El Fucionamiento de La Justicia Del Estado PDF

SERIE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS
NEOCONSTITUCIONALISMO Y SOCIEDAD
El funcionamiento de la justicia del Estado

Luis Psara (Editor)
Ramiro vila Santamara Gloria Camacho Z. Laura Chinchilla Juan Carlos Donoso Fernando Grafe Agustn Grijalva Kattya Hernndez B. Luis Psara David Schodt Farith Simon Campaa lex Valle Con documentos del Banco Mundial, la Comisin Interamericana de Derechos Humanos y la Fundacin Esquel
Ministerio de Justicia, Derechos Humanos y Cultos
Naciones Unidas Alto Comisionado para los Derechos Humanos
SERIE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS NEOCONSTITUCIONALISMO Y SOCIEDAD
Luis Psara
Editor
Jos Serrano Salgado Ministro de Justicia, Derechos Humanos y Cultos Ministerio de Justicia, Derechos Humanos y Cultos Av. Amazonas y Atahualpa Edif. Anexo al Ex Banco Popular Telf: (593-2) 2464 929, Fax: 2469914 www.minjustica-ddhh.gov.ec Organizacin de las Naciones Unidas Av. Amazonas N. 2889 y la Granja Telf: (593-2) 2460 330, Fax: 2461 960 www.un.org.ec Ocina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos Esther Almeida Guillermo Fernndez-Maldonado Castro Estefany Jurado Velastegu Editor Luis Psara Equipo de apoyo del Ministerio de Justicia, Derechos Humanos y Cultos Tatiana Hidalgo Rueda Yolanda Pozo Byron E. Villagmez M. Correccin de estilo Miguel Romero Flores ISBN: 978-9978-92-987-2 Derechos de autor: 035501 Imprenta: V&M Grcas (02 3201 171) Quito, Ecuador 1ra. edicin: marzo 2011
Contenido
Presentacin .......................................................................................................vii Jos Serrano Salgado, Ministro de Justicia, Derechos Humanos y Cultos Introduccin........................................................................................................xi Luis Psara
I. El funcionamiento del sistema de justicia

1. La produccin judicial: cifras y calidad .....................................................3 Luis Psara 2. La justicia vista desde la reforma procesal penal .....................................97 Fundacin Esquel 3. Criminalidad y respuestas del sistema penal .........................................133 Farith Simon Campaa 4. Diseo y prctica del amparo constitucional ........................................149 Ramiro vila Santamara 5. Uso y funcionamiento de la justicia constitucional ...............................175 Agustn Grijalva y lex Valle 6. Comisaras de la mujer y acceso a la justicia en Cuenca .......................229 Gloria Camacho Z. y Kattya Hernndez B. 7. Gestin y recursos humanos en el Consejo de la Judicatura .................283 Fernando Grafe
II. La justicia mirada en perspectiva

8 La Funcin Judicial en 1990 .................................................................327 Laura Chinchilla y David Schodt Derechos humanos y administracin de justicia ...................................351 Comisin Interamericana de Derechos Humanos, 1997
10. Las instituciones del sector justicia en 2002 .........................................361 Banco Mundial 11. La visin de los usuarios........................................................................389 12. La visin de los ciudadanos ...................................................................393 Juan Carlos Donoso
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Presentacin
Jos Serrano Salgado, Ministro de Justicia, Derechos Humanos y Cultos
a Justicia es la bsqueda del bien comn. En esencia, con ella la sociedad busca restaurar la ausencia temporal del adecuado equilibrio que debe existir entre todos quienes la integran. Este enunciado, que en otro contexto pudiera sonar a obvio, es todava una aspiracin que no se concreta para la mayora de ciudadanos y ciudadanas de nuestro pas. Como parte sustancial de la democracia, la Justicia es el soporte fundamental que sostiene ante la Ley las relaciones entre iguales con absoluto respeto de su diversidad, pero en el Ecuador de las ltimas dcadas, ese concepto se ha degradado y despojado de un real valor. La justicia para quien puede pagar por ella, sin importar su culpa, para el emparentado poltico o para el bien relacionado, no es Justicia, mucho menos un servicio pblico del cual los ecuatorianos y las ecuatorianas podamos sentirnos orgullosos. Esta problemtica, que es un mal crnico, se agrav por la indiferencia de gobiernos del pasado que no hicieron nada por mejorar la administracin de justicia. O que, incluso, impulsaron la corrupcin como estrategia de poder, resultado de lo cual hoy tenemos desastrosas consecuencias que afectan la seguridad ciudadana e incrementan la sensacin de indefensin. Es en ese contexto que el Gobierno de la Revolucin Ciudadana dice basta! a tanto atropello y se involucra de manera efectiva en la reestructuracin de este sector estratgico para la existencia de la nacin. Una muestra de ese cambio, que es compromiso personal del presidente Rafael Correa Delgado, se plasm en la nueva Constitucin aprobada en referndum en septiembre de 2008. All se incluyeron normas y artculos para despoliti-
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J OS S ERRANO S ALGADO
zar el sistema de justicia secuestrado por dcadas por los partidos polticos tradicionales. Pero ese ejercicio es solo una parte del trabajo que el Gobierno Nacional hace por recuperar para la gente este servicio pblico. Por delegacin del Ejecutivo, el Ministerio de Justicia, Derechos Humanos y Cultos publica este estudio serio y profundo que permite, de manera objetiva y empricamente sustentada, diagnosticar, puntualizar y presentar soluciones especcas en torno a las acuciantes dicultades que persistentemente coartan el adecuado, gil y efectivo funcionamiento de la Administracin de Justicia en el Ecuador. El libro El funcionamiento de la justicia del Estado, transparenta y pone en perspectiva los graves y complejos problemas que afectan a este poder del Estado y por ende, a todos quienes formamos parte de la nacin. El presente texto, editado por el reconocido profesor de la Universidad de Salamanca, Luis Psara, autor de innumerables obras de investigacin en toda la regin, constituye un valioso compendio de artculos y ensayos que de forma tcnica, objetiva y sustentada retratan los principales inconvenientes que hacen que la Justicia en el Ecuador an sea una tarea pendiente. En estas pginas se presentan diagnsticos, estadsticas, teorizaciones, casos reales y propuestas de gran utilidad para comprender adecuadamente las fallas estructurales del sistema judicial ecuatoriano y, para con esta base, formular soluciones que permitan hacer del Ecuador un Estado Constitucional de Derechos y Justicia de verdad, ms all de cualquier enunciado. La Funcin Judicial en el Ecuador debe ser reestructurada de forma integral y uniforme, para que los scales, los jueces, los defensores y dems servidores cumplan su papel y resuelvan todos los asuntos a ellos sometidos, desde aquellos que conciernen primordialmente al inters privado, hasta los que cobran una inusitada trascendencia por sus implicaciones con el inters pblico. Todo ello basado en Derecho y con fundamento en las actuaciones procesales. Es decir, con plena e irrestricta observancia de la Constitucin, los tratados internacionales y las leyes de la Repblica. Esta investigacin es un esfuerzo del Gobierno Nacional para recuperar la conanza en la Justicia y en sus operadores como servidores pblicos probos y de excelencia, con procesos giles y certeros, con controles disciplina-
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P RESENTACIN
rios y administrativos que permitan una adecuada rendicin de cuentas, y con un correcto, honesto y eciente uso de los recursos scales. Este libro, precisamente, es un ejemplo concreto de la responsabilidad asumida por el Gobierno Nacional para cambiar la nefasta realidad de un sistema que ha servido para perseguir a los rivales polticos de los regmenes de turno o para enriquecer a unos pocos a costa del dolor y sufrimiento de miles. Es tambin, un alegato valioso para impulsar el mejoramiento y la reforma del Sistema de Justicia en el Ecuador, con el solo y nico propsito de que el pueblo ecuatoriano pueda efectivamente conar en las instituciones y goce, como soberano y mandante, de una verdadera seguridad jurdica que garantice el anhelado desarrollo denitivo de nuestro pas.
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Introduccin
Luis Psara
n las dos dcadas transcurridas desde que, en 1990, el Centro para la Administracin de Justicia de Florida International University realizara un diagnstico integral de la justicia en Ecuador, este tema ha sido objeto de algunos anlisis, muchas propuestas y determinadas reformas. Este volumen recoge los principales diagnsticos y anlisis, realizados sobre la base de un recojo de datos e informacin emprica y que, en consecuencia, cuentan con una base conable. El propsito del volumen es, pues, recopilar los trabajos que, con algn grado respetable de certeza, nos dicen qu ha caracterizado a la justicia provista por el Estado ecuatoriano a lo largo de este periodo. Esta demarcacin excluye, como objeto del volumen, otros tipos de justicia existentes en el pas. En cuanto al tiempo, si el primero de los estudios corresponde a 1990, dos de los trabajos incluidos fueron terminados en 2010. En Ecuador, como en muchos de los pases de la regin, la justicia es objeto de tratamiento y debate, a menudo sin suciente informacin sobre su realidad. Quienes son actores en el sistema de justicia tienen opiniones sobre l pero su visin del funcionamiento institucional resulta frecuentemente parcial, o incluso sesgada, a partir de la posicin que en l ocupan. Esto es especialmente claro cuando se adjudica responsabilidades de insuciencias y deciencias, y siempre son otros quienes resultan sealados. En el caso de este pas, en los ltimos veinte aos se ha efectuado una serie de trabajos en materia de justicia. En tales esfuerzos han participado principalmente la agencia de cooperacin estadounidense, USAID, el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y la cooperacin espaola.
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Entre las instituciones que han tomado parte en los diversos trabajos se hallan DPK Consulting, ILANUD y la Comisin Andina de Juristas, adems de diversas universidades y fundaciones ecuatorianas, entre las que destacaron la Corporacin Latinoamericana de Desarrollo y, sobre todo, la Fundacin Esquel, ambas inactivas hoy. Como resultado, existe un acervo de diagnsticos e informes sobre el funcionamiento de la justicia, que han acompaado a propuestas o a actividades de reforma. Sin embargo, el conocimiento resultante no ha sido capitalizado. Esto es, la informacin recogida y el anlisis efectuado no constituyen un corpus conocido y accesible, que est siendo usado en el terreno acadmico o en el de las acciones vinculadas a la reforma del sistema de justicia. Usualmente generado a partir de proyectos sobre temas especcos, la mayor parte de lo producido por ellos no se ha publicado y se halla archivado en diversos lugares el ms importante de los cuales es Projusticia pero no resulta fcilmente alcanzable por quien lo busque. Adems de no conocerse la existencia de esos trabajos salvo por unas pocas personas que se han mantenido en el tema durante varios aos, llama la atencin que, en el umbral de un nuevo proceso de transformacin de la justicia, la informacin proveniente de esos veinte aos casi no sea utilizada. menudo, en Amrica Latina, se sostiene que la justicia est insucientemente estudiada, lo que es parcialmente cierto. No obstante, el examen del caso ecuatoriano aade un matiz importante: en rigor, en este pas hay muchos aspectos de la justicia que estn pendientes de ser analizados pero en el caso de aqullos que s lo han sido la informacin y los resultados del anlisis permanecen en archivos, lejos tanto del inters acadmico como del conocimiento de quienes intentan, cclicamente, acometer nuevos esfuerzos de reforma. En cualquier terreno, sin conocer lo que se ha hecho antes se corre el riesgo de recorrer caminos ya transitados y, en el peor de los casos, persistir en el error. Renunciar a beneciarse de lo que otros, trabajando en lo mismo aprendieron antes, pone en el camino de dilapidar recursos. En el caso de la reforma del sistema de justicia esto es, si cabe, ms grave debido a la inexistencia de teoras slidas que guen la accin y a que el conocimiento acumulado a partir de la prctica todava es insuciente en todo el mundo. Y
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I NTRODUCCIN
en el caso ecuatoriano llama poderosamente la atencin el hecho de que, cuando se lee lo producido hace aos, se encuentra a menudo el diagnstico de problemas que hoy an no han sido resueltos. Este volumen no pretende resolver el problema que encara pero s busca ofrecer una base slida sobre la cual pueda continuarse los esfuerzos en direccin a contar con un conocimiento compartido sobre el tema de la justicia, que haga posible trabajar su reforma sobre algo mejor que pareceres y conjeturas. La primera parte del volumen recoge siete trabajos sobre la justicia ecuatoriana de hoy. El primero, de Luis Psara, analiza la produccin judicial tanto desde el punto de vista cuantitativo como valindose del examen de calidad sobre una amplia muestra de sentencias recogida en 2009. Los dos estudios siguientes estn dedicados a examinar los resultados de la reforma procesal penal, introducida en Ecuador hace casi diez aos. Un anlisis comprehensivo efectuado por la Fundacin Esquel se recoge aqu en lo concerniente a la Funcin Judicial y resulta complementado por el examen de las respuestas del sistema penal a la criminalidad, que realiza Farith Simon. La justicia constitucional es tambin objeto de dos trabajos: el primero, de Ramiro vila Santamara, est centrado en el recurso de amparo, que es examinado tanto en su diseo como en su prctica; el segundo, de Agustn Grijalva y lex Valle, aborda el uso y funcionamiento de esta justicia especializada. El estudio de Gloria Camacho y Kattya Hernndez extractado de un trabajo mayor pone atencin en el asunto de la mujer ante el sistema de justicia, desde la experiencia de las comisaras de la mujer en Cuenca. Finalmente, Fernando Grafe examina la gestin y los recursos humanos en el Consejo de la Judicatura, institucin que con diez aos de existencia ha sido erigida en rectora del sistema de justicia por la Constitucin de 2008. El lector habr de construir su propia versin acerca de la justicia ecuatoriana de hoy a partir de estos estudios. Cada uno de ellos se sustenta en informacin objetiva y vericable que, para ser discutida, requiere ser contrastada con ms informacin, dentro de un debate que entonces podr ser informado y serio. se es uno de los objetivos de esta publicacin. Pese a su diversidad, los siete trabajos referidos a la actualidad de la justicia estatal en Ecuador no cubren todos los mbitos de sta. Su publicacin
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constituye una invitacin para que, desde la constatacin de los vacos de importancia, se emprendan y publiquen nuevos trabajos que completen el levantamiento del perl del sistema de justicia que aqu se busca propiciar. La segunda parte del volumen pretende poner esa tarea en una perspectiva de mediano plazo. A ese efecto, se ha extractado las partes ms relevantes de tres informes internacionales, correspondientes a 1990, 1997 y 2002. El primero, ya mencionado, tiene un carcter precursor y fue preparado por Laura Chinchilla y David Schodt, con nanciacin de USAID. El segundo est referido especcamente a derechos humanos y administracin de justicia en Ecuador, y tiene un carcter institucional dado que fue producido por la Comisin Interamericana de Derechos Humanos. El tercero pertenece al Banco Mundial y ha sido traducido gentilmente por Ana Luca Jaramillo. Finalmente, la segunda parte se completa con la informacin proveniente de dos encuestas recientes. La primera, encargada por Projusticia, proporciona en una versin condensada la visin del sistema de justicia que tenan sus usuarios en 2007. La segunda, corresponde a la encuesta efectuada, en busca de la visin de los ciudadanos, por Vanderbilt University en 2008; el informe fue preparado por Juan Carlos Donoso. El editor del volumen agradece los varios apoyos recibidos para realizar este trabajo. Adems de los autores, debe reconocerse particularmente el estmulo entusiasta de Ramiro vila Santamara, el acceso a documentacin y otras facilidades prestadas por Ana Luca Jaramillo, la informacin facilitada por Patricia Esquetini y las varias contribuciones de Boudewijn de Jonge. Abril de 2010
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El funcionamiento del sistema de justicia
1 La produccin judicial: cifras y calidad

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Cuando en el ao 2009 se decidi organizar un programa de puesta en marcha de las instituciones y procesos incorporados por el Cdigo Orgnico de la Funcin Judicial, se convino en la necesidad de contar con una lnea de base de la produccin judicial, que estableciese a modo de una fotografa el punto de partida desde el cual se iniciara la transformacin de la justicia ecuatoriana, objetivo del Cdigo. Se trat entonces de componer un cuadro de situacin en el que se incluyese tanto los datos cuantitativos acerca del trabajo de los tribunales como una apreciacin, con base emprica, acerca del producto de su actuacin: las resoluciones judiciales. En este captulo se examinan los resultados de ese trabajo, que debern servir como elementos de orientacin para el establecimiento de lneas de poltica judicial, tanto en materia de evaluacin de los actuales jueces, y reclutamiento y formacin de los futuros jueces, como en lo referente a la organizacin del seguimiento del trabajo de los tribunales.
EL ANLISIS CUANTITATIVO
Este anlisis se ha elaborado sobre informacin del Consejo de la Judicatura correspondiente al periodo 2002-2008, que es la disponible en trminos homologados*. Se referir, primero, al movimiento de ingreso de causas durante el periodo. Abordar en seguida la capacidad de resolucin y sus variaciones
* El autor agradece el apoyo de Boudewijn de Jonge en el trabajo estadstico, as como sus observaciones y las de Ramiro vila Santamara, Mauricio Ramrez y Wilson Hernndez.
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anuales. Propondr a continuacin unas consideraciones sobre produccin y productividad judiciales, que examinar en relacin con el nmero de tribunales, el nmero de jueces y el monto presupuestario destinado a la Funcin Judicial1. Finalmente, se plantear algunas dudas y reservas, concernientes a las deficiencias del sistema de registro, que ensombrecen la informacin disponible y, en consecuencia, se proyectan negativamente sobre las posibles interpretaciones en torno a ella. El ingreso de causas al sistema En los siete aos del periodo analizado, ingresaron al sistema de justicia 1.620.468 causas. Esta cifra consolida el registro de ingreso en los varios tipos de juzgados, los tribunales fiscales y los tribunales contencioso-administrativos; todos ellos, lugares del sistema a los que llega una causa por primera vez. El cuadro 1 recoge los ingresos por ao y de la evolucin se desprende la existencia de una tendencia marcadamente ascendente que desemboc en un incremento del nmero de causas ingresadas en 2008, con respecto a las ingresadas en 2002, de dos veces y media (251,9%); esto es, un aumento anual promedio superior a cuarenta por ciento (41,98%).
Las cifras de juzgados, salas de cortes provinciales y jueces que son utilizadas en este trabajo han sido obtenidas de fuentes indirectas, en razn de que la solicitud de estos datos, formulada al Consejo de la Judicatura en noviembre de 2009, no recibi respuesta.
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PRODUCCIN JUDICIAL : CIFRAS Y CALIDAD
Cuadro 1 Causas ingresadas por primera vez al sistema (2002-2008)

Ao 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Total
Fuente: Consejo de la Judicatura. Elaboracin propia.
Causas ingresadas 132.478 148.265 218.710 240.192 279.554 267.540 333.729 1.620.468
Las cifras prueban, pues, la existencia de una demanda creciente sobre el sistema de justicia que, a diferencia de lo que se verifica en otros pases2, no se ha retrado como reaccin a una respuesta insatisfactoria de parte de aqul. Por el contrario, en Ecuador la demanda crece a un ritmo alto, especialmente desde 2004 y muy marcadamente en 2008, registrndose slo una cada en 2007. Esto significa que un nmero cada vez mayor de conflictos busca solucin en el aparato judicial, buena parte de los cuales corresponden a asuntos de niez y adolescencia, para lo cual el establecimiento de una judicatura especializada probablemente ha contribuido a canalizar una demanda hasta entonces no atendida. Si a aqullas ingresadas por vez primera al sistema, que son las ofrecidas por el cuadro 1, se suma las que ingresaron en otras instancias (es decir, volvieron a ser admitidas en un lugar distinto a los previstos como de primer ingreso), las cifras de ingreso que se acercan a los dos millones de causas en siete aos son las que aparecen en el cuadro 2.
Es el caso de Per, donde la frustracin social acumulada respecto del rendimiento del sistema de justicia parece explicar que en 2005 el total de causas ingresadas por primera vez al sistema (746.379) representara una cada de 8,7% respecto del ao anterior y que, en 2006, se produjera otra cada equivalente a 7,5%.
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Cuadro 2 Total de causas ingresadas al sistema (2002-2008)

Ao 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Total
Total de causas ingresadas 182.219 210.744 308.058 282.618 323.301 310.321 372.738 1.989.999
Como se desprende del cuadro 2, la tendencia de los ingresos totales es tambin creciente, aunque en 2007 se produjo un retroceso que es parcialmente explicado, como se ver luego, por la tendencia del ingreso decreciente en segunda instancia. Los aos de mayor ingreso son 2004, 2006 y 2008. La incidencia de las causas de primer ingreso sobre estos totales es grande no menor a 70% en ningn ao del periodo en estudio y, dado su mayor incremento en los ltimos aos, en 2005 estas causas pasaron a constituir 85% del total de ingresos y en 2008 alcanzaron el nivel de 90%. El cuadro 3 registra el ingreso anual en las cortes provinciales, antes denominadas superiores, que en direccin contraria a los ingresos registrados en primera instancia muestra una tendencia claramente decreciente desde 2005.
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Cuadro 3 Causas ingresadas a cortes provinciales (2002-2008)

Ao 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Causas ingresadas 44.773 56.731 84.261 37.974 37.470 35.403 31.209
Por qu aumentan significativamente los ingresos de primera vez al sistema, especialmente desde 2004, y al mismo tiempo disminuyen los ingresos en el nivel de apelacin, notoriamente desde 2005? Estamos ante una decepcin del usuario que, pese a las crecientes expectativas ciudadanas que se traducen en una mayor demanda sobre el escaln de entrada al sistema, una vez conocida la respuesta que ste ofrece, aconseja a partir de la experiencia desistir de llevar adelante el caso en apelacin? Una investigacin especfica debera indagar en esta llamativa disparidad en las tendencias de la demanda en primera y segunda instancias pero las cifras son suficientemente claras como para orientar el destino de recursos y servicios en una y otra. Capacidad de resolucin A lo largo de los siete aos comprendidos entre 2002 y 2008, el nmero de causas para las que el sistema produce una solucin3 anualmente se ha man3 Aunque la estadstica del Consejo de la Judicatura ha optado por la expresin causas resueltas, sta puede no ser la ms ilustrativa. En primer lugar, debido a que una porcin de las causas resueltas mediante una sentencia de primera instancia son apelables y reingresan al sistema todava en busca de solucin. En segundo lugar, en razn de que, como se ver en la ltima seccin de este informe, aquello que se entiende por resolver ofrece un cuadro heterogneo en los tribunales ecuatorianos y se halla sujeto a interpretaciones que, en los hechos, incluso pueden producir una manipulacin estadstica.
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tenido relativamente estable en trminos absolutos, alrededor de un cuarto de milln de casos. Los datos aparecen recogidos en el cuadro 4. Cuadro 4 Causas resueltas en el sistema (2002-2008)
Ao 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Fuente: Consejo de la Judicatura. Elaboracin propia
Causas resueltas 230.393 237.686 245.857 237.130 267.374 233.370 263.150
En una primera lectura llaman la atencin dos aspectos del cuadro 4. El primero es la relativa estabilidad de la cifra, pese al incremento de las causas ingresadas, ya sealado, y al aumento del nmero de tribunales y de jueces, hecho que ser examinado ms adelante. El segundo asunto llamativo es que hay aos de retroceso, esto es, aos como 2005 y 2007, en los que se producen menos decisiones que en aos anteriores. Cmo explicar este sube-y-baja en el nmero de causas resueltas? Si se toma los aos de una mayor produccin (2004, 2006 y 2008) y se los compara con los datos sobre ingresos de nuevas causas, registrados en el cuadro 1, se encontrar una coincidencia: los aos de mayor nmero de ingresos tambin son los de mayor produccin judicial. Esta vinculacin estadstica ha sido detectada en otros pases y parece sugerir que la mayor presin generada por el ingreso de causas lleva a un incremento en la produccin de decisiones judiciales. Pero queda pendiente de estimacin el significado de esas cifras de produccin judicial: tales cifras nos remiten a pocas, muchas o suficientes decisiones tomadas en el sistema? Como no hay establecido un estndar para la medicin, lo que aqu puede proponerse es establecer una comparacin que ponga en perspectiva las cifras disponibles o les proporcione un contexto. La comparacin ms justificable es probablemente la que ponga al lado de
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las cifras de produccin las de ingreso. El cuadro 5 rene los datos de causas ingresadas a todo el sistema con los datos sobre causas resueltas y anota la diferencia que, como se discutir despus, debera encaminarse a engrosar el rubro de causas pendientes. Cuadro 5 Causas ingresadas vs. causas resueltas (2002-2008)
Ao 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Totales Causas ingresadas 182.219 210.744 308.058 282.618 323.301 310.321 372.738 1.989.999 Causas resueltas 230.393 237.686 245.857 237.130 267.374 233.370 263.150 1.714.960 Diferencia 48.174 26.942 -62.201 -45.488 -55.927 -76.951 -109.588 -275.039
Mientras en 2002 y 2003 el nmero de causas resueltas era mayor que el de ingresadas, a partir de 2004 dados el salto en los ingresos y el estancamiento en las resoluciones surgi un dficit que ha ido aumentando anualmente hasta superar las cien mil causas en 2008. La importancia de la diferencia acumulada durante los siete aos del periodo bajo anlisis puede apreciarse mejor si se nota que la cifra se aproxima al promedio anual de nmero de causas ingresadas. Aunque la comparacin es simplemente referencial porque no se espera que una causa sea necesariamente resuelta en el mismo ao en el que ingresa la conclusin del cotejo es clara: el sistema resuelve una proporcin cada vez menor de las causas ingresadas. En 2008, el peor ao de esta estadstica, el sistema resolvi el equivalente a siete de cada diez causas ingresadas (70,59%).
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Obviamente, cifras y proporciones varan mucho segn la rama o materia de la que se trate4. As, tratndose de los tribunales penales (que no son punto de ingreso al sistema y estn encargados de juzgar y sentenciar delitos que ingresaron a travs de los juzgados penales), las cifras son las que ofrece el cuadro 6. Cuadro 6 Causas ingresadas vs. causas resueltas en tribunales penales (2002-2008)
Ao 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Totales Causas ingresadas 4.968 5.748 5.087 4.452 5.862 6.918 7.202 40.327 Causas resueltas 2.464 2.861 2.785 2.329 3.163 4.346 5.058 23.006 Diferencia -2.504 -2.887 -2.302 -2.123 -2.699 -2.572 -2.144 -17.321
En este caso se constata tambin que los incrementos en produccin corresponden a los aos de aumento de ingresos (2006, 2007 y 2008) y han permitido que el dficit anual se mantenga casi constante en nmeros absolutos. Es de subrayar que en el periodo de siete aos que se estudia, los tribunales penales que fueron creados con la reforma procesal penal hayan podido producir decisiones sobre slo algo ms de la mitad de los casos ingresados (57%), lo que equivale a una falta de resolucin acumulada que afecta a ms de diecisiete mil casos. En el caso de las cortes provinciales, ex cortes superiores, las cifras son las que presenta el cuadro 7.
En el anexo A se incluye la informacin estadstica sobre causas ingresadas, resueltas y pendientes por tipo de juzgado y tribunal, durante los siete aos del periodo examinado.
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Cuadro 7 Causas ingresadas vs. causas resueltas en cortes provinciales (2002-2008)

Ao 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Totales Causas ingresadas 44.773 56.371 84.261 37.974 37.470 35.403 31.209 327.821 Causas resueltas 41.449 52.501 47.156 44.302 43.508 37.824 35.739 302.479 Diferencia -3.324 -4.230 -37.105 6.328 6.038 2.421 4.530 -25.242
Aunque en cuatro de los siete aos el nmero de causas resueltas super al de ingresadas, las cortes provinciales no lograron superar el desafo planteado por el enorme ingreso recibido en 2004. Sin embargo, ese hipo fue compensado por la ya sealada tendencia decreciente en los ingresos a partir de 2005. Esto explica que a lo largo del periodo estas cortes hayan resuelto 92,26% de los casos ingresados, nivel bastante alto en el conjunto del sistema. La productividad del sistema Otra va de entrada para enfrentar la pregunta acerca del significado de las cifras de produccin judicial consiste en examinar la productividad del sistema. Este examen puede efectuarse desde dos ngulos. Uno consiste en medir la produccin de cada juez integrante de la Funcin Judicial. Otro es el que se vale de una comparacin entre los recursos puestos en el sistema y las cifras de produccin judicial, a fin de verificar si el aumento de recursos se convierte en mejores rendimientos. En cuanto al primero, conviene tener presente que las cifras aqu presentadas se limitan a una mirada sobre el conjunto del sistema; esto significa trabajar con promedios estadsticos que no reparan en los niveles de rendi-
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miento de cada tribunal. Sin embargo, es til tener presente que durante el trabajo de levantamiento de informacin se pudo advertir la existencia de grandes diferencias entre unos juzgados y otros, e igualmente entre tribunales, que aqu no podrn ser examinadas, dada la naturaleza del presente trabajo. En otras palabras, esto significa que, como ocurre con todo promedio, las cifras pueden proporcionar una imagen engaosa en cuanto quedan ocultos los casos de juzgados y tribunales que se hallan muy por encima o muy por debajo de las cifras presentadas. Al proceder al examen de la informacin disponible resulta apropiado tratar separadamente el caso de los juzgados unipersonales de los tribunales integrados por tres jueces. Los datos acerca de la productividad de los juzgados unipersonales (civiles, penales, de trabajo, de inquilinato, de niez y adolescencia, y de trnsito) se recogen en el cuadro 8. Cuadro 8 Produccin y productividad de los juzgados unipersonales (2002-2008)
Ao 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Causas resueltas 185.178 181.242 194.482 188.893 218.564 189.467 219.877 Juzgados/jueces 491 493 526 537 532 533 539 Sentencias por juez 377 368 370 352 411 355 408
En el cuadro 8 puede observarse que no existe una tendencia definida en el nmero de causas resueltas en los juzgados unipersonales: si bien el total anual en 2008 es mayor (+ 9%) al de 2002, en el periodo no se registra una tendencia constante al alza puesto que los aos 2003, 2005 y 2007 son de retroceso. El incremento en el nmero de causas resueltas no parece seguir al incremento del nmero de jueces; esto es, en los aos en los que se aumenta juzgados y jueces no se verifica una correspondencia en el aumento
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de causas resueltas. As, en dos de los aos en que se produjo retroceso en las causas resueltas (2003 y 2005), se haba incrementado el nmero de juzgados/jueces. Y, de otro lado, en los dos aos en los que se produjo el mayor aumento de causas resueltas (2006 y 2008), ste no parece corresponder al mnimo incremento producido en nmero de juzgados/jueces. Esta comprobacin ratifica lo hallado en varios pases, al efectuar un cotejo similar: el incremento en el nmero de jueces y tribunales no muestra relacin con una mayor produccin de resoluciones judiciales. En cuanto al nmero de sentencias producidas en promedio por cada juez de los juzgados unipersonales, el cuadro 8 revela que en el periodo analizado tampoco existe una tendencia definida. Si bien en 2008 se produjo 31 sentencias ms por juez que en 2002, en los siete aos la cifra promedio subi y baj, nunca por debajo de 352 ni por encima de 411, tenindose 2005 y 2007 como aos de retroceso. Estos promedios significan aproximadamente siete sentencias por semana, producidas por cada juzgado unipersonal. Si se aade a los juzgados unipersonales aquellos que, siendo tribunales, tambin constituyen primera instancia en el sistema (tribunales fiscales y contencioso-administrativos), los niveles de productividad de la primera instancia de la Funcin Judicial son los que aparecen en el cuadro 9. Cuadro 9 Produccin y productividad en primera instancia (2002-2008)
Ao
Causas resueltas % de incremento Juzgados/ tribunales Jueces % de incremento Sentencias por juez % de incremento
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
186.480 182.324 195.916 190.499 220.577 191.179 222.569
-2,28 6,9 -2,84 13,6 -15,38 14,1
495 497 530 541 542 542 547
503 505 538 549 562 560 563
0 6 2 2 0 1
371 361 364 347 392 341 395
-2,7 0,9 -4,9 11,6 -15 13,6
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Los resultados del cuadro 9 no muestran un perfil distinto al de los juzgados unipersonales. No hay tendencias definidas en el nmero de causas resueltas (con 2003, 2005 y 2007 como aos de retroceso), ni en las sentencias producidas en promedio por cada juez pero, respecto a esta ltima informacin, se estrecha el margen entre el mnimo (347) y el mximo (395). El promedio de produccin por juez se mantiene alrededor de siete sentencias por semana. Si se pasa a examinar el mismo tema en cada tipo de juzgado o tribunal especializado, se tiene los resultados que siguen. Tratndose de los juzgados civiles, el cuadro 10 permite apreciar la evolucin de su produccin y productividad. Cuadro 10 Produccin y productividad en los juzgados civiles (2002-2008)
Ao 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Causas resueltas 97.908 103.202 97.184 96.854 104.097 93.504 96.287 Juzgados 244 244 245 249 248 251 253 Sentencias por juez 401 423 397 389 420 373 381
En el caso de los juzgados civiles no se encuentra una tendencia definida en la produccin, que conoci sus puntos ms altos en 2003 y 2006, y no guard relacin con el nmero de jueces. La productividad, no obstante haber logrado el mejor resultado en 2006, exhibi una tendencia decreciente. Si se calcula el promedio de sentencias por juez, durante el periodo de siete aos analizado, se obtiene 7,64 sentencias por semana, muy cerca del promedio general para jueces de primera instancia. Tratndose de los juzgados de inquilinato, el cuadro 11 ofrece los resultados de produccin y productividad.
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Cuadro 11 Produccin y productividad en los juzgados de inquilinato (2002-2008)

En los juzgados de inquilinato, el ao de mayor produccin y de mayor productividad fue 2004, mientras 2007 fue el ao ms pobre en rendimiento. Si se calcula el promedio de sentencias por juez, durante los siete aos bajo examen, se obtiene 9 sentencias por semana, resultado algo ms alto que el promedio general para jueces de primera instancia. El caso de los juzgados de la niez y adolescencia, que empezaron a funcionar como especializados en 2004, no permite un anlisis de un periodo equivalente al de los otros juzgados. Los resultados, correspondientes a slo cinco aos, aparecen en el cuadro 12. Tngase presente que, aunque el cuadro usa la expresin sentencias, en las cifras de produccin se incluye tambin los autos resolutorios, que tienen efectos similares al de una sentencia.
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Cuadro 12 Produccin y productividad en los juzgados de niez y adolescencia (2004-2008)

Ao 2004 2005 2006 2007 2008 Causas resueltas 20.475 27.405 41.008 45.616 46.946 Juzgados 34 43 44 45 47 Sentencias por juez 602 637 932 1014 999
En este caso, la tendencia de la produccin va en alza, efecto que slo en parte puede ser atribuido al incremento de juzgados, dado que la productividad se increment marcadamente en los tres ltimos aos del periodo. En efecto, entre 2006 y 2008 un juez de la niez y adolescencia produjo casi 19 (18,87) sentencias y autos resolutorios por semana. Para el conjunto de los cinco aos, sin embargo, el promedio se reduce a 16 por semana. Las cifras correspondientes a los juzgados penales aparecen en el cuadro 13, que se refiere a las decisiones que ponen fin a la etapa previa al juicio. Cuadro 13 Produccin y productividad en los juzgados penales (2002-2008)
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En este caso, los mejores aos de produccin fueron 2002 y 2003, mientras 2007 y 2008 aparecen con los niveles ms bajos de causas resueltas y, en consecuencia, de productividad. En estos dos ltimos aos, el promedio de decisiones por juez fue de menos de cuatro (3,66) por semana, mientras que en el conjunto de los siete aos analizados se lleg a 5,39. En los tribunales penales, encargados del juzgamiento, los resultados son los que presenta el cuadro 14. Cuadro 14 Produccin y productividad en los tribunales penales (2002-2008)
Ao 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Causas resueltas 2.464 2.861 2.785 2.329 3.163 4.346 5.058 Tribunales penales 43 43 43 43 44 44 44 Jueces integrantes 129 129 129 129 132 132 132 Sentencias por juez 19 22 22 18 24 33 38
Como se haba visto en el cuadro 6, la tendencia en las causas resueltas es ms bien al alza, con las excepciones de los aos 2004 y 2005. Siendo el nmero de tribunales y el de jueces casi constantes en el periodo, el dato ms importante proviene del nmero de sentencias por juez, que ha sido calculado dividiendo el nmero de sentencias producidas por el tribunal entre sus tres miembros5. El resultado se halla muy por debajo del correspondiente a los juzgados y tribunales de primera instancia. En efecto, con un mnimo de 19 sentencias por juez en 2002 y un mximo de 38 en 2008, durante los
Dividir el nmero de decisiones entre el nmero de miembros del tribunal corresponde a la forma de trabajo de la mayora de tribunales, que reparten las causas entre sus miembros para luego revisarlas en conjunto y proceder a adoptar resolucin.
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siete aos analizados la produccin promedio de un juez integrante de un tribunal penal se situ en dos sentencias por mes. En los juzgados de trabajo, produccin y productividad fueron, en el periodo examinado, aquello que muestra el cuadro 15. Cuadro 15 Produccin y productividad en los juzgados de trabajo (2002-2008)
Habindose producido incrementos muy pequeos en el nmero de juzgados, en los dos ltimos aos del periodo, las causas resueltas han marcado una tendencia declinante. Lo mismo ocurri con la productividad: en 2002, cada juez se acerc a diez (9,61) sentencias semanales; en 2008, en cambio, produjo algo ms de seis (6,34). En el conjunto del periodo, el promedio de sentencias semanalmente emitidas por un juez de trabajo fue 6,56, cifra cercana al promedio general de los jueces de primera instancia. Para los juzgados de trnsito, las cifras de rendimiento son las que se hallan en el cuadro 16.
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Cuadro 16 Produccin y productividad en los juzgados de trnsito (2002-2008)

Los resultados de estos juzgados se hallan entre los menos explicables. Mientras que 2002 y 2007 exhiben cifras de produccin bajas, en relacin con los dems aos, 2008 experiment un salto formidable. El nmero de causas resueltas no guarda ninguna relacin con el nmero de juzgados en funcionamiento: en 2002, uno de los aos en que ms juzgados se tuvo en operacin, el rendimiento fue bajsimo; en 2007 se obtuvo tambin una produccin muy baja; pero en el ao siguiente, con un solo juzgado ms, se resolvieron nueve veces ms causas. En el conjunto del periodo, el promedio semanal de sentencias por juez se acerc a nueve (8,96). Tratndose de primera instancia, resta ver el caso de los tribunales contencioso-administrativos, cuyos resultados presenta el cuadro 17.
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Cuadro 17 Produccin y productividad en los tribunales contencioso-administrativos (2002-2008)

Ao 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Causas resueltas 1.302 1.082 1.434 1.606 1.592 1.247 1.980 Tribunales 4 4 4 4 4 4 5 Jueces integrantes 15 15 15 15 15 15 18 Sentencias por juez 87 72 96 107 106 83 110
Habindose mantenido constante el nmero de tribunales hasta 2007, el nmero de causas resueltas ha experimentado variaciones menores, salvo el salto dado en 2008, cuando se cre un quinto tribunal. La productividad se mantuvo relativamente estable, en niveles notoriamente bajos. En el conjunto del periodo, cada miembro de un tribunal contencioso-administrativo produjo algo menos de dos sentencias (1,81) por semana, cifra que es la ms baja entre las diferentes materias en las que se especializa la Funcin Judicial. En seguida, corresponde examinar el caso de las cortes provinciales, ex cortes superiores, cuyos rendimientos registra el cuadro 18.
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Cuadro 18 Produccin y productividad en las cortes provinciales (2002-2008)

Ao 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Causas resueltas 41.449 52.501 47.156 44.302 43.508 37.824 35.739 Salas de cortes 45 48 49 49 49 49 49 Jueces integrantes 135 142 145 145 145 145 145 Sentencias por juez 307 370 325 306 300 261 246
Del mismo modo en el que se procedi en los tribunales penales, para calcular el nmero de sentencias por juez integrante de una sala de corte provincial se ha dividido el total de causas resueltas entre los tres miembros de la sala. Lo ms llamativo es que en este caso s parece hallarse una tendencia, que es de signo decreciente. En medio de esa tendencia se constata que, pese a haber menos salas en los aos 2002 y 2003, se produjo ms sentencias que en 2007 y 2008. En cuanto a productividad, mientras en 2003 se lleg al nivel de 370 sentencias por juez, en 2008 se produjo un tercio menos de sentencias. En el conjunto del periodo analizado, cada juez de corte provincial produjo un promedio de algo menos de seis sentencias por semana, cifra ligeramente menor a las siete semanales producidas en promedio por los jueces de primera instancia. Finalmente, si se agrega la informacin disponible para primera y segunda instancia, los datos aparecen recogidos en el cuadro 19.
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Cuadro 19 Produccin y productividad en primera y segunda instancias (2002-2008)

Ao 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Causas resueltas 230.393 237.686 245.857 237.130 267.374 233.370 263.150 Jueces 767 778 814 825 841 839 842 Sentencias por juez 300 306 302 287 318 278 313
Los resultados, de los cuales slo queda excluida la Corte Nacional, muestran una cifra de causas resueltas que tiende a ser constante y slo registra altibajos menores. El nmero de sentencias promedio por juez gira en torno a las 300 causas anuales, verificndose pequeas variaciones anuales, en un sentido o en otro. Estos resultados completan y confirman los hallazgos presentados en los cuadros anteriores. El segundo ngulo escogido para apreciar el significado de los niveles de la produccin jurisdiccional es su cotejo con los recursos puestos a disposicin de la Funcin Judicial. El primero es el de orden presupuestario. El cuadro 20 recoge los recursos destinados por el Presupuesto del Estado a la Funcin Judicial, distinguiendo entre las cifras absolutas y sus equivalentes deflactados para trabajar con valores constantes6.
Las cifras en U.S. dlares corrientes son las consignadas en el presupuesto del Estado. Para compensar el efecto inacionario, a estas cifras se ha aplicado el deactor anual que aparece en la cuarta columna del cuadro 20, que es establecido por el Banco Central y que permite establecer el valor real de cualquier cantidad de dinero, convirtindola a su valor en dlares constantes del ao 2000. El resultado aparece en la siguiente columna y es el que permite medir el incremento real en la suma asignada anualmente (ltima columna), as como calcular el aumento real de la suma destinada a la Funcin Judicial a lo largo de todo el periodo.
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Cuadro 20 Recursos del Presupuesto del Estado destinados a la Funcin Judicial (2002-2008)
Ao U.S. dlares corrientes % del Presupuesto del Estado Deflactor U.S. dlares constantes (ao 2000) Incremento anual real
2002 84.960.300 2003 124.238.734 2004 132.375.761 2005 131.071.336 2006 134.775.761 2007 138.871.489 2008 168.640.950 Totales 914.934.331
1,51 1,85 1,90 1,78 1,57 1,42 1,63 -
1,656 2,014 2,182 2,346 2,525 2,681 2,752 -
51.304.528 67.156.072 69.671.453 73.636.582 85.844.433 97.796.823 103.460.705 548.870.596
30,89% 3,74% 5,69% 16,57% 13,92% 5,79% -
Entre 2002 y 2008 se destin a la Funcin Judicial casi mil millones de dlares estadounidenses que, en dlares constantes del ao 2000, sumaron 548 millones. Si bien el porcentaje del presupuesto del Estado destinado a la Funcin Judicial no ha variado significativamente (oscilando entre 1,42 y 1,9%, a lo largo de los siete aos), el incremento del monto disponible en trminos reales se ha duplicado a lo largo del periodo examinado, al pasar de 51 a 103 millones de dlares estadounidenses. El aumento del monto destinado a la Funcin Judicial ha sido constante en los siete aos y, como se ve en el cuadro 20, slo en 2003 hubo un incremento real de ms de 30%. La comparacin entre estos incrementos de fondos destinados a la Funcin Judicial y las variaciones producidas en el nmero de causas resueltas por sta en primera y segunda instancia aparece en el cuadro 21.
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Cuadro 21 Causas resueltas vs. recursos destinados a la Funcin Judicial (2002-2008)

Ao Causas resueltas % de incremento Monto asignado en US dlares constantes % de incremento
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
230.393 237.686 245.857 237.130 267.374 233.370 263.150
3 3 -4 11 -15 11
51.304.528 67.156.072 69.671.453 73.636.582 85.844.433 97.796.823 103.460.705
30,89 3,74 5,69 16,57 13,92 5,79
La principal conclusin que puede derivarse del cuadro 21 es muy clara: no hay relacin entre el incremento de recursos del Estado que se destinaron a la Funcin Judicial entre 2002 y 2008 y el nmero de causas resueltas en sta por la primera y la segunda instancias. Los recursos destinados a la Funcin Judicial se han traducido en un mayor nmero de judicaturas, tribunales, salas y, por supuesto, jueces. Entre 2002 y 2008 stos pasaron, conforme se vio en el cuadro 19, de ser 767 a constituir un total de 842. Podra decirse que este incremento de casi un diez por ciento en el nmero de jueces se tradujo en un incremento de 14,2% en las causas resueltas, que es la diferencia en stas entre 2002 y 2008. Sin embargo, como la tendencia en las causas resueltas es errtica (con los aos 2005 y 2007 de claro retroceso), esta conclusin sera precipitada. Dada esa tendencia errtica en el nmero de causas resueltas anualmente, debe reafirmarse la conclusin de que el incremento de tribunales y jueces no tiene un efecto constatado sobre el nmero de casos que el sistema de justicia resuelve. Las causas pendientes El nmero de causas registradas como pendientes en primera y segunda instancias se mantuvo relativamente estable durante el periodo 2002-2008,
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acumulando una cifra en torno al milln cien mil causas, segn puede verse en el cuadro 22. Cuadro 22 Causas pendientes en primera y segunda instancias (2002-2008)
Ao 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Causas pendientes 1.144.690 1.092.015 1.062.426 1.081.660 1.088.885 1.019.919 1.130.811
En las estadsticas que recolecta el Consejo de la Judicatura se registra trimestralmente el nmero de causas ingresadas, el de resueltas y el de pendientes. Parecera lgico que, si se toma como referencia el informe del trimestre anterior que prepara cada unidad jurisdiccional del sistema, el nmero de causas pendientes sea la suma del saldo pendiente en el informe previo ms las ingresadas menos las resueltas. En la unidad de Estadsticas del Consejo se recogi la versin de que esto no siempre es as, es decir, que las cifras as verificadas no siempre dan el resultado que deberan. Que las cifras de causas pendientes cada ao se mantengan relativamente estables es algo que no deja de sorprender dado el hecho de que, segn se ha visto antes, cada ao a partir de 2004 el nmero de causas ingresadas supera significativamente el de resueltas, segn se vio en el cuadro 5. En conjunto, durante el periodo correspondiente a los siete aos examinados para este informe, se acumul un total de 275.039 causas sin resolver que debieron incrementar el nmero de pendientes. Sin embargo, las cifras oficiales sobre stas ltimas no revelan aumento: las pendientes se incrementaron slo en 16.121 causas. El cuadro 23 confronta los datos sobre causas no resueltas (diferencia entre ingresadas y resueltas) con las pendientes segn las estadsticas del Consejo de la Judicatura.
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Cuadro 23 Causas no resueltas vs. causas pendientes (2002-2008)

Ao 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Total Diferencia entre causas ingresadas y resueltas 48.174 26.942 -62.201 -45.488 -55.927 -76.951 -109.588 -275.039 Causas pendientes en primera y segunda instancia 1.114.690 1.092.015 1.062.426 1.081.660 1.088.885 1.019.919 1.130.811 -
Si se toma slo el periodo entre 2004 y 2008, se acumul durante l un total de 350.155 causas no resueltas. Sin embargo, en ese mismo lapso las causas pendientes crecieron en 68.385. Sea, pues, que se tome el periodo 2002-2008 o el lapso 2004-2008, estamos ante cientos de miles de causas no resueltas que no engrosaron el nmero de pendientes. Dnde fueron? Hay dos posibles explicaciones, que ciertamente no son excluyentes. La primera es que la cifra de no resueltas indique un enorme nmero de causas abandonadas que, al ser retiradas del sistema, permite que, pese a que desde 2004 se resuelve bastante menos de lo que ingresa, el nmero de causas pendientes se mantenga estabilizado. Esta explicacin tropieza con un hecho, al que se har referencia en la seccin siguiente de este informe, que parece bastante claro: en el sistema judicial ecuatoriano no existe una prctica eficiente y constante para eliminar los casos en abandono7. Se ha intentado acciones piloto acaso la ms importante llevada a cabo por DPK que han demostrado el peso de estos casos en la estadstica pero no se ha logrado introducir la limpieza de casos como una prctica permanente en juzgados y tribunales.
7 Un informe del Banco Mundial (Report No: 26259-EC, Implementation Completion Report SCL-40660; TF-29208; TF-51227) sostiene que la depuracin de casos en abandono es una prctica introducida en el sistema judicial ecuatoriano pero el trabajo de campo y las entrevistas efectuadas para el presente estudio no encontraron evidencias que conrmen esa armacin.
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La segunda explicacin remite a la falta de rigor en la preparacin de las estadsticas en la Funcin Judicial, asunto que ser abordado enseguida en este informe. Pero si la falta de confiabilidad de las cifras fuera tal como para que un cuarto de milln de causas no tenga destino cierto en el lapso de siete aos, se estara ante un problema muy serio en el sistema de justicia, planteado por la magnitud de la informacin no confiable. Dudas y reservas a. Falta de confiabilidad de las cifras.En el primer informe comprehensivo acerca del sistema de justicia ecuatoriano, publicado en 1991, se adverta: existen serias dudas sobre la confiabilidad de las estadsticas que se publican. Los anlisis que pueden hacerse con base en las estadsticas oficiales, conducen a resultados de dudosa realidad8. Diversos actores del sistema de justicia ecuatoriano, entrevistados a lo largo de la recoleccin de informacin para este trabajo, se refirieron a la falta de confiabilidad de las estadsticas de las que se dispone y que centraliza el Consejo de la Judicatura. La unidad de Estadstica en esta entidad confirm plenamente este hecho (visita de 17.11.09). Los principales factores que concurren a la falta de confiabilidad son: La insuficiente cobertura de la informatizacin, que conduce a que en la mayor parte de tribunales el levantamiento estadstico sea una tarea manual que no siempre se realiza con prolijidad, como demuestra el hecho de que las cifras entregadas para un ao determinado varen luego, en los informes de aos sucesivos, segn reporta la unidad de Estadstica del Consejo de la Judicatura. El descuido o la falta de adiestramiento en el manejo informtico de parte de algunos empleados, que hace que los datos incorporados al sistema informatizado SATJE contengan diversas deficiencias.
8 Chinchilla, Laura y David Schodt, Evaluacin del Sector Justicia de Ecuador. Anlisis legal y administrativo, Centro para la Administracin de Justicia, Florida International University, 1991. En este mismo volumen se reproduce algunas partes de ese informe.
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Las limitaciones de recursos (personal y presupuesto) en la unidad de Estadstica en el Consejo de la Judicatura, que impiden realizar trabajo de campo para verificar la validez de la informacin que reciben de los tribunales. La dejadez, de parte de jueces y secretarios, en la tarea de declarar el abandono y archivar los casos en los que no hay movimiento, segn lo dispuesto por el artculo 398 del Cdigo de Procedimiento Civil9. La tendencia, que segn algunos informantes existe en los tribunales, a inflar las cifras de causas en trmite, que tiene como objeto justificar el retraso en sentenciar o reclamar la asignacin de ms recursos. En la mayora de juzgados visitados con ocasin de la preparacin del estudio sobre la produccin jurisdiccional se incluye en el libro de ingresos asuntos de mero trmite que no requieren, propiamente de una decisin judicial; por ejemplo en el caso de niez y adolescencia, los permisos de viaje con fines de reagrupacin familiar. El hecho de que durante cierto tiempo el sistema informtico no detectaba la multiplicidad de causas ingresadas sobre el mismo asunto, con el objeto de lograr que, no obstante el sistema aleatorio, alguna de ellas recayese en el juzgado que interesaba al demandante. La inflacin del nmero real de sentencias, al considerarse como tales la actuacin del juez en procedimientos no contenciosos o de mero trmite (diligencias previas, autorizacin de viaje de menor, juramento del curador, etc.). Todos estos factores hacen que el nmero de causas ingresadas, el nmero de causas pendientes e incluso el de sentencias aparezca distorsionado, casi siempre en el sentido de aumentar las cifras10.
9 Cdigo de Procedimiento Civil, Art. 398.- Los jueces o tribunales, de ocio o a peticin de parte, ordenarn el archivo de los juicios que se hallaren en estado de abandono segn lo que anteriormente se seala, sin necesidad de artculo o incidente alguno ni la consideracin de otra cuestin o cuestiones procesales, pues en el caso, la competencia del juez o tribunales se limitar a ordenar tal archivo. 10 Diez aos atrs, en el Proyecto Piloto para la Modernizacin del Sistema Judicial (Tercer Informe de Avances, 12 de mayo al 12 de agosto de 1999), se efectu una depuracin de causas en abandono en materia civil y de delitos prescritos en materia penal. En el trabajo hecho en Cuenca, en el Juzgado Quinto de lo Civil se elimin de esta forma 564 casos, en el Juzgado Octavo de lo Civil, 420 y en
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La unidad de Estadstica ha venido solicitando, por medio de diversas vas y oportunidades: que se lleve a cabo un inventario de causas que depure las que se hallan en abandono y en realidad no estn en trmite ni pendientes, y que se generalice el sistema informtico a todo el pas y se adiestre al personal para que la informacin sea ingresada con el mayor rigor posible. b. Efectos sobre la elaboracin de la Lnea de base de la produccin jurisdiccional.Si tal es la situacin de las cifras disponibles, hasta tanto no se produzca la depuracin de causas aparentemente pendientes y no se establezca un mecanismo de alimentacin de datos confiable, especular sobre la produccin judicial a partir de los datos existentes parecera una tarea intil11. Los estudios realizados en otros pases sugieren que el hecho de que una causa ingrese al sistema no implica necesariamente que se est buscando con ello una respuesta judicial directa. Por ejemplo, es relativamente frecuente que se ingrese una demanda en el mbito civil y comercial o incluso una denuncia en el mbito penal con el objeto de presionar al deudor a fin de que pague lo que debe, o al autor de un dao, a que lo repare; en el caso comercial, obtenido el embargo y, en ocasiones, el objetivo perseguido, el caso queda en abandono real, que slo tardamente es declarado como tal. Entidades como los bancos utilizan extensamente este mecanismo de cobro que, en rigor, no persigue alcanzar una decisin judicial. Ese hecho y otros como la imposibilidad de seguir afrontando los costos de un abogado o el cuello de botella que paraliza o ralentiza la actuacin de los fiscales producen dos tipos de situaciones entre los expedientes:
el Juzgado Segundo de lo Penal, 177. Estas experiencias piloto no se extendieron al conjunto de los tribunales ni se mantuvieron con carcter regular en los pocos juzgados elegidos para el ejercicio. 11 En el informe de Chinchilla y Schodt, publicado en 1991 y que se reproduce parcialmente en este mismo volumen, se alert respecto de las llamadas causas pendientes: Las cifras referidas a esta categora de causas deben ser interpretadas con prudencia, ya que pueden incluir numerosas causas legalmente prescritas o abandonadas sin la correspondiente anotacin o noticacin; segn las entrevistas realizadas esto suele ocurrir con bastante frecuencia en materia civil.
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casos que han sido tcnicamente abandonados y que el juzgado, debido a la falta de personal o al descuido, no encamina al archivo y mantiene estadsticamente como pendientes, y casos inactivos porque la parte procesal que debiera promoverlo no lo hace y respecto de los cuales an no ha transcurrido el plazo legal para que el abandono sea declarado. Cuando se califica un caso como pendiente se supone que se trata de un proceso cuyo futuro pende de una decisin judicial a ser adoptada, situacin que se asocia a una inaccin del juez o del personal del juzgado que genera rezago. En la realidad, los casos realmente abandonados y los inactivos conforman una cantidad dada de procesos, que hacen parte de la cifra estadstica de causas pendientes y que, sin embargo, en ellos del juzgador no se espera nada (excepto que declare el abandono cuando legalmente corresponda); en verdad, no son carga de trabajo para el juzgado y en realidad, desde el punto de vista de la responsabilidad de la actividad judicial, no deberan ser considerados como pendientes. El monto de estos casos, que podramos calificar como no pendientes depende de varios factores. Uno es la materia; probablemente en asuntos contencioso-administrativos los casos falsamente pendientes sean muchos menos debido a que all demandan clientes relativamente importantes que estn decididos a seguir hasta el final, costeando el abogado; pero es probable que en niez y adolescencia ocurra lo contrario. Con la reforma procesal penal, la iniciativa se halla en el fiscal y muchos de los casos pendientes pueden estarlo debido a la inactividad del Ministerio Pblico. En materia comercial, como se ha sealado antes, demandar es un recurso de cobro, que no se encamina necesaria ni directamente hacia lograr la sentencia. En una alta medida, el asunto tambin depende de los comportamientos de los juzgados que, as como varan de un pas a otro, son distintos de un juzgado a otro. En ciertos casos se realiza ejercicios para limpiar el juzgado peridicamente. En Ecuador, no es sta una prctica predominante y, en consecuencia, no hay manera de saber cuntos son los efectivamente pendientes de accin del juzgado. Segn la informacin recibida en Cuenca, en algunos juzgados se ha hecho recientemente una depuracin para establecer el nmero efectivo de
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causas que se hallan en proceso y requieren accin del juzgado; en ciertos casos, la carga se habra llegado a disminuir en un tercio del total previamente existente. En la actualidad, en Ecuador no se conoce: el nmero de causas que realmente se hallan en proceso en el sistema; los juzgados funcionan, para cierta porcin de expedientes, como archivos donde se depositan causas efectivamente abandonadas o en un estado indefinido de inactividad. el nmero de verdaderas sentencias que cada instancia del sistema produce; en consecuencia, no es posible medir con certidumbre la productividad de cada juez. Una de las varias consecuencias de esta situacin12 indica que tampoco se est en condiciones de proyectar el nmero de juzgados necesarios, por
12 Pese a la introduccin de apoyos informticos, la situacin se asemeja a la descrita, diez aos atrs, en el informe del Proyecto de apoyo al Poder Judicial de Ecuador en materia de estadsticas judiciales, preparado por los letrados del Consejo General del Poder Judicial de Espaa, Jaime Jimnez Snchez y Manuel Elola Somoza, y presentado en abril de 2000. En ese texto se formula el siguiente DIAGNSTICO DEL SISTEMA DE ESTADSTICAS JUDICIALES VIGENTE: Los libros de las ocinas judiciales no responden a los requerimientos de informacin estadstica. No existe una prctica uniforme sobre la forma en la que han de realizarse las anotaciones en los libros. Los rganos de inferior jerarqua carecen de los ms elementales recursos materiales y personales. Los datos que facilitan los rganos informantes son incompletos y poco ables. Los funcionarios que de hecho introducen la informacin en los libros, carecen frecuentemente de la formacin necesaria para expresarla con rigor. Los formularios estadsticos no satisfacen los requerimientos para el objeto al que estn destinados. No se consigue la remisin puntual y peridica de los formularios estadsticos. No existen mecanismos para conseguir la subsanacin de los errores detectados en la informacin remitida por los rganos judiciales. Se carece de programas informticos para procesar y explotar los datos estadsticos. Los medios de que dispone esta Ocina son obsoletos e insucientes. La difusin y uso de la informacin estadstica es muy escasa. La estructura y organizacin de la Ocina de Estadstica no es idnea para el desarrollo de la funcin que tiene encomendada y entre sus integrantes no guran expertos en informtica ni en derecho procesal. (p. 6-7).
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cuanto las cifras disponibles sobre carga o volumen de causas no son confiables. Conclusiones El sistema de justicia padece de un problema de confiabilidad estadstica13 bastante serio que no podr ser resuelto mientras la generacin de cifras no sea parte automatizada del trabajo regular de juzgados, tribunales y salas14. Peridicos inventarios y depuraciones de casos resultan costosos y no resuelven sino momentneamente la dificultad existente. Los datos referidos a ingresos de causas al sistema resultan relativamente ms objetivos y menos susceptibles de manipulacin. Pero debe advertirse que la mayor parte de juzgados ingresa como causas asuntos de mero trmite que no requieren que el juez tome decisin alguna sobre ellos. As, por ejemplo, se registra como ingresos cierto nmero de casos en materia civil, laboral o en niez y adolescencia en los que las partes han llegado a un acuerdo transaccional y lo someten al juez para ser judicializados. En el ramo civil se registra como ingreso cualquier acto previo o diligencia preparatoria, que no implica decisin alguna del juez, como son la exhibicin de documentos, confesiones e inspecciones judiciales. Asimismo, en niez y adolescencia se tiene como ingresos las consignaciones voluntarias y los casos de permisos de salida del pas, generalmente con fines de reagrupacin familiar, con acuerdo de ambos padres. Las cifras sobre sentencias incluyen aquellas actuaciones judiciales que no implican decisin alguna de parte del juez como, por ejemplo, los
El informe concluye: El actual sistema estadstico judicial ecuatoriano no constituye un instrumento vlido para conocer la actividad desplegada por los rganos judiciales, ni para explotar y difundir la informacin capturada, p. 8. 13 A los problemas de conabilidad habra que agregar problemas de seleccin de informacin. Por ejemplo, el sistema estadstico no recoge informacin sobre los asuntos objeto de litigio, lo que constituye una grave limitacin para el diseo de polticas judiciales. 14 El levantamiento de informacin no puede seguir siendo una labor extra del personal, que se suma al recargo que buena parte de l padece. La generalizacin y el buen uso de los sistemas informatizados deben hacer que stos generen la informacin necesaria por s solos.
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autos en que se declara el abandono pero que son sumadas con el propsito de mejorar los niveles de rendimiento aparente. La mayor parte de stas corresponden a los casos mencionados en el numeral anterior que corresponden a trmites que son judicializados. Incluirlos en las cifras sobre sentencias resulta particularmente inadecuado, dado que como se ha revelado en el estudio cualitativo de sentencias que es presentado en la segunda parte de este texto usualmente el juez se limita a aprobar lo presentado por las partes, sin ejercer el control de legalidad sobre los contenidos ni supervisar, en el caso de menores, el respeto del mejor inters del nio o el adolescente. Las cifras sobre causas pendientes parecen incluir una proporcin importante de los casos que aqu se han considerado falsamente pendientes y, debido a no estar sujetas a verificacin, poco es lo que puede decirse a partir de ellas. En particular, resulta inconveniente tomar decisiones sobre creacin de nuevos tribunales a partir de informacin no verificable. Del examen del material estadstico existente es clara la demanda creciente que existe sobre la primera instancia; esta situacin es contrastable con lo que ocurre en segunda instancia, donde la tendencia es la contraria. Durante el periodo de siete aos que ha sido materia de anlisis, la produccin de sentencias en el sistema se ha mantenido estabilizada en trminos absolutos. La productividad se halla estancada. En el periodo materia de anlisis, cada juez de primera instancia ha producido en promedio siete sentencias por semana; cada juez de segunda instancia ha producido seis sentencias por semana y la tendencia es decreciente. Especialmente llamativo en razn de la expectativa generada por el procedimiento penal reformado es el caso de los jueces de los tribunales penales que han producido en promedio dos sentencias al mes15.
15 Una va para generar estndares aceptables de productividad por juez puede ser iniciada mediante la comparacin entre el rendimiento actual de los juzgados, individualmente considerados. Como se ha sealado en el texto, las cifras de productividad han sido trabajadas con promedios que resultan engaosos respecto de las marcadas diferencias existentes entre un juzgado y otro, entre una sala de corte provincial y otra. Por consiguiente, mediante la comparacin entre esos rendimientos indivi-
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Produccin y productividad no han mejorado de manera significativa y estable con el incremento de tribunales y de jueces ocurrido entre 2002 y 2008. Pese a que el presupuesto destinado a la Funcin Judicial se ha doblado en trminos reales a lo largo de los siete aos, el incremento de recursos no ha tenido efectos sobre la produccin o la productividad del sistema.
El anlisis cualitativo
La Constitucin de 2008 introdujo determinados cambios en materia de justicia, cuyo desarrollo fue elaborado en el Cdigo Orgnico de la Funcin Judicial, que entr en vigencia en 2009. Estos cambios persiguen una transformacin de la justicia ecuatoriana segn criterios encaminados a producir una mejora sustancial en la calidad del producto que este servicio pblico brinda. En general, hay en Ecuador una impresin predominante acerca de la justicia que la concibe como deficiente e insatisfactoria. Desde encuestas de opinin16 hasta trabajos acadmicos se mueven en esa direccin. Pero se han realizado pocos estudios empricos en torno a la calidad de la justicia en el pas. Lo usual ha sido partir de diagnsticos simples, que parecen basarse en ciertas verdades generalmente aceptadas17, y pasar rpidamente a formular propuestas de reformas. En ocasiones, incluso algunos actores del sistema sostienen que se sabe cules son los problemas y que no hacen falta ms diagnsticos sino que es preciso poner manos a la obra. Como resultado de este enfoque prevaleciente, el anlisis del funcionamiento real del sistema de justicia ha sido escaso. Estudiar el producto prindualmente considerados, sera posible llegar a establecer rangos de productividad aceptables para cada tipo de tribunal, por debajo de los cuales el juez decitario tendra que dar explicaciones. 16 Vase en este volumen los captulos titulados Visin de los ciudadanos y Visin de los usuarios. 17 Como en muchos otros pases de la regin, si se revisa proyectos y propuestas de reforma, lo usual es identicar unos cuantos males entre los cuales el retraso es el principal, admitir que el recargo creado por el volumen de causas es un problema central y sugerir que la provisin al sistema de ms recursos, destinados a crear ms tribunales y nombrar ms jueces, constituye la direccin adecuada para mejorar la administracin de justicia.
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cipal del accionar del sistema las decisiones judiciales ha sido una preocupacin limitada exclusivamente a las sentencias de la Corte Suprema, hoy Corte Nacional, que deciden una porcin mnima del conjunto de problemas que llegan a la justicia; porcin que, debido a varias razones, no es representativa del universo de la carga judicial. De este modo, las decisiones que afectan a la mayora de la poblacin y que son atingentes a sus problemas cotidianos cobro de una obligacin, pensin de alimentos, robos y hurtos no han sido objeto de atencin, anlisis y evaluacin, ni de parte de los centros acadmicos, ni por entidades del propio sistema de justicia, aparte de la revisin a cargo de la instancia superior en los casos de apelacin o casacin que operan respecto a un sector reducido de sentencias de primera instancia18. Como consecuencia, hasta ahora no se saba casi nada acerca de la calidad de las sentencias ecuatorianas, ms all de las impresiones y ancdotas referidas por actores del sistema. La falta de claridad acerca del contenido de la justicia efectivamente impartida constituye un vaco fundamental en el abordaje del tema. Se sabe que la justicia es lenta pero, si al final de un largo proceso, la decisin judicial no es la mejor posible, lo que se ha considerado como uno de los problemas fundamentales de la justicia el retardo puede llegar a ser secundario. Este desconocimiento, de la justicia efectivamente provista por el Estado a la poblacin, debilita la base para emprender cualquier accin de reforma. Si no se conoce la calidad de aquello que los jueces hacen, cmo saber de dnde se parte, qu cambios merecen atencin y, en el futuro, cmo evaluar el estado que alcance la justicia como consecuencia de las reformas que se pongan en ejecucin. De all que realizar un estudio sistemtico de las decisiones judiciales ecuatorianas, estando en el umbral de un proceso de transformacin de la administracin de justicia, fuera considerado un objetivo fundamental del proceso de puesta en ejecucin del Cdigo Orgnico de la Funcin Judicial. Para realizar el estudio se elabor una muestra19, a partir de una tcnica de muestreo probabilstica que utiliza un proceso de dos pasos para dividir
18 En 2008 ingresaron por primera vez al sistema de justicia 333.729 causas; ese mismo ao fueron apeladas ante las cortes provinciales 31.209, esto es 9,35% de las que fueron a primera instancia. 19 La preparacin de la muestra estuvo a cargo de Ana Llaguno Ribadeneira, funcionaria del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos.
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la poblacin en subpoblaciones o estratos. Tomando el universo de causas ingresadas en 2008, estratificado segn materias, y habindose decidido restringir el margen de error a +/-3%, la muestra incluy 1.313 sentencias de todas las materias20, salvo trnsito, que fueron tomadas al azar en diez ciudades del pas; 1.151 (87,66%) correspondieron a primera instancia y 162 (12,33%) eran provenientes de segunda instancia, manteniendo la proporcin que ambos niveles tienen en el universo de sentencias que se producen anualmente en el pas. El cuadro 24 presenta el nmero de sentencias recogidas, segn materia. Cuadro 24 Sentencias recogidas segn materia e instancia
Materia Civil y comercial Niez y adolescencia Penal Trabajo Inquilinato Contencioso- administrativo Fiscal Constitucional Totales Sentencias recogidas 601 340 146 93 38 21 28 46 1.313 Instancia Primera Segunda 532 69 296 44 146 --55 38 37 1 11 10 28 --46 --1.151 162
20 En materia penal la muestra estuvo dirigida a los tribunales penales, dado que los juzgados penales no producen sentencias. Debe advertirse que, como el tamao de la muestra de casos penales fue proporcional al universo de casos ingresados a los tribunales penales, la materia penal qued subrepresentada con respecto al peso de los conictos en el sistema de justicia. La explicacin reside en el Ministerio Pblico, que se ha constituido en una suerte de presa donde la mayor parte de las denuncias quedan retenidas, aparentemente en fase de investigacin, mientras slo una porcin menor pasa a los juzgados penales, de la cual, en un momento ulterior, una parte an menor pasa a juzgamiento en los tribunales penales. Al trabajar la muestra sobre esta ltima estacin del proceso, la importancia de lo penal dentro del sistema de administracin de justicia resulta inevitablemente recortada. En este mismo volumen, el trabajo de Farith Simon revela que del total de denuncias recibidas por el MP entre julio de 2001 y diciembre de 2007 y que no fueron desestimadas (891.165), slo 3,41% recibi algn tipo de respuesta del sistema penal pero apenas 1,28% fue objeto de una sentencia.
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Despus de combinar tres criterios (conflictividad, volumen de carga judicial y ubicacin en el territorio), se escogi las ciudades de Quito, Guayaquil, Cuenca, Portoviejo, Machala, Ambato, Loja y Nueva Loja para recoger la muestra en ellas. Luego se decidi aadir Tulcn, como ciudad representativa de la problemtica de la frontera norte, y Riobamba, en razn de la poblacin indgena del rea. En cada una de estas ciudades se recogi un nmero de sentencias proporcional al peso de la materia en esa ciudad. El cuadro 25 presenta el nmero de sentencias recogidas, segn materia, en cada una de las provincias incluidas en la muestra. Cuadro 25 Sentencias recogidas segn materia y provincia
Provincia Civil y Niez y comercial adolescencia Penal Trabajo Inquilinato Contencioso- Fiscal Constitucional Totales administrativo
Azuay Carchi Chimborazo El Oro Guayas Loja Manab Pichincha Tungurahua Sucumbos
100 12 28 38 126 51 66 136 37 7
58 5 18 19 72 16 82 37 27 6
18 89 39
26 2 8 3 5 14 27 5 3
2 1 2 10 2 4 13 5
6 15
7 21
4 1 7 18 5 2 9
190 17 50 92 331 79 168 297 73 16
Con el propsito de facilitar el encontrar que los casos muestreados estuviesen sentenciados, incluso en segunda instancia, la muestra se aplic sobre los casos ingresados en el ao 2006. Con base en el libro de ingresos de cada juzgado o tribunal, y la cifra de sentencias que deba recogerse en l, se calcul un mltiplo que, aplicado al listado de ingresos, indic sucesivamente la numeracin de los casos que deban ingresar en la muestra. En la situacin de que un caso no estuviera sentenciado o no contuviera una decisin judicial propiamente tal se tom, sucesivamente, el anterior y el posterior, hasta encontrar algn otro que contase con sentencia.
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Conviene precisar qu es lo que se examin en las sentencias analizadas. Puede empezarse por subrayar que no se trat de efectuar un anlisis que condujera a una nueva sentencia del caso, principal tentacin que surge al examinar una sentencia. En primer lugar, este propsito hubiese resultado de imposible realizacin, debido a que el trabajo de investigacin tom como objeto de estudio slo las sentencias y no el conjunto del expediente. En segundo lugar, hubiese sido inconducente debido a que el objetivo era conocer la sentencia en s, no resolver el problema originalmente planteado ante el conocimiento del aparato de justicia. En consecuencia, el foco del anlisis se centr en dos aspectos fundamentales. De una parte, la claridad y coherencia interna de la decisin, que se tradujo en preguntas de trabajo como: la decisin cuenta con pruebas suficientes para justificarla?, o incluye la sentencia un razonamiento que explique el monto de pensin alimenticia impuesto o la pena de quien fue condenado?21 De otra parte, se prest atencin al manejo tcnico que la sentencia exhiba. La mencin y el anlisis de los preceptos legales aplicables, el uso de normas constitucionales, de la jurisprudencia y la doctrina jurdica, fueron algunos de los asuntos que, escrutados objetivamente, podan dar una idea del nivel del manejo profesional que la sentencia revelaba22. La informacin extrada de las sentencias fue vaciada en una base de datos que permiti tabular los resultados y efectuar los cruces que se estim necesarios23. Hecha la tabulacin del conjunto de la muestra, un primer dato resultante alude a la dilacin en el proceso que, aunque no fue objeto directo del trabajo, surgi mediante el cotejo entre el ao de inicio del caso (2006 para todas las sentencias integrantes de la muestra) y el ao de la sentencia. Tratndose de primera instancia, los resultados aparecen en el cuadro 26.
21 En el anexo B puede consultarse el texto de la cha en la que se vaci la informacin extrada de cada una de las sentencias muestreadas. 22 Las sentencias que son citadas en este informe aparecen identicadas por el nmero del expediente y la fecha de emisin de la sentencia. No se ha agregado la provincia a la que corresponde el caso para evitar una identicacin completa. Debe tenerse presente que el propsito del estudio gira en torno a la calidad de la justicia y no pretende evaluar a los jueces rmantes de las sentencias examinadas. 23 Adrin Guayasamn y Luis Montenegro, funcionarios del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, prepararon el formato de la base de datos. El equipo de investigadores que recogi las sentencias y vaci la informacin en la base de datos estuvo integrado por Catalina Carpio, Grimanesa Erazo, Alejandra Molina, Mara de Lourdes Solrzano, Francisco Bentez y Roque Albuja.
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Cuadro 26 Ao de resolucin en primera instancia de sentencias muestreadas

Ao 2006 2007 2008 2009 Sentencias (%) 594 (51,65) 404 (35,13) 114 (9,91) 38 (3,3)
Los datos del cuadro 26 revelan que algo ms de la mitad (51,65%) de las causas ingresadas en 2006 y que a final de 2009 haban sido resueltas, lo fueron en el mismo ao de ingreso. Otro tercio (35,13%) recibieron sentencia en el curso del ao siguiente al de ingreso. Pero en 13,21% de las causas ingresadas en 2006 slo recay sentencia en los aos 2008 2009. Para apreciar mejor el significado de estas cifras, en relacin con la dilacin en sentenciar, debe tenerse presente que, en el momento de seleccionar los casos integrantes de la muestra, hubo de descartarse aquellos casos ingresados en 2006 y que, a fines de 2009, an no haban sido sentenciados. De modo que el cuadro 26 slo presenta indicadores parciales respecto a la dilacin. El cuadro 27 desagrega los datos segn materias. Cuadro 27 Ao de resolucin en primera instancia, segn materias
Materia Civil y comercial Niez y adolescencia Penal Trabajo Inquilinato Contencioso-administrativo Fiscal Constitucional 2006 (%) 277 (52,16) 164 (55,4) 54 (36,98) 33 (60) 19 (51,35) 1 (9,09) 7 (25) 39 (84,78) 2007 (%) 186 (35,02) 93 (31,41) 72 (49,31) 16 (29,09) 17 (45,94) 1 (9,09) 16 (57,14) 3 (6,52) 2008 (%) 50 (9,41) 33 (11,14) 19 (13,01) 6 (10,9) 1 (2,7) 2 (18,18) 3 (6,52) 2009 (%) 18 (3,38) 6 (2,02) 1 (0,68) 7 (63,63) 5 (17,85) 1 (2,17)
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Con la salvedad ya sealada, acerca de que los datos consignados se refieren slo a las causas ingresadas en 2006 y que haban sido resueltas a fines de 2009, el cuadro 27 muestra diferencias de velocidad segn materias. Como se vio en el cuadro 26, el promedio general de las sentencias muestreadas indicaba que aproximadamente la mitad se resolvieron en el mismo ao 2006. Alrededor de ese promedio estuvieron las causas civiles y comerciales (52,16%), las de niez y adolescencia (55,4%) y las de inquilinato (51,35%). Las penales dado que antes de ser sentenciadas en el tribunal penal tuvieron que pasar por el juzgado penal tuvieron en el segundo ao la mitad de las causas resueltas (49,31%). Las causas laborales tuvieron la mayor rapidez (60% resueltas en el ao de ingreso) y las contencioso-administrativas aparecieron como las ms lentas (63,63% en 2009). En materia constitucional, dado el carcter sumario del trmite, llama la atencin que, pese a que la mayora de causas (84,78%) fueran resueltas en el mismo ao de ingreso, alguna viera postergada su resolucin hasta 2009. Aunque los datos sobre el ao de resolucin en segunda instancia se refieren a un nmero limitado de sentencias que corresponde al bajo nmero de apelaciones que el sistema recibe y, teniendo en cuenta que la oportunidad de la segunda sentencia depende en buena medida de la demora producida para expedir la primera, son de inters los datos del cuadro 5, donde se indica cundo se sentenci en segunda instancia los casos ingresados en 2006 que fueron parte de la muestra. Cuadro 28 Ao de resolucin en segunda instancia de sentencias muestreadas
Ao 2006 2007 2008 2009 Sentencias (%) 94 (58,02) 42 (25,92) 17 (10,49) 9 (5,55)
La velocidad de resolucin en segunda instancia, a partir de los datos de la muestra, parece sensiblemente mayor que la correspondiente a primera instancia, puesto que tomando 2006 como ao de ingreso de la causa al sis-
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tema, ms de la mitad de los casos llegados en apelacin fueron resueltos en ese mismo ao. Vista la informacin acerca de dilacin que sale de la muestra examinada, en el cuerpo principal de este texto se enfoca, primero, el problema ms importante hallado en las sentencias: el manejo probatorio. Se examina en seguida el manejo jurdico que exhiben las decisiones judiciales analizadas. A continuacin se identifica en las decisiones un conjunto de prcticas judiciales que, dentro o fuera de los mrgenes de la ley, revelan modos de entender la tarea jurisdiccional. Se esboza luego la posicin que el juez de estas sentencias adopta frente al proceso. Se aborda en seguida brevemente las cuestiones de forma en las sentencias. Se aade algunas observaciones especficas sobre ciertas materias que requieren mayor atencin. Se formula algunas anotaciones sobre el papel de los abogados en los procesos judiciales. Y se termina proponiendo algunas conclusiones. Prueba El dficit ms importante hallado en las sentencias judiciales examinadas gira en torno al tratamiento de la prueba, aspecto que comprende lo relativo a: qu debe probarse, quin debe probar, cmo debe probarse, y qu anlisis debe desarrollar el juez acerca de hechos y pruebas.
En relacin con qu debe probarse, las sentencias no siempre se concentran en aquellos elementos probatorios que, debido a corresponder a previsiones normativas, tienen trascendencia para configurar determinada situacin con efectos jurdicos. Como consecuencia, en cierto nmero de sentencias el juzgador se distrajo en asuntos jurdicamente irrelevantes. Por ejemplo, en materia penal las sentencias destacan el reconocimiento del lugar, que en muchos casos resulta de muy poca importancia para determinar los rasgos jurdicamente significativos del hecho delictivo y la responsabilidad del acusado. En contraste, en ciertos asuntos, el juez parece ignorar qu es aquello que debe probarse. Este asunto resalt ms en los amparos constitucionales
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y en materia de pensiones alimenticias. En el primer caso, el razonamiento del juzgador mostr que no estaba orientado por aquello que debe probarse en materia de amparo. En el segundo caso, el Cdigo de la Niez y Adolescencia dispone que debe probarse tanto las necesidades de quien requiere alimentos como las capacidades de aqullos que estn obligados a prestarlos; como se ver ms adelante en detalle, estos hechos jurdicamente centrales en este asunto aparecieron constantemente desatendidos en la mayora de sentencias sobre pensiones alimenticias. En algunos casos, el objeto de prueba pareci descaminado. ste parecera ser el caso de una demanda por el derecho de la mujer embarazada a alimentos (227-2006, 6.12.06) en el que el demandado solicita que se efecte la prueba de ADN a un menor que en la sentencia no se precisa quin es si es otro hijo de la actora y el demandado, o se trata de quien en el momento de la demanda estaba por nacer y ya ha nacido, la prueba se efecta y arroja resultado positivo. Sin haberse precisado si se trata del hijo de las partes en litigio, el juez declara la paternidad en la sentencia. De mayor trascendencia es el segundo aspecto quin debe probar, dado que la tendencia reconocida en las sentencias presenta a un juzgador convencido de que las partes el Ministerio Pblico en materia penal y los particulares en la mayor parte de casos son quienes tienen la obligacin de probar. Quien alega debe probar lo alegado, es el principio que bajo diversas expresiones se recoge con frecuencia en las decisiones judiciales ecuatorianas. El juzgador, segn esta postulacin, debe escuchar o leer todo aquello que las partes traigan ante l para convencerlo de determinados hechos, convencimiento que debe acercarlo a la pretensin de quien aleg el hecho y aport la prueba. En suma, el juez est a lo que las partes prueben. Parece haber dos omisiones en esa postulacin. La primera atae a la funcin primigenia del juez, que no es fallar de acuerdo a lo alegado y probado por las partes, sino que corresponde a un rango ms alto: administrar justicia. sta es su misin, la que le ha sido encargada por la repblica segn indica formalmente el texto de los propios fallos, y en funcin de ella debe ordenar su actuacin. La segunda corresponde a la diversidad de normas legales que, precisamente, lo facultan o le ordenan que, en cuanto lo estime necesario para establecer la verdad de los hechos, disponga lo conveniente para contar con las pruebas que l determine.
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La Constitucin de 1998, que era el texto vigente en ocasin de producirse una buena parte de las sentencias muestreadas para este trabajo, contena un principio de la administracin de justicia de la mayor relevancia en este aspecto: El sistema procesal ser un medio para la realizacin de la justicia (art. 192), principio que, precisamente, al disponer una relacin de medio a fin entre las exigencias del proceso y la administracin de la justicia, orienta al juez en lo que es el norte de su tarea, jerarquizando los mecanismos procesales en un nivel instrumental respecto del eje de la tarea jurisdiccional. La Carta Constitucional de 2008 recoge el mismo principio (art. 169) pero lo ampla, de una parte, al establecer que No podr alegarse falta de norma jurdica para justificar la violacin o el desconocimiento de derechos, ni para desechar la accin por esos hechos ni para negar su reconocimiento (art. 11.3) y, de otra parte, al ordenar que En materia de derechos y garantas constitucionales, las servidoras y servidores pblicos, administrativos o judiciales, debern aplicar la norma y la interpretacin que ms favorezcan su efectiva vigencia (art. 11.5). Resulta difcil hacer compatible estas normas constitucionales con la figura de un juzgador que espera que las partes prueben lo que han alegado, por lo menos tratndose de derechos constitucionales. Pero an sin tratarse de derechos reconocidos por la Constitucin, en diferentes materias, las leyes han establecido la obligacin del juez de ordenar pruebas para llegar a la verdad de los hechos. As, en materia civil, el art. 118 del Cdigo de Procedimiento Civil establece que Los jueces pueden ordenar de oficio las pruebas que juzguen necesarias para el esclarecimiento de la verdad, en cualquier estado de la causa, antes de la sentencia. Exceptase la prueba de testigos, que no puede ordenarse de oficio [...]. En materia penal, el art. 252 del Cdigo de Procedimiento Penal bajo cuyos dictados se procesaron todas las causas comprendidas en nuestra muestra reconoca la iniciativa probatoria de los jueces en la audiencia y las nuevas pruebas que ordene el tribunal penal, con el objeto de obtener La certeza de la existencia del delito y de la culpabilidad del acusado, que debe provenir de las pruebas de cargo y descargo. El art. 301 precisaba que el presidente del tribunal penal tendr la facultad de llamar a cualquier persona para interrogarla y de ordenar que se exhiban ante el tribunal los objetos o
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documentos que considere necesarios para esclarecer el hecho o alguna circunstancia alegada por las partes24. En asuntos laborales, el Cdigo del Trabajo establece claramente la facultad del juez para ordenar la realizacin de pruebas que estime procedentes para establecer la verdad de los hechos materia del juicio (art. 577). Tratndose de asuntos relativos a alimentos, el art. 293 del Cdigo de la Niez y Adolescencia dispone, para los juicios de pensin alimenticia, que El juez podr ordenar de oficio la prctica de las pruebas que estime necesarias para establecer la capacidad econmica del alimentante y las necesidades del alimentado. En la muestra de sentencias utilizada para este trabajo se encontr un nmero mnimo de casos 16 en el conjunto de la muestra, esto es apenas por encima de 1% en los que el juez haba ordenado pruebas para llegar a la verdad, como corresponde a su funcin y dispone la ley. Ni en los 146 casos examinados en materia penal, ni en los 93 asuntos laborales que fueron muestreados se hall un solo caso en el que el juzgador ordenara pruebas. Entre los pocos casos encontrados que fueron contra la corriente predominante, 13 correspondieron a niez y adolescencia, y otros 3 correspondieron a materia civil. Importa retener estos datos porque empiezan a configurar un perfil del juez ecuatoriano en el que predomina no importa la materia a su cargo la pasividad. En lo tocante a las pruebas, esto significa que son las partes quienes tienen que probar los hechos que alegan y el juez, aunque advierta la necesidad de echar mano a otros elementos probatorios para llegar a la verdad de los hechos, se rehsa a hacerlo. Un uso judicial, contrario a lo que establece la ley, puede explicar esta ausencia de iniciativa del juzgador en materia probatoria. Si, como algunos informantes sugirieron, hay un cierto nmero de jueces que slo toman conocimiento del caso cuando est listo para ser sentenciado y no supervisan su desarrollo desde que ingresa sino que dejan las diversas fases en manos del personal del juzgado o el tribunal, an cuando el juez advirtiera la necesidad de otras pruebas, el momento procesal podra ser tardo para ordenarlas. El tercer aspecto a examinar corresponde a cmo debe probarse. En la lectura de sentencias destaca la importancia concedida a los testigos como
24 En 2009, con posterioridad al dictado de las sentencias penales comprendidas en la muestra, el art. 252 fue modicado y el art. 301 fue derogado.
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prueba. Es lo que se hace claramente explcito en el texto de una resolucin emitida por una corte provincial que no fue parte de la muestra, en la que se rechaz la apelacin porque ni en primera instancia ni en sta el actor ha presentado prueba testimonial para justificar que est en posesin del inmueble [] medio probatorio de trascendental importancia en esta clase de juicios y que no puede ni debe ser suplido con otro. Segn nuestro ordenamiento procesal civil para probar hechos, como la posesin, se requiere de por lo menos la presentacin de dos testigos idneos (1 sala de lo Civil, 369-04). Los datos extrados de la muestra corresponden, en cierta medida, a ese criterio: en una de cada cinco sentencias examinadas (19,57%), los testigos fueron la prueba que cobr mayor peso y en el anlisis efectuado se evalu que en 16% de los casos se haba circunscrito la prueba a las testimoniales siendo as que la naturaleza de los hechos a probar requera otro tipo de pruebas. Un ejemplo en materia penal (146-06, 14.12.07) puede ilustrar el uso privilegiado de la prueba testimonial. Una madre denunci a su conviviente, luego de abandonarlo, por haber abusado sexualmente de los hijos de ella, de 2 y 4 aos de edad. La madre sostuvo que al volver a casa encontr a su pareja con los dos nios, asustados y uno de ellos con el pantaln bajo; los examin y not que ambos tenan el ano enrojecido. El examen mdico comprob que, en efecto, en ambos casos se notaba el efecto de manipulaciones y uno de los nios presentaba escoriaciones en los pliegues anales. El examen psicolgico encontr manifestaciones de ansiedad y fijaciones de tipo sexual en ambos menores. Habiendo negado los hechos por los que se le proces, el acusado present dos testigos que dijeron haber estado en la casa de la pareja, unas horas despus de los hechos denunciados, y haber encontrado una situacin de normalidad tanto entre marido y mujer como en los nios. Con estos testimonios, el tribunal decidi la absolucin del acusado. En un caso en el que el responsable del rea financiera de una empresa fue acusado de apropiarse indebidamente de medio milln de dlares (92-06, 14.8.06), la nica prueba para condenarlo por tal delito fueron los testimonios de cuatro personas, que en la sentencia no aparecen claramente identificadas ni sus declaraciones son citadas textualmente, siendo as que la naturaleza del hecho requera de otros elementos probatorios. Los ejemplos que pueden ofrecerse en materia civil adquieren carcter sistemtico respecto a varios asuntos. Uno es la prescripcin adquisitiva de
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dominio y otro es el abandono de hogar. Aunque ambos casos sern examinados ms adelante con mayor profundidad, al abordarse las prcticas judiciales, puede adelantarse que dos testigos son suficientes en ocasiones incluso frente a otros elementos de prueba para probar tanto el haber posedo un bien inmueble durante el lapso que exige la ley para solicitar judicialmente el dominio, como para demostrar sin lugar a dudas que el cnyuge demandado abandon el hogar y que, desde entonces, entre los casados jams se produjo ningn tipo de relacin marital. Igualmente, dos testigos son suficientes para probar que es necesario y conveniente vender bienes de menores o constituir hipoteca sobre ellos (p. ej. 606-2006, 6.12.06). En niez y adolescencia los testigos sirven en diferentes tipos de litigio. As, en un caso de tenencia (153-2006, 21.12.06), tres testigos comparecen para dar fe de las condiciones en que se halla la nia cuya tenencia reclama el padre. No se puede deducir de la sentencia si estos testimonios fueron, para la decisin, ms importantes que el informe de la Oficina Tcnica de los Juzgados de Niez y Adolescencia, que es una instancia especializada para analizar este tipo de situaciones y preparar el informe correspondiente al juez. Algo similar ocurre en un caso de privacin de la patria potestad (1626-2006, 27.8.07), en el que la mala conducta del padre, que es alegada por la madre, encuentra base probatoria en tres testigos, a cuyas declaraciones testimoniales la sentencia dedica ms atencin y espacio que al informe respectivo de la Oficina Tcnica. Un testimonio privilegiado es el de los policas que aprehenden a una persona que, en su momento, es llevado a juicio. En cierto nmero de casos, especialmente vinculados a la tenencia de drogas, no existe otra prueba que el parte de aprehensin, ratificado por los autores ante el tribunal, que aseguran haber registrado al sujeto y haberle encontrado entre la ropa aquellas sustancias que posteriormente la prueba de laboratorio identifica entre aqullas sujetas a control. Finalmente, el aspecto ms importante es el anlisis a cargo del juez, que tiene ante s determinadas alegaciones sobre los hechos, provenientes de una y otra parte, y un conjunto de medios de prueba que han sido desplegados por los litigantes. El Cdigo de Procedimiento Civil previene de que El juez no tendr obligacin de expresar en su resolucin la valoracin de todas las pruebas producidas, sino nicamente de las que fueron decisivas para el
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fallo de la causa (art. 119). Acaso la regla pueda ser extendida por interpretacin analgica a otras materias pero, en cualquier caso, debemos entender que el mandato implcito de la norma citada es que el juez debe expresar en su resolucin la valoracin de aquellas pruebas que fueron decisivas para resolver; esto es, que el juez debe no slo apreciar las pruebas como un proceso intelectual de carcter interior sino que, en la sentencia, tiene que comunicar su razonamiento probatorio: qu elementos le produjeron conviccin acerca de qu hechos alegados. En palabras de las resoluciones de la Corte Suprema (ahora Corte Nacional), que en materia penal se han reiterado en mltiples resoluciones, se trata de lo siguiente:
El Juez debe consignar las razones que lo llevan a tener por acreditados o no, ciertos o falsos los hechos que constituyen los elementos materiales del delito, enunciando las pruebas de que se sirve en cada caso y expresando la valoracin que haga de ellas, es decir, la apreciacin sobre si lo conducen relativamente al supuesto del hecho investigado o a una conclusin armativa o negativa. [] para ser motivada la resolucin en los hechos, debe suministrar las pruebas en que se fundan las conclusiones fcticas, esto es demostrarlas. (Corte Suprema de Justicia, Tercera sala de lo penal, Expediente 360, 9.8.06, Registro Ocial 102, 11.6.07)
se es el principal elemento ausente en las sentencias ecuatorianas, en cuanto a prueba se refiere, como revelan los hallazgos del anlisis efectuado sobre las sentencias muestreadas, en torno a seis interrogantes que fueron usadas para guiar el examen objetivo del tema. Se analiza las pruebas? En casi uno de cada cinco casos (18,58%) no se encontr anlisis de pruebas en la sentencia; si a este dato se agrega el de los casos en que se hall slo algo de anlisis (17,59%), ms de un tercio del total de sentencias examinadas (36,17%) no alcanz las categoras positivas de bastante anlisis o anlisis en detalle. Un caso tal vez extremo, pero demostrativo, es el de un cobro por ttulo ejecutivo (0017-2006, 29.11.07) en el que la sentencia ni siquiera establece cul era el ttulo ejecutivo por el que se demand ejecutivamente el pago del capital adeudado, ni tampoco la cantidad por la que se plante la demanda.
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As, sin mencin de asuntos fundamentales de la demanda, la sentencia orden el pago. En el caso del asalto a un bus (76-06, 24.1.07), los testigos del hecho difirieron en torno a la identidad de los asaltantes; desde el parte de aprehensin aparece que un sector de testimonios no los reconoce, mientras que otro s los seala. Se conden a los acusados sin establecerse por qu algunos de los testimonios constituyeron prueba que prevaleci sobre los testimonios en contrario. Aquello que result frecuente encontrar en las sentencias integrantes de la muestra fue la enunciacin de las pruebas sin que fuera seguida del correspondiente anlisis. En materia civil, ese patrn se sigui en decisiones como las correspondientes a 462-2006, 15.12.06 y 0035-2006, 7.9.07. En niez y adolescencia se constat el mismo modelo en 995-2006, 11.5.07 y 15342006, 7.9.06. En materia penal, fue el caso de las decisiones pertenecientes a 391-06, 8.3.07; 72-06, 31.1.07; y 67-06, 12.2.07. Un ejemplo como el que sigue (391-06, 8.3.07) puede ser suficientemente ilustrativo:
SEGUNDO TRIBUNAL PENAL DE [] TERCERO.- En la audiencia de juzgamiento el Fiscal produjo como prueba: a) Copia de la matrcula que acredita la propiedad de [], de una motocicleta marca OROMOTO, placas GYZ981; b) El testimonio del SGTO. [], agente aprehensor, quien maniesta que el perjudicado se haba acercado y le haba narrado que haba sido objeto de un asalto, donde habra sido sustrada su motocicleta, por lo que emprendi la bsqueda consiguiendo aprehenderlo dentro de un domicilio al que haba ingresado; c) El testimonio del CBO. [], perito del arma, quien se ratica en el informe, exponiendo que es un revlver de fabricacin artesanal, nmero LG03261, calibre 38; d) El testimonio del SGTO. [], agente que realiz el informe investigativo, quien se ratica en su informe; e) Copias certicadas de la sentencia emitida por este Tribunal con fecha 7 de mayo del 2001, en la que se sentenci al acusado a una pena de prisin correccional de un ao. Por su parte el acusado neg su participacin en el delito imputado, agregando que lo detuvieron en la casa de un amigo llamado [] situada en Oriente y Sedalana. En los debates el Fiscal solicit que se apliquen las disposiciones contenidas en los artculos 550 y 552 circunstancia segunda del Cdigo Penal y la defensa solicit la absolucin del acusado. CUARTO.- El
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Tribunal haciendo un estudio del acervo probatorio antes enunciado a la luz de la regla de la sana crtica encuentra que se encuentra debidamente probada tanto la materialidad de la infraccin como la responsabilidad del acusado en el grado de autor del tipo penal al que hace referencia los artculos 550 y 552 circunstancia segunda del Cdigo Penal, as como el hecho de estar incurso el acusado en la regla 8va. Ibdem, de manera que deber aplicarse sin modicacin la pena mxima a la que hace referencia dicho artculo. Con estas consideraciones y [] ADMINISTRANDO JUSTICIA EN NOMBRE DE LA REPBLICA Y POR AUTORIDAD DE LA LEY sentencia a [] a la pena de SEIS AOS DE RECLUSIN MENOR ORDINARIA [].
La falta de anlisis es usualmente disimulada, como ocurre en el caso citado, por la apelacin a la sana crtica, en torno a la cual se introduce frmulas estndar como: Analizada la prueba en su conjunto de acuerdo a las reglas de la sana crtica; las pruebas actuadas por las partes en contienda, su valoracin en conjunto y al amparo de las reglas de la sana crtica, conducen a establecer con claridad lo siguiente: o las ms elementales: De lo que se deja analizado se colige: y es evidente que. Despus de una de estas frases rituales viene la decisin. Se sopes adecuadamente los medios de prueba relevantes en relacin con los hechos materia del conflicto? Los resultados fueron similares a los de la pregunta anterior: las categoras algo y nada afectaron a 29,39% de la muestra. En materia penal, el porcentaje descendi a 20,54%, correspondiente generalmente a casos donde los medios de prueba acerca de la responsabilidad de los acusados se limitaban a los partes de aprehensin o algn testigo. Un caso penal particularmente ilustrativo (56-06, 8.12.06) fue el del asalto y robo a un camin que transportaba pollos y en el que el acusado no fue reconocido por los agraviados, quienes se limitaron a indicar que los asaltantes fueron jvenes trigueos. La nica prueba contra el acusado un joven trigueo fue el parte de aprehensin, en el que se sostuvo que se lo encontr transportando gavetas con pollos presumiblemente robados y que, cuando se le dio el alto, emprendi la fuga. Contra este testimonio policial no slo estuvo la declaracin del acusado sino la de varios testigos que sostuvieron que los tripulantes del camin solicitaron al acusado ayuda para cargar las
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gavetas de pollos y ste se neg, testimonios que fueron descartados por el tribunal sin explicacin. El acusado fue condenado a un ao de prisin. La sentencia es clara acerca de qu se establece como probado? Las categoras poco y nada correspondieron en ms de una quinta parte de la muestra (21,7%). Este aspecto se conecta con la simple enunciacin o el listado de pruebas disponibles en el caso, sin que se precise en seguida qu es lo que tales evidencias prueban, segn el criterio usado por el juzgador. Se razona qu se establece como probado? Se sabe qu pruebas crearon conviccin en el juzgador respecto a qu? A una de cada seis sentencias (16,52%) le fue adjudicada en el anlisis la categora ms negativa (nada) y si a ese resultado se agrega la de algo, se totaliza 31,44% de la muestra. Se establece qu hechos controvertidos fueron probados? En casi uno de cada cinco casos (18,52%) de aquellos 1112 casos en los que hubo controversia, la respuesta fue negativa. Si las cinco interrogantes anteriores indagaron por la manera en la que la sentencia recoga la tarea hecha por el juez en cuanto a prueba, la ltima cuestin planteada fue mucho ms sustantiva: Se constata prueba suficiente acerca de los hechos materia de la sentencia? La respuesta fue no en uno de cada diez casos (10,51%) y escasa en una de cada otros cinco (20,48%), datos que sumados abarcaron a 31 por ciento de la muestra. En materia penal, ambas categoras sumaron algo menos: 27,39%. En niez y adolescencia, la falta de prueba suficiente pareci afectar especialmente los casos de pensin alimenticia. El criterio seguido por una parte significativa de los jueces consiste en que, demostrada la paternidad, no es preciso probar ms. As, los casos 447-2006, 20.4.06; 618-2006. 17.5.07 y 870-B-2006, 13.5.08, entre muchos otros, muestran cmo la resolucin del juez no atiende ni a la falta de prueba respecto a las necesidades del menor ni a la prueba ofrecida por el demandado respecto de sus cargas. Como se examinar mejor en las observaciones especficas sobre esta materia, los jueces prescinden de la consideracin de las pruebas acerca de aquello que la ley dispone e imponen el pago de una pensin calculada sobre bases
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no conocidas pero que desembocan usualmente en sumas similares para los casos de pensin que resuelven. Tratndose de asuntos civiles, en un caso de divorcio por abandono del hogar conyugal (870-B-2006, 13.5.08), en el que el demandado no compareci, los testigos ofrecidos por la demandante acreditaron su calidad de buena madre pero no se refirieron al hecho del abandono; no obstante la carencia de prueba sobre el hecho invocado, la sentencia declar el divorcio. En materia penal, un caso especialmente llamativo es aqul en el que se conden a dos sujetos a 20 y 10 aos de prisin como autor y cmplice, respectivamente, del asesinato de dos personas a quienes habran sustrado bienes que la sentencia no precisa (395-06, 16.3.07). En la resolucin no aparece otro elemento probatorio que el parte de aprehensin, segn el cual la polica detuvo a uno de los acusados con base en informacin reservada que condujo a determinar su responsabilidad en los hechos. Pese a que se alude a un arma de fuego, que no adquiere carcter de evidencia probatoria en la sentencia, no se sabe cmo ocurrieron las muertes puesto que la sentencia no menciona las autopsias. Uno de los acusados present como prueba de descargo una certificacin de un fiscal de la misma provincia donde se efectu el juicio, segn la cual esta persona se hallaba detenida cuando ocurrieron los hechos. Pese a eso fue condenado. En materia de amparos constitucionales, la falta de pruebas fue relativamente frecuente y gir en torno a los tres requisitos legales para impugnar el acto de autoridad pblica: que el mismo constituya accin u omisin ilegtima de tal autoridad, que constituya o pueda constituir una violacin de los derechos de un particular o de la comunidad, y que, como consecuencia, se haya causado o se pueda causar un dao inminente y grave. Una buena parte de los amparos constitucionales que integraron la muestra fueron resueltos sin que hubiera prueba suficiente respecto de estos tres puntos (entre otros: 204-2006, 27.2.07; 553-2006, 22.12.06; 660-2006, 24.11.06; 687-2006, 24.10.06; 708-2006, 22.12.06; 727-2006, 8.11.06; 751-2006, 19.12.06). Si se coteja los resultados de las varias entradas usadas para abordar el asunto de la prueba, puede concluirse en que alrededor de tres de cada diez casos muestreados ofrecan dificultades en esta materia. La falta de anlisis y evaluacin de las pruebas, y la insuficiencia tanto de aquello que se da como probado como del razonamiento que lo respalda desembocan en sentencias
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que no establecen claramente cules de los hechos en controversia se consideraron probados y que, en definitiva, exhiben falta de prueba suficiente para llegar a la decisin adoptada. Si se examina esta cuestin por materias, se encuentra que la prueba insuficiente parece afectar bastante menos a las jurisdicciones contencioso-administrativa, fiscal y de inquilinato. En contraste, en materia constitucional la incidencia de la insuficiencia abarc a cuatro de cada cinco sentencias muestreadas (80,43%); en niez y adolescencia el problema estuvo presente en algo ms de la mitad de la muestra (55,88%); en materia laboral se acerc a ese nivel (44%) y en asuntos penales, la insuficiencia super la cuarta parte de los casos (27,39%). Slo en materia civil, este indicador negativo fue ms discreto y comprometi a 16% de los casos muestreados. Manejo jurdico El texto constitucional de 2008 establece que No habr motivacin si en la resolucin no se enuncian las normas o principios jurdicos en que se funda []. La razn de tal disposicin reside en que el acto de administrar justicia se basa en el derecho; a un orden jurdico determinado pertenecen tanto las normas legales que forman parten de l como los conceptos y principios que lo sustentan. Desde tales supuestos, que no son slo legales sino que hacen a lo que constituye el derecho, el dato ms llamativo en torno al manejo profesional que apareci en el examen de sentencias fue que en una de cada once de las sentencias muestreadas (8,85%), el juzgador no mencion cules eran las normas que deban ser aplicadas en el caso bajo juzgamiento. Para mencionar algunos ejemplos, en juzgados de niez y adolescencia tales fueron los casos de dos correspondientes a derecho de la mujer embarazada a alimentos (1080-06, 11.10.06 y 1396-06, 30.11.07) y de uno sobre reconocimiento de paternidad y pensin alimenticia (1133-06, 6.3.07). Tratndose de juzgados civiles, en esta misma situacin se encontr casos de cobro por ttulo ejecutivo (128-2006, 18.10.06), reconocimiento de paternidad y alimentos (153-2006, 16.11.06), alimentos (160.2006, 29.3.07) y de consignacin de dinero (168.2006, 13.7.07). En un anlisis algo ms refinado, se comprob que, incluyendo aquellos casos en los que s apareca en la sentencia una base legal citada, el conjunto
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de sentencias en las que los hechos del caso no aparecan correctamente ubicados en los supuestos legales pertinentes constitua una casi quinta parte del total (18,64%). Si el primer factor componente de este sector de sentencias est dado por la simple omisin de la base legal de la decisin, el segundo proviene de un manejo jurdico defectuoso que da lugar a la invocacin de un marco legal insuficiente para tomar la decisin o, en el peor de los casos, la inclusin de normas no pertinentes a los hechos examinados. Por las diferentes vas, y dada la importancia cuantitativa de este tipo de resoluciones, se est ante un manejo jurdico insatisfactorio de parte del juzgador cuya explicacin debera ser buscada, para la transformacin del sistema de justicia25. Un caso ilustrativo de un encuadramiento legal equivocado, en materia penal, fue el referido a un sujeto a quien se encontr en posesin de dlares falsos (60-06, 22.1.07) y se le sentenci en aplicacin del art. 318 del Cdigo Penal, que sanciona la falsificacin de monedas de oro o plata, en lugar de usarse los arts. 326 y 329 del mismo Cdigo. Una secretaria, a cargo de las cuentas empresariales y personales de su empleador (178-2006, 11.6.06), sustrajo peridicamente de ellas, valindose de una tarjeta bancaria, una suma que lleg a ser considerable. Fue condenada a cinco meses de prisin por el delito de estafa, siendo as que los hechos correspondan al delito de abuso de confianza (art. 560 del Cdigo Penal). Finalmente, otro caso, ms llamativo que los dos anteriores, es el correspondiente al robo de un telfono celular (93-06, 11.9.06) que se encontr en poder del acusado sin haberse probado que l lo hubiese robado. El tribunal constata que lo efectivamente probado es que se le encontr en posesin de mercadera robada y descarta la existencia de la segunda circunstancia del art. 552 del Cdigo Penal: no se encuentra probada ni la pandilla ni que se haya usado arma alguna; sin embargo, en la parte resolutiva, el acusado es sentenciado a seis aos de reclusin como autor del delito tipificado en los arts. 550 y 552 circunstancia segunda del Cdigo Penal.
25 Aunque una explicacin de estos resultados queda ms all de la esfera del trabajo realizado, puede arriesgarse algunas hiptesis que otros estudios podran explorar. Una es la falta de inmediacin del juez; esto es, la posibilidad de que quien redacte la sentencia no sea el juez sino una persona encargada por l, dotada de conocimientos jurdicos insucientes. Otra hiptesis podra atender a un bajo nivel de calidad profesional entre los juzgadores, que producira resultados como stos, entre otros que fueron hallados en el presente estudio.
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En niez y adolescencia, un caso que ejemplifica el problema que examinamos apareci en un litigio por la tenencia de un menor de cinco aos de edad (1216-2006, 17.11.06), que se hallaba de hecho al cuidado de la abuela paterna y fue llevado por la madre para pasar con ella un mes, luego del cual el padre lo recogi por haberlo encontrado descuidado. La madre obtuvo la recuperacin inmediata y entonces el padre solicit al juez la tenencia. El juzgador se la concedi sin encuadrar el caso en el art. 106 inc. 2 del Cdigo de la Niez y Adolescencia: A falta de acuerdo de los progenitores [...] la patria potestad de los que no han cumplido doce aos se confiar a la madre, salvo que se pruebe que con ello se perjudica los derechos del hijo o la hija, regla que tambin se aplica para la tenencia, conforme al art. 118 del mismo cuerpo legal, que el juez tampoco cit. Pero lo que es ms importante, a los efectos probatorios, el juez no consider la preceptiva legal y, en consecuencia, acept que no se demostrara que fuera ms conveniente confiar el cuidado y crianza del nio al padre porque dejarlo confiado a la madre perjudicaba los derechos del nio. Otro caso de error en este mbito fue el que afect un consentimiento de adopcin (2051-06, 22.8.08), en el que el juez declar la aptitud legal de quien iba a ser adoptada y cit el numeral correspondiente pero lo adjudic al Cdigo Civil, en vez de referirse al Cdigo de la Niez y Adolescencia. En esta misma materia, un caso singular (902-06, 13.11.06) fue el que empez con una demanda de alimentos para un hijo reconocido y termin con una sentencia que, adems de imponer el pago de una pensin, declar la paternidad que no haba sido demandada ni poda ser materia de litigio en un juicio por alimentos, ya que la demanda se respald en la partida de nacimiento en la que consta el reconocimiento del padre. ste solicit una prueba de ADN, que la jueza admiti, y como la prueba dio resultado positivo, al parecer la juzgadora se sinti obligada a declarar la paternidad. En materia civil, en un caso de divorcio por mutuo consentimiento (688A-06, 18.6.07), la sentencia dio como base legal para disolver el vnculo el art. 350 del Cdigo Civil, que se refiere al reconocimiento voluntario de los hijos, en vez de citar los arts. 107 y 108 del mismo cuerpo legal, que son los que norman la materia sometida a conocimiento del juzgador. En un cobro por ttulo ejecutivo (128-2006, 18.10.06), el juez omiti mencionar en la sentencia cul era el ttulo ejecutivo presentado y no precis si ste cumpla con los requisitos
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legales para su ejecucin. Tratndose de una consignacin de dinero (1682006, 13.7.07) que fue aceptada por el juez, ste no cit la norma legal correspondiente (art. 1643 del Cdigo Civil), que exige varios requisitos: que sea hecha por una persona capaz de pagar; que sea hecha al acreedor, siendo ste capaz de recibir el pago, o a su legtimo representante; que, si la obligacin es a plazo o bajo condicin suspensiva, haya expirado el plazo o se haya cumplido la condicin; que se ofrezca ejecutar el pago en el lugar debido; y, que el deudor ponga en manos del juez una minuta de lo que se debe, con los intereses vencidos, si los hubiere, y los dems cargos lquidos, comprendiendo en ella una descripcin individual de la cosa ofrecida. Al resolver favorablemente la demanda, el juez no examin el cumplimiento, en el caso bajo juzgamiento, de ni uno solo de los requisitos previstos por la ley. Tratndose de amparos constitucionales, un caso cuyas caractersticas correspondan tpicamente a las previsiones normativas del amparo (448-2006, 8.8.06) fue objeto de rechazo por el juez al que se someti su conocimiento. Una empresa comercializadora de gas licuado de petrleo, que era abastecida por la empresa estatal proveedora que tiene la obligacin constitucional de proveer ininterrumpidamente el recurso, vio reducida la cuota necesaria para cubrir el mercado de la ciudad en la que operaba. La empresa interpuso recurso de amparo contra la omisin de la proveedora, que ocasionaba dao grave a sus derechos y a los de la comunidad. El juez neg el recurso sosteniendo que no procede contra los actos de gobierno, en este caso, un decreto ejecutivo; adems afirm que el amparo tambin era improcedente por tratarse de una relacin contractual. Adjudicar ambas calidades al negocio resulta contradictorio pero, lo que importa ms, el amparo fue planteado contra una omisin, y no contra un acto, y cumpla con todos los requisitos en cuanto omisin ilegtima de autoridad pblica que conculca derechos y ocasiona daos graves inminentes tanto a la demandante como a la poblacin. Otro elemento caracterstico del manejo jurdico que aparece en las resoluciones examinadas es la falta de anlisis e interpretacin de las normas, rasgo que se hall en algo ms de cuatro de cada cinco resoluciones (84,75%). A la mayor parte de aquellos jueces que s citan normas legales, les basta con designarlas luego de examinar los hechos. Este rasgo corresponde a una manera de conceptualizar el derecho en la cual las normas no se interpretan, se
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aplican, enfoque que ha sido sometido a crtica desde diversas concepciones o escuelas tericas en derecho. Actualmente es generalmente aceptado que las normas legales unas ms que otras contienen una gama de posibilidades entre las que el intrprete debe optar razonadamente cuando se encuentra ante el desafo planteado por los trminos de un caso concreto. Finalmente, en el pequeo sector de sentencias en las que s haba elementos de interpretacin presentes, ms de la mitad (62,63%) optaron por una interpretacin literal del texto normativo. En cuanto al uso de fuentes del derecho, la ley qued perfilada como la nica fuente en la abrumadora mayora de sentencias analizadas, aunque esta tendencia fue ms marcada en primera instancia que en segunda instancia. En 13,69% de los casos apareci citada alguna norma constitucional. Las normas de origen internacional aqullas que por haber sido suscritas y ratificadas nacionalmente forman parte del orden jurdico interno aparecieron en apenas 5,23% de los casos de la muestra. Otros componentes no legales del razonamiento jurdico exhibieron tambin una baja presencia en las sentencias: los principios generales del derecho (3,64%), la doctrina (4,6%) e incluso la propia jurisprudencia nacional (4,38%). Adicionalmente, debe notarse que en los casos en los que s se recurri a fuentes del derecho distintas a la ley, su uso no siempre result justificado en las circunstancias bajo anlisis o contribuy muy poco, en trminos efectivos, al razonamiento del juzgador26. La excepcin a esta caracterizacin est dada por las sentencias en materia tributaria, en las que result frecuente y til el recurso a la jurisprudencia y la doctrina. Se puede intentar la agrupacin de los rasgos, generalmente presentes en las sentencias examinadas, para trazar un perfil profesional del juez promedio a quien imaginamos como responsable de su formulacin. Es un juez que aplica literalmente la norma sin analizarla y, menos an, interpretarla; que se sirve slo ocasionalmente de una base constitucional y se apoya muy espordicamente en la jurisprudencia; que no hace uso de las elaboraciones disponibles en la teora jurdica acerca de los asuntos que aborda; y que cita, alguna vez, una norma de origen internacional en busca de la legitimidad que pueda brindarle invocarla. Este perfil del juez tipo que las sentencias
26 En un caso de asesinato (395-06, 16.3.07), la sentencia cit doctrina sobre agrancia siendo as que este elemento no se daba en el caso bajo juzgamiento.
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analizadas sugieren, se corresponde con la formacin jurdica que ha prevalecido, y an prevalece, en facultades de derecho tradicionales de Amrica Latina, en las cuales la enseanza est restringida al aprendizaje memorstico de los cdigos, especialmente los procesales. Desde esa comprensin, estos resultados no son sorprendentes. Las sentencias como producto esencial del juzgador son fruto de la constitucin profesional de un abogado con determinados rasgos que provienen de una formacin acadmica dbil, lindante con la pobreza jurdica. Otros de los hallazgos encontrados en las sentencias se mueven en la misma direccin. As, casi dos de cada cinco sentencias (39%) eran portadoras de deficiencias tcnicas importantes; una tercera parte del total (32,72%) hubiesen requerido de una mejor fundamentacin y otro tanto (32,91%) dejaron sin resolver algn aspecto del caso o algn planteamiento formulado por las partes. Adems de algunos casos de deficiencia tcnica ya mencionados, un caso llamativo fue el de divorcio (394-2006, 14.9.07) en el que la demanda se plante basada en las causales de injurias graves y amenazas (art. 110, 3 y 4 del Cdigo Civil) pero, con base en los testigos, la sentencia disolvi el vnculo conyugal en razn de abandono del hogar. En cuanto a la necesidad de mejor fundamentacin, un ejemplo ilustrativo es el caso de drogas (44-06, 2.2.08) en el que, entre un grupo de comercializadores, fueron sentenciadas dos personas respecto de las cuales se cont con peritajes psicolgicos. Uno era un frmaco-dependiente y la otra tambin era adicta pero se hallaba al borde de la deficiencia mental. La sentencia da cuenta de los peritajes pero no se apoya en ellos para valorar que ambos acusados tenan sus facultades disminuidas, condicin en la que en aplicacin del art. 35 del Cdigo Penal hubiese sido posible llegar a la inimputabilidad, por lo menos en el caso de la acusada. Las sentencias deben ser convincentes. Su autoridad emana no slo de aquel poder con el que el juez est investido. Claridad, base legal y razonamiento sobre pruebas y normas, concurren para que la decisin, aun para el perdidoso, resulte persuasiva. La razn que exhiba la sentencia debe ser dominante. En el anlisis se indag por la capacidad persuasiva de la sentencia, que resulta negada cuando no hay fundamentos legales explcitos para adoptarla y cuando no se explica la pertinencia de su aplicacin a los antecedentes de hecho (Constitucin, art. 76, l), cuando no se sabe qu elementos de
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prueba constituyeron aquello que el juez consider la verdad legal, o cuando la pensin alimenticia o la pena no se razonan. Aplicados esos criterios a las sentencias muestreadas, tres de cada diez (30,63%) no pasaron la prueba, y quedaron agrupadas en dos categoras: 7,04% del total carecan de fuerza persuasiva, esto es, resultaban inaceptables; y 23,54% estaban dotadas de muy escasa capacidad de persuasin. Estos porcentajes resultan bastante congruentes con los otros factores que se ha venido analizando. Uno de los casos penales en cuya resolucin se halla escasa fuerza persuasiva fue el homicidio (80-06, 27.3.07) de una mujer cometido por su hijo, quien valindose de un instrumento punzante le ocasion 17 heridas. El acusado fue sometido a una evaluacin psicolgica en la que se concluy en que padeca pseudo alucinaciones auditivas, y sus ideas eran obsesivas y pseudo delirantes. Haba intentado suicidarse en dos ocasiones, por lo que estuvo ingresado en un hospital psiquitrico con un diagnstico de psicosis esquizo-afectiva. Sin embargo de todos estos elementos, no se le someti a un peritaje psiquitrico para precisar si padeca una enfermedad mental que condujese a la declaracin de inimputabilidad. Fue condenado a 12 aos de reclusin. Un caso de menor gravedad fue el de amenazas (172-06, 18.9.06), denunciadas por una mujer respecto de otra. Varios testigos sostuvieron que el conflicto existente entre ambas haba conducido a que las dos se insultaran y amenazaran. Sin embargo, la denunciada fue la condenada a ocho das de prisin. Entre los casos civiles, uno con poca fuerza persuasiva fue el de divorcio por abandono (650-2006, 8.2.06), seguido en rebelda sin que se sepa cmo fue citada la demandada, y en cuya sentencia no se cita la normativa legal pertinente, se da por probado el abandono mediante testigos que la sentencia no precisa quines fueron ni cul fue el contenido de sus testimonios y, finalmente, se declara disuelto el vnculo conyugal. Prcticas judiciales A menudo, cuando se interroga a los jueces latinoamericanos acerca de determinados resultados de su actividad jurisdiccional, que socialmente se consideran indeseados o son objeto de rechazo, la respuesta que se escucha gira en torno a: Nosotros slo aplicamos la ley. Si se quiere otro tipo de decisio-
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nes, que se cambie la ley y nosotros cambiaremos nuestras resoluciones. Es decir, el juez tiende a presentarse a s mismo como si estuviera atado, por un lazo estrechsimo, a los textos legales y su produccin fuera, directa y exclusivamente, un resultado inevitable de lo que esos textos disponen. Sin embargo, al examinar las resoluciones judiciales en cualquier pas es frecuente hallar determinados criterios que se usan, o de exigencias que se imponen, que no corresponden a criterios legales o que en los hechos son manejados por los actores del sistema de un modo que la ley no previ. Sin duda, es inevitable que la prctica judicial desarrolle ciertos criterios de actuacin que no fueron previstos por el legislador; lo que no es sano es que se niegue ese margen de creatividad judicial que, al dejar de ser reconocido, no puede ser ni justificado por el juez ni discutido socialmente en el caso de que sus efectos sean cuestionables o negativos. A lo largo del trabajo se identific unas cuantas de estas prcticas, algunas de las cuales han sido aludidas antes en este informe, que convendra examinar con cuidado y someter a anlisis y crtica para evaluar sus efectos. citacin al demandado mediante la prensa. sta es una prctica con base legal en el Cdigo de Procedimiento Civil27 que, sin embargo, llama la atencin por la frecuencia con la que se aplica, especialmente en casos de divorcio y en casos de prescripcin extraordinaria adquisitiva de dominio. En estos casos, el demandante presenta al juez una declaracin jurada en la que afirma que le es imposible determinar la residencia del demandado y este requisito es suficiente para que se proceda a citarlo mediante tres publicaciones sucesivas en un diario que, como es de prever, dan por resultado que el demandado no se presente, lo que desemboca en la declaracin de su rebelda. Si bien la base de la citacin mediante la prensa es legal, el uso de la figura sin que el juez se pregunte por la verosimilitud de la declaracin jurada
27 Vase Cdigo de Procesamiento Civil, Art. 86.- A personas cuya individualidad o residencia sea imposible determinar se citar por tres publicaciones que se harn, cada una de ellas en fecha distinta, en un peridico de amplia circulacin del lugar; de no haberlo, se harn en un peridico de la capital de la provincia, asimismo de amplia circulacin; y si tampoco all lo hubiere, en uno de amplia circulacin nacional, que el juez seale. La publicacin contendr un extracto de la demanda o solicitud pertinente, y de la providencia respectiva. La armacin de que es imposible determinar la individualidad o residencia de quien deba ser citado, la har el solicitante bajo juramento sin el cumplimiento de cuyo requisito, el juez no admitir la solicitud.[...] Los citados que no comparecieren veinte das despus de la ltima publicacin, podrn ser considerados o declarados rebeldes.
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del demandante en la que dice desconocer cmo citar al demandado abre el camino a la forma ms fcil y sencilla pero tambin ms tramposa de litigar: en ausencia del demandado. En la muestra aparecieron cierto nmero de casos de divorcio en el que el demandante afirmaba desconocer la residencia de la demandada. En uno de ellos (11-52-06, 30.11.07), en el que el divorcio fue otorgado por el juez, el actor solicit que se confiara la tenencia de los menores a la madre, siendo as que haba sostenido en la demanda haber sido abandonado por ella y desconocer su direccin, por lo que fue citada por la prensa y no compareci a juicio. Con acierto, el juez determin que la tenencia de los menores quedara a cargo del padre. En otro caso (7152006, 17.6.06), el demandante afirm igualmente desconocer el domicilio de la madre, que era quien tena a su cargo a los hijos menores de la pareja y reciba del demandante, segn l, una pensin de alimentos. El caso puede constituir un extremo en el que la figura ha degenerado en corruptela, pero la facilidad con la que el juez admite la citacin mediante la prensa es el primer paso en esa direccin. Debe notarse la importancia del tema a partir de su impacto en el estado civil de las personas, tratndose del divorcio, y en el rgimen de propiedad, dado que la prescripcin extraordinaria adquisitiva de dominio para probar la cual existen tambin ciertas facilidades en la prctica judicial, segn se ver en seguida es una forma de adquirir bienes inmuebles que, a partir del nmero de casos de este tipo que fueron capturados por la muestra, parece dotada de cierta importancia28. prueba del abandono de hogar mediante dos testigos. En relacin con el divorcio demandado en razn del abandono del hogar, otra prctica judicial reiterada consiste en aceptar como prueba suficiente lo dicho al respecto por dos testigos. En la mayor parte de los casos de este tipo que quedaron comprendidos en la muestra, los testigos no eran una de las pruebas presentadas
28 La alta incidencia de la citacin mediante la prensa en asuntos como divorcio por abandono y prescripcin extraordinaria adquisitiva de dominio, en conjuncin con la complacencia judicial ante el uso de testigos para probar los hechos alegados, evoca el difcil tema de la corrupcin en la administracin de justicia. Las sentencias no son la va ms apropiada para abordarla porque es obvio que no es en ellas donde podr hallarse sus huellas ms importantes. Pero, sin duda, las comprobaciones efectuadas a lo largo de este trabajo emprico, indican reas prioritarias de atencin a cualquier accin especca sobre la corrupcin judicial.
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por el cnyuge demandante del divorcio; constituan la prueba sobre la cual la sentencia consideraba probado el abandono. Como sealan los procesalistas, la prueba de testigos es la menos confiable de las pruebas; pero, cuando se usa testigos para demostrar no slo el hecho del abandono sino, como se suele indicar en las sentencias, que desde el da del abandono voluntario e injustificado del hogar conyugal no se han reanudado las relaciones conyugales entre los demandantes, el juez tendra que apreciar que los testigos han afirmado algo que est ms all de su conocimiento posible. La combinacin entre citacin a travs de la prensa y prueba del abandono mediante dos testigos est usualmente presente en la corruptela a la que se refirieron algunos abogados entrevistados, que aseguraron haber conocido en su prctica profesional casos de cnyuges que, viviendo con su pareja legal, un da se enteran de que han sido judicialmente divorciados por abandono del hogar conyugal, sin que se hubiera producido el abandono y sin haber recibido nunca una citacin judicial. prueba de la posesin mediante dos testigos. El punto resulta de gran importancia tratndose de la prescripcin extraordinaria adquisitiva de dominio, en la que, de acuerdo al Cdigo Civil (arts. 2410 y 2411), basta la posesin material durante el lapso de quince aos. Se trata, pues, de demostrar que se ha posedo, con nimo de seor y dueo, durante ese lapso, por cuanto, pese a que otra persona exhiba un ttulo de propiedad registralmente inscrito, el demandante tiene derecho a que judicialmente le sea reconocido el derecho de dominio. Bajo esos trminos, el asunto clave es cmo probar que durante quince aos se ha posedo el inmueble como seor y dueo. Segn numerosas sentencias comprendidas en la muestra, dos testigos son suficientes. ste es uno de los casos ms sorprendentes del uso de testigos en la prctica judicial ecuatoriana porque no estamos ante un hecho negativo como lo es la ausencia de relaciones conyugales, por ejemplo y porque la posesin de un inmueble durante lapso tan prolongado debe haber dejado mltiples huellas, provenientes de haber ejercido la posesin como seor y dueo: cultivos realizados y vendidos, construcciones contratadas o para las que se solicit alguna autorizacin, mejoras en cuya ejecucin intervinieron determinadas personas, impuestos pagados a alguna entidad pblica, etc. Nada de eso es exigido; basta con dos testigos que sostengan que la posesin un hecho ma-
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terial que deja efectos tuvo lugar a todo lo largo del periodo exigido por la ley (entre otros, 198-2006, 11.10.07). Igual que en el caso del divorcio por abandono de hogar, si la facilidad para probar la posesin durante el lapso legalmente requerido se combina con la citacin del demandado (usualmente el propietario) mediante la prensa, se est ante una figura con una significativa potencialidad de impacto sobre el acceso y la distribucin de la propiedad. cuando hay acuerdo de las partes, el juez lo aprueba sin ejercer control sobre el contenido. Trtese de la liquidacin de una sociedad conyugal, un acuerdo entre los cnyuges en materia de pensiones para sus hijos, o cualquier otro asunto, lo que sugieren las sentencias examinadas es que el juez se limita a aprobar el acuerdo, como lo hara un notario cuya funcin se restringe a dar fe de la identidad de los intervinientes y la autenticidad de sus firmas. Esto es, el juez usualmente no supervisa la legalidad del contenido de los acuerdos o, siendo as que se trata de un proceso judicial, que en stos se haya respetado los derechos de las partes o de terceros afectados por aqullos. Esto ltimo es lo que resalta en los casos de pensiones de alimentos, donde el inters del menor puede no hallarse debidamente salvaguardado mediante el acuerdo al que llegaron los padres. No obstante, la intervencin del juez consiste en incorporar como decisin propia aquello que fue acordado por las partes, sin ejercer control de legalidad sobre los trminos del acuerdo. Entre los casos integrantes de la muestra que pusieron en evidencia esta prctica judicial, en asuntos de niez y adolescencia, se pueden sealar: 41-2006, 12.9.06; 1712006, 9.6.06; 557-2006, 18.9.06; 946-2006, 19.7.07 y 515-206. 17.11.06. En este ltimo caso, como parte del acuerdo entre las partes, el padre acept la paternidad, adems de la pensin de alimentos. Al aprobar el acuerdo, el juez incluy la declaracin de paternidad sin sealar los fundamentos legales por los que proceda declararla. subrogacin en el patrimonio familiar sin que el bien subrogante haya sido adquirido. El Cdigo Civil autoriza a que se declare judicialmente extinguido el patrimonio familiar, constituido sobre determinados bienes, cuando sea sustituido por otro patrimonio familiar (art. 851, 4). Los casos de extincin del patrimonio familiar que integraron la muestra frecuentemente apelaron
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a la subrogacin, que respaldaron con una promesa de compraventa de otro bien, que en algunos casos sera adquirido precisamente mediante la venta del patrimonio familiar original. Al sentenciar (p. ej. 53-2006, 17.5.06; 542006, 27.4.06 y 127-2006, 19.4.06), el juez no slo declaraba extinguido el primer patrimonio familiar sino que constitua el segundo respecto de un bien que an no haba sido adquirido. Esta prctica judicial podra dar lugar a serios conflictos atingentes a casos en los que en definitiva no se adquiri aquel bien subrogante que, sin embargo, qued bajo el rgimen de patrimonio familiar en razn de una resolucin judicial. valor probatorio decisivo del testimonio policial; condena sin otra prueba. El peso que el juzgador otorga al testimonio policial se hace evidente en dos tipos de situacin. Una es cuando aquello que dice el parte de aprehensin y sus autores ratifican ante el tribunal resulte contradictorio con otros elementos de prueba. El juez tender a dar mayor importancia al testimonio policial. La otra situacin es cuando el parte de aprehensin es el nico elemento de prueba. El juez, en este caso, considerar suficiente lo que la polica dice para considerar probado el hecho. Con gran frecuencia, esta prueba nica de origen policial que da lugar a la condena aparece en materia de drogas, donde a menudo un individuo en actitud sospechosa o a partir de una llamada telefnica annima o de informacin reservada es intervenido por dos agentes, quienes al registrarlo encuentran en algn lugar de su vestimenta unas bolsitas cuyo contenido, luego de ser enviado al laboratorio, se comprueba que es una sustancia prohibida. Que el individuo tena en su poder la droga es algo que slo se prueba a travs del dicho de los policas. Para los jueces, usualmente, es suficiente. En contrario a la tendencia sealada, el Segundo Tribunal Penal del Guayas utilizaba, en las sentencias muestreadas, el criterio de que el informe investigativo es nicamente referencial y por tanto insuficiente al momento de constituirse como nica prueba de cargo, consideraba con fundamento doctrinario que se lo debe valorar como un testimonio propio ms, sin brindarle peso decisivo. De tal postura, que giraba en torno a la presuncin de inocencia y fue desarrollada con fundamentos doctrinarios, son ejemplo las sentencias 296-06, 29.8.07; 73-06,15.8.06; 309-06,26.7.07; y 210-06, 31.7.07.
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en materia penal, la pena no se razona. Los cdigos penales establecen rangos dentro de los cuales debe situarse la pena a ser impuesta en el caso de un delito determinado; esto permite individualizar la sancin de acuerdo con las caractersticas del hecho y a las condiciones personales del responsable; as como no todos los homicidios son iguales, tampoco lo son quienes los cometen; de all que la ley no establezca una pena fija o tasada para cada delito sino lmites inferiores y superiores de pena, entre los cuales el juez debe establecer cul es la sancin aplicable. Esa decisin no puede ser arbitraria; tiene que haber razones para determinar la sancin a esa persona en ese caso concreto. Esas razones tienen que ser establecidas en la sentencia como forma de justificar la pena impuesta. Como se ha visto antes, en ms de una cuarta parte de las sentencias examinadas en materia penal, no se encontraba ningn razonamiento sobre la pena impuesta y en la mayor parte del resto de sentencias, el razonamiento fue manifiestamente insuficiente. Esta prctica judicial desautoriza las sentencias. Si la sentencia no explica por qu en este caso una violacin sexual fue sancionada con tantos aos de prisin y en otro caso, con ms o con menos, la legitimidad de la condena queda erosionada. Eso es precisamente lo que ocurre en Ecuador en razn de esta prctica judicial que, por lo dems, contradice claramente no slo la teora penal sino las disposiciones legales vigentes. Posicionamiento del juez Algunos de los elementos que han ido sealndose en este informe suman, al perfil profesional que antes se ha trazado acerca del juez que las sentencias expresan, un componente actitudinal que gira en torno a su pasividad. Entre tales elementos podemos listar la falta de iniciativa para ordenar pruebas cuando as se requiere para alcanzar la verdad de los hechos, la inhibicin para ejercer el control de legalidad sobre los acuerdos alcanzados por las partes en el proceso y el dejar, con cierta frecuencia, asuntos sin resolver o dudosamente resueltos en el pleito del que conoce. Un caso que ilustra esa caracterizacin es el de impugnacin de paternidad (181-2006, 5.2.07) en el que el actor demand tanto a la madre como a quien haba registrado al hijo como suyo, pero no al hijo. La jueza no orden aclarar o completar la demanda, en uso de las facultades que le otorga
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el art. 69 del Cdigo de Procedimiento Civil; no dispuso escuchar al menor (de 16 aos) y tampoco orden que se practicara la prueba de ADN, para lo cual tena facultad legal; ms bien, dej continuar el proceso, en el que los demandados se allanaron, hasta que, en la sentencia, declar sin lugar la demanda. El caso es importante porque se trata de un cambio de paternidad en el que todas las partes intervinientes estaban de acuerdo. La actitud pasiva de la jueza impidi que el asunto encontrara resolucin. Como se anot antes, el juez que revelan las sentencias examinadas no parece situarse a cargo del proceso sino que est a lo que las partes propongan y hagan. l resolver, en su oportunidad, sin siquiera haber hecho uso de las facultades que la ley pone en su competencia para mejor resolver. En una sentencia incluida en la muestra (98, 27.3.07), la pasividad del juez se ampar en el reconocimiento constitucional del principio dispositivo (art. 194 de la Constitucin de 1998 y art. 168.6 de la Constitucin de 2008) que, en su interpretacin, lo obligaba a no ir ms all de lo dicho por las partes. La actora haba solicitado que se declarase disuelto su vnculo matrimonial, en el que tres hijas haban sido procreadas, en razn de que su cnyuge mantena una actitud hostil para con ella, manifestada en injurias graves continuas y reiteradas, dentro y fuera del hogar, en lugares pblicos, al punto de deteriorar su dignidad. En su demanda, la actora dio como fundamento de derecho al art. 109 del Cdigo Civil que se refiere al divorcio de un menor de 18 aos, en lugar de sealar el art. 110, causal 3, correspondiente al divorcio por injurias graves y actitud hostil. El juez neg la demanda por improcedente y sostuvo que el principio dispositivo no permite al juzgador aplicar sino nicamente las disposiciones legales invocadas por la actora en la demanda. Es difcil comprender que debido a un error del abogado en la cita legal, el juez, que sabe que la norma invocada no es la correcta y que conoce cul es la norma que corresponde a la pretensin del actor, deseche la demanda diciendo que la autoridad no puede interpretar lo que presumiblemente se pretendi. Le hubiese bastado, para no dejar de administrar justicia, utilizar el art. 69 del Cdigo de Procedimiento Civil para solicitar a la actora que aclarase o completase la demanda en lo que se refiere a la norma invocada. Como el caso demuestra, la pasividad afecta principal aunque no nicamente la cuestin probatoria. Pero es en esta materia donde ms se muestra
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la pasividad del juzgador. As, en materia laboral, resalta la falta de uso del art. 577 del Cdigo del Trabajo, que faculta al juez para ordenar la realizacin de pruebas que estime procedentes para establecer la verdad de los hechos materia del juicio. Del mismo modo, como se ha sealado, en materia penal entre los casos examinados no se encontr uno solo en el que el presidente de un tribunal penal se valiera del art. 301 del Cdigo de Procedimiento Penal, que estableca la facultad de llamar a cualquier persona para interrogarla y de ordenar que se exhiban ante el tribunal los objetos o documentos que considere necesarios para esclarecer el hecho o alguna circunstancia alegada por las partes. A la pasividad hay que sumar algo ms sutil. Se trata de un encastillamiento en un mundo de legalidad que lo distancia de la posibilidad de responder adecuadamente a los rasgos del mundo real en el cual se desenvuelven los actores de los conflictos concretos que el juzgador debe resolver. Una ilustracin puede ser proporcionada por el caso de divorcio por abandono de hogar durante ms de tres aos (448-2006, 6.3.07), en el que la demandada es citada por la prensa y no comparece a lo largo de todo el proceso; sin embargo, la sentencia entrega a ella la custodia del hijo menor de edad de la pareja. En materia de menores, aparecieron con cierta frecuencia casos en los que, de los elementos de prueba disponibles, pareca dudoso que el padre pudiera cumplir con la obligacin de pagar la pensin alimenticia impuesta en la sentencia. Sin embargo, el juez que tena ante s los elementos de juicio para formarse un cuadro de situacin usualmente no recurri a los obligados sustitutos que el Cdigo de la Niez y Adolescencia estableci (art. 129) y cuyo orden de prelacin fue modificado por ley posterior para incluir, en esa colocacin, a abuelos, hermanos mayores de edad y tos. La forma de la sentencia Las sentencias en Ecuador son breves, rara vez incurren en repeticiones y, en general, son claras. A diferencia de lo que ocurre en otros pases, no es preciso leerlas varias veces para descifrar aquello que se dice detrs de un lenguaje innecesariamente recargado o rebuscadamente tcnico. Son virtudes que deben ser apreciadas. Sin embargo, esos rasgos positivos no son suficientes para contar con buenas sentencias desde el punto de vista de la forma.
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El principal problema de forma tal vez resida en la ausencia de una estructura comn en las resoluciones. An tratndose de los mismos asuntos, la organizacin de la resolucin vara no slo entre una corte y otra sino incluso en el mismo tribunal, dependiendo al parecer de quin la formula. La carencia de una estructura comn hace que, en particular: los datos consignados en los encabezamientos varen y, sobre todo en primera instancia, resulten insuficientes para identificar el tribunal que conoce y resuelve, la fecha de la resolucin, las partes del caso y el asunto que es objeto de litigio. En 14% de la muestra, luego de leer media pgina de la sentencia no era posible saber quines eran las partes y cul el asunto en litigio. En ocasiones fue preciso leer dos pginas de la resolucin para enterarse de cul era el delito perseguido o la materia del conflicto. Todas las sentencias muestreadas en un juzgado civil, de una de las diez ciudades escogidas, carecan de fecha. el resumen de los antecedentes del caso vare marcadamente de un caso a otro, aunque en general prevalece la tendencia a que se carezca de una sntesis hecha por el juzgador y, ms bien, se relate los trminos de la demanda, primero, y la contestacin, despus, o bien se repita los trminos del parte policial o la denuncia y, luego, el testimonio del acusado. En segunda instancia es ms frecuente encontrar al comienzo de la resolucin un resumen claro del asunto que se trata pero, si se mira al conjunto de las sentencias, se constata una preferencia por resumir textualmente los argumentos de las partes; en ocasiones, estas sntesis son excesivamente extensas y en otras son demasiado sucintas. En ocasiones, la Corte Suprema (hoy Corte Nacional) ha criticado duramente este estilo desestructurado de las resoluciones:
Revisada la extensa y mal estructurada sentencia que no contiene ms detalles que el acta de la audiencia pblica de juzgamiento, cabe censurar que los juzgadores tanto en el voto de mayora como en el voto salvado se han dedicado a transcribir in extenso la referida acta, por lo que resulta una sacricada tarea encontrar los requisitos de la sentencia prevista en el Art. 309 del Cdigo de Procedimiento Penal, de manera especial la exigencia del numeral 2 esto es: La enunciacin de las pruebas practicadas y la relacin precisa y circunstan-
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ciada del hecho punible de los actos del acusado que el Tribunal estime probados; en verdad la extensa sentencia, si los contiene entre mezclados con muchas transcripciones del acontecer de la audiencia de juzgamiento que inexplicablemente forman parte de la sentencia sin ser necesaria su narracin; razn por las que la Sala llama la atencin al Tribunal para que tengan ms cuidado en la redaccin organizada de la sentencia. (Corte Suprema de Justicia, Tercera sala de lo penal, Expediente 401, 28.8.06, Registro Ocial 103, 12.6.07)
Desde el punto de vista de la forma, las resoluciones dejan que desear, pues, especialmente en el encabezamiento y el resumen del caso. Enterarse de los datos esenciales del caso toma ms tiempo y esfuerzo del que sera necesario si hubiese una suerte de formato o plantilla comn que, en un prrafo breve, sintetizara los datos esenciales del caso. Debe notarse que las sentencias de los tribunales fiscales constituyen una excepcin a esta caracterizacin. En ellas es sencillo identificar los elementos que las componen, a partir de una clara identificacin numrica, y una referencia inicial al asunto que se litiga as como los nombres de actor y demandado, datos que son seguidos por un recuento breve y claro de los trminos de la controversia. Un caso donde las carencias de forma afectaron garantas de fondo fue el seguido en procedimiento abreviado (50-06, 14.3.06), en el que se conden al acusado en aplicacin del art. 239 del Cdigo Penal, por un hecho que la sentencia no menciona. Slo consta que, valindose del procedimiento abreviado, el fiscal se limit a solicitar una pena de multa. Tampoco se establece si el defensor del acusado acredit el consentimiento de su defendido para que el caso fuera sometido al procedimiento abreviado, ni se seala la oportunidad en la que el imputado fue escuchado por el tribunal penal. En suma, la sentencia no establece los requisitos ni sigue los procedimientos previstos en los artculos 369 y 370 del Cdigo de Procedimiento Penal. El estilo de redaccin de las resoluciones tambin est sujeto a marcadas variaciones, como consecuencia de lo cual en 10,18% de la muestra se constat que la sentencia estableca con cierta claridad slo algunos de los hechos bajo juzgamiento. Mientras los argumentos de las partes tanto los presentados por escrito como oralmente en las audiencias reciben una atencin considerable en la resolucin, los elementos de prueba son presentados apre-
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tadamente y, en ocasiones, resultan materia de una simple enumeracin, sin precisiones sobre su contenido. Destaca el uso indistinto de trminos que conceptualmente difieren, como se rechaza, se desestima, se niega o incluso se declara improcedente la demanda, trminos que son usados como sinnimos mientras que la doctrina procesal los diferencia. Algunos detalles de importancia son descuidados. Uno, particularmente notorio, corresponde a las referencias acerca de edades. La de los menores, para comenzar, en aquellos casos que los involucran. Del total de este tipo de casos que formaron parte de la muestra, en casi la mitad (46,21%) no se consign la edad del menor, dato relevante tanto tratndose de la fijacin de una pensin alimenticia como de un delito en el cual el menor hubiese sido la vctima. Algo similar ocurre con los adultos en general no se consigna la edad de la mujer violada, por ejemplo y ocurre tambin con las personas mayores en quienes, ms que en otros casos, la edad determina limitaciones y capacidades que pueden cobrar relieve en el momento de caracterizar los hechos o establecer responsabilidades. Otro detalle de importancia est dado por las fechas que se consignan en la sentencia para situar determinados actos de trascendencia en el caso. As en la sentencia del caso de divorcio 448-2006, 6.3.07, se dio por probado el abandono del hogar conyugal por ms de tres aos, pero se fij como fecha del hecho el 20 de enero de 2005, da desde el cual, al momento de sentenciar haban transcurrido poco ms de dos aos. Finalmente, en materia penal ocurre en muchos casos que no se deja constancia expresa acerca de si el acusado tena o no antecedentes penales. Un caso muestreado que exhibi descuido en una medida sorprendente fue uno de divorcio por mutuo acuerdo (605-2006) respecto del que se encontraron dos sentencias, de fechas distintas (18.12.06 y 22.12.06), con un contenido similar. Detrs de este error puede imaginarse dos autores distintos que escribieron las sentencias y ambas fueron firmadas por el juez. Observaciones por materia Tratndose de asuntos penales, uno de los rasgos importantes, ya sealado, es la condena con base en el parte de aprehensin y su ratificacin por los
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autores ante el tribunal penal. El parte formaliza los testimonios de los agentes participantes en los hechos posteriores al delito y contiene algo as como la teora del caso que formula la polica. Result frecuente en las sentencias integrantes de la muestra que la versin policial de los hechos fuera recogida, para resumir las declaraciones de denunciante y acusado, y apropiada por el juzgador para ser convertida en la versin que de tales hechos haca suya la sentencia. En algunas de las sentencias examinadas en la muestra, no hay otra evidencia para respaldar la acusacin y, en su momento, la condena que la teora del caso formulada por la polica y respaldada por el testimonio de los agentes participantes. Tal es el caso de un asalto (230-06, 15.11.06) en el que dos personas son vctimas del despojo de sus pertenencias personales por cuatro asaltantes que usaron un arma de fuego. Los agraviados solicitaron el auxilio de un patrullero que localiz minutos ms tarde a tres de los supuestos asaltantes que slo tenan en su poder una billetera vaca que no fue identificada por los agraviados. En la sentencia tampoco consta que los agraviados reconocieran a los acusados, a quienes no se les encontr ninguna arma y ningn objeto de los robados. Ellos sostuvieron que acababan de salir de una fiesta cuando fueron detenidos. Ninguno registraba antecedentes. A dos de ellos se les impuso la pena de cinco aos y al tercero, 9 meses de prisin. En otro caso de asalto (70-06, 11.10.07) la nica prueba para dictar condena consisti en el parte de aprehensin, en el que los policas dieron fe de que el agraviado reconoci al acusado. Otro rasgo de las sentencias penales, que ya ha sido adelantado como prctica judicial, es la falta de razonamiento de la pena. En ms de un tercio de los casos en los que se impuso una condena (37,28%) no hubo razonamiento alguno sobre la pena impuesta y en otro 56% la pena tuvo como respaldo un razonamiento superficial, generalmente restringido al sealamiento de la existencia del atenuante de la falta de peligrosidad del sujeto. La ausencia de razonamiento de la pena y los marcados contrastes entre condenas impuestas en las sentencias de la muestra sugirieron examinar el asunto con mayor atencin en 81 sentencias condenatorias. La mayor parte de ellas correspondan a robos y hurtos (37), drogas (11), delitos sexuales (10), y homicidios (9). Sometidos estos casos a examen y cotejo, aparecieron dos aspectos llamativos. De una parte, las altas penas aplicadas en casos de
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drogas29 y delitos de naturaleza sexual. De otra, la desproporcionalidad entre penas impuestas por el mismo tipo de delito y, adems, entre diversos tipos delictivos30. En el conjunto de casos, los de drogas generalmente correspondientes a transporte o tenencia de drogas para comercializacin comprometan claramente a minoristas del trfico o simples mulas. Sin embargo, las penas aplicadas correspondieron a un rango que iba entre 4 y 8 aos. El sujeto que pretendi enviar una encomienda a Madrid con 152 g. de cocana camuflados recibi 8 aos de reclusin mayor ordinaria (100-06, 7.12.07). Dos acusados en cuya casa se encontr algo menos de medio kilo de marihuana (465 g.) recibieron la misma pena: 8 aos (218-06, 23.11.06). La mujer que pretendi introducir 551 g. de marihuana en un penal recibi asimismo una pena de 8 aos (30-06, 4.9.06). Dos procesados fueron condenados tambin a ocho aos de reclusin (40-06, 25.9.06), el primero por haberse hallado en su casa 232 g. de marihuana y el segundo por habrsele hallado en la ropa 601 g. de base de cocana. Del texto de las sentencias no se llega precisar por qu razones otros procesados por el mismo delito recibieron penas menores. Quienes pretendan salir del pas portando droga fueron condenados a 4 o 5 aos de prisin (122-06, 23.8.06; y 213-06, 20.10.06). Pero el caso ms sorprendente fue el de dos acusados de haber alquilado una bodega en la que se hall 5 kg. de cocana, datos que apuntaban a comercializadores de cierta importancia; uno fue sentenciado a la pena modificada de 4 aos de reclusin y el otro, en calidad de cmplice, a 2 aos de prisin. El contraste ms llamativo, sin embargo, fue encontrado en dos decisiones de tribunales penales de una misma provincia. El primero de ellos conden al capitn y al maquinista de un barco donde se hall dos toneladas de cocana a ocho aos de re29 Las altas penas aplicadas en casos de drogas forman parte de una poltica del sistema penal que persigue estos delitos de manera desproporcionada. En el trabajo de Farith Simon incluido en este volumen se observa cmo, en materia de drogas, en el ao 2007 se produjeron 937 denuncias, que representaban apenas 0,47% del total de denuncias, pero se emitieron 507 sentencias, que constituyeron 18,55% del total de sentencias penales producidas en ese ao. 30 El examen que puede hacerse de este asunto slo a partir de la sentencia dista de ser completo. Sin embargo, pese a sus limitaciones, este examen llama la atencin acerca de disparidades que pueden ser estimadas como poco razonables y, en consecuencia, desde el lado de la sospecha social alimentan el problema de credibilidad de la justicia y, tratndose de los casos que reciben penas relativamente menores, robustecen la percepcin de un sistema corrupto.
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clusin, mientras otros cuatro tripulantes fueron sentenciados a cuatro aos, en calidad de cmplices (128-06, 7.11.07). Algo menos de seis meses despus, otro tribunal de la misma provincia sentenci a doce aos de reclusin a quien se hall 12 g. de cocana en su casa, que l sostuvo que estaban destinadas a su consumo personal (146-06, 28.4.08). De los diez casos de delitos sexuales, nueve fueron cometidos en perjuicio de nias y una tercera parte de ellos correspondieron a violacin de la propia hija. De estos ltimos tres casos, quien viol a su hija mayor de catorce aos fue condenado a 12 aos de reclusin (20-06, 14.8.06); el mismo tribunal haba sentenciado a otro padre, que haba venido violando a su hija de doce aos desde que tena cinco aos de edad, a 16 aos de reclusin (08-06, 29.5.06). Pero un tribunal distinto conden a 20 aos de reclusin a quien viol a su hija de 13 aos en repetidas ocasiones (87-06, 20.10.06). Al lado de estos casos, hubo uno de pornografa infantil en el que el acusado de tomar fotos de nias desnudas apareca acariciando sexualmente a la menor de ocho aos en una de las fotos (64-06; 19.12.06). Fue condenado a 12 aos de reclusin, la misma pena que se le impuso a uno de los padres violador de su hija. En tres casos, en los que el violador no fue un pariente se impuso penas de entre 10 y 16 aos de reclusin (6206, 27.5.06; 204-06, 7.1.08; 253-06, 24.8.07). Finalmente, resalt el contraste entre dos casos correspondientes al mismo delito, que fueron sentenciados por el mismo tribunal penal. En uno de ellos (39-06, 11.7.07), el acusado fue aprehendido luego de ser sorprendido por su conviviente cuando manoseaba a la hija de ella, de ocho aos; se le impuso la pena de ocho aos de prisin; en el otro (169-06; 21.9.07), el condenado, tambin conviviente de la madre, manose y someti a juegos sexuales a la menor entre los siete y los nueve aos de edad; recibi una pena de 3 aos de prisin atenuada. Frente a la dureza de la sancin aplicada a los casos de drogas y a los delitos sexuales, otros hechos delictivos de cierta importancia recibieron penas benignas. Una mujer que mat al marido con un cuchillo, luego de una discusin, fue condenada a 1 ao de prisin (133-06, 16.9.06). En particular, la tipificacin del delito como abuso de confianza pareci conducir a cierta condescendencia de parte del juzgador. As, una empleada de confianza que sustrajo ms de diez mil dlares estadounidenses de las cuentas del propie-
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tario de la empresa recibi como sancin 5 meses de prisin correccional (178-06, 11.6.06); el encargado del rea financiera de una empresa que se apropi de algo ms de medio milln de dlares estadounidenses recibi como pena 18 meses de reclusin (92-06, 14.8.06), y la empleada que desvi, en beneficio suyo, fondos de cuentas de la empresa en la que trabajaba que se acercaron al milln de dlares fue condenada a 2 aos de reclusin. Recibieron penas similares a estas ltimas quienes incurrieron en hurtos simples o, tratndose de robos agravados por el uso de un arma, se apropiaron de bienes de muy poco valor. En un mismo tribunal penal se impuso 22 meses de reclusin a quien rob un reloj y 20 dlares (79-06, 19.7.07), 2 aos a quien se apoder de una cartera en la que slo haba un celular y 10 dlares (36-06; 16.7.07), 25 meses a quien asalt a un transente y lo despoj de sus zapatos (70-06; 11.10.07), 2 aos a quien incurri el robo simple de dos bicicletas (110-06; 9.10.07), pero 14 meses a quienes robaron un vehculo (165-06; 14.9.06), 26 meses a quien asalt a un taxista y lo despoj de 25 dlares (128-06; 7.11.07), y poco ms, 3 aos y 33 meses de prisin, respectivamente a los dos asaltantes a mano armada de un bus urbano (76-06; 24.1.07). Al comparar las penas impuestas sobre hechos de la misma familia delictiva, aparecen diferencias notorias. Una acusada de haber pretendido identificarse con una cdula adulterada (17-06, 4.7.07) fue condenada a 3 aos de prisin; el mismo tribunal penal conden al pago de una multa a quien admiti ser autor del delito de falsedad en la identificacin (50-06,14.3.06). Al efectuar las comparaciones entre delitos distintos, las diferencias resaltan. Quien fue capturado inmediatamente despus de herir con un disparo a un polica que lo persegua por haber asaltado un camin fue condenado a la pena atenuada de 20 meses de prisin (09-06, 22.9.06) y quien dispar a su vctima en el rostro fue sancionado a 4 meses de prisin (44-06, 1.6.06). En cambio, el acusado que fue aprehendido portando un arma de fuego sin tener autorizacin para ello fue sentenciado a 3 aos de prisin (406-06, 8.6.07); quien fue detenido en flagrancia luego de haber robado el radio de un vehculo recibi como pena 2 aos de prisin (370-06, 2.1.07), bastante ms que los 14 meses que correspondieron a aqullos que robaron el vehculo completo (165-06; 14.9.06); y el padre que intent realizar una segunda inscripcin de sus hijas en las que no apareciese el nombre de la madre, valin-
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dose para ello de documentos de origen no oficial y declaraciones falsas, fue sentenciado a 6 aos de reclusin (141-06, 6.9.06)31. Una especie de patrn que se repiti varias veces en las sentencias muestreadas que haban surgido del procedimiento abreviado fue que la pena solicitada por el fiscal coincida con el tiempo de detencin que llevaba el detenido. Pero un caso especialmente llamativo fue el de una banda dedicada a robar bienes que luego eran revendidos (122-06, 31.3.08). En la banda participaba un polica en actividad que se encarg de alquilar la bodega donde se depositaban los artculos robados, en cuyo ocultamiento el tribunal le encontr participacin. Pese a la evidencia disponible, el fiscal prefiri el procedimiento abreviado y el polica fue condenado por un delito sancionado en el art. 369 del Cdigo Penal con pena de entre seis meses y cinco aos a ocho das de prisin. En dos de los casos incluidos en la muestra (76-06, 1.6.07 y 139-06, 31.10.07) los acusados sostuvieron haber sido golpeados o torturados por la polica, luego de su detencin. En un tercer caso (395-06, 16.3.07), el abogado de uno de los acusados hizo notar que el domicilio de su defendido haba sido allanado sin orden de autoridad competente. En los tres casos el tribunal penal no tom ninguna determinacin al efecto, en contra de su obligacin de poner los hechos en conocimiento del Ministerio Pblico. De igual modo, en un caso de violacin de una menor de 11 aos de edad (6206, 29.5.06), se dej sin resolver la denuncia proveniente del testimonio de la hermana de la vctima, de 9 aos de edad, quien asegur que ella tambin fue objeto de abuso sexual por el acusado. El tribunal no remiti el expediente al Ministerio Pblico para que se abriera la investigacin pertinente. En asuntos de menores, el examen de 461 sentencias correspondientes a casos donde estaba involucrado el inters de nios y adolescentes sugiere que no se escucha a los mismos. El principio general, que es incumplido, est contenido en el art. 60 del Cdigo de la Niez y Adolescencia: Los nios, nias y adolescentes tienen derecho a ser consultados en todos los asuntos que les
31 La agrante desproporcin entre penas, trtese o no del mismo tipo delictivo, en parte es consecuencia de la desatencin existente respecto de las decisiones judiciales. As como los jueces imponen penas sin razonarlas, determinan la magnitud de la sancin de modo discrecional, sabindose en la impunidad de aqul cuyas decisiones no estn sometidas al escrutinio y control sociales. En esto, en particular, el desinters acadmico por los contenidos de las sentencias judiciales juega un papel cercano a la complicidad.
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afecten. Esta opinin se tendr en cuenta en la medida de su edad y madurez (art. 60). La opinin fue recibida en slo 31 (6,72%) de los casos examinados. Tratndose de la patria potestad, el Cdigo especifica que el juez deber or al adolescente, al nio o nia que estn en condiciones de expresar su opinin y distingue al respecto dos situaciones: La opinin de los hijos e hijas menores de doce aos, ser valorada por el Juez, considerando el grado de desarrollo de quien lo emita. La de los adolescentes ser obligatoria para el Juez, a menos que sea manifiestamente perjudicial para su desarrollo integral (art. 106). Cuando el mismo cuerpo legal aborda el juicio de tenencia incluye en la motivacin del auto resolutorio que debe considerar obligatoriamente la posicin del nio, nia o adolescente durante la audiencia, cuidando de no revelar lo que declar en ejercicio de su derecho a ser odo (art. 291). Y, tratndose de la adopcin, el Cdigo dispone que en la audiencia el juez oir en privado al nio o nia a quien se pretende adoptar que est en condiciones de edad y desarrollo para expresar su opinin. Si se trata de un adolescente, se requerir su consentimiento (art. 285). Ms que en otros aspectos del anlisis de sentencias efectuado, estas disposiciones mostraron ser letra muerta en la prctica judicial. Cuando el mismo Cdigo establece que El inters superior del nio es un principio de interpretacin de la presente Ley (art. 11), agrega: Nadie podr invocarlo contra norma expresa y sin escuchar previamente la opinin del nio, nia o adolescente involucrado, que est en condiciones de expresarla. Sin embargo, en la muestra hubo muchas sentencias en las que el juez invoc el inters superior del nio sin escuchar la opinin del menor involucrado en el caso. En lo que se refiere al asunto de pensiones alimenticias, como se ha adelantado, la falta de prueba sobre necesidades del alimentado y de las capacidades de los obligados fue una constante casi generalizada en las sentencias integrantes de la muestra. La invocacin del inters superior del menor y, en ocasiones, incluso alguna norma de la Convencin sobre los Derechos del Nio, pareca suplir en la actuacin judicial a la prueba necesaria. Una especie de caso tpico en materia de pensin de alimentos es la sentencia en la que, habindose probado la paternidad, usualmente mediante la presentacin de la partida de nacimiento del menor o los menores, el juez impone al obligado el pago de una pensin alimenticia sin otra consideracin que respalde el
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monto de la misma. Un caso extremo de este tipo es 2171-06, 27.6.07, en el que la actora demand a su cnyuge una pensin alimenticia de US$ 300 mensuales para sus dos hijos. El juez dio por probada la existencia legal de los menores y resolvi que la pensin fuera de US$ 90, sin siquiera enunciar qu pruebas fueron analizadas ni qu razones llevaron a fijar el monto impuesto en la resolucin. De este modo, el examen de los parmetros que la ley dispone necesidades del alimentado y capacidad econmica de los obligados no estuvo presente en la mayor parte de sentencias sobre pensin alimenticia que integraron la muestra. El monto de las pensiones alimenticias impuestas en las sentencias pareci corresponder a ciertos estndares de vigencia local, lo que se tradujo en variaciones ms notorias entre una ciudad y otra que entre un caso y otro del mismo lugar. Asimismo, las pensiones dictadas por jueces civiles parecan ser algo ms altas que las impuestas por jueces de niez y adolescencia. Un caso de tutela y custodia legal (1118-2006, 31.8.06) mostr la falta de mejor fundamentacin en esta rea. La actora era abuela de tres menores, de quienes se hizo cargo cuando la madre se fue del pas, y demand a ambos padres la tutela y custodia legal de los nios. La jueza cit el art. 106, 6 del Cdigo de la Niez y Adolescencia, pero no sigui las correspondientes exigencias probatorias para establecer, conforme prev la norma, si existi falta o inhabilidad de ambos progenitores y concluir que, en virtud de esta situacin, proceda otorgar la tutela y custodia legal a la abuela, como efectivamente decidi en su resolucin. Un caso que deja la impresin de conflicto sin resolver es el de pensin alimenticia (146-2006, 21.7.06) en el que una madre demanda alimentos para la hija que, dice, ha sido descuidada por su padre. En la sentencia no se establece claramente los hechos ni se cita base normativa. Como pruebas se ofrece un testimonio y algunos documentos probatorios de gastos en los que ha incurrido la madre. El juez concluye en que la demandante no ha probado el hecho principal y rechaza la demanda. Si bien es verdad que, en aparente ausencia de reconocimiento de la hija, slo la madre poda solicitar la prueba de ADN para probar la paternidad, el juez no hizo nada para probar la relacin entre la menor y el demandado. Otro caso, particularmente singular, en el que se dej un asunto central sin resolver fue uno de divorcio por mutuo acuerdo en el que deba resolverse
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tambin la pensin alimenticia (605-2006, 18.12.06). Atendiendo a que las partes residan en Estados Unidos, y pese a que los menores residan en Ecuador, el juez deleg en los jueces de aquel pas la fijacin del monto de la pensin debida. Respecto de los amparos constitucionales, como se ha indicado antes, el problema principal parece residir en la comprensin de la institucin de parte de algunos jueces, cuyo foco de atencin no parece situarse en el cumplimiento de los requisitos fundamentales para que el amparo sea planteado: accin u omisin ilegtima de autoridad pblica, que conculca derechos y ocasiona daos graves inminentes. En la muestra aparecieron 33 resoluciones en esta materia, correspondientes a seis juzgados del pas. La diversidad de problemas que el juez constitucional debe resolver es muy grande e inclua, en los casos de la muestra, asuntos como la procedencia o no del silencio administrativo, el pago de una indemnizacin por expropiacin, si ha habido o no maltrato fsico y psicolgico a un menor, si la indemnizacin que ha recibido un empleado pblico corresponde a ley, si un comisario actu correctamente al clausurar un bar, si los nombramientos de dos profesores deban realizarse o no, si se debi sancionar o no a un militar o polica, si un menor era lo bastante incapaz como para ser considerado apto para recibir pensin de montepo de su padre fallecido, la imposibilidad de nombrar al ganador de un concurso pblico de merecimientos para el puesto concursado, la competencia de una autoridad para emitir una resolucin, si se poda ordenar la rotacin de un funcionario de carrera diplomtica, la existencia o falta de motivacin de un acto administrativo, si una organizacin gremial poda sancionar a un particular, la indemnizacin correspondiente a un incumplimiento contractual, etc. Para conocer y resolver estos y otros asuntos, el juez constitucional parece enfrentar una gran dificultad para comprender a cabalidad que la norma aplicable es la Constitucin. Postergar leyes y reglamentos, alejarse de la interpretacin literal para servirse de mtodos interpretativos que garanticen los derechos fundamentales y hacerlo creativamente, parecen vas difciles de recorrer para el juez ecuatoriano. En las resoluciones examinadas se verifica que el juzgador vela por el cumplimiento estricto de la ley, aunque de l se deriven violaciones de derechos fundamentales.
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Como en cualquier otro caso, lo primero que el juez debe precisar son los hechos, en los que, tratndose del amparo, debe constatar segn lo dispuesto por el art. 95 de la Constitucin de 1998 si se est ante un acto u omisin ilegtimos de una autoridad pblica, que viole o pueda violar cualquier derecho consagrado en la Constitucin o en un tratado o convenio internacional vigente, y que, de modo inminente, amenace con causar un dao grave. En las sentencias analizadas el juez tena dificultades para reconstruir los hechos en una versin propia. En varias ocasiones se limit a exponer las versiones de la parte actora y de la parte demandada, sin sacar una conclusin, pero en la mayora de los casos nicamente se expuso la versin de una de las partes. Como consecuencia, el juez resolvi los casos sin citar las pruebas respecto de los hechos alegados o citando medios de prueba escasos, que no analizaba. En slo seis de las 33 sentencias se da por probado o no el acto o la omisin y apenas un tercio del total de resoluciones hace referencia a algn medio probatorio. El caso 708-2006 puede resultar ilustrativo. El accionante solicit que se dejase sin efecto la suspensin del cargo de rector de un colegio en razn de que tal acto fue adoptado sin haberse verificado la veracidad de las denuncias y comprobado las circunstancias. El juez consider que: En el presente caso la concurrencia simultnea de los elementos sealados en el considerando anterior, deben estar presentes en el acto impugnado, esto es el acuerdo Nro. 006-AJ de 16 de noviembre de 2006, emitido por el Subsecretario Regional de Educacin, el emplazado []. El actor ni en su escrito de demanda, ni en la audiencia pblica llevada a cabo supo establecer la violacin de ninguno de sus derechos individuales garantizados en la Constitucin Poltica del Ecuador, pues el acto impugnado emitido por el Subsecretario Regional de Educacin, cumple con todos los requisitos legales que esta clase de actos requieren para su validez. Ms all de si efectivamente se prob la existencia del acto (que no consta en la sentencia), el juez omiti reconstruir los hechos y dej de analizar el contenido del acto impugnado con el objeto de establecer las razones por las que se haba emitido, cumpliendo los requisitos legales y sin producir una violacin de derechos. Una razn que podra considerarse para explicar por qu los jueces no establecen los hechos que son alegados en los recursos de amparo puede estar referida a los tiempos establecidos en la Constitucin de 1998. Parecera que
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la prctica de pruebas es imposible en el trmino de 72 horas. No obstante, el artculo 59 de la Ley Orgnica de Control Constitucional dispone: No se admitirn incidentes de ninguna clase durante los [] recursos para las garantas constitucionales, los mismos que deben atenerse a los principios de celeridad procesal e inmediatez [] Sin embargo, de existir hechos que deban justificarse, de oficio o a peticin de parte podr disponerse o solicitarse as como actuarse la prctica. En ninguno de los casos de la muestra orden pruebas de oficio. Un ejemplo de incomprensin de la figura del amparo por los jueces es el de 623-2006, 24.7.06, en el que un polica impugna la destitucin de la que fue objeto por el Tribunal de Disciplina de la Polica Nacional en razn de haber sellado el pasaporte, con visa presuntamente falsa, de dos ciudadanas guatemaltecas. El accionante observa que el Tribunal nunca verific, ni le otorg la posibilidad de probar, si las visas eran efectivamente falsas, hecho que, segn sostiene, debi declararse en sentencia judicial. Interpuesto el amparo y solicitada la suspensin de los efectos del acto impugnado, el juez neg el amparo al sostener que la resolucin del Tribunal de Disciplina no era susceptible de amparo debido a no tratarse de un acto administrativo. Aadi que se estaba pretendiendo desviar la finalidad del amparo al solicitar que se reviera la prueba. Si la decisin del tribunal policial fue arbitraria, como parece colegirse de los hechos resumidos en la sentencia, el recurso de amparo tena base suficiente dado que tal decisin ocasion al accionante un dao consistente en perder su trabajo sin causa justificada. En el caso 413-2006, 18.7.06, se dej sin resolver un asunto de gran importancia planteado por el recurso de amparo. La Agencia de Garanta de Depsitos incaut los activos de una empresa, aduciendo que estaba vinculada con los ex administradores de un banco deudor de la AGD. La empresa present el recurso, neg la vinculacin y solicit dejar sin efecto la resolucin de la AGD. Lo que debi analizarse fue si AGD tena motivos suficientes para decretar la incautacin o ms bien fue un acto arbitrario, como alegaba la recurrente, pero el juez centr su resolucin en las facultades legales que la entidad tena para decretar la incautacin. Como se ha recordado, la accin de amparo se entabla contra un acto u omisin ilegtimos de autoridad pblica que viole o pueda violar cualquier derecho consagrado en la Constitucin o en un tratado o convenio interna-
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cional vigente y de modo inminente amenace con causar un dao grave; o contra la conducta de un particular que afecte grave y directamente un inters comunitario, colectivo o un derecho difuso. Con esta accin se busca que el juez adopte medidas urgentes destinadas a evitar o cesar la comisin del dao grave o remediarlo inmediatamente. En las sentencias de la muestra, el anlisis gira usualmente en torno a establecer qu implica que un acto u omisin sean ilegtimos y, en particular, a precisar si se ha incumplido las garantas del debido proceso, si existe falta de motivacin del acto o si la administracin pblica ha incumplido el principio de legalidad establecido en el art. 18 de la Constitucin. No se encontr ninguna sentencia que sostuviese que la mera violacin de derechos hace que el acto sea ilegtimo, ni se hall sentencias que analicen en profundidad cundo un acto u omisin es ilegtimo. En lo que se relaciona con el dao, pese a que la norma constitucional no exige que el dao haya ocurrido, la tendencia encontrada en la muestra fue que los jueces determinasen que el dao debe ser material y palpable, calificndose la gravedad del mismo sin fundarla en un anlisis, como puede verse en el caso siguiente, representativo de tal tendencia: sin embargo, nicamente para abundar el infrascrito tiene a bien destacar que la incautacin de los activos y la prohibicin de enajenar los bienes inmuebles de la reclamante, si bien vulnera su derecho de propiedad, derecho que el Estado est obligado a reconocer y garantizar, el supuesto dao no es grande ni cuantioso en cuanto a los avalos de los bienes prohibidos de enajenar, conforme se infiere de la escritura de compraventa acompaada, por lo que el dao alegado no puede ser calificado de grave, como lo requiere el Art. 95 de nuestra carta poltica para la admisin del recurso. (413-2006). El dao moral, y en general, los daos inmateriales, as como los daos futuros, parecieron quedar excluidos por el criterio del juzgador. En una tercera parte de casos de la muestra (12/33), los jueces de primera instancia resolvieron que el amparo era procedente. En estos casos, la medida ms usual fue la de suspender los efectos del acto ilegtimo, pero en muy pocos casos se estableci remedios para la violacin de derechos o los daos ocasionados. Importa notar que las deficiencias constatadas en materia de amparos constitucionales no corresponden slo a los jueces. A menudo, segn se puede deducir de las resoluciones, los abogados no sealaron claramente los
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derechos violados, ni argumentaron al respecto, ni ofrecieron las pruebas conducentes a demostrar la violacin. Patrocinio profesional y administracin de justicia La calidad del patrocinio con el que contaban las partes no fue objetivo central del estudio pero respecto a l se recogi cierta informacin, al efectuar el anlisis de las sentencias muestreadas. Aunque el texto de la sentencia no es la entrada ms completa para evaluar la actuacin de los abogados de las partes, en ocasiones en la resolucin judicial hay claros indicios de la calidad de su participacin. Por de pronto, se encuentra indicios desfavorables al patrocinio prestado en cada uno de los casos en los que la parte demandante equivoc la base legal de su pretensin, algunos de los cuales han sido ya referidos. Entre los asuntos civiles destac, respecto a esta temtica, uno de divorcio por abandono (116-08, 24.6.08) en el que tanto en primera como en segunda instancia, la defensa de la demandada no organiz la prueba necesaria para que el juez tuviera por disuelto el vnculo. En primera instancia, el juez concluy en que no se haba probado la fecha del abandono; apelada esta decisin, la sala concluy en que no se haba probado, por los testigos, que el abandono ocurriera de forma voluntaria y sin causa alguna. Que la defensa dejara la prueba librada a lo que ocurriera en el proceso perjudic severamente a la clienta. Asimismo, en la muestra aparecieron varios casos (entre otros, 398-06, 5.4.06) en los que la defensa present extemporneamente las excepciones. En materia penal, cuando el acusado no se acoge a su derecho constitucional a guardar silencio, el abogado defensor parece desempear usualmente un rol pasivo al que no corresponde, por ejemplo, el ofrecimiento de pruebas. Desde esa actitud, la defensa se circunscribe con frecuencia a ofrecer testimonios de buena conducta que brindan quienes conocen al acusado y, en el mismo sentido, el certificado emitido por el centro de rehabilitacin social donde hubiere estado detenido. Otra prctica de la defensa penal, en aquellos casos donde el hecho no llega a culminar el propsito delictivo del agente debido a la accin policial persecutoria, es sostener que se trata de tentativa, para luego solicitar la aplicacin de una menor pena.
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En un amparo constitucional (15915, 31.1.08), el recurrente, funcionario de carrera del Ministerio de Relaciones Exteriores, sostuvo que un traslado a Quito dispuesto luego de abrrsele un sumario administrativo inconcluso en razn de un conflicto con un embajador transgredi sus derechos y no le dio derecho de defensa. El abogado revel su desconocimiento de una accin en la que deba sustentar y probar la ilegitimidad del acto, lo que no hizo. Centr su argumentacin en que no se poda disponer el traslado por no haber cumplido el accionante con el mnimo legal de permanencia, de tres aos, en sus funciones en el cargo. Al parecer el abogado cont mal el tiempo. El amparo fue denegado. Tanto en materia civil como en asuntos de niez y adolescencia, resalta un estilo de ejercer la defensa en el que presentar una diversidad de excepciones en la contestacin a la demanda32 que usualmente son rechazadas al sentenciar recarga intilmente los trminos del litigio sin beneficio alguno para la parte defendida. En ese mismo estilo, es usual que se tache a los testigos que la otra parte llegare a presentar, impugnndolos sin saber quines son, y que esto se haga incluso en el caso de un demandado que se halla en rebelda. El abogado parece golpear en el vaco cuando impugna y redarguye de falsas, improcedentes, ilegales y mal actuadas las pruebas presentadas y que presentare el demandado o contradice desde ya todo lo que vaya a manifestar la parte demandada. Desde el punto de vista de los intereses de la administracin de justicia, estos recursos muy probablemente restan sustancia y seriedad a la defensa ante los ojos del juzgador, puesto que constituyen maniobras retricas sin mayor eficacia. Conclusiones 1. Alrededor de tres de cada diez casos muestreados ofrecan dificultades en materia de prueba. La falta de anlisis y evaluacin de las pruebas, y la insuficiencia tanto de aquello que se da por probado como del razonamiento que lo respalda desembocan en sentencias que no establecen claramente cules de los hechos en controversia se consideraron
32 La excepcin de negativa pura y simple de los fundamentos de hecho y de derecho, usada rutinariamente, en ocasiones se contradice con determinadas armaciones formuladas en la contestacin de la demanda o en la etapa probatoria.
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probados. Las diversas falencias concurren, en definitiva, a mostrar falta de prueba suficiente para llegar a la decisin adoptada. 2. Una quinta parte de los casos muestreados exhiban insuficiencias en la base normativa utilizada para sentenciar. La mitad de ellos no contenan mencin alguna de la base legal. La otra mitad citaban normas de manera insuficiente, errnea o impertinente en el caso bajo juzgamiento. 3. 20% de casos con problemas en la base normativa y 30% de casos con dificultades en materia de prueba33 apuntan a un problema relativamente serio en la justicia ecuatoriana. Las razones de estas proporciones deben guardar relacin con varios factores. Entre ellos, probablemente est el hecho de que algunas sentencias no son hechas por quienes han sido designados para desempear la tarea. Otra causal posible es el no haberse utilizado procedimientos de reclutamiento que establecieran la competencia efectiva para ejercer la funcin de juez. Sin duda, una tercera razn explicativa reside en la inexistencia de mecanismos de monitoreo de las decisiones judiciales. 4. El manejo profesional que surge del anlisis de las sentencias muestreadas sugiere un juez promedio, responsable de su formulacin, que aplica literalmente la norma sin analizarla y, menos an, interpretarla; que se sirve slo ocasionalmente de una base constitucional y se apoya muy espordicamente en la jurisprudencia; que no hace uso de las elaboraciones disponibles en la teora jurdica acerca de los asuntos que aborda; y que cita, de vez en cuando, una norma de origen internacional, ms que por la utilidad que pueda tener en el razonamiento adoptado, en busca de la legitimidad que pueda brindarle invocarla. El perfil del juez tipo que las sentencias analizadas sugieren, se corresponde con la formacin jurdica que ha prevalecido, y an prevalece, en facultades de derecho tradicionales de Amrica Latina, en
33 Un cruce entre los datos hallados sobre ambos temas mostr que 11,42% del total de sentencias muestreadas padeca tanto de problemas en la base normativa como de insuciencia probatoria. Estos casos constituiran el ncleo profesionalmente ms endeble de la muestra. El siguiente crculo estara conformado aproximadamente por otro 30% con dicultades tcnicas importantes, entre las que aparecen asuntos normativos y debilidades probatorias.
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las cuales la enseanza est restringida al aprendizaje memorstico de los cdigos, especialmente los procesales, va que es propia de una formacin acadmica dbil, de la que emerge un profesional que padece una pobreza jurdica marcada. A los rasgos formativos, en el desempeo de la funcin jurisdiccional hay que agregar, como rasgo resaltante en el juez promedio, la pasividad, que se manifiesta en: la falta de iniciativa para ordenar pruebas cuando as se requiere para alcanzar la verdad de los hechos, la inhibicin para ejercer el control de legalidad sobre los acuerdos alcanzados por las partes en el proceso y el dejar, con cierta frecuencia, asuntos sin resolver o dudosamente resueltos en el pleito del que conoce. Las sentencias examinadas no revelan, pues, un juez a cargo del proceso sino a uno que est a lo que las partes propongan y hagan. l resolver, en su oportunidad, sin haber hecho uso de las facultades que la ley pone en su competencia para mejor resolver. Los dos puntos precedentes constituyen falencias demasiado severas como para pensar que pueden ser subsanadas mediante simples acciones de capacitacin. Aqullos que las padecen con gravedad no deberan seguir ejerciendo el cargo de jueces. Esta conclusin aconseja la urgencia de efectuar la evaluacin de jueces prevista en el Cdigo Orgnico de la Funcin Judicial (Disposicin Transitoria Quinta). Un tercio de sentencias con falta de capacidad persuasiva es un hecho de una magnitud suficiente como para restar legitimidad a la justicia. Si las sentencias que finalmente se pronuncian carecen de fuerza para convencer a quienes conocen su contenido abogados y partes, en primer lugar, este hecho erosiona la confianza en el sistema de justicia. Que un juez produzca una decisin no es razn suficiente para que los ciudadanos se consideren satisfechos en la sociedad democrtica contempornea. Tiene que ser una decisin con base jurdica, que aprecie adecuadamente los hechos y que sea razonable. El nmero de sentencias de la muestra que no correspondi a este patrn no fue mayoritario pero s fue notoriamente alto. La frecuencia en el uso de la citacin mediante la prensa, y su conjuncin con la complacencia judicial para probar determinados hechos slo mediante testigos, puede facilitar juicios en los que la otra
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parte queda en indefensin o, incluso, en los que mecanismos de corrupcin son los que explican el curso del proceso y el resultado. 9. En materia penal, la disparidad en las penas aplicadas incluso por el mismo tribunal a delitos del mismo tipo y la falta de proporcionalidad en las condenas que reciben hechos pertenecientes a distintos tipos delictivos merece ser resaltada a partir del somero examen de sentencias condenatorias hecho en este estudio. Sobre la base de la ausencia de razonamiento de la pena, estas disparidades y desproporciones alimentan una imagen social de la justicia en la que aparece la arbitrariedad y, tras ella, puede intuirse la corrupcin. 10. En cuanto a aspectos de forma, el examen de sentencias efectuado pone de manifiesto: la ausencia de una estructura comn de las sentencias en Ecuador; insuficiencias y falta de claridad en el encabezamiento de las resoluciones; resmenes de los hechos que no son propios del juzgador sino que siguen la versin ofrecida por las partes; mayor atencin a la descripcin de los hechos que al anlisis de las pruebas; y descuido de detalles relevantes como la edad, que en ciertos casos es clave para caracterizar los hechos o el conflicto. 11. El monitoreo y la evaluacin de la calidad de las sentencias de la Funcin Judicial debe ser una tarea permanente, cuyo sentido y alcances van mucho ms all de la valoracin del trabajo individual del juez. Importa evaluar los criterios que se utilizan, la aplicacin efectiva de las instituciones jurdicas, el uso de la jurisprudencia, las prcticas judiciales que se desarrollan y su grado de conveniencia, etc. Sin esta informacin acerca de lo que efectivamente hacen los jueces no se tiene una base cierta tanto para orientar polticas judiciales, en general, como para perfilar sistemas de reclutamiento y disear la formacin judicial, en particular. 12. El desempeo profesional afecta tanto los intereses del cliente como la calidad del sistema de justicia. Aunque este estudio de sentencias
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no efectu un seguimiento sistemtico de la calidad del patrocinio profesional, a lo largo del anlisis de las decisiones judiciales se encontr diversos casos en los que el abogado haba equivocado la base legal invocada para fundar su pretensin, present excepciones extemporneamente, no supo organizar la prueba o, simplemente, se mantuvo en una pasividad que, en el caso penal, apenas se limit a presentar certificados de buena conducta. Ciertamente, el clsico rol de auxiliar de la justicia no parece estar reflejado en estos comportamientos. Pero, adems, un estilo de ejercicio en el que se plantea todas las excepciones posibles, aunque luego no se las fundamente, y en que se impugna todo lo que legalmente se puede impugnar, no slo es infructuoso para el cliente sino que entorpece y traba el funcionamiento del sistema de justicia. Con esta observacin, apenas se intenta llamar la atencin sobre un factor de cuyo desempeo tambin depende el servicio de administrar justicia.
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Anexo A
Causas ingresadas, resueltas y pendientes, segn tipo de tribunal
Instancia judicial (n en 2009) Ao Ingresadas Resueltas Pendientes
Salas de cortes provinciales (45) Cortes Superiores (48) Cortes Superiores (49) Cortes Superiores (49) Cortes Superiores (49) Cortes Superiores (49) Cortes Superiores (49) Tribunales penales (43) Tribunales penales (43) Tribunales penales (43) Tribunales penales (43) Tribunales penales (44) Tribunales penales (44) Tribunales penales (44) Juzgados civiles (244) Juzgados civiles (244) Juzgados civiles (245) Juzgados civiles (249) Juzgados civiles (248) Juzgados civiles (251) Juzgados civiles (253) Juzgados penales (150) Juzgados penales (151) Juzgados penales (152) Juzgados penales (155) Juzgados penales (152) Juzgados penales (152) Juzgados penales (152) Juzgados de trabajo (31) Juzgados de trabajo (31) Juzgados de trabajo (31)
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2002 2003 2004
44.773 56.731 84.261 37.974 37.470 35.403 31.209 4.968 5.748 5.087 4.452 5.862 6.918 7.202 79.995 93.269 102.097 108.614 121.095 125.942 139.128 23.394 26.756 27.975 33.845 44.714 27.629 30.296 10.183 8.315 7.174
41.449 52.501 47.156 44.302 43.508 37.824 35.739 2.464 2.861 2.785 2.329 3.163 4.346 5.058 97.908 103.202 97.184 96.854 104.097 93.504 96.287 59.005 50.717 46.260 38.544 45.789 29.718 28.133 15.490 12.445 5.600
34.553 38.714 49.182 43.079 39.477 43.155 38.625 4.796 6.051 6.839 9.160 10.009 10.212 12.356 687.058 673.973 634.318 643.155 637.961 540.278 583.119 302.885 276.751 259.816 238.211 219.745 201.841 204.004 52.999 34.827 7.863
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Instancia judicial (n en 2009)
Ao
Ingresadas
Resueltas
Pendientes
2005 2006 2007 2008 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2002 2003 Juzgados de niez y adolescencia (34) 2004 Juzgados de niez y adolescencia (43) 2005 Juzgados de niez y adolescencia (44) 2006 Juzgados de niez y adolescencia (45) 2007 Juzgados de niez y adolescencia (47) 2008 Juzgados fiscales (0) 2002 2003 2004 2005 Juzgados fiscales (6) 2006 Juzgados fiscales (5) 2007 Juzgados fiscales (4) 2008 Tribunales contencioso-administrativos 2002 2003
Juzgados de trabajo (31) Juzgados de trabajo (31) Juzgados de trabajo (32) Juzgados de trabajo (33) Juzgados de inquilinato (16) Juzgados de inquilinato (16) Juzgados de inquilinato (16) Juzgados de inquilinato (15) Juzgados de inquilinato (13) Juzgados de inquilinato (13) Juzgados de inquilinato (13) Juzgados de trnsito (50) Juzgados de trnsito (51) Juzgados de trnsito (48) Juzgados de trnsito (44) Juzgados de trnsito (44) Juzgados de trnsito (40) Juzgados de trnsito (41) Juzgados de niez y adolescencia (88)
11.829 12.228 16.903 15.687 10.172 9.705 13.649 6.479 6.816 5.758 5.972 6.991 8.470 11.461 13.017 12.723 6.693 63.316 53.608 63.393 79.626 82.893 76.016 421 465 602 1.743 1.750
8.826 9.244 12.610 10.892 7.794 7.840 12.630 5.599 5.234 4.422 5.484 4.981 7.038 12.333 11.665 13.192 3.597 32.245 20.475 27.405 41.008 45.616 46.946 547 486 386 1.302 1.082
10.523 7.946 12.932 17.877 25.281 23.946 23.579 24.827 25.688 19.824 20.312 30.316 30.324 28.776 31.258 30.859 31.618 62.659 43.501 72.164 106.826 150.370 179.440 492 498 707 6.802 7.429
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Instancia judicial (n en 2009)
Ao
Ingresadas
Resueltas
Pendientes
2004 2005 2006 2007 2008
2.746 3.015 2.346 1.717 3.310
1.434 1.606 1.592 1.247 1.980
8.552 9.283 9.882 9.191 11.712
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Anexo B
Ficha analtica de sentencias Ministerio de Justicia y Derechos Humanos Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD
Responsable: _________________________________ V B______________ MATERIA y ASUNTO: Civil y Comercial ___ Cobro por ttulo ejecutivo ___ Divorcio ___ Otro ___ Niez y A. ___ Pensin alimenticia ___ Paternidad ___ Tenencia ___ Otro ___ Penal ___ Contra la vida ___ Contra la propiedad ___ Drogas Otro ___ Laboral ___ Despido intempestivo ___ Otro ___ Inquilinato ___ Fiscal ___ Contencioso-Administrativo ___ Constitucional ___ Accin de proteccin ___ Amparo constitucional ___ INSTANCIA: Juzgado ____________________ Sala ____________________ Expediente ________-________ Fecha de la sentencia ___ /___ /____ 1. CARACTERIZACIN JURDICA DEL CASO Y DE LOS HECHOS: 1.1. Luego de leer la primera media pgina de la sentencia, es posible saber quines son las partes y cul es el asunto materia de litigio? S __ No __ 1.2. Establece la sentencia claramente cules son todos los hechos bajo juzgamiento? S, todos ___ S, algunos ___ No ___ 1.3. La sentencia se refiere a las diversas versiones de los mismos o a los aspectos controvertidos que fluyen del expediente? S ___ No ___ N/A ___ 1.4. Cules son los hechos segn la sentencia? _______________________________________________________________
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1.5. La sentencia ubica todos los hechos en los supuestos normativos pertinentes? S ___ No ___ Por qu no? ____________________________________________________ _______________________________________________________________ 2. PRUEBA: 2.1. Cules son las pruebas relevantes de las que se da cuenta en la sentencia? _______________________________________________________________ _______________________________________________________________ 2.2. Alguna de ellas fue ordenada por iniciativa del juez? N/A ___ No ___ S ___ Cul/es? _______________________________________________________________ _______________________________________________________________ 2.3. Se analiza las pruebas? En detalle ___ En buena medida ___ Algo ___ Nada ___ 2.4. Se ha sopesado adecuadamente los medios de prueba relevantes en relacin con los hechos materia del conflicto? En detalle ___ En buena medida ___ Algo ___ Nada ___ Explicacin: ______________________________________ _______________________________________________________________ 2.5. A qu prueba/s se otorga mayor peso en la sentencia? Testigos ___ Pericias ___ Prueba documental ___ Inspeccin judicial ___ Otra ___ Cul? _________________________________________________ 2.6. Se circunscribe la actividad probatoria a testigos cuando probar los hechos requera de otras pruebas? S ___ No ___ Explicacin: _________________________________________ 2.7. Se establece qu hechos controvertidos se considera probados? S ___ No ___ N/A ___ 2.8. Es clara acerca de qu se establece probado? Bastante ___ Algo ___ Poco ___
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Nada ___ Explicacin: ____________________________________________ _______________________________________________________________ 2.9. Se razona qu se establece como probado? Se sabe qu pruebas crearon conviccin en el juzgador respecto a qu? En detalle ___ En buena medida ___ Algo ___ Nada ___ 2.10. Para considerar probados o no los hechos y la responsabilidad se usa criterios de costumbre o prctica judicial, que no aparecen en la ley? No ___ S ___ Ejemplos: __________________________________________________________ ______________________________________________________________ 2.11. Se constata prueba suficiente acerca de los hechos materia de la sentencia? Ms que suficiente ___ Suficiente ___ Escasa ___ Nula ___ Explicacin: _____________________________________________________ _______________________________________________________________ 3. USO E INTERPRETACIN DE LAS NORMAS: 3.1. La sentencia cita disposiciones legales sustantivas? S ___ No ___ Las citas son pertinentes? S ___ No ___ Las citas son incompletas? S ___ No ___ Adems de citar disposiciones legales, la sentencia las analiza? S ___ No ___ 3.2. En caso de haber interpretacin de las normas, es slo literal? S ___ No ___ N/A ___ 3.3. Si la interpretacin fue slo la literal, debi usarse otra? N/A ___ S ___ No ___ Por qu? ___________________________________ ______________________________________________________________ 3.4. En caso de que se haya usado otra interpretacin que la literal, cul es? cmo se us? N/A _____________________________________________________ _______________________________________________________________
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3.5. Us el razonamiento de la sentencia alguna norma constitucional? No ___ S ___ Cul? ____________________________________________ Era pertinente? S ___ No ___ 3.6. Se aplic alguna norma de derecho de origen internacional? No ___ S ___ Cul? ______________________________________ Era pertinente? S ___ No ___ 3.7. Se invoc algn principio general del derecho? No ___ S ___ Cul? _____ ________________________ Era pertinente? S ___ No ___ 3.8. Se incorpor alguna consideracin de doctrina? No ___ S ___ Era pertinente? S ___ No ___ 3.9. Se apoy la decisin en jurisprudencia nacional? No ___ S ___ Era pertinente? S ___ No ___ 4. CALIDAD DE LA DECISIN: 4.1. El uso de un modelo en la sentencia distorsiona la consideracin del caso? S ___ No ___ Por qu? ___________________________________________ _______________________________________________________________ 4.2. Cuntas veces tuvo que leer la sentencia? Una ___ Dos ___ Tres ___ Ms ___ 4.3. Cun clara es la sentencia? Muy clara ___ Clara ___ Poco clara ___ Nada clara ___ Ejemplo de falta de claridad: _________________________________ _______________________________________________________________ 4.4. Cun repetitiva es la sentencia? Muy repetitiva ___ Repetitiva ___ Poco repetitiva ___ Nada repetitiva ___ 4.5. A la luz de los elementos disponibles en la propia sentencia, era posible tomar una decisin que diera al caso una solucin distinta? No ___ S ___ Mejor? ___ Explicacin: _____________________________________________________
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4.6. Era posible dar una mejor fundamentacin a la solucin dada en la sentencia? No ___ S ___ Explicacin: _________________________________________ _______________________________________________________________ 4.7. Hay proporcionalidad entre la complejidad de los hechos y el anlisis hecho en la sentencia? Alta ___ Regular ___ Escasa ___ Nula ___ Desarrollo excesivo ___ o insuficiente? ___ 4.8.Cul es la fuerza persuasiva de esta sentencia? (Imagnese la perspectiva de las partes y de la opinin pblica) Ms que suficiente ___ Suficiente ___ Escasa ___ Nula ___ Explicacin: _______ _______________________________________________________________ 4.9. El caso fue decidido en ms de una instancia? No__ S__ Se tuvo acceso a la otra sentencia? No ___ S ___ Ambas sentencias son similares? No ___ S ___ En qu difieren? _________________________________________________ _______________________________________________________________ 5. OBSERVACIONES ADICIONALES SOBRE EL CASO: 5.1. Algn aspecto del caso o algn planteamiento formulado por las partes se dej sin resolver? S ___ No ___ Cul? ________________________________ _______________________________________________________________ 5.2. Encontr deficiencias tcnicas importantes en la sentencia? S ___ No ___ Cules? ________________________________________________________ 5.3. De la lectura de la sentencia, qu se deduce acerca de la calidad de la defensa ejercida? ________________________________________________________ 5.4. Recomendara esta sentencia para ser destacada en un informe o para ser usada como material de enseanza? No ___ S ___ Por qu? ________________ _______________________________________________________________
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5.5. Otras observaciones: _______________________________________________________________ _______________________________________________________________ SLO PARA ASUNTOS PENALES: 1. Se ha sopesado adecuadamente los medios de prueba relevantes en relacin con la responsabilidad del/los acusados? En detalle ___ En buena medida ___ Algo ___ Nada ___ Explicacin: __________________________________________ _______________________________________________________________ 2. El contenido de la sentencia corresponde bsicamente al del dictamen fiscal? S ___ No ___ En qu se diferencia?___________________________________ _______________________________________________________________ 3. Se constata prueba suficiente acerca de la responsabilidad del sentenciado? Ms que suficiente ___ Suficiente ___ Escasa ___ Nula__ Explicacin:________ _______________________________________________________________ 4. Se razon la pena impuesta? En detalle ___ En buena medida ___ Algo ___ Nada ___ SLO PARA ASUNTOS EN LOS QUE HAY INTERESES DE MENORES: 1. Habiendo de por medio intereses de menores, se consign la edad del/las/los menor/es? S ___ No ___ 2. Se recogi la versin del menor respecto a la controversia? S ___ No ___ SLO PARA ASUNTOS LABORALES Cmo entendi el juez que resultaba/ra probado el despido intempestivo? Con el visto bueno ___ Con testigos ___ Con documentos ___ Otros medios adecuado ___ Cules? ________________________________________________ _______________________________________________________________
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SLO PARA CASOS DE PENSIN ALIMENTICIA: 1. Se examin la capacidad econmica de ambos padres? S ___ No ___ 2. Se razon el monto de la pensin impuesta? En detalle ___ Algo ___ Nada ___
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2 La justicia vista desde la reforma procesal penal

Fundacin ESQUEL
El Cdigo de Procedimiento Penal fue aprobado por el Congreso Nacional el 11 de enero del 2000 y publicado en el Registro oficial del 13 de enero del mismo ao. Inicialmente estuvieron vigentes 47 artculos referidos a las garantas del debido proceso y para el resto del articulado hubo una vacatio legis de 18 meses. As, el Cdigo entr en vigencia el 13 de julio del 2001. El Proyecto de ley se redact en funcin de la reforma constitucional de 1998, pero se utiliz como base un proyecto de 1992, que haba sido aprobado en primer debate y que luego se retom en el 2000. Esto explica, en parte, la existencia de normas contrarias a la oralidad, a la contradiccin, a la publicidad y aquellas que han contribuido a la formalizacin excesiva del proceso. El nuevo proceso estableci una fase preprocesal, la indagacin previa y tres etapas procesales: la instruccin fiscal, la etapa intermedia y la etapa de juicio. Le otorg al Ministerio Pblico la facultad de prevenir en el conocimiento de las causas y conducir la investigacin preprocesal y procesal, y le concedi el monopolio del ejercicio de la accin en los delitos de accin pblica. Incluy adems, algunas vas alternativas cuya esfera de aplicacin es reducida. La evaluacin de la reforma procesal penal tiene como punto de partida observar si los objetivos que, en su momento, motivaron el proceso de reforma al sistema procesal penal ecuatoriano, y que se encuentran plenamente reconocidos en la Constitucin ecuatoriana y en el Cdigo de Procedimiento Penal, estn siendo cumplidos. Estos son: el principio dispositivo en la actuacin de la prueba que excluye la posibilidad de que el juez tenga iniciativa probatoria, el principio de oralidad, de contradiccin, de inmediacin y pu-
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blicidad, la ineficacia de la prueba ilegal, el derecho a la defensa, a la presuncin de inocencia, la eficiencia y la celeridad. Luego de ms de cuatro aos de vigencia del nuevo sistema procesal penal, se ha confirmado lo indicado en cuanto a la estructura administrativa del despacho y el nmero de funcionarios en la Primera Evaluacin del 2002: la entrada en vigencia del nuevo sistema no ha implicado un diseo funcional o mutacin en el nmero de funcionarios por despacho judicial. Los juzgados penales estn constituidos por: juez, secretario, oficial mayor, ayudante judicial 1, amanuense y auxiliar de servicios; en el caso de los tribunales, presidente, dos vocales, secretario, ayudante judicial 2, amanuense y ayudante de servicio. En el aspecto econmico, desde el ltimo informe ha existido una variacin importante, pues el presupuesto de la Funcin Judicial ha aumentado. En el 2002 era de 81551.664,56 dlares, pero en el 2005 lleg a 141279.510,86, lo que significa un crecimiento de 173 por ciento y un incremento en el presupuesto del Estado del 0,74 por ciento al 1,92 por ciento, lo que deja en evidencia un cambio de actitud importante en la inversin del Estado ecuatoriano para la Funcin Judicial. En lo referente al ingreso individual, la remuneracin total mensual de un juez asciende actualmente a 3.655,91 dlares. Infraestructura En trminos generales, la infraestructura an responde a los mismos lineamientos sealados en la Primera Evaluacin, es decir, no hay cambios relevantes que anotar. La descripcin realizada est vigente e incluimos algunos elementos centrales para entender la realidad. La utilizacin de edificios particulares y de una arquitectura inadecuada, incluso en los inmuebles propios, trae deficiencias en muchos despachos judiciales como: funcionamiento en edificios dispersos (no en Guayaquil), la falta de servicios bsicos como letreros que identifiquen los servicios, parqueaderos, ascensores, las oficinas operan en habitaciones no funcionales, falta de servicios higinicos para el pblico, no existen accesos diseados para personas discapacitadas, no se cuenta con telfonos pblicos, con accesos independientes para detenidos, ni celdas de seguridad donde los detenidos puedan esperar su audiencia, etc.
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JUSTICIA VISTA DESDE LA REFORMA PROCESAL PENAL
La infraestructura interna de los despachos judiciales es conveniente analizarla con una divisin entre despachos judiciales tradicionales y juzgados corporativos. En trminos generales, los juzgados corporativos proyectan una imagen ms adecuada del servicio de administracin de justicia, pues los espacios son ms funcionales. Por ejemplo, existen ventanillas de recepcin de denuncia, salas de espera y revisin de expedientes, los archivos presentan un mejor aspecto; gracias al uso de divisiones modulares existe mayor funcionalidad en las oficinas y se ha creado un ambiente ms confortable, en cierto sentido se ha ordenado el flujo de usuarios y profesionales en las instalaciones judiciales. Pero, como se ver ms adelante, tambin existen problemas serios de diseo. La infraestructura interna de los despachos judiciales tradicionales, en trminos generales, responden a la siguiente descripcin: su funcionamiento se desenvuelve en dos espacios, el primero, es el del personal de apoyo que se encarga del archivo, atencin al pblico, recepcin de documentos, sala de espera y revisin de expedientes por parte de los usuarios; no tienen divisiones, muebles modulares, los estantes de archivo son poco funcionales, los muebles son antiguos y en general crean un ambiente de poco orden, no propicio para trabajar y atender al pblico. El segundo espacio est destinado al despacho del juez, donde habitualmente se realizan las audiencias preliminares. Hay despachos judiciales que tienen problemas de iluminacin, espacio y hasta de mantenimiento. A este mismo esquema, en el caso de los tribunales, hay que agregar una sala de audiencias. Adems, el problema se ve agravado porque funcionan en edificios arrendados que no permiten hacer obras para generar espacios ms funcionales por una parte y, por otra, se debe compartir el espacio con un sinnmero de actividades privadas. Administracin institucional de los despachos judiciales Dada la relevancia que tendr el anlisis del aspecto administrativo en cada institucin, este apartado se iniciar con un breve comentario sobre la importancia del tema para el funcionamiento de la Funcin Judicial y las dems entidades del sistema penal.
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Dentro del proceso de implementacin, probablemente el punto ms dbil ha sido el diseo de gestin de las distintas instituciones. Lamentablemente, se ha impuesto la visin tradicional de la particularidad de lo judicial, que concibe a la justicia como una entelequia en lugar de un verdadero servicio pblico. Esto ha limitado la bsqueda de una administracin tcnica que se ocupe de problemas trascendentes como la escasez de recursos. Esta visin, poco realista, ha ocasionado que el inters se centre nicamente en los principios que deben regir a la Funcin Judicial, sin una reflexin profunda sobre los medios disponibles y la forma como deben aplicarse para cumplir las tareas encomendadas. La falta de preocupacin por la economa institucional entendida en una doble vertiente, priorizacin de actividades y mejor empleo de los recursos en las tareas desarrolladas, ha generado un problema muy serio en la calidad del servicio y un profundo distanciamiento con las demandas de la sociedad. Las mejoras en materia de productividad y calidad del servicio pblico, no solo tienen que ver con incrementos en los recursos humanos, econmicos, tecnolgicos y de infraestructura, sino con innovaciones organizacionales y de gestin. De hecho, inversiones cuantiosas en factores como los anotados pueden repercutir en simples mejoras en las condiciones laborales de los funcionarios y tener un influjo marginal en la calidad del servicio, si no van acompaadas de una revisin de los procesos y prcticas instaladas en cada institucin. Desde hace algn tiempo, en el contexto latinoamericano existen experiencias que muestran que para conseguir avances, ms que buena voluntad de los actores, se requieren objetivos claramente definidos, diseos funcionales adecuados, metas, procedimientos de monitoreo y de depuracin temprana. Es importante dejar constancia que la justicia ecuatoriana sufre la mayor crisis de legitimidad de los ltimos tiempos. Un informe del 2005 del Latinobarmetro seala que tiene el nivel ms bajo de credibilidad, entre 17 pases medidos: ocho por ciento; para el 2006, la confianza en la justicia cay, aproximadamente, un 400 por ciento. En este mismo estudio existe un indicador muy relevante para el rea penal sobre la confianza ciudadana en que la justicia sanciona a los culpables. Ecuador, en una escala sobre 100 alcanza apenas 30; mientras que el penltimo pas, Argentina, tiene 38; y el pas ms alto, Uruguay, alcanza 70 puntos
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En el indicador del grado de percepcin sobre si el Estado consigue que se cumpla la ley, nuevamente Ecuador se ubica en el ltimo lugar, con un grado de cumplimiento de 3,9 sobre 10, frente al primero, Uruguay, que alcanza 6,3. Otras fuentes tambin confirman esta tendencia, si se toma el ndice de opacidad legal en el ao 2004, Ecuador tambin muestra el ms alto ndice de 12 pases estudiados: 72 sobre 100, mientras que Chile el ms bajo con 32. Desde nuestra perspectiva, la erosin de la confianza social generada en la ltima dcada ms que deberse a actos flagrantes de corrupcin o incorrecta aplicacin del derecho, se debe ms a la baja calidad del servicio pblico, manifestada concretamente en aspectos como: denegacin de justicia, lentitud de trmites, mala atencin al usuario, poca accesibilidad del usuario al servicio, falta de transparencia y falta de respuesta. Aspectos que en gran medida dependen de la administracin y gestin de las distintas instituciones del sector justicia y en este caso de su rea penal. Para abordar el problema de diseo de gestin en la Funcin Judicial, en esta Segunda Evaluacin se ha decidido cambiar el enfoque. Con el objeto de dotar mayor proyeccin al estudio, se ha preferido adoptar un enfoque centrado en dos experiencias que directamente se ocupan de la Funcin Judicial, antes que repetir la descripcin que ya fue realizada en la Primera Evaluacin y que en lo esencial est vigente. A pesar de la poca relevancia que tradicionalmente se le ha dado a la materia administrativa, si se toma en cuenta la proyeccin de la propuesta del cambio funcional de los juzgados corporativos o la creacin del Consejo de la Judicatura se ver que ambos se ocupan de temas centrales y tienen el potencial para construir verdaderos pilares para una administracin tcnica. Por tanto, resulta de inters evaluar su funcionamiento y rescatar el acervo de experiencia que dejan. Antes de comenzar el anlisis de estas dos experiencias es importante explicar la razn por la cual este estudio prcticamente no se ocupar del modelo de gestin de los juzgados tradicionales. En trminos generales, se mantiene inalterado el esquema funcional de un siglo atrs: las funciones administrativas estn mezcladas con las judiciales; las responsabilidades son imposibles de determinar por rangos administrativos o cualquier otro referente porque varan de una judicatura a otra, en razn de la confianza del juez o tribunal en cada uno de de sus funcionarios; el diseo hace que las respon-
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sabilidades se diluyan y sea imposible tener un referente del trabajo individual y, por ltimo, se trata de un esquema funcional que est asentado en una sistemtica delegacin de funciones judiciales a funcionarios administrativos. En resumen, su diseo funcional no guarda ninguna coherencia con el sistema oral y su anlisis muy poco puede aportar para un modelo tcnico de gestin. Con el objeto de tener una relacin de la cobertura de cada uno de los modelos funcionales, es til tener en cuenta que el plan piloto de implementacin de juzgados corporativos alcanz al 14 por ciento de los juzgados del pas y a ninguno de los tribunales34.
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Experiencia de los juzgados corporativos
Cualitativa y cuantitativamente es el esfuerzo ms importante de modernizacin judicial del que se tenga memoria. Tuvo el gran mrito de conseguir una genuina preocupacin de gran parte del sector justicia e incluso una cierta repercusin social. Logr comprometer e ilusionar a muchos actores con la posibilidad de modernizar el servicio pblico de la administracin de justicia y, sobre la base de un tratamiento tcnico, incidir de manera directa en la calidad del servicio a la ciudadana. Su funcionamiento comenz en el 2000 y la filosofa que los inspir era crear unidades de mayor tamao, con el fin de estructurar servicios comunes que permitieran generar ahorros a escala. En general, se agrup en unidades de cuatro y cinco juzgados, donde se crearon espacios de atencin a la ciudadana, revisin de expedientes y archivo, oficina de auxiliares judiciales, una oficina de coordinacin y una para cada uno de los jueces y secretarios. A pesar de que hubo problemas serios, de los cuales se inform en la Primera Evaluacin, referentes a una defectuosa implantacin del diseo anotado35, para este estudio es mucho ms relevante centrarse en el anlisis
34 Para ms informacin, vase La Evaluacin del Sistema Procesal Penal en el Ecuador, Fondo Justicia y Sociedad,Fundacin Esquel-USAID. 35 Entre los problemas anotados en la Primera Evaluacin se encuentran: un modelo conservador que no lleg a compartir efectivamente los recursos humanos, los auxiliares judiciales de varios juzgados estn en un mismo espacio fsico, pero cada equipo se ocupa del trabajo de sus despachos
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conceptual del modelo, pues sus repercusiones para el futuro de la justicia son ms profundas y enriquecedoras. As, dado que el principal problema, desde nuestra perspectiva, atae al diseo mismo del modelo de los juzgados corporativos, las debilidades que se analizan surgen de simples observaciones tanto de la normativa interna, como del funcionamiento de los juzgados. Estas son: Un diseo funcional nico para juzgados civiles y penales. El mantenimiento de una misma estructura jerrquica administrativa. La no disminucin del recurso humano. La falta de creacin de nuevas unidades.
En primer trmino, mucho dice del proceso la constatacin fctica de que el modelo corporativo mantiene una estructura administrativa nica tanto en los juzgados civiles como penales. Es cierto que, en el momento en que se introdujo este diseo funcional, todava no haba entrado en vigencia el nuevo sistema acusatorio-oral y que las dos materias compartan un modelo escrito, pero tambin que se conoca que en un plazo relativamente corto iba a ser instaurado el nuevo diseo procesal penal. Y si bien se intent tomar los correctivos del caso, lo cierto es que la Funcin Judicial ecuatoriana estableci la misma estructura administrativa y funcional tanto en los juzgados civiles, que actan como un modelo escrito, como para juzgados penales que lo hacen bajo un diseo acusatorio-oral. El segundo aspecto se relaciona con la jerarqua administrativa del personal de apoyo, que presenta problemas de fondo. Si se toma la estructura administrativa de juzgados y tribunales que se introdujo ms arriba, se observa que hay seis grados jerrquicos distintos, tanto en los juzgados como en los tribunales. Esta estructura vertical, que existe en los despachos judiciales penales, tena sentido cuando la preocupacin central era repartir responsabilidades en la elaboracin de distintos documentos de acuerdo a su trascendencia. En este momento, parece necesario crear estructuras ms horizontales y cargos con perfiles especficos para nuevas tareas, porque en trjudiciales; no hay secretaras compartidas, el archivo sigue separado por juzgados con un responsable perteneciente a cada despacho, cada juzgado mantiene personal propio en las ventanillas de revisin de documentos y atencin al pblico, etc.
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minos generales una gran cantidad de actividades que antes cumplan los juzgados, hoy en da carecen de sentido o de facto han pasado a la Fiscala. Es evidente que no se puede pensar en un cambio estructural profundo al esquema administrativo-funcional, sin una reforma integral de la normativa orgnica funcional y de la posicin de los distintos funcionarios dentro de la institucin, pero un anlisis de la normativa referente a la estructura interna, comenzando por la propia Ley Orgnica Funcional de la Funcin Judicial y sus distintos reglamentos, hasta instrumentos internos como el Orgnico Funcional de la Funcin Judicial, muestran que una reforma profunda no se ha producido. De hecho la normativa sigue regulando jerarquas para todas las otras reas del sistema judicial. De la misma manera que ciertas actividades propias del perfil de ciertos cargos desaparecen o su relevancia disminuye radicalmente, con el nuevo sistema procesal han surgido necesidades que para su satisfaccin demandan la inclusin de personal tcnico en profesiones distintas al derecho. Es preocupante que a nivel normativo y fctico no se haya revisado estructuralmente los cargos, perfiles, funciones y actividades asignadas a cada funcionario; es ms, cuando de manera excepcional se ha creado un nuevo cargo, en lugar de definirlo y darle su propia jerarqua administrativa, se lo ha asimilado a un cargo ya existente. Este es el caso, por ejemplo, de los coordinadores de los juzgados corporativos a quienes se les has concedido el rango de oficial mayor. El diseo corporativo en la prctica no afect al empleo de recursos humanos. Si bien el orgnico posicional de la Funcin Judicial, proporcionado por el Consejo de la Judicatura, muestra que existen variaciones importantes en el nmero de funcionarios entre los distintos juzgados penales del pas, un estudio ms detenido refleja que esto no se debe a que el diseo corporativo ha permitido reducir el personal de apoyo por juzgado. De hecho, la proporcin de personal existente entre los juzgados corporativos y tradicionales de Quito refleja que la diferencia en lo absoluto se debe a esta causa, pues el promedio de personal muestra que los juzgados corporativos, en esta ciudad, poseen 6,25 funcionarios, en tanto que los tradicionales 5,6. Por tanto, los juzgados corporativos no produjeron un recorte de personal de apoyo o un aumento de juzgados que permitiesen capitalizar las economas de escala ofrecidas. La oferta realizada al momento de la introduccin del diseo corporativo, referente a que con tareas administrativas afrontadas por
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un mismo equipo de apoyo para varios juzgados (recepcin de denuncias, el manejo de archivos y atencin al pblico), se conseguira disminuciones importantes en materia de recursos humanos, qued en nada. Las variaciones existentes parecen tener origen en otras situaciones, como la diferencia entre ciudades grandes y pequeas o la ausencia de determinadas partidas para ciertos juzgados. Al no haberse realizado una proyeccin emprica de funcionamiento, teniendo claros los requerimientos de un nuevo diseo procesal y un diseo funcional capaz de soportarlo, se gener un esquema que perdi su soporte tcnico y fcilmente sucumbi ante la visin tradicional y el statu quo, olvidando cualquier intento de economa para la institucin. Si bien se podra considerar que se trat de un simple error de implantacin, porque reconocemos que el esquema corporativo s posee el potencial para generar una economa de escala, el problema de fondo radica en que no se analizaron las necesidades funcionales del nuevo esquema con lo que mal se pudo visualizar el recurso humano requerido y realizar un redimensionamiento. Adems, la discusin se vuelve superflua y cualquier ahorro que se pudiese obtener se vuelve irrelevante frente a la constatacin de que el andamiaje funcional sufre un divorcio con el sistema procesal. El ltimo dato fctico relevante surge del mismo orgnico posicional de la Funcin Judicial, que es la falta de creacin de unidades administrativas nuevas. Resulta preocupante que hoy en da coexistan funciones y tareas que no estn siendo cumplidas a cabalidad por falta de unidades especializadas, personal responsable y recursos humanos desperdiciados. La falta de diseo de nuevas unidades y de personal especfico con formacin acorde al perfil profesional que se ocupe de las nuevas tareas introducidas por el sistema oral, ha generado que no exista una conciencia de su relevancia y que sean implementadas desde la perspectiva de los usos tradicionales. As por ejemplo, la tarea de organizar audiencias se transforma en enviar notificaciones, atender a los testigos, dotar de una sala de espera y llevar registros mecanografiados de audiencias. En este escenario se comprende que a pesar de las mltiples deficiencias no existe una consciencia de la necesidad de transformar las prcticas. En las entrevistas con jueces, miembros de tribunales y funcionarios del Consejo de la Judicatura, se ha constatado la ausencia casi total de consciencia sobre la relevancia que estas tareas administrativas tienen para el funcionamiento
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adecuado del sistema de justicia penal, En una entrevista, un vocal de tribunal penal seala:
Pregunta: En el aspecto administrativo, por ejemplo en la forma cmo se organizan las audiencias, ha habido algn cambio o estamos como hace cuatro aos? Respuesta: Es exactamente lo mismo, no podemos cambiar, son pasos que deben seguirse religiosamente. P: No hay ninguna prctica nueva, como por ejemplo, usar el telfono para comunicarse con testigos o peritos? R: No, no, no.
De la misma forma, el siguiente extracto de una entrevista con un vocal de tribunal de Cuenca, muestra un desentendimiento por una labor administrativa fundamental como el registro.
P: El tribunal ha establecido algn criterio o poltica para escoger qu parte de las audiencias se transcribe en el acta? R: No, no, en lo absoluto, es responsabilidad del secretario y el tribunal no puede inmiscuirse en eso.
Si se reflexiona sobre la pesada estructura administrativa de juzgados y tribunales, donde la tarea principal de estos funcionarios era generar expedientes, no queda muy claro qu funciones cumple este equipo laboral ahora con un sistema acusatorio-oral, donde todas las decisiones relevantes se deberan tomar en audiencias y donde los juzgados ya no deberan fabricar expedientes. Tngase en cuenta que a pesar de ser cierto que la justicia ecuatoriana no ha conseguido librarse de la cultura del expediente y que la mayora de decisiones se toman en forma escrita, este hecho no justifica la estructura administrativa escogida, porque hoy en da donde se elaboran los expedientes es en la Fiscala y aquel personal que anteriormente estaba destinado a la realizacin de escritos, est subutilizado u ocupado en tareas totalmente intiles36.
36 Por ejemplo, como ya se dio cuenta en la Primera Evaluacin, en la ciudad de Guayaquil existen funcionarios que transcriben palabra por palabra las actas de los juicios.
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La lgica de los juzgados corporativos se bas en un modelo de divisin de funciones, destinado a separar las labores de impulso de la investigacin, trmite de peticiones de los usuarios y toma de resoluciones, de la tarea de atender al pblico. Esta filosofa tiene mucho sentido en un modelo de justicia en el cual todas las funciones anotadas inicialmente implican la manufactura de documentos, labor que constantemente se ve interrumpida por los requerimientos realizados por los usuarios. Por este motivo, se introdujo donde labora la mayor parte del personal de apoyo y el juez, establecer citas a horas determinadas para hablar con los juzgados y dedicar personal exclusivo para cumplir las tareas de atencin al pblico mediante ventanillas (como recepcin de documentos y entrega de expedientes para su revisin). Sin embargo, resulta difcil entender cmo este modelo puede funcionar en juzgados que ya no tienen iniciativa probatoria y por tanto no hacen expedientes, con un diseo donde se debera tomar las decisiones relevantes en audiencias y que demanda una estructura funcional muy activa que se ocupe de resultados concretos como conseguir que todos los participantes comparezcan el da fijado a la audiencia, coordinar el traslado de los privados de libertad, contar con una sala de audiencia y con el personal de apoyo listo. Modelo de direccin del diseo corporativo El modelo de direccin de un juzgado corporativo descansa en tres figuras: El Comit de Jueces, el Juez Delegado y el Coordinador de los Juzgados Corporativos. Respectivamente constituyen el rgano de direccin del juzgado, el portavoz de las necesidades y requerimientos del personal y la actividad jurdica hacia el andamiaje administrativo, cuyo enlace es el Coordinador y su mximo representante el Consejo de la Judicatura. En el primer informe se dio cuenta de que este diseo se haba desestructurado en la ciudad de Quito, debido a que se haban suprimido las figuras del Juez Delegado y del Comit de Jueces. En tanto que en Guayaquil y sobre todo en Cuenca, para ese entonces el modelo se consideraba vigente. En la actualidad el panorama ha variado radicalmente; las palabras de un juez penal de esta ltima ciudad reflejan claramente el estado actual del diseo.
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P: Cul es la funcin del comit de jueces y del juez delegado? R: Creo que el comit de jueces al momento no existe, no funciona, no he visto una sola accin del juez coordinador o delegado que convoque a reuniones para conciliar situaciones que deben superarse o proponer unicacin de criterios, analizar resoluciones; ninguna de esas cosas se ha dado.
El modelo de administracin corporativa en la prctica no consigui echar races, los problemas de diseo y una dbil implementacin generaron que el nuevo diseo sucumbiese ante los usos tradicionales. En buena medida, la falta de vigencia real de estas instancias se explica por la forma como se implemento la figura del coordinador del despacho judicial. As, el poco valor otorgado al aspecto administrativo gener que desde su concepcin el cargo de Coordinador tuviese un papel secundario y un margen de accin muy reducido. De cierta manera al perfil se lo vaci de sus principales funciones. Al no concebirlo como el administrador tcnico de los despachos judiciales y en general del servicio de administracin de justicia, jams se pens en otorgarle tareas como el manejo tcnico de los tiempos de los funcionarios, cambios de puesto del personal acorde a los requerimientos del servicio, manejo de agendas, y monitoreo del servicio. A pesar de que, como se ver ms adelante, es el coordinador de la ciudad de Cuenca quien de manera fctica mayor influencia tiene en el servicio pblico que se presta, sus palabras son grficas para definir sus funciones e incluso reflejar cmo concibe su puesto.
P: Cul es bsicamente su funcin como coordinador? R: Mi funcin es en el mbito administrativo, para procurar que todos los funcionarios del juzgado corporativo tengan los tiles de escritorio y todo lo indispensable para poder realizar de una manera adecuada su funcin; yo llevo las inquietudes a los delegados del Consejos de la Judicatura. Aparte, manejo los permisos de menos de cuatro horas. P: Del cien por ciento de su tiempo, cmo lo reparte en porcentaje, respecto a sus actividades diarias? R: Soy como una especie de dueo de casa del edicio, estoy encargado de ver los baos, las chapas de las puertas, el sistema elctrico; entonces, todo el tiempo la gente me est llamando, ocurre que no funciona un interruptor,
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entonces tengo que ver un electricista, si est daado el bao tengo que ver al personal adecuado para repararlo. P: De ese 100 por ciento cunto calcula que se va en estas actividades? R: Creo que un 50 por ciento. P: El otro 50 por ciento en qu actividades se ira? R: Solucionando problemas de los compaeros, conversando con ellos, aparte de eso algo importante son los archivos. P: Qu hace en ese aspecto? R: Ahora les voy a dar directrices para que todos los archivos se homologuen. P: Qu porcentaje de tiempo le tomara esta reorganizacin? R: La gente est renuente al asunto, no quiere adoptar este sistema que, por ejemplo, en los juzgados civiles funciona bien; P:Qu ms hace en el 50 por ciento de tiempo del que estamos hablando? R: Pasar informes, llevo un registro de permisos, asistencia y tengo a mi cargo el reloj marcador; todos los empleados marcan en un reloj digital y mensualmente tengo que sacar un reporte y pasar al Consejo de la Judicatura, pero es poco, en el mes me tomar una maana. Cuando hay deciencias de personal, incluso, apoyo a los compaeros en la atencin al pblico.
De la descripcin realizada se desprende que la tarea del coordinador en el mbito administrativo, se ha sumido en mbitos perifricos. En una institucin evidentemente profesional, donde su mayor recurso es el personal tcnico, el centrarse en aspectos como el manejo de suministros y manutencin de la infraestructura, siendo importante, no resulta una tarea medular. Si se analiza que la administracin del recurso esencialmente va a influir en la calidad del servicio, es an ms clara la superficialidad de tareas que el administrador asumi: control de horarios, otorgamiento de pequeos permisos y elaboracin de informes. stas definitivamente no son tareas que pueden ser consideradas como centrales en la administracin de recursos humanos. La mutilacin de facultades en el rol del coordinador influye de forma directa en la macro-estructura de la Funcin Judicial. El equilibrio que se program deba existir entre la Direccin de la Corte Suprema y el rea administrativa regentada por el Consejo de la Judicatura, se rompe cuando este ltimo pierde injerencia en el servicio diario que otorga la justicia penal, debido a que hoy en da la principal herramienta para influir de forma directa
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en el servicio efectivamente prestado, se halla disminuida. Esto genera que la actividad del Consejo de la Judicatura resulte en materia de administracin ms bien lejana, posterior e incompleta. Por ejemplo, conociendo denuncias contra ciertos funcionarios o reclamos por el funcionamiento de tal servicio; pero incidir directamente en la planificacin y ejecucin del servicio pblico, por el momento, le est vedado de facto. Sobre este tema se volver ms adelante. Aparte de esta dificultad de concepcin, existe un problema cultural trascendente, que fue generado por el perfil de los profesionales escogidos para el cargo. El extracto de la siguiente entrevista capta la parte medular del problema.
P: Cul es su formacin? R: Soy doctor en jurisprudencia y tambin egresado de periodismo. P: Al no ser profesional en administracin, recibi alguna capacitacin en esta materia antes de empezar a realizar su funcin? R: En realidad no, pero tuve experiencia porque siempre intent colaborar dando ideas al coordinador de los juzgados civiles. P: Alguno de sus compaeros coordinadores tiene formacin en administracin, ingeniera comercial o alguna rea afn? R: No, todos son abogados, hay uno que todava no termina derecho, pero todos se han preparado en esta rama P: Cree que es una debilidad el que no hay administradores o cree que es ventajoso que sean abogados? R: En ciertos asuntos me ayuda ser profesional del Derecho, porque entiendo las cosas que pueden ocurrir en el despacho, eso me permite un mejor control. Naturalmente en el aspecto administrativo, debe haber muchas falencias que nosotros no percibimos y que si hubiera la posibilidad de que un administrador nos indique esto se debe hacer de esta forma o a esto hay que darle un cambio y que nos diera muestras de que eso va a dar resultados positivos, estaramos encantados.
La ausencia de personal tcnico gener que las tareas eminentemente administrativas fueran comprendidas desde la ptica de la visin jurdica tradicional, desnaturalizando el papel que deba cumplir el coordinador en el
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proceso de modernizacin de la justicia. Lo que se hizo fue escoger personal con formacin jurdica y que, por haber estado cierto tiempo en la carrera judicial, contaba con una visin forjada en los usos tradicionales, lo que impide que se incorpore una nueva visin tcnica capaz de armonizar los procesos internos con los requerimientos de un sistema de justicia penal que ha variado de forma total. Adicionalmente, la visin jurdica predominante ha impedido que se otorgue un tipo de capacitacin que al menos parcialmente compense la falta de formacin profesional. Esta limitante cultural ha impedido que dentro de la Funcin Judicial surja un discurso que desde el punto de vista de la gestin institucional y la administracin del servicio pblico cuestione el statu quo. Otros problemas a destacar estn relacionados con el rango administrativo otorgado al coordinador y al extracto del cual provinieron los funcionarios que ocuparon este cargo. Si se recuerda que el rango administrativo que se les confiri es el de oficial mayor, es evidente que los funcionarios que accedieron a este cargo fueron de un rango similar o inferior al anotado. Esta realidad, dentro de una institucin tradicionalmente forjada sobre la base de una estructura vertical y jerarquizada provoc que desde el principio exista una fuerte dependencia de los coordinadores hacia los funcionarios judiciales e impidi que tengan la posibilidad de cuestionar los usos y las labores que tradicionalmente estaban centradas en jueces y secretarios quienes, incluso por rango, continan concentrando de facto el poder suficiente para imponer su visin. La totalidad de entrevistas obtenidas dan cuenta de esta realidad como muestra un par de testimonios de jueces de Quito y Cuenca.
P: En la prctica, quin dirige el trabajo del personal, usted o el coordinador? R: Si la causa principal del juzgado es el juez obviamente es el juez quien debe organizar el trabajo, eso s, con la ayuda y colaboracin del secretario que es la mxima autoridad en el mbito administrativo. P: El trabajo del personal de apoyo es dirigido por usted o por el coordinador? R: El juez, denitivamente, el juez; el coordinador nicamente sugiere, por ejemplo el manejo de la agenda, pero es el juez quien resuelve.
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En resumen, la falta de una idea real de la funcin que deba cumplir el coordinador, un proceso de seleccin acorde al perfil profesional del puesto, un proceso de capacitacin adecuado y un rango administrativo acorde a sus funciones terminaron generando que el cargo fundamental llamado a introducir la dimensin administrativa al funcionamiento del juzgado corporativo, carezca de la fuerza necesaria para producir un cambio perceptible desde el punto de vista del servicio pblico efectivamente brindado. As se explica cmo la figura llamada a administrar el funcionamiento de los despachos judiciales y otras unidades del servicio de justicia, se convirtiera casi en un tramitador de pedidos de suministros y controlador de cumplimiento de horarios del personal de apoyo medio y bajo. La situacin descrita sirve para comprender por qu nunca asumieron el papel las dos restantes figuras llamadas a dirigir los juzgados corporativos, el Juez Delegado y el Comit de Jueces. Al no haber variado el modelo administrativo-funcional, en el fondo sigui primando el diseo tradicional donde cada juzgado tiene tal grado de independencia y autonoma que prcticamente ha dado lugar a una atomizacin de la organizacin, donde cada juzgado es un mundo y reproduce muchos de los problemas anotados para el caso de los juzgados tradicionales. Por mucho que varios funcionarios de diversos despachos compartieran un espacio fsico, jams tuvieron sentido ni vigencia prctica instancias creadas para un modelo de direccin que responde a una organizacin que qued en el papel. Cuando prima un diseo autrquico de administracin en cada despacho judicial, la calidad del servicio pblico queda confiada a la visin y voluntad de ciertos funcionarios. Por ejemplo el siguiente extracto, da cuenta que un juez de la ciudad de Quito ha adoptado un patrn laboral curioso: pasar audiencias solo las maanas.
P: Del total de su tiempo, cunto lo dedica a pasar audiencia? R: Hay audiencias que por el nmero de implicados demoran toda una maana o una tarde, generalmente las jo solo por la maana.
Resulta revelador que en un sistema oral, donde la tarea casi exclusiva de un juez debera ser precisamente llevar adelante audiencias, un funcionario resuelva no hacerlo en el 50 por ciento de su jornada laboral.
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Es conveniente volver a destacar un primer avance sobre el que se hizo referencia en el primer informe. De una manera embrionaria en la ciudad de Cuenca, el coordinador ha comenzado a influir sobre la utilizacin del recurso humano37. l lleva el manejo de la agenda de las audiencias de todos los juzgados y tribunales, y en el caso de los juzgados coordina el uso de la sala de audiencias.
P: En cuanto al manejo de audiencias, usted interviene? R: S, yo si intervengo debido a que no hay salas de audiencias para cada juzgado; para los juzgados penales hay una sala y para formulacin de cargos otra. Entonces, todos los juzgados me tienen que enviar la informacin sobre las audiencias para que no existan cruces, tanto en el uso de la sala como de los scales. Los cuatro juzgados y los tribunales me envan la informacin. P: Es decir, tambin tiene que coordinar con los tribunales? R: S, yo recojo en una hoja todos los das las audiencias y envo a los tribunales para que se jen, porque por ejemplo tambin se pueden cruzar los scales. P: En la prctica ha tenido problemas para realizar esta tarea? R: Pocas veces, por ejemplo, por negligencia, el secretario omite ponerme una audiencia en esta lista, yo no la hago constar y como ellos ya notican, estn todos presentes y hay problema con la sala. P: Cada qu tiempo se presenta este tipo de problemas? R: En los cuatro meses que estoy, me ha ocurrido una vez.
El rol descrito cuenta con el reconocimiento de los restantes funcionarios, un juez al respecto coment:
P: Con qu criterio se jan las audiencias, preere ciertos das, las maanas o tal vez las tardes? R: Aqu se maneja el criterio de la coordinacin, el manejo de la agenda lo hace al compaero coordinador, l nos pone todos los das a consideracin para que no se den cruces. Pero tambin se considera, por ejemplo, que las personas privadas de libertad tienen un trato prioritario y urgente. Con respecto al horario,
37 Durante la reunin de validacin de esta investigacin, que se realiz con la Red de Justicia de Guayaquil, se indic que desde la segunda semana de julio de 2006 existe un coordinador del rea penal tambin en Guayaquil.
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tambin depende mucho de la agenda, si otros juzgados estn utilizando la sala de audiencias, hay que adaptarse sea de maana o de tarde. P: De uno a diez, con cunto calica la labor que cumple el Coordinador? R: Con un nueve. P: Existe algn criterio, que la experiencia le haya mostrado, que sirve para organizar mejor su trabajo o el de su equipo? R: La coordinacin, no duplicar el trabajo, no tener audiencias fallidas. Resulta que la hora en que el scal tena que asistir a la audiencia estaba en un tribunal penal pasando otra; para evitar ese tipo de situaciones se realiza una coordinacin en la agenda.
Es evidente la repercusin que la adopcin de un criterio u otro para fijar las audiencias puede tener en la calidad del servicio. Los extractos referidos a Quito y Cuenca muestran dos visiones totalmente distintas, la primera basada nicamente en el sano entender del funcionario y la segunda que introduce temas como la utilizacin de recursos, el trato preferente a casos prioritarios. Es importante dejar constancia que a pesar de que Cuenca es la circunscripcin que ms ha avanzado en materia de coordinacin, todava tiene problemas centrales. Por ejemplo, se ha detectado que esta labor de planificacin de la agenda no toma en cuenta a la defensa pblica y por el personal disponible, en la prctica, s se estn suspendiendo por cruces. Al respecto reproducimos las palabras de un defensor.
P: Hay ocasiones en las que no puede asistir a una audiencia porque debe ir a otra, y de ser as, existe algn criterio para dar preferencia a una de ellas? R: S, en este caso damos preferencia a las audiencias de juicio, porque como usted conoce, cuando la defensa pblica no asiste a estas audiencias la misma ley faculta a que se nos multe, entonces damos preferencia a stas y las preliminares jadas el mismo da lamentablemente tienen que suspenderse.
Otros componentes del diseo corporativo Un error de concepcin tiene graves repercusiones sobre todos los componentes de la reforma funcional. Por ejemplo, una herramienta informtica,
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para una institucin como la Funcin Judicial, debera haber significado un incremento sustancial en efectividad, debido a que su trabajo bsicamente se desarrolla sobre la base de la informacin. Lamentablemente, un error de concepto en su diseo gener que sus beneficios no alcancen aspectos medulares. Como se dio cuenta en la Primera Evaluacin, una debilidad es que la herramienta informtica instalada no contiene una agenda comn, cuando de acuerdo al nuevo sistema, una de las tareas ms importantes que debe cumplir la Funcin Judicial es organizar con efectividad las audiencias. Resulta llamativo que un complejo programa informtico de seguimiento de casos, diseado con un crdito de organismos multilaterales, que demor aos en desarrollarse y depurarse, no haya previsto una agenda judicial compartida. Ms adelante, cuando se analice el tema de la realizacin de audiencias, quedar en evidencia con cifras estadsticas la repercusin de este problema. Similar situacin sucede con otras herramientas, como el programa de seguimiento de casos y su funcin en materia de monitoreo de trabajo del personal administrativo. Como criterio de desempeo se han adoptado referentes tales como el nmero de escritos recibidos y despachados. Un sistema que evala por la cantidad de papeles que ingresan y salen, refuerza ciertas prcticas que el nuevo sistema intenta desterrar como el formalismo y la burocratizacin, y desestimula prcticas ms acordes al sistema oral como coordinaciones realizadas de manera oral o va telefnica, usos que a gran escala significan ingentes recursos para todas las instituciones. Es importante anotar que el sistema s cuenta con mecanismos que permiten evaluar la gestin, por ejemplo, el estado de los casos y fechas de ingreso. Por otro lado, no se busc que la herramienta sirva para comunicarse con otros actores del sistema. No se concibi como un mecanismo para sustituir el peregrinar de boletas que retardan el servicio e implican gastos fuertes. De la misma manera tampoco se previ que sirviese para el manejo de aspectos como la coordinacin del uso de salas de audiencias comunes o captura de informacin que permita el registro informtico de las audiencias y evitara el desperdicio del recurso humano. Tambin se perjudic al rediseo fsico; por ejemplo, la falta de una idea clara de las funciones que se debieron cumplir, gener que no se disearan salas de audiencias, que los despachos de los jueces siguieran en zonas res-
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tringidas a pesar de que en ellas se realizan las audiencias preliminares y que se sobredimensionaran zonas como las de revisin de expedientes y recepcin de documentos. Al final del proyecto corporativo, exista una situacin tan catica que cada uno de los tribunales tena su propia sala de audiencias, las mismas que normalmente estaban desocupadas por los continuos fracasos de las convocatorias y, por otro lado, no exista siquiera una para los juzgados. Este aspecto ha tenido relevancia tan directa en el funcionamiento de la justicia y ha evidenciado que las dos principales razones para que las audiencias preliminares tengan restricciones a la publicidad, se debe a que se realizan en los despachos de los jueces que no prestan las facilidades para que est presente el pblico y porque estn ubicadas en zonas restringidas, donde el diseo arquitectnico no permite acceso a la ciudadana. Sin embargo, es justo anotar que por iniciativa propia, los juzgados de Guayaquil y cuenca han adecuado salas de uso comn para el desarrollo de las audiencias preliminares, las cuales son utilizadas de manera compartida, aspecto que demuestra que incluso en infraestructura se puede conseguir ahorros importantes y optimizacin de los recursos con un poco de organizacin. Existe cierta consciencia de que el modelo administrativo no responde a las necesidades del servicio. Lamentablemente, la falta de preocupacin y estudio que tradicionalmente ha existido por la calidad del servicio pblico, ha generado que no se haya articulado una crtica que apunte al problema central y al modelo de gestin escogido para la administracin judicial, y ms bien se convierta en una bandera de lucha de un sector. En este sentido, las palabras de un funcionario del Consejo de la Judicatura dejan entrever el estado de la discusin.
P: Hay algn proyecto para redisear los juzgados pilotos y tradicionales con el n de adaptarlos administrativamente al sistema oral? R: Hay una discusin en este momento, sobre si debe o no mantener el tema de los juzgados corporativos, pero no precisamente obedece a un criterio de aplicacin de la reforma, sino a una discusin de operatividad, sin que sea exclusivo de la materia penal, sino que abarca tambin los otros juzgados corporativos, por ejemplo, civiles, pero s se est pensando en cambiar su estructura.
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P: Pero un rediseo pensado en el sistema oral? R: No, eso no se ha dado.
De hecho, quienes cuestionan el modelo corporativo, lejos de propender a un nuevo esquema funcional que responda al sistema acusatorio-oral, propugnan volver a los juzgados tradicionales. Bsicamente, el modelo corporativo ha conseguido un cambio cosmtico, la justicia hoy en da presenta un ambiente ms adecuado de trabajo y espacios ms dignos para la atencin al pblico, pero tras este nuevo ropaje, la concepcin inherente sigue siendo la misma. Desde nuestra perspectiva, el mayor dao generado por la experiencia de los juzgados corporativos consiste en haber generado, en gran parte de integrantes de la Funcin Judicial, Consejo de la Judicatura y de la comunidad jurdica, la falsa percepcin de que el proceso de modernizacin de los despachos ya fue realizado, y que el diseo acusatorio-oral no demanda una revisin a profundidad del modelo de gestin. De esta manera se ha privado a la reforma, al menos a mediano plazo, de una herramienta bsica para su funcionamiento y se ha cerrado la puerta a una discusin trascendente para enfrentar la crisis de la justicia penal. Marco legal El marco legal es en parte responsable de todo el problema administrativo generado en los distintos actores, debido a que resulta poco propicio para incentivar un cambio administrativo profundo en el funcionamiento de juzgados y tribunales. El haber adoptado un modelo hbrido, donde solo se prev la existencia de dos audiencias, la de la etapa intermedia y la de juicio, ha dificultado de manera importante la creacin de sistemas ms lgicos y coherentes, debido a que en el Ecuador no es posible, por ejemplo, intentar una frmula administrativa nicamente pensada en la realizacin de audiencias, cuando en la etapa investigativa, todas las decisiones deben ser tomadas sobre la base de los papeles presentados por las partes. El problema del marco legal poco coherente, adoptado por el Ecuador, va ms all de hacer ms complejo el diseo administrativo requerido, sino que adicionalmente crea la falsa sensacin en los actores que es posible fun-
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cionar de una manera adecuada en el nuevo sistema con el mismo diseo funcional sin que el servicio pblico se vea afectado.
2.
Experiencia de la introduccin del Consejo de la Judicatura
El segundo esfuerzo relevante en materia de modernizacin y bsqueda de calidad de servicios llevado adelante, es la introduccin de un rgano rector en materia administrativa y disciplinaria para la Funcin Judicial. Consideraciones generales La creacin del Consejo Nacional de la Judicatura se debi a la constatacin de que el modelo anterior, en el que se concentraban las mximas responsabilidades judiciales y administrativas en la Corte Nacional de Justicia, en la prctica haba implicado que esta ltima responsabilidad sea en ocasiones subvalorada y en otras simplemente olvidada. Un aspecto distinto de nuestra cultura jurdica, ha sido el tener una preocupacin casi exclusiva por el marco normativo y un olvido sistemtico del aspecto administrativo y la calidad del servicio pblico efectivamente brindado. Se debe tener consciencia de que entre las tareas administrativas que han sido relegadas, se hallan algunas de tanta relevancia como el diseo de gestin, la introduccin de procesos y prcticas acordes al modelo procesal elegido, el monitoreo de los resultados obtenidos y la depuracin del modelo funcional. En pocas palabras, las tareas no asumidas son precisamente aquellas que le otorgaran un norte a la institucin. La propuesta de creacin de un organismo tcnico encargado de la administracin de la Funcin Judicial era prometedora, porque en teora estaba destinada a ocuparse de la principal debilidad de la institucin. Lamentablemente, no existi una ruptura con los criterios tradicionales y la implantacin del organismo tcnico encargado de generar la reforma al interior de la Funcin Judicial, fue realizada bajo los lineamientos de los viejos paradigmas. Las dificultades comenzaron desde su estructuracin. En teora, el Consejo de la Judicatura es el rgano ejecutor de las polticas establecidas por la
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Corte Nacional de Justicia, pero resulta paradjico que el organismo tcnico encargado de dirigir administrativamente el sector judicial carezca de una estructura funcional. Lejos de contar con un modelo gerencial efectivo, est organizado en base a un diseo funcional pesado y poco flexible, donde todas las tareas de direccin y la toma de decisiones bsicamente se ven forzadas a pasar por un cuerpo colegiado central de mximo nivel. Su conformacin est dada por juristas que deben cumplir requisitos muy similares a los estipulados para los miembros de la Corte Nacional de Justicia, esquema que reproduce el problema de confiar la administracin de la Funcin Judicial a personal no tcnico en la materia. No se sostiene que deba estar vedado para los juristas el ser parte del Consejo de la Judicatura, pero la presencia de cierto nmero de administradores, por ejemplo, parece indispensable. Muchas instituciones profesionales han afrontado problemas de liderazgo similares, clnicas administradas por mdicos, universidades administradas por docentes, etc., pero como regla general se ha aceptado que es preferible instaurar administraciones tcnicas conocedoras del servicio que presta cada una de estas entidades. El problema se agrava cuando subestructuras regionales tambin carecen de personal formado en el rea administrativa, deficiencia que produce que se pierda capacidad de percepcin y critica de las realidades locales, as como la falta de respuestas tcnicas en la bsqueda de efectividad en el servicio. Un coordinador de despacho corporativo dice:
P: Entre sus jefes o el personal de este distrito del Consejo de la Judicatura, hay alguien con formacin administrativa? R: No, entiendo que estn recibiendo algunos cursos, porque frecuentemente viajan a Quito y algunos deben ser del tema; pero no hay profesionales administrativos. R: Cree que es una debilidad el que no haya administradores o cree que es ventajoso que sean abogados? R: En ciertos asuntos me ayuda ser profesional del Derecho, porque entiendo las cosas que pueden ocurrir en el despacho, eso me permite mejor control. Naturalmente en el aspecto administrativo, debe haber muchas falencias que nosotros no percibimos.
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El que los funcionarios que constituyen la columna vertebral del rea administrativa vocales del Consejo de la Judicatura, delegados distritales y coordinadores provengan del rea jurdica es una de las razones fundamentales para que no se haya generado una preocupacin creciente por la calidad del servicio pblico y que la introduccin de un rgano regente del rea administrativa no haya conseguido el vuelco funcional que se esperaba. La distorsin generada por la falta de formacin tcnica de los actores coadyuv a que las funciones de esta nueva institucin sean interpretadas con el prisma de las viejas tareas asumidas por la Corte Suprema de Justicia. Una vez ms, la labor administrativa fue circunscrita a limites estrechos, pues prcticamente las tareas asumidas entre otras han sido: un cierto control del trabajo personal, recepcin de quejas, implementacin de un rgimen disciplinario y aspectos administrativos secundarios como el manejo de suministros y temas de infraestructura. Otro problema ha generado la adopcin de un modelo centralista. El marco normativo no otorga funciones propias a las delegaciones provinciales; simplemente otorga al Presidente del Consejo la posibilidad de delegar una o ms de sus funciones. En este escenario las delegaciones provinciales mas all de constituir verdaderos ncleos de direccin administrativa que otorguen respuestas prontas a las necesidades locales, en un cierto sentido, se han convertido en intermediarios de los requerimientos regionales con el Consejo Nacional de la Judicatura38. Es importante anotar que un modelo centralista, puede, segn las circunstancias, ser beneficioso, pero en el momento histrico que vivimos, donde afrontamos un cambio de diseo en la justicia penal y se requiere transformaciones profundas, la falta de administradores locales fuertes ha disminuido la posibilidad de experimentacin de nuevas alternativas de gestin y, con ello, el surgimiento de procesos y prcticas ms acordes al modelo acusatorio oral.
38 Durante la reunin de validacin de esta investigacin, realizada con operadores de justicia, se recalc lo problemtica que resulta esta situacin, pues temas como la provisin de insumos pueden tardar semanas en resolverse, como consecuencia de una administracin centralizada. Un ejemplo de esta situacin es lo ocurrido durante varias semanas de enero en Guayaquil: cuatro salas de audiencias tuvieron que funcionar sin aire acondicionado debido a que no llegaban los repuestos de Quito.
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Funciones de gestin institucional Sin negar que las labores tradicionales estn siendo mejor atendidas por un organismo encargado especficamente de su realizacin, la Funcin Judicial requiere que el Consejo de la Judicatura asuma el papel de responsable de la gestin de juzgados y tribunales. Lamentablemente existen indicios de que esta labor no est siendo cumplida a cabalidad. La no incorporacin ni la eliminacin de un solo juzgado corporativo, desde que Projusticia y los organismos de crdito externos dieron por terminado el proyecto, conlleva una reflexin profunda sobre la forma como se est cumpliendo la tarea administrativa. La debilidad anotada va mas all de la divergencia de criterios que puede haber con respecto a si el modelo corporativo es conveniente para un sistema oral, pues deja en evidencia que el Consejo de la Judicatura no ha asumido un verdadero liderazgo en el diseo de gestin. Si la posicin fuese que el diseo corporativo no es el adecuado, debera haberse producido una extensin de la experiencia a otros juzgados y, a la inversa, si la posicin fuese que el diseo no responde a las necesidades del sistema oral, debi haber un proceso de reestructuracin funcional o un proyecto alternativo. Las entrevistas confirman la inexistencia de una preocupacin real por el modelo funcional de la justicia penal. Reproducimos un extracto obtenido de una entrevista a un funcionario del Consejo de la Judicatura, que abarca la opinin recogida entre los actores de la Funcin Judicial:
P: Ha habido alguna prioridad para el tema de la introduccin de un nuevo modelo oral en materias como penal, laboral o nios, nias y adolescentes? R: S, en el momento especico de la entrada en vigencia de la oralidad, las medidas adoptadas por el Consejo, que yo haya tenido conocimiento, son bsicamente en materia de capacitacin. P: En la parte administrativa hubo alguna poltica especial para adaptar la estructura funcional de los juzgados u otras unidades al sistema oral? R: En materia penal no; los juzgados siguen teniendo la misma estructura y organizacin que tenan antes de la reforma y no se ha tomado ninguna resolucin a este respecto; no hay variacin funcional.
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La ltima pregunta, adicionalmente, confirma que en la macroestructura se replica el problema detectado cuando se analiz el papel del coordinador dentro del despacho corporativo. Todava el rea administrativa no consigue introducir una administracin tcnica del recurso humano. Por la relevancia que este factor tiene en una institucin profesional de servicios, se debe insistir en que no se conseguirn variaciones relevantes en la calidad del servicio pblico si no se potencia su empleo. Se debe tener presente que en la regin, las reestructuraciones profundas de diseo que han afectado al recurso humano, no solo han conseguido bajar radicalmente el personal de apoyo en proporcin al nmero de juzgadores, sino que adicionalmente han logrado que pase a pertenecer a unidades destinadas a labores administrativas concretas y que los juzgadores dejen de ser el centro de la estructura para convertirse en una unidad ms al servicio de la administracin de justicia. Lo arcaico del modelo basado en estructuras administrativas autnomas, formadas alrededor de cada juzgador queda en evidencia cuando se observan prcticas tan burdas como los encargos de juzgados enteros. En estos casos puede ocurrir que en una misma ciudad exista un juez con el doble de trabajo que el resto, a pesar de que se cuenta con un equipo de ms de diez juzgadores. Otro aspecto central, en el que se percibe una importante debilidad es en la tarea propia de direccin del servicio pblico. Las palabras de este juez de Cuenca resultan reveladoras al momento de destacar la situacin actual:
P: Desde el ao 2002 en alguna materia como formas de organizacin y gestin, capacitacin, infraestructura, recursos tecnolgicos, humanos, han existido cambios relevantes? R: Creo que no, hay esfuerzos aislados que realizan la Fiscala y el Consejo de la Judicatura, pero como sealaba son aislados. No existe una programacin, no hay una propuesta de objetivos, de ejes fundamentales sobre los que se va a trabajar en el ao o metas; creo que hay que trabajar sobre estas acciones para que estas deciencias se eliminen.
Estas expresiones, que son una muestra de otras recogidas en el mismo sentido, reflejan una falta de norte en el servicio que la funcin judicial ofrece
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e, indudablemente, tiene una repercusin directa en todas las tareas de administracin y direccin. Hoy en da es evidente la necesidad de disear un modelo de monitoreo que apuntale el funcionamiento institucional que se pretende conseguir. Si se requiere una administracin de justicia con alta calidad, en la atencin que ofrece al pblico, sera muy til la introduccin de indicadores como la efectividad en la organizacin de audiencias, los lapsos que median entre el ingreso de una solicitud de audiencia y el da en que ingresa en agenda, la satisfaccin del usuario, etc. Existen testimonios grficos sobre la falta de una evaluacin efectiva en este sentido.
P: Llegan peridicamente datos que reejan la productividad del tribunal? R: No, no, no, nadie se preocupa de eso. P: En su tribunal, se ha jado algn tipo de metas en el servicio que se presta? R: No, tampoco.
Adicionalmente, estas palabras dejan entrever cmo la falta de una direccin central clara repercute para que dentro de los despachos judiciales tampoco se fijen polticas de direccin tendientes a la efectividad del servicio. Resulta justo anotar que se llega a esta realidad a pesar de que se cuenta con las herramientas necesarias para poder cumplir de una manera bastante adecuada esta tarea:
P: Llegan a su mano, peridicamente, datos que reejen la productividad de su juzgado? R: En el sistema se registra permanentemente el manejo de causas, tenemos estadsticas por da, semana y por mes, las mismas que se reportan a la Corte Superior y al Consejo de la Judicatura. P: Estas estadsticas las utiliza para tomar decisiones sobre cmo afrontar su trabajo o el del personal de apoyo? R: No, estas estadsticas sirven fundamentalmente para el sistema de evaluacin que realiza el Consejo de la Judicatura, cada ao se nos somete a evaluacin []. De otro lado creo que debera haber estmulos, as como existen sanciones el Consejo de la Judicatura debera establecer estmulos para quienes pasan una meta establecida.
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Los prrafos anteriores denotan que no se ha conseguido introducir a la informacin como un insumo de trabajo, para la toma de decisiones diarias en las unidades que conforman la Funcin Judicial. Todava no es una prctica corriente que la informacin de productividad, utilizacin de recursos o satisfaccin de usuarios, sea utilizada a diario como un instrumento para la toma de decisiones. De hecho, normalmente la informacin al respecto no existe; est levantada de forma tan gruesa que no permite la evaluacin funcional de unidades concretas o simplemente, a pesar de estar disponible, no es utilizada. En este sentido, pensar en los modelos de administracin tcnica, cuando los funcionarios encargados de administrar estas unidades carecen o no utilizan la informacin existente, es simplemente utpico. En resumen, en un momento tan decisivo como la implementacin de un nuevo diseo de justicia penal, se echa de menos una direccin administrativa firme que impulse una serie de iniciativas tendientes a adaptar a la institucin a este nuevo reto. Deberan haberse evidenciado en cascada iniciativas como la promulgacin de nuevos reglamentos de funciones, supresin o creacin de nuevos cargos, diseos de perfiles profesionales para asumir nuevas tareas, nuevos procesos internos, identificacin de prcticas funcionales, determinacin de paquetes de indicadores por funciones, procesos de capacitacin dirigidos, evaluaciones permanentes, modelos de estmulos y sanciones que apuntalen el esquema funcional, toma de correctivos a las iniciativas introducidas, etc., Es comprensible que por la inexperiencia en el funcionamiento de un sistema acusatorio oral se cometan errores; lo que no es justificable es que con problemas funcionales tan graves como los que hoy vive la justicia penal ecuatoriana, el rgano encargado de la administracin tcnica todava no muestre capacidad de experimentacin y aprendizaje. A manera de conclusin Las experiencias de los juzgados corporativos y del Consejo de la Judicatura son dos ejemplos de proyectos de modernizacin de la administracin de justicia que, a pesar de poseer la filosofa adecuada y estar diseadas para atacar problemas centrales de su funcionamiento, por la falta de criterios claros en su instauracin legal y sobre todo por la debilidad de su implementacin,
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el momento de ser aplicados, no contaron con la fuerza necesaria para vencer la cultura tradicional y en la prctica carecen de un impacto real en la calidad del servicio pblico otorgado a la ciudadana. La repercusin del fracaso constituye la mejor manera de asegurarse que el statu quo permanezca inalterable debido a que resulta una demostracin grafica de la falta de efectividad de la reforma propuesta, debilita la posicin de aquellos sectores que pretenden conseguir un nuevo modelo de administracin de justicia y crea la falsa percepcin de que la reforma se hizo cuando en la prctica est por introducirse. En el caso de la justicia ecuatoriana, hoy en da se ve ms distante la posibilidad de conseguir una administracin tcnica de la Funcin Judicial y la implantacin de las mencionadas estrategias, debido a que en este momento se debe volver a instalar un tema que para gran parte de la sociedad est agotado.
3.
Conclusiones
Con el fin de comparar los resultados de la investigacin del 2002 con los del 2004, tomaremos los mismos temas que fueron analizados en la I Evaluacin del Sistema Procesal Penal. La Funcin Judicial en este periodo, al igual que cuando se llevo a cabo la I Investigacin sobre el Sistema Procesal Penal, no ha realizado ningn cambio en sus mtodos de gestin y sistemas de trabajo; nicamente se puede sealar que a partir del 2002 se cre un nuevo tribunal penal y cuenta con un presupuesto considerablemente mayor. En cambio, la Fiscala increment el nmero de fiscales, hizo mejoras en la infraestructura, mobiliario y medios tecnolgicos. Desarroll un programa de depuracin de denuncias que permite no solo dar una respuesta inmediata al usuario sino tambin descongestionar el sistema. Este programa se aplica en Quito y Cuenca. La Polica Judicial contina dependiendo de la Polica Nacional y en su relacin con la Fiscala sigue primando el formalismo. En la I Evaluacin se sealaba las consecuencias de la alta movilidad de los miembros, circunstancia que no ha cambiado y que influye en la capacitacin y en la relacin con los fiscales. Los mtodos de trabajo con el Ministerio Publico se pueden de-
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sarrollar nicamente en las unidades antinarcticos, donde policas y fiscales forman equipos. La Defensa Pblica an no cuenta con la Ley Orgnica de la Defensora Publica, necesaria para dar institucionalidad a este sector de la justicia. El proyecto de ley se encuentra en el Congreso Nacional desde 2004, listo para el segundo debate, pues la Comisin de lo Civil y Penal present en junio de 2006 el informe. La Defensa Pblica es una necesidad inminente en nuestro pas, no solo porque no puede funcionar un sistema procesal penal cuando falta una de las piezas fundamentales como es la Defensa Pblica, sino tambin porque el Estado tiene la obligacin de cumplir la norma constitucional y los tratados y convenios internacionales que ha suscrito. La indefensin limita el acceso real a la justicia, pues en una poblacin de ms de 12 millones de habitantes hay apenas 0,26 defensores por cada 100.000. Actualmente el pas cuenta con 31 defensores pblicos. La Defensa Publica sigue sin una estructura administrativa funcional, y tampoco tiene una organizacin jerrquica mnima que permita tener polticas claras que orienten su trabajo. No existe ningn aporte econmico para que los defensores cuenten con peritajes o investigadores para la defensa de sus casos. Pero an as, con todas estas limitaciones, en esta investigacin se constata que la actividad probatoria de la defensa en 2005 frente a 2002 muestra un progreso importante con la sola excepcin de los peritajes en Cuenca. Otro punto importante es que la Defensa Pblica ha intervenido en menos casos que en 2002. En 2002, en el 42% en Quito, en el 64% en Guayaquil, y en el 35% en Cuenca tuvieron defensores pblicos, mientras que en el 2005 estos bajaron a 16,3% en Quito, 31,1% en Guayaquil y 13,3% en Cuenca. Ello ocurre porque los acusados tienen la posibilidad de contar con abogados de los servicios legales de universidades, Iglesia, ONG, colegios de abogados, quienes ofrecen una defensa ms tcnica. Respecto a las vas alternativas, por la importancia que estas tienen en la racionalizacin de la carga de trabajo de los operadores, en brindar una respuesta efectiva y oportuna a la vctima, agilizar procesos menos costosos en delitos menores, entre otros, es necesario ver los avances que se han dado desde 2002. Cabe sealar que en el Ecuador continuamos con muy pocas vas alternativas y procedimientos rpidos como son la desestimacin, la
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conversin y el procedimiento abreviado, pues el proyecto de reformas al Cdigo de Procedimiento Penal, presentado al Congreso Nacional en 2004, no se le ha dado tramite. Con esta limitacin normativa sealada anteriormente, es necesario manifestar que a nivel general se detecta un alto incremento en el uso de las vas alternativas al juicio oral, entre la Primera y Segunda Evaluacin: mientras que en el ao 2002 la suma de todos estos mecanismos permiti responder a un 2,02% de las denuncias, en esta segunda Evaluacin alcanzo el 9,6%, lo cual significa un incremento del 475%. Al hablar de las medidas cautelares es necesario resaltar la experiencia de la ciudad de Cuenca, que permite evidenciar el impacto que tiene una buena prctica al garantizar los derechos de las personas. El realizar las audiencias orales, pblicas y contradictorias de calificacin de flagrancia produjo un cambio en el comportamiento tanto de los fiscales como de los jueces. En los fiscales, el aumento reportado en la abstencin de pedir medidas cautelares en la ciudad de Cuenca ha pasado de 3,9% a 19,4%; esto representa un incremento casi del 500%. En Quito y Guayaquil, donde no se realiza este tipo de audiencias, la peticin de medidas cautelares en delitos flagrantes es una regla absoluta. En Quito y Guayaquil la nica medida cautelar que se pide es la prisin preventiva, mientras que en Cuenca se solicitan prisiones preventivas en un 80,6% de los casos e incluso no se piden mediadas cautelares en un 19,4%. En Cuenca, en la muestra analizada, con las audiencias orales se consigue que en uno de cada cuatro casos no se aplique la prisin preventiva en delitos flagrantes. En Quito y Guayaquil se les concede la medida cautelar en el 100% de los casos. Un dato que es importante sealar son los tiempos que se toman para decidir la prisin preventiva, pues en Cuenca con el sistema de audiencias orales es de 22 horas con 25 minutos. Mientras que en Quito, con el sistema escrito, es de 23 das, 23 horas y siete minutos, y en Guayaquil, de 10 das, 12 horas y 50 minutos. La toma de decisin sobre la prisin preventiva en Cuenca, en comparacin con lo que sucede en Quito dura aproximadamente 25 veces menos y frente a Guayaquil 11 veces menos.
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Los datos que constan en esta investigacin sirven nicamente para evidenciar la necesidad urgente de realizar un anlisis profundo sobre la etapa intermedia y su objetivo dentro del sistema procesal penal ecuatoriano. Respecto a la organizacin de audiencias, los datos nos indican que el problema persiste y se ha agudizado ms en este periodo, pero el nmero de audiencias que se llev a cabo aument. Por ejemplo, en 2002 se realizaron 59 audiencias frente a 2005 que hubo 82; esta variacin representa un incremento de un 149%. Si analizamos las tres ciudades, vemos que en Guayaquil el incremento es de 21 ms que en 2002, y en cifras totales existe una mejora de 217%; en Quito hubo dos audiencias mas y en Cuenca una ms. Pero si analizamos las audiencias fallidas versus las audiencias programadas, constatamos que hay un problema grave en la realizacin de audiencias que desgasta al sistema y repercute en la calidad del servicio que se est brindando a la ciudadana. Los datos nos dicen que en 2002, en Quito el 47 por ciento de audiencias s se realizaban, ahora solo se llevan a cabo el 23,7 por ciento; en Guayaquil era del 12 por ciento en 2002, ahora es el 10,9 por ciento; en Cuenca hay un retroceso grande, porque en 2002 se realizaban el 71,40 por ciento de audiencias, mientras que en 2005 solo se desarroll el 26,8 por ciento. Hay varias causas por las cuales hay audiencias fallidas; entre estas tenemos la no presencia del acusado, del fiscal, de peritos o testigos y policas que no llegan a las audiencias. Estas causas las hemos dividido en: divisin de responsabilidades y modelo de gestin. La divisin de responsabilidades se refiere al problema que se suscita cuando ninguno de los actores asume realmente la obligacin de que las audiencias se den. Esta responsabilidad debe ser compartida por los actores, pero lastimosamente ellos no lo conciben de esa manera; por lo tanto los tribunales notifican y los fiscales esperan para ver si vienen los testigos. Respecto al modelo de gestin, entre la Primera y Segunda evaluacin no ha existido ningn cambio sobre la organizacin de audiencias, stas no son responsabilidad de ninguna de las partes, solo hay un cumplimiento de las formalidades. Para dar una solucin a este problema es necesario crear una unidad que se encargue de organizar las audiencias, lo que implica asegurarse de la presencia de los testigos, peritos, no solo por medio de notificaciones sino uti-
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lizando todos los medios que se requiera para contar con la asistencia de estos. Adems, se requiere llevar a cabo todos los aspectos logsticos que permitan que las audiencias fallidas sean una excepcin y no la regla. Otro punto que se debe tomar en cuenta es el manejo de las agendas de las audiencias, que no pueden ser administradas por cada juzgado o tribunal, sino tener un sistema que permita que todos manejen la misma informacin y por lo tanto se evite cruces en los tiempos de los operadores. En las prcticas que afectan el sistema veremos los adelantos o retrocesos respecto a 2002, en cuanto a la oralidad y al principio acusatorio. Cuando hablamos de la oralidad queremos saber si las pruebas se estn practicando en audiencias o los operadores introducen la prueba como en el anterior sistema. En trminos generales, la investigacin nos demuestra que existe un retroceso de los datos de 2002, que sin ser muy profundo, es necesario trabajarlo por medio de la capacitacin de los operadores. Respecto a los peritos, contina la prctica que se detect en 2002, en la cual no haba una acreditacin del perito, presentacin del peritaje con especificidades como, por ejemplo, la tcnica que utiliz o una contradiccin de este informe, sino nicamente se solicita el reconocimiento de su firma. En cuanto a las sentencias, la decisin del tribunal se debe conocer inmediatamente de terminada la audiencia, pero esto no se da en la prctica. En 2002 la notificacin de la sentencia tardaba de cuatro a seis das en Quito; de cuatro a diez en Guayaquil, y en Cuenca se daba despus de cuatro das. En 2004, esta notificacin se la hizo en 21 das en Quito, 13 en Guayaquil y cinco en Cuenca, datos que nos demuestran que sobre todo en Quito hay un retroceso bastante fuerte. Cabe aadir que en siete casos de Quito y cinco de Guayaquil, no se pudieron introducir los datos relacionados con la sentencia, a pesar de que se esper dos meses en Quito y un mes en Guayaquil, pues los tribunales no dictaron sentencias. Estos tiempos nos demuestran que los miembros de los tribunales revisan los expedientes antes de dictar sentencia y sobre la base de sta resuelven y no sobre lo que sucede en la audiencia de juicio. Principio Acusatorio: en la primera evaluacin se seal que el Cdigo de Procedimiento Penal dio iniciativa probatoria al tribunal penal, violando
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la norma constitucional que habla del principio dispositivo que consiste en que nicamente tienen iniciativa probatoria las partes, al tribunal le corresponde juzgar. En este periodo los datos de la investigacin dan cuenta que la capacitacin a los operadores ha tenido un impacto favorable, pues los miembros de los tribunales respetan el principio dispositivo. Los datos de 2002 frente a los de 2004 lo confirman; por ejemplo, el porcentaje de audiencias en las cuales el presidente del tribunal simplemente se abstuvo de preguntar es en Quito 27,2 por ciento, en Guayaquil 42,1 por ciento y Cuenca 27,2 por ciento, cifras que demuestran que hay un avance frente al ao 2002, donde el presidente prcticamente realizaba toda la prctica probatoria. Celeridad: en 2002, el promedio de duracin de los procesos, desde el cometimiento del delito hasta el juicio, era de 263 das en Quito, 324 en Guayaquil y 218 en Cuenca; en la muestra de 2004 estos periodos de tiempo han aumentado a 665 das en Quito, 785 en Guayaquil y 730 en Cuenca. mbitos de Intervencin Para conseguir que el sistema procesal penal tenga una aplicacin efectiva y oportuna, es necesario trabajar en los siguientes mbitos. 1.- Las reformas del Cdigo de Procedimiento Penal son fundamentales para la aplicacin del sistema, pues no solo que la ley tiene normas contrarias a ste sino que adems limita su aplicacin. 2.- Es necesario contar con la Defensa Pblica Nacional, no solo porque es una de las partes fundamentales del sistema, sino tambin porque es necesario mejorar el acceso a la justicia de las personas por medio de una defensa tcnica y humana. 3.- Se requiere implementar nuevas reformas de gestin tanto en la Funcin Judicial como en la Fiscala, porque son elementos esenciales que deben estar acordes a las demandas del nuevo sistema. 4.- Se requiere reactivar a la Comisin para la Aplicacin de la Reforma Procesal Penal como un espacio estatal que permita dar una visin en conjunto, permanente y continua de la aplicacin del sistema.
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5.- La proteccin a vctimas y testigos debe ser una prioridad del Ministerio Pblico, programa que se debe desarrollar de forma descentralizada y ampliando sus reas de trabajo. 6.- Capacitacin especializada a los operadores de justicia en temas que se han identificado en las diversas evaluaciones y estudios que se han llevado a cabo. 7.- Mejorar la relacin de la Fiscala con la Polica, para que realmente sean un equipo de trabajo que garantice la persecucin del delito cumpliendo las garantas del debido proceso.
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3 Criminalidad y respuestas del sistema penal

Farith Simon Campaa
Es fundamental establecer qu se entiende por criminalidad para estudiar las relaciones con el sistema penal y la impunidad. Una definicin bastante aceptada es la que considera a la criminalidad como el conjunto de infracciones que se cometen en un tiempo y lugar dados39. Esta definicin obliga a alertar respecto de la brecha que existe entre los delitos que se cometen efectivamente y los que llegan a conocimiento de las autoridades. Para ello se diferencia entre criminalidad real, que es el conjunto de delitos que se cometen efectivamente en un lugar y en un tiempo sin considerar si se present una denuncia, si se investig o sancion; para determinar su alcance se suele utilizar los estudios de victimizacin que indagan, precisamente, sobre los delitos cometidos. De ellos, aquellos delitos que son denunciados a las autoridades o que llegan a su conocimiento, pero que no son juzgados por las autoridades, se conocen como criminalidad aparente. A la diferencia entre la criminalidad aparente y la legal o judicial, constituida por la porcin delictiva que s es sometida a proceso, se le conoce como criminalidad impune40. Finalmente, la diferencia entre la criminalidad real y la aparente se conoce como cifra negra41. Las razones para la no denuncia son variadas; los estudios dan cuenta de que no se denuncia por razones que pasan por con-
39 Rico, Jos M., Crimen y justicia en Amrica Latina, Editorial Siglo XXI, Quinta edicin, Mxico D.F., 1998, p. 32. 40 Ibdem. 41 Ibdem, p. 33.
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FARITH S IMON C AMPAA
fianza en el sistema de justicia42, acceso a l y sus costos, valoracin del costobeneficio, temor a represalias, etc.43 De manera general, la impunidad es la falta de castigo o respuesta por una infraccin44. Siguiendo el criterio de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, los elementos de la impunidad se concretan en relacin a un delito cuando la vctima o sus familiares no tienen acceso a la justicia y, por tanto, no pueden conocer la verdad de lo sucedido, no tienen acceso a la reparacin de los daos y a estar protegidos contra la repeticin del hecho. El derecho a la justicia se concreta en el acceso a recursos judiciales efectivos que permitan obtener de los rganos competentes del Estado el esclarecimiento de los hechos violatorios y las responsabilidades correspondientes45. En este derecho se considera subsumido el derecho a la verdad46; es decir, el derecho que tienen, tanto las vctimas y sus familiares como toda la sociedad, de ser informados de todo lo sucedido con relacin a las violaciones (en este caso, de los delitos). Este derecho a la verdad debe ser reconocido y ejercido en una situacin concreta y constituye un medio importante de reparacin47.
42 El ndice de conanza en la justicia en el ao 2006 era en Ecuador de 32,8 sobre 100 puntos; haba cado en 8 puntos desde 2004. Vase Seligson, Mitchell y otros, Informe Auditora de la Democracia: Ecuador 2006, Vanderbilt University, 2007. 43 CYMACIT, Encuesta de victimizacin DMQ 2008, Quito: MDMQ, 2008, Internet, http://www.observatorioseguridaddmq.net/anteriores/2-informe_enc_vic.htm, Acceso: 1 julio 2008. 44 La Corte Interamericana de Derechos Humanos entiende a la impunidad como la falta en su conjunto de investigacin, persecucin, captura, enjuiciamiento y condena de los responsables de las violaciones de los derecho protegidos por la Convencin Americana, toda vez que el Estado tiene la obligacin de combatir tal situacin por todos los medios legales disponibles ya que la impunidad propicia la repeticin crnica de las violaciones de derechos humanos y la total indefensin de las vctimas y de sus familiares. Entre otras sentencias, la Corte se ha pronunciado sobre la impunidad en los casos: Bulacio vs. Argentina. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 18 de Septiembre de 2003. Serie C No. 100, prrafo 120; Caso Juan Humberto Snchez vs. Honduras. Excepcin Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 7 junio 2003. Serie C No. 99, prrafos 143 y 185. Caso Las Palmeras vs. Colombia. Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 noviembre 2002. Serie C No. 96, prrafo 53.a); y, Caso del Caracazo vs. Venezuela. Reparaciones y Costas. Sentencia de 29 agosto 2002. Serie C No. 95 prrafos 116 y 117. 45 Caso Bmaca (prrafo 201) fondo. 46 No se considera que el derecho a la verdad existe como derecho autnomo; por eso se encuentra ligada al debido proceso. 47 Gmez Paquiyauri 230. Cfr. Caso Tibi, supra nota 3, prr. 257; Caso de los Hermanos Gmez Paquiyauri, supra nota 251, prr. 230, y Caso 19 Comerciantes, supra nota 254, prr. 261. Caso Molina Theissen. Reparaciones, supra nota 9, prr. 81. Caso Myrna Mack Chang, supra nota 2,
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EL
FUNCIONAMIENTO DE LA JUSTICIA DEL
E STADO
Lmites del sistema procesal penal Podemos decir que la garanta de no impunidad de un delito est dada por la investigacin, sancin y reparacin del mismo. Para evaluar el funcionamiento del sistema procesal penal se verifica el nmero de respuestas que el sistema ofrece a las denuncias que se presentan. Cuando hablamos de respuesta nos referimos a las denuncias que se consideran cerradas, sea porque llegaron a una sentencia, fueron desestimadas, se arreglaron por una salida alterna (procedimiento abreviado, conversin) o, porque el caso fue sobresedo48. Recordemos que las denuncias cubren el mbito de la criminalidad aparente, ya que no han sido juzgadas y, por tanto, no se conoce si efectivamente las mismas corresponden a delitos reales (criminalidad real). La respuesta en algunos casos, especialmente de delitos menores, puede no ser la investigacin sino la informacin a la vctima de que el caso no va a ser procesado porque el Estado ha decidido que el caso no lo amerita. En esta situacin, no existe una consecuencia para el responsable del delito, lo que es lamentable pero corresponde al hecho de que ningn sistema puede perseguir todos los delitos que se cometen y se denuncian; se lleva a investigacin y se intenta sancionar solo una porcin de ellos, segn una poltica de persecucin que opta por dedicar los recursos disponibles a aquellos casos en los que hay un inters social prioritario. En consecuencia, el estudio sobre la impunidad debe referirse a dos niveles: la respuesta en el sentido ms amplio que incluye desde la desestimacin hasta la sentencia; y la respuesta en sentido estricto que implica una respuesta efectiva del sistema de justicia, esto es: sentencia, sobreseimiento, procedimiento abreviado o conversin. Como dan cuenta los estudios, es normal que a partir de una denuncia la misma se pierda lo que puede llegar a constituir impunidad debido a diversas razones49: autor ignoto o no identificado; fracaso de la investigacin; hechos inexistentes o no delictivos; errnea calificacin provisional;
prr. 274; Caso Trujillo Oroza. Reparaciones, supra nota 51, prr. 114; Caso Bmaca Velsquez. Reparaciones, supra nota 51, prr. 76. 48 Simon, Farith, Administracin de Justicia y Seguridad ciudadana: la ley del ms dbil. Boletn Ciudad Segura, n 6, 2006. 49 Gutirrez, 1973; citado por Rico, Jos M., op. cit., p. 33.
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accin prescrita; querella mal presentada; carencia o insuficiencia de pruebas; dilacin o morosidad judicial; injerencias polticas, presiones populares o conveniencias personales del juez (en el sistema penal vigente en Ecuador, de los fiscales); procedimientos lentos o engorrosos; congestin de causas en los tribunales; incapacidad, intrigas y corrupcin de los funcionarios; laxitud en la apreciacin de la prueba o en la interpretacin de la ley; carencia de medios materiales; sustraccin, desaparicin o prdida de expedientes; escasa colaboracin de tcnicos, expertos y auxiliares de la justicia; e insuficiente cooperacin de los ciudadanos. En un anlisis ms minucioso, uno podra incluir aquellos casos que no son adecuadamente procesados por el sistema judicial y que por eso son sobresedos u obtienen sentencia absolutoria; sin embargo, es imposible realizar este estudio a partir de los datos disponibles. La respuesta de la reforma procesal penal Con la reforma de 2000 se anunci la puesta en vigencia del sistema acusatorio en el pas. Los jueces dejaron de ser quienes investigaban los delitos, asumiendo esta responsabilidad el Ministerio Pblico (en coordinacin con la Polica) en nombre de la sociedad. Por un lado, los jueces penales asumieron el papel de garantes del respeto de los derechos en todo el proceso penal, as como el de ser los responsables de examinar los mritos para que una persona sea llevada a juicio. Por otro lado, los tribunales penales deciden respecto de la culpabilidad o inocencia de las personas enjuiciadas, de acuerdo a los mritos aportados por las partes: el Ministerio Pblico y la defensa. Esta divisin de funciones judiciales garantiza, al menos funcionalmente, la independencia e imparcialidad de la justicia, y distribuye el poder de persecucin del delito entre varias agencias para evitar abusos y arbitrariedades. La reforma intent poner en marcha un proceso contradictorio, es decir basado en el accionar de las partes, por medio de juicios orales, como medio para hacer efectiva la inmediacin es decir el contacto directo del juez con la produccin de la prueba, y asegurar una mayor publicidad del proceso, lo que busca evitar abusos y corrupcin y disminuir la impunidad, gracias a la posibilidad de control social sobre los juicios.
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Las evaluaciones realizadas a la aplicacin del nuevo sistema procesal penal han dado cuenta de los graves problemas que este presenta50. Algunos de los problemas detectados son resultado de: una serie de limitaciones normativas: vacos y contradicciones en el Cdigo de Procedimiento Penal, inadecuadas reglas de manejo de audiencias, normas sobre valoracin de la prueba incompatibles con el sistema acusatorio, limitadas disposiciones sobre salidas anticipadas a los procesos, etc. problemas de implementacin: equivocada distribucin de recursos, inexistencia de una verdadera defensa pblica, reducidos procesos de capacitacin en la oralidad, limitados recursos para el manejo de audiencias, casi inexistentes sistemas de proteccin de vctimas y testigos, etc. problemas de coordinacin y accin institucional, especialmente entre el Ministerio Pblico y Polica, inadecuada asignacin de recursos, mtodos de trabajo incompatibles con las nuevas normas procesales, etc. la resistencia cultural a los cambios: una mentalidad inquisitiva y de la formalidad que pone por delante el cumplimiento de ritos por sobre el descubrimiento de la verdad, etc. Si se mira a la Funcin Judicial, en 2003 la justicia ecuatoriana se situ entre las de productividad ms baja en Amrica Latina, conjuntamente con Nicaragua, ya que ambas fueron capaces de resolver algo menos de uno de cada cinco casos ingresados51. En el caso de los tribunales penales el nmero de sentencias emitidas en 2005 disminuy 36,55 % en relacin con 2004. Si se suman sobreseimientos y llamados a juicio de parte de los juzgados penales, en el ao 2005 se tuvo un promedio de 29 casos por juez, es decir 2,43 casos por mes. Si se realiza un examen equivalente en los tribunales penales, cada juez dict un promedio anual de sentencias de 24,83; es decir, dos sentencias por mes. En el ao 2002 se efectuaron un total de 1.143 audiencias de juicio en todo el pas, es decir, 2,21 audiencias por mes en cada tribunal.
50 Vase Fundacin Esquel, La Evaluacin del Sistema Procesal Penal en el Ecuador, Fondo Justicia y Sociedad, Quito, 2003 y 20006, Internet, www.esquel.org.ec o en www.cejamericas.org. 51 CEJA, Informe sobre el Estado de la Justicia de las Amricas 2004-2005, Santiago de Chile, 2005.
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Las evaluaciones disponibles dan cuenta de que, pese a los problemas identificados, el sistema actual tiene ventajas frente al reemplazado por las reformas, al menos en dos rubros: celeridad y publicidad. La comparacin en el tiempo de duracin de los casos penales antes y despus de la reforma da cuenta de la notable reduccin del tiempo entre la realizacin de la infraccin y el juicio. Criminalidad aparente; evolucin de las denuncias Para determinar la criminalidad aparente tenemos dos fuentes oficiales en el Ecuador: los informes sobre denuncias de delitos52 que maneja el Ministerio Pblico y las querellas que se presentan ante los juzgados penales53. El Ministerio Pblico, de acuerdo al inciso primero del artculo 219 del Cdigo de Procedimiento Penal, previene en el conocimiento de las causas, dirigir y promover la investigacin preprocesal y procesal. De hallar fundamento, acusar a los presuntos infractores ante los jueces y tribunales competentes, e impulsar la acusacin en la sustanciacin del juicio penal. Por otro lado, el artculo 33 del mismo cdigo sostiene: el ejercicio de la accin pblica le corresponde exclusivamente al Fiscal, pero establece dos excepciones, una en cuanto a la accin pblica de instancia particular que procede solamente previa denuncia del ofendido, y otra referida la accin privada que corresponde nicamente al ofendido, quien la ejerce mediante querella. El presente texto aborda nicamente los delitos (no las contravenciones) de accin pblica de instancia oficial y los de accin pblica de instancia particular, dejando de lado contravenciones y querellas; en consecuencia, la fuente principal de anlisis sern las estadsticas del Ministerio Pblico. Contamos con datos de seis aos y cinco meses de funcionamiento del nuevo sistema procesal penal54. A partir de julio del ao 2001 se ha recibido un total de 1034.197 denuncias de acuerdo a los datos disponibles, y desde
52 En el artculo 10 del Cdigo Penal se establece que las infracciones son los actos imputables sancionados por las leyes penales y se dividen en delitos y contravenciones, segn la naturaleza de las pena particular. 53 De acuerdo al artculo 32 del Cdigo de Procedimiento Penal, la accin penal es de tres clases: pblica de instancia ocial, pblica de instancia particular y privada. 54 El Cdigo de Procedimiento Penal se aprob el 11 de enero del 2000, se public en el Registro Ocial de 13 enero del mismo ao y entr en vigencia el 13 de julio de 2001.
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el primer ao completo de funcionamiento del sistema (2002) la criminalidad aparente se ha incrementado en 38,43% (cuadro 1). Este dato, el incremento de la criminalidad aparente, se obtiene de la comparacin del porcentaje de incremento de las denuncias entre el ao 2002 (primer ao completo de funcionamiento del sistema) y 2007. Cuadro 1 Nmero de denuncias 2001-2007
Ao 2001* 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Total Denuncias 56.037 122.542 136.826 160.830 178.611 180.332 199.019 1034.197 Incremento --11.66% 17.54% 9.96% 0.95% 9.39% ---
Fuente: Ministerio Pblico (2008). Elaboracin propia *julio-diciembre
Del total de denuncias presentadas, hay que separar aquellas que fueron desestimadas, como se hace en el cuadro 2. La desestimacin puede implicar una de tres situaciones: que la denuncia no constituye delito; que existe algn obstculo legal para el desarrollo del proceso (Cdigo de Procedimiento Penal, art. 38); o que, si bien se trata de un delito, se lo considera no investigable.
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Cuadro 2 Denuncias y desestimaciones

Ao Denuncias Desestimaciones aceptadas Denuncias % desestimaciones
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
56.037 122.542 136.826 160.830 178.611 180.332 199.019
889 2.323 8.926 14.978 21.748 27.125 67.932
55.148 120.219 127.900 145.852 156.863 153.207 131.087
1,61% 1,93% 6,98% 10,27% 13,86% 17,70% 34,13%
Fuente: Ministerio Pblico (2008). Elaboracin propia.
El incremento de desestimaciones de denuncias es marcado. En el ao 2002 fueron 2.323 desestimaciones que representaban 1,93% del total de las denuncias recibidas, en contraste con el ao 2007 en que se dieron 67.932 desestimaciones que representan 34,13% (ver cuadro 2). El incremento porcentual se aprecia en el grfico 1. Esto se puede explicar por un mejor funcionamiento del sistema, al incorporar formas de revisin preliminar de las denuncias, o por otras razones.
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Grfico 1 Incremento porcentual de las desestimaciones

0,35 0,30 0,25 0,20 0,15 0,10 0,05 0,00 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Incremento desestimaciones por ao
Fuente: Ministerio Pblico (2008).
Respuestas del sistema Los sistemas procesales penales ms consolidados slo llevan a juicio una pequea porcin de los casos que reciben, pero tienen una diversidad de respuestas a los mismos. Una respuesta al procesamiento de un caso puede ser, en sentido estricto, tanto una salida anticipada, el cierre del caso por sobreseimiento o la sentencia (sea sta absolutoria o condenatoria) (Simon, 2006). Los datos de estos aos demuestran un incremento importante en el rendimiento del Ministerio Pblico. Las respuestas a las denuncias han crecido significativamente, incluyendo las desestimaciones, las cuales obviamente no son una respuesta a la criminalidad. Conforme se aprecia en el grfico 2, mientras en 2002 el sistema dio respuesta a slo 4,18% de casos, en 2007 haba llegado a responder a ms de un tercio de los casos recibidos (37,19%). Sin embargo, una comparacin de este rendimiento resulta muy desfavorable para el Ministerio Pblico ecuatoriano. Mientras en el Ecuador, incluyendo las desestimaciones, en 2007 se dio respuesta a 37,19 % de las denuncias, en Chile el promedio de respuesta es mayor a 89% en todas las etapas de implementacin del nuevo sistema procesal penal (Vargas, 2008).
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Grfico 2 Respuesta del sistema a casos recibidos (%)

40.00% 35.00% 30.00% 25.00% 20.00% 15.00% 10.00% 5.00% 0.00% 4.18
Ao 2002 Ao 2003 Ao 2004 Ao 2005 Ao 2006 Ao 2007
37.19
18.52 15.06 12.60 9.98
Respuestas incluyendo desestimaciones
Fuente: Ministerio Pblico (2008).
Cuando se examina la respuesta del sistema en sentido estricto, esto es, sin incluir desestimaciones, pero utilizando como universo aquellas denuncias que no fueron rechazadas por esa va, el porcentaje de respuesta es bajo. En el ao 2007 las respuestas representan slo 4,74% de las denuncias no desestimadas; no obstante, 2007 fue el ao con mayor porcentaje de respuesta desde que se instaur el procedimiento penal reformado, segn se ve en el cuadro 3. Cuadro 3 Respuestas a denuncias no desestimadas
Ao Denuncias no desestimadas Nmero de respuestass % de respuestas
2002 2003 2004 2005 2006 2007
120.219 127.900 145.852 165.354 144.465 131.087
2.800 4.731 5.290 4.546 4.661 6.218
2,33% 3,70% 3,63% 2,75% 3,23% 4,74%
Fuente: Ministerio Pblico (2008). Elaboracin propia.
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La desagregacin de los datos por tipo de delito provee informacin relevante. En 2007, el ltimo ao para el cual se obtuvo informacin y aquel donde el porcentaje de respuestas fue el ms alto, se presentaron 105.819 denuncias de delitos contra la propiedad, que representaban 53,17% del universo de denuncias (199.019). Se desestim 43,58% de esas denuncias; de las restantes apenas se obtuvo respuesta para 4,67 % de las mismas. Apenas se dict 781 sentencias (que representan 0.74% del total de denuncias no desestimadas), de las cuales 626 fueron condenatorias y 155 absolutorias. Estas sentencias representan 28,57% de las emitidas ese ao (2.733). Con respecto a delitos contra las personas (lesiones, homicidios, asesinatos, etc.) en el ao 2007 se presentaron 23.417 denuncias que representaban 11,77% del total de denuncias. Se desestim 28,11% de ellas; entre las restantes se obtuvo respuesta para 4,42% de ellas. Se dict 375 sentencias, cifra que representa 1,6% del total de denuncias no desestimadas; de esas sentencias, 316 fueron condenatorias y 59 absolutorias. Estas sentencias representan 13,72% de las emitidas ese ao. Tratndose de delitos sexuales y de violencia intrafamiliar se presentaron 10.204 denuncias, que representaban 5,13% del total de denuncias, se desestim 20,05% y se dio respuesta a 8,09% de las denuncias no desestimadas. Se dict 320 sentencias, 41 absolutorias y 279 condenatorias, que representan 3,14% de las denuncias recibidas, y 11,70 % del total de denuncias. Si contrastamos estas cifras con las de delitos vinculados a drogas, tenemos que en 2007 se presentaron 937 denuncias, las cuales representaron 0,47% del universo de las mismas; el porcentaje de desestimaciones baj a 6,19%. Respecto de las 879 denuncias no desestimadas, el sistema respondi a un 104,48%, es decir, a un nmero superior a las denuncias no desestimadas en ese ao, lo que no ocurri en ningn otro tipo de delito. Se dict 507 sentencias (48 absolutorias y 459 condenatorias), las cuales representan un 54,11% de las denuncias presentadas. Estas sentencias constituyeron 18,55% de las que emite el sistema. Como se puede ver, la respuesta del sistema frente a delitos que no causan mayor alarma social es mucho mayor que en aquellos que efectivamente tienen un impacto ms significativo, sea por su nmero o por la trascendencia que tienen.
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Algunas hiptesis Se puede proponer algunas hiptesis sobre la falta de respuesta adecuada a los delitos y el incremento tanto de la desconfianza en la justicia como de la sensacin de inseguridad. La primera tiene que ver con la inexistencia de una poltica global de manejo de la conflictividad, en la que el derecho penal debera ser un recurso de ltima instancia relacionado nicamente con las conductas calificadas como inaceptables. En los ltimos aos se ha incrementado el catlogo de delitos y las penas para enfrentar algunos fenmenos sociales que han generado alarma social, pero el aumento legal de delitos y penas no significa una respuesta ms efectiva por parte del sistema a la inseguridad. Baste recordar que una de las caractersticas del sistema penal es la selectividad social de su actuacin, que provoca que sean las personas ms pobres y vulnerables las ms expuestas a su accin. Esto se evidencia, por ejemplo, en el caso de los delitos vinculados a drogas, en los que una buena parte de las personas sentenciadas lo han sido por transportar pequeas cantidades de estupefacientes, en calidad de mulas55. La segunda hiptesis tiene que ver con la constatacin de los problemas de funcionamiento del sistema de justicia que surgen de las cifras analizadas. Desde 2001 (a partir del 13 de julio) al 31 de diciembre del 2007 se han recibido 1034.197 denuncias y se han desestimado 143.032, por tanto, el sistema debi investigar 891.165 de ellas. De stas se brind alguna respuesta en sentido amplio (se emiti un dictamen, conversin, procedimiento abreviado, llamamiento a juicio, sobreseimiento o sentencias) en 142.256 ocasiones, lo cual representa 15,96% de las denuncias no desestimadas, resolvindose efectivamente (conversin, procedimiento abreviado, sobreseimiento y sentencia) 3,41% de estas. Las sentencias representaron un 1,28% del total de denuncias no desestimadas; de ellas, 9.305 fueron condenatorias (81 %) y 2.169 absolutorias (18,9%). En apariencia, no se ha dado respuesta
55 De esto da cuenta el considerando octavo del indulto aprobado por la Asamblea Nacional Constituyente para los responsables de estos delitos: en el caso concreto de las personas que transportan pequeas cantidades de sustancias psicotrpicas y estupefacientes, denominadas mulas, que se dedican al pequeo comercio de las mismas, han recibido sentencias desproporcionadas entre el ilcito cometido y la sentencia, sin que exista la debida proporcionalidad entre el dao causado y la pena impuesta.
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alguna a 727.705 denuncias, es decir, la criminalidad impune se presentara en 82,74% de las denuncias no desestimadas. Si en el periodo estudiado usamos las categoras inicialmente propuestas, tenemos una criminalidad aparente de 891.165 casos y una criminalidad judicial o legal (sentencias condenatorias) de 9.305 casos, equivalentes a 1,044% del total de las denuncias recibidas por el sistema. Al revisar exclusivamente las sentencias que se dictaron en 2007 (2.733), se constata que, por un lado, 18,55% se relacionan con los delitos vinculados a drogas, cuando estos nicamente representan 0,47% de las denuncias; mientras, por otro lado, los delitos contra la propiedad, que representaron 45,54% (59.075) de las denuncias no desestimadas, han obtenido apenas 28,75% de sentencias en el mismo ao. Este contraste permite entender por qu existe sensacin de ineficacia del sistema, ya que la clase de delitos que reciben atencin prioritaria de este son fundamentalmente casos vinculados con drogas, que son los que menos alarma social causan, sea por su incidencia o por la poca gravedad que les asigna la sociedad, ya que no aparecen entre los temas de preocupacin que recogen las encuestas. Los pocos datos sobre victimizacin56 existentes en el pas permiten avizorar la magnitud del problema de la llamada cifra negra. Segn la ltima encuesta realizada por el Municipio de Quito acerca de este tema57, en la capital el promedio de no denuncia se sita entre 60 y 88%. Este estudio revela que 25,7% de hogares fueron vctimas de robo a vivienda, vehculos o accesorios en los ltimos 12 meses; y que 18,3% de las personas fueron vctimas de un delito de robo con o sin fuerza, ataques y amenazas. En cuanto a la percepcin de inseguridad58, sta se ubica en el nivel de 46,7% en todo el Distrito Metropolitano.
56 Los datos citados corresponden al estudio de victimizacin realizado por FLACSO en marzo del 2008. Tambin se puede encontrar datos en la Encuesta de victimizacin de Quito, Guayaquil y Cuenca, realizada en mayo del 2003 (Villacrs, 2004). Lamentablemente, las diferencias en las metodologas utilizadas y los mbitos de estudios diversos no permiten una comparacin de resultados. 57 CYMACIT, Encuesta de victimizacin DMQ 2008, Quito: MDMQ, 2008, Internet, http://www.observatorioseguridaddmq.net/anteriores/2-informe_enc_vic.htm, Acceso: 1 julio 2008. 58 El ndice de Percepcin de Inseguridad (IPI) indica el porcentaje de hogares que han manifestado cualquiera de las siguientes opciones: se sienten nada o poco seguros al caminar en su barrio; creen que en los ltimos seis meses no habido alguna mejora en la seguridad ciudadana; calican al ser-
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La falta de denuncia podra deberse a: desconocimiento acerca de dnde hacerlas; en el rea urbana reportan no saber dnde denunciar 45,6% de las personas y en la zona rural, 56,9%59; problemas de acceso; en el informe Latinobarmetro 2007 nicamente 17% de los ecuatorianos/as encuestados consideraban que todos los nacionales tienen acceso a la justicia (el valor ms alto es de 38% en Venezuela y el ms bajo de 8% en el Per; el promedio para la regin es de 22%); desconfianza en el sistema de justicia; y poco apoyo de la autoridad a vctimas y testigos. Los bajos ndices de confianza en la justicia (incluyendo en la misma a la Funcin Judicial, la Polica Nacional y el Ministerio Pblico) corresponden a la aparicin de formas de respuesta de justicia por mano propia, mediante linchamientos y la privatizacin de resolucin de conflictos a travs de vas como las juntas campesinas; dos prcticas que suelen conllevar mayores abusos y desproteccin. Las limitaciones del aparato institucional encargado de la persecucin y juzgamiento de los delitos han dado como resultado una grave deslegitimacin del mismo. Los problemas de funcionamiento, sumados a los de naturaleza poltica por los que ha venido atravesando la Funcin Judicial, las alegaciones de corrupcin en contra del Ministerio Pblico y las denuncias de abuso policial, han desembocado en el incremento de iniciativas destinadas, por un lado, a privatizar los medios de defensa frente al delito y, por otro, a la disminucin prctica de las garantas del debido proceso, abusando de la prisin preventiva, buscando que se resuelvan los casos con base en los partes policiales y limitando la concesin de hbeas corpus. Esto ha provocado una serie de abusos que a la larga generan mayor desconfianza en el sistema e incrementan la sensacin de inseguridad.
vicio de la polica del sector como malo o regular; se han organizado en el barrio para mantener la seguridad; en las ltimas semanas han tenido alguna conversacin sobre delincuencia y seguridad. 59 Seligson, Mitchell y otros, Informe Auditora de la Democracia: Ecuador 2006, Vanderbilt University, 2007.
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El crculo vicioso resultante consiste en: baja denuncia de los delitos, poca respuesta a los delitos denunciados, incremento de la desconfianza en el sistema, pocas salidas alternativas para la resolucin de los conflictos en el marco de una sociedad democrtica, incremento de formas violentas o abusivas de resolucin de los conflictos60, aumento de los delitos, etc. De acuerdo con Mitchell Seligson en el Ecuador la confianza en la justicia de manera global61 alcanza 32,8 puntos sobre 100 (8 puntos menos que en 2004). En el caso de la Fiscala, para 2001 el ndice de confianza era de 30,1 sobre 100, para 2004 subi a 34,4 y en 2006 descendi a 27,8. En el caso de la Corte Suprema de Justicia, el ndice de confianza en 2001 era de 29 puntos, en 2004 subi a 31,7 y en 2006 baj a 24,7 sobre 100 puntos62. Es indispensable que se desarrolle una poltica integral del manejo de la conflictividad63, pero sin perder de vista la necesidad de realizar una profunda reforma del catlogo de conductas amenazadas con sanciones penales. Es necesario incrementar otra clase de respuestas y mejorar el funcionamiento del sistema procesal penal, lo cual incluye una reforma legal profunda para crear una diversificacin de respuestas a los casos que se denuncian y la modificacin de prcticas de trabajo por parte de todos los actores del sistema. Si no se toman medidas urgentes, se incrementar la sensacin de impunidad, de inseguridad y de desconfianza en las instituciones encargadas de garantizar la proteccin de la ciudadana.
60 En una encuesta de la Polica Nacional citada por Alfredo Santilln, 42% de las personas encuestadas dicen que harn justicia por mano propia si detienen a personas que han cometido un robo. Vase Santilln Alfredo, Ajusticiamiento popular en tiempos de la seguridad ciudadana, Boletn Ciudad Segura, n 22, FLACSO, Quito, 2008. 61 Incluye Fiscala, Corte Suprema, Tribunal Constitucional y Defensora del Pueblo. 62 Un dato relevante es la necesidad de pago de sobornos: 45,5 % de las personas reportan haber pagado coimas en la justicia. Vase Seligson, Mitchell y otros, op. cit. 63 Uno de los temas que ha estado en el centro del debate seguridad-inseguridad ciudadana en nuestro pas es el papel de la justicia, tanto en las alegaciones acerca de su mal funcionamiento y de su contribucin, de acuerdo con diversas opiniones, en la expansin del delito y de la delincuencia, como en la bsqueda de soluciones para enfrentar el asunto, sea por medio de una casi fallida reforma procesal penal, o posteriormente a travs del establecimiento de ciertas reformas legales, especcas y desordenadas, que han respondido a una mirada exclusivamente legalista-represiva.
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Referencias bibliogrficas CEJA, Informe sobre el Estado de la Justicia de las Amricas 2004-2005, Santiago de Chile, 2005. Corporacin Latinobarmetro, Informe Latinobarmetro: 2007, Santiago de Chile, 2007. CYMACIT, Encuesta de victimizacin DMQ 2008, Quito: MDMQ, 2008, Internet, http://www.observatorioseguridaddmq.net/anteriores/2-in forme_enc_vic.htm, Acceso: 1 julio 2008. Fundacin Esquel, La Evaluacin del Sistema Procesal Penal en el Ecuador, Fondo Justicia y Sociedad, Quito, Internet, www.esquel.org.ec o en www.cejamericas.org. Rico, Jos M., Crimen y justicia en Amrica Latina, Editorial Siglo XXI, Quinta edicin, Mxico D.F., 1998. Santilln Alfredo, Ajusticiamiento popular en tiempos de la seguridad ciudadana, Boletn Ciudad Segura, n 22, FLACSO, Quito, 2008. Seligson, Mitchell y otros, Informe Auditora de la Democracia: Ecuador 2006, Vanderbilt University, 2007. Simon, Farith, Administracin de Justicia y Seguridad ciudadana: la ley del ms dbil. Boletn Ciudad Segura, n 6, 2006. Vargas, Juan Enrique, La Nueva Generacin de Reformas Procesales Penales en Latinoamrica, Revista URVIO, n 3, 2008, pp. 33-46. Villacrs, Nilhda, Encuesta de victimizacin de Quito, Guayaquil y Cuenca, en Jarrn, Oswaldo (comp.), Memoria del Proyecto Poltica Pblica de Seguridad Ciudadana: Primera Fase, FLACSO ESQUEL, Quito, 2004.
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4 Diseo y prctica del amparo constitucional

Ramiro vila Santamara
Introduccin64
La Constitucin del Ecuador reconoce varios mecanismos para la garanta jurisdiccional de los derechos. Las garantas pretenden prevenir potenciales violaciones a los derechos y reparar aqullas que ya han ocurrido. Entre las garantas preventivas encontramos las medidas cautelares Entre las garantas reparadoras encontramos a la accin de proteccin de derechos65. Este panorama garantista es completamente nuevo en el sistema jurdico ecuatoriano. El diseo normativo y la prctica de las garantas tienen mucho que ver con el modelo de Estado. Un Estado liberal se sustenta en garantas que protegen con particular nfasis los derechos individuales de los propietarios y
64 Este trabajo fue escrito como resultado de una investigacin nanciada por el Fondo de Investigacin de la Universidad Andina Simn Bolvar, dentro de un proyecto denominado La accin de amparo constitucional en Ecuador como mecanismo efectivo de proteccin de derechos humanos entre 1997 y 2006. Una primera versin fue publicada, bajo el ttulo El amparo constitucional: entre el diseo liberal y la prctica formal, en Un cambio ineludible: la Corte Constitucional, Tribunal Constitucional del Ecuador, Quito, 2008. El autor agradece a Carolina Silva Portero por su colaboracin en la recoleccin y anlisis de los datos, a Anglica Porras, Roque Albuja y al profesor Luis Psara por sus agudos y enriquecedores comentarios para actualizar, editar y publicar esta nueva versin. 65 Constitucin de la Repblica del Ecuador, art. 88. La Constitucin de 2008 distingue con claridad la diferencia entre una medida cautelar, antes y durante la violacin de un derecho, y una accin reparadora, despus de la violacin de derechos. La Constitucin de 1998, en cambio, confunde las dos situaciones y da una solucin condicionada a violaciones inmediatas de carcter urgente. Sin duda, en el texto vigente existe un avance enorme en cuanto a la concepcin de la garanta jurisdiccional.
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R AMIRO VILA S ANTAMARA
los derechos derivados de los contratos, en los que jurdicamente las personas tienen igualdad de condiciones; en este Estado, las garantas de los otros derechos, como los sociales o del buen vivir, son protegidos slo cuando hay daos graves e inminentes. En cambio, en un Estado constitucional de derechos y justicia, las garantas protegen con particular nfasis los derechos de las personas ms dbiles de la sociedad, que se encuentran en situacin de opresin, vulneracin, subordinacin, sumisin o discriminacin. En este Estado se amplan tanto los derechos como las personas protegidas. La Constitucin del ao 1998 instituy el amparo, que era una garanta jurisdiccional de naturaleza cautelar que tena como objetivo prevenir, cesar y restaurar las violaciones de derechos provenientes de acciones u omisiones de autoridad pblica o de particulares que prestaban servicios pblicos (Constitucin de 1998, art. 95)66. La Constitucin de 2008 ampli las posibilidades de la garanta jurisdiccional e introdujo la figura de la accin de proteccin, que es una accin de conocimiento que tiene como objetivo reparar integralmente la violacin de derechos provenientes de autoridad pblica o particulares (sin importar si prestan servicios pblicos). El cambio normativo, entonces, no fue solo de nombre67. Existen muchas diferencias en el diseo normativo entre el amparo y la accin de proteccin que no sern analizadas en este trabajo68. Pero, si se trata de semejanzas, una de ellas es que los mismos operadores de justicia que resolvan el amparo ahora estn resolviendo la accin de proteccin y, muy posiblemente, con los mismos criterios y la misma actitud con la que resolvan el amparo.
66 A lo largo del trabajo se analizar los elementos del amparo con ms detenimiento. 67 El amparo constitucional no equivale a la accin de proteccin y se parece ms bien a las medidas cautelares de la vigente Constitucin, art. 87. 68 Vase Silva Portero, Carolina, Las garantas de los derechos invencin o reconstruccin?, en vila Santamara, Ramiro (editor), Neoconstitucionalismo y Sociedad, Serie Justicia y Derechos Humanos, Tomo 1, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Quito, 2009; vila Santamara, Ramiro, Las garantas: herramientas imprescindibles para el cumplimiento de derechos. Avances conceptuales en la Constitucin de 2008, en vila Santamara, Ramiro, Rubn Martnez y Agustn Grijalva, Desafos constitucionales. La Constitucin ecuatoriana de 2008 en perspectiva, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Serie Justicia y Derechos Humanos, Tomo 2, V&M Grcas, 2008; Los retos de la exigibilidad de los derechos del buen vivir en el derecho ecuatoriano, en vila Santamara, Ramiro y Christian Courtis, La proteccin judicial de los derechos sociales, Serie Justicia y Derechos Humanos n 12, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, 2009.
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Y PRCTICA DEL AMPARO CONSTITUCIONAL
An es prematuro hacer un balance de la prctica judicial de las garantas establecidas en la Constitucin vigente. Sin embargo, se puede presumir que el mero cambio normativo no ha significado una transformacin de la prctica judicial en la resolucin de las acciones constitucionales de proteccin. Por ello, puede ser til revisar y recordar cul ha sido la prctica del amparo, a fin de no reiterar los errores cometidos y fortalecer los aciertos, si los hubiere. Este trabajo puede servir, adems, para evidenciar las diferencias entre el diseo normativo de 1998 y el de 2008, as como encontrar justificaciones al cambio de modelo constitucional en cuanto a la garanta jurisdiccional. Nos hemos puesto como objetivo analizar el diseo y la prctica judicial del amparo y demostrar que, en el marco de la Constitucin de 1998, funcion para proteger los derechos de las personas propietarias, y que la apuesta por la resolucin definitiva sobre violacin de derechos humanos en el sistema normativo ordinario fue inadecuada para proteger los derechos fundamentales de la gran mayora de personas. El trabajo, en consecuencia, comenta y critica la realidad del sistema jurdico ecuatoriano y su funcionamiento en materia de proteccin de derechos. Aunque estudia una figura derogada por la Constitucin vigente, sin duda muchas afirmaciones y hallazgos valen para la actual garanta jurisdiccional. Para este trabajo, hemos recurrido a varias fuentes. En primer lugar, tomamos dos registros de jurisprudencia constitucional oficiales. De un lado, la Gaceta Constitucional n 1, octubre de 2000 y, de otro, la Gaceta Constitucional n 18, marzo de 2005 (ltima publicada en el momento de efectuar el anlisis). El objetivo de tomar la primera y la ltima publicacin oficial fue apreciar si se haba producido algn cambio en las resoluciones del Tribunal Constitucional. En segundo lugar, recurrimos a la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y a las estadsticas del Consejo Nacional de la Judicatura para determinar si la justicia ordinaria haba receptado la competencia constitucional de forma adecuada. En tercer y ltimo lugar, hicimos entrevistas de percepcin a operadores judiciales para tratar de conseguir datos de los que no existe registro, tales como el nivel de cumplimiento de las resoluciones de amparo o la cantidad de derechos sociales resueltos por jueces y juezas ordinarios. Para analizar la eficacia del amparo constitucional tomaremos en cuenta algunos parmetros: (1) la titularidad del derecho para accionar, que se co-
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noce en derecho procesal como la legitimacin activa, (2) la legitimacin pasiva, es decir, a quin se puede demandar, (3) el mbito material del amparo, (4) la argumentacin jurdica y fctica, (5) la reparacin, (6) el cumplimiento, (7) la competencia material de los jueces y juezas que conocen el amparo, y (8) el rol de los juzgadores al conocer el amparo.
La legitimacin activa
Si la legitimacin activa es cerrada, es decir, admite solo al titular del derecho (derecho subjetivo), estamos en una accin propia de un Estado liberal-individual. Si la legitimacin activa es abierta, actio popularis, lo que hace posible la interposicin por terceros o por cualquier persona, entonces estamos en un rgimen garantista. La Constitucin de 1998, artculo 95, establece que cualquier persona, por sus propios derechos o como representante legitimado de una colectividad, podr proponer una accin de amparo. Esta Constitucin opt por una legitimacin activa cerrada al exigir al titular del derecho y la formalidad de un representante que demuestre ser tal en los colectivos69 y, si bien va interpretacin progresiva poda haberse ampliado las posibilidades procesales, la prctica judicial confirm una interpretacin literal de la Constitucin.
69 En contraste con esta visin restringida, que solo permite presentar la accin al titular del derecho individual, el sistema interamericano de proteccin de derechos y la Constitucin de 2008 establecen un modelo abierto, bajo la premisa de que las violaciones a los derechos humanos no pueden ser toleradas por la colectividad ni tampoco se puede esperar niveles de conocimiento de las vctimas para interponer el recurso. Ms an cuando en nuestro pas las violaciones son masivas y no necesariamente vinculadas a grupos con identidades histricas, como los indgenas. Pinsese, por ejemplo, en el problema de la mortalidad infantil y la desnutricin crnica.
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Cuadro 170 Legitimacin activa en amparos

Gaceta # 1 (2000) 13 1 14 Gaceta #18 (2005) 10 1 11
Legitimacin cerrada Legitimacin abierta Total
Las cifras revelan que, despus de cinco aos, el peso del derecho subjetivo en la legitimacin activa y el uso de la accin con carcter individual no variaron. Segn este anlisis comparativo no hubo cambios en este aspecto, a pesar de que la Constitucin de 1998 permita la legitimacin abierta en los derechos colectivos y difusos.
Legitimacin pasiva
Dentro de la teora de los derechos humanos correspondiente a un Estado clsico liberal, el nico responsable de la violacin de derechos humanos es el Estado y, excepcionalmente, por delegacin o concesin, los particulares cuando prestan servicios pblicos. En un rgimen garantista, la proteccin constitucional lo es contra cualquier acto de poder, no importa si ste proviene del Estado o de un particular (que puede ejercer poder econmico, poltico o fsico)71. Cuando los particulares estn en relacin de igualdad, la va adecuada debe ser la accin ordinaria. La Constitucin de 1998 determin que los legitimados pasivos son dos: las autoridades pblicas y los particulares. Estos ltimos solo en dos circunstancias: (1) cuando se tratase de personas que presten servicios pblicos o acten por delegacin o concesin de una autoridad pblica y (2) cuando la conducta de los particulares afecte grave y directamente un inters comuni70 Todos los cuadros han sido elaborados por el autor. 71 La Constitucin de 2008 avanza en la concepcin garantista al determinar que la accin de proteccin se puede presentar contra particulares cuando se trate de situaciones de indefensin, discriminacin y subordinacin. En este sentido, la Constitucin de 2008 es ms garantista que la de 1998.
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tario, colectivo o un derecho difuso (art. 95). Como se puede apreciar, la Constitucin avanz hacia una apertura tmida para hacer responsables a los particulares como violadores de derechos humanos. Cuadro 2 Legitimacin pasiva en amparos
Gaceta # 1 (2000) 13 1 14 Gaceta #18 (2005) 10 1 11
Amparos contra el Estado Amparos contra particulares Total
Las cifras revelan que, pese al paso de cinco aos, sigui predominando la teora clsica. En lo que respecta a amparos contra particulares, el caso del ao 2000 fue contra una petrolera por parte de una comunidad indgena y corresponde a derechos colectivos. El caso de 2005 neg el amparo por falta de legitimacin activa (no abord siquiera el tema de la legitimacin pasiva). Llama la atencin este dato en un pas como Ecuador, donde las violaciones a los derechos humanos contra grupos sociales constituyen un hecho evidente y ms cuando existen movimientos que reivindican el tema en sus luchas polticas.
El mbito material del amparo

El profesor Luigi Ferrajoli distingue entre derechos fundamentales y patrimoniales72. Los primeros tienen que ver con derechos reconocidos en la Constitucin, que no pueden ser limitados sino excepcionalmente ni pueden ser transigidos. Estos derechos son primarios. Los derechos patrimoniales,
72 Los derechos fundamentales son derechos contra poder, que funcionan como lmites y vnculos a los derechos secundarios, no se pueden transigir, disminuir y son universales; en cambio, los derechos patrimoniales son derechos poder, que tienen que ser limitados y vinculados porque de lo contrario se acumulan hasta el punto de violar los derechos de los ms dbiles; estos derechos son transigibles y particulares; entre ellos Ferrajoli menciona a los derechos patrimoniales, a las libertades de comercio y los derechos de ciudadana. Vase Ferrajoli, Luigi, Derechos fundamentales y patrimoniales, en Los fundamentos de los derechos fundamentales, Editorial Trotta, Espaa, 2001, pp. 29-35.
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en cambio, son derechos que por su naturaleza son limitables y transigibles; por ello Ferrajoli los llama secundarios. A los derechos fundamentales o primarios les corresponde procedimientos constitucionales y a los derechos patrimoniales, en cambio, procedimientos ordinarios. La Constitucin de 1998, artculo 95, determina que se puede invocar el amparo por cualquier derecho consagrado en la Constitucin o en un tratado o convenio internacional vigente73 y exclua, expresamente, a las decisiones judiciales74. Esto quiere decir que, normativamente, todos los derechos reconocidos (civiles, polticos, econmicos, sociales, culturales y colectivos) podran ser invocados en el amparo. Entre los derechos reconocidos encontramos aqullos que Ferrajoli denomina patrimoniales y, desde una perspectiva meramente formal, su distincin se torna irrelevante. Sin embargo, no sera razonable pensar que todos los conflictos normativos deban ser constitucionalizados, debido a dos razones. La primera es que la administracin de justicia constitucional colapsara; la segunda razn es que los derechos patrimoniales tienen su proteccin en la va ordinaria. De este modo, los derechos primarios, que no tienen va ordinaria, y sus titulares, que son los ms vulnerables de la sociedad, deberan ser los usuarios y destinatarios de la accin. Luego, tiene sentido la distincin de Ferrajoli y contribuira a aclarar el uso del amparo. En esta lgica, el Tribunal Constitucional debi si es que se adscriba al anlisis doctrinal realizado conocer exclusivamente los conflictos relacionados con derechos fundamentales primarios, mientras que la justicia ordinaria debi conocer todos los conflictos patrimoniales. Esta afirmacin se sustenta en el principio de subsidiariedad, desarrollado por el sistema de proteccin internacional de derechos humanos, segn el cual los recursos judiciales deben ser adecuados y eficaces y, en su defecto, cabe la proteccin especial de derechos humanos. En este sentido, los derechos patrimoniales regulados por los cdigos civiles tienen su va adjetiva, desarrollada por los cdigos de procedimientos civiles; y los derechos fundamentales no tienen va ordinaria sino constitucional, que es el amparo.
73 El art. 88 de la Constitucin vigente tiene una disposicin semejante. 74 Resultaba curioso que si el amparo se dirige contra todo poder pblico, se excluya una de las manifestaciones de aqul. La Constitucin del ao 2008, artculo 94, corrige este defecto e incorpora la gura de la accin extraordinaria de proteccin.
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Para efectos prcticos, consideremos como derechos patrimoniales todos aqullos relacionados con la propiedad y con la autonoma de la voluntad, que son, primordialmente, los casos relacionados con comercio y contratacin (incluso en materia laboral)75. El resto de derechos, tales como los sociales y colectivos, sern considerados como fundamentales. Cuadro 3 Amparos segn derechos invocados
Ao 2000 2005 Derechos Patrimoniales 11 9 Derechos Fundamentales 3 2 Total 14 11
En el ao 2000 el TC resolvi 14 casos de amparos; 11 de los cuales, hemos considerado casos como de carcter patrimonial y 3 como fundamentales. De los 11 casos patrimoniales, 7 correspondan a conflictos laborales que tenan pretensin patrimonial, 1 vers sobre contratacin pblica (empresa que impugnaba licitacin), 1 sobre propiedad intelectual, y 2 sobre debido proceso. Podra pensarse que estos ltimos deberan ser considerados fundamentales; sin embargo, uno de los casos fue interpuesto por una empresa en razn de no estar conforme con una resolucin administrativa que consideraba que la afectaba, y el otro fue interpuesto por un comit de trabajadores de una telefnica que no estaba conforme con una resolucin que asimismo les afectaba; en ambos casos se trataba de problemas de carcter patrimonial. En general, se alega una violacin del debido proceso mediante amparo en lugar de impugnar la resolucin por medio de las vas ordinarias existentes; esto es, la nica razn por la que, en el fondo, se invoca el debido proceso y corresponde a una inconformidad con la resolucin administrativa (la va adecuada, en estos casos, debera ser la contenciosa administrativa).
75 Si bien los derechos laborales se consideran como intangibles y no renunciables, los entendemos como derechos secundarios por haber una va administrativa y jurisdiccional diseada para la proteccin de los derechos laborales y por reducir las pretensiones a cuanticaciones econmicas o patrimoniales (remuneracin, indemnizacin, multa). Esto no obsta para considerar, en otras circunstancias, que el derecho al trabajo pueda tener dimensiones de derecho primario, en casos tales como la discriminacin laboral, la esclavitud, el trabajo forzado, el despido sin debido proceso y, en general, cuando las pretensiones son no patrimoniales.
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En el ao 2005, el TC resolvi 11 casos de amparos; 9 de los cuales fueron patrimoniales y 2 fundamentales. De los 9 casos patrimoniales, 2 eran de comercio, 2 correspondieron a relaciones laborales individuales y 5 invocaron el debido proceso, por la razn ya mencionada. De los dos casos de derechos fundamentales, uno era del derecho a la salud y el otro del derecho a un medio ambiente sano. Predomina, entonces, la litigacin ordinaria en sede constitucional. Los abogados y abogadas prefieren llevar sus casos va el amparo por ser un medio rpido, preferente y sumario en lugar de seguir los juicios por las vas adecuadas ordinarias. Desde la lgica de la parte interesada, esta utilizacin no es ms que una estrategia para lograr la satisfaccin de su inters en un conflicto jurdico. Lo que resulta inaceptable es que jueces y juezas no hagan la distincin y permitan la litigacin de derechos patrimoniales, que tienen sus propios mecanismos, por la va de los derechos primarios o fundamentales.
Argumentacin jurdica
En el diseo del amparo de 1998, el juez o la jueza, despus de or a las partes, deba resolver. No se prevea la posibilidad de prueba y se ha sostenido que no era necesaria. Sin embargo, como en cualquier otro procedimiento judicial, probar los hechos es una actividad imprescindible. La prctica judicial y la doctrina se encaminaron hacia una argumentacin meramente formal76. La administracin de justicia formal se caracteriza por un razonamiento comnmente llamado subsuncin, que consiste en la aplicacin mecnica de un silogismo jurdico compuesto por tres premisas: una premisa mayor, que es el precepto normativo; una premisa media, que es el hecho; y una conclusin, mediante la cual el hecho de la premisa media se subsume en la hiptesis normativa de la premisa mayor. La conclusin corresponde a la decisin de la sentencia. Las premisas suelen ser supuestas y no demostradas de forma adecuada en el razonamiento judicial. En otras palabras, no hay argumentacin jurdica ni fctica. Este razonamiento simple da lugar a una
76 La Constitucin vigente, en cambio, prev la prctica de pruebas, adems de mecanismos novedosos, como las comisiones para recabarlas, art. 86 (3).
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gran arbitrariedad por parte de los jueces y juezas. Cuando esto sucede, se suele denominar a esta omisin como un salto argumental. En cambio, en una administracin de justicia ms tcnica, las premisas del silogismo deben ser sometidas a verificabilidad (en el caso de la premisa mayor) y a verificacin (en el caso de la premisa media o hechos). La verificabilidad y la verificacin implican que el derecho y los hechos pueden ser sometidos a demostracin y refutacin77. La premisa normativa requiere interpretacin y la premisa fctica requiere prueba. En este razonamiento judicial, que es propio de sistemas que exigen de jueces y juezas motivacin en sus resoluciones, encontramos argumentacin jurdica y fctica previa a la subsuncin. En la justicia constitucional, el problema de la argumentacin es ms complicado, en razn del tipo de normas que se debe aplicar. La justicia ordinaria suele aplicar normas que se les denomina hipotticas o simplemente reglas, que son aqullas provenientes del legislador y que prevn en su estructura una hiptesis de hecho y una obligacin como consecuencia. La justicia constitucional, en cambio, suele aplicar normas que la doctrina denomina tticas78 o principios y que, en su estructura, carecen de hiptesis de hecho y de consecuencia; tal como se enuncian, por ejemplo, los derechos humanos79. En las reglas, el juez o la jueza simplemente deben subsumir y, en los principios, deben, previamente a aplicar la norma, construir una regla o una norma hipottica. Para arribar a la creacin de una regla a partir de un principio, la jueza o el juez deben valerse de mltiples fuentes normativas, tales como los instrumentos internacionales de derechos humanos, la jurisprudencia nacional e internacional, y la doctrina. De ah que se diga que en la justicia constitucional los jueces deben ser activos y creativos. Para evaluar la diferencia entre un razonamiento formal simple y un razonamiento complejo, como el que exige la justicia constitucional, utilizaremos un parmetro sencillo (aunque harto incompleto), que es la invocacin de fuentes, bajo la consideracin de que la construccin de normas a partir
77 Vase Ferrajoli, Luigi, Cognotivismo o decisionismo, en Derecho y razn, Teora del garantismo penal, Trotta, Sptima edicin, Madrid, 2005, pp. 33-70. 78 Ferrajoli, Luigi, Los fundamentos de los derechos fundamentales, Trotta, Madrid, 2001, p. 34. 79 Vase, por ejemplo, el derecho al hbitat, art. 30 de la Constitucin vigente: las personas tienen derecho a un hbitat seguro y saludable.
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de principios no se puede realizar sin el manejo de mltiples fuentes distintas a la ley. Si los jueces y juezas no recurren a mltiples fuentes presumiremos que siguen siendo pasivos; en estos casos, si la casilla del cuadro 4 corresponde a la palabra no, denota no uso o no invocacin de las fuentes. En cambio, si encontramos en las sentencias que los jueces y juezas recurren a mltiples fuentes, presumiremos que muy posiblemente el juez o jueza argument o intent argumentar (y as consta en la casilla si). Cuadro 4 Argumentacin jurdica
Criterio general Criterio Especfico SI 1 0 0 0 1 0 2000 NO 13 14 14 14 13 14 2005 NO 11 11 11 11 11 11
Aplicacin de doctrina Aplicacin de jurisprudencia Nacional Construccin de normas a partir de Internacional fuentes del derecho Aplicacin de propios precedentes Aplicacin de principios Aplicacin de normas constitucionales
SI 0 0 0 0 0 0
Los resultados del cuadro 4 son muy claros: el TC no argumenta y aplica las normas sobre derechos humanos como si fueran normas hipotticas o reglas. El juez constitucional no est creando derecho y est renunciando a su poder de controlar y definir el alcance de los derechos en casos concretos.
Reparacin
En materia de derechos humanos, cuando se constata una violacin de derechos, la forma de enmendarla es por medio de lo que se denomina reparacin integral. Este concepto es mucho ms amplio que el concepto civilista de enmienda de un dao, que se restringe al lucro cesante y al dao emergente. La reparacin debe considerar el restitutio in integrum, la garanta de
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no repeticin, la satisfaccin, la indemnizacin y la rehabilitacin80. En el caso de que el juez o la jueza no reparen integralmente o simplemente no dispongan medida alguna para afrontar la violacin de derechos, el juzgador asumira el rol de juez boca de ley, propio de la justicia ordinaria y, cuando repare integralmente, sera un juez o jueza garantista que toma medidas positivas para atender cada caso en su particularidad. La Constitucin de 1998 determin que, luego de constatar una violacin de derechos, la jueza o el juez deben adoptar medidas urgentes destinadas a cesar, evitar la comisin o remediar inmediatamente las consecuencias de un acto u omisin ilegtimos (art.95). La Constitucin no especificaba las medidas y utiliz el concepto de remediar. Sin embargo, la Constitucin determinaba que son medidas urgentes y, en consecuencia, no definitivas. Por tanto, no estaba claro que se poda reparar integralmente por medio de una resolucin que no declara violacin de derechos. De los amparos, en el ao 2000 hubo 6 aceptados y 8 negados. En el ao 2005 hubo 5 amparos aceptados y 6 negados. En los aceptados, interesa saber si la resolucin simplemente reiter la frmula confirma la resolucin del juez... y concede el recurso planteado (Gaceta Constitucional, n 1, octubre de 2000, p. 65) o si dispuso las medidas adecuadas para reparar el dao ocasionado por la violacin de derechos. Cuadro 5 Medidas de reparacin
Ao 2000 2005 No toma medidas de reparacin 6 5 Toma medidas de reparacin 0 0
Como muestra el cuadro 5, el TC adopt la frmula tradicional de aceptar el amparo sin extraer las consecuencias de esa aceptacin en materia de reparacin de derechos. Tuvimos dudas en un caso. En el ao 2005, el TC orden tomar medidas:
80 Doctrina y prctica sobre la novsima institucin de la reparacin en caso de violacin de derechos humanos; vase Berenstain, Carlos Martn, Dilogos sobre la reparacin. Qu reparar en los casos de
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RESUELVE: 1. Conrmar la resolucin del Tribunal de Instancia que transcrita textualmente dice: se adopten de inmediato, las medidas conducentes a remediar los daos irrogados e impedir que sigan causndose... los Ministerios demandados... ejecutarn las providencias tutelares y de reparacin necesarias (...)81. (Gaceta Constitucional, n 18, marzo de 2005, p. 114.)
La pregunta es si este tipo de resolucin es de las que ordena medidas positivas. En definitiva, creemos que no. El juzgador constitucional no ha dispuesto medida alguna de reparacin y existe una especie de remisin a las entidades que han violado los derechos por omisin para que, discrecionalmente, tomen las medidas que crean convenientes. Conviene aclarar, aunque en la muestra no se manifest otra forma de reparacin, que el Tribunal Constitucional ms de una vez orden el reintegro del servidor pblico (incluidos militares y policas) a su puesto de trabajo. sta quizs es la excepcin a la regla de la aceptacin mera y simple del amparo. De todos modos, las otras formas de reparacin, como la de tomar medidas para evitar que el caso se repita o las disculpas pblicas, no han sido tomadas en cuenta. En consecuencia, debe concluirse en que el TC no repar adecuadamente la violacin de derechos mediante sus resoluciones.
Cumplimiento
Una vez que el TC resuelve un caso de amparo, como sucede con cualquier otro rgano jurisdiccional, lo decidido debe ejecutarse. Todo juez o jueza tiene mecanismos contemplados en la ley para que pueda cumplirse lo que la sentencia ordena. Si no fuese as, la garanta no tendra sentido. La Constitucin de 1998 inclua, en su texto, un amplio abanico de potestades para garantizar el cumplimiento de la resolucin: la orden de ser ejecutada de inmediato permita la inclusin legal sanciones de carcter
violaciones de derechos humanos, Serie Justicia y Derechos Humanos n 10, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, 2009. 81 Vase Gaceta Constitucional, n 18, marzo de 2005, p. 114.
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normativo y administrativo, la adopcin de cualquier medida que se considerase pertinente, incluso el uso de la fuerza pblica (art. 95, ltimo inciso). No existen estadsticas, registro o alguna forma de control para saber cuntas resoluciones de amparo fueron cumplidas. Por esta razn, hicimos una encuesta de percepcin entre los asesores del TC, dado que ellos haban permanecido en tal funcin de forma estable, a pesar de que los integrantes de algunos tribunales constitucionales fueron cesados. De otro lado, creemos que los asesores son quienes ms conocimiento tienen sobre los amparos que resuelve el TC. Diez asesores del TC fueron entrevistados. Las preguntas fueron las siguientes: 1. Cules son las normas legales y constitucionales que regulan el cumplimiento de las resoluciones. 2. De qu forma garantizan el cumplimiento de las resoluciones. 3. Segn su percepcin, cuntas resoluciones del total de aceptadas (en el amparo) se han cumplido. 4. Qu solucin propone. Acerca de las normas legales y constitucionales que regulan el cumplimiento de las resoluciones, tres de los asesores consideraban que no hay normas y que el cumplimiento puede ser impuesto mediante lo regulado para el desacato (medio indirecto); otros siete dijeron que la norma que regula el amparo es suficiente (como se indic, la normativa determinaba que para ejecutar el amparo se puede utilizar cualquier medio disponible). Tres de los asesores sostuvieron que no existe garanta del cumplimiento de las resoluciones. Seis manifestaron que el tema compete a los jueces de primera instancia y uno sostuvo que la norma que reconoce el amparo es suficiente y que el cumplimiento solo depende del juez. En cuanto al cumplimiento efectivo de los amparos aceptados, cinco asesores dijeron que no podan saber nada al respecto porque el asunto est fuera del alcance del TC. Los otros cinco arriesgaron porcentajes que fueron mayores a 60%. En torno a las razones para explicar el incumplimiento del amparo, ocho de los asesores manifestaron razones diversas: la ley de Control Constitucional no faculta al TC a tomar medida alguna para el cumplimiento; la falta
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de competencia profesional de abogados y abogadas; la ley no establece sanciones claras, tales como la destitucin; los jueces no se involucran con el sentido de garanta del amparo; los jueces tienen una percepcin equivocada del amparo; y el juez no tiene conocimiento constitucional sobre el tema. Otros dos asesores admitieron no saber por qu no se cumplen las resoluciones. Uno de los entrevistados sostuvo que debera restringirse los derechos respecto de los cuales se podra interponer el amparo, y ofreci un ejemplo: si bien un narcotraficante tiene derecho a salir en libertad en razn de la caducidad de la prisin preventiva, l no le dejara salir porque su hijo est intoxicndose y eso choca con sus creencias ntimas; concluy sosteniendo que el nico derecho por el que podra interponerse un amparo es el derecho a comer y no el derecho a la libertad. En esta opinin encontramos un criterio lleno de prejuicios y, peor an, de manifiesta resistencia a cumplir la Constitucin. No parece razonable contar con un asesor en amparos que duda del carcter imperativo de las normas constitucionales.
La competencia material de jueces y juezas que resuelven el fondo de las violaciones a derechos humanos
En el diseo constitucional de la Carta de 1998, el amparo es una accin de naturaleza cautelar, esto es, resuelve el dao grave e inminente proveniente de una accin u omisin de los poderes pblicos que violan o podran violar un derecho humano. La medida cautelar se manifestaba adems por la naturaleza de la decisin, que era meramente resolutiva. Si el amparo es cautelar, esto significa que hay una remisin a los mecanismos ordinarios de resolucin de conflictos para resolver el fondo de la violacin del derecho humano, lo que incluye la emisin de una sentencia que declare la violacin de un derecho, la determinacin de la responsabilidad estatal y la reparacin del dao causado. La pregunta que se debe hacer es si los procedimientos ordinarios son adecuados para resolver violaciones de derechos humanos. Para responder a esta pregunta, acudimos a dos fuentes de informacin: la ley y la jurisprudencia. Por la primera va se revis la competencia material que las leyes ecuatorianas dan a los jueces y juezas de la justicia ordinaria. En la segunda va se
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revis, aleatoriamente en un ao, el tipo de resoluciones que conoci la Corte Suprema de Justicia. Por estas dos vas llegamos a la conclusin de que la justicia ordinaria no est diseada para resolver derechos humanos reconocidos en la Constitucin, dado que en la prctica los jueces conocen exclusivamente derechos secundarios o patrimoniales. Los jueces ordinarios normalmente tienen un mbito de competencia definido en la ley82. Cada juez o jueza tiene una competencia directamente asociada con su denominacin. Los derechos humanos no son materia de competencia explcita de los jueces, salvo cuando ejercen control constitucional en materia de amparo que, recordemos, es cautelar. En definitiva, no existe juez alguno que tenga competencia para resolver los asuntos de fondo relativos a derechos humanos83. La conclusin es que las vas civiles fueron diseadas y estn siendo utilizadas en el Ecuador para reclamar derechos relacionados con la propiedad y la autonoma de la voluntad. Por tanto, no son vas adecuadas para reparar los dems derechos humanos.
El papel del juzgador

En trminos formales, todos los jueces y juezas, sin distincin, tienen competencia en Ecuador para resolver sobre derechos humanos en los casos que conocen (Constitucin de 1998, art. 272) y algunos, en particular, resuelven
82 Judicatura penal, Cdigo de Procedimiento Penal, Registro Ocial Suplemento No. 360, 13 de enero de 2000, art. 16; judicatura civil, Cdigo de Procedimiento Civil, Codicacin No. 11, Registro Ocial Suplemento No. 58, 12 julio 2005, art. 59; judicatura de inquilinato, Ley de Inquilinato, Resolucin Legislativa, Registro Ocial No. 196, 1 noviembre 2000, art. 42; judicatura laboral, Cdigo del Trabajo, Codicacin No. 17, Registro Ocial Suplemento No. 167, 16 diciembre 2005, art. 568; judicatura de trnsito, Ley de Trnsito y Transporte Terrestre, Ley No. s/n Registro Ocial No. 1002, 2 agosto 1996, art. 92; judicatura tributaria, Cdigo Tributario, Codicacin No. 9, Registro Ocial Suplemento No. 38, 14 junio 2005; judicatura de niez y adolescencia, Cdigo de la Niez y Adolescencia, Ley No. 100, Registro Ocial No. 737, 3 enero 2003, art. 255; judicatura contencioso administrativa, Ley de la jurisdiccin contencioso administrativa, Ley 35, Registro Ocial No. 338, 18 marzo 1968, art. 8. 83 De ah la necesidad de superar la nocin de accin cautelar para pasar a una de conocimiento, como en efecto sucedi en el ao 2008, cuando se determin que en el juicio de proteccin se prueba y se declara la violacin de derecho en sentencia (art. 86, 3).
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casos especficos de violacin de derechos (Constitucin de 1998, art. 95). Desde esta perspectiva, tendramos un aparato judicial garantista. Para comprobar si lo estipulado en la norma se cumple en la prctica, conviene revisar algunos datos estadsticos e intentar responder a la pregunta: La administracin de justicia es una garanta ordinaria o constitucional? Desde la Constitucin de 1998, que provoc un cambio terico inmenso en la administracin de justicia, al introducir una accin apta para conocer todas las violaciones de derechos, haba que esperar una modificacin de la estructura de la administracin de justicia. Partimos del supuesto de que, antes de la Constitucin de 1998, la garanta era exclusivamente liberal y que, despus de 1998, la garanta es progresivamente social. Por lo tanto, esperbamos ver un antes y un despus de 1998. Para verificar si se produjo algn cambio en la administracin de justicia, se tom una muestra delimitada territorialmente a jueces y tribunales de Pichincha y que temporalmente compar tres momentos: 1) 1997, antes de que los jueces tuvieran el control difuso de la Constitucin; 2) 1999, despus de que la Constitucin de 1998 entrara en vigencia; y 3) 2004-2007, cinco y diez aos despus de la entrada en vigor de la Constitucin. Las variables comparadas fueron el nmero de jueces y juezas, para determinar si el aadir una competencia ms signific un aumento en los servidores judiciales; y el nmero de causas, para determinar si los casos de amparo competan realmente con las causas ordinarias. Como se puede apreciar en el cuadro 6, desde 1997 en el nivel de los juzgados de primera instancia hubo el incremento de un juez de lo civil y uno de lo penal; se redujeron dos jueces de inquilinato. En la justicia ordinaria, el nmero de jueces no cambi. En cuanto a niez y adolescencia, debido a la expedicin del Cdigo de la Niez y Adolescencia, se crearon cinco juzgados entre 2004 y 2007. En la Corte Superior, desde 2004, se incorporaron dos salas. En la Corte Suprema de Justicia se redujo una sala de lo laboral y se aument una sala penal.
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Cuadro 6 Juzgados (Pichincha)84

Juzgados Penal Civil Trabajo Inquilinato Trnsito Fiscal Niez y Adolescencia 1997 19 24 5 5 7 1 1999 19 24 5 5 7 1 2004 20 25 5 3 7 1 4 2006 20 25 5 3 7 1 5 2007 20 25 5 3 7 1 5
Corte Superior de Pichincha85 1997 1999 2004

Salas Tribunal dist. fiscal T. contencioso-adm. Tribunal penal 6 3 2 5 6 3 2 5 8 3 2 5
2006
8 3 2 5
200786
8 3 2 5
Corte Suprema de Justicia

Salas Presidencia De lo penal De lo civil y mercantil De lo laboral y social De lo contencioso administrativo De lo Fiscal 1998 2 3 3 1 1 1999 2 3 3 1 1 2004 2 3 3 1 1 2006 3 3 2 1 1
84 Los datos de 1997, 1998, 1999 y 2006 fueron obtenidos a travs del Consejo Nacional de la Judicatura, Direccin Nacional de Personal, del documento Distributivo de sueldos 1997. No existe un registro ni estadstica sobre el nmero de jueces y su distribucin nacional segn los aos. 85 Vase Internet,Acceso, julio 2007. 86 Consejo Nacional de la Judicatura, Direccin Nacional de Personal, Reporte de Juzgados y Tribunales, abril de 2007, obtenido mediante peticin de acceso a la informacin.
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Se hubiera podido suponer que, en razn de la carga de trabajo que implicaba la incorporacin del amparo, la Funcin Judicial debera haber crecido sustancialmente, pero esto, en Pichincha, no sucedi. Analicemos las cifras desde otra perspectiva cuantitativa. De todos los jueces que existen, en el nivel nacional, apreciemos cuntos tienen competencia exclusiva para resolver violaciones de derechos humanos va amparo. Si la mayora resuelve cuestiones ordinarias, no sera una administracin de justicia garantista. En el nivel nacional, en el ao 200487, existan 678 dependencias judiciales (incluidas salas, juzgados y oficinas auxiliares). Tres aos despus, en 2007, la cifra era la misma88. La justicia constitucional estaba inserta en los juzgados civiles y los tribunales distritales de lo contencioso administrativo, que contaban con 254 jueces y tribunales. A primera vista, la justicia ordinaria predomina. Cuadro 7 Nmero de jueces segn tipos de justicia
Justicia exclusivamente ordinaria89 Justicia ordinaria compartida con la constitucional Total de jueces
424 62%
254 37,4%
678 100%
Algo ms de la tercera parte de los jueces ordinarios (37,4%), ejercan competencia constitucional, combinando sus tareas con la competencia ordinaria. La justicia constitucional, dentro del esquema ordinario, no tiene jueces de apelacin ni jueces en la Corte Suprema, puesto que es el Tribunal Constitucional el que conoce en apelacin.
87 Consejo Nacional de la Judicatura, Estructura de la Funcin Judicial, 2004. 88 Vase Consejo Nacional de la Judicatura, Direccin Nacional de Personal, Reporte de Juzgados y Tribunales, abril de 2007, obtenido mediante peticin de acceso a la informacin; tambin Internet, http://www.funcionjudicial-pichincha.gov.ec/corte/pichincha.php, Acceso, julio 2007. 89 En el diseo constitucional de 1998, las cortes superiores y Suprema no tenan competencia para conocer causas de amparo; la apelacin la conoca exclusivamente el Tribunal Constitucional. En cambio, en la Constitucin de 2008, las cortes provinciales conocen las causas de proteccin por apelacin y la Corte Constitucional decide discrecionalmente qu causas conocer.
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Preguntmonos, en trminos tambin numricos, cul es el peso de la justicia constitucional dentro de la tarea de esos jueces ordinarios que representan 37,4% del total de jueces. La pregunta vendra a ser: es el amparo un recurso excepcional en la judicatura ordinaria? Para responderla presentamos en el cuadro 8 el nmero de amparos, conocidos por los juzgados de lo civil de Quito, dentro del total de causas correspondientes al ao 2006. Cuadro 8 Causas ordinarias y amparos conocidos por juzgados civiles de Quito, 2006.
Juzgados Primero Segundo Tercero Cuarto Quinto Sexto Sptimo Octavo Noveno Dcimo Dcimo primero Duodcimo Dcimo tercero Vigsimo Vigsimo primero Vigsimo tercero Vigsimo cuarto Vigsimo quinto Total Total de causas90 1284 1278 1282 1282 1274 1272 1271 1272 1272 1278 1276 1285 1272 1283 1282 1268 1262 1237 22.930 Amparos91 36 35 36 35 34 30 34 36 29 37 36 35 40 38 34 37 37 34 633 % 2,8 2,7 2,8 2,7 2,6 2,3 2,6 2,8 2,2 2,8 2,8 2,7 3,1 2,9 2,6 2,9 2,9 2,7 2,76
90 Ocina de Sorteos y Casilleros Judiciales, Palacio de Justicia, lista de causas ingresadas por cada judicatura, de 2 de enero de 2006 hasta el 31 de diciembre de 2006. Informacin obtenida mediante peticin de acceso a la informacin. 91 Departamento de Informtica del Consejo Nacional de la Judicatura, Ocio N. DI-CNJ-DDP2007-R151, de 17 de abril de 2007.
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De cada cien causas que conocieron los juzgados civiles en Pichincha en 2006, algo menos de tres fueron constitucionales. Entre 22.930 casos, 22.297 se refirieron a problemas de carcter civil-patrimonial y apenas 633 casos eran causas relacionadas con derechos humanos. Se pueden formular, entre otras, dos hiptesis: no se violan los derechos humanos en el Ecuador o el sistema de amparos no funciona. La primera es improbable y para demostrarlo basta ver las cifras de pobreza que reflejan violaciones sistemticas y generalizadas de los derechos sociales. La otra hiptesis es la que confirman las cifras. En los siete juzgados correspondientes a otros cantones de Pichincha en 2006 aparecieron 114 amparos entre 4.143 causas, lo que arroj el mismo porcentaje que en Quito: 2,76%. Si tomamos el juez que ms ha conocido amparos (cuadro 8, Juzgado Dcimo Tercero), ste lo ha hecho en un 3,1% del total de sus casos, y el que menos en 2,2% (Juzgado Noveno). Las cifras evidencian que la competencia constitucional de los jueces civiles es apenas ejercida. Los jueces civiles se encargan, sobre todo, de aquellos asuntos que han conocido tradicionalmente y no de los conflictos sobre derechos constitucionales. La situacin se hace algo ms dramtica si consideramos los casos en que los abogados y abogadas utilizan el amparo para agilizar o entorpecer causas propias de la jurisdiccin ordinaria; es decir, que las acciones de amparo no responden a violaciones de derechos primarios. Otro ribete dramtico proviene de aquellos casos en los que los jueces se han negado a admitir causas atinentes a derechos constitucionales, por defectos de forma, y que ni siquiera constan en los registros del Consejo Nacional de la Judicatura. Si a esto sumamos los amparos rechazados, el nmero total de acciones de amparo que han cumplido su finalidad de proteger derechos disminuira considerablemente. A los datos cuantitativos acerca del limitado impacto del amparo, podemos sumar las percepciones de los jueces acerca de estas acciones: Cmo perciben los jueces su competencia constitucional al resolver las acciones de amparo? En busca de las percepciones de los 15 jueces entrevistados92 que resolvieron ese 2,76% de las causas que ingresan, se pregunt sobre el nmero
92 Entrevistas a 15 de los 18 jueces de lo civil en el cantn Quito, realizadas entre mayo y julio de 2007.
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de causas, el tiempo en el que las resuelve, el nmero de casos que deniega y el nmero de casos que acepta, los relacionados con derechos sociales, cmo se sentan frente a los amparos y si tenan capacidad para resolver amparos. Los jueces tienen percepciones distintas en cuanto al nmero de causas ingresadas. Tres jueces tenan una percepcin correcta sobre el nmero de casos que conocen, nueve jueces afirmaron conocer tres veces ms amparos de los que constan en el registro, y otros tres no tenan idea al respecto. La percepcin sobredimensionada de las causas parecera reflejar una visin del amparo como carga extra de trabajo. En cuanto al tiempo que utilizan semanalmente para resolver y tramitar las causas de amparo, cinco jueces consideraron que de cinco das tiles, uno lo dedican a resolver amparos; ocho jueces dijeron que dejan de un lado todo y, a veces, resolver un caso les toma una semana entera; dos jueces dijeron que depende de los casos y que no podran precisar. Los jueces que afirmaron que dedican al amparo la quinta parte de su tiempo, reconocen que el amparo es marginal, percepcin que corresponde con el pequeo nmero de causas que conocen. Parecera que, en cambio, la mayora de los jueces intentaron demostrar que para ellos el amparo era prioritario. De los otros dos jueces, podra pensarse que el tiempo que dedican a los amparos es tan corto que no les representa nada. Preguntamos a los jueces su percepcin en relacin con los amparos concedidos y negados. Dos jueces dijeron desconocer el nmero de unos y otros. Un juez consider que se admite la mitad de los amparos. Otro entrevistado consider que 85% de los casos corresponden a aceptaciones del amparo. Pero once jueces sostuvieron que la mayora de amparos son negados93. Dado que el amparo implica la responsabilidad de controlar el ejercicio del poder del Estado, acaso sea ms fcil y menos comprometedor negar amparos. Llama la atencin que tres jueces sostuvieran que aceptan entre 1 y 2% de los amparos. Dado que la Constitucin de 1998 protege mediante el amparo todos los derechos humanos reconocidos nacional e internacionalmente, y tanto los derechos civiles como los sociales, interesaba saber en qu cantidad llegaban a los jueces civiles casos sobre derechos sociales. De los quince jueces entrevis93 La proporcin de estos jueces de aceptado/negado, fue respectivamente: 20/80, 25/75, 2/98, 1/99, 10/90, 10/90, 30/70, 10/90, 20/80, 1/99, 10/90.
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tados, seis dijeron no recibir ni un caso de stos; cuatro dieron datos inferiores a 3%; uno afirm que 80% de los amparos tienen que ver con derechos laborales; otros dos dijeron que muy pocos y tres jueces dijeron no saber. Preguntamos a los jueces si consideraban la competencia constitucional como un reto, una carga, una funcin social, les era indiferente, si se vean en ella como garantes de los derechos humanos o si consideraban una atribucin impertinente por la materia que son especialistas. Cuadro 9 El amparo visto por los jueces
Qu es para usted el amparo? Carga Reto Indiferente frente al amparo Funcin Social Garante de la Constitucin y derechos humanos Impertinencia por la materia Nmero de jueces 4 1 1 0 9 2
Las respuestas fueron matizadas y algunos jueces escogieron ms de una opcin (de ah la variedad de resultados en el cuadro 9). Si bien la mayora se ven como garantes, a muchos les parece inconveniente este encargo. No les parece que deben conocer los amparos por ser una materia muy especializada, por tener mucho trabajo en su competencia ordinaria y porque deben resolver los amparos en tiempos muy breves. Seis de los quince jueces no se vean como garantes ni de la Constitucin ni de los derechos humanos. Estos seis jueces son los mismos que dijeron rechazar los amparos en un 99%; son jueces que simplemente no estn cumpliendo con su funcin y, en trminos jurdicos, probablemente estn prevaricando al incumplir normas constitucionales. Puede afirmarse, en pocas palabras, que una parte de los jueces de lo civil trabajan de mala gana al resolver las acciones de amparo. Finalmente, se pregunt a los jueces si estaban capacitados para resolver amparos y si haban recibido capacitacin. Diez jueces sostuvieron que estn capacitados y que su especialidad para conocer asuntos civiles es suficiente para resolver amparos. Cuatro jueces contestaron que no se consideran adecuada-
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mente capacitados y un juez contest que no podra responder. Algunos jueces reconocieron que la competencia constitucional es distinta a la civil, que requieren conocimientos especializados y que podran equivocarse. Otros jueces, a pesar de reconocer haber sido capacitados, dijeron no tener idea alguna sobre ciertos temas constitucionales, como los derechos difusos. Otros afirmaron que ya tienen experiencia y que el tiempo les ha dado la tcnica para resolver amparos, reconociendo que un juez civil que se inicia tendra serias dificultades. Un juez consider que se ha prostituido la accin de amparo porque interponen por todo. Otro juez afirm que del derecho civil se derivan todas las ramas del derecho: el derecho civil es derecho comn del cual nacen las otras ramas del derecho y si no se sabe derecho civil no se sabe nada. Ocho jueces afirmaron haber recibido capacitacin y siete que no la recibieron. La capacitacin, segn los jueces, correspondi en gran parte a una iniciativa particular y, en pocos casos, a iniciativa del Consejo Nacional de la Judicatura.
Conclusiones
El amparo de 1998 tena deficiencias normativas en el diseo constitucional que no eran graves y que podan ser corregidas jurisprudencialmente, tales como la legitimacin activa sustentada en el concepto de derecho subjetivo y la legitimacin pasiva concentrada en el Estado. La prctica jurisprudencial no estuvo a la altura de producir desarrollos doctrinarios para hacer que la accin de amparo cumpla con el objetivo de proteger derechos constitucionalmente reconocidos y que nunca antes tuvieron mecanismos judiciales. El amparo ha sido utilizado como un mecanismo para exigir derechos patrimoniales y contractuales. La legitimacin activa por sus propios derechos no es adecuada para reclamar derechos de personas que no tienen conocimiento de que aqullos les estn siendo violados y fomenta sociedades no solidarias. La legitimacin pasiva del amparo de 1998 est asociada directamente con violaciones producidas por el Estado o por quien ste ha autorizado a prestar servicios pblicos. sta es una forma restringida de considerar
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la proteccin de derechos, que no considera que los derechos humanos pueden ser vulnerados por cualquier actor con poder econmico, poltico o fsico, an si no es servidor o servidora pblico. La garanta debe funcionar para dar proteccin a las personas o grupos humanos que se encuentran en situacin de violacin de derechos. Conviene distinguir las acciones que tienen vas procesales ordinarias de aqullas que no la tienen, y que se conocen como derechos primarios o derechos contra poder. Las jueces y jueces no argumentan fctica ni jurdicamente sus resoluciones, lo que es una grave violacin al principio de motivacin. Los hechos deben ser probados y los derechos interpretados. La violacin de un derecho genera la obligacin de reparacin. La reparacin ha sido entendida de forma harto restrictiva. Las jueces y jueces no han establecido las medidas de reparacin y, cuando lo han hecho, se han limitado a los efectos patrimoniales de la violacin. No se puede establecer la eficacia del amparo y no se tiene conocimiento oficial sobre el cumplimiento de las resoluciones de amparo. Los jueces y juezas tienen una formacin civilista y formal, lo que hace que no valoren la importancia de las garantas de derechos y que, cuando las conocen, las resuelvan con los criterios propios del derecho privado. La capacitacin de jueces y juezas resulta un imperativo en materias tales como teora general de derechos humanos, interpretacin constitucional y argumentacin jurdica. El amparo no ha cumplido con la finalidad fundamental de proteger todos los derechos de todas las personas. Su uso y aplicacin se ha restringido a los derechos patrimoniales correspondientes a personas privilegiadas. Esta distorsin debe ser corregida. El registro de ingreso de causas, procedimientos, resoluciones y cumplimiento no es unificado y es harto incompleto. Urge, para poder apreciar el funcionamiento de la garanta jurisdiccional, sistemas de registro completos y accesibles al pblico. Parecera que la reforma normativa es un elemento, y no el ms importante, para resolver las acciones constitucionales. Es curioso constatar que la diferencia entre la Corte Constitucional de Colombia y el Tribunal Constitucional de Ecuador, en relacin con la calidad de la jurispru-
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dencia, teniendo diseos normativos similares, es enorme. Qu es lo que hace que una constitucin o una accin de garanta sea efectiva en un lugar y no en otro? Sin duda, una de las respuestas la encontramos en la cultura jurdica. Nuestra cultura jurdica, basada en una educacin formal-memorstica, difundida por todas las universidades del pas, lo que hace es perpetuar una administracin de justicia que tramita expedientes de forma burocrtica y no resuelve conflictos sociales94. Los funcionarios de Estado, y entre stos en particular los jueces cuando ejercen competencias constitucionales, deben tener una disposicin poltica a materializar el proyecto de Estado social de derecho y de defensa de los derechos fundamentales95. El Estado constitucional de derechos y justicia exige jueces que ejerzan el control constitucional, que sean activistas y creativos. Sin stos, cualquier reforma normativa est condenada al fracaso y la promesa de los derechos es una ilusin.
94 Sobre este tema vase vila Santamara, Ramiro, Cultura jurdica, facultades de derecho y funcin judicial, en Andrade, Santiago y Luis vila, La Transformacin de la Justicia, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Serie Justicia y Derechos Humanos, Tomo 8, V&M Grcas, 2009. 95 Lpez Medina, Diego Eduardo, Teora impura del derecho, la transformacin de la cultura jurdica latinoamericana, Universidad de los Andes y Universidad Nacional de Colombia, Legis, Bogot, 2004, p. 449.
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5 Uso y funcionamiento de la justicia constitucional

Agustn Grijalva y Alex Valle
El presente trabajo busca contribuir a la investigacin judicial emprica. Para su realizacin se integran el anlisis cuantitativo y el cualitativo. Sobre muestras tcnicamente diseadas se analizan las resoluciones del Tribunal Constitucional (TC) en el periodo 1997-2004, que es quizs uno de los periodos de mayor estabilidad en la historia de la justicia constitucional ecuatoriana. Se analizan variables claves respecto al amparo, hbeas corpus, hbeas data, y la accin de inconstitucionalidad. De este modo, se analiza la aplicacin de la Ley Orgnica de Control Constitucional durante la mayor parte de su vigencia. La evaluacin de las experiencias del pas en esta materia, en el mencionado perodo, puede ser de utilidad para evaluar comparativamente los cambios generados por la Constitucin de 2008. Puesto que el amparo es la garanta ms universal, en el sentido de que protege el mayor nmero de derechos constitucionales de los ciudadanos, el estudio da especial nfasis al anlisis de esta accin. Estas causas, adems, son las ms numerosas y contienen mayor variedad de informacin. Posteriormente; se aplican variables similares, en cuanto ha sido posible, tanto al hbeas corpus como al hbeas data. Finalmente se estudia la accin de inconstitucionalidad. El material central del estudio lo constituy la base de datos del TC del Ecuador que compila en formato digital sus fallos en el periodo 1997 2004.
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Amparo
En esta seccin buscaremos medir la eficacia de la garanta del amparo en el Ecuador. El estudio de la muestra estadstica96 a revisar, servir para conocer con mayor certeza el alcance, las limitaciones y dems elementos que en la prctica constitucional procesal han impedido que la accin de amparo tenga la eficacia y celeridad ofrecida en el texto constitucional. Para lograr tal propsito fue necesaria la construccin de las siguientes variables: Variable de tiempo, Variable de argumentacin jurdica, Variable respecto de la tipologa del derecho, Variable de origen jurisdiccional, Variable de origen geogrfico. Desarrollaremos el estudio de cada variable y los resultados alcanzados mediante el anlisis de los casos: a) Variable de tiempo.- Esta variable tiene como propsito medir el tiempo transcurrido entre la apelacin de las acciones de amparo interpuestas ante el TC y su resolucin definitiva por parte del mismo. Para realizar la medicin se ha procedido a calcular el promedio de tiempo que tardan en resolverse las acciones de amparo en nmero de das, promedio que ha sido diferenciado segn el ao al que corresponde cada expediente. En el grfico 1 se presentan comparativamente los aos estudiados. El promedio general de tiempo calculado en todo el periodo es de 140,38 das; es decir, el TC tarda aproximadamente 5 meses en resolver una accin de amparo, lo cual viola lo dispuesto en el artculo 54 de la Ley de Control Constitucional que estipula un plazo mximo de diez das para resolver un amparo subido en consulta o apelacin.
96 El presente trabajo fue realizado sobre una muestra de 455 acciones de amparo apeladas ante el TC entre los aos 1997 y 2004, muestra que proviene de una base de datos de un total de 6.399 expedientes. La muestra fue seleccionada por la economista Nancy Medina, experta en mtodos y clculos estadsticos, quien realiz ponderaciones en relacin al nmero de salas, los casos resueltos por el Pleno del TC y segn el ao calendario, para obtener una muestra representativa con un margen de error correspondiente al 10% (ver anexo estadstico al nal del captulo).
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Y FUNCIONAMIENTO DE LA JUSTICIA CONSTITUCIONAL
Grfico 1
Nmero de das promedio en que el TC resuelve amparos constitucionales 250
248
NUMERO DE DIAS PROMEDIO DE DIAS DE TODOS LOS AOS
200 150
217
151
100
101 92
120 100 94
50 0
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
En el grfico 1 se observa que el ao con el promedio mximo de tiempo tomado por el Tribunal para resolver las apelaciones de las acciones de amparo fue el ao 2000, con 248 das, que equivalen aproximadamente a 8 meses de trabajo. Se observa adems una constante relativa en la disminucin de das desde el ao 2000 en adelante, siendo 2004 el que exhibe uno de los promedios ms bajos, con una media de 94 das. De los datos sealados podemos inferir que la accin de amparo no es resuelta con la debida celeridad en el TC, lo que afecta su objetivo como medida garantista de derechos fundamentales y, peor an, si se la requiere como medida cautelar. Es improbable que esta significativa demora sea atribuible al nmero de amparos o de otros tipos de causas ingresadas, puesto que el nmero de amparos se ha mantenido ms bien limitado, si bien estos han representado la gran mayora de los casos conocidos por el Tribunal. As en el ao 2001 en el que se registra un promedio que equivale al de tramitacin de un amparo para todo el periodo 1997-2004 el nmero de causas fue de 1.044 que representaron ms de tres cuartas partes (78,4%) del total de causas ingresadas al Tribunal97. En el ao 2002 las acciones de amparo fueron 828 y represen97 Tribunal Constitucional, Informe al H. Congreso Nacional, 2001.
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taron 76% del total de causas98. En el periodo examinado, el nmero de amparos ha tendido a subir temporalmente de 621 en 1998 a 994 en 1999, para luego disminuir de un mximo de causas de 1257 en el ao 2000, a 671 en el ao 200499. La demora en el trmite del amparo, segn otros hallazgos de la presente investigacin expuestos ms adelante, tiene que ver ms bien con el modelo procesal formalista adoptado para su trmite. b) Origen Jurisdiccional.- Con la presente variable se identifica el origen procesal de la accin de amparo, es decir, se determina si el juez que tramit el amparo en primera instancia es un juez ordinario o un juez de lo contencioso-administrativo. El grfico 2 muestra en porcentajes el resultado del anlisis de los 455 casos que conformaron la muestra. Grfico 2
Origen jurisdiccional
450 400 350 300 250 200 150 100 50 0
CASOS
84.84%
Casos
14.73% Juzgados ordinarios Contencioso
0.44% Otros
La mayora de los casos ingresados al TC provienen de jueces ordinarios, sean estos competentes en materia civil o penal, mientras que los tribunales
98 Tribunal Constitucional, Informe al H. Congreso Nacional, 2002. 99 Base de Datos de Resoluciones del TC del Ecuador 1997-2004. A conclusin similar llega Ramiro vila mediante un muestreo de amparos publicados en Gacetas Constitucionales. Vase vila Santamara, Ramiro, Los Problemas de la Proteccin de los Derechos Humanos en el derecho procesal constitucional ecuatoriano, en Varios, Un Cambio Ineludible: La Corte Constitucional, Tribunal Constitucional, Quito, 2007.
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de lo contencioso-administrativo se han ocupado de resolver algo menos de la sexta parte del total de los amparos apelados. Estos tribunales son rganos especializados en asuntos de carcter administrativo; por ello, los empleados pblicos deben acudir a este organismo para presentar sus demandas y reclamos de carcter laboral. De la muestra total, los legitimarios activos pertenecientes a instituciones pblicas suman 31,43%; los miembros de la Polica Nacional suman 7,25% y los militares 2,54%; dando un total de 41,23% de legitimarios que trabajan para el Estado, de ellos algo menos de la tercera parte (14,73% del total) acude primero al tribunal contenciosoadministrativo y luego al TC. La mayora de estos legitimarios activos interponen sus amparos ante los jueces ordinarios y luego apelan al TC. Son los jueces contencioso-administrativos quienes deberan revisar en apelacin todos los actos administrativos con efectos particulares que pudieren ser violatorios de la Constitucin. La Corte Constitucional, como establece la Constitucin de 2008 en el artculo 436.4, debe limitarse a conocer, para efectos de dictar jurisprudencia y eventual revisin, solo los actos administrativos con efectos generales. Es necesaria una mejor distribucin institucional del trabajo, en la cual los jueces contencioso-administrativos desempeen una labor especializada, tanto respecto de la constitucionalidad como de la legalidad de actos administrativos particulares. c) Origen Geogrfico.- Esta variable pretende identificar el grado de acceso a la justicia constitucional en el Ecuador, considerando la ubicacin geogrfica. Se revisa el nmero de casos apelados ante el TC segn la provincia de origen. Debe notarse que se contaba con 22 provincias durante el periodo de revisin de los casos (1997 - 2004). Se puede constatar en el grfico 3 la preeminencia del centralismo en la presentacin de apelaciones del recurso de amparo, debido seguramente al hecho de que el TC queda ubicado en la ciudad de Quito. Por el contrario, existen provincias como Nueva Loja y Galpagos en las cuales los legitimarios activos, pese a presentar el amparo constitucional en primera instancia, no pueden acceder al TC debido a la distancia y a los recursos econmicos que implica la referida etapa procesal.
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Grfico 3
Origen geogrco
200
CASOS
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150 100 50
19 25 8 8 4 7 6 9 97
37 0 16 12 9 3 5 1 14 3 4 0
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El grfico 4 presenta de otro modo el grado de acceso al TC por los legitimarios activos existentes en cada provincia del Ecuador. Grfico 4
Amparos ante el TC segn Provincia de origen
El Oro 5% Azuay 4%
Resto del Pas 20% Guayas 21%
Loja 4% Manab 8%
Pichincha 38%
Cuatro de cada cinco casos (80%) pertenecen a seis de las 22 provincias: Pichincha, Guayas, Manab, El Oro, Loja y Azuay; la quinta parte restante proviene de 16 provincias, pese a que en ellas habitaba ms de 35% de la
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poblacin segn datos oficiales del INEC100. Pichincha por s sola concentra casi 40% del total de apelaciones, cuando segn el censo de 2001 representaba solo 19.62% de la poblacin nacional. En definitiva, hay un relativo centralismo, o al menos una parcial marginacin de varios provincias en el procesamiento de apelacin de los amparos, seguramente en razn de las mayores dificultades de acceso a un organismo ubicado en la ciudad de Quito. Estos datos indican que la reforma introducida por la Constitucin de 2008 en cuanto a la apelacin del amparo o recurso de proteccin a nivel provincial es correcta. Al transferir a las cortes provinciales101 la competencia para conocer apelaciones de amparos se est acercando la justicia constitucional a los ciudadanos, especialmente en el caso de las provincias ms relegadas, en las cuales derechos como los econmicos y sociales pueden sufrir mayores violaciones. La mayor cercana de los jueces al lugar donde acontecen el acto violatorio o su efecto, sin duda, provee una condicin ms adecuada para conocer estas apelaciones. d) Accionante o Legitimario Activo.- Es necesario conocer quines utilizan con mayor frecuencia la justicia constitucional en el Ecuador, segn la pertenencia a una agrupacin social o tnica, una determinada profesin, su vinculacin al Estado o su ejercicio profesional dentro del mbito privado. Se puede constatar en el grfico 5, que la mayor parte de personas que acceden al TC para presentar su recurso de apelacin en una accin de amparo son particulares; estos representan 32,75% de casos frente a 31,43% de casos que pertenecen a empleados pblicos. Si a estos ltimos sumamos los casos de la burocracia y los miembros de la Fuerza Pblica, alcanzan 40, 18% del total de la muestra, constituyndose entonces los empleados del Estado en los legitimarios activos que con mayor frecuencia apelan amparos ante el Tribunal Constitucional. Esta es una situacin en cierta medida anmala para un rgano jurisdiccional de ltima instancia, al cual legalmente pueden acudir no solo los funcionarios pblicos sino todos los ciudadanos que reclaman por la violacin de sus derechos constitucionales.
100 Instituto Nacional de Estadsticas y Censos del Ecuador. Censo poblacional 2001, Internet, http://www.inec.gov.ec/web/guest/ecu_est/est_soc/cen_pob_viv 101 El artculo 86.3 establece en la parte pertinente que Las sentencias de primera instancia podrn ser apeladas ante la corte provincial ().
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A LEX VALLE
Grfico 5
Amparos por tipo de accionante
160 140 120
Casos
80 60
31.43%
32.75%
100
3.74%
1.54%
1.32%
2.64%
0
Sindicatos Empresario (p. natural) Empresario (p. jurdica) Polica Empleado pblico Militar Indgenas Particular ONGS o similar Gremios Profesionales Otros
De otra parte, se puede constatar que la apelacin en la accin de amparo por parte de organizaciones no gubernamentales, indgenas, gremios y sindicatos, es mnima. Por ejemplo, pese al fuerte desarrollo de los derechos colectivos y de las organizaciones indgenas en el periodo, estas casi no han acudido al TC para reclamar por violaciones a sus derechos; tampoco recurren al amparo como opcin primaria las ONG, los sindicatos o los gremios profesionales. Esta baja utilizacin del amparo por parte de las organizaciones de la sociedad civil se corrobora ms adelante, al verificar que el amparo casi no se utiliza para reclamar violaciones a derechos sociales, como el derecho a la salud, la educacin o la vivienda, que son reivindicaciones propias de tales organizaciones. Dicho de otra manera, el uso prevaleciente del amparo es marcadamente individualista, pues atiende a titulares de derechos individuales, marginando a los titulares colectivos. e) Legitimario Pasivo.- Con la presente variable se identifica el origen del acto administrativo ilegitimo, el acto lesivo entre particulares, las resoluciones u otro tipo de acto que presuntamente viola los derechos constitucionalmente reconocidos. Se pretende identificar la autoridad o persona que gener dicha violacin.
182
0%
20
7.21%
0.44%
40
13.19%
5.71%
U SO
Es lgico determinar que si los amparos proceden contra actos administrativos de autoridad pblica, sean los organismos estatales centrales, provinciales y cantonales los que ms frecuentemente han sido demandados por la emisin de actos ilegtimos. Su incidencia aparece en el grfico 6. Grfico 6
Amparos por tipo de legitimario pasivo
300 250 200
Casos
150
8.79%
100
2.64%
55.82% 19.56%
3.52%
3.74%
1.54%
0.66%
0.66%
50 0
Administracin Pblica
Concejo Provincial
Particular (persona)
Particular (persona)
Juez
Presidente de la Repblica
Polica
0.22%
Congreso
Fuerzas Armadas
Como muestra el grfico 7, ms de 94% de los legitimarios pasivos eran funcionarios del Estado, sea de la administracin pblica central o de las seccionales, mientras que menos de 6% de los amparos analizados se interpusieron contra particulares. Este ltimo porcentaje es demasiado bajo si se considera la cada vez mayor prestacin de servicios pblicos por parte de delegatarios o concesionarios privados de servicios pblicos, contra cuyos actos violatorios tambin puede interponerse amparo segn el artculo 95 de la Constitucin de 1998. Nuevamente, la explicacin de tal marginacin apunta al modelo procesal constitucional que excluye o restringe la reclamacin de derechos sociales y colectivos.
Municipio
183
Otros
2.86%
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Grfico 7
Diferencia entre legitimarios pasivos particulares y funcionarios pblicos
Otro 6
Administracin Pblica 94
f) Tipo de Derecho.- La presente clasificacin se ha realizado conforme al derecho reclamado en la accin de amparo por parte de los legitimarios activos. Los amparos interpuestos por los funcionarios pblicos en casos que son de competencia exclusiva del tribunal contencioso-administrativo han sido ubicados o denominados como derechos administrativos para no distorsionar las estadsticas sobre otros tipos de derechos, como los de carcter social o econmico. En el grfico 8 se constata que precisamente los problemas laborales de los empleados pblicos son los ms demandados va accin de amparo y no por medio del tribunal contencioso-administrativo. Grfico 8
Amparos por tipo de derecho
Colectivo 0.88% Difuso 0.44% Poltico 3.08%
Econmico 27.47%
Administrativo 36.26%
Social 22.20%
Otro derecho 0.44% Civil 9.23%
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Porcentualmente, los conflictos laborales de los funcionarios pblicos que son objeto de apelacin de amparo ante el TC llegan a 36,26%; a este segmento lo hemos denominado de carcter administrativo. El segundo lugar, en las acciones de amparo interpuestas, corresponde a violaciones a derechos econmicos (27,47%); en tercer lugar encontramos a los derechos sociales (22,20%); y en cuarto puesto, los derechos civiles (9,23%). Sumando los derechos colectivos y difusos no llegan a 2% de los casos analizados, en concordancia con el nmero de legitimarios activos pertenecientes a organizaciones no gubernamentales e indgenas que equivalen a 1,72%, segn se mostr en el grfico 5. Anlisis por aos, segn el tipo de derechos violados.- El grfico 9 muestra la variacin existente en la interposicin de acciones de amparo segn el derecho violado en cada ao. Se puede ver que no existe una tendencia definida a proteger en mayor o menor grado determinados tipos de derechos. Solamente en el caso de los derechos econmicos hay un incremento moderado del nmero de amparos, mientras que en otros tipos de derechos se evidencian ligeros incrementos seguidos por descensos moderados. Asimismo, se podra inferir, del bajo porcentaje que representan los amparos referidos a derechos sociales, difusos y colectivos, que la accin de amparo no los protege. Grfico 9
Tipos de derechos
50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004 Otros
D. Civiles D. Sociales
D. Econmicos D. Colectivos
D. Difusos D. Polticos
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Revisaremos cada derecho enunciado con los subtipos ms importantes: f. 1) Asuntos Administrativos.- Como se vio en el grfico 5, dos de cada cinco casos (40,18%) tienen que ver con problemas laborales o disciplinarios de funcionarios pblicos. Queda as en evidencia que el amparo en Ecuador ha venido a derivar en una va procesal para solucionar problemas de trabajo de los empleados pblicos que muchas veces son de pura legalidad, mientras que la defensa de otros derechos, especialmente sociales, queda totalmente marginada de las tareas del Tribunal, como se mostrar ms adelante. f.2) Derechos Civiles.- Se incluyen en este mbito derechos como la libertad personal, libertad de expresin, libertad de asociacin, derecho a la vida, derechos inherentes al debido proceso102; entre otros considerados derechos civiles por la Constitucin Poltica de 1998 en su artculo 23. El conjunto de estos derechos civiles representan uno de cada diez casos (9,23% del total de los casos analizados). Para visualizar e identificar los derechos pertenecientes al mbito civil, que son ms protegidos o reclamados por medio de la accin de amparo, el grfico 10 muestra la clasificacin de derechos materia de accin. Grfico 10
Peso de los amparos sobre derechos civiles
Libertad 2.64%
Vida 0.44% Debido proceso 4.40% Otros derechos civiles 1.76%
Otros tipos de derechos 90.77%
102 En algunos casos investigados los legitimarios activos aducan una violacin al debido proceso y al derecho al trabajo; siendo este ltimo el de fondo, fueron codicados en esta categora, ya que el accionante reclamaba primordialmente su reintegro al trabajo u otra solucin laboral.
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Entre los derechos del mbito civil, el ms reclamado es el derecho al debido proceso, seguido por el derecho a la libertad en general (libertad de pensamiento, libertad de expresin, etc.), luego tenemos el derecho a la vida y, finalmente, otro tipo de derechos civiles. El grfico 11 rene nicamente los subtipos de derechos pertenecientes al mbito civil. Grfico 11
Amparos por tipo de derecho civil
Otros 19.05%
Libertad 28.57%
Vida 4.76%
Debido proceso 47.62%
f.3) Derechos Sociales.- Se han incluido en esta categora aquellos derechos considerados como sociales por la Constitucin Poltica de 1998: derecho a la vivienda (art. 32); derecho al trabajo (art. 35 y siguientes); derecho a la salud (art. 42 y siguientes); y otros derechos sociales, los de seguridad social, familia, entre otros. Los derechos sociales apelados ante el TC por medio del amparo son algo ms de una quinta parte (22.2%) del total de casos analizados. De este conjunto, como muestra ms adelante el grfico 13, el derecho al trabajo ocupa ms de la mitad del total (56%), mientras que el derecho a la salud tiene 2%, el derecho a la vivienda 28% y el derecho a la educacin tiene 6%. El grfico 12 muestra los datos referentes a estos derechos respecto al total de la muestra.
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Grfico 12
Peso de los amparos por derechos
Salud 0.44% Educacin 1.32% Vivienda 6.15% Trabajo 12.31% Otros derechos sociales 1.76%
Otros tipos de derecho 78.02%
Si comparamos estos derechos sociales entre s, con apoyo del grfico 13, sorprende que en reas como la salud, donde hay graves violaciones a los derechos constitucionales, el amparo llegue apenas a 0,44% del total de casos analizados y a 2% del total de casos sobre derechos sociales. Esta situacin contrasta con casos como el de Colombia, donde un significativo nmero de tutelas se interponen contra los servicios de seguridad social en los que se incluye los servicios de salud103. Tambin el porcentaje correspondiente a educacin (1,32%) en el total de casos (grfico 12) es llamativamente bajo, as como su reducido porcentaje comparativo (6%) con relacin al total de derechos sociales (grfico 13). Sin embargo, es conocido que en la prctica en el pas existen violaciones a este derecho, sea mediante impedimento o discriminacin en el acceso a la educacin, como por situaciones discriminatorias creadas por la normativa disciplinaria o las polticas de las autoridades de los establecimientos educativos. Estas violaciones de derechos constitucionales son resueltas administrativamente y en la mayora de casos ms bien diluidas, en las propias escuelas o colegios, o por las autoridades del Ministerio de Educacin. Muy rara vez se recurre a la garanta constitucional. Los padres de familia y estudiantes no conocen suficientemente sus derechos ni las garantas para reclamarlos. El
103 Alrededor de 12% de las tutelas son interpuestas por esta razn. Vase Garca, Mauricio, Justicia Constitucional y Accin de Tutela, Universidad de los Andes, Bogot, 1996.
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control constitucional del derecho disciplinario en el Ecuador, que incluye instituciones como universidades, Polica o Fuerzas Armadas es ms bien incipiente. Grfico 13
Amparos por tipo de derecho social
Educacin 6.00% Otros 8.00% Salud 2.00% Vivienda 28.00%
Trabajo 56.00%
Un porcentaje algo mayor es el de casos de vivienda, que representan 6,15% del total de casos de la muestra en general y 28% del total de casos referidos a derechos sociales. En parte, estos casos guardan relacin con problemas de invasiones o tomas de tierras y posteriores desalojos, que constituyen un problema cada vez ms frecuente en el pas. Pese a que existe normativa internacional de rango constitucional vigente en el Ecuador, en la que se precisan las prcticas violatorias de derechos humanos en desalojos forzosos, estos con frecuencia violan tales derechos. Frente a ello, el TC no ha desarrollado una jurisprudencia que pondere el derecho de propiedad frente al derecho a la vivienda, sino que con frecuencia se limita al anlisis puramente legal priorizando absolutamente el derecho de propiedad por sobre cualquier otro derecho. En sntesis, y como criterio general se infiere que la proteccin de derechos sociales va amparo es marginal en el Ecuador. Cabe plantear al respecto varias hiptesis. De una parte, puede ser que los ciudadanos no conozcan el procedimiento de amparo y por tanto no lo accionen para reclamar estos derechos; como se ha visto, la mayora de quienes apelan sus amparos ante el
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TC son funcionarios pblicos, militares y policiales, que exigen sus derechos laborales en la administracin pblica por medio de abogados. Por otra parte, es posible que influyan las restricciones a la admisin de amparos en esta materia por parte de jueces en quienes predomina una ideologa jurdica formalista e individualista, que no admite a los derechos sociales como derechos jurdicamente exigibles. f.4) Derechos Econmicos.- Se han agrupado en esta categora aquellos derechos considerados como derechos econmicos por la Constitucin Poltica de 1998: derecho a la propiedad (art. 30); libertad de empresa (art. 23, num. 16); libertad de contratacin (art. 23, num. 18), entre otros104. En conjunto, los derechos econmicos ocupan el segundo lugar en derechos reclamados va accin de amparo mediante apelacin ante el TC (27,47%). El grfico 14 muestra la composicin porcentual de derechos que pertenecen al mbito econmico. Sobresale el derecho a la propiedad con las tres cuartas partes de los derechos econmicos reclamados va amparo (73,98%). Esta preponderancia coincide con la constatacin de la investigacin de Ramiro vila acerca de que los derechos patrimoniales estn ms protegidos que los derechos fundamentales105.
104 No todos los problemas jurdicos relativos al derecho de propiedad implican violaciones directas a la Constitucin, sino solo aquellos que representen violaciones a derechos constitucionales, tales como el derecho a acceder a la propiedad. Si los problemas de propiedad son puramente patrimoniales y estn regulados por la ley, su conocimiento corresponde a la justicia ordinaria y no al Tribunal Constitucional. 105 vila Ramiro, El amparo Constitucional: entre el diseo liberal y la prctica formal, en Un Cambio Ineludible: La Corte Constitucional, Tribunal Constitucional del Ecuador, Quito, 2007.
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Grfico 14
Amparos por tipo de derecho econmico
Libertad de empresa 24.39 Otros 1.63%
Propiedad 73.98%
f.5) Derechos Colectivos y Difusos.- Se ha considerado como derechos colectivos a aquellos que la Constitucin Poltica de 1998 estipul en sus artculos 83 y siguientes; los derechos difusos se encuentran en los artculos 86 referente al medio ambiente, y 92 que trata sobre el derecho de los consumidores. Es alarmante que el nmero de acciones de amparo interpuestas para la proteccin de derechos colectivos y difusos, segn la muestra analizada, sea tan bajo. Como se indic, la cifra es proporcional al nmero de legitimarios activos titulares de dichos derechos, lo que sugiere que dichas personas tienen difcil acceso a la justicia constitucional o simplemente no confan en la accin de amparo como garanta de dichos derechos. En efecto, como mostr el grfico 8, tan solo 1, 32% del total de la muestra pertenece a acciones de amparo apeladas ante el TC por violaciones a derechos colectivos y difusos, incluidos los derechos de pueblos indgenas, el derecho a un medio ambiente sano y los derechos de los consumidores. Del total de amparos contra violaciones a derechos colectivos y difusos, la mitad pertenece a derechos que tienen que ver con el medio ambiente, un tercio representan amparos contra posibles violaciones a derechos de pueblos indgenas y la menor parte restante (16,67%) pertenece a derechos de los consumidores, segn se ve en el grfico 15.
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Grfico 15
Amparos por tipos de derechos colectivos y difusos
D. 16.67% D. pueblos indgena 33.33%
Medio 50.00%
f.6) Derechos Polticos.- En la presente categora se han considerado aquellos derechos que la Constitucin Poltica de 1998 ha estipulado en su artculo 98 y subsiguientes, concernientes a la participacin democrtica (derecho a ser elegido, derecho al voto, derecho a ser candidato, entre otros). Vistos los resultados, respecto de estos derechos, podemos inferir que los actores polticos no plantean la accin de amparo en forma recurrente por la violacin de derechos polticos o, por otra parte, que dichos derechos son menos violados con relacin a los derechos civiles, polticos, administrativos, econmicos y sociales. El total de acciones de amparo propuestas ante el TC por violacin a derechos polticos es de 2,42% del total de la muestra seleccionada. Del total de derechos polticos, como muestra el grfico 16, casi dos tercios (63,6%) corresponden a problemas generados en la posesin de un cargo de eleccin popular, y 27,27% de acciones guardan relacin con violacin de derechos de partidos polticos. Segn los artculos 45, 94, 96, 97 y 164 de la Ley de Elecciones, el TC desempeaba una serie de funciones de tipo contencioso-electoral, en algunos casos como segunda instancia luego de las decisiones del Tribunal Supremo Electoral, y en otros mbitos extraos a los propios de un rgano de justicia constitucional, puesto que no todo problema jurdico-electoral deriva necesariamente en una violacin constitucional.
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Grfico 16
Amparos por tipo de derecho poltico
8 7 6
CASOS
63.64%
5 4 3 2 1 0
9.09% 0% D. voto D. candidato D. partido poltico D. ejercer cargo 27.27%
g) Nmero de acciones de amparo concedidas y negadas.- El nmero de acciones de amparo concedidas en el periodo comprendido entre 1997 y el ao 2004 alcanza 23,39%, mientras que las acciones de amparo negadas llegan a 63,92%. Esto significa que menos de la cuarta parte de acciones apeladas ante el TC son aceptadas. El grfico 17 incorpora los datos acerca de las resoluciones correspondientes a la aceptacin parcial de la accin de amparo, a la devolucin del expediente para completar algn requisito de forma, la inadmisin de la accin por improcedente y finalmente a los casos de desistimiento. Grfico 17
Se concede la accin de amparo?
80 70 60
CASOS
63.92%
50 40 30 20 10 0
NO SI 1.56% 2.67% 23.39%
PARCIALMENTE DESISTIMIENTO DEVUELVE INADMITE
8.24% 0.22%
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Aceptacin de acciones de amparo segn los aos investigados.- El ao con el mayor nmero de acciones aceptadas es 1998, con 19,05% del total de casos analizados; en segundo lugar, los aos 1999 y 2003 con 14.28%. Por otro lado el ao 2000, con 7,62%, es el ms bajo, seguido del ao 2002 con 9,52% y el ao 1997 y 2004 con 11,43%, segn se ve en el grfico 18. Grfico 18
Recursos de amparo concedidos por ao
20 15
11.43%
19.05%
14.28% 12.38% 9.52% 7.62%
14.28% 11.43%
10 5 0
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
h) Variable de Argumentacin.- Con esta variable cualitativa se pretende determinar cul ha sido la motivacin de las resoluciones de amparo en los casos de negativa de dicha accin. Se toma en cuenta los siguientes elementos para determinar cul fue la razn de la negativa de la accin: 1) Negativa de la accin de amparo apelada debido a falta de formalidades jurdicas sustanciales.- Hemos considerado como tales a aquellas formalidades no subsanables, incluyendo actos que de suyo hacen improcedente la interposicin del amparo: 1) Actos extinguidos, pues si no tienen vigencia no se pueden suspender sus efectos; 2) Decisiones judiciales, por disposicin constitucional expresa en la Constitucin de 1998; 3) Actos simplemente ilegales, pues la declaratoria de ilegalidad corresponde a la jurisdiccin contencioso administrativa; 4) Normas inconstitucionales, pues para ello se han previstos las acciones de inconstitucionalidad de actos normativos (...); 5) Actos de
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naturaleza contractual o bilateral (regulados por el derecho privado), pues los actos de autoridad pblica son unilaterales106. 2) Negativa de la accin de amparo apelada debido a falta de formalidades jurdicas no sustanciales.- Hemos considerado como tales a aquellas formalidades que pueden ser subsanadas, pero que dieron motivo a la inadmisibilidad de la accin, tales como: 1) Competencia del juez (territorial u otra no correspondiente); 2) Que el proponente no se encontrara debidamente legitimado; 3) Que el accionado no es quien emiti el acto administrativo; 4) Falta de juramento, segn lo estipulado en la Ley Orgnica de Control Constitucional. 3) Razones de fondo.- Son aquellas que resultan de la inexistencia de los elementos bsicos que dan lugar a la interposicin de la accin de amparo, segn la Constitucin de 1998, Art. 94: 1) Acto u omisin ilegtimo de autoridad pblica; 2) Existencia de dao grave e inminente; 3) Que se viole o pueda violar un derecho subjetivo protegido constitucionalmente o por un instrumento internacional. 4) Otros.- Cualquier categora no incluida en las anteriores. Con los parmetros citados se procedi a la revisin de cada argumentacin dada en las resoluciones de las salas o del Pleno, seleccionadas en la muestra107. El grfico 19 presenta el resultado de dicho estudio.
106 Morales, Marco, La accin de amparo y su procedimiento en el Ecuador, Ed. Pealoza, Machala, 2003, pp. 98 y 99. 107 Muchos de los casos resueltos por el TC se basan en precedentes jurisprudenciales que hacen referencia a la falta de alguno de los requisitos de forma; no se entra entonces al anlisis individual del caso concreto y se procede directamente a rechazar la accin.
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Grfico 19
Variables de argumentacin
Amparos aceptados 24.84% F. jurdica sustancial 24.40%
Razones de fondo 47.25% Otros 0.88% F juridicano sustancial 2.64%
Las motivaciones o razones de fondo (47,25%) en la mayora de los casos fueron sustentadas por los vocales con base en resoluciones de la Corte Suprema de Justicia108 que hacen referencia a los tres elementos necesarios (acto ilegitimo, dao inminente o grave, y derecho constitucional violado) para admitir la accin de amparo. En numerosas resoluciones, el Tribunal se limita a repetir o reproducir estos requisitos sin realizar un adecuado anlisis del caso en examen. En otras resoluciones, el examen de legitimidad del acto desva el anlisis del Tribunal hacia problemas de pura legalidad, descuidando la determinacin acerca de la violacin del derecho constitucional. i) Ubicacin del derecho violado en la argumentacin de la accin de amparo.- Esta variable sirve para identificar los argumentos de derecho expuestos por quienes apelan un amparo ante el Tribunal Constitucional. La argumentacin de las solicitudes puede incidir directamente en el xito (aceptacin) o fracaso (negativa) de la accin apelada. 11,92% del total de casos analizados presentan dificultad al juzgador al momento de identificar el tipo de derecho violado, sea porque no se expone cul ha sido el derecho violado, porque se ha hecho una enumeracin demasiado extensa de varios derechos o porque la argumentacin es demasiado vaga o ambigua. En 88% de los
108 RO 378: 27-jul-2001 y RO 559: 19-abr-2002.
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casos apelados se identifica en forma clara los derechos reclamados por el accionante. El grfico 20 presenta estos resultados. Grfico 20
Se identica el derecho con claridad?
500 450 400 350 300 250 200 150 100 5 00
88.08%
Casos
11.92%
NO
SI
j) Anlisis del tipo de decisin adoptada en la aceptacin de la accin de amparo.- Esta variable se refiere al tipo de accin positiva o negativa ordenada por la respectiva sala o por el pleno del TC al aceptar una accin de amparo interpuesta. Para determinar dicha variable se analiz la parte resolutiva de las acciones que concedan la accin de amparo. El grfico 21 muestra que en 43,30% del total de casos analizados, el Tribunal se limita a aceptar o negar el amparo, sin precisar el alcance de su decisin o determinar las medidas positivas o negativas para proteger efectivamente el derecho. Grfico 21
Resolucin sobre la accin de amparo
Se neg el amparo motivadamente 37.80% Suspendi acto administrativo 10.77% Orden medidas positivas de accin 4.62% Orden medidas de inaccin 0.44% Orden suspensin y medidas pos de accin 3.08% Se limit a conceder o negar el amparo 43.30%
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Como se ha visto, solo en 23,08% de casos, el TC acepta apelaciones de amparo; de estos casos, tan solo 4,62%, contenan en su parte resolutiva medidas positivas de accin referentes al derecho solicitado. nicamente 0,44% de las resoluciones adoptadas por el TC ordenaban medidas de inaccin, mientras que 3,08% contena medidas de suspensin del acto administrativo y medidas positivas subsidiarias. Conclusiones sobre el amparo El amparo en el Ecuador se caracteriza por proteger especialmente derechos laborales de empleados pblicos, policas y militares. Estos conflictos no necesariamente implican la violacin de derechos constitucionales. En consecuencia, en esto, el TC ha desempeado funciones que son propias de un tribunal de lo contencioso-administrativo. Esta situacin se ha reflejado adems en el tipo de razonamiento y argumentacin del TC, el cual mediante teoras del derecho administrativo, como la del acto ilegtimo, ha superpuesto conceptos y lgicas administrativistas al anlisis constitucional. Los derechos sociales, colectivos y difusos son poco reclamados o protegidos va amparo. El Tribunal ha prestado mayor atencin a derechos econmicos de tipo patrimonial que no necesariamente involucran derechos constitucionales. Como causa y consecuencia de ello, las organizaciones de la sociedad civil acuden muy poco al Tribunal a reclamar sus derechos. La apelacin de amparos ante el TC ha generado dos problemas: 1) su centralizacin en Pichincha y Guayas, y 2) demora en su trmite. Respecto a lo primero, tal centralizacin revela un grave problema de acceso a la justicia constitucional, que la nueva Constitucin puede solucionar al eliminar la apelacin ante el TC y transferirla a las cortes provinciales. Respecto a lo segundo, la mora en resolver la apelacin de amparos desnaturaliza esta garanta, caracterizada por su sencillez, brevedad, preferencia e informalidad. La nueva Constitucin y la nueva Ley Orgnica de Garantas Jurisdiccionales y Control Constitucional, al des-formalizar las garantas y ponerlas en manos de la justicia ordinaria, bajo la orientacin jurisprudencial de la Corte Constitucional, pueden tambin proveer condiciones de renovacin en este sentido.
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Hbeas Corpus
En este acpite se desarrolla un anlisis cualitativo y cuantitativo de las resoluciones emitidas por el TC sobre los recursos de hbeas corpus apelados ante dicho organismo. Con el fin de medir la eficacia de esta garanta, que protege la libertad personal en el Ecuador, fue necesaria la construccin de las siguientes variables: variable de tiempo, variable de argumentacin jurdica, variable de origen geogrfico, entre otras que se utilizarn en seguida. El estudio de la muestra utilizada109 evidencia el alcance, las limitaciones y dems elementos que en la prctica constitucional procesal han incidido en el funcionamiento real de esta garanta constitucional110. Se desarrolla a continuacin el concepto de cada variable y los resultados del anlisis de casos. a) Variable de tiempo.- Esta variable tiene como propsito medir el tiempo transcurrido entre la apelacin de los recursos de hbeas corpus interpuestos ante el TC y su resolucin definitiva por ste. Se calcul el promedio en nmero de das que tardan en resolverse los hbeas corpus y se orden los resultados por ao. En el grfico 22 se presenta los resultados durante el periodo estudiado. El promedio general de tiempo es de 97 das; es decir, aproximadamente 3 meses y una semana tarda el TC en resolver un recurso de hbeas corpus, lo cual viola el principio de celeridad propio de esta garanta y el artculo 32 de la Ley Orgnica de Control Constitucional que establece un tiempo mximo de 15 das como plazo para que el TC resuelva la apelacin de un hbeas corpus.
109 El presente trabajo fue realizado sobre una muestra de 277 recursos de hbeas corpus apelados ante el TC entre los aos 1997 y 2004, muestra que proviene de una base de datos de 620 expedientes. La muestra tambin fue seleccionada por la economista Nancy Medina, experta en mtodos y clculos estadsticos, quien realiz ponderaciones en relacin al nmero de salas, casos resueltos por el Pleno del TC y segn el ao calendario, para obtener una muestra representativa con un margen de error de 10%. 110 Los resultados de la presente investigacin han orientado la determinacin de los elementos formales y de fondo en la elaboracin de la nueva Ley Orgnica de Garantas Jurisdiccionales y Control Constitucional, previendo los cambios necesarios para corregir aspectos como la falta de celeridad y ecacia del hbeas corpus.
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Grfico 22
Nmero de das promedio en que el TC resuelve Habeas Corpus
250 200 150 100 50 0

38
235
230
NUMERO DE DIAS PROMEDIO DE DIAS DE TODOS LOS AOS (97)
101
49
44
41
39
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
b) Origen Geogrfico.- Esta variable busca identificar el grado de acceso a la justicia constitucional, en el mbito del hbeas corpus, segn provincia de origen. Se debe tomar en cuenta que se contaba con 22 provincias durante el periodo (1997 a 2004) de los casos muestreados. La preeminencia del centralismo en la presentacin de apelaciones del recurso de hbeas corpus es mayor an que en el caso de las acciones de amparo, pues el porcentaje correspondiente a Pichincha llega a 68% del conjunto de apelaciones. En el grfico 23 se presenta el nmero de casos apelados, desde cada provincia, ante el Tribunal Constitucional. Las provincias han sido ubicadas en orden alfabtico.
200
U SO
Grfico 23
Origen geogrco
200 150
CASOS
188
100 50 0
0 0 3 1 2 2 4 1 5 14 7 1 1
30 6 7 0 2 3 0 0
. ch Ar
s b o o za s e ja a a y ar ar hi xi o o as as ra ja s) go ua lv a rc pa raz Or ld ay u Lo s Ro ana tiag Nap asta inch bo rahu chip Lo n pa Az Bo C Ca oto bo El era Gu bab P ich cum gu hin eva Lo M o Sa al C him sm Im u un C Nu P S G E ( T ra C on o or ln m M Co Za
En el grfico 24 se observa la concentracin correspondiente a las provincias de Guayas, Manab y Pichincha, que juntas representan 84% del total de apelaciones de hbeas corpus, mientras que las 19 provincias restantes tan solo llegan a 16%. Pichincha en 2001 tena alrededor de 20% de la poblacin nacional, pero 68% de las apelaciones de hbeas corpus. Estas diferencias revelan la desigualdad en el acceso al Tribunal: Si siete de cada diez apelaciones venan solo de una provincia, es claro que la segunda instancia no se garantizaba adecuadamente a todo el pas.
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Grfico 24
Recurso de Hbeas Corpus ante el TC segn origen geogrco
Guayas 5% Resto del Pas 16% Manab 5%
Pichincha 68%
Tanto la concentracin en el origen de las apelaciones como el tiempo empleado por el TC para resolver las mismas un mnimo de treinta das y un mximo de tres meses confirman como adecuada la innovacin introducida por la Constitucin de 2008, mediante la cual se transfiere a las cortes provinciales la competencia para conocer apelaciones de hbeas corpus. Las cortes provinciales sin duda facilitarn el acceso a los ciudadanos que residen en provincias distintas a Pichincha; bajo una adecuada organizacin y administracin judiciales deberan atender con agilidad estas apelaciones. c) Accionante o legitimario activo.- Segn lo estipulado en el artculo 93 de la Constitucin de 1998, puede interponer el hbeas corpus la persona privada de libertad o un tercero, an sin mandato. En la mayora de casos estudiados, las personas acuden a un abogado patrocinador para formalizar su pedido; dicha variable representa 82,67% del total de recursos presentados, segn se ve en el grfico 25.
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U SO
Grfico 25
Hbeas Corpus por tipo de Accionante
250
82.67%
200
Casos
150 100 50
5.42% 10.47% 1.44%
Por si mismo Por interpuesta Abogado persona Patrocinador
Otros
El porcentaje de personas que presentan las apelaciones por s mismas es mnimo (5,42%); podemos inferir que este grupo de solicitantes no pudo o no tuvo los recursos necesarios para acceder a un abogado patrocinador, ni a un tercero oficioso que actuase en su favor. 10,47% de personas detenidas apel el recurso por intermedio de alguno de sus familiares o amigos, mientras que 1,44% lo hizo por medio de alguna organizacin de asesora jurdica gratuita. Estos datos tambin destacan la gran importancia que tienen instituciones como la Defensora Pblica y la Defensora del Pueblo en cuanto a la prestacin de servicios de asesora legal a quienes son detenidos, especialmente cuando carecen de suficientes recursos para pagar abogados particulares. c.1) Accionante por sexo y edad.- La diferencia existente respecto del acceso al recurso de hbeas corpus entre hombres y mujeres, as como los casos correspondientes a nios, nias y adolescentes aparecen en el grfico 26. De esos datos se evidencia una desproporcin entre hombres y mujeres: Solo 18,41% de los recursos de hbeas corpus apelados corresponden a mujeres, mientras que los recursos planteados por detenciones ilegales de nios, nias y adolescentes llega a un 6,14 por ciento.
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Grfico 26
Hbeas Corpus por tipo de Accionante
250
75.45%
200
Casos
150 100 50 0
Hombre
18.41% 6.14%
Mujer
Nio(a) Adolecente
Esta misma diferencia se refleja en la poblacin masculina y femenina de los centros de rehabilitacin. Las estadsticas de la Direccin Nacional de Rehabilitacin muestran que entre enero y agosto de 2008 hubo 15.392 hombres detenidos en los centros carcelarios del pas, aproximadamente 90% de la poblacin encarcelada, mientras que el nmero de mujeres detenidas fue de 1.673111. d) Legitimario Pasivo.- Si bien es cierto que todos los recursos de hbeas corpus estn planteados en contra de la administracin de justicia por las detenciones ilegales o arbitrarias, es posible identificar a la autoridad o persona que gener dicha violacin al derecho a la libertad personal. Los resultados aparecen en el grfico 27.
111 Las cifras incluyen a personas condenadas, procesadas y contraventoras. Direccin Nacional de Rehabilitacin del Ecuador, Internet.
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U SO
Grfico 27
Hbeas Corpus segn el tipo de Legitimario
300 250 200

Casos
89.17%
150 100 50
1.44%
Juez Autoridad Administrativa
5.42%
Polica
1.44%
Militar
La mayor parte de causas apeladas (89,17%) corresponden a hbeas corpus contra decisiones de jueces penales que ordenaron las detenciones o en su defecto que no dispusieron la libertad correspondiente ante el mandato constitucional del artculo 24 numeral 8, referente a la caducidad de la prisin preventiva. 5,42% corresponden a las detenciones arbitrarias realizadas por la polica sin orden de juez competente, 1,44% a jueces de contravenciones, y 1,44% a militares que detuvieron a civiles. Finalmente tenemos que en casos de delitos flagrantes han actuado los particulares con 0,36%, casos en los cuales est involucrada tambin la denominada justicia indgena. En 2,17% de los casos se desconoce el origen por falta de registro en el expediente. El alto porcentaje de hbeas corpus contra decisiones de jueces penales sugiere que muchos detenidos o sus abogados prefieren interponer un hbeas corpus constitucional antes que el amparo de libertad establecido en el Cdigo de Procedimiento Penal, cuya apelacin se realizaba ante el presidente de la respectiva corte superior. Posiblemente, esta preferencia se deba a la mayor agilidad procesal que en algunos lugares se puede lograr interponiendo el hbeas corpus ante el alcalde en lugar de echar mano al amparo de libertad ante el presidente de la corte superior. Este alto porcentaje revela tambin problemas en cuanto al cumplimiento del debido proceso por parte de operadores jurdicos especializados que deberan garantizarlo.
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No consta en el proceso
Particular
0.36%
2.17%
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e) Autoridad que resolvi el recurso de hbeas corpus.- La autoridad competente para resolver el hbeas corpus era el alcalde, conforme al artculo 93 de la Constitucin Poltica de 1998, pero en muchos de los casos analizados dicha autoridad no resolva por s misma sino que delegaba la tarea a un procurador sndico, a un concejal y, en otros casos, al vicealcalde, especialmente ante la ausencia del principal. El grfico 28 ofrece el porcentaje de casos resueltos por la principal autoridad municipal y por sus diversos delegados. Grfico 28
Autoridad que resolvi
18 16 14 12 10 8 6 4 2 0
58.84%
37.91%
Casos
3.25%
Alcalde titular
Alcalde encargado
Delegado
En rigor, se encontr 41,16% de hbeas corpus resueltos por alcaldes encargados o delegados, pero solo 37,91% haban sido designados administrativamente como alcaldes encargados con plena competencia para resolver dichos recursos. En otras palabras, en dos de cada cinco amparos el alcalde titular delegaba a otro el conocimiento y resolucin del hbeas corpus; esta frecuencia podra sugerir que el alcalde titular perciba el juzgamiento de hbeas corpus como una tarea extraa a sus funciones o de la que simplemente poda y deba desembarazarse. Adems de esa situacin, hay razones de fondo para justificar la transferencia de la competencia para conocer hbeas corpus, de alcaldes a jueces. El hbeas corpus es una garanta y un proceso constitucional; por tanto, es
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U SO
mucho ms razonable que sea resuelto por rganos jurisdiccionales, donde se cuenta con la formacin y los conocimientos adecuados para resolver112. f) Posibles causas de la detencin.- Esta variable generalmente consta en el mismo proceso y para el anlisis ha sido dividida segn el tipo de delitos ms frecuentes encontrados en la muestra: Los relativos a drogas, delitos contra la propiedad, delitos contra las personas, delitos de trnsito y contra la fe pblica. En el grfico 29 se puede visualizar que el delito con el mayor porcentaje de concurrencia es el de drogas, al que corresponde ms de una cuarta parte de las apelaciones de hbeas corpus (27,44%). Grfico 29
Posibles causas de detencin
80 70 60
Casos
27.44%
50 40 30 20 10 0
16.61%
18.05%
10.83% 6.86% 4.33% 8.30% 7.58%
Delitos contra la propiedad
El Cdigo Penal de 22 de enero de 1971, en su artculo 114-A, sealaba que las personas detenidas sin recibir auto de sobreseimiento, apertura a plenario o sin recibir sentencia en el tiempo sealado en dicho artculo, deban ser puestas inmediatamente en libertad por el juez que conozca el proceso, salvo el caso de aquellos que estuvieren encausados por delitos sancionados por la Ley sobre Sustancias Estupefacientes y Psicotrpicas. Dicha disposicin era la base de la negativa del hbeas corpus en delitos de narcotrfico y fue
112 Garca Berni, Aida, El hbeas corpus, en Oyarte, Rafael, Procesos Constitucionales en el Ecuador, Corporacin Editora Nacional, Quito, 2005, p. 148.
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No consta en el Expediente
Delitos contra la Adm. pblica
Delitos contra la fe pblica
Fines investigacin
Delitos contra las personas
Delitos de trnsito
Drogas
Otros
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declarada inconstitucional por razones de fondo en la Resolucin del TC 119, publicada en Registro Oficial Suplemento 222, de 24 de diciembre de 1997. Los delitos contra la propiedad, como hurtos y robos, ocupan el segundo lugar con 16,61% de recursos, mientras que los delitos contra las personas, como lesiones y vida, acumulan 10,83%. Los delitos de estafa y abuso de confianza, correspondientes a delitos contra la fe pblica, ocupan el cuarto lugar con 6,86% y los delitos de trnsito tienen 4,33% de casos. 7,58% de casos corresponden a otro tipo de delitos que no estn incluidos en el grfico y 8,30% de detenciones no corresponden a delitos sino que se refieren a detenciones con fines investigativos, pudiendo ser estas ltimas las de mayor riesgo para la persona por la incertidumbre jurdica que suponen. Cabe indicar que 18,05% de casos analizados no tenan registrado el motivo de la detencin. De los 71 casos analizados por delitos relacionados con drogas, 11 recursos de hbeas corpus fueron concedidos, es decir, 15,49% del total. Este porcentaje no es significativamente menor del que corresponde a hbeas corpus aceptados en relacin con otros delitos, cuyo promedio llega a 17,15%, segn se muestra ms adelante en el grfico 31. En todo caso, esta conclusin merece mayor examen, pues de los hbeas corpus por drogas aceptados, 5 fueron de mujeres en estado de gestacin y los 6 restantes correspondieron a hombres cuya prisin preventiva caduc. g) Motivo de la solicitud del recurso de hbeas corpus.- Casi un tercio de las apelaciones muestreadas (32,13%) correspondieron a casos en los que se alegaba el incumplimiento de requisitos necesarios para legalizar la detencin, como se aprecia en el grfico 30, que recoge los motivos del hbeas corpus apelado ante el TC.
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U SO
Grfico 30
Motivo de la solucitud de Hbeas Corpus
100 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0
Inexistencia de orden privativa Incumplimiento de requisitos Mujeres en gestacin
32.13%
31.77%
23.10%
6.50%
6.14% 0.36%
Si es mayor de 65 aos Retardo injusticado Archivado por libertad
El artculo 93 de la Constitucin Poltica de 1998 haca referencia a las causales para plantear un recurso de hbeas corpus; entre ellas, la existencia de vicios de procedimiento en la detencin, la no exhibicin de la orden de detencin, y otras violaciones al debido proceso constitucional. Adems, por disposicin constitucional no se puede ordenar la privacin de libertad de mujeres embarazadas y de personas mayores de 65 aos, pudiendo el juez, en dichos casos, ordenar medidas sustitutivas a la privacin de libertad. Sin embargo, entre los casos de la muestra hubo 6,50% de mujeres detenidas en estado de gestacin que interpusieron el recurso e incluso llegaron a apelar ante el TC. La causal de retardo injustificado en el tiempo de detencin corresponde al mandato constitucional del artculo 24 numeral 8 de la Constitucin de 1998, que determinaba que la prisin preventiva caduca en seis meses en los delitos sancionados con prisin y en un ao en los delitos sancionados con reclusin. 31,77% de casos muestreados haban sido planteados por violacin a tal disposicin. h) Casos aceptados por la sala y el Pleno del Tribunal Constitucional.Como muestra el grfico 31, del total de casos apelados ante el TC solo 17,15% fueron aceptados, mientras que la gran mayora (86,61%) fueron
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negados. 3,28% de casos fueron devueltos al inferior por falta de ciertas formalidades o luego de ordenar su resolucin en primera instancia. 0,73% no fue admitido por falta de competencia o de requisitos. Finalmente, 10, 22% de los casos fueron archivados porque los detenidos que plantearon el recurso de hbeas corpus ya haban sido puestos en libertad por medio de otras acciones legales. El tiempo de demora en la resolucin de los recursos de hbeas corpus, desde la detencin hasta al momento de resolver, es tan prolongado que muchas veces los detenidos recobran su libertad antes de que se pronuncie el TC; esto haba ocurrido en uno de cada diez casos de recursos negados (10,47%), entre los comprendidos en la muestra, segn se puede advertir en el grfico 32. En otros casos se archiva el expediente porque los detenidos no constan registrados en ningn centro legal de detencin del pas. Grfico 31
Se concede el recurso de Hbeas Corpus?
200
68.61%
150
Casos
100 50 0
17.15% 10.22% 3.28% 0.73%
No
Devuelve
Inadmite
Archivo
i) Argumentacin para la negativa de los recursos de hbeas corpus.Es fundamental conocer cules han sido los argumentos jurdicos que las salas o el pleno del TC han hecho suyos para negar un recurso de hbeas corpus. Por ello hemos identificado como principales los motivos de argumentacin, los que aparecen en el grfico 32.
210
U SO
Grfico 32
Argumentacin de la negativa del recurso de Hbeas Corpus
120 100 80
Casos
40.07%
60 40 20 0
Incumplimiento del plazo de caducida de PP Exclusin de HC para casos de droga Observancia al debido proceso Presentacin de orden de detencin Existencia de prisin preventiva Se orden la libertad del recurrente Omitir disposicin constitucional
18.41% 14.08% 10.47% 2.17% 10.47% 3.25% 0.72% 0.36%

Prisin en firme Recurso de HC aceptados
Como se ve en el grfico 32, el mayor porcentaje de recursos negados guarda relacin con la observancia del debido proceso. En efecto, el hbeas corpus constituye una suerte de juzgamiento no del detenido sino del procedimiento de detencin. Se entiende correctamente motivada la resolucin que niegue el hbeas corpus cuando sostiene haberse comprobado la existencia de la orden de detencin legalmente expedida, haberse verificado la existencia de prisin preventiva ordenada por el juez penal competente y cumplido con los requisitos de forma y de fondo necesarios para su legalidad, haberse constatado que se ha ordenado ya la libertad del accionante, o haberse puesto al detenido bajo la figura de la llamada detencin en firme, hoy declarada inconstitucional. En muchos de los casos de la muestra, la orden de detencin era tramitada y expedida durante el lapso transcurrido entre la detencin y la audiencia de hbeas corpus. De esta manera, tarda e irregular, se justificaba aquello que efectivamente haba sido una detencin inconstitucional. j) Medidas tomadas con la aceptacin del recurso de hbeas corpus.Finalmente, hemos analizado cules fueron las medidas positivas o negativas
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tomadas por el TC al decidir la aceptacin de un recurso de hbeas corpus, las cuales generalmente constan en la parte resolutiva de cada expediente. En la gran mayora de los casos el TC se limitaba a aceptar o negar el recurso, sin ordenar ni explicar el tipo de medida que deba llevarse a cabo para proteger los derechos conculcados o violados. La motivacin en las resoluciones de hbeas corpus, como en las de amparo analizadas, no contienen la suficiente argumentacin para su cumplimiento efectivo. Segn se puede ver en el grfico 33, entre las resoluciones muestreadas, solo 18,41% ordena medidas administrativas positivas que viabilicen la libertad de los peticionarios y 3, 97% ordena medidas sustitutivas a la prisin preventiva para favorecer a personas mayores de 65 aos y mujeres en estado de gestacin que se hallan ilegalmente privadas de libertad. Grfico 33
Resolucin sobre el recurso de HC
200 150
Casos
64.98%
100 50
3.97% 18.41% 12.64%
Se limit a negar o conceder
Orden medidas sustitutivas a la prisin
Orden medidas positivas
Archivo de expediente por improcedente
Conclusiones sobre el hbeas corpus El funcionamiento del hbeas corpus muestra resultados positivos y negativos. El hecho de que los detenidos y sus abogados recurrieran con frecuencia a l, en lugar del amparo de libertad, lleva a inferir que funcionaba con mayor agilidad que ste, pese a que en la regulacin normativa el amparo de libertad protega ms derechos y contaba con un procedimiento ms desarrollado.
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U SO
Sin embargo, se produca una grave deficiencia en el tiempo de la apelacin ante el Tribunal Constitucional, el cual exceda en promedio cinco veces el plazo mximo establecido legalmente para resolver. Por otra parte, una sorprendente mayora de apelaciones de hbeas corpus provenan de Pichincha, lo cual revela que la ubicacin del TC en Quito dificultaba grandemente las apelaciones desde las provincias. Ambas situaciones, la lentitud procesal y los problemas de acceso a la apelacin, deberan resultar corregidas ahora que la Constitucin de 2008 transfiere la competencia para conocer estas apelaciones a los jueces de las cortes provinciales; se trata de una descentralizacin que bajo condiciones institucionales y normativas adecuadas debera mejorar el funcionamiento de la apelacin del hbeas corpus.
Hbeas Data
El hbeas data es una garanta menos ejercitada que el amparo y el hbeas corpus; as, frente a 6.399 casos de amparo y 620 casos de hbeas corpus apelados ante el TC en el periodo 1997-2004, el nmero de hbeas data llega a 484 casos en el mismo periodo. Sin embargo, puede notarse que el hbeas data va cobrando creciente importancia como garanta, dado el actual desarrollo tecnolgico en el almacenamiento y la transmisin de informacin electrnica personal y sensible. En suma, el hbeas data es un proceso constitucional que va siendo progresivamente usado por los ciudadanos para reclamar su derecho a acceder a informacin sobre s mismos, actualizarla o corregirla. El grfico 34 muestra cmo a partir de 1997 el nmero de recursos de hbeas data fue creciendo de forma constante hasta el ao 2000. A partir del ao 2001 hubo una fuerte disminucin del nmero de casos durante tres aos, pero luego se inici nuevamente un incremento que deriva en una presencia mucho ms importante de esta accin.
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Grfico 34
Recursos de Hbeas data concedidos por ao
1997 1.39% 1998 8.33% 1999 16.67% 2003 6.94% 2002 6.25% 2001 5.56% 2000 18.06%
2004 36.81%
En cuanto a la cantidad de apelaciones de hbeas data aceptadas, como ilustra el grfico 35, su incidencia respecto de los recursos presentados es de 29,94%, si se suman aceptaciones parciales y totales. Este porcentaje se halla en un rango relativamente igual al del amparo y el hbeas corpus, esto es, entre 20% y 30% de casos aceptados. Las devoluciones e inadmisiones suman alrededor de 9%, las que posiblemente junto con algunos rechazos al recurso corresponden con la confusin de ciudadanos, e incluso abogados, entre la garanta de hbeas data y el procedimiento civil de exhibicin de documentos113.
113 Garca Berni, Aida, La Accin de Hbeas Data, en Oyarte, Rafael (coordinador), Procesos Constitucionales en Ecuador, Corporacin Editora Nacional, Quito, 2005, pp. 165-166.
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U SO
Grfico 35
Se concede el recurso de Hbeas data?
Devuelve 6.24% Si totalmente 24.95% Inadmite 2.70% Archiva 0.21 Desistimiento 0.21 No se identifica 1.66% NO 59.04% Si parcialmente 4.99%
La Constitucin de 2008 no solo mantiene la garanta sino que la fortalece. Para este efecto se incluye como objeto del hbeas data los datos genticos y los archivos de datos personales; la accin puede interponerse sin importar si la informacin se halla en forma electrnica o manual. El titular tiene derecho a conocer la finalidad, el propsito, el origen y el destino de su informacin personal. Si los datos son sensibles, el titular podr pedir que se adopten medidas de seguridad adecuadas.
Acciones de inconstitucionalidad
En el grfico 36 se muestra que el tiempo promedio en que el TC resolvi una accin de inconstitucionalidad en el periodo estudiado (1997-2004) fue de 163 das (aproximadamente 5 meses). El ao 1999 tiene el promedio ms alto, que llega a 278 das (aproximadamente 9 meses), mientras que el ao con menor tiempo es 1997 con 60 das (aproximadamente 2 meses). No ha existido una constante en estos promedios anuales sino entre 2001 y 2004, periodo en el que la resolucin de las acciones de inconstitucionalidad fluctu entre 4 y 5 meses aproximadamente.
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Grfico 36
Nmero de das promedio en los que el TC resuelve inconstitucionalidades
300 250
Casos
278
NUMERO DE DIAS PROMEDIO DE TODOS LOS AOS (163)
200 150 100

6
191
206
148 132
167 116
5 0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
En general, los plazos para resolver la inconstitucionalidad de una norma han sido sistemticamente excedidos por el TC. Conforme a los artculos 20 y 21 de la Ley Orgnica de Control Constitucional, el plazo mximo que tiene el Tribunal para resolver, desde el ingreso de un proceso, es de 48 das; pero en la prctica, como se indic, el promedio para resolver ha sido de 163 das. Es decir, el Tribunal en promedio se demora para resolver alrededor de cuatro veces ms del tiempo mximo establecido por la ley. Como hemos visto, este incumplimiento de plazos mximos afecta tambin a otros procesos constitucionales, como el hbeas corpus y el amparo, lo cual confirma la existencia de problemas de congestionamiento de causas o de eficiencia institucional. En el grfico 37 podemos identificar el tipo de accionantes que han interpuesto acciones de inconstitucionalidad. Hemos analizado las principales fuentes de la citada accin y 42, 91% de todas las causas corresponden a los particulares con informe de Defensor del Pueblo; siguen aquellas peticiones respaldadas por la firma de mil ciudadanos, con 17,91%; y en tercer lugar encontramos los informes de inaplicabilidad, con 9,63%. Las acciones de inconstitucionalidad presentadas por el Presidente, el Congreso Nacional y la Corte Suprema, no rebasan 1% del total.
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U SO
Grfico 37
Acciones de inconstitucionalidad segn tipo de actor
300
42.91%
250 200
Casos
150
17.91% 9.63%
20.61%
100 5
7.94%
Informes de inaplicabilidad
Mil ciudadanos
Defensor del Pueblo
Corte Suprema
Miembros de fuerza pblica
Presidente
Estos datos muestran que los rganos e instituciones pblicas (Presidente, Congreso, Corte Suprema, etc.) muy rara vez recurren como legitimarios activos a la accin de inconstitucionalidad. 20,61% de acciones de integrantes de la fuerza pblica corresponden a demandas de inconstitucionalidad en los primeros aos del Tribunal Constitucional, planteadas por policas y militares contra decisiones de darles de baja o sancionarlos. En los aos siguientes estas impugnaciones usaron el amparo. Son principalmente los ciudadanos, individualmente o de forma colectiva, quienes demandan la inconstitucionalidad de normas jurdicas; a ellos corresponde 60,82% del total de demandas, si sumamos las demandas presentadas por particulares y por grupos de mil ciudadanos. Esto no significa que quienes demandan lo hagan exclusivamente por intereses individuales privados o en calidad de particulares, puesto que, como veremos ms adelante, en la gran mayora de casos se trata de ciudadanos dirigentes o representativos de organizaciones y movimientos sociales. La Constitucin de 1998, en el artculo 277 numeral 5, estableca como requisito para que un ciudadano demandase la inconstitucionalidad un informe previo y favorable de procedibilidad por parte del Defensor del Pueblo114. Este informe no haca sino retardar u obstaculizar innecesariamente
114 El Reglamento de Trmite de Quejas de la Defensora del Pueblo estableca (art. 41) que deban constatarse, entre otros datos, el nombre y la calidad del demandante, la entidad que dict la
Gobierno Seccional
Congreso
217
Otros
0.51% 0.17% 0.00% 0.34%
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este proceso constitucional. Jurdicamente, el informe deba referirse estrictamente al cumplimiento de requisitos formales en la demanda, pero esta verificacin poda realizarla directamente una comisin de admisiones del TC. Cuando el examen de procedibilidad iba ms all de estos requisitos formales, la Defensora del Pueblo estaba juzgando sobre el fondo, lo cual estaba fuera de sus competencias, pues tal actividad es de orden jurisdiccional, propia del Tribunal o Corte Constitucional. En uno u otro caso, la procedibilidad retardaba el proceso u obstaculizaba la demanda incluso inconstitucionalmente. La Constitucin de 2008, en su artculo 439, prescinde del informe de procedibilidad y establece la posibilidad de que cualquier ciudadano pueda demandar la inconstitucionalidad de una ley o de otra norma jurdica. Esta apertura requiere un adecuado sistema de evaluacin de admisibilidad por parte de la Corte Constitucional. El grfico 38 muestra el tipo de accionante poltico identificado en la demanda de inconstitucionalidad; entre estos tipos, los dirigentes populares o miembros de un movimiento social conforman ms de la mitad del total de accionantes (53,33%), dato que confirma que, a diferencia de lo que sucede con la interposicin de amparos115, la accin de inconstitucionalidad s es un procedimiento al cual recurren de forma importante las organizaciones de la sociedad civil. Esto sugiere que el TC, pese a sus falencias, es percibido por estos actores sociales y polticos como un foro al cual acudir para reclamar contra la inconstitucionalidad de leyes y otras normas jurdicas. No obstante, como se analiza ms adelante, este hecho responda tambin al carcter corporatista del Tribunal Constitucional.
norma, y las normas que se demandan como inconstitucionales. 115 Ver la variable respecto a legitimacin activa en la seccin sobre amparo de este trabajo.
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Grfico 38
Acciones de inconstitucionalidad segn tipo de accionante poltico
250 200
Casos
53.33%
150
28.06%
100 5 0
11.11% 3.06% Legisladores 4.44%
Dirigentes Dirigentes o Combinacin de un partido miembros de de los poltico un movimiento anteriores social
Otros accionantes
En el grfico 39 se ha identificado a los accionantes polticos que en el grfico 38 fueron agrupados como dirigentes de organizaciones civiles o movimientos sociales; el conjunto de estos dirigentes es desagregado en los porcentajes correspondientes a cada subtipo. La fuerte presencia de sindicatos (24,40%) y empresarios (18,66%) coincide con la integracin corporatista que tena el Tribunal Constitucional, puesto que el artculo 275 de la Constitucin de 1998 daba participacin a estos sectores en la integracin de ternas de las cuales el Congreso nombraba parte de los vocales del Tribunal116. Este procedimiento llevaba a que tales sectores tuvieran una suerte de representantes en el Tribunal, algo no solo inapropiado sino contrario al perfil de un rgano jurisdiccional.
116 El artculo 275 de la Constitucin de 1998 estableca que un vocal del TC deba ser designado de una terna enviada por las centrales de trabajadores y las organizaciones indgenas y campesinas, y otro vocal de una terna enviada por las cmaras de la produccin.
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Grfico 39
Acciones de inconstitucionalidad segn tipo especco de accionante
6
24.40%
5 4
Casos
18.66% 15.31% 17.70%
3
11.00%
2 1
0.96% 0.96%
Sindicatos y Cooperativas Gremios profesionales Funcionario pblico individual Indgenas ONG o similar Empresarios Campesinos Educadores
7.18% 3.83%
En el grfico 40 se presenta los diversos tipos de normas o actos administrativos que han sido objeto de demanda de inconstitucionalidad. El mayor porcentaje (30,67%) corresponde a resoluciones administrativas; seguidas de actos administrativos117 (17,55%); estas dos variables suman casi la mitad del total (48,22%). Grfico 40
Acciones de inconstitucionalidad segn tipo de norma o acto jurdico demandado
200 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0
30.67%
Casos
17.55% 14.54% 10.82% 6.91% 4.61% 1.60% 0.71% 0.35% 8.16% 4.08%
117 Como se ha indicado, a partir de 1997 y durante los primeros aos del TC se presentaron numerosas demandas de inconstitucionalidad de actos administrativos que daban de baja a miembros de la Polica Nacional y de las Fuerzas Armadas. Posteriormente se us el amparo para estos efectos.
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Otros accionantes polticos
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Tales cifras significan que la mitad de los casos que el Tribunal resuelve por demandas de inconstitucionalidad tiene relacin con la actividad administrativa pblica, frente a lo cual el control constitucional sobre leyes y reglamentos aparece como marginal. Cabe preguntarse cuntos de estos problemas sobre materia administrativa implican realmente conflictos constitucionales y no exclusivamente legales, y cuntos de ellos, incluso teniendo relevancia constitucional, podran ser mejor conocidos y resueltos por la justicia contencioso-administrativa. Al igual que en el caso del amparo, son muy numerosos los casos administrativos que congestionan al rgano de control constitucional. Es entonces indispensable una reforma de la normativa y de la institucionalidad de lo contencioso-administrativo que permita canalizar estos casos hacia una eficiente solucin en la justicia administrativa, y que brinde as al Tribunal o Corte Constitucional mejores condiciones para concentrarse en el control constitucional de la ley. En este sentido, la Constitucin de 2008 marca cierta pauta innovadora al establecer, en su artculo 436 numeral 4, que la Corte Constitucional tiene competencia solo para conocer actos administrativos con efectos generales118. Si el acto administrativo tiene solo efectos particulares lo que procedera es el amparo o recurso de proteccin, cuyas sentencias ya no se apelan ante la Corte Constitucional sino ante las cortes provinciales. De esta forma, las competencias de la Corte Constitucional deberan diferenciarse y especializarse respecto a las de la justicia administrativa. Respecto de las acciones de inconstitucionalidad planteadas ante el TC contra normas con carcter general, las leyes ordinarias registran el mayor porcentaje con 14,54%; luego tenemos a los decretos ejecutivos con 10,82%; los reglamentos con 8,16%; las ordenanzas con 6,91%; las leyes orgnicas con 4,61%; los decretos ley con 1,60%; los estatutos con 0,71%; las leyes interpretativas con 0,35%; otro tipo de normativa suma 4,08%. La adicin de las normas que provienen del legislativo (leyes ordinarias, leyes orgnicas, ley interpretativa) llega a 19,5%, mientras que la suma de las normas que provienen del ejecutivo (reglamentos, decretos con fuerza de ley y decretos ejecutivos) llega a 20,58%.
118 Sobre este asunto en la Constitucin de 1998, vase Trujillo, Julio Csar, Teora del Estado en el Ecuador, Corporacin Editora Nacional, Quito, 2006, pp. 225-226.
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En el grfico 41 se refleja el grado de relevancia poltica de las acciones de inconstitucionalidad presentadas. La categora se ha construido utilizando como criterios: a) asuntos que impliquen un carcter nacional; b) casos que estn referidos en la prensa; c) casos en los que en la audiencia respectiva haya intervenido el presidente de la Repblica o su representante. Tres cuartas partes (74,83%) de las solicitudes de inconstitucionalidad no tienen relevancia poltica, mientras que las que s tienen relevancia llegan a 17,57%; en 7,60% de casos no fue posible identificar la referida variable. Este dato confirma que numerosos casos de control constitucional que llegan al Tribunal tienen una importancia ms administrativa que jurdico-poltica. Como sabemos, el control abstracto de constitucionalidad debera estar referido fundamentalmente a la ley u otros actos normativos que afecten derechos constitucionales. Grfico 41
Casos de alta relevancia poltica
500
74.83%
400 300 200 100 0

No
17.57% 7.60%
Si
No se identica
En el grfico 42 tenemos los diversos tipos de legitimarios pasivos119 respecto del acto administrativo o la norma jurdica demandada. La clasificacin se realiz conforme a la autoridad que emiti la norma o el acto administrativo reclamado como inconstitucional. Las normas aprobadas por ejecutivo y legislativo conjuntamente, es decir principalmente las leyes, al119 Puesto que la demanda se dirige contra la norma y no contra quien la emite, la denominacin de legitimado pasivo es ms bien inexacta, y la usamos aqu con propsitos referenciales.
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canzan el mximo porcentaje (19,50%), dato que coincide con la suma de porcentajes en el cuadro 43 respecto a leyes orgnicas y ordinarias. En segundo lugar se ubica la Fuerza Pblica (17,41%), alto porcentaje que se explica sobre todo porque, como se ha indicado, en los primeros aos del TC un gran nmero de actos de autoridades policiales y militares, respecto especialmente a bajas y otras sanciones disciplinarias, fueron objeto de demanda de inconstitucionalidad. En tercer lugar, se ubica el presidente de la Repblica (con 16,87%), cuyos actos administrativos adoptan la forma de decretos y reglamentos. Es llamativo que los organismos de control (15,99%) y autnomos (9,41%) registren demandas de inconstitucionalidad de sus actos y normas en un porcentaje ms alto que los ministerios (6,75%). En todo caso, la suma de estas tres instituciones explica un alto porcentaje de resoluciones demandadas. En cuanto a los gobiernos seccionales y locales estos alcanzan 5,33%; el Congreso Nacional, cuando se trata de actos distintos a leyes registra 3,20%, y otros tipos de legitimarios pasivos llegan a 5,15% del total de casos estudiados. Grfico 42
Acciones de inconstitucionalidad segn el tipo de legitimario pasivo
120 100 8 6 4 2
Presidente
19.89% 16.87% 15.99% 17.41%
9.41% 6.75% 5.33% 3.20% 5.15%
Organismos de control
Gobiernos seccionales y locales
Ministro
En el grfico 43 se puede identificar los tipos de materia que son objeto de la demanda de inconstitucionalidad. Los derechos civiles y polticos ocupan el primer lugar con 45,73% de todos los casos, es decir, casi la mitad de
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Organismos autnomos con participacin del Ejecutivo
Ambos (Ley orgnica ordinaria y decreto ley)
Congreso
Fuerza Pblica
Otros
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todas las causas. Esta es una constante en muchos tribunales constitucionales que enfatizan la proteccin de estos derechos contra legislacin que los viole y limitan la proteccin de los derechos sociales y econmicos; sin embargo, en el caso ecuatoriano estos ltimos tienen igual jerarqua constitucional que los civiles. En segundo trmino encontramos a los derechos econmicos con 22, 60%, mientras los derechos sociales o colectivos estn en tercer lugar con 14,59%; luego encontramos a los casos de carcter poltico con 3,74%, reserva legal con 8,90% y finalmente existe 4,45% de los casos en los que no fue posible identificar claramente la materia de la norma demandada como inconstitucional. Grfico 43
Acciones de inconstitucionalidad segn la materia de la normativa demandada
300 250 200

Casos
45.73%
150 100 5
22.60% 14.59% 8.90% 3.74%

Derechos sociales o colectivos Derechos civiles y polticos Reserva legal Econmicas Electoral / Partidos polticos
4.45%
No consta en la demanda
00
En el grfico 44 podemos medir la aceptacin de las demandas de inconstitucionalidad por parte del Tribunal Constitucional. Ms de la mitad (58,84%) de los casos planteados han sido negados, mientras que 37,91 han sido aceptados en forma parcial, y solo 3,25% de los casos fueron aceptados como inconstitucionales en su totalidad.
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Grfico 44
Aceptacin de las demandas de inconstitucionalidad
450 400 350 300 250 200 150 100 5 00
58.84%
Casos
37.91% 3.25%
No
Si, parcialmente
Si, totalmente
Conclusin sobre la accin de inconstitucionalidad La accin de inconstitucionalidad, al igual que el amparo, ha tendido a concentrarse en aspectos de tipo administrativo. Prcticamente, una de cada dos normas respecto de las cuales el TC juzga su constitucionalidad, son resoluciones y actos administrativos. Este predominio plantea una superposicin entre las competencias del TC y la justicia contencioso-administrativa, la cual podra conocer aquellos problemas que sean de pura legalidad e incluso problemas de constitucionalidad de actos administrativos. Es urgente entonces delimitar y coordinar mejor las competencias de la justicia constitucional y la administrativa.
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Anexo Sobre el diseo de las muestras

Para emprender cualquier investigacin que utilice un gran nmero de datos es importante determinar una muestra, pues los recursos son limitados y es necesario optimizarlos. Para esto es necesario considerar que la muestra debe ser representativa, lo cual significa que debe reflejar las caractersticas de la poblacin. Segn la teora del muestreo tambin es importante que los elementos muestrales (casos de la muestra) hayan sido seleccionados de forma totalmente aleatoria; de lo contrario habran sesgos inducidos hacia un resultado determinado. Para hacer el muestreo es importante, primero, tener muy en claro cul es el universo, pues ste constituye la base sobre la que se calcula el tamao de la muestra. Es posible que se conozcan otras caractersticas de la poblacin como desviacin estndar o varianza y medias; en ese caso hay que utilizar una frmula adecuada. En nuestro caso, los datos mencionados no son conocidos por lo que se utiliz la siguiente frmula: Npqz2 N - 1e2pqz2
n=
Donde: N = Poblacin o universo z = Variable normal tipificada, z ~ N ( = 0, s2 = 1) (corresponde a un nivel de 1- %) e = Nivel de error p = Probabilidad de acierto q = Probabilidad de desacierto Debe mencionarse que la informacin obtenida de los diferentes casos se agrup por aos, de 1997 a 2004, y por salas en donde se revisaron los casos. Para lograr mayor representatividad se aplic la frmula considerando cada ao como un universo diferente; es decir, se calcul el tamao de la
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muestra para cada ao. Luego para cada ao se hizo un muestreo ponderado segn la participacin de casos en cada sala. Esto significa que se calcul un tamao de muestra individual por cada ao y luego un ponderado por sala. En todos los casos se utiliz para la frmula un margen de error de 10% y con el ello el valor de la variable z el que corresponde al 90% de confianza (1,645). Se consider igual probabilidad de acierto y de desacierto, es decir, los valores de las dos probabilidades corresponden a 50%. Y, finalmente, el universo especfico para cada ao. De los clculos mencionados se obtuvieron los resultados presentados en el cuadro A. Cuadro A Tamao de la Muestra por ao
Ao 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Total Recursos de Amparo Universo 107 617 961 1208 1027 806 828 669 6223 n (10%) 40 62 63 63 64 63 62 61 478 Hbeas Corpus Universo 19 120 73 79 68 72 98 78 620 n (10%) 15 43 35 37 34 35 40 36 275
Fuente: Estudio. Elaboracin: Nancy Medina
Con los resultados obtenidos se procedi en cada ao a contar los casos de cada sala para encontrar el ponderador con respecto al total de casos del ao, con lo cual se calcul el tamao de muestra ponderado en cada sala. En el cuadro B se pueden observar los resultados.
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Cuadro B Tamao de la Muestra por ao

Ao Recursos de Amparo
Pleno Sala 1 Sala 2 Sala 3 Total Pleno
Hbeas Corpus
Sala 1 Sala 2 Sala 3 Total
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Total
11 10 8 6 8 8 14 10 75
9 20 19 21 21 19 14 15 138
7 16 19 20 20 19 16 16 133
13 16 17 16 15 17 18 20 132
40 62 63 63 64 63 62 61 478
2 5 4 4 2 5 7 4 33
7 15 12 10 12 13 12 11 92
2 15 9 11 11 11 9 11 79
4 9 10 12 10 7 13 10 75
15 44 35 37 35 36 41 36 279
Fuente: Estudio. Elaboracin: Nancy Medina.
Una vez calculados los tamaos de muestra se procedi a numerar todos los casos, a fin de que mediante la generacin de nmeros aleatorios se pudieran seleccionar los casos, en cada ao y por sala. La muestra de anlisis es representativa porque tendr las caractersticas segn cada sala donde se revis el caso y de acuerdo al ao en el que se trat.
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6 Comisaras de la mujer y acceso a la justicia en Cuenca

Gloria Camacho Z. y Kattya Hernndez B.
Este artculo centra su atencin en el impacto que han tenido las Comisaras de la Mujer y la Familia (CMF) en la sociedad y en la vida de las mujeres que acuden a ella, tanto en trminos de facilitar el acceso a la justicia como de detener la violencia por parte de su pareja. En primer lugar, haremos una breve revisin del contexto en que surgen estas instancias; de las percepciones sobre acceso a la justicia que tienen las usuarias de las CMF y otros actores relacionados. Analizaremos luego los distintos caminos que siguen las mujeres buscando poner fin a la violencia. Finalmente examinaremos la respuesta institucional que reciben las mujeres que acuden a denunciarla. Todos estos aspectos formaron parte de una investigacin120 que tuvo tres objetivos esenciales: 1) indagar en qu medida estas instancias especializadas han contribuido a que las mujeres en situacin de violencia puedan acceder a la justicia; 2) investigar hasta qu punto las comisaras de la mujer (CM) sirven para eliminar la violencia domstica; y 3) producir informacin para mejorar las polticas pblicas en este mbito, tanto a nivel nacional como regional. En Ecuador, la investigacin fue ejecutada en el cantn Cuenca y estuvo a cargo de un equipo interdisciplinario del CEPLAES121 y cont con el apoyo de la Corporacin Mujer a Mujer (Cuenca) COMAM. La seleccin de este cantn se bas en los criterios definidos a nivel regional: que las CM locales tuvieran un funcionamiento de alrededor de cinco aos, que fueran represen120 Investigacin realizada en el marco del proyecto Acceso a la justicia para mujeres en situacin de violencia. Estudio comparativo de las Comisaras de la Mujer en Amrica Latina, ejecutado en Brasil, Ecuador, Nicaragua y Per, entre octubre de 2007 y agosto de 2009. 121 El equipo estuvo conformado por las autoras y cont con el apoyo de Vernica Redrobn.
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K ATTYA H ERNNDEZ B.
tativas del conjunto de comisaras especializadas del pas, que atendieran a poblacin urbana y rural, que a la vez fuera representativa de la diversidad poblacional, y que tuvieran apertura o iniciativa de participar en el estudio. Al igual que en el estudio comparativo regional, la investigacin en Cuenca recogi las perspectivas de los distintos actores relacionados con las comisaras especializadas de la localidad: mujeres usuarias y funcionarios/as de las CMF, actores estatales y de la sociedad civil relacionados, organizaciones de mujeres, movimiento feminista, formuladores de polticas pblicas y poblacin femenina en general. La dimensin de gnero constituy la entrada principal para el anlisis y la reflexin, en tanto sta nos acerca a las relaciones desiguales de poder que se entretejen, entre otras, dentro de las relaciones de pareja y que dan origen a la violencia contra la mujer. Este enfoque ha sido conjugado con otras categoras analticas como poder, violencia domstica, ciudadana, derechos y justicia de gnero; y variables como la diversidad socio-cultural. Como es sabido, el concepto de gnero plantea que los contenidos de ser hombre y ser mujer no responden a un determinismo biolgico sino que el contexto histrico, social, econmico y cultural define las identidades de gnero, otorgndoles valoraciones desiguales que producen discriminaciones, sobre todo contra las mujeres. Estas categoras marcan la distribucin del poder que es tambin una construccin histrico-social que incluye un juego de relaciones asimtricas no slo en el mbito pblico, sino tambin en las relaciones cotidianas entre los sujetos, lo que se traduce en relaciones inequitativas y jerrquicas entre hombres y mujeres. Para este estudio se asume que las construcciones de gnero atribuyen poder a lo masculino y ah se encuentra la base explicativa de la violencia domstica. Por otro lado, se entiende aqu la ciudadana como una construccin social dinmica en estrecha relacin con el tema de los derechos. En este terreno, el Estado juega un papel central, como responsable de crear los mecanismos y ofrecer las garantas para que las personas puedan defender y ejercer sus derechos. Esto nos lleva a incluir la categora de la justicia de gnero, que relaciona de manera crtica la justicia con los derechos, la ciudadana y las relaciones entre los sexos, buscando garantizar la igualdad de todas las personas no slo a nivel discursivo, sino en la prctica legal, social e institucional. Desde esta perspectiva, el gnero, la ciudadana, el derecho y la
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DE LA MUJER Y ACCESO A LA JUSTICIA EN
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justicia de gnero estn ligados al tema del poder. Desde all proviene un posicionamiento crtico y poltico frente a la violencia contra las mujeres. En trminos metodolgicos, el estudio del caso se apoy en un enfoque cualitativo y cuantitativo que combin tcnicas de investigacin socio-antropolgicas y de anlisis estadstico. Para obtener una mirada micro y macro a la vez, de una parte, se recogi testimonios y se aplic entrevistas a mujeres usuarias de las CMF de Cuenca, funcionarios/as de dichas dependencias y distintos actores relacionados con el tema, y de otra parte, se aplic una encuesta dirigida a la poblacin femenina del cantn. La temtica explorada mediante estos instrumentos gir en torno a las percepciones y concepciones respecto a la violencia, los derechos de las mujeres y el acceso a la justicia para mujeres que viven maltrato de pareja, as como la calidad del servicio de las CMF y sus aportes para hacer frente a esta problemtica. El proceso de investigacin incluy un mapeo nacional de los modelos vigentes de las CMF, la realizacin de la encuesta poblacional en el cantn (rea urbana y rural), con representatividad de toda la localidad. En seguida se realiz, a la salida de las CMF, 30 entrevistas cortas a usuarias para recoger las primeras impresiones sobre la calidad del servicio. La siguiente fase fue de corte cualitativo, centrada en la realizacin de 25 entrevistas en profundidad a las mujeres usuarias de las CMF, 5 entrevistas a funcionarios/as de las CMF del cantn, y 17 entrevistas a otros actores y servicios locales relacionados, tanto gubernamentales como no gubernamentales. Se complement la informacin con varias visitas de observacin a las CMF. Finalmente, se realiz un foro en Cuenca para socializar los resultados del estudio y recoger recomendaciones que contribuyeran a mejorar las polticas pblicas para que las mujeres ejerzan su derecho a una vida sin violencia.
Comisarias de la mujer y familia

La situacin de la violencia domstica en el contexto local y nacional El cantn Cuenca (conformado por 21 parroquias rurales y 15 urbanas) es uno de los quince cantones de la provincia del Azuay, ubicada en la regin centro sur del Ecuador. Su extensin territorial es de 319.651 hectreas y su
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poblacin total asciende a 436.688 habitantes, de los cuales nicamente 20,8% se localiza en el rea rural. 86,4% de las personas se autoidentifican como mestizas, 9,5% como blancas y 2,7% como indgenas. La alta tasa de migracin masculina al extranjero se ve reflejada en la mayora de poblacin femenina (53,1%). Se trata de un cantn con un desempeo econmico relativamente bueno dentro del contexto nacional: de acuerdo al SIISE (2003), la poblacin con necesidades bsicas insatisfechas en este cantn es de 42% frente al 76,8% registrado en el resto del pas. Adems, los indicadores de educacin (tasa de escolarizacin bsica: 87,5 para mujeres y 88,2 para hombres; y universitaria: 20,4 para mujeres y 20,9) superan significativamente los registrados a nivel nacional; es uno de los cantones con tasas de analfabetismo ms bajas. No obstante presentar, en trminos generales, mejores condiciones socioeconmicas, las brechas de gnero an persisten en el nivel local como en todo el territorio ecuatoriano122. En el Ecuador, a mediados de la dcada de los ochenta aparecen las primeras noticias y acciones pblicas en torno a la violencia contra las mujeres, hasta entonces silenciada y considerada un asunto privado en el que Estado y aparato de justicia no tenan injerencia. La violencia domstica no estaba tipificada como delito o contravencin, por lo que no poda ser denunciada y el Cdigo de Procedimiento Penal prohiba expresamente cualquier denuncia entre cnyuges bajo la justificacin de preservar la unidad familiar. Frente a esta realidad, las organizaciones y el movimiento de mujeres empezaron a colocar el tema en la agenda pblica, demandar cambios en la legislacin, y exigir la intervencin estatal para crear espacios especializados destinados a atender y sancionar este tipo de violencia. En la segunda mitad de los 80, salieron en medios periodsticos los primeros escritos alusivos al problema. En este mismo periodo, varias ONG incorporaron a su trabajo el tema de la violencia y abrieron servicios legales alternativos para la atencin a mujeres. Adems, durante estos aos se realizaron foros, seminarios y eventos de reflexin y de capacitacin, junto a un
122 Las desventajas que las mujeres ecuatorianas enfrentan en el mbito laboral incluyen menores remuneraciones, mayor desempleo y subempleo, y menor acceso a la seguridad social. La discriminacin tnica profundiza esta inequidad de gnero. La discriminacin que vive la poblacin femenina se expresa tambin en altos ndices de violencia de gnero que enfrenta tanto en el mbito pblico como en el privado, y que constituye una de los principales problemas que se vive a nivel nacional, como ocurre en varios pases de Amrica Latina.
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proceso creciente de organizacin y movilizacin de las mujeres, y de un trabajo orientado hacia la incidencia poltica. En el marco internacional, las convenciones adoptadas para garantizar los derechos de las mujeres repercutieron en el pas en direccin hacia la creacin de las CMF. La primera preocupacin del Estado ecuatoriano por esta situacin se manifest en 1979, con la creacin de la Oficina Nacional de la Mujer, que en 1986 adquiri mayor estatus y se transform en la Direccin Nacional de la Mujer, DINAMU. Esta institucin impuls iniciativas como la creacin de una casa de acogida para las mujeres en situacin de violencia, la organizacin de cursos de capacitacin en violencia y gnero, y la instalacin de una lnea telefnica Hilo Lila, que daba apoyo emergente a mujeres violentadas. Al iniciar la dcada de los aos noventa se multiplicaron las organizaciones de mujeres123, as como las iniciativas y los estudios para combatir la violencia de gnero. Todo este accionar, apoyado por la cooperacin internacional, posibilit ciertas reformas legales y la puesta en marcha de las CMF en 1994, principal accin poltica estatal para enfrentar la violencia contra la mujer. En 1995 se promulg la ley 103 contra la violencia a la mujer y la familia, que dio base a las comisaras para su accionar. En 1998, la Constitucin Poltica del Ecuador, recogi muchas de las demandas de las mujeres, reconociendo a la violencia de gnero como una violacin a los derechos humanos. Pese a todos los avances alcanzados en la materia, la violencia de gnero en el pas contina siendo un problema grave segn varios indicadores sociales. En la encuesta ENDEMAIN, realizada en todo el pas en 2004, 9,6% de mujeres entre 15 y 49 aos reportan haber sufrido delitos sexuales; entre 2005 y 2007 se presentaron 26.818 denuncias por estos delitos (Informes Ministerio Pblico), cifra que debe estimarse teniendo en cuenta que muchos de estos casos son silenciados por diversos motivos; entre las mujeres con relaciones de convivencia, 41% declara haber sufrido violencia psicolgica o maltrato verbal por parte de la pareja, 31% violencia fsica y 12% violencia sexual124. La complejidad de este problema se evidencia cuando se advierte
123 En los aos noventa se consolidaron tres organizaciones nacionales: el Foro Permanente de la Mujer Ecuatoriana (1994), la Coordinadora Poltica de Mujeres (1996) y el Movimiento de Feministas por la Autonoma (1997). 124 Centro de Estudios y Desarrollo Social, CEPAR, Violencia de Gnero. Encuesta Demogrca y de Salud Materno Infantil - ENDEMAIN 2004, Quito, 2006.
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que ms de la mitad de las mujeres que sufrieron violencia fsica o sexual de pareja no buscaron ayuda de alguna persona o institucin125. Las CMF Las CMF en el Ecuador no son instancias policiales como en el resto de pases latinoamericanos sino que constituyen espacios especializados, de carcter administrativo, para conocer, juzgar y sancionar las contravenciones por violencia intrafamiliar. Esto se debe a que hasta hoy126 el sistema de administracin de justicia, en materia penal, divide las competencias de acuerdo a la gravedad de la falta: mientras los delitos son conocidos por los jueces y tribunales de la Funcin Judicial, las faltas o contravenciones (conflictos o infracciones de menor entidad) son tramitadas por instancias que dependen del Ejecutivo como son las intendencias, las comisaras nacionales de polica, las CMF y las tenencias polticas. Las CMF, desde su creacin hasta hoy, han pasado por tres etapas, en las que su modelo de gestin y atencin se ha modificado, sin que hayan dejado de ser espacios orientados a brindar un servicio especfico e integral a las mujeres en situacin de violencia, finalidad que no siempre se ha hecho efectiva por diversas circunstancias. Actualmente, estas instancias se encuentran en un proceso de transicin para convertirse en juzgados especializados y dejar de depender del Ejecutivo, en el contexto del proceso de reforma institucional y legal emprendido en el pas. En los ltimos aos, las polticas pblicas para enfrentar la violencia contra las mujeres se han ampliado; en el contexto del gobierno del presidente Correa se han dando profundos cambios en la normativa, en la estructura y en la gestin del Estado, pero tambin en el enfoque y alcance de las polticas en general, sobre todo en las relacionadas con los derechos humanos y con el derecho a una vida libre de violencia. Estos cambios se concretan, entre otros, en varios instrumentos legales, y en particular en el decreto ejecutivo N. 620 por medio del cual la erradicacin de la violencia de gnero se cons125 Ibdem. 126 En 2009 se aprob el Cdigo Orgnico de la Funcin Judicial que dispone la unicidad del sistema judicial, a partir de lo cual las CMF deben integrarse a la Funcin Judicial; sin embargo, este mandato an no se ha hecho efectivo.
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tituye en una poltica de Estado que cuenta con recursos econmicos especficos para su implementacin. Se enfrenta as una problemtica que afecta a un gran porcentaje de mujeres ecuatorianas y del cantn Cuenca, donde de forma similar a lo que acontece en el resto del pas la violencia contra la mujer es un problema de grandes dimensiones, como lo atestiguan las 6.580 denuncias presentadas por las mujeres en las CMF de este cantn entre 2005 y 2007. Tanto la sociedad civil como el Municipio de Cuenca127 han emprendido acciones para enfrentar esta problemtica; lo propio se ha hecho desde el Estado que cre en dicho territorio 2 CMF: la primera en 1994, y la segunda en 2004. Desde 1999, con la conformacin de la Red interinstitucional de atencin y prevencin de la violencia intrafamiliar (RIAP-VIF), integrada por 32 organizaciones de la sociedad civil, se han realizado varios aportes a estas instancias desde sectores como salud, educacin y asesora legal. Violencia domstica, derechos y acceso a la justicia A lo largo del siglo XX, con la crisis del Estado liberal, el tema de la justicia y de los derechos fundamentales de las personas como simple declaracin de principios fue puesto en cuestin: desde diversos sectores se plante que la consagracin formal de los derechos no garantiza su plena realizacin y se busc avanzar hacia el establecimiento de garanta plenas para el ejercicio de tales derechos, como responsabilidad directa del Estado. A partir de este cuestionamiento se inici un debate que no ha logrado construir un solo significado o definicin de justicia y acceso a la justicia, ms all de reconocer a este ltimo como un derecho que hace posible exigir el conjunto de los derechos humanos. No todos ven el acceso a la justicia de la misma manera. Por un lado, estn quienes privilegian la igualdad legal en el acceso a la justicia. Esta posicin es ampliamente cuestionada por diversos movimientos sociales entre ellos los de mujeres y los feministas porque no toma en cuenta la desigualdad socioeconmica ni la distinta posicin que, respecto al acceso efectivo a la justicia, ocupan los diferentes sujetos socioculturales. Planteando el re127 Desde 2002 el Municipio cuenta con el Plan de igualdad de oportunidades para mujeres y hombres, marco desde el cual ha apoyado el trabajo de las CMF y de la RIAP-VIF.
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clamo de la equidad dentro de la diversidad, esta postura alternativa cobr fuerza en los aos noventa con los movimientos feministas, quienes sostienen que no habr verdaderos derechos humanos sin derechos de las mujeres, ni existir justicia social sin justicia de gnero; la cual implica no slo una responsabilidad directa por parte del Estado sino el empoderamiento de las mujeres y su consolidacin como sujetos sociales y polticos. Desde este enfoque se ha logrado un proceso de expansin del marco tradicional de los derechos humanos, reconociendo a la violencia de gnero como una violacin de ellos. La poblacin femenina ecuatoriana es muy diversa en los mbitos social, econmico e ideolgico-cultural; estas diferentes mujeres requieren de tratamientos particulares que recojan sus necesidades y que sean acordes a su realidad, sus demandas e intereses especficos. Entender cules son las diversas percepciones y discursos que circulan en la prctica cotidiana de las mujeres, en torno a este tipo de violencia es esencial, pues brindar las pautas para comprender hasta qu punto las CMF constituyen o no una puerta de entrada a la justicia para las diversas mujeres en situacin de violencia, dnde radican sus fortalezas y cules son sus principales debilidades. Perspectivas sobre los derechos y la violencia de gnero Una primera nocin est contenida en la legislacin nacional y plasmada, entre otros textos, en la Constitucin del Ecuador y en la ley 103. En ambos instrumentos se reconoce los derechos de las mujeres como parte integrante e indisoluble de los derechos humanos, y la violencia en contra de las mujeres, como una violacin de ellos. La Constitucin reconoce la igualdad de todas las personas ante la ley, y dispone que el Estado adoptar medidas de accin afirmativa que promuevan la igualdad real a favor de los titulares de derechos que se encuentren en situacin de desigualdad (art. 11, numeral 2) y sancionar todo tipo de discriminacin. De igual modo, protege el derecho a la integridad personal, entendida como integridad fsica, psquica, moral y sexual y a una vida libre de violencia en el mbito pblico y privado, haciendo especial referencia a la violencia ejercida contra las mujeres, nias, nios y adolescentes (art. 66, numeral 3). En el mismo tenor se sita la Ley contra la violencia a la mujer y la familia (ley 103) que protege la integridad fsica, psquica y la libertad sexual de la mujer y los miembros de su familia
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mediante la prevencin y la sancin de la violencia intrafamiliar. Se dispone que los derechos que se consagran en [esta] ley son irrenunciables (art. 4). Sin embargo, a pesar de que la ley resalta y se apega a un enfoque de derechos, y establece la proteccin de las mujeres en situacin de violencia, desplaza a las mujeres como sujetos centrales de atencin, al incluir a toda la familia e ignorar la desigualdad en las relaciones de poder dentro de la pareja, postura que dista de fomentar, garantizar y proteger la ciudadana plena y el acceso a la justicia de las mujeres en situacin de violencia. En la dinmica de la microesfera social (entidades pblicas y privadas) del cantn Cuenca, de acuerdo con la informacin que recogimos en las entrevistas con diferentes actores, una de las percepciones que circulan sobre la violencia contra las mujeres es que se trata de una violacin a sus derechos, coincidiendo con lo preceptuado en la legislacin. Por lo general, son las organizaciones de mujeres quienes apoyan este enfoque y evidencian que esta violencia es resultado de las relaciones desiguales de poder entre hombres y mujeres que, como sostiene Rico, perpetan la desvalorizacin de lo femenino y su subordinacin a lo masculino128. Desde esta perspectiva, las mujeres son concebidas como sujetos de derechos y como sujetos centrales de atencin; y la violencia de gnero como un asunto pblico, desmontndose la nocin tradicional de que la violencia es un problema privado e individual. Ciertas instituciones privadas que prestan servicios y algunas instancias pblicas coinciden con esta concepcin, como es el caso del Municipio de Cuenca. Sin embargo, no se trata de una concepcin generalizada entre todos los funcionarios/as. En el interior de estos espacios interactan y conviven diversas formas de percibir los derechos y la violencia. Esta situacin se manifiesta claramente en el interior de la CMF analizada, en la que ms all de la visin estipulada en la normativa, circulan diversas concepciones al respecto. Por un lado, hay empleados que asumen su trabajo como una responsabilidad social y se alinean con la nocin de que la violencia domstica es una violacin a los derechos de las mujeres. En el otro extremo, estn quienes piensan en la violencia como un problema individual. Cada visin incide en la atencin que se ofrece a las mujeres que acuden a denunciar.
128 Rico, Nieves, Violencia de gnero: un problema de derechos humanos, Serie Mujer y Desarrollo, Unidad Mujer y Desarrollo, Santiago de Chile: Naciones Unidas, 1996.
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Muchos de los actores incluso aqullos que consideran a la violencia como un atentado contra los derechos de las mujeres entienden la violencia desde un enfoque que privilegia la unidad familiar en desmedro de los derechos de las mujeres. Este enfoque, presente en la sociedad e institucionalidad cuencanas, se encuentra tambin en la legislacin nacional, particularmente en la ley 103 que define como eje a la violencia intrafamiliar, lo que oculta las relaciones de poder que subyacen a la violencia en contra de las mujeres dentro del hogar. Desde esta perspectiva lo que se privilegia es la institucin familiar sobre la vulneracin de los derechos y libertades de las vctimas [] la mujer no es asumida como sujeto individual de derechos, [sino que] se la reduce al rol de cuidadora, responsable de la unidad familiar (Londoo, 2001:26). Es necesario puntualizar que las formas de aprehender la violencia, hasta aqu analizadas, no se presentan de forma aislada ni autnoma; por el contrario, la mayora de veces stas se entretejen, se superponen y conviven tanto en el interior de las instituciones como en la subjetividad de las personas, en un juego de contradicciones y tensiones que inciden en las prcticas institucionales. Segn los resultados de la encuesta aplicada a la poblacin femenina del cantn Cuenca y de las entrevistas en profundidad con mujeres usuarias de las CMF, entre ellas tambin circula ms de una forma de concebir la violencia domstica. Principalmente, sus percepciones giran en torno a dos enfoques que no son excluyentes sino que se entrecruzan y matizan con el tiempo. El primero est vinculado a esa visin que privilegia la unin familiar por encima del maltrato domstico, pues de acuerdo con la encuesta realizada, slo una de cada cinco mujeres (20,4%) propuso la separacin conyugal como alternativa para salir de la violencia y ms de la mitad (54%) plante que la unin familiar es ms importante que una vida libre de maltrato. Otro dato que confirma esta tendencia proviene de la encuesta aplicada a la poblacin del cantn: casi 70% de la poblacin femenina manifest que las CMF deberan tratar, en casos de violencia, de que la pareja se reconcilie. Esta opinin es ms marcada entre las mujeres del rea rural. Esta primera perspectiva incluso est presente en varias de las mujeres que haban vivido o seguan viviendo situaciones de violencia domstica. Es por ello, que al acudir a la CMF, buscan primordialmente que sus maridos
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recapaciten, que cambien su comportamiento y actitud, que dejen de agredirlas, sobre todo por el bien de los hijos y del hogar, aunque tambin por su propio bienestar. Mas, como ya hemos visto, las percepciones que tienen las mujeres no son nicas ni estticas. Sus relatos y testimonios evidencian cmo estas concepciones se matizan y modifican con el tiempo: a medida que pasan los aos y debido a mltiples factores, mientras tratan de mantener la unin familiar, empiezan a repensar la nocin de la familia y a cuestionarse crticamente una relacin de pareja marcada por la violencia. As, de pronto asoma la conciencia de que, en palabras de una entrevistada, no porque una es mujer, le van a agredir como ellos quieran. Entre algunas de estas mujeres circula la nocin de que la violencia ejercida por su esposo va en contra de un derecho que les asiste, al cual no deben renunciar. Aunque no es una percepcin generalizada, este criterio alternativo se encuentra ms entre las mujeres urbanas que han vivido la violencia, que han golpeado varias puertas incluida la CMF intentando frenar las agresiones y que han logrado detenerla. Varias de ellas eran mujeres jvenes, con pocos aos de relacin, que acudieron a las CMF al primer episodio de violencia, lo que sugiere que las nuevas generaciones tienen una mayor conciencia de sus derechos. Los datos de la encuesta cantonal reflejan cunto se ha avanzado en esa lnea: 42% de las mujeres del campo y de la ciudad afirmaron que uno de sus principales derechos es tener una vida libre de violencia y 40% hicieron referencia a la igualdad entre hombres y mujeres, siendo ms extendida esta nocin entre la poblacin femenina urbana. Ms all, tres de cada cuatro mujeres encuestadas (77,3%) sealaron que dada una situacin de violencia por parte de sus esposos, las mujeres deberan denunciarla. Ahora bien, la puesta en prctica de esos discursos resulta siempre compleja, pues no es suficiente que las mujeres conozcamos nuestros derechos para defenderlos, sino que es necesario que nos sintamos y reconozcamos como sujetos de derechos. Esta condicin no es frecuente entre quienes han sufrido discriminacin y negacin de la ciudadana, peor an en el caso de las mujeres indgenas, afroecuatorianas y de sectores populares, excluidas socialmente no slo por ser mujeres sino por su pertenencia tnica y su condicin de clase. Al igual que en las entidades pblicas y privadas, la poblacin femenina del cantn Cuenca y las mujeres usuarias manejan al menos dos tipos de per-
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cepciones sobre la violencia y los derechos que se entrecruzan, unas veces se oponen y otras se funden. En definitiva, son percepciones que pintan de distintos matices en ocasiones, contradictorios sus formas de actuar ante la violencia domstica. Estas percepciones incidirn, sin duda, en las representaciones que estas mujeres se hagan en torno al acceso a la justicia. Significado del acceso a la justicia en distintos actores/as El derecho de las mujeres ecuatorianas al acceso a la justicia est amparado tanto por la legislacin nacional como por normas internacionales. Existen varios instrumentos normativos, en el nivel internacional, que proclaman los derechos de todas las personas a contar con recursos efectivos ante los tribunales competentes para ser amparadas contra actos que violen sus derechos fundamentales e instan a los Estados a proveer de procedimientos eficaces de denuncia, reparacin e indemnizacin, y adoptar las medidas necesarias para proteger, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres. En algunos de estos instrumentos, se coloca a las mujeres en el centro de atencin, como sujeto social con derechos propios y se concibe a la violencia en contra de las mujeres como un asunto social que demanda la proteccin y accin del Estado para eliminarla. La Constitucin ecuatoriana reconoce y garantiza el derecho a la integridad personal, incluyendo el derecho a una vida libre de violencia en el mbito pblico y privado (art. 66), adems se estipula que las vctimas de violencia domstica y sexual recibirn atencin prioritaria y especializada en los mbitos pblico y privado (art. 35), y que toda persona tiene derecho al acceso gratuito a la justicia y a la tutela efectiva, imparcial y expedita de sus derechos e intereses (art. 75), garantizando a las mujeres, adems, la potestad de declarar en juicio penal contra su cnyuge, pareja o parientes [en caso de] violencia intrafamiliar, sexual y de gnero (art. 77, numeral 8). La Ley 103 sanciona a los agresores de la mujer y otros miembros de la familia y la obligatoriedad de las autoridades judiciales de dar proteccin inmediata a la persona agredida, mediante la aplicacin de las medidas de amparo contempladas en ella. Los principales enfoques de acceso a la justicia contenidos en la legislacin oscilan entre tres posiciones: una de corte feminista, otra centrada ms en la defensa de los derechos humanos, y otras que priorizan la unidad de la familia.
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Tienen resonancia estas nociones formales de acceso a la justicia en las percepciones que manejan las mujeres en situacin de violencia?129 Los resultados del estudio muestran que las concepciones de las mujeres usuarias no coinciden con el significado formalmente establecido para el acceso a la justicia. En trminos generales, el significado que manejan los diferentes cuerpos legales gira alrededor de la trada proteccin-reparacin-sancin que, muchas veces, da prioridad a la sancin; las mujeres que denuncian violencia domstica tienen otras expectativas y comprensiones de justicia. De sus testimonios se desprende que, sobre todo para aqullas de escasos recursos o que viven en la zona rural, el objetivo de tener acceso a la justicia no es, necesariamente, que metan preso al agresor. Es decir, dentro de su imaginario, la sancin penal no constituye la forma prioritaria de que se haga justicia, ya que debido a varios factores sobre todo econmicos esta accin es contraproducente para ellas, o la consideran demasiado drstica y que supone un proceso de confrontacin directa con el agresor. Este ltimo factor, podra generarles peores represalias e incluso conflictos con terceras personas, pero sobre todo consigo mismas. Surge de all una contradiccin entre el deseo de salir de la situacin de violencia y un sentimiento de culpa, de pena porque an le quieren, de remordimiento que se mezcla con el miedo, la inseguridad y la incertidumbre de estar cumpliendo o no con el deber ser de una buena madre y buena esposa. Estos imaginarios sociales constituyen an una de las principales barreras para poner fin a la violencia. Los resultados de la encuesta cantonal confirman que el principal significado de acceder a la justicia no est relacionado de manera directa con la sancin penal, ya que al preguntar sobre la ley contra la violencia a la mujer y la familia, nicamente 8,1% de las encuestadas seal que sirve para castigar a los hombres, mientras que 70% de respuestas la conceba sobre todo como un mecanismo de proteccin para las mujeres130. La idea de que acceder a la justicia implica ms bien que las mujeres cuenten con proteccin,
129 Al referirnos, en general, a las mujeres en situacin de violencia aludimos a un colectivo diverso tanto por razones de edad, pertenencia tnica, situacin socioeconmica, nivel de instruccin, etc. En atencin a esa diversidad, en el estudio se procur entrevistar a mujeres diferentes en razn de edad, rea de residencia y nivel socioeconmico. 130 Camacho, Gloria y Kattya Hernndez, Derechos, violencia, Comisaras de la mujer y acceso a la justicia. Percepciones de las mujeres del Cantn Cuenca, CEPLAES, Quito, 2009, Internet, www.ceplaes.org.ec/AccesoJusticia/
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antes de que se dicte prisin para los agresores, era tambin la ms generalizada entre las mujeres cuencanas que acudan a las CMF, independientemente de su edad, nivel de instruccin, rea de residencia e incluso de su experiencia particular de violencia. Pero para muchas de estas mujeres vctimas de la violencia, acceder a la justicia tambin significa que alguien con autoridad las escuche sin juzgarlas, que crean en lo que ellas dicen y, sobre todo, que las ayuden a ver que ellas no son culpables de lo que est sucediendo y que tienen razn en defenderse. Esta nocin de acceder a la justicia no se corresponde, en ciertos casos, con el servicio brindado por los funcionarios de la CMF, en razn de que entre algunos de ellos prevalecen determinadas ideas sobre la familia, el deber ser femenino y los roles de gnero que inciden de manera negativa en su actuacin, al anteponer el supuesto bienestar familiar y el de los hijos/as, a los derechos de las mujeres. En definitiva, en estas actitudes se encuentra otro importante obstculo para que las mujeres accedan a la justicia. Otro enfoque desde el cual es visto el acceder a la justicia por las mujeres usuarias de la CMF se vincula fuertemente con la reparacin del dao causado, consistente en obligar al agresor a pagar por los perjuicios ocasionados y proteger as econmicamente a las mujeres agredidas y a sus hijos/as. Esta idea es un elemento clave para las mujeres ya que, en el comn de los casos, son ellas quienes se quedan a cargo de su prole y asumen solas los gastos del hogar; situacin que viene a ser uno de los mayores obstculos para salir de la violencia. A pesar de que, entre las mujeres vctimas de violencia, prevalecen las nociones analizadas, tambin hay mujeres que expresan que se accede a la justicia si se sanciona al agresor. Sin embargo, son pocas las que plantean de manera categrica esta idea y, por lo general, son aqullas que han recibido el apoyo de una organizacin, de algn profesional o de familiares. Las mujeres que vinculaban acceso a la justicia con sancin al agresor eran, en trminos gruesos, por un lado, mujeres adultas (de ms de 45 aos) que han pasado por una larga experiencia de violencia domstica y que, luego de no lograr detenerla mediante diversos esfuerzos, la denunciaron y frenaron; y, por otro, mujeres jvenes que acudieron a la CMF luego de los primeros episodios de violencia y que tenan cierta independencia econmica.
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Importa retener, empero, que estas diversas formas de concebir la justicia, y el significado de acceder a ella, muchas veces se superponen, entran en conflicto o se entrelazan segn matices propios del imaginario de cada mujer. Ms an, puede afirmarse que, para la mayora de mujeres, la lucha en contra de la violencia y la defensa de la unin familiar no son necesariamente dos aspectos opuestos, sino que ellas desearan conciliar la mantencin de la familia con la eliminacin de las prcticas agresivas. Como se ha planteado, las y los sujetos sociales construyen su propia visin sobre la norma y sobre los diferentes hechos sociales. Una multiplicidad de factores (pertenencia tnico-cultural, situacin socio-econmica, nivel de instruccin, creencia religiosa, experiencia personal, etc.) inciden en las formas en que se concibe, piensa y se imagina la justicia y el significado del acceso a la misma. Estas construcciones sociales (individuales y colectivas) son dinmicas y por ello se reconfiguran y resignifican en un proceso permanente de interaccin dialctica entre lo personal y lo social, entre el yo/nosotros y los otros (Hernndez, 2005). En definitiva, esta cambiante interrelacin entre las diversas perspectivas marcar la praxis de estas personas ante la violencia, guiar los distintos caminos emprendidos por cada mujer para intentar poner fin a la violencia, y la resultante actuar como motivador o inhibidor para que acudan o no a la CMF y, luego, para que continen con el proceso, iniciado con la denuncia, hasta el final. Los caminos recorridos por las mujeres para frenar la violencia Nuestra indagacin mostr que las mujeres, debido a mltiples factores, reaccionan de distintas maneras y siguen diversos caminos para frenar el maltrato. Lamentablemente, estas acciones no han sido visibilizadas ni reconocidas suficientemente; prevalece an la opinin de que las mujeres son vctimas pasivas y hasta cmplices de la violencia, ignorndose tanto su capacidad de accin como los varios factores que entran en juego para inhibirlas o impulsarlas a tomar una determinada decisin/accin. De ah nuestro inters en evidenciar la actuacin de estas mujeres, analizando los distintos caminos incluidas las CMF que ellas recorren y las estrategias que utilizan en busca de poner fin a la violencia. De sus testimonios se desprenden, cuando menos, cuatro momentos clave por los cuales ellas transitan, en cada
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uno de los cuales actan una serie de factores que obstaculizan, facilitan o restringen su accionar. Las opciones y decisiones que tomen dependern de diversas circunstancias como la peligrosidad de la violencia, las ayudas y oportunidades a su alcance, sus expectativas frente a la relacin, su percepcin sobre el sistema de justicia, las barreras que deben superar, la informacin que manejan, su concepcin sobre la violencia, sus derechos, la familia, etc. As, ante los primeros actos de violencia, o lo que ellas denominan al principio (momento 1), la gran mayora de entrevistadas (22 de 25) no acudi a presentar ningn tipo de denuncia. En general, ellas caracterizan a este momento como un periodo en el que vivieron esta situacin solas y en silencio, o la comentaron muy poco con personas muy allegadas, para no preocupar a la familia, por miedo a l, porque me daba vergenza, porque yo vea que mi mami tambin se quedaba callada. Sin embargo, aunque estas mujeres manifestaron no haber hecho nada, de sus relatos se desprende que todas adoptaron ciertas medidas en el intento de lograr que su pareja cambiase y que la violencia cesara. Entre stas se encuentran: el silencio casi total frente al agresor, el cambio de actitud propia pensando que all podra estar la solucin, limitarse a escuchar y evitar hacer cosas que podran disgustar a su pareja, tratar de ignorar la situacin, conversar con l para que reflexione, reclamarle por su comportamiento, buscar un refugio espiritual, comentar muy superficialmente a alguna persona, etc. El testimonio siguiente permite observar algunas de las actitudes tomadas por muchas mujeres:
Desde prcticamente la luna de miel empez su maltrato Yo soy muy apegada a mi pap, entonces yo le comentaba a mi pap: pap, paso mal con l, me insulta por simples cosas, me grita Yo me siento mal, yo no quiero seguir casada. Y l me deca: Mijita, el matrimonio es as, Jess dijo: coge tu cruz, y sigue. Imagnate, son dos mundos diferentes y de la noche a la maana, tener que vivir juntos, en la maana, en la tarde, en la noche, o sea no va a haber esa comprensin, pero es as mismo, es difcil. Pero al paso del ao, ya uno se va conociendo poco a poco. Est bien pap sigo sus consejos. Y as segua con l (esposo). Segua l con sus cosas, me haca la loca, me haca la que no escuchaba, no le daba pie para seguir discutiendo A los dos aos, vuelta volv donde mi pap: pap no puedo, no puedo, no me trata
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bien, sufro mucho, pero no le deca que me pegaba (Florencia, 38 aos, rea urbana).
Aunque muchas de las acciones desplegadas coincidan, en cada caso la situacin de violencia se vive de forma particular, por lo que las estrategias utilizadas por cada mujer estn matizadas por sus experiencias. Por este mismo motivo, la fase que llaman al principio no tiene un tiempo establecido ni dura igual para todas las mujeres; para cada una este periodo tiene un significado particular. Por lo general, estas mujeres ejecutan varias medidas de manera simultnea, en un ejercicio de prueba/error. En cierto momento priorizan determinadas acciones; en otras ocasiones cambian de estrategia para encontrar la frmula que ponga fin a la violencia sin que ello implique un rompimiento con su pareja. De hecho, en este tiempo inicial, casi nadie se plantea la posibilidad de poner fin a su relacin como forma de acabar con el maltrato. Esta respuesta tiene sentido desde que un orden ideolgico-cultural ha naturalizado la violencia en contra de las mujeres en el mbito domstico y ha asimilado esta conducta como parte de la relacin conyugal. En ese mismo sentido, las mujeres no desean la finalizacin de la relacin porque se tiende a idealizar y defender a la familia a costa de lo que sea; as como por las presiones familiares y sociales que las obligan a vivir segn los mandatos culturales dominantes131. Estas presiones se expresan ms cuando las mujeres ven que las estrategias desplegadas no han tenido efecto y deciden romper el silencio; comenzando a buscar ayuda y orientacin, al transitar por nuevos caminos que definen como el despus (momento 2). Buscan apoyo entonces en sacerdotes o en organizaciones de ayuda social para solicitarles que aconsejen a su esposo o asista a reuniones de pareja. De forma paralela, otras mujeres aseguraron haber acudido a centros o a mdicos particulares para encontrar cierto apoyo personal. Al igual que al principio, las mujeres despliegan diversos esfuerzos para que termine la violencia; stos combinan la bsqueda de ayuda profesional o espiritual en el nivel personal, pero tambin orientada a sus parejas, pues persiste su intencin de ayudarlos a que cambien de actitud. Se asume,
131 Rico, Nieves, op. cit.
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de esta manera, que el problema de la violencia domstica es un tema de conducta individual. Las vas expuestas no excluyen otros caminos que toman las mujeres, como acudir donde familiares directos o polticos, amistades u otras personas allegadas, haciendo ya mencin directa de la violencia sufrida. Estas mujeres manifiestan haber optado por estas medidas en la bsqueda de un espacio donde desahogarse o donde encontrar ayuda y orientacin. Incluso algunas abandonaron su casa, ensayando separaciones temporales; mas ninguna de las entrevistadas acudi a alguna organizacin local de ayuda especializada para mujeres en situacin de violencia, menos an a las CMF. Los resultados de estas acciones fueron diversos en ocasiones contradictorios, confusos y contraproducentes, ya que en ciertos casos slo desataron actitudes hostiles y amenazas sobre todo de parte de la familia poltica y consejos de su propia familia y amistades que, lejos de ayudarlas a salir de la violencia, frenaron cualquier decisin y hasta volvieron a victimizarlas. En otros casos hubo personas que las motivaron a actuar de forma ms decidida y, en unos pocos casos, fueron animadas a buscar ayuda de las autoridades locales. Para estas mujeres, las personas de quienes recibieron apoyo decidido se constituyeron en pilares fundamentales para tomar otro tipo de decisiones (como separarse de la pareja) y para denunciar la violencia, como se expone en el testimonio siguiente:
yo a mi mamita le contaba. Mi mam deca mija tienes que sufrir vos, para eso te has casado, ya no tienes ms que hacer, vos tienes que sufrir por tus hijos y como es muerta mi mam ms antes as yo pasaba donde el padre, donde el prroco, el prroco tambin deca, que l tambin no puede hacer nada, que yo vaya, ms antes no haba as las comisaras de la mujer, deca que vaya donde las autoridades tambin como aqu es el PAI (polica de intencin inmediata), yo le pregunt a los policas, Seora, dijo, vaya a poner una denuncia en la Comisara de la Mujer, usted cmo va a estar sufriendo, y as, ms antes no haba nada, no haba (Miriam, 45 aos, rea rural).
Hay que tener en cuenta, igualmente, las diversas y grandes barreras que las mujeres enfrentan cuando deciden separarse de su pareja o presentar la
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denuncia. Estos obstculos pueden postergar su decisin porque les generan conflictos internos: dudas de estar haciendo lo correcto, temor a represalias, inseguridad porque sus acciones podran acabar con la relacin conyugal (situacin que no siempre se desea), vergenza de acudir a estas instancias y el temor al rechazo de su entorno. Nuevamente, es necesario puntualizar que los caminos recorridos por las mujeres que viven en violencia no son lineales, excluyentes ni unidireccionales; ms bien se entrelazan y superponen, marcan un ir y venir y un caminar en diversas direcciones aunque siempre se busca el mismo fin: frenar la violencia. Tampoco estos caminos son comunes ni transitados de la misma manera por todas, ya que los procesos y ritmos de cada quien son distintos. Sin embargo, lo que s es comn a todas las mujeres, es que en este periodo rompieron el silencio, de una u otra manera, y sacaron el problema a la luz pblica. A pesar de que los resultados de la encuesta indican que 92,4% de las mujeres iran a la CMF ante una situacin de violencia domstica, los relatos de las experiencias vividas muestran que las comisaras no son el primer lugar adonde acuden las mujeres que sufren violencia; por el contrario, incursionar en este tipo de instancias (momento 3) es uno de los ltimos recursos al cual ellas echan mano. Slo 2 de las 25 mujeres entrevistadas acudieran a estas instancias especializadas despus del primer acto de violencia fsica, lo que se explicara debido a que las mujeres prefieren buscar otras vas para enfrentar el maltrato, pues desean acabar con la violencia, mas no con la relacin. Existen otros factores que tambin influyen; uno de ellos es cierta desconfianza respecto de las CMF y del sistema de justicia en general. Es una idea que prevalece entre mujeres campesinas e indgenas en razn de que dentro de sus universos culturales, la justicia no est necesariamente regulada por cdigos o instancias formales; la misma idea se asienta entre mujeres que pertenecen a sectores populares, a partir de la percepcin de que la justicia es slo para los de corbata, es decir, para quienes gozan de una situacin econmica buena y pertenecen a grupos hegemnicos. Estas razones actan como inhibidores en estos sectores, como se manifiesta en los testimonios:
yo trabajaba aqu en el mercado, de all me deca, vaya mija, yo deca No, de all deca como le digo, hay que tener valor porque uno es muy aparte, ser porque uno no se pone terno, ser porque uno se ve sencilla por eso no
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nos dan odo a nosotros, es poca importancia, pero ya cuando estn de terno all le toman atencin (Yazmn, 38 aos, rea rural).
No slo las mujeres en situacin de desventaja social desconfan de estas instancias; tambin lo hacen las mujeres de sectores medios y acomodados, aunque los motivos sean diferentes y giran en torno a la influencia o a la presin econmica que su pareja puede ejercer gracias a sus contactos o a su posicin social. A estos temores se suma, para todas las mujeres, el desconocimiento de la ley y del procedimiento a seguir. Luego de la primera visita a las CMF, la mayora de mujeres continan con el proceso hasta obtener alguna medida de amparo, por lo general, la boleta de auxilio, que simboliza un escudo para defenderse de la violencia. Esto porque no desean que el agresor sea sancionado con prisin sino que buscan proteccin y apoyo para s, y un freno a su pareja. Aunque a veces las agresiones se atenen, en general no cesan y, en ocasiones, hasta se vuelven ms peligrosas, por lo que las mujeres deben usar la boleta de auxilio para que su pareja sea detenida y solicitar nuevas medidas de amparo, como la orden de alejamiento del agresor. Este proceso no siempre es entendido por algunos funcionarios de las CMF que responsabilizan a las mujeres de querer continuar viviendo en violencia, reproduciendo as la ideologa sexista y reforzando los mecanismos de gnero. Las mujeres son portadoras de una expectativa acerca del significado de acceder a la justicia cuyo contenido es la proteccin. De all que, una vez conseguidas las medidas de amparo, las mujeres deciden, por el momento, terminar el proceso. As seal una mujer: ya lo ms importante se logr, que no haya ms violencia, que l no se me acerque. A tal efecto, varias mujeres se plantean, con ms claridad, usar las boletas de auxilio o, de ser necesario, recurrir nuevamente a las CMF, en el caso de nuevos intentos de violencia o de transgresiones de la orden de alejamiento. Insistimos en que estrategias, acciones, caminos y experiencias vividas por cada mujer no son idnticas ni corresponden a iguales periodos de tiempo. Sus historias personales demuestran que los procesos internos y externos no pasan por fases definidas, ni siguen una misma secuencia. No se puede decir, pues, que sus caminos concluyan en un momento determinado, en relacin con los procesos de acceso a la justicia, pero s se puede hablar de
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pausas marcadas por cada mujer, que sern terminadas ante nuevos actos de violencia, los que harn que el proceso tome nuevos matices y direcciones. El grado de mayor peligrosidad que va adquiriendo la violencia se constituye en uno de los detonantes para que las mujeres se acerquen a las CMF, decididas esta vez a no tolerar ms las agresiones (momento 4). Por lo general toman esta medida luego de haber vivido largos aos de violencia y haber hecho hasta lo imposible para que su pareja cambie, o cuando ellas mismas se sienten en una situacin lmite al ver que su vida corre peligro, o cuando su esposo tambin agrede a sus hijos/as. En estos casos, las mujeres no slo solicitan la boleta de auxilio, sino tambin la orden de alejamiento del agresor, dada la gravedad de las circunstancias. Tal paso implica la decisin de separarse de su pareja y de poner fin a su relacin, si bien esto no significa necesariamente que se continuar el proceso para que el agresor vaya a prisin. Hay quienes tambin emprenden otras acciones (divorcio, juicios de alimentos), en distintas instancias de administracin de justicia, pero estas mujeres son pocas. Por lo general, estas ltimas han transitado varias veces por la comisara y han recibido ayuda psicolgica y se han fortalecido; de all que empiecen a plantearse de manera ms decidida la defensa de sus derechos y la de sus hijos/as, por sobre la defensa de la supuesta unidad familiar. Como resultado, tambin han repensado los significados de acceder a la justicia, dndole nuevos significados: a la nocin de proteccin se suman entonces las nociones de sancin, reparacin del dao y, quizs, la restitucin de derechos. Por ello sealan que:
tal vez si todas las mujeres tendramos ms oportunidad de conocer nuestros derechos, si desde la escuela nos ensearan a conocer o ms bien desde nuestro hogar, para que nosotras mismas podamos decir NO no ms maltrato (Renata, 29 aos, rea urbana).
Contrariamente a una idea aceptada, la trayectoria que se ha descrito sugiere que las mujeres no son vctimas pasivas ante la violencia; al contrario, son actoras que estn en permanente resistencia, bsqueda y lucha por detenerla. Sin embargo, son mltiples los factores y elementos que obstaculizan este camino. Por un lado, estn los aspectos socioeconmicos, que incluyen, adems de los costos que implica el proceso, el temor a no poder
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mantener a su prole si se produjera una ruptura con su pareja. Por otro lado, estn las barreras de carcter cultural, social e ideolgico que se asocian con otras concepciones de justicia o con las visiones que privilegian la unidad familiar y que vienen por intermedio de la presin social y familiar, y se refuerzan con el desconocimiento de la ley, la desconfianza del sistema judicial, etc. Tambin se encuentran las barreras institucionales que incluyen deficiencia en la atencin, dilacin de los procesos, respuesta no siempre efectiva de la polica, prcticas de funcionarios/as que reproducen la discriminacin y el maltrato, formalismos que predominan sobre la defensa de los derechos. Y, finalmente, estn las barreras personales o internas, resultantes de las concepciones de gnero prevalecientes y de la propia situacin de violencia. En contraposicin a estos factores, existen elementos facilitadores que posibilitan el acceso de las mujeres a la justicia: las redes familiares y sociales de apoyo (cuando stas no constituyen un obstculo) y la ayuda o proteccin brindada por la CMF y por otros servicios u organizaciones vinculadas. De all la importancia de contar con una red de organizaciones pblicas, privadas y personales que trabajen de manera coordinada en pro de la defensa de los derechos de la mujer, y de reforzar no slo las instancias especializadas como la CMF, sino tambin otros servicios.
Respuestas de las CMF y de otros actores

Qu tipo de respuesta recibe la mujer que busca proteccin en una CMF? Cul es la respuesta institucional en relacin a la defensa de los derechos de las mujeres, y, a facilitar su acceso a la justicia? Hasta qu punto la accin institucional responde a las expectativas de estas mujeres? Antes de adentrarnos en este anlisis, puntualicemos el funcionamiento y las competencias de las CMF y de los actores relacionados. Las CMF: competencias y relaciones Estas comisaras pertenecen al Ejecutivo y slo atienden faltas o infracciones menores; no de denuncias de maltrato a menores de edad, ni tampoco casos
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de delitos sexuales, pues stos constituyen un delito y deben ser conocidos por los jueces penales. Para encarar la violencia domstica, las CMF llevan adelante dos tipos de trmites: el contravencional (penal), que concluye con una sentencia, y el de tipo civil (generalmente usado para los casos de violencia psicolgica) que termina con una resolucin. Las CMF mantienen relaciones con otras instancias del Estado, diversas instituciones de la sociedad civil y del movimiento de mujeres, dentro de una estrategia para viabilizar la atencin integral a las mujeres, ya que las CMF no cuentan con recursos humanos ni financieros para cubrir todas esas necesidades. Un primer actor con el cual las CMF coordinan es la Polica y su Departamento de Violencia Intrafamiliar (DEVIF), que se encarga de realizar citaciones y notificaciones a los agresores, y de la ejecucin de las medidas de amparo. Otros actores relevantes son los mdicos/as legistas, responsables de determinar la gravedad de los daos causados por la agresin. Las ONG de mujeres han sido de vital importancia porque ofrecen servicios especializados de asistencia legal y de apoyo psicosocial a las mujeres usuarias. En Cuenca, este rol lo ha cumplido la COMAM, organizacin autnoma pero que tiene su oficina en el mismo inmueble donde funcionan las CMF. Los consultorios jurdicos gratuitos de la Universidad Catlica y de la Universidad de Cuenca, aunque no son un servicio especializado, as como la casa de acogida Mara Amor, tambin han formado parte de esta red de apoyo integral. Finalmente, es necesario mencionar al Municipio de Cuenca, pionero en la institucionalizacin de una poltica de gnero en el pas, y a la Red Interinstitucional de Atencin y Prevencin de la Violencia Intrafamiliar, Cuenca (RIAP-VIF)132 que ha buscado articular sus acciones con las CMF y ha trabajado en distintas reas: salud, educacin, asesora legal, psicolgica, comunicacin, etc. La respuesta institucional Aunque las expectativas de las mujeres al acercarse a las CMF son diversas, todas ellas buscan proteccin, detener las agresiones y esperan alcanzar cierta tranquilidad y paz en sus vidas. Por esto, una de las principales demandas de
132 Conformada por 32 organizaciones tanto de la sociedad civil como del Estado.
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las mujeres es ser escuchadas, comprendidas y recibir ayuda; no necesariamente demandan una sancin para el agresor. Las medidas de amparo y, ms concretamente, la boleta de auxilio materializan el objetivo de buscar proteccin frente a nuevas agresiones que pudieran darse. La boleta permite que las mujeres pidan la intervencin de la polica si fueran agredidas nuevamente o si su pareja incumpliese cualquiera de las medidas establecidas por la CMF. A pesar de que la boleta de auxilio es lo que ms se solicita en las CMF del cantn Cuenca (87%), dos terceras partes de las mujeres (67%) piden la medida de amparo, que busca evitar que el agresor, por s mismo o a travs de terceras personas realicen actos de persecucin o de intimidacin a la vctima (ley 103, medida de amparo 5) y ms de la mitad de las mujeres (57%) tambin solicitan que se les otorgue la medida que prohbe o restringe el acceso del agresor a la vctima (ley 103, medida de amparo 4). La boleta de auxilio es la ms solicitada y la ms conocida; las mujeres se sienten protegidas con ella porque la usan como un recurso disuasivo para asustar al agresor y lograr que cambie su conducta. Esta ltima idea es bastante relevante, dado el deseo de las mujeres de no sancionar al agresor, sino de ejercer una advertencia fuerte sobre su pareja. Sin embargo, los funcionarios de las CMF hacen distintas lecturas de estas demandas. El Comisario intenta empoderar a las mujeres usuarias, explicndoles los derechos que tienen, para que ellas impulsen y culminen el proceso de la denuncia; otros empleados ponen en duda la veracidad de los relatos femeninos e, incluso, afirman que las mujeres se aprovechan de este espacio y de las medidas de amparo. Evidentemente, sus percepciones se traducen en actitudes y acciones que incidirn para que las mujeres continen con la defensa de sus derechos o abandonen la causa. Al igual que la expectativa de proteccin que tienen las mujeres, en general, la efectividad de las medidas de amparo se cumple parcialmente. Si bien muchas de las mujeres valoran las medidas, ya que las protegieron y lograron disminuir o acabar con las agresiones, para otras mujeres las medidas no han cumplido su funcin: en algunos casos no fueron acatadas por los agresores o no fueron atendidas por los policas e, incluso, resultaron contraproducentes. Las boletas de auxilio tienen una limitacin en el hecho de que no siempre sean emitidas como indefinidas; las mujeres que no las renuevan quedan
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desprotegidas. Otra limitacin se presenta en el rea rural, donde las boletas tienen poca efectividad, dado que all el acceso a la polica es prcticamente nulo. A pesar de que muchas mujeres manifiestan que se sienten ms seguras con las medidas de amparo otorgadas, con frecuencia, contar con ellas no ha sido suficiente para cambiar la situacin de violencia domstica. Las historias personales revelan que, para que las medidas de amparo tengan efectos positivos, se requiere de una oportuna y eficiente respuesta institucional, que las mujeres tengan respaldo en sus allegados y, sobre todo, un acompaamiento especializado y comprometido a lo largo de todo el proceso. La actuacin de las propias mujeres juega un papel primordial, que depende de la motivacin que hayan tenido al solicitar las medidas, del grado de decisin en cuanto a seguir el proceso y obtener que se imponga una sancin, y de sus expectativas con respecto a terminar o continuar la relacin de pareja. Se ha observado que, generalmente, las mujeres utilizan ms decididamente las boletas de auxilio cuando (i) las estrategias conciliadoras han fracasado, (ii) ya no tienen inters en mantener la relacin con el agresor, y (iii) en situaciones extremas de violencia y de riesgo. Como se indic antes, este proceso est lleno de temores, contradicciones, dificultades y sentimientos ambivalentes que hacen que muchas mujeres se arrepientan de haber denunciado a su pareja y abandonen su accionar en las CMF. Esta actuacin es poco comprendida por la mayor parte de las personas que atienden en los servicios y concurre a una desmotivacin en la realizacin del trabajo y a un deterioro de la atencin que revictimiza a estas mujeres y no contribuye a que avancen en sus intentos de hacer frente a la violencia. La prevalencia de las concepciones que privilegian el mantenimiento de la unidad familiar no slo entre las mujeres usuarias, sino tambin entre varios funcionarios de las CMF y de algunos de los servicios a los que acuden cuando sufren violencia incide en una atencin que no siempre prioriza los derechos de las vctimas. Puede ocurrir que al analizar el hecho denunciado prevalezca aquella concepcin sobre la evaluacin del riesgo que corre la denunciante; ste podra ser uno de los factores del bajo porcentaje de casos en los que se ordena la salida del agresor del hogar: 11% en el pas y 15,6% en el caso de Cuenca. Percepciones, obstculos y presiones sociales que enfrentan las mujeres violentadas deben ser comprendidos por quienes las acompaan, no slo
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para ayudarlas en el proceso legal, sino en el proceso interno que ellas viven. Slo as se evitar afectar su ya lastimada autoestima y se abonar para que se reconozcan como sujetos de derechos. Al igual que ocurre en el nivel nacional, en el cantn Cuenca existe una disparidad entre la gran cantidad de casos atendidos (denuncias) y el nmero de casos que concluyen el procedimiento, pues de acuerdo con los registros de la DINAGE, para el periodo entre 2005 y 2007, slo 2,4% de los casos han concluido con una sentencia condenatoria y slo en 1,8% se dictamin prisin, la cual debe ser ejecutada por la Polica. Cmo se explican esos datos, que en ocasiones son percibidos como una falta de decisin o como un comportamiento contradictorio de las mujeres? Es necesario recordar la discrepancia entre las expectativas de la mujer vctima de violencia y aquello que el sistema de sanciones puede ofrecerle. Las mismas sanciones que pueden ser impuestas no son demasiado duras (mximos de siete das de prisin y de USD 28 de multa). Asimismo, debe tenerse presente la vigencia de una concepcin que otorga mayor valor al mantenimiento de la unidad familiar que al derecho a vivir libre de violencia. Sin embargo, tal vez uno de los mayores impedimentos para concluir el proceso sean los diversos y grandes obstculos que deben superar estas mujeres para obtener una sentencia o una resolucin, sumados a los costos y al tiempo que debe destinarse al proceso. La ruta que siguen las usuarias de las CMF El primer paso es ubicar la comisara, ante el desconocimiento y la falta de informacin sobre el lugar exacto en que funcionan estas instancias y acerca de los das y horarios de atencin. En Cuenca, que las dos CMF funcionen en el mismo local, da lugar a confusiones, especialmente para las mujeres que viven en el sector rural. Una vez localizada la comisara, las mujeres deben conseguir un abogado/a o un servicio para la redaccin de la denuncia; a pesar de que segn la ley 103 presentar una denuncia en la CMF es un trmite gratuito, la redaccin de la misma casi siempre tiene un costo. De este modo, de acuerdo a la disponibilidad de recursos que tengan, las mujeres deben elegir una de estas opciones: pagar un abogado/a particular, acudir a la COMAM o ir a
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los consultorios jurdicos gratuitos de las universidades. Aunque estos ltimos son servicios gratuitos, se debe incluir gastos de movilizacin y disponibilidad de tiempo para acudir a ellos y ser atendidas. Redactada la denuncia, las mujeres tienen que ir a la Intendencia de Polica, que se encuentra en el mismo edificio donde estn las CMF, y esperar un turno para que su caso sea sorteado entre las dos comisaras y se establezca cul llevar adelante el proceso. La atencin en la Intendencia es deficiente ya que el encargado del sorteo tambin despacha otros asuntos, que le merman tiempo y disposicin para servir de manera eficiente a las mujeres que acuden. En el trabajo verificamos que este funcionario revisa la denuncia sin que le competa, lo que atenta contra el carcter confidencial de la misma. A continuacin, la mujer se dirige a la comisara que le ha tocado en el sorteo para presentar su denuncia, junto con fotocopias de la misma y una carpeta con 10 hojas de papel que debe haber adquirido. Dependiendo de su disponibilidad, el o la Comisaria recibe y lee la denuncia, entrevista a la mujer, determina las medidas de amparo y solicita los informes respectivos. Luego, el secretario debe registrar la denuncia y, si se ha emitido alguna medida, como la boleta de auxilio, sta es nicamente provisional, hecho que obliga a que las mujeres vuelvan a las CMF para obtener la definitiva. El siguiente paso es recibir la orden de citacin (generalmente emitida el mismo da en que se recepta la denuncia) para que el acusado se presente a la audiencia y sea notificado de las medidas de amparo que se han dictado, documento con el que las mujeres deben ir al DEVIF para concertar el da y la hora en la que acompaarn a los oficiales para este trmite, que resulta bastante delicado y difcil para ellas, dado que son las vctimas. Adems de tener que acompaar al polica responsable de la citacin del acusado, las mujeres deben cubrir los costos de movilizacin de este personal, ya que el Departamento no cuenta con un patrullero o fondos para el traslado. Cuando los agresores viven en el sector rural, los obstculos que se presentan son an ms grandes. De ah que resulte fcil explicar el elevado porcentaje de casos (40%), en que la orden de citacin se emite pero la citacin no se realiza. Cuando la citacin se ha producido, el paso siguiente en la ruta es la audiencia de conciliacin y juzgamiento, fase a la cual slo llegan 1 de cada 3 casos citados; en dos terceras partes de los casos, el denunciado no se presenta
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y si bien la autoridad puede ordenar su detencin, esto casi nunca ocurre, pues nuevamente las mujeres tendran que acompaar a la polica y pagar su movilizacin para lograrlo. Cuando el denunciado comparece en audiencia, generalmente niega la agresin y descalifica a la mujer. Esto obliga a abrir un periodo de prueba, que implica nuevos trmites, costos y tiempo para las mujeres. De ser se el caso, para las valoraciones psicolgicas y para los peritajes psicosociales y socioeconmicos, la mayora de las mujeres acuden al Instituto de Criminologa que brinda gratuitamente sus servicios; sin embargo, el examen mdico legal constituye un obstculo ms, no slo por su costo sino porque se convierte en una situacin en la que la mujer puede ser revictimizada. Una vez reunidas las pruebas, se procede a presentarlas y se inicia el periodo de su estudio que puede alargarse hasta tres meses, dependiendo del caso. Finalmente, se da a conocer la sentencia, fase del proceso a la que llegan nicamente 4,9% de las denuncias presentadas. Sin embargo, con la sentencia no concluye el accionar de las usuarias de las CMF. Muchas veces ellas tienen que apersonarse para gestionar ante la Polica que se cumpla la resolucin o se efectivice la sentencia. Parte de esta ltima dificultad radica en que no se dispone de mecanismos efectivos para exigir el pago de las indemnizaciones o de las multas impuestas. La ruta descrita revela el calvario que deben seguir las mujeres que han sufrido violencia para obtener una sentencia, y las deficiencias de las CMF, que distan de ofrecer un servicio integral, gil y de calidad que garantice el acceso a la justicia a las usuarias. Calidad de atencin y diligencia en las CMF La calidad de atencin abarca todos los aspectos relacionados con la respuesta institucional que reciben las usuarias de las CMF; tanto las condiciones materiales, como el personal, el ambiente y el espacio en que se ofrece este servicio son aspectos que deben ser considerados. De un lado, el hecho de que las dos CMF se ubiquen en el mismo edificio, junto a la Intendencia de Polica y a una Comisara Nacional de Polica, crea confusiones y un ambiente que, por la falta de privacidad, no es adecuado para las mujeres vctimas de violencia. Por otro lado, el deterioro de
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la infraestructura y el descuido general en el mantenimiento del lugar, hacen de estas comisaras espacios poco acogedores. La mayora de empleados de las CMF han tenido poca formacin en gnero y en derechos humanos; sus conocimientos sobre cmo atender a las mujeres en situacin de violencia son limitados o poco especializados. De ah que la atencin no sea la apropiada y, segn se constat en nuestro trabajo de campo, el personal tenga una actitud poco amable. Otra deficiencia que se encontr es que dentro de las instancias especializadas no hay informacin disponible para las usuarias en relacin a la ley 103, los requisitos para poner una denuncia, las medidas de amparo o sobre el procedimiento en general que deben seguir. Tampoco es posible hacer consultas telefnicas. A pesar de todas las carencias de las CMF, stas son referentes importantes para las mujeres y constituyen espacios que, en cierta medida, responden a sus expectativas de recibir ayuda, proteccin y ser reconocidas como sujetos de derechos. Por ello, estas instancias han contribuido a iniciar procesos de autovaloracin por las mujeres que han sufrido violencia y a mejorar el ejercicio de su ciudadana. En esto radica la importancia de no perder estos espacios, pero tambin de repensarlos, de elevar su estatus y de dotarlos de los recursos y herramientas necesarias para cumplir con su objetivo original: prevenir y sancionar la violencia contra las mujeres, y brindar atencin de calidez y calidad a las usuarias.
Impacto de las Comisaras de la Mujer en las usuarias y en la sociedad

En esta ltima seccin del artculo, se pondr atencin a los efectos que las CMF han tenido en la vida de las mujeres usuarias y se indagar por los cambios que han producido en la poblacin y en la sociedad en general. Se parte del reconocimiento de que las CMF han contribuido a visibilizar el problema de la violencia contra las mujeres como un asunto pblico, colectivo y punible, pero se propone la hiptesis de que no han logrado reducir menos an eliminar la violencia, ni garantizar el acceso por parte de estas mujeres a la justicia.
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Efectos a nivel social y en la reduccin de la violencia En cuanto a los efectos en la sociedad en general, las CMF han sido fundamentales para visibilizar la magnitud de la violencia contra las mujeres como un problema social que demanda y requiere de la intervencin de mltiples actores, en particular del Estado. Demuestra esta afirmacin el que un alto porcentaje de mujeres rurales y urbanas del cantn Cuenca sepa tanto de la existencia de las CMF (98%) como de la ley 103 (86%), segn la encuesta cantonal. 45% de las mujeres encuestadas sealan haber tenido noticias de las CMF a travs de los medios de comunicacin, lo que muestra el carcter destacado que stas han tenido pblicamente, debido sobre todo al trabajo de las ONG y del movimiento de mujeres para que estas instancias se conozcan y para que quienes sufren violencia de pareja rompan el silencio y defiendan sus derechos133. Resalta tambin el papel jugado por otras mujeres en la divulgacin de estos hechos, pues 31% menciona que conocieron de las comisaras por medio de amigas y 27% dice que recibieron dicha informacin de sus vecinas, dato que, al tiempo que indica de la importancia de las redes informales, revela que el problema es un tema de preocupacin entre las mujeres. Estos datos reflejan no slo que las CMF son ampliamente conocidas por la poblacin, sino que el accionar de estas instancias, junto con la promulgacin de la ley 103 y las acciones desplegadas por diversos actores que hemos mencionado, han contribuido a que el problema de la violencia contra las mujeres cada vez ms se conciba como un asunto pblico que debe ventilarse en el mbito del Estado, lo que mostrara que se ha iniciado un proceso de desnaturalizacin por lo menos de la violencia fsica134. Desde esa perspectiva, la violencia contra las mujeres dentro del hogar ha dejado de ser annima y callada, se ha puesto al descubierto sus causas y las discriminaciones de gnero que la sustentan y se ha evidenciado que es un problema social que demanda el trabajo de mltiples actores para solucionarlo135.
133 Camacho, Gloria y Kattya Hernndez, op. cit. 134 Arroyo, Roxana y Ana Luca Herrera, Memorias Evento Nacional. Evaluacin del cumplimiento de deberes del Estado de la aplicacin de la Ley 103 y de la Convencin Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la violencia contra las Mujeres, Corporacin Humanas, Quito, junio 2007. 135 Camacho, Gloria y Nelly Jcome, Mapeo de las Comisaras de la Mujer y la Familia en el Ecuador, CEPLAES IDRC, Quito, 2008, Internet, www.ceplaes.org.ec/AccesoJusticia/, p. 42.
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Sin embargo, al hablar especficamente de los efectos en la reduccin o la eliminacin de la violencia domstica, las percepciones de la poblacin son diversas y no siempre muy positivas. Por un lado, al preguntarse en la encuesta poblacional acerca de los aportes que han hecho las CMF para enfrentar la violencia, cerca de las dos terceras partes de mujeres (63,5%) sealaron que estas instancias han contribuido a disminuir el maltrato de pareja; mientras 23,8% dijeron desconocer si se ha producido o no ese efecto y 12,7% opinaron que no han logrado reducir la violencia. 88,6% de las mujeres del campo y de la ciudad, opin que las CMF son espacios que facilitan el acceso a la justicia de las mujeres en situacin de violencia, desde haber sido escuchadas, haber obtenido proteccin o conseguido la salida del agresor del hogar, hasta haber logrado una sentencia condenatoria para el denunciado. Segn aquellas mujeres encuestadas que consideraron que las CMF han tenido un impacto positivo en trminos de bajar la incidencia de la violencia, esto ha ocurrido bsicamente debido al temor de los agresores a ser denunciados o sancionados, que corresponde a la posibilidad que las mujeres tienen actualmente de defender su derecho a una vida sin violencia en su hogar, situacin impensable en el Ecuador de hace apenas 15 aos. Como se sostiene en el documento de anlisis de la encuesta hecho con la poblacin femenina del cantn Cuenca:
Estas respuestas aluden a un cambio de las concepciones y actitudes tradicionales de las mujeres, pues ya no prevalecen los discursos de resignacin callada, sino que la nocin de la violencia de gnero como una violacin de derechos va ganando terreno, como tambin la denuncia de estos hechos en las instancias especializadas. Sin desconocer la importancia de este cambio, an hay un largo camino por recorrer para que la defensa y ejercicio de los derechos de las mujeres sean una prctica cotidiana, con la respectiva sancin a los agresores136.
Quienes sealan que las CMF no han contribuido a detener la violencia (12,7%) destacan que la atencin y el proceso demoran demasiado y que no
136 Camacho, Gloria y Kattya Hernndez, op. cit., p. 26.
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hay una orientacin a las mujeres en torno a sus derechos, poniendo el acento en las barreras y dificultades que enfrentan quienes se acercan a denunciar. Probablemente, quienes respondieron as vivieron directamente tales dificultades o acompaaron algn caso en que la experiencia en las comisaras fue negativa al no obtenerse los resultados esperados. Al consultar sobre si las CMF han aportado a reducir la violencia hacia la mujer, la opinin del personal que trabaja en los distintos servicios y en las propias comisaras, es diversa. Aunque todos comparten el criterio de que la existencia de esta instancia ha contribuido a la lucha para erradicar la violencia a las mujeres, hay quienes tienen un balance ms positivo:
Yo creo que s, dando la oportunidad de que, al menos, el caso sea denunciado y motivando la comparecencia, eso ha contribuido a frenar la situacin con los esposos como que los hombres tienen miedo de un documento legal, saben que les pueden llevar presos. Me parece que s ha aportado con un poco ms de seguridad para las mujeres (Directora Trabajo Social, rea de Salud N 2). Yo pienso que denitivamente s han aportado las CM a la gente, porque las mujeres ya sienten que hay alguien que les puede proteger. Hay alguna gente que ha venido y dice yo he ido a la comisara y tengo la boleta de auxilio y se sienten protegidas (funcionaria de Trabajo Social, Clnica Humanitaria, Fundacin Pablo Jaramillo). La creacin de comisaras y de una ley, yo creo que s ha hecho cambiar en algo la mentalidad de las mujeres. Las mujeres ya dicen no, hay una ley, ya no se puede pegar Uno escucha a las mams y dicen: si yo hubiera sabido que haba esto, qu me iba a dejar pegar tanto tiempo, entonces ahora muchas jvenes recin casadas, ellas son las primeritas que van y sacan una boleta de auxilio porque no quieren que les peguen (Coordinadora Red RIAP-VIF).
Al parecer, si bien se valora la existencia de un espacio para la denuncia en una instancia legal especializada, el nfasis se centra ms en la proteccin de las denunciantes y en la disuasin preventiva a los agresores. Una de las opiniones citadas alude a un cambio generacional, pues las mujeres jvenes ya no concebiran a la violencia como una cruz que deben cargar en nombre del matrimonio y la familia, lo que significara una menor tolerancia a
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las agresiones y, por tanto, una mayor capacidad para frenar la violencia o salir de ella. En cambio, otras personas entrevistadas relativizan los logros de las CMF, en cuanto a eliminar el comportamiento agresivo de los hombres:
Parece que se detiene al comienzo, y en algunos casos, cuando los hombres tienen miedo de que les lleven presos. Pero, cuando se dan cuenta de que el sistema no funciona, que la mujer llama a la polica y no llega, o de que el polica llega y los nios lloran, l tambin y no les llevan los hombres ya no le tienen el mismo miedo ni el mismo respeto que al principio. Cuando se han ido presos s tienen un poco ms de miedo (Directora, Casa Acogida Mara Amor). Yo creo que s han contribuido, no slo la comisara sino todas las instituciones que han ayudado a la difusin, hacen que se incrementen los procesos. Disminuir la violencia, creo que no, la violencia creo que siempre estuvo, siempre estar. Lo que s puede disminuir es los ciclos posteriores o ayudar a las seoras a que acudan o accedan a los servicios (Comisario encargado, CMF 2). Ciertas personas s han accedido a la justicia, pero que se hayan solucionado los hechos por los que se acudi, o que haya sido una instancia que ha permitido disminuir la violencia, tendra un poco de reservas, no podra decir a ciencia cierta que s (Funcionaria Departamento Equidad Social, Municipio Cuenca). Ahora que ya hay un espacio que antes no haba, muchas mujeres denuncian, pero creo que el hecho no cambia la vida de las personas. La violencia es un crculo y eso se seguir dando toda la vida (amanuense, CMF 2).
A pesar de las percepciones escpticas acerca de que con la accin de la justicia ms concretamente, de las CMF se llegue a erradicar este problema en la sociedad, estas instancias han posibilitado que algunas mujeres no todas logren salir de una relacin violenta, ms all de que hayan concluido o no el proceso legal o de que los agresores hayan sido sancionados o no. Sin desconocer las dificultades y limitaciones en la actuacin de estas dependencias, una buena porcin de usuarias valora el aporte de las comisaras no slo para s mismas, sino para las dems mujeres:
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Yo creo que la comisara de la mujer s ha aportado a la comunidad. Yo tengo algunas compaeras que han puesto tambin la boleta de auxilio, seoras adultas incluso, y creo que s les ha servido. Ver, yo tengo una compaera que s le ha servido; incluso a ella le haban ayudado porque el seor no quera salir de la casa, le ayudaron a que l se lleve sus cosas y ella se quede con la casa. No conozco ningn caso en el que no les hayan ayudado o que no les haya servido (Susana, 22 aos, rea urbana).
En los casos que conocimos, por medio de las conversaciones con las usuarias de las CMF, vimos que, con mucho esfuerzo, con dolor, en medio de contradicciones, de idas y vueltas, hay mujeres que logran romper el crculo de la violencia; y que, en ese proceso, las comisaras especializadas y los servicios de apoyo jugaron un rol sumamente importante, sobre todo aquellos que tienen un compromiso especfico con la defensa de los derechos de las mujeres, y donde las mujeres se sintieron comprendidas y respaldadas:
Despus de tanto problema, me senta bastante mal pero, gracias a Dios, con todos los papeles que yo hice, le logr ganar y, desde ah, eso fue como un pare ya, ni ms. La comisara me ha ayudado porque desde ah nunca ms me ha vuelto a decir nada, nada. Fue un cambio drstico porque siempre me llamaba, me encontraba en la calle, donde sea me insultaba, pero ahora ya no, ya no me est insultando nada (Cristina, 29 aos, rea urbana). S, s hubo un cambio. Yo sobreentiendo que a l ya le hicieron llegar el escrito porque ya no ha venido Cuando yo llegaba del trabajo, a eso de la diez que s llegar, l ya estaba parado detrs del poste de luz, esperndome; pero, luego de que fui a la comisara de la mujer, hasta la fecha no se ha asomado. (Susana, 22 aos, rea urbana). tuve miedo de tomar la decisin y me aguant un mes ms. Al siguiente mes, despus de una serie de problemas con el padre de mis hijos, volv a la C.M., y el doctor Favio [Comisario] me dijo: Doa Brbara, es la segunda vez que usted viene, y que usted tiene oportunidad, tome la decisin, la decisin que usted va a tomar es dura. Y l me ayud, me ayud tanto, me dio todas las facilidades. Vine a esta casa, le tuve que mandar sacando al padre de mis hijos, despus de haber sufrido tanto fsico, pero ms fue el psicolgico el vivir en un eterno maltrato. Ahora estoy viviendo duro en lo eco-
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nmico, porque ser padre y madre es duro, pero no me importa La Comisara de la Mujer para m es todo, es todo. Hasta ahora yo vivo refugiada en la C.M. (Brbara, 46 aos, rea urbana).
Salir de una relacin de pareja en la cual la mujeres ha sido maltratada, supone casi siempre la ruptura del matrimonio o el fin de la convivencia; pues, como se vio al analizar los caminos recorridos por las mujeres agredidas, la mayor parte de ellas acuden a las CMF cuando la situacin ha traspasado los lmites de la tolerancia, se ha puesto en juego su integridad, y ya no existen condiciones para una reconciliacin ni para compartir el hogar. En efecto, esta investigacin ha revelado que quienes logran poner fin a la violencia de forma definitiva, son aqullas que estn dispuestas a terminar la relacin de pareja, lo que generalmente ocurre luego de haber agotado todos los intentos y de haber acudido varias veces a las comisaras de la mujer. No obstante, segn el testimonio de varias funcionarias de los servicios de apoyo, hay mujeres que siguen en la relacin luego de haber denunciado la violencia en las CMF y que, en algunos casos, vuelven a ser agredidas, reproducindose el ciclo de la violencia. En otros casos ha cambiado el tipo de violencia que sufren. Por ejemplo, una seora que denunci la violencia que su hija sufra por parte del marido, coment:
l ahora asustado est andando y despus de lo que supo de la denuncia no le ha vuelto a pegar, por eso la boleta y la denuncia s ha valido un poco Ahora ya no le pega a mi hija, pero destroza toda la casa, bota la comida por los aires, rompe los espejos, rompe las ventanas, rompe todo lo que puede (Jacinta, 60 aos, rea urbana)137.
Roco Salgado, quien fuera Directora de la Corporacin Mujer a Mujer durante ms de 12 aos, y tiene una amplia experiencia de trabajo con las CMF, manifest que:
Hay algunos casos de reincidencia en los que he puesto mucho inters. Hay seoras que regresan y te hablan del insulto, la amenaza y de cmo ha parado
137 Jacinta (nombre cticio de la informante) es madre de una mujer que vive violencia por parte de su esposo, y es quien se acerc a la CMF a denunciar esta situacin.
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la violencia fsica los hombres se miden ms y ya saben que eso no debe ser parte del comportamiento normal [] Lo que es ms limitado es el acceso a la justicia, pero tambin pasa por lo que las mujeres quieren.
Desde las percepciones y desde la experiencia de algunas usuarias de las comisaras, como desde la de diversos actores relacionados, las CMF constituyen una oportunidad o un camino para que las mujeres que han decidido poner un alto a la violencia, encuentren un mecanismo que contribuye a su propsito. En unos casos logran un alto definitivo al problema, mientras que en otros logran un cambio parcial: consiguen detener o disminuir la violencia fsica, mas no la psicolgica; y, por supuesto, hay otros en que las agresiones persistirn debido a diversos factores. Muestra de ello es el nmero de usuarias de las CMF que han acudido a ellas ms de una vez que, de acuerdo con la encuesta hecha por CEPAM (2005) en cinco ciudades del pas (Quito, Guayaquil, Portoviejo, Cuenca, Esmeraldas), es de 37% en promedio y, en el caso de Cuenca, de 44%. Si se quiere ir ms all de las percepciones y de unos pocos estudios parciales, en el Ecuador no disponemos de informacin cuantitativa que posibilite la medicin del impacto de las CMF, en cuanto a detener o rebajar la incidencia de la violencia contra la mujer en la relacin de pareja. Como sealan algunos trabajos, resulta imposible conocer el impacto de las comisaras en trminos de disminuir la incidencia de este tipo de violencia, pues no existe una lnea de base que permita determinar si se han producido o no cambios a lo largo del tiempo; menos an, conocer el papel jugado por las comisaras de la mujer en ello (Camacho y Jcome, 2008; Arroyo y Herrera, 2007; Reyes y Camacho, 2001). Este planteamiento tambin fue sealado por algunos/as informantes clave consultados en Cuenca:
No tenemos datos con qu medir, no sabemos qu tipo de lectura podemos dar al hecho de que las denuncias vayan aumentando, si es porque hay ms violencia o mayor poblacin, o porque la gente conoce ms y se acerca a denunciar (Funcionaria Departamento Equidad Social, Municipio de Cuenca).
Si bien el nmero de denuncias por violencia hacia la mujer es un indicador importante que, al mostrar su magnitud, ha reafirmado el carcter so-
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cial del problema, el incremento constante de un ao a otro que se observa en las estadsticas de la DINAGE y en los registros de las comisaras de Cuenca, no significa que esta prctica haya aumentado. El incremento en las cifras podra responder a variables como una mayor conciencia de derechos y de bsqueda de justicia por parte de las mujeres, la existencia de servicios especializados que patrocinan la denuncia, una actuacin adecuada de las CMF, o los resultados conseguidos por algunas usuarias de estas instancias. Tampoco un hipottico descenso en el nmero de denuncias podra leerse como una tendencia hacia la baja de los hechos violentos. De ocurrir, sin contar con otros elementos de juicio, podra pensarse en una prdida de credibilidad en las comisaras como un mecanismo para detener la violencia, una desmotivacin por una mala calidad del servicio, o que ste no responde a las expectativas de las mujeres. Compartimos la aseveracin hecha en el Evento Nacional de Evaluacin del cumplimiento del Estado de la aplicacin de la Ley 103 y de la Convencin de Interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer, de que tanto la ley como las Comisaras de la Mujer (justicia contravencional) han abierto una va para la denuncia pero han resultado ineficientes, para enfrentar la gravedad de la violencia que viven las mujeres en el mbito familiar138. Las CMF han mejorado el acceso de las mujeres a la justicia? Al iniciar este texto, analizamos las distintas concepciones de acceso a la justicia que circulan entre acadmicos, activistas y la sociedad en general, y encontramos que un elemento comn a ellas es que se trata de un principio de derechos humanos, cuyo ejercicio debe ser garantizado a toda la poblacin, sin distincin de sexo, etnia, clase social, edad u otro motivo. Sin embargo, como sostiene Alda Facio139, en la prctica jurdica no se concreta dicha igualdad porque el acceso a la justicia se concibe como una mera declaracin de la posibilidad de toda persona de acudir al sistema previsto para la resolucin de conflictos de acuerdo con el ordenamiento jurdico de cada
138 Arroyo, Roxana y Ana Luca Herrera, op. cit., p. 11. 139 Facio, Alda, La modernizacin de la administracin de justicia y la igualdad de gnero, ponencia presentada en el IX Congreso del CLAD, Madrid, 2-5 noviembre, 2004.
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pas, y no se lo mira como un derecho humano que involucra tanto el deber estatal de proveer un servicio pblico, como el ejercicio por los habitantes de ese Estado, de un derecho140. Desde esta comprensin, asegurar el acceso a la justicia no se reduce al establecimiento de determinada normativa jurdica, ni a la creacin de ciertas instancias judiciales; implica una disponibilidad real de instrumentos y mecanismos judiciales para que se aplique la ley de manera gil y transparente. Adems, es necesario atender las necesidades especficas de los distintos grupos de poblacin, sobre todo los que se encuentran en situacin de vulnerabilidad, como las mujeres que sufren violencia. Entendiendo as al acceso a la justicia, varios estudios141 y tambin nuestra investigacin han encontrado que el Estado no est cumpliendo con la debida diligencia para garantizar plenamente este derecho a las mujeres que viven violencia, particularmente, a las usuarias de las CMF. No se ha actuado de forma decidida para adoptar medidas positivas o para eliminar obstculos que dificultan o impiden el ejercicio efectivo del derecho a la justicia. Sin desconocer los esfuerzos hechos en los ltimos aos142, persisten diversos tipos de deficiencias en dichas dependencias. En el acpite anterior analizamos la respuesta institucional y pudimos constatar las mltiples dificultades que enfrentan las mujeres En consecuencia, puede afirmarse que el acceso a la justicia para las mujeres en situacin de violencia es an muy precario y que los niveles de impunidad siguen siendo altos en el pas. No obstante, las percepciones y experiencias de las propias usuarias de las CMF ofrecen una valoracin bastante positiva en cuanto una porcin de ellas considera que se les ha hecho justicia, de acuerdo a sus. Algunos de los testimonios recogidos indican que las mujeres consideraban que accedieron a la justicia ms all de si hubo una sancin para el agresor porque fueron
140 Ibdem, p. 6. 141 Vanse Arroyo, Roxana y Ana Luca Herrera, op. cit.; Torres, Andreina, Justicia condicionada: pobreza y gnero en espacios de encuentro entre mujeres y justicia, Concurso de becas CLACSOCROP, 2006; Centro Ecuatoriano de Promocin y Accin de la Mujer, CEPAM, Anlisis de las encuestas sobre calidad de la atencin en las Comisaras de la Mujer y la Familia, Quito, 2005. 142 Como se indic, en el gobierno de Rafael Correa se han adoptado algunas medidas que pueden contribuir en este sentido (Decreto 620, cambio de estatus de las CMF a juzgados contravencionales, auspicio a los servicios especializados en algunos cantones), cuyo impacto est pendiente de evaluacin, pues se trata de medidas recientes, en proceso de concretarse.
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bien atendidas, se sintieron respaldadas, consiguieron una medida de amparo, y, principalmente, porque se detuvo la violencia.
En cuanto al acceso a la justicia todo fue bueno, todo fue bien clarito, rpido. Yo no me puedo quejar. La justicia se port muy bien con el caso que yo ped [boleta de auxilio], con lo que necesitaba (Liliana, 21 aos, rea urbana). ayudar a todas las mujeres maltratadas para que puedan llegar a la justicia, ayudarlas porque nos apoyan bastante all [en CMF]... uno psicolgicamente se dice, bueno pues yo tambin, yo soy mujer y yo no quiero seguir maltratada nos ayuda en la comisara es como ponerle un alto (Nancy, 38 aos, rea urbana). Mejor me siento apoyada por el sistema, lo que signica tener un lugar de poder ir a denunciar y poder ser escuchada y no sentirse solita, que alguien viene hace lo que le da la gana y encima est muy campante (Clara, 40 aos, rea urbana). Yo creo que [las CMF] s ayudan a frenar estas cosas creo que s hay justicia porque as se para que le maltraten, no ve que por falta de conocimiento estas cosas van en cadena? porque cuando una est sola, tiene miedo pero si ya hay quien le ayude, entonces ya no (Dolores, 43 aos, rea urbana).
Otro grupo de las mujeres usuarias de las CMF, en cambio, consideraban que se hizo justicia porque su denuncia fue probada, se supo la verdad, se desvirtuaron las falsas acusaciones de sus agresores, aunque la sancin o resolucin haya sido mnima o no se haya podido efectivizar:
Yo, por m, s veo que se est haciendo justicia por lo que l me ha hecho. Es justicia porque no se qued no ms ah en la audiencia, como yo crea que era, sino que fue un trmite largo para ver si realmente hubo agresin o no (Norma, 23 aos, rea urbana). Yo le gan porque inclusive l puso falsos testigos y en la CM, en lo que van declarando, los testigos se confunden y dicen fechas equivocadas, entonces ah estaba clarito que eso era mentira sali perdiendo l y yo le gan porque el abogado de l no pudo hacer nada, en eso s fue lo justo. Slo a una audiencia fue y despus l ya slo mandaba al abogado porque ya estaba con orden de captura (Cristina, 29 aos, rea urbana).
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Pero, aunque se trata de una minora, tambin se encuentra usuarias que consideran que se hizo justicia porque el agresor fue sancionado y porque se cumplieron las expectativas que tenan al ir a las comisaras. Cuando se les pregunt si consideraban que en las CMF haban accedido a la justicia, algunas de las respuestas indicaron:
Yo lo nico que quera es que se vaya preso y, en base a la comisara de la mujer y la denuncia, hice que fuera as. S me respondieron a lo que quera (Beln, 23 aos, rea rural). S, s obtuve lo que quera; bueno, le met preso, adems de que me ayudaron con todos los trmites en el consultorio gratuito, me ayudaron a que salgan todas las cosas que yo quera. El caso ya fue sentenciado y se hizo justicia: le mandaron a la crcel por 3 das y en eso yo creo que ya me ayudaron bastante, y l le qued ya como un escarmiento para no seguir agredindome (ngela, 25 aos, rea urbana).
Al narrar sus casos, dos o tres de las usuarias entrevistadas manifestaron que, a pesar de haber concluido la causa y haber obtenido una sentencia, la justicia les lleg a medias, o que su acceso a la justicia fue parcial, debido a que no existen mecanismos de exigibilidad para que se ejecuten las sentencias o resoluciones dictadas:
Despus de que hubo la sentencia, l no pag y yo no hice nada para que pague porque no haba cmo hacer nada. Yo pregunt y me dijeron que eso es ya como por voluntad de ellos. Eso s creo que es un absurdo porque entonces para qu le sacan la sentencia de pagar si no va a pasar nada. En parte se hizo justicia porque me qued con la boleta, pero por otra parte no hubo justicia, no hubo nada porque no se hace cumplir lo que se pone en la sentencia (Rosario, 27 aos, rea urbana).
En otros casos las mujeres que consultamos pensaban que, a pesar de haber obtenido una medida de amparo y de sentir que contaban con alguna proteccin, esto no era suficiente y que la justicia no les lleg porque no ve que [en la comisara] ms le creyeron a l, le favorecieron a l?. La misma conclusin provino de casos en los que, aunque la o el Comisario/a proce-
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dieran de acuerdo a ley, alguno de los operadores (funcionarios/as, policas) no actuaron gil o correctamente para cumplir lo ordenado por la autoridad; o de casos en los que fueron mal informadas en los servicios legales gratuitos, dando como resultado el incumplimiento de la sancin, como ocurri con Fernanda, cuyo marido agresor fue liberado antes de que ella denunciara que su detencin obedeca a que incumpli con las medidas de amparo:
La denuncia ya como est hecha, por esa parte estoy tranquila, porque s que la boleta est hecha y que mediante la boleta cualquier agente me va ayudar; en eso no tuve problema, o sea los agentes estuvieron en el momento en que requera, o sea en ese aspecto l rpido fue detenido y todo; pero cuando l sali fue la peor decepcin para m porque como se dice, con dinero se mova todo y no poda hacer nada. se fue el problema que tuve, que no se logra realmente hacer justicia, sino ms bien el caso quedo as como que no hubiera pasado nunca, ni con las mismas leyes se pudo hacer nada (Rosario, 27 aos, rea urbana).
Este tipo de experiencias no slo generaron en ellas ms desconfianza respecto del sistema de justicia sino que las coloc en situacin de mayor vulnerabilidad, como consecuencia de la falta de respeto de sus derechos. A la falta de informacin adecuada a las usuarias, las deficiencias en el servicio y los complicados y tediosos trmites que deben realizar las mujeres para que la justicia se haga efectiva, se suman prcticas corruptas de algunos agentes relacionados con las CMF y triquiuelas usadas por los abogados de los agresores para que stos evadan la justicia. Se niega as a las mujeres sus derechos ciudadanos y se deja en la impunidad la violencia perpetrada por su pareja. Cambios en la vida de las mujeres usuarias de las CMF Nadie pasa en vano por el fuego reza un dicho popular que refleja bien lo que acontece con las mujeres que han vivido violencia de pareja y han logrado salir de ella mediante, entre otros factores, el proceso seguido en la CMF. Por eso puede proponerse como hiptesis que una mujer que pasa por un proceso formalizado contra su pareja experimenta cambios en sus percepciones, valoraciones, actitudes y en muchos otros aspectos de su vida. En nues-
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tras conversaciones con las usuarias de las comisaras, constatamos que, a pesar de dudas y temores y de las dificultades que debieron enfrentar a lo largo de todo ese proceso, poco a poco ellas se fueron reafirmando en su decisin de denunciar a su pareja y redescubrieron la fuerza interna que se haba mermado por efecto de la violencia. As fue como empezaron a defender sus derechos:
Era una mujer de no ver, me volva ya la muerte porque mi vida antes tena que ir a dormir por las chacras llevando a mis guaguas, dorma tras los cercos, donde las vecindades, porque llegaba borracho y mandaba sacando con mis guaguas. Dando gracias a Dios, digo no, ahora ya no tengo ese problema porque con la Comisara de la Mujer mi vida s ha cambiado bastante (Miriam, 44 aos, rea rural). Mi vida s cambi mucho porque ya no lo tena a l conmigo, porque ya no tena los insultos, las humillaciones, y ya estaba slo con mi hija (Nancy, 38 aos, rea urbana).
Como se indic antes, un cambio radical para buena parte de las usuarias es haber terminado la relacin con su cnyuge o conviviente y haber roto as el crculo de violencia en el que estuvieron atrapadas y del cual no crean que podran salir. Aunque no se trata de procesos lineales y sin contradicciones, varias mujeres narraron cmo fueron alcanzando cierto bienestar, despojndose de las ataduras que las sometan:
Yo denitivamente cort todo tipo de relacin con l, me alej, no quiero volver a recordar nada de lo que me pas. A pesar que fue una persona que quise mucho, me siento mejor as, sin tener ningn tipo de relacin con l Actualmente no tengo a nadie, pero s que no me tengo que dejar que nadie me agreda ni nada por el estilo, entonces fue algo que pas y que ojala nunca ms se vuelva a repetir porque tampoco voy a dejar que suceda (Liliana, 21 aos, rea urbana). Yo me siento tranquila, ms aliviada de todas las agresiones de l. Estoy muy bien conmigo y sigo luchando. S me afecta, s pienso y sufro, pero no es que por eso me voy a morir. Al principio s fue ms duro porque 15 das que no supe nada de l porque se haba ido a trabajar a Baos, y mijo pre-
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guntaba por el pap de noche, fue duro, pero ahora como l ya viene a verle al nio, ya es una tranquilidad para m (Norma, 23 aos, rea urbana). Ahora ya vivo ms tranquila con mis hijas, claro que un poco ms ajetreada porque hay ms responsabilidad; pero vivo ms tranquila al ver que ellas ya estn en un lugar en donde no hay violencia, no hay agresin Ahora estoy ms tranquila conmigo y con mis hijas. Ahora yo me siento ms segura, me siento protegida; siento que yo puedo hacer las cosas que quiero hacerlas (ngela, 25 aos, rea urbana).
Se trata de un proceso largo, con dificultades, costos y esfuerzos, pero tambin con ganancias: haber dejado de ser agredidas, haber encontrado cierta paz y tranquilidad, ir perdiendo el miedo y la culpa, ir dejando de lado la tensin permanente e irse fortaleciendo a s mismas. En este proceso, las CMF, las medidas de amparo obtenidas y el respaldo recibido en los servicios de apoyo especializados, han hecho que ellas sientan que ya no estn solas, que estn protegidas, que ya conocen el camino para evitar las agresiones. Esas percepciones fueron reiteradas por aquellas usuarias que tuvieron una buena experiencia de su paso por la CMF, aparte de hasta dnde haya llegado su causa.
Ya no tengo miedo. se es el cambio. l dej mi casa, yo le dije que tengo una boleta de auxilio, le dije no tienes ningn derecho a llevarte nada de la casa. Ah fue cuando me sent respaldada. Mi vida es ms tranquila porque ya no estoy pendiente de lo que l abusaba de m y de mis hijos porque no eran palabras con las que deba tratarles (Amanda, 34 aos, rea urbana). Mi vida cambi porque ya, con las medidas que yo tena, l incluso ya no se poda acercar a m. Por eso me he sentido ms tranquila, me he sentido ms apoyada (Manuela, 27 aos, rea urbana). Llevo una vida ms tranquila, yo s, igual, que en cualquier momento l no va a poder ingresar a la casa o lo que sea porque s que tengo una boleta de auxilio, aunque sea para saber que si l estuviera cerca, lo que sea, que ese rato va a haber alguien que est listo a prestar sus servicios y ayudarme (Fernanda, 25 aos, rea urbana).
Aquellas mujeres que no se quedaron en la denuncia, sino que de una u otra manera lograron que la violencia se detuviera, iniciaron procesos de
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redescubrimiento de s mismas, de recuperacin de su vala, de sus potencialidades y de su autoestima, dando paso a nuevas perspectivas para ellas y renovando el sentido de su vida. Estos sentimientos y la positiva percepcin de s, empezaron a formar parte de discursos y prcticas de algunas de ellas:
Vivo con ms tranquilidad porque antes tena que estar all y si me atrasaba pero ahora no tengo. As puedo trabajar tranquilamente con mis hijos; si es de llorar, lloramos con mis hijos; si es de rer, remos; pero ms tranquilos. Sobre todo, cuando una mujer sabe trabajar, no vence nada en la vida. Uno piensa cmo ya nos tiene atemorizada, uno piensa cmo, cmo, pero no, pensndolo bien, el hombre que tenemos no vale la pena, de botarles y dejarles y de seguir en adelante como una mujer mismo salir adelante con nuestro sudor (Yazmn, 38 aos, rea urbana). Ahora veo diferente la vida, ahora me siento ms libre porque l no me dejaba que vaya a ningn lado, no le gustaba que salga porque era medio celoso. Entonces, ahora con la separacin me siento libre y salgo con mijo, me voy donde mi familia, ya no hay quin me est controlando (Norma, 23 aos, rea urbana). Ahorita estoy estudiando Leyes y creo que es lo que ms le indigna a l [el ex marido], es verme que estoy estudiando y que me estoy superando. Ahora estoy consciente de que soy libre (Dolores, 43 aos, rea urbana).
Ese redescubrimiento de las oportunidades que se haban negado, de las limitaciones que haba implicado la convivencia con los agresores, del valor de su autonoma y de sus potencialidades, junto al apoyo recibido de los servicios especializados para mujeres maltratadas, han permitido que algunas de las usuarias de las CMF se reconozcan como ciudadanas con derecho a tener derechos, que deben luchar para defenderlos y para exigir justicia:
un cambio en m, s, por haber ido a la Comisara de la Mujer, s, s porque ahora me doy cuenta de que tengo que hacer valer mis derechos. Claro que todava tengo miedo de enfrentarme a esas personas que me han afectado, pero s tengo por lo menos un poco ms de valor para hacer valer los derechos de mis hijos tambin (Azucena, 29 aos, rea urbana).
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Ahora estoy consciente y un consejo que les doy a las mujeres es que no importa si se casan, no dejan de ser libres. Se tienen ms responsabilidades por los hijos, que hay que estar en la casa y atenderles, pero que no por eso dejan de ser libres, que no tienen que privarse de salir, de estudiar, de estar con la familia, de hacer lo que quieren (Dolores, 43 aos, rea urbana).
Tal como se aprecia en el ltimo testimonio, quienes empiezan a percibir a la violencia desde un enfoque de derechos asumen, tambin, una cierta militancia y una actitud de apoyo para con otras mujeres que son maltratadas, segn lo refiere la seora Norma:
Ya cuando se va conociendo, ya se va diciendo igual a otras personas que ah hay ayuda, que acudan all y no se dejen maltratar. As se va aprendiendo poco a poco y se va enseando tambin a otras personas para que acudan all y no sean agredidas y hagan valer sus derechos (Norma, 23 aos, rea urbana).
Varias entrevistadas sealaron que, cuando tienen oportunidad, aconsejan a sus amigas, vecinas, hermanas, a mujeres que apenas conocen, que rompan el silencio, que hagan valer sus derechos, que acudan a las CMF y denuncien, y que no dejen trunco el proceso; en otras palabras, las aconsejan a que busquen poner fin a la violencia mediante la accin del Estado, recordndoles que ahora tenemos una ley tenemos a dnde ir, no como antes. Aunque casi no disponemos de informacin de usuarias de las CMF que se limitaron a denunciar las agresiones, que no continuaron con la causa, o que volvieron a la relacin con la esperanza de que se superase el problema, los testimonios presentados en el ltimo acpite son un indicador importante de los efectos positivos que puede tener una respuesta institucional adecuada a las expectativas de las mujeres, o una correcta aplicacin de la ley y de la administracin de justicia. Vemos que no slo se detiene la violencia, sino que mejora la calidad de vida tanto de la mujer como de sus hijos. Por esta va se sienta precedentes en el entorno social, contribuyendo as a desnaturalizar la violencia y a prevenir su prctica; se mejora la percepcin en torno a la justicia; se crea condiciones favorables para que las mujeres desarrollen
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sus potencialidades; y se abre puertas a procesos de ciudadanizacin de las mujeres. De ah la importancia de mejorar el desempeo de las CMF, de aligerar el proceso o la ruta que deben seguir las usuarias, de ampliar el nmero de casos que concluyen con sentencias pues, como dijo la abogada de la Casa Mara Amor, cuando le pedimos su opinin sobre si las comisaras especializadas pueden provocar cambios en la vida de las mujeres:
Creo que s. En el caso de haber conseguido resoluciones, por ejemplo, creo que s porque es un primer paso en la reivindicacin; es una pauta para saber que una vida libre de violencia s es posible, que alguna vez s fui escuchada, que en realidad hay una autoridad que dice que en verdad fui vctima de violencia y no es que estaba loca o que me estaba inventando. Entonces, creo que es un primer paso de un largo cambio que debe dar la vida de una mujer que vivi aos siendo vctima de agresiones fsicas y psicolgicas. Para m es imprescindible que den el paso.
Compartimos el criterio de la importancia fundamental de que las mujeres que se acercan a denunciar la violencia de su pareja, reciban una atencin adecuada; pero sobre todo que su caso termine con una resolucin o sentencia y con mecanismos que permitan la exigibilidad de sus derechos y su acceso a la justicia. Sin duda, la adecuada aplicacin de la ley y el cumplimiento de las sanciones impuestas tienen un efecto educativo y preventivo, indispensable para ir erradicando la violencia basada en relaciones desiguales de poder, como la ejercida contra las mujeres por su pareja. Conclusiones El acercamiento a la problemtica del acceso a la justicia de mujeres en situacin de violencia, que proponemos dentro de este ejercicio investigativo, pone en cuestin los enfoques convencionales de justicia y acceso a ella centrados en una visin jurdico-formal para adoptar una visin que coloque como eje a las mujeres, en tanto sujetos de derechos. Desde un enfoque apoyado en las perspectivas de gnero, derechos y ciudadanas mltiples, y desde la propuesta de la justicia de gnero, concluimos en que es urgente re-
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pensar estos temas en estrecha relacin con la exclusin social y la necesidad de concebir el acceso a la justicia como un derecho de las y los diversos, considerando la heterogeneidad social, cultural y de gnero, entre otras variables. Para ello, se debe trascender las declaraciones formales del derecho de acceder a la justicia y demandar del Estado y de la sociedad un accionar comprometido y decidido a favor de los sectores ms desprotegidos. Es necesario, tambin, desplazar los discursos legalistas y dar paso al acercamiento a esta problemtica desde los diversos actores, en especial desde las mujeres en situacin de violencia y usuarias de las CMF. El anlisis mostr que si bien los instrumentos legales del Ecuador (Constitucin y ley 103) abordan la violencia domstica desde un enfoque de derechos, persiste una visin que concibe este tema como un problema de la familia y desconoce las relaciones de poder y desigualdades que alberga, as como las especificidades de gnero que colocan a las mujeres en situacin de mayor vulnerabilidad. Algo similar encontramos en las entidades pblicas incluidas las CMF y la mayora de organizaciones de la sociedad civil, aunque en el interior de ellas convive una diversidad de concepciones en torno a la violencia y al acceso a la justicia. Estas visiones, presentes tambin en la subjetividad de los funcionarios/as, no se manifiestan de manera pura ni unvoca, sino que estn matizadas y conviven no sin conflicto; las resultantes influyen en las acciones que se impulsan desde dichas instancias, as como en el tipo y la calidad de servicio que brindan a las mujeres. En contraposicin a aquellas posiciones, constatamos que los planteamientos y acciones de las organizaciones que trabajan en la defensa de los derechos de las mujeres (sobre todo la COMAM y la Casa de acogida Mara Amor) se acercan a las concepciones feministas de violencia y acceso a la justicia, y abogan por la construccin de la justicia de gnero. El estudio puso en evidencia que tambin entre la poblacin femenina del cantn Cuenca y entre las usuarias de las CMF, circula ms de una forma de concebir la violencia domstica. Sus percepciones oscilan entre una visin que privilegia el mantenimiento de la unidad familiar y una ms cercana al enfoque de derechos; siendo esta ltima la menos frecuente. Estas perspectivas no son excluyentes ni estticas; se entrecruzan continuamente, generando una serie de variaciones en el tiempo. Constatamos, igualmente que frente a esta problemtica persiste una distancia entre el discurso y la prctica,
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pues aunque muchas mujeres manifiestan que la violencia domstica constituye un atentado a los derechos, esta posicin se diluye cuando se ven enfrentadas a optar entre la unidad familiar y su bienestar personal. En lo que respecta al significado de acceder a la justicia, las concepciones de la mayora de las usuarias de las CMF no coinciden con la nocin contenida en los diferentes cuerpos legales y en las comisaras especializadas. Mientras la nocin institucional gira en torno a la trada proteccinreparacin-sancin, dando muchas veces prioridad a la sancin, la concepcin que prevalece entre las diversas mujeres est asociada a la proteccin/ayuda para frenar la violencia y, en menor medida, a la reparacin del dao y la sancin penal para el agresor. Los resultados de la investigacin muestran que las mujeres en situacin de violencia transitan por diferentes caminos y, generalmente, despliegan diversas estrategias para conciliar una alternativa de mantenimiento de la pareja con la eliminacin de las prcticas agresivas. El accionar de estas mujeres y las decisiones que adoptan para tomar una u otra direccin dependen de muchos aspectos y circunstancias de las experiencias vividas por cada una de ellas (peligrosidad de la violencia, ayudas y oportunidades a su alcance, expectativas frente a la relacin, percepciones, etc.). No se trata de caminos lineales ni excluyentes entre s, ni de procesos recorridos de la misma manera por todas las mujeres; no obstante dentro del estudio hemos identificado cuatro momentos comunes a todas, independientemente de su edad, adscripcin tnico-cultural, situacin socioeconmica o procedencia: Al principio, cuando guardan silencio y solas ensayan estrategias para evitar el conflicto; el despus, cuando salen a buscar ayuda en diferentes lugares y con distintas personas para lograr el cambio por medio de la intervencin de terceros y de cierta presin personal; las primeras visitas a la CMF, cuando buscan principalmente proteccin personal y advertir al agresor sobre las consecuencias de su maltrato; y un cuarto momento, que se da cuando las mujeres emprenden acciones ms decididas, ya sea por la peligrosidad que la violencia ha alcanzado o porque las estrategias previas no han dado resultado. En estos casos, las mujeres estn dispuestas a continuar y concluir el proceso legal y poner fin a la relacin con su pareja. Todas estas medidas empleadas muestran, por un lado, que estas mujeres no son vctimas pasivas ante la violencia domstica sino actoras en permanente resistencia, bsqueda y lucha por frenar estas situaciones; y, por
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el otro, que las CMF no son ni la nica ni la primera puerta que tocan estas mujeres, mas s un espacio al que recurren en busca de proteccin. Las medidas de amparo emitidas por las CMF son muy valoradas por la mayora de las usuarias, ya que constituyen una de las razones para que sientan que acceden a la justicia. Para ellas, estas medidas representan una proteccin real y simblica; son consideradas como una sancin para el inculpado y constituyen uno de los factores ms importantes para frenar la violencia. No obstante la efectividad de estas medidas es relativa ya que su objetivo final, por diversas razones, no siempre se cumple. El bajo porcentaje de causas que concluyen con una sentencia o resolucin (4,4% en el caso de Cuenca, 11,7% en el pas), puede ser explicado por la percepcin, antes sealada, en relacin con las medidas de amparo o por el poco inters que la mayor parte de las mujeres tiene en que su pareja vaya a prisin. Sin embargo, esta cifra tambin denota las mltiples dificultades que entorpecen la lucha en contra de la violencia de gnero y el acceso a la justicia por parte de las mujeres que la sufren. Entre estos factores se distinguen: obstculos de carcter cultural, socioeconmico e ideolgico, barreras institucionales y de orden personal o internas. As mismo, en esas cifras se reflejan las deficiencias que tienen las CMF al no ofrecer un servicio integral y efectivamente gratuito, y no poseer mecanismos eficaces para exigir al agresor que cumpla con lo dictaminado por la autoridad. De ah que estas instancias, de cierta manera, reproduzcan las desigualdades sociales que confluyen en discriminaciones y que limitan el acceso de sus usuarias accedan a la justicia. A esto se suman las restricciones econmicas y las deficiencias de otras instancias relacionadas, como es el caso de la polica que obliga a que sean las propias mujeres las principales gestoras del proceso. Las experiencias que estas mujeres tienen que vivir y el proceso por el que pasan, sumados a los imaginarios de poder masculino y de visin de la familia presentes en la sociedad, y, a las consecuentes presiones sociales, inciden para que muchas mujeres se arrepientan de haber denunciado la violencia y abandonen el proceso. Esta actuacin es poco entendida y muy criticada por la mayor parte de los funcionarios de las CMF. A pesar de lo expuesto, el estudio tambin evidenci que buena parte de las usuarias de las CMF logra romper el crculo de la violencia y, que en este proceso, las comisaras y los servicios de apoyo jugaron un rol muy impor-
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tante al brindar orientacin, comprensin, proteccin y ayuda. Las mujeres encontraron, de alguna manera, acogida y respuestas a sus expectativas, se reconocieron como sujetos de derechos y, aunque en pocos casos, pasaron por un proceso de reafirmacin personal que les llev a ser ms asertivas en el ejercicio de su ciudadana. Estos casos muestran los efectos positivos y los cambios que pueden ser promovidos en la vida de las mujeres cuando hay una respuesta institucional adecuada a sus expectativas y una adecuada aplicacin de la ley y de la administracin de la justicia. Finalmente, si bien durante los ltimos aos se han realizado en el pas significativos avances en relacin a esta problemtica, es indispensable la construccin y puesta en marcha de un sistema de justicia plural e interdisciplinario, que tome en cuenta la diversidad social, econmica y cultural de las mujeres, y que, apoyado en los planteamientos de la justicia de gnero, promueva, defienda y garantice el derecho de estas mujeres a vivir sin violencia. Hacerlo supone disear e impulsar acciones, planes y polticas que sean acordes a estas distintas realidades y a las demandas y necesidades especficas de estas mujeres; crear una institucionalidad gil, eficiente, comprometida y especializada para la atencin de las mujeres en situacin de violencia; y disponer de una red de organizaciones pblicas y privadas que trabajen de forma conjunta y coordinada para brindar una atencin integral.
Referencias bibliogrficas
Arroyo, Roxana y Ana Luca Herrera, Memorias Evento Nacional. Evaluacin del cumplimiento de deberes del Estado de la aplicacin de la Ley 103 y de la Convencin Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la violencia contra las Mujeres, Corporacin Humanas, Quito, junio, 2007. Camacho, Gloria, Kattya Hernndez y Vernica Redrobn, Las Comisaras de la Mujer Un camino a la justicia?, CEPLAES, IDRC, Municipalidad de Cuenca, Quito, 2009.
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7 Gestin y recursos humanos en el Consejo de la Judicatura

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Este artculo tiene por objeto mostrar los rasgos principales del funcionamiento del modelo de gestin del Consejo de la Judicatura. Desde la Constitucin de 2008, esta institucin tiene bajo su responsabilidad el gobierno y la administracin de la Funcin Judicial, incluyendo como tal los juzgados, tribunales y cortes, el Ministerio Pblico y la Defensora Pblica. Estos dos ltimos rganos gozan de autonoma administrativa de acuerdo con el Cdigo Orgnico de la Funcin Judicial. Aunque est pendiente de ser implementado, este nuevo esquema de organismos amparados bajo la institucionalidad de Funcin Judicial aade una enorme complejidad a un modelo de Consejo de la Judicatura que presenta evidentes carencias en muchas reas de la gestin. En este trabajo, el foco del anlisis se coloca en dos mbitos relevantes. El primero se refiere a la interrelacin de procesos, procedimientos, herramientas, sistemas y culturas organizacionales existentes, que configuran el modelo de gobierno y gestin institucionales del actual Consejo de la Judicatura. Por tanto, este rgano ser objeto de un anlisis detallado. Entre los aspectos que sern revisados cabe destacar los relacionados con los diseos de polticas, los procesos de toma de decisiones y la gestin estratgica, as como la gestin de los recursos humanos, tanto en los aspectos meramente procedimentales, como en la relacin entre polticas remunerativas, la evaluacin de los resultados y el sistema de incentivos El segundo mbito de anlisis hace referencia a la implementacin del Cdigo Orgnico de la Funcin Judicial y a las restricciones y desafos que representa en materia de gestin. Esto supone hasta cierto punto imaginar
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cul podra ser el modelo de gestin resultante de las previsiones legales y hasta qu punto el modelo auspiciado por el COFJ puede resultar un factor condicionante para una administracin eficaz y eficiente de los recursos.
La gestin estratgica del Consejo de la Judicatura

Rasgos bsicos de la estructura organizacional La principal norma de regulacin del Consejo de la Judicatura es el Cdigo Orgnico de la Funcin Judicial (COFJ) promulgado el 31 de octubre de 2008. Como tal, pretende establecer los distintos aspectos que convergen en la Funcin Judicial: criterios bsicos de la carrera judicial, el rgimen disciplinario, competencias de los distintos juzgados y rganos judiciales, servicios de apoyo, rganos de gobierno y administracin, rganos auxiliares, etc. De acuerdo con el COFJ, la Funcin Judicial est compuesta por los rganos jurisdiccionales (tribunales y juzgados), rganos administrativos (Consejo de la Judicatura), rganos auxiliares y rganos autnomos (Fiscala General del Estado y Defensora Pblica). En su art. 254, el COFJ define al Consejo de la Judicatura como rgano nico de gobierno, administracin, vigilancia y disciplina de la Funcin Judicial. Adems, en el prrafo segundo indica que el Consejo de la Judicatura es un rgano instrumental para asegurar el correcto, eficiente y coordinado funcionamiento de los rganos jurisdiccionales, autnomos y auxiliares (nfasis aadido). Por otra parte, en los artculos 281 y 285 del COFJ, se indica que la Fiscala General del Estado y la Defensora Pblica, respectivamente, son organismos autnomos de la Funcin Judicial con autonoma econmica, financiera y administrativa. Es importante resaltar estos dos artculos, porque de ellos se desprende la incorporacin de dos rganos autnomos de la Funcin Judicial a la esfera competencial del Consejo, lo que no era el caso en el anterior Consejo Nacional de la Judicatura ni lo es en el actual Consejo transitorio. Para el cumplimiento de su mandato legal, el COFJ en su art. 261 dispone que el Consejo de la Judicatura cuente con la siguiente estructura orgnica bsica:
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Tabla 1 Estructura bsica del Consejo de la Judicatura

rgano Pleno Consejo Consultivo Presidencia Comisiones especializadas: Administrativa-Financiera Recursos Humanos Mejoramiento y Modernizacin Asuntos relativos a los rganos Auxiliares Direccin General Direccin de Asesora Jurdica Direcciones regionales Direcciones provinciales Unidades administrativas143 Tipologa Colegiado Colegiado Unipersonal Colegiadas
Unipersonal Unipersonal Direccin unipersonal, con estructura orgnica dependiente Direccin unipersonal, con estructura orgnica dependiente Direccin unipersonal, con estructura orgnica dependiente
Adems, se crea la Unidad de Estadstica y Archivo Central de la Funcin Judicial, que tendr a su cargo la documentacin de la doctrina jurisprudencial, la elaboracin de estadsticas de gestin de la Funcin Judicial, la publicacin de la Gaceta Judicial, de obras de inters cientfico y anteproyectos de ley; as como el manejo del archivo central de la Funcin Judicial (COFJ, arts. 277 y 278). Esta estructura puede caracterizarse por dos rasgos principales: Por ser fuertemente piramidal, con gran nmero de niveles jerrquicos y escasa claridad conceptual en cuanto a las lneas de mando, lo que sin duda puede plantear en el futuro no pocos problemas de funcio143 La creacin, organizacin, funciones, responsabilidades y control de las unidades administrativas se establecen y regulan en el COFJ y el Estatuto Orgnico Administrativo de la Funcin Judicial (art. 261).
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namiento, tal y como pueden observarse con gran nitidez en el actual Consejo de la Judicatura transitorio. Por la abundancia de rganos colegiados para la gestin estratgica, bajo una lgica similar a la de un modelo jurisdiccional (cortes y tribunales colegiados). El COFJ agrega mayor complejidad orgnica a la que exista anteriormente, al establecer cuatro comisiones especializadas colegiadas cuando en el anterior CNJ slo haba dos, e instala el Consejo Consultivo como un rgano de coordinacin de polticas entre los organismos autnomos. Adems, y ste es un tema no menor e insuficientemente valorado, el nuevo Consejo de la Judicatura deber gobernar y supervisar a la Fiscala General y a la Defensora Pblica y administrar las carreras respectivas. Las restricciones del modelo de distribucin competencial El COFJ aloja en el Pleno del Consejo de la Judicatura las competencias en materia de gobierno y definicin de polticas (art. 264). Adems, el COFJ incorpora un nuevo rgano, denominado Consejo Consultivo, asignndole tambin facultades en materia de gobernanza (art. 265). Surgen tres tipos de inquietudes al analizar estos dos rganos. La primera inquietud est relacionada con la articulacin del proceso de toma de decisiones entre el Pleno del Consejo y el Consejo Consultivo. De la definicin competencial se entiende que el Consejo Consultivo es el que fija (o debera fijar) las polticas judiciales y establece los mecanismos de coordinacin. Sin embargo, las resoluciones del Consejo Consultivo podran ser revisadas o reformuladas por el Pleno del Consejo de la Judicatura, de acuerdo con las previsiones competenciales del art. 264. Las comisiones especializadas tambin podran hacerlo en aquellas materias de su competencia. Por tanto, existe una probabilidad muy alta de que hasta tres rganos colegiados acaben en mayor o menor grado redefiniendo, interpretando, aprobando y ejecutando polticas. El efecto no deseado de este proceso sera la ruptura del criterio de unicidad de responsabilidad, con el consiguiente riesgo de posibles conflictos interorgnicos. En cualquier caso, todo ello ira contra el criterio bsico de racionalidad y eficiencia en la gestin.
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La segunda de las inquietudes se refiere a la consistencia lgica, implcita en el COFJ, entre las polticas, la planificacin estratgica y la planificacin presupuestaria. El COFJ ubica el dictado de polticas en el Consejo Consultivo, mientras que la aprobacin del plan estratgico de la Funcin Judicial es alojada en el Pleno del Consejo144. La buena prctica aconseja que sea el mismo rgano el que apruebe las polticas y el plan estratgico institucional. Este razonamiento es perfectamente extensible a la formulacin del presupuesto. Si las polticas y el plan estratgico no cuentan con el soporte del presupuesto principal herramienta de gestin de un organismo pblico, difcilmente podrn revertirse los problemas, actualmente existentes en el Consejo de la Judicatura, de desarticulacin entre polticas, planes y presupuesto. El hecho de que incluso el COFJ establezca que los presupuestos proforma de los rganos autnomos (Ministerio Pblico y Defensora Pblica) deben ser incorporados al presupuesto general proforma de la Funcin Judicial, aade ms confusin a un proceso que es crtico para toda institucin pblica (artculos 264, numeral 10, 284, numeral 9, y 288, numeral 9). Qu se entiende por incorporar? Tienen que ser aprobados por el Pleno del Consejo de la Judicatura? Qu sucede si entre el Fiscal General y el Pleno del Consejo de la Judicatura no hay acuerdo sobre el presupuesto proforma de la institucin, por ejemplo? Cmo se dirime el reparto de los crditos aprobados en la Asamblea Nacional? Quin asume la responsabilidad de la ejecucin de todo el presupuesto de la Funcin Judicial? Finalmente, la tercera de las inquietudes tiene que ver con la responsabilidad por las decisiones. Del esquema legalmente establecido de reparto competencial no queda muy claro cmo se debe producir la rendicin de cuentas y quin es el responsable efectivo de los resultados. Dado que el Pleno tiene capacidad para definir y ejecutar polticas para el mejoramiento y modernizacin de la Funcin Judicial dictadas por el Consejo Consultivo (nfasis aadido), parecera lgico que el Consejo de la Judicatura tambin rinda cuentas del cumplimiento de las polticas al Consejo Consultivo, pero no hay ninguna previsin legal acerca de ello. Por tanto, el Consejo de la Judi144 Numeral 7 del art. 264 de la COFJ. Esta situacin se hace an ms compleja, porque los presupuestos pro forma de los rganos autnomos deben ser incorporados sin modicaciones, por el Pleno del CJ, al presupuesto pro forma de la Funcin Judicial (numeral 10 del art. 264).
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catura podra negarse a ser evaluado por un rgano de carcter supuestamente consultivo145. Similar consideracin se puede hacer con respecto a las polticas relacionadas con la carrera judicial, fiscal y de defensora pblica, ya que segn el art. 264, numeral 6, el Pleno del Consejo de la Judicatura deber establecer las polticas para la seleccin [], de conformidad con las polticas generales dictadas por el Consejo Consultivo (nfasis aadido). Y para enredar an ms la situacin, existen dos rganos, Comisin de Administracin de Recursos Humanos y Comisin de Mejoramiento y Modernizacin, que deben aprobar la planificacin sobre sus reas respectivas y supuestamente supervisar la ejecucin. Lo lgico sera que la ejecucin correspondiera a las unidades administrativas que son dirigidas por el director general. Ante este panorama de indudable complicacin institucional, se podra alegar que una buena reglamentacin de las disposiciones contenidas en el COFJ en materia competencial servira para eliminar, o al menos amortiguar, los posibles conflictos inter-rganos. En este sentido, la elaboracin pendiente del nuevo Estatuto orgnico administrativo de la Funcin Judicial, que deber ser aprobado por el nuevo Consejo de la Judicatura, podra ser una oportunidad para ello. Sin embargo, este proceso no estara exento de grandes dificultades para poder asentar un nuevo modelo de gestin en el Consejo de la Judicatura. Una de las lecciones aprendidas de los diversos intentos de reforma de la Funcin Judicial en Ecuador es que sus rganos de gobierno, especialmente en el periodo del Consejo Nacional de la Judicatura, no fueron receptivos a cambios profundos en su modelo de gestin, a pesar incluso de las fuertes presiones externas que tuvieron que soportar. La dispersin de la potestad regulatoria El art. 264 del COFJ establece que el Pleno del Consejo de la Judicatura tiene la competencia para expedir, modificar, derogar e interpretar obligatoriamente el Estatuto Orgnico Administrativo de la Funcin Judicial. Este
145 Numeral 5 del art. 264 del COFJ. No deja de sorprender, igualmente, que un rgano de carcter consultivo dicte polticas.
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estatuto deber ser previamente aprobado por la Comisin de Mejoramiento y Modernizacin (art. 275, numeral 5). Esto significa que el Pleno del Consejo de la Judicatura, por medio del Estatuto orgnico administrativo, deber establecer la regulacin bsica que regir el ordenamiento de todos los rganos administrativos dependientes del Consejo, es decir, de todos los rganos de la Funcin Judicial. Sin embargo, de la lectura del COFJ no puede identificarse de forma evidente el alcance competencial de la aplicacin del Estatuto sobre los rganos autnomos. Los artculos 281 y 285 otorgan autonoma a la Fiscala General y a la Defensora Pblica, respectivamente, en materia econmica, financiera y administrativa. Adems, de acuerdo con los artculos 284 y 288, se establece que el Fiscal General y el Defensor Pblico son competentes para expedir el respectivo reglamento orgnico funcional. Si bien se le otorga al Estatuto orgnico administrativo un rango superior, parece evidente que distintos rganos presionarn para tener una amplia autonoma reflejada en sus reglamentos. La implementacin de este esquema puede resultar en la prctica un proceso muy complejo y no exento de tensiones. Cada rgano involucrado va a tratar de lograr que sus posiciones se vean reflejadas en el Estatuto, y no en todos los casos se podr asegurar un resultado cooperativo. Estas consideraciones son extensibles al otro conjunto de normas internas, como son los reglamentos y dems resoluciones, que el nuevo Consejo de la Judicatura deber emitir en el plazo mximo de un ao de acuerdo con la Disposicin Transitoria Novena del COFJ. Por todo ello, resulta conveniente anticiparse a estos riesgos. El nuevo Consejo de la Judicatura deber huir de la tentacin de convertir el Estatuto Orgnico Administrativo de la Funcin Judicial en un texto articulado de abundantes y detalladas reglas procedimentales para todo caso. En un contexto institucional donde la gestin de los recursos se entiende bajo criterios jurdicos y procesales, la probabilidad de que se reproduzca los esquemas normativistas es muy grande. Frente a esta concepcin hiperformalista cabe proponer un modelo de estatuto donde se establezcan de forma ntida: los criterios de responsabilizacin en el proceso de toma de decisiones; las reglas de funcionamiento de las relaciones interorgnicas; y
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los procesos de gestin bajo criterios de estricta delimitacin de responsabilidades, de medicin de resultados y de transparencia, todos ellos expresados mediante instrumentos, herramientas y mecanismos de gestin146. El modelo colegiado de toma de decisiones en materia estratgica Segn el COFJ, los rganos de gobierno del Consejo de la Judicatura estn concebidos de forma colegiada. El Consejo Consultivo tiene cuatro miembros, cada uno de ellos presidente de su rgano correspondiente. El Pleno del Consejo de la Judicatura est formado por nueve vocales, siendo uno de ellos presidente que, a su vez, participa en el Consejo Consultivo. Todos ellos se supone que tienen dedicacin a tiempo completo, aunque el COFJ no hace ninguna mencin explcita a ello. El presidente del Pleno tendr un mandato de tres aos, sin reeleccin. Por debajo del Pleno del Consejo se ubican cuatro comisiones especializadas. Dos de ellas estn constituidas por tres vocales y las otras dos por dos vocales del Consejo de la Judicatura. Estos vocales son asignados a las comisiones por el Pleno del Consejo (art. 270 del COFJ). Cada comisin designa un presidente. Los principales efectos negativos de este modelo decisorio basado en rganos colegiados son los siguientes: Problemas de liderazgo. En el caso del modelo de gobierno establecido en el COFJ, la direccin estratgica puede radicar en dos rganos colegiados: Consejo Consultivo y Pleno del Consejo de la Judicatura. El COFJ no delimita con claridad los lmites competenciales de ambos rganos. En estos dos rganos se asientan las decisiones en materia de diseo de polticas y aprobacin de estrategias, y su supervisin. Incluso para algunos temas las comisiones especializadas tambin deben intervenir. Estos roles de autoridad asentados en distintos rganos pueden
146 La gama de instrumentos y mecanismos a instalar puede ser muy extensa: planes de gestin de todo tipo (estratgicos, operativos, presupuestarios, etc.), informes de avance y seguimiento de actividades y cumplimiento de objetivos, actas razonadas de las tomas decisiones, sistemas de metas y resultados de gestin, informes peridicos de carcter pblico, etc.
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generar cacofonas en cuanto a la identificacin del liderazgo ante otras instituciones y en el interior de la Funcin Judicial. Dificultades de medicin de los resultados de la gestin. En el articulado del COFJ existen dos referencias que pueden asociarse al control de la gestin de los rganos colegiados y de los vocales del Consejo de la Judicatura (art. 259 y 264, numeral 9). Ahora bien, el problema se plantea en cmo separar la gestin individual del vocal de la gestin del rgano colegiado al que pertenece, especialmente si un vocal forma parte del Pleno del Consejo de la Judicatura y, al mismo tiempo, es miembro de una comisin especializada. Un gobierno de la Funcin Judicial sin un compromiso pblico de metas y resultados tendra escasos incentivos para asumir la responsabilidad de encabezar el proceso de modernizacin de la Funcin Judicial que una parte importante de la ciudadana reclama pero al mismo tiempo enfrenta no pocas resistencias, ni tampoco ayudara a modificar la opinin pblica respecto a la actividad de las autoridades judiciales, la calidad de sus servicios y la probidad de sus servidores. En consecuencia, la medicin de los resultados de los vocales individuales debera asentarse sobre un mecanismo transparente y pblico de gestin147. Alto costo transaccional. En una organizacin con predominio de las decisiones colegiadas, la cantidad de interacciones que debe producirse hasta la toma de decisiones es significativamente ms elevada al comparar con otros diseos con responsabilidades ms individualizadas. Para recabar informacin antes de la decisin, cada miembro del rgano decisorio debe interactuar con las unidades gerencias y operacionales, que habitualmente son las que poseen la informacin relevante, lo que suele ser un proceso iterativo, lento y costoso. Cuando se producen las deliberaciones internas para la toma de decisin por parte del rgano correspondiente, las dificultades de encontrar las mayoras necesarias se incrementan proporcionalmente al nmero de miembros.
147 ste es un aspecto que deber ser incluido en el Estatuto Orgnico Administrativo pendiente de elaboracin.
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Figura 1 Red de nodos y flujos en el Consejo de la Judicatura segn el COFJ
En consecuencia, las gerencias tienen de facto nueve vocales que ejercen activamente de mandantes. La figura 1 pretende diagramar de forma simplificada la red de nodos y flujos. Se puede destacar lo intrincado de la maraa de relaciones que pueden producirse entre los niveles de gobierno (1, 2 y 3) y los gerenciales (4 y 5)148. Por tanto, puede concluirse que el diseo colegiado de los rganos de gobierno y gestin estratgica del Consejo de la Judicatura contenido en el COFJ puede suponer: un obstculo para la determinacin de las responsabilidades individuales y colectivas de los vocales y de distintas instancias en el desempeo institucional; un incentivo para que se generen confusiones indeseables entre los distintos niveles de la organizacin (estratgico, general y operativo); y un alto costo en trminos de ineficiencias para el proceso de toma de decisiones.
148 La gura no representa la realidad exacta del diseo institucional expresado en el COFJ, entre otras razones porque no individualiza las relaciones que de facto se producen hoy en da. Por ejemplo, no incorpora algunos actores que son relevantes, como puede ser el presidente del Pleno. Su incorporacin al grco hara an ms compleja la red nodal.
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Los datos existentes acerca del funcionamiento del actual Consejo de la Judicatura confirman que los riesgos inherentes al diseo conceptual del COFJ son hechos integrantes de la realidad actual de la institucin. La ausencia de herramientas para la gestin estratgica A lo largo de los ltimos 15 aos se han sucedido distintas iniciativas de mejoramiento de la Funcin Judicial. En casi todos estos intentos hubo coincidencia en que una de los grandes problemas que subyacan en el accionar de la Funcin Judicial era la ausencia de una mirada estratgica. Para paliar esta deficiencia, se financiaron diversas iniciativas promovidas por sectores externos al Consejo de la Judicatura, con el fin de dotar a la Funcin Judicial de un plan estratgico que le permitiera, entre otras ventajas, establecer un marco mediano y largo de prioridades. El ltimo de ellos, el Plan Estratgico de la Funcin Judicial para el Mejoramiento de los Servicios de Justicia 20072012, nunca fue aplicado a pesar de contar con el respaldo de las principales autoridades judiciales de aquel momento149. El balance de esos intentos puede calificarse, por tanto, de insatisfactorio. Esta falta de visin estratgica tiene implicaciones evidentes en la gestin de la institucin, pero sin embargo no parece que se le est dando la prioridad necesaria en el actual Consejo de la Judicatura. En la actualidad, las iniciativas de planificacin en el seno del Consejo de la Judicatura siguen siendo dispersas y existe una manifiesta carencia de capacidades tcnicas en la materia: a) De acuerdo con la informacin relevada, no existen en la institucin metodologas, manuales o documentos para la realizacin de la planificacin estratgica150. Para la planificacin operativa se han seguido las metodologas de SENPLADES, pero los resultados obtenidos son limitados.
149 Es importante hacer notar que en el mencionado Plan Estratgico no se identica la necesidad de modicar el modelo de gestin del CNJ como una lnea estratgica y, por tanto, como una prioridad. Ello reeja la escasa relevancia que se le dio a los aspectos de gobierno y de gestin de los recursos por parte de las instituciones nacionales e internacionales que auspiciaron las distintas iniciativas de reforma. 150 Un indicador bastante evidente de esto es que los PAI 2010-2013 han sido elaborados por un equipo externo, cuyos responsables fueron contratados a nes de 2009 mediante una consultora.
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b) En los ltimos aos se ha producido una sub-ejecucin crnica del presupuesto aprobado. Estos problemas de ejecucin estn bsicamente relacionados con dos factores: (i) la incapacidad de definir adecuadamente las necesidades en el mediano y largo plazo, lo que implica que la planificacin presentada para cumplir con el expediente no es otra cosa que un conjunto de actividades cuya ejecucin es dudosa; y (ii) la insuficiente capacidad tcnica de ejecutar proyectos de inversin. A pesar de estas debilidades gruesas, el Consejo de la Judicatura volvi a presentar para el ejercicio presupuestario 2010 un presupuesto proforma muy superior a su capacidad de ejecucin. c) La planificacin y programacin presupuestarias no estn apoyadas en una planificacin estratgica coherente, de tal modo que el presupuesto proforma que se presenta a las autoridades del Ministerio de Finanzas suele sufrir significativas reducciones tras el trmite parlamentario, dada la inconsistencia de los planteamientos. No obstante, las autoridades judiciales siguen elaborando planes que, en todos los casos, demandan recursos presupuestarios adicionales. Ejemplos de ello pueden ser la solicitud de crditos para financiar el Plan Nacional de Modernizacin del Sistema de Administracin de Justicia o el Plan de Mejora y Modernizacin de los Juzgados de la Niez y Adolescencia (ver oficio n 2.455 P-CJ-WNR-2009). En el COFJ, la planificacin estratgica, y la planificacin en general, poseen una mayor relevancia, pues se encarga al Pleno del Consejo de la Judicatura la aprobacin, actualizacin y supervisin del plan estratgico de la Funcin Judicial (art. 264, numeral 7). Se entiende que este plan deber ser coherente con las polticas dictadas por el Consejo Consultivo. Pero la planificacin sectorial est dispersa en tres de las cuatro comisiones especializadas, lo que de alguna forma podra interpretarse como que cada Comisin debe planificar los aspectos sectoriales que estn bajo su competencia151. Sin embargo, se observan algunas inconsistencias con esta interpretacin. Por ejemplo, de acuerdo con el art. 275 numeral 1 del COFJ, la Comisin de Mejoramiento y Modernizacin tiene tambin la facultad de aprobar la pla151 La Comisin de Asuntos Relativos a los rganos Auxiliares no tiene atribuciones en materia de planicacin.
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nificacin y supervisar la ejecucin de los planes estratgicos, en abierto contraste con la facultad atribuida al Pleno en esta materia152. Con el grado de madurez institucional, la capacidad tcnica instalada y la calidad de la informacin disponible que tiene el actual Consejo de la Judicatura, la realizacin de un plan estratgico no deja de ser un ejercicio cuya utilidad efectiva para la gestin puede ser limitada. Difcilmente, en el estado actual de la institucin, puede acometerse un proceso de planificacin estratgico. En sentido estricto del trmino, un plan estratgico debera considerarse ms bien como el resultado de un largo periodo de mejora de las herramientas de gestin en vez del arranque de un proceso. Esto es especialmente apropiado para el actual Consejo de la Judicatura, cuya debilidad en materia de gestin es notoria. Ausencia de mecanismos de control de gestin En materia de control de gestin, el panorama no es nada alentador. En la actualidad, salvo la informacin que proporciona el e-SIGEF sobre la ejecucin presupuestaria, el resto de la actividad de la Funcin Judicial est sumido en una oscuridad casi absoluta en materia de datos slidos acerca de su gestin153. Es decir, no existen instalados sistemas de gestin, informticos y no informticos, que proporcionen informacin oportuna y confiable acerca de las actividades que se realizan en la Funcin Judicial, tanto en el rea jurisdiccional (juzgados, tribunales y cortes) como en el rea administrativa. De esta forma difcilmente se puede gobernar y gestionar de forma estratgica la institucin por parte del Consejo de la Judicatura154. La informacin acerca de la actividad jurisdiccional es de escasa robustez informativa y produce grandes dudas acerca de su confiabilidad. El sistema informtico de trmites judiciales, denominado SATJE, est instalado en 18 de las 24 provincias del pas, y en aqullas donde est implantado no alcanza
152 De nuevo surgen dudas acerca de la capacidad de mantener una coherencia estratgica en materia de planicacin cuando la responsabilidad de la planicacin se atribuye a rganos colegiados. 153 El e-SIGEF es un sistema de gestin instalado en toda la administracin pblica ecuatoriana, por iniciativa del Ministerio de Finanzas. 154 No deja de ser llamativo que el COFJ, tan detallista para otros aspectos que son de importancia relativamente secundaria, no otorgue en cambio la necesaria relevancia a las herramientas de control de gestin y su instalacin obligatoria en la institucin.
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la totalidad de judicaturas ubicadas en cantones. En cada capital de provincia est instalada la base de datos, donde se vuelcan los datos de los distintos operadores de la red que tienen el sistema. Las capitales de provincia no estn conectadas con el Consejo de la Judicatura, de tal manera que el dato queda aislado en el lugar donde se produce155. Las estadsticas judiciales no se generan a partir de los registros informticos existentes en los niveles provinciales, sino que trimestralmente cada juzgado descarga los registros de su sistema en el caso de que tenga SATJE instalado o de los libros de control, rellena manualmente los formularios estadsticos y los transmite a los servicios centrales del Consejo de la Judicatura en soporte papel. Adems de los problemas de confiabilidad de este proceso manual de recoleccin de la informacin, el mismo dato que se ofrece es muy limitado, pues es caracterizado por tres categoras: nmero de causas ingresadas, causas terminadas y causas pendientes. La sospecha de que no exista un entendimiento compartido de lo que corresponde a cada una de las categoras es bastante slida156. No se ha realizado nunca una auditora forense de las estadsticas generadas, con el fin de determinar los mrgenes de error con los que se est operando. Con tan escasa calidad de la informacin estadstica sobre la carga de trabajo, resulta difcil de comprender cmo puede llevarse a cabo la toma de decisiones atingentes al rea jurisdiccional (nuevas judicaturas, asignacin de recursos de personal, etc.). El rea jurisdiccional absorbe ms del 75% de los servidores judiciales y una parte muy significativa del presupuesto institucional, y sin embargo se carece de informacin precisa acerca de su actividad. Si los datos acerca de la produccin judicial son deficientes, es an ms escasa la informacin acerca de la finalidad del gasto real del presupuesto de la Funcin Judicial en sus distintos rganos jurisdiccionales y administrativos.
155 En la actualidad est prevista la interconexin de todos los sistemas. En una primera fase se tratar de conectar las capitales de provincia con los servicios centrales en Quito. 156 Es frecuente que se compute como causa una autorizacin de viaje al exterior de un menor de edad, por ejemplo. En cuanto al procedimiento, es muy ilustrativo que sea el personal de la Direccin Nacional de Informtica el que en muchos casos vuelque la informacin del SATJE a un formulario en soporte papel para generar una primera versin de estadsticas, que posteriormente es revisada por el secretario (responsable de las estadsticas) y nalmente visada por el juez. Ya en soporte papel, la informacin es enviada al Departamento de Estadstica ubicado en los servicios centrales del Consejo de la Judicatura.
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Se conoce la informacin por unidad ejecutora, que proporciona el e-SIGEF, pero son inexistentes los datos desagregados que permitan realizar un anlisis del costo de un juzgado, o de una unidad administrativa. De esta forma, en lo que sera la actividad nuclear de la Funcin Judicial, el modelo de gestin desconoce cunto gasto absorbe un juzgado frente a otros juzgados, por ejemplo, y su relacin con la produccin judicial. En estas circunstancias resulta difcil determinar si el presupuesto de la Funcin Judicial es suficiente o no, pues no existe vnculo entre lo que seran las necesidades reales, la produccin judicial y los recursos asignados. Estas carencias de informacin de carcter estratgico afectan a macroprocesos relevantes de la Funcin Judicial. Difcilmente se puede elaborar un buen plan estratgico institucional, o cualquier otro tipo de plan, si no se conocen de antemano los costos de los factores. Igualmente resulta complicado formular un nuevo modelo de gestin de juzgados o despachos judiciales si no se dispone de la informacin bsica sobre costos, produccin y productividad. Y obviamente el presupuesto es apenas sostenible cuando el nico dato confiable es el de ejecucin presupuestaria proporcionada por el e-SIGEF.
El gerenciamiento de los los recursos

Estandarizacin de procesos y procedimientos operativos Una de los aspectos ms llamativos del modelo de gestin existente en el Consejo de la Judicatura es la ausencia de manuales de procedimientos aprobados y que estn actualmente en uso. Excepto en lo que es el proceso de compra y solo en algunas de las etapas, que est sujeto a las reglas fijadas por el Sistema Nacional de Contrataciones Pblicas, el proceso de ejecucin del presupuesto y el proceso de gestin de remuneraciones, que se rigen por las leyes financieras y presupuestarias del Estado, en el resto de reas de gestin la estandarizacin de los procedimientos es casi nula. En efecto, una parte significativa de los procedimientos administrativos instalados en el Consejo de la Judicatura son de utilizacin obligatoria, de acuerdo con las leyes vigentes, y comunes al conjunto de la administracin p-
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blica del Estado. Bsicamente esto sucede en el rea de gestin de compras y contratacin, que est regulada por el Sistema Nacional de Contrataciones Pblicas, y en el rea econmico-presupuestaria, que est regulada tanto por el Sistema de Administracin Financiera (SAFI), para los asuntos relativos a la contabilidad presupuestaria, como por el Sistema Presupuestario de Remuneraciones y Nmina del Sector Publico (e-SIPREN), para la gestin salarial. Adems de la regulacin, estas normas obligan a las distintas entidades del Estado a utilizar los sistemas de gestin diseados especficamente para registrar la ejecucin de los procedimientos establecidos. Estos sistemas son propiedad del Ministerio de Finanzas y, como es lgico, dan cobertura a aquellas partes de los procesos que interesan a este Ministerio a efectos del control de la gestin. La utilizacin de estas herramientas podra llevar a la conclusin de que al menos en los tres procesos troncales de la gestin administrativa, que adems soportan una gran parte del gasto presupuestario, estn ya prcticamente resueltos los aparentes problemas de estandarizacin de los procedimientos. Nada ms lejos de la realidad. Estas tres herramientas permiten soportar bsicamente la interrelacin entre los sistemas nacionales y la gestin del Consejo de la Judicatura en lo que afecta a dichos sistemas, pero de ello no cabe deducir que en el interior de la Funcin Judicial se estn gestionando adecuadamente los recursos. Es cierto que en fases de la gestin de recursos humanos existen fragmentos de procedimientos reglados pero, adems de no estar aprobados, su utilizacin queda limitada a la voluntad de los funcionarios responsables. Tambin existen algunos sistemas muy limitados de forma ms precisa cabra decir que existen algunos pasos informatizados pero todos ellos se hallan aislados, no son comprehensivos de todo el proceso y carecen de garantas de que sea el correcto el dato que incorporan. Muchos e importantes procesos quedan fuera de su normalizacin e informatizacin. A ttulo de ejemplos, es casi imposible obtener un dato cien por ciento confiable acerca del personal existente en la Funcin Judicial por categoras, o resulta imposible de ubicar un expediente administrativo y su secuencia en el trmite, o conocer exactamente los recursos que se estn asignando a cada juzgado157.
157 No existen centros de gasto o de costo, como ya se ha mencionado anteriormente.
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A esta falta de estandarizacin, hay que agregar el errneo entendimiento que se tiene de que los procesos operativos de carcter administrativo hay que regularlos con la misma consistencia formal de una norma legal. Para ello se considera que por debajo de la ley est el reglamento y que por debajo del reglamento estn los instructivos y los manuales de procedimientos, todos ellos concebidos de forma articulada como un texto legal. De esta forma quedaran establecidos los basamentos formales sobre los que se asentara la gestin. Este planteamiento hiperformalista plantea diversos problemas que afectan a la eficacia y eficiencia de la gestin de los recursos: Los reglamentos no son otra cosa que interpretaciones de la ley, en este caso del COFJ y su existencia no constituye en sentido estricto una garanta de observancia de la ley. Salvo los sistemas nacionales mencionados (SNCP, e-SIGEF y el e-SIPREN), el resto de sistemas de gestin instalados en el Consejo de la Judicatura para el apoyo a la gestin administrativa o son fragmentarios alguno de ellos desarrollado intramuros por falta de recursos econmicos o se trata simplemente de soluciones apoyadas en hojas de clculo que no deberan considerarse sistemas como tales. De tal manera que, adems de no existir una normalizacin de los procedimientos ni de las herramientas que los soportan (reportes de actividades, informes mensuales de gestin, informes de incidencias, informes de rendicin de cuentas, etc.), gran parte de ellos se apoyan en procesos manuales. Esta combinacin simultnea de exceso de formalismo, falta de estandarizacin y escasez de sistemas de apoyo constituye un serio obstculo para que el conjunto de la organizacin pueda desempearse con eficacia y eficiencia. Si a ello se le agrega los problemas de capacitacin de una parte significativa del personal, el panorama se vuelve ms complicado de cara al futuro. Similar consideracin cabra sealar para la gestin de la innovacin y el aprendizaje. La concepcin formalista tiende a pensar que las reglas fijadas y aprobadas (reglamentos y manuales) deben contener la amplia casustica que pueda presentarse en el procedimiento administrativo y que su diseo debe
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ser persistente a lo largo del tiempo. Es decir, importa ms el cumplimiento del procedimiento que los resultados que puedan obtenerse con la aplicacin del mismo, de tal manera que no se aprecia la importancia de la innovacin como factor de mejoramiento continuo del desempeo. Por tanto, la gestin del conocimiento y de la innovacin es muy difcil que pueda instituirse en un entorno donde prevalece una concepcin tan normativista como la que existe en el Consejo de la Judicatura. Por ejemplo, de forma errnea se sigue pensando que bastara con establecer reglamentos y manuales de procedimientos para que la Funcin Judicial tenga sus planes de trabajo. Es decir, cmplanse los reglamentos y las ordenanzas, y habr plan. La experiencia contrastada con el sector privado y en el sector pblico permite afirmar rotundamente que ste no es el camino. La fragmentacin de los sistemas de gestin Puede afirmarse que las autoridades del Consejo de la Judicatura, como las del anterior Consejo Nacional de la Judicatura, han sido incapaces de entender la importancia estratgica de los sistemas de gestin. Los recursos econmicos asignados fueron sistemticamente escasos, no se establecieron reas ni procesos prioritarios, y no se entendi o no se quiso entender que toda gestin requiere buena informacin para el proceso de toma de decisiones. Cualesquiera que hayan sido los motivos, el resultado es una situacin de gran debilidad. En cuanto a los sistemas de apoyo a la jurisdiccional, se ha mencionado anteriormente que el SATJE constituy la apuesta ms seria de la Funcin Judicial en materia informtica. Sin embargo, como se ha indicado antes, la cobertura geogrfica de su implantacin es an limitada est instalado en 18 de las 24 provincias y all donde est instalado no abarca la totalidad de los cantones. Es decir, hay judicaturas que no tienen el sistema instalado y operan con soporte manual. Adems, las bases de datos instaladas en las capitales provinciales no se consolidan en una base de datos nacional158.
158 Est previsto para 2010 la implantacin de la denominada Red Nacional de Informtica Judicial de Ecuador (RENIJE), que tratara de resolver algunas de las carencias mencionadas, fundamentalmente la interconexin entre el Consejo de la Judicatura y las capitales de provincia.
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Por otra parte, a las limitaciones de cobertura hay que agregar sus limitaciones funcionales. El SATJE est concebido como un sistema que, a la presentacin de una demanda o de un escrito en la mesa de entrada, sortea la judicatura que deber llevar la causa, y a partir de aqu registra los distintos pasos procesales que se producen en el juzgado. Es decir, permite hacer un seguimiento de la causa de acuerdo con la informacin que, en su momento, introduzca el operador (funcionario) en el sistema. Este diseo como herramienta registral puede ser satisfactorio aunque nunca el mejor siempre y cuando los operadores del sistema introduzcan la informacin de forma adecuada y oportuna. Dado que los expedientes pueden seguir su tramitacin sin que se requiera introducir la informacin respectiva en el sistema, existe la sospecha de que la alimentacin permanente del sistema no forma parte del comportamiento usual en las distintas judicaturas, aunque lamentablemente tampoco es posible encontrar evaluaciones o auditoras del uso real de esta herramienta. Adems de estos aspectos, los cambios procesales ocurridos en Ecuador deberan haber obligado al SATJE a una reparametrizacin. Segn las opiniones recogidas, no siempre se han hecho los ajustes o, en el caso de haberlos efectuado, no hay garantas de que los cambios introducidos en el sistema sean los correctos. Este problema est inducido por la inexistencia, en el seno del Consejo de la Judicatura, de una unidad o departamento, especializado en temas jurdicos y procesales, que apoye a los servicios de informticas en la realizacin de tales ajustes. En cuanto a los sistemas administrativos de apoyo, el panorama es bastante desolador. Si se descuentan los sistemas entregados por el Ministerio de Finanzas antes mencionados, lo que queda disponible son pequeos sistemas que apoyan determinadas tareas. Por ejemplo, en materia de gestin de personal, existen dos mdulos para la seleccin de personal (formularios de solicitud, precalificacin e informe al aspirante) y de exmenes de oposicin (banco de preguntas y sorteo aleatorio), respectivamente. Tambin existe un sistema en fase de pruebas que permitir registrar las modificaciones en el padrn de personal (altas, bajas, licencias, etc.), as como un mdulo de generacin de un padrn para las remuneraciones. La historia laboral est digitalizada, pero no existe un mdulo de consulta que permita la utilizacin de dicha informacin para la gestin.
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En cuanto al control de activos fijos y almacenes, existe un sistema instalado en todas las direcciones provinciales, cuya robustez sera necesario comprobar. Este sistema es de tipo registral, por lo que la veracidad de la informacin que contiene depende del correcto registro de altas, bajas y cambios en la ubicacin de los bienes. Existen dudas razonables de que haya una alimentacin adecuada de esta informacin159. Durante las primeras semanas de 2010 se ha instalado en los servicios centrales del Consejo de la Judicatura un pequeo sistema de seguimiento de flujo documental concebido y desarrollado con recursos propios, de tal forma que va a ser posible hacer supuestamente un seguimiento del trmite. En la actualidad se est instalando en Quito y est prevista su extensin al resto de direcciones provinciales en el marco de la extensin de la red corporativa. La asimetra en el esquema descentralizado De acuerdo con el COFJ, desde un punto de vista de la gestin de los recursos, el Consejo de la Judicatura est articulado territorialmente con una estructura orgnica dotada de un alto grado de descentralizacin. Puede estimarse que aproximadamente 643 funcionarios del Consejo de la Judicatura radican en las 24 direcciones provinciales. Desde un punto de vista competencial, las direcciones provinciales poseen una amplia autonoma para la gestin de las partidas presupuestarias relacionadas con adquisiciones y otros gastos de mantenimiento, para lo cual deben tener confeccionados los planes correspondientes en el presupuesto proforma. Tras la aprobacin del presupuesto en el Poder Legislativo, estos planes de compras y planes de obras deben ser reajustados de acuerdo a los crditos disponibles. Es importante subrayar que, desde un punto de vista presupuestario, cada direccin provincial es una unidad ejecutora a efectos del gasto. Este amplio grado de autonoma no lo es tanto en dos materias importantes: la gestin de los recursos humanos y la gestin informtica. En el caso
159 Ver Informe-Diagnstico de Procesos de Compra y Control de Almacenes, elaborado por Oscar Angulo (2010a) en el marco de las consultoras nanciadas por el PNUD.
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de los recursos humanos, el proceso de contratacin de nuevo personal y el control de los movimientos para la elaboracin de la nmina salarial radican casi en su totalidad en los servicios centrales del Consejo de la Judicatura. En el caso de la gestin informtica, la dotacin existente en las provincias es mnima, reducida casi exclusivamente a dar soporte a usuarios. Se constata la falta de polticas de mantenimiento preventivo de los equipos. Todo ello genera tensiones con los usuarios y que una parte del equipamiento est funcionando en condiciones ms que dudosas. Este mecanismo parcialmente descentralizado que son las direcciones provinciales procura mantener un cierto rigor en el manejo de los recursos que tienen disponibles. Sin embargo, las relaciones con los servicios centrales no estn exentas de tensin. As, las direcciones provinciales alegan que no participan de ningn proceso de planificacin auspiciado por los servicios centrales, de tal manera que las necesidades de las judicaturas en las provincias supuestamente no estn asumidas por las unidades centrales de planificacin. En las direcciones provinciales tampoco existen mtodos o sistemas instalados que les permitan conocer las necesidades de las judicaturas ubicadas bajo su competencia y, por tanto, establecer criterios racionales de asignacin de recursos. Su traduccin en trminos presupuestarios se limita a los incrementos anuales por debajo de un techo establecido por el Ministerio de Finanzas. No obstante, las direcciones provinciales tienen al menos sus planes de compras, y en algunos casos de obras menores, que aunque no se hayan consultado a los usuarios, les permiten organizar mejor su trabajo. A todo este panorama hay que aadir la inexistencia de sistemas troncales que articulen toda la gestin administrativa. El soporte papel es omnipresente, de tal manera que es completamente imposible tener informacin fidedigna de la actividad que desempean el conjunto de las direcciones provinciales, salvo en el caso de la ejecucin presupuestaria, cuya informacin puede consolidarse por medio del e-SIGEF.
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Figura 2 Organizacin descentralizada del Consejo de la Judicatura, segn el COFJ

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La opcin de descentralizacin adoptada por el Consejo de la Judicatura es heredera del anterior esquema existente con el CNJ. Este planteamiento viene ratificado en el COFJ al sealar que el Consejo de la Judicatura ejercer su potestad administrativa en todo el territorio nacional en forma desconcentrada y descentralizada (art. 256). Es ms, por intermedio de las direcciones regionales (art. 261) incorpora un nuevo nivel organizativo al actual esquema de distribucin territorial por provincias. En la figura 2 se muestra de forma simplificada la complejidad organizacional que puede derivarse del cumplimiento de las previsiones legales establecidas en el COFJ. Los niveles descentralizados estn identificados con los nmeros 6 y 7. El esquema final resultante sera el siguiente: seis instancias de decisin poltica y estratgica con alto riesgo de que se ocupen tambin de los asuntos gerenciales, aproximadamente nueve instancias de gerenciamiento central de los recursos (direccin general y direcciones nacionales), siete instancias para la direccin regional, y 24 instancias para el gerenciamiento provincial. Todo ello para una organizacin de poco ms de 3.700 funcionarios. Cuesta entender el sentido de la propuesta del COFJ a la luz de las debilidades observadas en los niveles centrales del Consejo de la Judicatura y de las dimensiones de la propia organizacin. En teora organizacional, un
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criterio bsico es que los procesos de descentralizacin o desconcentracin son fecundos si los niveles centrales muestran una fuerte capacidad de gestionar mecanismos y herramientas gerenciales muy potentes. La interrelacin con las judicaturas La actividad de las judicaturas constituye la funcin sustantiva de la Funcin Judicial. Aproximadamente 2.900 funcionarios, entre jueces de distintas instancias y personal administrativo de apoyo, desempean sus labores en el mbito jurisdiccional. Esto equivale a poco ms del 77% del total de funcionarios. Cuadro 1 Personal en juzgados y cortes de la Funcin Judicial
Categora de personal Jueces de todas las instancias Personal administrativo de apoyo directo en juzgados, tribunales y cortes Total Personal en juzgados y cortes
Fuente: Consejo de la Judicatura
Nmero 750 2.167 2.917
La estructura dominante de los juzgados es una relacin biunvoca: un juez, un juzgado, una oficina judicial. Se estima un promedio de casi 3 funcionarios de apoyo por juez, pero esta medida puede variar en funcin de la carga de trabajo del juzgado y de la materia de que se trate. En cualquier caso, esta cifra es inferior a la ratio personal de juzgado por juez que se puede encontrar en el sistema judicial chileno (4,4 de personal administrativo en juzgados por juez) y en el sistema judicial peruano (6,9). Sin embargo, la productividad del juez chileno, medida por el nmero de causas resueltas por juez, es de ms de cinco veces la productividad del juez ecuatoriano160.
160 Con datos de 2009, la productividad por juez es la siguiente: Chile, 1.729 causas, Per, 431 causas y Ecuador, 351 causas. Las conclusiones que puede elaborarse a partir de estos datos no forman parte del objeto de este estudio. En el caso de Per, los datos pueden consultarse en la web del Poder Judicial y en los servicios estadsticos de la Gerencia General. Los datos de Chile provienen
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En la actualidad, la informacin que se obtiene de la actividad en los juzgados y cortes es escasa y de baja fiabilidad: se desconoce datos bsicos acerca del funcionamiento real de los juzgados como la carga real de trabajo que soportan, la carga terica de trabajo que pueden soportar y la calidad del trabajo de los jueces. Las relaciones entre el Consejo de la Judicatura y sus direcciones provinciales se basan casi exclusivamente en intercambios de oficios, en soporte papel, solicitando recursos adicionales (material de oficina, mantenimiento de instalaciones, etc.), informacin o el inicio de un expediente administrativo relacionada con la gestin de los recursos de personal del juzgado. La interlocucin principal se canaliza a travs del director provincial, que despacha con el juez o el secretario del juzgado. Son frecuentes las intervenciones de los vocales de las cortes provinciales, que de alguna forma canalizan las inquietudes o las presiones de los jueces y las retransmiten a la direccin provincial o, tambin, a alguno de los vocales del Consejo de la Judicatura. Estos acuden al director general para recabar informacin adicional o para ordenar una resolucin de la consulta en un determinado sentido. Tampoco existe en el seno del Consejo de la Judicatura, ni en los servicios centrales ni en las direcciones provinciales, estructuras permanentes que apoyen a las judicaturas en los aspectos jurisdiccionales (mejora de la calidad de las resoluciones, deteccin de necesidades, etc.). Por tanto, el papel que desempea el Consejo de la Judicatura se limita en gran parte a la provisin de los servicios que se consideran necesarios para el funcionamiento de los juzgados, y al ejercicio de sus facultades en relacin con el rgimen disciplinario. Los sesgos en la distribucin de las macrofunciones de personal De acuerdo a la informacin proporcionada por la Direccin Nacional de Personal del Consejo de la Judicatura, a diciembre de 2009 existan 4.725 puestos en nmina, de los cuales estaban ocupados 3.772. Por tanto, se contabilizan 953 vacantes. El cuadro 2 describe la distribucin de los recursos humanos segmentados en tres grupos ocupacionales o macrofuncionales, rede la web de la Corporacin Administrativa del Poder Judicial (CAPJ) y de los servicios de planicacin de la CAPJ.
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feridos a la Corte Nacional de Justicia, al Consejo de la Judicatura y a los juzgados a nivel provincial. Cuadro 2 Distribucin de recursos humanos en la Funcin Judicial
Puestos Jueces de 1a instancia Jueces 2 instancia Jueces Corte Nacional de Justicia Personal administrativo de apoyo directo en juzgados, tribunales y cortes Personal administrativo en los servicios centrales del CJ Personal administrativo en las direcciones provinciales del CJ Total
Fuente: Consejo de la Judicatura
Nmero 548 182 20 2.167 212 643 3.772
(%) 14,5 4,8 0,5 57,4 5,6 17,0 100,0
De los datos contenidos en el cuadro 2, puede comprobarse cmo el personal perteneciente a la carrera judicial supone aproximadamente el 20 por ciento del total de funcionarios. El personal de apoyo administrativo, tanto en juzgados y cortes, como en los servicios centrales y provinciales del Consejo de la Judicatura, y por tanto susceptibles de ser administrados bajo la regulacin de la carrera judicial administrativa, representa el restante 80 por ciento. Si se compara esta estructura de personal con otras instituciones judiciales, como por ejemplo el Poder Judicial chileno, se observa una distribucin bastante similar en cuanto al peso de los jueces en el total de los funcionarios judiciales. En Chile el 17,5 por ciento del personal son jueces de las distintas instancias, mientras que en el caso de Ecuador esta misma categora representa casi el 20 por ciento.
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Cuadro 3 Distribucin del personal judicial en Chile y Ecuador

Chile Jurisdiccional (jueces y magistrados) Personal de juzgados y tribunales Personal administrativo Total N 1.651 7.287 521 9.459 % 17,5 77,0 5,5 100,0 Ecuador N % 750 19,9 2.167 57,4 855 22,7 3.772 100,0
Fuente: Poder Judicial de Chile. Consejo de la Judicatura de Ecuador. Elaboracin propia.
Donde se observa una disparidad mayor es en el caso del personal administrativo. En Chile existe una fuerte concentracin de funcionarios en labores propias de juzgados y tribunales: el 77 por ciento del total. En otros trminos, ms de 9 de cada 10 empleados con funciones administrativas desempean sus labores de apoyo jurisdiccional en las judicaturas. Este dato contrasta fuertemente con lo que se pueda encontrar en la Funcin Judicial ecuatoriana: el 57,4 por ciento del personal trabaja en los juzgados y cortes, es decir, 7 de cada 10 funcionarios de carrera judicial administrativa. En consecuencia, el personal dedicado a labores de apoyo administrativo fuera del mbito jurisdiccional, bsicamente de gestin de recursos y soporte operacional, tambin muestra una distribucin diferente entre el Poder Judicial de Chile y la Funcin Judicial de Ecuador. Mientras que en Chile tan solo el 5,5 por ciento del total del personal se dedica a estas funciones, en el caso de Ecuador este porcentaje se eleva al 22,7 por ciento. En otros trminos, en Chile 1 de cada 10 del escalafn administrativo se ocupa de la parte operativa, cuando en Ecuador son 3 de cada 10. El elevado gasto en remuneraciones y su escaso retorno en trminos de desempeo El gasto en remuneraciones supuso el 78,6 por ciento del gasto total de la Funcin Judicial en el ao 2009. Esto supone que una parte muy significativa de los recursos disponibles para financiar los servicios judiciales se dedica a la retribucin del personal.
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Cuadro 4 Destino del gasto en la Funcin Judicial, 2009

Gasto (USD) 151.205.090,2 192.449.643,8 (%) 78,6 100,0
Remuneraciones Presupuesto total
El hecho de que el gasto de personal est absorbiendo una parte significativa del gasto de la Funcin Judicial es coherente con una funcin de produccin donde el factor trabajo es mucho ms relevante en trminos de costo que el factor capital. Sin embargo, en el caso de la Funcin Judicial del Ecuador, la fraccin que se destina a personal es excesiva en comparacin con otros sistemas judiciales de la regin. Tomando de nuevo el Poder Judicial chileno como referencia, los datos del ao 2009 muestran que el gasto en personal ascendi a algo menos del 70 por ciento del gasto total, lo que contrasta con el ya mencionado 78,6 por ciento del sistema judicial ecuatoriano. En este contexto, cabra preguntarse, de un lado, si los niveles remunerativos en la Funcin Judicial estn alineados de forma razonable con las condiciones del mercado de trabajo en Ecuador y con las retribuciones de la administracin pblica ecuatoriana, y de otro lado, si son consistentes con el nivel de productividad del factor trabajo. Sobre el primero de los aspectos, cabe sealar que no se han encontrado estudios o anlisis que permitan analizar el encaje de los niveles salariales en la Funcin Judicial con funciones similares en el sector privado. De todos modos, en otros pases donde se han realizado, los resultados a efectos comparativos tampoco han resultado de fcil interpretacin, dadas las peculiaridades contractuales del estamento judicial161. Estas objeciones no existen en el caso de la comparacin de las escalas salariales de los funcionarios de la Funcin Judicial con escalas similares del sector pblico ecuatoriano. En el cuadro 5 pueden consultarse los resultados.
161 No se ha considerado conveniente establecer comparaciones con las remuneraciones en otros poderes judiciales de la regin. La razn principal es la inexistencia de tipos de cambio conables que permitan expresar las magnitudes en paridades de poder adquisitivo. Por ello se ha optado por comparar remuneraciones dentro del mismo sector pblico ecuatoriano.
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Cuadro 5 Comparativo de remuneraciones en la Funcin Judicial respecto de puestos similares en el sector pblico, 2009
Funcin Judicial Grado Remu. Grado Remu. Escala Diferencia Sector Pblico Dif. (%)
Puestos de la Administracin de Justicia
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Ministro Juez Presidente Corte Suprema Ministro Juez Corte Suprema Vocal Consejo Nacional de la Judicatura Director Ejecutivo Consejo Nacional de la Judicatura Ministro Juez Presidente Ministro Juez Asesor Corte Suprema Presidente Tribunal Penal Juez Defensor Pblico Asesor 2 Asesor 1 Director Nacional Jefe Distrital Administrativo Financiero Secretario Relator de la Corte Superior Jefe Departamental Oficial Mayor Abogado Secretario Tribunal Penal Supervisor
18 17 17 17 16 15 15 14 13 12 12 11 16 13 11 11 10 10 10
4.995 4.980 4.980 4.980 4.600 4.600 4.600 3.600 3.200 2.900 2.900 2.500 4.600 3.200 2.500 2.500 2.400 2.400 2.400
8 7 7 6 5 5 5 5 4 4 4 3 2 14 14 14 13 13 12
4.830 4.705 4.705 3.935 3.240 3.240 3.240 3.240 2.745 2.745 2.745 2.280 2.140 1.600 1.600 1.600 1.523 1.523 1.286
Nivel Superior Nivel Superior Nivel Superior Nivel Superior Nivel Superior Nivel Superior Nivel Superior Nivel Superior Nivel Superior Nivel Superior Nivel Superior Nivel Superior Nivel Superior Carrera Carrera Carrera Carrera Carrera Carrera
165 275 275 1.045 1.360 1.360 1.360 360 455 155 155 220 2.460 1.600 900 900 877 877 1.114
3,3 5,5 5,5 21,0 29,6 29,6 29,6 10,0 14,2 5,3 5,3 8,8 53,5 50,0 36,0 36,0 36,5 36,5 46,4
Puestos de la Administracin de Justicia Grado Remu. Grado Remu. Diferencia Dif. (%)
Funcin Judicial Escala
Sector Pblico
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Secretario de Delegacin Distrital 3 Analista 4 Secretario de Delegacin Distrital 2 Analista 3 Secretario de Delegacin Distrital 1 Analista2 Oficial Mayor de Juzgado Analista 1 Ayudante Judicial 2 Asistente Administrativo 3 Ayudante Judicial 1 Asistente Administrativo 2 Amanuense (servidores fueron redistribuidos) Asistente Administrativo 1 Alguacil Auxiliar de Servicios 2 Auxiliar de Servicios 1
9 9 8 8 7 7 6 6 5 5 4 4 3 3 2 2 1
2.300 2.300 2.100 2.100 1.900 1.900 1.800 1.800 1.700 1.700 1.600 1.600 1.400 1.400 1.300 1.300 1.200
12 12 11 11 10 10 9 9 8 8 7 7 6 6 5 2 1
1.286 1.286 1.102 1.102 987 987 987 987 819 819 741 741 667 667 612 504 478
Carrera Carrera Carrera Carrera Carrera Carrera Carrera Carrera Carrera Carrera Carrera Carrera Carrera Carrera Carrera Carrera Carrera
1.014 1.014 998 998 913 913 813 813 881 881 859 859 733 733 688 796 722
44,1 44,1 47,5 47,5 48,1 48,1 45,2 45,2 51,8 51,8 53,7 53,7 52,4 52,4 52,9 61,2 60,2
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A pesar de que existe el mandato constitucional que establece que a igual trabajo igual remuneracin, ste no se cumple en el caso de la funcin judicial respecto al sector pblico ya que mientras la escala pblica comienza con USD 478,00, el grado ms bajo de la funcin judicial comienza con USD 1.200,00. Analizando ms en detalle los datos, puede observarse que no existe ninguna remuneracin dentro de la Funcin Judicial que sea menor a la escala pblica en cualquiera de los grados analizados (ver grfico), con diferencias en algunos casos de ms del doble.
35 33 31 29 27 25 23 21 19 17 15 13 11 9 7 5 3 1
RMU comparativo S. Pblico RMU Funcin Judicial
1000
2000
3000
4000
5000
6000
Estas diferencias son extensibles a la modalidad de contratacin. As, la escala pblica est dividida a su vez en dos grandes grupos: el de conduccin superior (designacin por libre nombramiento y remocin o periodo fijo) y el de carrera administrativa (a partir del nivel 13). En ambos grupos tambin existen diferencias significativas en las remuneraciones, con incrementos del 53% en el nivel de conduccin superior y hasta el 60% en el nivel de carrera. De estas diferencias favorables en las remuneraciones a los servidores de la Funcin Judicial con respecto a sus pares del resto de la administracin pblica cabra deducir que tambin debera existir una exigencia mucho mayor acerca de su desempeo, tanto en trminos de eficacia como de calidad en el trabajo. Nada ms lejos de la realidad. Puede afirmarse que los resultados de gestin muestran una baja productividad generalizada, deficiencias en la calidad de las resoluciones judiciales, graves problemas asociados con la gestin
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de los recursos y una ausencia casi total de sistemas que permitan medir los resultados institucionales y el desempeo individual162. El diseo burocratizado de las carreras judiciales El art. 42 del COFJ distingue entre carreras sustantivas (judicial, fiscal y defensora pblica) y carreras administrativas. Las primeras estn reguladas en el propio COFJ, el Estatuto Orgnico Administrativo de la Funcin Judicial y los reglamentos (art. 43, primer prrafo), mientras que las segundas se rigen por el COFJ y subsidiariamente por la Ley Orgnica de Servicio Civil y Carrera Administrativa (art.43, segundo prrafo). Adems, de acuerdo con el art. 44, los trabajadores que prestan sus servicios en la Funcin Judicial, pero ejercen actividades fsicas, materiales y manuales, estn regulados por el Cdigo del Trabajo163. El COFJ disea el modelo de carrera de acuerdo con lo que podra denominarse modelo clsico o burocratizado de carrera. Es decir, se entiende que un servidor judicial, o un aspirante a serlo, deber pasar por una serie de etapas en las que mediante una combinacin de antigedad (o aos de servicios) y evaluacin del desempeo se va progresando hasta el cese de las funciones o el retiro (art. 50 del COFJ). El progreso en la carrera se fija a travs de las denominadas categoras, que es un sistema de escalafn graduado del 1 al 10 (COFJ, art. 45). El ingreso en la carrera se realiza por la categora 1, y se establece un sistema de promocin profesional de acuerdo con la categora que se alcance. Parecera que el COFJ limita este criterio escalafonario o por categora a las carreras sustantivas, no as a las administrativas. sta parece ser la interpretacin ms plausible de los artculos 45, 46, 48 y 50, en los que las referencias son explcitas a las carreras sustantivas, pero no hay un cierre tajante a la posibilidad de que el resto de carreras estrictamente administrativas tengan un modelo similar. En este ltimo caso habr que entender que si no es regulado internamente por el Consejo de
162 Al nal de este trabajo pueden encontrarse las principales referencias de estudios e investigaciones que abordan el funcionamiento de la Funcin Judicial ecuatoriana. 163 Esta salvedad no deja de ser sorprendente y posiblemente suscite no pocas dicultades de interpretacin. Por ejemplo, el personal de mantenimiento de la red elctrica (electricista) y el personal de mantenimiento de la red informtica (ingenieros de sistemas), estaran bajo el mismo rgimen regulador?
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la Judicatura, ser la Ley Orgnica de Servicio Civil y Carrera Administrativa la que de forma subsidiaria establezca los criterios. Los dos subsistemas que reciben un tratamiento diferenciado en el COFJ son el manejo de los escalafones de las carreras sustantivas (artculos 45, 46 y 48 del COFJ), denominados categoras, y el rgimen disciplinario (art. 102 en adelante del COFJ). Se entiende que el resto de carreras administrativas estn sujetas a lo que se disponga sobre estas materias en la Ley Orgnica de Servicio Civil y Carrera Administrativa (LOSCCA). Esto significa que el diseo del escalafn (categoras) para los jueces, fiscales y defensores pblicos deber tener en consideracin los distintos aspectos que intervienen en su carrera, gran parte de ellos directamente relacionados con el sistema de evaluacin del desempeo; esto es que los resultados de la evaluacin del desempeo de los jueces deben alimentar los puntajes que stos obtengan para su ubicacin en el escalafn o categora. A su vez, eso significa que la lgica del diseo y administracin del sistema de evaluacin del desempeo para los jueces deber ser diferente que la que se aplique al personal administrativo, donde los factores que intervienen en la determinacin de la gestin son distintos a los que intervienen en la labor jurisdiccional. Cabe entender que los sistemas de medicin de la gestin del personal administrativo debern adaptarse a conceptos ms relacionados con los objetivos de gestin de las unidades administrativas164. La inexistencia de mecanismos de evaluacin del desempeo En los ltimos aos, el Consejo de la Judicatura ha tratado de establecer un sistema de evaluacin del desempeo, para lo cual se hizo al menos dos experiencias piloto. Los resultados de ambas fueron decepcionantes. Segn las opiniones recogidas, estas dos pruebas piloto solamente sirvieron para encontrar un hallazgo no buscado: comprobar la baja calidad de los registros de personal. La conclusin fue que existan fuertes discrepancias entre estos registros y la realidad, lo cual no debera considerarse sorprendente, habida
164 Las mejores prcticas actuales aconsejan abandonar el habitual esquema escalafonario en el manejo del personal administrativo y gerencial para ir hacia un sistema directamente relacionado con el cumplimiento de metas de gestin.
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cuenta de los antecedentes existentes en el proceso de reclutamiento y seleccin del personal, jueces incluidos. Estas iniciativas truncadas son un claro ejemplo de la escasa voluntad que prevaleci en el Consejo Nacional de la Judicatura, y en el actual Consejo de la Judicatura, de implantar un sistema de evaluacin del desempeo. No obstante las dificultades de diseo conceptual y de implementacin operativa que todo modelo de evaluacin pueda tener, el hecho es que no ha existido una gestin de los recursos humanos orientada a la medicin de la actividad. Todo ello, a pesar del excelente nivel remunerativo del personal, en trminos comparativos. Desde un punto de vista de la gestin, la unidad administrativa de evaluacin del desempeo est ubicada de facto en la Comisin Administrativa de Recursos Humanos (rgano colegiado), en lugar de estar en la Direccin Nacional de Recursos Humanos, opcin que permitira dar una mayor coherencia a las polticas de personal. Ello constituye un ejemplo de cmo se ha entendido la gestin de los recursos humanos. El COFJ pretende reforzar especialmente la evaluacin del desempeo vinculando los resultados de la misma a los cambios en las categoras escalafonarias en las carreras sustantivas (art. 50). Con este propsito, adems seala que la ausencia de evaluacin oportuna constituir falta disciplinaria grave del responsable de realizar la evaluacin. En cualquier caso, no parece que las dificultades detectadas en las experiencias piloto puedan ser superadas por el Consejo de la Judicatura actual, al menos en el estado en que se encuentra su capacidad de gestin. En efecto, todo proceso de evaluacin del desempeo debe realizarse a partir de una combinacin equilibrada de criterios objetivos y mensurables, con criterios subjetivos pero no arbitrarios. En ambos casos, se requiere de datos e informacin detallada de la actividad desempeada por los servidores judiciales. La actual situacin de los sistemas de informacin en la Funcin Judicial y la calidad observada de los datos estadsticos de los que dispone el Consejo no permiten afrontar con garantas un sistema de evaluacin.
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Las debilidades de las herramientas para gestin de los recursos humanos Poco se puede analizar el modelo de funcionamiento de la gestin de personal, ante la gran debilidad que se detecta en materia de procesos, sistemas, herramientas instaladas y capacidad tcnica instalada. Estas debilidades son consustanciales al modelo de gestin global existente en el Consejo de la Judicatura. Un ejemplo de ello podra ser el sistema de gestin de seleccin, ingreso y promocin. El COFJ seala que el proceso de seleccin se inicia con una resolucin motivada del Pleno del Consejo de la Judicatura y que la Comisin de Administracin de Recursos Humanos ser la que lo dirija (art. 51). En los diferentes captulos y secciones se detalla con exhaustividad las actividades y tareas que hay que realizar para la ejecucin del proceso de seleccin y calificacin. Es llamativo que sean rganos colegiados los que determinen, en un caso, la apertura del proceso de contratacin, y en el otro caso, que incluso lo dirija. No existen argumentos de tipo gerencial u operativo que justifiquen la opcin colegiada considerada en el COFJ. Al contrario, pueden encontrarse antecedentes de rganos colegiados similares en otras instituciones judiciales a nivel internacional, donde precisamente la configuracin colegiada es un excelente blindaje para poder cuotear el reparto en el proceso de seleccin y dificultar la determinacin de las responsabilidades en la gestin. De la lectura del COFJ no deja de sorprender que, por ejemplo, se detallen de forma exhaustiva los criterios que deben ser considerados para la promocin en el escalafn de las carreras sustantivas (art. 50). Sin embargo no se explicita disposicin legal alguna para que todo el proceso est sujeto a la mxima transparencia, sobre todo, cuando se estn fijando criterios subjetivos en la calificacin del desempeo (art. 50, numerales 1, 3, 5 y 11). Por otra parte, ya se ha mencionado, la evaluacin del desempeo no ha tenido mayor desarrollo en la Funcin Judicial. Con recursos de la Fundacin Esquel, en los aos 2003 y 2004 hubo intentos para aplicar evaluaciones piloto a los jueces, particularmente en aspectos relacionados con el desempeo jurisdiccional, acadmico y administrativo. Un intento posterior, en 2006, que incluy diversos estudios de medicin del desempeo y una nueva me-
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todologa para su medicin, tampoco sali adelante, al no ser aprobada por el CNJ la nueva propuesta. En lo que respecta al manejo de las remuneraciones, la actualizacin de nmina se realiza en la Direccin Nacional de Personal, que cuenta con un rea de informtica encargada de ingresar manualmente las novedades mensuales (altas, bajas, licencias, cambios en la categora profesional, etc.) remitidas por las direcciones provinciales, y subir dicha informacin al sistema pblico de remuneraciones denominado e-SIPREN165. Es la Direccin Nacional de Finanzas la encargada de los pagos. Como ya se ha mencionado, este proceso de generacin de la nmina no est exento de debilidades, en especial en cuanto a la calidad de la informacin que refleje los movimientos de personal y su posterior reflejo en las remuneraciones. En lo que respecta a la cesacin de funciones y la remocin, se estn aplicando las normas fijadas por el COFJ aunque con limitaciones. La Direccin Nacional de Personal no tiene funciones o atribuciones determinadas en el COFJ, por lo que su actuacin est limitada a seguir las disposiciones provenientes de la Comisin Administrativa de Recursos Humanos, cuerpo colegiado que cumple actividades operativas y no de formulacin de polticas en la materia, como sera de esperarse de este tipo de comisin en el mbito pblico. Adems, la Comisin Administrativa de Recursos Humanos a su vez est subordinada al Pleno del Consejo de la Judicatura en los aspectos citados en la normativa, lo que supone, entre otras cosas, que el director de Recursos Humanos tenga que despachar con diversos mandantes, hecho que afecta negativamente en la eficacia y eficiencia de su trabajo. En el COFJ no se definen competencias especficas en materia de recursos humanos para las futuras direcciones regionales y las direcciones provinciales. nicamente se indica que el futuro Estatuto orgnico administrativo de la Funcin Judicial determinar la creacin, organizacin, funciones, responsabilidades y control de las dems unidades; y que las comisiones especializadas y las unidades administrativas, segn corresponda, se encargan tambin de la planificacin estratgica, la gestin del talento humano, la transparencia y la difusin a la comunidad de los resultados de su gestin.
165 Sistema informtico desarrollado por el Ministerio de Finanzas, que funciona en un entorno web y por intranet.
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Conclusiones, retos y desafos Aunque pueda sorprender la siguiente afirmacin, no resulta fcil identificar un problema crucial o crtico de la actual gestin de los recursos humanos por parte del Consejo de la Judicatura sobre el que podra apoyarse un plan de mejora o de fortalecimiento de la gestin institucional. Son tan amplios y tan profundos los problemas detectados que, como conclusin, podra decirse que es necesario refundar una organizacin a partir de un modelo de gestin completamente nuevo, incluyendo obviamente la gestin de personal. Esta afirmacin est en lnea con las previsiones establecidas en el propio COFJ, especialmente la Disposicin Transitoria Quinta. Los legisladores del COFJ entendieron la necesidad de modificar en profundidad la actual dotacin de los servidores judiciales y fiscales, estableciendo que el nuevo Consejo de la Judicatura evale a la totalidad de los actuales funcionarios. Sin embargo, la evaluacin general propuesta en el COFJ, con ser necesaria, sera absolutamente insuficiente si no se modifica el modelo de gestin, para lo cual es pertinente aqu sintetizar los principales problemas observados. En primer lugar, existe una ausencia de estandarizacin de todo el proceso de gestin de los recursos humanos, aunque se han producido avances en el mapeo del proceso en determinados fragmentos del mismo (licencias, traslados, vacaciones, subrogaciones, nombramientos definitivos y ascensos, renuncias y contratos de servicios). Estos avances estn recogidos en un conjunto de instructivos que, an sin aprobar, estn siendo aplicados en la prctica. Un anlisis de estos fragmentos muestra la persistencia de operar bajo el criterio de eslabones supuestamente decisorios, aunque en realidad simplemente validan lo ya validado de forma previa. Es decir, no agregan valor al proceso. Se mantiene, pues, pendiente la necesidad de rediseo del proceso de forma integral. Tal rediseo debe partir del reconocimiento de la necesidad de operar bajo la lgica de proceso dentro de un marco de unicidad de poltica de personal y con una fijacin clara del nodo donde se ubica la responsabilidad del flujo y del resultado del proceso. En la actualidad, por ejemplo, los procedimientos relacionados con los movimientos de personal no estn vinculados con los procedimientos de generacin del rol de pago de las remuneraciones.
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Otro ejemplo: la evaluacin del desempeo no est incluida dentro de la poltica de personal sino que esta responsabilidad est diluida en un conjunto de unidades; aparentemente es la Comisin Administrativa de Recursos Humanos la que finalmente asume el control de los resultados del proceso, a pesar de que su funcin debera limitarse a establecer polticas y estrategias. En realidad, esta comisin lo que hace es constituirse en una direccin nacional colegiada de personal y, por tanto, redundante a efectos de gestin. La evaluacin del desempeo es inexistente, en parte porque los diseos que se utilizaron en las dos experiencias piloto dieron resultados insatisfactorios, pero tambin porque no existen sistemas de informacin instalados que proporcionen datos confiables. Este ltimo aspecto es crtico para poder construir un sistema basado en informacin objetiva. La combinacin de un diseo deficiente y la ausencia de informacin robusta acerca de la gestin dificultan enormemente establecer un sistema. Aunque ya se ha mencionado el punto anteriormente, conviene reiterar la gran debilidad de los sistemas de informacin instalados. El dato ms elemental en la base de la gestin de los recursos humanos, como puede ser el nmero total de funcionarios de la Funcin Judicial por categoras, no est disponible de forma inmediata y su confiabilidad es dudosa. Es sorprendente que con los recursos econmicos que tuvo disponibles la Funcin Judicial en los ltimos aos no se haya instalado un sistema integral de gestin de los recursos humanos. Estos son los rasgos bsicos de la gestin de los recursos humanos por parte del Consejo de la Judicatura, en la que existe una gran debilidad en las herramientas instaladas, en los sistemas de gestin y en las capacidades tcnicas existentes. El modelo de gestin del Consejo de la Judicatura se podra caracterizar con las siguientes pinceladas gruesas: En primer lugar, la precariedad de la informacin originada en la propia gestin, que dificulta enormemente todo el proceso de toma de decisiones. No slo el dato que se obtiene es de baja confiabilidad, como puede atestiguar cualquier investigador que ponga su foco en el funcionamiento del Consejo de la Judicatura, sino que adems existe incertidumbre acerca de su disponibilidad de forma oportuna.
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En segundo lugar, a la carencia de datos confiables y oportunos se agrega una baja capacidad tcnica para afrontar el camino crtico en un proceso de toma de decisiones. Tal vez los ejemplos ms claros sean: (i) la reiterada apuesta por las mismas soluciones para afrontar los problemas del retardo judicial, a pesar de que se ha podido comprobar que no han modificado de forma significativa el desempeo de juzgados y cortes, y (ii) que de manera sistemtica el presupuesto proforma no refleje otra cosa que una lgica incremental, sin vincularlo a objetivos crebles y resultados mensurables. En tercer lugar, no estn identificados los procesos estratgicos, sustantivos y de apoyo. La cultura que est arraigada en la organizacin es la de replicar los procesos administrativos con la misma lgica formal de cdigos y leyes. En cuarto lugar, la organizacin tal y como est actualmente diseada es de una gran complejidad, pero no se alinea con los objetivos estratgicos de la institucin. La implementacin cabal del COFJ supondr una complicacin mayor a la ya existente. En quinto lugar, y por ltimo, la organizacin tampoco puede estar alineada con la misin institucional, entre otros motivos porque no existen objetivos estratgicos. Los PAI actualmente presentados para su aprobacin al SENPLADES, o los proyectos auspiciados por la Comisin Tcnica del Consejo Consultivo, no dejan de ser propuestas parciales y voluntaristas, sin un enfoque innovador y cuyas prioridades son discutibles. Los factores listados abren paso a la posibilidad de que el modelo de gestin, supuestamente basado en un absoluto respeto a la legalidad y a las normas, en los hechos haga lugar a una alta dosis de arbitrariedad en el proceso de toma de decisiones. No es, pues, demasiado sorprendente que una institucin como la Funcin Judicial que remunera con niveles salariales altos a sus funcionarios en comparacin con el resto del sector pblico sea percibida por la ciudadana como una institucin de dudosa credibilidad y de baja respetabilidad. Si el Consejo de la Judicatura ya tiene problemas serios para poder administrar de forma eficaz, eficiente y de calidad lo que es actualmente la parte
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jurisdiccional, cuesta imaginar lo que ser la capacidad de respuesta institucional cuando se le agreguen los rganos autnomos y los rganos auxiliares. Es cierto que, de acuerdo con el COFJ, estos rganos tienen autonoma para su funcionamiento, pero la gestin estratgica queda radicada en el Pleno del Consejo de la Judicatura, lo que supone sin duda una mayor complejidad en el modelo de gestin. Todas estas consideraciones permiten alcanzar una nueva conclusin. Los cambios que se tienen que generar son de muy largo aliento. Este horizonte requiere precisar adecuadamente los objetivos estratgicos y las prioridades, as como el camino crtico de mejoramiento de la calidad de los servicios y de la mejora de la gestin, poniendo el acento ms en el rediseo de los procesos que en promover cambios organizacionales, con el fin de evitar que los cambios a producirse signifiquen en la prctica ms de lo mismo que se ha tenido en una dcada de experiencia con la institucin. El desafo que se le presenta al nuevo Consejo de la Judicatura es enorme: cmo responder a las legtimas aspiraciones de una buena parte de la sociedad ecuatoriana, de tener un sistema judicial que garantice la tutela judicial efectiva, en un contexto en el que va a ser objeto de un estrecho escrutinio pblico acerca de los avances en la mejora de la credibilidad de la institucin. A este desafo hay que agregar otros adicionales, entre los que cabe destacar que el nuevo Consejo de la Judicatura va a tener una amplia responsabilidad sobre el funcionamiento de toda la Funcin Judicial, fiscala general y defensora pblicas incluidas, as como sobre los denominados rganos auxiliares. A continuacin se identifican los retos ms significativos, que corresponden a la implementacin del COFJ y absorbern gran parte de los esfuerzos: El primer gran reto es la evaluacin de todo el personal del Consejo de la Judicatura, tal y como se establece en la Disposicin Transitoria Quinta del COFJ, constituye una prioridad que no puede ser pospuesta por razn alguna. Para ello se proponen dos criterios: (i) la conveniencia de que las pruebas de examen sean especficas para cada una de las categoras y funciones que desempean sus actividades en todos los niveles del Consejo de la Judicatura, abordando las competencias de carcter general y especficas de acuerdo con las caractersticas de las tareas; y (ii) la gestin de las pruebas, incluyendo el diseo de las pruebas, deba ser efectuada por una institucin,
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pblica o privada, de alto prestigio en uno u otro caso, seleccionada mediante un concurso pblico y transparente. El segundo gran reto es la elaboracin del Estatuto orgnico-administrativo. Es altamente probable que este Estatuto no vaya a ser el instrumento que proporcione la solucin definitiva a los problemas del Consejo de la Judicatura. La razn es fcil de entender: los problemas que se han identificado no son fundamentalmente organizativos, que puedan ser resueltos con cambios ms o menos profundos en el organigrama, sino que estn vinculados al actual modelo de gestin. Se requiere, pues, modificar este modelo en profundidad, para lo cual el nuevo Estatuto debera reflejar los nuevos estilos de gestin que se pretenden instalar. Para ello se precisa una estrategia clara, de largo plazo, y un pacto de todas las instituciones implicadas, incluido el Ministerio de Finanzas como principal responsable de los recursos financieros necesarios. El COFJ fija un plazo de un ao para la elaboracin del Estatuto orgnico-administrativo, lo que es un periodo insuficiente para poder implementar un proceso de modernizacin razonablemente diseado. El Estatuto orgnico-administrativo y los programas de reforma institucional van a tener que convivir durante un largo periodo. Por ello, conviene incorporar flexibilidad en el diseo del Estatuto, para permitir las adaptaciones necesarias que se vayan precisando en la medida en que se implementan los cambios en el modelo de gestin. En este sentido, el Estatuto debera dar ms importancia a las herramientas que deben estar alojadas en la organizacin, y la ubicacin de la responsabilidad en su aprobacin y uso, que en el detalle exhaustivo de la misma organizacin. El tercer gran reto es la elaboracin de los nuevos reglamentos. El COFJ especifica que el nuevo Consejo de la Judicatura deber redactar y aprobar algunos reglamentos de funcionamiento internos. Como en el caso anterior, la recomendacin es que estos reglamentos no deben ser instrumentos rgidos, sino que deben establecer bsicamente criterios generales susceptibles de mejoras continuas. Por ltimo, el cuarto reto es la descentralizacin. Un proceso no bien diseado de descentralizacin tiene el riesgo de que la gestin de la institucin resulte catica. En este punto es aconsejable tener presente tres criterios:
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No es posible ejecutar un proceso de descentralizacin fuerte hacia las regiones y provincias, como parece desprenderse de la lectura del COFJ, si previamente no existen unos servicios centrales fuertes, lo que no sucede en la actualidad. Esto implica que la primera prioridad ser fortalecer los servicios centrales, en especial todo lo que son sistemas de medicin y control de gestin. El proceso de descentralizacin debera ser gradual, es decir, que las transferencias de facultades a las direcciones provinciales se produzcan en la medida en que stas puedan ejercer dichas facultades. La regionalizacin agrega complejidad a una gestin ya de por s compleja y dbil. Por ello se recomienda que la creacin de direcciones regionales quede en suspenso hasta tanto no se hayan hecho realidad los esfuerzos de modernizacin de los servicios centrales y las direcciones provinciales. No obstante, se podran considerar soluciones regionalizadas en aquellos casos concretos que se estime oportuno por razones de economas de escala y de alcance.
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II
La justicia mirada en perspectiva
8 La Funcin Judicial en 1990

Laura Chinchilla y David Schodt
Volumen y manejo de causas

Entradas y salidas de causas
El cuadro 1 contiene datos sobre el nmero de causas ingresadas, resueltas y acumuladas en los diversos tribunales del pas entre 1987 y 1989. Las cifras indicadas deben interpretarse con gran cautela, ya que los informes mencionados que las sustentan contienen a veces datos errneos e inconsistencias, por lo que han tenido que ser revisados. Adems, una serie cronolgica de solo tres aos no se presta a establecer tendencias claras y consistentes. Por ello los datos de dicho cuadro se presentan nicamente como una primera aproximacin al tema.
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L AURA C HINCHILLA
D AVID S CHODT
Cuadro 1 Causas ingresadas, resueltas y acumuladas segn judicaturas, 1987-1999

Judicatura
Corte Suprema (Salas) Cortes superiores Tribunales penales Juzgados civiles Juzgados penales Juzgados de inquilinato Juzgados del trabajo Juzgados de trnsito Total Juzgados Total Nacional
1987 I.
3.213 18.069 2.288 80.069 19.988 7.093 5.320 6.650 119.120 142.690
1988 A.
3.873 10.427 613
1989 A.
4.100 12.065 1.078
R.
2.240 17.427 1.625
I.
2.801 17.496 2.172 76.674 22.143 5.090 7.468 6.133
R.
2.574 15.678 1.707
I.
3.153 19.781 2.541 85.272 24.895 10.413 5.409 6.713
R.
3.163
A.
4.090
17.933 13.913 1.793 1.826
46.553 23.7291 8.264 3.584 3.321 2.289 42.810 8.636 11.721 1.687
46.601 267.364 10.978 3.363 3.193 2.216 53.975 10.363 15.996 5.604
52.140 300.496 11.139 67.731 3.599 17.176 3.498 2.191 17.907 10.119
64.011 302.145 117.508 85.303 317.058 139.977
66.351 353.302 132.702 72.567 413.429 86.310 370.545 158.177 95.456 433.258
I. = Ingreso, R. = Resuelto, A. = Acumulado (*) Acumuladas con respecto a los aos precedentes. Fuente: Informe anual de la Corte Suprema al Congreso Nacional. 1988-1990.
Con respecto a las causas ingresadas en el conjunto de los tribunales y juzgados del pas, se observa, en general, una baja entre 1987 y 1988, y un incremento en 1989. Sin embargo, los juzgados penales registran alzas en cada ao. En cuanto a las causas resueltas, la tendencia general es al alza continua (sobre todo en la Corte Suprema), con la salvedad de los juzgados de trnsito, que parecen resolver cada ao menos causas y las cortes superiores y los juzgados de inquilinato y del trabajo, con tendencias imprecisas. Finalmente, se registra un alza considerable en el nmero de causas acumuladas en los diversos tribunales, en particular en los tribunales penales y en los juzgados de trnsito; solo en la Corte Suprema de Justicia la tendencia es oscilatoria. Las cifras referidas a esta categora de causas deben ser interpretadas con prudencia, ya que pueden incluir numerosas causas legalmente prescritas o abandonadas sin la correspondiente anotacin o notificacin; segn las entrevistas realizadas, esto suele ocurrir con bastante frecuencia en materia civil, que, como puede verse en el cuadro, constituye la categora ms importante de las causas conocidas por los tribunales.
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EN
1990
El mayor nmero de causas ingresadas se da en los juzgados civiles: en 1989, el 64% de todas las causas ingresadas en los juzgados y el 53% de las ingresadas en todos los tribunales del pas. A continuacin vienen los juzgados penales (el 19% y el 16%, respectivamente), las cortes superiores (el 15% y 12,60%) y los juzgados de inquilinato (el 82. % y el 6,6%), seguidos de lejos por los juzgados de trnsito y del trabajo y los tribunales penales. Nmero de causas por juez
El volumen de causas ingresadas y resueltas por los tribunales constituye un importante indicador de la eficiencia del aparato judicial, en particular si este aspecto se relaciona con el personal judicial que ha de tratarlas. Actualmente, en numerosos sistemas de justicia se est produciendo un congestionamiento considerable, fundamentalmente debido al incremento constante de las causas ingresadas, de las que han de ocuparse magistrados y jueces, cuyo nmero no ha experimentado un aumento similar. En el cuadro 2 se presenta el nmero de causas resueltas y acumuladas por juez en las diversas judicaturas del pas. Cuadro 2 Nmero de causas resueltas y acumuladas por juez, 1989 Judicaturas
Corte Suprema Cortes superiores Tribunales penales Juzgados civiles Juzgados penales Juzgados de inquilinato Juzgados del trabajo Juzgados de trnsito Subtotal Juzgados Total Nacional Total de jueces Nmero de causas resultas 3.163 17.933 1.793 52.140 11.139 3.599 3.498 2.191 72.567 95.456 Nmero de causas resueltas por juez 198 153 15 224 111 189 120 43 168 139 Nmero de de causas acumuladas 4.090 13.913 1.826 300.496 67.731 17.176 17.907 10.119 413.429 433.258 Nmero de de causas acumuladas por juez 256 119 15 1.290 677 904 617 198 957 630
16 (1) 117 (1) 123 233 100 19 29 51 432 688
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(1) Incluye presidentes Fuente: Informe de la Corte Suprema al Congreso Nacional 1990. * En el informe al Congreso Nacional se indica a veces que el nmero de ministros de la Corte Superior a finales de 1989 era de 107. En el presente documento se ha adaptado el nmero de 117 por corresponder, adems, con el indicado en la escala de sueldos vigente en julio de 1990 para todo el personal judicial.
Como puede verse, existe variedad, a veces considerable, en la productividad de los jueces ecuatorianos. As, el nmero de causas resueltas por juez era en 1989 de 15 en los tribunales penales y de 53 en los juzgados civiles, pero de 198 en la Corte Suprema y de 244 en los juzgados civiles. Esta variedad era an ms acentuada en lo que atae al nmero de causas acumuladas por juez, que adquiere aspectos alarmantes en los juzgados civiles y de inquilinato, seguidos por los juzgados penales y del trabajo. Por supuesto, esta diversidad en la carga de trabajo del personal judicial puede explicarse por el tipo o la complejidad de la materia de que son competentes, as como por la existencia en algunas jurisdicciones de responsabilidades administrativas que ocupan un tiempo considerable de los jueces. De cualquier manera debera efectuarse una investigacin ms detallada sobre este problema. La variedad antes indicada se da asimismo en lo que respecta a las distintas dependencias de un mismo tribunal. En este sentido, el promedio de causas resueltas por juez en las diversas salas de la Corte Suprema de Justicia durante el periodo 1987-1989 fue de 149 en la Sala Primera, de 173 en la Sala Segunda, de 254 en la Sala Tercera, de 137 en la Sala Cuarta y de 341 en la Sala Quinta. Como puede observarse, los magistrados de la Sala Quinta han resuelto durante el periodo analizado ms del doble de causas que los de las Salas Primera, Segunda Tercera y Cuarta. Este dato es tanto ms significativo cuanto que, como ya se ha indicado, las salas del ms alto tribunal del pas no estn especializadas sino que todas conocen de todas las causas que, segn la ley, les pueden llegar. Finalmente, existe variedad en los tribunales que actan en las diferentes zonas del pas. El nmero de causas resueltas por juez en los juzgados penales de la sierra fue en 1989 de 133, mientras que en la costa fue de 85; en cambio, en materia civil la proporcin se invierte, encontrndose un promedio de 261 causas resueltas por el juez en la sierra y de 186 en la costa. []
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Problemas y recomendaciones
El anlisis de los diversos componentes y aspectos de la Funcin Jurisdiccional que acaba de realizarse contiene elementos suficientes para efectuar un diagnostico de este sector de la Administracin de la Justicia. Dicho diagnostico enfatiza las reas ms conflictivas o problemticas, que se exponen a continuacin, seguidas de algunas recomendaciones al respecto. La secuencia en que se exponen los problemas no refleja necesariamente su orden de prioridad. 1. Dispersin de la Funcin Jurisdiccional
Un enfoque macro-organizacional de la Funcin Jurisdiccional muestra la existencia de una gran variedad de jurisdicciones, tanto ordinarias como especiales. Con respecto a estas ltimas, muchas de ellas no pertenecen a la Funcin Jurisdiccional, lo que va contra el principio de la unidad jurisdiccional. Es particularmente preocupante la situacin de los llamados jueces de polica (intendentes, comisarios y tenientes polticos), dependientes de la Funcin Ejecutiva y con amplias atribuciones en el procedimiento penal, en especial durante el sumario, lo que puede suponer un menoscabo del principio de independencia judicial. Recomendacin 1.1 Examinar la posibilidad y oportunidad de crear un rgano coordinador del sistema jurisdiccional ecuatoriano, cuya misin fundamental sera fortalecer el principio de unidad jurisdiccional mediante la incorporacin progresiva de algunas jurisdicciones especiales al rgano Judicial y emitir dictamen acerca de las reformas o proyectos de reformas de las legislaciones que regulan dichas jurisdicciones especiales. Este rgano, que podra denominarse Consejo Nacional de Coordinacin Jurisdiccional, estara integrado por los presidentes de la Corte Suprema, del Tribunal de Garantas Constitucionales, del Tribunal fiscal, del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, de un delegado de los tribunales y juzgados y de un representante designado por cada una de las funciones Ejecutiva y Legislativa.
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Designacin, duracin en el cargo y juicio poltico de los magistrados
El tema de la designacin de los magistrados por parte del Congreso Nacional ha tendido a generar gran polmica, dando origen a muchos criterios y opiniones. La principal preocupacin reside en los efectos que dicho mecanismo tiene sobre la independencia y autonoma de la Funcin Jurisdiccional, as como sobre la estabilidad y continuidad en el proceso de administracin de justicia. De acuerdo con los resultados de la investigacin de campo, existe en la Corte Suprema un criterio generalizado segn el cual debera eliminarse el origen poltico en el proceso de designacin de los magistrados de la Corte Suprema. Igualmente se cuestiona la coincidencia de las fechas de designacin de los magistrados con las que corresponden a los procesos de eleccin presidencial y congresal. Tal situacin se considera propicia al juego de intereses poltico-partidistas en la seleccin y designacin de los miembros del rgano Judicial y fuente de expectativas e incertidumbre en dicho rgano. En relacin con el periodo de duracin de los magistrados y del presidente de la Corte Suprema, tambin existe diversidad de criterios, aunque la mayora de los entrevistados coincidieron en la opinin de que los actuales periodos de cuatro aos para los magistrados y de dos para el Presidente son cortos para propiciar esfuerzos prolongados, coherentes y de largo plazo relacionado con el desarrollo y fortalecimiento de la Funcin Jurisdiccional. Con respecto al juicio poltico a los magistrados por el Congreso Nacional, las percepciones son encontradas. Por un lado, en el proyecto de reformas constitucionales presentado por la Corte Suprema al Congreso Nacional en 1989 se propone la supresin del juicio poltico a los magistrados de la Corte Suprema, Tribunal Fiscal y Tribunal de lo Contencioso Administrativo. A cambio, se sugiere la creacin de un Consejo de la Judicatura, que conocer y resolver sobre aquellos casos de responsabilidad constitucional en que incurran los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Tribunal Fiscal y de lo Contencioso Administrativo. Sin embargo, durante la investigacin de campo, la mayor parte de los entrevistados se pronunciaron en el sentido de que el juicio poltico debe mantenerse tal como lo establece actualmente la Constitucin Poltica, ya
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que esa disposicin constituye en elemento regulador que puede frenar potenciales abusos de los magistrados, aunque sealan que el juzgamiento debera tomar caractersticas de mayor seriedad y llevarse a cabo como un proceso en el cual sean las pruebas de derecho las que determinan los resultados finales. Recomendacin 2.1 Revisar el actual sistema de designacin de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y de los dems tribunales de mximo rango de la Funcin Jurisdiccional, a la luz de los mecanismos existentes en otros pases. Recomendacin 2.2 Ampliar el periodo de duracin de los magistrados y asegurarse que su trmino no coincida con el periodo presidencial. Una opcin podra ser ampliar el periodo mencionado de cuatro a ocho aos, renovando una tercera parte a los cuatro aos mediante sorteo interno de cada tribunal, otra tercera parte a los seis aos en la misma forma, de entre los nombrados originalmente, y otra tercera parte a los ocho aos, igualmente por sorteo, entre los que no hubieren sido nombrados a los seis aos. 3 Concentracin de funciones administrativas en la Corte Suprema
Actualmente, la lista de funciones, atribuciones y responsabilidades de la Corte Suprema es amplia y diversa. Sin embargo, se da en esta institucin una excesiva concentracin de atribuciones de naturaleza administrativa, que incluyen algunas de jerarqua menor, tales como las relaciones con licencias, quejas y reclamos, tramitaciones y adquisiciones. Tal situacin va en detrimento de las funciones propiamente judiciales que es lo propio de dicho Tribunal. Esta situacin, que genera una concentracin de actividades administrativas en la Corte Suprema, limita tambin la capacidad de accin de aquellos rganos distritales y de apoyo administrativo, que formalmente tienen asignadas responsabilidades administrativas.
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Recomendacin 3.1 Redefinir y dimensionar adecuadamente las atribuciones y funciones de la Corte Suprema. Se considera apropiado que esta sea el rgano de mayor jerarqua para fijacin de polticas y objetivos institucionales en materia judicial y administrativa, aprobacin de planes y presupuestos, creacin de jurisprudencia en fallos contradictorios, y control y supervisin de los procesos judiciales en los distritos. Adicionalmente, el pleno de la Corte conocera y aprobara los proyectos referentes a las reformas a las leyes, a la uniformidad y simplificacin de trmites judiciales y a otros de similar naturaleza, que hubieren sido previamente preparados y estudiados por la Divisin Tcnica. Las salas de la Corte Suprema estaran dedicadas, con mayor profundidad y tiempo, a la atencin, trmite y resolucin de las causas que les corresponda. Recomendacin 3.2 Redefinir la integracin de nicamente tres tipos de comisiones internas de la Corte Suprema: Fallos contradictorios, Asuntos presupuestarios y financieros, y Control y supervisin de causas judiciales. Recomendacin 3.3 Delegar todas las dems atribuciones y funciones administrativas al presidente de la Corte Suprema y otros rganos de apoyo que se definen en la estructura bsica para la organizacin interna. Las funciones que actualmente corresponden a la Comisin de Quejas y Reclamos deberan transferirse al presidente de la Corte Suprema y/o a la Comisin Nacional de Carrera Judicial. Recomendacin 3.4 Relevar al presidente de la Corte Suprema de su condicin de juez de primera instancia y transferir esta responsabilidad a la sala que corresponda en sorteo. La segunda instancia para estas causas sera transferida a un tribunal especial integrado por los presidentes de las salas, excepto el de la sala que hubiere conocido en primera instancia.
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Recomendacin 3.5 Delegar a los presidentes de las cortes superiores, la ejecucin y administracin de los respectivos presupuestos distritales aprobados previamente por el Tribunal de la Corte Suprema, relevndolos de su condicin de jueces de primera instancia, en forma similar a la sugerida en la recomendacin anterior. Recomendacin 3.6 Estudiar la posibilidad de crear salas especializadas que sustituyan a las actuales que conocen, tramitan y resuelven causas relacionadas con varias materias, segn les corresponda en suerte. Dependiendo de los resultados del estudio, las salas podran constituirse por materias especializadas y, a la vez, hacer las funciones de las comisiones jurdicas por materias. Los presidentes de las salas integraran la Comisin de fallos contradictorios. 4 Modernizacin, racionalizacin y descentralizacin de la estructura administrativa
Si se considera que la Funcin Jurisdiccional tiene la misma edad que la vida republicana, es evidente que ha permanecido por mucho tiempo alejada de los avances tecnolgicos en general, y de los avances en las tcnicas administrativas, en particular. Sin embargo, existe un esfuerzo importante, especialmente en los ltimos aos, dirigido a mejorar y modernizar la estructura de la organizacin de sus rganos de apoyo. A partir de 1978, con la expedicin del Reglamento Administrativo Financiero de la Funcin Jurisdiccional, se aprecia la buena intencin de estructurar un conjunto de unidades econmicas y administrativas designadas a prestar el apoyo necesario para facilitar el proceso de administracin de justicia en el pas. Ms tarde, las modificaciones en la Carta Poltica y en la LOFJ han abierto la posibilidad de renovar esfuerzos para el mejoramiento de los rganos de apoyo. En mayo de 1989 se crea el Departamento de Asesora y, en junio del 1989, los departamentos de Capacitacin y Desarrollo, Planificacin y Administracin e Informtica. Dentro de este proceso, se
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dicta el Reglamento para la Administracin de la Caja Judicial, en septiembre del mismo ao. Finalmente en noviembre de 1990, se expide el Reglamento de Carrera Judicial. A pesar de los esfuerzos sealados, subsisten an diversos problemas que deben enfrentarse con premura pero de manera sopesada. En particular, pueden anotarse las siguientes situaciones problemticas que resultan del anlisis documental, as como de las observaciones recogidas durante la investigacin de campo: La creacin de los rganos de apoyo no responde a un proceso previamente planificado de estructuracin organizacional. Se han creado algunos departamentos sin definicin de las funciones que habran de llevar a cabo y con asignacin de recursos muy escasos. Las lneas de comunicacin funcional en los rganos centrales de apoyo no obedecen a lo formalmente establecido. Existe una especie de superposicin sociomtrica que prevalece sobre los canales formales de autoridad y responsabilidad. Algunos de los rganos de apoyo ubicados en segundo o tercer nivel funcional tienen poca o casi ninguna vinculacin orgnica funcional con los niveles inmediatos superiores; y, viceversa. Existe, as, una marcada tendencia en los rganos de apoyo de segundo o tercer orden para tratar sus asuntos directamente con la Presidencia de la Corte. Esta situacin plantea la revisin del actual agrupamiento funcional. Existe una excesiva centralizacin de funciones de naturaleza administrativa, lo que resulta en la marginacin de los rganos judiciales en la fijacin de metas y objetivos, elaboracin del presupuesto y determinacin de la distribucin de recursos. No se cuenta con un inventario actualizado de las facilidades de espacio fsico disponible, propio o alquilado, ni con un plan definido de necesidades y proyectos en materia de espacio fsico para las oficinas y dependencias judiciales.
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Recomendacin 4.1 Adoptar los siguientes criterios bsicos, premisas y conceptos para llevar a cabo el proceso de reformulacin de la estructura orgnica interna de la Corte Suprema y sus dependencias: Distinguir dos tipos de actividad claramente diferenciables: las funciones o tareas sustantivas, que son las que estn directamente vinculadas con el cumplimiento de los fines institucionales; y las funciones o tareas adjetivas, es decir, las que sirven de apoyo para el mejor cumplimiento de las primeras. Agrupar con racionalidad las actividades de la Corte Suprema, de modo que no se produzca superposicin conflictiva entre funciones sustantivas y adjetivas. Distinguir con claridad los rganos encargados de la formulacin y fijacin de polticas, objetivos y metas de aqullos encargados de ejecutar y administrar las tareas adjetivas. Redimensionar la concentracin de tareas adjetivas en los niveles superiores de la Corte Suprema. Ello conlleva la necesidad de aplicar procesos decisivos de delegacin y descentralizacin administrativa hacia los rganos sectoriales. Las tareas, especialmente las adjetivas deben delegarse al nivel ms bajo de la organizacin que se encuentren en capacidad de ejecutarlas con responsabilidad. La Corte Suprema necesita, adems de su presidente, un Administrador Ejecutivo que asuma parte de la responsabilidad en la direccin de las tareas adjetivas a nivel central en Quito. Igualmente se hace necesario un administrador a nivel distrital que se encargue de las funciones econmicas y de administracin de personal de cada distrito, y comparta con el presidente las tareas de esta naturaleza. El presidente de la Corte Suprema debe estar apoyado y respaldado por una plana mayor, constituida por profesionales especializados y con amplia experiencia, y encargada de la concepcin, planificacin y evaluacin de la poltica general en materia judicial.
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Reagrupar y redefinir los rganos de apoyo en concordancia con los criterios y principios antes indicados. Especial importancia debera otorgarse a los rganos de planificacin y control de gestin, as como a los encargados de los sistemas informatizados de informacin estadstica y de seguimiento de causas. Reformular las disposiciones normativas para actualizar las cuantas reducir las instancias, introducir la claridad en los juicios, permitir flexibilidad organizativa, eliminar las rigideces, modificar los periodos de duracin de los magistrados, y otras que resulten necesarias como producto de estudios especiales. Recomendacin 4.2 Adoptar una estructura organizacional bsica que procure incorporar los lineamientos generales antes descritos. 5. Planificacin
Una de las necesidades bsicas de toda organizacin est referida a la tarea planificadora, entendida como instrumento previo e indispensable para llevar a cabo sus diversas actividades con cierta racionalidad. El enfoque bsico de las unidades planificadoras ha de llevarse a cabo en base a la fijacin de objetivos conectados estrechamente con la misin fundamental de la organizacin. Se puede afirmar que una vez que los objetivos y programas de las organizaciones estn bien claros y son aceptables, puede solucionarse la mayor parte del problema de establecer la estructura de la organizacin. Bajo esta concepcin terica, gran parte del trabajo de las organizaciones radica en la discusin y concertacin de objetivos, programas y metas que se encuadren en el marco de las funciones y responsabilidades definidas para cada organizacin en particular. En el sector pblico ecuatoriano existe la tendencia a identificar o confundir el proceso planificador con el proceso de aprobacin presupuestaria. Ms an, los procesos toman sentido inverso: primero se obtiene y se aprueba el presupuesto y, luego, se adoptan polticas, planes y programas que se encuadren dentro de los lmites presupuestarios.
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Cierto es que las limitaciones econmicas aquejan de manera general a todas las instituciones pblicas ecuatorianas, pero ello no justifica la falta de planificacin. El rgano Judicial no ha escapado a esta tendencia. De los resultados de la investigacin se observa que no ha existido an una adecuada asignacin de funciones y de recursos humanos para poner en prctica un proceso de planificacin integral y mucho menos una clara definicin de objetivos y metas. Con excepcin del documento denominado Perfil del Primer Plan Bienal de Desarrollo de la Corte Suprema de Justicia del Ecuador: 1991-1992, que puede calificarse como un documento pionero en materia de planificacin en la Funcin Jurisdiccional, pude afirmarse que tal actividad ha permanecido ausente dentro del rgano Judicial. Adems, el Departamento de Planificacin no posee ni los recursos humanos ni materiales suficientes para fundamentar un proceso de planificacin. En la investigacin de campo se detect que a nivel de judicaturas de los distritos, prcticamente se ignora la existencia y/o necesidad de la planificacin. Cada judicatura establece sus propios planes de trabajo y lleva a cabos sus propios mecanismos de control de gestin. En ninguno de los dos casos se puede hablar de sistemas orgnicos de planificacin y control de gestin. Recomendacin 5.1 Reforzar los planteamientos y lineamientos existentes sobre planificacin de las actividades de la Corte Suprema y sus dependencias en el pas. Los objetivos y planes globales deberan formularse para periodos de por lo menos cuatro aos; complementarse con programas operativos anuales que contengan programas y metas alcanzables; ponerlos en ejecucin; y, reformular el ciclo al trmino de cada ejercicio econmico, a la luz de los resultados alcanzados y evaluados mediante sistemas pre-establecidos para control de gestin. Recomendacin 5.2 Dotar al departamento de Planificacin de los recursos humanos y de las facilidades necesarias para sustentar los planes de desarrollo de la institucin.
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Recomendacin 5.3 Involucrar en el proceso de planificacin a los rganos distritales y a las unidades centrales de apoyo, de modo que se obtenga su efectiva participacin en su ejecucin. 6. Presupuesto y Financiamiento
En materia de presupuesto y financiamiento existen un conjunto de deficiencias. La primera de ellas es el incumplimiento de la disposicin legal sobre la autonoma para el manejo de los recursos econmicos. No se han aplicado las reformas legales introducidas en junio y septiembre de 1989 que otorgan autonoma e independencia a la Funcin Jurisdiccional en el proceso de ejecucin presupuestaria. Adems, pese a que el Reglamento para la Administracin de la Caja Judicial establece que las reformas presupuestarias, incrementos, reducciones y traspasos de crditos deber ser aprobados por la Corte Suprema, en la prctica dichas reformas son sometidas a la aprobacin de rganos externos (fundamentalmente, el Ministerio de Finanzas). El proceso de elaboracin del presupuesto no se desarrolla sobres base solidas de planificacin, evaluacin de necesidades, etc. Esto da lugar a que el presupuesto aprobado por el Congreso Nacional no contenga objetivos, programas ni metas claramente definidos. Los recursos propios provenientes del rendimiento de los depsitos judiciales no se integran en el proceso de elaboracin del presupuesto, pese a la existencia de disposiciones legales expresas al respecto. En los rganos distritales se desconoce en alto grado el funcionamiento del sistema presupuestario y financiero. A pesar de que hace pocos meses se inici un proceso de desconcentracin del manejo econmico, en esta materia se aplica, en buena parte, lo dicho sobre concentracin de atribuciones y decisiones en las oficinas centrales de Quito. De acuerdo con las cifras examinadas en este estudio, no existen incrementos reales en las asignaciones estatales. Adems, las peticiones de incrementos presupuestarios se debilitan frente a la realidad que demuestra falta de habilidad o capacidad de gasto, especialmente en las asignaciones y disponibilidades de recursos propios para inversiones.
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No se han planteado ni estudiado alternativas para la procuracin de recursos de generacin autnoma proveniente de fuentes distintas a las existentes. Las anotaciones anteriores configuran uno de los principales problemas de la Corte Suprema que, junto a la falta de planificacin, definen una especie de fragilidad estructural a la que debe otorgarse especial atencin, sin descuidar que en ello juega un papel importante lo relativo a la calificacin de los recursos humanos necesarios y las acciones persuasivas que puedan llevarse a cabo con otros rganos del Estado. Recomendacin 6.1 Disear y ejecutar un plan estratgico dirigido a lograr una reforma constitucional por la cual se asigne a la Funcin Jurisdiccional un porcentaje fijo del presupuesto general del Estado. Este plan debera ejecutarse en al ao de 1991 para que la disposicin tenga vigencia en el presupuesto de 1992. La asignacin presupuestaria as conseguida debera constar como partida global en el presupuesto general del Estado. Recomendacin 6.2 El tribunal de la Corte Suprema, en cumplimiento de las disposiciones legales vigentes que le otorgan autonoma, debera aprobar el programa presupuesto operativo anual. En la elaboracin de este programa presupuesto deberan tomarse en cuanta los planes previamente elaborados por el Departamento de Planificacin con la participacin de los rganos distritales y otros. Igualmente deberan incluirse todos los recursos disponibles. Recomendacin 6.3 El programa presupuesto as aprobado debera comunicarse al Ministerio de Finanzas para que ordene las transferencias y crditos automticos a la Caja Judicial de la Corte Suprema mediante cuotas mensuales equivalentes a una doceava parte de la asignacin global constante del presupuesto general del Estado.
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Recomendacin 6.4 El programa-presupuesto operativo anual aprobado por el Tribunal de la Corte Suprema debera ser difundido internamente y aplicado por los rganos responsables de alcanzar los objetivos definidos en los programas. El control de la ejecucin sera llevado a cabo por el presidente de la Corte, los departamentos de Planificacin y Financiero y, en materias de excepcin, por la Comisin Interna del Tribunal. 7. Cargas de trabajo y acumulacin de causas
A pesas de las limitaciones metodolgicas que se sealaron en el proceso de medicin de la carga de trabajo, la aproximacin a que se ha llegado refleja una progresiva acumulacin de las causas que podra llegar a lmites imprevisibles si no se adoptan oportunamente las medidas correctivas necesarias. La acumulacin en todas las judicaturas del pas se ubic en el orden de ms de 430.000 causas pendientes de resolucin hacia fines de 1989. Ms de las dos terceras partes de las causas acumuladas, a nivel nacional, corresponden a los juzgados de lo civil. La productividad de los jueces difiere considerablemente segn las judicaturas y regiones. Los problemas relacionados con la acumulacin de causas pendientes especialmente en las judicaturas de primera instancia, toman dimensiones que producen preocupacin. No obstante, existen serias dudas sobre la confiabilidad de las estadsticas que se publican. Los anlisis que pueden hacerse con base en las estadsticas oficiales, conducen a resultados de dudosa realidad. Recomendacin 7.1 Realizar con carcter prioritario una especie de censo nacional sobre el nmero y estado de las causas pendientes de resolucin en cada judicatura. Ello
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permitir contar con una base cierta para su seguimiento ulterior y para la planificacin en este campo. Recomendacin 7.2 Desarrollar, en una fase posterior, estndares o coeficientes que permitan identificar con propiedad los niveles de productividad de las judicaturas y los grados de concentracin y/o necesidad de creacin de nuevas judicaturas. 8 Administracin de personal
La calidad de cualquier organizacin depende mucho de las de sus recursos humanos. Para ellos es preponderante la existencia y el efectivo funcionamiento de un sistema de personal. En Ecuador, an no existe un sistema integrado de administracin de personal para la Corte Suprema y sus dependencias. El proceso se encuentra en su fase inicial y debe ir adaptndose progresivamente, sin apresuramientos. Se cuenta con el Reglamento de Carrera Judicial, recientemente dictado, cuyo objetivo es regular el funcionamiento del sistema. Aunque resulta muy temprano para evaluarlo, es necesario advertir que el proceso de su aplicacin y posible necesidad de reformulacin debera subordinarse a los varios cambios estructurales, cuyos lineamientos generales se plantean en el Perfil del Primer Plan Bienal de la Corte Suprema, en trabajos desarrollados dentro del PRODAD y en las secciones precedentes de este estudio. La ejecucin del referido plan y de las recomendaciones que a partir de este estudio puedan surgir conlleva cambios que afectan la organizacin y estructura de la institucin y, en consecuencia, modifican o alteran las funciones, requisitos y responsabilidades de muchas posiciones ocupacionales. En este sentido, los esfuerzos que se vienen llevando a cabo, dentro del PRODAD, para el desarrollo de manuales destinados a varios subsistemas de la administracin de personal, deben tomar en cuenta las potenciales reformas estructurales del rgano Judicial. En particular, el estudio ha detectado problemas en reas estratgicas para la administracin de personal como: inventario, planeacin, rgimen de remuneraciones, etc. El inventario de personal que lleva a cabo el rgano
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Judicial tiene serias limitaciones en cuanto a la informacin disponible. Adems, el procesamiento de la informacin es todava muy rudimentario y atrasado. Los clculos del suministro interno de personal implican mucho ms que la mera cuenta del nmero de empleados. Los encargados de la planeacin investigan y clasifican los recursos humanos actuales a fin de conocer su calificacin. Esta informacin permite prever tentativamente los nuevos puestos y las vacantes que se puedan llenar con los empleados actuales. Considerar a los empleados actuales para las nuevas oportunidades resulta de gran importancia en trminos de incentivos que ayuden a mejorar el clima laboral de cualquier organizacin y genera mayor estabilidad ante la perspectiva de avance y progreso. Las organizaciones contratan personal a fin de efectuar labores que contribuyan a los objetivos que se han determinado. Para poder adquirir personal idneo, las organizaciones determinan sus necesidades de recursos humanos y estudian los requerimientos de sus puestos. A continuacin, el departamento de personal selecciona y contrata a los individuos que desempearn esos puestos, apelando a fuentes internas y externas de suministros de personal. La planeacin de recursos humanos es una tcnica para determinar en forma sistemtica la provisin y demanda de recursos humanos que una organizacin requiere. La determinacin del nmero y tipo de empleados necesarios, permite que el departamento de personal pueda planear sus labores de reclutamiento, seleccin, capacitacin y otras. Todas las organizaciones, y principalmente las de gran tamao como la Corte Suprema de Justicia, que cuenta con ms de tres mil puestos a nivel nacional, necesitan aplicar un proceso de identificacin de necesidades de personal a corto, mediano y largo plazo. Recomendacin 8.1 Redimensionar el nmero y las atribuciones de rganos y funcionarios encargados de los distintos procesos de administracin de personal, a la luz de los cambios que se apliquen en la organizacin.
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Recomendacin 8.2 Configurar un departamento de personal central con recursos humanos altamente calificados para el desarrollo y aplicacin de los subsistemas de personal e incorporar a esta divisin el proceso de capacitacin y desarrollo de recursos humanos. Recomendacin 8.3 Redefinir, desarrollar y actualizar, progresivamente, la normativa vigente y los manuales relacionados con la clasificacin, valoracin y evaluacin del desempeo y otros procedimientos, en concordancia con los cambios que se produzcan en dicha normativa y en la estructura organizacional. Recomendacin 8.4 Mejorar el nivel de remuneraciones para hacerlo corresponder con el practicado en otras instituciones del sector pblico, y modificar la escala de remuneraciones, para que esta sea el producto del anlisis de los varios factores que configuran las distintas clases y posiciones ocupacionales. Recomendacin 8.5 Mejorar y ampliar al universo de las dependencias la prestacin de los servicios sociales. Recomendacin 8.6 Modificar las denominaciones de los puestos, especialmente los que se relacionan con funciones adjetivas, en concordancia con la naturaleza de las tareas. Recomendacin 8.7 Simplificar la administracin de las remuneraciones mediante el uso de programas sencillos en equipos y sistemas informatizados.
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Sistemas de informacin: estadsticas judiciales
El anlisis de los datos suministrados por la Direccin de Estadsticas Judiciales de la Corte Suprema permite detectar diversas deficiencias en el mtodo utilizado para compilar y publicar la informacin referente al movimiento de causas en los tribunales del pas. Por ejemplo, segn los datos procedentes de esta unidad, el mayor nmero de causas ingresadas en 1989 en los tribunales penales corresponde al distrito judicial de Azuay (el 18%), seguido del de Guayas (el 15%) y del de Pichincha (el 14%), cuando estos dos ltimos distritos tienen una poblacin mucho mayor que el primero y un nmero superior de despachos judiciales. Existe, pues, un problema con respecto a la confiabilidad de la informacin estadstica. Este problema tiene su origen bsicamente en dos situaciones: captura de la informacin y la forma en que se procesa la misma. Con respecto a la primera situacin, se ha comprobado la existencia de un grave problema de atraso en el envo que de la misma hacen las dependencias judiciales a la Direccin de Estadsticas Judiciales. El incumplimiento de tal obligacin puede deberse a distintas causas, que van desde la limitada disponibilidad de recursos para atender dicha tarea hasta la falta de inters o desconocimiento de las posibilidades que ofrece este tipo de informacin para mejorar el planeamiento y control de la administracin de justicia. En cuanto a la forma en que se procesa la misma, es evidente que el poco personal con que cuenta la Direccin de Estadsticas Judiciales y la carencia del equipo adecuado, provocan que un alto volumen de informacin sea procesada manualmente (935 cuestionarios trimestrales), causando una gran presin de trabajo, que podra ser fuente comprensible de errores. Otro problema detectado en el sistema actual de estadsticas, se refiere a los usuarios de las mismas. Las nicas estadsticas publicadas actualmente son las correspondientes a causas ingresadas, resueltas y pendientes, de poca utilidad para los usuarios interesados por ellas. Olvidndose que las estadsticas judiciales tienen diversas finalidades (informacin general, investigacin, administracin, etc.) y que en numerosos pases, entre ellos los latinoamericanos, una de sus principales funciones debera ser la de servir de instrumento al administrador judicial, para la planificacin, el seguimiento y el control del proceso de las causas ingresadas.
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Recomendacin 9.1 Reorientar las estadsticas judiciales de manera que su principal usuario sea el administrador de justicia, para que este las utilice en el seguimiento y control del proceso de administracin de justicia.
Recomendacin 9.2 Disear un sistema de estadsticas judiciales y seguimiento de causas. 10. Automatizacin de oficinas
Actualmente la Corte Suprema no posee ningn sistema de automatizacin de oficinas, aunque existe un proyecto en desarrollo dentro del PRODAD, con respecto al cual pueden hacerse las observaciones que a continuacin se indican. En primer lugar, parece acertado escoger como opcin principal a desarrollar, entre la gama de posibilidades disponibles actualmente en el mbito de la automatizacin de oficinas, la de procesamiento de textos. Dada la naturaleza de los rganos judiciales como organizaciones productoras, procesadoras y usuarias de informacin escrita, esta aplicacin seria indudablemente de gran utilidad. Sin embargo hay hacer notar que un programa de automatizacin de oficinas, no tiene que ser necesariamente uniforme a travs de todo el mbito nacional, sino ms bien ajustado a satisfacer las necesidades de aquellos despachos judiciales de mayor volumen. Esto no significa que los despachos pequeos no puedan beneficiarse de este sistema, puesto que la adopcin de una serie de formularios o resoluciones tipo uniformes para ciertas diligencias judiciales es independiente del medio (electrnico o no) en que se encuentren. En segundo lugar, con relacin a la idea de capturar directamente la informacin a medida que se digita en estos formularios o resoluciones tipo electrnicos para incluirla en una base de datos a nivel nacional, se considera que si bien esta idea tiene un gran atractivo desde el punto de vista terico por la unidad de la fuente de informacin, presenta a la vez una gran cantidad
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de dificultades prcticas por cuanto requiere una gran rigidez en la redaccin. Esto se contrapone con el objetivo de flexibilidad dentro de la estandarizacin que provee la automatizacin de oficinas. Asimismo, desde el punto de vista prctico, este tipo de captura automtica de la informacin electrnica requerira necesariamente de interconexin, o sea no sera operativa con equipos microcomputadores no enlazados, que es precisamente la opcin ms barata de informatizacin. En consecuencia, los costos subiran, al necesitarse, segn el plan esbozado, algn tipo de comunicacin de datos a nivel nacional, lo que supone un tipo de almacn electrnico central. En cuanto a la propuesta de establecer bases de datos a nivel nacional, teniendo en cuenta la extensin territorial del Ecuador, el estado actual de subsistema de telecomunicaciones y el volumen de informacin a manejar, no debera planearse el acopio de datos a nivel nacional, sino ms bien a nivel de distrito judicial, en la sede donde exista una corte superior. Esto tampoco implica que se avale como objetivo el informatizar todos los despachos judiciales. Por el contrario, si bien la informatizacin puede ser de gran ayuda en los despachos judiciales con un elevado volumen de causas, podra resultar una carga ms en los despachos pequeos. Con respecto a lo anterior, se debe apuntar que, en sistemas de informacin lo importante no es definir como objetivo un Plan Nacional de Desarrollo Informtico, sino un Plan de desarrollo de sistemas de informacin. Esto no significa que el desarrollo informtico no sea considerado de utilidad para el rgano Judicial del Ecuador. Lo que sugiere es que lo fundamental es identificar y sistematizar la informacin que maneja este organismo para luego definir el por qu, el cmo, el cunto y el dnde de la utilizacin de la informtica. La herramienta informtica, si bien es de gran utilidad, no debe privilegiarse en s misma sino en funcin de las necesidades que se pretende atender. Finalmente, se considera oportuno hacer dos breves comentarios respecto de algunas ideas expresadas por los funcionarios entrevistados, en cuanto a otras posibles aplicaciones informticas que justificaran la creacin del proyectado Centro de Cmputo Judicial. Primero, para que el Centro de Cmputo a instalarse procese la informacin y suministre estadsticas judiciales, se requiere previamente que se hayan diseado los sistemas y procedimientos y, sobre todo, que se haya definido quines seran los usurarios de las esta-
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dsticas, tal y como se plante anteriormente. Segundo, en cuanto a la posibilidad de desarrollar en este futuro Centro de Cmputo un sistema de referencia legislativa, vale la pena considerar un sistema existente en Ecuador y diseado al efecto conocido como LEXIS, antes que embarcarse en un esfuerzo adicional y no necesariamente superior a lo ya disponible. Recomendacin 10.1 Darle seguimiento al proyecto en desarrollo dentro del PRODAD, considerando sobre todo los siguientes aspectos: Un programa de automatizacin de oficinas no tiene que ser necesariamente uniforme a travs del pas, sino ms bien ajustado a satisfacer prioritariamente las necesidades de los despachos judiciales con mayor volumen de causas. La adopcin de una serie de formularios o resoluciones tipo electrnicas con la finalidad de incluirlos en una base de datos a nivel nacional puede oponerse al objetivo de flexibilidad y requiere necesariamente de interconexin, es decir de un equipo de macro-computadoras, de alto costo. La base de datos debera establecerse a nivel de distritos judiciales, sobre todo en los que tienen un elevado volumen de causas. Ms que definir un Plan Nacional de Desarrollo Informtico, lo ms conveniente sera disear un Plan de Desarrollo de Sistemas Informticos. Para la creacin de un Centro de Cmputo Judicial se requiere previamente que se hayan diseado los sistemas y procedimientos y que se hayan definido quines seran los usuarios de las estadsticas. Asimismo conviene explorar las posibilidades que puede ofrecer al respecto el sistema LEXIS. 11. Otros
Pese a la existencia en la Corte Suprema y en el Congreso Nacional de comisiones permanentes encargadas de codificar, actualizar y modernizar la legis-
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lacin, pareciera que en el Ecuador, y particularmente en materia judicial, se ha detenido el transcurso del tiempo. La normatividad jurdica, los procedimientos, las instancias y las cuantas se mantienen desde hace aos sin modificacin alguna. As por ejemplo, las disposiciones legales sobre instancias y cuantas se encuentran fuera de tiempo; muchas de ellas estn expresadas en trminos absolutos referidos a la realidad de hace algunas dcadas; otras son rgidas en cuanto determinan cifras absolutas y definen a-priori detalles sobre la organizacin interna, y algunas no se cumplen simplemente porque en la actualidad no son aplicables. Adems, los trmites y procedimientos, tanto judiciales como administrativos, no son uniformes en las distintas judicaturas y distritos. De la investigacin de campo se pudo confirmar amplia dispersin de criterios sobre ellos. Recomendacin 11.1 Revisar y fortalecer los procesos de reformulacin de las leyes sustantivas y adjetivas. Recomendacin 11.2 Promover la realizacin de seminarios o talleres peridicos de jueces, como medida apropiada para alcanzar los objetivos indicados en la recomendacin anterior.
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9 Derechos humanos y administracin de justicia

Comisin Interamericana de Derechos Humanos, 1997
El anlisis de la situacin de los derechos humanos en Ecuador indica que muchas de las violaciones de los derechos fundamentales tienen su origen en deficiencias de la administracin de justicia. Prcticamente todas las personas con quienes habl la Comisin sobre este asunto, entre ellas funcionarios gubernamentales, miembros del poder judicial y del Congreso y personas que han tratado de obtener justicia dentro del sistema, indicaron que la administracin de justicia constitua un problema grave, con lo que lleva a afectar el ejercicio de una amplia gama de derechos y libertades garantizados por la Convencin Americana. Consecuentemente en este informe se har referencia a la situacin de la administracin de justicia en otros captulos. La disposicin de la Convencin Americana que se relaciona ms directamente con el derecho de la persona a la proteccin judicial es el artculo 25, que establece el derecho a un recurso efectivo ante un tribunal competente para la proteccin de sus derechos fundamentales reconocidos por las leyes nacionales o la Convencin Americana166. El artculo 8 de la Conven166 El texto completo del artculo 25 establece que: 1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rpido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitucin, la ley o la presente Convencin, aun cuando tal violacin sea cometida por personas que acten en ejercicio de sus funciones ociales. 2. Los Estados partes se comprometen: a. a garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado decidir sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso; b. a desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y c. a garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisin en que se haya estimado procedente el recurso.
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cin Americana especifica adems que el derecho a un pronunciamiento judicial justo en cualquier acusacin penal o denuncia de orden civil, laboral, fiscal o de otra ndole requiere que la persona sea oda, con las debidas garantas y dentro de un plazo razonable por un juez o tribunal competente. Finalmente, debe recalcarse que el compromiso de todo Estado parte en la Convencin de respetar y asegurar el ejercicio de los derechos garantizados en virtud del artculo 1.1, exige que se establezcan los debidos mecanismos para hacerlos efectivos. Los tribunales, como mecanismo principal para interpretar y aplicar la ley, desempean una funcin fundamental para asegurar la efectividad de todos los derechos y libertades protegidos. Las deficiencias del sistema judicial y de la administracin de justicia reducen la posibilidad del individuo de tener acceso a la justicia en todas las esferas de la vida. Las reformas de 1992 a la Constitucin ecuatoriana constituyeron un esfuerzo significativo para dar solucin a algunos de los problemas en este campo. Las reformas y los cambios legislativos comprenden: aumento en el nmero de magistrados de la Corte Suprema y modificaciones en su jurisdiccin y la ampliacin de sus atribuciones de apelacin; la creacin del Consejo Nacional de la Judicatura167; requisitos acadmicos y profesionales mayores para los jueces; nuevos mtodos para determinar el presupuesto168 y los salarios de la rama judicial, y medidas para despolitizar el poder judicial. La misma Corte Suprema ha tomado medidas para solucionar los retrasos que experimenta la justicia169. En un esfuerzo por hacer ms eficaz el sistema, las reformas constitucionales de 1996 incorporan medidas adicionales, como el fortalecimiento de las atribuciones del tribunal encargado de la vigilancia constitucional. Segn informes, estn bajo consideracin propuestas para adoptar el procedimiento oral en determinados procesos judiciales. En contraposicin al actual procedimiento sumarial, ste, por ejemplo, hara uso de fiscales para presentar los cargos, los que seran fundamentados mediante investigaciones
167 El Gobierno seal en sus observaciones a este informe que el Congreso tiene en estudio un proyecto de ley orientado a determinar la integracin, forma de eleccin de los miembros, estructura y funciones de este Consejo. 168 Sin embargo, informes preliminares indican que estas medidas para aumentar el presupuesto judicial fueron frustradas cuando el Congreso aprob presupuestos judiciales substancialmente reducidos para 1994 y 1995. 169 Algunas de stas se abordan con ms detalle en la seccin sobre la situacin del sistema penitenciario, ver infra, captulo VII.
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policiales. El fiscal y el abogado defensor tendran la responsabilidad de suministrar las pruebas y el juez actuara como rbitro neutral y vigilara el cumplimiento de todos los requisitos procesales170. Este sistema ha sido promovido en algunas esferas como ms eficiente, transparente y flexible171. En su comunicacin del 19 de marzo de 1997, el Gobierno indic que el Poder Judicial est estudiando propuestas para adoptar el procedimiento oral en determinados procesos, considerando que ste podra ser eficiente, transparente y flexible. Con todo, subsisten problemas graves que continan obstaculizando el ejercicio del derecho a la proteccin judicial. En forma breve, la informacin y denuncias recibidas por la Comisin indican que entre los obstculos ms serios estn, primero, demoras generalizadas en todo el sistema judicial; segundo, barreras a la administracin imparcial e independiente de la justicia, lo que incluye la corrupcin dentro del sistema y la inestabilidad de algunos cargos judiciales; y tercero, carencia de acceso a los recursos judiciales debido a factores tales como la ausencia de defensores pblicos y distribucin inadecuada de los tribunales en las zonas rurales. Tambin se recibieron denuncias en las que se alega que el sistema judicial no es eficaz en atender las quejas contra la polica y que los miembros de sta y de las fuerzas de seguridad cometen delitos contra las personas impunemente. En general, parece que el sistema judicial del pas carece de los recursos humanos y financieros indispensables y que ello contribuye en gran medida a cada uno de los problemas descritos anteriormente172. Muchos sectores de la sociedad ecuatoriana expresaron a la Comisin su falta de confianza en la capacidad de los tribunales para administrar justicia en forma eficiente. El artculo 25 de la Convencin Americana garantiza el derecho de las personas a un recurso sencillo y rpido de proteccin judicial. El principio de que justicia demorada es justicia denegada encuentra eco en la estipulacin del artculo 8, en el sentido de que la justicia exige que los procedimientos
170 Vase J. Espinoza Ramrez y E. Moreno, Reforma Judicial en Ecuador, en M. Rowat, W. Malik & M. Dakoulias (comps.), Judicial Reform in Latin America and the Caribbean, World Bank Technical Paper No. 280, 1995, pp.192, 193. 171 Ibdem, p. 194. 172 El Gobierno seal en sus observaciones del 19 de marzo de 1997 que los recursos econmicos asignados a la funcin judicial han sido incrementados, pero indic que stos resultan insucientes, lo que genera retraso en los procedimientos judiciales.
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se realicen dentro de un plazo razonable. Las demoras son especialmente generalizadas en el campo de la justicia penal, como se indica ms adelante en la seccin sobre el derecho a la libertad y sobre la situacin de los derechos humanos en el sistema carcelario ecuatoriano. La Comisin se halla actualmente tramitando una serie de casos individuales en los cuales los principales alegatos se relacionan con la detencin preventiva injustificadamente prolongada173. En un caso el acusado estuvo en prisin preventiva por ms de treinta meses y finalmente fue sentenciado a una pena de dos aos de prisin. Otro caso similar se refiere a la situacin de dos acusados que fueron detenidos por dos aos y dos meses antes de que se aplicara una sentencia de dos aos contra cada uno de ellos. En otro caso se examina la situacin de un acusado detenido por espacio de 25 meses antes de que se desestimaran los cargos en su contra y fuera puesto en libertad. La Comisin tambin est tramitando un caso en el cual se alega que el acusado permaneci en situacin de detencin preventiva, mientras la investigacin inicial (sumario) de los cargos, que no debe prolongarse por ms de 60 das, se mantuvo abierta durante cuatro aos. En otros dos casos en estudio, se ha confirmado que los acusados sufrieron detencin preventiva durante cinco aos. En cada caso, los cargos fueron desestimados. La demora en someter a juicio a una persona acusada se traduce en una grave injusticia para quienes llevan varios aos detenidos, particularmente si al final del juicio se les encuentra inocentes, as como para aquellos que se mantienen en prisin por perodos ms largos que los que prescribe la sancin del delito cometido. Tales demoras constituyen tambin injusticia para las vctimas de delitos que procuran un pronunciamiento judicial sobre el perjuicio recibido y exigen que la justicia identifique al responsable. La Comisin tramita actualmente varios casos en los que miembros de las familias de vctimas de asesinatos, cometidos hace varios aos, han tratado en vano que se lleve ante la justicia a los agentes del Estado supuestamente responsables. Dos de esos casos se refieren a muertes ocurridas en 1992, dos a muertes ocurridas en 1993, y otro a un tiroteo triple ocurrido en 1993.
173 Referencias a los casos actualmente en trmite por la Comisin no indican un juicio anticipado sobre los hechos o las quejas; esas referencias son solamente ilustrativas y consisten en informacin que es del dominio pblico.
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En casos extremos, las demoras pueden dar como resultado una forma de impunidad para el transgresor. La Comisin ha recibido varios informes de casos en los que se denuncian asesinatos por parte de agentes del Estado cuya determinacin judicial fue impedida debido a que, antes de terminarse el juicio, haba expirado el plazo de 10 aos fijado por la ley de prescripcin para los homicidios. La Comisin se halla actualmente tramitando un caso relacionado con una demanda presentada contra un miembro de la Polica Nacional que supuestamente golpe brutalmente a un menor en 1989. La demanda se present en 1990, y fue tramitada por el Segundo Tribunal del Primer Distrito de la Polica Nacional. El agente fue eventualmente expulsado del cuerpo, debido a varias demandas pendientes en su contra, pero la accin judicial fue declarada prescrita en 1995. Las demoras en el sistema judicial, sin embargo, no son exclusivas de los procesos penales. A la Comisin se le ha informado de personas que hace ms de diez o doce aos presentaron denuncias en materia civil y administrativa, cuyos casos siguen sin resolverse. Por ejemplo, la Comisin tramita actualmente una peticin en la cual se alega que una demanda presentada en 1980 con respecto a una cuestin de propiedad de tierras no se haba decidido an en el momento en que la Comisin realiz la visita in loco en noviembre de 1994. En conversaciones con jueces del sistema judicial, se inform a la Comisin que en algunos casos la demora se debe a ciertas presiones. Altos funcionarios gubernamentales mencionaron problemas causados por el creciente nmero de casos relacionados con el trfico de estupefacientes. Un conocido jurista ecuatoriano indic que se han dado ocasiones en que los jueces que conocen de casos de drogas reciben visitas de representantes de los acusados con el objeto de sobornarlos o amenazarlos o ambas cosas. En tales casos, es posible que los jueces estn poco dispuestos a tomar una decisin. Las quejas de corrupcin generalizada dentro del sistema se refieren tanto a jueces como a abogados. La creacin del Consejo Judicial, mediante las reformas constitucionales de 1992, tena el propsito de centralizar y fortalecer los controles disciplinarios de la judicatura. Han surgido dudas en cuanto a los perodos para los que se nombran a los jueces, as como sobre su remocin. Los magistrados de la Corte Suprema son nombrados por el Congreso de candidatos escogidos, por partes iguales,
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por cada una de las ramas del Estado. Su periodo es de seis aos escalonados y pueden ser reelegidos. Los jueces del nuevo Tribunal Constitucional sern nombrados por el Congreso a travs de una seleccin presentada por cada una de las ramas del Gobierno y por algunos grupos que representan intereses sociales. Su periodo es de cuatro aos y tambin podrn ser reelegidos. A la luz de la necesidad de imparcialidad judicial e independencia en la toma de decisiones, la brevedad de esos perodos ha sido identificada dentro de la judicatura como una fuente de preocupacin. Las preocupaciones expresadas acerca del sistema de remocin de jueces se concentraron en la incompatibilidad de los procedimientos y la falta de transparencia en el proceso. El acceso al recurso judicial es restringido para muchas personas. La ley requiere que todos los demandantes estn representados por un abogado; est prohibido entablar demandas pro se. Ante este requisito, la funcin del defensor pblico es obviamente de importancia decisiva para la cantidad de personas que carecen de recursos para obtener los servicios de un abogado privado. Se inform a la Comisin, sin embargo, que se dispone de slo cuatro defensores pblicos en cada una de las dos ciudades de mayor poblacin, Quito y Guayaquil, las cuales tienen ms de dos millones y tres millones de habitantes respectivamente. Segn se informa, hay unas dos docenas de defensores pblicos en todo el pas. Lo que es ms, estos abogados se encargan de una gran variedad de casos civiles, administrativos y penales174. Este nmero es obviamente inadecuado, incluso si se tratara nicamente de defensores pblicos para casos penales. Las leyes del pas requieren que las personas estn representadas por un abogado para poder tener acceso a la proteccin judicial. Segn el sistema actual, los litigantes que no tienen los medios para contratar los servicios de un abogado de su eleccin deben esperar hasta que haya un defensor pblico disponible. Esas personas tienen que esperar a menudo por largos perodos para tener acceso a la justicia. Esto va claramente contra los dictados de la Convencin Americana. Como lo ha indicado la Corte Interamericana de
174 Segn se informa, algunas facultades de derecho y fundaciones privadas ofrecen servicios de asistencia legal ad hoc, pero estos esfuerzos no estn organizados ni programados en forma centralizada y los estudiantes de derecho, como es obvio, no tienen experiencia. En su comunicacin del 19 de marzo de 1997, el Gobierno seal que han sido tomadas algunas medidas para mejorar la situacin, y que ha implementado un programa de mejoramiento de este sistema con la asistencia del Instituto Latinoamericano de Prevencin del Delito y Tratamiento del Delincuente.
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Derechos Humanos, la discriminacin en el ejercicio o disponibilidad de las garantas judiciales por razones de situacin econmica est prohibida segn las disposiciones de los artculos 1.1, 8 y 24 de la Convencin Americana175. En ciertas zonas del pas, particularmente en las zonas rurales, la incapacidad para acceder a la proteccin judicial es una consecuencia de la insuficiencia o la falta de los servicios y las instalaciones necesarios. La Comisin visit una comunidad donde el tribunal ms cercano estaba a nueve horas de viaje por carretera. La distribucin y mantenimiento de las instalaciones tienen, desde luego, una relacin directa con la disponibilidad de recursos, como la tienen muchos otros obstculos que enfrenta el poder judicial. Los funcionarios judiciales comentaron a la Comisin, por ejemplo, que carecen an de los elementos ms rudimentarios de informtica para llevar el control de los casos penales pendientes. Cualquier intento de solucionar la situacin actual demandar el consenso entre las diferentes ramas del Gobierno en lo que respecta a la prioridad que debe darse a la administracin de justicia y por ende al compromiso de asignar recursos adicionales. Aunque en algunos crculos gubernamentales se ha reconocido que se trata realmente de una situacin crtica, el financiamiento contina a niveles reducidos, no habiendo un incremento. Las personas que entablan recursos judiciales contra un miembro de las fuerzas de seguridad del Estado pueden verse obstaculizadas por la mala utilizacin de tribunales de jurisdiccin especial. El ejercicio de tal jurisdiccin por parte de los tribunales policiales y militares no se limita solamente a aquellos casos que involucran situaciones de conducta en el ejercicio de las obligaciones de los miembros de tales instituciones. Con frecuencia, los acusados policiales y militares son juzgados por tribunales especiales por cargos relacionados con delitos comunes. Se inform a la Comisin que esos procesos no se hacen pblicos, las audiencias en esas instancias se realizan a puerta cerrada, y los resultados no son fcilmente accesibles. Adems, varias ONG indicaron su preocupacin por la renuencia de esas instancias a dictar sentencias contra sus propios miembros. Un informe presentado en noviembre de 1995 por el Subsecretario de Polica al Presidente de la Comisin de Derechos Hu175 Vase en general: Opinin Consultiva OC-11/90 de agosto 10 de 1990 Excepciones al requisito de agotar los recursos de jurisdiccin interna (artculo. 46(1), 46(2) y 46(2)(b) de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos), Ser. A No. 11.
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manos del Congreso sobre acciones dentro de la jurisdiccin de los tribunales policiales, indicaba que en casi ninguna de ellas se haba dictado sentencia. De los 4.568 casos iniciados desde 1985, en 46 se haban dictado sentencias provisionales, y en 5 de ellos sentencias finales. La mayor parte de stos seguan en trmite o haban sido archivados. Ms de 50 se haban declarado prescritos.
Conclusiones
De conformidad con la Convencin Americana, la proteccin judicial debe ser accesible, pronta y eficaz. El derecho a un proceso justo exige que la persona sea oda y que su caso se decida dentro de un plazo razonable. Como lo ha expresado la Corte Interamericana: la tolerancia del Estado a circunstancias o condiciones que impidan a los individuos el acceder a los recursos internos adecuados para proteger sus derechos, constituye una violacin del artculo 1.1 de la Convencin176. Adems, los Estados partes se han obligado, de acuerdo con el artculo 1.1 de la Convencin Americana, a proteger y asegurar el ejercicio de todos los derechos all consagrados mediante medidas idneas para que los derechos y libertades sean efectivos en toda circunstancia177. Compete a los tribunales administrar la justicia y brindar recursos eficaces en todos los casos en que se violen los derechos del individuo reconocidos en la legislacin interna o en la Convencin Americana. El derecho a la proteccin judicial y la funcin de los tribunales son de fundamental importancia. Un poder judicial independiente y efectivo es elemento esencial de todo sistema democrtico moderno. Es importante adecuar el sistema legal para que armonice con las metas econmicas y de desarrollo del pas, a fin de que no constituya una barrera al desarrollo y modernizacin del Estado.
176 Ibdem, prrafo 34. 177 Opinin Consultiva OC-8/87 del 30 de enero de 1987 El Hbeas Corpus Bajo Suspensin de Garantas (artculos 27.2, 25.1 y 7.6) Convencin Americana sobre Derechos Humanos, Ser. A No. 8, prrafo 25.
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Recomendaciones
La Comisin recomienda que el Estado tome medidas prontas y amplias para corregir la dilacin crnica que caracteriza la administracin de justicia. De acuerdo con el artculo 8.2.e de la Convencin Americana, acerca del derecho de un demandado a ser asistido por un defensor proporcionado por el Estado, la Comisin recomienda que se tomen medidas para dar prioridad a la proteccin de este derecho por medio de la asesora de defensores pblicos y para establecer normas que aseguren que quienes requieren este servicio lo reciban oportunamente. En vista de que los demandantes deben estar representados por un abogado para poder presentar sus reclamos, debe aumentarse el nmero de defensores pblicos disponibles para asesorarlos, de manera tal que este servicio est al alcance de toda persona que lo necesite para tener acceso a la proteccin judicial y para defender un derecho protegido. De acuerdo con los trminos de la Convencin Americana y su jurisprudencia en esta materia, la Comisin recomienda que el Estado adopte las medidas internas necesarias para limitar la aplicacin de la jurisdiccin especial de los tribunales policiales y militares a aquellos delitos de naturaleza especficamente policial o militar, y asegure que todos los casos de violaciones de los derechos humanos se sometan a los tribunales ordinarios. La Comisin reconoce los esfuerzos del Estado y lo anima para que contine intensificando sus esfuerzos en favor de la reforma judicial, tanto a travs de medidas internas como de la ayuda tcnica y financiera que puedan brindarle las organizaciones internacionales gubernamentales y no gubernamentales. Sin un incremento de recursos humanos y materiales y la creacin de un sistema moderno, no se podrn superar los problemas de la administracin de justicia.
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10 Las instituciones del sector justicia en 2002

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A travs de los ltimos diez aos, Ecuador introdujo ms cambios en el sector judicial a travs de modificaciones constitucionales, que durante los aos 1812 a 1992. La Constitucin de 1979, la dcimo octava, fue reformada directamente o por referndum, en 1992, 1995, 1997 y 1998, introduciendo cada vez ms cambios estructurales en el sector judicial. Con las reformas de 1992 se estableci el Consejo de la Judicatura, se introdujo un sistema de casacin para redefinir el rol de la Corte Suprema de Justicia, se cre un nuevo mecanismo para la seleccin de jueces, y se increment el presupuesto judicial y las remuneraciones de los jueces. Las reformas constitucionales de 1995 incluyeron: modificaciones relacionadas con la composicin y los poderes del Tribunal Constitucional; independencia del Ministerio Pblico; creacin de la Defensora del Pueblo; descentralizacin de los servicios judiciales; reconocimiento de los mtodos alternativos de solucin de conflictos; y la expansin de la jurisdiccin del Consejo Nacional de la Judicatura para establecer tasas judiciales. Dos reformas importantes fueron aadidas a la Constitucin mediante referndum en 1997. Se revoc la facultad del Congreso de enjuiciar a los jueces de la Corte Suprema y se aboli sus periodos fijos. Ms an, esta reforma constitucional elimin la facultad del Congreso de nombrar jueces. Los periodos indefinidos, vistos por muchos como vitalicios, buscan garantizar la estabilidad de los jueces de la funcin judicial. Las reformas de 1998 tambin introdujeron: procedimientos orales; el principio de inmediacin por el cual los jueces deben estar presentes en todos los procedimientos; los principios de celeridad y publicidad como columna vertebral del sistema;
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la aplicacin del derecho consuetudinario indgena; y el establecimiento de la carrera judicial, que incluye un procedimiento de mritos y oposicin para nombrar jueces y funcionarios judiciales. Adicionalmente a estos cambios constitucionales y legislativos, el sector judicial ha experimentado un proceso de reforma. Con base en el dilogo por el Diagnstico del Sector Judicial de 1994, el gobierno inici un proceso de reforma que desemboc en un Plan Integral de Reformas178. Este plan identific objetivos y prioridades de reforma del sector judicial, junto con reas de cooperacin financiera internacional y donantes. El plan comprende tres reas: institucional, que incluye la funcin judicial, el Ministerio Pblico y la Polica; operacional, para coordinar actividades destinadas a ampliar el acceso a justicia, mejorar la infraestructura, preparar y aprobar nueva legislacin con relacin a los procedimientos civiles y penales, la estructura judicial y la organizacin del Ministerio Pblico, mejoras en la administracin y los sistemas de manejo de causas; y recursos humanos, para mejorar la capacidad de los jueces, fortalecer la carrera judicial y la educacin jurdica. Las reformas del marco constitucional dieron lugar a nueva legislacin sobre la administracin de justicia, incluyendo: la Ley Orgnica del Ministerio Pblico, la Ley de Casacin (1993), la Ley de Control Constitucional (1997), la Ley de Arbitraje y Mediacin (1997), y la Ley Orgnica del Consejo Nacional de la Judicatura (1997). Alguna legislacin que buscaba mejorar el sector ha probado ser inadecuada, y otras reformas vitales como una Ley Orgnica y el Cdigo de Procedimiento Civil han experimentado retraso. Los nuevos esfuerzos de reforma deberan incluir la revisin de los cdigos de procedimiento para incluir procesos orales, simplificar los procedimientos en sede administrativa, incrementar el uso de la mediacin y el arbitraje, mejorar la administracin de justicia , fortalecer la independencia del Tribunal Constitucional y el Ministerio Pblico, crear un programa de educacin continua para abogados y jueces, mejorar el sistema de educacin jurdica, establecer cortes de pequea cuanta, incrementar el nmero de defensores pblicos, y mejorar la infraestructura judicial. Generalmente, cambiar el marco legal requiere un significativo nivel de consenso entre los directamente afectados. Ecuador ha probado no ser la
178 La Administracin de Justicia en el Ecuador: Plan Integral de Reformas, Quito, 1995.
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excepcin. La falta de consenso ha impedido el proceso de reforma legal y ha limitado su alcance y resultados. Es claro que el proceso de reforma legal y judicial se beneficiara de la construccin de consensos en el futuro programa de reforma y del incremento de la educacin del pblico sobre el impacto potencial de tales cambios. Apoyo de donantes para la reforma legal del gobierno y el Plan de Reforma Judicial En febrero de 1996, la Corte Suprema de Justicia aprob el plan final de reforma legal y judicial y lider el proceso de reforma. Agencias internacionales como el Banco Mundial179, y el Banco Interamericano de Desarrollo180 proporcionaron asistencia financiera para la implementacin del plan. Al respecto, la coordinacin de donantes en Ecuador ha sido particularmente efectiva, contribuyendo a una cooperacin ms cercana y mayor eficiencia en el uso de recursos. El proyecto de Reforma Judicial del Banco Mundial181, recientemente concluido, comprende tres componentes. El primero, reforma de judicaturas, incluy administracin de casos, manejo de informacin, capacitacin judicial e infraestructura. Este componente incluy un pilotaje de nuevos sistemas de administracin e informacin en veinte y ocho judicaturas en la primera etapa y en cuarenta y tres judicaturas en Quito, Guayaquil y Cuenca, en la segunda etapa182. El segundo componente, mtodos alternativos anexados a los tribunales, pilote centros de mediacin y capacitacin en Quito, Guayaquil y Cuenca. El tercer componente, el programa de Derecho y Justicia, apoy actividades iniciadas en la sociedad civil e innovaciones a cargo de la judicatura, un programa de desarrollo profesional para profesores de derecho, un estudio sobre el estado de la educacin jurdica, e investigacin y evaluacin del piloto de centros de mediacin y centros de ayuda legal para mujeres pobres. Un fondo especial, el Fondo para Derecho y Justicia, financi
179 Un prstamo de USD 10,7 millones con una contraparte local de USD 3,6 millones. 180 Dos millones de dlares como cooperacin tcnica y otros USD 400.000 en fondos de contraparte local. 181 The World Bank, Sta Appraisal Report, Ecuador Judicial Reform Project (Report n. 15385), 1996. 182 El piloto incluy judicaturas tanto civiles como penales.
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veinte y cuatro donaciones para apoyar mujeres, nios, poblaciones indgenas, ONG y facultades de derecho. Como parte de las reformas originalmente llevadas a cabo en el plan de la Corte Suprema de 1998, el Banco Mundial est proporcionando fondos no reembolsables para varias iniciativas de reforma legal y judicial. La primera donacin proporciona fondos para mejorar la educacin jurdica pblica y fortalecer la capacidad de mediacin comercial de la Procuradura General del Estado. La segunda donacin proporciona fondos para expandir los centros de mediacin, desarrolla un centro de informacin para mediacin en zonas rurales y marginadas afectadas por la violencia, y crea un programa de apoyo institucional a grupos de trabajo para el estudio y desarrollo de una red nacional para el servicio de defensores pblicos nacionales. El BID financi un Programa para Modernizar el Sistema Judicial que comprendi cuatro componentes. El primer componente, Desarrollo Legislativo, incluy la reforma de la Carrera Judicial, el Consejo Nacional de la Judicatura y la Ley Orgnica de la Funcin Judicial, as como la investigacin sobre el rol del Ministerio Pblico en el sistema penal ecuatoriano y en la defensa pblica. El segundo componente incluy capacitacin y reforma del sistema disciplinario, y el diseo de un sistema institucionalizado para la capacitacin permanente orientada a establecer una carrera judicial e identificar las necesidades de capacitacin de jueces y funcionarios judiciales; implement un sistema de capacitacin y evaluacin de desempeo de las actividades de enseanza; y evalu y recomend cambios en el sistema disciplinario. El tercer componente, Fortalecimiento Administrativo de la Funcin Judicial, incluy el diseo de un nuevo sistema administrativo que le permita trabajar en conjunto con el Consejo Nacional de la Judicatura, incentiv la descentralizacin y la adopcin de nuevas metodologas de trabajo, y busc el desarrollo de sistemas modernos de manejo de recursos humanos, financieros y de infraestructura, mejor los sistemas de informacin incorporando un sistema informtico de estadsticas, e implement un sistema de capacitacin. El cuarto componente, Acceso a Justicia y Sociedad Civil, replic los esfuerzos del Banco Mundial, estableciendo un fondo especial para proporcionar recursos a las organizaciones de la sociedad civil para la implementacin de pequeos proyectos de acceso a justicia.
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Otras agencias internacionales han participado en actividades especficas en una escala menor. UNICEF, por ejemplo, ha promovido acciones para reformar la legislacin relativa a nios y adolescentes y, con el apoyo del Banco Mundial, a travs de Projusticia183, financi actividades para fomentar la conciencia sobre los derechos de los nios. La Unin Europea ha organizado reuniones para promover discusiones sobre la reforma legal y judicial, el gobierno espaol ha financiado la capacitacin de jueces, y la Agencia de Cooperacin Francesa ha organizado un proyecto para proporcionar asistencia en el diseo de la escuela de fiscales. USAID ha concentrado su financiamiento en la justicia penal y la lucha contra la corrupcin, principalmente mediante la provisin de fondos para ONG en esta rea.
Jueces
Nombramiento de jueces El nombramiento de jueces es de crtica importancia para la independencia judicial. Tanto los jueces como los funcionarios judiciales deben ser nombrados con base en los ms altos estndares de mrito e integridad personal. Su reclutamiento y remuneracin, con base en mritos, asegura que exista competencia institucional. Adicionalmente, los trminos y las condiciones para el nombramiento de jueces juegan un papel importante al permitir que los jueces decidan con libertad de presiones externas. Existen diferentes mecanismos para nombrar jueces, dependiendo de si prestan servicios en primera instancia, en cortes de apelacin o en la Corte Suprema de Justicia. Las vacantes de la Corte Suprema deben ser provistas por ella misma. Desde 1997, cuatro de las seis vacantes han sido provistas mediante este procedimiento. Dos vacantes recientes no fueron provistas debido a desacuerdos internos que dejaron a los candidatos sin la mayora de dos terceras partes requerida para la seleccin. El proceso de seleccin, en s
183 Projusticia es el acrnimo para Programa Nacional de Apoyo a la Reforma de la Administracin de Justicia del Ecuador, una unidad de coordinacin creada mediante Decreto Ejecutivo 3029 (08-30-95) y compuesto por consultores nacionales, la cual implementa proyectos de reforma legal y judicial.
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mismo, debe ser revisado. En tanto la Constitucin establece una jerarqua de criterios para llenar las vacantes seleccionando candidatos de las cortes inferiores, universidades y abogados en el libre ejercicio profesional, los jueces en funciones de la Corte determinan si los candidatos cumplen los requisitos. Si la persona recibe los votos necesarios para ser designada, ser seleccionada, independientemente de si cumple o no los requisitos constitucionales. No existe la oportunidad de que el pblico conozca y comente las nominaciones. Se encuentra en consideracin una edad de retiro obligatorio para los magistrados de la Corte Suprema de Justicia. Esta medida no fue considerada para su inclusin en la Ley Orgnica, pero cuenta con apoyo de parte de abogados y otros actores. Los jueces de las cortes superiores y tribunales son nombrados por la Corte Suprema de Justicia, y los jueces de primera instancia son nombrados por la corte superior de la provincia respectiva. Sin embargo, los nombramientos son el resultado de un proceso de seleccin llevado a cabo por el Consejo de la Judicatura, que presenta a la Corte Suprema una lista de candidatos para cada una de las vacantes. Cada candidato es examinado por el Consejo de la Judicatura, lo que contribuye a mejorar la objetividad, precisin y transparencia en el proceso de seleccin. Los jueces de primera instancia deben tener un mnimo de dos aos de experiencia, y los jueces de corte superior, un mnimo de doce aos de experiencia. Los jueces de primera instancia generalmente ya se encuentran trabajando en la funcin judicial; sin embargo, este no es siempre el caso de los jueces de las cortes superiores. Es difcil atraer a abogados altamente calificados, dadas las pobres condiciones de trabajo y la falta de estabilidad en la carrera. A pesar de que la Constitucin reconoce el concepto de la carrera judicial, las normas regulatorias al respecto solo son observadas cuando resulta conveniente. Este es un campo en el que ha existido desacuerdo, retardando la promulgacin de la Ley Orgnica de la Funcin Judicial. El borrador de la ley distingue la carrera judicial aplicable slo a jueces y la carrera administrativa. Otra propuesta que genera debate establece que una Comisin del Consejo de la Judicatura debe administrar la carrera judicial y propone una evaluacin permanente del desempeo que, entre otras reformas, minimiza el rol de antigedad. De conformidad con la Constitucin, actualmente los periodos de la Corte Suprema son indefinidos. La Corte Suprema ha extendido este prin-
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cipio a todos los jueces, excepto los jueces del Tribunal Constitucional. Esta decisin ha proporcionado la estabilidad necesaria al sistema judicial y ha eliminado la preocupacin de los jueces de cortes inferiores de buscar apoyo para su reeleccin. Este principio puede fortalecer la independencia judicial puesto que los perodos vitalicios dan seguridad a los jueces. Al mismo tiempo, los problemas de mal desempeo de los jueces y de jueces involucrados en actos ilegales deben ser resueltos para mejorar la calidad de la justicia mediante un sistema de evaluacin efectivo y justo. Remocin de jueces Dos cambios han tenido lugar en los sistemas disciplinarios y de control de la judicatura respecto del manejo de violaciones ticas y el combate a la corrupcin. La primera fue la eliminacin de la supervisin del Congreso. El segundo cambio fue la transferencia de poderes de la Comisin de Quejas de la Corte Suprema a la Comisin de Recursos Humanos del Consejo Nacional de la Judicatura. En 1996, el Congreso removi al presidente de la Corte Suprema y a dos jueces de la Corte Suprema mediante un juicio poltico que se centr en discrepancias sobre los criterios utilizados para decidir sobre los casos. Esta accin gener preocupacin relativa a la independencia judicial. Las reformas constitucionales aprobadas en 1997 eliminaron el juicio poltico y el escrutinio del Congreso sobre los miembros de la Corte Suprema. Sin embargo, la Constitucin no estableci un mecanismo alternativo para monitorear a la Corte y actualmente no existe un sistema para investigar a los jueces de la Corte Suprema por actos ilcitos. Este vaco ha creado una excepcin de facto al principio constitucional que establece que ninguna autoridad est por encima de la ley. La Comisin de Recursos Humanos del Consejo Nacional de la Judicatura actualmente ejerce el control disciplinario de las cortes inferiores. El procedimiento comprende las acusaciones a cargo de la Comisin de Recursos Humanos y la apelacin ante el pleno del Consejo. La decisin final es inapelable y la nica va adicional es la que corresponde al Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo. Las sanciones disciplinarias consisten en una notificacin por escrito, una multa de hasta el 50 por ciento del salario
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bsico del funcionario sancionado, la remocin temporal por noventa das sin pago, la suspensin y la remocin. El Consejo de la Judicatura tambin ha adoptado normas administrativas que son efectivas para combatir algunas prcticas de corrupcin. El ejemplo ms obvio se refiere a los nombramientos de peritos (expertos, especialistas). El Consejo prohibi el nombramiento de funcionarios judiciales como sustitutos, y estableci el requerimiento de nombrar profesionales especializados de una lista de la asociacin profesional pertinente. 45. El Consejo ha demostrado su deseo y habilidad para sancionar casos de faltas disciplinarias y corrupcin. Este mensaje claro ha dado lugar al incremento del nmero de quejas e investigaciones en contra de jueces en los pasados cuatro aos. El informe anual de 2003 del Presidente de la Corte Suprema seala que las sanciones han sido aplicadas en ms de mil casos en un perodo de cuatro aos184. Tabla 1185 Quejas contra Jueces
1999 22 63 17 27 246 1.633 2000 88 50 25 19 413 1.237 2001 156 85 100 54 659 77 2002 136 75 66 36 813 0 Total 402 273 208 136 2.131 2.947
Advertencia Multa Suspensin Remocin Absolucin Archivado o expirado
Actualmente no existe una disposicin para sancionar a quienes presentan quejas falsas, un vaco sobre el cual el Consejo est trabajando para modificarlo. Los jueces removidos han denunciado la falta de un debido proceso. El uso de los poderes disciplinarios de la Comisin de Recursos Humanos ha
184 Informe del presidente de la Corte Suprema de Justicia al Congreso Nacional, Anexo Estadstico, Quito, 2003. Debe notarse que existen 822 jueces y magistrados en el Ecuador. 185 Informe del presidente de la Corte Suprema de Justicia al Congreso Nacional, Anexo Estadstico, Quito, 2002. (En adelante Informe de la Corte Suprema.)
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sido el objeto de protestas de la Federacin de Funcionarios Judiciales, que ha acusado a la Comisin de dejar de garantizar el debido proceso. El Tribunal Constitucional, ocasionalmente, ha suspendido las sanciones impuestas, sobre la base del debido proceso. De igual importancia que las prcticas disciplinarias son los criterios utilizados para evaluar las quejas recibidas. La Ley Orgnica incluye normas generales que son usadas como estndares para determinar si un juez ha violado sus responsabilidades186. Sin embargo, la Ley Orgnica no proporciona estndares formales de conducta ni contiene una gua adecuada para el juez. La ausencia de estndares impide el desarrollo de un procedimiento administrativo capaz de abordar asuntos de corrupcin. El desarrollo de un cdigo de tica para jueces y su implementacin sera un paso positivo hacia el combate de la corrupcin dentro de la judicatura. Calidad de los jueces Los jueces son nombrados sin una capacitacin previa especial. No existe revisin o evaluacin de su desempeo; en consecuencia, la nica informacin que el Consejo tiene de los jueces en relacin con su capacidad profesional es su desempeo en la facultad de derecho, cursos ocasionales en los que han participado (generalmente sobre derecho sustantivo), y cualquier informacin sobre procedimientos disciplinarios en contra de ellos. La falta de predictibilidad que es frecuentemente entendida por el pblico como corrupcin es en muchos casos el resultado de la limitada capacitacin profesional proporcionada a abogados y jueces. La mayora de abogados y jueces se enfocan en el anlisis semntico de los textos legales en lugar del anlisis conceptual, de precedentes o del desarrollo del derecho. La percepcin de algunos abogados es que la calidad de los jueces ha declinado en los ltimos veinte aos. Puesto que las remuneraciones de los jueces histricamente han sido sumamente bajas, es difcil para la judicatura atraer a los mejores abogados para ser jueces. Adems, las deficiencias en la calidad de la educacin jurdica y la falta de requerimientos de educacin adicional previa para desempear el cargo de juez, minan la competencia de
186 Ley Orgnica de la Funcin Judicial, Resoluciones y Reglamentos, febrero 1993.
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la judicatura. Adicionalmente, en ausencia de sistemas de evaluacin permanente, las promociones frecuentemente se basan en influencias polticas o personales. Ni los jueces recin nombrados, ni aquellos jueces con experiencia que buscan educacin adicional, tienen acceso a programas de capacitacin continua para mejorar sus destrezas. Esto explica porque muchos jueces tienen dificultad en comprender y preparar adecuadamente casos complejos de propiedad intelectual o casos sobre asuntos econmicos. Las partes en muchas ocasiones son renuentes a presentar este tipo de casos ante los jueces por temor a que su decisin sea arbitraria. Para encarar estas preocupaciones, el Consejo Nacional de la Judicatura ha creado una Divisin de Capacitacin Judicial, y se encuentra en proceso de establecer un programa de capacitacin permanente mediante una donacin de la Escuela Judicial de Espaa. El objetivo del programa es capacitar a los jueces nombrados recientemente y a los jueces con mayor antigedad, mediante un programa diseado para desarrollar destrezas especficas en la prctica. USAID ha proporcionado recursos financieros para implementar un nuevo programa de entrenamiento para jueces penales en la aplicacin del nuevo Cdigo de Procedimiento Penal. El programa ofrece un cambio innovador respecto del tpico entrenamiento ofrecido por el sistema judicial. Por ejemplo, el tpico programa de capacitacin consiste de conferencias y exposiciones relacionadas con la nueva legislacin o los cambios introducidos en la legislacin. En los nuevos programas de entrenamiento, el desempeo acadmico de los jueces es tomado en consideracin como parte de su evaluacin profesional. Mientras los jueces han sido extremadamente positivos acerca del programa de capacitacin, no lo fueron comparablemente con respecto al uso de sus resultados acadmicos en la capacitacin para la evaluacin de su desempeo. Los jueces mal capacitados en un sistema legal con sobrecarga de trabajo son susceptibles a la corrupcin y crean un ambiente en el que el imperio de la ley no puede ser garantizado. Familias (67%) y empresas (57%) perciben que los jueces no profesionales son uno de los ms serios obstculos al usar las Cortes187, y los abogados litigantes en materia civil (36,14%) recomien187 The World Bank Institute, Ecuador: Governance & Anticorruption Empirical Diagnostic Study, Preliminary Draft Report, no publicado, Washington, D.C., April 2000.
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dan programas educativos y continuo monitoreo y evaluacin del desempeo judicial como medidas urgentes para mejorar el sistema judicial188. Remuneraciones de los jueces En Ecuador, las remuneraciones de los jueces han sido tradicionalmente bajas, en comparacin con las remuneraciones de otros funcionarios judiciales. Desde 1993, las remuneraciones de los jueces se han incrementado consistentemente. Sin embargo, an con el 40 por ciento de incremento producido en 2002, siguen siendo los jueces con las remuneraciones ms bajas en la regin, particularmente para los jueces de instancias inferiores y de cortes de apelacin. Tabla 2 Remuneraciones de jueces (PPPD)189
Inferior 147,824 84,783 85,533 65,214 33,168 Apelacin 155,604 111,307 163,563 94,000 43,955 Superior 172,415 142,745 298,316 179,738 122,238
Brasil Chile Colombia Ecuador Per
188 Simon, Farith et al., Informe nal de un estudio sobre la aplicacin de la justicia civil, patrocinado por el Banco Mundial en octubre de 2002, a cargo de un equipo liderado por la Fundacin Esquel (En adelante Uso de la Justicia). Este estudio fue desarrollado como componente de un estudio comparativo de cinco pases preparado por Linn Hammergen, Uses of Empirical Research in Refocusing Judicial Reform: Lessons from Five Countries, World Bank, 2002, no publicado, en archivo. 189 Legal and Judicial Sector at a Glance: Worldwide Legal and Judicial Indicators (www.world bank.org/ljr, 2003). Las cifras citadas sobre las remuneraciones se han calculado en Dlares de Paridad segn Poder de Compra (PPPD). Este es un indicador desarrollado por el Banco Mundial para asegurar que cualquier dato en dlares de los Estados Unidos de Amrica (USD) sea comparable entre diferentes pases. Las remuneraciones en PPPD fueron calculadas mediante la multiplicacin de las remuneraciones en USD por la unidad de PDPC 2000. Para el propsito de estas estadsticas, la unidad PPPD 2000 es: Brasil (2.04), Chile (1.98), Colombia (3.0), Ecuador (2.42), y Per (2.25).
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Existe una propuesta de ley del Ejecutivo para incorporar las remuneraciones judiciales en una escala unificada de remuneraciones del sector pblico.
Administracin de Cortes
El Consejo Nacional de la Judicatura fue establecido como un rgano administrativo, disciplinario y de gobierno de la Funcin Judicial (art. 206 de la Constitucin). A pesar de que fue concebido originalmente en 1992, el Consejo no fue establecido sino hasta 1998, luego de la aprobacin de su ley orgnica por el Congreso. La demora en establecer el Consejo fue el resultado del desacuerdo sobre el perfil de la nueva institucin y el alcance de sus poderes. Finalmente, la posicin de la Corte Suprema prevaleci y el Consejo permanece parcialmente sujeto a ella; el presidente de la Corte Suprema tambin es el presidente del Consejo de la Judicatura. Los siete miembros del Consejo son nombrados por la Corte Suprema. De ellos, cuatro deben ser escogidos de candidatos incluidos en listas preparadas por los jueces de cortes superiores, la Federacin Nacional de Empleados Judiciales, los decanos de las facultades de derecho y los presidentes de los colegios de abogados. Pese a sus orgenes, el Consejo Nacional de la Judicatura se encontr en conflicto con la Corte Suprema de Justicia inmediatamente despus de establecerse. Una definicin poco clara de las funciones de gobierno, que no est explcitamente mencionada en la ley orgnica, ocasion que la Corte Suprema y el Consejo tengan desacuerdo sobre cul de los rganos tena el poder de seleccionar y nombrar jueces. La opinin de la Corte prevaleci nuevamente, y el Consejo solamente retuvo la responsabilidad de presentar listas cortas a la Corte, la cual seleccionara y nombrara a los candidatos. Las funciones del Consejo Nacional de la Judicatura son de naturaleza administrativa, disciplinaria y financiera. La Constitucin requiere que las cortes inferiores remitan a la Corte Suprema un informe anual que describa las actividades y sugiera mejoras al sistema judicial. La Corte Suprema tambin debe emitir un informe anual al Congreso Nacional. A pesar de que estos reportes son un recurso para identificar reas en las que se puede hacer mejoras, han sido significativamente
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inefectivos, dadas su falta de especificidad, las falencias al considerar objetivamente los problemas, y la ausencia de un procedimiento formal para considerar y comentar estos informes.
Presupuesto
De acuerdo con la Constitucin, la judicatura es independiente y maneja el presupuesto previsto en el presupuesto nacional que aprueba el Congreso. Cierto nmero de pases latinoamericanos tiene un porcentaje fijo del presupuesto nacional para la judicatura. Por ejemplo, Costa Rica y Paraguay destinan 6 por ciento del total del presupuesto nacional a la judicatura. Dentro de esta tendencia, Ecuador estableci una norma que destin no menos de 2,5 por ciento del presupuesto nacional a la administracin de justicia. Esta norma, sin embargo, adicionalmente a los porcentajes fijos por tems presupuestarios especficos, fue eliminada de la Constitucin en las reformas de 1998. El presupuesto es un factor crtico en el mantenimiento de la independencia judicial. El presupuesto debe ser suficiente para permitir a la judicatura administrar justicia de forma eficiente y efectiva con personal calificado. El presupuesto asignado a la administracin de justicia en Ecuador es el ms bajo de la regin andina, en relacin con su poblacin. Tabla 3 Presupuesto judicial per cpita en la regin andina190
Pas Bolivia Chile Colombia Ecuador Per Venezuela Monto (USD) 64.166.666 155.339.806 347.631.979 22.489.700 132.319.506 653.059.868 Poblacin (miles) 7.773 14.622 37.065 11.937 24.371 22.777 Relacin 8,3 10,6 9,4 1,8 5,4 28,7
190 Comisin Andina de Juristas, Indicadores Judiciales, 2000.
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Debido a la eliminacin de la cuota presupuestaria mnima para la judicatura y la creciente deuda externa, el presupuesto judicial, an en los aos en que ha crecido en nmeros reales, ha decrecido en cuanto a porcentaje del presupuesto total. Tabla 4 Presupuesto Judicial (1995-2002)191
Ao 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Monto (USD) 54.768.400 68.578.900 78.101.400 74.621.100 57.115.800 22.489.700 40.249.700 Porcentaje del presupuesto del Estado 1,51% 1,72% 1,52% 1,39% 1,04% 0,62% 0,82%
La creacin del sistema de tasas judiciales ha mitigado de alguna manera la reduccin en el presupuesto, y permite que el Consejo utilice los recursos que fluyen directamente en las arcas judiciales sin ir al gobierno central. Las tasas judiciales corresponden slo a una pequea fraccin del presupuesto judicial (cinco por ciento de los ingresos operacionales). Otro aspecto a ser considerado es la estructura del presupuesto. Noventa por ciento del monto total est destinado a gastos operativos, usualmente remuneraciones; como resultado, el monto disponible para capital de inversin es aproximadamente de 10 por ciento.
191 Con base en el Informe del presidente de la Corte Suprema de Justicia al Congreso, Anexo estadstico, Quito, 2002.
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Tabla 5 Destinos del presupuesto en 2001192

Remuneraciones Servicios Materiales y suministros Gastos de capital 83,53% 5,21% 1,56% 9,69%
El presupuesto es preparado por la Divisin de Planificacin del Consejo de la Judicatura, con base en la informacin obtenida de la visita a las Cortes. A pesar de la descentralizacin de la autoridad, las oficinas regionales del Consejo no estn suficientemente equipadas para manejar fondos. En particular, los funcionarios no se encuentran capacitados de manera adecuada para el manejo de los fondos disponibles. Como resultado, se requiere de capacitacin especfica y destrezas en la preparacin y el manejo de presupuesto.
Planificacin
Desde el establecimiento del Consejo de la Judicatura, su Comisin Administrativa y Financiera planifica, organiza y controla los recursos materiales y financieros de la Funcin Judicial (artculo 16a de la Ley Orgnica del Consejo de la Judicatura). Adems, las tareas de planificacin llevadas a cabo por la Comisin de Planificacin establecida por la Corte Suprema en 1990 fueron transferidas al Consejo de la Judicatura. Estas tareas incluyen llevar las estadsticas, efectuar estudios relacionados con el desarrollo del sistema de tribunales, conducir evaluaciones de las operaciones del sistema judicial y supervisar los proyectos de construccin. Esta capacidad analtica es esencial para abordar problemas de demora y desarrollar propuestas de nuevas reformas legales. Ya que la misma Comisin supervisa el desarrollo del presupuesto y su administracin, cualquier problema de comunicacin o de intercambio de informacin que pudiera surgir ha sido eliminado.
192 Informe de la Corte Suprema.
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Se estableci un sistema de estadstica para el seguimiento de casos hace aproximadamente quince aos atrs, el cual reemplaz un sistema previamente establecido en la dcada de 1950. Se requiere a cada judicatura el envo de reportes estadsticos trimestrales, incluyendo el nmero de casos ingresados, el nmero de casos resueltos y el nmero de casos pendientes al final del perodo. El sistema fue mejorado tecnolgicamente luego de ser transferido al Consejo de la Judicatura. Se introdujeron computadores, as como software que permite la actualizacin de datos simultnea con los cambios en el sistema. Los juzgados piloto mantienen datos ms confiables y actualizados, pero este sistema no se encuentra ampliamente utilizado y la mayora de judicaturas todava dependen de medios manuales para recolectar datos. Casi no existe distribucin pblica de dicha informacin. Inclusive los informes anuales enviados al Congreso presentan los datos en una forma limitada. Los expedientes de casos y otros documentos son retenidos indefinidamente en las judicaturas, aunque la ley determina un perodo especfico de retencin. El espacio de almacenamiento de expedientes se encuentra abarrotado, lo que hace difcil, si no imposible, la investigacin para encontrar los archivos de que se trate. La manera en que se mantienen estos archivos es un peligro, dado el riesgo de prdida por fuego y daos. En Quito, los expedientes son transferidos al Archivo Judicial Central. La visin aceptada era que los expedientes no podan ser destruidos porque la ley nada dice acerca de destruir archivos. El espacio para almacenar desaparecer inevitablemente. Para completar el problema, no existe una lista sistemtica de los expedientes transferidos al Archivo. Desafortunadamente, no existe un vnculo prctico entre el Archivo Nacional del Ecuador y la Judicatura, y no existe un mecanismo en Ecuador para asegurar que los expedientes de casos de valor duradero sean transferidos a un almacenaje apropiado, accesible bajo condiciones reguladas. Si el Archivo Nacional no est en condiciones de liderar u ofrecer consejo en el asunto, la judicatura debe tomar la iniciativa. Una gran cantidad de expedientes sin valor se acumula y, a la fecha, slo ha existido una depuracin de casos en los juzgados piloto financiada por el Banco Mundial, la cual fue diseada para actualizar los sistemas de manejo de la carga procesal.
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Recursos humanos
La Divisin de Recursos Humanos fue creada en 1979 para manejar asuntos de personal de todos los empleados judiciales. Esta oficina es parte del Consejo de la Judicatura. En ella se estableci un sistema de manejo computarizado para la administracin, incluyendo el pago de remuneraciones. Sin embargo, sin un sistema de evaluacin no existen datos para establecer una poltica basada en mritos. Como resultado, el incremento de remuneraciones y los ascensos son otorgados con base en los aos de servicio y no por el rendimiento. A pesar de la experiencia obtenida a travs del nuevo proceso de seleccin judicial basado en mritos, este proceso no ha sido adoptado por el personal de la judicatura.
Manejo de informacin y tecnologa

El acceso a tecnologa de la informacin es esencial para un proceso judicial imparcial y justo, y para mejorar la capacidad de los tribunales, la administracin, el manejo de personal, y la estadstica de casos. Existe, sin embargo, en el sistema judicial ecuatoriano insuficiencia de tecnologa para apoyar tales esfuerzos. Aunque ha existido un esfuerzo para instalar computadoras en todas las oficinas administrativas del Consejo de la Judicatura y en los juzgados, su nmero no es suficiente para alcanzar un amplio impacto. El manejo de informacin y la tecnologa es un rea de infraestructura administrativa que necesita ser desarrollada de manera que el sistema judicial completo pueda empezar a desarrollarse efectivamente. La Divisin de Informtica requiere de un diagnstico comprehensivo. En aos recientes, en lugar de establecer una estrategia de largo plazo o una visin para modernizar la Divisin, los esfuerzos han estado orientados a responder a necesidades inmediatas o de corto plazo. Como resultado, la Divisin no ha sido capaz de responder a los rpidos cambios organizacionales y procedimentales del sector judicial. El acceso a una base de datos es tambin un paso vital para mejorar la capacidad del sistema judicial. El desarrollo de una base de datos de los casos y la legislacin incrementa la rendicin de cuentas de todo el proceso legal.
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Ha habido un logro considerable en este campo luego de la instalacin de los sistemas de informacin SILEC y FIEL, que permiten que los jueces tengan acceso directo a legislacin y jurisprudencia actualizadas. Sin embargo, su acceso est limitado a las ciudades de Quito, Guayaquil y Cuenca. El acceso a informacin es tambin necesario para hacer que los derechos adquieran sentido pleno. Al incrementar el acceso a informacin por parte del pblico y la comunidad jurdica, existe mayor posibilidad de que las expectativas y los incentivos de quienes toman las decisiones en la economa, sean influenciados por el sector legal y judicial.
Infraestructura
Las instalaciones de la judicatura en muchos casos no permiten acomodar a todos los funcionarios y las condiciones a veces llegan a ser poco habitables. Algunas judicaturas requieren renovacin y otras requieren nuevas construcciones. Sin embargo, las construcciones necesitan ser solamente de uno o dos pisos para acomodar entre cinco y doce personas. La infraestructura existente, an con las remodelaciones de los ltimos aos, requiere cambios para implementar el sistema oral que manda la Constitucin que entr en vigor en agosto de 2002. Nuevos estndares de diseo fueron preparados y varias judicaturas fueron remodeladas para implementar las reformas de los juzgados piloto, que incluyeron el desarrollo de salas de justicia para permitir el sistema de procedimiento oral y una distribucin ms amplia del trabajo de los jueces entre el personal de los juzgados. Mejorar la infraestructura fsica debe ser una prioridad durante los esfuerzos de reforma, pero slo como complemento de otras reformas. Es necesario contar con infraestructura apropiada para implementar la integridad de reformas que contempla este informe. Adicionalmente, mientras la tecnologa disponible en la actualidad en los tribunales piloto es adecuada, el resto del pas opera sin dicha tecnologa.
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Eficiencia
Cortes inferiores Uno de los mayores desafos de la judicatura es contar con un mecanismo para atender la enorme carga procesal de los juzgados de primera instancia. La capacidad del sistema para manejar los casos es inadecuada. La productividad de los jueces de nivel inferior debe ser incrementada. En 1995, cada juez, en un promedio nacional, resolvi 986 casos193. En 2001, en la mayora de las ciudades el promedio parece haber decrecido194. Tabla 6 Promedio de casos civiles resueltos por juez (2001)195
Quito Cuenca Guayaquil 539 735 636
Si el nmero de casos resueltos es menor al nmero de casos ingresados al ao, esto usualmente desemboca en la acumulacin de carga procesal en los aos subsiguientes. Este fue el caso durante muchos aos en los centros urbanos con mayor poblacin (Quito, Guayaquil, Cuenca), y las reas urbanas predominantes (Azogues, Loja, Portoviejo). Sin embargo, desde 2001, esta tendencia ha sido revertida y en muchas ciudades el nmero de casos resueltos es mayor al nmero de casos ingresados.
193 Dakolias, Mara, Court Performance Around the World. A Comparative Perspective, World Bank Technical Paper n. 430, Washington, 1999 (En adelante Desempeo de Cortes), p. 12. Dakolias presenta los siguientes datos: Panam, 693; Per 1.408; Colombia 1.512; Chile 4.809. 194 Existe un promedio menor en las ciudades pequeas: Portoviejo, 310; Babahoyo, 134; Azogues, 481. 195 Informe de la Corte Suprema.
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Tabla 7 Judicaturas civiles: datos anuales de seis distritos196

1998 Distrito Nmero de Casos judicaturas ingresados Casos resueltos % 2001 Nmero de Casos judicaturas ingresados Casos resueltos %
Quito Cuenca Azogues Portoviejo Babahoyo Guayaquil
22 19 9 24 14 30
33.725 15.195 4.298 11.144 3.881 24.338
13.576 12.693 3.324 4.778 2.231 8.207
40,25 83,53 77,33 42,87 57,48 33,72
23 20 9 24 14 30
21.539 8.201 2.669 6.838 3.614 15.979
12.416 14.712 4.334 7.444 1.888 19.089
57,64 179,39 162,38 108,86 47,75 119,46
Quito es una notable excepcin a esa tendencia. Puesto que ingresaron pocos casos nuevos en 2001, el porcentaje de casos resueltos aument. Sin embargo, el nmero total de casos resueltos se mantuvo bajo, pese al hecho de que el nmero de judicaturas se increment. Tabla 8 Distrito Quito Flujo de la carga procesal197
Ao 1998 1999 2000 2001 Nmero de Judicaturas 21 25 25 25 Casos ingresados 33.725 31.278 25.266 21.539 Casos resueltos 13.576 13.020 12.930 12.416
Aunque el nmero de casos ingresados ha bajado, y el nmero de jueces se ha incrementado, la carga procesal sigue siendo significativa. Los datos que comprenden la totalidad del sistema judicial demuestran que, a pesar de que existe un incremento en los casos resueltos por ao, la carga procesal no ha disminuido significativamente. Para diciembre de 2001, los tres distritos
196 dem. 197 Simon, Farith y otros, Uso de la Justicia.
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ms grandes tuvieron casi 450.000 casos represados, mientras la carga acumulada en las judicaturas civiles a nivel nacional alcanz 778.437 casos. Tabla 9 Casos represados en judicaturas de lo civil198
Distrito Pichincha Guayas Azuay Total Casos Ingresados 21.629 15.964 9.201 46.794 Casos Resueltos 12.948 19.134 14.622 46.704 Casos Represados 195.199 194.588 51.151 440.938
Un estudio reciente muestra que en Quito, slo 39 por ciento de los casos ingresados en 1998 para la resolucin de un asunto legal, llamados procesos de conocimiento (distintos de los juicios ejecutivos199), haban sido resueltos al 2002. La mayora de aquellos casos no resueltos se encontraban en su etapa inicial (es decir, en la demanda, la notificacin al demandado o en la contestacin a la demanda). El mismo patrn puede ser observado en los juicios ejecutivos, en los que slo 31 por ciento de los casos ingresados en 1998 haban sido resueltos a 2002. Nuevamente, la mayora de los casos sin resolucin se encuentran en la etapa inicial: 46 por ciento para calificar la demanda200; 13 por ciento para notificar al demandado; 7 por ciento a la espera de la contestacin a la demanda201. El alto porcentaje de casos en los que la demanda no ha sido calificada demuestra que el demandante tal vez ha perdido el inters en el caso o que el conflicto se ha resuelto. De acuerdo a ley, en los casos civiles son las partes, y no el juez, quienes activan el proceso a travs del sistema. Si las partes dejan de activar el caso por un periodo de tiempo, el juez puede descartar el caso. Sin embargo, los jueces son usualmente indulgentes, a menos que haya un requerimiento es198 Informe de la Corte Suprema. 199 Procedimientos sumarios para satisfacer una obligacin basada en documentos, que otorgan el derecho de ejecutarla contra bienes del deudor. 200 Una declaracin preliminar del juez, en la que admite la demanda y declara que cumple con los requerimientos formales de ley. 201 Simon, Farith y otros, op. cit.
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pecial de las partes. Por esta razn, muchos casos se listan como pendientes durante aos. El promedio de 383 das para concluir un proceso de conocimiento y de 405 das para los juicios ejecutivos no tiene relacin con lo que establece la ley. La inobservancia de los jueces al mandato de los trminos procesales es causada, o por lo menos exacerbada, por lo que muchos jueces creen ser trminos irreales determinados por los cdigos. Los cdigos no consideran el impacto del nmero de casos que ingresan cada da. Esta percepcin persiste a pesar de las reformas recientes que han eliminado ciertas responsabilidades de los jueces, incluyendo las obligaciones administrativas, y, en algunos casos, la investigacin. La vigencia de algunas de las garantas constitucionales ha sido problemtica. Los jueces de primera instancia cuya jurisdiccin se extiende solamente a casos civiles y penales tienden a percibir a los casos de amparo202 como una interferencia con sus obligaciones regulares. La evidencia emprica no sustenta tales percepciones. El Cdigo de Procedimiento Civil est desactualizado y otorga poca autoridad al juez para manejar los procesos. Los trminos procesales establecidos para cada etapa no responden a lo que ocurre en la actualidad. Especialmente en las ciudades de mayor poblacin, los jueces tienen poco control sobre el desarrollo del caso, que usualmente es manejado por un asistente. Todos estos aspectos afectan la eficiencia y los niveles de produccin. La inminente reforma de las normas procesales permitir introducir la oralidad establecida constitucionalmente. Si bien esto puede contribuir a resolver estos desafos, los problemas de gestin persisten. Parte de los problemas de gestin provienen de una falta de personal tcnico para dar apoyo administrativo. En un intento de manejar este problema particular, la Constitucin estipula que los retrasos injustificados en la administracin de justicia estn prohibidos por la ley. La Constitucin establece
202 Toda persona titular de un derecho garantizado por la Constitucin, el cual sea subsecuentemente amenazado por acciones de una entidad pblica, cuyo resultado es un dao grave o la amenaza de un dao grave, puede presentar una accin de amparo ante cualquier juez de primera instancia, demandando la suspensin de tales acciones. Toda persona tambin tiene el derecho de interponer una accin de hbeas data ante un juez de primera instancia para obtener el acceso a archivos de informacin referida a ella, que se encuentre en poder de las autoridades gubernamentales. El Estado garantiza el derecho a un debido proceso a todo individuo.
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adems que los jueces pueden ser removidos o ser responsables por los daos y perjuicios causados a las partes por retardo. Esta provisin, sin embargo, es escasamente aplicada. Aunque se introdujo audiencias de conciliacin como parte del manejo de procesos, los jueces no tienen el poder de obligar a asistir a ellas. Esto restringe la habilidad del juez y de los tribunales para minimizar retardos. Un programa para establecer los servicios de mediacin adscritos a las judicaturas de primera instancia, financiado por el Banco Mundial, ha empezado a mostrar resultados positivos, y proporciona un ejemplo para abogados y jueces de los beneficios y las ventajas de un acuerdo203.
Cortes Superiores
En las Cortes de Apelacin, la carga procesal total ha aumentado, principalmente debido al incremento de casos penales. Tabla 10 Carga procesal en cortes superiores204
1994 17.833 41,68% 24.788 58,19% 42.621 1998 25.610 39,93% 38.536 60,07% 64.146 2001 21.382 29,14% 194,588 70,85% 73.365
Casos Civiles Casos Penales Total
La disminucin de la carga procesal en los casos civiles es el resultado del mejoramiento de los procesos de toma de decisiones de las cortes.
203 Se han instalado ocinas en Quito, Guayaquil y Cuenca. Las sesiones de conciliacin han tenido lugar en 73% de los casos derivados por jueces, y se han alcanzado acuerdos en 32% de los casos. 204 Informe del presidente de la Corte Suprema al Consejo de la Judicatura, Anexo estadstico, Quito, 2002.
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Tabla 11 Casos Civiles: Cortes Superiores (2001)205

Distrito Nmero de salas Casos ingresados Casos resueltos Promedio de casos Tasa de resueltos por sala resolucin
Quito Cuenca Azogues Portoviejo Babahoyo Guayaquil
6 4 1 3 2 6
4.986 2.800 1.220 2.341 1.207 6.183
4.867 2.842 1.374 2.840 1.264 4.964
811 710 1.374 947 632 827
97,61 101,5 112,66 121,31 104,72 80,28
Es tambin interesante notar que Azogues y Portoviejo tienen mayor carga procesal por sala que Quito; sin embargo, resuelven ms casos y sus tasas de resolucin son mayores que en Quito.
Corte Suprema
En conjunto, la carga procesal en la Corte Suprema ha disminuido. En 1993, cuando la Corte se convirti en un tribunal de casacin, exista un estimado de 12.000 causas represadas, con 7.000 de ellas exclusivamente en la sala de lo civil206. La adopcin del sistema de casacin y la creacin de salas temporales para manejar la carga procesal represada han contribuido a disminuir la carga total. A pesar de que la Corte Suprema ha disminuido la carga procesal en materia civil en 56,14 por ciento entre 1998 y 2001, la carga procesal en materia penal ha aumentado.
205 dem. 206 Dakolias, Mara, Desempeo de Cortes.
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Tabla 12 Carga procesal en la Corte Suprema207

Sala Administrativa Tributaria Penal Laboral Civil Total 1998 203 144 668 100 1.594 2.709 2000 246 369 1.079 319 903 2.916 2001 289 276 1.214 318 699 2.796
A pesar de las diferencias considerables entre las salas de la Corte, ha existido un incremento en el nmero de casos resueltos por ao: Tabla 13 Casos resueltos por la Corte Suprema de Justicia208
Sala Administrativa (1) Tributaria (1) Penal (2) Laboral (3) Civil (3) Total 1994 80 18 848 318 154 1.418 1998 256 99 990 1.029 1.827 4.201 2001 358 209 846 1.149 1.211 3.773
Una razn para el continuo represamiento de causas tanto en la Corte Suprema como en las Cortes Superiores parece estar relacionada con una ley que establece que cada caso debe ser presentado y discutido entre todos los miembros de la Corte. Los procedimientos escritos son enviados a la oficina del juez que prepara un proyecto de sentencia y lo reenva a los otros jueces, quienes revisan el contenido para verificar la base legal de la demanda. Por lo tanto, cada juez lee cada expediente. Este proceso se repite si alguno de los
207 Informe de la Corte Suprema. 208 dem.
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jueces hace cambios en el proyecto de sentencia. Esta observacin se encuentra respaldada por la estadstica: en 1994, cuando existan cinco jueces en cada sala el nmero de casos resueltos fue de solo 1.418; mientras en 1998, cuando existan tres jueces por sala, los casos resueltos ascendieron a 4.201.
Juzgados Piloto
El problema de retardo y represamiento de casos se ha atendido exitosamente mediante la implementacin de un nuevo sistema de manejo de casos. Tomando en consideracin la experiencia de todos los juzgados piloto, incluyendo los resultados menos exitosos reportados en Quito, los juzgados piloto han contabilizado un 85 por ciento de reduccin en el promedio de duracin por caso. Tabla 14 Promedio de duracin de un caso civil en Quito209
Juzgado Primero Segundo Tercero Cuarto Quinto Dcimo Primero Dcimo Segundo Promedio anterior 1.185 das 1.207 1.732 1.260 1.096 1.717 840 Promedio en la etapa piloto 266 das 175 332 297 204 422 236
Al mismo tiempo, la tasa de resolucin se ha incrementado, por ejemplo, el 135 por ciento en Cuenca.
209 Simon, Farith y otros, op. cit.
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Tabla 15 Tasa de resolucin en Juzgados piloto210

Ciudad Quito Guayaquil Cuenca Porcentaje en 2000 8,5 19,1 44,0 Porcentaje en 2001 27,38 54,29 134,66
Si bien este es un paso positivo, las estrategias de reduccin del retardo requieren tambin de infraestructura administrativa dentro de la judicatura, que no existe en la actualidad. Dicha infraestructura debe ser capaz de manejar tanto los recursos como el flujo de casos. El desarrollo de estas capacidades en los juzgados durante la fase piloto debe ser combinado con el desarrollo de capacidades similares en las cortes superiores y en la Corte Suprema. Mientras el objetivo es establecer sistemas eficientes para el procesamiento de datos, la eficiencia debe ser medida por la efectividad. El lento procesamiento de casos puede impedir a una parte la recuperacin del valor real de los perjuicios asociados con un caso. El procesamiento efectivo de casos es esencial para evitar los costos de los litigantes y del pblico, as como para la produccin efectiva de justicia211. Por ejemplo, la tasa anual de casos decididos se ha incrementado dramticamente en los juzgados piloto y el promedio de duracin de la toma de decisin ha disminuido.
Recomendaciones
El fortalecimiento de la capacidad de las judicaturas debe ser la primera prioridad de Ecuador. En conjunto, la capacidad de manejo y administracin debe ser mejorada, y la descentralizacin administrativa debe ser apoyada. Especficamente, el apoyo debe proporcionarse en: fortalecer las divisiones administrativas del Consejo de la Judicatura y establecer cargos administra210 Informe de la Corte Suprema. 211 Inicialmente, en la fase piloto, el programa incluy 26 juzgados de primera instancia en Quito, Guayaquil y Cuenca. Cuando se escriba este informe, 45 nuevos juzgados de primera instancia haban sido incorporados en la fase de rplica.
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tivos en todas las provincias; mejorar el manejo presupuestario; identificar las causas del retardo en las decisiones judiciales; revisar los procedimientos judiciales; capacitar al personal; instalar sistemas de informacin para mejorar la eficiencia en el procesamiento de casos; mejorar la infraestructura judicial; desarrollar procedimientos disciplinarios y para la seleccin de jueces; y fortalecer el Cdigo de tica Judicial. Estas reformas deben mejorar la transparencia, promover la independencia y asegurar la rendicin de cuentas de los jueces; todo lo cual es esencial para asegurar que el pblico tenga confianza en el sistema judicial.
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11 La visin de los usuarios
En 2007, ISVOS realiz a nivel nacional una encuesta a usuarios de servicios judiciales. Segn se aprecia en el cuadro 1, poco ms de la mitad de encuestas fueron aplicadas en la sierra (54%), algo ms de la tercera parte en la costa (36%) y el resto en la Amazona y la regin insular (10%). Esa estructuracin de la muestra correspondi al nmero de dependencias judiciales que funcionaban en el nivel provincial en cada regin. Cuadro 1 Composicin de la muestra
Regiones Sierra Costa Amazona Insular Total Nmero de encuestas Muestra 817 542 133 20 1512 Levantadas 824 549 136 20 1529 % 53,9 35,9 8,9 1,3 100 % de cobertura 101 101 102 100 101
Del total de entrevistados, 61% eran hombres y 39%, mujeres. Ms de la mitad de los usuarios entrevistados (53%) tenan aprobado algn ao de instruccin superior o postgrado, lo que fue influido por el alto nmero de usuarios abogados que acuden a los servicios judiciales. Casi una tercera parte de los entrevistados (32%) tena algn ao aprobado en el nivel secundario. Los entrevistados sin instruccin no llegaron a 1%.
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Del total de entrevistados, algo ms de la mitad (51%) eran usuarios particulares. Los abogados sumaban 37% y el restante 13% eran ayudantes o auxiliares de oficinas judiciales. Satisfaccin con el sistema de justicia Ms de la mitad de los entrevistados (57%) declar no estar satisfecho con los servicios de justicia. Slo 13% de usuarios entrevistados declar encontrarse satisfecho y la respuesta muy satisfecho no lleg a 1%. 14% de los entrevistados manifestaron estar totalmente insatisfecho con el sistema de justicia, en porcentaje igual en costa y sierra (15%). Otro 43% declar sentirse insatisfecho, pero en la sierra esta respuesta lleg a 46% y en la Amazona a 49%. Los usuarios satisfechos se encontraban preferentemente en la costa (17%). Debe considerarse que 29% de usuarios entrevistados escogi la respuesta ni satisfecho ni insatisfecho, que alcanz porcentajes mayores en la costa y en la Amazona. Los entrevistados insatisfechos no se concentraron en algn tipo de dependencia judicial pero la insatisfaccin result algo mayor entre usuarios de los juzgados penales y de trnsito. Los usuarios particulares estaban algo ms insatisfechos (62%) que los usuarios abogados y ayudantes (53%). La insatisfaccin apareci en niveles similares entre hombres y mujeres. Tiempo de tramitacin de la causa Ms de la mitad de los entrevistados (53%) calific el tiempo de tramitacin como lento o muy lento, encontrndose respuestas similares en costa y sierra, y un porcentaje algo ms bajo en la Amazona. Otro 30% de usuarios consider ni lento ni rpido el tiempo de tramitacin y slo 16% consider rpido el trmite. Aqullos que consideraron lento o muy lento el trmite se concentraron, principalmente, en los juzgados de la Niez y Adolescencia (58%) y en las Cortes entonces llamadas Superiores (56%). No se registraron diferencias importantes en la opinin de usuarios particulares y abogados, as como entre hombres y mujeres.
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VISIN DE LOS USUARIOS
Trato recibido Casi dos terceras partes de entrevistados (64%) calificaron positivamente el trato recibido de parte del funcionario judicial; 47% lo consider bueno y 17% lo calific como muy bueno. Las respuestas resultaron similares en costa y sierra. En el otro extremo, 11% de entrevistados calificaron el trato como malo o muy malo. Y 29% eligieron la respuesta ni bueno ni malo. Los porcentajes de respuestas positivas (bueno y muy bueno) fueron mayores en las cortes entonces llamadas superiores (80%). El trato malo y muy malo fue algo mayor en los juzgados de trnsito (16%) y en los de la niez y adolescencia (14%). Los calificativos bueno y muy bueno fueron mayores entre usuarios ayudantes o auxiliares (75%), algo menor entre abogados (67%) y todava menor entre usuarios particulares (59%). No aparecieron diferencias significativas entre hombres y mujeres. Informacin sobre el trmite de causas Del conjunto de entrevistados, 43% dijeron haber recibido informacin bastante bien sobre el trmite de sus causas. Una tercera parte (33%) respondi s, algo y la cuarta parte restante dijo haber recibido poca o ninguna informacin. La respuesta ms positiva surgi de entrevistados en la Amazona (54%), seguidos por los de la sierra (45%) y de los de la costa (38%). Las respuestas ms positivas acerca de la informacin sobre las causas correspondieron a usuarios de las Cortes entonces llamadas Superiores, seguidas por los juzgados civiles y los de la niez y adolescencia. Las respuestas ms negativas provinieron de usuarios de los juzgados de trnsito. Los usuarios particulares dijeron recibir poca o ninguna informacin en una proporcin mayor (29%) que los abogados (21%) y los auxiliares (13%). No aparecieron diferencias significativas entre hombres y mujeres. Propuesta y pedido de coimas Uno de cada diez entrevistados dijo haber propuesto una coima para agilizar los trmites de su causa. Pero el porcentaje fue casi el doble (18%) en la costa,
391
baj a 7% en la sierra y a 1% en la Amazona. La propuesta de coima fue algo ms frecuente entre usuarios de juzgados de trnsito y juzgados penales (entre 14 y 15%), en usuarios del tipo ayudantes o auxiliares (13%) y apenas superiores entre mujeres (11,4%). El 7% de entrevistados manifest que algn funcionario judicial le haba pedido una coima para agilizar los trmites; pero el porcentaje creci hasta 11% en la Costa y baj a 6% en la Sierra; en la Amazona fue de 1%. En concordancia con aquellos juzgados donde se ofreci ms frecuentemente una coima, en los de trnsito y en los penales fue tambin ms frecuente el pedido de coima (11 y 10%, respectivamente). Estos pedidos eran recibidos ms frecuentemente por usuarios particulares (8,4%) que por abogados (6%), y ms por mujeres (8,2%) que por hombres (6,8%).
392
12 La visin de los ciudadanos

Juan Carlos Donoso
El presente captulo est basado en las opiniones y actitudes de los ciudadanos hacia el sistema de justicia y las instituciones encargadas de sostener el estado de derecho. Esto quiere decir que los datos a continuacin presentados no pueden ser considerados como un anlisis extensivo de la funcin judicial, ya que para ello sera necesario examinar detenidamente el nivel de independencia de la Corte Suprema o el nmero de causas despachadas por las cortes de primera, segunda y tercera instancia respectivamente, entre otras cosas. Los datos que son presentados en esta seccin tienen que ver con la legitimidad que, en los ojos de los ciudadanos, tienen las instituciones que representan a la justicia y al estado de derecho en Ecuador. Para este efecto se ha desarrollado una batera de preguntas que mide la confianza de los ciudadanos en varias instituciones, como lo muestra la siguiente tabla. Tabla 1 Preguntas utilizadas para medir confianza en las instituciones del estado de derecho
B1. Hasta qu punto cree usted que los tribunales de justicia de Ecuador garantizan un juicio justo? B10A. Hasta qu punto tiene confianza en el sistema de justicia? B15. Hasta qu punto tiene confianza usted en la Fiscala General de la Nacin? B18. Hasta qu punto tiene confianza usted en la Polica Nacional? B31. Hasta qu punto tiene usted confianza en la Corte Suprema de Justicia?
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J UAN C ARLOS D ONOSO
Tradicionalmente, las instituciones del sistema de justicia en Ecuador han sido pobremente evaluadas por los ciudadanos, en comparacin a otras instituciones polticas y de representacin212. En el 2008 la tendencia se mantiene, como lo indica el grfico 1. El grfico muestra el resultado de la calificacin, que, entre 0 y 100, le dieron ciudadanos ecuatorianos a varias instituciones pblicas y privadas. Si uno se fija en las cinco instituciones enumeradas en la Tabla 1, se dar cuenta que ninguna de las cinco obtiene un puntaje mayor a cuarenta, es decir, no llegan ni siquiera al punto medio de la escala. Tambin es preocupante el hecho de que la confianza en las instituciones legales y del estado de derecho supera nicamente a la de las obtenidas por el Congreso Nacional y los partidos polticos. Los resultados que arroja el grfico 1 reflejan la realidad que viven actualmente estas instituciones en Ecuador. La Fiscala es una entidad que ha estado bajo la lupa en los ltimos meses, especialmente por la gestin que esta cumple respecto a los casos en contra de varias personas acusadas de estar involucradas con la crisis bancaria de finales de los noventa. El desempeo de la Polica Nacional se ha visto cuestionado debido a lo que se percibe como un incremento de actos criminales en los ltimos meses. El caso de la Corte Suprema es bastante particular. Esta es una institucin que aun busca consolidarse luego de su reestructuracin en el 2005. Si bien el proceso de seleccin de la nueva corte fue pblico y transparente, hasta el 2006 los ecuatorianos todava no se mostraban convencidos de que esta se encontrara libre de influencias polticas213. Casi tres aos despus de su instalacin, la nueva corte todava no logra consolidarse como una institucin confiable para los ciudadanos.
212 Ver las referencias a Ecuador en Auditora de la Democracia, 2001, 2004 y 2006. 213 Ver Auditora de la Democracia, 2006, Ecuador, captulo VI.
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LA
VISIN DE LOS CIUDADANOS
Grfico 1 Confianza institucional en Ecuador

Confianza en la Iglesia Catlica Confianza en las Fuerzas Armadas Confianza en el Presidente de la Repblica Confianza en el Gobierno Nacional Confianza en los medios de comunicacin Instituciones Confianza en la Defensora del Pueblo Confianza en la Prefectura Provincial Confianza en los empresarios Confianza en el Servicio de Rentas Internas Confianza en el Tribunal Supremo Electoral Confianza en la Fiscala General Confianza en la Polica Nacional Tribunales garantizan juicio justo Confianza en el sistema de justicia Confianza en la Corte Suprema Confianza en los partidos polticos Confianza en el Congreso
0
67.7 56.9 56.6 53.2 52.6 50.4 49.7 44.8 40.7 39.9 38.9 38.2 37.6 37.0 35.5 33.9 22.6 21.8
10
20
30
40
50
60
70
80
Promedio
95% I.C. (Corregido por efecto de diseo) Fuente: Barmetro de las Amricas por LAPOP
A primera vista, parecera entonces que los resultados son desalentadores. Sin embargo no todo es negativo. Un anlisis temporal de los niveles de confianza en estas instituciones muestra que, salvo el caso de la Polica Nacional, la confianza en las Cortes y en el sistema de justicia ha mejorado sustancialmente del 2006 hasta ac, como lo muestra el grfico 2. Lo ms llamativo del grfico es el sustancial aumento en la confianza en la Corte Suprema de Justicia, Fiscala y en el Sistema de Justicia Ecuatoriano en general. El aumento en la confianza de los ecuatorianos en estas instituciones parecera indicar que los esfuerzos que estas han realizado por mejorar su imagen ante los ciudadanos van lentamente rindiendo sus frutos, aunque esto ser analizado en mayor detalle posteriormente. Por otro lado, es desalentador el descenso en los niveles de confianza de la ciudadana en la Polica Nacional, que se debe en parte a los factores anteriormente mencionados.
395
Grfico 2 Confianza en las instituciones del estado de derecho en Ecuador, 2006-2008

2008 2006 2008 2006 2008 2006 2008 2006 2008 2006
33.9 24.7
Confianza en la Corte Suprema
Tribunales
37.0 34.1 35.5 28.0 38.2 27.8 37.6 42.1
Confianza en en el sistema judicial
Confianza en la Fiscala General
Confianza en la Polica Nacional
10
20
Promedio
30
40
50
ndice de legitimidad del sistema de justicia Para facilitar el anlisis de las variables institucionales del estado de derecho en Ecuador, hemos creado un ndice de legitimidad del sistema de justicia, basado en las cinco preguntas mostradas en la Tabla 1. Cabe indicar que un anlisis de fiabilidad arroj que el ndice tiene un coeficiente Alpha de 0,89, lo que sugiere que todas las variables que componen el ndice son lo suficientemente congruentes tericamente como para agruparlas bajo una sola variable compuesta. Tambin es importante recalcar que si bien la polica es la nica institucin que present un descenso en los niveles de confianza de los ciudadanos, un anlisis individual de cada variable revel que todas se comportan de la misma manera al cruzarlas con otras variables de control, por lo que es coherente que forme parte del ndice. El grfico 3 muestra el nivel de confianza de los ecuatorianos en su sistema de justicia comparativamente con el resto de pases del Continente Americano. Si bien el grfico muestra a Ecuador como uno de los pases con ms bajo nivel de confianza en las instituciones del estado de derecho, hay
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LA
que mencionar que tambin ha habido un ascenso comparando el presente con los datos obtenidos en el 2006214. Grfico 3 ndice de legitimidad del sistema de justicia en Amrica Latina y el Caribe, 2008
Canad Colombia Uruguay Estados Unidos Chile Costa Rica Repblica Dominicana Mxico Jamaica Brasil El Salvador Panam Guatemala Bolivia Nicaragua Hait Honduras Venezuela Argentina Ecuador Per Paraguay
64.1 58.0 54.7 54.2 52.6 51.6 50.5 49.7 49.1 46.6 46.4 45.9 43.9 43.9 42.9 42.7 42.5 39.7 38.2 36.5 36.3 24.4
0 20 40 60 Legitimidad del sistema de justicia 95% I.C. (Corregido por efecto de diseo) Fuente: Barmetro de las Amricas por LAPOP
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Factores que afectan la legitimidad del sistema de justicia La seccin anterior sirvi para conocer que a pesar de que las instituciones del estado de derecho en Ecuador tienen niveles relativamente bajos de legitimidad en los ojos de los ciudadanos, especialmente al compararlas con otras instituciones polticas y de representacin, la confianza en estas ha aumen214 Revisar Desafos a la Democracia en Amrica Latina y el Caribe: Evidencias del Barmetro de las Amricas 2006-2007, Internet, www.lapopsurveys.org
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tado en los ltimos dos aos. Cules son los factores preponderantes para este aumento? La primera explicacin posible es una probable mejora en los servicios ofrecidos por estas instituciones a la ciudadana, reflejada en una satisfaccin de los usuarios de estos servicios. Para esto, hemos recurrido a una batera de preguntas destinadas a medir la reaccin de los usuarios ante el trato recibido en algunas instituciones de la administracin de justicia. Tabla 2 Preguntas sobre satisfaccin de los ciudadanos con trmites realizados en instituciones del sistema de justicia en Ecuador
De los trmites que usted o alguien de su familia haya hecho alguna vez con las siguientes entidades, se siente muy insatisfecho, algo insatisfecho, algo satisfecho, o muy satisfecho? ST1. La Polica ST2. Los Juzgados ST3. La Fiscala
El grfico 4 muestra los resultados a estas preguntas, con la escala recodificada del 0 al 100. Se puede observar que entre el 2006 y el 2008 existe un leve incremento en los niveles de satisfaccin de los usuarios, pero en ningn caso estos llegan a superar la barrera de los 50. Esto quiere decir que la mayora de los ciudadanos que realizaron algn trmite en estas instituciones quedaron insatisfechos con el trato recibido. Tambin se observa que la diferencia entre el 2006 y el 2008 no es estadsticamente significativa, por lo que no ha habido ninguna mejora en los servicios prestados por estas instituciones, al menos en los ojos de los usuarios que acudieron a realizar trmites en alguna de ellas.
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LA
Grfico 4 Satisfaccin con los servicios de instituciones del estado de derecho en Ecuador, 2006-2008
50 40
Promedio
30
46.4 48.6 35.2 38.6 36.3 38.1
20 10 0
Satisfaccin con Satisfaccin con Satisfaccin con servicio de la Polica servicio de los juzgados servicio de la scala
95% I.C. (Corregido por efecto de diseo) Fuente: Barmetro de las Amricas por LAPOP 2006 2008 2006 2008 2006 2008
Otra posible explicacin para el aumento que registran los ecuatorianos en cuanto a la confianza en las instituciones del estado de derecho puede estar en la disminucin de la corrupcin. De acuerdo a los estudios de LAPOP, los sobornos en los juzgados son la fuente ms alta de corrupcin en Ecuador. Sera plausible entonces que una reduccin en la corrupcin en los juzgados pudiera resultar en el aumento de la confianza en las instituciones del sistema de justicia. El grfico 5 muestra el porcentaje de personas que tuvieron que pagar un soborno en los juzgados desde el 2001 hasta el 2008. El grfico nos permite observar que en un perodo de siete aos ha habido una disminucin del nivel de corrupcin en los juzgados, sin embargo esta sigue siendo bastante alta. En el 2008, casi uno de cada cinco ecuatorianos que tuvieron que asistir a los juzgados para realizar algn trmite reportan haber tenido que pagar un soborno solicitado por alguno de los empleados. Se observa tambin que la diferencia entre el 2006 y el 2008 es mnima y no significativa estadsticamente, lo que significa que realmente no ha habido una reduccin importante en la corrupcin en los juzgados.
399
Grfico 5 Victimizacin por corrupcin en los juzgados, Ecuador 2001-2008.

30 25
Soborno en los juzgados
20 15 10 5 0
2008 2004
27.1
20.5
23.2
21.6
Ao
2006
2008
Como se ha podido ver hasta ahora, los indicadores de desempeo del poder judicial no han sido los responsables del aumento en la confianza hacia las instituciones del estado de derecho. Esto no significa, sin embargo, que no existan otros indicadores o variables estructurales no medidos en este reporte, como la eficiencia o la independencia del sistema de justicia, que sean parcialmente responsables del aumento de confianza reportado por los ecuatorianos. Para poder descubrir los factores que influyeron en este aumento, hemos recurrido a un modelo de regresin lineal, como lo muestra el grfico 6. Este modelo contiene variables socio-demogrficas, como el sexo, la ubicacin geogrfica, edad, educacin y riqueza individual. Tambin existen otras variables que miden percepciones y experiencias, como la percepcin de la generalizacin de la corrupcin en el sector pblico, las experiencias personales como vctimas de la corrupcin, la aprobacin del presidente actual y la percepcin de la situacin econmica familiar.
400
LA
Grfico 6 Factores que afectan a la legitimidad del sistema de justicia en Ecuador. Resultados de la regresin lineal.
R-cuadro =0.072 F=11.117 N=2726
Percepcin econmica familiar Mujer Riqueza Oriente Sierra Cul es su edad en aos cumplidos? Cul fue el ltimo ao de enseanza que usted aprob? Percepcin de la corrupcin Total de maneras de ser victimizado en ao pasado Aprobacin del trabajo del presidente Victimizado por crimen
-0.2
-0.1
0.0
0.1
0.2
0.3
Los resultados de la regresin muestran que tan solo algunas variables afectan la legitimidad del sistema de justicia en Ecuador. La primera tiene que ver con la percepcin de la situacin econmica familiar. El grfico 7 ilustra la relacin entre dicha variable y la legitimidad del sistema de justicia. Las personas que contestaron que el ingreso mensual que recibe su familia no alcanza o alcanza con dificultades para cubrir los gastos bsicos, reportan niveles menores de confianza en las instituciones del estado de derecho que aquellas personas que consideran que el ingreso mensual de su familia les es suficiente para cubrir con los gastos bsicos de la misma. Si bien la variable resulta ser estadsticamente significativa, la diferencia sustantiva entre unos y otros no es demasiado grande. La ubicacin geogrfica de las personas tambin afecta sus actitudes hacia las instituciones del estado de derecho. Para el caso de este modelo de regresin hemos considerado a las regiones geogrficas como divisiones territoriales, exceptuando Galpagos, donde la encuesta no fue llevada a cabo. Luego creamos variables dicotmicas para cada una de las regiones, y dejamos
401
a la costa como referencia, por ser esta la regin ms poblada del pas. Los resultados muestran que las personas que viven en el Oriente ecuatoriano tienden a confiar ms en las instituciones del estado de derecho que aquellos que viven en la costa. La diferencia entre las personas de la costa y la sierra no es estadsticamente significativa, aunque hay una tendencia de las personas que all viven de reportar menores niveles de confianza en las instituciones del estado de derecho con respecto a los primeros, como lo ilustra el grfico 8. Uno de los motivos que causa estas diferencias es el menor grado de corrupcin en los juzgados que se reporta en el oriente, a diferencia de las otras dos regiones donde la corrupcin es ms comn. Otra de las posibles causas es la acumulacin de causas. Es posible que en el oriente, que es la regin menos poblada del Ecuador territorial, la acumulacin de casos sea menor y estos sean despachados con mayor eficiencia. Grfico 7 Efecto de la percepcin econmica familiar en la legitimidad del sistema de justicia, Ecuador 2008
50
Indice de legitimidad del sistema de justicia
40 30 20
34.2 34.7 38.8 38.7
10 0
No alcanza Alcanza con Alcanza con dicultad lo justo Percepcin economa familiar Alcanza bien
402
LA
Grfico 8 Efecto de la ubicacin geogrfica en las actitudes hacia el sistema de justicia, Ecuador 2008.
50 40 30 20 10 0
Costa Sierra Regin Oriente
36.9 35.6 40,8
La corrupcin es uno de los factores que comnmente afectan a las actitudes de los ecuatorianos. En este caso, tanto la percepcin de la corrupcin como las experiencias con la misma crean en los ciudadanos sentimientos de desconfianza ante las instituciones del estado de derecho, que erosionan la legitimidad de las mismas. El grfico 9 ilustra los efectos que la victimizacin por corrupcin tiene en la legitimidad del sistema de justicia ecuatoriano. La relacin es bastante clara. Los resultados de la regresin lineal sugieren que las personas que piensan que la corrupcin en el sector pblico es muy generalizada tienen menos confianza en las instituciones del estado de derecho que aquellos que perciben al sector pblico como poco o nada corrupto. La misma direccionalidad, aunque ms notoria, existe cuando se mide la victimizacin por corrupcin y su efecto en la legitimidad del sistema de justicia. El grfico muestra que las personas que han sido vctimas de cuatro o ms formas de corrupcin, por ejemplo en los juzgados, en hospitales pblicos y hasta en sus propios trabajos, tienden a confiar mucho menos en las instituciones del estado de derecho que aquellos quienes han sido victimizados en menor grado o quienes no han sufrido ningn incidente durante el ltimo ao.
403
Grfico 9 Relacin entre la corrupcin y la legitimidad del sistema de justicia, Ecuador 2008
40 38
36 34 32 30 28 26 0 1 2 3 4
Total de maneras de ser victimizado en ao pasado

Sig. 0.05 Fuente: Barmetro de las Amricas por LAPOP
Tal vez la variable ms importante en el aspecto sustantivo es la aprobacin a la gestin del presidente. El grfico 10 ilustra la relacin entre la aprobacin de la gestin presidencial y la legitimidad del sistema de justicia en Ecuador. La diferencia entre las personas que califican de muy mala a la gestin del Presidente Correa y las que la califican de buena o muy buena es notable, habiendo ms de 10 puntos entre unos y otros. Lo que el grfico muestra es el desbordamiento del apoyo a la gestin presidencial a otros mbitos, convirtindose as en una especie de externalidad positiva. En este caso, los ciudadanos que confan en la gestin del Presidente Correa, confan tambin en el sistema de administracin de justicia, aunque este no se encuentre localizado institucionalmente en el ejecutivo (Hetherington, 1998) y aun cuando los indicadores de desempeo de la funcin judicial no sean del todo alentadores y no han demostrado una mejora tangible en los ltimos dos aos.
404
LA
Grfico 10 Efecto de la aprobacin a la gestin presidencial en la legitimidad de las instituciones del estado de derecho, Ecuador 2008
50 40
30 20
28.2 29.5 33.3 39.9 41.5
10 0
Muy malo Malo Ni bueno ni malo Bueno Muy bueno
Aprobacin del trabajo del presidente

Legitimidad del sistema de administracin de justicia y democracia en Ecuador La ltima seccin de este captulo est dedicada a describir el efecto que la confianza en las instituciones del estado de derecho puede generar en los diferentes aspectos de la democracia en Ecuador. El presente reporte contiene en sus captulos iniciales una completa descripcin de varios de los aspectos que interactan dentro de un concepto tan complejo como es el de la democracia. El anexo 2, al final de este captulo, contiene los resultados de cuatro modelos de regresin lineal, que tienen por objeto conocer el efecto que la legitimidad del sistema de administracin de justicia tiene en varios aspectos de la democracia como el respeto a la participacin de la oposicin, el apoyo a la democracia como el mejor sistema de gobierno, la tolerancia poltica y la confianza interpersonal. Todos los modelos de regresin contienen variables de control socio-demogrficas as como actitudes y percepciones de los ciudadanos en cuanto a temas polticos y econmicos.
405
Los resultados de las regresiones demuestran la importancia que la legitimidad de las instituciones del estado de derecho tiene en la democracia. Si bien el ndice de legitimidad del sistema de administracin de justicia no resulta estadsticamente significativo en todos los modelos, hay que rescatar que su efecto es positivo en todos los aspectos de la democracia. Es decir, mientras ms confianza exista hacia las instituciones que administran la justicia en el estado, ms apoyo existir para la idea de que la democracia es el mejor sistema de gobierno, as como para la tolerancia poltica y el respeto a los derechos de la oposicin. El efecto ms tangible de la legitimidad del sistema de justicia en Ecuador, como lo muestra el grfico 11, es el que este causa en la confianza interpersonal. La confianza entre los miembros de la misma calle, el mismo barrio y la misma comunidad es un pilar bsico de la democracia, porque crea tolerancia, entendimiento y fomenta la participacin y el capital social, as como la confianza en el sistema de resolucin de conflictos y en la capacidad del estado de brindar seguridad y administrar justicia generan sentimientos de seguridad y confianza en los que a uno le rodean. Grfico 11 Efecto de la legitimidad del sistema de justicia en la confianza interpersonal, Ecuador 2008.
65
Conanza interpersonal
60
55
50
Muy baja
Sig. 0.05 Fuente: Barmetro de las Amricas por LAPOP
Baja Mediana Alta Legitimidad del sistema de justicia
406
LA
Conclusiones Este breve captulo ha abordado el tema de la administracin de justicia en Ecuador. Si bien ha existido un aumento en la confianza que los ecuatorianos tienen hacia las instituciones del poder judicial, estas todava se mantienen entre las entidades pblicas que menos niveles de legitimidad tienen en Ecuador. No se ha encontrado evidencias de que el aumento en el nivel de confianza de los ciudadanos hacia las instituciones del estado de derecho se deba a una sustancial mejora en los servicios que estas le ofrecen a los usuarios, ni a una drstica reduccin en los niveles de corrupcin en los juzgados. El apoyo a la gestin presidencial, en cambio, ha sido la variable con mayor influencia en la confianza individual en las instituciones del poder judicial y la polica. Hay que repetir que al ser este el reflejo de una extensa encuesta que trata sobre varios aspectos de la vida en democracia, los datos sobre el funcionamiento del sistema judicial son escasos, por lo que no se debe considerar a esta como una evaluacin exhaustiva de la administracin de justicia en Ecuador. Tampoco se debe ignorar la posibilidad de que el aumento en la legitimidad de las instituciones del sistema de justicia se deba a razones aqu no expuestas, como una mayor eficacia de la corte suprema en el despacho de causas, los esfuerzos de la fiscala de transparentar su gestin, o las afirmaciones de que se vive un proceso de despolitizacin en la funcin judicial. Finalmente, se ha demostrado que la importancia de la confianza de los ciudadanos en su sistema de administracin de justicia va ms all del mbito judicial y afecta a otros aspectos de la democracia de manera positiva, especialmente a la confianza interpersonal.
407
Anexos
Anexo 1. Factores que afectan a la legitimidad del sistema de justicia en Ecuador. Resultados de la regresin lineal.
Coeficientes -0.018 0.206* -0-059* -0.078* -0.046 -0.042 -0-058 0.069* 0.043 0.001 0.090* -0.018 -0.018 2726 Error Estndar (-0.78) (7.27) (-2.55) (-3.28) (-1.69) (-1.55) (-1.65) (2.02) (1.48) (0.04) (3.27) (-0.56)
Victimizacin por crimen Aprobacin del trabajo del presidente Total de maneras de ser victimizado en ao pasado Percepcin de la corrupcin Cul fue el ltimo ao de enseanza que usted aprob? Cul es su edad en aos cumplidos Sierra Oriente Riqueza Mujer Percepcin econmica familiar Constante R-cuadrado N. de casos
* p<0.05
408
LA
Anexo 2. Efectos de la legitimidad del sistema de administracin de justicia en el apoyo a la democracia, el derecho a la participacin, la tolerancia poltica y la confianza interpersonal.
Apoyo a la democracia Variables Independientes
Indice de legitimidad del sistema de justicia Aprobacin del trabajo del presidente Inters en la poltica Educacin Mujer Edad q2sq Riqueza Percepcin economa familar Tamao del lugar Constante R-cuadrado N. de casos
Derecho a la participacin
Tolerancia Poltica
Confianza interpersonal
Coef. Error Est. Coef.

0.002 (0.05) 0.012
Error Est. Coef. Error Est. Coef. Error Est.

(0.04) -0.025 (0.03) 0.137* (0.04)
0.076*
(0.03)
-0.074*
(0.03)
-0.090*
(0.03)
0.016
(0.03)
0.061*
(0.03)
0.029
(0.02)
0.759* -4.502* 0.249 -0.001 -0.366 -0.440
(0.20) (1.00) (0.22) (0.00) (0.52) (1.09)
0.311 -0.826 0.095 -0.001 -0.568 1.179
(0.19) (1.07) (0.20) (0.00) (0.49) (1.01)
0.171 -2.774* 0.154 -0.002 -0.459 0.332
(0.18) (1.02) (0.20) (0.00) (0.47) (0.64)
0.276 -4.055* -0.120 -0.003 -0.447 3.103*
(0.25) (1.14) (0.19) (0.00) (0.58) (1.03)
-0.726
(0.63)
-0.130
(0.73)
-0.726
(0.66)
1.425*
(0.59)
52.000* 0.031 2743
(6.52)
60.821* 0.012 2805
(6.50)
53.555* 0.014 2780
(5.91)
38.712* 0.029 2838
(5.16)
* p<0.05
409
Este libro se termin de imprimir en marzo de 2011 en la imprenta V&M Grficas. Quito, Ecuador
En Ecuador, como en muchos pases de la regin, la justicia es objeto de
tratamiento y debate, a menudo sin suciente informacin sobre su realidad. En el caso ecuatoriano, en las dos ltimas dcadas la justicia provista por el Estado ha sido objeto de cierto nmero de anlisis. Este volumen recoge los principales estudios y diagnsticos conables, esto es, que estn basados en el recojo de datos e informacin emprica. La necesidad de publicar estos trabajos proviene del hecho de que la informacin recogida y el anlisis efectuado no constituyen un corpus conocido y accesible, que est siendo usado en el terreno acadmico o en el de las acciones vinculadas a la reforma del sistema de justicia. Sin conocer lo que se ha hecho antes se corre el riesgo de recorrer caminos ya transitados y, en el peor de los casos, persistir en el error. Renunciar a beneciarse de lo que otros, trabajando en lo mismo aprendieron antes, pone en el camino de dilapidar recursos. La primera parte del volumen recoge siete trabajos sobre la justicia ecuatoriana de hoy que abarcan la produccin judicial incluyendo el examen de calidad sobre una amplia muestra de sentencias, la reforma procesal penal, la justicia constitucional, las comisaras de la mujer y el Consejo de la Judicatura. La segunda parte del volumen sita el tema en una perspectiva de mediano plazo, al presentar extractos de tres informes internacionales, correspondientes a 1990, 1997 y 2002, a los que se suman los resultados de dos encuestas recientes, a usuarios de la justicia y a la ciudadana ecuatoriana. El volumen no pretende agotar el tema de la justicia del Estado en Ecuador pero s busca ofrecer una base slida sobre la cual pueda continuarse los esfuerzos para contar con un conocimiento compartido sobre el tema de la justicia, que haga posible trabajar su reforma sobre algo mejor que pareceres y conjeturas.

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SERIE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS

El funcionamiento de la justicia del Estado

Ministerio de Justicia, Derechos Humanos y Cultos

Naciones Unidas Alto Comisionado para los Derechos Humanos

El funcionamiento de la justicia del Estado

SERIE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS NEOCONSTITUCIONALISMO Y SOCIEDAD

El funcionamiento de la justicia del Estado

I. El funcionamiento del sistema de justicia

II. La justicia mirada en perspectiva

1 La produccin judicial: cifras y calidad

PRODUCCIN JUDICIAL : CIFRAS Y CALIDAD

Cuadro 1 Causas ingresadas por primera vez al sistema (2002-2008)

Cuadro 2 Total de causas ingresadas al sistema (2002-2008)

PRODUCCIN JUDICIAL : CIFRAS Y CALIDAD

Cuadro 3 Causas ingresadas a cortes provinciales (2002-2008)

Causas ingresadas 44.773 56.731 84.261 37.974 37.470 35.403 31.209

Causas resueltas 230.393 237.686 245.857 237.130 267.374 233.370 263.150

PRODUCCIN JUDICIAL : CIFRAS Y CALIDAD

Fuente: Consejo de la Judicatura. Elaboracin propia.

Fuente: Consejo de la Judicatura. Elaboracin propia

PRODUCCIN JUDICIAL : CIFRAS Y CALIDAD

Cuadro 7 Causas ingresadas vs. causas resueltas en cortes provinciales (2002-2008)

Fuente: Consejo de la Judicatura. Elaboracin propia.

Fuente: Consejo de la Judicatura. Elaboracin propia

PRODUCCIN JUDICIAL : CIFRAS Y CALIDAD

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

186.480 182.324 195.916 190.499 220.577 191.179 222.569

-2,28 6,9 -2,84 13,6 -15,38 14,1

495 497 530 541 542 542 547

503 505 538 549 562 560 563

371 361 364 347 392 341 395

-2,7 0,9 -4,9 11,6 -15 13,6

Fuente: Consejo de la Judicatura. Elaboracin propia.

Fuente: Consejo de la Judicatura. Elaboracin propia.

PRODUCCIN JUDICIAL : CIFRAS Y CALIDAD

Cuadro 11 Produccin y productividad en los juzgados de inquilinato (2002-2008)

Fuente: Consejo de la Judicatura. Elaboracin propia.

Cuadro 12 Produccin y productividad en los juzgados de niez y adolescencia (2004-2008)

Fuente: Consejo de la Judicatura. Elaboracin propia.

Fuente: Consejo de la Judicatura. Elaboracin propia.

PRODUCCIN JUDICIAL : CIFRAS Y CALIDAD

Fuente: Consejo de la Judicatura. Elaboracin propia.

Fuente: Consejo de la Judicatura. Elaboracin propia.

PRODUCCIN JUDICIAL : CIFRAS Y CALIDAD

Cuadro 16 Produccin y productividad en los juzgados de trnsito (2002-2008)

Fuente: Consejo de la Judicatura. Elaboracin propia.

Cuadro 17 Produccin y productividad en los tribunales contencioso-administrativos (2002-2008)

Fuente: Consejo de la Judicatura. Elaboracin propia.

PRODUCCIN JUDICIAL : CIFRAS Y CALIDAD

Cuadro 18 Produccin y productividad en las cortes provinciales (2002-2008)

Fuente: Consejo de la Judicatura. Elaboracin propia.

Cuadro 19 Produccin y productividad en primera y segunda instancias (2002-2008)

Fuente: Consejo de la Judicatura. Elaboracin propia.

PRODUCCIN JUDICIAL : CIFRAS Y CALIDAD

1,51 1,85 1,90 1,78 1,57 1,42 1,63 -

1,656 2,014 2,182 2,346 2,525 2,681 2,752 -

51.304.528 67.156.072 69.671.453 73.636.582 85.844.433 97.796.823 103.460.705 548.870.596

30,89% 3,74% 5,69% 16,57% 13,92% 5,79% -

Fuente: Consejo de la Judicatura. Elaboracin propia.

Cuadro 21 Causas resueltas vs. recursos destinados a la Funcin Judicial (2002-2008)

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

230.393 237.686 245.857 237.130 267.374 233.370 263.150

51.304.528 67.156.072 69.671.453 73.636.582 85.844.433 97.796.823 103.460.705