analiticamente, julgando a abrangncia e delimitao de cada categoria-chave (S-SILVA; ALMEIDA; GUINDANI, 2009). O dirio de campo acompanhou todo o processo da pesquisa, sendo um instrumento fundamental de anotaes, observaes e impresses do cotidiano do estudo. A participao da pesquisadora nas reunies ordinrias do CONDEF, nos anos de 2011 e 2012, tambm foi fundamental para o conhecimento no s do contexto onde as necessidades dos protegidos so apresentadas, mas tambm dos atores que analisam e deliberam sobre essas questes. Tais registros foram aprofundados de modo a orientar o dilogo entre pesquisadora, orientador e parceiros de pesquisa, no que tange aos desafios, limites e dvidas apresentados no percurso do estudo. A pesquisa foi concluda com a redao do resultado final, fazendo uma exposio factual do objeto investigado, analisado e interpretado, sintetizando as ideias principais e resultados obtidos, e apontando os problemas insolveis da pesquisa, para que sirvam de inspirao a futuros estudos (MARCONI; LAKATOS, 2010). A anlise final dos dados objetivou mostrar o que o conjunto dos dados quantitativos e qualitativos revelou sobre o desenho institucional do Programa Federal de Proteo, o perfil socioeconmico das pessoas protegidas e o atendimento das suas necessidades humanas no contexto da poltica de proteo.

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1.3 Cuidados ticos

Booth; Colomb; Williams (2005, p. 325-7) terminam sua obra A arte de pesquisar com uma breve reflexo sobre pesquisa e tica. Destacam a preocupao que todos os pesquisadores precisam ter na comunicao de seus estudos, considerando que a pesquisa no est mais restrita ao seleto espao acadmico. Mais do que nunca ela uma atividade inteiramente social, que ocupa atualmente as mais diversificadas esferas da sociedade. Portanto, a pesquisa oferece a todo pesquisador um convite tica, que, quando aceito, pode servir aos maiores interesses, tanto do prprio pesquisador, como de seus leitores. Partindo desse pressuposto, o presente estudo foi desenvolvido de acordo com as normas ticas brasileiras para pesquisas com seres humanos da Resoluo CNS 196/1996. Para garantia da segurana das pessoas que participariam deste estudo, esta pesquisa foi submetida reviso tica pela Plataforma Brasil, do Ministrio da Sade, principalmente pelo fato dos sujeitos desta pesquisa comporem um sistema de proteo cujo anonimato e sigilo das informaes nos remetem no apenas a problemas ticos, mas tambm de preservao da vida. O Comit de tica avaliador do projeto foi definido pela Plataforma Brasil. Por razes alheias ao nosso conhecimento, o projeto foi destinado ao Comit de tica do Instituto de Cincias Humanas da Universidade de Braslia (CEP-IH)10. Sabemos, contudo, que esse comit tem seu foco de atuao em pesquisas qualitativas, cujo delineamento inicial integrava os procedimentos de coleta de dados desta pesquisa, o que nos levou a entender que ele esteja mais capacitado a avaliar as implicaes ticas atinentes ao nosso estudo. Apesar de no terem sido realizadas as entrevistas inicialmente previstas, entendemos que a singularidade do objeto e do tema desta pesquisa requeriam, ainda assim, o olhar avaliador do Comit de tica, de modo a garantir a integridade de todos os cuidados ticos necessrios ao desenvolvimento de um estudo dessa natureza. Embora os documentos pertinentes ao arquivo documental do Programa Federal de Proteo no conterem qualquer indicao da localizao dos protegidos, nem o nome dos tcnicos responsveis por sua proteo e acompanhamento, para acessar tal arquivo, foi solicitada autorizao Coordenao-Geral de Proteo a Testemunhas, para manuseio e utilizao das informaes
10

De acordo com informaes no site do CEP/IH, o protocolo para submisso de projeto de pesquisa deve ser composto por: carta de encaminhamento ao CEP/IH, Curriculum Lattes, folha de rosto, resumo do projeto, projeto de pesquisa, oramento, cronograma, instrumentos de coletas de dados, Termo de Consentimento Livre e Esclarecido e carta de aceitao da instituio onde sero coletados os dados. Disponvel em: http://www.cepih.org.br/pesquisador.htm. Acesso em: 22 fev. 2012.

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desses relatrios para fins de pesquisa, garantindo-se a no remoo do local em que estavam guardados, bem como os devidos critrios de sigilo e tica, considerando se tratar de um arquivo confidencial e protegido11. Alm dos cuidados ticos que foram tomados durante o percurso da pesquisa, foram adotados ainda os seguintes procedimentos:

1) a no terceirizao da coleta de dados; 2) a garantia do anonimato na anlise e divulgao dos dados, no identificando os protegidos; 3) os dados brutos sero destrudos ao trmino da pesquisa e aprovao do resultado final pela Banca Examinadora e pelo Comit de tica.

11

A autorizao foi concedida em 24 de agosto de 2012, conforme termo em anexo.

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Captulo II O PROGRAMA DE ASSISTNCIA A VTIMAS E TESTEMUNHAS AMEAADAS

2.1 Sociedade civil e movimentos sociais de defesa dos direitos humanos

Falar sobre o Programa de Proteo a Vtimas e Testemunhas Ameaadas nos remete diretamente a uma importante categoria analtica: a sociedade civil. Neste estudo fizemos a opo terica pela tica gramsciana. Entendemos que Estado e sociedade civil esto separados apenas metodologicamente, que a sociedade poltica (Estado, propriamente dito) e a sociedade civil (o conjunto de organismos chamados comumente de privados: associaes sindicais, polticas, culturais etc.) formam um todo orgnico: o Estado ampliado. O Estado a expresso do aparelho de governo mais o aparelho privado de hegemonia (sociedade civil). Gramsci o concebe como uma unidade dialtica entre estrutura (economia) e superestrutura (dois grandes planos: sociedade poltica + sociedade civil), numa relao orgnica atravessada pelos conflitos de classe. Longe de qualquer neutralidade, o Estado tanto instrumento de fora e coero quanto espao de luta, consenso e persuaso (GRAMSCI, 1985; LIGUORI, 2003; CORREA, 2006). O lxico gramsciano, segundo Nogueira (2003), difundiu-se e ganhou relevncia universal, e ainda que fruto de reflexes do incio do sculo passado12, tem valor atual e pertinente frente s grandes questes e categorias sociais no mundo capitalista globalizado do sculo XXI. Todavia, tambm alvo de interpretaes diversas que muitas vezes se chocam com o pensamento do prprio Gramsci. Um desses desentendimentos gira em torno do conceito de sociedade civil, que utilizado tanto para projetar um Estado efetivamente democrtico quanto para se atacar todo e qualquer Estado. utilizado para os mais distintos interesses, uns, com fins progressistas, visam autonomia dos cidados e o fortalecimento da democracia; outros convocam a sociedade civil para desenvolver programas de responsabilidade estatal, com fins mercantis e/ou corporativistas, viabilizando o projeto neoliberal de ajuste fiscal e desestatizao (NOGUEIRA, 2003, p. 216).
12

Conforme destaca Liguori (2003), Gramsci no se preocupa em analisar a crise do Estado de sua poca (Estado fascista e Estado sovitico), ele se dedica a compreender a relao estado e sociedade do sculo XX, tornando-se um dos autores marxistas que melhor apreende essa interao. Em Gramsci, sociedade poltica e sociedade civil so dois momentos distintos, no se confundem, mas esto em relao dialtica, formando um todo o Estado ampliado.

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Os estudos de Dagnino; Olvera; Panfichi (2006, p. 27) revelam que, apesar de existir uma forte tendncia de conceber a sociedade civil como um campo homogneo de virtudes, na verdade ela heterognea13 em sua forma, e plural em seus projetos polticos14. Nogueira (2003) atribui essa difuso a quatro motivos principais: o surgimento de novos sujeitos sociais em detrimento da desagregao da classe operria (histrico vetor de unificao social); a interconexo social e econmica entre os pases, por meio de redes de comunicao e informao, afetando a autonomia e originalidade das culturas nacionais; a expanso da cultura democrtico-participativa, impulsionando o ativismo comunitrio, e com isso o aparecimento de novos movimentos sociais e o abandono do Estado; crise da democracia representativa. Para Nogueira (2003, p. 219), a grande pluralidade de movimentos, aes e organismos sociais tem se dado revelia da unidade poltica. E atualmente tem se difundido a ideia de uma sociedade civil posicionada entre o Estado e o mercado, desvinculada de partidos, regras institucionais e compromissos formais, terra da liberdade, do ativismo, da generosidade social uma terceira esfera pblica, porm no estatal. Tal tendncia vai ao encontro da ideia gramsciana de sociedade civil, para quem esta se constitui espao de conjugao de foras sociais para a organizao poltica dos interesses das classes subalternas, em prol de um novo projeto hegemnico societrio. Fazendo uma distino entre os vrios formatos de sociedade civil prevalentes no sculo XXI, Nogueira (2003, p. 223-5) a analisa sob trs perspectivas, ele vai chamar a sociedade civil gramsciana de democrtico-radical, em que a poltica comanda; luta social e luta institucional caminham abraadas, articulando-se a partir de uma estratgia de poder e hegemonia. Nesse tipo de sociedade civil, o Estado mximo, radicalmente social, democrtico e participativo. No outro extremo, est a sociedade civil de tipo liberal conduzida pelos ditames do mercado, em que a luta social se faz em termos competitivos e radicalmente privados, sem maiores interferncias pblicas ou estatais. Aqui se requer um Estado mnimo, liberal, representativo, coercitivo, oposto ao primeiro. E h ainda uma ideia intermediria que o autor chama de sociedade civil social, para quem a poltica est presente e tem lugar de destaque, mas nem sempre comanda, o que inviabiliza as estratgias de construo de um novo projeto de poder e hegemonia. Tendo como maior virtude a autonomia, transitam na

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Existindo sob formatos de sindicatos, associaes, redes, coalizes, mesas, fruns (DAGNINO; OLIVERA; PANFICHI, 2006, p. 27). 14 Inclusive os no-civis ou pouco democratizantes, segundo Dagnino; Olvera; Panfichi (2006, p. 27).

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fronteira entre o Estado e o mercado, numa base suprainstitucional e supranacional. Nessa tendncia, o Estado cosmopolita, desterritorializado, limitador do mercado e protetor dos direitos de cidadania (NOGUEIRA, 2003, p. 223-5). Percebemos que a rede na qual esto vinculadas as entidades executoras da proteo a vtimas e testemunhas ameaadas parece ser do tipo de sociedade civil intermediria (sociedade civil social). Ou seja, tendo como importante valor a autonomia, no se consideram Estado nem mercado; a poltica tem seu lugar de destaque na conduo de suas aes, em prol de uma transformao social, contudo no deixa claro que tipo de transformao: reformar o modelo atual num capitalismo mais humanizado ( o que parece) ou romper radicalmente com o modelo vigente, indo alm do capital, rumo a uma nova sociabilidade (muito pouco provvel). Maria Valria Costa Correa (2006, p. 5) esclarece que o conceito de sociedade civil em Gramsci tem uma dimenso claramente poltica, enquanto espao de luta de classe pela hegemonia e pela conquista do poder poltico por parte das classes subalternas e que ela o lugar onde se processa a articulao institucional das ideologias e dos projetos classistas. Sendo assim, expressa a luta, os conflitos e articula, contraditoriamente, interesses estruturalmente desiguais. Conceb-la ento como um campo no classista desconsiderar seu importante potencial transformador da sociedade. Apesar desse pluralismo conceitual e das novas tendncias de despolitizao e des-economizao em torno da categoria sociedade civil; numa poca em se fala15 inclusive de nova sociedade civil16 e novos movimentos sociais, numa perspectiva de abandono da relao dialtica entre Estado e sociedade e afastamento da concepo gramsciana, reduzindo a sociedade civil a um terreno harmnico, Ivete Simionatto (2010) defende a relevncia de continuar utilizando a categoria sociedade civil sob o eixo terico marxista gramsciano. Seu valor analtico reside, segundo a autora, nas seguintes razes:
[...] a sociedade civil, em Gramsci, espao contraditrio; arena de convencimento; esfera de preparao ideolgica das massas; espao de contra-hegemonia, de construo do socialismo, de luta pela hegemonia. Ou seja, mais que um conceito, um projeto de sociedade (SIMIONATTO, 2010, p.22-23).

15 16

Neomarxistas como Habermas, Cohen e Arato e comunitaristas como Taylor, Walzer e Keane. A conceituao de nova sociedade civil de Cohen e Arato [...], parte do terceiro setor , compreendido em uma perspectiva de ampliao de esfera pblica, de potencializao e expanso da democracia, atravs da pluralidade de movimentos auto-organizados [...]. A auto-organizao da sociedade civil e sua constituio como uma terceira esfera entre o Estado e o mercado, constituem-se em elementos centrais da concepo terica dos autores em tela. (SIMIONATTO, 2010, 22 -3).

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Prova disso foi a conjuntura nacional de luta pela redemocratizao, perodo em que importantes entidades executoras de programas de proteo se fizeram presentes e atuantes. Dagnino (2002, p. 9) resgata que, a partir da dcada de 1970 ocorre um significativo ressurgimento da sociedade civil brasileira17, sendo, inclusive, considerada o nico ncleo possvel de resistncia a um Estado autoritrio. Wampler e Avritzer (2004) relatam que esse foi um perodo de maturidade da sociedade civil, que em razo de seu profcuo ativismo e organizao, foi capaz de contribuir com mudanas institucionais que influenciaram o contedo da Carta Cidad. Para os autores, esse momento de luta e participao social ativa durante a Assembleia Constituinte de 1987-1988 resultou na institucionalizao da participao de cidados na formulao de polticas pblicas. Segundo Oliveira (2003, p. 34-5), a partir de meados dos anos de 1970 comeam a emergir na sociedade organizaes e mobilizaes fortemente ligadas a setores da Igreja Catlica18 que daro incio aos novos movimentos sociais. A bandeira de luta desses movimentos era pela anistia aos presos polticos, garantia dos direitos humanos, pela liberdade e os direitos de os trabalhadores rurais terem terra para trabalhar. A partir de 1978, rearticula-se o movimento sindical19, fortalecido pelas greves dos trabalhadores (greve operria do ABC Paulista e greves gerais, bem como a greve dos canavieiros, no Nordeste). Outros movimentos de luta pelo pluripartidarismo, movimento estudantil e contra a carestia tambm eclodem nessa poca. Numa pauta mais ampla de luta por liberdade, democracia poltica e justia social, Oliveira (2003) reconhece que so esses sujeitos, filhos da transio poltica brasileira, que do origem ao campo movimentalista da sociedade civil. No bojo desses movimentos sociais pr-redemocratizao, situamos uma importante rede de organizaes no governamentais que tem contribudo para a construo da poltica de proteo a pessoas ameaadas no Brasil o Movimento Nacional de Direitos Humanos (MNDH)20. No MNDH esto vinculadas vrias entidades da sociedade civil organizada

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Grande parte das entidades no governamentais que excutam os programas de proteo nasceu na conjuntura de redemocratizao do pas, no final da dcada de 1970 e incio da dcada de 1980. 18 Principalmente ligadas s pastorais da Comisso Brasileira de Justia e Paz (CBJP) e da Comisso Pastoral da Terra (CPT) e s Comunidades Eclesiais de Base (CEBs). (OLIVEIRA, 2003). 19 Desse movimento nascem a Central nica dos Trabalhadores (CUT), a Central Geral dos Trabalhadores (CGT) e o partido dos Trabalhadores (PT). (Idem) 20 De acordo com o GAJOP; MNDH elaborou e contribuiu para a criao do PROVITA sendo, hoje, uma das organizaes que mais tem fortalecido esse sistema de proteo. Bem como, colaborou na elaborao e aprovao da lei de proteo especial a vtimas e testemunhas ameaadas, e integra o Frum Permanente do Programa de Proteo a Vtimas e Testemunhas Ameaadas. Disponvel em: <http://www.mndh.org.br/index.php?option=com_content&task=view&id=14&Itemid=30>. Acesso em: 16 set. 2012.

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ligadas aos programas de proteo a vtimas e testemunhas ameaadas. Conforme o MNDH21, este um movimento organizado da sociedade civil, sem fins lucrativos, democrtico, ecumnico, suprapartidrio, presente em todo o territrio brasileiro em forma de rede com mais de 400 entidades filiadas. Fundado em 1982, de acordo com os estudos de Valria Brito e Silva (2001), o MNDH expressa clara opo pelos segmentos oprimidos, objetivando a transformao da sociedade por meio da organizao social, do combate a todas as formas de discriminao e s violaes de direitos humanos, e autonomia dos movimentos sociais. Baseia-se no trip da solidariedade, da presena de conflito e da possibilidade de quebrar os limites impostos pelo sistema aos diferentes grupos oprimidos pelos quais luta (mulheres, meninos e meninas de rua, negros, homossexuais etc). A autora analisa ainda que o MNDH, enquanto espao de contestao, disputa e negociao poltica, diferencia-se de um simples movimento medida que agrega vrias organizaes da sociedade civil, assumindo o carter de certo pluralismo organizacional e ideolgico que mais se configura como uma rede de movimento social. E, no apenas por isto, mas ainda por causa de seus prprios elementos constitutivos: identidade coletiva, valores e propostas comuns aos seus membros, a exemplo da solidariedade, e interveno de carter local e global; transnacionalidade temtica. Sem dvida, boa parte das entidades22 que passaram a executar os programas de proteo no processo histrico de sua criao e expanso, conforme veremos a seguir, foram atores significativos nos movimentos de pr-redemocratizao e de construo da democracia e da participao social na esfera pblica. Contudo, passados mais de quinze anos desde que comeou o modelo de proteo brasileiro, o professor Igncio Cano 23 (2010, p. 10-11) verificou uma polarizao entre o perfil de militante e de profissional nos operadores da proteo, mudana essa que tambm tem afetado as ONGs executoras do Programa. Essas entidades, com histrica vinculao aos direitos humanos, antes de passarem a executar os programas de proteo, denunciavam as violaes cometidas pelo Estado. Atualmente, segundo a consultoria de Cano, essas entidades tm sofrido mudanas em sua essncia de militncia, como podemos perceber no seu parecer:
21

Disponvel em: <http://www.mndh.org.br/index.php?option=com_content&task=view&id=12&Itemid=29>. Acesso em: 16 set. 2012. 22 Inclusive a Sociedade Maranhense de Direitos Humanos (SMDH), que executa o Programa de Proteo Federal. 23 Igncio Cano foi contratado pela SDH/PR, por meio da Coordenao Geral de Direitos Humanos, para realizar consultoria (concluda em 2010), sobre a atividade de monitoramento dos programas de proteo, com a elaborao de um Parecer Tcnico sobre a Estratgia de Monitoramento do Provita. (dezembro de 2010).

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s tradicionais ONGs de direitos humanos, muitas das quais tinham como funo original a denncia das violaes cometidas pelo Estado antes de se engajar em polticas pblicas, foram se somando instituies com um perfil menos poltico e menos militante. Nestas ltimas menos aparente a existncia de um objetivo estratgico de transformao poltica e social, at o ponto de que as primeiras alertam para o risco de que as entidades gestoras se tornem simples prestadoras de servios. Nos estados em que a sociedade civil organizada menos articulada no parece ser fcil encontrar instituies que cumpram com todos os requisitos ideais para assumir o programa (CANO, 2010).

Cano percebeu que essa polarizao de instituies com perfil mais militante e menos militante tem gerado tenso dentro do programa. O que para ele inerente ao processo contraditrio pelo qual essas entidades vm passando:

Quando o programa foi formulado, instituies tradicionalmente acostumadas a cobrar do estado a implementao de polticas pblicas e a criticar as tentativas de terceirizar os servios pblicos, tiveram de enfrentar um cenrio em que elas prprias passaram a ser um brao dessas polticas. Embora muitos participantes do programa afirmem ter clareza sobre o papel exato que corresponde sociedade civil no programa, no h dvidas de que a questo da identidade do programa e do papel das instituies nogovernamentais dentro dele um tema central por trs de vrias das discusses (CANO, 2010, p. 11).

Para o autor, o que est em questo no cerne das discusses atuais sobre a institucionalidade do Programa o papel de cada instncia envolvida a velha contradio dialtica entre Estado e sociedade civil (CANO, 2010). Passaremos agora a entender a gnese do programa de proteo brasileiro, desenhado e desenvolvido de uma forma bastante peculiar com a participao direta da sociedade civil militante no campo dos direitos humanos.

2.2 Antecedentes da poltica de proteo a pessoas ameaadas

O debate nacional sobre proteo a vtimas de violncia foi influenciado pelo 8 Congresso das Naes Unidas para a Preveno do Crime e o Tratamento dos Delinquentes, realizado em 1990, em Havana, com o fim de estabelecer acordos de cooperao entre os estados para a preveno da violncia terrorista, a partir de aes e polticas de proteo, alm de medidas legislativas e investimento de recursos (VALADO, 2005; SANTA, 2006). Outro importante marco foi a Conferncia das Naes Unidas sobre os direitos do homem, ocorrida

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em Viena, em 1993. O Brasil passa a sofrer fortes presses internacionais e internas para o enfrentamento s graves violaes de direitos humanos, sobretudo com as chacinas da Candelria e da favela do Vigrio Geral, e o massacre dos ndios Yanomami 24 (VALADO, 2005). Como fruto tambm da presso dos movimentos sociais brasileiros e de organizaes no governamentais militantes na defesa dos direitos humanos, ainda no calor das lutas pela redemocratizao do Estado, aes pblicas nessa rea so cobradas. Obrigado a reconhecer a falta de segurana e o aumento da violncia, o governo brasileiro assinala a necessidade de uma atitude firme, segura e perseverante dos diversos atores sociais e governamentais no respeito e proteo dos direitos humanos (PNDH-1, 1996). O governo brasileiro reconhece o Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH) como um passo de compromisso com o povo brasileiro e com as organizaes internacionais de direitos humanos pela luta contra a violncia (PNDH-1, 1996). O apoio criao de programas de proteo nos estados foi prevista j na primeira verso do PNDH, em 1996, como proposta de ao governamental na linha de luta contra a impunidade25, com grau de prioridade de curto prazo (SILVEIRA, 2006). Diante das presses externas e internas, o governo brasileiro no poderia continuar omisso necessidade de proteger vtimas e testemunhas ameaadas de morte num contexto nacional de altos ndices de violncia e grande impunidade. Se considerado que o Brasil no um pas em situao de guerra civil, conflitos polticos, tnicos, raciais ou religiosos, de disputa territorial em larga escala ou fronteiria, os ndices ento se revelam alarmantes. Vejamos o que nos diz os dados apresentados no Mapa da Violncia 2012 (WAISELFISZ, 2012):

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Os trs eventos ocorreram no ano de 1993. A chacina da Candelria tem esse nome porque ocorreu prximo s dependncias da Igreja da Candelria, no Centro da cidade do Rio de Janeiro, onde um grupo de extermnio, com participao de policiais, disparou contra crianas e adolescentes que estavam dormindo no local, resultando na morte de seis crianas e dois maiores sem-teto (Fonte: http://topicos.estadao.com.br/noticiassobre-chacina-da-candelaria). A chacina da favela de Vigrio Geral, Zona Norte da cidade do Rio de Janeiro, foi provocada tambm por grupo de extermnio, com participao de policiais, em represlia a traficantes do local que executaram quatro policiais militares. Esse grupo, formado por mais de cinquenta homens encapuzados e armados, arrombou casas e executou vinte e um moradores (Fonte: http://www.sbsociologia.com.br/portal/index.php?option=com_docman&task=doc_download&gid=13&Itemi d=171). Quanto ao massacre dos ndios Yanomami, ocorreu na comunidade Haximu, em Roraima, em consequncia de conflitos entre garimpeiros e ndios. Pistoleiros foram contratados para executar o massacre, vitimando 16 ndios da etnia Yanomami. A chacina conhecida como o Massacre de Haximu, foi ratificada como genocdio pelo plenrio do Supremo Tribunal Federal STF (Fonte: http://pib.socioambiental.org/files/file/PIB_verbetes/yanomami/massacre_haximu.pdf). 25 Apoiar a criao nos Estados de programas de proteo de vtimas e testemunhas de crimes, expostas a grave e atual perigo em virtude de colaborao ou declaraes prestadas em investigao ou processo penal. (PNDH-1, 1996).

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[...] de 1980 a 2010, o Brasil passou de 11,7 para 26,2 homicdios em 100 mil habitantes, o que representa um aumento real de 124% no perodo ou 2,7% ao ano. Nos 62 conflitos armados no mundo, registrados entre 2004 e 2007, que provocaram mortes diretas, morreram 208.349 pessoas26. No Brasil, sem a existncia desses conflitos, no mesmo perodo morreram 192.804 vtimas de homicdio.

A entidade no governamental Gabinete de Assessoria Jurdica s Organizaes Populares (GAJOP), relata27:

O Brasil conhecido internacionalmente como um pas em que a violncia alcana ndices alarmantes. Seja no campo ou nos grandes centros urbanos, viver tem se constitudo um risco permanente. Relatrios de entidades nacionais e internacionais de defesa e promoo dos direitos humanos so unnimes em denunciar a violncia que atinge a todos, especialmente os trabalhadores, as mulheres, os negros e as crianas e adolescentes (GAJOP, 1996a, p. 3)

Analisando as formas de violncia que predominam na Amrica Latina neste incio do sculo XXI, Santos (2002) verifica mltiplas dimenses da violncia social e poltica contempornea:

1) ela estrutural, fruto da concentrao da propriedade da terra e de renda, dos efeitos das polticas de ajuste estrutural, da corrupo, da desigualdade social; 2) aumenta-se a violncia criminal urbana, em decorrncia tanto do crime organizado quanto da difuso do uso de armas de fogo, acarretando numa maior letalidade nos atos delitivos e uma mudana das formas de delitos e de violncia; 3) apresenta-se tambm na forma de conflitos sociais agrrios, os quais se manifestam pela violncia contra os agentes das lutas sociais pela posse ou propriedade da terra, bem como contra a explorao e precarizao nas relaes de trabalho rural.

Segundo Miguel e Pequeno (2000), antes mesmo da criao do primeiro prottipo de programa de proteo pela sociedade civil, em 1994, o Estado brasileiro j se movimentava na perspectiva de criao de um programa nacional de proteo, centralizado na administrao federal. Buscou-se inspirao na ento famosa experincia italiana de enfrentamento mfia.

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Cf. Geneva Declaration Secretariat - Global Burden of Armed Violence, Sua 2008. Disponvel em: <www.genevadeclaration.org>. Acesso em: 15 jun. 2013. 27 Documento pertencente ao acervo documental da AATR.

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Alm desse desenho internacional de proteo a testemunhas, foram consultados os programas norte-americano28, canadense e ingls. Todas essas experincias so caracterizadas pela presena do Estado na sua concepo, implementao e execuo, centralizado na administrao pblica federal, sob a custdia da polcia e com fortes elementos da poltica de justia e segurana pblica. Esse modelo se apresentou muito oneroso, sobretudo numa conjuntura de reduo de gastos pblicos com polticas de cunho social. O que confirmado pelo Relatrio do I Encontro Nacional Interestadual sobre Proteo a Testemunhas29, realizado em Recife/PE entre os dias 19 e 20 de junho de 1997:

Estava em tramitao no Congresso Nacional a mensagem n 1276/94, Projeto de lei 4.904/95, que dispunha sobre o Programa de Proteo a Vtimas e Testemunhas da Violncia. O Governo Federal retirou o Projeto da tramitao por duas razes bsicas: 1- Considerava o projeto em tramitao fora da realidade brasileira, financeiramente invivel. 2- O Projeto era muito centralizado na Unio e no considerava a realidade da federao brasileira, suprimindo praticamente o papel dos Estados (GAJOP, 1997a, p. 7).

O mesmo relatrio30 indicava a construo, por parte do Governo Federal, de um novo projeto de lei seguindo duas linhas principais: A Unio instituiria normas gerais de Proteo a vtimas e testemunhas. E deixaria para a competncia dos Estados institurem seus programas. A Unio modificaria a Legislao de sua competncia para adequar ao Provita. (GAJOP, 1997, p. 7). Nesse contexto, em 1995 desenvolvia-se embrionariamente em Pernambuco uma experincia efetiva de proteo a pessoas ameaadas, o que foi aparentemente vivel s atuais tendncias das polticas pblicas. Ainda influenciado pelo panorama da dcada anterior de mobilizao social pr-redemocratizao, o GAJOP, com o fim de contribuir com a reduo dos altos ndices de impunidade no Estado31, comea a desenvolver prticas informais de proteo, escondendo pessoas que denunciavam homicdios cometidos (ou tentados) por grupos de extermnio, agentes do crime organizado e de violncia policial (GAJOP, 1996b, p. 2).
28

Silveira (2006, p. 21-22) cita que os Estados Unidos foi o primeiro pas a criar um programa de proteo. Segundo o autor o Servio Marshall foi criado [...] em 1789, visando reforar as Leis Federais, proteger Juzes Federais, Jurados, e em determinadas ocasies, tambm o Presidente da Repblica [...]. Em 1970, [...] o Congresso dos Estados Unidos aprovou a chamada lei do Crime Organizado, dando misso especfica ao Marshall, criando o Programa de Segurana da Testemunha ou simplesmente Programa Witsec que passou a operar em 1971. Adota at hoje, o lema Testemunho: Proteo para o resto da vida. 29 Documento pertencente ao acervo documental da AATR. 30 Documento pertencente ao acervo documental da AATR. 31 As orientaes podem ser encontradas no site oficial do GAJOP (http://www.gajop.org.br/quemSomos.php).

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A experincia foi formalizada inicialmente em mbito estadual, entre o Governo do Estado de Pernambuco (assinado por Miguel Arraes, governador poca) e o GAJOP, por meio de Convnio de Cooperao Administrativa, Financeira e Operacional32, no ano de 1995, tendo poca investimento do Tesouro Estadual no montante de R$ 127.600,00, repassado mensalmente entidade em parcelas iguais de R$ 11.600,00. Esse convnio estabelecia ainda competncias especficas de vrias secretarias e rgos estaduais (Justia, Segurana Pblica, Trabalho e Ao Social, Educao e Esportes, Sade, Polcia Militar e Administrao) em relao ao Programa de Proteo33. As razes que justificavam a parceria pblico-privada, por meio da criao de um modelo de proteo com perfil hbrido de responsabilidades (apoio financeiro do Estado e de estrutura, servios e benefcios por parte de seus rgos; e articulao e execuo por parte da sociedade civil) esto largamente expostos nos primeiros registros sobre o Programa. As principais justificativas so:

[...] nesse primeiro momento o Estado no deveria assumir o gerenciamento do programa pois o mesmo seria fatalmente engessado pela burocracia, pela descontinuidade e pela dificuldade de se construir, atravs dos agentes estatais, uma rede de proteo sigilosa. (GAJOP, 1997a, p. 3, grifos nossos)34.

A burocracia foi um dos principais motivos apontados pelo GAJOP para a reforma da atuao do Estado junto s polticas pblicas. Isso est registrado em vrios pontos dos documentos analisados. Neves (2008) traz uma contribuio sobre esse tipo de crtica ao Estado:

A agenda da Reforma do Estado e a crtica ao Estado burocrtico e centralizador passaram a ser direes tanto da esquerda quanto da direita. De um lado atribui-se forte nfase minimizao do estado na tica neoliberal, colocando-se o mercado como o regulador das necessidades. Por outro, a crtica da esquerda centralizao e burocratizao do estado traz a proposta de um novo desenho institucional na relao entre Estado e sociedade mediante a construo de uma Reforma do Estado que buscasse a democratizao e a construo de novo formato em processos de co-gesto (NEVES, 2008, p. 12).

32 33

Documento pertencente ao acervo documental da AATR. Conforme informaes contidas no primeiro documento convenial entre Governo do Estado de Pernambuco e o GAJOP, pertencente ao Acervo Documental da Associao de Advogados de Trabalhadores Rurais (AATR), entidade executora do PROVITA da Bahia, que cedeu cpia de documentos antigos dos Programas de Proteo para esta pesquisa. 34 Documento pertencente ao acervo documental da AATR.

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Como vemos, tanto esquerda quanto direita desejavam mudanas no Estado, mas com propostas distintas. Na direo da esquerda, o GAJOP traz em sua proposta de cogesto a operacionalizao da proteo por meio da construo de uma rede voluntria de apoio para dar guarida e condies de sobrevivncia s pessoas que procuravam a entidade para denunciar. O relatrio de atividades35 do primeiro Provita, no ano de 1996, descreve essa rede e a capacidade da sociedade civil para articulao e incentivo da solidariedade:

[...] Atualmente, a rede de proteo conta com 32 locais, entre espaos urbanos e rurais, para acomodar as testemunhas e vtimas atendidas pelo programa e 76 colaboradores voluntrios. [...] O apoio prestado pelos voluntrios bastante diversificado. Ao lado do trabalho especializado de mdicos, odontlogos, psiclogos e assistentes sociais, h o apoio de pessoas de diversas reas e formaes que desenvolvem aes de articulao poltica, lobby legislativo, proteo a beneficirios, realizao de campanhas para arrecadao de fundos e donativos, entre outros. [...] Entre as iniciativas dos voluntrios, destaca-se a realizao da campanha A criana do Provita, que proporcionou a doao de inmeros artigos (gneros alimentcios, brinquedos, roupas) para distribuio junto aos beneficirios do Programa. [...] As campanhas atingiram, em especial, universidades, escolas, Assembleia Legislativa, Cmara dos Vereadores, Ongs, entre outros espaos; e demonstraram a possibilidade de sensibilizao da sociedade civil para a solidariedade em questes relacionadas justia e segurana. (GAJOP, 1996b, p. 2-3).

Como vemos no trecho acima, o investimento pblico destinado execuo do Provita no era a nica nem a principal fonte de recursos empregados no Programa. Havia uma forte presena do voluntariado e da solidariedade da sociedade. Inclusive, os registros36 informam que o Estado de Pernambuco atrasava o repasse dos recursos por conta da burocracia (GAJOP, 1997a, p. 5). O Jornal do Commercio37 de Recife noticiou o relato da coordenadora do Provita, Anlia Belisa Ribeiro, sobre essa situao de atraso: De novembro de 1996 a maio deste ano, ns no recebemos nenhuma ajuda do governo por problemas burocrticos, mas conseguimos manter o padro do programa, orgulha -se Anlia. (JORNAL DO COMMERCIO, 1997). Ademais, havia a recomendao38 de que faz-se necessrio programas de gerao de renda e captao de recursos, sobretudo quando o processo judicial se torna moroso e a permanncia da testemunha se prolonga alm do previsto. (GAJOP, 1997a, p. 5). Ou seja, a sociedade civil buscava desenvolver a sustentabilidade do Programa para alm dos recursos descontnuos do Estado.
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Documento pertencente ao acervo documental da AATR. Documento pertencente ao acervo documental da AATR. 37 Documento pertencente ao acervo documental da AATR. 38 Documento pertencente ao acervo documental da AATR.

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Entre 1996 e 1997 encontramos registros de notcias jornalsticas sobre a experincia pioneira de proteo no Brasil. Em 12 de novembro de 1997, publicou-se que o Provita j havia atendido, desde janeiro de 1996, cerca de 200 pessoas (JORNAL DO COMMERCIO, 1997). Em outro jornal39 foi relatada a forma de proteo dessas pessoas: So locais religiosos onde os participantes permanecem no perodo de seis meses a um ano at que sejam liberados pela justia (DIRIO DE PERNAMBUCO, 1997, p. 33). Teve tambm importante destaque a visita de Gerald Shur ao Brasil, advogado e consultor jurdico, criador do programa de proteo americano, ele passou pelo Rio de Janeiro, Braslia, Recife e So Paulo para falar sobre a experincia americana de proteo a testemunhas. O Jornal do Commercio, relatou:
Gerald Shur ficou impressionado com o trabalho [...]. As pessoas envolvidas no programa do Gajop so extraordinrias. Esto oito meses frente de ns, em termos de organizao e ideias, quando tnhamos cinco anos de implantao do programa, ressaltou. Ele vai analisar o material fornecido pela entidade para emitir uma opinio mais precisa sobre o trabalho que comea a ser feito no Brasil. O consultor acredita que o pas poder ter os mesmos resultados que os EUA. Eu senti muito interesse do governo brasileiro (JORNAL DO COMRCIO, 1996).

Para dar incio ao processo de expanso do Programa de Nacionalizao de Apoio e Proteo a Testemunhas, Vtimas e Familiares de Vtimas de Violncia, o Ministrio da Justia, atravs do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), contratou o GAJOP para realizar uma consultoria sobre a possibilidade de implantao do modelo desenvolvido em Pernambuco para outros estados brasileiros. A primeira fase do projeto de nacionalizao compreendeu os estados do Cear, Bahia, Rio Grande do Norte e Rio de Janeiro40. Essa primeira seleo foi motivada pela

[...] combinao de trs critrios: a) a relativa proximidade dos estados com o Estado de Pernambuco [...], b) o alto grau de violncia e impunidade verificado nos estados, e c) a existncia nos estados de articulaes fortes da sociedade civil41 e disponibilidade de estabelecer/ampliar o dilogo parceria com os poderes pblicos locais. (GAJOP, 1996a, p. 8)42
39 40

Documento pertencente ao acervo documental da AATR. A incluso do Rio de Janeiro na primeira fase, embora distanciado dos outros estados, se deu em razo da particular situao de violncia e impunidade presente naquele estado e da demanda de casos j existente em relao ao programa desenvolvido em Pernambuco. Seria inconcebvel, levando em considerao essas condies, deix-lo de fora j desse trabalho inicial (GAJOP, 1996a, p.8). 41 Acrescentando esse critrio, no que tange s entidades da sociedade civil, para desenvolverem programas de proteo, seria fundamental a capacidade de dilogo com os poderes pblicos, formao tcnica adequada e slida representao social (especialmente junto aos poderes pblicos). (GAJOP, 1997b, p. 5). 42 Documento pertencente ao acervo documental da AATR.

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A segunda fase desse projeto agregaria os estados de So Paulo, Rio Grande do Sul, Paraba, Par e Esprito Santo. Para o diagnstico de implementao43 do Programa de Proteo nesses estados foram consultados in loco os representantes de governos estaduais e de organizaes no governamentais, interessados em contribuir para a ampliao da discusso e possvel constituio de experincias exemplares na rea de apoio e proteo a vtimas, testemunhas e familiares de vtimas da violncia (GAJOP, 1996a, p. 10). A primeira fase da consultoria sobre a nacionalizao do programa ocorreu entre julho de 1996 a fevereiro de 1997, compreendendo a elaborao do plano de trabalho e do material expositivo; visitas exploratrias aos estados; acompanhamentos e treinamentos dos representantes estaduais; o primeiro encontro interestadual sobre o programa; elaborao do diagnstico sobre a situao dos estados e proposta de ao e divulgao (idem). Uma matria jornalstica44 informa que no Rio de Janeiro, desde 1992, existia, no corao da cidade, uma casa de testemunhas [...] que deveria funcionar com o mesmo objetivo do Provita, mas no vingou. As causas para o insucesso dessa experincia foi a dificuldade em fazer uma segurana eficaz; a metodologia foi falha. Segundo o coordenador do programa no Rio, que estava em vias de implementao, o melhor sistema de proteo a testemunhas em funcionamento o modelo de Pernambuco. vivel em tudo. Barato e envolve a sociedade como corresponsvel o que d uma certa legitimidade e autonomia ao programa (JORNAL DO COMMERCIO, 1997). Confirmamos as tendncias mais gerais da dcada de 1990, de baixos investimentos pblicos nas polticas sociais e de parceria pblico-privada como alternativa no apenas menos burocrticas, mas tambm menos onerosas para minimizao dos efeitos da questo social, que nesse caso estava diretamente relacionadas segurana pblica e justia. Um dado apresentado pelo Jornal do Commercio45 sobre a comparao entre o custo por testemunha do programa americano e do programa brasileiro nos revela que nos Estados Unidos [...] so gastos por testemunha US$ 100 mil anuais ao passo que em Pernambuco o custo mensal para uma famlia de quatro pessoas de R$ 253,00, segundo dados do mesmo Jornal. Em outras palavras, guardadas as devidas propores, o modelo brasileiro de proteo era exponencialmente mais barato.

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Documento pertencente ao acervo documental da AATR. Documento pertencente ao acervo documental da AATR. 45 Documento pertencente ao acervo documental da AATR.

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O Relatrio do I Encontro Interestadual Sobre Proteo a Testemunhas 46 (1997) traz ainda outros elementos sobre o processo de expanso do Programa e a essncia do modelo:

1) no era interesse do GAJOP que os outros estados simplesmente copiassem o modelo pernambucano, mas respeitassem suas caractersticas e limites; 2) havia um consenso de que a parceria pblico-privada no significava uma inverso de papis, todavia, nem todas as entidades apoiavam o papel das ONGs substiturem as aes do Estado, a exemplo dos representantes do Cear; 3) a diviso de tarefas e responsabilidades entre o poder pblico e as entidades poderia variar de um estado para outro. Ou seja, no h um padro definido para uma pareceria, pois possvel que em alguns Estados as ONGs assumam a coordenao do programa. Em outros podemos ter a situao inversa (GAJOP, 1997a, p. 2).

Apesar da forte influncia neoliberal dessa perspectiva de proteo, sobretudo por interesse dos reformadores do Estado, para as entidades no governamentais, em especial o GAJOP, que encabeava esse movimento, existia na essncia da proposta o interesse de se criar no Brasil um programa que mudasse o quadro de impunidade no pas e que influenciasse a construo de uma poltica pblica de segurana e justia em mbito nacional. E para que essa experincia tivesse xito, a entidade afirma que depende da participao social. No s das ONGs mas da populao em geral, participando, cada uma a sua maneira, da construo de uma sociedade mais justa e fraterna. (idem, p. 3). Ou seja, permaneciam no cerne desse movimento os princpios de redemocratizao e de emancipao social, a fim de se ampliar a participao da sociedade na formulao e encaminhamentos da coisa pblica. Assim, pretendiam enfrentar os resqucios de um Estado autoritrio, que ainda era utilizado por alguns agentes pblicos para perpetrarem aes violadoras dos direitos humanos e manterem o status quo que legitimava essas violncias atravs da impunidade. De acordo com os registros pesquisados47, o programa de proteo a testemunhas desenvolvido em Pernambuco serviu de modelo para o projeto de lei enviado pelo Presidente da Repblica, Fernando Henrique Cardoso, em setembro de 1997. No mbito da institucionalidade federal da poltica de proteo, em 1998 o Ministrio da Justia, atravs da Secretaria de Direitos Humanos48, passa a apoiar essa experincia atravs de convnio de cooperao tcnico-financeira com o GAJOP (BARROS, 2006; SILVEIRA, 2006). O governo brasileiro promulga em 13 de julho de 1999 a Lei Federal de proteo n 9.807,
46 47

Documento pertencente ao acervo documental da AATR. Documento pertencente ao acervo documental da AATR. 48 poca, Secretaria Especial de Direitos Humanos, que fazia parte do quadro institucional do Ministrio da Justia.

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estabelecendo normas para a organizao e a manuteno dos programas nos estados e instituindo o Programa Federal de Proteo, alm de dispor sobre a proteo a rus colaboradores. Em 20 de junho de 2000, a lei regulamentada pelo Decreto n 3.518, que delimita ainda que entidades do campo da assistncia e do desenvolvimento social, da defesa dos direitos humanos ou da promoo da segurana pblica49 podem realizar parceria convenial com o Estado para execuo de programas de proteo. Esse modelo de proteo (Provita) de parceria pblico-privada se reproduziu para mais 17 estados, com exceo do Rio Grande do Sul, que o nico programa brasileiro de proteo estatal (Protege), executado diretamente pela secretaria de estado que celebra convnio com a Unio. Nesse contexto de mudanas no Estado e no perfil da violncia, inclusive institucional (praticada por agentes do prprio Estado), foram criados os programas de proteo a vtimas e a testemunhas ameaadas, a fim de: 1) enfrentar a impunidade contra as graves e sistemticas violaes dos direitos humanos; 2) encarar os crimes que desafiavam a poltica de segurana pblica; 3) mas tambm em resposta ao compromisso firmado pelo Brasil com os ordenamentos jurdicos internacionais de direitos humanos, vinculando-os ao Direito interno50 (VALADO, 2005). A partir desse desenho institucional, inicia-se o marco regulatrio que nortear a execuo e a edio de todas as demais legislaes sobre proteo a vtimas e a testemunhas ameaadas no Brasil, tornando-se parmetro para os programas estaduais que estavam em processo de implantao. Os primeiros registros estatsticos nacionais indicam que ao final de 2000, [...] o Sistema Nacional j era responsvel pela efetiva proteo de 246 (duzentas e quarenta e seis) pessoas em todo o territrio nacional (BRASIL, 2001, p. 10). A SDH/PR informou que desde a sua criao at o ano de 2010 os programas de proteo j protegeram 4.512 pessoas e fizeram 10.541 atendimentos (SDH/PR, 2010). Atualmente, a proteo a vtimas e a testemunhas abrange todo o pas atravs de 18 (dezoito) programas estaduais51 e do Programa Federal de Proteo, que atende aos demais estados52

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De acordo com o Pargrafo nico do Artigo 9 do Decreto Federal n 3.518/2000, Integram a Rede Voluntria de Proteo s Organizaes sem fins lucrativos que gozem de reconhecida atuao na rea de assistncia e desenvolvimento social, na defesa de direitos humanos ou na promoo da segurana pblica e que tenham firmado com o rgo Executor ou com entidade com ele conveniada termo de compromisso para o cumprimento dos procedimentos e das normas estabelecidos no Programa. 50 Isso se tornou possvel por meio da Emenda Constitucional n 45/2004 que autorizou que os Tratados Internacionais de Direitos Humanos ganhem status de Emenda Constitucional. 51 Acre, Alagoas, Amazonas, Bahia, Cear, Esprito Santo, Maranho, Minas Gerais, Mato Grosso do Sul, Par, Paran, Pernambuco, Rio de Janeiro, Rio Grande do Norte, Rio Grande do Sul, Santa Catarina, So Paulo, mais o Distrito Federal. 52 So eles: Amap, Gois, Mato Grosso, Paraba, Piau, Rondnia, Roraima, Sergipe e Tocantins. O estado de Gois possua programa de proteo at 2011, quando o mesmo foi suspenso e os protegidos transferidos para

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onde no h institucionalizao do Programa. De acordo com o levantamento53 de dados da Coordenao-Geral de Proteo a Testemunhas (CGPT) da SDH/PR, em 2011 foram protegidas 897 pessoas no pas. No final de 2012 havia no Brasil 667 pessoas protegidas54. Passados 17 anos desde que comeou a experincia Provita, no campo da poltica de direitos humanos forma-se um sistema nacional de proteo a pessoas ameaadas, composto por trs tipos de programas de proteo o Programa de Proteo a Vtimas e Testemunhas Ameaadas, criado em 1995 e institudo pela Lei Federal n 9.807/1999 e regulamentado pelo Decreto n 3.518/2000, sendo o mais antigo do sistema; o Programa de Proteo a Crianas e Adolescentes Ameaados de Morte, criado em 2003 e institudo em 2007, pelo Decreto n 6.231; e o Programa de Proteo aos Defensores dos Direitos Humanos, criado em 2004 e institudo pelo Decreto Presidencial n 6.044/2007. No mbito da administrao pblica federal brasileira, est inserido na Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica. Conforme publicao do rgo sobre sua atuao de 2003 a 2010, o sistema de proteo definido como um conjunto de aes que busca alternativas para garantir a integridade fsica e psicolgica das pessoas ameaadas que esto sob proteo do Estado (SDH/PR, 2010, p. 145). Esse sistema tem por principais objetivos a articulao e integrao das aes dos trs programas de proteo; a sistematizao dos procedimentos de proteo em mbito federal e estadual; a proposio de um marco legislativo para proteo e a capacitao integrada dos agentes operadores da proteo; a interao com as foras de segurana pblica para institucionalizar o apoio aos programas. Para tanto, foi criada uma portaria sob n 157, de 25 de maro de 2008, para a formao de um Comit Intrassetorial de Proteo a Pessoas Ameaadas, voltado para atender s necessidades dos trs programas de proteo a pessoas ameaadas, constitudo por representantes de vrios rgos pblicos55. (SDH/PR, 2010).

o Programa Federal de Proteo. Segundo dados preliminares extrados do Levantamento Anual de Dados dos Programas de Proteo a Vtimas e Testemunhas Ameaadas, refrente ao ano de 2011. 54 Estes dados ainda no representam o nmero total acumulado de pessoas protegidas no ano de 2012, mas apenas o nmero de pessoas presentes nos Programas de Proteo em 7/12/2012 (CGPT/SDH/PR, 2013). 55 Cf. minuta do decreto de criao desse comit denominado: Comit Interministerial de Proteo a Pessoas Ameaadas, que define como finalidade dessa instncia poltica garantir a transversalidade e a articulao das polticas governamentais voltadas proteo dos direitos humanos das pessoas ameaadas (art.1), salvaguardando o sigilo e a confidencialidade das informaes sobre os protegidos (inciso III, art.2). Est proposto na composio desse comit a participao de representantes dos seguintes rgos: SDH/PR, Secretaria de Polticas de Promoo da Igualdade Racial e Secretaria de Polticas para as Mulheres as trs pertencentes ao quadro institucional da Presidncia da Repblica; Ministrios da Justia, do Desenvolvimento Social e Combate Fome, do Desenvolvimento Agrrio, da Educao, do Meio Ambiente, das Relaes Exteriores, da Sade, do Trabalho e Emprego, da Previdncia Social, da Pesca e Aquicultura, da Defesa, das Cidades; Advocacia-Geral da Unio e Caixa Econmica Federal (art.3).
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Segundo publicao da SDH/PR, o sistema de proteo tem como princpio a ideia de proteo integral s pessoas ameaadas, avanando da mera garantia imediata de proteo fsica, no sentido de assegurar o direito fundamental vida, para afianar tambm direitos sociais, como educao, sade, habitao, assistncia social, segurana e trabalho, por meio da denominada estratgia de reinsero social. Que visa a possibilitar a reproduo social56 das pessoas protegidas e minimizar os impactos das restritivas regras de proteo, como as limitaes de ir e vir; da liberdade de se expressar livre e abertamente; da participao poltica; de comunicao; de conviver com suas redes socioafetivas, familiares e comunitrias primrias principalmente para vtimas e testemunhas ameaadas (SDH/PR, 2010, p. 145). Em relao ao financiamento, a poltica de proteo a pessoas ameaadas possui um sistema com destinao oramentria prpria, integrado por trs programas, que possuem aes e destinatrios especficos, e tudo isso sob a ingerncia de uma pasta poltica de direitos humanos, vinculada esfera administrativa do Executivo Federal, com participao da gesto estadual junto aos programas criados nos estados, respeitando-se o pacto federativo, e com apoio direto de entidades da sociedade civil na execuo das aes, alm de possuir colegiados deliberativos e consultivos de representao mista do poder pblico e da sociedade civil, porm no paritria em sua maioria. Mais adiante analisaremos esses aspectos detalhadamente. Contudo, no iremos discorrer sobre o sistema como um todo e no adentraremos nas especificidades dos outros programas de proteo. Aqui abordaremos apenas o Programa Federal de Assistncia a Vtimas e Testemunhas Ameaadas. Apesar dos programas de proteo a vtimas e testemunhas comporem um subsistema de programas de proteo, um federal e dezoito estaduais, as caractersticas e diretrizes so semelhantes entre eles, mesmo para o programa estadual do Rio Grande do Sul, o Protege, de carter estatal. Mas antes de adentrarmos nesse recorte, pretendemos apresentar a concepo de poltica social adotada neste estudo, por entendermos que o Programa de Proteo est mais afinado a essa categoria em sua essncia e operacionalizao.

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De acordo com a teoria marxista, qualquer que seja a forma social do pro cesso de produo, ele tem de ser contnuo, deve repetir periodicamente as mesmas fases. Uma sociedade no pode deixar de produzir, como no pode deixar de consumir. Portanto, quando visto como um todo interligado, e no fluxo constante de sua renovao permanente, todo processo social de produo , ao mesmo tempo, um processo de reproduo. (MARX, O Capital, I, cap. XXIII). A reproduo compreende, portanto, a produo e a criao de condies pelas quais ela pode continuar ocorrendo. (HIMMELWEIT, 2001, p . 319).

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2.3 O carter pblico-social do Programa de Proteo a Vtimas e Testemunhas Ameaadas: uma aproximao terica com a poltica social

O que significa dizer que o programa de proteo faz parte de uma poltica pblica? Concordamos com Pereira (2008, p. 174) quando esta associa o termo pblico ao sentido de coisa pblica, coisa de todos (do latim respublica). Estamos nos referindo a uma poltica que seja de todos, pensada para todos e com a participao de todos, o que no significa dizer que seja exclusividade do Estado. A autora alerta para o cuidado de no cairmos na ingenuidade de acreditar que seria o fato de uma poltica se tornar de Estado em contraposio poltica de governo a condio mgica para sua extenso, efetividade e durabilidade. Sendo, portanto, compromisso do Estado assegurar direitos, mas tambm da sociedade a defesa da institucionalidade e da integridade de uma poltica pblica. Ao fazer uma reviso da literatura sobre polticas pblicas, Souza (2006) percebe o carter holstico em torno do tema. Trata-se de um campo de conhecimento de interesse interdisciplinar que alvo de vrios olhares: economia, cincia poltica, sociologia, antropologia, geografia, planejamento, gesto e cincias sociais aplicadas. Nas ltimas dcadas esse tema tem ganhado visibilidade em decorrncia da nova agenda dos pases em desenvolvimento, de carter restritivo de gastos, sobretudo pela influncia dos pases de capitalismo central que substituram polticas keynesianas (o pacto keynesiano)57 por polticas de ajuste fiscal e reduo da interveno do Estado na economia e nas polticas sociais. Ademais, as recentes democracias, sobretudo latino-americanas, ainda no chegaram ao nvel de maturidade poltica capaz de equacionar desenvolvimento econmico com polticas pblicas inclusivas para a maioria da populao. Com base nos conceitos clssicos de polticas pblicas, Souza (2006) conclui que no existe uma nica definio sobre o tema: anlise do governo luz de grandes questes pblicas (MEAD, 1995); conjunto de aes do governo para produzir efeitos especficos (LYNN, 1980); soma das atividades diretas ou indiretas dos governos que influenciam a vida dos cidados (PETERS, 1986); escolhas e no escolhas do governo (DYE, 1984); quem ganha
57

Ou seja, conservadores, liberais e social-democratas se viram numa conjuntura em que tiveram que aceitar que os valores individualistas do mercado abrissem espao para os valores coletivistas do Estado. O pacto keynesiano, em sntese, representou um modelo econmico com forte presena do Estado na regulamentao do sistema de produo capitalista, orientado pela doutrina econmica do economista ingls John Maynard Keynes (doutrina keynesiana) e pela doutrina social do estrategista poltico ingls William Beveridge (Sistema de Seguridade Social do Segundo Ps-Guerra). Este modelo prevaleceu no perodo de 1945 a 1975, e compreendeu um conjunto de aes orientadas para o crescimento auto-sustentado que trouxe benefcios tanto para o capital quanto para o trabalho (PEREIRA, 2010).

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o qu, por que e que diferena faz a mais conhecida (LASWELL); dentre outras. A autora prope, em sntese, que poltica pblica um campo de conhecimento que busca, ao mesmo tempo, colocar o governo em ao e/ou analisar essa ao (varivel independente) e, quando necessrio, propor mudanas no rumo ou curso dessas aes (varivel dependente). (SOUZA, 2006, p. 26). Atualmente tem vigorado o modelo denominado novo gerencialismo pblico, com forte viso cclica, linear, etapista da poltica pblica (incio, meio e fim). Essa perspectiva tem sido guiada pela racionalidade da eficcia, eficincia, produtividade, economia e oportunidade (VZQUEZ; DELAPLACE, 2011). Tal tendncia pe nfase na reduo dos gastos pblicos, sobretudo no campo social, na busca pela eficincia, e na delegao de parte das responsabilidades do governo para outras instncias, inclusive no governamentais. claro que concorrem outras formas de implementao, desenvolvimento e avaliao de polticas pblicas de carter mais participativo, com experincias concretas em vrios pases em desenvolvimento. No Brasil, podemos citar a criao de conselhos de polticas pblicas e o Oramento Participativo (SOUZA, 2006). Numa perspectiva crtica, Pereira (2008) aponta o carter conflitante da poltica pblica, de modo que ela no pode ser compreendida como um processo linear, cujo resultado seja positivo ou negativo, pois toda poltica produto de relaes dialticas contraditrias entre Estado e sociedade, capital e trabalho, estrutura e histria. Pode ser, portanto, ao mesmo tempo negativa e positiva; pode servir tanto aos interesses coletivos da classe trabalhadora como beneficiar aos interesses privados do capital. Boschetti (2006, p. 37) assevera que essa abordagem est carregada de racionalismo tecnocrtico, limitando a resoluo de problemas sociais a mera eficcia, eficincia e efetividade de uma poltica pblica, desconectadas de uma reflexo mais profunda sobre as (im)possibilidades de assegurar justia social e equidade no capitalismo. A criao da poltica de proteo no Brasil tem uma gnese bastante peculiar quanto forma clssica governamental de criao de um programa pblico. Na verdade seus policy makers no foram tecnocratas do Estado, mas militantes da sociedade civil, atuantes no campo da defesa dos direitos humanos e combate violncia institucionalizada, cujos principais violadores eram agentes do prprio Estado, como veremos mais adiante. E s depois foi institucionalizada pelo poder pblico, conservando-se o modelo de controle e de execuo direta pela sociedade civil. A poltica de proteo a pessoas ameaadas possui um importante e essencial perfil de proteo social, prprio das polticas sociais. Ela dispe de um conjunto de aes

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sistemticas e contnuas de proviso social58 (inclusive e principalmente financeira), predefinidas e normatizadas por lei (n 9.807/99), para a manuteno e sobrevivncia das pessoas protegidas em um novo local, distante do risco e da ameaa que sofreram em razo de seu testemunho ou possibilidade de prest-lo justia. Da a necessidade de compreendermos no apenas o que seja uma poltica pblica de forma genrica, mas uma poltica pblica de cunho social, pois nessa perspectiva que entendemos estar inserida a poltica de proteo a pessoas ameaadas e, mais precisamente, a vtimas e testemunhas. A concepo de poltica social aqui abordada influenciada pela perspectiva dialtica, trazendo luz a contradio de que essa no est a servio meramente da classe burguesa nem da classe trabalhadora. Segundo Pereira (2008), por meio da poltica social que direitos sociais se materializam e as necessidades humanas so providas com base na cidadania ampliada.

A ento chamada nova cidadania, ou cidadania ampliada comeou a ser formulada pelos movimentos sociais que, a partir do final dos anos setenta e ao longo dos anos oitenta, se organizaram no Brasil em torno de demandas de acesso aos equipamentos urbanos como moradia, gua, luz, transporte, educao, sade, etc. e de questes como gnero, raa, etnia, etc. Inspirada na sua origem pela luta pelos direitos humanos (e contribuindo para a progressiva ampliao do seu significado) como parte da resistncia contra a ditadura, essa concepo buscava implementar um projeto de construo democrtica, de transformao social, que impe um lao constitutivo entre cultura e poltica. [...] A nova cidadania assume uma redefinio da ideia de direitos, cujo ponto de partida a concepo de um direito a ter direitos. (DAGNINO, 2004, p.103-104).

O seu momento ureo se situa na passagem do capitalismo imperialista para a fase madura do capital59, enquanto alternativa para a crise capitalista de 1929-1932 e as posteriores consequncias do segundo ps-guerra. Mas tambm para beneficiar a classe trabalhadora, que abria mo de alternativas mais radicais de rompimento com o capitalismo, para aderir s propostas social-democratas de benefcios diretos e indiretos assegurados em resposta s suas demandas a partir de um novo contrato social entre Estado, capital e trabalho, conhecido como consenso do ps-guerra. (MISHRA, 1995). Confirmando a assertiva de algumas autoras, que defendem a contradio dialtica da poltica social, esta no beneficia os interesses unicamente de um projeto poltico societrio, mas produto de um jogo de interesses e de correlao de foras que, ao mesmo
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No captulo de anlise dos dados verificaremos se esta proviso atende s necessidades humanas dos protegidos e se existem intermitncias no seu fornecimento. 59 Capitalismo tardio ou maduro, segundo Mandel (1982).

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tempo, responde s demandas do capital e do trabalho. Portanto, por isso mesmo pode ser apropriada pela classe trabalhadora como ferramenta favorvel aos interesses coletivos (BEHRING; BOSCHETTI, 2007; PEREIRA, 2008). Foi o que aconteceu na experincia denominada fordista-keynesiana60, vivenciada pelos pases centrais aps a Segunda Grande Guerra, e que se estendeu at os anos 1970, caracterizando-se por uma conjuno entre desenvolvimento econmico e pleno emprego. O Estado buscou equacionar demandas do capital por crescimento das taxas de lucro com demandas operrias por melhores condies de vida e de trabalho, tornando-se a base do chamado Welfare State61. O Estado de bem-estar62 absorveria assim os segmentos sociais potencialmente vulnerveis e manteria qualificada a oferta disponvel. Foi uma fase de relao negociada entre Estado, capital e trabalho na tentativa ideolgica de se compatibilizar capitalismo, bem-estar e democracia. (MOTA, 2009, p. 56). Atravs desse pacto social, o Estado exerceu o papel de regulador das relaes sociais, bem como de provedor das garantias mnimas classe trabalhadora, atendendo s reivindicaes sindicais e ampliando o acesso aos bens e servios sociais (salrios indiretos educao, segurana social, assistncia mdica e habitao). Criou ainda um consistente sistema de seguridade social abrangente e inclusivo, que viabilizava a reproduo do
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Tambm conhecido como pacto keynesiano. Em sntese, representou um modelo econmico com forte presena do Estado na regulamentao do sistema de produo capitalista, orientado pela doutrina econmica do economista ingls John Maynard Keynes (doutrina keynesiana) e pela doutrina social do estrategista poltico ingls William Beveridge (Sistema de Seguridade Social do Segundo Ps-Guerra). Esse modelo prevaleceu no perodo de 1945 a 1975, e compreendeu um conjunto de aes orientadas para o crescimento autossustentado que trouxe benefcios tanto para o capital quanto para o trabalho (PEREIRA, 2010). 61 Essa experincia est historicamente datada entre o final do sculo XIX e incio do sculo XX, e situada no perodo denominado a idade de ouro das polticas sociais, a partir do desenvolvimento do Welfare State, iniciado na Inglaterra e expandido aos demais pases ocidentais do capitalismo central ( exceo dos Estados Unidos, que desenvolveu um modelo bem prprio - New Deal), com caractersticas distintas. Sendo assim, as polticas sociais foram se desenvolvendo de modo gradual e heterogneo, o que nos leva a concordar com os estudiosos do tema, quando disse que no podemos chamar todos os sistemas de proteo social de Welfare State ou Estado de Bem-estar ou Estado-Providncia, nem mesmo trat-los como uma mesma coisa, como se toda e qualquer poltica social fosse uma poltica de Welfare State (BEHRING; BOSCHETTI, 2007; PEREIRA, 2010). 62 Esping-Andersen (2000, p. 102) apresenta trs distintas tipologias dos regimes de bem-estar social, no que ele denomina os trs mundos do capitalismo de bem-estar. O autor classifica os pases que desenvolveram algum sistema de bem-estar em: 1) Regime de bem-estar liberal: forte caracterstica residual; focalizada no socorro aos mais pobres; exige comprovao de meios; o indivduo deve assumir os riscos sociais aceitveis, mitigando-os atravs do mercado e da famlia; forte mercantilizao do bem-estar; fazem parte desse regime os Estados Unidos, Canad, Austrlia, Irlanda, Nova Zelndia e Gr-Bretanha. 2) Regime de bem estar socialdemocrata: caracterizado pelo universalismo; pela generosidade dos benefcios; os direitos baseados na cidadania; forte regulao do Estado e desmercantilizao do bem-estar; no enfatiza a familiarizao; compem este regime a Sucia, Dinamarca, Noruega, Finlndia, Escandinvia. 3) Regime de bem-estar conservador: forte corporativismo conservador; tem por essncia a segmentao por status (privilgios ao funcionalismo pblico) e familiarismo; est presente em pases como ustria, Blgica, Frana, Alemanha, Itlia e Japo.

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trabalhador e sua famlia, e ampliava sua capacidade de consumo dos bens socialmente produzidos. Isto representou uma mudana substantiva no modelo de proviso estatal at ento desenvolvido, saindo da perspectiva do seguro para a seguridade social. Ou seja, foi um avano da poltica de retribuio aos previamente habilitados proteo social, para a poltica de redistribuio universalizada, afianada pelo Estado (BEHRING; BOSCHETTI, 2007; MOTA, 2009; PEREIRA, 2010). Contudo, o capital entra numa nova crise no incio dos anos 1970 que provocar uma reorientao no padro do modelo de poltica social e econmica prevalente no perodo do segundo ps-guerra. A estagnao do crescimento capitalista gera um esgotamento do modelo de regulao keynesiana. Pereira (2010, p. 4) situa esse momento no ano de 1973, com a primeira elevao do preo do petrleo, seguida das consequentes evidncias de crise do modelo econmico keynesiano: desacelerao do crescimento econmico, desemprego, estagflao (combinao de inflao com recesso), diminuio dos investimentos e problemas na balana de pagamentos e na acumulao de capital. A partir de ento, e mais fortemente na dcada de 1980, os argumentos liberais ressurgiro sob a nova roupagem do neoliberalismo, apontando como principais culpados pela crise econmica o oneroso sistema estatal de proteo social; a pesada tributao sobre a classe mdia e os ricos; e os altos salrios dos trabalhadores. Encabeando o movimento de ataque ao estado social, Margaret Thatcher (ex-primeira ministra inglesa) e Ronald Regan (ex-presidente dos Estados Unidos) iro defender os dogmas neoliberais e promover a expanso de uma verdadeira revoluo conservadora nos pases do Ocidente (PEREIRA, 2010). Como resultado, o modelo econmico keynesiano substitudo pelo modelo monetarista. O modelo de produo fordista superado pelo modelo flexvel taylorista. O Consenso do Ps-guerra suplantado pelo Consenso de Washington. As doutrinas de Keynes e Beveridge so trocadas pelas doutrinas do Banco Mundial (BIRD) e do Fundo Monetrio Internacional (FMI), que ao serem implantadas nos pases de economia capitalista central, so tambm impostas como receiturio aos pases capitalistas perifricos (dentre eles o Brasil) pela poltica de globalizao da economia. O princpio norteador do novo modelo que o mercado deveria voltar a ser o centro da vida econmica e social. E suas caractersticas marcantes so: ajuste fiscal, desregulamentao dos mercados, privatizao do setor pblico, reduo do Estado, desmontagem do sistema de proteo social, flexibilizao do mercado de trabalho. (FAGNANI, 2005, p. 382 apud PEREIRA, 2010, p. 5-7).

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Assim, inicia-se um novo direcionamento poltico-ideolgico de dimenso global que progressivamente provoca um impacto profundo na concepo de estado social. Seu papel revisto, fazendo emergir inmeros encaminhamentos de cunho reducionista na ateno s necessidades sociais, ganhando mais intensidade na dcada de 1990. A perspectiva do universalismo protetor passa a ceder espao a outras perspectivas mercantilizadoras da poltica social. Segundo Harvey (2008, p. 13), o neoliberalismo se tornou hegemnico como modalidade de discurso e passou a afetar to amplamente os modos de pensamento que se incorporou s maneiras cotidianas de muitas pessoas interpretarem, viverem e compreenderem o mundo. Segundo Boschetti (2006), embora ainda exista a possibilidade de tornar as polticas sociais funcionais ao projeto social da classe trabalhadora, estamos vivenciando uma fase de incertezas nessa arena poltica-econmica-social. Quando o arcabouo jurdico-normativo (Lei 9.807/99, Decreto 3.518/2000, Manual Geral de Procedimentos e Termo de Compromisso de Ingresso) do Programa de Proteo assevera que o Estado deve oferecer um conjunto de garantias sociais63 (assistncia social, mdica e psicolgica; subsdio financeiro aos protegidos sem trabalho e renda; benefcio de afastamento remunerado aos servidores pblicos e militares; segurana por meio de medidas de proteo; acompanhamento tcnico interdisciplinar; apoio para qualificao profissional; habitao; alimentao; vesturio; garantia de convvio socioafetivo), podemos dizer que o Programa de Proteo se enquadra no conceito de poltica social. Como vimos, a poltica social o canal por meio do qual o Estado materializa direitos sociais e satisfaz necessidades humanas na perspectiva da cidadania ampliada (PEREIRA, 2008). Assim como a poltica social, o Programa de Proteo possui um conjunto amplo de asseguramento de proteo social, investe recursos culturais e humanos e transfere recursos materiais e financeiros originrios do fundo pblico para os despossudos do Programa. Seu acesso no contributivo, o Programa no exige contrapartida financeira dos protegidos, prope-se a garantir mnimos de subsistncia contra as sequelas da pobreza mais aguda, consequentes dos efeitos deletrios da questo social e, mais especificamente, do contexto da ameaa que condicionou o ingresso dessas pessoas no Programa. Esse resgate conceitual e contexto histrico da poltica social nos indica que o Programa de Proteo no est alienado do processo de mudanas e reorientaes socioeconmicas e poltico-culturais importadas, sobretudo a partir da dcada de 1990. E para uma melhor percepo, passaremos agora a

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No captulo terico de necessidades humanas bsicas e no captulo de anlise dos dados apresentaremos mais detalhadamente cada uma dessas garantias.

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apresentar o desenho do Programa Federal de Proteo, objeto de anlise deste estudo, com base na proposta de anlise de polticas pblicas, desenvolvido por Boschetti (2009). Sero consideradas as dimenses histrica, poltica e econmica que mantm, interagem e influenciam na formatao da poltica de proteo no pas. Contudo, no consideramos essas dimenses atomizadas entre si. Partimos da compreenso de que cada uma delas parte de um todo, e juntas traro luz s mltiplas causalidades que contriburam para a definio desse desenho (e no outro) de programa de proteo a pessoas ameaadas. Com base nas reflexes de Boschetti, a dimenso histrica (j inicialmente abordada neste captulo) teve por objetivo nos ajudar a situar o nascimento da poltica de proteo em sua inter-relao com as multiformes expresses da questo social, sobretudo no que tange segurana pblica e justia, e dos direcionamentos poltico-econmicos prevalentes poca, e que permanecem conduzindo as decises pblicas sobre as polticas sociais. A dimenso econmica permitir a percepo sobre que determinantes econmicos da dcada de 1990 em diante influenciaram a configurao da poltica em questo. E do ponto de vista poltico vislumbraremos as foras representadas pelos atores do Estado e da sociedade civil, buscando desvendar os interesses antagnicos de classe.

2.4 O Programa Federal de Assistncia a Vtimas e Testemunhas Ameaadas

a) Configurao e abrangncia do Programa

O Programa Federal de Assistncia a Vtimas e Testemunhas Ameaadas do Governo Federal tem a misso de proteger vtimas e testemunhas 64, que ingressam sozinhas ou acompanhados por seus respectivos familiares65, que estejam sob coao e/ou grave ameaa, em razo de prestar testemunho em inqurito ou processo criminal, cuja procedncia seja de estados onde no exista programa estadual de proteo.

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A figura do depoente especial aparece na legislao federal do Programa (Lei 9.807/99 e Decreto 3.518/2000), que tem abarcado esse perfil de pessoa ameaada, contanto que no esteja cumprindo alguma medida restritiva de liberdade, sob qualquer de suas modalidades, e que esteja dentro dos demais requisitos de ingresso no Programa (artigos 3 e 4 do mesmo Decreto). 65 De acordo com o pargrafo 1 do artigo 3 do Decreto Federal n 3.518/2000, O cnjuge, companheiro ou companheira, ascendentes, descendentes e dependentes que tenham convivncia habitual com a vtima ou testemunha podem, conforme a gravidade do caso, ser admitidos no Programa, sujeitando-se s mesmas condies estabelecidas no caput deste artigo.

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Ao contrrio da experincia pioneira, aqui no se define exatamente que tipos de crime o Programa se prope a acompanhar. regido pela Lei n 9.807, de 13 de julho de 1999, e regulamentado pelo Decreto n 3.518, de 20 de junho de 2000. De acordo com o Relatrio Anual da Coordenao-Geral de Proteo a Testemunhas 2011, (BRASIL, 2012), at 20 de dezembro de 2011 havia no Programa Federal de Proteo 30 vtimas e/ou testemunhas ameaadas, que ingressaram sozinhas ou acompanhadas por familiares, o que representa um total de 93 pessoas. A sua meta anual de atendimento de 30 famlias. Conforme figura do mapa do Brasil abaixo, podemos verificar os estados que so atendidos pelo Programa Federal de Proteo, por no possurem convnio para execuo de programa no estado.

Mapa 1 Estados atendidos pelo Programa Federal de Proteo Fonte: Elaborado pela autora.

Inicialmente, cabe definir o que chamamos de vtima, testemunha e ru colaborador neste estudo. Apesar dos mltiplos conceitos, tipologias e aspectos que envolvem esses termos, sobretudo no ramo do Direito, e mais especificamente nos campos da criminologia e vitimologia, focaremos no sentido que tm para o Programa Federal de Proteo, sobretudo considerando que a lei federal de proteo coloca esses trs personagens em p de igualdade como sujeitos de direito o direito proteo pelo Estado (LOURENO, s/d). Conforme Alline Pedra Jorge (2005), no estado moderno que a vingana perde seu status privado e ganha institucionalidade pela administrao estatal, que passa a ter o controle exclusivo da justia penal, cabendo ao Estado o poder coercitivo sobre tudo que interfira na

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ordem social. O Estado , portanto, o detentor do direito de punir. (PEDRA JORGE, 2005, p. 61). Segundo a autora, no Brasil, somente em 1995 que a vtima ser respeitada como parte da relao processual, a partir do advento da Lei dos Juizados Especiais Criminais. Inclusive, a autora reconhece a criao dos programas de proteo como mais um importante mecanismo de ampliao na defesa dos interesses das vtimas, sobretudo atravs de seu apoio tcnico jurdico. (PEDRA JORGE, 2005, p. 133). Vimos anteriormente que a violncia estrutural e se manifesta sob vrias formas, todavia, quando falamos de vtima como possvel candidata a ingresso em um programa de proteo, no estamos, a priori, nos referindo no sentido amplo desvalidos, loucos, minoritrios, marginalizados, entre outros , embora em ltima instncia possam ser. Vtima, nesse contexto, necessariamente uma vtima de crime, no sentido penal, seja em funo de violaes de direitos humanos, seja em decorrncia de atos delituosos e de abuso criminal de poder. Segundo Nucci, vtima

o sujeito passivo do crime, ou seja, a pessoa que teve o interesse ou bem jurdico protegido diretamente violado pela prtica da infrao penal. Denomina-se, tambm, ofendido. Deve ser ouvido, sempre que possvel, durante a instruo, a fim de colaborar com a apurao da verdade real, valendo a oportunidade, inclusive, para indicar provas e mencionar quem presuma ser o autor do delito (art. 201, CPP). (NUCCI, s/d, p. 1017).

Consideramos que o conceito de vtima, que bem expressa o pblico aqui estudado, seja o da Declarao dos Princpios Bsicos de Justia para as Vtimas de Delito e de Abuso de Poder:
Entendem-se por vtimas as pessoas que, individual ou colectivamente, tenham sofrido um prejuzo, nomeadamente um atentado sua integridade fsica ou mental, um sofrimento de ordem moral, uma perda material, ou um grave atentado aos seus direitos fundamentais, como consequncia de actos ou de omisses violadores das leis penais em vigor num Estado membro, incluindo as que probem o abuso de poder. [...] O termo vtima inclui tambm, conforme o caso, a famlia prxima ou as pessoas a cargo da vtima directa e as pessoas que tenham sofrido um prejuzo ao intervirem para prestar assistncia s vtimas em situao de carncia ou para impedir a vitimizao (ONU, 1985).

No que se refere figura da testemunha, de acordo com Loureno (s/d), ela se torna uma figura-chave quando se trata de provar crimes contra a criminalidade organizada. Para Nucci, testemunha

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a pessoa que declara, sob o compromisso de dizer a verdade, ter tomado conhecimento de algum fato relevante ao processo, narrando-o autoridade competente. Toda pessoa pode ser testemunha (art. 202, CPP). Entendemos que, sem o referido compromisso (art. 203, CPP), o depoente torna-se meramente informante (art. 208, CPP). (NUCCI, s/d. p.1017).

Para alguns doutrinadores, como Aranha (1994), a testemunha pode ser qualquer pessoa que seja estranha ao feito e distante s partes, que seja capaz e idnea, chamada para depor sobre fatos sabidos relativos ao objeto do litgio. Todavia, entendemos que esse conceito no abrange a realidade das testemunhas protegidas no Programa, considerando que sabido que algumas delas tiveram envolvimento e/ou proximidade com as partes denunciadas. Sendo assim, entendemos que um conceito que melhor expressa esse pblico o de Mittermaier (1997), cuja figura da testemunha representa o indivduo chamado a depor segundo sua experincia pessoal a respeito da existncia e natureza de determinado fato. E o de Fernandes (2002), para quem a testemunha a pessoa que presta declaraes sobre um fato ou pessoa de que tem conhecimento, gerando prova relevante no processo penal. De acordo com Santa (2006) h uma relao simbitica entre as figuras da vtima e da testemunha. No contexto do Programa de Proteo, a vtima, por consequncia, acaba se tornando uma testemunha do ato delituoso, sendo convocada para oitiva na fase do inqurito ou no processo criminal. Por sua vez, a testemunha, apesar de nem sempre ser uma vtima direta do crime que denuncia, acaba se tornando, em virtude de seu testemunho, quando passa a sofrer ameaas dos criminosos, alm de uma srie de situaes vitimizadoras, inclusive provocadas pela prpria condio de testemunha protegida66. Ou seja, o Programa de Proteo atende pessoas que so, simultaneamente, vtimas e testemunhas67. Mas alm dessa possibilidade, encontramos tambm nos programas de proteo testemunhas criminosas os delatores, rus/investigados colaboradores. De acordo com Ribeiro e Bonvicino (2010), o perfil das testemunhas protegidas tem mudado. Se no passado estava mais associado a pessoas ameaadas sem envolvimento criminoso, hoje comum o ingresso de pessoas que tiveram coparticipao nos crimes delatados ou integravam a organizao criminosa denunciada. O Promotor de Justia, Toms
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De acordo com Valado, A privao de liberdade e de outros direitos que a vtima/te stemunha desfrutava antes de seu ingresso no Programa pode ser fonte de mal-estar e angstia. [...] A vtima/testemunha, ao ingressar no Programa, encontra-se totalmente sem referncia. A equipe do PROVITA torna-se a sua famlia que precisar confiar e respeitar, pois, caso no cumpra com o termo de compromisso assinado, poder ser excluda do Programa. (VALADO, 2005, p.17 -18). 67 Apesar dessa inter-relao dos papis sociais de vtima e de testemunha no contexto do Programa de Proteo, classificamos os sujeitos da pesquisa quantitativa de acordo com o ttulo que lhes atribudo no inqurito ou processo criminal que ensejou o seu ingresso no Programa Federal de Proteo. Em outras palavras, vamos considerar como o Ministrio Pblico lhes nomeia.

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Busnardo Ramadan (2010, p. 64) assevera que, se outrora o molde do pblico do Programa era marcado pelo enfrentamento a uma criminalidade menos sofisticada, na atualidade esse contexto vem se modificando, a partir de um tipo de criminalidade mais complexa, preocupada em no deixar rastros, em atuar com ineditismo, de articulao ultranacional, com estrutura organizativa piramidal, que dificulta o acesso aos cabeas da organizao. Diante desse desafio, as polcias, o Ministrio Pblico e o Poder Judicirio acabam tendo como principal estratgia de desmantelamento dessas organizaes a delao premiada para colaboradores de dentro do grupo. Ramadan (2010) certifica ainda que o ru colaborador, na condio de delator, incomoda a criminalidade organizada e se torna alvo de inevitvel risco de morte, cabendo ao Estado, sem pr-julgamentos morais, o dever de proteg-lo. Nesse novo contexto, a figura do ru colaborador imprescindvel para o desmantelamento dessas grandes organizaes criminosas. A Lei n 9.807/99, em seus artigos 13 ao 15, prev benefcios ao criminoso que prestar informaes relevantes extino da pena pelo perdo judicial ou sua reduo em um ou dois teros, alm de proteo por meio de medidas especiais de segurana na priso ou fora dela. Neste estudo, trataremos exclusivamente de rus colaboradores soltos68, considerando que no podem ser admitidas no Programa Federal de Proteo pessoas com restrio liberdade69. De acordo com Azevedo (2010, p. 85), tal excluso no trar prejuzo a eventual prestao de medidas de preservao da integridade fsica desses indivduos por parte dos rgos de segurana pblica. Quanto aos critrios de acesso dessas pessoas ao Programa, a Lei n 9.807/99 o parmetro nacional. Considerando que esse tipo de proteo possui um carter excepcional70 e limite de atendimento, no podemos considerar que se trate de uma poltica de princpio universalizante. Sua excepcionalidade se refere aos casos cujas ameaas sofridas no possam ser contidas pelas aes convencionais de segurana pblica. Seu limite de atendimento est condicionado a uma restrita meta de atendimento (30 famlias). Portanto, trata-se de uma

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Apesar do Programa de Proteo em sua nomenclatura se referir apenas s figuras da vtima e da testemunha, pode proteger tambm o ru colaborador sem restrio de liberdade, caso preencha os requisitos de ingresso da Lei 9.807/99. Essa categoria de protegido foi includa na amostra da pesquisa quantitativa, pois havia duas pessoas protegidas no Programa Federal de Proteo que figuravam no processo criminal como rus colaboradores e que se encaixavam nos demais critrios estabelecidos na amostragem. 69 Cf. Artigo 4 do Decreto n 3.518/2000. 70 O prprio ttulo da Lei Federal n 9.807/99 sugere tal carter de excepcionalidade: Estabelece normas para a organizao e a manuteno de programas especiais de proteo a vtimas e a testemunhas ameaadas, institui o Programa Federal de Assistncia a Vtimas e a Testemunhas Ameaadas e dispe sobre a proteo de acusados ou condenados que tenham voluntariamente prestado efetiva colaborao investigao policial e ao processo criminal. (Grifo nosso).

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poltica de exceo, seletiva e focalizada, no sentido de seguir condicionalidades 71 especficas e restritivas de entrada:

(1) estar em situao de risco, sob coao e grave ameaa, em relao direta
ao testemunho prestado; (2) colaborao em inqurito ou processo criminal; (3) ter personalidade e conduta compatvel72; (4) inexistncia de limitaes liberdade; (5) anuncia do interessado; (6) compromisso expresso em termo de responsabilidade com o sigilo das medidas adotadas e executadas no Programa, bem como sobre os profissionais, voluntrios e lugares que tiveram contato e que acessaram no contexto da proteo.

O acesso ao Programa pode ser solicitado73 pelo prprio interessado, por representante do Ministrio Pblico, por autoridade policial que conduz a investigao criminal, por juiz competente para a instruo do processo criminal ou rgos pblicos e entidades com atribuies de defesa dos direitos humanos74. At a deliberao de ingresso pelo Conselho Deliberativo Federal (instncia superior do Programa Federal de Proteo, segundo a Lei), a pessoa ameaada poder receber proteo provisria75 no Servio de Proteo ao Depoente Especial (SPDE) do Departamento de Polcia Federal do Ministrio da Justia. Dentre as medidas de proteo76 adotadas, esto: mudana de endereo para outro estado seguro; assistncia financeira para manuteno da famlia no novo local, no que tange s suas necessidades humanas77; apoio e assistncia social, mdica e psicolgica;
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Conforme artigos 3 e 4 do Decreto Federal n 3.518/2000. Conduta compatvel um termo controvertido no programa em razo da impreciso sobre o que seria uma conduta apropriada a um usurio de programa de proteo. Comumente, entende-se esse critrio no sentido da vtima/testemunha e seus familiares possurem condies emocionais e comportamentais de conviverem com as radicais normas de segurana. De acordo com Nucci (s/d., p. 1020), [...] O programa de proteo testemunha e vtima exige disciplina, pois h vrias regras a cumprir, sob pena de inviabilizar a guarida estatal, colocando em risco a incolumidade de terceiros. Logo, pessoa de antissocial, por exemplo, avessa ao cumprimento de regramentos, incapaz de receber ordens e manifestamente individualista pode ser um entrave insero no sistema protetor do Estado. Conduta incompatvel: no se trata, nesse caso, de personalidade, mas de comportamento. Essas pessoas precisaro de, por exemplo, manter uma histria de cobertura sobre sua vida na nova comunidade; evitar exposio em locais muito visitados e na mdia; no entrar em contato com pessoas do lugar de origem sem a intermediao da equipe tcnica; no voltar no lugar do risco sem o apoio de segurana do programa; no se inscrever em nenhum cadastro local ou nacional, no assinar Carteira Profissional, no acessar internet, no usar telefone mvel sem a expressa autorizao do Conselho Deliberativo etc. 73 Cf. Artigo 5 do Decreto Federal n 3.518/2000. 74 Cf. Lei Federal n 9.807/99 e Decreto Federal n 3.518/2000. 75 Cf. Pargrafo 2, do artigo 6, e artigo 12, do Decreto Federal n 3.518/2000. 76 Cf. Artigo 1, Pargrafo nico, do Decreto Federal n 3.518/2000. 77 Iremos abordar melhor esse ponto no captulo terico sobre necessidades humanas bsicas e no captulo de anlise dos dados da pesquisa.

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acompanhamento e orientaes jurdicas; formao de uma rede solidria de apoio s famlias protegidas; e prioridade no andamento dos inquritos ou processos criminais em que o usurio do Programa figure como testemunha, a partir da aprovao da Lei 12.483, de 8 de setembro de 2011, conhecida como lei de celeridade processual. Existe tambm a previso legal para mudana de nome78, em casos excepcionais, a depender das caractersticas e gravidade da coao ou ameaa, conforme o artigo 9 da Lei Federal n 9.807/99. Portanto, o Programa compreende medidas amplas de proteo que vo desde a esfera da segurana at a de assistncia psicossocial e jurdica, atravs da Rede Solidria de Proteo. De acordo com o Art. 9o e o Pargrafo nico do Decreto Federal n 3.518/2000,

A Rede Voluntria de Proteo o conjunto de associaes civis, entidades e demais organizaes no-governamentais que se dispem a receber, sem auferir lucros ou benefcios, os admitidos no Programa, proporcionando-lhes moradia e oportunidades de insero social em local diverso de sua residncia. Integram a Rede Voluntria de Proteo as organizaes sem fins lucrativos que gozem de reconhecida atuao na rea de assistncia e desenvolvimento social, na defesa de direitos humanos ou na promoo da segurana pblica e que tenham firmado com o rgo Executor ou com entidade com ele conveniada termo de compromisso para o cumprimento dos procedimentos e das normas estabelecidos no Programa.

Atualmente, a Rede Voluntria ainda possui o mesmo sentido que tinha no incio da criao do Programa. Ela formada por instituies da sociedade civil, que apoiam a entidade que executa o Programa de Proteo; por profissionais autnomos, que oferecem seus servios gratuitamente ou por preo inferior ao de mercado; e por voluntrios individuais, denominados protetores, que acompanham os protegidos no novo local de moradia, ajudandoos no processo de socializao e de reinsero social. O Provita/SP (2010, p. 101) diferencia esses voluntrios da seguinte forma:

COLABORADORES: contribuem na manuteno do PROVITA/SP, auxiliando na construo da rede solidria e indicando potenciais protetores. PRESTADORES DE SERVIO: so profissionais liberais (mdicos, psiclogos, assistentes sociais, advogados, dentistas, entre outros) que prestam servios ao Programa com honorrios reduzidos ou gratuitamente. PROTETORES: so as pessoas que contribuem no processo de adaptao e reinsero social dos protegidos em seus novos locais de moradia e reconstruo da vida.
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Silveira (2006) informa que at o momento de sua pesquisa, no modelo de proteo brasileiro houve apenas trs casos de mudana de nome (um no Rio de Janeiro e dois no Rio Grande do Sul). Atualmente, no mbito da CGPT, no h registros quantitativos sobre essa informao.

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A grande extenso geogrfica brasileira favorece a realocao das pessoas ameaadas para um local distante do risco. No caso dos protegidos do Programa Federal, a desterritorializao norma inegocivel todos mudam para um dos dezoito estados que possuem Programa de Proteo. A proteo feita estritamente em territrio nacional, embora haja registro de dilogos do Brasil com outros pases como Portugal e Holanda, para cooperao internacional na rea de proteo a testemunhas, no entanto sem nenhuma formalizao at o momento. O Programa Federal de Proteo executado segundo o modelo de gesto do primeiro programa de proteo inaugurado no pas. Trata-se de uma parceria pblico-privada que, atualmente, estabelecida pela SDH/PR e a entidade no governamental Sociedade Maranhense de Direitos Humanos (SMDH), por meio do convnio n 019/201179. De acordo com esse instrumento, a SMDH responsvel pelas aes de coordenao do Monitoramento do Sistema Nacional de Proteo a Vtimas e a Testemunhas, Central Nacional de Permutas e executar as atividades do Programa Federal de Proteo a Vtimas e a Testemunhas Ameaadas. A clusula primeira desse documento estabelece que a SDH/PR no perde sua autoridade normativa e de exercer o controle e a fiscalizao sobre a execuo do objeto deste Convnio, e no pargrafo nico da mesma clusula informa que a SDH/PR pode assumir a execuo do Convnio, no caso de paralisao ou de fato relevante que venha a ocorrer, de modo a evitar descontinuidade na consecuo do objeto. Contudo, no h registros de que isto tenha ocorrido desde a criao do Programa Federal. Os programas estaduais de proteo tm obrigao convenial de disponibilizar 30% de suas cotas de atendimento para protegidos federais, acolhendo-os e assumindo os custos da proteo dessas pessoas, em razo da aplicao de recursos da Unio no programa do estado. Os mtodos de proteo so estudados caso a caso pela equipe tcnica do Programa, com o apoio da avaliao de risco do Ministrio Pblico, dentre outros rgos. O compartilhamento das informaes de localizao dos usurios restrito a um grupo reservado de pessoas, exclusivamente da sociedade civil, responsveis diretamente pela proteo. No que tange s equipes tcnicas que acompanham os protegidos do Programa Federal, so formadas por assistentes sociais, psiclogos e advogados. Elas esto vinculadas aos programas estaduais acolhedores e fazem a proteo direta dos protegidos, encaminhando informaes peridicas ao Programa Federal de Proteo; e h tambm duas equipes tcnicas,
79

O convnio analisado nesta pesquisa (n 019/2011) teve vigncia entre 31 de outubro de 2011 e 30 de setembro de 2012.

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com essa mesma formao, vinculadas Coordenao-Geral do Programa Federal da SMDH. Nos registros documentais dos primrdios do Programa, h uma lista de critrios bsicos comuns para todos os profissionais80 que atuam nesta temtica, como:

equilbrio emocional; gozar de boa sade; perfil solidrio; discretos, capacidade de guardar sigilo; autoconfiana, determinao; perfil otimista, que v no fracasso algo a ser superado e esperanoso, no sentido de acreditar que se tem meios de atingir as prprias metas, quaisquer que sejam; responsabilidade no cumprimento de suas tarefas; comprometimento com a construo de uma sociedade mais justa e solidria; disposio para trabalhar em grupo; ser um sistematizador de sua prtica; ter disponibilidade para viagens, sem agenda preestabelecida; ter noes de informtica; capacidade de dilogo com o poder pblico; disponibilidade aos finais de semana. (GAJOP, s/d).

Mais de uma dcada depois, o atual modelo de edital de seleo de profissionais do Programa estabelece como habilidades e requisitos requeridos:

Afinidade com a temtica de direitos humanos; experincia profissional em ONGs ou em Movimentos Sociais; capacidade de trabalhar em equipe interdisciplinar; capacidade de trabalhar em situaes de risco e stress; capacidade de elaborao e sistematizao prtica; comportamento tico nas relaes sociais e de trabalho; habilidades em informtica (digitao e internet); desenvoltura na lngua portuguesa; curso superior completo em sua respectiva rea de atuao; inscrio regular em seu Conselho Profissional; disponibilidade para viagens frequentes; capacidade para resguardar informaes que envolvem o sigilo; experincia profissional acima de 3 anos. (EDITAL SELEO, PROVITA/SP, 2012, p. 1).

Percebemos em ambas as listas de requisitos de seleo dos recursos humanos do Programa que, para alm de competncias profissionais especficas, procura-se um militante de direitos humanos. Contudo, segundo verificou Cano (2010), na consultoria sobre a estratgia de monitoramento do Provita, com o passar dos anos, essa caracterstica mais militante do profissional foi se modificando. Ocorreu uma polarizao entre o perfil do militante e do profissional:

[...] os militantes de direitos humanos tambm foram se profissionalizando e muitos dos novos tcnicos so diretamente contratados a partir de um perfil tcnico. Obviamente, trabalhar em um programa dessa natureza precisa de um componente vocacional, mas no possvel afirmar hoje em dia que
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O documento acrescenta que No devem ser aceitos os profissionais: que apresen tarem caractersticas psicolgicas que indiquem sinais de compulsividades perversas, psicopatias, agressividade, impulsividade, indisciplina, exibicionismo (vaidade emocional excessiva), sectarismo poltico e religioso; que apresentarem dependncia de drogas, especialmente alcoolismo (GAJOP, s/d).

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todos os tcnicos encaixem no perfil tradicional de militantes de direitos humanos. Quanto aos velhos militantes que esto no programa, h reclamaes no sentido de que a demanda do trabalho to intensa e absorvente que limita a militncia e a participao em outras causas e projetos. Esta evoluo pode ser considerada, em parte, natural em funo da evoluo do programa e da insero da sociedade civil dentro de uma poltica do Estado, mas os integrantes debatem at hoje qual deveria ser exatamente o seu papel e a sua identidade neste contexto em transformao. (CANO, 2010, p. 10).

No Projeto Nacional Bsico do Programa Federal de Proteo (Vigncia: novembro 2011 a outubro 2012. Anexo do Convnio n 019/2011), esto elencadas as atividades inerentes equipe tcnica federal:

a) realizar o processo de triagem e avaliao do(a) solicitante e seus familiares; b) elaborar relatrios e pareceres para subsidiar a deliberao do Conselho Federal; c) identificar a rede de proteo para acolher os usurios(as); d) planejar e realizar o traslado; e) planejar, operacionalizar e acompanhar o comparecimento de testemunhas em audincias e os encontros com familiares que no ingressaram no Programa; f) acompanhar (atravs de contatos sistemticos telefnicos e presenciais e atravs de relatrios elaborados pelas equipes tcnicas do Estado acolhedor) o processo de desenvolvimento da proteo dos usurios(as) protegidos(as). (SMDH, 2011, p. 8-9).

A essas atividades, podemos acrescentar outra de extrema importncia para os protegidos e que tem a ver com o tema central deste estudo (necessidades humanas dessas pessoas): o acompanhamento do processo de reinsero social dos usurios com elaborao de propostas e orientaes. (idem, p. 12). Quanto s instncias do Programa Federal de Proteo, so trs81: Conselho Deliberativo Federal (CONDEF), rgo Executor Federal (SDH/PR, por meio da Coordenao-Geral de Proteo a Testemunhas CGPT) e rgo Gestor da sociedade civil (ONG que executa o Programa Federal de Proteo Sociedade Maranhense de Direitos Humanos). O CONDEF82 um rgo colegiado, autnomo, institudo pela Lei Federal n 9.807/99, tem natureza consultiva e deliberativa, formado por representantes da SDH/PR (que exerce a presidncia do Conselho); do Departamento de Polcia Federal (DPF/MJ), da Secretaria Nacional de Justia (SNJ) e da Secretaria Nacional de Segurana Pblica (SENASP/MJ), do Ministrio da Justia; do Ministrio Pblico Federal (MPF Procuradoria
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Conforme artigo 2 do Decreto Federal n 3.518/2000. Nos programas estaduais, essa instncia denominada Conselho Deliberativo Estadual (CONDEL). Na fase embrionria do Programa de Proteo no existia esta nomenclatura. O que encontramos nos primeiros registros foi o termo Conselho Poltico do Programa (GAJOP, 1997a, p. 6).

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Federal dos Direitos do Cidado); do Poder Judicirio Federal (PJF) e da organizao no governamental gestora do Programa Federal de Proteo (SMDH). o rgo responsvel pela incluso e desligamento/excluso dos usurios; pelas providncias necessrias ao cumprimento do Programa, o que foi regulamentado pelo Decreto 3.518/2000: solicitar medidas de proteo s autoridades competentes e ao Servio de Proteo ao Depoente Especial (SPDE) e providncias quanto s medidas judiciais acautelatrias; encaminhar justia pedidos de alterao de nome; fixar o teto da ajuda financeira mensal oferecida s famlias protegidas; e de deliberar sobre questes relacionadas ao funcionamento e aprimoramento do Programa83. A SDH/PR, ente pblico federal, foi criada em 7 de abril de 1997, pelo Decreto n 2.193, inicialmente no mbito do Ministrio da Justia, para gerenciar e acompanhar a execuo do PNDH-I, alm disso, lhe competia promover a interface e a cooperao com os organismos internacionais em matria de direitos humanos; coordenar alguns conselhos de direitos84 e auxiliar nos assuntos referentes Comisso Especial sobre Mortos e Desaparecidos Polticos. O Decreto n 2.923, de 1 de janeiro de 1999, lhe transformou de Secretaria Nacional dos Direitos Humanos para Secretaria de Estado dos Direitos Humanos, passando a ter assento nas reunies ministeriais, mas ainda estava enquadrada na estrutura do Ministrio da Justia. Em 1 de janeiro de 2003, pela Medida Provisria n 103, transformada na Lei n 10.683/2003, a SDH/PR entra para o quadro de secretarias da Presidncia da Repblica com status de ministrio (SDH/PR, 2010, p.15-16). Em relao ao Programa Federal de Proteo, suas competncias conveniais, so: aprovar os procedimentos tcnicos e operacionais; transferir recursos financeiros; orientar, coordenar, supervisionar, fiscalizar e avaliar a execuo do Programa; analisar a prestao de contas; publicizar informaes do convnio, entre outras85. A SMDH tem por finalidade, de acordo com seu Estatuto Social (art.2), fortalecer, ampliar e divulgar os direitos humanos, contribuindo com a sua promoo e defesa, bem como o acesso justia, nos casos de violaes de direitos humanos; tambm estimular, fortalecer e assessorar testemunhas e vtimas ameaadas; entre outras. Em termos conveniais, tambm lhe compete a execuo do Plano de Trabalho; a movimentao dos recursos financeiros; apresentar a prestao de contas; apresentar relatrios; viabilizar a superviso

83 84

Cf. Lei 9.807/99 e o Decreto n 3.518/2000. O Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana (CDDPH), o Conselho Nacional dos Direitos da Mulher. 85 Cf. Termo de Convnio n 019/2011.

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pela SDH/PR; viabilizar a realizao de permutas86 de pessoas protegidas entre os programas estaduais; viabilizar a utilizao dos instrumentos de avaliao, monitoramento e controle por parte da SDH/PR; entre outras87. Foram apontados como objetivos de seu trabalho junto ao Programa, em linhas gerais, a garantia da proteo e assistncia s pessoas ameaadas includas no Programa, de acordo com os parmetros de parceria do modelo brasileiro de proteo. E especificamente a capacitao das equipes tcnicas; representao no Conselho Deliberativo Federal; execuo das aes do Programa e sistematizao dos dados da proteo. perceptvel a diferena no teor do primeiro convnio estabelecido com o GAJOP para execuo do Programa de Proteo, em 1995, a quem competia supervisionar as aes do Estado; iniciar as gestes com o Ministrio Pblico e Poder Judicirio, envolvendo-os de forma participativa; promover a articulao dos voluntrios da Rede de Proteo; acompanhar o andamento jurdico dos casos, gerar dados estatsticos e manter os protegidos informados; ajustar a operacionalizao do Programa e adotar as medidas que props; e receber os recursos pblicos destinados execuo do Programa (Clusula 11 do Convnio do Provita Pernambuco, 1995). O papel convenial do GAJOP no engessou sua atuao polticopedaggica, de carter propositivo, articulador e de controle social sobre o Estado e sobre os resultados da proteo, no perodo embrionrio do Programa. Mas, no que tange dimenso convenial de atuao da SMDH junto ao Programa Federal, lhe sobra pouca alternativa para desempenhar seu potencial enquanto entidade da sociedade civil. Fica ntido o papel de controle do Estado sobre a entidade. No se percebe a linha poltica de sua atuao nos termos do atual convnio. A esta, nos termos do instrumento utilizado pelo Estado, parece caber meramente a tarefa de executar o servio da proteo, conforme o disposto em Plano de Trabalho, que no passa de um apndice convenial, e que ser no perodo da prestao de contas, minuciosamente fiscalizado pelo Poder Pblico. Talvez, o espao mais favorvel para a atuao poltica da Sociedade Civil no Programa de

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De acordo com o Manual Geral de Procedimentos do Sistema Nacional de Proteo a Vtimas e a Testemunhas Ameaadas, permuta medida de proteo justificada mediante avaliao de risco que impea a garantia da proteo na rede estadual, a ser iniciado aps deliberao por incluso do Conselho Deliberativo. (BRASIL, 2011, p. 46). Em outras palavras, trata-se da engenharia de transferncia de usurios de um estado para outro, promovida pela rede solidria de proteo sob a coordenao da SMDH, em razo da impossibilidade de assegurar a proteo no estado no qual se encontra o risco, por causa do grau da ameaa e de periculosidade do ameaador. Isso implica em localizar uma rede de proteo estadual que esteja fora do mapa de risco da famlia (ou indivduo) a ser protegida, dentre outros requisitos no expostos pela coordenao da Permuta, sob o argumento do sigilo e do princpio da compartimentao de informaes. 87 Cf. Termo de Convnio n 019/2011.

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Proteo seja os colegiados criados no interior desta poltica, sobre os quais discorreremos adiante. No que tange s condicionalidades de permanncia dos protegidos, podemos listar os seguintes critrios:

(1) cumprir as regras do programa com as quais se comprometeu no momento em que assinou o Termo de Compromisso de Ingresso; (2) prazo de dois anos88 de proteo, podendo ser prorrogado excepcionalmente se perdurarem as razes que deram causa ao ingresso, a partir do parecer favorvel de permanncia do Ministrio Pblico, que se baseia no risco e na necessidade de colaborao da testemunha; (3) o desejo do protegido de permanecer no Programa, caso contrrio, nada lhe impede de solicitar o desligamento, independente do estgio do inqurito ou processo criminal no qual vtima e/ou testemunha (BARROS, 2006).

Todavia, h um quarto fator que tem grande relevncia na anlise de desligamento de pessoas protegidas. Trata-se do processo de reinsero social. Ou seja, a situao de adaptao ao novo local e autonomia econmica e social dos protegidos com relao ao Programa. A dependncia da ajuda financeira mensal para a sua subsistncia tem peso nas decises do CONDEF ao se deliberar sobre o desligamento/excluso, conforme veremos na anlise dos dados da pesquisa. Algumas medidas minimizadoras dessa situao poderiam ser a promoo do acesso s polticas pblicas e ao mercado de trabalho com segurana. Isso ser melhor abordado nos captulos seguintes. O Decreto Federal n 3.518/2000 prev, em seu artigo 19 que os beneficirios do Programa devem ter prioridade no acesso a programas governamentais, considerando a especificidade de sua situao, alm de definir no artigo 18, inciso IX, como competncia do rgo Executor Federal (SDH/PR) adotar procedimentos para a preservao da identidade, imagem e dados pessoais dos protegidos [...]. Isso pressupe, para alm de medidas oferecidas pelo prprio Programa, a articulao interinstitucional com os rgos gestores de polticas pblicas, a fim de criar mecanismos (tecnolgicos, inclusive) de garantia da proteo dos dados dos protegidos. No ltimo captulo veremos se o Programa tem cumprido esse papel. Vejamos agora como se configura o Programa Federal em sua dimenso oramentria.

b) Configurao do financiamento e gasto do Programa

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De acordo com anlise de Nucci, um programa srio de proteo a testemunha e a vtima no pode ter teto para expirar. Tudo est a depender da ameaa sofrida e do grau de sua durao, que pode ser impondervel. Logo, inexiste razo lgica para o disposto neste artigo (art.11) (NUCCI, s/d, p. 1023).

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Apesar das importantes iniciativas da sociedade civil organizada em torno da defesa dos direitos humanos e do enfrentamento violncia e impunidade, criando um modelo de proteo vivel na conjuntura nacional da dcada de 1990 e que ainda vigora, uma poltica ou programa no se faz sem a participao do fundo pblico. Este tem funo estrutural na reproduo da fora de trabalho, por meio de gastos com as polticas sociais; e reproduo do capital, por meio de polticas fiscais, econmicas e de infraestrutura e para conteno de suas crises cclicas (BEHRING, 2010). Como afirma Salvador (2010, p. 79), a formao do capitalismo seria impensvel sem a utilizao de recursos pblicos. Em outras palavras, por meio de sua funo de extrair e transferir mais-valia socialmente produzida, o fundo pblico alvo de interesse especial do capitalismo contemporneo (BEHRING, 2010). Esse assunto tambm se faz pertinente para irmos alm da viso de que o Programa de Proteo gratuito. Uma pessoa ameaada de fato no precisa pagar para integrar o pequeno rol de pessoas protegidas. Basta que cumpra os requisitos legais. Mas se considerarmos a perspectiva marxista de fundo pblico89, enquanto puno compulsria [...] da mais-valia socialmente produzida e que, portanto, a explorao do trabalho na produo complementada pela explorao tributria em tempos de intensa crise e metabolismo do capital, cada pessoa ameaada, includa ou no num sistema de proteo especial, est pagando para obter um servio de qualidade quando so extrados de sua renda, direta ou indiretamente, impostos, contribuies e taxas que formaro o fundo pblico de onde saem os recursos dos gastos com o Programa (BEHRING, 2010, p. 20). O oramento diz muito sobre a prioridade e importncia de uma poltica/programa para o Estado. O oramento pblico se constitui numa verdadeira arena de disputa de distintos setores da sociedade que buscam inserir seus interesses no sistema poltico (SALVADOR, 2010). Oliveira (2009, p. 83) alerta que no obstante ser o oramento pblico um objeto de difcil compreenso para os cidados comuns, e que boa parte deles no tem interesse por esse tema, relegando-o aos especialistas, esse o espao pblico onde so tomadas importantes decises que afetaro, para melhor ou pior, a vida dos cidados. A pea oramentria, muito mais que um documento contbil, um instrumento poltico que expressa como o Estado tem administrado as receitas, as despesas e suas dvidas pblicas. um reflexo das decises polticas resultantes das lutas de interesses de classes e fraes de classes que definem a direo e forma de ao do Estado e, ao mesmo tempo, torna-se um instrumento de controle da sociedade sobre o Poder Pblico (OLIVEIRA, 2009).
89

Muito embora o prprio Marx tenha usado esse termo rarssimas vezes, dado seu papel pouco expressivo quantitativa e qualitativamente, do fundo pblico de sua poca. (BEHRING, 2010).

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Aps a Constituio Federal de 1988, o oramento pblico se constitui de trs peas fundamentais: a) o Plano Plurianual de Aplicaes (PPA), com durao de quatro anos, onde esto os objetivos e metas da Administrao Pblica; b) a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) anual e, dentre outras atribuies, define as metas e prioridades do PPA e o instrumento de negociao do oramento disponvel; c) e a Lei Oramentria Anual (LOA), que deve representar o oramento que fora negociado na fase da LDO (OLIVEIRA, 2009). Todavia, no significa que as aes e oramentos definidos nessas peas sero efetivamente concretizados. Isso porque, na prtica, o Executivo pode redefinir prioridades. Alm disso, segundo Salvador (2010, p. 31), do fundo pblico brasileiro (pela LOA de 2008, o equivalente a quase um trilho e meio) est destinado ao pagamento de juros e amortizaes da dvida pblica. E diante da obrigatoriedade atribuda ao supervit primrio para pagamento da dvida, desde 1999 o governo tem feito remanejamentos, contingenciamentos e cortes oramentrios, principalmente no que tange a investimentos, enxugamento da mquina pblica e polticas sociais que no possuam carter de despesa obrigatria, protegidas por normas constitucionais e legais. Nesse sentido, interessante notar que o Programa de Proteo, apesar de no estar vinculado despesa obrigatria por lei, como a educao e a sade, por exemplo, no tem sofrido descontinuidade ou cortes de oramento como outros programas, no que tange ao oramento da Unio. Um aspecto positivo o fato do Programa no entrar no grupo dos que sofrem o contingenciamento de seus recursos para a manuteno do supervit primrio. O reconhecimento de que um programa dessa natureza no pode garantir a vida de pessoas em condies de instabilidade oramentria , portanto, fundamental. Podemos constatar esse reconhecimento no Decreto Presidencial n 7.592, de 28 de outubro de 2011. Esse normativo legal determinava a suspenso de transferncias de recursos a entidades privadas, sem fins lucrativos, pelo prazo de 30 dias, perodo no qual seria avaliada a regularidade da execuo de convnios. Contudo, foi definido um restrito rol de excees no qual os programas de proteo apareceram em primeiro lugar e foram colocados no nvel de prioridade da poltica de sade. Vejamos:

[...] 2 A suspenso prevista no 1 no se aplica s seguintes situaes: I para a realizao de programas de proteo a pessoas ameaadas ou em situao que possa comprometer sua segurana; II nos casos em que o projeto, atividade ou servio objeto do convnio, contrato de repasse ou termo de parceria j seja realizado adequadamente mediante colaborao com a mesma entidade h pelo menos cinco anos e cujas respectivas prestaes de contas tenham sido devidamente aprovadas; e

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III s transferncias do Ministrio da Sade destinadas a servios de sade integrantes do Sistema nico de Sade SUS. (Art.1. Grifos nossos).

Alm desse decreto presidencial que revela a importncia do Programa de Proteo, considerando sua imprescindibilidade por ser tratar de uma poltica cuja inoperncia pode provocar a morte de pessoas, o Quadro 1 nos mostra quanto recurso destinado para os programas de proteo, em especial o federal, no quadro oramentrio mais amplo da SDH/PR:
Quadro 1: Destinao dos Recursos Proteo de Pessoas Ameaadas no mbito da SDH/PR 2011 AES RECURSO TOTAL % LIBERADO SDH/PR R$ 139.745.696,00 Proteo a pessoas ameaadas R$ 34.050.000,00 24,4% do recurso total da (trs programas de proteo) SDH/PR. Programas de Proteo a Vtimas R$ 14.100.000,00 10,1% do total de recurso da e a Testemunhas Ameaadas SDH/PR e 41,4% do recurso total do Sistema de Proteo a Pessoas Ameaadas. Programa Federal de Proteo a R$ 2.271.544,24 1,6% do total de recurso da Vtimas e a Testemunhas SDH/PR e 16,1% do recurso Ameaadas total do Sistema Nacional de Proteo a Vtimas e a Testemunhas Ameaadas.
Fonte: Dados do Quadro Demonstrativo das Despesas por ao. Lei 12.381 de 09/02/2011- SDH/PR, 2011. Quadro elaborado pela autora.

A LOA aloca o recurso da poltica de proteo a pessoas ameaadas em uma nica rubrica especfica, abrangendo os trs programas de proteo: a vtimas e testemunhas, a crianas e adolescentes e a de defensores de direitos humanos. O recurso total rateado entre eles no mbito da SDH/PR. At a LOA/2011, o recurso destinado para qualquer um desses programas no poderia ser redistribudo entre eles sem autorizao, por meio de lei especfica. A partir da LOA/2012, esses recursos foram condensados numa nica funo denominada Sistema de Proteo a Pessoas Ameaadas, podendo ter uma maior flexibilidade de realocao sem necessidade de aprovao externa ao mbito administrativo da SDH/PR. Isso contribuiu para um melhor aproveitamento do oramento onde h demanda reprimida e evitando que os recursos no utilizados no perodo, por um ou outro programa, retornassem aos cofres pblicos por falta de utilizao. O Quadro 1 nos mostra que os Programas de Proteo a Vtimas e a Testemunhas Ameaadas ficam com a maior parte (41,4%) dos recursos destinados ao Sistema de Proteo

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a Pessoas Ameaadas. E o Programa Federal o que recebe maior repasse de recursos dentre os programas de proteo a vtimas e testemunhas, ficando com 16,1% do total de recursos disponveis aos 19 programas. Outro importante dado a configurao da Ao Programa de Assistncia a Testemunhas Ameaadas no Projeto de Lei Oramentria Anual (LOA) da SDH/PR, entre os anos de 2008 a 2010, mostrando o recurso autorizado e o que foi efetivamente liquidado:
Quadro 2: Quadro Demonstrativo das Despesas por Ao. SDH/PR / 0670 - Programa de Assistncia a Testemunhas Ameaadas / Subfuno: 1 / Fonte: 0100/ PTRE: 021332 LOA/Ano Autorizado (R$) Liquidado (R$) 2008 12.719.056,00 11.733.633,00 2009 14.186.040,00 11.568.082,00 2010 13.825.796,06 10.732.517,18 Total 40.730.892,06 34.034.232,18
Fonte: Dados do Quadro Demonstrativo das Despesas por ao. SDH/PR. 2008 a 2010. Valores deflacionados pelo IGP-DI. Quadro elaborado pela autora.

Como verificamos no Quadro 2, os recursos do Programa Federal procedem do Tesouro Nacional (Fonte 0100). Ou seja, mantido pela renda proveniente de impostos diretos que incidem sobre a renda, a exemplo do Imposto de Renda (IR); e sobre o patrimnio, a exemplo do Imposto sobre Propriedade Territorial Rural (ITR) e de impostos indiretos, que incidem sobre a produo, a circulao e o consumo de bens e servios, podendo ser transferidos para terceiros que, no final das contas, sero os pagadores dos nus. Temos como exemplos o Imposto sobre Produtos Industrializado (IPI); o Imposto sobre Importao de Produtos Estrangeiros (II); o Imposto sobre a Exportao de Produtos Nacionais ou Nacionalizados (IEx); o Imposto sobre Operaes de Crdito, Cmbio e Seguro, ou relativas a Ttulos ou Valores mobilirios (IOF), alm de demais receitas no vinculadas seguridade90 (OLIVEIRA, 2009). Isso significa que parte dos impostos que so destinados proteo de vtimas e testemunhas ameaadas de morte de natureza regressiva (principalmente os indiretos), haja vista ser um imposto cujo encargo embutido no produto ou servio e vai para o consumidor final, sendo pago por todos, independente da capacidade contributiva. Consequentemente, quem ganha menos, paga mais. Mas tambm composto por impostos de natureza progressiva, como o IR, que o mais importante dos tributos diretos da Unio, cuja alquota varia de acordo com a capacidade econmica do contribuinte paga mais quem ganha mais.

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Mdulo III - Sistema Tributrio Brasileiro Ministrio da Fazenda do Brasil. Disponvel em: <www.sefaz.am.gov.br/educacaoFiscal/modulo03.doc>. Acesso em: 12 dez. 2012.

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Percebemos ainda no Quadro 2 que de 2008 a 2010 houve uma progressiva reduo dos recursos liquidados no perodo oramentrio, no sendo executados todos os recursos autorizados nesses anos. Todavia, o saldo inutilizado no retornou para os cofres da Unio, foram contabilizados em restos a pagar. Podemos ento dizer que apesar de terem sido efetivados 83,5% dos recursos disponveis na execuo da proteo, o restante entraria depois em gastos liquidados. O processo de formalizao da parceria entre a SDH/PR e a entidade SMDH envolve, dentre outros documentos, o termo de convnio e o plano de trabalho, descrevendo as aes, produtos, recursos humanos, planilha de custos administrativos, de pessoal e da manuteno dos usurios e prazo de execuo (geralmente anual). Segue abaixo um quadro demonstrativo dos valores aprovados no convnio com a entidade desde 30/11/200991.

Quadro 3: Convnio entre SDH/PR e SMDH de 2009 a 2011, no qual o Programa Federal de Proteo a Vtimas e a Testemunhas Ameaadas objeto Data da Vigncia Objeto Recurso Contrapartida Total Assinatura Convenial Federal da entidade 30/11/2009 30/11/2009 a Convnio n 1.883.928,99 77.506,84 1.961.435,83 31/12/2010 005/2009 com a nova entidade. 09/06/2010 30/11/2009 a Termo aditivo 1.198.583,82 1.198.583,82 31/12/2010 n 01/2010 de suplemento oramentrio ao Convnio 005/2009. 08/12/2010 30/11/2009 a Termo aditivo 1.992.528,80 77.506,84 2.070.035,64 31/10/2011 n 02/2010. Prorrogao e suplemento oramentrio ao Convnio 005/2009 31/10/2011 31/10/2011 a Novo 2.271.544,24 62.544,24 2.334.088,48 30/09/2012 convnio n 019/2011 com a mesma entidade. 7.346.585,85 217.557,92 7.564.143,77 TOTAL
Fonte: Dirio Oficial da Unio. Valores deflacionados pelo IGP-DI (no clculo foram considerados os anos de assinatura do convnio ou termo aditivo, com exceo do novo convnio, que no foi deflacionado). Quadro elaborado pela autora.

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Ressalta-se que neste estudo, buscou-se apresentar dados oramentrios do perodo de 2009 a 2011, ocasio em que houve a mudana de entidade gestora para execuo do Programa Federal. Anteriormente (desde 1998), era executado pelo GAJOP, entidade criadora do Programa.

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Ressaltamos que o montante do recurso destinado entidade SMDH para atender execuo do Programa Federal92, mas tambm s atividades de permuta de usurios em toda a rede (quer sejam usurios federais ou estaduais) e tambm atividade de monitoramento e fortalecimento das instncias da Rede Nacional de Proteo. A no especificao do recurso destinado apenas para a execuo do Programa Federal no compromete a anlise, tendo em vista que essa atividade compromete a maior parte do montante. Ademais, as outras atividades apontadas beneficiam a execuo do Programa Federal, considerando que este far uso da permuta e do monitoramento da poltica realizada nos estados onde so alocados os protegidos federais93. No Quadro 3, o convnio firmado em 2009 foi o primeiro celebrado entre a Unio e a SMDH para execuo do Programa Federal94. Essa entidade j executava o Programa de Proteo do Estado do Maranho, mantendo parceria com o governo estadual. No ano de 2010, s houve aditamento do convnio. Essa era uma prtica recorrente no que tange renovao convenial para execuo de programas de proteo, no mbito da SDH/PR. Ou seja, ao invs de se realizar um novo convnio a cada ano, efetivando a prestao total das contas executadas no convnio anterior, fazia-se um termo aditivo ao convnio antigo e se ganhava mais tempo para a prestao das contas. A partir de 2011, a SDH/PR renovou todos os convnios celebrados com a sociedade civil, cujo objeto era os programas de proteo, inclusive o Programa Federal. Na ltima renovao, nota-se um aumento do repasse de recursos da Unio e, inversamente, uma reduo da contrapartida da entidade. Quanto utilizao dos recursos do Programa Federal, o Plano de Trabalho do perodo de 31/10/2011 a 30/09/2012 mostra como eles so alocados em gastos especficos. Vejamos:

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Ou seja, recursos materiais e humanos, realizao de triagens e atendimentos, audincias para oitivas das vtimas e testemunhas e outras atividades, ficando de fora desse montante as despesas destinadas manuteno e encontros familiares dos protegidos federais, j que essa despesa fica por conta do Programa Estadual Acolhedor, conforme determinado nos convnios estabelecidos entre a SDH/PR e as secretarias de estado. 93 A inexistncia de mecanismos de monitoramento tcnico especfico para avaliar a atuao do Programa Federal, para alm dos aspectos fsico-financeiros, j contemplados na auditoria realizada pela SDH/PR e TCU, uma lacuna no Programa. Atualmente, a equipe de monitoramento passou a entrevistar pelo menos uma famlia do Programa Federal, na ocasio do monitoramento do programa estadual. Isso um avano, mas ainda necessrio que as equipes e instncias do Programa Federal tambm sejam monitoradas para avaliao e aperfeioamento do Programa. 94 No conseguimos localizar documentos que contextualizassem a mudana de entidade gestora do Programa Federal de Proteo, que antes desse convnio com a SMDH era executado pelo GAJOP. Portanto, considerando que a principal fonte desta pesquisa foi documental, no temos subsdios para ampliar a anlise sobre as razes dessa mudana de entidade no governamental.

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Quadro 4: Plano de Trabalho da SMDH para Execuo do Convnio com a SDH/PR, no qual o Programa Federal um dos Objetos - Perodo de vigncia: 31/10/2011 a 30/09/2012 Discriminao dos Gastos R$ Despesas com pessoal (18 profissionais) 1.206.902,94 Contrapartida da entidade (2 profissionais) 72.119,52 Despesas com servios de pessoas fsicas 28.800,00 Despesas com deslocamento (passagens) 327.600,00 Despesas com dirias (locomoo equipe) 150.000,00 Despesas com atividade de capacitao da equipe tcnica 89.782,00 Despesas com comunicao institucional 21.100,00 Acolhimento provisrio emergencial dos beneficirios 86.000,00 Despesas com atendimento dos beneficiados 352.869,96 Fortalecimento das instncias do programa 60.700,00 Despesas com material de consumo 14.347,89 Despesas com bens de capital 34.880,00 Total 2.445.102,31
Fonte: Projeto Bsico do Convnio n 019/2011 entre a SDH/PR e a SMDH, entidade executora do Programa Federal. Quadro elaborado pela autora. Nota: Montante aprovado: R$ 2.334.088,48. Diferena: R$ 111.013,83.

Dos gastos discriminados no Quadro 4, despesas com deslocamento (passagens), despesas com dirias (locomoo Equipe), acolhimento provisrio emergencial dos beneficirios e despesas com atendimento dos beneficiados so os que esto mais diretamente relacionados ao atendimento aos protegidos federais. Isso equivale a 37,5% do total do oramento elaborado no plano de trabalho da SMDH. Quanto capacidade desses recursos suprirem as necessidades da operacionalizao do Programa Federal, no temos subsdios para desenvolver essa anlise. A auditoria fsico-financeira do projeto no faz este tipo de aprofundamento analtico, apenas verifica se os produtos propostos no plano de trabalho foram gerados. Isso no suficiente para uma avaliao da qualidade da proteo oferecida aos protegidos federais. O que demandaria, inclusive, uma avaliao mais ampla de todos os programas estaduais, j que os protegidos federais usufruem da poltica estadual de proteo em seu aspecto financeiro e da disponibilidade da rede pblica e da rede voluntria locais. Existe outra forma de monitoramento da poltica de proteo desenvolvida em corresponsabilidade entre a sociedade civil e o Estado, no que se refere execuo tcnica da proteo e da atuao de suas instncias polticas. Tal monitoramento, conduzido e executado com claro protagonismo da sociedade civil atuante nos programas de proteo, j que os monitores vm de equipes tcnicas das ONGs executoras da proteo. Este modelo de monitoramento tem forte caracterstica de controle interno e no de controle social sobre a poltica de proteo. J que uma incoerncia que a sociedade civil controle a si prpria, na qualidade de gestora dos programas de proteo. Essa atividade poderia gerar indicadores que medissem a qualidade do Programa. Todavia, em mais de uma dcada de monitoramento ele

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se encontra em fase de aprimoramento metodolgico, o que no permite, no momento, uma melhor avaliao. Ademais, no h registros de que o Programa Federal j tenha sido objeto desse tipo de monitoramento. Sendo assim, o que se tem hoje o reconhecimento do senso comum dos que fazem a proteo (tcnicos e gestores) de que os recursos so nfimos ante a complexidade de se proteger vtimas e testemunhas ameaadas no pas, cujas medidas de proteo so muito onerosas, haja vista que todos os casos federais so retirados de seu estado e a manuteno da parte majoritria dessas famlias assegurada em sua integralidade pelos recursos pblicos, como veremos no captulo de anlise dos dados. Contudo, Muller e Surel (2002) alertam aos analistas de polticas pblicas sobre a armadilha de avaliar a ao do Estado apenas pelo indicador oramentrio. Levando a considerar que uma poltica seja mais ou menos importante, a depender dos recursos que lhe so destinados. Concordamos que no se deve restringir ou supervalorizar o aspecto oramentrio do Programa Federal de Proteo para definir a sua importncia e impacto. O fundo pblico uma arena de disputa onde diversos projetos polticos concorrem no arremate dos escassos recursos disponveis. E nesse embate, a correlao de foras polticas entre os vrios grupos ser definitiva, muito mais que a relevncia da poltica e/ou programa em questo (OLIVEIRA, 2009; SALVADOR, 2010). Como veremos na anlise dos dados sobre o atendimento das necessidades humanas dos protegidos, a questo oramentria, principalmente quando fica interrompida pela morosidade do processo de renovao convenial, coloca as equipes tcnicas do Programa e os Conselhos Deliberativos diante do desafio de ajustar o atendimento s necessidades a essa realidade, o que, inevitavelmente, acarretar na no qualidade da proteo. Todavia, o problema oramentrio no exclusivo dos programas de proteo. Como afirma Salvador (2010, p. 29), em sua tese sobre fundo pblico e seguridade social no pas, a estrutura do fundo pblico brasileiro caracterizada pela regressividade do financiamento (quem sustenta so os trabalhadores e os mais pobres), no redistribuindo renda; pelas polticas sociais restritivas e bsicas; pela distribuio desigual do oramento da seguridade social e pela transferncia deste para o oramento fiscal. Em dados, podemos perceber na pesquisa de Salvador que no Brasil os recursos que deveriam ser aplicados para concretizao de direitos de cidadania e reduo da desigualdade social tm sido utilizados para gerar o efeito oposto:

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O oramento pblico gastou R$ 794,65 bilhes em juros, encargos e amortizao da dvida pblica, excluindo o refinanciamento, no perodo de 2000 a 2007, montante este superior, em 75%, a todo o gasto realizado para a efetivao dos direitos humanos, econmicos, sociais, culturais e ambientais do povo brasileiro, R$ 457,54 bilhes, exceto previdncia social. Isso indica a hegemonia dos rentistas e do capital financeiro, expresso nas suas formas contemporneas de capital portador de juros sobre o fundo pblico no Brasil. (SALVADOR, 2010, p. 392-393).

Passaremos agora a apresentar o Programa de Proteo na dimenso da participao social e democrtica dos atores governamentais e no governamentais, e como estes ltimos conquistaram espaos relevantes para a construo e aprimoramento da poltica de proteo no pas.

c) Espaos democrticos do Sistema Nacional de Proteo a Vtimas e a Testemunhas Ameaadas

A dcada de 1990 considerada um marco no processo de institucionalizao da participao, onde deixa de ser um confronto ao Estado para se caracterizar como participao negociada na disputa entre projetos distintos, em processo de co-gesto entre o Estado e a sociedade [...] (NEVES, 2008, p. 16). Nesse processo de participao da sociedade civil, a autora alerta para duas possibilidades: a construo da democracia pela partilha do poder decisrio entre Estado e sociedade civil, e por outro lado, o limite a essa construo pela transferncia de responsabilidades estatais para a sociedade civil na perspectiva neoliberal privatizadora no trato das questes pblicas. Costa (1997, p. 171) identifica a esfera pblica com a figura de um mercado de opinies, onde diferentes interesses concorrem pela opinio pblica. A esfera pblica se torna assim uma arena onde se verificam, numa direo, a aglutinao da vontade coletiva e, no sentido oposto, a justificao de decises polticas previamente acertadas (idem, p. 180). A emergncia dos espaos pblicos resulta do processo de luta contra o Estado autoritrio e centralizador. O ressurgimento da sociedade civil a partir da dcada de 1970, com a mobilizao de diversos setores da sociedade em torno de uma pauta coletiva, a retomada da democracia, foi decisiva para a viso de uma sociedade civil homognea. Com a formao das instituies formais bsicas (eleies, livre organizao poltico-partidria, liberdade de impressa etc.), comearam a se evidenciar os distintos projetos polticos e, portanto, a heterogeneidade da sociedade civil. Ganhou nfase na dcada de 1980 a

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construo de uma nova cidadania, com base na ideia de uma sociedade mais igualitria e de sujeitos portadores de direitos. (DAGNINO, 2002, p. 9-10). Segundo Dagnino (2002, p. 10), esse conjunto de fatores foi decisivo para a formao de experincias de espaos pblicos, tanto daqueles que visam promover o debate amplo no interior da sociedade civil sobre temas/interesses at ento excludos de uma agenda pblica, aqui identificamos no interior da poltica de proteo o Frum Nacional de Entidades Gestoras, como daqueles que se constituem como espaos de ampliao e democratizao da gesto estatal, nessa linha esto os espaos pblicos do Programa relacionados ao Colgio Nacional de Presidentes de Conselhos Deliberativos dos Programas de Proteo a Vtimas e a Testemunhas Ameaadas; a Cmara Tcnica do Monitoramento; e o Frum Permanente do Sistema de Proteo a Vtimas e a Testemunhas Ameaadas. Passamos a apresentar individualmente cada um desses espaos criados no interior da poltica de proteo. Ressaltamos, contudo, que eles no so exclusivos do Programa Federal de Proteo, mas o funcionamento e decises deles emanadas impactam diretamente no seu desenvolvimento. exceo do Colgio Nacional de Presidentes dos Conselhos Deliberativos, esses espaos so ocupados majoritariamente por representantes das entidades da sociedade civil executoras da proteo. H tambm a participao de atores do poder pblico. Esses espaos foram criados para fortalecer e nortear os programas de proteo enquanto constituintes da poltica de direitos humanos, com a efetiva e direta participao da sociedade civil na sua concepo e conduo. Embora tenham semelhanas entre si quanto sua composio e finalidade, possuem representatividade, funcionamento e competncias delimitadas95. Vejamos: i) Colgio Nacional de Presidentes de Conselhos Deliberativos dos Programas de Proteo a Vtimas e a Testemunhas Ameaadas: o prprio nome j indica a sua composio, formado pelos presidentes dos conselhos deliberativos96 e se rene no mnimo uma vez ao ano. Tem por finalidade zelar pela observncia dos procedimentos contidos no Manual Geral de Procedimentos do Sistema; podem propor novos procedimentos

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Pautaremo-nos no Manual Geral de Procedimentos do Sistema Nacional de Proteo a Vtimas e a Testemunhas Ameaadas. So Luis/MA, 2011. 96 Os Conselhos de Programas: vinculados a programas governamentais concretos, em geral associados a aes emergenciais bem delimitadas quanto ao seu escopo e a sua clientela (...). Em geral, articulam ou acumulam funes executivas no mbito do respectivo programa. Trabalham mais com a noo de clientelas especficas, supostamente beneficirias dos programas. Dizem respeito no a extenso de direitos ou garantias sociais, mas a metas incrementais, em geral vinculadas ao provimento concreto de acesso a bens e servios elementares ou a metas de natureza econmica. A participao aqui, em geral, alm de acolher a clientela-alvo ou beneficiria, contempla tambm as parcerias e sua potncia econmica ou poltica. (IBAM, IPEA, Comunidade Solidria, 1997 apud TATAGIBA, 2002, p. 49).

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psicossociais e jurdicos aos programas; promover a interlocuo e capacitao dos seus membros; participar da seleo de monitores, entre outras. Considerando que a maioria dos conselheiros presidentes representante do Poder Pblico, podemos afirmar que esse um espao majoritariamente estatal. ii) Frum Nacional de Entidades Gestoras: formado pelos representantes das entidades no governamentais da sociedade civil, denominadas entidades gestoras dos programas federal e estaduais de proteo, que se renem pelo menos uma vez ao ano, com o fim de: zelar pela homogeneizao dos procedimentos tcnicos e polticos dos atores que realizam a proteo; aperfeioar e consolidar a poltica de proteo e o Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH) vigente; articular as demandas nacionais dos programas e encaminh-las ao Estado; propor o aperfeioamento do marco regulatrio do programa; refletir sobre questes vinculadas aos recursos humanos e prestao de contas; dialogar com as outras instncias do Programa, sobretudo no que tange ao monitoramento, participando, inclusive, da seleo dos monitores; apoiar politicamente a entidade gestora do Programa na esfera federal (a quem compete trs importantes aes: o Programa Federal de Proteo, a Coordenao de Permuta de protegidos entre os programas estaduais e a Coordenao de Monitoramento dos programas de proteo nos estados), dentre outros. No h a participao de atores do Estado97 nesse espao coletivo, sendo exclusivamente composto pela sociedade civil. iii) Cmara Tcnica do Monitoramento: formada por representantes das outras duas instncias mais a Coordenao Geral de Proteo a Testemunhas da SDH/PR e sua equipe tcnica, que tambm compe a equipe de monitoramento; o/a presidente do Movimento Nacional de Direitos Humanos; e pela equipe de monitores da sociedade civil. Rene-se ao menos uma vez ao ano. A ela compete avaliar, acompanhar, recomendar e elaborar diretrizes para o monitoramento e promover as boas prticas no Sistema Nacional de Proteo. um espao coletivo no paritrio, uma vez que a representao da sociedade civil maioria. Essa uma instncia especfica para o monitoramento dos programas de proteo no pas, visando a uma homogeneizao mnima e qualificada de procedimentos entre os programas. iv) Frum Permanente do Sistema de Proteo a Vtimas e a Testemunhas Ameaadas: formado por representantes das demais instncias, pela Coordenao Geral de Proteo a Testemunhas da SDH/PR e pelo Movimento Nacional de Direitos Humanos.
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exceo da Coordenao do Programa Estadual de Proteo do Rio Grande do Sul, o nico modelo estatal do pas.

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Rene-se no mnimo uma vez ao ano. Tem a atribuio de consolidar e afirmar a poltica de proteo a testemunhas como poltica de direitos humanos e fortalecer o Sistema Nacional de Proteo a Vtimas e a Testemunhas Ameaadas. Igualmente, a Cmara Tcnica do Monitoramento um espao de participao compartilhado entre os atores da sociedade civil e do Estado, com maior representatividade das organizaes da sociedade civil. Com base no exposto, podemos verificar que o Colgio Nacional de Presidentes dos Conselhos Deliberativos e a Cmara Tcnica do Monitoramento so espaos de participao e deliberao mais focados em questes tcnico-procedimentais da poltica de proteo. J o Frum Nacional de Entidades Gestoras e o Frum Permanente apresentam certa superposio de competncias. Melhor dizendo, as competncias do Frum Permanente poderiam ser uma espcie de linhas ou diretrizes gerais de atuao, enquanto que as competncias do Frum Nacional de Entidades dizem respeito a metas e aes especficas. Ou seja, ambos poderiam ser um nico grande frum ou conselho nacional da poltica de proteo, pois tal diviso parece pulverizar competncias, alm de ambos possurem como caracterstica central o papel poltico de gesto e controle social democrtico da poltica de proteo no pas, ainda que esse controle seja limitado pela participao das entidades na execuo da poltica e pela no participao de outras entidades no governamentais vinculadas a pautas transversais. Esse grande espao poderia ser tambm o locus onde a sociedade civil maximizaria seu papel de controle social incorporando outras entidades que no atuassem diretamente na execuo da poltica de proteo. importante aprofundar esse aspecto do desenho institucional da poltica de proteo, refletindo sobre a importncia desses espaos de controle social para a consolidao da poltica de proteo como direito de cidadania. Essa dimenso do Programa importante para o fortalecimento da democracia. H a necessidade de se aprofundar o debate sobre a funcionalidade desses espaos democrticos da poltica de proteo. preciso verificar se no confronto dos projetos polticos em disputa nesses locais prevalece a perspectiva progressista de afirmao da poltica de proteo como direito; ou reacionria, atravs da resistncia conservadora e autoritria para manuteno do status quo. Ademais, importante perceber se atravs desses espaos, a sociedade civil representada pelas entidades de defesa dos direitos humanos, consegue resgatar seu papel de controle social democrtico sobre o Estado, subsumido em sua parceria com o poder pblico na cogesto dos programas de proteo. O que considerado um avano no que diz respeito ao nascimento de uma poltica pblica construda de baixo para cima, cunhada pela sociedade civil organizada, abarcando o que a populao espera de uma ao que venha a se tornar pblica, pode vir a se tornar,

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paradoxalmente, um limite atuao da sociedade civil. No nosso entendimento, pode ser um aspecto de fragilidade da poltica de proteo o lapso temporal de mais de quinze anos sem que as entidades no governamentais fortalecessem a esfera governamental e construssem o processo de transio da execuo da poltica para o poder pblico, passando a assumi-la e control-la do lado que prprio da sociedade civil: pela participao nos espaos democrticos e de controle social. Reconhecemos, contudo, que diante da ainda imatura democracia nacional, a esfera governamental ainda no esteja devidamente fortalecida e preparada para lidar diretamente com uma pauta to sensvel, na qual o menor deslize operacional pode acarretar na morte de pessoas. Contudo, a participao da sociedade civil como executora da poltica pode estar minimizando ou at inviabilizando a sua atuao nos espaos participativos de controle social. Pois no podemos considerar que esteja havendo controle social da poltica por parte da sociedade civil, quando as mesmas entidades executoras esto do lado de dentro, compondo a estrutura executora, ao invs de estarem vigilantes na atuao do Estado. A tentativa de acumular um duplo papel de executora e fiscalizadora da poltica de proteo parece contraditria e limitadora da dimenso poltica dessa categoria to importante para a transformao social. Os registros documentais comprovam que o tipo de controle que a poltica de proteo vem sendo alvo tem partido da mdia, diante de algumas denncias e reclamaes principalmente de pessoas que foram ou esto sob proteo ; tambm por algumas audincias pblicas com foco em temas vinculados a programas de proteo; e do poder pblico, a partir de auditorias e monitoramentos, como foi o caso da auditoria realizada pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU), no ano de 2004. Esta auditoria teve como principal objetivo verificar em que medida a concentrao de atribuies de execuo do Programa na sociedade civil poderia estar comprometendo o alcance dos resultados esperados. (TCU, 2010, p. 2-3). Em seguida foram realizados dois monitoramentos pelo TCU: um em 2006 e outro em 2010 para averiguar o cumprimento das recomendaes. J que esse era o principal motivo da auditoria do TCU, a sociedade civil era quem estava na mira do controle do poder pblico. Em contrapartida, o controle social que se espera, vindo das organizaes sociais de defesa dos direitos humanos, encontra-se comprometido e limitado. Tal papel precisa ser apropriado pela sociedade civil atravs do controle das aes do Estado, utilizando os espaos participativos da poltica de proteo como campo privilegiado de disputa por um desenho de poltica que reflita os interesses da populao que dela necessita. Pois, como alerta Correa (2006, p. 7), o controle social deve

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se dar no sentido dessas (classes subalternas) formarem cada vez mais consensos na sociedade civil em torno do seu projeto de classe, passando do momento econmico-corporativo ao tico-poltico. Apesar das fragilidades apontadas no campo do controle social, os espaos acima apresentados foram construdos no decorrer do tempo como campos de reflexo, consulta, deliberao e monitoramento da poltica de proteo no pas. Nesses espaos, as tenses e contradies se expressam na inter-relao entre os atores governamentais e no governamentais. Em pleno processo de contrarreforma do Estado, inegavelmente as entidades da sociedade civil conseguiram construir com ele um canal de dilogo, de modo a dificultar a centralizao estatal das decises sobre a poltica de proteo. O Estado, por sua vez, atravs da Coordenao-Geral de Proteo a Testemunhas da SDH/PR, conseguiu assegurar sua presena nesses espaos decisrios que, mesmo no possuindo representao majoritria na sua totalidade, continua mantendo seu direito de voz e deliberao na poltica. Entretanto, nesse processo de ampliao da participao social h um hiato significativo. Trata-se da alienao dos protegidos nesses espaos. O que poderia se constituir em um poderoso instrumento de formao da cultura poltica para essas pessoas que historicamente se encontram apartadas dos espaos decisrios sobre suas vidas. Esses espaos tm sido monopolizados pelos militantes da sociedade civil e pelos tcnicos e gestores do Estado que, em tese, vo decidir sobre o rumo da poltica que diz respeito a essas pessoas. Essa apartao98 parece ser justificada pelo que Cano (2010) chamou de hipertrofia da segurana, que tem perpassado muitas das negaes de direitos dos protegidos. Cano analisa que o programa deveria refletir sobre o risco de que se desenvolva [...] hipertrofia da segurana, isto , a possibilidade de que a segurana seja o critrio nico e exclusivo para a tomada de decises (CANO, 2010, p. 41). Isso precisa ser alvo de reflexo e reforma dos programas de proteo (na direo endgena e exgena). Quando o protegido se v numa bolha de proteo onde no pode fazer nada que no seja previamente consultado e autorizado, e tem vrias de suas necessidades em espera de satisfao por causa da segurana, pode-se reforar o sentimento de que o Estado no est retribuindo o favor que lhe foi prestado. Ou seja, fortalece a perspectiva da recompensa pelo testemunho, levando o protegido a encarar a proteo como uma moeda de troca, um favor
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Nos documentos pesquisados, verificou-se que o nico espao no interior do Programa acessvel ao protegido o Conselho Deliberativo, para o qual ele envia suas solicitaes, reclamaes, cartas. Quando a tenso entre protegido e Programa no d mais para ser mediada pela equipe tcnica, aquele levado normalmente ao Ministrio Pblico ou Defensoria Pblica, para falar diretamente com o conselheiro que representa estes rgos no CONDEL do estado acolhedor.

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que o Estado lhe deve em decorrncia de sua atitude de bom cidado. Isso no contribui para o fortalecimento da cultura poltica99, na formao de um Estado mais justo e nem para a percepo do Programa de Proteo como direito do cidado e dever do Estado. Esse foi um panorama geral da configurao da poltica de proteo a vtimas e testemunhas ameaadas, e em especial do Programa Federal de Proteo, alvo deste estudo. Agora vamos entrar no tema central da pesquisa: as necessidades humanas das pessoas protegidas. Ressaltamos que por se tratar de dados referentes aos protegidos do Programa Federal de Proteo, no podemos atribuir os seus resultados a todos os programas estaduais. Todavia, podero servir de parmetro analtico para a poltica de proteo como um todo, j que essas pessoas integram, na prtica, os programas estaduais de proteo; e ainda por entendermos que necessidades humanas so universais e objetivas (PEREIRA, 2008).

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Angela Vieira Neves, em sua reviso bibliogrfica, apresenta o co nceito de Pye, para quem A cultura poltica define o contexto no qual a ao poltica se desenvolve e produto das experincias particulares de cada cidado com o sistema poltico e da histria coletiva desse sistema. (PYE, 1969 apud NEVES, 2008, p. 30).

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Captulo III ASSISTNCIA A PESSOAS PROTEGIDAS: SATISFAO DE NECESSIDADES HUMANAS BSICAS OU MNIMAS?

O Programa Federal possui um conjunto de medidas legais de proteo a serem oferecidas aos seus integrantes, que est institudo na lei n 9.807/99 e no decreto n 3.518/2000. Percebemos que essas garantias podem ser agrupadas em medidas de segurana propriamente ditas e medidas de assistncia como proviso de condies para manuteno da subsistncia dos protegidos. Essas medidas podem ser aplicadas pontual ou cumulativamente, conforme a necessidade, ou seja, gravidade e circunstncias100. Segundo o decreto federal (art.1, nico), esse conjunto de garantias est firmado sobre os valores da segurana e do bem-estar, e objetiva garantir a integridade fsica e psicolgica dos seus beneficirios. Com base nessa legislao (art.7 da lei e art. 1 nico do decreto), agrupamos as medidas protetivas em:

1) Medidas de segurana: a) segurana na residncia; b) escolta nos deslocamentos; c) transferncia de residncia, definitiva ou provisoriamente, para local sigiloso e seguro; d) preservao da identidade, imagem ou dados pessoais; e) sigilo sobre os atos relacionados proteo oferecida; f) suspenso temporria das atividades funcionais para os servidores pblicos e militares, sem prejuzo dos vencimentos ou vantagens; f) apoio institucional para o cumprimento de obrigaes civis e administrativas que exijam comparecimento pessoal; g) alterao de nome completo, nos casos excepcionais. 2) Medidas de assistncia: a) ajuda financeira mensal para proviso da subsistncia queles com ausncia ou insuficincia de renda; b) assistncia social, mdica e psicolgica.

O Decreto n 3.518/2000, ao regulamentar o Programa Federal de Proteo, traz no seu artigo 1 e no Pargrafo nico alguns elementos dessa poltica com as quais poderemos comear a pensar as categorias necessidades humanas bsicas e mnimos sociais no universo da proteo a pessoas ameaadas. Embora compreendamos a importncia de pensar a proteo a partir da integralidade das medidas oferecidas, a fim de nos centrarmos no foco
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Esses dois termos esto no artigo 7 da Lei n 9.807/99 como critrios para a aplicao de medidas de proteo do Programa. A gravidade melhor definida no artigo 2 da mesma lei, que diz A proteo concedida pelos programas e as medidas dela decorrentes levaro em conta a gravidade da coao ou da ameaa integridade fsica ou psicolgica, a dificuldade de preveni-las ou reprimi-las pelos meios convencionais e a sua importncia para a produo da prova. No que tange s circunstncias, podem ser as mais variadas possveis, mas normalmente a deciso quanto medida de proteo tomada com base no tipo da ameaa e do ameaador, na sua situao financeira e laboral, dentre outros aspectos.

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deste estudo, delimitamos nossa anlise s medidas assistenciais. E quando necessrio, nos referiremos a algumas medidas de segurana que contribuem para a promoo do bem-estar social das pessoas protegidas, sobretudo no que tange ao acesso s polticas pblicas. Dito isso, constatamos que a assistncia social aos protegidos foi indexada em lei e em decreto, ou seja, direito de todas as pessoas que cumpram os requisitos legais de ingresso no Programa. Portanto, compete ao mesmo no apenas assegurar o direito (natural) vida, por meio das medidas de segurana acima apontadas, mas tambm o conjunto de direitos que garantam a segurana social dessas pessoas e aqui entram as medidas de assistncia. Ao definir para o Programa conceitos e objetivos que trazem palavras como assistncia, bem-estar, ajuda financeira, subsistncia individual ou familiar, beneficirios, podemos perceber que o conjunto de atores civis e pblicos que pensaram o seu desenho entendiam que no se estava protegendo simplesmente uma prova testemunhal, mas um cidado com necessidades humanas que deveriam ser satisfeitas pelo pacote de garantias do Programa. Ou seja, para alm da noo de persecuo penal101, combate impunidade e segurana pblica, o Estado e aqui nos referimos sociedade poltica e sociedade civil, pela perspectiva gramsciana reconhecia no ser possvel proteger pessoas sem garantir assistncia, sobretudo em decorrncia da situao de contingncia e excepcionalidade, na qual as pessoas ameaadas necessariamente precisavam deixar para trs a vida que construram e reiniciar do zero em um lugar distante, longe de qualquer pessoa que lhe fosse familiar e sem meios de subsistncia102. Possivelmente, aqui se encontre o vis humanista da lei de proteo. Todavia, precisamos entender o que o Programa estaria se propondo a satisfazer ao trazer cada uma das noes de assistncia e bem-estar denotadas nas palavras acima referidas. O que elas simbolizavam no final da dcada de 1990, perodo de criao do Programa, numa conjuntura de reforma estatal, com o paradigma neoliberal evocando a diminuio do Estado, sobretudo no que tange sua funo social? O que e como, na prtica, o Programa estava se propondo a garantir aos seus beneficirios: satisfao de necessidades bsicas ou mnimas?
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O procedimento criminal brasileiro engloba duas fases: a investigao criminal e o processo penal. A
investigao criminal um procedimento preliminar, de carter administrativo, que busca reunir provas capazes de formar o juzo do representante ministerial acerca da existncia de justa causa para o incio da ao penal. O processo penal o procedimento principal, de carter jurisdicional, que termina com um procedimento judicial que resolve se o cidado acusado dever ser condenado ou absolvido. Ao conjunto dessas duas fases, d-se o nome de persecuo penal. Disponvel em: <http://www.jurisway.org.br/v2/pergunta.asp?idmodelo=884>. Acesso em: 3 jul. 2013. Com exceo dos que so servidores pblicos e militares, que possuem o direito de afastamento remunerado de suas funes enquanto estiverem inseridos no Programa, o que assegurado na Lei n 9.807/99.

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Propomo-nos a responder a primeira questo neste captulo, referendando-nos em tericos que se debruam sobre as categorias necessidades humanas bsicas e mnimos sociais. Objetivamos traar uma linha terica e conceitual que possa nortear nossas anlises no captulo seguinte, que se prope a responder a segunda questo. Para tanto, buscaremos agora responder a diferena entre necessidades humanas bsicas e mnimos sociais, dentro do contexto brasileiro das polticas pblicas sociais, fortemente orientadas pelo receiturio neoliberal, imposto aos pases em desenvolvimento, pelos pases de economia central. Desde j, assumimos a concordncia com a perspectiva terica das necessidades humanas bsicas, defendida por Pereira (2008), que se fundamenta nos estudos de Len Doyal e Ian Gough (1991).

3.1 Necessidades humanas e mnimos sociais: uma aproximao conceitual

A discusso sobre mnimos sociais e necessidades humanas ganha significativa dimenso no Brasil a partir da incorporao dos termos no artigo 1 da LOAS103: A assistncia social, direito do cidado e dever do Estado, poltica de seguridade social no contributiva, que prov os mnimos sociais, realizada atravs de um conjunto integrado de aes de iniciativa pblica e da sociedade, para garantir o atendimento s necessidades bsicas. (Grifos nossos). A proviso de garantias mnimas de subsistncia remonta a pocas antecedentes economia de mercado e extrapola os limites dos estados nacionais (PEREIRA, 2008). Polanyi (2000), analisando a formao da economia capitalista de mercado, faz referncia a algumas medidas assistenciais. Dentre elas, a mais importante foi a Speenhamland Law, ou Sistema de abono, que se constituiu numa proteo social mnima criada em 1795, na Gr-Bretanha, que garantia o direito de viver para todos, trabalhadores ou no, atravs do recebimento de um abono que se baseava no preo do po; de modo que, independente dos rendimentos familiares, ficaria assegurada ao pobre uma renda mnima de subsistncia. Todavia, como assinala Pereira (2008, p. 17), apenas no sculo XX que os mnimos sociais ganham novo status na perspectiva dos princpios da liberdade, equidade e justia social, avanando da viso de atendimento das necessidades meramente biolgicas, restrito
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Lei Orgnica da Assistncia Social Lei n 8.742, de 7 de dezembro de 1993, criada para regulamentar os artigos 203 e 204 da Constituio Federal de 1988, os quais versam sobre

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extrema pobreza, para o patamar do atendimento de necessidades sociais como direito de cidadania, a serem cobertas por polticas pblicas afianadas pelo Estado. Dessa perspectiva, surge uma nova concepo de poltica social a partir da experincia do chamado Welfare State, ou Estado de bem-estar social, como vimos anteriormente. A autora analisa como uma importante evidncia desse estgio da proteo social pblica, a possibilidade das classes desfavorecidas transformarem suas necessidades em questes, e que exatamente quando essas necessidades sociais so problematizadas pelas representaes de classe, que elas podem, potencialmente e no necessariamente, ganhar dimenso poltica e espao nas agendas pblicas. Contudo, independente do encaminhamento que ser dado s necessidades postas em questo, essa incontestavelmente uma arena de conflitos, onde disputam projetos distintos de sociedade e de proteo social. Partindo de uma necessria distino104 entre mnimos e bsicos sociais, a fim de fugir de uma leitura mecnica do artigo 1 da LOAS e aprofundar sua compreenso, Pereira segue em direo defesa dos bsicos e a sua maximizao para timos sociais. Para a autora, mnimos versus bsicos so palavras que guardam significativas diferenciaes semnticas que, se no consideradas, podem trazer srios prejuzos conduo da poltica de assistncia no seu plano poltico-decisrio. Enquanto o mnimo denota a ideia de menor e menos, o bsico traz a noo de fundamental, principal, primordial. Ou seja, para Pereira, mnimos sociais um termo que se identifica com patamares de satisfao de necessidades que beiram a desproteo social. Bsicos sociais, no entanto, pr-requisito [...] para o exerccio da cidadania em acepo mais larga. (PEREIRA, 2008, p. 26). Contudo, apesar do avano conceitual trazido pela LOAS e da construo de uma nova engenharia socioassistencial pblica, a partir da Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS), ainda no consenso o que seja objeto de atuao da assistncia social. Ou seja, como se operacionaliza os conceitos de mnimos e necessidades sociais apresentados na LOAS? importante trazer essa discusso, pois esse dilema tambm est posto no Programa de Proteo. Quando a lei n 9.807/99 assegura que cabe ao Programa garantir assistncia para as necessidades de subsistncia a todos aqueles que tm direito sua proteo, surge a interrogao de como isso se operacionaliza na prtica, sem gerar o assistencialismo.

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Segundo Pereira (2008, p. 26), a utilizao dos dois termos na LOAS (mnimos sociais e necessidades bsicas) podem ser equivocadamente interpretados como palavras semanticamente equivalentes. O que seria um erro, do ponto de vista conceitual e poltico -estratgico.

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No que tange poltica de assistncia social, a partir do momento em que a LOAS determina que a finalidade dessa poltica seja prover mnimos sociais, ela est dizendo que qualquer pessoa que esteja abaixo de um patamar social preestabelecido pela sociedade a qual pertence, cabe ao Estado a elevao da condio dessa pessoa ao padro de vida social mnimo necessrio e coletivamente aceito. A grande questo que ao definir essa finalidade, a LOAS no fixa esses mnimos. Sem essa definio, na opinio de Martins; Silva; Stanisci (1999, p. 50) a assistncia atua cegamente, sem saber o que est fazendo. No tem condies de calcular o dficit social. Para eles, esse problema s ser sanado quando formos capazes de estabelecer o rol das necessidades bsicas e de atribuir, a cada uma delas, um nvel mnimo de satisfao. A fim de preencher essa lacuna, em 1997 foi criada uma oficina de trabalho (GT)105 pelo rgo federal gestor da Poltica Nacional de Assistncia Social106. Na ocasio, um grupo de professores e gestores discutiu uma abordagem mais operacional do conceito de mnimos sociais, buscando elencar grupos de necessidades bsicas e, em cada um deles, o mnimo que se deveria garantir. Durante a discusso do GT sobre o artigo 1 da LOAS, pareceu ponto pacfico que a assistncia social direito do cidado, ou direito de cidadania. E nas palavras de Viana (1999), como tal, dever do Estado, j que no h cidadania sem Estado. Ou seja, em uma nao republicana, o Estado o espao territorial, institucional e normativo da cidadania. Como poltica de seguridade social, no contributiva, a assistncia social visa segurana dos cidados, a ser garantida pelo Estado e pela sociedade. Trata-se do Estado atuando como regulador ou provedor dos direitos de liberdade positiva107 dos cidados. Por

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Grupo de trabalho realizado em setembro de 1997, em So Paulo, organizado por Carlos Estevam Martins, Luiz A.Palma e Silva e Silvia Andrade Stanisci. Participaram tambm deste: Aldaza Spostai, Elizeu Francisco Calsing, Las da Costa Manso N. de Arajo, Lo Voigt, Mrcio Pochman, Maria do Carmo Brant de Carvalho, Maria Helena Castro Lima, Maria Lcia Werneck Viana, Marlete Salles de Oliveira, Marta Campos, Pedro Demo, Potyara A. P. Pereira, Rosa Marques, Vicente de Paula Faleiros e Wilns Henrique. 106 poca, a Secretaria de Estado da Assistncia Social (SEAS) do Ministrio da Previdncia Social e Assistncia Social (MPAS). Em 28.05.2003, a Lei n 10.683 cria o Ministrio da Assistncia Social, destacando essa atividade do Ministrio da Previdncia Social. Em 13.05.2004, a Lei n 10.869, o Ministrio da Assistncia Social transformado em Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Em 28/05/2003, com a Lei n 10.683, o Ministrio da Previdncia e Assistncia Social (MPAS) passou a ser denominado Ministrio da Previdncia Social (MPS). Disponvel em: <http://www.mpas.gov.br/conteudoDinamico.php?id=455>. Acesso em: 03 jul. 2013. 107 Segundo Pereira (2008, p. 175), Por liberdade positiva entende-se, com Plant (2002; 1998), a capacidade objetiva de ao dos cidados que, para tanto, devem contar com meios materiais e polticos institucionalmente garantidos. Trata-se, assim, de algo que compromete o Estado e a sociedade na sua consecuo, exigindo a mediao de polticas pblicas. Esse tipo de liberdade difere da liberdade negativa, prezada pelos liberais clssicos e contemporneos, para quem os indivduos devero agir livres de compulso, coero, interferncias e uso da fora fsica, mas tambm de qualquer ingerncia ou ao protetora do Estado.

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esses direitos estarem vinculados perspectiva da igualdade e da justia social, cabe ao Estado participar ativamente da satisfao das necessidades sociais (PEREIRA, 1999, p. 110). Isso vai na contramo do que defende a corrente neoliberal, para a qual a semelhana dos direitos individuais ou de liberdade negativa como de livre religio, de liberdade de expresso e opinio, de propriedade etc. os direitos coletivos ou sociais devem ser

atendidos pela via do mercado, na perspectiva da satisfao individualista do cidado consumidor. O que rebatido por Pereira (1999, p. 111), que amplia sua ideia de cidadania, defendendo que o Estado deve garantir assistncia social no apenas por meio de recursos materiais para atender direitos sociais, mas tambm no-materiais voltados para as dimenses cognitiva e emocional dos cidados no mbito dos direitos individuais108. Sendo assim, a assistncia social deve preventivamente funcionar como uma rede de proteo capaz de impedir todo e qualquer cidado de resvalar para abaixo de um umbral socioeconmico considerado mnimo pelo conjunto da sociedade. (PEREIRA, 1999, p. 111). Ou seja, alavancaria grupos de excludos para cima dos mnimos sociais, centrando esforos no apenas nas camadas pertencentes pobreza absoluta, mas tambm relativa109. Com isso, fica claro que a poltica de assistncia social deve se destinar para todos aqueles que dela necessitam. Deve atender s pessoas em estado crnico de carncias e riscos sociais, mas tambm quelas que caem temporariamente em situaes intermitentes de vulnerabilidade social. Esse tambm deve ser um parmetro para os destinatrios das medidas protetivas de cunho social do Programa Federal de Proteo. Todavia, quando se discute o que seja o termo mnimos sociais, podemos perceber divergncias, sobretudo conceituais. Ao contrrio de Pereira, alguns participantes do GT acima referido aceitam a categoria mnimos como parmetro de satisfao das necessidades humanas no mbito da poltica de assistncia social. Vejamos o que dizem dois organizadores do GT, Luiz A. Palma e Silva e Silvia A. Stanisci, num texto publicado sobre o tema que subsidiou as discusses do grupo: um mnimo , antes de tudo, uma quantidade de um certo bem: um salrio mnimo uma certa quantidade de reais; um mnimo de educao uma

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A saber: o direito autonomia, informao, convivncia familiar e comunitria, segurana, ao desenvolvimento intelectual, s oportunidades de participao e controle de decises e ao usufruto do progresso. (PEREIRA, 1999, p. 111) Sonia Rocha traz uma diferenciao entre esses dois nveis de pobreza: Pobreza absoluta est estreitamente vinculada s questes de sobrevivncia fsica; portanto, ao no atendimento das necessidades vinculadas ao mnimo vital. O conceito de pobreza relativa define necessidades a serem satisfeitas em funo do modo de vida predominante na sociedade em questo, o que significa incorporar a reduo das desigualdades de meios entre indivduos como objetivo social. Implica, consequentemente, delimitar um conjunto de indivduos relativamente pobres em sociedades onde o mnimo vital j garantido a todos. (ROCHA, 2003, p. 11).

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certa quantidade de anos de escolaridade; um mnimo de alimentao uma certa quantidade de comida (MARTINS; SILVA; STANISCI, 1999, p. 84). Para Sposati, a noo de mnimos sociais admite dois sentidos: um restrito, minimalista, reducionista, seletivo e focalista, e outro amplo, baseado em um padro bsico de incluso cidad, que a autora chama de padro societrio de civilidade. Sob essa tica, ela considera cinco patamares de padro de vida aos quais se devem garantir mnimos sociais: sobrevivncia biolgica, condio de poder trabalhar, qualidade de vida, desenvolvimento humano e necessidades humanas. No entanto, Sposati prope que esse padro bsico de incluso seja fixado a partir da noo de necessidades consideradas bsicas em uma sociedade (SPOSATI, 1999, p. 87-89). Tomando o primeiro sentido abordado por Sposati, Pedro Demo (1999, p. 105) avalia que pensar a assistncia na perspectiva do mnimo seguir na direo do mais mnimo. Em funo do argumento governamental da pouca disponibilidade oramentria, isso acabaria consolidando uma menoridade definitiva para os excludos. Nas palavras de Martins (1999, p. 116), no basta propor, preciso dispor. Para ele, a tese dos mnimos sociais, ainda que poucos e diminutos, gera fortes impactos no funcionamento do sistema econmico, com implicaes tributrias e oramentrias. Ou seja, levados a srio e dependendo de quantos e quais sejam os mnimos contam e pesam. Diante da importncia de se atingir patamares de equidade e justia social pretendidos pela LOAS, necessrio saber que mnimos queremos para nossa sociedade. Pereira (2008) sugere a reviso do significado de mnimos de proviso social trazido na LOAS, apontando como primeiro passo a identificao do termo provises com o de necessidades, para satisfao de bsicos e no de mnimos sociais, na perspectiva de sua otimizao. Isso significa, na viso da autora, que a proviso social deve ser uma poltica em movimento no exclusivamente a poltica de assistncia social, j que outras polticas tambm tm a funo de prover determinadas necessidades, da a importncia da interssetorialidade entre as polticas sociais, e dessas com a poltica econmica. Nesse movimento, a proviso de bsicos sociais no se conforma em procurar suprir, de forma isolada e esttica, nem nfima ou mesmo basicamente, privaes e carncias crticas que, por serem mximas ou extremas, exigem respostas mais complexas e substanciais. (PEREIRA, 2008, p. 27). Isso representa o carter de otimizao da satisfao das necessidades sociais. No no sentido de maximizao, na qual a satisfao de necessidades parta de uma escala de nveis que vo do pssimo ao timo. A ideia de mximo no pode, segundo Pereira, ser identificada

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como timo, em razo de sua oscilao cultural em cada sociedade e no tempo. O sentido de timo seria o de patamares mais elevados de aquisies de bens, servios, direitos a partir do estabelecimento de provises bsicas. Esse entendimento possibilita s polticas sociais e econmicas propiciarem aos cidados o desenvolvimento de suas capacidades de agncia e de crtica (timo de participao e timo crtico propostos por Doyal e Gough, 1991). Ou seja, de questionar suas formas de vida e cultura, bem como de lutar pela sua melhoria ou mudana na sociedade em que participam como cidados. (PEREIRA, 2008, p. 31). De acordo com Pereira (2008), essa compreenso de timo crtico segue distante da proposio do timo de Pareto, proposto pela economia do bem-estar; e do minimax, proposto em 1986 pelo grupo de pesquisas do Instituto de Estudos Polticos e Sociais, coordenado por Hlio Jaguaribe. No primeiro caso, porque essa proposta utilitarista110 tem como cerne do bem-estar a melhoria econmica e a eficincia produtiva, privilegiando preferncias, ao invs de necessidades, priorizando a lgica privatista de mercado sobre a lgica coletiva dos direitos de cidadania. Nesse entendimento, a economia de uma determinada sociedade pode estar tima, enquanto um nmero considervel de pessoas se encontra na mais profunda misria. No segundo caso, trata-se de uma proposta de pacto social entre ricos e pobres, onde os primeiros se esforariam ao mximo em aceitar e assumir os sacrifcios necessrios para que os segundos recebessem benefcios mnimos que propiciassem a elevao de seu patamar de vida, em nome da paz social. Ambas as perspectivas de timo social refletem, na opinio de Pereira (2008, p. 33), uma irracionalidade poltica e tica, cuja finalidade esperar o melhor dos pobres, oferecendo-lhe apenas o mnimo ou a pior proteo social. Para Doyal e Gough (1994, p. 108), uma inconsistncia esperar dos pobres que eles deem o melhor de si, sem que devam ter os recursos necessrios para faz-lo. Para esses autores, sobretudo em uma economia e em uma cultura competitivas, para ser uma exortao racional e consistente, fazer o melhor possvel dentro dos esforos que se esperam em uma determinada cultura, exige que se propicie a todo aquele de quem se espera que faa o melhor e que encorajado a tentar fazlo uma parcela equitativa dos recursos disponveis, para que esse esforo seja uma possibilidade real. (p. 109).
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Teoria criada por Jeremy Bentham, entre os sculos XVIII e XIX: O entendimento da teoria proferida por Bentham e sustentada por seus seguidores era que para a interpretao da norma deveria levar em considerao os efeitos reais produzidos. A qualificao dos efeitos teria como base a utilidade, sendo o bom aquilo que traz prazer e mau, o que causa dor. Complementando esta frase, sob o prisma social bom e justo tudo aquilo que tende a aumentar a felicidade geral.[...] A teoria do utilitarismo visa a maior felicidade, no do prprio agente, mas a maior felicidade ao maior nmero de pessoas envolvidas the greatest happiness for the greatest number. Tambm defendida a nobreza de carter, avaliada e classificada de acordo com extenso de seus efeitos ao bem comum. (BRYCH, s/d)

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At aqui vimos algumas perspectivas de mnimos sociais e de como Pereira (2008), Doyal e Gough (1991), dentre outros, defendem que o mnimo siga na direo do bsico social, na perspectiva do timo. Essa distino nos ajuda a entender os projetos conflitantes de proviso social. O mnimo corresponde ideia neoliberal de menor satisfao possvel pela via das polticas pblicas, na perspectiva dos cortes nos gastos sociais, para que os cidados deem conta de sua subsistncia pela via do mercado. Essa uma viso conservadora utilitarista bastante em voga na atualidade. O bsico, ao contrrio, requer investimentos sociais de qualidade para preparar o terreno a partir do qual maiores atendimentos podem ser prestados e otimizados. (PEREIRA, 2008, p. 26). Essa uma perspectiva progressista, fundamentada nos valores democrticos e na concretizao dos direitos coletivos de cidadania. Em resumo,

isso nos leva a concluir que, para que a proviso social prevista na LOAS seja compatvel com os requerimentos das necessidades que lhe do origem, ela tem que deixar de ser mnima ou menor, para ser bsica, essencial, ou precondio gradativa otimizao da satisfao dessas necessidades. S ento ser possvel falar em direitos fundamentais, perante aos quais todo cidado titular, e cuja concretizao se d por meio de polticas sociais correspondentes. Pois aqueles que no usufruem bens e servios sociais bsicos ou essenciais, sob a forma de direitos, no so capazes de se desenvolverem como cidados ativos como preconiza a LOAS; ou, como diz o Relatrio de Desenvolvimento Humano, de 1990 (RDH, 1990, p. 19), das Naes Unidas, [...]: no so capazes de desfrutar de uma vida prolongada e saudvel, conhecimento, liberdade poltica, segurana social, participao cumulativa, direitos humanos garantidos e respeito a si prprio (PEREIRA, 2008, p. 27).

At aqui identificamos a diferena entre o nvel de satisfao das necessidades humanas, se deve ser mnimo ou bsico. Fizemos a opo pela categoria dos bsicos sociais. Vamos agora buscar entender como a categoria Necessidades humanas bsicas, central neste estudo, vem sendo apresentada no campo terico-cientfico, sob a perspectiva de autores como Pereira, Doyal e Gough, Heller, Salama e Sen. Com base nos estudos de Doyal e Gough (1991), Pereira (2008) nos informa que o termo Necessidades humanas tem sido alvo de muitas investigaes tericas de carter cientfico, poltico, moral. Contudo, vem sofrendo imprecises e ambiguidades conceituais que lhe atribuem uma amplitude, relativismo e subjetivismo que tm afetado diretamente a operacionalizao das polticas sociais, canais de concretizao de direitos fundamentais e, portanto, de satisfao das necessidades humanas. Segundo Doyal e Gough (1991), isso se

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deve desiluso e ceticismo provocados por abusos no conceito de necessidade humana objetiva e universal. Com isso, tem-se observado uma polarizao de diversas abordagens sobre o tema. De um lado, est a maioria que no acredita na possibilidade de objetivao de necessidades humanas, dado o relativismo cultural e individual, substituindo o termo por carecimentos, faltas, privaes, preferncias, demandas, motivaes, expectativas, esperanas, desejos, vcios, compulses, sonhos de consumo. E j que nessa acepo no existem necessidades coletivas e comuns, no h locus mais eficiente e privilegiado para corresponder aspiraes (wants) individuais e intangveis que o mercado. Essa abordagem tem favorecido o fortalecimento dos interesses do capital, sobretudo na sua vertente atual mais conservadora e contrria atuao de um Estado social o neoliberalismo. Algumas dessas abordagens relativistas tm, inclusive, encontrado adeptos historicamente identificados como

progressistas. Na outra ponta, minoritariamente esto os que defendem a categoria Necessidades Humanas como um fenmeno objetivo e universal. Concepo essa que norteia este trabalho e que ser abordado com mais detalhes adiante (PEREIRA, 2008, p. 39-40). Algumas dessas abordagens relativistas mais representativas na atualidade so:

1) Ortodoxia Econmica do bem-estar: para seus defensores, necessidades so preferncias; cidados so consumidores; e o provedor o mercado. Nesta perspectiva os mais variados tipos de preferncias possuem o mesmo status so soberanas. Portanto, a noo de necessidade confunde-se com preferncias partilhadas ou demandas definidas pelos consumidores (PEREIRA, 2008, p. 41). Doyal e Gough (1991, p. 10) identificam dois princpios norteadores dessa abordagem: concepo subjetiva dos interesses baseado na premissa de que apenas os indivduos (ou famlias) tm autoridade para definir seus interesses e desejos; e soberania privada o que determina a produo e a distribuio do que deve ser produzido o consumo privado e as preferncias individuais. 2) Nova Direita: para seus adeptos, a categoria necessidades humanas politicamente perigosa por conceder poder e prevalncia ao Estado em detrimento do mercado. Guarda semelhanas com a primeira abordagem, por sua viso essencialista do mercado, ao consider-lo moralmente superior e mais eficiente que o Estado regulador e paternalista, como foi o caso do Welfare State, em sua avaliao. Para Doyal e Gough (1991, p. 11), esta concepo no permite acordos coletivos baseados nos princpios de justia, mas apenas o estabelecimento de normas consensuais que tomam seu padro de distribuio de riqueza como a nica correta. Na opinio de Pereira (2008, p. 42), tanto os economistas ortodoxos como a Nova Direita cometem o erro grosseiro de equiparar satisfao de necessidades sociais com funcionamento seletivo e discriminatrio dos mecanismos de mercado. 3) Viso marxista: Doyal e Gough (1991) percebem um surpreendente paradoxo em algumas correntes marxistas que apoiam a abordagem do relativismo cultural. Partindo de Marx, verificam que este acreditava na existncia das necessidades humanas objetivas, sobretudo em razo dos

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custos enfrentados pela classe trabalhadora para o desenvolvimento do capitalismo. Contudo, h na tradio marxista algumas correntes relativistas e subjetivistas que enxergam necessidades humanas como um produto do meio e da cultura onde os indivduos esto inseridos e que, portanto, no podem ser objetivadas e generalizadas (PEREIRA, 2008, p. 44). Agnes Heller, Marcuse e Lodziak esto na esteira desta tendncia. 4) Crticas do Imperialismo Cultural: para esta abordagem, no h necessidades universais, mas apenas necessidades particulares de diferentes segmentos sociais (mulheres, homossexuais, negros etc.). Ou seja, as necessidades so especficas de cada grupo e, caso sejam generalizadas, refletiro a soberania dos grupos mais fortes sobre os grupos mais fracos ditadura de um grupo sobre o outro. Alguns pensadores marxistas tambm se aproximam deste enfoque. Defendem, portanto, que cada grupo especfico defina as suas prprias necessidades humanas (PEREIRA, 2008). 5) Democratas Radicais: Segundo Pereira (2008), esta abordagem se difere da Ortodoxia Econmica, da Nova Direita e das Crticas ao Imperialismo Cultural porque discordam da nfase na satisfao das necessidades com base no individualismo e na soberania dos grupos especficos. Por outro lado, defendem a primazia da sociedade sobre o Estado, por meio da transformao radical das sociedades civis, inclusive assumindo tarefas de proviso social. Para esta abordagem, cabe sociedade definir necessidades sociais e satisfaz-las. Com isso, fica minimizado o papel do Estado como garantidor da satisfao das necessidades humanas bsicas. Estas so as linhas gerais desse enfoque, embora no seja homogneo. Seguem nesta linha, intelectuais ps-modernistas e ps-estruturalistas ou pluralistas moderados, ps-industrialistas alguns nomes se destacam em sua defesa: Walzer, Laclau, Mouffe, Gorz, Keane, Rosanvallon. 6) Fenomenlogos: Para este grupo, as necessidades no so passveis de objetivao porque so fenmenos construdos socialmente e, portanto, necessidades so dinamicamente subjetivas elas dependem da viso de mundo dos formuladores e executores de polticas (PEREIRA, 2008, p. 29).

Registramos algumas consideraes tericas de Agnes Heller (1986), identificada por Doyal e Gough como defensora de uma viso marxista relativista das necessidades humanas, mas que apresenta importante anlise do pensamento de Marx sobre a categoria necessidades. Segundo Heller, ainda que Marx no tenha definido essa categoria, nem ao menos tido essa preocupao, sua obra est perpassada por seu sentido, para quem a satisfao das necessidades era o fim inerente de qualquer mercadoria para qualquer ser humano, de qualquer classe social. A satisfao das necessidades humanas define o valor de uso, o valor de troca, o valor da fora de trabalho. Ou seja, o trabalhador no vende o seu trabalho, mas sua fora de trabalho, que receber um valor de uso determinado pela satisfao de suas necessidades humanas. Esse valor de uso no satisfar apenas as necessidades do trabalhador, mas tambm (e principalmente) do capitalista quais sejam: las necesidades de la produccin de plusvala y por consiguiente de valorizacin del capital. Se o valor de uso da fora de trabalho o valor necessrio para a reproduo da classe trabalhadora por meio da satisfao de suas necessidades humanas, essas so (re)produzidas pelo capital a fim sustentar

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a prpria reproduo do sistema capitalista para garantir a valorizao do capital, a satisfao de suas necessidades: sempre mais lucro. (HELLER, 1986, p. 21-2). Heller (1986) identifica em Marx a insistncia de que a categoria necessidades historicamente determinada pela tradio, pelo nvel cultural, pelas condies climticas, pelos hbitos de uma dada sociedade. Tambm verifica na opinio de Marx que a reduo do conceito de necessidade necessidade econmica uma expresso da alienao capitalista, cuja produo visa no satisfao das necessidades humanas, mas das necessidades do capital, geradas pelo mercado. De acordo com Caliman (2008), Marx classifica necessidades humanas na perspectiva histrico-filosfico-antropolgica em necessidades naturais, relacionadas sobrevivncia humana, embora distintas das necessidades dos animais, que so meramente instintivas; necessidades essenciais, que surgem historicamente determinadas pelo elemento cultural, moral e pelos costumes, e representa uma mdia das necessidades imprescindveis a uma vida normal para uma dada sociedade; necessidades sociais, que se assemelham anterior, pois so socialmente produzidas e prefiguram necessidades do socialismo, representam uma mdia de necessidades consideradas normais para uma certa sociedade, podem ser comunitrias por serem passveis de satisfao por instituies sociais; e necessidades radicais, com o despertar da conscincia da classe trabalhadora, desencadeando o compromisso coletivo pela superao do capitalismo. Doyal e Gough fazem algumas crticas s abordagens relativistas. Os indivduos isoladamente no so a melhor referncia para a formulao de polticas pblicas, pois carecem da acumulada sabedoria coletiva. Ademais, as preferncias individuais so influenciadas pelo mercado, que cria necessidades e as transformam em objetos de desejo. E, mesmo as abordagens mais conservadoras, guiadas pela vertente neoliberal, no prescindem do Estado como agente poltico central, ainda que ele possua apenas um limitado papel, focalizado na criao de uma rede de segurana para intervir na pobreza extrema, sem alterar a condio de vida dos destinatrios dos mnimos sociais oferecidos. A negao da existncia de necessidades humanas objetivas e universais pode, tambm, na viso dos autores, minar o iderio socialista de bem-estar. E ainda, ao enfatizar a soberania do indivduo e dos grupos especficos sobre o coletivo, e o sentido de necessidades como preferncias a serem atendidas pelo mercado e mesmo pela sociedade ou por um Estado mnimo, corre-se o risco de se cair no perigoso idealismo, apoiado na crena de que, se deixados sozinhos, os indivduos sabem se autoproteger ou se autoassistir. (PEREIRA, 2008, p. 54-5).

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Apesar do relativismo com que o termo necessidades humanas bsicas tem sido abordado, Pereira (2008), em concordncia com as teses de Doyal e Gough, assevera que as necessidades humanas bsicas podem ser objetivas e universais. No esforo de trazer luz a essa categoria, esses autores apresentam como necessidades humanas bsicas, objetivas e universais para todos os seres humanos, em qualquer lugar do globo: sade fsica e autonomia. Essas tm como objetivo universal a participao e a libertao do ser humano das mais variadas formas de opresso. Salama e Destremau (1999, p.74-75) apresentam algumas crticas que so feitas abordagem das necessidades humanas: tendncia maior identificao com a noo de mnimo vital e a restringir-se ao bsico do bsico, como comida, sade, educao. Elas refletem o projeto hegemnico dos pases capitalistas centrais, que tentam homogeneizar necessidades a partir de suas realidades histricas. Contudo, reconhecem que a abordagem das necessidades humanas preconiza uma viso humanista que vai alm da economia para se remeter moral e ao desenvolvimento do Homem em toda sua dimenso, inclusive moral, de liberdade e de dignidade. Os autores identificam dois importantes atributos nas necessidades fundamentais:

1) so majoritariamente quantificveis e mensurveis, beneficiando quantificao da pobreza e acompanhamento do efeito das medidas tomadas; 2) sua satisfao produtiva, em razo do aumento do capital humano.

Numa outra linha de abordagem, Sen (2010) vem sendo uma referncia na criao de indicadores de medio da pobreza, como o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), bem como tem influenciado o conceito de pobreza do Banco Mundial desde 2001, associada falta de oportunidades, a baixas capacidades, ao baixo nvel de segurana e no capacitao. (OLIVIERA; REIS, 2007, p. 1-2). Para Sen, a pobreza uma das formas de privao de liberdade. Por sua vez, a abordagem da liberdade o principal fim e meio do desenvolvimento, que consiste na eliminao de privaes de liberdade que limitam as escolhas e as oportunidades das pessoas exercerem ponderadamente sua condio de agente, sendo essa condio central para lidar com estas privaes. (SEN, 2010, p. 10). Para tanto, Sen (2010) prope cinco liberdades instrumentais, que devem ser complementares umas s outras:

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1) liberdades polticas; 2) facilidades econmicas; 3) oportunidades sociais; 4) garantias de transparncia; 5) segurana protetora. O autor segue afirmando: cada um desses tipos distintos de direitos e oportunidades ajuda a promover a capacidade geral de uma pessoa. (2010, p. 25). Ele vai alm do conceito e dos medidores de pobreza restritos apenas questo da renda. Embora ele mesmo considere a renda um importante medidor da pobreza, ela no se limita a esse aspecto. Contudo, apesar das importantes contribuies de Sen no estudo da pobreza humana como privao de liberdades, suas proposies possuem semelhantes limitaes j apresentadas anteriormente e que Oliveira e Reis (2007) reforam os contrapontos. Oliveira e Reis (2007) criticam que os valores do mercado so os norteadores das proposies de Sen, ainda que ele prprio os coloquem como meio e no fim para se alcanar o progresso econmico e a expanso dos padres de vida. Sen no consegue sair do espao liberal, o que percebido pela sua nfase na liberdade individual e nas profundas diversidades humanas, sem considerar que as diferentes aptides fsicas e mentais e as aspiraes individuais so produto da sociedade de consumo. Pois, o sistema do capital articula formas disseminadoras e reprodutoras de suas ideias e aspiraes ideologicamente engendradas como sendo de toda a sociedade , capazes de garantir sua hegemonia. (OLIVEIRA; REIS, 2007, p. 5). Resgatando as contribuies de Doyal e Gough, trazidas por Pereira (2008), preferncias individuais e intangveis no podem promover o desenvolvimento humano em sua acepo mais larga e universal, pelos vrios motivos j apresentados. Os autores, ao porem acento na sade fsica como necessidade humana, a consideram condio elementar, sem a qual os indivduos sequer podero viver, dir se colocarem em um nvel tal de participao que os elevem condio de autonomia de agncia e de autonomia crtica. Por autonomia de agncia, entenda-se a sua forma mais elementar, a compreenso do indivduo sobre si mesmo, sua cultura e sua autoexpectativa dentro de sua cultura. Para tanto, as pessoas necessitam de capacidade psicolgica e oportunidades objetivas. Por autonomia crtica, os autores definem como sendo um nvel mais elevado de capacidade das pessoas agirem criticamente com as informaes que possuem a partir de sua percepo de mundo e

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de como se enxergam nele. Seria a ao de criticar e, se necessrio, mudar as regras e prticas da cultura a que pertencem. (PEREIRA, 2008, p. 74). Contudo, sade fsica, e aqui se inclui a sade psicolgica, e autonomia no podem ser desmembradas, do contrrio, no ocorrer a satisfao das necessidades bsicas. Essas duas necessidades bsicas fundamentais, trazidas por Doyal e Gough, sero importantes referncias para a anlise das necessidades de pessoas inseridas no Programa objeto deste estudo. Pesquisas j realizadas por profissionais dos programas de proteo atestam que alm da situao motivadora do ingresso, a vida dentro do contexto do Programa gera adoecimento dos protegidos, sobretudo na rea de sade mental. (VALADO, 2005; MOREIRA, 2009). No que tange autonomia dos protegidos, ela cerceada em vrios aspectos, como condio sine qua non das regras de segurana do Programa. Diante da heterogeneidade de sentidos e das abordagens que negam ou relativizam as necessidades humanas bsicas, Doyal e Gough alertam que o que identifica e diferencia necessidades bsicas objetivas e universais de preferncias particulares a consequncia da sua no satisfao. Enquanto o no atendimento de preferncias individuais pode gerar no mximo frustrao nos sujeitos que as desejam, a no satisfao das necessidades humanas bsicas acarreta srios prejuzos aos indivduos e concretizao dos direitos sociais (PEREIRA, 2008). Dito de outro modo,

o principal critrio [...] o que se baseia nos efeitos do no atendimento contnuo de necessidades socialmente compartilhadas. O mtodo consiste em verificar se as consequncias desse no atendimento causam srios danos, ou prejuzos, isto , se produzem degenerao efetiva na integridade fsica e na autonomia das pessoas a ponto de conden-las a uma vida subhumana. (PEREIRA, 2006, p. 73)

Pereira (2006) apresenta trs importantes passos para se identificar necessidades humanas bsicas no meio de tantas imprecises e subjetividades:

1) elevar o conceito de necessidades humanas bsicas do nvel do senso comum e de interpretaes a-crticas, buscando decodific-las no campo das relaes sociais que se do na concretude da vida em sociedade; 2) contradizer os argumentos neoliberais que fundamentam polticas pblicas, especialmente as sociais, em razo de seu descompromisso com a cidadania e a justia social (sobretudo no que tange desconcentrao da riqueza pela via da sua redistribuio); 3) defender uma alternativa contra-hegemnica ao neolibelarismo que se implique com a relao entre direitos de cidadania e necessidades sociais.

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Mas para tanto, segundo os estudos de Doyal e Gough, essas necessidades bsicas precisam de precondies que os autores chamam de satisfiers (satisfadores universais ou necessidades intermedirias). Eles listam onze necessidades intermedirias que podem conduzir o ser humano mxima participao das formas de vida e cultura a que pertencem: a) alimentao nutritiva e gua potvel; b) habitao adequada; c) ambiente de trabalho desprovido de riscos; d) ambiente fsico saudvel; e) cuidados de sade apropriados; f) proteo infncia; g) relaes primrias significativas; h) segurana fsica; i) segurana econmica; j) educao apropriada; l) segurana no planejamento familiar, na gestao e no parto. Todavia, considerando que esses satisfadores universais no do conta de corresponder s necessidades locais, de comunidades ou grupos minoritrios, h que se identificar ainda satisfadores especficos que alcancem as particularidades de modo a otimizar as condies de vida e de cidadania das pessoas pertencentes a essas minorias (PEREIRA, 2008, p. 76). Buscaremos, no prximo captulo, analisar os dados da pesquisa com base nessa lista de necessidades humanas bsicas. Temos a inteno de verificar se no processo denominado reinsero social dos protegidos, os dados indicam a concretizao dos seus direitos sociais, expressos genericamente na lei e no decreto que regulam o Programa, e normatizados mais detalhadamente no Manual Geral de Procedimentos do Sistema Nacional de Proteo a Vtimas e Testemunhas Ameaadas. Agora pretendemos contextualizar as polticas sociais brasileiras, com nfase a partir da dcada de 1990, compatvel com o perodo de criao do Programa Federal de Proteo, pois acreditamos que ele no foge ao perfil mais geral dos programas desenvolvidos a partir dessa poca, com forte vis reducionista do papel estatal na conduo das aes voltadas proteo social.

3.2 Polticas sociais brasileiras: garantias de necessidades mnimas ou bsicas?

No contexto nacional, a poltica social tem um perfil bem peculiar ao processo de formao do capitalismo no Brasil. A realidade do desenvolvimento econmico-social brasileiro foi bem diferente da dos pases de economia central. J comea no prprio processo de abolio da escravatura. Ianni (1996, p. 97-8) identifica nesse processo uma forte

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criminalizao da pobreza, confirmada pelo iderio social brasileiro de que a vtima culpada. H para o autor uma profunda naturalizao e desistorizao da questo social no pas, que surgiu originalmente pela questo do ndio, do negro, da mulher e vai se perpetuando na histria por meio de desigualdades sociais gritantes. Com a urbanizao e desenvolvimento da indstria, inicia-se a formao do proletariado que, com a crise de 1929, passa a insurgir-se contra a explorao nas fbricas e suas precrias condies de vida na cidade. Mas, at meados da dcada de 1930, o Estado no reconhece a questo social e continua tratando os movimentos operrios como caso de polcia, por meio de medidas repressivas. Somente a partir de 1937, com a implantao do Estado Novo, surgem as primeiras medidas pblicas estatais de tratamento da questo social, como caso de poltica, mas na perspectiva da filantropia e do controle social (IAMAMOTO; CARVALHO, 2005). Para Ianni (1992, p. 60), o que tivemos no Brasil foi um desenvolvimento desigual e combinado, cuja sociedade e economia se voltavam para fora do pas e eram dependentes dos acontecimentos externos. A formao do Estado brasileiro, segundo Fernandes (1987), marcada pela ambiguidade entre o liberalismo econmico e o patrimonialismo poltico; entre a modernizao da economia e o conservadorismo dos privilgios das classes dominantes tivemos assim uma modernizao conservadora. Behring e Boschetti (2007) nos alerta que nesse panorama que a poltica social brasileira deve ser observada em sua origem, a partir de medidas de proteo esparsas e frgeis, sobretudo a partir de 1923, quando comea a se desenhar um prottipo de proteo social no pas, como nos seguros de aposentadoria e penso e legislao dirigida aos menores. A crise internacional de 1929-1932 repercutiu no Brasil provocando uma mudana na correlao de foras das classes dominantes. As oligarquias agroexportadoras de caf foram fortemente abaladas pela crise e outras culturas da economia nacional aproveitaram a oportunidade para assumir o controle, como a pecuria e o plantio de acar, por exemplo. Na esfera da classe trabalhadora, a Revoluo de 1930 d incio Era Vargas, trazendo significativas consequncias por meio de uma poltica trabalhista (Ministrio do Trabalho, Carteira de Trabalho, Consolidao das Leis Trabalhistas, dentre outras conquistas). Quanto assistncia social, em 1942 foi criada a Legio Brasileira de Assistncia (LBA), marcada pelo primeiro-damismo e caridade religiosa, com aes assistencialistas focalizadas nas famlias pobres e caracterizadas pela tutela, favor e clientelismo. Essas foram algumas das principais medidas que configuraram o Estado social brasileiro a partir da dcada de 1930, que no

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passou de um desenvolvimento restrito e incompleto, em comparao com a experincia keynesiano-fordista no capitalismo central. (BEHRING; BOSCHETTI, 2007, p. 107-8). Em 1960 foi aprovada a Lei Orgnica da Previdncia Social (LOPS), que unificava vrios benefcios. E a partir do golpe militar de 1964, o Brasil entra num perodo de 20 anos de ditadura. No campo da poltica social, esse perodo representou o desenvolvimento de uma poltica centralizada nas mos dos tecnocratas e, com um modelo repressivo, centralizado, autoritrio e desigual foi sendo implantado um complexo assistencial-industrial-tecnocrticomilitar, que no chegou a representar um projeto universal de cidadania, mas permaneceu com o perfil das polticas sociais das pocas anteriores: fragmentadas e desiguais, disponveis apenas a alguns estratos da populao. (FALEIROS, 2000, p. 47-8). Contudo, foi a Constituio Federal de 1988 o divisor de guas na direo de um Estado de bem-estar no Brasil, resultado da luta social pela redemocratizao do pas aps duas dcadas de represso do Estado autocrtico que, nas palavras de Faleiros (2000) foi cedendo de modo lento e gradual. A Carta Cidad, como ficou conhecida, trouxe uma nova perspectiva de cidadania e justia social sociedade brasileira, na perspectiva da satisfao das necessidades humanas bsicas e no dos mnimos sociais. Segundo Pereira (2010), ela inaugurou o prottipo do Estado social brasileiro, concebido pelos princpios progressistas da universalidade, da equanimidade e da cidadania ampliada. A nova Constituio foi tambm um marco para a elevao dos direitos humanos no pas, trouxe em seu corpo uma srie de direitos no campo da proteo social, da segurana pessoal e dos direitos humanos fundamentais. Todavia, a dcada que a sucedeu trouxe uma srie de rebatimentos para a sua efetivao. Foras conservadoras, contrrias ao seu contedo social, legitimadas pelo iderio neoliberal recm-introduzido no solo poltico-econmico do pas, conseguem frustrar a materialidade dos direitos constitucionais, sobretudo os de cunho social. E assim, a nova Constituio foi ferida no seu iderio de cidadania plena, universalidade do acesso e primazia do Estado na conduo das polticas sociais. O Estado sofre forte alterao na sua capacidade regulatria, tanto econmica quanto social, resultando no campo da proteo social, em uma massiva transferncia de suas responsabilidades para as esferas privada, empresarial, comunitria ou voluntria, propiciando o revigoramento da filantropia e a desconstruo da noo de direito. A dcada de 1990 foi palco do projeto de desmonte do conjunto de conquistas sociais e polticas recm-alcanadas. Comea-se a formulao de um novo desenho de Estado, essencialmente oposto ao que se configurava na Carta Cidad. E por meio de emendas constitucionais, d-se uma nova face ao Estado Democrtico de Direito.

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No campo da necessidade humana do trabalho, o desenvolvimento capitalista brasileiro, caracterizado por Antunes (2006) como hipertardio, sofre nesse perodo os efeitos da reestruturao produtiva do capital que, segundo o autor, ocorre atrelada a algumas tendncias: descentralizao produtiva; flexibilizao e desregulamentao dos direitos sociais; terceirizao; novas formas de gesto e precarizao da fora de trabalho. Ele conclui que, no auge da era da informatizao, o trabalho vivencia uma poca de ampla informalizao, caracterizada pela ampliao dos terceirizados, [...] subcontratados, flexibilizados, trabalhadores em tempo parcial, teletrabalhadores, pelo ciberproletariado, [...] pela vivncia da precarizao. (ANTUNES, 2006, p. 25, grifo do autor). Para compreendermos a conduo que ser dada s polticas de satisfao das necessidades sociais, sob o vis minimalista e focalizado na extrema pobreza, a partir da dcada de 1990, precisamos entender as mudanas que foram operadas no Estado. Behring (2008, p. 171-173) faz uma anlise do projeto e do processo de reforma do Estado brasileiro delineada pelo Ministrio de Administrao e Reforma do Estado (Mare) no Plano Diretor da Reforma do Estado111, que foi aprovado em 1995, cujo maior argumento era o de que a crise do pas nada mais era que uma crise do prprio Estado, em razo do seu formato rgido, lento, ineficiente e sem memria administrativa. Precisava-se, portanto, de um novo Estado, de um modelo de gesto administrativa que se pautasse nos princpios gerencialistas, tendo como pano de fundo as diretrizes neoliberais. Trata-se, pois, de um projeto de Estado socialliberal, a quem cabe o papel de coordenador suplementar, tendo como centro da reforma o ajuste fiscal. Para a autora, trata-se de uma verdadeira contra-reforma conservadora e regressiva. A dcada de 1990 foi inaugurada com o primeiro presidente eleito diretamente pelo povo desde 1960 Fernando Collor de Melo (1990-1992) que, aps seu impeachment, foi sucedido por Itamar Franco e depois por dois governos consecutivos de Fernando Henrique Cardoso (FHC). Pereira (2000) aponta que, se Collor deu o pontap inicial na integrao da economia nacional internacional, FHC aprofundou esse processo, abraando o neoliberalismo em seus valores mais ortodoxos. Esse direcionamento tem seguido inaltervel nos trs ltimos governos de esquerda, sob a administrao do ex-presidente Luis Incio Lula da Silva e mais recentemente no governo Dilma Roussef.

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Com a justificativa de falncia do Estado, os grupos no poder que representam o capital do incio ao Plano Diretor da Reforma do Estado, tendo como seu principal orientador o Ministro de Reforma do Estado, Bresser Pereira.

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A partir de ento, as polticas sociais brasileiras passam a ser repensadas sob a prevalncia do trinmio: privatizao, focalizao e descentralizao. Em linhas gerais, isso representou, segundo Behring (2008), reduo de direitos, aes pontuais e compensatrias para os mais atingidos pela crise do Estado capitalista. As polticas sociais foram redefinidas a partir de um atendimento nfimo aos que no conseguiam buscar no mercado a satisfao de suas aspiraes sociais. Os que no conseguiam o status de cidado consumidor, pela via do trabalho, passavam a ser os assistidos das polticas, programas, projetos, aes e benefcios compensatrios da assistncia social. Um importante aspecto da reforma do Estado para este estudo o Programa de Publicizao, que representa uma abertura do Estado para a parceria pblico-privada com agncias executivas e organizaes sociais, principalmente a partir da regulamentao do Terceiro Setor112. Isso viabilizou a atuao de organizaes no governamentais na implementao e execuo de polticas pblicas. Soma-se ainda a essas iniciativas a forte presena do voluntariado na rea social (BEHRING, 2008). Prova disso que, como medida de governo em sua posse do primeiro mandato, FHC cria o Programa Comunidade Solidria, que significou um retrocesso ao assistencialismo e uma afronta s conquistas sociais enquanto direitos do cidado e dever do Estado, configuradas na Constituio Federal de 1988 (PEREIRA, 2000, p. 172). nesse contexto da dcada de 1990 que o Brasil cria os primeiros programas voltados proteo de vtimas e testemunhas. A legislao pertinente apresenta tambm a tendncia da parceria pblico-privada: A Unio, os Estados e o Distrito Federal podero celebrar convnios, acordos, ajustes ou termos de parceria entre si ou com entidades nogovernamentais objetivando a realizao dos programas. (Artigo 1, 1 Lei 9.807/99). No inciso III, do artigo 2, do Decreto n 3.518/2000, institui como parte integrante do programa a Rede Voluntria de Proteo. O prprio decreto, no artigo 9 e no pargrafo nico, define o que seria essa rede e quem a integra:

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O chamado terceiro setor, na interpretao governamental, que tido como distinto do Estado (primeiro setor) e do mercado (segundo setor). considerado como no governamental, no lucrativo e voltado ao desenvolvimento social, daria origem a uma esfera pblica no estatal, constituda por organizaes da sociedade civil de interesse pblico. No marco legal do terceiro setor so includas entidades de natur eza as mais variadas, que estabelecem um termo de parceria entre entidades de fins pblicos de origem diversa (estatal e social) e de natureza distinta (pblica ou privada). Engloba sob o mesmo ttulo, as tradicionais instituies filantrpicas; o voluntariado e organizaes no governamentais: desde aquelas combativas que emergiam no campo dos movimentos sociais, quelas com filiaes poltico-ideolgicas as mais distintas, alm da denominada filantropia empresarial. (IAMAMOTO, 2001, p. 25).

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A Rede Voluntria de Proteo o conjunto de associaes civis, entidades e demais organizaes no-governamentais que se dispem a receber, sem auferir lucros ou benefcios, os admitidos no Programa, proporcionando-lhes moradia e oportunidades de insero social em local diverso de sua residncia. Integram a Rede Voluntria de Proteo as organizaes sem fins lucrativos que gozem de reconhecida atuao na rea de assistncia e desenvolvimento social, na defesa de direitos humanos ou na promoo da segurana pblica e que tenham firmado com o rgo Executor ou com entidade com ele conveniada termo de compromisso para o cumprimento dos procedimentos e das normas estabelecidos no Programa.

Apresentar esse contexto importante, tendo em vista que ele teve forte influncia na deciso do modelo de programa de proteo a vtimas e testemunhas adotado no pas. O elemento da solidariedade uma categoria fundamental para as organizaes no governamentais que executam os programas de proteo. O conjunto de entidades, juntamente com outros parceiros individuais e coletivos que apoiam as aes de proteo, se autodenomina rede solidria de proteo
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, reforando o texto legislativo, que na verdade

apenas reflete a experincia que j se desenvolvia na prtica, como pudemos ver no captulo anterior. Para o Estado, o elemento da solidariedade representou uma alternativa menos onerosa para a execuo da proteo no pas. Segundo Scherer-Warren; Lchmann (2004), a forte influncia da ideia de solidariedade, voluntariado, participao, cidadania tem recebido vrias crticas em funo de sua funcionalidade ao projeto neoliberal de reforma do Estado. Contexto esse no qual uma parcela grande de ONGs passa a assumir a execuo de aes e programas sociais. Montao (2010) um forte crtico dessa transferncia da execuo das polticas pblicas de cunho social para o chamado terceiro setor. Na sua anlise, isso um produto das transformaes do capital, cujo conceito tem origem norte-americana, em 1978, cunhado por John D. Rockefeller III e trazido ao Brasil por um funcionrio da Fundao Roberto Marinho. Ou seja, o conceito terceiro setor foi cunhado por intelectuais orgnicos do capital, e isso sinaliza clara ligao com os interesses de classe, nas transformaes necessrias alta burguesia (MONTAO, 2010, p. 53). O perodo ps-1990 foi ento o terreno no qual germinaram os programas de proteo brasileiros. Apesar da execuo desses programas ter tambm um vis de luta de entidades da sociedade civil, comprometidas historicamente com o processo de redemocratizao do pas e com a defesa dos direitos humanos, no podemos desconsiderar o
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Conforme Manual Geral de Procedimentos do Sistema Nacional de Proteo a Vtimas e Testemunhas Ameaadas, So Lus/MA, 2011.

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pano de fundo que influenciou decises do Estado brasileiro, ao se alinhar s diretrizes poltico-econmicas mais globais, de orientao neoliberal. Vimos anteriormente que as polticas pblicas, sobretudo as de cunho social, e mais especificamente a de assistncia social, tem seguido na linha do mnimo, no nvel de proteo que, como sinalizou Pereira (2008), beiram desproteo social. O enfrentamento das mltiplas sequelas da questo social tem se dado por meio de medidas superficiais, que no promovem significativas alteraes no alto ndice de desigualdade social no pas. O foco das polticas sociais tem sido os indivduos situados na linha da extrema pobreza. Pretendemos verificar se ao responder as necessidades humanas apresentadas pelos protegidos, o Programa Federal de Proteo segue nessa perspectiva dos mnimos sociais. Antes de seguirmos para o captulo de anlise dos dados, trazemos um trecho do diagnstico, no que tange reinsero social dos protegidos, da auditoria do Tribunal de Contas da Unio, realizada no ano de 2005 nos programas de proteo:

As atividades oferecidas para a reinsero social dos beneficirios tm sido prejudicadas pela precariedade da articulao com rgos e programas de governo, feita geralmente de forma pessoal. Outra dificuldade diz respeito identificao dos beneficirios, uma vez que matrculas em escolas ou atendimento em hospitais pblicos podem comprometer sua segurana. Tambm preciso criar procedimentos que facilitem a autonomia dos beneficirios aps seu desligamento do programa, como a comprovao de experincia profissional nos casos de mudana de identidade, possibilidade de doao de bens mveis e acesso moradia (TCU, 2005, p. 12).

Imagina-se que tal diagnstico incompatvel com um programa que compromete legalmente o poder pblico com tamanha e peculiar descrio, nomeando instncias para especficas funes e competncias dentro de importantes espaos criados exclusivamente para o Programa, que possibilita sociedade civil um rico terreno de atuao direta junto s pessoas ameaadas, sendo a nica detentora das informaes mais sigilosas do Programa. Inclusive, o Manual Geral de Procedimentos do Sistema Nacional de Proteo a Vtimas e Testemunhas Ameaadas (2011), que baliza a metodologia de proteo do Programa, fala de atendimento e acesso a direitos em sua Seo VII (Artigos 36 e 37), citando a articulao com outras polticas pblicas sociais, transferncia de renda aos protegidos, apoio financeiro no processo de qualificao profissional e educacional dos mesmos, alm da manuteno dos vnculos familiares e afetivos por meio de mecanismos seguros de contato. Todavia, quais os meios oferecidos pelo Programa para o acesso efetivo, continuado e seguro aos bens e servios sociais imprescindveis satisfao das necessidades humanas

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dos protegidos? Como o Programa consegue conciliar o anonimato dos protegidos num contexto de sistemas de proteo social cada vez mais integrados e publicizados? Como o Programa lida com o paradoxo de incentivar a autonomia socioeconmica dos protegidos e, ao mesmo tempo, reconhecer as restries liberdade individual que lhes so conferidas? O Manual Geral de Procedimentos traz em seu artigo 39, inciso XIII, uma importante categoria-chave para este projeto: as necessidades bsicas. Colocando o usurio como corresponsvel pela segurana e que, portanto, deve XIII Comprometer-se em fazer bom uso dos bens e do recurso pblico, destinado manuteno de suas necessidades bsicas (grifo nosso). Como veremos a seguir, mesmo aps sete anos da auditoria realizada pelo TCU, os dados de 2011 e 2012 das pessoas protegidas pelo Programa Federal de Proteo ainda trazem muitas das questes diagnosticadas como necessidades insatisfeitas no contexto de restries de liberdades inerentes a um programa de proteo. Questes essas que sero aprofundadas no captulo seguinte.

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Captulo IV NECESSIDADES HUMANAS POR TRS DOS MUROS DA PROTEO: ANLISE DOS DADOS

Este captulo pretende responder a trs importantes objetivos da pesquisa junto ao Programa Federal de Proteo: identificar o perfil socioeconmico das pessoas protegidas; verificar quais necessidades sociais so apresentadas por elas ao Programa; e como ele busca satisfaz-las num contexto dessa natureza. Contexto esse marcado por uma srie de restries liberdade e autonomia dos protegidos, que para terem sua integridade fsica garantida, precisam se submeter s regras do Programa, vivendo em anonimato com difceis normas de segurana. Esse contexto de restries confirmado por pesquisas de quem atua/atuou na poltica de proteo e a conhece por dentro, como Valdnia Brito Monteiro, ligada entidade no governamental executora do Programa de Proteo de Pernambuco, onde constatou que essas normas so de difcil cumprimento para as pessoas. (MONTEIRO, 2002, p. 86). Mrcia Andria Vargas, vinculada Secretaria Estadual, executora do Programa de Proteo do Rio Grande do Sul, tambm ratifica essa afirmao: Diante de uma vivncia to especfica que estar sob proteo de uma poltica pblica para garantir a integridade de seus usurios, o programa passa a sujeit-lo a situaes que fogem totalmente de sua vida normal[...] e passam a viver uma vida entre parnteses (VARGAS, 2008, p. 7). Elaine Christina Santa (2006, p. 66), vinculada ao Programa de Proteo de So Paulo, ao entrevistar ex-assistentes sociais do Programa, extrai de uma das falas que ocorre um monitoramento da vida em tempos de democracia, de liberdade. E acrescenta:

A entrada no Programa de Proteo e a permanncia nele requerem um investimento grande da pessoa, investimento no sentido de superaes, recomeo e proposio para lidar com situaes adversas. [...] Quando uma pessoa, ou famlia entra no Provita sofre uma mudana concreta e radical: deixa para trs uma histria de vida [...] pessoas e lugares, a partir do que construiu sua subjetividade e papis sociais. [...] A identidade de quem est vivendo a proteo fica abalada [...]. O convvio social restrito, as palavras e aes precisam sempre ser medidas, cautelosas (SANTA, 2006, p. 65-68).

Tais pesquisas confirmam o paradoxo central do Programa de Proteo, que para proteger pessoas ameaadas em seu direito fundamental vida, acaba violando outros direitos fundamentais ao desenvolvimento humano e a sua emancipao, como a liberdade de

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expresso e de ir e vir, a privacidade, a participao, a autonomia, a preservao de sua prpria identidade e histria de vida passada, dentre outros. Moreira (2009, p. 17-8), psiclogo e coordenador do Programa de Proteo do Estado do Par, em seu trabalho Direitos humanos: proteo e assistncia a vtimas e colaboradores da justia, admite essa privao e violao em nome do bem maior, a vida. Fazendo um paralelo entre alguns direitos elencados na Declarao Universal dos Direitos Humanos de 1948 (DUDH) e na Constituio Federal brasileira de 1988 (CF/88), com as regras de segurana do Programa e, portanto, deveres dos protegidos, apresenta alguns paradoxos do Programa: invasivo na vida privada (contrariando o art.12 da DUDH e inciso XII, do artigo 5 da CF/88); limita a liberdade de trnsito (contrariando o artigo 13 da DUDH e inciso XV, do artigo 5 da CF/88); impede a participao poltica (contrariando o inciso I, do artigo 21 da DUDH e artigo 14 da CF/88); limita o exerccio do emprego (contrariando o inciso I, do artigo 23 da DUDH e inciso XIII, do artigo 5 da CF/88). Como confirma Vargas (2008, p. 42), A segurana implica restries de direito fundamental. A construo [da] reinsero social tambm implica determinadas intervenes do Estado na vida privada. [...] A contradio tica consiste na possibilidade prtica de restringir direito para garantir direito. E isso ocorre por causa de outro paradoxo envolvendo o Programa: ele integra o conjunto das polticas pblicas que, por sua vez, tem como princpio a publicidade e transparncia. Todavia, por sua natureza especfica, a proteo s tem como funcionar e realizar o objetivo a que se prope exatamente conservando o princpio oposto, o do sigilo. Com isso, o avano da transparncia nas polticas pblicas, acompanhando os avanos da tecnologia da informao, da veiculao de dados e informaes pela grande mdia e internet, um dos maiores obstculos efetiva qualidade de um Programa de Proteo, pela possibilidade de vazamento de informaes pessoais e de localizao de pessoas protegidas. A partir dessa introduo, pretendemos trazer luz figura mais importante desse Programa: os protegidos. Os eventos relacionados ao tema da proteo de vtimas e testemunhas ameaadas geralmente trazem em seus banners e folders a figura de uma pessoa com perfil cinzento, sem definio, sem cores vivas, sem clareza. Essa a imagem que o grande pblico tem de uma pessoa protegida: um retrato desfocado. Quem so essas pessoas? De onde vm? Como eram suas vidas antes de entrarem no Programa? Como esto vivendo no universo da proteo? Estas so algumas questes que povoam a curiosidade de muitos e que nos inquietaram, motivando-nos a realizar esta pesquisa.

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De incio, registramos a impossibilidade de contato direto com os protegidos do Programa Federal, tendo em vista que sua localizao uma informao sigilosa, no passvel de ser objeto de pesquisa para estudiosos que no estejam diretamente ligados aos programas que protegem essas pessoas. Esse fato foi o primeiro desafio metodolgico, e nos impediu de aprofundar o conhecimento de modo mais qualitativo, como por exemplo, realizar entrevistas com as pessoas inseridas no Programa. Tivemos como nica fonte de informao os processos onde so arquivadas todas as documentaes referentes a essas pessoas, no mbito da Coordenao-Geral de Proteo a Testemunhas (CGPT) da SDH/PR. Os documentos que compem esses processos so provenientes dos rgos do Sistema de Justia, das equipes tcnicas do Programa Federal e dos Programas Estaduais que acolhem as pessoas protegidas, do Conselho Deliberativo Federal, da CGPT, dos prprios protegidos (cartas), dentre outros. No h nesses documentos qualquer identificao de lugar ou nomes das pessoas que fazem a proteo. Focamos o levantamento de dados nos relatrios de acompanhamento, nas planilhas de custo mensais e nos relatrios e atas das reunies do CONDEF, dos anos de 2011 a 2012, para todos os protegidos que em 2011 estavam includos no Programa Federal de Proteo. Isso representa um total de 25 casos, nos quais se vinculam 29 vtimas, testemunhas e/ou rus colaboradores114 e 60 familiares que os acompanharam na proteo115, totalizando 89 pessoas que se agrupam em 27 ncleos familiares, que vo desde pessoas sozinhas at grupos de famlias extensas. Desses 25 casos, selecionamos 15 (60%) para observar outros tipos de documentos referentes ao processo de proteo, de modo a melhor qualificar os dados quantitativos. So pareceres de triagem, relatrios de condutas incompatveis com as regras do Programa, termos de compromisso por quebras de normas e outros motivos, cartas escritas por protegidos, ofcios do Conselho Deliberativo Federal e da Coordenao-Geral de Proteo a Testemunhas, entre outros. Faz-se necessrio registrar que, neste captulo, evitaremos as classificaes especficas de vtima, testemunha, ru colaborador e familiares. Na medida do possvel, traremos a categoria-geral protegidos, pois entendemos que o processo de reinsero social no est restrito a apenas algumas daquelas pessoas. Alm disso, suas necessidades so objetivas e universais, de acordo com nossa perspectiva terica.

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Aqui convencionamos cham-los de protegidos principais. Aqui denominados protegidos acompanhantes.

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Quando estritamente necessrio, dividiremos essa categoria-geral em protegido principal, representando o conjunto de pessoas que so vtimas, testemunhas e/ou ru colaboradores; e protegidos acompanhantes, simbolizando os familiares e pessoas com vnculo afetivo que ingressaram no Programa em razo do protegido principal. Lembramos ainda que este captulo ser norteado pela teoria das necessidades humanas bsicas, explicitada no captulo anterior. A questo central deste estudo conhecer como foi a criao do Programa Federal de Proteo a Vtimas e Testemunhas Ameaadas e o significado de proteo adotado pelo mesmo, objetivos j contemplados no segundo captulo deste trabalho, e quais necessidades humanas se apresentam nesse contexto e se so (e como so) satisfeitas pelo Programa. Pretende-se descobrir o retrato dessa parcela da populao que ingressa num programa de proteo, colocando a sua vida e liberdade sob a tutela do Estado para se salvar da ameaa incontida. Tambm se verificou como as necessidades das pessoas so atendidas a partir dos encaminhamentos dados, e em que medida se aproximam da perspectiva democrtica das necessidades bsicas, conforme proposto por Pereira (2008). Buscaremos perceber se se confirma a suspeita de que para as pessoas que ingressam em um programa de proteo, o acesso riqueza produzida socialmente no sistema capitalista, pela via do mercado de trabalho e das polticas pblicas, ter um agravante exclusivo para quem se encontra nessa condio, que o restante da populao brasileira no enfrenta: o necessrio anonimato como medida de proteo. Como vimos, temos aqui um paradoxo, pois as polticas pblicas e o mercado de trabalho oferecem, dentre outros benefcios, a visibilidade de seus destinatrios, retirando-os da zona cinzenta de desproteo social. Contudo, a conquista dessa cidadania uma ameaa para os necessariamente invisveis destinatrios da Poltica de Proteo a Pessoas Ameaadas. Isso evidencia que ao mesmo tempo em que as estratgias de segurana do Programa tm garantido a proteo da vida, os protegidos passam a sofrer outro tipo de ameaa: a excluso do mercado de trabalho e dos sistemas pblicos de seguridade social que, inclusive, poderiam potencializar o processo de reinsero social dessas pessoas na nova localidade. Com base nesse problema, comum surgirem vrias dvidas relacionadas ao impacto do Programa na vida das pessoas protegidas, tais como: se h uma melhora da situao socioeconmica dessas pessoas com o seu ingresso no Programa, onde elas, supostamente, tero a presena mais forte do Estado em decorrncia da proteo tutelar a qual esto submetidas. Tambm se os moldes de proteo contribuem ou dificultam o processo de reinsero social dos protegidos; bem como, se o Programa faz a intercesso entre a garantia vida e a garantia aos meios necessrios a sua reproduo. Pois parece um paradoxo ampliar

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direitos para pessoas necessariamente invisveis, o que ocorre principalmente pela necessidade de proteger informaes dos protegidos numa era de direito ao acesso informao116. Outra dvida paira sobre a viso que os agentes da proteo tm dos protegidos que no alcanam a autonomia socioeconmica no contexto em que se encontram. Tentaremos trazer luz a essas imprecises ou, pelo menos, a algumas delas, por meio dos dados que sero apresentados. Dividimos este captulo de anlise em trs partes: a primeira trar o retrato dos protegidos: quem so essas pessoas?; a segunda expor as necessidades apresentadas pelos protegidos ao Programa: quais so elas?, como so respondidas pelo Conselho Deliberativo Federal (CONDEF) e a efetividade das suas deliberaes: se so de fato cumpridas?; a terceira e ltima parte buscar analisar se o Programa Federal de Proteo reconhece as necessidades humanas dos protegidos na perspectiva dos bsicos ou dos mnimos sociais, bem como os limites e possibilidades dessa poltica pblica.

4.1 O retrato das pessoas que esto por trs dos muros da proteo

Apresentaremos o perfil dos protegidos do Programa Federal de Proteo, que se encontravam protegidos no ano de 2011, sob dois aspectos: o perfil familiar, com informaes sobre o desenho da famlia protegida; o perfil dos protegidos, com informaes referentes s pessoas includas no Programa. No entanto, por considerarmos uma informao complementar, acrescentamos nos apndices alguns quadros e grficos relacionados a um terceiro perfil dessas pessoas, sobretudo do protegido principal, que o perfil geral da proteo, com informaes mais relacionadas ao caso117 acompanhado pelo Programa Federal de Proteo.

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Garantido pela Lei da Informao lei n 12.527, de 18 de novembro de 2011, que Regula o acesso a informaes previsto no inciso XXXIII do art. 5 o, no inciso II do 3o do art. 37 e no 2o do art. 216 da Constituio Federal; altera a Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990; revoga a Lei no 11.111, de 5 de maio de 2005, e dispositivos da Lei no 8.159, de 8 de janeiro de 1991; e d outras providncias. Por caso entenda-se o processo, no mbito do Programa de Proteo, ao qual est relacionado o inqurito policial ou o processo judicial que motivou o pedido de proteo e ingresso da pessoa ameaada e/ou seus familiares no Programa. Um caso pode ter mais de um protegido principal; pode estar vinculado a mais de um inqurito ou processo e, portanto, a vrios crimes e agentes criminosos; bem como, pode ter mais de um ncleo familiar.

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4.1.1 Perfil familiar

A famlia constitui uma das mais slidas instituies sociais, base fundamental de socializao, segurana e afetividade para o desenvolvimento do ser humano. A sua constituio histrica est perpassada por acontecimentos e influncias sociais, polticas, econmicas e culturais que vm imprimindo complexidade e diversidade na sua composio e simbolismo sem, no entanto, abdicar do que a distingue enquanto unidade de valor formativo. Essa dinamicidade que envolve a categoria famlia exige, assim, que se atenha s modificaes que lhes atravessa, quando se tenta objetiv-la na atualidade. Esse exerccio de leitura se faz pertinente em face da necessidade de se precisar quais as caractersticas que hoje apresenta e que significados foram suprimidos, enfim, que singularidade ou singularidades configuram a famlia no contexto contemporneo. Essa compreenso processual da instituio famlia norteia este trabalho, cuja inteno analtica recai sobre a centralidade que a mesma vem apresentando nas formulaes das atuais polticas sociais. Analisar a categoria famlia enquanto construo histrica, no constitui tarefa fcil ainda que a sua noo impregne a todos, devido ao sentido de origem, de pertencimento, de referncia emocional em funo das diversas configuraes que vo lhe atribuindo sentido e significado. Como abordagem primeira, deve-se reforar que, independente da temporalidade histrica, do espao e da posio social, a famlia constitui o agrupamento humano fundante, a base primria que propicia o aprendizado necessrio vida social, entretanto, nem sempre ela percebida como uma construo social. Como define Sarti (2005, p. 40), a famlia a esfera da vida social mais naturalizada pelo senso-comum, onde parece que tudo se d de acordo com a natureza. Todavia, a autora refora a importncia de perceb-la na sua natureza social, onde as relaes familiares se constituem como aliana entre grupos, possibilitada pelo princpio da troca e da reciprocidade (SARTI, 2005). Esse entendimento fundamental no contexto do Programa de Proteo onde, apesar da lei n 9.807/99 prever o ingresso dos familiares no pargrafo 1 do artigo 2 A proteo poder ser dirigida ou estendida ao cnjuge ou companheiro, ascendentes, descendentes e dependentes que tenham convivncia habitual com a vtima ou testemunha, conforme o especificamente necessrio em cada caso, existem outros laos familiares e de afinidades que ficam na cidade de origem e cuja ausncia frequentemente sentida pelos protegidos e,

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inclusive, razo para alguns pedidos voluntrios de desligamento. Podemos perceber isto em alguns trechos de relatrios sobre os protegidos:

[os usurios relatam] apenas continuar sentindo muitas saudades dos familiares. (Caso 20, Relatrio 86). O ncleo familiar chegou em nova rede acolhedora [...] e no apresentou dificuldades para cumprir as normas de segurana no estado acolhedor. Contudo, [...] a Sra. [Caso 10] informou seu desejo de sair do Programa, demonstrando a no adaptao a dinmica do Programa de proteo devido saudade dos familiares do estado de origem. A Sra. [Caso 10] relatou que no aguentava mais a distncia de sua famlia e filha mais velha. Esta deciso foi comunicada previamente ao Sr.[Caso 10], que afirmou compreender a atitude da companheira, contudo no poderia pedir seu desligamento, pois teme por sua segurana. O desligamento da Sra. [Caso 10] foi realizado [...]. (Caso 10, Relatrio 87).

Aris (1999, p. 210), outro importante estudioso do significado histrico e social da famlia, analisa com preciso como a famlia foi se modificando e ganhando novos contornos. Segundo o autor, o sentimento da famlia era desconhecido da Idade Mdia e nasceu nos sculos XV-XVI, para se exprimir com um vigor definitivo no sculo XVIII. Com isso, Aris no quis sugerir que no existia uma vida familiar na Idade Mdia, mas que nesse perodo, a famlia subsistia no silncio. No possua um valor relevante e era estreitamente ligada ao sentimento da linhagem. famlia cabia a funo de assegurar a transmisso da vida, dos bens e dos nomes, contudo, no penetrava muito longe na sensibilidade. Gueiros (2002) informa que essa expresso moderna da famlia foi alimentada pelo princpio da livre escolha do cnjuge, inspirada pelo amor romntico, buscando a superao da dicotomia entre amor e sexo e formulando novos papis do homem e da mulher no casamento, mudana esta influenciada, principalmente, pelo processo de modernizao, pela entrada da mulher no mercado de trabalho e pelo movimento feminista. Considerando a relevncia que a categoria famlia tem para os protegidos, para o Programa e para as polticas pblicas de um modo geral, apresentamos um retrato das 27 famlias que estavam protegidas no recorte temporal da pesquisa, conforme o grfico abaixo. Registramos, inicialmente, que dos 25 casos acompanhados pelo Programa Federal de Proteo, 92% se constituem de famlias nicas, ou seja, de apenas um ncleo familiar, e 8% so formadas por dois ncleos familiares, que convivem em domiclios separados, mas no mesmo local de proteo.

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FONTE: Elaborao prpria a partir dos dados coletados pela autora, localizados na CGPT/SDH/PR. Dados referentes aos protegidos do Programa Federal de Proteo (Ano 2011).

Como podemos verificar, as configuraes familiares no contexto do Programa Federal so: casal com filhos (22%), representando o perfil mais tradicional de famlia nuclear, composta por ambos os pais e seus filhos. Esse ainda o padro majoritrio das famlias brasileiras, mas tem sofrido reduo na ltima dcada: caiu de 63,6%, em 2000, para 54,9% em 2010 (IBGE/2010). Temos tambm 11% de casais sem filhos, cuja configurao tem crescido no Brasil, segundo o ltimo Censo, subindo de 14,9% para 20,2%. De acordo com o IBGE, so fatores de influncia nesse formato, as mudanas na estrutura da famlia, maior participao da mulher no mercado de trabalho, baixas taxas de fecundidade e o envelhecimento da populao. (IBGE, 2010). Temos tambm uma marcante presena de famlias unipessoais (tambm 22%), constitudas apenas pelo protegido principal que ingressou sozinho no Programa, das quais 83% so de pessoas solteiras e tambm 83% do sexo masculino, com idade entre 21 a 35 anos, confirmando o ltimo Censo (2010) que diz que a maioria dos que moram sozinhos composta de homens solteiros na faixa etria entre 25 e 29 anos. Segundo o Censo/2010 (IBGE), em uma dcada, o nmero de pessoas que moram sozinhas aumentou de 8,6% para 12,1%. Paralelamente a esse tipo de famlia, tem no Programa de Proteo, quase na mesma proporo, a famlia extensa (19%), formada pelos cnjuges, seus filhos e um ou mais parentes que os acompanham no Programa, como cunhado/a, irmo/, pais.

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Outro importante dado o percentual de famlias reconstitudas (11%) no Programa, formadas por ncleos familiares constitudos depois da separao ou morte de um dos cnjuges. (IBGE, 2010). Esse tipo de famlia ganhou notoriedade no ltimo censo demogrfico, no qual foi identificado pela primeira vez o percentual de 8,3% de famlias com filhos de apenas um dos parceiros ou de ambos, mas de relacionamentos anteriores. Vemos que a taxa desse tipo de famlia no Programa superior taxa nacional. Tambm temos 7% de famlias monoparentais, chefiadas por mulheres. Segundo Vitale (2002, p. 47), essa expresso foi utilizada pela primeira vez na Frana, em meados dos anos setenta, para designar as unidades domsticas em que as pessoas vivem sem cnjuge, com um ou vrios filhos com menos de 25 an os e solteiros, e no Brasil, embora j fosse representativa, ganhou visibilidade e espao nas pesquisas sociolgicas nessa mesma poca. De acordo com o Censo/2010, de 2000 para 2010, o percentual de famlias chefiadas por mulheres passou de 22,2% para 37,3%. Por ltimo, importante registrar a presena de famlias homoafetivas e famlias institucionalizadas (4% cada). No primeiro caso, refere-se a um casal gay. O protegido principal ingressou sozinho no Programa, e depois o seu companheiro da cidade de origem foi includo. At o trmino da pesquisa, os relatrios de acompanhamento registravam que o casal iria formalizar a relao na ocasio do encontro familiar, previsto para o ano de 2013, onde alguns parentes de ambos seriam levados pelo Programa a um lugar neutro, a fim de se encontrarem com o casal de protegidos. Alguns relatos registrados pelas equipes tcnicas demonstram que esse tema perpassado por conflitos familiares no contexto do Programa. Fica tambm ntido que o Programa no consegue viabilizar plenamente as condies necessrias para o dilogo sobre esse tema entre os protegidos e seus familiares, inclusive por questes oramentrias. Esse casal estava vivendo o dilema de realizar uma conversa com uma de suas genitoras, a fim de prepar-la para a realizao do casamento no momento do encontro familiar. Foi solicitado ao Programa a permisso para o filho (o protegido acompanhante) voltar ao local da ameaa para conversar com a me sobre sua orientao sexual, sua condio de protegido e seu casamento, mas tal demanda foi obstada. Vejamos relatos da solicitao do protegido, da avaliao da equipe tcnica e a deciso do CONDEF:

O Sr. [Caso 4] solicitou encontro extra com sua me, pois segundo o usurio no seria conveniente informar mesma sobre sua unio com o Sr. [Caso 4]

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e sua condio de usurio do Programa de Proteo durante atividade do encontro Familiar. A Equipe Acolhedora esclareceu o usurio sobre as questes financeiras do Programa, no entanto o usurio permanece com a demanda, tendo sido orientado a apresentar por escrito sua solicitao para apreciao do CONDEF. (Caso 4, Relatrio 93). Considerando a indisponibilidade de recurso financeiro para realizao da atividade logo aps o Encontro Familiar, este j bastante oneroso, e a avaliao da Equipe Acolhedora e da Equipe SMDH/Programa Federal sobre o risco de o usurio visitar a famlia no estado de origem e retornar ao local acolhedor, bem como as dificuldades com a agenda das duas Equipes, uma vez que o Encontro Familiar do ncleo est agendado para meados de dezembro de 2012, [...] as duas Equipes manifestam a inviabilidade de realizao da visita do Sr. [Caso 4] sua me no local. (Caso 4, Relatrio 95). Considerando: a) Considerando a demanda do usurio [Caso 4] de realizao de visita a sua genitora em dezembro de 2012, a realizao do encontro familiar previsto para o perodo de 10 a 14.12.2012 e a avaliao da Equipe acolhedora e da SMDH/Programa Federal sobre a inviabilidade oramentria de realizao da visita; [...] Delibera-se por unanimidade: a) pela no autorizao [...]. (Caso 4, Ata 95).

Em outro ncleo familiar, essa questo veio tona quando os pais descobriram a orientao sexual do filho adolescente. O assunto chegou ao CONDEF em razo de registro de violncia praticada pelo pai contra o filho, no que agiu prontamente em demonstrar preocupao com a garantia dos direitos dos adolescentes dentro do Programa. Todavia, a equipe respondeu que no havia necessidade de aplicao da deciso do Conselho, vejamos:

A famlia atualmente passa por conflitos em relao aceitao da orientao sexual do adolescente, situao essa que vem tornando a convivncia entre os mesmos difcil, h ameaas do filho em sair de casa e agresses do pai ao filho. O adolescente tem se mostrado frustrado, considerando estar com a sua vida parada e com seus projetos de vida estagnados, culpabilizando os pais tanto pelo fato de estar no programa como pela forma que os mesmos lidam com sua orientao sexual. (Caso 7, Relatrio 86). Considerando: [...] a informao da equipe acolhedora que houve violncia ao adolescente [Caso 7], praticado por seu pai. [...] Delibera-se: por unanimidade: [...] determinar que a equipe acolhedora tome termo por escrito do pai, da me e do filho agredido sobre as circunstncias em que ocorreu a violncia domstica, se o fato recorrente na famlia, devendo o apurado ser comunicado imediatamente ao CONDEF. A equipe acolhedora, em caso de confirmao, da existncia de violncia contra o filho adolescente do casal, dever advertir, por escrito, desde logo ao ncleo familiar que o Programa de Proteo no admitir violao as normas do ECA. [...]. (Caso 7, Ata 86).

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A Equipe Acolhedora avalia que no h a necessidade da medida neste momento, pois o ncleo demonstrou entendimento da gravidade do ocorrido e comprometeu-se a no mais repetir o fato. (Caso 7, Relatrio 87).

Quanto famlia institucionalizada, tratam-se de crianas e adolescentes, filhos de uma testemunha, que foram retirados pela Vara da Infncia e da Juventude do convvio materno em razo de maus tratos, abandono e incapacidade da me por sua situao de sade mental. Essa famlia ingressou no Programa no formato monoparental. A me permanecia no Programa at o perodo da pesquisa, recebendo o acompanhamento tcnico e a manuteno financeira do Programa e tratamento na rea de sade mental pela poltica pblica, enquanto o juizado avalia a situao provisria de perda do poder familiar dela. Apenas um dos filhos encontra-se no convvio materno e os demais permaneceram institucionalizados. Sendo assim, essa famlia se reconfigurou no contexto da proteo como dois ncleos familiares, um monoparental e outro institucionalizado. Os padres familiares no contexto do Programa seguem as transformaes que acontecem no Brasil e no mundo, as quais levam a famlia a recriar-se e a sociedade a readaptar-se s novas modalidades de organizao. A seguir, apresentaremos outras caractersticas das famlias protegidas.
Quadro 5: Familiares acompanhantes durante e depois do ingresso dos protegidos principais no Programa Federal de Proteo Acompanhantes que Nenhum Um Dois ingressaram depois Um do local de origem e um do local de proteo N de casos Do local da proteo Do local de origem Os dois do local da proteo TOTAL % % % % % %

Situao de Acompanhamento no ingresso Ingressou sozinho/a Ingressou acompanhado/a Total

3 14 17

12 56 68

1 3 4

4 12 16

2 0 2

8 0 8

1 0 1

4 0 4

0 1 1

0 4 4

7 18 25

28 72 100

FONTE: Elaborao prpria a partir dos dados coletados pela autora, localizados na CGPT/SDH/PR.

De acordo com o Quadro 5, constatamos que na grande maioria (72%) dos casos, os protegidos principais ingressaram no Programa acompanhados por pessoas de seu convvio habitual, como permite a lei de proteo. E dos 28% dos casos em que os protegidos ingressaram sozinhos, 12% permaneceram sem acompanhantes e 16% receberam companhia depois do ingresso. interessante notar que dos 18 casos cujos protegidos ingressaram

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acompanhados, a grande maioria (56%) permaneceu com o mesmo formato familiar durante a estada no Programa. Outro dado significativo a incorporao de pessoas da nova localidade de proteo no ncleo familiar. Vemos que em 24% dos casos pesquisados, ingressaram pessoas que no tinham qualquer relao com a ameaa que deu origem ao ingresso. So pessoas do local para onde foram levados os indivduos ameaados. Isso representa um total de 7 pessoas, das quais 43% se tornaram cnjuges ou companheiras dos/das protegidos/as; e 57% so crianas que nasceram no local da proteo, ou seja, j vieram ao mundo num contexto bem diferenciado do de outras crianas. Isso porque at o acompanhamento do pr-natal e a maternidade onde deveriam nascer, passaram pelo crivo da avaliao do Programa. H tambm o acrscimo de 3 pessoas que vieram do local da ameaa para integrarem o Programa. Todavia, nenhuma delas foi alvo de ameaa por parte das pessoas denunciadas, mas ingressaram para fazer companhia aos protegidos principais. Em suma, diante desse quadro de contnua mudana da estrutura familiar, grassa na literatura pertinente uma viso de que, na atualidade, convive-se com uma pluralidade de expresses acerca dessa instituio. Se antes, predominava um perfil mais homogneo, com poucas variantes, hoje, so os novos arranjos que prevalecem, sendo que a denominao famlia nuclear j no suficiente para expressar esses novos perfis, surgindo assim novas denominaes, como: famlias extensas; famlias de casais; famlias monoparentais; casais homoafetivos; famlias reconstitudas. Sendo, portanto, necessrio observ-la em seu movimento de organizao-desorganizao-reorganizao, evitando sua naturalizao e reconhecendo a estreita relao que mantm com o contexto sociocultural (CARVALHO, 2005, p. 21). Gueiros (2002) observa, no entanto, que a modernizao no plano da famlia seria apenas aparente, com a persistncia de elementos tradicionais coexistindo com comportamentos aparentemente modernos. Szymanski (2005) acrescenta, contudo, que o mundo familial palco de mltiplas interpretaes, sendo possvel distinguirem dois discursos. Um oficial (a famlia pensada), ou seja, a famlia modelo, baseada na estrutura nuclear (pai, me e filhos) que representa um modo estabelecido de viver, na maioria das vezes inatingvel. E outro, sobre a famlia que emerge da anlise da observao do cotidiano familiar (a famlia vivida), que se manifesta nos modos de agirem habituais dos seus membros, como uma soluo vivel diante das situaes que vo se apresentando. Para a autora,

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desconsiderar isso ter a v pretenso de colocar essa multiplicidade sob a camisa-de-fora de uma nica forma de emocionar, interpretar, comunicar (SZYMANSKI, 2005, p. 27). Sem dvida que tais anlises traduzem os esforos de pensar a famlia contempornea, considerada como uma instituio que se modifica sob a influncia de distintos fatores sociais, o que exige interpretaes atualizadas sobre como esto se dando os relacionamentos humanos e como estes tm infludo nas relaes intrafamiliares. Pois, como ressalta a autora, as mudanas que ocorrem no mundo afetam a dinmica familiar como um todo e, de forma particular, cada famlia conforme sua composio, histria e pertencimento social (SZYMANSKI, 2002, p. 17).

4.1.2 Perfil dos protegidos

Como foi esclarecido no incio deste captulo, iremos utilizar basicamente duas categorias de protegidos: os principais e os acompanhantes. Dentro de protegidos principais podemos encontrar um pequeno leque de possibilidades que, em alguns casos, se entrecruzam nos papis de testemunha, vtima e ru colaborador, podendo assumir apenas um desses perfis ou mais, como podemos perceber nas tabelas apresentadas. Contudo, j que o objetivo dessa parte da anlise conhecer os humanos que esto por trs das necessidades expostas, decidimos no fracion-los demais. A inteno aqui apresentar os cidados de direito que, ao ingressarem nessa poltica pblica, chegam com uma gama de necessidades que devem ser satisfeitas na perspectiva cidad. Dito isso, pontuamos tambm que alguns dados se referem exclusivamente aos protegidos principais, pois os registros administrativos do Programa no trazem sistemtica e detalhadamente informaes sobre os protegidos acompanhantes. Portanto, para no confundir, sempre que os dados se referirem a apenas um dos grupos de protegidos, faremos a identificao; e quando se tratar de dados genricos, traremos apenas a categoria protegidos.

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FONTE: Elaborao prpria a partir dos dados coletados pela autora, localizados na CGPT/SDH/PR.

Todos os protegidos principais so brasileiros. Quanto naturalidade, a maioria procede do Mato Grosso (31%), Rondnia e Paraba (17%, cada). No Quadro 6, abaixo, podemos verificar que do total de protegidos, a maioria familiar acompanhante (60%); seguido da figura da testemunha (20%). Se compararmos apenas os protegidos principais, o percentual de testemunhas em relao aos outros perfis ser de 62%. Quanto idade, de um modo geral, podemos dividir os protegidos em dois grupos etrios: um grupo prevalente de jovens e adultos (61%) e outro de crianas e adolescentes (38%). Dentro do perodo da pesquisa no havia pessoas idosas (com sessenta anos ou mais) no Programa Federal de Proteo. interessante notar a faixa etria dos protegidos principais: 3,4% das vtimas esto na faixa da adolescncia; 79% tm idade entre 18 e 39 anos, sendo que desses, 41% so jovens entre 18 e 29 anos de idade.

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Ru colaborador

Ru colaborador e Vtima

Familiar Acompanha nte

Testemunh a

Vtima e Testemunh a

Quadro 6: Perfil dos protegidos segundo Idade, Programa Federal de Proteo, Ano 2011 a 2012 Tipo de protegido Vtima Total N 21 13 23 16 8 7 1 % 24 14 26 18 9 8 1 100

Faixa Etria 1 a 11 anos de idade 12 a 17 anos de idade 18 a 29 anos de idade 30 a 39 anos de idade 40 a 49 anos de idade 50 a 56 anos de idade Sem informao Total

N % N % N % N % N % 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 8 9 0 0 3 3,4 1 1,1 0 0 8 9 0 0 1 1,1 1 1,1 1 1,1 2 2 0 0 1 1,1 1 1,1 0 0 0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 18 20 2 2 5 5,6 3 3,4 1

N 21 12 11 5 4 6 1

% 23,6 13,5 12,4 5,6 4,5 6,7 1,1

1,1 60 67,4 89

FONTE: Elaborao prpria a partir dos dados coletados pela autora, localizados na CGPT/SDH/PR.

Se as pesquisas nacionais sobre violncia na juventude apontam que mais da metade (53,3%) dos 49.932 mortos por homicdios em 2010 no Brasil eram jovens, dos quais 76,6% negros (pretos e pardos) e 91,3% do sexo masculino 118, a maioria das pessoas ameaadas de morte que ingressam no Programa tambm composta por jovens, majoritariamente negra (86% pretos e pardos), do sexo masculino (69%), conforme o Grfico 3, abaixo.

FONTE: CGPT/SDH/PR, Dados Preliminares do Levantamento Anual dos Programas de Proteo a Vtimas e Testemunhas Ameaadas/Programa Federal 2011 (Grfico elaborado pela autora).
118

Dados do Ministrio da Sade. O Plano Juventude Viva. Secretaria de Polticas de Promoo da Igualdade Racial, da Presidncia da Repblica. Disponvel em: <http://www.juventude.gov.br/juventudeviva/o-plano>. Acesso em: 31 maio 2013.

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Conforme o Quadro 7, abaixo, no que tange ao sexo dos protegidos, de um modo geral percebemos que h certo equilbrio proporcional, pois 50,6% do sexo masculino e 49,4% do sexo feminino. Bem como quanto ao estado civil, sendo a maioria solteira, com 58% e 54%, respectivamente. importante notar que no Programa Federal de Proteo tambm se expressa um novo fenmeno nacional, que o aumento de pessoas conviventes, sem formalizao da unio. Se juntarmos homens e mulheres, chegam a 28% do total de protegidos em unio estvel. O Censo/2010 tambm registrou esse fenmeno, onde as chamadas unies consensuais cresceram de 28,6% (em 2000) para 36,4% (em 2010). Paralelamente, o IBGE registrou, no mesmo perodo, um decrscimo do casamento tradicional, de 49,4% para 42,9%. No Programa Federal de Proteo, vivem em unio formal 13,4% dos protegidos.

Quadro 7 Perfil dos Protegidos segundo Sexo e Estado Civil, Programa Federal de Proteo, ano 2011 a 2012
Feminino Total Casada com registro Casado com registro Casada sem registro % Masculino Total % 2 2 5 2 8 2 5 3 0 47 1 26 45 Casado sem registro %

SEXO / ESTADO CIVIL

Solteira

TIPO DE PROTEGIDO Testemunha Vtima Vtima de testemunha Ru colaborador Ru colaborador e Vtima Familiar acompanhante

0 0 0 0

0 0 0 0

3 0 0 0

7 0 0 0

5 0 0 0

11 0 0 0

2 0 0 0

5 0 0 0

10 0 0 0

23 0 0 0

1 1 1 0

2 2 2 0

6 0 2 2

13 0 4,5 4,5

Solteiro 1 1 2 1

Viva

17 4 12 6,5

0 6

0 14

0 9

0 0

0 0

0 34

0 77

1 2

2 5

0 3

0 7

0 21

2 59 100

20 19 43

TOTAL 6 14 12 27 24 54 2 5 44 100 6 13 13 29 26 58 FONTE: Elaborao prpria a partir dos dados coletados pela autora, localizados na CGPT/SDH/PR.

Como podemos perceber, os dados refletem os amplos questionamentos que o modelo de casamento legal e indissolvel foi submetido em sua legitimidade jurdica, social e cultural, o que favoreceu a aprovao do divrcio em 1977, estabelecendo-se a heterogeneidade das unies conjugais. No cerne desse reposicionamento, figura, sem dvida, os embates da dcada de 1960, cujos desdobramentos, ainda que de forma assimtrica, abalaram o mundo ocidental.

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Genofre (2005) entende que esses novos valores, defendidos por setores organizados da sociedade, foram responsveis por influenciar os constituintes de 1988, que suprimiram o aparato legal discriminatrio vigente. Como resultado desse processo, a Constituio de 1988 redefine o conceito de famlia, declarando no artigo 226 que a famlia, base da sociedade, tem especial proteo do Estado. Retirando a expresso constituda pelo casamento, a atual Constituio passa a considerar como famlia toda unio estvel entre homem e mulher ou qualquer dos pais e seus descendentes. Assim, as transformaes que aconteciam no Brasil e no mundo levavam a famlia a recriar-se e a sociedade a readaptar-se s novas modalidades de organizao. Outras mudanas que afetaram diretamente as famlias foram as transformaes no mundo do trabalho e as novas exigncias de perfil profissional, que passam necessariamente pelo nvel educacional dos indivduos. Comeando pela escolaridade, podemos verificar no Quadro 8 o grau de escolarizao dos protegidos.

Quadro 8 Perfil dos protegidos segundo escolaridade, Programa Federal de Proteo, ano 2011 a 2012
Escolaridade* N.A. E.F.I. E.M.I. E.M.C E.S.I. E.S.C. P.G. S.I. Total

Tipo de protegido Testemunha

N % N % N 0 0 5 6 5 0 2 1 0 5

% 5,6 0 2,3 1,1 0 5,6

N 1 1 0 1 0 9

% 1,1 1,1 0 1,1 0 10

N 0 0 0 0

% 0 0 0 0

N 0 0 0 0

% 0 0 0 0

N 0 0 0 0

% 0 0 0 0

N 1 0 1 0 0 2

% 0 1,1 0 0

N 2 5 3 1

% 20 2,2 5,6 3,4 1,1 67

4 4,51

1 1,13

1 1,13

1,1 18

Vtima 0 0 1 1 Vtima e Testemunha 0 0 2 2 Ru Colaborador 0 0 1 1 Ru colaborador e Vtima 0 0 1 1 Familiar acompanhante 15 17 22 25

3 3,39

2 2,27

2 2,27

2,3 60

Total 15 17 32 36 13 15 12 14 7 7,9 3 3,4 3 3,4 4 4,5 89 100 FONTE: Elaborao prpria a partir dos dados coletados pela autora, localizados na CGPT/SDH/PR. LEGENDA: *Escolaridade: N.A. (No alfabetizado); E.F.I. (Ensino Fundamental Incompleto); E.M.I. (Ensino Mdio Incompleto); E.M.C. (Ensino Mdio Completo); E.S.I. (Ensino Superior Incompleto); E.S.C. (Ensino Superior Completo); P.G. (Ps-Graduao); S.I. (Sem informao).

A maioria (36%) dos protegidos tem apenas o Ensino Fundamental Incompleto. Os 17% no alfabetizados referem-se em parte s crianas fora da idade escolar. importante notar que apenas 14% dos protegidos j concluram o Ensino Mdio, nvel mnimo necessrio para ingressar na maioria das profisses disponveis no mercado de trabalho atualmente, principalmente na rea de servios. Note-se ainda que quase 15% dos protegidos esto cursando o Ensino Superior ou j concluram e alguns seguiram para a ps-graduao.

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Com base em dados da Coordenao-Geral de Proteo a Testemunhas (CGPT), coletados no Levantamento Anual de Dados sobre o Programa Federal de Proteo, referentes aos protegidos principais que se encontravam no Programa no ano de 2011, podemos fazer um comparativo da mobilidade educacional dessas pessoas, conforme o Quadro 9 abaixo.

Quadro 9 - Perfil dos protegidos principais segundo escolaridade, Programa Federal de Proteo, perodo: antes do ingresso e em 2011
Escolaridade antes do ingresso* Escolaridade em 2011* E.F.I. E.F.C. E.M.I. E.M.C. E.S.I. E.S.C. S.I. E.F.I. N 8 1 3 0 0 0 0 % 27,6 3,5 10,3 0 0 0 0 E.F.C. N 0 1 0 0 0 0 0 % 0 3,4 0 0 0 0 0 E.M.I. N 0 0 4 0 0 0 0 % 0 0 13,8 0 0 0 0 E.M.C. N 0 0 0 4 5 0 0 % 0 0 0 14 17 0 0 E.S.C. N 0 0 0 0 0 1 0 % 0 0 0 0 0 3,4 0 S.I. N 0 0 0 0 0 0 2 % 0 0 0 0 0 0 7 Total N 8 2 7 4 5 1 2 % 27,6 6,9 24,1 14 17 3,4 7

Total 12 41,4 1 3,4 4 13,8 9 31 1 3,4 2 7 29 100 FONTE: CGPT/SDH/PR, Dados Preliminares do Levantamento Anual dos Programas de Proteo a Vtimas e Testemunhas Ameaadas/Programa Federal- 2011 (Quadro elaborado pela autora). LEGENDA: *Escolaridade antes do ingresso: E.F.I. (Ensino Fundamental Incompleto); E.F.C. (Ensino Fundamental Completo) E.M.I. (Ensino Mdio Incompleto); E.M.C. (Ensino Mdio Completo); E.S.C. (Ensino Superior Completo); S.I. (Sem informao).

Vemos que 62% dos protegidos principais permaneceram no mesmo nvel escolar que ingressaram no Programa, no havendo qualquer mobilidade nessa rea. Esses dados so preocupantes, sobretudo para aqueles que ingressaram ainda no Ensino Fundamental e no deram continuidade aos estudos (quase 28%); alm disso, como vimos, so na maioria pessoas jovens, em idade economicamente ativa. Considerando que 84% dessas pessoas j estavam, entre 2011 e 2012, h mais de 2 (dois) anos no Programa (conforme Apndice 5), esse um fator que influenciar decisivamente no processo de autonomia socioeconmica. Nesse sentido, os dados preliminares do Levantamento Anual dos Programas de Proteo a Vtimas e Testemunhas Ameaadas/Programa Federal 2011 (Fonte: CGPT/SDH/PR) revelam que as famlias protegidas so majoritariamente dependentes financeiramente, onde 89% tm sua manuteno garantida em alguma medida pelo Programa. Destas, quase a metade das famlias (48%) vive exclusivamente do benefcio de transferncia de renda do Programa. O Quadro 10 nos mostra a mdia de recursos transferidos para as famlias protegidas. Buscou-se cruzar informaes sobre renda fornecida pelo Programa

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apresentados aqui em salrios mnimos , tamanho da famlia e insero no trabalho. O inciso V, do artigo 7, da Lei Federal n 9.807/99 estabelece como uma das medidas de proteo o fornecimento de ajuda financeira mensal para prover as despesas necessrias subsistncia individual ou familiar, no caso de a pessoa protegida estar impossibilitada de desenvolver trabalho regular ou de inexistncia de qualquer fonte de renda. O pargrafo nico do mesmo artigo determina que a ajuda financeira mensal ter um teto fixado pelo conselho deliberativo no incio de cada exerccio financeiro.

Quadro 10: Ajuda Financeira Mensal por tamanho de famlia protegida, Programa Federal de Proteo, ano 2011 a 2012
Apenas 1 pessoa Com trabalho Sem trabalho Tamanho da Famlia Mdia de Ajuda de Custo Mensal (SM)* De 2 a 4 pessoas Sem nenhuma trabalhando Com alguma trabalhando De 5 a 7 pessoas Sem nenhuma trabalhando Com alguma trabalhando TOTAL

% At 1 SM Acima de 1 SM at 2 SM Acima de 3 SM at 4 SM Acima de 4 SM at 5 SM Acima de 5 SM at 6 SM Acima de 9 SM at 10 SM Sem Informao 0 2 0 0 0 0 0 0 7,4 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 1 0

% 0 0 3,7 0 0 0 0 3,7 0 1 2 2 1 4 1 0 0 2

% 3,7 7,4 7,4 3,7 14,8 3,7 0 0 7,4 0 1 1 0 0 0 0 0 1

% 0 3,7 3,7 0 0 0 0 0 3,7 0 0 1 2 1 1 1 0 0

% 0 0 3,7 7,4 3,7 3,7 3,7 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0

% 0 0 0 0 0 3,7 0 0 0

N 1 5 5 3 5 3 1 1 3

% 3,7 18,5 18,5 11,1 18,5 11,1 3,7 3,7 11,1

Acima de 2 SM at 3 SM 0

No recebe Planilha de Custo Mensal 0

Total 2 7,4 2 7,4 13 48,1 3 11,1 6 22,2 1 3,7 27 100 FONTE: Trs ltimas Planilhas de Custo Mensal com valores ordinrios, entre os anos de 2011 a 2012, de cada ncleo familiar. Localizadas em CGPT/SDH/PR. Quadro elaborado pela autora. Nota 1: *SM Salrio Mnimo (o valor em Reais de cada uma das trs planilhas foi transformado em valores correspondentes a salrios mnimos, de acordo com o valor vigente no ano de referncia da planilha. Como as planilhas so dos anos de 2011 e 2012, o clculo foi baseado nos seguintes valores de SM: R$ 545,00 (Ano 2011 Cf. Lei n12.382, de 25.02.2011) e R$ 622,00 (Ano 2012 Cf. Decreto n 7.655, de 23.12.2011). Aps a transformao dos valores das planilhas em SM, foi extrada a mdia das 3 planilhas de custo em SM, por cada ncleo familiar. No foi aplicado nenhum ndice deflator sobre os valores).

Como podemos verificar, 29,6% das famlias recebem mais de 2 at 4 salrios mnimos do Programa. Tambm igual o percentual das famlias que recebem acima de 4 at 6 salrios mnimos. Vemos ainda que uma famlia (3,7% do total) recebe entre 9 a 10 salrios mnimos. A ltima informao documentada sobre essa famlia, no recorte temporal da pesquisa, que havia trs protegidos trabalhando e trata-se de uma famlia com sete pessoas. No perodo, 11,1% no recebiam recurso financeiro do Programa trata-se de duas famlias

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que tm servidores pblicos ou militares como responsveis principais e um ncleo familiar unipessoal, no qual o protegido principal se encontrava em pouso provisrio. Talvez se trate de protegido morando provisoriamente em pousada, hotel, abrigo oferecido por algum parceiro da rede solidria no estado acolhedor, gratuitamente ou a baixo custo. Nesses casos, a Equipe Tcnica do Programa quem realiza o pagamento das despesas, sem transferir recurso para o protegido. Se compararmos essa informao com os dados da CGPT, do Levantamento de Dados de 2011 sobre os protegidos que se automantm (11%), verificamos que o percentual corresponde. interessante perceber que 77,7% das famlias possuem uma ou mais pessoas trabalhando e desse montante, 70,3% recebem o recurso mensal do Programa. Tudo indica que a renda auferida no suficiente para a manuteno familiar no local de proteo. Vrios fatores devem influenciar o clculo da planilha de custo mensal de cada famlia: custo de vida da cidade, tamanho da famlia, necessidades especficas como educao, sade, qualificao profissional, entre outras, a insero no mercado de trabalho, disponibilidade de renda familiar, disponibilidade oramentria do Programa Acolhedor, j que esse um dos compromissos conveniais do Programa Estadual para com o Federal. Mas, diante dos relatrios e outros documentos consultados na pesquisa, verifica-se que no h um parmetro mnimo, sistematizado, que seja balizador da construo do oramento familiar. Parece ento que cada Programa Estadual possui seus prprios critrios para a construo da planilha de custo119. Percebemos que no existe um custo unitrio por protegido, e as decises sobre quanto cada famlia vai receber parecem ficar sob a discricionariedade das equipes tcnicas que acompanham a famlia, a partir de necessidades que nem sempre esto transparentes e sistematicamente notificadas nos relatrios. Isso fica claro quando observamos no quadro 10 duas famlias com 5 a 7 pessoas (as duas possuem igualmente 5 pessoas); uma das famlias possui alguma pessoa trabalhando (nesse caso tratava-se de 3 trabalhadores) e a outra no possui nenhum familiar inserido no mercado de trabalho. Ambas recebem o mesmo valor de planilha de custo mensal, ou seja, acima de 5 at 6 salrios mnimos. Como vimos acima, pertence ao Conselho Deliberativo a competncia de definir o teto mximo da ajuda financeira mensal; mas no caso das famlias federais, que Conselho
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De acordo com registros administrativos da CGPT, recentemente iniciou-se um grupo de trabalho entre a Equipe Tcnica do Programa Federal e a equipe Tcnica da CGPT para a construo de um plano de reinsero social para cada famlia protegida, que deve iniciar no momento da incluso dos protegidos e ser monitorado periodicamente pelo Conselho Deliberativo Federal. Est previsto, inclusive, um oramento familiar mensal para ser analisado e aprovado pelo CONDEF. J que este, via de regra, s toma conhecimento e delibera a aprovao da ajuda financeira mensal a posteriori, contrariamente ao estabelecido no pargrafo nico do artigo 7 da Lei n 9.807/99: A ajuda fina nceira mensal ter um teto fixado pelo conselho deliberativo no incio de cada exerccio financeiro.

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deveria faz-lo? O Conselho do estado que acolheu a famlia e de onde sai o recurso para a manuteno da mesma tem a vantagem de ter melhores condies de avaliar se o oramento est compatvel com o custo de vida do seu estado. J o Conselho Federal, que tem a responsabilidade de acompanhar e deliberar sobre o ingresso, permanncia e desligamento/excluso dessas famlias, fica prejudicado pela insuficincia de informaes para uma avaliao mais substancial. Pela Lei n 9.807/99, cabe ao CONDEF faz-lo, mas na prtica o que este vem cumprindo apenas a aprovao das planilhas de custo alguns meses depois que a despesa realizada, e, em poucos casos, faz objees sobre valores extraordinrios, solicitando esclarecimentos antes da aprovao. Mas analisaremos essa questo depois. Em consonncia com o referencial terico das necessidades humanas, no somos contrrios ao subsdio oferecido pelo Programa para manuteno dos protegidos. Aqui defendemos a garantia dos bsicos, na perspectiva dos timos sociais. E isso demanda uma aplicao considervel de recursos pblicos, sobretudo quando se trata de uma poltica de proteo dessa natureza e de um pblico com tal perfil econmico e social. A questo que colocamos a falta de critrios objetivos, universais e justos para a distribuio dos recursos do Programa, o que pode levar conduo da satisfao das necessidades na perspectiva dos mnimos sociais, ao invs da concretizao de direitos universais e objetivos na direo da cidadania e no da benemerncia. Isso poderia contribuir para que algumas famlias sejam prejudicadas por meio de uma avaliao discricionria e baseada em preferncias, ao invs de necessidades humanas bsicas. Principalmente se considerarmos que dentre tantos fatores que precisam ser includos como referncia, temos ainda a realidade de que algumas dessas pessoas possuem deficincias que podem ser limitadoras de suas capacidades produtivas. Pois, de acordo com o Levantamento Anual de Dados do Programa Federal 2011 (Fonte: CGPT/SDH/PR, Dados Preliminares), dos protegidos principais, 6,9% possuem alguma dificuldade de caminhar e subir degraus; e 10,3% possuem alguma dificuldade para enxergar. Passaremos agora a contemplar o retrato dos protegidos a partir de sua insero no mercado de trabalho. A categoria trabalho essencial nesta pesquisa por entendermos que ela no perdeu sua centralidade como eixo fundante da sociabilidade humana (MARX, 1985; LUKCS, 1979; ANTUNES, 2005), apesar das teses que sustentam a sua superao na contemporaneidade (OFFE, 1989; GORZ, 2007). Como sinaliza Assis (2002), no atual contexto, no h como deixar de afirmar o trabalho como uma categoria moral positiva, pelo menos para os milhes de seres humanos que se encontram dele privados involuntariamente.

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(ASSIS, 2002, p. 24). Aqui a abordaremos sob a perspectiva marxista, enquanto um processo entre o homem e a natureza, por meio do movimento corporal do primeiro sobre a segunda, que ao modific-la, modifica-se simultaneamente a si mesmo, a sua prpria natureza (MARX, 1985, Tomo I, p. 149). Segundo Marx, o trabalho no produz apenas mercadorias, mas tambm a si mesmo e ao trabalhador como uma mercadoria. E quanto mais o trabalhador produz mercadorias gerando riquezas para o dono do capital e dos meios de produo, tanto mais ele se torna uma mercadoria cada vez mais barata. Ou seja, com a valorizao do mundo das coisas [...] aumenta em proporo direta a desvalorizao do mundo dos homens [...] (MARX, 2004, p. 143). Claus Offe define mercado de trabalho como uma relao social de poder que tange, permeia e envolve todas as formas e esferas da vida social. Pois, ainda que todos os indivduos no estejam nele inseridos em decorrncia de garantias de cobertura pblica ou privada, essas possibilidades de sobrevivncia fora do mercado de trabalho so influenciadas por mecanismos gerados nos mercados de trabalho ou de mercadorias (OFFE, 1989, p. 43. Grifos do autor). Quanto ao perfil dos protegidos a partir de sua insero no mundo do trabalho antes de terem suas vidas radicalmente mudadas pela ameaa sofrida, a maioria trabalhava em atividades do ramo comercial e de servios (45,3%) comerciante, vendedor autnomo, corretor de veculos, carpinteiro, mototaxista, tcnico em refrigerao, prestador de servios gerais. Temos tambm protegidos do ramo agropecurio (13,5%) agricultor, lavrador, peo de fazenda, pescador. Outros so do ramo da segurana (16,9%) policial e vigilante; temos ainda aqueles que trabalhavam no mbito domstico (6,9%) cuidador de crianas e caseiro; na rea pedaggica cultural (3,5%) professor de capoeira; e profissional de nvel superior (3,5%) assistente social. 13,5% eram estudantes ou no tinha informaes nos registros observados. No Quadro 11, abaixo, construdo a partir de dados preliminares do Levantamento Anual dos Programas de Proteo a Vtimas e Testemunhas Ameaadas/Programa Federal 2011 (Fonte: CGPT/SDH/PR), podemos ver a insero laboral dos protegidos aps seu ingresso no Programa.

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Quadro 11: Perfil dos protegidos principais segundo insero no mercado de trabalho, Programa Federal de Proteo, Perodo: antes do ingresso e em 2011
Atividade Ilcita Trabalho formal Trabalho informal Servidor pblico/ militar Sem trabalho Insero no Mercado de Trabalho antes do ingresso Insero no Mercado de Trabalho em 2011 Trabalho formal Trabalho informal Servidor Pblico/Militar Sem trabalho Atividade Ilcita No se aplica TOTAL N 4 16 1 5 0 3 % 13,8 55,1 3,4 17,1 0 10,3 No se aplica N 1 0 0 0 0 2 % 3,4 0 0 0 0 6,9

N % N % N 1 3,4 1 3,5 0 7 24,1 6 20,7 1 0 0 0 0 1 1 3,4 3 10,3 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1

% 0 3,4 3,4 0 0 3,4

N 0 2 0 1 0 0

% 0 6,9 0 3,4 0 0

N 1 0 0 0 0 0

% 3,5 0 0 0 0 0

Total 9 31 10 34,5 3 10,3 3 10,3 1 3,5 3 10,3 29 100 FONTE: CGPT/SDH/PR, Dados Preliminares do Levantamento Anual dos Programas de Proteo a Vtimas e Testemunhas Ameaadas/Programa Federal 2011. Quadro elaborado pela autora.

Esse perfil fica melhor qualificado quando verificamos no Quadro 11 a mobilidade (ou imobilidade) dos protegidos no que tange sua insero no mercado de trabalho. Nota-se que dos 31% de protegidos principais trabalhando formalmente antes do ingresso no Programa, apenas 3,4% estava nessa mesma condio no ano de 2011; 24,1% estavam inseridos de forma desprotegida e precria, pelo trabalho informal; e 3,4% estavam sem trabalho. Dos que no trabalhavam antes do ingresso, 6,9% conseguiram trabalho informal e 3,4% permaneceram sem trabalho. Dos 34,5% que trabalhavam informalmente antes do ingresso, a grande maioria (31%) permanecia na mesma condio ou sem trabalho em 2011; houve um nfimo avano desses (3,5%) no mercado formal de trabalho. interessante notar que houve um registro de 3,5% de protegidos que praticavam atividades ilcitas antes do ingresso, e que em 2011 estavam trabalhando formalmente. Apesar de ser um percentual pequeno, h uma importante mobilidade social e tambm simblica para essas pessoas. O Programa de Proteo possibilitou uma ressocializao desses protegidos e a construo de um novo projeto de vida, fora da criminalidade. Podemos perceber isso no registro sobre um protegido que durante toda a vida viveu na ilicitude, e quando ingressou no Programa passou a assumir a postura heroica e messinica de combater a criminalidade ajudando jovens envolvidos com a criminalidade na cidade de proteo:

O usurio continua trabalhando em um projeto social com jovens envolvidos com a criminalidade. [...] Tem demonstrado estar direcionando sua interveno a cuidar, tratar e salvar os jovens, colocando-se de forma ativa, atuante frente s diversas situaes. [...] A identificao com os jovens e com o trabalho desenvolvido sinaliza um processo de resignificao da

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prpria trajetria do usurio em sua relao com a criminalidade. A sua postura deixou de ser a de um jovem que apenas manifestava raiva da policia, defendia jovens traficantes e passou a ser a de um defensor da vida. (Usurio 14, Relatrio 85).

Pochmann (2006) sinaliza que o mercado de trabalho brasileiro encontra-se em um movimento de desestruturao, cujos principais componentes so: o desemprego em massa, o desassalariamento e as ocupaes precrias. Quanto ao primeiro componente, em 2002 o Brasil ocupava a quarta posio no ranking mundial do desemprego. No que se refere ao segundo, comparativamente na dcada de 1980, dois teros dos ocupados eram assalariados; em 2003, apenas um a cada dois estava nessa condio. No terceiro componente, o autor alerta que a realidade atual do mercado de trabalho a de que a maioria das vagas abertas de ocupaes sem remunerao, como por conta prpria, autnomo, trabalho independente, de cooperativa, entre outras. Pochmann conclui que o fenmeno do desemprego no Brasil complexo e heterogneo, deixando de atingir segmentos especficos para abarcar outros perfis populacionais, inclusive com maiores nveis de escolaridade e renda. Ou seja, o desemprego est desigualmente repartido no pas. (POCHMANN, 2006, p. 73). Quanto aos servidores pblicos e militares, a lei de proteo prev como uma das medidas protetivas a garantia de sua suspenso temporria do cargo, sem perda de seus vencimentos e vantagens enquanto estiver no Programa (inciso VI, artigo 7, da Lei n 9.807/99). Todos os servidores pblicos e militares protegidos esto sob essa medida. Portanto, esse grupo de protegidos ingressa em condies mais favorveis que os demais. Todavia, h um complicador: ao sarem do Programa, devero reassumir suas funes no rgo, que geralmente fica no local da ameaa. Esse tem sido um grande desafio para o Programa, pois ainda no existe um mecanismo de transferncia para rgo em outra cidade (no caso de servidores estaduais) ou outro estado (no caso de servidores federais) sem a publicao em dirio oficial, o que expe a pessoa ameaada e fragiliza a tentativa de proteo aps a sada do Programa. No caso dos servidores pblicos e militares estaduais (e servidores municipais), praticamente inevitvel o retorno ao local onde se originou e possivelmente permanea o risco. Esse um problema que demanda ateno das instncias do Programa e mudanas legislativas que regulamentem uma transferncia sigilosa dessas pessoas para outros rgos e lugares, e inclusive para o local onde esto protegidas. Dos que esto atualmente no Programa, verifica-se que 6,8%

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permanecem em sua condio de servidores pblicos e militares e, 3,4% passaram a trabalhar informalmente, como provvel estratgia para aumentar a renda. Para alm do contexto do Programa de Proteo, esse perfil laboral dos protegidos est inserido em um quadro conjuntural e estrutural maior. Em mbito nacional, o desenvolvimento capitalista brasileiro, caracterizado por Antunes (2006) como hipertardio, sofre no perodo da dcada de 1990 os efeitos da reestruturao produtiva do capital. Segundo o autor, esse processo de metamorfose ocorre atrelado a algumas tendncias: descentralizao produtiva, flexibilizao e desregulamentao dos direitos sociais, terceirizao, novas formas de gesto e precarizao da fora de trabalho. Como vimos, Antunes conclui em suas pesquisas que no auge da era da informatizao, o trabalho vivencia uma poca de ampla informalizao, caracterizada pela ampliao dos terceirizados, [...] subcontratados, flexibilizados, trabalhadores em tempo parcial, teletrabalhadores, pelo ciberproletariado, [...] pela vivncia da precarizao (ANTUNES, 2006, p. 25, grifos do autor). Os dados dessa pesquisa revelam que as pessoas protegidas no Programa Federal de Proteo tambm vivenciam essas formas de precarizao do trabalho. preciso ampliar o foco da anlise dos protegidos para o contexto social e econmico mais amplo e fugir das anlises minimalistas neoliberais que atribui ao pobre a culpa por sua misria. Como afirma Mszros (2006), a questo no se o desemprego ou o trabalho temporrio flexvel vai ameaar os trabalhadores empregados, mas quando estes, forosamente, vo vivenciar a precarizao. (MSZROS, 2006, p. 27, grifos do autor). Tais tendncias, como afirma Mszros (2006, p. 31-32), so constitutivas dessa fase de desenvolvimento histrico do capital, cuja crise estrutural produz parcelas cada vez maiores de seres humanos suprfluos para o sistema produtivo, embora no o sejam para o mercado de consumo. Ou seja, essas pessoas podem at ser desnecessrias enquanto produtoras, mas no como consumidoras. O autor encontra em duas palavras os obstculos reais do trabalho na atualidade e para um futuro imediato: flexibilidade e desregulamentao (p. 33). O que, em outras palavras, equivale desumanizadora precarizao da fora de trabalho (p. 34). E o assustador que tais tendncias para o trabalho, tal como o capital, um fenmeno generalizado. Para Mszros, na atual crise estrutural do capital, o prprio sistema no permite concesses ao trabalho, tais quais as conquistas reformistas do passado. E o Estado atua estrategicamente nos planos econmico e poltico para viabilizar tais tendncias. E pensando no nosso objeto de pesquisa, como o Estado inclui pessoas protegidas no mercado formal de trabalho, se por outro lado viabiliza a

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reestruturao

do

capital,

cuja

principal

medida

no

campo

laboral

sua

flexibilizao/desregulamentao? No d para esperar por uma mudana de vida efetiva e plena, com garantias continuadas e abrangentes de direitos sociais para pessoas protegidas que se encontram numa dinmica to restritiva de acesso aos espaos pblicos. O que uma incoerncia, j que esses espaos so criados justamente para frear os efeitos da questo social e promover, ainda que minimamente, segurana social, sobretudo na atual conjuntura. Isso se configura numa grande contradio: os protegidos do Programa se encontram socialmente mais desprotegidos que os que esto fora dele, pois a proteo tem tempo para acabar e limites especficos e concretos para garantir o desenvolvimento socioeconmico dessas pessoas. Mais cedo ou mais tarde elas tero que se virar sem o Programa e, muitas delas tero que faz-lo sem emprego, sem trabalho ainda que precrio sem cobertura assistencial, sem a ampla rede familiar para dar suporte emergencial, com sade mental ainda fragilizada e, muito provavelmente, sem boas expectativas e perspectivas de uma vida melhor. O mercado de trabalho vem assim sofrendo mudanas no decorrer das ltimas dcadas, afetando duramente a classe trabalhadora. Sobretudo no que se refere espoliao dos direitos trabalhistas; ao alto grau de desenvolvimento tecnolgico em detrimento da fora de trabalho humana, gerando uma competitividade desigual entre o homem e a mquina; ao extenso e permanente exrcito industrial de reserva, somado imensa massa sobrante de pessoas no qualificadas ou inadaptveis s atuais exigncias do mercado de trabalho; enfim, a realidade social do trabalho na atualidade refratria s estratgias jurdico-normativas e sindicais de pleno emprego para os trabalhadores. Tomamos por emprstimo a definio utilizada por Assis (2002, p. 17), onde pleno emprego a condio de mercado de trabalho onde todos os que so aptos a trabalhar, e esto dispostos a faz-lo, encontram trabalho remunerado (WRAY, 1998). [...] s o Estado pode promover condies macroeconmicas de pleno emprego, mediante a manipulao das polticas fiscal e monetria. E nessa conjuntura, as exigncias mercadolgicas parecem altas demais para a formao que grande parte das pessoas protegidas possui. A esse dilema soma-se um agravante: o impedimento de formalizao das relaes de trabalho por medida de segurana. Considerando que o conjunto de protees sociais ao trabalhador est atrelado ao contrato formal, isto , ao emprego, tal negao impede a ampliao da concepo de proteo da vida, pois sem essa segurana social, a vida dessas pessoas continuar ameaada dentro do Programa.

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Apesar do Programa Federal de Proteo no possuir registro de baixas de vidas protegidas no decorrer dos treze anos de existncia (a partir da promulgao da Lei n 9.807/99), estima-se que, semelhana de outros programas pblicos com dimenso de assistncia, no consegue criar mecanismos eficazes e seguros de proteo social, pela via do emprego, como porta de sada do Programa. E, o que pior, sequer consegue compartilhar as suas responsabilidades sociais com outras polticas pblicas afins s necessidades dos protegidos. A partir do prximo item, apresentaremos as necessidades humanas que surgem nesse universo e analisaremos como o Programa tem respondido a elas, sobretudo diante de um contexto sem (ou com pouca) possibilidade de acesso ao trabalho e ao capital social.

4.2 Necessidades humanas dos protegidos

Analisaremos, agora, quais so as necessidades humanas dos protegidos que se tornam alvo de decises dos conselheiros do CONDEF e se dialogam com as necessidades universais e objetivas apresentadas no captulo anterior; quais as respostas que o CONDEF, na condio de instncia superior do Programa Federal, d a essas necessidades e se so satisfeitas no contexto da proteo.

4.2.1. As necessidades humanas dos protegidos apresentadas ao CONDEF e os encaminhamentos dados no contexto do Programa de Proteo

Inicialmente, cabe registrar que s foram contempladas na pesquisa as necessidades apresentadas ao Conselho Deliberativo do Programa Federal de Proteo (CONDEF) por meio de relatrios e planilhas de custo mensal, e as deliberaes registradas em atas, quer favorveis ou no. Essa sesso ser dividida em dados mais gerais das necessidades e dados especficos, onde analisaremos apenas o que aqui categorizamos como necessidades socioeconmicas. Embora as necessidades do campo da Segurana e Justia sejam igualmente importantes, desde o incio deste estudo definimos como alvo de anlise o processo de reinsero social, que est mais diretamente vinculado ao acesso dessas pessoas a direitos sociais.

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sabido que as questes jurdicas e de proteo propriamente ditas influenciam o processo de reinsero social, principalmente quando faltam informaes que subsidiem a anlise de risco sobre o acesso dos protegidos a determinadas polticas pblicas e ao emprego. Mas, por uma deciso metodolgica, nos restringiremos grande rea das necessidades socioeconmicas, o que j demanda bastante esforo. Tambm importante informar que, no que tange s respostas do CONDEF, elas so to heterogneas quanto as prprias necessidades apresentadas. Mas assim como foi possvel agrupar as centenas de demandas em grandes categorias, conclumos que as deliberaes do CONDEF se resumem basicamente a trs tipos de respostas: autorizado, no autorizado e aguardar. No que tange prestao de contas sobre as planilhas de custo mensal, elas se resumem em: aprovadas, no aprovadas e em anlise. Quanto efetividade das decises do CONDEF sobre as necessidades dos protegidos, necessrio registrar que nos baseamos unicamente nas tabelas de atualizao das deliberaes anteriores que so apresentadas aos conselheiros em todas as reunies, para que eles monitorem o cumprimento de suas decises. s vezes, essas informaes chegam alguns meses depois de deliberadas, ou at bem depois de j cumpridas, no nos permitindo fazer uma anlise do tempo entre apresentao da necessidade e atendimento da mesma, mas apenas se foram cumpridas totalmente ou parcialmente, se esto em andamento/pendentes, se houve pedido de reviso da deciso ou desistncia por parte do protegido, ou se no h informaes sobre o que fora deliberado. Outro ponto significativo que algumas das decises so de carter apenas informativo e no demanda maiores encaminhamentos alm do de informar a resposta ao protegido e ao programa que o acolhe. J outras decises so para oficiar determinados rgos, o que feito normalmente pela CGPT, porm, na maioria dos casos, no h resposta hbil por parte das instituies, fazendo com que os protegidos e at as equipes tcnicas considerem uma falha do Programa Federal, do CONDEF e da CGPT. Outras, por possurem um grau maior de complexidade, demandam inmeras intervenes, maior disponibilidade oramentria e, portanto, um maior tempo para o seu cumprimento.

4.2.1.1. Necessidades Humanas dos Protegidos Dados Gerais

a) Necessidades dos protegidos expressas nas atas:

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FONTE: Elaborao prpria a partir dos dados coletados pela autora, localizados na CGPT/SDH/PR.

Verificamos no Grfico 4 que foram apresentadas ao CONDEF, entre os anos de 2011 e 2012, um total de 341 solicitaes a serem analisadas e deliberadas. Dessas, 22% so referentes proteo propriamente dita, ou seja, pedidos de ingresso, de prorrogao do prazo de permanncia, de desligamento e excluso, situaes de ameaa e risco, quebras de normas, medida isolada120, problemas relacionados ao acompanhamento tcnico, priso de pessoas protegidas. Em segundo lugar, vem a prestao de contas das planilhas de custo mensal, tomando 16% das deliberaes do CONDEF. Normalmente esse tipo de deliberao resultado da apresentao das planilhas por cada ncleo familiar (conforme modelo apresentado no Apndice 8). Como os conselheiros no sabem onde se encontram os protegidos, no h um estudo sobre o custo de vida ou parmetros preestabelecidos que os norteiem. Suas decises geralmente so por aprovar as planilhas, a menos que essas apresentem um valor perceptivelmente extraordinrio. A terceira maior demanda que chega ao CONDEF sobre questes jurdicas, ocupando 15% das deliberaes do Conselho. Todas as outras situaes apresentadas esto
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Conforme Vernica Cunha a lei de proteo elenca uma srie de medidas protetivas que podem ser aplicadas cumulativa ou isoladamente. Bezerra elenca as seguintes medidas isoladas: Transferncia de local; ajuda de custo; traslado de mveis; acompanhamento na apresentao em juzo e viabilizao de traslado e escolta (s/d. p. 3). Todavia, adverte que sua aplicabilidade deve se dar quando: Usurio j se en contra inserido e alcana a autonomia financeira ou Testemunha na triagem no concorda com as regras de segurana da proteo, no entanto o parecer do MP (Ministrio Pblico) favorvel e o risco local presente (s/d. p.4).

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direta ou indiretamente ligadas s polticas sociais. Agrupamos todas essas necessidades em duas grandes reas: necessidades de segurana e de justia, onde entram proteo propriamente dita e situao jurdica; e necessidades socioeconmicas, onde entram todas as demais necessidades do Grfico 4, inclusive prestao de contas, por estar relacionada s planilhas de custo que refletem as necessidades sociais dos protegidos subsidiadas pelo Programa. Vejamos essa classificao no Grfico 5, abaixo.

FONTE: Elaborao prpria a partir dos dados coletados pela autora, localizados na CGPT/SDH/PR.

Fica mais claro nesse grfico que o grande assunto a ocupar as sesses e as deliberaes do CONDEF de natureza social e econmica. Todavia, estamos falando de um Conselho de representao majoritria das reas de justia e segurana. Isso no significa que eles no possam refletir sobre essas questes, mas iro precisar de uma equipe de assessoramento que os subsidiem terico-metodologicamente sobre como lidar e encaminhar esses temas. Pois o social h muito deixou de ser uma questo de sensibilidade pessoal, de aes benemerentes e de voluntariado, para se tornar um campo de estudo cientfico, que possui teorias, metodologias e parmetros de interveno. Ademais, a falta de representantes vinculados s macropolticas responsveis diretamente pelas necessidades apresentadas, constitui-se um dficit do CONDEF e do Programa Federal de Proteo. Pois a presena de conselheiros vinculados poltica da sade, educao, previdncia social, assistncia social,

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trabalho e emprego, habitao, dentre outras, poderia ser um grande salto qualitativo para que os problemas do Programa entrassem na agenda poltica dessas pastas, em alguma medida. Nesse sentido, o Grfico 6 revela a proporo dos temas sociais abordados no CONDEF por grandes polticas pblicas. Iremos abord-las separadamente mais adiante, todavia, j podemos perceber que quase a metade (46%) das demandas dos protegidos est relacionada ao tema do trabalho e profissionalizao, seguida de sade e assistncia social, ambas com 18%.

FONTE: Elaborao prpria a partir dos dados coletados pela autora, localizados na CGPT/SDH/PR. NOTA: Considerando que o item segurana socioeconmica abarca temas afins poltica de Assistncia Social, nesse grfico foi utilizada tal categoria por estar relacionada a essa macropoltica pblica. Mas nos demais grficos, ser denominado segurana socioeconmica.

b) Necessidades dos protegidos expressas nas planilhas de custo mensais:

QUADRO 12: Necessidades humanas dos protegidos com base nas Planilhas de Custo Mensais Programa Federal de Proteo - ano 2011 a 2012 TEMPESTIVIDADE DO ATENDIMENTO / N DE NCLEOS ATENDIDOS NECESSIDADES HUMANAS PERMANENTE NECESSIDADES COMUNS AOS NCLEOS 23 17 NECESSIDADES ESPECFICAS DE ALGUNS NCLEOS 0 1 EVENTUAL NECESSIDADES PONTUAIS 7 2

Habitao gua, luz e esgoto

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Alimentao e higiene Sade Transporte Educao Lazer Profissionalizao Trabalho Encontro familiar Comunicao Vesturio Viagens Variadas Crdito Pessoal/Familiar (Emprstimo do Programa) Ressarcimento de gastos Despesas administrativas Auxlio comemorao Visita tcnica

24 0 21 0 14 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 15

0 18 0 4 0 9 2 0 1 0 0 0 0 0 0 0

4 14 7 12 0 5 1 3 1 15 5 2 2 8 4 0

A imensa quantidade de planilhas de custo mensais observadas para os 27 ncleos protegidos que foram objeto desta pesquisa, referentes aos anos de 2011 e 2012, transformaram-se no Quadro 12, acima. Havia uma multiplicidade de nomenclaturas, de itens que eram subsidiados para alguns casos e outros no, de valores dspares para cada ncleo, dentre outras heterogeneidades. Vale ressaltar que alguns ncleos no dispunham de informaes sobre vrias planilhas de custo mensais ou com informaes descontnuas, o que dificultou o processo de anlise. Para estabelecer mdias de valores, tivemos que considerar as trs ltimas planilhas de cada ncleo com valores ordinrios. Depois de desconstruir as planilhas e tentar agrupar os inmeros tipos de despesas custeadas pelo Programa por critrio de semelhana dos itens, chegamos as 18 variveis do quadro acima. Outro critrio utilizado refere-se tempestividade com que essas variveis aparecem nas planilhas de custo mensais dos ncleos familiares. Pois verificamos que nem todos os itens constavam nas planilhas de todos os ncleos, inclusive aqueles que julgvamos essenciais. No temos como avaliar seguramente o porqu das excees. Em linhas gerais, identificamos dois grupos de tempestividade do atendimento das necessidades: um permanente (que se divide em necessidades comuns aos ncleos e necessidades especficas de alguns ncleos) e outro eventual, de atendimento pontual. No significa que aquela necessidade seja pontual, mas algum aspecto dela foi concedido em apenas umas ou algumas poucas parcelas nas planilhas de custo, e depois foi cortada (colocamos no Apndice 12 um quadro explicando melhor essas categorias). A partir do Quadro 12 pudemos criar os grficos abaixo para analisar melhor quais necessidades so mais atendidas em cada uma das esferas de atendimento (tempestividade) das necessidades, atravs das planilhas de custo mensais.

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FONTE: Elaborao prpria a partir dos dados coletados pela autora, localizados na CGPT/SDH/PR.

O Grfico 7 nos mostra as necessidades mais comuns aos ncleos familiares, expressas nas planilhas de custo. Embora no haja grandes discrepncias, alimentao e higiene (21%), habitao (20%) e transporte (19%) so as necessidades mais comuns das famlias protegidas e que so subsidiadas pelo Programa. Essas necessidades so comuns a qualquer ser humano, e como percebemos, alvo de atendimento do Programa de forma continuada para a quase totalidade das famlias protegidas.

FONTE: Elaborao prpria a partir dos dados coletados pela autora, localizados na CGPT/SDH/PR.

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O Grfico 8, traz uma configurao diferenciada e interessante. Nenhuma das necessidades elencadas como especficas foi considerada comum maioria dos ncleos, embora sejam necessidades universais e objetivas a qualquer ser humano. A questo que apenas alguns ncleos tm demandas relacionadas a essas necessidades, que so atendidas permanentemente pelo Programa, enquanto durar a proteo ou a dependncia financeira da famlia. Destacam-se nesse grfico as necessidades relacionadas sade (53%), profissionalizao (26%) e educao (12%). No campo da sade, alguns dos itens nomeados pelas equipes se referem medicao continuada, psicoterapia e outras demandas simplesmente denominadas reserva sade, mas que identifica nesses ncleos a existncia de pessoas como doenas crnicas e/ou emocionais que demandam uma ateno especial por parte do Programa. O que agravado pelas incipientes articulaes da poltica de proteo com a poltica de sade. Pois, ainda hoje, no h efetivas medidas de proteo das informaes de pessoas protegidas quando acessam qualquer servio pblico de sade, sendo necessrio que o Programa dispense considervel recurso para que a rede privada de sade satisfaa as necessidades dos protegidos nessa rea. Existem registros documentais de que h cerca de um ano e meio se iniciou um dilogo entre a SDH/PR e o Ministrio da Sade para se discutir as dificuldades de acesso de pessoas protegidas ao Sistema nico de Sade (SUS), especificamente no que tange segurana de dados e informaes dos mesmos, e traar possveis solues. Tentou-se a utilizao do Carto Nacional de Sade com algumas estratgias diferenciadas, que por razes ticas e de segurana no apresentaremos aqui. Mas os prprios protegidos e as equipes tcnicas estaduais avaliaram que a estratgia tem provocado mais constrangimentos que solues. Reconhecem, contudo, que a iniciativa foi vlida, mas que precisa ser aperfeioada. At o perodo de anlise dos dados, tal articulao entre a SDH/PR e o Ministrio da Sade encontrava-se em processo de anlise jurdica da formalizao da parceria.

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FONTE: Elaborao prpria a partir dos dados coletados pela autora, localizados na CGPT/SDH/PR.

J no Grfico 9, percebemos que quase todas as necessidades surgem nas planilhas a partir de demandas pontuais, que so atendidas em carter emergencial ou mesmo eventual. So mais demandadas as necessidades referentes sade (pela sua prpria caracterstica de imprevisibilidade), educao e vesturio (alguns programas estaduais repassam recursos normalmente uma ou duas vezes ao ano para os protegidos; ou ainda quando h recmnascido na famlia, sendo necessrio o enxoval).

4.2.1.2 Necessidades sociais e econmicas dos protegidos Dados Especficos

Sob a perspectiva das atas consultadas verificamos que as necessidades possuem dois principais aspectos: 1) aspectos da proteo propriamente dita (ou segurana) e situao jurdica; 2) aspectos sociais e econmicos da proteo. Como j sinalizado, por uma opo metodolgica, decidimos nos ater s necessidades socioeconmicas dos protegidos. Todavia, por considerarmos uma complementao importante do estudo, apresentamos os resultados da pesquisa (grficos) sobre o primeiro aspecto no Apndice 15 e 16. Buscaremos associar as categorias identificadas neste estudo com as categorias das necessidades humanas intermedirias ou satisfadores universais elencados por Doyal e Gough. A seguir analisaremos como a vida dessas pessoas nesse tempo entre parnteses, olhando pela lente do Conselho Deliberativo Federal, instncia para onde os protegidos

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encaminham as suas solicitaes que precisam de autorizao superior e articulaes institucionais em mbito federal. Alm disso, o CONDEF a instncia responsvel por acompanhar o andamento jurdico e o processo de reinsero social dessas pessoas aps o seu ingresso e enquanto estiverem no Programa Federal de Proteo. O Manual Geral de Procedimentos do Sistema de Proteo informa que o Programa tem a responsabilidade de realizar articulaes institucionais para viabilizar o acesso dos protegidos s polticas pblicas, dentre elas a de sade, educao, emprego e renda, moradia, previdncia social. Por que ele tem essa competncia se qualquer cidado pode procurar direta e autonomamente os servios oferecidos por cada uma dessas polticas? O prprio Manual nos responde: por uma questo de segurana, em decorrncia das restries liberdade individual que lhes so conferidas (artigo 36). Os protegidos perdem temporariamente, durante o curso da proteo ou enquanto o Programa no tiver a dimenso real da ameaa, sua liberdade e autonomia de agncia princpios esses basilares para o desenvolvimento humano. Pretendemos mostrar o quanto um simples acesso ao SUS, ou ao Ensino Superior, ou para ser um simples assalariado de carteira assinada, ou para poder ter um celular, o protegido entra numa via crucis, que pode levar meses ou at anos para se conquistar. A partir de agora veremos as principais necessidades apresentadas pelos protegidos ao Conselho. Em cada um dos pontos abaixo, mostraremos que solicitaes foram apresentadas aos conselheiros em relao a cada necessidade humana; bem como o que eles deliberaram e qual a efetividade das suas decises. Os dados disponveis no possibilitaram dizer se todas as necessidades foram satisfeitas. Isso se deu porque nem sempre a deciso do CONDEF significava necessariamente o atendimento da necessidade. Ou porque as informaes dos encaminhamentos adotados eram espaas. E ainda porque para uma plena satisfao dependeria de outros fatores e da atuao de outras polticas sobre os quais o Conselho, nem o Programa de um modo geral, tinham ingerncia. Para sanar esse vcuo, nos delimitamos a verificar a efetividade das deliberaes do Conselho. Ainda que suas decises nem sempre fossem a frmula mgica para o atendimento do que os indivduos e as famlias estavam necessitando, ao menos eram tentativas para alcanar esse fim.

a) Sade Essa necessidade se comunica com o satisfador universal cuidados de sade apropriados. Segundo a teoria de Doyal e Gough, esses no se limitam ateno primria ou preventiva. A medicina curativa e todos os seus recursos e tecnologias avanadas devem estar

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disposio de toda populao, principalmente dos pobres (PEREIRA, 2008, p.78-79). Vejamos abaixo quais necessidades foram apresentadas pelos protegidos no campo da sade.

FONTE: Elaborao prpria a partir dos dados coletados pela autora, localizados na CGPT/SDH/PR.

O Grfico 10 nos mostra que as maiores demandas no que se refere necessidade de sade foram cirurgia (29%), odontologia e acesso ao SUS (ambos com 24%). Podemos perceber nos relatos abaixo alguns dilemas envolvendo questes de cirurgia e acesso ao SUS:

[...] os pais da usuria [...] apresentam demandas de sade que para serem atendidas pelo SUS faz-se necessrio a retirada do carto SUS. [...] A Equipe Acolhedora est tentando articulao junto a Secretaria Municipal de Sade para que o referido procedimento seja realizado de forma a no vulnerabilizar a segurana da famlia, contudo at o momento no se obteve xito nas tratativas. (caso 21, Ofcio da SMDH sobre demandas de sade). A equipe acolhedora acionou o PRO-SUS (Promotoria de Justia que trata de encaminhamentos ao SUS) para agilizar a cirurgia de catarata da Sra.[Caso 19]. A Promotoria informou que a Secretaria de Sade ser acionada para disponibilizar uma rede hospitalar particular para realizao da cirurgia. Ainda no h data prevista. (Caso 19, Relatrio 82). [...] diante da urgncia do caso e da morosidade do Sistema nico de Sade, as equipes que acompanham a famlia entendem que uma necessidade urgente da usuria que o programa arque com os custos necessrios para a realizao da cirurgia pela rede privada. (Caso 19, Relatrio 83).

Como percebemos, diante da dificuldade de se garantir a segurana das informaes dos protegidos, ou mesmo em decorrncia da urgncia da cirurgia e da morosidade no SUS, o

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Programa tem custeado esse procedimento na rede privada de sade. As atas de 2011 e 2012 revelam a preocupao com a questo da sade, no entanto, ainda so parcos os resultados da articulao com o Ministrio da Sade, em mbito federal; e no mbito estadual, junto s suas secretarias de sade, a situao a mesma. Enquanto isso, as equipes tcnicas e os protegidos tm sanado esse problema como podem ou protelado seu atendimento, principalmente quando o Programa no dispe de recurso para custear a necessidade de sade.

FONTE: Elaborao prpria a partir dos dados coletados pela autora, localizados na CGPT/SDH/PR.

O grfico acima nos mostra que mais da metade (57%) das necessidades de sade so entendidas como prioritrias e so respondidas afirmativamente. Dentro desse percentual existe, por exemplo, duas deliberaes pelas quais o Conselho aceita a desistncia do protegido em realizar o procedimento de sade, contanto que ele se responsabilize formalmente por sua deciso. Por outro lado, tambm alta a taxa de respostas com a conotao de espera (38%). O motivo de o Conselho deliberar por aguardar, refere -se basicamente anlise de risco, articulao com o SUS e pedido de informaes. Os 5% de resposta no autorizado se refere a uma interpretao nossa sobre uma deciso do Co nselho que, ao receber uma demanda nessa rea, reponde simplesmente com a deciso de iniciar desligamento. A nosso ver, essa deliberao parece contraditria perspectiva dos direitos humanos, principalmente por se tratar de um problema de agravamento da sade mental do protegido, inclusive com tentativa de suicdio (Caso 6). Contudo, pelo contexto, verificou-se que tal medida se deveu na verdade a um reconhecimento do Conselho dos limites do

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Programa em continuar protegendo determinadas pessoas que se colocam em risco pessoal, em decorrncia de sua sade mental isso tambm reconhecido nos casos envolvendo dependncia qumica, dentre outros fatores que geram consecutivas quebras de normas do Programa. Entendemos que a poltica de Proteo no um grande guarda-chuva que tenha superpoderes para abarcar todas as necessidades dos protegidos. Por isso deve ocorrer a transversalidade entre as polticas pblicas. Contudo, esse ainda um desafio para os Programas de Proteo.

FONTE: Elaborao prpria a partir dos dados coletados pela autora, localizados na CGPT/SDH/PR.

Quanto taxa de efetividade das decises do CONDEF no campo da sade, entre as que foram cumpridas e as que esto em andamento, temos um percentual de 76%. Sem dvidas, apesar das dificuldades para o atendimento da necessidade de sade dos protegidos, que um problema para qualquer cidado brasileiro que dependa da poltica pblica de sade, o Programa tem casos que conseguem se desligar com essa situao adequadamente sanada: Todas as demandas de sade foram atendidas antes do desligamento, sendo que eles deixaram o Programa com sua sade fsica e mental preservadas, no restando pendente nenhum tipo de atendimento. (Caso 16, Relatrio 86).

b) Habitao:

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Essa necessidade se comunica com o satisfador universal habitao adequada. A teoria das necessidades humanas, de Doyal e Gough, a define como: a) garantia de abrigo suficiente em climas adversos e proteo razovel contra intempries, riscos de epidemias e vetores patognicos. Isso inclui casas adequadas, gua corrente, sistema sanitrio bsico e, em regies sujeitas ao frio, calefao; b) existncia de saneamento [...]; c) ausncia de superlotao residencial [...]. Mas tambm podemos associar nossa categoria Habitao necessidade universal de ambiente fsico saudvel. Embora seja mais ampla, para se ter uma habitao adequada, precisa-se de meio ecolgico sadio, disponibilidade de gua no contaminada, alimentos, servios sanitrios, habitao e emprego satisfatrios (PEREIRA, 2008, p. 77-78).

FONTE: Elaborao prpria a partir dos dados coletados pela autora, localizados na CGPT/SDH/PR.

Essa uma importante necessidade para os protegidos, sobretudo porque tiveram que deixar para trs suas casas (se as tinham) e tambm a possibilidade de um retorno ao seu local de origem. O prprio termo de compromisso assinado no ingresso, bem como o termo de desligamento, na sada, fazem referncia a essa recomendao:

O USURIO [...] fica expressamente orientado a no voltar ao local da sua moradia [...] mesmo depois de j ter se desvinculado do Programa de Proteo. (Caso 21, Clusula Stima, Termo de compromisso incluso). [...] pode existir risco em relao segurana, integridade fsica e psicolgica para eles na cidade de origem, [...], no sendo recomendado aos

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mesmos retornarem cidade. (Caso 19, Termo de Encerramento da Proteo).

O Grfico 13 nos mostra que esto bem equiparadas as demandas nessa rea, sendo as trs maiores (com 27% cada) relacionadas moradia prpria. Nesse sentido, o mximo que o Programa consegue fazer pelo protegido contribuir com a aquisio de material de construo, quando ele consegue adquirir terreno no lugar da proteo, e ainda muito incipientemente inscrev-lo em programas habitacionais. A habitao prpria, junto com o trabalho formal, uma das necessidades que mais amplia o horizonte de esperana para essas pessoas. Vejamos alguns trechos dos relatrios sobre a necessidade de habitao e como elas refletem na vida dos protegidos, inclusive influenciando na sua permanncia ou no no local de proteo:
[Os protegidos] enfatizaram a preocupao com a questo de moradia, tendo em vista a famlia no possuir condies de adquirir um imvel no local de proteo, sendo este o maior dificultador para permanecerem no local de proteo aps o desligamento do programa. (Caso 19, Relatrio 82). O ncleo vive em uma moradia alugada pelo Programa, que atende as necessidades da famlia. A Equipe Acolhedora tenta implicar o ncleo na busca de locao de um novo imvel que a famlia possa custear aps o desligamento e que comporte um espao para que a jovem [...] estruture um salo de beleza. (Caso 1, Relatrio 91). O ncleo, iniciou a construo de uma casa no local acolhedor e no momento a obra est parada devido a falta de recursos financeiros. (Caso 7, Relatrio 85).

FONTE: Elaborao prpria a partir dos dados coletados pela autora, localizados na CGPT/SDH/PR.

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Essa uma das necessidades com menor taxa de autorizao do Conselho (36%). As negativas (18%) referem-se no realocao do recurso destinado ao encontro familiar para a aquisio de moradia prpria; e negativa de reavaliao do pagamento de aluguel pelo Programa, e ainda pelo cancelamento do fornecimento de planilha de custo mensal por se tratar de famlia com renda (contudo, admitiu a possibilidade de reavaliao dessa deliberao, caso a famlia comprovasse sua renda). Destacam-se em suas decises as respostas com sentido de aguardar (46%). Essa espera se refere solicitao de oramento de material de construo, consultar a prefeitura local, enviar informaes, contemplar necessidade de moradia no Plano de Desligamento. Podemos sentir o grau de frustrao de um protegido com a resposta do CONDEF sobre sua demanda por redirecionar o recurso destinado ao encontro familiar (que normalmente uma das maiores despesas do Programa com a famlia, tendo casos em que o valor ultrapassou R$ 20.000,00) para a aquisio de uma casa prpria, j que o mesmo teve seu imvel desapropriado no local de origem depois que ingressou no Programa, simbolizando uma grande perda. A equipe acolhedora faz uma rica reflexo e crtica ao Programa sobre suas limitaes e omisses quando se trata de articular polticas pblicas. Vejamos:

[...] a equipe acolhedora informa que a famlia, diante da prioridade que a aquisio de moradia representa para a mesma, ficou frustrada com a deciso do Conselho. A equipe orientou que ela escrevesse uma carta de prprio punho ao Conselho Federal expressando suas consideraes. E ainda se comprometeu em prosseguir com os esforos para garantir a inscrio [...] em programas habitacionais. Entretanto, ressalta que causa-nos grande constrangimento no conseguirmos ultrapassar as mesmas limitaes que nos deparvamos nos anos iniciais (a falta de articulao com outras Polticas Pblicas) e que, diversamente do que apregoamos, muitas vezes tais impasses impedem os usurios de se inserirem efetivamente nos locais de proteo Ainda nessa seara, a famlia questionou a equipe sobre a possibilidade de buscar emprstimo em uma instituio financeira para aquisio de um imvel e reverter a rubrica aluguel para o pagamento das parcelas. A equipe ponderou sobre o tempo de proteo j transcorrido e do risco da famlia no poder assumir as prestaes aps desligamento; contudo, iriam analisar a demanda e, sendo vivel, acordar com os usurios os tramites dessa negociao. (Caso 17, Relatrio 80).

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FONTE: Elaborao prpria a partir dos dados coletados pela autora, localizados na CGPT/SDH/PR.

Apesar de ser menor a taxa de respostas positivas, o nvel de efetividade delas passam de 50%, e se considerarmos as que foram cumpridas parcialmente ou que ainda esto em andamento, temos um percentual de efetividade de 73%. Apesar das frustraes de alguns protegidos nesse campo, temos exemplo de caso bem sucedido. Uma famlia com perfil agrcola, do Programa Federal, adquiriu um lote de terra cultivvel como resultado da articulao da equipe acolhedora no estado para onde foi encaminhada:

Em virtude da articulao do Provita Acolhedor e rgo responsvel pela poltica agrria local, [...] o ncleo recebeu um lote, de aproximadamente 12 hectares, composto por mata virgem, sem benfeitorias. No local o Sr. [Caso 3] pretende fazer o cultivo de diversos produtos, um pasto para gado, construir sua moradia, fazer um poo artesiano entro outras benfeitorias. Para tanto o usurio conta com o apoio do Programa. (Caso 3, Relatrio 90).

c) Educao Comunica-se com o satisfador universal educao apropriada. Essa necessidade assume papel fundamental para o fortalecimento e a expanso da autonomia (PEREIRA, 2008, p. 81). No grfico abaixo podemos visualizar as necessidades dos protegidos no campo da educao.

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FONTE: Elaborao prpria a partir dos dados coletados pela autora, localizados na CGPT/SDH/PR.

Como percebemos no Grfico 16, a maior necessidade no campo da educao tem sido o acesso ao Ensino Superior (62%), seguido de pedido de autorizao para ingresso em cursos de ps-graduao (25%). Se voltarmos ao Quadro 8, veremos que o Programa Federal possui uma demanda potencial para pleitear o acesso ao Ensino Superior de 29% de seus protegidos. Esse um percentual significativo, que exige do Poder Pblico medidas de viabilizao de acesso seguro para essas pessoas. Temos no Programa 14,7% de protegidos que j conseguiram ingressar numa faculdade ou universidade, esto cursando ou j concluram, e 3,4% desses j fizeram ou esto fazendo um curso de ps-graduao. Esse o grupo potencial para demandas de ampliao de seu nvel educacional (especializao, mestrado, doutorado, ps-doutorado). Vemos que apenas um protegido teve uma demanda vinculada a nveis mais baixos de escolaridade, que est relacionada ao pedido de histrico escolar para continuar o Ensino Fundamental, onde se localiza a maioria dos protegidos (36%). Apesar do acesso a qualquer nvel escolar representar um desafio para o Programa, por motivo de o cadastro escolar entrar numa base nacional de dados e ficar registrado dados pessoais e local onde estuda informaes essas que se carem nas mos dos algozes podem simbolizar risco de vida para os protegidos ainda assim o acesso ao Ensino Fundamental e Mdio menos complexo que ao Ensino Superior. Provavelmente pela obrigao constitucional de governos municipais e estaduais promoverem o Ensino Bsico, raramente uma escola ou secretaria de educao se nega a realizar a matrcula dos protegidos. H

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experincia em que a prpria escola em parceria com o Programa faz uma maquiagem nos dados dos protegidos, omitindo informaes no cadastro dos mesmos. Todavia, o que se tem so acordos informais e personalsticos, na grande maioria. Quando se trata de um jovem protegido realizar exames seletivos como o Exame Nacional do Ensino Mdio (ENEM)121 e acessar sistemas de ingresso como o Programa Universidade para Todos (PROUNI)122, o Sistema de Seleo Unificada (SISU)123 e de financiamento, como o Fundo de Financiamento Estudantil (FIES)124, sua primeira grande dificuldade no a concorrncia, a permisso para realizar a inscrio. Para isso, ele precisar que sua demanda entre na reunio do CONDEF para anlise e autorizao. A preocupao do Programa com o sistema de divulgao dos dados dos candidatos, que tem ampla exposio em meios de comunicao e pela internet. Vejamos alguns trechos de relatrios que demonstram tanto o anseio do protegido como a preocupao das equipes:

[...] o adolescente se escreveu no ENEM sem a articulao das equipes responsveis, fato que pode vulnerabilizar a rede. [...] foi conscientizado do risco que a inscrio no exame nacional do ensino mdio pode trazer a famlia, tendo em vista a publicizao dos dados dos participantes do ENEM no momento de divulgao dos contemplados pelo ProUni. (Caso 3, relatrio 94). [...] recentemente fez a seleo do Enem e aguarda resultado. O jovem se mostra bastante ansioso em ingressar em uma faculdade, o que o tem deixado inquieto em relao s questes de segurana na proteo e motivado a idia de que caso os limites do Programa inviabilizem o seu

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ENEM (Exame Nacional do Ensino Mdio): prova realizada pelo MEC utilizada para avaliar a qualidade do ensino mdio no pas e resultado serve de acesso ao ensino superior nas universidades pblicas atravs do SiSu, bem como para ganhar bolsas integrais e parciais em universidade particulares atravs do ProUni ou Fies. Serve tambm como certificao de concluso do ensino mdio em cursos do EJA (Educao de Jovens e Adultos). realizado anualmente durante dois dias, contendo 180 questes objetivas e redao. (Fonte: http://portal.mec.gov.br). 122 PROUNI (Programa Universidade para Todos): tem a finalidade de conceder bolsas de estudo integrais e parciais em cursos de graduao e sequenciais de formao especfica, em universidades privadas. Os candidatos so selecionados pelas notas do ENEM. Dirigido aos estudantes egressos do ensino mdio da rede pblica (ou privada na modalidade de bolsista integral), com renda per capita familiar mxima de 3 salrios mnimos. Aqueles que receberem apenas a bolsa parcial tm o incentivo de financiar at 100% da mensalidade no coberta pelo FIES, e tambm de receber uma Bolsa Permanncia. (Fonte: http://portal.mec.gov.br). 123 SiSu (Sistema de Seleo Unificada): Sistema informatizado gerenciado pelo MEC no qual instituies de ensino superior oferecem vagas para candidatos participantes do ENEM. Processo seletivo realizado duas vezes ao ano; inscrio gratuita pela Internet. Sero selecionados, para as vagas disponibilizadas, os candidatos mais bem classificados no Enem. O candidato pode concorrer tanto ao SiSu quanto ao PROUNI, mas, caso seja selecionado em ambos, dever optar. (Fonte: http://portal.mec.gov.br). 124 FIES (Fundo de Financiamento Estudantil): um programa do MEC destinado a financiar a graduao na educao superior de estudantes matriculados em instituies privadas. Podem recorrer ao financiamento os estudantes matriculados em cursos superiores que tenham avaliao positiva nos processos conduzidos pelo MEC. Pode ser solicitado em qualquer perodo do ano. (Fonte: http://portal.mec.gov.br).

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ingresso, se desligar do Programa e voltar para o local de origem. (caso 7, Relatrio 85).

Quanto s respostas do CONDEF a essas necessidades, 100% delas so autorizadas. Percebe-se uma sensibilidade do Conselho sobre a importncia dessas demandas para o desenvolvimento individual e social do protegido. Contudo, essa uma das necessidades que ainda no possuem qualquer acordo de cooperao entre a poltica de proteo e de educao. H registro de uma primeira tentativa de aproximao da CGPT com o Ministrio da Educao, mas o relato da reunio aponta para insuficincia de informaes da CoordenaoGeral sobre a demanda potencial de pessoas para o Ensino Superior, haja vista que nmeros so importantes para que o rgo gestor da educao conhecesse a real demanda do Programa e pudesse definir solues mais eficientes e eficazes para o problema caso a demanda fosse grande (centenas ou milhares) precisaria de medidas estruturantes no seu banco nacional de dados, nas estratgias de segurana para aplicao das provas e na forma de divulgao dos resultados para este pblico especfico. Se na casa de poucas dezenas, apenas medidas pontuais, caso a caso, seriam suficientes. A CGPT decidiu interromper a articulao com o rgo at concluso de seu levantamento anual de informaes sobre os Programas de Proteo.

FONTE: Elaborao prpria a partir dos dados coletados pela autora, localizados na CGPT/SDH/PR.

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No que tange efetividade das deliberaes do CONDEF sobre esse assunto, 50% foram cumpridas total ou parcialmente e 25% esto em tratativas. Todavia, alta a taxa de no devolutiva de informaes ao Conselho sobre suas decises na rea de educao. Apresentamos abaixo alguns trechos de relatrios que demonstram na prtica a efetividade de autorizao para que protegidos cursem o Ensino Superior e, mesmo com essa permisso, ainda assim existem fatores pessoais e socioeconmicos que influenciam alguns a irem at o fim e outros a pararem no meio do caminho:

A Sra. [Caso 16] realiza o curso de graduao em Letras, em Universidade Federal . J o Sr. [Caso 16] concluiu o curso de tcnico [...] e realiza curso de graduao em Tecnologia da Informao. O casal demonstra grande empenho para qualificarem-se profissionalmente, a fim de conquistar melhores postos de trabalho na cidade acolhedora. (Caso 16, Relatrio 84). [...] a usuria mostrava-se indecisa e pouco motivada quanto a realizao do curso de graduao em administrao. O usurio, apesar da motivao e empenho, decidiu trancar a faculdade para se dedicar ao trabalho e ao cuidado com os filhos. (Caso 25, Relatrio 86).

interessante notar um fato ocorrido com um protegido, estudante de graduao, em que na sala de aula suscitou uma discusso sobre o Programa de Proteo. Ele era a prova viva do que se estava conversando, e ali era a nica pessoa com experincia para confirmar se o Programa eficaz ou no, contudo, no podia se pronunciar.

[...] o usurio mostra-se interessado, principalmente nas discusses que envolvem a temtica dos direitos humanos, citando, inclusive, que um dos professores chegou a discutir matria da Revista Veja veiculada sobre o PROVITA. Na ocasio informou que no deu maiores contribuies, at porque a discusso girou em torno de provocaes sobre a eficcia do Programa. (Caso 25, Relatrio de Acompanhamento de Maio de 2011).

d) Profissionalizao e Trabalho

As necessidades de qualificao profissional e trabalho se comunicam com o satisfador intermedirio de ambiente de trabalho desprovido de riscos, o que para Doyal e Gough representa: a) jornada prolongada; b) ambiente inseguro, oferecendo risco de acidentes e doenas do trabalho; c) formas de trabalho suscetveis de limitar a autonomia do trabalhador, dando lugar depresso, ansiedade e falta de autoestima. (PEREIRA, 2008, p. 78).

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No que concerne profissionalizao, vemos no Grfico 18 quais os tipos de curso que foram objeto de apreciao e deciso do CONDEF em 2011 e 2012. Vale lembrar que no significa que o nmero expresso no grfico seja equivalente ao de protegidos, mas a quantidade de vezes que o assunto foi tratado nas reunies. Assim, um mesmo tipo de curso pode ter sido demandado pelo mesmo protegido mais de uma vez. Um exemplo disso o curso de DJ solicitado por um adolescente e que gerou discusso em trs reunies do Conselho. Inicialmente sobre a pertinncia do pedido, j que se tratava de adolescente e o tipo de profisso de um DJ normalmente praticado em casas noturnas e ambientes com presena de bebidas alcolicas, dentre outros riscos para pessoas nessa fase. Depois da aprovao, j que o Conselho entendeu que fazer o curso em si no ofereceria risco ao adolescente e que se fazia necessrio apenas que a equipe tcnica orientasse a famlia sobre os direitos e cuidados do trabalho para menor aprendiz, ainda demandou esclarecimentos sobre a deciso.

FONTE: Elaborao prpria a partir dos dados coletados pela autora, localizados na CGPT/SDH/PR.

Quanto s respostas do CONDEF, o Grfico 19, abaixo, nos mostra que a grande maioria das deliberaes (77%) foi positiva. O Conselho decidiu que 15% das necessidades apresentadas deveriam aguardar pelo relatrio sobre iniciativas j adotadas e envio de trs oramentos. A negativa para 8% das solicitaes foi no sentido de que o protegido custeasse o curso. Diante do volume de casos que entram na pauta da reunio do Conselho apenas para solicitar autorizao de realizao de curso profissionalizante, o que, em alguns casos, no d

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para esperar at que o CONDEF analise, os conselheiros criaram uma resoluo especfica sobre o assunto para balizar as equipes tcnicas quando o protegido lhes demandar esse tipo de necessidade, vejamos:

Resoluo n 01/2012 (reunio 89): Apresentados os trs oramentos, so dispensados da avaliao do CONDEF os cursos de capacitao profissional/acadmico que: I - Tenham custo no excedente ao valor de R$300,00 (trezentos reais) mensais, por membro da famlia. II - Tenha durao igual ou inferior at 12 (doze meses), considerando o perodo de acompanhamento e permanncia na Poltica de Proteo. Ressalta-se que a dispensa de avaliao no se estende ao cadastro em conselho de categoria profissional.

FONTE: Elaborao prpria a partir dos dados coletados pela autora, localizados na CGPT/SDH/PR.

No que tange sua efetividade, o Grfico 20 nos aponta que mais da metade das autorizaes (54%) foram cumpridas no perodo da pesquisa. Algumas (15%) estavam em processo de andamento, mas ainda alta a taxa de desinformao (23%) do Conselho sobre o cumprimento de suas decises.

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FONTE: Elaborao prpria a partir dos dados coletados pela autora, localizados na CGPT/SDH/PR.

Quanto necessidade humana de trabalho, esse o tema mais recorrente nas reunies no campo dos direitos sociais, instigado pelos protegidos e pelas equipes tcnicas. Contudo, o Programa no trata da questo incluso no trabalho em nenhum de seus principais documentos normativos. A lei (n 9.807/99, Art.7, Inciso VI) e o decreto (n 3.518/2000, Art.1, Pargrafo nico, Inciso V) se restringem a estabelecer direitos aos servidores pblicos e militares, concedendo afastamento remunerado enquanto durar a proteo. No mais, todo regulamento do Programa parece se limitar questo da assistncia financeira e social. A lei (artigo 7 Inciso V e VII) e o decreto (Art.1, Pargrafo nico, Inciso IV e VI) definem a garantia de ajuda financeira mensal para quem no tem trabalho e renda, e apoio e assistncia social, mdica e psicolgica. O Termo de Compromisso (de Ingresso), quando fala de direitos do protegido no toca nesse tema, cita apenas as responsabilidades do Programa com algumas necessidades elementares (assistncia social, moradia, sade, alimentos, vesturio e transporte no encerramento da proteo). O Manual de Procedimentos acompanha a lei e o decreto e ainda acrescenta a ideia de trabalho voluntrio remunerado, o qual acrescido no valor da planilha mensal por seis meses, como forma de contribuir com a sua manuteno e reinsero no mercado de trabalho (que normalmente equivale ao valor de meio a um salrio mnimo), segundo o pargrafo 3 do artigo 36 do Manual. O que parece que a organizao no governamental traz para o mbito do Programa a alternativa do voluntariado (prprio de sua essncia), como forma de cobrir um hiato do Sistema de Proteo sua dificuldade em garantir o acesso seguro ao mercado formal de

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trabalho. Cria-se a iluso de que estar precariamente inserido melhor que nada. De acordo com dados preliminares do Levantamento Anual de Dados do Programa Federal de Proteo, no ano de 2011 havia um protegido federal recebendo esse benefcio. Todavia, no isso que os protegidos querem. O Grfico 23 revela que 59% das demandas apresentadas sobre Trabalho, referem-se ao desejo de possurem estabilidade profissional, quer pela via do contrato celetista quer pela do concurso pblico. Retomando as contribuies de Jos Carlos de Assis sobre o tema, no atual contexto, no h como deixar de afirmar o trabalho como uma categoria moral positiva, pelo menos para os milhes de seres humanos que se encontram dele privados involuntariamente (ASSIS, 2002, p. 24).

FONTE: Elaborao prpria a partir dos dados coletados pela autora, localizados na CGPT/SDH/PR.

Nota-se ainda no Grfico 21 que o Conselho deliberou sobre outras necessidades no campo do Trabalho: providncias sobre cesso de servidor pblico e trabalho autnomo (12% cada); meios de produo ferramentas de trabalho (7%); e situaes envolvendo trabalho de crianas e adolescentes no contexto da proteo, demandando ateno do Conselho (5%). O Grfico 22 nos mostra as respostas dadas pelo CONDEF a essas necessidades.

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FONTE: Elaborao prpria a partir dos dados coletados pela autora, localizados na CGPT/SDH/PR.

Quanto s repostas do CONDEF, percebemos um grande nvel de insegurana (57%) por parte dos conselheiros em dar uma resposta decisiva sobre as necessidades apontadas no campo do trabalho. Se considerarmos que metade (50%) das demandas de trabalho refere-se assinatura de Carteira de Trabalho e Previdncia Social (CTPS), um dos maiores riscos para localizao de pessoas protegidas, compreensvel o alto grau de preocupao dos conselheiros. Isso se comprova pelo fato de que 75% dos pedidos de espera para deciso se deram em funo de aguardar a anlise de risco por parte do promotor que acompanha a ao jurdica do caso. Se considerarmos as demandas para realizao de concurso pblico, 100% das respostas do CONDEF mandam o protegido aguardar. No final das contas, o Conselho assume o risco da deciso de autorizar tal demanda, pois nem o Ministrio Pblico, nem as autoridades policiais e muito menos os operadores da proteo podem afirmar 100% a inexistncia do risco. Percebe-se nas discusses e deliberaes que o Conselho avalia caso a caso. Se o protegido no vai mais testemunhar no processo e aguarda apenas a dinmica da reinsero socioeconmica para ser desligado e sua vida est travada por causa dos impedimentos do Programa, o CONDEF parece se tornar mais flexvel autorizao de formalizao empregatcia e outras demandas que apresentam maiores riscos. Agora, se o caso envolve ameaadores vinculados ao Estado, o Conselho parece mais inflexvel a ampliar a margem de risco para os protegidos. Os 5% de no autorizao foram decisivamente em razo do risco.

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No que tange demanda de servidores pblicos por cesso a outros rgos, como j discutido anteriormente, esse um desafio ainda sem perspectiva de soluo. De todas as solicitaes nessa rea, o Conselho no autorizou nenhuma, ficando entre deliberar que o protegido aguarde (60%) ou j negar (40%), pelas mesmas razes acima apontadas e ainda por ingerncia do Programa para solucionar questes referentes cesso de servidor pblico, o que seria de competncia do rgo de origem do servidor e do rgo interessado em sua cedncia. Quanto s demandas relacionadas aquisio ou traslado de ferramentas de trabalho, 33% receberam autorizao e 67% tiveram que aguardar por levantamento oramentrio. Sobre necessidade de apoio para iniciativa empreendedora, 20% receberam autorizao (o que significou ser acatada a desistncia expressa em carta pelo protegido do seu projeto empreendedor), 20% no foram autorizados (referiam-se a desvio de recurso destinado sade para um projeto empreendedor) e em 60% das solicitaes, o Conselho solicitou a elaborao e envio de projeto para subsidiar sua deciso.

FONTE: Elaborao prpria a partir dos dados coletados pela autora, localizados na CGPT/SDH/PR.

Por fim, as equipes e protegidos cumpriram total ou parcialmente 54% das decises e encaminharam 17% delas. Mas aqui tambm notamos o alto percentual de desinformao (26%). Alguns protegidos conseguiram se inserir formalmente no contexto da proteo e se automanterem. Outros encontraram obstculos e exigncias no apenas de formalizao contratual, mas tambm de possuir Carteira Nacional de Habilitao (CNH); uma boa parte

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permaneceu na informalidade; alguns possuam o perfil empreendedor e conseguiram desenvolv-lo no Programa; outros se veem impedidos por questo de sade ou ainda se desanimam, assumem uma postura despreocupada e desistem de procurar trabalho; mas a maioria est nas margens da desproteo laboral. A equipe busca trabalhar com os protegidos uma frmula de incentivo: PROFISSIONALIZAO + ESTRATGIAS PEDAGGICAS, que podem ser conversas orientadoras, levantamento de alternativas e interesses do protegido; mas tambm, reduo de planilha e lembr-lo que o Programa e suas vantagens no so para a vida toda. Vejamos alguns relatos:

O Sr. [Caso 22] est trabalhado informalmente como montador de mveis [...]. J a Sra. [Caso 22], trabalha como auxiliar de enfermagem, [...] com CTPS assinada, h aproximadamente 01 ano [...]. Assim, o casal aufere mensalmente cerca de R$ 1.900,00 [...], quantia que o suficiente para que o ncleo assuma todas suas despesas do cotidiano. (Caso 22, Relatrio 90, relatrio de desligamento). O ncleo apresenta caractersticas empreendedoras. Atualmente est trabalhando com vendas de cocadas, produzidas em casa. A usuria faz as cocadas e o usurio as comercializa [...]. (Caso 7, Relatrio 85). [...] realizaram cursos, mas no apresentaram interesse em buscar trabalho na rea; [...] Nenhum dos membros est inserido no mercado de trabalho. Todos [...] que so maiores de idade tm autorizao para assinar CTPS. Em razo da provvel finalizao da participao das testemunhas em procedimentos judiciais, as equipes [...] esto trabalhando na perspectiva da autonomia financeira do ncleo para futuro desligamento. Foi utilizada como estratgia pedaggica a reduo de R$ 30,00 nas planilhas [...], com o fim de sensibilizar as jovens para o trabalho e responsabilizar o ncleo no processo de reinsero social. (caso 19, Relatrio 82).

Sem dvida esse um dos maiores desafios do Programa para com os protegidos. Primeiro, porque a maior das necessidades apresentadas pelos prprios usurios. Segundo, porque fundamental para a construo da autonomia socioeconmica dessas pessoas e a nica possibilidade de diminuir o nvel de dependncia financeira delas da poltica de proteo e de sarem do Programa em condies mnimas de sobrevivncia e de permanncia no local de proteo. Contudo, no se pode perder de perspectiva que necessidades humanas no podem ser fragmentadas e ranqueadas por prioridade em seu atendimento. A totalidade do atendimento das necessidades humanas que promover a qualidade de vida para essas pessoas. Do contrrio, a satisfao de apenas algumas delas no remover os protegidos de uma condio prejudicial de vida.

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e) Segurana socioeconmica

Chamamos de segurana socioeconmica o conjunto de necessidades e deliberaes que no esto diretamente relacionadas s outras necessidades elencadas neste estudo e possuem estreita vinculao com o tema da reinsero social. Se uma das faces do Programa o enfrentamento impunidade por meio da cooperao com o sistema de justia, sem dvida a outra face a da reinsero social segura para as pessoas protegidas. Juntando esses dois aspectos, o Programa visa a oferecer alm da integridade fsica e psicolgica, a segurana social e econmica dessas pessoas enquanto estiverem sob sua proteo. Esse o foco mais humanista do Programa de Proteo olhar para os humanos que esto por trs das provas testemunhais. Essa necessidade dialoga com o satisfador intermedirio segurana econmica, que para Doyal e Gough o oposto do risco inaceitvel no padro de vida de uma pessoa ameaando sua capacidade de participao. Nas palavras de Pereira (2008, p. 80), segurana econmica representa medidas protetoras sob a forma de renda contra contingncias sociais, como velhice, enfermidade, incapacidade, desemprego, devem ser previstas como condio necessria para que os indivduos possam participar socialmente e questionar os valores dessa sociedade(1991, p. 211). No contexto do Programa de Proteo, representaria a ajuda financeira mensal (chamada pelas equipes tcnicas de Planilha de Custo Mensal) garantida por lei ao protegido que esteja vivenciando as contingncias consequentes da ameaa vinculada sua condio de vtima e testemunha. Poderamos listas como contingncias na vida dessas pessoas as seguintes perdas: do trabalho, da moradia, da sade fsica (por sequela de atentado sofrido), da sade mental (pelo terror que a ameaa promoveu na sua vida), da convivncia socioafetiva primria que dava suporte simblico, emocional e financeiro, entre outras. Preferimos apresentar essa necessidade separadamente em razo da grande demanda que chega ao CONDEF sobre o tema, mas com um vis muito ligado prestao de contas sem maiores discusses e aprofundamentos. E ainda porque, ao invs de analisarmos a planilha de custo apenas pela varivel renda, decidimos analisar o valor simblico de cada um dos itens que a formatam. Ou seja, quais necessidades as planilhas formuladas para cada famlia o Programa estava se propondo a suprir. O resultado ns j vimos anteriormente. Contudo, algumas outras necessidades das famlias em relao ao Programa, bem como expectativas do Programa com relao aos protegidos, possuem um perfil social e econmico que estavam muito mais relacionados assistncia social do Programa, mas que

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no era s isso. Sendo assim, decidimos agrupar todas elas e ampliar a categoria de Doyal e Gough para segurana socioeconmica. Vejamos quais demandas entraram na necessidade de segurana socioeconmica:

FONTE: Elaborao prpria a partir dos dados coletados pela autora, localizados na CGPT/SDH/PR.

O CONDEF analisou nesse campo questes que em seu contexto representavam as demandas e situaes expressas no grfico acima. Delas as mais recorrentes nas reunies foram referentes documentao (46%), autorizao para abertura de conta bancria (15%), plano de desligamento ou de reinsero social (13%) e situaes de dependncia socioeconmica dos protegidos (10%). A autorizao para retirada de documentao entrou aqui porque se revelou uma importante necessidade para que o protegido pudesse desenvolver o seu processo de reinsero social no Programa. Em sua maioria (61%), tratava-se de questes relacionadas com CNH que, como vimos, em algumas oportunidades de trabalho exigncia para admisso. Depois vem ttulo eleitoral (17%), importante documento para a participao poltica e documento necessrio para outras demandas sociais. Um dos exemplos achados na pesquisa foi a demanda por transferncia de ttulo eleitoral para efetivar a inscrio dos protegidos em programa habitacional no estado acolhedor. 6% se referia retirada de segunda via de CTPS e outros documentos. Os outros 17% tratavam-se de procurao para familiar; de pedido de cpia do Termo de Compromisso do Programa, pois o protegido no fica com cpia

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do termo assinado no ato da incluso, segundo o Conselho, por razo de risco e por questo legal de sigilo das documentaes pertinentes ao Programa125; e de carteira de associado do SESC. O no atendimento a essa necessidade pode diminuir ainda mais o leque de possibilidades de participao do protegido na vida social. Outra recorrente necessidade apresentada aos conselheiros a autorizao para abertura de conta bancria. O acesso a qualquer servio bancrio vedado ao protegido, sem expressa autorizao do Conselho. A Clusula Sexta do Termo de Compromisso diz na alnea c que o protegido no far uso de carto de crdito ou conta bancria. O Manual de Procedimentos restringe ainda mais no artigo 39, Inciso VIII: [...] evitar a realizao de quaisquer transaes econmico-financeiras [...]. Todavia, essa demanda surge sempre que o protegido est em vias de formalizao laboral. O empregador no faz mais pagamento em mos, tudo foi vinculado a pagamento eletrnico. Ademais, todo empregado precisa de conta bancria para acesso outros direitos (PIS/PASEP, FGTS, salrio, dentre outros). Como o protegido poderia explicar tal inacessibilidade? Que histria de cobertura poderia justificar a no abertura de uma conta bancria? O no atendimento dessa necessidade pode gerar srios prejuzos reproduo social do protegido e sua autonomia. O plano de desligamento ou de reinsero social e a dependncia socioeconmica dos protegidos esto intimamente relacionados. Na verdade, ainda no existe materialmente um plano, um instrumental que traduza o nvel de desenvolvimento social, cultural, poltico e econmico, individual e familiar dos protegidos, que demonstre como ele entrou e como est saindo do Programa. Muita coisa na poltica de proteo, embora j tenha se transformado em prtica cotidiana de trabalho, permanece sob a forma amadora, principiante, informal. Tanto trabalho e experincias acumuladas ainda carecem de sistematizao, de normatizao, de aprofundamentos, de conceituao, de instrumentalizao. Os registros institucionais apontam para um despertar dos atores envolvidos com essa poltica sobre essa questo. Pois o tempo est passando e no adianta apenas falar como foi e feito, necessrio mostrar os resultados. Os documentos falam muito sobre a categoria reinsero social, mas sem grandes aprofundamentos, e so pouco compreensveis quando se deseja analisar o processo dessa reinsero desde o ingresso dos protegidos at o seu desligamento. Faz-se necessria a criao de indicadores sociais especficos do Programa que possam demonstrar o resultado do seu trabalho no que tange ao desenvolvimento socioeconmico e cultural dos protegidos.
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O artigo 51 do Manual Geral de Procedimentos diz que O acesso documentao do programa so mente caber por deciso judicial nos casos previstos em lei.

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No ano de 2013, teve incio, na esfera do Programa Federal de Proteo, um grupo de trabalho entre a SMDH (ONG executora do Programa) e a CGPT para tornar o processo de reinsero social mais lgico, tcnico, cientfico, sistemtico e efetivo, buscando-se conservar as peculiaridades do Programa e a bagagem poltico-cultural-pedaggica que a sociedade civil imprimiu poltica de proteo. Essa iniciativa foi fruto da constatao de que 40% dos casos protegidos at o incio de 2013 estavam no Programa Federal de Proteo apenas por causa de sua dependncia financeira. Ou seja, famlias poderiam deixar de ser protegidas porque dez famlias no conseguiam encontrar uma porta de sada do Programa, apesar de j terem contribudo com a justia. Alm disso, ficava clara a falta da materialidade do processo de reinsero social. Tanto os conselheiros como os profissionais da proteo e os protegidos possuem entendimentos heterogneos e at dissonantes sobre do que se trata essa to propalada reinsero social. O excesso de subjetividades impedia esses atores de entender que apesar de existirem formas mltiplas de se atender uma necessidade, o conjunto dessas necessidades precisa de um mnimo de objetividade e homogeneidade (universalidade) para ser objeto de interveno de uma ou vrias polticas pblicas. Como no se sabia o que fazer, como fazer e por que fazer, o Programa acabava por financiar tudo o que era possvel e que no beirasse as raias do absurdo, correndo o risco de assumir responsabilidades pertinentes ao mundo da fantasia capitalista e negligenciar o que deve ser atendido na urgncia do fundamental, bsico, necessrio o que no representa mnimo. Um exemplo claro de que os conselheiros ficam perdidos nessa fluidez da reinsero social que se confunde, em vrias deliberaes das atas, plano de reinsero social com plano de desligamento, como se fossem a mesma coisa, praticamente sinnimas. como se se deixasse o processo de reinsero correr solto, seguindo conforme o possvel dentro do contexto restritivo do Programa. Quando se vislumbra a possibilidade jurdica de desligamento do caso, de repente surge a pergunta mgica: Como est a reinsero social dessa pessoa? Est parada. Vamos acelerar! Ou seja, passou-se todo um percurso de anos sem ver essa categoria tericometodolgica, socioeconmica e poltico-cultural como algo que se desenvolve em processo. E se as intervenes foram se dando ao acaso, ou quando surgia a emergncia, ou fazendo por que tinha que fazer alguma coisa, certamente no haver muito que se fazer quando os conselheiros comearem a sinalizar a deciso de desligamento. A, de fato, a melhor justificativa tcnica e institucional ser responsabilizar o protegido por no ter aproveitado as

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oportunidades, por sua falta de interesse. Em outras palavras, que o problema foi dele e no do Programa. Outro problema quando se chega a esse ponto que o Conselho comea a autorizar todas as solicitaes de acesso ao mercado de trabalho formal e outras demandas sociais para acelerar o processo de reinsero social e poder desligar o protegido. A questo do risco parece perder a prioridade. Ou seja, nega-se quase tudo quando o protegido ainda est colaborando com o sistema de justia, a fim de evitar qualquer risco sua integridade fsica, sobretudo se o ameaador for agente pblico. Mas quando cessa sua participao nas audincias, parece ter perdido o sentido de sua permanncia no Programa. O desligamento ser inevitvel. Contudo, seria uma atitude humanamente inaceitvel desligar um indivduo ou famlia inteira sem qualquer condio de sobrevivncia fora da proteo social do Programa. Assim, a reinsero social reaparece como a porta de sada do Programa. Certamente o segredo do sucesso da proteo no est numa frmula aritmtica de reinsero social. No existe uma frmula. Mas existem estudos, tcnicas, indicadores, instrumentos e procedimentos. E eles so necessrios quando se trata de um programa, de uma poltica pblica. Ademais, alm dos fatores individuais, tambm existem os fatores macrossociais, multinacionais, polticos, econmicos, naturais que atravessam qualquer poltica pblica e a vida cotidiana das pessoas. Por isso mesmo que se precisa de elementos concretos para alm das subjetividades apresentadas pelos cidados que ingressam no Programa ou pelos achismos de quem trabalha nele. Pois parece que a pergunta de efeito do Programa sobre a reinsero social : o que voc quer que eu faa por voc? S que a questo de fundo que o Programa no sabe objetivamente o que sua obrigao bsica para com o cidado que est cooperando com o sistema de justia e que portador de direitos, no de recompensas. Sem dvida existem procedimentos tcnico-operacionais mnimos para a execuo da proteo e da reinsero social no Programa. Mas os resultados da pesquisa mostram que precisa se avanar muito nessa rea. E aqui no falamos apenas do Programa Federal. Esse um medidor de toda a rede de programas estaduais de proteo. Pois os protegidos federais vivenciaro a realidade que cada programa estadual tem a oferecer. As planilhas de custo mensais e os relatrios de acompanhamento bimestrais (sem falar outros documentos dos programas) so importantes indicadores que revelam que cada programa faz do seu jeito. E quando o protegido faz transferncia de rede, parece que ele entrou em um programa diferente do qual saiu. Embora as particularidades precisem ser conservadas, as diretrizes devem ser nicas.

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Existem vrias atividades que j foram padronizadas, veja-se o Manual Geral de Procedimentos, as resolues do CONDEF e da Cmara Tcnica de Monitoramento. Mas no campo da reinsero social, no h uma referncia normativa que abranja os aspectos bsicos desse processo. o que parece que est se tentando construir com o grupo de trabalho acima relatado. O trecho de um relatrio apresentado ao CONDEF sobre uma famlia em fase de desligamento, escrito pela equipe tcnica da CGPT, demonstra a falta de informaes e dvida se a reinsero social do ncleo foi pensada como um processo, que se inicia j no perodo de triagem do ncleo familiar, que influencia na escolha de localidade que atenda s necessidades da famlia para alm de sua fase no Programa etc. Vejamos:

Ademais, chamou-nos a ateno o alto custo com passagens para o atendimento das demandas de sade e de capacitao profissional[...]. Ficamos com as seguintes indagaes: a famlia ter condies de arcar com esse custo aps o seu desligamento? Que alternativas esto disponveis, na cidade de proteo, para atender tais necessidades, dentre outras igualmente importantes? A rede socioassistencial local tem capacidade de, basicamente, oferecer suporte a esta famlia, em suas particularidades? Entendemos que tais respostas so fundamentais para se pensar responsavelmente em um plano de desligamento dessa famlia. (Caso 7, Relatrio 81).

Outro ponto importante que para se construir um plano individual/familiar de proteo, necessita-se de informaes suficientes. Nenhum programa brasileiro que transfere benefcio financeiro o faz sem o recorte da renda. o reconhecimento paradoxal do limite da universalidade da assistncia social universal para todos os que dela necessitam. O Programa de Proteo no uma poltica universal. O seu perfil altamente seletivo. No toa que a prpria lei j estabelece um rol de requisitos de ingresso, abrangendo at o difcil critrio seletivo de personalidade e conduta compatvel nada mais subjetivo. Uma parcela considervel de pessoas ameaadas, vtimas e testemunhas, inclusive, ficam de fora do guarda-chuva da poltica de proteo. A poltica possui um recurso limitado que est destinado a toda execuo da proteo, a manuteno da estrutura, dos profissionais e dos protegidos. Tanto a planilha de custo mensal quanto o plano individual/familiar de proteo precisam ser coerentes com a realidade de cada famlia, lugar, necessidade. Da se defende o uso de critrios, diretrizes, referenciamentos para se evitar a discricionariedade nos procedimentos e o risco de se cometer injustias e prejuzos autonomia dos protegidos no contexto do Programa.

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Um registro importante que revela o grau de desinformao das equipes tcnicas sobre os casos estaduais que so transferidos para outros estados onde existe o Programa (e aqui entram todos os casos do Programa Federal) est revelado no levantamento nacional de dados realizado pela CGPT no ano de 2012, com referncia a informaes do ano de 2011, sobre todos os usurios que estavam nesse ano inseridos nos Programas. Todos os instrumentais possuem alguma parte sem informao. E a planilha referente reinsero social a mais subnotificada nesse sentido, principalmente para os protegidos que esto em outros estados. O trecho a seguir tambm revela as dificuldades encontradas pelas equipes em sua relao com os protegidos a omisso de informaes e a relao de desconfiana:

A equipe destaca situao de falta de informaes sobre a renda familiar, proveniente da produo das cocadas e do aluguel de imveis no Estado de origem. (Caso 7, Relatrio 86).

Outro exemplo est na prpria ata do CONDEF, quando a equipe avalia que faltam passos para se alcanar a reinsero social de uma famlia em vias de desligamento e o Conselho questiona que passos so esses. Vejamos:

Considerando: [...]c) A avaliao da Equipe psicossocial da SMDH/Programa Federal que ainda necessrio se efetivarem alguns passos no sentido da reinsero social do ncleo; [...] Delibera-se, por unanimidade: [...] b) Que a equipe esclarea quais so os passos que faltam para a reinsero do ncleo [...]. (Caso 7, Ata 90).

O problema da dependncia dos protegidos fica ainda mais agudo quando pensamos no tempo legal de proteo. Apesar da lei estabelecer um perodo mximo de dois anos, podendo ser prorrogado em circunstncias excepcionais, veremos que uma razo bastante recorrente de permanncia dos protegidos no Programa a inexistncia de condies de sobrevivncia fora da assistncia oferecida por ele. Em outras palavras, para no serem lanados na situao de risco social, o CONDEF acaba por protelar sua permanncia na condio de protegido. Todavia, esse no um critrio de ingresso nem de permanncia, conforme delimita a lei. Por que ento um forte moderador da deciso de desligamento de protegidos no Programa? Conforme percebido em algumas reunies do Conselho, alguns discursos atribuem a certo perfil assistencialista/paternalista do Programa. Outros reconhecem os limites do Programa em conciliar reinsero social com anonimato, e deslig-los nesta

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condio de vulnerabilidade social126 poderia arrast-los para o risco social e serem ainda mais vitimizados pelo Estado. Nota-se que alguns protegidos permanecem por um tempo adicional na rede de proteo para o desenvolvimento do processo de sua autonomia socioeconmica, at que esteja minimamente consolidado127, apesar de concluda a sua participao no processo jurdico que deu causa ao seu ingresso 128. Essas constataes esto presentes nas deliberaes do CONDEF, no que tange ao processo de desligamento dos protegidos. Isso sugere que as equipes tcnicas precisam instrumentalizar-se e materializar o seu conhecimento e a sua prtica profissional por meio de um trabalho melhor planejado. No primeiro produto preliminar do grupo de trabalho sobre reinsero social, essa categoria foi conceitualmente indexada no contexto do Programa e ficou preliminarmente definida como:

1. uma medida de segurana (dialoga com o artigo 7 da Lei 9.807/99); 2. tem como alvo a conquista da autonomia e da participao dos protegidos (se comunica com a teoria das necessidades humanas); 3. d-se em um novo territrio geogrfico (estratgia de segurana ordinria do Programa); 4. a responsabilidade compartilhada entre protegido, sociedade civil e Estado, mas cada um com atribuies especficas (embora no relate o que compete a quem); 5. processual e pedaggica (acolhida planejamento acompanhamento monitoramento avaliao); 6. possui uma temporalidade (deve ser planejada para um prazo legal de dois anos) (SMDH, 2013, p. 3).

interessante tambm perceber como o protegido enxerga sua reinsero social no Programa. Vejamos o trecho da carta de um protegido, servidor pblico (ou seja, que ingressa com algumas vantagens adicionais que um protegido comum), dirigida ao presidente do

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Vulnerabilidade social um conjunto de fatores sociais, econmicos, culturais, conjunturais que predispem indivduos, famlias e grupos ao risco social. Podemos dizer que uma situao social intermediria (zona de vulnerabilidade) na qual indivduos no esto acessando os recursos necessrios ao pleno desenvolvimento do seu bem-estar social, de suas capacidades e de sua autonomia socioeconmica e cultural; mas ainda no se encontram em condio extrema de rompimento familiar, comunitrio e societal, e de violao de direitos. Vulnerabilidade social seria uma situao limite que deixa os indivduos, famlias e grupos prximos da zona do risco social, que se d quando vnculos familiares e comunitrios so rompidos e direitos so efetivamente violados. Essas pessoas ainda possuem o senso de pertencimento, tm disposio uma rede social primria (famlia, amigos etc.) que ainda os sustenta nos perodos de contingncias (desemprego, doena, incapacidades laborativas etc.), todavia esses vnculos esto frgeis e as possibilidades limitadas a ponto de deix-las vulnerveis a situaes ainda piores (risco social). Disponvel em: <http://www.mte.gov.br/observatorio/sumario_2009_textov1.pdf>. Acesso em 07 fev. 2013. 127 Ou seja, possuir condies (trabalho e renda) suficientes para a manuteno das necessidades bsicas da famlia. 128 Tal assertiva se deve as observaes da pesquisadora durante sua participao em algumas reunies do CONDEF, como membro da Equipe de Assessoria Tcnica da CGPT.

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CONDEF em maro de 2012, onde faz uma consciente exposio do que ele entende por reinsero social, exatamente pelo seu oposto, pela sua negao:

Considerando que na atual situao a minha vida pessoal e a carreira profissional [...] encontram-se paralisadas h mais de sete anos no aguardo de providencias e definies de responsabilidades do Programa de Proteo. Saibam que na situao que me encontro no h que se falar em reinsero social, pois, no posso ter uma vida normal (como usurio do programa devo seguir rigorosamente suas regras) no posso ficar neste local atual porque sou funcionrio pblico de outro Estado e para l no posso voltar. Minha esposa no pode sequer prestar um concurso pblico, pois no sabemos se amanh estaremos aqui. No posso financiar um imvel aqui, pois no sabemos o dia de amanh. Na situao que nos encontramos impera a instabilidade social, profissional e psicolgica. Sem trabalho, sem circulo de amizade, sem famlia, sem qualquer sentimento de pertencer a um espao geogrfico e simblico que me faa sentir reinserido socialmente. (Caso 5, Relatrio 89 grifos do protegido).

Com a contribuio desse protegido, podemos definir o que no reinsero social: 1. uma vida paralisada; 2. indefinio de responsabilidades pblicas e privadas; 3. viver sob rgidas regras; 4. imobilidade profissional; 5. insegurana de voltar para o lugar de origem; 6. falta de perspectiva (incertezas sobre o amanh); 7. instabilidade social, profissional e psicolgica; 8. falta de pertencimento (sentimento de pertena social e geogrfica). O grupo de trabalho acima referido tem tentado definir, aps 13 anos de existncia do Programa Federal, os passos para a reinsero social dos protegidos. Ainda no existe nada concreto. O que h so os desabafos dos protegidos, como do caso 5, acima citado, que nos indica o que deve ser evitado ou aperfeioado para se chegar reinsero social no Programa, naquilo que possvel ante as necessrias restries de segurana.

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FONTE: Elaborao prpria a partir dos dados coletados pela autora, localizados na CGPT/SDH/PR.

Voltando para o que se tem conseguido fazer sobre a necessidade de segurana socioeconmica atualmente, podemos perceber que o Conselho autorizou 62% das solicitaes contempladas nas reunies. Isso significa que duas famlias tiveram a autorizao para acessar o BPC; que uma famlia foi parabenizada pelo seu empenho no projeto empreendedor; que outra famlia no foi desligada do Programa por causa de sua dependncia socioeconmica; que uma famlia adquiriu uma mquina de lavar roupas para facilitar o trabalho domstico; e que duas famlias entraram no chamado processo de desligamento e que tero que construir com a equipe tcnica nessa fase final o seu plano de sada do Programa. Quanto efetividade, o Grfico 26 no mostra que 41% das decises do Conselho foram cumpridas total ou parcialmente e 28% esto encaminhadas. E 23% de suas deliberaes estavam sem registro dos encaminhamentos tomados.

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FONTE: Elaborao prpria a partir dos dados coletados pela autora, localizados na CGPT/SDH/PR.

f) Convvio Socioafetivo

Essa uma das necessidades que, quando no satisfeitas, mais afetam a vida emocional dos protegidos e gera ansiedades no processo da proteo. Ela dialoga com o satisfador universal relaes primrias significativas que traz a ideia de rede de apoios seguros grupos de apoio primrio, relaes mais prximas e confidenciais. A construo da autonomia no depende apenas de um entorno social de apoio geral, ela necessita tambm de redes morais que servem de referncia normativa (PEREIRA, 2008, p.79-80). A lei n 9.807/99 (Art.2, pargrafo 1) e o decreto n 3.518/2000 (Art.4, pargrafo nico) autorizam o ingresso de familiares e dependentes que tenham convivncia habitual com a pessoa ameaada. Mas como vimos no perfil das famlias protegidas, 28% ingressaram sozinhas e 12% permaneceram assim at o perodo da pesquisa. Independente disso, todos os protegidos deixaram familiares e afetos no seu local de origem e em outras regies para onde no tm liberdade de retornar. O artigo 39, Incisos IV e VII, do Manual Geral de Procedimentos, determina como compromissos do protegido com sua segurana no Programa no retornar ao seu lugar de origem e no realizar qualquer comunicao sem orientao da equipe, inclusive o contato telefnico com familiares e conhecidos se d com a intermediao da equipe tcnica e as cartas recebidas e enviadas so lidas antes da entrega pela equipe, segundo o Termo de

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Compromisso. O artigo 36 define como direitos dos protegidos a manuteno dos vnculos familiares por meio de contato telefnico, cartas, dentre outros (conforme 5; e encontro familiar anual conforme 6).

FONTE: Elaborao prpria a partir dos dados coletados pela autora, localizados na CGPT/SDH/PR.

Como podemos verificar no Grfico 27, 80% das necessidades apresentadas pelos protegidos no campo da manuteno do convvio socioafetivo esto relacionadas realizao de encontro familiar. Embora o Manual Geral de Procedimentos tenha definido parmetros para essa atividade, percebe-se que no raro o seu descumprimento. Uma famlia chegou a ficar trs anos sem encontro familiar. O motivo no a falta de autorizao, j que no necessita de deliberao do CONDEF porque uma necessidade normatizada pelo Programa com status de direito. Ainda assim, o Conselho autorizou 58% dos pedidos especficos de encontro familiar e, de modo geral, a necessidade de convvio socioafetivo foi respondida com 67% de aprovao, conforme o Grfico 28. Quanto aos 6% de no autorizao, representavam risco de promover um encontro entre o protegido e sua me no local de origem. No que tange deciso de se aguardar (27%), referiam-se ao pedido de planejamento de viabilidade oramentria, de aguardar determinada informao e outro caso foi deliberado para ser apreciado na reunio seguinte.

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FONTE: Elaborao prpria a partir dos dados coletados pela autora, localizados na CGPT/SDH/PR.

Quanto efetividade de suas decises, o Conselho teve 40% de cumprimento de suas deliberaes e 33% de encaminhamentos dados a elas. Todavia, 27% continuavam sem informaes nos relatrios analisados, como podemos verificar no grfico abaixo.

FONTE: Elaborao prpria a partir dos dados coletados pela autora, localizados na CGPT/SDH/PR.

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O que se verificou foi que o maior causador do no cumprimento ou demora de atendimento para essa necessidade foi a insuficincia ou falta de recursos financeiros do programa estadual acolhedor. Com base nos valores apresentados nas planilhas de custo mensais, verificamos que em 2011 apenas trs ncleos (Casos 1, 11 e 4) tiveram a realizao de encontro com familiares. Os ncleos dos casos 1 e 11 realizaram a atividade anual a que tm direito (um encontro custou R$ 19.028,33 e outro custou R$ 26.141,97); o protegido do caso 4 retornou cidade de origem para participao no velrio do pai (custou R$ 2.861,18). A diferena entre este ltimo e os dois primeiros casos que aquele foi sozinho com a equipe e escolta policial tendo como despesa maior a passagem area; enquanto os outros dois envolveram tanto a famlia protegida como parte da famlia do local de origem, deslocados pela equipe tcnica para um lugar neutro, e se hospedaram entre 3 a 5 dias em alguma pousada ou hotel. De fato, o direito ao encontro familiar um dos mais onerosos para o Programa, mas um dos mais fundamentais para quem se encontra h tanto tempo longe da famlia. Obviamente a necessidade de convvio socioafetivo mais ampla que o contato com parentes e amigos do local de origem. As relaes sociais no local de proteo so desenvolvidas no decorrer do tempo. Os relatrios indicam que muitos protegidos conseguem construir fortes vnculos socioafetivos no local da proteo. Mas aqui nos detemos ao que foi apresentado ao Conselho como importante necessidade que, apesar de regulamentada pelo Manual Geral de Procedimentos do Programa, precisou vir ao colegiado superior federal, talvez para que a cobrana de realizao recebesse maior legitimidade e poder de cumprimento junto ao programa estadual acolhedor, que o financiador responsvel pela atividade do encontro familiar. O campo das necessidades dos protegidos muito mais amplo do que o que foi apresentado at aqui. Todavia, outras necessidades apresentadas ao Conselho no sero analisadas mais profundamente, por terem um percentual menor de representatividade nas reunies do perodo pesquisado. Existe a necessidade na rea do transporte (1% em relao ao quadro geral das necessidades), que embora no claramente especificada na teoria das necessidades, transversal a vrias necessidades intermedirias e, se no atendida, pode provocar srios prejuzos autonomia e participao dos protegidos na reproduo da sua vida social. Ela estava, em sua maioria, relacionada ao passe estudantil e, minoritariamente, aquisio de veculo. Teve 67% de autorizao e 33% de deciso por aguardar o envio de maiores informaes; e obteve 33% de efetividade no cumprimento e 67% de pedido de reviso da deciso.

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Outra necessidade importante para a promoo da participao e autonomia socioeconmica dos protegidos foi o acesso comunicao e tecnologia da informao, com 2% de frequncia nas reunies em relao ao quadro geral de necessidades. 100% das demandas sobre acesso comunicao estavam relacionadas ao uso de aparelho celular, pois os protegidos no podem utiliz-lo no Programa, at que a equipe tenha condies de realizar uma avaliao do risco e o nvel de compromisso do protegido com as regras de segurana. Alm disso, precisa da autorizao do CONDEF. A nica demanda no que tange ao acesso tecnologia da informao, est relacionada ao pedido de aquisio de computador e impressora. As respostas do CONDEF foram 83% positivas para os protegidos e em 17% dos casos o Conselho solicitou a anlise da equipe tcnica. Quanto efetividade, 83% foram cumpridas e 17% estavam sem informaes sobre o andamento. Entendemos que os satisfadores universais no diretamente tratados aqui, como alimentao e gua saudvel, proteo infncia e segurana no planejamento familiar, so temas transversais a outras necessidades apontadas neste estudo. No que tange ao

primeiro, pudemos perceber que ele est bastante exposto na planilha de custo mensal como item especfico de satisfao por parte do Programa. Quanto ao segundo, foi possvel identificar na grande rea necessidades de segurana e de justia demandas por garantia de penso alimentcia e formalizao da guarda de crianas no (e fora) do Programa; tambm encontramos intervenes das equipes e do Conselho sobre a preveno de trabalho infantil no contexto do Programa. Quanto ao terceiro, nas atas do CONDEF, de 2011 e 2012, no havia nada especfico sobre esse tema. Mas encontramos relatrios de acompanhamento de um caso em que a protegida tinha problemas de sade que poderiam afetar sua gestao e recebeu especial acompanhamento da equipe tcnica acolhedora e da rede pblica de sade local. De um modo geral, podemos ver no grfico abaixo que 71% das decises do Conselho Deliberativo Federal foram cumpridas total ou parcialmente, ou receberam algum encaminhamento e estavam aguardando o seu cumprimento. E avaliamos que o Conselho deve monitorar mais incisivamente o cumprimento de suas deliberaes, pois considerado alto o nvel de desinformao (24%) sobre o que as equipes competentes (quer da CGPT e do Programa Federal, quer do Programa Estadual Acolhedor) encaminharam sobre as decises, para que o Conselho identifique os gargalos e adote as medidas necessrias a fim de aprimorar a gesto e a eficcia do Programa Federal de Proteo.

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FONTE: Elaborao prpria a partir dos dados coletados pela autora, localizados na CGPT/SDH/PR.

4.2.1.3 Necessidades Humanas dos Protegidos: percepes, limites e possibilidades do Programa Federal e da Poltica Nacional de Proteo

a) Percepes do Programa Federal de Proteo sobre as necessidades humanas bsicas:

Pereira (2006) aponta trs importantes passos para se identificar necessidades humanas bsicas no meio de tantas imprecises e subjetividades: 1) elevar o conceito de necessidades humanas bsicas do nvel do senso comum e de interpretaes a-crticas, buscando decodific-las no campo das relaes sociais que se do na concretude da vida em sociedade; 2) contradizer os argumentos neoliberais que fundamentam polticas pblicas, especialmente as sociais, em razo de seu descompromisso com a cidadania e a justia social, sobretudo no que tange desconcentrao da riqueza pela via da sua redistribuio; 3) defender uma alternativa contra-hegemnica ao neoliberalismo que se implique com a relao entre direitos de cidadania e necessidades sociais. Para tanto, segundo os estudos de Doyal e Gough (1991), essas necessidades bsicas precisam de precondies, que eles chamam de satisfiers, satisfadores universais ou necessidades intermedirias. No primeiro passo, percebemos que ainda no h um entendimento da categoria necessidades humanas no contexto do Programa Federal de Proteo. So recentes as

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discusses sobre a reinsero social como processo e conjunto das necessidades humanas dos protegidos enquanto direitos de cidadania e canais de promoo da autonomia e do desenvolvimento humano. Ainda novo e incipiente o trabalho dos tcnicos de decodificao desse conceito no contexto das relaes sociais concretas e repletas de limitaes no universo da proteo a vtimas e testemunhas. Quanto aos dois outros passos, nas reunies, nos relatrios tcnicos e nas atas do Conselho h muitos traos que minimizam o insucesso do processo de reinsero social questo de foro individual. Ou seja, o problema no foi do Programa, do Estado capitalista, do sistema neoliberal globalizado e excludente; foi do protegido que no soube aproveitar, que no foi proativo, que no teve interesse. Tal postura reproduz o discurso conservador neoliberal de que o pobre culpado por sua pobreza. No se pensa muito os problemas do Programa dentro de uma conjuntura maior, que influencia e afeta o andamento da proteo e que se reflete no desinteresse pblico de se pensar estratgias de proteo mais eficazes e menos limitadoras. No por acaso que no acontecem articulaes entre os pares do Poder Executivo, por exemplo. A transversalidade no acontece porque cada rgo fica ilhado em seu mundo de prioridades e esquece que o conjunto das necessidades humanas bsicas do cidado um dever do Estado e no dos indivduos isoladamente. Nem tudo foge totalmente da perspectiva dos direitos humanos e das necessidades humanas. O Conselho teve importante atuao na avaliao e deciso sobre as necessidades encaminhadas pelos protegidos e pelas equipes tcnicas. Suas deliberaes atingiram mais de 50% de autorizao em praticamente todas as necessidades apresentadas em suas reunies, e teve sensvel preocupao com a questo do risco que uma deciso sua poderia provocar na vida dos protegidos. Alm disso, foi positiva a dinmica de monitoramento dessas decises em todas as reunies ordinrias ocorridas em 2011 e 2012, por meio da atualizao das deliberaes anteriores, apesar do considervel ndice de desinformao sobre os encaminhamentos ao atendimento das necessidades. O processo pedaggico de dilogo entre equipes tcnicas e protegidos fundamental nessa poltica pblica, principalmente pelos insuficientes espaos de escuta desse usurio e pela distncia entre quem solicita, quem delibera e quem executa as necessidades humanas. As equipes tcnicas, principalmente as acolhedoras, so canais fundamentais de percepo das necessidades dos protegidos e so seus principais porta-vozes. Mas precisa-se criar um canal mais prximo entre conselheiros do CONDEF e os protegidos federais, sem comprometer a segurana dessas pessoas.

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Ao longo da anlise dos dados, nos relatrios, nas planilhas de custo mensais e nas atas do CONDEF encontramos representaes da maioria da lista de necessidades intermedirias universais e objetivas. Mas isso no suficiente para dizer que o Programa as v na perspectiva dos bsicos. Quando essas necessidades ficam represadas pelas regras de segurana do Programa e ele falha na construo dos canais de escoamento delas at as polticas pblicas responsveis, com a devida garantia de proteo dos dados dessas pessoas, o Programa est atendendo apenas necessidades mnimas. Apesar de ser um dos programas pblicos que tem o maior aporte de transferncia de renda per capita para seus usurios 1,1 salrios mnimos em mdia, de acordo com valores repassados via planilha de custo mensal quando no existem mecanismos para impedir a descontinuidade de atividades e atendimentos do Programa por falhas no trmite convenial (e aqui no cabe analisar quem o responsvel), o Programa est protegendo na perspectiva dos mnimos sociais. Quando as regras do Programa, a fim de garantir a vida, cria uma srie de barreiras que impedem a liberdade e a autonomia das pessoas protegidas, ele no est atuando na perspectiva das necessidades humanas bsicas. Assim como qualquer outro programa pblico, este possui limites inerentes ao seu prprio formato e objetivos. Mas tambm possui potencialidades que podem, se bem exploradas, alavancar a qualidade da prestao de seus servios.

b) Limites e possibilidades do Programa para o atendimento das necessidades bsicas dos protegidos

Como pesquisadora atuante na poltica federal de proteo, tenho impresses pessoais sobre os limites do Programa. Mas neste estudo, a pesquisadora e seu orientador se reservaram a utilizar os registros encontrados nos dados da pesquisa. Trazemos trs trechos de relatrios apresentados em reunies do CONDEF que simbolizam mais que um relato dos tcnicos, um desabafo de quem deseja ver essa poltica pblica de proteo alcanar patamares mais elevados de qualidade, de garantia de direitos, de efetividade e de justia social, para alm de sua funo de cooperador com o sistema de justia. Vejamos:
A equipe avalia que a contribuio do programa no fomento da reinsero social do ncleo encontrou o seu limite. e que diante da postura dos usurios de no mais aceitarem os procedimentos e intervenes definidos pelo programa (formao de rede e seguimento das normas de segurana) fica caracterizada a ruptura do pacto firmado pelos mesmos. (Caso 7, Relatrio 92. Grifos nossos).

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Consideraes da CGPT: [...] Situaes de tenso, de conflito, de desconfiana, de quebra de normas no so incomuns no contexto do programa de proteo (o fim do nosso programa no disciplinar vtimas/testemunhas, mas proteg-las com a sua adeso voluntria e consciente). [...] Os atores que atuam nessa conjuntura precisam estar preparados para lidar com essas situaes. Contudo, considerando seus prprios limites pessoais e interventivos, no podem esquecer-se que esto inseridos numa rede muito mais ampla, que tem a finalidade de dar cobertura e suporte para o enfrentamento desses desafios [...]. (Caso 7, Relatrio 81. Grifos nossos). A equipe acolhedora reitera sua avaliao de que o Programa de Proteo no avanou em articulaes com as demais polticas pblicas, deixando uma lacuna no que tange a garantia de direitos fundamentais j que, se tratando tambm de uma Poltica Publica de direitos humanos no prezou, nesse caso, pelos seus princpios de indivisibilidade e interdependncia. Por no garantir o direito a moradia, bem como por no articular, de modo institucional e eficaz, com polticas habitacionais, no oferecemos s pessoas protegidas seno um direito pela metade. (Caso 17, Relatrio 85. Grifos nossos).

A partir desses relatos e de outros dados que seguem, no pretendemos esgotar o rol de limites do Programa de Proteo, mas apenas dar visibilidade ao que os dados da pesquisa mais sinalizaram. Lembramos que este estudo, apesar de ter apresentado necessidades no campo da segurana e da justia, est centrado no aspecto socioeconmico da proteo. Concordamos com o entendimento de que no d para compartimentar necessidades e solucion-las de forma estanque. Elas dialogam entre si e so interdependentes. Os agrupamentos e separaes das necessidades neste trabalho foram meramente metodolgicos. Contudo, nos comprometemos desde o incio a analisar as necessidades a partir do denominado processo de reinsero social. E nesse campo, os dados da pesquisa nos mostram basicamente quatro limites que so desafiadores para o Programa Federal de Proteo e para a poltica pblica de proteo a pessoas ameaadas como um todo. Em primeiro lugar, identificamos os limites da reinsero social enquanto estratgia de segurana do Programa, baseando-nos no trecho expresso acima: a contribuio do programa no fomento da reinsero social do ncleo encontrou o seu limite (Caso 7, Relatrio 92. Grifos nossos). A conjuno de reinsero social com estratgia de segurana como um casamento entre pessoas incompatveis. O primeiro demanda uma srie de possibilidades e liberdades, de participao e construo de um tipo de autonomia que as estratgias de segurana do Programa vetam absolutamente. As possibilidades de uma reinsero social existem, mas h que se reconhecer que sero sempre limitadas, sempre na perspectiva dos mnimos e no dos bsicos, dir dos

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timos sociais. Mais tempo menos tempo a equipe tcnica ter que relatar mais um caso em que se constata o limite da reinsero social, que se chegou ao mximo do que se poderia fazer, e esse mximo mnimo para se comemorar. E no simplesmente uma questo de culpa do usurio ou do Programa, mas de limites do processo de construo da autonomia num contexto de grandes restries. Tal assertiva se deve a questes bvias: como se conquista a reinsero social no seu sentido mais amplo de participao, de acesso a todos os meios e recursos disponveis na sociedade para o desenvolvimento humano social, cultural, poltico e econmico, nas esferas individual e coletiva, se os sujeitos sequer podem vivenciar a autonomia no seu carter mais elementar que o de agncia? Como essas pessoas podem chegar ao nvel de autonomia de poder tomar decises sobre sua prpria vida, execut-las, sem qualquer forma de opresso e se responsabilizar por elas no contexto do Programa? Os processos administrativos da CGPT relacionados aos casos protegidos e as pautas das reunies do CONDEF possuem um arsenal de termos de responsabilizao e repactuao de normas quebradas que so usados contra o protegido algumas das quais refletem graves violaes da dignidade humana. Tais regras so pactuadas entre Estado, sociedade civil e tm que ser aceitas pelos protegidos. isso ou o risco de morte. Alguns protegidos at tentam question-las, mas se eles no tm autonomia de agncia sobre suas prprias vidas, como podero mudar as regras do jogo, num nvel mais elevado de autonomia crtica? Esse um patamar de liberdade e autonomia alto demais para uma pessoa em condio de proteo. Percebeu-se que o Programa tem facilidade de viabilizar a responsabilizao dos protegidos quando estes violam suas normas de segurana. No entanto, tem grande dificuldade de responder em tempo hbil as necessidades que recorrentemente batem sua porta e que sinalizam os limites da pacincia dos protegidos. Comear a quebrar normas ser apenas uma questo de tempo. Isso o que o Programa pode fazer para garantir as suas vidas. o limite da prpria proteo. Talvez para muitas pessoas protegidas a mudana de nome poderia ser uma possibilidade de maior flexibilizao da participao na vida social e produtiva, mas esse ainda um direito s no papel e mal regulamentado para as peculiaridades do Programa. Muito pouco foi encontrado sobre o assunto nas atas analisadas. Outra contribuio para minorar os efeitos da paradoxal reinsero segura a continuidade e o aprofundamento do trabalho de construo dos conceitos, dos parmetros, da metodologia e dos indicadores da reinsero social, na perspectiva processual e continuada. Isso poderia ampliar o desenvolvimento da reinsero das famlias a um nvel mnimo aceitvel de autonomia socioeconmica, para continuarem suas vidas fora dos muros do

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Programa. Alm disso, e principalmente, a garantia de acesso seguro e sigiloso s polticas sociais enquanto resultado do trabalho de articulao entre os rgos gestores da administrao pblica. Em segundo lugar, identificamos os limites da interveno tcnica das equipes do Programa, a partir do seguinte trecho: considerando seus prprios limites pessoais e interventivos, no podem esquecer-se que esto inseridos numa rede muito mais ampla, que tem a finalidade de dar cobertura e suporte para o enfrentamento desses desafios (Caso 7, Relatrio 81. Grifos nossos). Parece-nos que o Programa tem um aspecto meio messinico, e isso, em hiptese alguma, vem ou poderia vir do Estado. Acreditamos que seja resqucio da paixo com que muitas das entidades no governamentais que executam os Programas de Proteo assumiram a gesto participativa e a execuo dessa poltica. So equipes que trabalham meses sem recebimento de salrios no perodo de renovao convenial. So intervenes que ultrapassam a capacidade e a competncia do Programa e das equipes tcnicas, a fim de dar resolutividade s demandas dos protegidos. Entendemos que o Programa e as equipes tcnicas no tm que dar conta de solucionar todas as questes que surgem no universo da proteo. H outras polticas pblicas que existem para atender s necessidades que no so objeto direto da proteo do Programa e que precisam ser canalizadas para quem tem o dever de satisfaz-las. Grande parte da responsabilidade dessa baixa capilaridade e obstruo da comunicao do Programa com outras polticas do Estado em suas esferas federal (SDH/PR) e estadual (Secretarias de Estado convenentes). Mas nota-se ainda uma forte herana do perodo pr-redemocratizao de que a sociedade civil protetora de pessoas ameaadas no pode compartilhar a segurana dos protegidos com profissionais de outros programas (ou seja, com agentes pblicos do Estado). Contudo, tal postura perde de vista que esses programas (da poltica de assistncia social, por exemplo) lidam com temticas afins e possuem especialistas em proteo bsica e especial de pessoas em situao de risco e vulnerabilidade social. E que, por isso, possuem igualmente um cdigo de tica e sigilo, bem como sensibilidade para lidar com indivduos ameaados de morte. A troca de experincias e a compartimentao da interveno tcnica fundamental para potencializar as condies de atendimento das necessidades dos protegidos, quando o Programa e suas equipes chegarem ao limite de sua interveno. Ou seja, a formao de rede to cara ao modelo brasileiro de proteo (Provita) precisa ultrapassar os limites das entidades gestoras dos Programas e incorporar outros programas pblicos, que podero dar cobertura e

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continuidade ao acompanhamento das pessoas ameaadas, principalmente aps sua sada do Programa. A postura de distanciamento para com equipes tcnicas de outros programas sociais pode refletir um problema na formao de rede e na sua consistncia, o que foi recentemente apontado por consultoria contratada pela CGPT sobre o fortalecimento dos Conselhos Deliberativos dos Programas. O consultor James Viera Batista (CGPT/SDH/PR, 2013, p. 30), identificou que a Rede Voluntria do Programa, citada na lei 9.807/99 e to conceituada como o diferencial do programa de proteo brasileiro em relao a outros pases , na verdade, uma rede de 19 parcerias formalizadas e 116 informais. Isso mostra a frgil e limitada rede de proteo, que est estruturada em bases muito instveis: o personalismo, o jeitinho, o voluntarismo. Talvez o Programa tenha chegado numa fase em que, inclusive, precise rever seu conceito de rede. Pois as necessidades que vimos carecem de intervenes pblicas, que no sero plenamente satisfeitas pela via do voluntariado e da solidariedade, apesar da importncia que tenham em sua funo complementar aos servios pblicos. O problema est quando esse papel se inverte e o voluntariado passa a ser a base para a concretizao de direitos, o que impossvel. Efetivao de direitos carece de mediao do Estado, das esferas pblicas e instituies democrticas, com o apoio da sociedade. Em terceiro lugar, identificamos os limites da capacidade articuladora do Programa atravs das suas instncias superiores (CGPT/SDH/PR, CONDEF, Colgio Nacional de Presidentes dos Conselhos Deliberativos, Frum Permanente). O trecho que exprime a avaliao da equipe acolhedora sobre esta limitao emblemtico: o Programa de Proteo no avanou em articulaes com as demais polticas pblicas, deixando uma lacuna no que tange a garantia de direitos fundamentais [...] no oferecemos s pessoas protegidas seno um direito pela metade. (Caso 17, Relatrio 85, grifos nossos). Discordarmos da ideia de direito pela metade, j que sendo atendido apenas parcialmente, no foi concretizado um direito. E se o Programa no tem avanado para alm da parcialidade dos direitos, no tem promovido direitos. Essa frase revela que as equipes tcnicas que esto na ponta recebendo todas as demandas, reclamaes e insatisfaes dos protegidos esto espera de uma mobilizao daquelas instncias superiores no que tange s suas competncias institucionais, cada qual no seu papel e esfera de atuao. Contudo, aps 13 anos de institucionalizao do Programa Federal de Assistncia a Vtimas e Testemunhas Ameaadas, muito pouco foi feito a esse respeito. O papel articulador do Programa tem sido desempenhado majoritariamente pelas equipes tcnicas que, dentro de

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seus limites, tm ido s escolas, postos de sade, secretarias etc. para dar a cara a bater. A omisso das instncias superiores do Programa quanto a essa importante responsabilidade gera muito mais do que revolta das equipes tcnicas e dos protegidos, causa, como bem alerta o trecho, lacunas na garantia de direitos fundamentais, e aquilo que deveria ser garantido por sua essencialidade e em sua integralidade, oferecido como um direito pela metade. O que, avanando na anlise, chamamos de proteo pela metade. Uma possibilidade de se transformar todas as necessidades apresentadas neste estudo em uma nica grande pauta na agenda poltica do Governo Federal pode ser o funcionamento do Comit Interssetorial do Sistema de Proteo a Pessoas Ameaadas, que h anos se tenta criar no mbito da SDH/PR, com a integrao de vrias representaes de rgos pblicos responsveis pelas principais polticas sociais. O problema de acesso aos servios e polticas pblicas para pessoas protegidas tem um nico bloqueio: a insegurana das informaes. No adianta buscar solues em cada uma das polticas pblicas e contar com a sensibilidade de um ou de outro gestor de planto. Esse um problema do Estado brasileiro e no de uma ou de outra instncia pblica. Todavia, esse Comit no pode esvaziar as responsabilidades de articulao, monitoramento, controle e fiscalizao das instncias do Programa. E em quarto e ltimo lugar, identificamos nos dados (Grfico 31) um problema de gesto da poltica que tem gerado descontinuidade oramentria nos programas estaduais de proteo, acolhedores de protegidos federais. Das necessidades apresentadas nesta pesquisa, encontramos um percentual de no atendimento das mesmas por razes oramentrias. Contudo, estamos lidando com questo de direito fundamental e de necessidades legtimas, cuja insatisfao pode provocar srios prejuzos ao desenvolvimento humano de pessoas que no podem esperar que o Programa solucione primeiro seus problemas conveniais. Pois se percebeu que o problema de falta de recursos estava diretamente relacionado aos gargalos no processo de renovao de convnios. No objeto deste estudo analisar tal problema, mas ele apareceu como entrave para que os protegidos tivessem algumas de suas necessidades de sade, de profissionalizao, de segurana socioeconmica, de convvio socioafetivo, de aquisio de documentao, de acesso comunicao e tecnologia da informao devidamente satisfeitas.

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FONTE: Elaborao prpria a partir dos dados coletados pela autora, localizados na CGPT/SDH/PR. NOTA: O motivo de falta de oramento para atendimento dessas necessidades est diretamente relacionado ao perodo de renovao convenial.

As possibilidades do Programa para o avano da proteo na direo da satisfao das necessidades humanas, na perspectiva dos bsicos sociais e no dos mnimos, tm grande potencial. Em especial, porque se percebe que os atores que compem esse Programa so comprometidos com seus temas, inclusive o da reinsero social, ainda que sem maiores aprofundamentos. H um terreno novo de debates e reflexes sobre a construo de um plano de reinsero. Contudo, imprescindvel que este exprima a garantia de direitos; que a segurana no se sobreponha construo da autonomia, mas possam caminhar juntas at que o protegido consiga ao menos chegar ao nvel elementar da autonomia de agncia da sua prpria vida. Mas para isso, h que se rever muitas prticas coercitivas do Programa. O protegido no pode ocupar o lugar do ameaador, a priso, a vida entre parnteses. Pois em muitas situaes assim que ele se sente no contexto do Programa. H muitos caminhos a se trilhar e, acreditamos que no caso da poltica de proteo, precisa-se desbravar simultaneamente cada um deles, seja a mudana de nome; seja a articulao de polticas pblicas; seja o fortalecimento da rede voluntria de proteo; seja a cooperao tcnica entre equipes do Programa de Proteo e de outras polticas, centros acadmicos e de pesquisa etc.; seja a construo de um plano individual de atendimento do

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protegido; seja o aperfeioamento da gesto, do planejamento, da execuo e da avaliao do Sistema Nacional de Proteo a Vtimas e Testemunhas Ameaadas. Enfim, todas essas alternativas so vlidas se o alvo for o usurio da poltica pblica de proteo, se a perspectiva for na direo dos princpios da liberdade, da equidade e da justia social para os protegidos.

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CONSIDERAES FINAIS

Aps treze anos de criao e institucionalizao do Programa Federal de Assistncia a Vtimas e Testemunhas Ameaadas, podemos asseverar que a participao da sociedade civil organizada, atravs das ONGs executoras da proteo, foi fundamental para a preservao da vida de centenas de pessoas que passaram pelo Programa. Contudo, esse desenho de proteo, fundamentado na parceria pblico-privada, de gesto compartilhada e participativa entre sociedade poltica e sociedade civil, no est dissociado do processo de reforma do Estado, marcado pela tendncia de transferncia da responsabilidade pblicoestatal para a esfera privada, mercado e entidades sem fins lucrativos, na dcada de 1990 em diante. Apesar das intenes das entidades no governamentais, de construir uma poltica de proteo e enfrentamento impunidade no campo da justia e da segurana pblica, tendo como eixo central a garantia dos direitos humanos, com a participao ativa e direta da sociedade civil na sua concepo, implementao e monitoramento, para a sociedade poltica os interesses eram outros. Um programa com tal configurao seria mais factvel por requerer menos Estado. Ou seja, seria menos oneroso, menos burocrtico; exigiria uma menor presena do Estado em sua execuo, entrando apenas como o financiador e articulador pblico para o funcionamento do Programa. Ao atuar por dentro do Estado, as entidades da sociedade civil vinculadas aos programas de proteo tem esvaziado significativamente sua dimenso poltica. Na tentativa de desempenhar um papel duplo, de executora de poltica pblica e de controle social sobre o Estado, o segundo papel tem ficado subsumido em razo do primeiro. Mesmo nos espaos pblicos criados para discutir e aperfeioar os programas de proteo, onde a sociedade civil tem importante destaque, conseguindo colocar pautas que lhes so caras na mesa de negociao com o poder pblico, no se percebe encaminhamentos substanciais que indiquem que a poltica esteja caminhando para a garantia do atendimento das necessidades humanas dos protegidos na esteira dos bsicos, rumo sua otimizao. Em outras palavras, no se percebe no horizonte dessa poltica a concretizao dos direitos humanos das pessoas ameaadas. A relao entre sociedade poltica e sociedade civil no interior dessa poltica um interessante tema de pesquisa a ser aprofundado. No podemos cair na anlise maniquesta de polarizar a sociedade civil e a sociedade poltica como campo essencialmente virtuoso de um lado e absolutamente vil de outro. H

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que se considerar a dimenso dialtica desses espaos, que reflete a disputa entre projetos antagnicos prprios da sociedade de classes, cuja sociedade poltica simultaneamente atende interesses do capital e demandas populares, privilegiando ora um ora outro, a depender da correlao de foras. Por isso, no se tem como afirmar o discurso de que vivemos ainda em um regime poltico no qual o Estado essencialmente violador de direitos humanos. Contudo, apesar da Constituio Federal de 1988 ter trazido uma nova perspectiva cidad e democrtica sociedade, assegurando a criao de instncias pblicas de controle e fiscalizao das aes do Poder Pblico, garantindo-se a participao da sociedade civil organizada, ainda estamos longe de uma realidade de efetiva participao democrtica. H que se reconhecer que as esferas do Estado ainda carregam em si fortes caractersticas opressoras, que hoje se expressam de formas diferenciadas do anterior e ainda recente regime poltico ditatorial. Caractersticas essas conservadas por alguns agentes pblicos que esto inseridos em vrios espaos poltico-jurdico-administrativos do Estado. O que se confirma com os dados da pesquisa, cuja maioria (76% - Apndice 2) das pessoas ameaadas denuncia agentes pblicos. Alm disso, em ltima anlise, quando a populao no consegue acionar os canais de concretizao da satisfao de suas necessidades e no veem garantidos seus direitos fundamentais, o Estado est violando direitos humanos. Mas no no sentido que possua no perodo pr-redemocratizao, como parece se localizar o discurso que ainda vigora no interior da poltica de proteo pela sociedade civil. Quanto ao sentido da proteo, os documentos revelaram que existia na essncia da proposta inicial o interesse de se criar no Brasil um programa que mudasse o quadro de impunidade no pas e que influenciasse a construo de uma poltica pblica de segurana e justia em mbito nacional, protegendo vtimas e testemunhas de crimes praticados por policiais, por grupos do crime organizado e por grupos de extermnio, a partir de uma proteo baseada nos valores da solidariedade, voluntariado e participao da sociedade civil organizada. Atualmente, o sentido da proteo continua sendo o enfrentamento impunidade de crimes de alta gravidade, cuja maioria dos casos do Programa Federal envolve a participao de agentes pblicos (da polcia, da poltica, do judicirio e do executivo). Permanece alicerado sobre o mesmo trip de valores, mas tem demandado uma maior presena do Estado no que tange participao de outras polticas pblicas como retaguarda para a promoo da proteo integral, garantindo-se a segurana e o sigilo que os protegidos necessitam. Para garantir a preservao da vida de vtimas e testemunhas ameaadas de morte em razo de sua colaborao com o sistema de justia, as entidades no governamentais de defesa

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dos direitos humanos assumiram a responsabilidade de proteger essas pessoas a partir de uma rede solidria de proteo, que, dado o contexto de reforma do Estado, se configurou fundamental para o funcionamento do modelo e do sistema. Contudo, essa rede j no tem a mesma extenso e representatividade que possua na gnese do Programa. Hoje h uma maior demanda por ampliao do acesso rede pblica de servios. As aes de voluntariado no devem ser o eixo fundante das polticas pblicas e, neste caso especfico, do Programa de Proteo. Elas podem e devem ser subsidirias, complementares, mas no a base de sustentao do mesmo. Pois o Estado ainda , na presente sociabilidade, o fiador e garantidor de direitos de cidadania. A sociedade civil, ao se organizar em torno do tema proteo a vtimas e testemunhas ameaadas, deve ser uma porta-voz das necessidades e reclamaes dessas pessoas e exercer mais efetivamente seu papel de controle social sobre as aes do Poder Pblico que opera nessa poltica. Esta pesquisa, cujo objetivo geral foi conhecer a criao do Programa Federal de Proteo a Vtimas e Testemunhas Ameaadas, o significado de proteo adotado por ele e quais necessidades humanas busca atender, confirmou a suspeita inicial e trouxe outros elementos para reflexo. Inclusive, dado o seu pioneirismo junto ao Programa Federal de Proteo, os resultados foram amplos e tivemos que tomar a deciso de condensar algumas informaes (quadros, grficos etc.) relevantes como apndices da dissertao, pois no esto diretamente ligados aos objetivos do estudo, entretanto, podem trazer contribuies para o entendimento geral do objeto pesquisado. Como resultados da pesquisa foi possvel conhecer o perfil das pessoas inseridas, suas necessidades, atuao do Conselho Deliberativo Federal (CONDEF) e das equipes tcnicas, no que tange ao atendimento dessas necessidades. Quanto ao retrato socioeconmico das 89 pessoas inseridas no Programa Federal de Proteo, no ano de 2011, 72% dos protegidos principais ingressaram com familiares; so na maioria famlias nucleares e unipessoais (22% cada), mas apareceram outros perfis familiares seguindo a tendncia nacional. interessante notar que dos protegidos que entraram sozinhos no Programa, 16% constituram famlias com pessoas do local de proteo por casamento e/ou nascimento. De um modo geral, o perfil das famlias protegidas confirma o quadro de contnua mudana da estrutura familiar a convivncia de uma pluralidade de expresses acerca da instituio famlia. Quanto ao perfil geral dessas pessoas, 79% tinham idade entre 18 e 39; 50,6% so do sexo masculino e 49,4% do sexo feminino; a maioria solteira, mas 28% vivem em unio estvel; 86% so negros (pardos e pretos); a maior parte (36%) dos protegidos tem apenas o

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Ensino Fundamental Incompleto e 62% permaneceram no mesmo nvel escolar que ingressaram no Programa; a maioria (55,1%) estava inserida no mercado de trabalho informal, 17,2% possuam emprego (quer em regime celetista ou no servio pblico) e 17,1% estavam sem trabalho. Esse o primeiro retrato das pessoas protegidas pelo Programa Federal de Proteo. , em mbito nacional, bastante escassa a produo acadmica e mesmo institucional de conhecimentos e informaes sobre esse pblico especfico. H a necessidade do desenvolvimento de pesquisas tambm junto aos programas estaduais, a fim de verificar se esse perfil se repete ou apresenta outras feies. Quanto s necessidades humanas dos protegidos federais, elas no diferem na essncia das necessidades de qualquer ser humano, dentro ou fora de um Programa de Proteo, confirmando a teoria das necessidades humanas de Doyal e Gough (1991), de que elas so universais e objetivas, e o seu no atendimento pode trazer srios prejuzos sade e autonomia dessas pessoas, podendo lev-las a uma condio sub-humana de vida. No desconsideramos, contudo, que algumas necessidades dos protegidos so maximizadas pelas peculiaridades da condio de pessoa ameaada de morte, o que demanda formas de atendimento diferenciadas, em alguns casos. As necessidades socioeconmicas observadas esto vinculadas ao campo da habitao, educao, segurana socioeconmica, convvio socioafetivo etc.; destacam-se as necessidades relacionadas ao trabalho e profissionalizao (46%), seguido de sade e assistncia social, com 18% cada. Essas necessidades chegaram instncia superior do Programa Federal de Proteo, o CONDEF, e ao serem analisadas, receberam os seguintes percentuais de autorizao e efetividade do cumprimento total das suas deliberaes: sade (57% de autorizao e 57% de efetividade); habitao (36% de autorizao e 55% de efetividade); educao (100% de autorizao e 37% de efetividade); profissionalizao (77% de autorizao e 54% de efetividade); trabalho (assinatura de CTPS com 38% de autorizao, cesso de servidor pblico protegido para outros rgos com 0% de autorizao, ferramentas de trabalho com 33% de autorizao, iniciativa empreendedora com 20% de autorizao; e, de um modo geral 52% de efetividade no cumprimento); segurana socioeconmica (62% de autorizao e 33% de efetividade); convvio socioafetivo (67% de autorizao e 40% de efetividade). Quanto ao atendimento dessas necessidades, ficou evidenciado que embora o Conselho tenha autorizado em mdia 50% delas, o percentual de espera motivada pelo grau de desconhecimento do poder da ameaa do algoz e do risco que um acesso ao servio pblico ou ao mercado de trabalho possa oferecer ao protegido o maior limite e, ao mesmo tempo, o maior desafio do Programa Federal de Proteo. Problema esse que tem obstrudo as j

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pequenas possiblidades de autonomia dos protegidos. O ponto positivo nisso a preocupao do Conselho com o risco ao protegido. Mas boa parte das necessidades fundamentais fica espera que os rgos que acompanham o inqurito ou processo criminal enviem informaes sobre os ameaadores e o andamento jurdico. um significativo tempo de prejuzo para a vida dos protegidos, na acepo da teoria das necessidades humanas. Isso se revela como um grande desafio para a poltica de proteo: oferecer s pessoas ameaadas a possibilidade de comear de fato e de direito uma nova vida, com uma nova identidade e uma nova histria. O que se consegue promover at o momento a construo de uma histria fictcia de cobertura, desprovida de qualquer legitimidade jurdica que possa possibilitar ao protegido o acesso livre a qualquer poltica pblica durante a proteo e, no futuro, a deciso de continuar com essa nova identidade/histria, ao sair do Programa. Tal possibilidade traria sobre o Programa de Proteo a responsabilidade permanente de continuar acompanhando esse novo cidado criado por ele. At porque a criao jurdica de uma nova pessoa deixaria algum rastro, ainda que mnimo, da vida passada, o que exigiria do Estado o papel de guardio dessa informao altamente sigilosa. Possivelmente esse requerimento seja incompatvel com os atuais caminhos tomados pelo Estado na conduo das polticas pblicas. Essa questo se configura como um importante tema para novas pesquisas. De um modo geral, 71% das decises do Conselho Deliberativo Federal sobre as questes sociais e econmicas foram cumpridas total ou parcialmente ou receberam algum encaminhamento. E avaliamos que o Conselho deve monitorar mais incisivamente os gargalos que dificultam o cumprimento de suas decises, principalmente cobrando o envio de informaes, j que o nvel de desinformao sobre suas deliberaes chega a 24%. Outro dado importante que 6% das necessidades socioeconmicas enfrentaram o problema de falta de recursos por causa do perodo de renovao convenial dos programas estaduais acolhedores. Do conjunto de dados trazidos por esta pesquisa, destacamos o nvel de dependncia socioeconmica das pessoas protegidas, onde 89% das famlias tm sua manuteno garantida em alguma medida pelo Programa, sendo que quase a metade (48%) depende exclusivamente dele. Se considerarmos que essas pessoas ficam no Programa 1.347 dias, em mdia, e dos que permaneciam protegidos at a fase de coleta de dados, 33% j esto h pouco mais de quatro anos protegidos; e 8% j passaram de sete anos, trata-se de um significativo tempo sem perspectivas de futuro fora dos muros da proteo. Certamente, enquanto durar sua permanncia no Programa, iro receber a ajuda de custo mensal, o que representa 59,2% de

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famlias recebendo mais de 2 at 6 salrios mnimos. Se verificarmos a manuteno financeira oferecida pelo Programa por indivduo, teremos uma renda per capita de 1,1 salrio mnimo, em mdia, por protegido. Esse o custo mdio da proteo aplicado mensalmente na manuteno direta de cada pessoa protegida no Programa Federal de Proteo. Essa proteo integral, que garante renda para atendimento das necessidades humanas, contudo, fictcia. Ela pode se desfazer a qualquer momento, quando no se puder mais evitar o desligamento ou excluso do protegido do Programa. Essas pessoas cairo na dura realidade de terem que se virar sozinhas. Alm disso, ainda com recomendaes de no retornarem ao local da ameaa. Entretanto, exatamente l onde est a sua rede socioafetiva primria, talvez a nica possibilidade de apoio emergencial para no carem nas malhas da misria, sobretudo quando o Estado no chega a tempo e a contento. Esse o recurso imediato que grande parte das pessoas em situao de vulnerabilidade social no pas recorre para sobreviverem. Aqui tambm se encontra outro hiato de informaes, no se sabe o que acontece e como vivem as pessoas aps sua sada do Programa de Proteo. Verificou-se que no h um parmetro mnimo, sistematizado, que seja balizador da construo do oramento familiar. Parece ento que cada Programa Estadual possui seu prprio critrio de construo da planilha de custo. Percebemos que no existe um custo unitrio por protegido. Apesar de ser competncia legal do CONDEF, a deciso sobre o teto da ajuda financeira mensal fica a critrio da discricionariedade das equipes tcnicas que acompanham as famlias federais, a partir das infinitas variedades de necessidades humanas, quando no analisadas como objetivas e universais. Nesse sentido, o Conselho assume apenas a funo de aprovador dos gastos depois de realizados, limitando-se a aprovar antecipadamente uma ou outra necessidade mais onerosa. Os gastos expressos nas planilhas de custo sobre as necessidades dos protegidos so apresentados ao CONDEF para aprovao, o que representa 81% (Apndice 13) das discusses e deliberaes sobre este tipo de prestao de contas. Esse dado revela uma das funes que o Conselho tem desempenhado: fiscalizador dos gastos do programa estadual acolhedor com o protegido federal. Essa funo tem se revelado importante enquanto mais uma instncia de controle e fiscalizao dos recursos pblicos, sobretudo em um Programa cuja natureza tambm exige formas especficas de prestao de contas que diferem das demais polticas pblicas. Contudo, fica a pergunta: cabe ao Conselho Federal, o responsvel direto pelo caso federal e que tem poucos subsdios para avaliar a coerncia do valor da planilha, ou ao Conselho do programa estadual, o responsvel pelo acolhimento e pela manuteno da famlia e que conhece a realidade do custo de vida do local da proteo, definir e aprovar a

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ajuda de custo mensal? Talvez se forem criados parmetros nacionais para formatao de uma planilha mensal de custo familiar, o CONDEF possa ter maior respaldo para uma avaliao segura. E aqui defendemos que tais parmetros sigam os princpios das garantias das necessidades bsicas e no mnimas. Quanto percepo do Programa Federal de Proteo sobre necessidades humanas bsicas, percebemos que ainda no h um entendimento claro dessa categoria. So recentes as discusses e incipientes os trabalhos de decodificao da reinsero social como um processo e conjunto das necessidades humanas na perspectiva dos direitos de cidadania e promoo da autonomia e do desenvolvimento humano. Ademais, as reunies, os relatrios tcnicos e as atas do Conselho possuem traos que minimizam o insucesso do processo de reinsero social questo de foro individual, o que caminha na esteira do discurso conservador neoliberal. Pudemos identificar nos dados, quatro limites do Programa no que tange ao atendimento das necessidades humanas bsicas: 1) os limites da reinsero social enquanto estratgia de segurana do Programa; 2) os limites da interveno tcnica das equipes do Programa; 3) os limites da capacidade articuladora do Programa atravs das suas instncias superiores (CGPT/SDH/PR, CONDEF, Colgio Nacional de Presidentes dos Conselhos Deliberativos, Frum Permanente); 4) os limites da gesto da poltica no que tange continuidade da mesma nos perodos de renovao convenial. H tambm pontos positivos: 1) a atuao do CONDEF na avaliao e deciso sobre as necessidades humanas encaminhadas pelos protegidos e pelas equipes tcnicas; 2) a taxa de mais de 50% de autorizao do Conselho na maioria das necessidades dos protegidos; 3) sensvel preocupao do Conselho com a questo do risco que uma deciso sua pode provocar na vida dos protegidos; 4) a dinmica de monitoramento das decises do Conselho por meio da atualizao em cada reunio sobre os encaminhamentos adotados; 5) o processo pedaggico de dilogo entre equipes tcnicas e protegidos, servindo de canal por onde as suas necessidades podem chegar ao conhecimento do Conselho. Apesar de termos encontrado as categorias da teoria das necessidades humanas nos dados coletados, isso no suficiente para dizer que o Programa busca seu atendimento na perspectiva dos bsicos sociais. H desafios que at o momento permanecem insolveis e que refletem a viso de que necessidades humanas devem ser mnimas em seu atendimento: 1) as regras limitadoras do acesso a direitos e do desenvolvimento da autonomia dos protegidos, sem a construo de mecanismos que flexibilizem essa camisa de fora e ampliem a extenso dessa bolha de proteo; 2) a descontinuidade de vrias atividades e atendimentos do

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Programa nas fases de renovao convenial; 3) a dificuldade de implementao de alterao de nome, decorrente das inseguranas e incertezas sobre a eficincia dessa medida protetiva, o que impede a criao de uma nova identidade e histria de vida para essas pessoas, que continuam ligadas ameaa dentro do Programa e mesmo depois que se encerra a proteo; 4) a baixa capacidade articuladora das instncias superiores do Programa; 5) o incipiente dilogo e transversalidade entre as polticas pblicas; 6) a insuficincia de subsdios para uma avaliao mais segura do risco; 7) a inexistncia de um planejamento sistemtico e continuado do processo de reinsero social; entre outros. Embora o Programa Federal de Proteo esteja inscrito na pauta poltica de direitos humanos, constatou-se a dificuldade de se garantir direitos fundamentais em nome da segurana. As necessidades humanas so contempladas em forma de subsdio financeiro do Programa e por meio do cumprimento de deliberaes do CONDEF sobre a promoo do acesso seguro a algum canal, pblico ou privado, de atendimento das necessidades. Contudo, essa pequena parcela da populao brasileira que necessita ingressar em um programa de proteo precisar aderir e se subordinar a normas de segurana que aprofundam a alienao social, cultural, poltica e econmica. Portanto, limitadoras das possibilidades de satisfao das necessidades humanas na direo da liberdade e da autonomia. Sendo assim, o atendimento de suas necessidades ocorre de forma compensatria, incipiente, seletiva e assistemtica, seguindo no rastro das demais polticas pblicas de atendimento de mnimos sociais. Ainda h uma distncia dos pressupostos de uma adequada satisfao das necessidades humanas na perspectiva dos bsicos sociais e, portanto, da garantia de direitos humanos. Mesmo com os avanos verificados nas embrionrias iniciativas de se conceituar e estabelecer parmetros norteadores do processo de reinsero social, permanece em vigor nas discusses do Conselho e nas prticas cotidianas do Programa a perspectiva de se atender apenas o mnimo. Percebe-se a preocupao de que o protegido no se acomode ao Programa e busque sua autonomia financeira por conta prpria e com o apoio dos investimentos em cursos de qualificao. Sem, contudo, deslizar nas regras limitadoras do Programa que, como vimos, impedem a concretizao de uma reinsero social adequada. De fato, o Programa tem cumprido a sua misso no que tange preservao da integridade fsica das pessoas protegidas e, em alguns casos, promove uma reinsero social mnima e superficial. Mas a proteo social realizada na perspectiva dos mnimos de subsistncia, sem a construo dos canais de promoo da cidadania e autonomia dessas pessoas, tem levado o Programa Federal a oferecer uma proteo pela metade. O que no

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caracterstica apenas dessa poltica pblica, mas uma tendncia global das decises polticoeconmicas e sociais sob a gide do capital. Apesar disso, no h dvidas quanto imprescindibilidade do Programa Federal de Proteo. Desde sua criao, o Estado brasileiro, com o apoio da sociedade civil organizada, garantiu a vida de centenas de pessoas. E por lidar com situaes de extrema gravidade e urgncia, requer ateno e prioridade por parte do Poder Pblico, sobretudo no que tange aos limites e desafios apontados neste estudo. Sabemos que o conjunto de atores do Sistema Nacional de Proteo a Vtimas e Testemunhas Ameaadas tem refletido sobre essas e outras questes nos seus espaos polticos. Tem-se buscado alternativas s situaes apontadas neste estudo. Mas no perodo explorado por esta pesquisa, no identificamos ainda decises e encaminhamentos conclusivos. Contudo, no pretendemos esgotar essa temtica. E esperamos que os resultados deste trabalho tragam contribuies para os futuros pesquisadores e subsdios para o aprofundamento das discusses no mbito dos Programas de Proteo a Vtimas e Testemunhas Ameaadas, que podem e devem ser pesquisados. Ressaltamos, no entanto, que lidar com essa temtica traz desafios metodolgicos que demandam cuidados ticos redobrados em cada fase da pesquisa, e aqueles que desejarem adentrar nesse universo devero assumir os compromissos ticos necessrios para contribuir com o Programa em sua misso precpua, a proteo das vidas.

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APNDICES

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Apndice 1
Quadro 13 - Procedncia do Caso de do Protegido Principal Programa Federal de Proteo 2011 Estado de origem do caso protegido % Estado de origem do protegido principal Amap 3 0 0 0 0 3 10,3 Gois 0 3 0 0 0 3 10,3 Mato Grosso 0 0 9 0 0 9 31 Paraba 0 1 0 4 0 5 17,2 Piau 0 1 0 0 0 1 3,4 Paran 0 0 0 0 2 2 7 Rondnia 0 0 1 0 3 4 13,8 So Paulo 0 1 1 0 0 2 7 3 6 11 4 5 29 Total protegido principal % 10,3 20,7 38 13,8 17,2 100 FONTE: Elaborao prpria a partir dos dados coletados pela autora, localizados na CGPT/SDH/PR. Rondnia Paraba Amap Mato Grosso Gois

Apndice 2
Quadro 14 - Crimes e agentes pblicos denunciados pelos protegidos principais Programa Federal de Proteo 2011 Tipos de agentes pblicos denunciados Servidor Pblico Federal e Estadual e Juiz Sem envolvimento de agente pblico Policial Militar Policial Civil % % Poltico % % %

TOTAL CASOS 11 2 1 3 1 1 1 1 1 1 1 1

Total

Tipos de crimes denunciados Homicdio e/ou tentativa de homicdio Homicdio, roubo e formao de quadrilha Formao de quadrilha e latrocnio Corrupo eleitoral Crime contra a Administrao Pblica Adulterao e contrabando de combustveis Golpes com empresas laranjas por quadrilha especializada Trfico de drogas, associao para o trfico, homicdio e corrupo policial Trfico de drogas Tortura e tentativa de homicdio Tortura Pedofilia

6 1 1 0 0 1 0

24 4 4 0 0 4 0

0 0 0 0 0 0 1

0 0 0 0 0 0 4

0 0 0 3 0 0 0

0 0 0 12 0 0 0

0 0 0 0 1 0 0

0 0 0 0 4 0 0

5 1 0 0 0 0 0

20 4 0 0 0 0 0

44 8 4 12 4 4 4

1 0 0 1 0

4 0 0 4 0

0 1 1 0 0

0 4 4 0 0

0 0 0 0 0

0 0 0 0 0

0 0 0 0 1

0 0 0 0 4

0 0 0 0 0

0 0 0 0 0

4 4 4 4 4 100

TOTAL 11 44 3 12 3 12 2 8 6 24 25 FONTE: Elaborao prpria a partir dos dados coletados pela autora, localizados na CGPT/SDH/PR.

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Apndice 3

FONTE: Elaborao prpria a partir dos dados coletados pela autora, localizados na CGPT/SDH/PR.

Apndice 4

FONTE: Elaborao prpria a partir dos dados coletados pela autora, localizados na CGPT/SDH/PR.

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Apndice 5
Quadro 15 - Razes do encerramento da proteo dos protegidos desligados Programa Federal de Proteo 2011 a 2012 Motivo de encerramento da Proteo % % % % Tempo de proteo (em anos) Menos de 1 ano 0 0 0 0 0 0 0 0 De 1 at 2 anos 2 25 0 0 2 13 4 16 Desligamento por deciso do CONDEF Permanece no Programa Desligamento Voluntrio Mais de 2 at 3 anos Mais de 3 at 4 anos Mais de 4 at 5 anos Mais de 5 at 6 anos Mais de 6 at 7 anos 1 2 0 2 1 12,5 25 0 25 12,5 0 2 0 0 0 0 100 0 0 0 3 2 5 2 0 20 13 33 13 0 TOTAL DE CASOS 4 6 5 4 1 16 24 20 16 4

Mais de 7 at 8 anos 0 0 0 0 1 8 1 4 TOTAL 8 100 2 100 15 100 25 100 FONTE: Elaborao prpria a partir dos dados coletados pela autora, localizados na CGPT/SDH/PR.

Apndice 6
Quadro 16 - Fases da proteo /Tempo de espera e permanncia no Programa Federal de Proteo (em dias) Tempo Tempo Tempo N de casos com Fases Da Proteo Mdio Mnimo Mximo Informaes Tempo de proteo at 2012 - em dias 1347,68 418 2951 25 Tempo de proteo provisria - em dias 121,8 9 731 21 Tempo de espera entre solicitao e deliberao favorvel de ingresso - em dias 85,55 29 170 20 Tempo de espera entre solicitao e efetivao da incluso na rede de proteo - em dias 126,76 64 249 21 Tempo de espera entre deliberao favorvel de ingresso e efetivao da incluso na rede de proteo - em dias 55,4 5 379 25 FONTE: Elaborao prpria a partir dos dados coletados pela autora, localizados na CGPT/SDH/PR.

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Apndice 7
Quadro 17: Perfil dos protegidos por profisso anterior ao ingresso no Programa Federal de Proteo Ano 2011 Tipo protegido principal Ru colaborador e Vtima Testemunha Vtima e Testemunha Ru colaborador Profisso antes do ingresso no Programa Comerciante e autnomo Carpinteiro Vigilante Policial Cuidador de crianas Mototaxista Tcnico em refrigerao Corretor de veculos Professor de capoeira Assistente Social Prestador de servios gerais Agricultor, lavrador, peo de fazenda Pescador Caseiro Estudante Sem informao TOTAL Vtima

N vendedor 4 1 3 1 1 0 0 0 0 1 1 2 0 1 2 1

% 14 3,4 10 3,4 3,4 0 0 0 0 3,4 3,4 6,9 0 3,4 6,9 3,4

N % N 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 3 0 0 0 0 0 0 3 0 1 0 0 0 0 0 1 0 0 0 1 1 1 0 0 0

% 3,5 0 0 0 0 0 3,5 0 0 0 3,5 3,5 3,5 0 0 0

N 1 0 0 1 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0

% 3,5 0 0 3,5 0 0 0 0 3,5 0 0 0 0 0 0 0

N 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

% 0 0 0 0 0 3,5 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

N 6 1 3 2 1 1 1 1 1 1 2 3 1 1 3 1

% 21 3,4 10 6,9 3,4 3,5 3,5 3,5 3,5 3,5 6,9 10 3,5 3,5 10 3,5

TOTAL 18 62 2 7 5 17 3 10 1 3,5 29 100 FONTE: Elaborao prpria a partir dos dados coletados pela autora, localizados na CGPT/SDH/PR.

Apndice 8
Relatrio, Atas e Planilhas a) Relatrios e atas das reunies ordinrias do CONDEF nos anos de 2011 e 2012 Os relatrios do CONDEF so resumos dos relatrios bimestrais dos casos e informaes adicionais, bem como a prestao de contas das planilhas de custo mensais recebidas pelo ncleo familiar. Em reunio prvia entre as equipes tcnicas do Programa Federal e da CGPT so discutidos os casos que sero apreciados pelos conselheiros e so propostos os encaminhamentos e sugeridas as deliberaes s demandas apresentadas pelos protegidos e pelas equipes acolhedoras. No recorte temporal da pesquisa, existem 19 (dezenove) relatrios e 19 (dezenove) atas. Todos so enumerados sequencialmente, tendo sido contemplados na pesquisa os relatrios e atas do n 77 ao n 95. Cabe registrar que at o relatrio n 84, era a equipe tcnica da CGPT que o elaborava e apresentava nas reunies do Conselho. A partir do relatrio n 85, a equipe tcnica do Programa Federal passou a assumir esta funo e a coordenadora-geral do Programa passou a apresent-los nas reunies ordinrias. b) Relatrios de acompanhamento dos casos protegidos - Estes relatrios so feitos primeiramente pelas equipes tcnicas dos programas estaduais onde tem protegidos federais. So remetidos Coordenao do Programa Federal de Proteo que os resume em um relatrio mais sucinto e envia para CGPT. Estes so arquivados nos processos de cada caso federal e servem para subsidiar a CGPT e o CONDEF de informaes sobre os protegidos. Estes relatrios seguem o mesmo esquema citado acima sobre os relatrios do CONDEF. Nestes documentos algumas vezes chegam anexadas cartas de protegidos sobre os mais variados assuntos, em especial para justificar alguma solicitao feita ao CONDEF ou expor reclamaes sobre o Programa. Outro tipo de carta, de carter obrigatrio, o pedido voluntrio de desligamento e de mudana de nome. Podem

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tambm ser anexos desses relatrios termos de compromisso com alguma/s norma/s do Programa (uso de celular e internet, abertura e uso de conta bancria, etc) e/ou repactuao de normas do Programa que foram quebradas pelos protegidos. c) Planilhas de custo mensais - Importantes fontes de dados para identificao das necessidades humanas dos protegidos que so atendidas pelo Programa na forma de subsdio financeiro mensal, o qual garantido pela lei n 9.807/99. As planilhas de custo so muito heterogneas. Cada programa tem sua forma de nomear e agrupar as necessidades, bem como so dspares os valores definidos para cada item, mesmo os que so idnticos. Tambm identificamos que determinadas necessidades que so universais e objetivas, encontram-se em algumas planilhas e em outras no. Exemplo 1: Descrio Janeiro R$ Fevereiro R$ Maro R$ Aluguel 500,00 500,00 500,00 Alimentao 300,00 300,00 300,00 Ajuda de custo 200,00 200,00 200,00 Transporte 40,00 40,00 40,00 gua 50,00 50,00 50,00 Energia 50,00 50,00 50,00 Medicamento 250,00 280,00 250,00 Lazer 80,00 80,00 80,00 Emprstimo 0 250,00 500,00 Gs 40,00 0 200,00 Mquina de costura 0 500,00 0 Material p/ trabalho laboral 0 200,00 0 Material escolar 0 150,00 0 Total 1.510,00 2.610,00 2.170,00 Fonte: Caso 6, Relatrio 80. Exemplo 2: Dezembro/10 R$ 508,20 59,06 103,35 40,00 595,00 220,00 160,00 75,00 80,00 120,00 100,00 200,00 2.260,61

Detalhamento das Despesas Aluguel gua Luz Gs Cesta bsica Complementao Sade Educao Formao profissional Lazer Cesta natalina Enxoval de beb TOTAL Fonte: Caso 1, Relatrio 80.

Janeiro/11 R$ 508,20 72,28 133,27 40,00 595,00 220,00 160,00 75,00 120,00 1.923,75

Fevereiro/11 R$ 508,20 85,49 99,48 40,00 595,00 220,00 160,00 75,00 120,00 1.903,17

Exemplo 3: Detalhamento Grupo A Grupo B das Despesas Jan/11 R$ Fev/11 R$ Mar/11 R$ Jan/11 R$ Fev/11 R$ Mar/11 R$ Aluguel 450,00 450,00 450,00 270,00 270,00 270,00 Alimentao 250,00 250,00 250,00 250,00 250,00 250,00 Ajuda de custo 160,00 160,00 200,00 200,00 200,00 Energia/gua 50,00 50,00 50,00 100,00 100,00 100,00 Medicamento 50,00 50,00 50,00 30,00 30,00 30,00 Carreto 130,00 100,00 Lazer 50,00 50,00 50,00 Transporte 40,00 40,00 40,00 Material escolar 100,00 Gs 40,00 TOTAL 1.020,00 1.150,00 1.640,00 850,00 850,00 850,00 Fonte: Caso 17 - Relatrio 80. Obs: Exemplo de planilha para um caso com dois ncleos familiares.

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Apndice 9

FONTE: Elaborao prpria a partir dos dados coletados pela autora, localizados na CGPT/SDH/PR.

Apndice 10

FONTE: Elaborao prpria a partir dos dados coletados pela autora, localizados na CGPT/SDH/PR.

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Apndice 11
Cd. dos Casos Protegidos 2011 Data de deliberao de ingresso Data de Desligamento N 77 FEV N 95 DEZ TOTAL
9 6 10 13 11 10 17 10 11 6 13 8 9 12 12 9 9 10 8 7 6 9 11 9 8 243

Quadro 18: CASOS APRESENTADOS NAS REUNIES ORDINRIAS DO CONDEF EM 2011 E 2012* 2011 2012 N N N N N N N N N N N N N N N N N 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 MAR MAR AGO AGO NOV OUT
23 16 16

ABR

ABR

MAI

MAI

FEV

JUN

JUN

JUL

SET

JUL

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 TOTAL

fev-09 nov-11 out-08 ago-08 dez-04 set-10 jun-09 jul-11 ago-11 ago-08 out-07 mar-08 set-10 fev-06 dez-09 ago-08 dez-07 ago-09 fev-09 nov-06 ago-11 abr-07 out-08 abr-10 mar-08

set-12 out-12 out-12

SET

jul-12 dez-11 dez-11

fev-12 mai-12 mai-12

14

dez-11 8 14 14 8 9 5 6 6 3

15

13

23

21

20

FONTE: Elaborao prpria a partir dos dados coletados pela autora, localizados na CGPT/SDH/PR. NOTA: *No quadro 18, podemos perceber a frequncia com que cada caso federal apresentado nas reunies do CONDEF. Nele foi considerado qualquer tipo de informao sobre o caso. Ou seja, desde atualizar o Conselho sobre deliberaes anteriores, relatar o andamento jurdico e psicossocial, desligamento e arquivamento do caso, dentre outros. Todavia, nas situaes em que o caso foi apresentado de forma mais detalhada, por meio de relatrio, marcamos com um ponto. Assim, podemos verificar quantas vezes um caso foi extensivamente discutido pelos conselheiros.

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Apndice 12
Quadro 19: Legenda e nomenclaturas usadas pelos programas acolhedores s necessidades humanas bsicas dos protegidos federais conforme planilhas de custo mensais - 2011 e 2012 So necessidades comuns a qualquer ncleo e que tm uma periodicidade permanente de atendimento atravs do benefcio financeiro destinado aos ncleos familiares por meio da denominada "Planilha de Custo Mensal". No significa que todos ou a maioria dos ncleos recebam, mas no podemos considerar que seja uma necessidade especfica de apenas alguns ncleos.

PERMANENTE - NECESSIDADES COMUNS AOS NCLEOS

So necessidades que apenas alguns ncleos possuem e que tm uma periodicidade permanente de atendimento atravs do benefcio financeiro destinado aos ncleos familiares por meio da denominada PERMANENTE NECESSIDADES "Planilha de Custo Mensal". No significa que seja uma necessidade ESPECFICAS DE ALGUNS NCLEOS apenas da minoria, pelo contrrio, todos os ncleos podem t-la. Mas percebe-se que grande parte desse tipo de atendimento se destina a minoria dos ncleos. So necessidades espordicas e de fornecimento de recursos financeiros pontuais; ou seja, apenas so designados valores em EVENTUAL planilha de custo mensal quando a necessidade surge, podendo NECESSIDADES PONTUAIS ocorrer com qualquer ncleo. s vezes o pagamento se d em mais de uma parcela, mas ainda assim de curta durao. HABITAO: Permanente/Comum: Aluguel; aluguel+cond+IPTU; condomnio; IPTU/TLP. Pontual: cauo aluguel; manuteno do imvel; pintura do imvel; rede de proteo. GUA, LUZ E ESGOTO: Permanente/Comum: gua; luz; energia eltrica. Permanente/especfica: gua mineral. Pontual: conserto fossa; parcelamento gua; ressarcimento gua ao proprietrio. ALIMENTAO E HIGIENE: Permanente/Comum: gs;cesta bsica; alimentao/higiene pessoal/limpeza; mercado e complementao; complementao de cesta bsica; ou ajuda de custo; suplementao de bolsa auxlio; material de limpeza; bolsa auxlio; material de higiene pessoal; cuidados pessoais. Pontual: alimentao em viagem em pouso provisrio; suplementao de bolsa auxlio. SAUDE: Permanente/Especfica: sade; reserva sade; medicamento; tratamento psicoterpico familiar; consulta psiquitrica; psiclogo. Pontual: dentista; tratamento odontolgico; tratamento dentrio; auxlio odontolgico; compra de lentes corretivas; compra de culos; exames/consultas mdicas; avaliao psicolgica; despesa com clnica; reserva sade; comunidade teraputica; despesa com enxoval para tratamento; cuidadora. TRANSPORTE: Permanente/Comum: vale transporte; transporte. Pontual: despesas para CNH e abertura conta bancria; buscar CNH; carteira de motorista; frete mudana. EDUCAO: Permanente/Especfica: mensalidade maternal; mensalidade escolar; auxlio educao; fundo de ajuda educao; creche. Pontual: educao; material escolar; auxlio educao; curso pr-vestibular e inscrio vestibular; matricula faculdade; reforo escolar; deslocamento, hospedagem e alimentao para ENEM; fardamento esportivo; transporte escolar. LAZER: Permanente/Especfica: lazer; atividade de lazer. PROFISSIONALIZAO: Permanente/Especfica: formao profissional; qualificao profissional; curso profissionalizante. Pontual: material curso formao; uniforme curso profissionalizante; passagem area (para curso). TRABALHO: Permanente/Especfica: bolsa trabalho. Pontual: mquina de costura; material para trabalho laboral. ENCONTRO FAMILIAR: Pontual: hospedagem encontro familiar; despesas com encontro familiar; passagem encontro familiar; despesas encontro familiar; traslado falecimento genitor do usurio. COMUNICAO: Permanente/Especfica: crdito com celular. Pontual: ressarcimento aparelho celular e crditos VESTURIO: Pontual: enxoval beb; vesturio/calados; auxlio vesturio. VIAGENS VARIADAS: Pontual: hospedagem; aluguel taxas de hospedagem; traslado para audincia; traslados/Fretamento de taxi; diria. CRDITO PESSOAL/FAMILIAR (EMPRSTIMO): Pontual: emprstimo; emprstimo antecipao de planilha; desconto emprstimo (-). RESSARCIMENTO DE GASTOS: Pontual: Reembolso; ressarcimento ajuda de custo; ressarcimento. DESPESAS ADMINISTRATIVAS: Pontual: despesas com correios; administrativo (correio/cartrio); retirada de documentao; despesas cartorrias; despesa bancria AUXLIO COMEMORAO: Pontual: cesta natalina; ajuda natalina; aniversrio VISITA TCNICA: Permanente/Comum: despesas com atendimentos ao ncleo; monitoramento; despesa extra de atendimento; visita de acompanhamento; visita tcnica; combustvel gasto em atividades; transporte dos tcnicos; combustvel gasto em visitas e traslados do ncleo familiar; locao veculos; atendimento.

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Apndice 13

FONTE: Elaborao prpria a partir dos dados coletados pela autora, localizados na CGPT/SDH/PR.

Apndice 14

FONTE: Elaborao prpria a partir dos dados coletados pela autora, localizados na CGPT/SDH/PR.

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Apndice 15

FONTE: Elaborao prpria a partir dos dados coletados pela autora, localizados na CGPT/SDH/PR.

Apndice 16

FONTE: Elaborao prpria a partir dos dados coletados pela autora, localizados na CGPT/SDH/PR.

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ANEXOS

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