ESTADO DE LA NACION EN DESARROLLO HUMANO SOSTENIBLE

Un anlisis amplio y objetivo sobre la Costa Rica que tenemos a partir de los indicadores ms actuales (2010)

PROGRAMA ESTADO DE LA NACION APDO. 1174-1200 PAVAS, COSTA RICA www.estadonacion.or.cr

303.447.286 P964d17 Programa Estado de la Nacin en Desarrollo Humano Sostenible (Costa Rica) Decimosptimo Informe Estado de la Nacin en Desarrollo Humano Sostenible/ Programa Estado de la Nacin.- 17. ed. San Jos C.R : El Programa. 2010 430 p. : il, Col. ; 28 cm. (Algunas Colecciones). ISBN 978-9968-806-60-2 1. DESARROLLO HUMANO. 2. EQUIDAD SOCIA L. 3. EDUCACIN. 4. POBREZA. 5. ECONOMA. 6. DEMOCRACIA. 7. ADMINISTRACIN DE LA JUSTICIA. 8.PARTICIPACION CIUDADANA. 9. EDUCACIN. 1O. GESTIN AMBIENTAL. 11. COSTA RICA. 12. FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA. I. Ttulo.

Primera edicin: Noviembre, 2011. Diseo y diagramacin: Erick Valdelomar / Insignia / ng. Cubierta: Estado de la Nacin / Ilustracin de Hctor Gamboa G. Litografa e imprenta: Guil S.A.

DECIMOSPTIMO INFORME

Equipo responsable
Consejo Consultivo Rodrigo Aguilar, Mayi Antilln, Rolando Barrantes, Margarita Bolaos, Wilson Campos, Rafael Carrillo, Rodolfo Cerdas(), Alejandro Cruz, Helio Fallas, Clotilde Fonseca, Rodrigo Gmez, Leonardo Garnier, Miguel Gmez(), Milena Grillo, Pedro Len, Gabriel Macaya, Guido Miranda, Sandra Piszk, Samuel Rovinski, Marco Vinicio Ruiz, Pablo Sauma, Eduardo Ulibarri, Constantino Urcuyo, Juan Manuel Villasuso, Sal Weisleder, Samuel Yankelewitz, Fernando Zumbado, Joyce Zrcher. Consejo Directivo Julio Csar Calvo, Ofelia Taitelbaum, Jos Andrs Mass. Convenios marco de cooperacin Consejo Nacional de Rectores, Defensora de los Habitantes de la Repblica. Director del Programa Miguel Gutirrez Saxe. Subdirector Jorge Vargas Cullell. Coordinadores generales de investigacin Miguel Gutirrez Saxe y Leonardo Merino Investigadores principales Steffan Gmez, Mara Luisa Fournier, Julio Rosales, Jos Francisco Pacheco. Equipo tcnico Ronald Alfaro, Mariamelia Abelln, Karen Chacn, Amanda Chaves, Fraya Corrales, Steffan Gmez, Jennifer Len, Karla Meneses, Leonardo Merino, Alberto Mora, Natalia Morales, Dagoberto Murillo, Susan Rodrguez, Isabel Romn, Jorge Vargas Cullell, Evelyn Villarreal. rea de Estadstica Natalia Morales, Diego Fernndez, Antonella Mazzei, Karla Meneses, Dagoberto Murillo, Jos Antonio Rodrguez y Rafael Segura. rea de Difusin Guido Barrientos, Tracy Correa, Vera Brenes, Tatiana Lpez y Arlene Mndez. rea de administrativa Susan Rodrguez,Susan Navarro, Karol Arroyo, Arlene Mndez, Jos Jorge Montero, Giselle Rojas y Joani Valverde. Editor Programa Estado de la Nacin. Edicin de textos y correccin Alexandra Steinmetz, Ana Luca Lizano. Actualizacin y depuracin de los textos digitales Karen Chacn, Fraya Corrales, Giselle Rojas. Diseo y diagramacin Erick Valdelomar | Insignia | ng

En esta edicin el Informe rinde un sentido homenaje a dos destacados acadmicos que, entre sus muchas y muy meritorias contribuciones al pas, formaron parte del Consejo Consultivo del Estado de la Nacin, A don Miguel Gmez, quien desde el inicio de esta iniciativa nos brind sus inestimables aportes como estadstico, cientco y profundo conocedor de la realidad nacional. Extraaremos su rigor, acuciosidad, sentido prctico y vocacin orientadora. A don Rodolfo Cerdas, por su incansable espritu crtico y su extraordinaria capacidad analtica, que tradujo en consejos oportunos para el jar el rumbo de nuestro trabajo. Echaremos de menos su lealtad y compromiso con el desarrollo humano, la tica y la democracia.

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Reconocimientos

Este Informe es el resultado de un extenso proceso de investigacin y consulta en el que ha participado un amplio y diverso grupo de instituciones, organizaciones y personas de todos los mbitos de la sociedad costarricense, quienes mediante su asistencia a reuniones y talleres de consulta, el suministro de informacin, la lectura crtica de documentos, o la vinculacin directa en la preparacin de ponencias y la coordinacin de captulos, potenciaron los objetivos de esta iniciativa. Aun a riesgo de cometer alguna omisin, en un apartado especial incluido al nal de cada captulo, el Programa Estado de la Nacin y sus auspiciadotes dejan constancia de su agradecimiento a quienes se involucraron directamente en la preparacin, anlisis y lectura sobre temas especcos y, en estas lneas, a quienes colaboraron en tareas de orden general. Se agradece al Consejo Nacional de Rectores (Conare) por las facilidades brindadas al Programa, tanto en espacio fsico como en los servicios administrativos, de soporte tcnico, de red y de Internet. En especial a Jos Andrs Mass, Director de OPES/Conare, por su valioso respaldo. Adems se reconoce el apoyo brindado y la vocacin de servicio de las divisiones de OPES/Conare: acadmica, de sistemas, de coordinacin, UCAF, Cetic y la seccin administrativa. Especial reconocimiento merecen las numerosas instituciones y organizaciones que suministraron informacin o facilitaron el acceso a bases de

datos y otros registros durante el proceso de investigacin para este y todos los Informes anteriores. Asimismo, muchas entidades brindaron valiosa informacin, tanto para los estudios en las diversas reas que analiza el Informe, como para la actualizacin del Compendio Estadstico, entre ellas: Academia de Centroamrica, Asamblea Legislativa, Aresep, Banco de Costa Rica, Banco Nacional de Costa Rica, Banhvi, BCCR, Benemrito Cuerpo de Bomberos, Cmara Costarricense de la Construccin, Cmara Costarricense Forestal, Cmara de Industrias de Costa Rica, Cmara de Insumos Agropecuarios, Centro de Investigacin y Conservacin del Patrimonio Cultural, Casa Presidencial, Catie, CCP (UCR), CCSS, Cicad, CFIA, CIEM (UCR), Cinpe (UNA), Cites (Minae), CMCA, CNP, Comex, Comisin Nacional del Consumidor (MEIC), CNE, Comisin para la Promocin de la Competencia (MEIC), CNFL, Conai, Conare, Conavi, Conesup, Contralora General de la Repblica, Cosevi, Defensora de los Habitantes, Direccin de Aguas (Minaet), Dinadeco, Direccin General de Adaptacin Social (MJG), Direccin Sectorial de Energa (Minaet), Fiscala Ambiental (Poder Judicial), Fodesaf, Fonabe, Fonafo, Fundacin Omar Dengo, Fuprovi, Gerencia de Biotecnologa (MAG), Gerencia Tcnica de Acreditacin y Registro en Agricultura Orgnica (MAG), IAFA, ICAA, Icafe, ICE, ICT, IDA, Idespo, IFAM, IICE (UCR), IIS (UCR),

IMAS, INA, INBio, Incae, Incop, Incopesca, Infocoop, Inisa (UCR), INS, IMN, INEC, Inamu, INVU, IRET (UNA), ITCR, Laboratorio de Aguas (ICAA), Laboratorio de Hidrologa (UNA), Laboratorio de Qumica de la Atmsfera y de Calidad del Aire (UNA), Lanamme (UCR), MEIC, MEP, Micyt, Mideplan, MAG, Ministerio de Cultura y Juventud, Ministerio de Hacienda, Ministerio de Justicia y Gracia, Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, Ministerio de Salud, Ministerio de Seguridad Pblica, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Minaet, Mivah, MOPT, Movimiento Solidarista Costarricense, Municipalidad de San Jos, Observatorio del Desarrollo (UCR), Oficina Costarricense de Implementacin Conjunta, Oficina ISBN Costa Rica, Ocina Nacional Forestal (MAG), PANI, PNUD, Poder Judicial, Procomer, Procuradura General de la Repblica, Programa del Corredor Mesoamericano, Pronamype, Recope, Red Costarricense de Reservas Privadas, Registro Nacional, Riteve, Secretara Tcnica de la Autoridad Presupuestaria, Senara, Sepsa, Setena, Sinac, Sistema de Emergencias 9-1-1, Sugef, Sugess, Sugeval, Supen, TSE, Tribunal Ambiental Administrativo (Minaet), Uccaep, UICN, UNED, Unesco, Unin Nacional de Gobiernos Locales, Unimer, Universidad de Costa Rica y Universidad Nacional. La lectura de las fuentes, citas y referencias bibliogrcas da cuenta del alcance e importancia de su contribucin.

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Nuestra gratitud tambin para las personas que acudieron a las distintas actividades realizadas en el marco de la preparacin de este Informe. Las reuniones del Consejo Consultivo, celebradas el 10 de marzo y 29 de septiembre de 2011 con la asistencia de: Laura Arguedas,

Rolando Barrantes, Lizette Brenes, Olga Ligia Brenes Margarita Bolaos, Wilson Campos, Rafael Carrillo, Rodrigo Gmez, Milena Grillo, Silvia Hidalgo, Pedro Len, Guido Miranda, Vernica Wanchong, Ricardo Vindas y Joyce Zurcher.

PRESENTACIN

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Presentacin

Hace diecisis aos, el Consejo Nacional de Rectores (Conare) y las cuatro universidades pblicas del momento (UCR, ITCR, UNA y UNED), conjuntamente con la Defensora de los Habitantes -que entonces daba sus primeros pasos- y con el respaldo nanciero y logstico del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), se atrevieron a iniciar una aventura indita en Costa Rica, para subsanar la gran deciencia que signicaba no tener informacin conable y sistematizada que aportara un conocimiento claro sobre la realidad del pas. De esta manera naci el Informe Estado de la Nacin, que este ao llega a su decimosexta edicin consecutiva, dando a conocer el pas que tenemos, para que podamos delinear la Costa Rica que queremos. En aquel tiempo, el mundo y nuestro pas se preparaban para dejar atrs el siglo XX y cruzar el umbral esperanzador del ao 2000. En ese perodo de transicin entre dos siglos, esperbamos que el Estado de la Nacin viniera a llenar ese vaco de informacin, lo que se consideraba esencial para valorar la insercin y el avance de Costa Rica en esta era del conocimiento. Ha transcurrido ya casi una dcada del nuevo siglo y el Informe ocupa un sitial importante entre los documentos ms esperados, ao con ao, en nuestra sociedad. La informacin recogida, sistematizada y suministrada a la ciudadana, constituye la mejor radiografa de la situacin del pas en cada perodo estudiado. En

la era del conocimiento, este debe ser un insumo bsico para orientar y evaluar los procesos decisorios en los distintos campos del acontecer nacional. En cada una de sus entregas, el Informe Estado de la Nacin da seguimiento a la informacin recolectada, al mismo tiempo que incluye investigaciones y hallazgos adicionales, aumentando as la base de datos sobre la situacin nacional. De este modo, el Informe se ampla y se renueva cada ao, de acuerdo con la permanencia y la renovacin de las tendencias que van marcando el devenir de la sociedad costarricense. El Estado de la Nacin se ha adaptado a los cambios experimentados en el entorno, y ello se reeja tanto en su contenido y proyeccin, como en su estructura institucional. Asimismo, a partir del Undcimo Informe (2005) dimos un paso adelante para trascender la fase de diagnstico e incorporar anlisis sobre opciones de poltica pblica para atender temas relevantes de la agenda nacional, aportando adems una perspectiva comparada con las mejores prcticas observadas en otros sitios del planeta. Con esa nalidad creamos la seccin Debates para el desarrollo, cuyo propsito es retroalimentar ms directamente el debate pblico y los procesos de toma de decisiones en torno a situaciones clave para el desarrollo nacional. En el plano institucional el Informe tambin se ha modicado, para consolidarse como un instrumento objetivo y necesario para conocer la realidad

costarricense. A partir del ao 2005, esta iniciativa pas a ser un programa permanente del Conare -el Programa Estado de la Nacin-, que es dirigido en asocio con la Defensora de los Habitantes. Se construye con la participacin de un numeroso grupo de investigadores -en su mayora de las universidades estatales- y se nancia, primariamente, por medio de los recursos que el pas otorga cada ao a las universidades pblicas. El Primer Informe, publicado en 1995, permiti identicar rasgos fundamentales del ser costarricense y las principales tendencias del desarrollo nacional. Estos aspectos se analizaron con mayor profundidad en el Segundo Informe (1996), a partir de un marco conceptual ms preciso sobre el desarrollo humano sostenible. Ambas ediciones contribuyeron a sentar las bases de una iniciativa que ha alcanzado amplia legitimidad social, tal como se evidenci en el Tercer Informe, con la preparacin de un captulo especial titulado El mundo rural en transicin, que se elabor a solicitud de organizaciones y representantes de ese sector. La validacin social de este esfuerzo result de suma importancia para la realizacin del Cuarto Informe, correspondiente a 1997, en el que se dedic un captulo al anlisis de la situacin de la regin Huetar Norte. Ese estudio permiti identicar fortalezas, debilidades, oportunidades y tensiones generadas en esa zona por las grandes transformaciones que ha vivido Costa Rica en los ltimos aos.

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PRESENTACIN

En 1998, el Quinto Informe ampli el examen de algunos temas tratados en las ediciones anteriores y procur una mayor profundidad en la investigacin. Adems, en ocasin del lanzamiento del Primer Informe Estado de la Regin -preparado tambin en el marco del Programa Estado de la Nacin- se incluy la Sinopsis del Estado de la Regin en Desarrollo Humano Sostenible, con la cual se enriqueci el anlisis nacional con la perspectiva centroamericana. En el Sexto Informe (1999) nuevamente se realiz una evaluacin subnacional, esta vez sobre la regin Chorotega (provincia de Guanacaste). La edicin del 2000 (Sptimo Informe) incluy un captulo especial titulado Desafos para avanzar hacia la equidad entre los gneros, en el cual se sintetizaron los esfuerzos realizados en los seis informes precedentes, para incorporar el enfoque de gnero en el anlisis relativo al desempeo nacional en desarrollo humano sostenible. El Octavo Informe (2001) enfatiz en la necesidad de gestar propuestas para atender los desafos del desarrollo humano sostenible sealados en ediciones previas. Con ese propsito, profundiz en temas como la educacin y la pobreza, entre otros, y desagreg regionalmente algunas caractersticas, aprovechando los datos del Censo Nacional realizado en el ao 2000. Se consider entonces que el contexto de un proceso electoral y el consiguiente inicio de un nuevo perodo de gobierno ofrecan una oportunidad decisiva para impulsar acciones en esos mbitos. El Noveno Informe, publicado en el 2003, incorpor una serie de miniforos, en los que diversos actores expusieron sus posiciones sobre temas relevantes de la agenda nacional. En ese Informe, al igual que en el Quinto, se incluy, como captulo especial, la Sinopsis del Segundo Informe sobre Desarrollo Humano en Centroamrica y Panam. El Dcimo Informe fue una edicin especial con respecto a entregas anteriores; aport una perspectiva diferente para analizar los temas a los que, ao tras ao, se ha dado seguimiento. Present una valoracin de cierre de

una dcada de trabajo y sum a sus captulos usuales cinco aportes especiales. Como ya se mencion, el Undcimo Informe (2005) incorpor una nueva seccin, denominada Debates para el desarrollo, que present temas relacionados con las opciones de poltica para promover el desarrollo humano. En esa oportunidad se analizaron dos asuntos que constituyen importantes desafos para el pas: la universalizacin y diversicacin de la educacin secundaria en el mediano plazo y la situacin de la prevencin, control y sancin de la corrupcin. El Duodcimo Informe (2006) incluy en la seccin antes citada un anlisis sobre la infraestructura vial del pas, y en la serie de espacios de discusin entre especialistas sobre asuntos puntuales -los miniforos- se abordaron dos temas: gobernabilidad del recurso hdrico y reformas polticas y electorales. El Decimotercer Informe (2007) tuvo tres aportes especiales: De elecciones y cuestionamientos a los resultados: el caso de los comicios costarricenses del 2006, Diversidad de destinos y desafos del turismo en Costa Rica: los casos de Tamarindo y La Fortuna, y Elementos para una reforma del sistema procesal penal costarricense: propuesta y reacciones de expertos. Este ltimo fue resultado de un amplio dilogo entre un grupo calicado de operadores judiciales, que complement el diagnstico presentado en el captulo 5 y permiti llevar la discusin a un terreno propositivo. Adems se incluy un miniforo sobre las opciones y desafos de la energa elctrica en Costa Rica. El Decimocuarto Informe (2008) avanz en el esfuerzo por ofrecer una mirada en profundidad sobre temas relevantes, mediante un conjunto amplio y diverso de investigaciones. Cuatro de esos estudios se incorporaron como aportes especiales: Experiencias internacionales en la reduccin de la pobreza y la desigualdad, Controversias sobre el marco jurdico del referndum, Inconsistencias en el material electoral del referndum 2007 y

Limitantes para el desarrollo de la poltica pblica dirigida a las micro, pequeas y medianas empresas. En la seccin Debates para el desarrollo se present, con un enfoque propositivo, el tema centroamericano. Se trat de aportar elementos para responder una pregunta concreta: cules son las opciones de poltica exterior que Costa Rica puede desarrollar en su entorno regional inmediato, dadas las tendencias y desafos actuales que enfrenta Centroamrica? El Decimoquinto Informe entreg un primer anlisis sobre la crisis econmica mundial y sus repercusiones. Adicionalmente, se incursion de manera novedosa y propositiva en el tema de las clases sociales en Costa Rica. Este enfoque provee una herramienta analtica que no solo fortalece el estudio del desarrollo humano, sino que adems abre una nueva lnea de investigacin, que permite conocer la heterogeneidad de los grupos sociales en el pas. El Decimosexto Informe reporta hallazgos importantes y da seguimiento a las tendencias identicadas en las reas temticas cubiertas por cada uno de sus captulos regulares. Con dos temas importantes, el tema electoral y de cierre de un perodo de gobierno, y los efectos de la crisis econmica que afect recientemente el pas y los retos que plantea un panorama de bajo crecimiento, alto desempleo y notable deterioro scal. La seccin Debates para el desarrollo muestra algunas de las opciones que tiene Costa Rica para mejorar su matriz energtica, con un enfoque de corto plazo, centrado en el horizonte de arranque para lograr cambios rpidos y signicativos en esta rea estratgica para la sostenibilidad del desarrollo nacional. El Decimosptimo Informe reporta un ao singular, aparentemente calmo, que revela la innegable gravedad de los problemas que experimenta el desarrollo humano en Costa Rica. Por lo anterior, combina la valoracin de tendencias de ms largo alcance con las incidencias del 2010 en particular. En los diversos mbitos de estudio se exploran las caractersticas de la recu-

PRESENTACIN

ESTADO DE LA NACIN

peracin econmica, los problemas de sostenibilidad de la seguridad social, el descuido en las prioridades de la gestin ambiental y la incapacidad de adaptacin del sistema poltico para responder con entregas efectivas de bienestar para la poblacin. La seccin Debates para el desarrollo ofrece adems la posibilidad de anlisis del contexto centroamericano, e incluye una sinopsis de los resultados del Cuarto Informe Estado de la Regin, publicado en 2011. Tambin presenta un conjunto de desafos relacionados con la educa-

cin tcnica y cientca en el pas, de cara a la preparacin ya en proceso -de un estado de la ciencia y la tecnologa. Al presentar este nuevo Informe, queremos dejar constancia de nuestro reconocimiento a Miguel Gutirrez Saxe, Director del Programa, as como al equipo de investigadores y dems colaboradores que, con l, han tenido la responsabilidad de realizar de manera ininterrumpida este trabajo; a los miembros del Consejo Consultivo

por su orientacin y valiosos aportes a lo largo del proceso de elaboracin del Informe; al personal de OPES; a todas las personas que, por distintos medios, han nutrido este trabajo con comentarios y sugerencias, y al pueblo de Costa Rica que espera con anhelo y esperanza la entrega anual del Informe Estado de la Nacin.

San Jos, Costa Rica. Noviembre de 2011

Julio Csar Calvo Alvarado Rector

Instituto Tecnolgico de Costa Rica Presidente del Conare

Ofelia Taitelbaum
Defensora de los Habitantes a.i. de la Repblica

Yamileth Gonzlez Garca Rectora

Universidad de Costa Rica

Luis Guillermo Carpio Malavasi Rector

Universidad Estatal a Distancia

Sandra Len Coto Rectora

Universidad Nacional

Jos Andrs Mass Bermdez Director

Ocina de Planicacin de la Educacin Superior (OPES)

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PRESENTACIN

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Prlogo al Decimosptimo Informe Estado de la Nacin

En sus dieciocho aos de trabajo, el Estado de la Nacin se ha ocupado de dar seguimiento al desarrollo humano sostenible de un pas singular, dada la simultaneidad que se observa desde la dcada de los cuarenta en su crecimiento econmico, su progreso social y el perfeccionamiento de sus instituciones democrticas. La conveniencia y necesidad de ese seguimiento se hizo patente en el Primer Informe, tanto por la singularidad de Costa Rica que interesaba documentar, como por la relevancia de sealar desafos y aportar fundamentos para una deliberacin nacional sobre su desarrollo, en un tiempo de riesgo. Esto nos ha llevado a observar de manera sistemtica y rigurosa, mediante una amplia red de investigacin. Lo hemos hecho tanto desde la perspectiva nacional como desde la regional centroamericana, y adems hemos mirado con particular profundidad hacia diversos sectores y subregiones nacionales. En total hemos preparado diecisiete ediciones del Informe Estado de la Nacin, cuatro del Estado de la Regin, tres del Estado de la Educacin y muchos otros estudios y publicaciones. Tambin apoyamos la elaboracin de informes sobre desarrollo humano en todas las naciones centroamericanas y, en al menos cuatro ocasiones, en otros pases ms all del Istmo. Ha sido un perodo de creacin y trabajo permanentes, a cargo de un equipo de trabajo relativamente reducido y extraordinariamente comprometido, as como de una red de colaboradores en lo grco y en lo estilstico que comparten la dedicacin y el compromiso con esta iniciativa. As se ha construido este Programa, con tesn y creatividad, sobre la base del aporte autnomo y, a la vez, profundamente orgnico. Hoy, en este tiempo de continuidad y renovacin, debo reconocer y agradecer a los que pasaron y tambin a los que seguirn. El Estado de la Nacin fue creado en 1994 por el Consejo Nacional de Rectores (Conare) y la Defensora de los Habitantes de la Repblica, como un proyecto del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en asocio con otros cooperantes internacionales. A partir del 2003 la iniciativa se reestructur y adquiri el estatus de un programa institucional aanzado enteramente en capacidades institucionales de Costa Rica. El Conare, rgano de coordinacin de la educacin superior pblica del pas, tom dos importantes decisiones. Por un lado, dispuso otorgar el presupuesto anual necesario para la realizacin del Informe Estado de la Nacin, as como apoyar la preparacin de informes sobre el sistema educativo costarricense -el Informe Estado de la Educacin- y sobre la situacin de Centroamrica -el Informe Estado de la Regin-, todos ellos a cargo del equipo tcnico del Programa. Por otro lado, deleg la conduccin sustantiva de esta iniciativa en los Consejos Consultivos de cada uno de estos Informes. De esta manera quedaron aseguradas la sostenibilidad nanciera de las acciones y su independencia. Esta experiencia ilustra cmo los mecanismos de peticin y rendicin de cuentas contribuyen a la gestin del desarrollo humano sostenible, pues sealan desafos y fortalecen la denicin de metas y prioridades de la accin pblica. Los informes no tienen carcter vinculante, ni son ociales. Sin embargo, por la legitimidad que

Desempeo nacional y rendicin de cuentas: el Programa Estado de la Nacin

El Estado de la Nacin es un programa de investigacin y formacin sobre desarrollo humano sostenible, cuyo n es dotar a la sociedad costarricense de instrumentos de fcil acceso para conocer su evolucin, desarrollar instancias de rendicin de cuentas, fortalecer mecanismos de dilogo y negociacin, y contribuir a la construccin de consensos nacionales. Est asentado en un mecanismo de participacin informada de la sociedad y en un proceso de anlisis plural y pluralista; no es gubernamental, pero tampoco antigubernamental. Mediante la publicacin anual del Informe Estado de la Nacin en Desarrollo Humano Sostenible, el Programa busca fortalecer la democracia y la gobernabilidad, al proporcionar a la sociedad un sistema para el seguimiento y evaluacin del desempeo nacional, frente a los desafos y aspiraciones del desarrollo humano sostenible.

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PRLOGO

han logrado, los temas y problemas que exponen ante la opinin pblica son recibidos como planteamientos sustentados y crebles, a tal punto que numerosas autoridades los consideran de consulta obligatoria. En meses recientes el Informe Estado de la Regin (IER) fue evaluado de manera independiente por encargo de la agencia danesa de cooperacin internacional, que es uno de los principales auspiciadores de esta iniciativa. Al igual que en otras valoraciones que se han reseado en los Informes, en esta ocasin se concluy que: El IER es percibido por los usuarios como un documento de alta calidad y bien elaborado, por un equipo con altas cualidades y calidades () se encuentra un signicativo reconocimiento a lo relevante, conable y rigurosamente respaldado del IER. Los resultados de la consulta hecha por la misin, calican con cifras cercanas o mayores al 85% en la escala de las mejores calicaciones. En un segundo nivel de seleccin se encuentran las categoras de oportuna y completa. Esto se explica, en el primer caso, seguramente por el hecho de que el proceso de elaboracin del informe demanda un tiempo prudencial, por lo que en el momento de su publicacin y difusin pueda existir otros temas de actualidad que no estn contemplados en l. As mismo, la percepcin u opinin sobre lo completo o no, se convierte en un asunto difcil de satisfacer por cuanto, al privilegiar la visin regional, pueden dejarse de lado asuntos nacionales percibidos como de mayor urgencia (Sol y Vargas, 2011). Las oportunidades de mejora que se sealan en el reporte de evaluacin estn siendo atendidas, particularmente en lo que concierne a la difusin y presencia del informe regional en Internet.

luego, en Centroamrica. La preparacin del Informe Estado de la Nacin a lo largo de estos aos ha sido la base para lograr tal propsito. Mediante la combinacin de procesos de estudio y consulta a diversos sectores sociales, se han articulado redes de investigacin que han favorecido la pertinencia y legitimidad del anlisis, as como el establecimiento de vnculos que facilitan el acceso a la informacin y la difusin de los Informes. El Programa est al servicio de la calidad de la democracia y la rendicin de cuentas. El Estado democrtico de Derecho asegura las libertades polticas y los derechos civiles de la poblacin, estableciendo redes universales para el ejercicio de la responsabilidad poltica, legal y administrativa de las personas investidas con autoridad. En ese contexto, necesariamente deben existir mecanismos que garanticen un efectivo control poltico y una amplia rendicin de cuentas. Sin embargo, a veces el sistema democrtico presenta debilidades como la informacin restringida, la corrupcin, la incompleta independencia de los operadores judiciales y la exigua rendicin de cuentas, entre otras. La ausencia de rendicin de cuentas erosiona dos principios bsicos de la democracia: la igualdad poltica de las personas, que se ve amenazada por la creacin de ciudadanos de primera, segunda y tercera clase, y el control ciudadano al que debe estar sometido el poder poltico. Una expresin de la rendicin de cuentas, en el caso costarricense, es el conjunto de prcticas sociales que se realizan alrededor de la preparacin y publicacin anual del Informe Estado de la Nacin en Desarrollo Humano Sostenible.

El concepto de desarrollo humano sostenible (DHS) que se utiliza en los Informes est basado en la propuesta del Informe sobre Desarrollo Humano del PNUD y en las contribuciones de Amartya Sen: el desarrollo humano sostenible es un proceso continuo e integral, que rene componentes y dimensiones del desarrollo de las sociedades y de las personas en los que resulta central la generacin de capacidades y oportunidades de, por y para la gente, con las que la equidad se acreciente para las actuales y futuras generaciones (PNUD, 1994). El concepto de DHS se diferencia del de capital humano, centrado en las posibilidades produccin, al insistir en la habilidad de las personas para llevar el tipo de vida que consideren valiosa e incrementar sus posibilidades reales de eleccin (Sen, 1997). Dentro de esta visin, el crecimiento econmico, al que tanta relevancia se le atribuy durante los aos ochenta como motor exclusivo del desarrollo, pasa a ser un medio para potenciar la verdadera riqueza de los pases: las personas. Al poner a los seres humanos en el centro de este proceso, se enfatiza la importancia de que todos los habitantes tengan igual acceso a las oportunidades, tanto en el presente como en el futuro. La preparacin del Informe Estado de la Nacin se fundamenta en tres orientaciones bsicas:
n rigor acadmico: la articulacin de

capacidades de investigacin de instituciones, expertos y sectores sociales, ha permitido obtener anlisis conables y de calidad sin crear estructuras complejas;
n legitimidad social: para obtener arrai-

Asentado nacionalmente, dentro de la corriente del desarrollo humano

Desde su creacin, el Programa Estado de la Nacin ha realizado esfuerzos para promover y profundizar el estudio y discusin sobre el desarrollo humano sostenible en Costa Rica y,

El Informe Estado de la Nacin: un mtodo para conocer y pensar un pas

Desde su primera edicin, el Informe conserva una estructura bsica, que se modica y enriquece ao tras ao, con el n de seguir tendencias importantes e identicar desafos en materia de desarrollo humano y exigibilidad de derechos.

go, se han diseado formas de operacin que son parte esencial del proceso de elaboracin del Informe, tales como la identicacin participativa de los temas y aspectos por investigar; la integracin de un Consejo Consultivo con personalidades de procedencia diversa y vocacin pluralista, reconocidas por sus contribuciones en asuntos del desarrollo y sus nexos en variados sectores

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ESTADO DE LA NACION

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de la sociedad, y la realizacin de talleres de consulta y validacin con acadmicos y actores de la sociedad, entre otras;
n amplitud en la difusin: se ha bus-

cado la mxima difusin de los Informes, de otras publicaciones y del Programa como tal. Para ello se ha utilizado una estrategia que incluye: nfasis en la relacin directa, mediante presentaciones, talleres y foros con acadmicos; actividades de promocin de publicaciones, artculos y reportajes en prensa escrita, radio y televisin, y actividades con el sistema educativo (cursos de actualizacin para docentes). El Informe ha profundizado en muy diversas reas e incidido en la formulacin de polticas pblicas y la deliberacin sobre los grandes desafos nacionales. Con estas intervenciones se ilustra cmo la identicacin de desafos, y su legitimacin desde organizaciones independientes que promueven la peticin y rendicin de cuentas, pueden contribuir a reforzar el cumplimiento de metas y objetivos. Con la falta de conocimiento y transparencia pierden muchos, y ganan, si es que ganan, muy pocos. Pierden los grupos sociales excluidos, cuyas necesidades no son atendidas, y pierden los gobiernos, que carecen de instrumentos para medir su desempeo y determinar cmo compensar o modicar los impactos negativos, aun estando dispuestos a ello.

es casi universal, pero las maneras en que esos mecanismos se organicen son propias de cada pas. En este sentido conviene pensar en la reproduccin, ms que en la rplica de las acciones. Lo que s es claro es que la deliberacin informada y la utilidad de los informes son las que acrecientan su credibilidad y arraigo entre tomadores de decisiones, medios de comunicacin, organizaciones sociales y poblacin. El anlisis de la experiencia en la produccin de informes sobre desarrollo humano durante dieciocho aos, sugiere un conjunto relativamente limitado de cuestiones crticas para el desempeo de un programa de formacin e informacin con una importante presencia pblica, que adems tiene pretensiones de impacto en la rendicin de cuentas y en la exigibilidad de derechos. Esto es, cuestiones cruciales de carcter poltico, en el tanto su diseo, en ms de una oportunidad, puede ser letal o vital para la continuidad misma del programa. Estas se reeren al proceso o a los resultados.

Particularmente importante ha resultado emprender negociaciones multilaterales, en las que los pesos y contrapesos se hacen presentes de manera simultnea y sustituyen las presiones unilaterales o individuales. Estos factores institucionales y de participacin social, para ser ecaces, deben acompaarse de recursos, cuyas fuentes no pretendan condicionar los resultados y, adems, sean duraderas.

Metodologa, limitaciones de informacin y mecanismos de negociacin

Otro aspecto crucial se reere a las fuentes de informacin, la construccin de variables e indicadores y la crtica a las fuentes. Por un lado es indispensable crear una red de organizaciones e instituciones productoras y usuarias de informacin, sobre bases de respeto y crtica constructiva, mediante talleres, comunicacin uida y reconocimiento reiterado y explcito de la autora. Por otro, es necesario separarse de las fuentes mediante el sealamiento de las limitaciones, la sugerencia y el apoyo para la adaptacin de variables y la construccin de indicadores, para as ampliar la frontera de la informacin y el conocimiento en temas de inters pblico. El equilibrio entre el uso de fuentes externas, por lo general ociales, y mantener cierta distancia de ellas, supone una importante capacidad metodolgica y de reprocesamiento de esas fuentes, para lo cual la disponibilidad de las bases de datos de encuestas, censos y estadsticas altamente desagregadas es muy importante. La independencia respecto del Gobierno cobra particular relevancia en lo que a informacin se reere.

Estructura, insercin institucional y recursos

Parte importante de la legitimidad de un programa como el Estado de la Nacin reside en el prestigio de las instituciones que lo respaldan. En este sentido, el contar, al menos inicialmente, con un auspicio de la cooperacin internacional puede ser un elemento de apoyo, pero no sustituye una slida base nacional. Pero a su vez, este sustrato institucional nacional debe otorgar una amplia autonoma, de preferencia mediante la delegacin de la conduccin sustantiva a un mecanismo participativo, plural, pluralista, constituido sobre la base de los mritos y trayectoria personal de sus miembros, y reglas de participacin transparentes, claras y precisas. Esos son los pivotes centrales de nuestro Programa. La reciente partida de Miguel Gmez y Rodolfo Cerdas puso en absoluta evidencia cunto se les debe: no hay forma de terminar de agradecer a los miembros del Consejo Consultivo las innumerables horas de esfuerzo y compromiso dedicadas a producir un documento que anticipa y gua la deliberacin nacional.

Cuestiones crticas a partir de la experiencia

La reproduccin de un programa como el aqu presentado requiere un conjunto de condiciones iniciales, al menos mnimas y que pueden ser reforzadas o ampliadas en el tiempo, tales como arreglos institucionales legtimos en los cuales se asiente, informacin de cierta calidad y oportunidad, produccin cientca bsica, nanciamiento estable, independencia de criterio, conduccin y prcticas plurales y pluralistas. La necesidad de contar con mecanismos que den seguimiento al desarrollo, o a temas ms delimitados,

Actitud frente al error u omisin

Como cualquier proceso de conocimiento cientco, se reconoce como cierto el hallazgo en tanto no ha sido refutado, pero, una vez generado un razonamiento o dato que lo contradice, el primer paso es la aceptacin pblica y la correccin correspondiente. Como principio y resultado, la crtica, sea cual sea, siempre es bien recibida.

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PRLOGO

Estilo del Informe y accin del Programa

No toda actividad del programa puede o debe reejarse en sus informes. Es posible construir un conjunto de desafos sobre los que se concentra la atencin y que, a la vez, sirven como hilo conductor a lo largo de varias ediciones, sin pretender resolver los problemas nacionales, todos y a cada paso.

La pregunta es si es necesario proponer para incidir en polticas pblicas, o si es posible hacerlo mediante el sealamiento de desafos (poco ms de la mitad del camino hacia la proposicin) y facilitar procesos de dilogo. La facilitacin de dilogos nacionales sobre bases tcnicas preparadas en el marco del programa, que no necesariamente forman parte del Informe, han mostrado un

alto potencial. La experiencia ensea que la propuesta especca, fuera de un ncleo duro de temas que generen cohesin interna, debe dejarse a las fuerzas sociales o polticas. A lo largo de estos aos, esta ha sido la opcin escogida. A ella se deben muchas de las limitaciones de nuestra accin, y tambin muchas de sus fortalezas.

Miguel Gutirrrez Saxe Director del Programa

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FICHA 1

Participacin del Programa Estado de la Nacin en la evaluacin del Sistema de Banca para el Desarrollo
El Sistema de Banca para el Desarrollo (SBD) fue creado en mayo del 2008. El artculo 49 de su ley constitutiva (n 8634), dispone la conformacin de una Comisin Evaluadora que peridicamente debe realizar una evaluacin integral del accionar del SBD, en cuanto a polticas, metas, impactos sociales, acceso de oportunidades a las mujeres y a los sectores prioritarios, razonabilidad en el cumplimiento de directrices y normativas legales y econmicas en la gestin de crditos y administracin de la cartera. Asimismo la Comisin debe evaluar, en forma separada, el impacto socioeconmico de cada uno de los fondos sealados en el artculo 16 de la Ley. Segn establece la misma Ley, esta instancia est integrada por representantes de la Escuela de Economa de la UCR, el Programa Estado de la Nacin y la Federacin de Colegios Profesionales Universitarios de Costa Rica. En agosto de 2011 la Comisin Evaluadora present su informe sobre los primeros aos del SBD. En l se destaca que este es un sistema orientado a generar oportunidades a empresas que no tienen acceso a servicios, nancieros y no nancieros, para as corregir un desbalance de la poltica pblica de fomento productivo, en favor de proyectos viables y factibles impulsados por las micro, pequeas y medianas empresas (Mipyme). Esta correccin favorece, entre otros, la produccin limpia y sostenible, la innovacin y la adaptacin tecnolgica, adems de la movilidad social, el enfoque de gnero y el apoyo a poblaciones vulnerables y zonas de menor desarrollo. La evaluacin de los primeros resultados del SBD, y de sus programas de apoyo nanciero a las Mipyme, plante a la Comisin un reto complejo, dado que el objetivo era analizar un sistema que todava no termina de desplegarse, tanto por el poco tiempo transcurrido desde su creacin, como por las inconsistencias que se han detectado en su diseo legal y operativo. Algunas de esas inconsistencias son muy relevantes. Por ejemplo, el principal fondo del SBD, constituido con el 17% de los depsitos del pblico en la banca privada (el denominado peaje bancario) no se puede utilizar para otorgar crditos, debido a que las normas prudenciales generales y otros factores lo impiden. Entre los avances logrados, la Comisin constat que en el perodo analizado se realizaron importantes esfuerzos -an inconclusos- para asegurar el cumplimiento de la Ley en cuanto a la canalizacin del 15% del presupuesto del Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) a actividades de capacitacin y asistencia tcnica, de manera planicada y coordinada con el SBD, as como para plasmar en productos nancieros concretos las previsiones sobre capital semilla y capital de riesgo, entre otros.

FICHA 2

Cultura poltica de la democracia en Costa Rica, 2010

En 2010 el Programa Estado de la Nacin coordin la realizacin de un estudio sobre la cultura poltica democrtica en Costa Rica, en el marco del Proyecto de Opinin Pblica de Amrica Latina (Lapop), de la Universidad de Vanderbilt, Estados Unidos. Se trata de un anlisis que actualiza un trabajo similar efectuado dos aos atrs, como parte de un esfuerzo ms amplio de investigacin comparada que en esta oportunidad se llev a cabo en veintisis naciones de Amrica Latina. El estudio no solo compara la cultura poltica de los pases, sino que crea una herramienta til para dar seguimiento a los cambios que esta experimenta a lo largo del tiempo. La base de la investigacin, tanto en esta como en anteriores ocasiones, fue la encuesta Barmetro de las Amricas, que recoge informacin sobre valores, actitudes y opiniones polticas. La consulta del 2010 incluy a 1.500 personas y tuvo un diseo similar al de estudios previos, lo que facilit las comparaciones entre varios aos. El cuestionario aplicado tiene un tronco comn, compartido con todas las naciones participantes en el estudio, as como temas especcos desarrollados para el caso costarricense. La mayor novedad en la ronda del Barmetro de las Amricas 2010 fue el anlisis de las caractersticas de las personas que fueron afectadas por la crisis econmica de 2008-2009, especialmente aquellas que perdieron sus trabajos y aquellas que manifestaron que su economa familiar se deterior. Para ello se plantearon preguntas como: estuvo la crisis vinculada con el apoyo de los ciudadanos a la democracia y los principios democrticos?, amenaz la crisis econmica el apoyo a la democracia? El estudio del 2010 puso de maniesto importantes cambios en las actitudes ciudadanas en una serie de factores relevantes de la vida poltica y social. De manera resumida, se encontr que en Costa Rica la crisis econmica del 2009 produjo un deterioro de la actividad econmica y el empleo, pero ello no repercuti de manera signicativa en los niveles de bienestar de la poblacin, aunque s se ampli la brecha de desigualdad social. Adems, la tradicional medida de apoyo al sistema mantuvo el nivel reportado en 2008 y fue la segunda ms alta de todos los pases estudiados. Asimismo, se registr un notable incremento en el ndice de tolerancia. Costa Rica encabeza, junto con Uruguay, el grupo de naciones latinoamericanas que combinan un alto apoyo al sistema y una alta tolerancia poltica. Las diferencias con respecto a los dems pases son marcadas: el apoyo a una democracia estable en Costa Rica es once puntos superior que en Colombia, el pas con el tercer mejor puntaje. El documento Cultura poltica de la democracia en Costa Rica, 2010 fue presentado en mayo de 2011, en una actividad pblica que cont con la participacin del Dr. Mitchell Seligson, coordinador de Lapop. El texto se encuentra disponible en el sitio www. estadonacion.or.cr. En 2012 el Programa Estado de la Nacin participar nuevamente en esta importante iniciativa.

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PRLOGO

FICHA 3

FICHA 4

Lineamientos orientadores para un Plan Nacional de Empleo Juvenil

A solicitud de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), el Programa Estado de la Nacin prepar el documento Principios orientadores y lineamientos, prioridades e instrumentos para la elaboracin de un Plan de Promocin del Empleo Juvenil, que fue el resultado de un trabajo de cuatro etapas realizado bajo la coordinacin de Eduardo Alonso. En la primera etapa, denominada Exploracin, se efectuaron tres trabajos de investigacin -Balance macroeconmico, Estado actual del empleo juvenil y Marco institucional, polticas y programas de fomento del empleo juvenil- que fueron presentados en un taller con personas expertas en la materia. En esa consulta, que constituy la segunda etapa del proyecto, participaron cerca de veinte representantes de instituciones vinculadas al tema del empleo, quienes aportaron observaciones y recomendaciones que permitieron identicar problemas adicionales relacionados con la poblacin joven y el empleo. En la tercera etapa, la sistematizacin de las investigaciones y las observaciones recogidas fueron incorporadas en un documento exhaustivo e integral, titulado Diagnstico de la situacin de la poblacin joven. A partir de ah se inici la cuarta etapa, cuyo objetivo fue desarrollar un plan de consultas en torno a los lineamientos para la formulacin del Plan Nacional de Empleo Joven. Se entrevist a veintisis personas que de una u otra forma estn relacionadas con la poblacin joven: quince funcionarios de entidades gubernamentales, cinco miembros del sector de jvenes de partidos polticos y de movimientos de juventud, representantes del sector sindical y empresarios. Estos insumos sirvieron de base para elaborar una propuesta de lneas orientadoras, que fue sometida a consulta y validacin mediante la metodologa de grupos focales. Se realizaron tres encuentros con la participacin de 36 personas, entre ellas jvenes, representantes de instituciones pblicas y de los sectores empresarial y sindical. Como su nombre lo indica, el documento nal de este proceso contiene, de manera condensada, los principios orientadores, lineamientos, prioridades e instrumentos que deberan considerarse en un plan nacional de promocin del empleo juvenil. En el primer semestre de 2011 la propuesta fue presentada a la Junta Directiva del Consejo de la Persona Joven y al Comit Tcnico Nacional del Programa Conjunto Juventud, Empleo y Migracin.

Apoyo al Inamu para monitorear el avance de la Poltica Nacional para la Igualdad y Equidad de Gnero (PIEG)
En el ao 2006, el Instituto Nacional de las Mujeres (Inamu), con el apoyo del Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas, con al Programa Estado de la Nacin la coordinacin del proceso tcnico y de consulta para la formulacin de la Poltica Nacional para la Igualdad y Equidad de Gnero 2007-2017 (PIEG). Cuatro aos despus, el Inamu decidi efectuar un balance de la ejecucin de la Poltica y su primer plan de accin, para lo cual solicit al Programa la generacin de los insumos tcnicos necesarios, as como la actualizacin del diagnstico y los indicadores de resultado de la PIEG, de manera que se pudiera contar con una base para la elaboracin de un nuevo plan. En junio de 2011 se dio a conocer el informe Actualizacin de lnea de base e indicadores del Sistema de Indicadores de la PIEG, el cual aporta los insumos para monitorear el avance de la Poltica y realizar un ejercicio de rendicin de cuentas al pas. En el foro Tres aos de la PIEG un balance necesario se expusieron los principales hallazgos del estudio, en una actividad que cont con la participacin de autoridades gubernamentales y representantes de organizaciones de mujeres a nivel nacional, regional y local, quienes discutieron los resultados, formularon recomendaciones y propusieron acciones para los prximos aos. La evolucin de los indicadores de seguimiento para el perodo 2007-2010 revela que, si bien se registraron progresos en algunos mbitos, estos han sido selectivos y lentos. El anlisis realizado mostr un desarrollo muy desigual entre objetivos, con una alta variabilidad en cuanto a logros y desafos pendientes. Entre los avances normativos destaca la promulgacin del nuevo Cdigo Electoral de 2009 -en el cual se establece el principio de paridad de gnero en todas nminas de eleccin popular-, as como el decreto ejecutivo 36020, del 2010, que crea la Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil, la entrada en vigencia de la Ley de creacin del sistema nacional de atencin y prevencin de la violencia intrafamiliar y violencia contra las mujeres en 2008, y la restitucin de los artculos 22 y 25 de la Ley de penalizacin de la violencia contra las mujeres.

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FICHA 5

El Estado de la Nacin realizar el Cuarto Censo Nacional Cooperativo

En el marco del convenio entre el Instituto Nacional de Fomento Cooperativo (Infocoop) y el Consejo Nacional de Rectores, que busca fortalecer el movimiento cooperativo y el sector de la economa social en el pas, en fecha reciente se denieron los trminos de referencia para que el Instituto encargue al Programa Estado de la Nacin la realizacin del Cuarto Censo Nacional Cooperativo. El Censo Cooperativo es una valiosa fuente de informacin sobre el desarrollo de las cooperativas, pues describe su situacin y brinda insumos para la toma de decisiones que fomenten este importante sector de la vida nacional. En la cuarta edicin del Censo se espera abordar las dimensiones social, econmica, ambiental y productiva del movimiento cooperativo, con el n de profundizar el conocimiento sobre este sector, visualizar los desafos que tiene por delante, dar elementos nuevos a las instituciones que lo apoyan y mostrar a la sociedad sus aportes al desarrollo nacional. Se tiene previsto que los resultados estn disponibles a mediados del 2012, declarado Ao Internacional del Cooperativismo.

FICHA 6

Inicia preparacin del primer Informe del Estado de la Ciencia, la Tecnologa y la Innovacin
El Programa Estado de la Nacin y la Estrategia Siglo XXI elaborarn el primer Informe del Estado de la Ciencia, la Tecnologa y la Innovacin de Costa Rica. El proyecto cuenta con la colaboracin de la Divisin de Ciencia y Tecnologa del BID y el aval y participacin del Ministerio de Ciencia y Tecnologa (Micit). El documento ser publicado como captulo especial del Decimoctavo Informe Estado de la Nacin, en noviembre de 2012. Esta iniciativa busca crear la plataforma de un sistema de seguimiento y evaluacin del desempeo nacional en ciencia, tecnologa e innovacin (CTI). Se basar en estudios de fondo que ayuden a identicar los principales desafos, valorar el desempeo nacional con respecto al de otras naciones con ingresos similares, estimular la discusin sobre las opciones del pas en temas de CTI y sustentar el proceso de toma de decisiones en este campo. Para ello se seguir la metodologa desarrollada por el Programa Estado de la Nacin, la cual conlleva la articulacin de una red multidisciplinaria de investigacin y la apertura de espacios de discusin con representantes de los distintos sectores que conforman el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin. El informe se propone responder a la interrogante cmo redisear el perl de las capacidades de Costa Rica en CTI, para optimizar su reproduccin y estimular la innovacin y la productividad nacionales? Para su abordaje se desarrollarn los siguientes ejes temticos: i) produccin del conocimiento cientco en Costa Rica, ii) recurso humano para la CTI, iii) inversin en I+D y sus fuentes de nanciamiento, iv) polticas pblicas para el fortalecimiento del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin, y v) valoracin del avance en la ejecucin del Plan de Medio Siglo en Ciencia y Tecnologa para Costa Rica. Las investigaciones tendrn una perspectiva sistmica del proceso cienciatecnologa-innovacin, que supone la interaccin y articulacin de varias comunidades y actores, entre ellos investigadores, tecnlogos, empresarios, inversionistas, usuarios, polticos, etc. Adems se considerarn los sistemas de gestin que incentivan o bloquean la CTI, y las organizaciones que habilitan el acceso al conocimiento y las tecnologas. Los estudios adems tendrn, como punto de partida general, la concepcin de una CTI que busca el crecimiento econmico y la creacin de mayor bienestar social, en un marco de respeto al ambiente.

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FICHA 7

Informe Estado de la Regin

El 4 de octubre de 2011 se dio a conocer en San Salvador el Cuarto Informe Estado de la Regin, el cual abarca los tres aos transcurridos desde la anterior entrega, en 2008. Gracias al apoyo de la Asistencia Danesa para el Desarrollo Internacional (Danida) fue posible encadenar los procesos de preparacin y difusin de dos Informes consecutivos, lo que dio continuidad a las redes de investigacin y al equipo central encargado de la gestin del proyecto. Al igual que en ocasiones anteriores, el Informe se elabor a partir de una estrategia participativa de investigacin y consulta social. Su temario fue denido despus de realizar 74 entrevistas a guras destacadas de la regin y discutir una propuesta con el Consejo Consultivo, rgano integrado por veinticinco personalidades centroamericanas que acompaaron todo el proceso de preparacin del Informe. La red acadmica fue conformada por cerca de doscientas personas, quienes elaboraron diversos estudios y aportes o se vincularon con la recoleccin y sistematizacin de informacin a lo largo del Istmo. Asimismo, en las discusiones sobre el avance de los insumos que sustentan el Informe y sobre los borradores de los captulos participaron alrededor de trescientos representantes de diversos sectores. Este proceso ha probado ser fundamental para garantizar la calidad y pertinencia del Informe. Este Cuarto Informe mantiene la tradicin de ser un instrumento desde Centroamrica y para Centroamrica, que analiza y da seguimiento a los desafos del desarrollo humano sostenible. Ofrece una mirada profunda sobre un conjunto de temas clave para conocer la evolucin reciente de la regin. No es una fotografa de la realidad, sino una documentacin selectiva de procesos, en la cual se ha precisado y detallado lo que diversos actores sociales, econmicos, polticos e institucionales hicieron en el pasado cercano y la huella que dejaron en el devenir del Istmo. Adems de dar seguimiento a las principales tendencias del desarrollo humano sostenible, en esta edicin se estudian en forma exhaustiva los temas de Estados de y para la democracia, cambio climtico y exclusin social. A este ltimo asunto dedica el Informe su mayor esfuerzo, al incorporar una visin prospectiva y propositiva para tratar de responder la siguiente pregunta: Bajo cules condiciones es probable un acuerdo poltico duradero, que haga posible disminuir la exclusin social en sociedades altamente inequitativas, con sistemas semidemocrticos y que experimentan una intensa y extendida violencia social? Durante el tercer trimestre del 2011 los esfuerzos del equipo tcnico del Estado de la Regin se han dedicado a la difusin del Informe. En el mes de octubre se realizaron las actividades de presentacin en todos los pases centroamericanos -excepto en Belice, donde est previsto hacerlo en el 2012y se establecieron alianzas con organismos nacionales y regionales, a n de organizar actividades conjuntas e identicar espacios idneos para exponer y discutir los contenidos de la publicacin. El proceso de difusin continuar durante el 2012, en forma paralela a la bsqueda de mecanismos institucionales y nancieros para la preparacin de futuras ediciones del Informe.

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FICHA 8

Amplia divulgacin del Tercer Informe Estado de la Educacin

Entre los meses de abril y octubre de 2011 se llev a cabo un amplio proceso de divulgacin del Tercer Informe Estado de la Educacin . El documento fue presentado formalmente a representantes de la comunidad educativa nacional y otros sectores de inters, procurando hacer conciencia de que esta importante iniciativa del Conare marco institucional del Programa Estado de la Nacin-, adems de ofrecer un exhaustivo informe bienal sobre el desempeo del pas en materia educativa, es una plataforma de investigacin que brinda insumos para identicar desafos y sustentar propuestas, a partir de valiosas herramientas como bases de datos, indicadores y anlisis especializados. La estrategia de difusin se enfoc en dos niveles de trabajo principales, que se detallan a continuacin. Comunicacin masiva Se realiz una actividad ocial en la cual se expusieron los principales hallazgos del Informe a 250 personas de todos los sectores del sistema educativo. Adems se llev a cabo una conferencia de prensa y se atendieron solicitudes de participacin en noticieros y programas radiofnicos y televisivos. A septiembre de 2011 la cobertura meditica rondaba las cien noticias, entre notas informativas y artculos de opinin que hacan referencia a diversos temas del documento. Otro espacio de divulgacin masiva fue el sitio del Programa Estado de la Nacin en Internet. En la seccin Biblioteca Virtual se cre una nueva pgina en la que se colocaron las tres ediciones del Informe Estado de la Educacin . Por primera vez se pusieron a disposicin del pblico veintids ponencias del documento recin publicado y carpetas de prensa desglosadas por captulos. Tambin se incorpor la versin en ingls de la Sinopsis del Informe y se dio libre acceso a sus bases de datos. En el mbito de las redes sociales, en el espacio del Programa Estado de la Nacin en el sitio YouTube se colocaron once vdeos informativos -algunos de ellos referentes a estudios especcos- y se inici con la modalidad de vdeos en ingls. Los ms consultados fueron los relacionados con la enseanza del Ingls, la educacin preescolar y la cultura democrtica en los centros de enseanza, as como la Valoracin general del Informe y un anlisis sobre culturas organizacionales en las escuelas y colegios. La red social Twitter se utiliz para anunciar las actividades de presentacin del Estado de la Educacin, con enlaces al comunicado de prensa y a los nuevos vdeos indicados. Adems se sugiri la descarga gratis del Informe en la Biblioteca Virtual del sitio en Internet.

Otra labor realizada fue la identicacin de ms de treinta instituciones nacionales e internacionales anes a la temtica educativa, con el n de intercambiar vnculos (links) entre sus direcciones y la de la pgina del Estado de la Nacin, y crear enlaces con los documentos del Estado de la Educacin . Relacin directa con la sociedad En el esfuerzo por difundir el Informe -y los productos del Programa Estado de la Nacin en general- se ha puesto especial nfasis en la relacin directa con los diversos sectores sociales. Esta labor ha encontrado gran receptividad e inters en el Estado de la Educacin, al cual se le reconocen, adems de su calidad, la amplitud y variedad de los temas tratados. Desde la publicacin del Informe hasta octubre de 2011, un total de 2.597 personas asisti a 46 actividades de divulgacin. Se realizaron presentaciones, talleres de capacitacin y foros con acadmicos, entre otros espacios que han ayudado a informar y formar sobre la situacin de la educacin costarricense, sus desafos y la bsqueda de alternativas. Los pblicos meta a los que se han dirigido estas iniciativas son:
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Docentes, funcionarios y tomadores de decisiones del MEP. Agremiados del Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofa, Ciencias y Arte. Altas autoridades de la Contralora General de la Repblica y de los poderes Judicial, Ejecutivo y Legislativo. Estudiantes y docentes de las universidades pblicas y privadas. A travs del Servicio Civil, funcionarios de ministerios, instituciones autnomas y municipalidades. Miembros de organizaciones del Magisterio Nacional. Miembros de organizaciones no gubernamentales y empresariales que trabajan en el tema de la educacin. Ciudadanos interesados en la temtica educativa. Representantes polticos a escala nacional, regional y local.

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PRLOGO

FICHA 9

rea de Difusin
El rea de Difusin del Programa Estado de la Nacin ha desplegado una serie de acciones para dar a conocer sus publicaciones a los diferentes grupos meta: tomadores de decisiones, investigadores, medios de comunicacin, sector educativo y sociedad civil. Concretamente, los esfuerzos se han centrado en los mbitos de capacitacin y comunicacin. Capacitacin Entre enero y septiembre del 2011 se realizaron 75 actividades formativas, en las que participaron 2.795 personas a lo largo del territorio nacional. Informacin y formacin para funcionarios pblicos y organizaciones sociales De manera constante el sector de funcionarios pblicos y las organizaciones sociales solicitan presentaciones de los diversos informes que elabora el Programa Estado de la Nacin, a n de contar con informacin actualizada y estimular la formacin de opiniones fundamentadas sobre la realidad nacional. Para apoyar ese proceso se suscribi un convenio con la Direccin General de Servicio Civil, y a travs de su Centro de Capacitacin para el Desarrollo se realizaron cinco talleres en los que participaron cerca de cuatrocientos funcionarios y autoridades pblicas. Con organizaciones sociales se efectuaron quince actividades, a las que asistieron alrededor de seiscientos representantes de muy diversas entidades, que procuran la formacin de sus integrantes en temas de la realidad nacional. Por otra parte, se divulg el mdulo educativo Grano de maz en la integracin centroamericana, en el contexto de seis actividades realizadas con el propsito de compartir los hallazgos del Informe Estado de la Regin (2008) y promoverlo como una herramienta para la informacin y formacin de dirigentes indgenas, as como de los funcionarios y docentes que atienden a esta poblacin. Se cont con la participacin de unas trescientas personas. La aventura del Estado de la Nacin en el aula La coordinacin entre el Ministerio de Educacin y el Estado de la Nacin sigue dando frutos, al suministrar a los docentes informacin y materiales valiosos para abordar con creatividad y pertinencia una gran variedad de temas y motivar un aprendizaje signicativo en las y los estudiantes. A lo largo del 2011 se han realizado cerca de treinta actividades dirigidas a unos seiscientos educadores de todo el pas, en las cuales se han suministrado estudios, correlaciones pedaggicas y mdulos que son un apoyo real para el desarrollo de temas del currculo con informacin actual. Asimismo, la presentacin del Tercer Informe Estado de la Educacin puso al alcance de muchos docentes y funcionarios del MEP informacin actualizada sobre la situacin del sistema educativo y sus principales desafos, lo que les dio base para hacer propuestas de cambio, tal como se coment en la cha 8.

Informe Estado de la Nacin en la comunidad universitaria Las universidades son espacios clave para el dilogo acadmico y el debate sobre los temas de actualidad nacional y, por ende, para la difusin de los Informes Estado de la Nacin. Para llevar adelante la labor en este mbito contina trabajando la Subcomisin de Presentacin del Estado de la Nacin en la comunidad universitaria, con representantes de los cuatro centros de enseanza superior pblica del pas. Se utiliza sobre todo la modalidad de foro acadmico, para analizar a profundidad los temas del Informe Estado de la Nacin . Entre marzo y septiembre de 2011 se organizaron siete foros, a los que asistieron 350 personas. Adems, en este perodo se sum el Informe Estado de la Educacin, sobre el cual se realizaron cinco interesantes debates, en los que participaron cerca de 700 docentes y estudiantes. La Subcomisin tambin estimul la expresin artstica a partir del Informe Estado de la Nacin, invitando a diversos artistas a utilizar temas de la realidad nacional como inspiracin para sus creaciones.
Produccin audiovisual El Programa Estado de la Nacin ha continuado con la produccin de vdeos cortos sobre sus informes. En 2010 se realizaron cinco cortos sobre los hallazgos del Decimosexto Informe Estado de la Nacin en las reas social, ambiental, poltica y econmica. En el caso del Estado de la Educacin se elaboraron once vdeos con temticas variadas y sobre investigaciones especcas. Adems se inici con la modalidad de vdeos en ingls. Y en lo que concierne al Cuarto Informe Estado de la Regin, se ha producido material audiovisual que sintetiza los anlisis efectuados en las temticas de exclusin social, cambio climtico, administracin de la justicia y el desafo de los Estados de y para la democracia, entre otros.

ESTADO DE LA NACIN

ndices
ndice general
EQUIPO RESPONSABLE RECONOCIMIENTOS PRESENTACIN PRLOGO AL DECIMOSTIMO INFORME Desempeo nacional y rendicin de cuentas: el Programa Estado de la Nacin Asentado nacionalmente, dentro de la corriente del desarrollo humano El Informe Estado de la Nacin: un mtodo para conocer y pensar un pas Cuestiones crticas a partir de la experiencia Estructura, insercin institucional y recursos Metodologa, limitaciones de informacin y mecanismos de negociacin Actitud frente al error u omisin Estilo del Informe y accin del Programa 3 5 23 27 27 28 28 29 29 29 29 30

CAPTULO 1 SINOPSIS Valoracin general Dictamen El 2010 en perspectiva Tiempo de inexin Una salida poltica Sinopsis Equidad e integracin social Crisis nanciera y problemas de gestin en el seguro de salud de la CCSS Desescolarizacin en secundaria a la baja desde el 2007 Ingresos no laborales representan el 20% de los ingresos de los hogares Regin Huetar Atlntica y obreros agrcolas con menor calidad en sus viviendas Tasa de homicidios se mantiene elevada Contina en aumento la incidencia de la pobreza Niveles de desigualdad mayores a los reportados en los ltimos aos Avances selectivos, lentos e insucientes en el cierre de las brechas de gnero Desventajas socioeconmicas de las personas con discapacidad Pese al deterioro de las nanzas pblicas, la inversin social se mantiene Oportunidades, estabilidad y solvencia econmicas Recuperacin no alcanza para paliar los efectos de la crisis Caractersticas de la vieja economa limitan la competitividad y el progreso social

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ESTADO DE LA NACIN

NDICES

Aumenta nmero de Mipyme exportadoras, pero su desempeo exportador se deteriora La informalidad y la falta de emprendimientos profundizan las disparidades econmicas Inacin se mantiene baja, pero con rigideces que repercuten en el tipo de cambio real Presiones scales aumentan y demandan recursos frescos Debilidades en la negociacin de la reforma tributaria Armona con la naturaleza Hidrocarburos sustentan la huella de carbono e inciden en la calidad del aire Mejora cobertura del agua potable y se reduce el uso (registrado) de aguas subterrneas Agroqumicos siguen impactando la calidad ambiental Humedales y biodiversidad marina, desafos para la conservacin No se logra reducir el impacto de los desastres Ordenamiento del territorio, la principal deuda ambiental del pas Un ao rcord en protestas por temas ambientales Fortalecimiento de la democracia Resultados electorales conrman desalineacin partidaria y fragilidad del sistema de partidos Congreso entrabado en temas centrales para el pas Sntomas de agotamiento en el proceso de modernizacin judicial Poltica exterior de bajo perl y marcada por el conicto con Nicaragua Cuarto Informe Estado de la Regin Aporte especial: Desafos de la educacin preuniversitaria en ciencia y tecnologa

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PARTE I: SEGUIMIENTO DEL DESARROLLO HUMANO SOSTENIBLE CAPTULO 2 EQUIDAD E INTEGRACIN SOCIAL Hallazgos relevantes Valoracin general Valoracin del Decimosexto Informe Aspiraciones Introduccin Acumulacin de capacidades en el 2010 Balance general Acceso a una vida larga y sana Crisis nanciera y problemas de gestin en el seguro de salud de la CCSS Acceso al conocimiento Desescolarizacin en secundaria a la baja desde el 2007 Uno de cada cinco estudiantes reprueba el ao lectivo Crece personal docente titulado, pero se desconoce la calidad de su formacin Persisten problemas en infraestructura y recursos educativos Brechas cantonales en la distribucin de la oferta educativa Un 12% de los jvenes de 12 a 24 aos no estudia ni trabaja Acceso a un ingreso digno Mejora la captacin de los ingresos no laborales Disminuye la tasa de desempleo, pero persisten brechas Se mantiene expansin de la inversin social pblica en el 2010 Acceso a vivienda digna Ms de la mitad de las viviendas tiene al menos un problema de infraestructura o hacinamiento Regin Huetar Atlntica y obreros agrcolas con menor calidad en sus viviendas Crdito para vivienda aument en 2010, aunque fue inferior a los montos de 2007 Impuesto solidario recauda menos de lo proyectado Problemas de acceso a vivienda para clase media, pese a opciones crediticias Acceso a una vida libre de amenazas Tasa de homicidios se mantiene elevada

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73 73 75 76 76 77 77 77 82 82 86 87 88 89 90 90 92 93 93 95 95 96 96 96 98 99 100 100 100

NDICES

ESTADO DE LA NACIN

Crecen los homicidios contra mujeres, infantes y adolescentes Aumentan el sicariato y los delitos contra la propiedad Hacia una reduccin de la violencia fsica contra infantes: patrones de crianza aplicados por los adultos Desigualdad, pobreza y exclusin social Contina en aumento la incidencia de la pobreza Aumentan la pobreza rural y su brecha con respecto a la pobreza urbana Niveles de desigualdad mayores a los reportados en ltimos aos Pocos cambios en la distribucin del ingreso por clase social Avances selectivos, lentos e insucientes en el cierre de las brechas de gnero Desventajas socioeconmicas de las personas con discapacidad Gestin de la equidad y la integracin social Pese al deterioro de las nanzas pblicas, inversin social se mantiene Inversin social real por habitante fue un 15% mayor que la de diez aos atrs Programas sociales selectivos con la mayor expansin en el ltimo quinquenio
CAPTULO 3 OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONMICA Hallazgos relevantes Valoracin general Aspiraciones Introduccin Oportunidades Economa se recupera, pero a un ritmo menor a partir del segundo trimestre de 2010 Exportaciones e inversin pierden impulso, pero consumo privado se acelera Mayora de sectores productivos crece, en especial los servicios privados Recuperacin no alcanza a generar empleos para los grupos ms afectados por la crisis Sigue creciendo el empleo calicado Caractersticas de la vieja economa limitan competitividad y progreso social del pas Aumenta nmero de Mipyme exportadoras, pero su desempeo se deteriora Deterioro del clima de negocios impacta el desempeo de las Mipyme Internacionalizacin de Mipyme requiere polticas que incrementen su productividad Se requiere mejorar capacidades locales para ampliar benecios de la integracin internacional Pas con capacidad para hacer emprendimientos, pero con oportunidades limitadas Falta de nanciamiento limita el emprendedurismo en el pas La informalidad empresarial profundiza las disparidades econmicas Estabilidad y solvencia econmicas Inacin se mantiene baja, pero vulnerable a factores exgenos y transitorios Inexibilidades de mercados y precios regulados limitan cada de la inacin Rigideces a la baja en la inacin repercuten en el tipo de cambio real Poltica monetaria con instrumentos limitados para incidir en factores que afectan el tipo de cambio La apreciacin cambiaria: retos para abordar su anlisis Presiones scales por inercia de gastos y recaudacin estancada La lenta recuperacin de los ingresos tributarios demanda recursos frescos Inconsistencia entre el Estado social de derecho y la carga tributaria Por segundo ao consecutivo, el crecimiento del gasto inercial acelera el deterioro scal Gasto social e inversin pblica en niveles histricos, pero vulnerables Deterioro en variables que determinan dinmica de la deuda pblica Tema especial: Debilidades en el proceso de negociacin afectan la aprobacin de la reforma tributaria Texto sustitutivo sin cambios en aspectos controversiales Nueva propuesta de reforma tiene menor impacto en la equidad, la pobreza y la inacin, pero an hay margen de mejora

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CAPTULO 4 ARMONA CON LA NATURALEZA Hallazgos relevantes Valoracin general Valoracin del Decimosexto Informe Aspiraciones Introduccin Resultados de la gestin ambiental Deterioro y contaminacin evidencian dbil compromiso con la sostenibilidad Crisis desacelera la demanda de energa, aunque con mayor vulnerabilidad de la oferta Hidrocarburos e industria sustentan la huella de carbono e inciden en la calidad del aire Mejora cobertura del agua potable y se reduce el uso (registrado) de aguas subterrneas Inadecuado uso agrcola y urbano del suelo pone en riesgo acuferos y ros Se estima el impacto real de la pesca de arrastre Agroqumicos siguen impactando la calidad ambiental Alternativas productivas agropecuarias y forestales con pocos incentivos Proteccin del patrimonio natural con tareas pendientes Humedales, un desafo para ampliar los alcances de la conservacin Mayor conocimiento de la biodiversidad y sus amenazas No se logra reducir el impacto de los desastres Procesos de la gestin ambiental Ordenamiento del territorio, la principal deuda ambiental del pas No existe un marco legal claro, sino muchas normas involucradas Se identican desafos claros, en un marco de urbanizacin indiscriminada Deciente scalizacin del cumplimiento de la normativa ambiental Un ao record en protesta ambiental, que de manera creciente recurre a la va judicial Graves limitaciones para el seguimiento de denuncias y resoluciones ambientales Actores diversos realizan esfuerzos por mejorar la gestin ambiental Desafo del manejo integrado del agua estimula la accin local Buenas prcticas ambientales requieren alianzas e incentivos Nueva ley de residuos slidos genera acciones positivas Urge tender puentes entre gestin del riesgo y cambio climtico Capacidades para la gestin ambiental Esfuerzos de conservacin: avances y carencias Ambiente y educacin: un vnculo en ciernes CAPTULO 5 FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA Hallazgos relevantes Valoracin general Aspiraciones Introduccin Sistema electoral y de partidos polticos Anlisis de las elecciones nacionales de febrero del 2010 Sistema de partidos muestra un partido dominante y una oposicin debilitada Nuevos controles sobre el nanciamiento poltico demandan mayor organizacin partidaria Efecto negativo de los certicados de cesin sobre el sistema electoral Anlisis de las elecciones municipales de diciembre de 2010 Se remueven algunas barreras estructurales en los comicios municipales Ligero repunte en la participacin, pero sigue siendo baja Predominio del PLN en las alcaldas y concejos municipales divididos Mujeres ocupan puestos subordinados de representacin poltica local Sigue creciendo la oferta partidaria cantonal

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Gestin poltica responsable Predominan los convenios y tratados internacionales en la legislacin aprobada Legislacin aprobada coincide poco con las necesidades identicadas por diferentes sectores Reforma scal da cuenta de los problemas para tramitar reformas signicativas Ms dilogo, y mejoras en el gasto y la recaudacin ampliaran las posibilidades de aprobacin del Plan Fiscal Contina la ampliacin de obligaciones del Estado, sin que aumente la capacidad para su cumplimiento Convivencia ciudadana La protesta social se mantuvo estable en el 2010 Sin respuestas sobre los factores condicionantes de la protesta social Dbil relacin entre los ciclos econmicos y la protesta social Sindicatos, los ms activos; trabajo y legislacin, los temas ms frecuentes Inseguridad ciudadana no moviliza a la poblacin Administracin de la justicia Deterioro de los principales indicadores del desempeo judicial Sistema de seguimiento muestra mejora en los grados de cumplimiento de las sentencias de la Sala Cuarta Una nueva rea para el anlisis: el Poder Judicial y la poltica Principales desafos del sistema de administracin de justicia Poltica exterior Bajo perl de la poltica exterior en el Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014 Nuevos socios comerciales y diplomticos reconguran los ejes de accin de la poltica exterior Derechos humanos y seguridad internacional: temas predominantes en planteamientos ante la ONU Conicto con Nicaragua acapara la agenda del pas durante el primer ao de la administracin Chinchilla APORTE ESPECIAL NDICE DE RIESGO ELECTORAL EN LAS ELECCIONES NACIONALES DEL 2010 Introduccin Aspectos metodolgicos Fuentes de informacin Unidad de anlisis Variables Inconsistencias en el material electoral en el 2010 Anlisis de riesgo electoral Patrones similares de ubicacin geogrca de las juntas con inconsistencias PARTE II: DEBATES PARA EL DESARROLLO CAPTULO 6 DESAFOS DE LA EDUCACIN EN CIENCIA Y TECNOLOGA Hallazgos relevantes Valoracin general Introduccin Importancia estratgica de la educacin en Ciencia y Tecnologa en Costa Rica Diez desafos de corto plazo para la educacin cientco-tecnolgica Desafos en la educacin cientca Desafo 1: Mejorar y acreditar los programas de formacin inicial de docentes de primaria y secundaria Desafo 2: Articular la oferta de formacin para los docentes en servicio Desafo 3: Aumentar y mejorar la distribucin de infraestructura para la enseanza de las Ciencias Desafo 4: Fortalecer los colegios cientcos como opcin para el mejoramiento de la enseanza de las Ciencias Desafo 5: Mejorar la enseanza de las Ciencias como estrategia para fomentar las vocaciones cientco-tecnolgicas Desafos en la educacin tcnica Desafo 6: Aumentar la cobertura de los colegios tcnicos del MEP, una opcin que evidencia aciertos Desafo 7: Garantizar la pertinencia de la educacin tcnica en secundaria Desafo 8: Fortalecer los nexos entre la formacin tcnico-vocacional postsecundaria en el INA y el sector empresarial

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Desafo 9: Reorientar la oferta de modo que la ETFP apoye las reas estratgicas para aumentar la productividad del pas Desafo 10: Fortalecer los programas de fomento del emprendedurismo, como mecanismo para contribuir a elevar la productividad
CAPTULO 7 SINOPSIS DEL CUARTO INFORME ESTADO DE LA REGIN Valoracin general La evolucin reciente del desempeo regional Aunque con un ritmo ms lento, se mantuvieron avances en reas clave Centroamrica experiment retrocesos en varios frentes La regin tiene que enfrentar una indita e intensa convergencia de vulnerabilidades y amenazas Prevenir que la intensicacin de la violencia vulnere el orden poltico Asumir la gestin del riesgo para que los efectos del cambio climtico no produzcan desastres a gran escala Prevenir severos efectos sociales ante eventuales alzas en precios internacionales de alimentos y combustibles Aprovechar la ventana de oportunidad que representa el bono demogrco Prepararse para evitar que la incierta y voltil economa internacional cierre oportunidades de crecimiento Evitar que una nueva era de crnicos dcits pblicos limite polticas de desarrollo Las brechas podran causar una fractura regional Ms y mejores acciones regionales son posibles pese al adverso contexto Sin cambios internos en los pases, la integracin enfrenta lmites Resumen de los captulos del informe El dilema estratgico de reducir la exclusin social (captulo 10) Propsito Principales innovaciones Investigaciones de base Sntesis del argumento Hallazgos relevantes Resumen del anlisis Seccin Panorama regional Captulo 2. Panorama demogrco Captulo 3. Panorama social Captulo 4. Desempeo econmico Captulo 5. Panorama ambiental Captulo 6. Panorama poltico Captulo 7. Integracin regional Seccin Desafos del desarrollo humano sostenible Captulo 8. El desafo de los estados de y para la democracia Captulo 9. El desafo de enfrentar el cambio climtico PARTE III: ANEXO ESTADSTICO Y METODOLGICO CAPTULO 8 ANEXO METODOLGICO Introduccin Aportes metodolgicos Simulaciones tributarias Comparabilidad entre la EHPM y la Enaho 2010 Congestin y productividad judicial Revisin de la clasicacin de las actividades productivas segn tipos de economa Acceso a la informacin

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COMPENDIO ESTADSTICO Estadsticas sociales Estadsticas econmicas Estadsticas ambientales Estadsticas polticas Indicadores internacionales FUENTES, DEFINICIONES Y NOTAS TCNICAS SIGLAS Y ACRONIMOS BIBLIOGRAFA

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ndice de cuadros
1.1 Participacin electoral y apoyo partidario, segn segmento del mercado electoral. 2006 y 2010 1.2 Cantones segn control partidario de la alcalda y el concejo municipal. Elecciones de 2002, 2006 y 2010 1.3 Diez desafos de corto plazo para la educacin tcnico-cientca en Costa Rica 2.1 Resumen de indicadores sociales. 1990-2010 2.2 Valoracin de algunos indicadores sociales por su desempeo nacional, segn posicin del pas. 2010 2.3 Crecimiento real anual de los ingresos y los gastos totales del seguro de salud de la CCSS. 1992-2010 2.4 Situacin de las regiones educativas, segn tasas de desercin, repitencia y reprobacin en secundaria. Promedio 2009-2010 2.5 Distribucin de los hogares y del ingreso total de los hogares, segn clase social. 2010 2.6 Indicadores de calidad de la vivienda, segn regin. 2010 2.7 Indicadores de calidad de la vivienda, segn clase social. 2010 2.8 Tenencia de activos seleccionados en los hogares, por clase social 2.9 Estimaciones de las lneas de pobreza 2.10 Estimaciones del coeciente de Gini, por tipo de ingreso. 2010 2.11 Distribucin de los hogares, por quintil de ingreso familiar per cpita, segn clase social. 2010 2.12 Balance de indicadores de seguimiento de la PIEG. 2007-2010 2.13 Inversin social pblica, segn criterio de acceso y programa. 2010 2.14 Estimacin del impacto de las pensiones del rgimen no contributivo sobre la pobreza. 2006-2010 2.15 Estimacin del impacto del programa Avancemos sobre la pobreza. 2007-2010 3.1 Resumen de indicadores econmicos. 2006-2010 3.2 Ocupados de 15 aos y ms, por rama de actividad. 2009 y 2010 3.3 Caractersticas seleccionadas de las personas ocupadas, segn tipo de economa. 2010 3.4 Nmero de empresas y volumen de exportaciones, segn tamao. 2007 y 2010 3.5 Resultados de Costa Rica en la clasicacin Doing Business 2011 3.6 Capacitacin y especializacin de empleados de las Mipyme. 2011 3.7 Colocaciones de Finade y Fode. 2010 3.8 Indicador de semiformalidad de las Mipyme, segn provincia. 2007 y 2010 3.9 Costa Rica: inacin por rubros. 2008-2010 3.10 Variacin de los ingresos, totales y tributarios. 2004-2010 3.11 Composicin del gasto del Gobierno Central 3.12 Crecimiento real de los gastos del Gobierno Central 3.13 Posicin de los actores, segn tema incluido en la propuesta original de la Ley de Solidaridad Tributaria (expediente 17959) 3.14 Aspectos negociables en torno a los impuestos de ventas y renta, segn tema 3.15 Cambios en el proyecto de Ley de Solidaridad Tributaria, segn actores interesados 3.16 Impacto de las simulaciones en variables seleccionadas 4.1 Resumen de indicadores ambientales. 2006-2010 4.2 Composicin estimada de las emisiones de CO2 en Costa Rica. 2010 4.3 Tipos de uso del agua concesionada en las cuencas con mayor aporte. 2010 4.4 Poblacin abastecida con agua potable, segn ente operador, y con agua sometida a control de calidad. 2006-2010 4.5 Importacin de plaguicidas agrcolas. 2008-2010 4.6 Accidentes relevantes con plaguicidas. 2010 61 61 68 74 79 85 89 94 97 98 99 104 106 108 110 116 119 119 126 134 135 137 138 139 146 148 149 155 158 158 160 161 162 165 170 177 179 180 186 187

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4.7 Proteccin de bosque mediante pago de servicios ambientales. 2006-2010 4.8 Nmero de eventos registrados en DesInventar. 2010 4.9 Principales leyes relacionadas con el ordenamiento territorial 4.10 Principales leyes y disposiciones ambientales aprobadas en 2010 4.11 Principales conictos ambientales. 2010 4.12 Buenas prcticas ambientales identicadas, segn sector productivo y objetivo. 2010 4.13 Talleres de capitacin impartidos en el marco de la Ley para la Gestin Integral de Residuos. 2010 4.14 Algunos nuevos grupos locales que trabajan en la recuperacin de residuos slidos con valor comercial 4.15 Funcionarios del Sinac, segn rea de conservacin. 2010 5.1 Resumen de indicadores polticos. 2000-2010 5.2 Ingresos y gastos electorales de los partidos polticos en la campaa. 2010 5.3 Principales objeciones planteadas por el TSE sobre el nanciamiento de la campaa electoral de 2010, segn partido poltico. 2010 5.4 Liquidacin de gastos de los partidos polticos en la campaa electoral de febrero de 2010 5.5 Indicadores relevantes de las elecciones municipales. 2002, 2006 y 2010 5.6 Resultados de las elecciones de alcaldes municipales, segn partido poltico. 2006 y 2010 5.7 Caudal electoral de los partidos polticos en las elecciones de 2010, con respecto al 2006, por tipo de eleccin 5.8 Cantones segn control partidario de la alcalda y concejos municipales. Elecciones 2002, 2006 y 2010 5.9 Distribucin de alcaldas y vicealcaldas por gnero y provincia. Elecciones municipales de 2010 5.10 Partidos polticos cantonales con regidores electos en 2002, 2006 y 2010 5.11 Leyes aprobadas en la primera legislatura, por administracin, segn tipo de leyes. 2002-2011 5.12 Duracin promedio del proceso de aprobacin de leyes. Legislatura 2010-2011 5.13 Comparacin de la legislacin aprobada y la legislacin potencial. 2010-2011 5.14 Posicin poltica de los actores sobre el Plan Fiscal 5.15 Leyes aprobadas en la Asamblea Legislativa, por asignacin de los recursos, segn tipo de ley. 2009 y 2010 5.16 Indicadores del desempeo del Poder Judicial. 2004-2010 5.17 Capacidades del Poder Judicial en el perodo 2004-2010 y proyeccin 2011-2015 5.18 Cumplimiento de sentencias de la Sala Cuarta con plazo vencido, segn institucin. Octubre de 2009 a julio de 2011 5.19 Cooperacin e inversin de China en Costa Rica. 2007-2010 5.20 Criterios para la clasicacin de las juntas receptoras de votos segn niveles de riesgo electoral. Elecciones nacionales de 2010 5.21 Ejemplos de inconsistencias electorales detectadas en las elecciones de 2010 5.22 Factor de ponderacin de cada uno de los materiales electorales 5.23 Juntas receptoras de votos segn nivel de riesgo. Elecciones de 2010 5.24 Juntas receptoras de votos segn nivel de riesgo y partido ganador. Elecciones de 2010 5.25 Margen de diferencia entre el primer y el segundo partido poltico ms votado en las JRV, segn nivel de riesgo electoral 5.26 Juntas receptoras de votos con y sin reconteo, segn partido ganador. Elecciones de 2010 5.27 Juntas receptoras de votos con y sin reconteo, segn riesgo electoral. Elecciones de febrero de 2010 6.1 Comparacin internacional de matrcula y graduados en educacin tcnica 6.2 Estado del equipamiento de los colegios tcnicos, por regin de planicacin 6.3 Poblacin joven ocupada por rama de actividad, segn grupo de edad. 2009 7.1 Centroamrica: crecimiento real de los principales sectores econmicos. 2009 7.2 Centroamrica: capacidad potencial estimada para generacin elctrica. 2004 7.3 Estructura del Cuarto Informe Estado de la Regin 7.4 Situacin estratgica de los pases centroamericanos con alta exclusin social 7.5 Probabilidad de alcanzar un acuerdo poltico para reducir la exclusin social en las condiciones polticas imperantes 8.1 Ejercicios de simulacin sobre el impacto del impuesto de ventas en diversos escenarios 8.2 Resultado de las pruebas efectuadas a los principales indicadores de empleo. EHPM 2009 y Enaho 2010 8.3 Distribucin de los ocupados, segn clasicacin. Promedio 2001-2009

190 195 197 203 204 209 212 213 217 224 231 231 232 234 235 236 237 237 239 239 240 243 244 245 249 250 252 258 267 269 270 270 270 270 271 271 291 292 294 301 305 314 316 316 330 332 334

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ndice de recuadros
1.1 Cambios metodolgicos en la Encuesta de Hogares a partir del 2010 2.1 Costa Rica en el ndice de desarrollo humano: consideraciones metodolgicas y sustantivas 2.2 Principales resultados de la Encuesta Nacional de Salud Sexual y Reproductiva 2.3 Retos de la atencin del cncer en la CCSS 2.4 Cambios en la captacin de los ingresos de las personas por medio de la Enaho 2.5 Modicaciones en las estimaciones de pobreza a partir del 2010 2.6 Especicaciones metodolgicas sobre la estimacin del coeciente de Gini 2.7 Experiencias exitosas en la reduccin de la desigualdad y la pobreza: el caso de Brasil 2.8 Estimacin de los factores determinantes de la desigualdad en los ingresos laborales de Costa Rica (2001-2009) 2.9 Segregacin ocupacional por gnero en Costa Rica (1988-2008) 2.10 Sentar las bases e implementar acciones: principales retos de la Red de Cuido 3.1 Desafos de las zonas de menor desarrollo para atraer y aprovechar la IED 3.2 Esfuerzos por fomentar encadenamientos enfrentan importantes retos interinstitucionales 3.3 Importancia de la internacionalizacin de las empresas del sector de tecnologas digitales 3.4 Esfuerzos por generar informacin para mejorar la toma de decisiones en materia tributaria 3.5 Apreciaciones sobre la Ley de Solidaridad Tributaria 4.1 Proyecto Diqus motiva visita de relator especial de la ONU 4.2 Primer inventario de emisiones de la GAM identica fuentes de contaminacin 4.3 Se reporta contaminacin en ros por cultivos de pia del Caribe 4.4 Exposicin y efectos del uso de antibiticos en actividades productivas en Guanacaste 4.5 Benecios reportados de la ganadera sostenible 4.6 reas protegidas, biodiversidad y servicios ambientales 4.7 Estudio estima el dao ambiental a humedales en isla Calero y laguna Los Portillos 4.8 Unidades socioecolgicas de gestin, una nueva propuesta conceptual 4.9 Normativa ambiental: avances dispares y deudas en reas clave 4.10 Expertos sealan algunas lecciones aprendidas del caso de la minera en Crucitas 4.11 CGR revela errores en autorizaciones de viabilidad ambiental otorgadas por la Setena 4.12 En debate nuevo marco normativo para la gestin de los acueductos comunales 4.13 Cam(Bio)2: normativa y sello de servicios ambientales para productores orgnicos 4.14 El manejo de residuos slidos mejor las nanzas del municipio de Alvarado 4.15 Desastre en Calle Lajas evidencia el carcter social del riesgo 5.1 Mercado poltico electoral en los comicios presidenciales de 2006 y 2010 5.2 Validacin de la agenda legislativa potencial 5.3 Cronologa de la Ley de Trnsito: un largo proceso de discusin y reformas legislativas 5.4 Ventajas y desventajas de los tribunales de agrancia 5.5 Despacho Modelo del Juzgado de Pensiones Alimentarias de Alajuela 5.6 Mecanismos de control de la corrupcin en Costa Rica 5.7 El Ministerio Pblico costarricense: un modelo agotado 5.8 Acciones tomadas por la Cancillera frente al conicto con Nicaragua 5.9 Anlisis de la estrategia seguida por la administracin Chinchilla Miranda frente a la agresin/invasin en Isla Portillos 45 80 82 84 93 103 105 107 109 111 112 141 142 144 163 165 176 178 187 188 189 191 193 201 202 205 207 209 210 214 215 229 241 242 251 254 255 256 260 261

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ndice de grcos
1.1 Evolucin del coeciente de Gini 1.2 Evolucin de la inversin social pblica real, total y per cpita 1.3 Crecimiento real del PIB, el consumo, las exportaciones y la inversin 1.4 Crecimiento absoluto del empleo por tipo de economa. 2010 1.5 Crecimiento real interanual de ingresos y gastos del Gobierno Central 1.6 Aspectos que inciden en la aprobacin de reformas scales en el pas 1.7 Huella ecolgica, biocapacidad y huella de carbono 1.8 Composicin estimada de las emisiones de CO2 en Costa Rica, por fuente. 2010 1.9 Importacin de plaguicidas. 1978-2010 1.10 Acciones colectivas sobre medioambiente, segn tipo de demanda. 1997-2010 1.11 Congestin en el Poder Judicial y brechas entre casos entrados y terminados por ao. 2001-2010 1.12 Centroamrica: tasa de homicidios por 100.000 habitantes. 2000-2010 1.13 Centroamrica: magnitud de la exclusin y zonas de inclusin social durante la primera dcada del siglo XXI 1.14 Centroamrica: crecimiento promedio del PIB real, por pas. 2000-2010 2.1 Crecimiento de las bases salariales, segn categoras seleccionadas. 2006-2010 2.2 Tasa neta de escolaridad en la educacin secundaria tradicional, por ciclo 2.3 Tasa de desercin intra-anual en la educacin regular, por nivel 2.4 Reprobados en educacin secundaria diurna, total y en sptimo ao 2.5 Poblacin de 12 a 24 aos que no estudia ni trabaja 2.6 Composicin de los ingresos brutos totales mensuales de los hogares, por tipo de ingresos, segn clase social. 2010 2.7 Tasa de desempleo abierto, por quintiles de ingreso per cpita del hogar 2.8 Evolucin de la inversin social pblica real, total y per cpita 2.9 Evolucin de la tasa de homicidios 2.10 Incidencia de la pobreza total y extrema 2.11 Evolucin del coeciente de Gini 2.12 Poblacin ocupada, segn ttulo obtenido en educacin formal 2.13 ndice del gasto pblico social real por habitante, por sectores 3.1 ndice mensual de actividad econmica (IMAE) 3.2 Crecimiento real del PIB, el consumo, las exportaciones y la inversin 3.3 Crecimiento real del consumo, privado y pblico 3.4 Crecimiento de las importaciones, totales y de bienes de consumo 3.5 Crecimiento real de la produccin, por sectores 3.6 Aos promedio de escolaridad por sectores productivos 3.7 Tasas de entrada y salida de las empresas exportadoras, segn quintiles del monto exportado. 2000-2008 3.8 Estimacin de los salarios promedio del sector exportador y zonas francas 3.9 Emprendedores iniciales y emprendedores establecidos en pases similares. 2010 3.10 Percepciones de los emprendedores en pases latinoamericanos de similar desarrollo. 2010 3.11 Fuente de nanciamiento del capital inicial de las Mipyme 3.12 Distribucin del empleo, por sectores 3.13 Tasa de inacin en pases seleccionados 3.14 Variacin del ndice de precios al consumidor, por categoras. Enero de 2006 a Diciembre de 2010 3.15 Evolucin del tipo de cambio nominal 3.16 Tipo de cambio nominal en pases seleccionados. Enero de 2007 a Diciembre de 2010 46 47 49 50 52 52 54 55 57 59 63 64 65 66 85 87 87 88 92 94 95 96 101 104 106 109 117 130 131 131 132 132 133 137 139 143 143 145 147 149 150 151 151

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INDICES

3.17 Flujos de capitales privados, por tipos 3.18 Evolucin del resultado nanciero del sector pblico 3.19 Ingresos tributarios como porcentaje del PIB 3.20 Recaudacin tributaria por persona en pases seleccionados 3.21 Razn entre la deuda del Gobierno Central y el PIB 3.22 Distribucin de la renta pagada por las personas fsicas con actividad lucrativa y las personas jurdicas, segn centil de ingreso 3.23 Estructura de la canasta bsica, por bienes y servicios exentos y gravados 3.24 Incremento del gasto total del hogar como porcentaje de los ingresos 4.1 Huella ecolgica, biocapacidad y huella de carbono 4.2 Evolucin mensual del consumo de derivados de petrleo 4.3 Relacin entre el IDH e intensidad energtica 4.4 Metales en el aire cercano a la Catedral Metropolitana en San Jos 4.5 Contribucin de fuentes de contaminacin urbana a la calidad del agua en ros de la subcuenca Virilla 4.6 Desembarcos de especies de camarn, segn la profundidad de captura 4.7 Evolucin del rea bajo proteccin 4.8 Evolucin de la red de reservas naturales privadas 4.9 Nmero de acciones colectivas sobre temas ambientales 5.1 Apoyo partidario y participacin electoral, segn segmento del mercado electoral. 2006 y 2010 5.2 Evolucin de las simpatas partidarias. 1993-2011 5.3 Abstencionismo en elecciones municipales, segn cantn. 2002, 2006 y 2010 5.4 Partidos polticos cantonales registrados entre 1949 y 2010 5.5 Razones que explican el fracaso de la aprobacin de reformas scales en la Asamblea Legislativa 5.6 Actores que podran ejercer un poder de veto sobre la reforma scal 5.7 Acciones colectivas registradas por mes. 1997-2010 5.8 Relacin entre el ciclo econmico y las acciones colectivas. 1997-2010 5.9 Congestin de casos en el Poder Judicial y brechas entre casos entrados y terminados por ao 5.10 Presupuesto judicial per cpita y gasto pblico per cpita. 2000-2010 5.11 Porcentaje de cumplimiento de las sentencias de la Sala Cuarta con plazo vencido, segn el tiempo transcurrido 6.1 Evolucin del porcentaje de profesores de enseanza general bsica y de centros unidocentes en primero y segundo ciclos, por grupo profesional. 2002-2010 6.2 Nmero de diplomas otorgados en Enseanza de las Ciencias, segn sector institucional. 2001-2009 6.3 Diplomas otorgados en Enseanza de las Ciencias, segn grado acadmico. 2001-2009 6.4 Instituciones en tercer ciclo y educacin diversicada que cuentan con al menos un laboratorio de Ciencias, segn tipo de dependencia. 2003-2008 6.5 Evolucin del nmero de estudiantes en colegios cientcos, por sexo. 2000-2010 6.6 Nmero de estudiantes que presentaron pruebas de bachillerato en las materias de Ciencias. 2001-2010 6.7 Porcentaje de instituciones tcnicas en relacin con el total de instituciones de tercer ciclo y educacin diversicada tradicional. 1990-2010 6.8 Proporcin de la inversin real en educacin, por modalidad. 2001-2009 6.9 Porcentaje de aprobacin en colegios diurnos, segn ciclo y modalidad. 1997-2009 6.10 Ingreso mensual promedio real de los ocupados, segn escolaridad. 2009 6.11 Pirmide de la educacin tcnica en Costa Rica. 2009 6.12 Porcentaje de egresados de programas y planes del INA, por nivel de cualicacin. 2009 7.1 Centroamrica: tasa de homicidios por cien mil habitantes. 2000-2010 7.2 Centroamrica: crecimiento promedio del PIB real, por pas. 2000-2010 7.3 Centroamrica: tasa de desempleo abierto. 2007-2009 7.4 Centroamrica: jvenes (de 12 a 24 aos) que no estudian ni trabajan, por pas, segn zona y sexo. Circa 2009 7.5 Centroamrica: Nmero de desastres meteorolgicos e hidrometeorolgicos, por dcada. 1940-2010 7.6 Centroamrica: ndice de envejecimiento. 1970-2025 7.7 Centroamrica: carga tributaria, segn tipo de impuesto. 2000 y 2009 7.8 Centroamrica: Hogares en condicin de exclusin y zonas de inclusin social durante la primera dcada del siglo XXI

152 154 155 156 159 163 163 164 174 175 176 178 183 184 190 191 203 229 230 235 238 244 245 246 247 249 250 252 283 284 284 285 286 288 290 290 291 292 293 294 301 302 302 303 303 307 308 315

NDICES

ESTADO DE LA NACIN

ndice de mapas
2.1 ndice de situacin educativa en la educacin secundaria, segn quintiles. 2009 4.1 Vulnerabilidad hidrogeolgica del acufero Parrita 4.2 Nivel de riesgo de contaminacin en el sistema acufero Ro Fro 4.3 GAM: rea urbana en 2004, sobrepuesta a zonas de fragilidad ambiental 5.1 Cambios en el partido ganador, segn municipio, en las elecciones de alcaldes de 2006 y 2010 5.2 Juntas receptoras de votos con inconsistencias electorales, por distrito. 2010 6.1 Distribucin espacial de los colegios con laboratorios de Ciencias 7.1 Rangos esperados de anomalas en temperatura y precipitacin, segn escenario. 2070-2100 7.2 Centroamrica: tasas de homicidios a nivel departamental. 2010 7.3 Centroamrica: red vial y pobreza. Circa 2009 91 181 182 199 235 272 286 306 309 310

ndice de diagramas
3.1 Fases de crecimiento de las Mipyme y tipos de nanciamiento requeridos 7.1 Escenario alternativo de mejora de las probabilidades de un acuerdo poltico duradero contra la exclusin social 146 317

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SINOPSIS

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CAPTULO

Sinopsis
VALORACIN GENERAL
Deseo que el Estado sea feliz por la paz, fuerte por la unin y que sus hijos corten cada da una espiga ms y lloren una lgrima menos. Juan Mora Fernndez
MENSAJE AL CONGRESO DE LA REPBLICA, 1828.

INDICE
Valoracin general Dictamen El 2010 en perspectiva Tiempo de inexin Una salida poltica Sinopsis Equidad e integracin social Oportunidades, estabilidad y solvencia econmicas Armona con la naturaleza Fortalecimiento de la democracia Cuarto Informe Estado de la Regin Aporte especial: Desafos de la educacin preuniversitaria en ciencia y tecnologa

El Estado procurar el mayor bienestar a todos los habitantes del pas, organizando y estimulando la produccin y el ms adecuado reparto de la riqueza. Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecolgicamente equilibrado...
ARTCULO 50 DE LA CONSTITUCIN POLTICA DE LA REPBLICA DE COSTA RICA.

Dictamen Cuando se lo examina de cerca, el 2010, un ao sin acontecimientos dramticos, en apariencia calmo, revela la gravedad de los problemas que experimenta el desarrollo humano en Costa Rica. A primera vista fue un ao caracterizado por la normalidad econmica, social y poltica: la economa creci moderadamente, aunque con dcits de importancia; no hubo conictos sociales de gran magnitud, se increment la inversin social y, adems, la ciudadana eligi al gobierno nacional y a las autoridades locales en dos elecciones libres y limpias, sin incidentes o cuestionamientos a los resultados. Aun con una situacin de seguridad ciudadana deteriorada, muy inuida por la geopoltica regional del narcotrco, el pas sigue siendo el ms seguro de Centroamrica y atrae un considerable ujo de inversin externa directa. Adems, se super la crisis econmica de 2008-2009 sin graves retrocesos. Debajo de la calma, sin embargo, se incuban tempestades. Al iniciar la segunda dcada del siglo XXI, el pas vive un tiempo de inexin en su desarrollo, marcado por el deterioro institucional

y por la falta de adaptacin del sistema poltico para responder a la poblacin con entregas efectivas de un mayor y ms equitativo bienestar social, econmico y ambiental. Es inocultable que el ritmo del desarrollo humano de Costa Rica ha perdido el paso, no solo en relacin con las sociedades ms avanzadas sino, aun ms preocupante, en relacin con naciones emergentes, algunas situadas en Amrica Latina, como Brasil o Chile. Depender de la manera en que se enfrenten los problemas, que el pas entre en una fase de nuevo progreso, o en una de estancamiento prolongado e incluso, decadencia. El 2010 fue, adems, un ao paradjico. No fue estridente, pero hubo crispacin social en Costa Rica. El tiempo de inexin se maniesta como una acumulacin de problemas sin resolver, algunos de ellos son tan puntuales como la clebre platina de la autopista General Caas (pero sus consecuencias adquieren gravedad por la reiteracin hasta el hasto); otros tienen dimensiones estructuralmente serias. Todos, sin embargo, contribuyen a un clima de ansiedad, agresividad y pesimismo que domina al pas.

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SINOPSIS

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VALORACIN GENERAL
Mirado desde esta perspectiva, el 2010 conrma evidencias -las ms preocupantes desde que el Programa Estado de la Nacin iniciara el anlisis del desempeo nacional a mediados de la dcada trasanterior- de que, en trminos estratgicos, el pas entr en una nueva y ms peligrosa fase, la de un claro desgaste de varias de las ms preciadas ventajas histricas de su desarrollo humano. En esta situacin, como se ver ms adelante, no se trata de patear el tarro hacia adelante de cualquier forma, continuar y, con cierto desenfado, dar el siguiente paso. El problema nuestro, nuestra gran cuestin nacional, es cmo encontrar de nuevo nuestro rumbo, el rumbo costarricense. El 2010 en perspectiva Esta valoracin general del 2010 no puede sustraerse del imperativo de informar sobre el desempeo del pas en ese ao y, a la vez, incorporar en el anlisis una perspectiva de ms largo aliento. Esto permite calibrar las profundas implicaciones que tienen los acontecimientos de la coyuntura en el rumbo nacional, en su orientacin al desarrollo humano. Un breve recorrido por la situacin cercana se efecta en este acpite. La recuperacin econmica de 2010 fue moderada (el PIB creci un 4,2% y el consumo privado un 3,4%) pero frgil, comprometida por un rpido deterioro de las nanzas pblicas y por la desaceleracin de la produccin hacia el nal del ao. La estabilidad econmica -en especial la baja inacin (5,8% en 2010) y el ujo de inversin externa directa- sigue dependiendo en buena medida de factores externos voltiles, como los precios internacionales del petrleo y los alimentos, y de la recuperacin de la economa internacional, cada vez ms incierta. Como en otros pases, la moneda nacional se apreci, impulsada por variables fuera del control de nuestras autoridades. Esta recuperacin fue, adems, desigual. Si bien todos los sectores econmicos tuvieron resultados positivos -excepto la construccin-, la generacin de empleos no mejor de manera signicativa y se concentr en el sector exportador y los nuevos servicios, que no son los principales empleadores; paralelamente, no hubo estmulos adecuados en reas estratgicas de la produccin, intensivas en mano de obra, que dan trabajo a importantes segmentos de la poblacin. El Sistema de Banca para el Desarrollo tuvo un desempeo dbil, muy distante de las expectativas creadas al aprobarse su ley constitutiva. Todos estos resultados profundizaron la polarizacin que enfrenta a los ganadores con los perdedores de la modernizacin econmica. En 2010 los principales indicadores de educacin y salud mejoraron, y la inversin social pblica sigui aumentando, aunque a menor ritmo que en el perodo 2007-2008, cuando el Gobierno Central aplic su supervit a la expansin del gasto y el sector descentralizado sigui la misma lnea. Ello impidi que la crisis econmica golpeara de manera frontal a los sectores ms vulnerables, contrario a lo sucedido en dcadas pasadas. Sin embargo, esa expansin del gasto se orient, fundamentalmente, a un incremento del gasto recurrente y no a la inversin, lo que acrecent la inexibilidad de las nanzas pblicas. Al nal de 2010 fueron evidentes las dicultades del Estado para sostener el esfuerzo previo y surgi con claridad un nuevo problema: el poco margen para mantener y fortalecer el rgimen de bienestar social, si el pas no consigue nuevos recursos y no efecta cambios drsticos en su gestin. Este rgimen es clave para la equidad social, para impulsar la productividad laboral y ampliar el bienestar social. Al mismo tiempo, una medicin ms precisa de la nueva Encuesta Nacional de Hogares logr determinar que la desigualdad en la distribucin de los ingresos en el pas es sustancialmente mayor de lo que se crea. En cuanto a la gestin ambiental, el 2010 fue un ao crtico. Costa Rica registr su mayor deuda ecolgica en una dcada, la ms alta cifra histrica en importacin de plaguicidas y el mayor nivel de protesta social ambiental en catorce aos. Los patrones insostenibles en el uso del territorio y la conictividad que ello acarrea son insoslayables. La huella ecolgica no es compensada por el amplio sistema de reas protegidas. El Informe constat un debilitamiento de las instituciones e instrumentos de regulacin, y una ms profunda y evidente falta de prioridad poltica real del tema, ejemplicada por su bajo perl dentro del Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014. La falta de ordenamiento territorial continu generando vulnerabilidades graves, entre ellas altos niveles de riesgo de desastre. Como consecuencia, los eventos de 2010 nuevamente afectaron la infraestructura y a las poblaciones ms pobres, y se report la tercera mayor cifra de muertes por esta causa en cuarenta aos. La actividad productiva, en un marco desordenado, ejerce presin sobre las fuentes de agua y ocasiona cambios inadecuados en el uso del suelo, en especial en zonas urbanas, agrcolas y costeras. En el mbito poltico, el 2010 no fue un ao ms. Ciertamente reedit tendencias problemticas surgidas a nales de la dcada de los noventa, como la debilidad del sistema de partidos, altos niveles de abstencionismo y la desalineacin partidaria de la ciudadana; las elecciones municipales extendieron el predominio de gobiernos locales divididos, lo que podra complicar su labor. Pero tambin se produjo un evento no visto en dcadas: las tempranas fricciones y fracturas en el PLN, partido ocialista, debilitaron a la nueva Administracin desde el inicio mismo de su gestin. Se gener un impasse poltico en el Ejecutivo y en el Legislativo, con tempranos cambios en el Gabinete, una fraccin ocialista dividida y un Gobierno constantemente obligado a buscar el apoyo de su partido y de fuerzas opositoras fragmentadas. Este impasse se prolong hasta bien entrado el 2011, un perodo fuera del anlisis de este Informe, y fue exacerbado por la prdida de la Presidencia del Congreso a manos de una alianza de partidos de oposicin. El sustrato institucional de la poltica, que ya vena seriamente comprometido, se debilit aun ms en 2010. Algunas situaciones eran previsibles: en el Congreso continu el entrabamiento para generar legislacin prioritaria para el pas, a pesar de la cantidad de leyes promulgadas, y se mantuvo la tendencia a aprobar normativa que ampla derechos sin dotar de contenido econmico a los responsables de su cumplimiento. Sin embargo, no todo son malas noticias: el acatamiento de las sentencias de la Sala Cuarta mejor de manera notable en relacin con lo reportado en la anterior entrega de este Informe y el Tribunal Supremo de Elecciones ampli su capacidad de scalizacin de manera sustantiva. No obstante, en lo fundamental el ao bajo anlisis trajo novedades adversas en reas cruciales de la gestin pblica. Por una parte, los esfuerzos de modernizacin del Poder Judicial parecen haber perdido dinamismo, pues los recursos inyectados no se reejaron en una mejora de los indicadores de desempeo, e incluso en mbitos clave, como la justicia penal, se observ un deterioro. Por otra parte, los problemas en la administracin pblica se multiplicaron inusitadamente, tal como demuestran, entre otros los siguientes ejemplos:

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VALORACIN GENERAL
n

Viejos y nuevos problemas en la red vial han develado, cada vez ms, serias deciencias en la ejecucin o supervisin de obras por parte del Conavi. El mal diseo institucional del Sistema de Banca para el Desarrollo, aprobado en 2008, y su fallido inicio operativo, han hecho que decaiga la esperanza entre los emprendedores. La crisis nanciera del seguro de salud, la controversia sobre la sostenibilidad del rgimen de pensiones y la crisis de gestin en la CCSS, cuyas primeras seales emergieron en 2010 y estallaron denitivamente en 2011, han generado alarma en amplios sectores de la poblacin.

En lo econmico: el paso de una recuperacin frgil y de la conanza en que la promocin de exportaciones era suciente para apalancar el desarrollo, a la constatacin de las incertidumbres de corto y largo plazo que rodean el futuro econmico de Costa Rica. En el plano poltico: el paso de un esquema bipartidista en transicin a uno multipartidista, que demanda mayor negociacin -tanto a nivel nacional como local- y calidad en los liderazgos.

En resumen, el 2010, adems de fundir historia, es decir, de resumir las tendencias que marcaron esa dcada en Costa Rica, sent nuevas y preocupantes premisas, es decir, fund historia tambin. Tiempo de inexin No es que en 2010 emergieran todas las situaciones comentadas. De muchas de ellas se ha dado cuenta en anteriores Informes. Lo novedoso es que, siendo un ao con una normalidad propia de un perodo de salida de la crisis, en realidad sea una coyuntura de retrocesos en temas clave para el desarrollo nacional. Estos todava no impactan de forma sistemtica y evidente los indicadores sociales, econmicos y polticos ms agregados, pero restringen las posibilidades futuras. Esta acumulacin de seales preocupantes y sus sinergias, como se plante, llama a una reexin de largo alcance sobre el signicado del 2010. Esta coyuntura es la que aqu se calica como un tiempo de inexin, y algunos de sus principales sntomas evidencian el cambio de estatus de los problemas en reas sensibles para el pas:
n

En el mbito de la poltica social: el paso del problema de gestin al de la sostenibilidad del Estado de bienestar como dicultad fundamental. En la gestin ambiental: el paso de la inconsistencia entre un discurso pblico ambientalista y el desempeo real, al abandono explcito de su prioridad poltica en momentos de serio compromiso para la sostenibilidad.

Desde hace aos el pas viene acumulando rezagos en temas relacionados con la mejora de las capacidades para el desarrollo humano de la poblacin. Ello ha generado un forcejeo -a ratos silencioso, en ocasiones destemplado- entre las orientaciones reales de la vida social y de las polticas, por una parte, y los fundamentos nacionales, expresados en sus tradiciones, leyes, Constitucin Poltica y las obligaciones que estas generan -lo que este Informe ha llamado la promesa democrtica-, por otra. Por ello, ms que sealar desafos inmediatos, es necesario advertir que el pas est desorientado, pues la direccin en la cual algunos grupos lo han llevado no permite reconocer instrumentos y cauces para enfrentar sus problemas y reorientar su desarrollo. As, en asuntos clave se han hecho apuestas equivocadas, lejanas al objetivo del bienestar de la poblacin. En los aos ochenta, adems de descuidar la educacin, se abandonaron reas estratgicas que anteriormente haban sido fuentes de ventajas notables, como el hecho de tener una de las redes viales ms densas de Amrica Latina. Luego se desatendi la seguridad ciudadana, pues se deprimi la inversin social y por tres dcadas se mantuvo el mismo esfuerzo pblico en esta materia, si se mide con el indicador del nmero de policas; se dej de construir y reparar carreteras y caminos, puertos y aeropuertos. Los esquemas privados que se fomentaron han sido claramente insucientes o disfuncionales. En el Sexto Informe Estado de la Nacin (2000) se dijo que Costa Rica era un pas descoyuntado. Diez aos despus, con matices, esta caracterizacin se mantiene. Se desmantelaron las polticas de fomento de la vieja economa, sin generar equidad a cambio de crear ganadores netos en la nueva economa. En esta ltima los sectores reciben amplio apoyo, crecen en sus actividades, disfrutan de exenciones de impuestos y aprovechan la mano de obra

calicada en cuya formacin el pas ha invertido cuantiosos recursos pblicos. Sin embargo, no son afectados por las reformas propuestas en materia scal, no retribuyen de manera proporcional los benecios que han recibido. Los sectores perdedores quedan por fuera de la poltica pblica, no mejoran sus ingresos ni sus capacidades, pese a sus aportes en materia de empleo e ingresos. En suma, en el reparto de benecios y responsabilidades de la nueva estructura y dinmica econmicas no son todos los que estn, ni estn todos los que son. Un sistema poltico que opt por sustituir la entrega efectiva de bienestar por la generacin de ms promesa democrtica, como ya lo seal el Dcimo Informe Estado de la Nacin (2004), ha gestado una sociedad crispada. La creacin de normas y entidades para reconocer y tutelar derechos se ha realizado sin proveer los recursos necesarios ni mejorar la calidad de la gestin pblica, mientras el acceso a nuevos derechos exigibles ha ido modicando las expectativas de la ciudadana. La falta de previsin poltica acerca de la presin adicional que esta situacin ejerce sobre el sistema poltico e institucional no se arregla con respuestas parciales -y a veces inoperantes- y es probable que tenga, a no muy largo plazo, efectos sobre la estabilidad social, econmica y ambiental del pas. Esta situacin tiene como teln de fondo un problema complejo que socava la capacidad de gestin del Estado: la corrupcin. Como se indic en el Undcimo Informe Estado de la Nacin (2005) y se le ha dado seguimiento en posteriores ediciones, pese a que en los ltimos aos se ha promulgado legislacin para combatir este agelo, la principal debilidad no est en el plano normativo, sino en el hecho de que no ha habido un esfuerzo paralelo orientado a fortalecer las capacidades institucionales para ejercer control sobre las acciones del sector pblico, mediante la dotacin de mayores recursos y personal calicado. Esta deciencia adquiere mayores dimensiones en el nivel local, pues las municipalidades son el eslabn ms dbil y propenso a casos de corrupcin, tal como se resea en este Informe. El malestar ciudadano, estudiado a profundidad en la Auditora ciudadana sobre la calidad de la democracia (Proyecto Estado de la Nacin, 2001) ha dado lugar a una profunda desafeccin hacia los partidos, lo que apunta a

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SINOPSIS

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VALORACIN GENERAL
la reconsideracin de los pilares sobre los cuales se funda la prctica poltica. Detrs del malestar ciudadano lo que existe no es solo apata, sino tambin el efecto acumulado de percepciones negativas sobre el sistema poltico y sus actores, que encuentran explicacin en la evidencia de corrupcin, la persistencia de los niveles de pobreza y la desigualdad creciente por ms de quince aos, un estilo de hacer poltica basado en el fracaso del que gobierna (lo cual genera una situacin en la que nadie gana y el pas no avanza) y un entrabamiento en la toma de decisiones. Apata, malestar y hasta enojo. Una salida poltica En la actualidad ninguna fuerza social y poltica puede imponer un rumbo al pas, pero varias poseen capacidad para obtener victorias de corto plazo y servirse con cuchara grande tanto en el plano electoral como en la distribucin de benecios del crecimiento econmico e, incluso, sacar ventaja de la inaccin. El uso recurrente de esta capacidad, con desmedro del resto de la sociedad, ha galvanizado resistencias y elevado de manera paulatina el precio de esas victorias de corto plazo. Como resultado, la poltica activamente ha contribuido al tiempo de inexin que vivimos, al malestar que padecemos, a la desconanza que nos atenaza y al acontecer errtico que atiza la incertidumbre. Ante tal acumulacin de seales preocupantes, una respuesta posible sera dejar que los problemas se agraven, a n de crear las condiciones propicias para forzar un cambio de rumbo. Una estrategia as sera jugar con fuego. Por una parte, pondra en riesgo avances sociales y econmicos de los que disfruta una gran parte de la poblacin. Por otra, iniciara una poca de turbulencia que podra generar costos impredecibles. Una segunda respuesta, surgida de la incapacidad, es seguir igual, esperando que por algn golpe de suerte en el camino se arreglen las cargas. Los milagros son, por naturaleza, extremadamente ocasionales y, por tanto, no aconsejables como guas para enrumbar una sociedad. El resultado ms probable sera, al igual que en la primera alternativa, la profundizacin de los problemas actuales y la amenaza de llegar a puntos sin retorno. Por ltimo, una tercera va es posible: tratar de imponer un rumbo a la sociedad para arreglar las cosas, embistiendo a muchas fuerzas sociales. Ello provocara fuertes e inmediatas resistencias. Ni agravar las contradicciones, ni seguir en lo mismo, ni un golpe de mano: el presente Informe llama a replantear un desafo ya sealado en aos anteriores: recuperar la fe en la poltica y las instituciones y forjar un camino comn, un norte nacional fundado en dilogos y acuerdos. Cmo hacerlo cuando en el pasado cercano se procur el engao en nombre de la concertacin, cuando se experimenta una crisis de representacin poltica y muchos no sienten, pues, qu partidos y organizaciones los representan? Cmo hacerlo cuando se ha usado reiteradamente la demanda de dilogo como tctica para obstaculizar las decisiones, cuando algunos se benecian, a corto plazo, de la situacin imperante? y, en todo caso, dilogo entre quienes? No hay respuestas fciles a estas preguntas, aunque es imperativo buscarlas. En la institucionalidad poltica del pas, especialmente en el Parlamento, hay espacios propicios para que los partidos y las fuerzas sociales emprendan dilogos y lleguen a acuerdos sustantivos. Lo que se requiere son gestos audaces para establecer una agenda comn de inters para una mayora poltica y, especialmente, capacidad para implementarla, as como sensatez por parte de las oposiciones. Temas urgentes los hay (como la reforma scal), que por aos han languidecido bloqueados en el Congreso, y sobre los cuales es posible una decisin. El sistema poltico puede reactivar el dilogo para enviar a la sociedad una clara seal de que la poltica importa. Por otra parte, una avenida importante del dilogo necesario es el dilogo social entre empresarios, trabajadores, ambientalistas, cooperativistas, entre otros, que impulse la deliberacin continua sobre temas estratgicos para el desarrollo humano que implican fuertes conictos y que requieren cierta maduracin a n de encontrar equilibrios razonables, antes de adoptar decisiones polticas. Entre esos temas se encuentran, por ejemplo, el ordenamiento territorial, las polticas de empleo y organizacin laboral, el impulso de la ciencia y la tecnologa y la estrategia energtica del pas. Este dilogo social es, hoy en da, inerte, y carece de espacios institucionalizados que lo faciliten. Ambas situaciones deben ser remediadas para evitar su instrumentalizacin y que sus acuerdos sean ignorados o, peor an, distorsionados. Y paralelamente se requiere construir iniciativas a nivel local, que permitan a las comunidades reconocer sus fortalezas y limitaciones para enfrentar estos retos. Dilogo poltico y dilogo social son avenidas distintas que pueden reforzarse mutuamente si ninguna reclama exclusividad y cada una cumple una funcin. Una seal inicial por parte de poderosos pero silenciosos actores -los ganadores de los ltimos veinticinco aos- de que estaran dispuestos a entrar en procesos de dilogo social y a ofrecer alguna concesin importante, podra contribuir a crear un mejor ambiente para que el pas entre en un nuevo clima poltico. En sntesis, el Informe llama a impulsar sistemticamente el dilogo para arribar a acuerdos respaldados por mayoras sociales y polticas, acuerdos capaces de reforzar, en tiempos difciles, los fundamentos de la Repblica plasmados en la Constitucin Poltica, como la bsqueda del mayor bienestar para toda la poblacin, en el marco de un ambiente sano y ecolgicamente equilibrado. Un norte que coincida con la aspiracin articulada por nuestro primer Jefe de Estado hace casi dos siglos: lograr que la felicidad provenga de la paz, la fuerza de la unin y que sus hijos corten cada da una espiga ms y lloren una lgrima menos.

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Sinopsis

Por decimosptima ocasin, el Informe Estado de la Nacin presenta al pas una serie de anlisis para la evaluacin del desempeo nacional en desarrollo humano sostenible. El Informe es un sistema de seguimiento y, a su vez, una herramienta de informacin ciudadana de fcil acceso, para conocer la evolucin de la sociedad costarricense, crear instancias de rendicin de cuentas, fortalecer mecanismos de participacin y contribuir a la formacin de consensos nacionales, ejercicios imprescindibles en una sociedad democrtica. Abarca tanto una revisin especca del ao bajo estudio (en este caso el 2010), como la referencia a tendencias de mediano y largo alcance que permiten identicar los principales desafos nacionales. Este esfuerzo se lleva a cabo desde el marco institucional del Consejo Nacional de Rectores y la Defensora de los Habitantes, con apoyo en la informacin generada en las universidades pblicas, otros centros de investigacin y entidades pblicas y privadas. El 2010 se presenta para este Informe como un ao singular. Aunque a primera vista parece un ao sin acontecimientos dramticos, aparentemente calmo, revela la innegable gravedad de los problemas que experimenta el desarrollo humano en Costa Rica. Como se plante en la Valoracin general, el pas vive una situacin lmite, un tiempo de inexin en su desarrollo humano sostenible, marcado por el deterioro institucional y por la imposi-

bilidad del sistema poltico para adaptarse y responder a la poblacin con entregas efectivas de un mayor y ms equitativo bienestar social, econmico y ambiental. Por lo anterior, en este Informe es importante la observacin de tendencias de ms largo alcance que las incidencias del 2010 en particular. Como se ha visto en sus primeras pginas, este captulo ofrece una valoracin del avance del pas en materia de desarrollo humano sostenible desde una perspectiva general y con una visin de mayor alcance que el ao objeto de estudio. En los siguientes apartados brinda una sntesis de los principales hallazgos de los diversos captulos del Informe, as como un breve recuento de otros productos que se incluyen en esta edicin. El objetivo de esta Sinopsis es delinear un panorama global, que permita al lector una visin de conjunto sobre el contenido del documento y lo estimule a aproximarse a los anlisis amplios y detallados que se presentan en los captulos. Los primeros cuatro captulos conforman la Parte I del Informe, titulada Seguimiento del desarrollo humano sostenible, en la cual se analiza el desempeo nacional desde cuatro aristas: la social, la econmica, la ambiental y la poltica, en ese orden. En la Parte II, Debates para el desarrollo, se incluyen dos secciones: i) una sinopsis del recin publicado Cuarto Informe Estado de la Regin, con una valoracin del desempeo centroamericano en desarrollo humano sostenible, y ii) un apor-

te especial sobre los desafos de la educacin cientca y tecnolgica en Costa Rica. Este ltimo se nutre de algunos insumos que se prepararon para el Tercer Informe Estado de la Educacin, publicado a inicios de 2011, y es a la vez una contribucin al proceso de elaboracin, para la edicin de 2012, de un captulo especial sobre el estado de la ciencia y la tecnologa en Costa Rica; se trata de una iniciativa que se encuentra ya en su etapa de diseo, y que llevar a cabo el Programa Estado de la Nacin en conjunto con la Estrategia Siglo XXI, el Micit y otras entidades. Finalmente, en la Parte III del Informe se presenta el Anexo Metodolgico, en el cual se describen cambios o novedades en las bases tericas y los procedimientos tcnicos que se utilizaron para el estudio de algunos temas. Tambin se encuentra en esa seccin el Compendio Estadstico, que rene ms de 280 variables, las series histricas de los ltimos diez aos -en los casos en que la informacin lo permite- y una serie de indicadores internacionales que ayudan a ubicar a Costa Rica en el contexto regional y mundial.

Equidad e integracin social

El ao 2010 puso en evidencia el comportamiento inercial del pas en materia de equidad e integracin social. Se sigui avanzando, aunque lentamente, en aquellos aspectos que ya mostraban saldos positivos desde aos anteriores -alta esperanza de vida, mayores coberturas en salud y educacin, y prioridad

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SINOPSIS

CAPTULO 1

de la inversin social, pese a la crisis econmica-, pero en los mbitos rezagados los problemas persistieron -pobreza estancada y niveles crecientes de desigualdad y violencia social-. Esta inercia es una mala noticia para Costa Rica, y trae consigo repercusiones negativas: la acumulacin de rezagos relativos, con respecto a otros pases y de cara a las necesidades estratgicas internas, as como el surgimiento de tensiones sociales. El desempeo del 2010 llama la atencin acerca de la fortaleza institucional

que ha caracterizado al pas. Por un lado, esta es una ventaja que permite sostener los logros sociales (es decir, posibilita la inercia) al tener una slida base de polticas universales. Pero a la vez plantea retos importantes, pues emerge la posibilidad de una erosin del Estado de bienestar, con el peligro creciente de que se pase de una situacin de avances lentos, pero que logra mantener los resultados, a otra en la que empiezan a manifestarse los retrocesos. Aunque la institucionalidad an no est en una condicin crtica,

el desgaste se combina con un entorno econmico y poltico crecientemente complicado y difcil de predecir.

Crisis nanciera y problemas de gestin en el seguro de salud de la CCSS

En lo que concierne a la aspiracin de acceso a una vida sana, el pas mostr resultados dispares en el ao 2010, aunque mantiene los logros que lo ubican en las mejores posiciones de Amrica Latina

Equidad e integracin social en esta edicin

Principales hallazgos
n n

La inversin social pblica logr crecer en el 2010, a pesar de las restricciones scales del Gobierno. Si bien el crecimiento real fue limitado (0,8%) y menor que en los tres aos previos (7% anual), resulta signicativo a la luz del contexto vivido. La desescolarizacin intra-anual en secundaria mantuvo su tendencia decreciente y alcanz el 10,2% pero con brechas que oscilan entre 8,3% en los colegios diurnos y 24% en los nocturnos. El seguro de salud de la CCSS enfrent una situacin nanciera compleja en el 2010. Su dcit nanciero ascendi a 94.931 millones de colones, un 7,2% del gasto total. En estos resultados conuyen elementos estructurales de largo plazo, factores de corto plazo y decisiones de ndole administrativa relacionadas con contrataciones y aumentos salariales. Segn la Encuesta Nacional de Hogares 2010, la pobreza afect al 21,3% de los hogares, mientras un 6,0% se encontraba en pobreza extrema. Nueva medicin de la desigualdad en la distribucin del ingreso arroj un coeciente de Gini de 0,508 para el 2010.

Un 12,3% de los jvenes de entre 12 y 24 aos no estudia ni trabaja. Este grupo est conformado principalmente por mujeres (73%) y residentes de la zona rural (50%), con bajos niveles educativos y porcentajes de pobreza superiores al promedio nacional. En el 2010 la tasa de desempleo abierto se redujo para todos los trabajadores, pero los descensos ms signicativos se dieron en los quintiles de mayor ingreso. De esta forma, la relacin entre el desempleo del primero y el del quinto quintil aument, de 7,9 veces en 2008 a 9,2 veces en 2010. Los homicidios causados por problemas de drogas, presuncin de sicariato y venganzas asociadas al narcotrco, pasaron de representar el 15% del total de personas asesinadas a mediados de los noventa, al 40% en 2010. Aproximadamente un 35% de las viviendas de las clases obreras son alquiladas o prestadas, en tanto que en las clases alta y de medianos empresarios y expertos la cifra es inferior al 23%.

Se estudian los factores nancieros y no nancieros que han ejercido presin sobre las nanzas de la CCSS. Complementando el esfuerzo iniciado en el Informe anterior, se presenta un perl socioeconmico de la poblacin costarricense que vive con alguna discapacidad, a partir de la informacin proporcionada por la nueva Encuesta Nacional de Hogares (Enaho 2010). A partir de los resultados de la Enaho, se desagrega el anlisis de los otros ingresos de la poblacin, lo que permite medir la importancia que tienen los componentes de este rubro en el ingreso de los hogares. Se introducen cambios metodolgicos signicativos en la estimacin de la desigualdad en la distribucin de los ingresos a travs del coeciente de Gini, con el objetivo de dar ms precisin al clculo y su respectivo anlisis. Se presenta una actualizacin de indicadores para monitorear el avance de la Poltica Nacional para la Igualdad y Equidad de Gnero, luego de cuatro aos de su puesta en ejecucin. Se incorpora un perl de los jvenes que no estudian y no trabajan, conocidos como nini.

Novedades del captulo

n

El anlisis con enfoque de clases sociales se ampla a los temas de acceso y calidad de la vivienda, as como a la desagregacin de los ingresos de los hogares.

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SINOPSIS

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en esta materia. Entre los aspectos positivos destacan las altas coberturas de la seguridad social, pues un 70% de la PEA cotiza en el seguro de salud de la CCSS y el 92% de la poblacin total est cubierto por este seguro (directo, familiar o por el Estado). Adems, Costa Rica sigue ocupando el primer lugar a nivel latinoamericano en esperanza de vida, aunque el indicador ha dado seales de estancamiento en los ltimos aos. Asimismo, por segundo ao consecutivo disminuyeron la mortalidad materna y la incidencia de la malaria. No obstante, otros indicadores exhibieron comportamientos negativos. La mortalidad infantil creci luego de varios aos de reduccin progresiva, el dengue tuvo un aumento importante y sigui pendiente el reto de lograr coberturas del 100% en vacunacin de nios y nias. Un factor que se torna amenazante para esta aspiracin es la situacin nanciera del seguro de salud de la CCSS. Con un dcit de 94.931 millones de colones al cerrar el 2010, la entidad proyecta otro ao en nmeros rojos en este seguro. El problema, sin embargo, parece ir ms all de un mero faltante presupuestario. Como lo seal el Decimoquinto Informe Estado de la Nacin, a pesar de los logros de la seguridad social costarricense, que la distinguen como una de las ms exitosas de Amrica Latina, el sistema arrastra una serie de problemas y debilidades, cuya atencin es importante no solo para mantener su liderazgo, sino, sobre todo, para enfrentar los nuevos desafos en salud que tendr la poblacin nacional en el siglo XXI. Esta situacin muestra un panorama complejo, en el cual conuyen varios elementos. En primer lugar, existen tendencias estructurales, de largo plazo, que de modo paulatino han incidido en que los costos por paciente hayan crecido. El envejecimiento de la poblacin, las variaciones del perl epidemiolgico y el progreso tecnolgico (incluyendo el desarrollo de nuevos medicamentos) son aspectos que destacan en esta lnea. En segundo lugar, hay factores de corto plazo asociados a la recurrencia de ciertos fenmenos nancieros que afectan a

los seguros sociales durante pocas de crisis, y que se maniestan particularmente en la cada de los ingresos por cotizaciones. Si bien estos aportes ya venan perdiendo participacin dentro de la estructura de ingresos, durante la crisis econmica reciente esa tendencia se profundiz de manera signicativa. Finalmente, decisiones de ndole administrativa relacionadas con aumentos salariales y contrataciones completan la trada de elementos que condujeron al desbalance nanciero de la CCSS.

Desescolarizacin en secundaria a la baja desde el 2007

En el acceso al sistema educativo la evolucin en el 2010 fue positiva, pues se mantuvieron las tendencias creciente en escolaridad y decreciente en desescolarizacin. Pero en materia de calidad del servicio el balance sigue siendo negativo, debido a la persistencia de desigualdades en la distribucin de la oferta educativa que generan brechas entre zonas y regiones del pas. Las tasas de escolaridad1 indican que en la enseanza primaria la cobertura es casi universal. Los retos se muestran con ms fuerza en el ciclo Interactivo II de preescolar (4 y 5 aos), cuya cobertura es de 56,9%, y en la educacin diversicada (46,3%), que corresponde a la etapa nal de la enseanza secundaria. El indicador de desescolarizacin o exclusin 2 del sistema educativo muestra que este problema es leve en primaria y en preescolar, pero en secundaria duplica y hasta triplica las tasas de los niveles previos. En 2010 se alcanz la menor tasa de la dcada en secundaria (10,2%), pero con brechas que oscilan entre 8,3% en los colegios diurnos y 24% en los nocturnos. Dos valoraciones relevantes del Tercer Informe Estado de la Educacin incorporadas en el captulo se reeren a la titulacin del personal docente y a las brechas educativas. En el primer caso, ms del 95% de los docentes de primaria y secundaria son titulados; sin embargo, la mayor parte de ellos se grada de carreras de Educacin que no estn acreditadas por el Sinaes, por lo que se desconoce la calidad de su formacin. En segundo lugar, dentro del

sistema persisten brechas en materia de infraestructura y oferta educativa que afectan de modo negativo a zonas rurales, a centros pblicos y a ciertas direcciones regionales, principalmente aquellas que se ubican en zonas costeras y fronterizas. Los jvenes que no estudian ni trabajan3, conocidos como nini, constituyen un grupo doblemente excluido, pues no tienen acceso al conocimiento ni a la posibilidad de generar un ingreso digno. En 2010 se encontraban en esta situacin 140.686 personas, que representan el 12,3% de la poblacin en el rango etario de 12 a 24 aos. De ellas, 44.922 tenan entre 12 y 17 aos, y 95.764 entre 18 y 24, lo que indica que el problema se agudiza con la edad. El fenmeno se distingue por ser ms pronunciado en las zonas rurales, en hogares con bajo clima educativo y en condiciones de pobreza; adems es mucho ms frecuente entre las mujeres (siete de cada diez ninis).

Ingresos no laborales representan el 20% de los ingresos de los hogares

En materia de ingreso digno, uno de los principales hallazgos es que, en el 2010, los ingresos no laborales representaron en promedio casi el 20% de los ingresos totales de los hogares. No obstante, hay diferencias entre clases sociales y deciles, pues los rubros que componen esos ingresos, y su importancia relativa, varan entre grupos. Las transferencias sociales y las ayudas del Estado son particularmente relevantes en los hogares ms pobres y en las clases de obreros, en especial los agrcolas, as como en el grupo de otros trabajadores4. Los alquileres, los intereses y los dividendos, por su parte, son importantes en los hogares de mayores ingresos y en las clases alta y de medianos empresarios y expertos. Aunque lo deseen, no todas las personas tienen igual acceso al mercado de trabajo y a un nivel de ingresos que les permita vivir dignamente. En el 2010 la tasa de desempleo abierto5 disminuy en 0,5 puntos porcentuales con respecto al 2009 (registr un 7,3%), luego del aumento sufrido a raz de la

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crisis econmica, cuando pas de 4,9% en 2008, a 7,8% en 2009. La reduccin se dio tanto en el rea urbana como en la rural, aunque en esta ltima la tasa se mantuvo en un nivel ligeramente superior (7,7% frente a 7,1%). Como se document en el Decimosexto Informe, la cada del empleo registrada en 2009 afect con mayor fuerza a los hogares ms pobres. En el 2010 la tasa de desempleo abierto disminuy para los trabajadores de todos los quintiles de ingreso, pero las reducciones ms signicativas se dieron en los dos quintiles de mayores ingresos. De esta forma, la relacin entre el desempleo del quintil ms pobre y el del ms rico pas de 7,9 veces en 2008, a 8,6 veces en 2009 y a 9,2 veces en 2010.

Regin Huetar Atlntica y obreros agrcolas con menor calidad en sus viviendas
La evolucin reciente en el acceso a vivienda digna muestra que el pas enfrenta grandes retos en lo que concierne a la calidad de la infraestructura, la reduccin de brechas entre grupos socioeconmicos y el acceso al crdito. Nuevas estimaciones para el 2010 indican, por ejemplo, que alrededor de la mitad de las residencias presenta al menos un problema fsico o de hacinamiento. Adems, esos problemas se concentran con mayor intensidad en los habitantes de la regin Huetar Atlntica y en los obreros agrcolas, lo cual acenta las condiciones de pobreza que experimentan muchos de estos hogares. Un anlisis complementario que incorpora el presente Informe es el relativo a la tenencia de vivienda por clase social. Dos elementos resaltan en esta materia. En primer lugar, ms de tres cuartas partes de las residencias de los grupos de mayores ingresos (clases alta, medianos empresarios y expertos, clases intermedias y pequeos propietarios) son propias, ya sea canceladas o en proceso de pago. Para los dems grupos esta proporcin se reduce al 66,5%. Aproximadamente el 35% de las viviendas de las clases obreras son alquiladas o prestadas. En segundo lugar, existen amplias disparidades en

cuanto a calidad de las residencias. Las viviendas de los obreros agrcolas poseen las peores condiciones del stock habitacional. En total, un 9,1% vive con hacinamiento, un 40% tiene servicios bsicos decientes o carece de ellos, y dos de cada tres casas presentan un estado fsico malo o regular, todo lo cual redunda en un 27,3% de viviendas consideradas inaceptables o decientes para habitar. Los esfuerzos por erradicar tugurios y dotar de casa propia a la clase media siguen siendo insucientes y han topado con barreras de nanciamiento, no obstante la creacin del llamado impuesto solidario y el surgimiento de programas bancarios que nancian la totalidad de la vivienda. Cerca del 30% de las familias costarricenses no posee casa propia. En el 2010 la banca comercial dio a conocer nuevas iniciativas (programas de nanciamiento al 100%) y el Banhvi lanz el bono diferenciado, pero sus efectos an estn por verse. Los rgidos requisitos para optar por un crdito y los bajos montos a los que el grueso de la poblacin tiene derecho (dados sus ingresos y el valor de los bienes races) parecen frenar el mpetu por solicitar prstamos para vivienda, y se constituyen en barreras institucionales para el acceso a este bien.

y femicidios estn por encima de las experimentadas en perodos anteriores. La violencia contra las mujeres, la infancia y adolescencia ha venido en ascenso, a travs de los homicidios de tipo sexual y la violencia domstica. En 2010 los delitos contra la propiedad aumentaron a 1.825 casos por 100.000 habitantes, con lo que Costa Rica lleg a la mayor tasa de las ltimas dcadas. Resulta preocupante el crecimiento acelerado en los homicidios causados por problemas de drogas, presuncin de sicariato y venganzas asociadas al narcotrco, los cuales pasaron de representar el 15% del total de personas asesinadas a mediados de los noventa, al 40% en 2010.

Contina en aumento la incidencia de la pobreza

En 2010 se inici un nuevo ciclo del programa de encuestas de hogares en el pas, al sustituirse la Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples (EHPM) por la Encuesta Nacional de Hogares (Enaho), que incluye variaciones metodolgicas importantes. Entre los principales cambios estn el uso de un nuevo marco muestral y un nuevo cuestionario para indagar los temas de inters. Adicionalmente, el INEC actualiz la metodologa para el clculo de la pobreza, con un ajuste en los parmetros de medicin (recuadro 1.1). La pobreza afect a un 21,3% de los hogares en el 2010. Tanto este resultado como los indicadores que dan cuenta de la pobreza extrema, la intensidad (o brecha) y la severidad de la pobreza, superan los niveles reportados en las ltimas encuestas de hogares. Adems, un 13,4% de los hogares no pobres se encuentra en condicin de vulnerabilidad ante la pobreza, de modo que, al sumar esta cifra a la de hogares pobres, se obtiene un 35% de las familias costarricenses. Las brechas entre zonas y entre regiones se mantuvieron elevadas, en detrimento de la zona rural y las regiones perifricas, en especial la Brunca y la Chorotega. En trminos absolutos, mientras en 2009 haba 236.800 hogares pobres, en 2010 el nmero aument a 274.616 hogares, de los cuales 77.365 vivan

Tasa de homicidios se mantiene elevada

En la aspiracin de acceso a una vida libre de amenazas, la situacin vivida en el 2010 conrma el cambio en los patrones de violencia que el pas ha venido registrando en aos recientes. En 2010 se cometieron en Costa Rica 235.195 delitos, un 1,7% ms que en 2009. La tasa de homicidios se mantuvo prcticamente inalterada en los mximos niveles histricos. El nmero de vctimas de homicidio ascendi a 527, dos personas ms que en 2009, para una tasa de 11,5 por cada 100.000 habitantes (0,3 puntos porcentuales menos que en 2009). La tasa trienal del perodo 2008-2010 fue un 46,3% mayor que la del trienio 2005-2007. Las tasas prevalecientes en el trienio 2008-2010 en delitos contra la vida

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en pobreza extrema. Esto representa un aproximado de 1.103.522 personas en pobreza total y 311.031 en pobreza extrema (24,2% y 6,8% de la poblacin total). Estas cifras son las ms altas de la dcada, lo cual tiene implicaciones importantes para la ejecucin de las polticas sociales dirigidas a la poblacin pobre, pues sus metas deben ser ampliadas (Sauma, 2011). Los cambios metodolgicos aplicados en el 2010 generan un efecto sobre la distribucin de los hogares pobres. La diferencia en la pobreza total por zona pas de cuatro a ocho puntos porcentuales entre 2009 y 2010. La ampliacin de la brecha es producto de una disminucin en la incidencia de la pobreza urbana (de 19% a 18,3%) y un aumento en la rural (de 23% a 26,3%). Estos

resultados indican que el sector rural es el que ms sufre las consecuencias del frgil desempeo macroeconmico del pas, caracterizado por un bajo o moderado crecimiento, dbil generacin de empleo y reducida expansin en los ingresos reales.

Niveles de desigualdad mayores a los reportados en los ltimos aos

En materia de desigualdad de ingresos, las ltimas ediciones de este Informe evidenciaron que Costa Rica pas de una situacin que la acercaba a las naciones desarrolladas, a una ms semejante a la de los pases latinoamericanos, pues en la primera dcada del siglo XXI la desigualdad medida por el coeciente de Gini mostr niveles claramente ascendentes y superiores a

los observados en la dcada previa. Los clculos realizados a partir de la Enaho 2010 no solo conrman las tendencias reportadas, sino que adems revelan que la concentracin del ingreso prevaleciente en el pas es mucho mayor de lo que se crea. El grco 1.1 ilustra la evolucin del coeciente de Gini calculado a nivel de personas y de hogares, a partir del ingreso per cpita del hogar para el perodo 1987-2010, as como el coeciente de Gini de la serie antigua, que corresponde al publicado en ediciones anteriores. La principal diferencia recae en la cifra del ndice, pues la metodologa actual estima el coeciente en un rango que va de 0,460 a 0,510. El dato de 2010 alcanz un valor de 0,508. Como muestra el grco, el

RECUADRO 1.1

Cambios metodolgicos en la Encuesta de Hogares a partir del 2010

La encuesta de hogares que realiza el INEC en julio de cada ao constituye la principal fuente de informacin estadstica integrada de que dispone el pas sobre las viviendas, los hogares y la poblacin. Proporciona datos sobre las caractersticas demogrcas y sociales de las personas, su participacin en el mercado laboral y las actividades productivas a las que se dedican, los ingresos que perciben, la incidencia de la pobreza, las condiciones de las viviendas y sus servicios, los programas y transferencias sociales, as como otros temas que se investigan peridicamente. En el ao 2010 se inici un nuevo ciclo del programa de la encuesta de hogares, que sustituy la Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples (EHPM) que se realiz durante el perodo 1987-2009, por la nueva Encuesta Nacional de Hogares (Enaho), la cual incorpora mejoras metodolgicas importantes. Entre los principales cambios est un nuevo marco muestral y el mejoramiento en el diseo de la muestra, el uso de las ltimas proyecciones de poblacin, as como un nuevo cuestionario para indagar los temas de inters, que ampla los contenidos y conlleva mejoras conceptuales. Adicionalmente, el INEC actualiz la metodologa para el clculo de la pobreza, con un ajuste en los parmetros de medicin que empez a regir en el 2010 (INEC, 2010). Las mejoras conceptuales y operativas afectan las mediciones del empleo, los ingresos, la pobreza y la desigualdad. Algunos ejemplos de los cambios introducidos en la Enaho son: i) el procedimiento para determinar la condicin de actividad y la posicin en el empleo, que ahora se realiza mediante una batera de preguntas, ii) mayor indagacin de los ingresos percibidos por las personas, tanto laborales como no laborales, para lo cual se solicita informacin ms detallada sobre las deducciones de los ingresos de los asalariados, los salarios en especie y los ingresos de los trabajadores independientes. El INEC tambin actualiz los parmetros para el clculo de la incidencia de la pobreza, as como las lneas de la pobreza total y extrema y los ingresos de los hogares. Los cambios sealados limitan la comparacin de las cifras de la Enaho 2010 con las obtenidas con la EHPM de aos previos, debido a que no es posible distinguir entre los efectos atribuibles a las modicaciones realizadas y los cambios reales de la situacin socioeconmica del pas, lo que impide conocer con certeza la magnitud del cambio coyuntural del 2010, y diculta el anlisis de tendencia efectuado en este Informe. En el 2009 el INEC realiz, en forma paralela con la EHPM 2009, la denominada Encuesta Experimental de la Enaho, con el n de mostrar los cambios en los principales indicadores. Junto con los datos del 2010 se publicaron algunos resultados para las variables de empleo, pero no para los ingresos, pues se consideraron no comparables por diferencias en la metodologa de la encuesta experimental. Adems, al cierre de edicin de este Informe no estaba disponible la base de datos de esa encuesta, lo cual limit las posibilidades de anlisis. El INEC prepara una serie de datos enlazada para los principales indicadores, pero esta tampoco haba sido publicada al momento de redactarse este Informe. Fuente: Elaboracin propia con base en INEC, 2010 y 2011.

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comportamiento de las tres series es similar, por lo que se mantiene el anlisis de Informes previos, en los que se arm que los mximos histricos de desigualdad se alcanzaron en los aos 2001 y 2009 y, ms importante aun, que persiste la necesidad de implementar medidas de poltica pblica ms agresivas, para revertir la tendencia creciente que se observa desde mediados de la pasada dcada.

Avances selectivos, lentos e insucientes en el cierre de las brechas de gnero

Otro tema de inters es el acceso desigual a las oportunidades por razones de gnero. Luego de cuatro aos de la puesta en ejecucin de la Poltica Nacional para la Igualdad y Equidad de Gnero (PIEG), se actualiz una serie de indicadores que sirvieron como insumo para monitorear su avance y realizar un ejercicio de rendicin de cuentas al pas (Romn y Morales, 2011). La evolucin de los indicadores de seguimiento para el perodo 2007-2010 revela que, si bien se registraron progresos en algunos mbitos, estos fueron

selectivos y lentos. Adems se constata un desarrollo muy desigual entre objetivos, pues los logros y los desafos pendientes muestran una alta variabilidad. Los mayores rezagos se observan en materia de empleo, cuido y violencia contra las mujeres. Entre los principales avances en el plano normativo destacan la promulgacin, en 2009, del nuevo Cdigo Electoral -que establece el principio de paridad de gnero en todas las nminas de eleccin popular-, el decreto ejecutivo 36020, del 2010, que crea la Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil, la entrada en vigencia de la Ley de creacin del sistema nacional de atencin y prevencin de la violencia intrafamiliar y violencia contra las mujeres en 2008, y la restitucin de los artculos 22 y 25 de la Ley de penalizacin de la violencia contra las mujeres.

Desventajas socioeconmicas de las personas con discapacidad

Las condiciones econmicas, sociales, educativas y laborales de las personas con discapacidad en Costa Rica

GRAFICO 1.1

Evolucin del coeciente de Ginia/

0,550 0,500 0,450 0,400 0,350 Z 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

las colocan en una clara desventaja frente al resto de la ciudadana. Desde que se realiz el Censo 2000, el pas no contaba con informacin cuantitativa actualizada sobre las condiciones individuales, familiares y socioeconmicas de esta poblacin. Ese vaco fue llenado de manera temporal por la Enaho 2010, en la cual se incorpor una pregunta especca6 que aport insumos para elaborar un perl de los grupos con necesidades especiales. En 2010 la proporcin de costarricenses que declararon vivir con al menos una discapacidad alcanz el 4,2% de la poblacin nacional (cifra inferior al 5,3% captado por el Censo 2000), lo que equivale a un total de 190.338 personas. En este sentido sobresalen dos limitaciones que afectan a seis de cada diez personas con discapacidad: la dicultad para caminar y subir gradas, y el impedimento para ver aun usando lentes. Asimismo, un 28% de los integrantes de este grupo experimenta una segunda discapacidad. Algunas caractersticas de esta poblacin son: i) la proporcin de hombres (53,1%) es mayor que la de mujeres, ii) los segmentos de mayor edad dominan la pirmide poblacional del grupo con discapacidad, iii) las regiones Central y Brunca muestran tasas de discapacidad superiores a la media nacional, contrario a la Pacco Central y la Huetar Norte, que se ubican por debajo de ese promedio, iv) la incidencia de la pobreza es mayor: un 22,1% de las personas con una discapacidad y un 26,6% de las personas con dos discapacidades son pobres, en contraste con un 17,2% del resto de la poblacin, v) la escolaridad es menor (en promedio tres aos menos); el 56% de esta poblacin tan solo aprob la enseanza primaria, vi) el 63,7% de las personas con discapacidad se encuentran inactivas laboralmente y, entre quienes estn dentro de la PEA, un 8,9% est desempleado.

Personas b/

Hogares c/

Serie "antigua" d/

a/ Los clculos del 2010 se realizaron con el ingreso neto ajustado. b/ Se ordenan y se acumulan las personas a partir del ingreso per cpita. c/ Se ordenan y se acumulan los hogares a partir del ingreso per cpita. d/ Se ordenan los hogares a partir del ingreso per cpita, pero se acumula el ingreso total del hogar. Fuente: Elaboracin propia con datos de las EHPM y la Enaho 2010, INEC.

Pese al deterioro de las nanzas pblicas, la inversin social se mantiene

La inversin social pblica (ISP), entendida como los recursos que el Estado destina a acciones que

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buscan mejorar la calidad de vida de la poblacin, logr crecer en el 2010, a pesar de las restricciones econmicas experimentadas en el pas (grco 1.2). Si bien el incremento real fue limitado (0,8%) y menor que en los tres aos previos (cuando la ISP se expandi en alrededor del 7% anual), sigue siendo signicativo por el contexto vivido y representa un crecimiento acumulado del 26% en el perodo 2006-2010, lo que implica un aumento medio anual del 4,7%. Para precisar el comportamiento de la ISP en la ltima dcada, detallada a nivel de sectores o funciones y por tipos de programas, se trabaj con los datos de la STAP del Ministerio de Hacienda, los cuales fueron depurados y desagregados utilizando informacin de las instituciones involucradas7. El anlisis por sectores revela que el de educacin fue el que tuvo la mayor expansin dentro del gasto social durante el 2010, en particular la educacin general o bsica. Adems, por segundo ao consecutivo se alcanz y super la norma constitucional de destinar a este sector el 6% del PIB, incluso sin considerar la participacin del INA. El sector salud sufri una leve contraccin real de sus recursos por habitante durante el 2010, generada en los servicios curativos de la CCSS y en los Cen-Cinai. El resto del Ministerio de Salud y sus rganos desconcentrados (salud pblica) mostraron una amplia expansin. En conjunto, el segmento de seguridad social experiment un crecimiento real de sus recursos, aunque limitado, y los programas de mayor dinamismo fueron los relacionados con el apoyo a los grupos vulnerables por pobreza, exclusin o discriminacin, favorecidos por las reformas al Fodesaf que se aprobaron al nal de 2009 y comenzaron a ejecutarse en 2010. Las pensiones no contributivas tambin tuvieron una expansin real durante ese ao, pero ms modesta. El sector de vivienda y territorio, por el contrario, exhibi un comportamiento desfavorable, ya que por segundo ao consecutivo se contrajo en trminos reales. En el 2010 la reduccin fue cercana al 2% de la ISP total y el 3%

GRAFICO 1.2

Evolucin de la inversin social pblica real, total y per cpita (colones del ao 2000)
1.400 Total en miles de millones de colones 1.200 1.000 800 600 400 Z 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 300 250 200 150 100 50 0 Per cpita en miles de colones

ISP real total

ISP real per cpita

Fuente: Trejos, 2011, con informacin de la STAP, Corec II, instituciones involucradas, BCCR, CGR, INEC y CCP-UCR.

de la ISP por habitante. Igualmente, los servicios culturales y recreativos -que no llegan a representar el 1% de la ISPmostraron una contraccin real. Tambin es posible clasicar los programas sociales segn los criterios que se aplican para que las personas accedan a sus benecios. Los programas universales, aquellos dirigidos a toda la poblacin, se expandieron en el 2010 con respecto al 2009 (6,4% y 5,1% en trminos per cpita), especialmente los servicios educativos y el suministro de agua. Representaron el 58% de la ISP total y el 12,6% del PIB. Estas cifras muestran la alta prioridad que tiene, dentro de la inversin social, la creacin y proteccin de las capacidades de las personas. La inversin en programas restrictivos -los que demandan el cumplimiento de ciertos requisitos (como la educacin superior)- tuvo una contraccin real del 2,2% en trminos globales y de 3,3% en trminos per cpita. Los servicios contributivos, cuyo acceso pasa por un aporte previo que otorga el derecho a disfrutar del benecio en el futuro, mostraron una expansin real total limitada (0,4%) producto de la evolucin de los regmenes con cargo al Presupuesto Nacional, mientras que los pagos de

pensiones del rgimen de invalidez, vejez y muerte de la CCSS tuvieron un aumento real (3,2%). Finalmente, los programas sociales selectivos, aquellos dirigidos a grupos de menores recursos, vulnerables o que sufren situaciones de exclusin o discriminacin, exhibieron la mayor expansin en el 2010, despus de los servicios universales (3,3% total y 2,1% per cpita). En los ltimos aos, el Informe Estado de la Nacin ha dado seguimiento a dos programas sociales que transeren dinero en efectivo a las familias pobres: las pensiones del rgimen no contributivo (RNC) y el programa Avancemos, y ha valorado su impacto en la mitigacin de la pobreza8. Los resultados indican que en 2010 el RNC logr reducciones de -1,7 puntos porcentuales en la pobreza total y de -1,9 puntos porcentuales en la extrema. El impacto de Avancemos se estima en una reduccin de 0,5 puntos porcentuales, tanto en la pobreza total como en la extrema. Este resultado es ligeramente superior al que se report para el perodo 2007-2009, lo cual es consistente con los mayores niveles de pobreza observados en esos aos. En otras palabras, ante la recesin econmica y la lenta recuperacin del empleo y los ingresos, la transferencia

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ESTADO DE LA NACIN

SINOPSIS

CAPTULO 1

monetaria cobr mayor importancia para los hogares de menores ingresos (Sauma, 2011).

Oportunidades, estabilidad y solvencia econmicas

La recuperacin de la economa costarricense que comenz hacia el segundo trimestre de 2009 se mantuvo en el primer semestre de 2010. Sin embargo, baj su ritmo a partir del segundo trimestre. Este comportamiento de la actividad econmica, por tanto, fue insuciente para impactar la equidad y la creacin de oportunidades en procura de mejorar la calidad de vida de la poblacin. En 2010 la produccin creci en trminos reales un 4,2%, impulsada principalmente por las exportaciones, el turismo y los ujos de inversin extranjera directa. El empleo en el

sector privado registr una muy dbil recuperacin, mientras que el sector pblico gener 16.400 nuevos empleos, que beneciaron sobre todo a la clase intermedia y no a los grupos laborales ms vulnerables. El empleo formal se expandi en los sectores de la nueva economa9 y los servicios de apoyo, no as en las actividades de la vieja economa, sobre las cuales la capacidad de arrastre de las polticas de promocin de exportaciones y atraccin de inversiones es limitada. En lo que respecta a la estabilidad y la solvencia econmicas, el pas obtuvo resultados positivos en 2010, pero en un horizonte no muy lejano se divisan situaciones de vulnerabilidad. La inacin se mantuvo baja por segundo ao consecutivo, pero en un nivel relativamente alto si se compara con lo observado en otros pases de Amrica

Latina. En los ltimos aos, la rigidez a la baja en el precio de ciertos productos importados ha limitado la cada que cabra esperar en ese indicador, por efecto de la apreciacin del coln. Adems, ciertas presiones al alza en los precios de productos no transables y la dinmica de los precios regulados, han restado competitividad al pas por la va del tipo de cambio real.

Recuperacin no alcanza para paliar los efectos de la crisis

En el 2010 la economa sigui la ruta de crecimiento que se comenz a gestar en la segunda mitad de 2009. La produccin creci en trminos reales un 4,2%, y solo la construccin se mantuvo contrada. El impulso provino de las exportaciones, el turismo y los ujos de inversin extranjera directa. Tambin el consumo privado sirvi como un

Oportunidades, estabilidad y solvencia econmicas en esta edicin

Principales hallazgos
n

En 2010 el PIB mostr una tasa de crecimiento positiva (4,2%), luego de la contraccin de 1,3% experimentada en 2009, como resultado de la crisis internacional. Sin embargo, la expansin alcanzada se mantiene por debajo del promedio de Amrica Latina (6,0%) y est muy lejos del promedio alcanzado en el perodo de auge registrado antes de la crisis (6,7%). Los canales de transmisin de la crisis tambin mostraron signos de recuperacin. El sector exportador fue el ms dinmico, pues creci un 6,8% (-7,6% en el 2009). Las inversiones tambin mejoraron notablemente, al pasar de una cada del 9,8% en 2009, a una expansin del 2,6% en 2010, aunque sigui estando muy por debajo del promedio de los cinco aos previos al 2009 (8,7%). Finalmente, las divisas por concepto de turismo aumentaron un 15,6% (9,2% la entrada de turistas). El tipo de cambio mantuvo la tendencia de apreciacin que inici alrededor de septiembre de 2009. Al nal del ao se

ubic cerca del lmite inferior de la banda y, en consecuencia, el coln se apreci un 8,3% como promedio anual.
n

de profundizar el anlisis de acontecimientos como la recuperacin de la crisis internacional y la actual discusin sobre las nanzas pblicas.
n

La inacin aument 1,8 puntos porcentuales con respecto al 2009 (5,8% versus 4,0%), pero sigui siendo muy inferior al promedio registrado en la ltima dcada (10,6%). La relativa estabilidad en los precios del petrleo y los alimentos favoreci este resultado. Continu el deterioro de las nanzas pblicas. El dcit scal del Gobierno Central pas de 3,4% del PIB en 2009, a 5,2% en 2010. Esta situacin es el resultado combinado de una lenta recuperacin de la recaudacin (7,0%) y un importante aumento de los gastos (26,8%), en especial de aquellos que histricamente presentan una dinmica inercial de crecimiento.

Los ejes de investigacin se enfocan a nivel de empresa, con el n de explorar la dinmica del sector exportador y el desempeo de las micro, pequeas y medianas empresas (Mipyme). Para ello se utilizaron como insumos una encuesta efectuada por Unimer y un aporte especial sobre la semiformalidad de las Mipyme costarricenses, realizado por el Observatorio de Mipymes. Se realiza un anlisis sobre la inversin extranjera directa en zonas de bajo desarrollo relativo, y se explora la situacin, vulnerabilidades y perspectivas scales del pas. Adems se aborda el tema del emprendedurismo, gracias a un aporte de la Asociacin Incubadora Parque Tec. Como tema especial, se incluye un mapeo poltico del proyecto de Ley de Solidaridad Tributaria.

Novedades de este captulo

n

Este ao el captulo se apart de su marco temporal de estudio (el ao inmediato anterior y las tendencias del ltimo decenio) e introdujo algunas cifras de los primeros meses del ao 2011, con el objetivo

CAPTULO 1

SINOPSIS

ESTADO DE LA NACIN

237

motor, favorecido por un segundo ao consecutivo de expansin de los salarios reales, as como por la apreciacin cambiaria y la estabilidad en los trminos de intercambio (grco 1.3). A partir del segundo trimestre de 2010, la economa comenz a desacelerarse, en buena medida por el comportamiento de la manufactura proveniente de las zonas francas y por el sector de la construccin, en el cual se acentu la contraccin de aos previos. La agricultura y la electricidad tambin colaboraron con esta prdida de dinamismo. Por el contrario, los servicios empresariales, el comercio y el turismo mantuvieron una actividad creciente y, hacia mediados del ao, el sector nanciero incluso revirti la tendencia de desaceleracin que haba mostrado en los meses anteriores. En trminos comparativos, el ritmo de recuperacin de la economa costarricense fue menor que el mundial (5%) y que el del grupo de pases en desarrollo y emergentes (3% y 7,3%, respectivamente). Incluso fue inferior a la expansin observada en Amrica Latina y el Caribe, donde el crecimiento alcanz un 6,1% en el 2010, sobre todo por el dinamismo que mostraron Argentina (9,2%), Brasil (7,5%), Per (8,8%) y Uruguay (8,5%), cuyas tasas fueron superiores al 7%. Tambin contribuy la expansin que se dio en Repblica Dominicana (7,8%) y Panam (7,5%). De acuerdo con los resultados de la Enaho, el aumento del empleo registrado en el 2010 no fue suciente para absorber el crecimiento de la poblacin en edad de trabajar (personas de 15 aos y ms), lo que deriv en una tasa de ocupacin inferior a la de 2009 (INEC, 2010). Por sector institucional, de los 23.106 nuevos puestos generados, 16.400 (siete de cada diez) correspondieron al sector pblico. En el sector privado el crecimiento fue de apenas un 0,4% (5.611 empleos), una cifra muy inferior al promedio registrado durante el perodo de expansin 2004-2007 (4,1%) y al promedio de la ltima dcada (3,3%). El empleo pblico favoreci la contratacin masculina (10.075 hombres

GRAFICO 1.3

Crecimiento real del PIB, el consumo, las exportaciones y la inversin (tasa de variacin interanual por trimestres)
25% 20% 15% 10% 5% 0% -5% -10% -15% -20% II 07 II 08 II 09 IV 07 IV 08 IV 09 II 10 IV 10 III 07 III 08 III 09 III 10 I 07 I 08 I 09 I 10

PIB total
Fuente: Rosales, 2011, con datos del BCCR.

Consumo

Exportaciones

Inversin

versus 6.325 mujeres; INEC, 2010), mientras que la poblacin femenina fue la ms beneciada por el crecimiento del empleo privado. No obstante, las mujeres siguen mostrando tasas de participacin y ocupacin menores que las de los hombres; su tasa de desempleo en 2010 fue 3,5 puntos porcentuales superior a la de los hombres, y su insercin no necesariamente se dio en cargos profesionales, sino que correspondi en su mayora a servicios domsticos. La generacin de empleos en el 2010 fue positiva tanto en el rea urbana como en la rural, as como en todas las regiones, excepto la Chorotega, donde ms bien se perdieron puestos de trabajo (-5,2% del total de ocupados de la regin). Las cifras del 2010 revelan que el empleo en las clases intermedias, cuyos niveles de escolaridad e ingresos son relativamente superiores, se increment por segundo ao consecutivo, producto en buena medida de la activa poltica de contrataciones que sigui en ese ao el sector pblico, para apoyar la recuperacin econmica. En cambio, para los obreros industriales, el grupo ms afectado por la reciente crisis, la reactivacin del 2010 no gener oportunidades de empleo. En 2009 estos

haban sido notablemente perjudicados por la cada de la construccin, donde se perdieron 24.059 puestos de trabajo. En el 2010 esta actividad se volvi a contraer, y como resultado hubo una prdida adicional de 11.556 empleos. Como se sabe, estos obreros se caracterizan por sus bajos niveles de escolaridad e ingreso. Por el contrario, el sector de intermediacin nanciera (que pertenece a la nueva economa) registr el mayor aumento del empleo en 2010. Como se mencion, la recuperacin ha sido mayormente impulsada por los sectores exportadores, con lo cual la generacin de empleo en la nueva economa ha sido mayor. Adems, el empleo en los servicios de apoyo se debi en buena medida a las contrataciones pblicas, las cuales se encuentran muy vinculadas con las clases medias y muy poco con los grupos laborales ms afectados por la crisis (grco 1.4).

Caractersticas de la vieja economa limitan la competitividad y el progreso social

Los rezagos de la vieja economa tienen implicaciones relevantes en la distribucin del ingreso y en la productividad del pas. Las actividades que

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ESTADO DE LA NACIN

SINOPSIS

CAPTULO 1

componen este segmento, aunque han perdido importancia relativa a lo largo del tiempo, generan una parte considerable del empleo total: a la fecha, brindan trabajo a una cuarta parte de los ocupados o, en trminos absolutos, a unas 460.000 personas. Esta situacin repercute fuertemente en los niveles de pobreza, puesto que una proporcin signicativa de la mano de obra menos calicada se ubica en la vieja economa y sta posee menores niveles de productividad. Esto ayuda a explicar el bajo crecimiento relativo que ha registrado la productividad total de los factores de la economa costarricense en la ltima dcada, a pesar de que en la nueva economa existen actividades muy dinmicas, favorecidas por las polticas de promocin de exportaciones y de atraccin de inversiones directas, que han tenido resultados macroeconmicos positivos. Queda claro, entonces, que la capacidad de estas polticas para generar encadenamientos productivos con los sectores que constituyen la vieja economa, sigue siendo limitada.

GRAFICO 1.4

Crecimiento absoluto del empleo por tipo de economa. 2010 (perodo de julio a julio de cada ao)

Vieja economa

Total

Nueva economa

Servicios de apoyo

-20.000

-10.000

10.000

20.000

30.000

40.000

50.000

Asalariados
Fuente: Rosales, 2011.

Asalariados + independientes

Aumenta nmero de Mipyme exportadoras, pero su desempeo exportador se deteriora

En el 2010 las exportaciones de bienes del pas se recuperaron, y alcanzaron un nivel similar al del ao previo a la crisis (2007). En efecto, las ventas externas se expandieron un 8%, luego de haber cado casi un 10% en el 2009. Prcticamente todos los sectores mostraron aumentos, en especial el pecuario y de pesca (35,1%) y el agrcola (17,4%). Algo similar ocurri con los mercados de destino; solo el Caribe y China redujeron sus importaciones desde Costa Rica. El nmero de destinos aument a 145, luego de haberse contrado en el 2009. Por su parte, la cantidad de productos exportados continu por la senda de crecimiento sostenido que se observ a lo largo de la dcada, toda vez que la crisis no gener cambios en ese sentido. Se mantuvo la concentracin en los establecimientos ms grandes (de ms de cien empleados), situacin que prcticamente no ha variado desde el 2007.

Sin embargo, en el ao bajo anlisis continu la tendencia a la baja en el nmero de empresas exportadoras grandes y aument el de las micro, pequeas y medianas empresas (Mipyme), las cuales registraron una cantidad superior a la de aos previos a la crisis. A pesar de estos resultados, el ndice de desempeo exportador que calcula Procomer10 muestra un deterioro para las Mipyme. Entre 2007 y 2010 se registr una reduccin signicativa en las empresas de este sector calicadas como altamente exitosas y un aumento en las poco exitosas. Una investigacin reciente detect importantes debilidades en el esfuerzo exportador de las pequeas y medianas empresas (PYME), sobre todo en lo relativo a su continuidad. A partir del estimador Kaplan-Meier y con cifras de la ltima dcada, Umaa (2011) encontr que la probabilidad de supervivencia de las empresas pequeas es de apenas un 20%, en tanto que en las grandes esta proporcin supera el 80%. Es decir, las PYME son ms inestables en los mercados internacionales, su probabilidad de exportar por perodos prolongados es mucho menor. Adems, el estudio revela que la tasa de reincidencia de las

empresas exportadoras (porcentaje de las empresas que salen y luego vuelven a entrar) es baja, en promedio un 6,1%. Los datos anteriores evidencian que el desempeo de las Mipyme est siendo afectado por el deterioro del clima de negocios. Enfrentar los obstculos que se presentan en sus actividades implica para estas empresas la inversin de una proporcin considerable de sus recursos, en comparacin con las empresas grandes, y puede ser la diferencia entre ser o no ms productivas y tener la capacidad para exportar o no. En este contexto el marco institucional juega un papel crucial. El exceso de regulaciones, leyes, requisitos y controles para invertir y realizar actividades productivas, as como la calidad de los servicios que proveen las entidades pblicas, inciden directamente en el crecimiento econmico del pas en general, y en el desempeo de las empresas en particular. El clima de negocios es un tema que requiere especial atencin, ya que Costa Rica ocupa una posicin desventajosa en el ndice Doing Business que elabora el Banco Mundial. En 2011 el pas experiment un descenso importante en casi todas las variables

CAPTULO 1

SINOPSIS

ESTADO DE LA NACIN

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que componen este ndice y se ubic en la posicin 125, lo que signica que perdi cuatro posiciones con respecto a la medicin del 2010. Esto rearma lo dicho por el ltimo Reporte Mundial de Competitividad (2011-2012), en el sentido de que la competitividad relativa de Costa Rica se deterior por segundo ao consecutivo, debido a que otras naciones avanzan con ms celeridad, como es el caso de Panam. Con el n de analizar los factores que inciden en el desempeo y la capacidad empresarial de exportar (adems de los relacionados con el clima de negocios), Unimer realiz una encuesta de campo que incluy a doscientas Mipyme. Los resultados indican que un 15% de las empresas naci como rma exportadora, mientras que ms de la mitad realiz su primera exportacin cinco aos despus de haber iniciado operaciones. La encuesta revela que los principales factores internos que inuencian la capacidad de exportar son el uso de tecnologas de informacin y comunicaciones, la gestin empresarial, el proceso productivo, la innovacin, la capacitacin y la asistencia tcnica. Entre los factores externos se mencionan las variaciones y el bajo nivel del tipo de cambio, as como la infraestructura vial. Sin embargo, al preguntar si las empresas tienen alguna estrategia para manejar las variaciones del tipo de cambio, el 73,5% respondi negativamente y la proporcin fue mayor cuanto ms pequeas eran las empresas consultadas.

La informalidad y la falta de emprendimientos profundizan las disparidades econmicas

Sin considerar al sector agropecuario, un tercio de la poblacin ocupada del pas labora en el mercado informal, entendido ste como el conjunto de actividades productivas no agropecuarias cuyo rasgo distintivo es una baja relacin capital/trabajo. A nivel sectorial, la construccin y el comercio presentan los mayores niveles de informalidad. En una investigacin realizada por el Observatorio de Mipymes, se compar la cantidad de patentes otorgadas por las municipalidades con el nmero de patronos inscritos en la CCSS y, de

este modo, se identic un conjunto de Mipyme denominadas semiformales. En el 2007 haba en el pas aproximadamente 3,5 patentes por cada patrono; tres aos despus la cifra reej una leve reduccin, pues alcanz un valor de 3,0 en el 2010. De acuerdo con los resultados por provincias, en este ltimo ao Limn present el mayor nivel de semiformalidad, seguido por Guanacaste. Por el contrario, San Jos registr la menor relacin de patentes por patrono. Las actividades informales estn estrechamente relacionadas con bajos niveles de educacin. En promedio, los trabajadores que las realizan tienen cuatro aos menos de escolaridad que los ocupados formales. A esto se suma una baja relacin capital/trabajo, que acta en contra de la productividad de estas actividades y el ingreso percibido por quienes las desempean. Todo esto genera el crculo vicioso que contribuye a ensanchar las diferencias econmicas y priva a parte de la poblacin de los benecios de la insercin internacional. Por el contrario, la promocin de emprendimientos es un mecanismo valioso para generar inclusin social, oportunidades laborales, innovacin y desarrollo, pero las condiciones del entorno costarricense, as como los riesgos econmicos y culturales de ser empresario, dicultan el desarrollo del proceso emprendedor. Una encuesta realizada entre 2.000 personas por la Asociacin Incubadora Parque Tec muestra que el 13,5% de la poblacin de entre 18 y 64 aos se percibe como emprendedor en etapas iniciales, en tanto que un 4,8% se cataloga como emprendedor con una actividad consolidada. Al comparar estos resultados con los obtenidos en otros pases de la regin, Costa Rica se ubica en una posicin desventajosa, incluso por debajo del promedio, especialmente en lo que se reere a los emprendedores ya establecidos.

Inacin se mantiene baja, pero con rigideces que repercuten en el tipo de cambio real
En el 2010, por segundo ao consecutivo, la inacin en Costa Rica se mantuvo en niveles histricamente

bajos, dentro del rango del 4% al 6% proyectado por el Banco Central. El comportamiento de los precios internacionales de los combustibles y los alimentos repercuti de manera notable en este resultado; en 2010 estos se incrementaron en 4,9% y 9,0%, respectivamente, menos de la mitad de las tasas observadas en 2008 Si los precios de los alimentos y los combustibles hubieran presentando el mismo crecimiento que se dio en el 2008, la inacin habra sido de 9,7% pero, aun as, sta habra sido ms baja que la de dos aos antes, como resultado de la apreciacin del tipo de cambio, el estancamiento del crdito al sector privado y el mayor control que ejerci el Banco Central sobre el crecimiento de la liquidez. La menor inacin de los ltimos aos no es exclusiva de Costa Rica; otros pases de Latinoamrica han obtenido resultados similares, e incluso mayores. De hecho, pese a la apreciable reduccin experimentada en 2009 y 2010, la inacin costarricense se mantuvo entre las ms altas de la regin. Esto se asocia a inercias propias del mercado nacional, como lo son las metodologas de jacin de precios de bienes regulados, el aumento en los precios de los bienes no transables determinados en el mercado local y la estabilidad de precios en los bienes transables, que responde al uso de mecanismos de proteccin cambiaria rudimentarios. Todo esto ha producido un encarecimiento relativo del pas y ha contribuido a la importante apreciacin que muestra el tipo de cambio real, que en el 2010 fue de 9,9%. Por su parte, la apreciacin que ha tenido el tipo de cambio nominal tiene que ver principalmente con las acciones de los inversionistas para protegerse de los efectos de la crisis nanciera, los cambios en la tenencia de dlares y colones de los agentes econmicos residentes y los egresos de divisas asociados a variaciones en los precios internacionales de las materias primas. As, la apreciacin reciente del tipo de cambio nominal constituye, en parte, una correccin de la depreciacin previa.

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ESTADO DE LA NACIN

SINOPSIS

CAPTULO 1

Presiones scales aumentan y demandan recursos frescos

El dcit nanciero del sector pblico global alcanz un 5,4% del PIB en el 2010, situacin que resulta preocupante no solo por lo elevado del monto, sino tambin porque buena parte de l se explica por la expansin de gastos que son rgidos a la baja. Los gastos del Gobierno Central crecieron un 26,8%, en tanto que los ingresos lo hicieron en 15,5%, impulsados por el fuerte aumento que registraron las transferencias corrientes entre 2009 y 2010. Si se consideran solo los ingresos tributarios, la tasa de crecimiento asciende a 9,7%. Adems, por segundo ao consecutivo el resultado primario, determinante en la dinmica de la deuda, fue negativo, y alcanz la cifra histrica de -3,1% del PIB. Esto signica que los gastos sin considerar los intereses superaron los ingresos (grco 1.5), lo que acrecienta la necesidad de mayor endeudamiento, a menos que se aplique un ajuste signicativo en los egresos o bien se produzcan nuevos ingresos. En este contexto, recientemente se ha dado un mayor inters por analizar el nivel de la carga tributaria y su correspondencia con las aspiraciones de la sociedad costarricense en relacin con la cobertura y calidad de los servicios pblicos.

Si se compara la carga tributaria de Costa Rica con la de pases con un PIB per cpita similar11, se obtiene una cifra inferior en un 3,3% del PIB, tomando como base cifras de 2007. Mientras en las naciones consideradas la recaudacin promedio por ciudadano ascendi a 1.868 dlares, en Costa Rica fue de 1.529 dlares. Para ser consistente con estos resultados, el pas requerira elevar su recaudacin al 18,2% del PIB. Para el 2009, la brecha de la carga tributaria costarricense se increment a 4,4% del PIB. La diferencia es mucho mayor si la comparacin se realiza con los pases que tienen un ndice de desarrollo humano (IDH) alto, grupo al cual pertenece Costa Rica. En 2007 la recaudacin promedio por persona en esas naciones ascendi a 2.310 dlares, en tanto que en Costa Rica, como se seal anteriormente, fue de 1.529 dlares. Debido a ello, en este caso la brecha en la carga tributaria alcanza el 7,6% del PIB. En un informe reciente, la Contralora General de la Repblica seala que el ajuste scal es un elemento necesario de la estrategia de desarrollo de mediano plazo, pero la ejecucin de importantes proyectos de inversin agravara el dcit si no se realizan acciones
GRAFICO 1.6

correctivas de las nanzas pblicas. Se proponen entonces, como acciones decisivas, el control del gasto primario y el aumento de la recaudacin tributaria (CGR, 2011).

Debilidades en la negociacin de la reforma tributaria

Una ronda de entrevistas a diferentes actores clave involucrados en la discusin del proyecto de Ley de Solidaridad Tributaria (conocido Plan Fiscal), que el Gobierno present al Congreso en 2010, indica que si bien pueden ser varias las razones que dicultan la aprobacin de reformas scales en el pas, en esta oportunidad hay un amplio consenso en cuanto a las deciencias en el proceso de dilogo y en el diseo de las propuestas, a lo que se agrega la presencia de intereses polticos y econmicos irreconciliables en el Poder Legislativo (grco 1.6). En el primer trimestre del 2011 se present un texto sustitutivo del proyecto inicial, con diferencias menores entre ambos, salvo algunas concesiones dadas a ciertos sectores. En la propuesta original se reduce la cantidad de rubros de la canasta bsica alimentaria (CBA) que quedan exentos del impuesto de ventas (el cual se propone elevar del 13% al 14%) y no se detalla la composicin

GRAFICO 1.5

Aspectos que inciden en la aprobacin de reformas scales en el pas

Diferencias en el proceso de dilogo y el diseo de las reformas Intereses polticos y econmicos irreconciliables en el Congreso Dbil conciencia tributaria Requisito de mejorar la gestin fiscal (ingresos y gastos) Impacto en la equidad (perdedores y ganadores) Otros 0% Fuente: Gmez y Meneses, 2011. 10% 20% 30% 40% 50% 60%

Crecimiento real interanual de ingresos y gastos del Gobierno Central

30% 20% 10% 0% -10% -20% 2007 2008 Ingresos totales 2009 2010 Gastos totales

Fuente: Elaboracin propia con datos del Ministerio de Hacienda.

CAPTULO 1

SINOPSIS

ESTADO DE LA NACIN

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de la misma. En el texto sustitutivo s se menciona de forma explcita los bienes y servicios incluidos en la CBA, y los rubros exentos aumentan de 93 a 236, aunque la cifra sigue siendo menor que la vigente en la actualidad. Con el n de medir el impacto de ambas propuestas, para este Informe se realizaron dos ejercicios de simulacin. El primero es un clculo basado en el proyecto original, aumentando la tasa del impuesto de ventas de 13% a 14%, en tanto en el segundo se toman en cuenta los 236 bienes y servicios de la canasta bsica que quedan exentos segn el texto sustitutivo, pero manteniendo la tasa del 13%. En el caso de la equidad, con la primera propuesta el aumento del gasto

alcanza un 6% del ingreso de los hogares del primer decil, y solo el 2,9% para los del ltimo decil. Con el texto sustitutivo el gasto adicional representa un 1,4% del ingreso para el primer decil y un 1,8% para el decil de mayores ingresos. En lo que respecta a la inacin y la pobreza, con la propuesta original la primera aumenta un 4,2% y la segunda en 1,6 puntos porcentuales, mientras que con el texto sustitutivo los resultados son de 1,3% y 0,6 puntos porcentuales, respectivamente. Por ltimo, el impacto en la recaudacin es positivo en ambos proyectos. Con el original el incremento anual en trminos del PIB alcanza un 2,2%, en tanto que con el nuevo el aumento es de casi la mitad (1,2%).

Armona con la naturaleza

Costa Rica vive una paradoja: tiene protegida la cuarta parte de su supercie y la mitad bajo cobertura forestal, pero mantiene a la vez una huella ecolgica negativa y una alta conictividad ambiental. Esta contradiccin solo puede indicar la gravedad del uso insostenible que hace del resto del territorio, la persistencia de prcticas irresponsables y la dbil gestin ambiental que realiza. El 2010 evidenci la tensin entre la realidad y la accin de las autoridades polticas; se trat de un ao rcord en temas preocupantes: la mayor brecha negativa en la huella ecolgica desde 2002 (13,4%), la cifra histrica ms alta de importacin de plaguicidas, el tercer nmero ms alto

Armona con la naturaleza en esta edicin

Principales hallazgos
n

La medicin de la huella ecolgica del pas arroj un balance negativo: en 2010 cada habitante requiri un 13,4% ms del territorio disponible para satisfacer su patrn de uso de los recursos naturales. Se trata de la mayor brecha registrada desde que el indicador fue incorporado en este Informe, en 2002. Un inventario realizado en 2010 en 31 cantones de la Gran rea Metropolitana determin que el 56% de las emisiones de sustancias contaminantes proviene del transporte, el 21% de la industria y el 23% de establecimientos comerciales. El rea sembrada de productos orgnicos certicados creci en ms de 3.000 hectreas entre 2009 y 2010. Es su mayor extensin de los ltimos cinco aos, aunque sigue representando un porcentaje pequeo del rea agrcola total (2,3%). En 2010 la importacin de plaguicidas fue la ms alta en la historia (catorce millones de toneladas mtricas), lo mismo que el uso por habitante.

protegidas en 2010. Casi la mitad de las reservas privadas son usufructuadas para conservacin, ecoturismo y fomento de la investigacin.
n

Solo el 8% de los humedales tiene actualmente un plan de manejo. Desde 1998 el Sinac no realiza un inventario de estos ecosistemas ni evala su estado. En el ao bajo anlisis 41 personas murieron en desastres: 36 en deslizamientos, cuatro en tormentas elctricas y una en una inundacin. Es el tercer mayor nmero registrado en los ltimos cuarenta aos. En el 2010 Costa Rica alcanz el primer lugar de Amrica Latina en poblacin con acceso a agua de calidad potable (89,5%). En el 2010 se registr el mayor nmero de acciones colectivas sobre asuntos ambientales en los ltimos trece aos.

fuentes de contaminacin y los tipos emergentes de sustancias txicas agrcolas, as como sobre los factores determinantes de la calidad del aire y el agua en la Gran rea Metropolitana.
n

Se aborda el tema del ordenamiento territorial y se describen los principales desafos nacionales en este campo, en especial en cuanto al marco legal que lo sustenta.

n Se analizan los problemas para el cum-

plimiento de la normativa ambiental y el seguimiento de las sentencias y resoluciones de las entidades encargadas de recibir denuncias.
n

Se hizo una bsqueda no exhaustiva para recopilar buenas prcticas ambientales que realizan diferentes actores, tanto pblicos como privados, y se identicaron los principales obstculos para su expansin. Se efectu una primera indagacin sobre el tema de ambiente y educacin: su presencia en el sistema educativo formal y no formal, las iniciativas existentes a nivel local y las que desarrollan diversas organizaciones, y los desafos de investigacin que se debe profundizar en posteriores ediciones de este Informe.

Novedades del captulo

n

n El rea sometida a conservacin privada

Este ao se retoma el anlisis de la huella de carbono, como parte de la usual medicin de la huella ecolgica del pas, desagregada en cuanto al uso del territorio y los recursos. Nueva informacin generada en el pas permiti profundizar el estudio sobre las

ha crecido sostenidamente desde 1995: pas de 32.895 a 81.429 hectreas

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CAPTULO 1

de muertes por desastres en cuarenta aos y el registro ms alto de protesta social sobre asuntos ambientales desde 1997. En este contexto, en sus primeros meses de gestin el nuevo Gobierno pareci bajar aun ms la prioridad poltica del tema, al plantear metas limitadas y mostrar pocas acciones. Esta situacin explica por qu las fortalezas logradas no alcanzan para construir un desarrollo que no comprometa la capacidad natural y el equilibrio ecolgico. Costa Rica enfrenta hoy la urgencia de debatir con amplitud y decidir con rmeza cmo retomar el camino de la sostenibilidad; cmo planicar y producir con criterios ambientales, sociales y econmicos. La ausencia de esta claridad compromete la calidad de vida de la poblacin, la equidad social en el acceso a los recursos naturales, la seguridad ante las amenazas climticas, la salud de los ecosistemas y, aun ms, arriesga los importantes logros en conservacin que dieron al pas parte de su imagen y riqueza actuales. Aunque el panorama que presenta este captulo es preocupante, es cierto que el pas tiene herramientas para enfrentarlo. Nuevamente se dieron esfuerzos por mejorar la proteccin formal del territorio y se concretaron modalidades y herramientas prometedoras para la proteccin de la biodiversidad marina, un desafo sealado desde hace varios aos.

GRAFICO 1.7

Huella ecolgica, biocapacidad y huella de carbono (hectreas globales por persona)

2,00 Huella ecolgica y biocapacidad 1,90 1,80 1,70 1,60 0,60 0,50 0,40 0,30 0,20 Huella de carbono

Z
2005 2006 Huella ecolgica 2007 2008 Biocapacidad 2009 2010

Z
Huella de carbono

Hidrocarburos sustentan la huella de carbono e inciden en la calidad del aire

El pas sigue manteniendo una huella ecolgica negativa: la brecha entre el uso real de los recursos y la capacidad del territorio para satisfacer esa demanda creci tres veces en la dcada pasada, evidenciando as que los patrones existentes no son sostenibles. En el 2010 este indicador mostr la diferencia ms alta del perodo: cada habitante requiere un 13,4% ms del territorio disponible, o biocapacidad (grco 1.7). Los principales impulsores de esta deuda siguen siendo las emisiones de gases contaminantes y la falta de ordenamiento territorial. A pesar de las limitaciones econmicas y la dependencia de fuentes energticas

caras, inestables y contaminantes, en el 2010 el pas retom (en forma paralela a su recuperacin econmica) la tendencia al alza en su patrn de uso de la energa, dominado por los hidrocarburos. El consumo nal de energa secundaria creci un 2%, en contraste con un decrecimiento de -1,7% en el 2009 (cuando, por efecto de la crisis econmica internacional, por primera vez en varios aos se registr una reduccin en la demanda). Por su parte, la demanda elctrica se increment en 3,1%, movida principalmente por los sectores productivos. El sector general impuls las ventas de las distribuidoras, al crecer un 5,2% anual; el sector industrial lo hizo en un 3,0% y el residencial en apenas un 1,3%, con un efecto neutro. Una recuperacin en los sectores turismo, construccin, comercial e industrial, podra ejercer presin sobre el Sistema Elctrico Nacional, ante la necesidad de agregar ms potencia. La capacidad para atender esta demanda muestra cierta vulnerabilidad y estancamiento tanto por el retraso en inversiones en este campo, como por la conictividad y la necesidad de incorporar consideraciones sociales y ambientales en la elaboracin de los proyectos- y se estima que si el pas vuelve a tasas de crecimiento econmico superiores al 6%, podra haber desabastecimiento. Por el lado de los hidrocarburos,

la importacin estuvo marcada por la demanda de combustible para un nuevo proyecto de generacin trmica, el cual logr suplir un leve incremento en el consumo elctrico, pero aument las emisiones contaminantes. La venta de derivados de petrleo, ligada a la expansin de la economa, tuvo una baja importante en el 2009 y una recuperacin de 4,4% en el 2010, aunque sin considerar las ventas para generacin trmica el incremento sera solo de un 0,8%. Con datos de la Direccin Sectorial de Energa del Minaet, un clculo realizado para este Informe arroj una disminucin del 3,8% en las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) entre 2009 y 2010, debido principalmente al comportamiento de la demanda energtica. En el ltimo ao, estas emisiones sumaron un total de 10.027.724 toneladas mtricas equivalentes de dixido de carbono (CO2); el 58,1% es atribuible a los hidrocarburos, seguidos por la biomasa comercial con un 16,8%, la lea con 16,0% y la generacin de electricidad con un 6,3% (aunque con un alza del 48,9% por la entrada en operacin de la planta trmica Garabito). El 98% de estos GEI corresponde a CO2, un 1% a metano (CH4) y un 1% a xido nitroso (N2O). Entre las emisiones de CO2, la ms representativas en 2010 siguieron siendo las provenientes del disel (grco 1.8).

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GRAFICO 1.8

Composicin estimada de las emisiones de CO2 en Costa Rica, por fuente. 2010
Disel Lea Gasolina plus 91 Bagazo Gasolina sper Otros residuos vegetales Disel para generacin elctrica Fuel oil GLP Otros Carbn y coque 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30%

Fuente: Martnez, 2011, con datos preliminares del Balance Energtico Nacional.

Si el pas quiere alcanzar la meta de la neutralidad en emisiones de carbono, necesita avanzar signicativamente hacia una generacin elctrica ms limpia, la reduccin del consumo de lea y, sobre todo, la intervencin del sector transporte. Una de las principales consecuencias del desorden en el transporte y los patrones de uso energtico es la contaminacin del aire urbano sobre la salud de las personas. Un monitoreo realizado en el perodo 20072009, sobre la calidad del aire en cinco sitios de la Gran rea Metropolitana (Catedral Metropolitana, Junta de Educacin de San Jos, Rectora de la UNA en Heredia, La Ribera y La Asuncin en Beln), muestra una tendencia a la disminucin del material particulado (PM10). La reduccin sostenida del contenido de azufre en el disel (de 2.500 a 100 ppm), ejecutada por Recope, ha generado un descenso anual de PM10 , de 6,3% y 6,6% en la Catedral Metropolitana y en La Ribera, respectivamente, y de 14,3% en la UNA. La contaminacin en esos sitios est relacionada con fuentes mviles como autobuses y vehculos de carga pesada. Por su parte, las emisiones de dixido de nitrgeno (NO2) son producto del alto ujo vehicular

en las zonas comerciales de las ciudades, y mostraron tasas de crecimiento cercanas al 10% entre 2004 y 2008. El incremento fue casi el doble en Heredia con respecto a San Jos, lo que podra explicarse por el efecto positivo de la restriccin vehicular impuesta en esta ltima provincia desde el 2005 (con algunas interrupciones).

Mejora cobertura del agua potable y se reduce el uso (registrado) de aguas subterrneas
La gestin de la demanda y el uso del recurso hdrico requieren un registro continuo y lo ms completo posible de las concesiones otorgadas, con datos precisos del usuario, el volumen y la cuenca hidrogrca, informacin que, junto con el conocimiento de la oferta potencial, permite tomar las decisiones para su aprovechamiento sostenible. Los registros de la Direccin de Aguas del Minaet indican un volumen total concesionado de 14.901 millones de metros cbicos: 93,4% para uso hidrulico, 5,9% para uso supercial y 0,7% para aprovechamiento de aguas subterrneas. Seis cuencas en conjunto representan el 71% del total del agua concesionada: Reventazn-Parismina (29%), Bebedero (26%), San Carlos

(22%), Grande de Trcoles (14%), Sarapiqu (4%) y Tempisque (2%). Los usos varan segn las diversas actividades productivas presentes en cada cuenca. En cuanto al agua subterrnea, el total de pozos legales perforados sigue en aumento; sin embargo, el nmero anual de pozos tramitados ante el Senara entre 2006 y 2010 muestra una tendencia a la baja. Esta reduccin se puede explicar por tres razones: i) en 2007 la Contralora General de la Repblica dispuso que el Minaet debe instruir al Senara para que deniegue las solicitudes de nuevos permisos de perforacin de pozos y concesiones de agua, que no estn respaldadas con informacin tcnica suciente que garantice la disponibilidad del recurso para el consumo humano, actual y futuro (Informe DFOE-PGAA-42-2007), ii) la crisis nanciera mundial, al afectar los sectores de construccin y turismo, provoc una disminucin de las solicitudes de perforacin de pozos, y iii) es probable que, ante la exigencia de los estudios hidrogeolgicos, se haya dado un aumento importante en la perforacin ilegal, sin que las instituciones del Estado cuenten con los recursos necesarios para controlarla (E12: Romero, 2011). El volumen de extraccin autorizado en 2010 fue de alrededor de 18,3 millones de m3/ao; de ese total, un 37,4% corresponde a uso domstico. En lo que concierne a la cobertura de agua potable, el avance que ha venido mostrando el pas en los ltimos aos culmin con un aumento de 87,3% a 89,5% entre 2009 y 2010, un valor histrico que coloca a Costa Rica en el primer lugar de Amrica Latina en este mbito (Sancho, 2010; Mora et al., 2011). De especial relevancia son los incrementos en la calidad del agua suministrada por los municipios (en diez puntos porcentuales) y en los ya altos ndices de potabilidad del ICAA y la ESPH. Del total de la poblacin cubierta, el 98,7% recibe agua intradomiciliar de acueductos, y el restante 1,3% obtiene agua de pozos, nacientes propias o acueductos privados. El ICAA cubre a la mitad de la poblacin y administra 180 acueductos, de

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CAPTULO 1

los cuales veintids son abastecidos con agua no potable. La ESPH suple al 3,5% del territorio nacional con agua 100% potable. Las asociaciones administradoras de acueductos rurales (Asada), que tienen a su cargo la mayora de los acueductos del pas, tienen an muy pocas plantas de tratamiento y apenas poseen tecnologa bsica para la potabilizacin. En 2010 se evaluaron 1.067 Asada, y se determin que 465 (un 43,6%) suministran agua no potable. Arias-Ziga (2010) seala que existen limitaciones para medir la calidad del agua, pues los parmetros utilizados no consideran algunas fuentes de contaminacin. A la fecha no se conocen estudios que certiquen la potabilidad del agua en funcin de la presencia o no de metales pesados, hidrocarburos, agroqumicos u otros indicadores; estos parmetros se miden nicamente en caso de problemas puntuales (Mora et al., 2011). Las tendencias de un uso del suelo poco planicado y dbilmente regulado (en especial en las actividades agrcolas y el desarrollo urbano) han generado una creciente vulnerabilidad y contaminacin de los cuerpos de agua. Parte de este problema tiene que ver con la limitada infraestructura de saneamiento de aguas residuales disponible en el pas. De acuerdo con la Enaho 2010, solo el 24,1% de la poblacin cuenta con alcantarillado, mientras el 72,3% utiliza tanque sptico y el 3,1% letrinas. La meta del ICAA para el 2015 es eliminar el uso de letrinas y sustituirlo por alcantarillado u otras formas de tratamiento individual de excretas, as como incrementar la proporcin de aguas residuales tratadas va alcantarillado sanitario, de 3,6% a 28%.

Agroqumicos siguen impactando la calidad ambiental

Una de las dimensiones ms preocupantes de la huella ecolgica y los patrones de uso del territorio tiene que ver con las actividades agrcolas y pecuarias. Esto se debe a la lentitud y complejidad de las transformaciones que se requieren para potenciar las alternativas amigables con el ambiente, en contraposicin a las prcticas tra-

dicionales, altamente dependientes de los agroqumicos y de tecnologas que son ms rentables en el corto plazo, pero tienen importantes implicaciones ambientales. En 2010 Costa Rica contaba con 486.602 hectreas de cultivos, un 3% ms que en 2009. Se incrementaron las reas de cultivo de frijol, pia y arroz en 32,6%, 14,4% y 4,9%, respectivamente. El caf sigue siendo el cultivo dominante, con una extensin de 98.681 hectreas, seguido por el arroz (66.415), la palma aceitera (57.000) y la pia (45.000)13. El 50% de la pia se siembra en la zona norte, un 33% en el Caribe y un 17% en la zona pacca. Segn Canapep, este producto genera 27.500 empleos directos y es exportado por 170 empresas (Canapep, 2011). Debido a la demanda creciente en los mercados europeo y estadounidense, se ha iniciado el cultivo en el Pacco Central, con mayores costos de produccin (requiere irrigacin en la poca seca y toldos para proteger la fruta del sol), as como de traslado hasta el puerto de Mon (Alfaro, 2010). La actividad piera sigue sobresaliendo por su crecimiento y alto grado de conictividad, como se ha reportado en anteriores ediciones de este Informe. Los sectores acadmico y ecologista han advertido sobre las severas implicaciones ambientales de su desarrollo en el pas. En el 2009 el Tribunal Ambiental Administrativo (TAA) tena en trmite 36 denuncias contra empresas pieras en San Carlos, Los Chiles, Miramar, Buenos Aires, Gupiles, Siquirres y Gucimo. Pese a que en 2004 el Instituto Regional de Estudios en Sustancias Txicas (IRET-UNA) haba llamado la atencin sobre la alta vulnerabilidad de las fuentes de agua cercanas a los cultivos en Siquirres, en 2009 se presentaron casos de contaminacin en acuferos y acueductos rurales en El Cairo y Milano. Ese mismo ao el TAA intervino veinticinco plantaciones denunciadas; la planta empacadora de la compaa Del Monte fue clausurada temporalmente y se orden la instalacin de una planta de tratamiento, para evitar la contaminacin del ro El Destierro y quebradas tribu-

tarias. En 2010 se inici el proyecto de creacin de una plataforma nacional de produccin y comercio responsable de pia, implementado por acuerdo entre el PNUD y la Vicepresidencia de la Repblica, con el apoyo de la Organizacin Intereclesistica para la Cooperacin al Desarrollo (ICCO), del Reino de los Pases Bajos. La iniciativa tendr una duracin de dos aos, y su objetivo es generar espacios de dilogo entre los diversos actores involucrados con esta actividad, en torno a sus impactos sociales y ambientales. No obstante la necesidad de impulsar una agricultura ms sostenible, la dependencia de agroqumicos sigue teniendo fuertes impactos sobre el ambiente. Segn el IRET, la cantidad de estos productos que el pas import en el 2010 fue la ms alta en la historia (grco 1.9), lo mismo que el uso por habitante14. En el ltimo trienio, la cantidad de plaguicidas importados oscil entre 12.000 y 14.000 toneladas mtricas anuales (Ruepert, 2011). Sesenta plaguicidas dan cuenta del 96,5% de las importaciones en este rubro. La lista es encabezada por el fungicida mancozeb, que representa el 36% del volumen total importado y cuyo uso se duplic en los ltimos diez aos; le siguen los herbicidas glifosato, 2,4-D y paraquat. Los plaguicidas pueden llegar al agua supercial por deriva area, escorrenta o descarga de aguas residuales en sitios donde se preparan las mezclas de aplicacin o se lavan los equipos. Otro aspecto en el cual el pas debe mejorar es el aprovechamiento de opciones ms amigables con el ambiente en la produccin agrcola, pecuaria y forestal. En 2010, el rea sembrada de productos orgnicos certicados creci en ms de 3.000 hectreas con respecto al 2009. Es su mayor extensin de los ltimos cinco aos, aunque sigue representando un porcentaje pequeo del rea agrcola total (2,3%); adems cabe mencionar que la Ley de Agricultura Orgnica, promulgada en 2007, an est lejos de obtener resultados verdaderamente signicativos. Es necesario ampliar no solo la produccin orgnica, sino tambin otras alternativas de combinacin agroforestal. Por ejemplo,

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GRAFICO 1.9

Importacin de plaguicidas. 1978-2010 (toneladas mtricas)

16.000 14.000 12.000 10.000 8.000 6.000 4.000 2.000 0 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010

Fuente: Ramrez et al, 2011 con datos del IRET-UNA.

la integracin de los rboles al paisaje agrcola trae probados benecios para la fertilizacin de suelos y equilibra la productividad con el manejo sostenible de los recursos naturales. Tambin mejora el suministro de servicios ambientales relacionados con el agua, la captura de carbono y la biodiversidad (World Agroforestry Center, 2011).

Humedales y biodiversidad marina, desafos para la conservacin

En forma reiterada los esfuerzos de conservacin han sido sealados como la principal fortaleza ambiental de Costa Rica. Para consolidar ese importante logro, es fundamental valorar los bienes y servicios que brindan las reas protegidas y algunos recursos especcos, y que en muchos casos representan aportes signicativos para la economa, an poco considerados en la gestin ambiental. En trminos generales, la conservacin en el pas se expande, a la vez que mantiene y suma nuevos desafos y amenazas. En el mbito pblico, a inicios del 2011 se cre la primera rea marina de manejo de montes submarinos (decreto 36452-Minaet), con una extensin de 9.640 km 2 y cercana al Parque Nacional Isla del Coco. Se promueve as el resguardo del ecosistema caracterstico de la cordillera submarina

de Cocos, en la zona econmica exclusiva (ZEE). Adems el humedal Maquenque, de 59.692 hectreas, fue declarado sitio Ramsar, con lo cual se increment a doce el nmero de humedales de importancia internacional en el pas, para un total de 569.742 hectreas (11,2% del territorio). En el mbito privado la conservacin tambin se ha extendido. La Red Costarricense de Reservas Naturales, creada en 1996, ha crecido de manera sostenida en los ltimos quince aos, hasta contar en la actualidad con 199 reas protegidas en 81.429 hectreas, el 65,5% de ellas en la provincia de Puntarenas (Red Costarricense de Reservas Naturales, 2011). El 91% de estas reas tiene menos de quinientas hectreas, y el 56% menos de cien. Alrededor de la mitad (52%) son administradas por organizaciones sin nes de lucro, y el resto es usufructuado por sociedades annimas dedicadas a la conservacin, el ecoturismo o la investigacin. En lo que concierne al esfuerzo por conocer mejor la rica biodiversidad del pas, en 2010 se report un total de 88.711 especies identicadas, de las cuales 366 son nuevas para la ciencia (Sinac-Minaet, 2009). No obstante, persiste la vulnerabilidad de un importante grupo de especies. En 2010, la Lista

Roja de la UICN -que registra a nivel internacional las especies en riesgo15report para Costa Rica 2.292 especies de fauna y 194 de ora bajo alguna categora de riesgo. Por otra parte, en materia de recursos marino-costeros este Informe documenta que el impacto ambiental de la pesca ha sido subestimado, porque a menudo en los registros ociales no se toma en cuenta la fauna de acompaamiento. Muchas veces esta ltima incluye especies de inters comercial que se eliminan debido a su insuciente talla, as como tiburones y otras especies de importancia para el equilibrio de los ecosistemas. La extraccin masiva de fauna de acompaamiento tiene graves efectos sobre muchas poblaciones de organismos marinos, a la vez que representa un gran desperdicio de valiosos recursos pesqueros. Un estudio reconstruy las capturas efectuadas en la ZEE entre 1950 y 2008, y complement las estadsticas pesqueras de la FAO con datos de esta fauna de acompaamiento, as como de la pesca incidental, deportiva y de subsistencia. Durante el perodo considerado, la captura total reconstruida fue alrededor de 2,3 veces mayor que la reportada por Costa Rica a la FAO: un total de 1,7 millones de toneladas mtricas, o 30.000 toneladas mtricas en promedio por ao (Cisneros, 2011). A su vez, la pesca de arrastre sobreexplot las poblaciones de camarones de aguas someras en los aos cincuenta y sesenta, las de aguas intermedias en los setenta, para llegar a la ltima frontera, el camarn de aguas profundas, durante los ochenta y los noventa. Este mtodo de pesca ha causado dao a la diversidad de especies del fondo marino capturadas incidentalmente (en estadios juveniles y antes de la edad reproductiva), al desarrollo de la pesca de escama y deportiva, y al ecoturismo. El tema de la fauna de acompaamiento en los arrastres de camarn es alarmante: esa actividad es la que registra la mayor incidencia de capturas no reportadas (de las cuales casi el 50% se tira por la borda). En busca de alternativas a la sobreexplotacin pesquera y de nuevas opciones para las

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poblaciones costeras, en aos recientes se han desarrollado nuevas modalidades, como la maricultura.

No se logra reducir el impacto de los desastres

La gestin del riesgo es uno de los temas en los que el pas muestra grandes debilidades. En 2010 los impactos de eventos naturales provocaron destruccin de infraestructura y generaron el tercer mayor nmero registrado de vctimas mortales. Los desastres asociados a fenmenos hidrometeorolgicos siguen predominando en este escenario: las inundaciones y los deslizamientos representaron el 91% del total de eventos en el 2010, un 20% ms que lo reportado el ao anterior. Si bien en este mbito hay avances institucionales y de ndole conceptual, en la prctica el impacto recurrente de los eventos naturales sigue causando severos daos a la poblacin. Puntarenas y Golto son los cantones con mayor recurrencia de eventos por lluvias, inundaciones y deslizamientos. A diferencia de otros aos, cuando los sitios ms afectados se localizaban en la Gran rea Metropolitana, en 2010 tres distritos del Pacco Central y Sur (Quepos, Golto y Guaycar) registraron ms de veinticinco incidentes de diversa magnitud. La suma de los efectos de numerosos eventos menores puede ser tan daina como los fenmenos de lluvias intensas con alto potencial destructor.

Ordenamiento del territorio, la principal deuda ambiental del pas

Desde hace varios aos, este captulo ha sealado el ordenamiento del territorio como la principal deuda y el mayor desafo ambiental que enfrenta Costa Rica. La variable ambiental no es an un componente bsico en los instrumentos de planicacin territorial, y el ejemplo ms claro de ello es el crecimiento desordenado de la Gran rea Metropolitana (GAM). En la anterior edicin de este Informe se hizo un primer acercamiento a este tema desde la perspectiva normativa e institucional (vase Programa Estado de la Nacin, 2010 y Ramrez et al., 2011). Sus

resultados evidenciaron un marco legal y organizativo complejo y fragmentado, constituido por ms de setenta normas y treinta entidades relacionadas, lo que genera dispersin, conictos, traslapes de competencias y, en general, falta de claridad sobre las tareas y sus responsables. Pese a la existencia de toda esa normativa, no se cuenta con una denicin precisa de cul es el ente rector en materia de ordenamiento territorial, tanto en las zonas urbanas como en las rurales. Las tendencias en los procesos de urbanizacin y sus efectos ambientales muestran la urgencia de ordenar el uso del territorio. Cerca del 60% de la poblacin nacional se asienta en la GAM, que abarca el 3,8% del territorio. Cuando entr a regir el Plan GAM de 1982, las zonas urbanizadas en esta regin se ubicaban dentro del llamado anillo de contencin, fuera del cual solo se podra dar desarrollo urbano en las cabeceras cantorales; el resto del territorio deba dejarse libre, para efectos de proteccin. En el 2004, veintids aos despus de promulgado ese plan, las reas urbanas desbordaron el anillo de contencin sin orden ni planicacin. Se estima que las zonas urbanizadas fuera de los lmites establecidos abarcan una supercie de 102 kilmetros cuadrados, una extensin similar a la del cantn de Desamparados. La expansin fuera del anillo ocup muchos terrenos no aptos e incluso altamente vulnerables a amenazas naturales como deslizamientos, inundaciones y fallas geolgicas activas, entre otros. A partir de la publicacin del Manual de instrumentos tcnicos para el proceso de evaluacin de impacto ambiental (decreto ejecutivo 32967-Minae), en 2006, algunos gobiernos locales comenzaron a introducir la variable ambiental en sus planes reguladores. Se estima que en 2010 unos cincuenta municipios trabajaron en ese sentido, y que lo mismo se ha hecho en la elaboracin de algunos planes reguladores regionales de la zona martimo-terrestre, de manejo de reas protegidas y de desarrollo de proyectos especcos. Se han generado algunos mapas de zonicacin de fragilidad ambiental,

y la Setena certicado la viabilidad ambiental de varios planes reguladores costeros. Un caso fue la inclusin de la variable ambiental en el proyecto de Planicacin Regional y Urbana de la Gran rea Metropolitana (Prugam), cuando se realiz el ejercicio de sobreponer el mapa de desarrollo urbano de 2004 sobre las zonas de fragilidad ambiental identicadas; se determin as que algunas reas ubicadas en las categoras de alta y muy alta fragilidad ambiental fueron urbanizadas con poco criterio tcnico, pese a la existencia de zonas con mejor potencial de desarrollo urbano dentro del anillo de contencin. Resulta paradjico que, precisamente all donde est la mayor concentracin de poblacin, no haya una efectiva planicacin territorial y los problemas, lejos de resolverse, parecen estar agravndose (Astorga, 2011).

Un ao rcord en protestas por temas ambientales

La ausencia de un dilogo participativo e informado en materia ambiental, la baja prioridad del tema entre las autoridades polticas y el debilitamiento de la capacidad del Estado para ejercer sus potestades regulatorias, han derivado en serios impactos ambientales que comprometen la sostenibilidad del desarrollo nacional. En este marco, de manera creciente los actores sociales utilizan las instancias judiciales como canal para dirimir los conictos ambientales, dado que estos surgen cada vez ms de las decisiones sin consulta y las omisiones en el ejercicio regulatorio. Las tendencias descritas se mantuvieron en el 2010. La emisin de nuevos instrumentos jurdicos gener cuestionamientos por la falta de sustento tcnico y por su posible impacto negativo en el derecho a un ambiente sano y ecolgicamente equilibrado, y hubo deciencias estatales para scalizar el cumplimiento de la legislacin vigente. En sus primeros meses de gestin el nuevo Gobierno pareci bajar aun ms la prioridad poltica de los asuntos ambientales, pues el Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014 incluye el tema solo tangencialmente y no se observaron pasos concretos para

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alcanzar las pocas metas especcas que establece (entre ellas la de una poltica de ordenamiento territorial). Tampoco se fortalecieron las entidades reguladoras, y ms bien algunas se ven amenazadas por recortes presupuestarios o de competencias. Todo esto dio pie a una serie de conictos que, como se dijo, en muchos casos fueron canalizados por va judicial. Segn la base de datos sobre acciones colectivas que administran el Instituto de Investigaciones Sociales de la UCR y el Programa Estado de la Nacin (Ramrez-Alfaro, 2011), en el ao bajo anlisis se presentaron 34 movimientos de protesta sobre asuntos ambientales16, el mayor nmero reportado en los trece aos de existencia de este registro. Durante todo ese perodo, la proteccin y conservacin del ambiente y la lucha contra la contaminacin motivaron la mayor cantidad de movilizaciones (grco 1.10). A partir de 2007, el sector ambientalista ha sido el ms activo en la realizacin de este tipo de manifestaciones. El Gobierno Central, las instituciones descentralizadas, las municipalidades y la empresa privada son los principales destinatarios de las demandas ciudadanas. Esa tendencia hace resaltar la conictividad del tema y refuerza la idea de que el Estado -por accin u omisin- acta como generador del problema.
GRAFICO 1.10

Mientras la va legal se muestra como el principal canal para tramitar los conictos ambientales, no se logra que las entidades judiciales ejerzan una gestin preventiva. En 2010 el TAA recibi 549 denuncias (alrededor de 1,5 por da), y en 2009 la Ocina del Contralor Ambiental del Minaet tramit 190 casos presentados de manera directa por particulares o instituciones, por violacin a la legislacin ambiental. Por su parte, las causas iniciadas en el Ministerio Pblico por delitos ambientales sumaron un total de 2.346 en el 2010. Pese a este nmero de denuncias, no existe un sistema permanente de seguimiento y anlisis de la efectividad de los mecanismos utilizados para su atencin (Cabrera, 2011).

Fortalecimiento de la democracia
El 2010 estuvo marcado por acontecimientos que reejaron una profunda erosin en las bases polticas del sistema de partidos y de la gestin del Estado, tanto en el plano nacional como en el local. En el sistema de partidos esta situacin se manifest, por un lado, en el mbito electoral, esto es, en los bajos niveles de participacin en los dos comicios organizados durante el 2010 y en una clara desalineacin de la ciudadana con las agrupaciones polticas. Por otro lado, la erosin se evidenci en el mbito poltico, concretamente en las

Acciones colectivas sobre medioambiente, segn tipo de demanda. Acumulado 1997-2010

Lucha contra el exterminio de especies Uso racional del recurso hdrico Cierre u oposicin a botadero de basura Lucha contra la contaminacin ambiental Proteccin y conservacin del ambiente Defensa de los animales 0% Fuente: Ramrez-Alfaro, 2011. 20% 40% 60% 80%

seales de resquebrajamiento a lo interno del Partido Liberacin Nacional, ganador de los comicios presidenciales, que dicultaron la gestin del nuevo Gobierno durante su primer ao. Por su parte, la erosin en la gestin del Estado se manifest en el entrabamiento legislativo, la prdida de dinamismo de los principales indicadores de desempeo del Poder Judicial y, a nivel municipal, el predominio de gobiernos divididos, que diculta la gobernabilidad y podra reducir la capacidad de gestin poltica si los alcaldes y lderes representados no optan por la negociacin y la articulacin de intereses. Lo sucedido durante el 2010 retrata, como se dijo, el proceso de erosin poltica y la incapacidad de accin del Estado, tendencias que no son nuevas y que el Informe Estado de la Nacin ha venido reportando en anteriores entregas. Sin embargo, en otro sentido este fue tambin un ao atpico, pues resulta inusual que, tan temprano en una nueva administracin, problemas polticos como los mencionados emerjan con tanta fuerza. Tradicionalmente el primer ao es ms calmo, y el Gobierno tiene ms espacio para acomodarse e implementar sus principales lneas de trabajo. Este no fue el caso del ao bajo estudio. Aunque la erosin poltica an no pone en riesgo los fundamentos de la democracia costarricense, de persistir, el sistema poltico acumular fragilidades y desgastes que pueden vulnerar sus fundamentos. De ah la necesidad impostergable de buscar alternativas para reducir la brecha que separa al electorado de los partidos polticos, mejorar el ejercicio del poder para tener una gestin pblica eciente y ms sensible a las demandas de la poblacin, y ampliar la participacin de la ciudadana en el control y gestin de los asuntos pblicos.

Resultados electorales conrman desalineacin partidaria y fragilidad del sistema de partidos

En 2010 se realizaron elecciones nacionales en febrero y municipales en diciembre. En ambos casos se conrm la tendencia a la desalineacin partidaria y la fragilidad del sistema de partidos. Aunque el abstencionismo se

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Fortalecimiento de la democracia en esta edicin

Principales hallazgos
n n

Ao de doble jornada electoral: comicios generales en febrero y municipales en diciembre. En ambos procesos se registr una reduccin del abstencionismo: en las presidenciales de 34,8% en 2006 a 30,9% en 2010, y en las municipales de 76% en 2006 a 72% en 2010. Se dieron inusitadas divisiones a lo interno del Partido Liberacin Nacional. Desde muy temprano se perl un precandidato presidencial para las elecciones de 2014 y hubo diferencias de criterio, tanto en el Congreso como en el Poder Ejecutivo, sobre temas relevantes como la reforma scal. Creci la oferta de partidos cantonales y se fortaleci su participacin en las elecciones municipales. Los resultados muestran una dinmica poltica cada vez ms activa y variada. Mejor el acatamiento de las rdenes de la Sala Constitucional con respecto a lo reportado en el Decimosexto Informe. El nivel promedio de cumplimiento es del 79%, y destacan la CCSS y el MEP -las dos instituciones ms recurridas- con cifras superiores al 80%.

El conicto con Nicaragua por la invasin en la zona de isla Portillo/Isla Calero acapar la agenda de poltica exterior durante el primer ao de la administracin Chinchilla y desplaz otras iniciativas en ese campo.

de su viabilidad y las posiciones en torno a los temas crticos incluidos en ella.

n

Novedades del captulo

n

Se analizan a fondo los dos procesos electorales celebrados en el 2010. En el caso de los comicios nacionales, se hace adems una reexin sobre la nueva normativa en materia de nanciamiento y, en especial, sobre los efectos negativos de los certicados de cesin (los llamados bonos de deuda poltica) para el sistema poltico. En el plano municipal se hace un recuento de la conformacin poltica de los gobiernos locales, as como de los resultados obtenidos en los 81 cantones del pas al aplicar el principio de paridad de gnero En el mbito electoral tambin se presenta un anlisis de los mercados electorales, a travs del cual se determin que el comportamiento de los votantes vara considerablemente segn sus niveles de desarrollo social y de urbanismo. Se efectu un mapeo poltico de la propuesta de Plan Fiscal que se discute en el Congreso, con el n de indagar acerca

Se actualizaron al 2010 los registros sobre acciones colectivas y adems se ampli la base de datos con informacin de tres aos hacia atrs: 1997, 1998 y 1999. Con ello, la serie de tiempo sobre la protesta social abarca catorce aos, lo que permite nuevos procesamientos estadsticos y otros estudios de tipo cualitativo. En materia judicial, luego de una revisin de la informacin generada por el sistema de seguimiento de sentencias de la Sala Constitucional, se presentan datos actualizados con base en veintin meses de registros disponibles. Se analiza la participacin del Poder Judicial como un actor poltico ms en conictos sociales, lo que lo lleva a trascender su clsica funcin de mediador, tal como sucedi en abril de 2010, con la controversia que se suscit entre esa entidad y la Universidad de Costa Rica.

redujo con respecto a procesos anteriores, tanto en los comicios presidenciales (30,9%) como en los locales (72%) los niveles se mantuvieron altos, situacin que reeja la distancia entre la ciudadana y los partidos polticos. Para este Informe, el anlisis de los resultados electorales tuvo como base la distribucin de los 81 cantones del pas en seis estratos sociales, denidos de acuerdo con sus niveles de desarrollo humano y de urbanismo. De esta manera se constat que, a diferencia de 2006, el desenlace de los comicios presidenciales de 2010 congur un sistema de partidos con una agrupacin poltica dominante frente a un grupo de partidos de oposicin con apoyos reducidos. En los seis estratos considerados fue evidente la amplia distancia que existe entre el Partido Liberacin Nacional (PLN) y los otros partidos que son sus seguidores inmediatos.

En efecto, al observar el desempeo de las principales agrupaciones polticas, es claro que el PLN se fortaleci como el partido predominante en todos los segmentos sociales analizados, y el Partido Accin Ciudadana (PAC), por el contrario, perdi apoyo en todos ellos. Aunque en trminos generales este ltimo sigui siendo la segunda fuerza poltica por cantidad de votos, el Movimiento Libertario (ML) obtuvo un incremento notable en todos los estratos, e incluso desplaz al PAC como el segundo partido ms votado en los tres sectores ms pobres y rurales (cuadro 1.1). Tambin hay diferencias en lo que concierne a la participacin electoral: cuanto mayores son los niveles de desarrollo humano y urbanismo, mayor es la presencia en las urnas. De acuerdo con la evidencia de las ltimas dos elecciones, los sectores ms pobres y rurales son los ms reacios a votar.

En el caso de las elecciones municipales, los principales resultados fueron, por una parte, la raticacin de la hegemona del PLN en las alcaldas, las cuales se encuentran bajo su mando desde 2006 y, por otra, la ausencia de un claro control partidario en los concejos municipales, debido a la alta pluralidad de agrupaciones que los conforman. El predominio del PLN es evidente, pues el ocialismo gan 59 de las 81 alcaldas en disputa, que representan el 73% de los gobiernos locales. Muy por debajo le siguieron el Partido Unidad Social Cristiana (PUSC), con solo nueve alcaldas, y el PAC, con seis. En estas dos agrupaciones hubo cambios con respecto a los comicios anteriores: el PUSC perdi control, pues pas de once alcaldes en 2006, a nueve en 2010, mientras que el PAC ms bien recuper terreno, al pasar de cuatro a seis alcaldes.

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CUADRO 1.1

Participacin electoral y apoyo partidario, segn segmento del mercado electoral. 2006 y 2010 (porcentajes)
Apoyo partidario Porcentaje del padrn electoral 2006 2010 E E E E E E s s s s s s t t t t t t r r r r r r a a a a a a t t t t t t o o o o o o I II III IV V VI 1 7,2 2 3 ,0 8 ,5 5 ,6 3 6 ,0 9,6 100,0 1 3 ,1 8 ,3 2 0 ,4 1 9 ,9 2 8 ,7 9 ,5 100,0 Participacin electoral 2006 2010 5 6 ,8 6 8 ,8 5 6 ,6 7 1 ,6 6 7 ,9 7 1 ,4 65,2 6 4 ,4 5 8 ,2 6 6 ,3 7 3 ,3 7 3 ,1 7 4 ,7 69,0 PLN 2006 4 4 4 5 4 7 4 1 3 9 3 9 43 2010 4 5 4 8 4 7 4 8 4 6 4 8 47 2006 3 1 3 6 3 0 4 3 4 0 4 2 36 PAC 2010 2 0 1 5 2 0 2 3 2 7 2 8 22 2006 8 7 8 6 1 0 8 8 ML 2010 2 4 2 6 2 2 2 0 1 9 1 7 21

Estratos socialesa/ Mayor rezago

M a y o r d e s a r r o ll o

Total

a/ Con base en datos por cantn del ndice de desarrollo humano, el porcentaje de urbanismo y el promedio de participacin poltica, se generadon seis segmentos de mercado utilizando el procedimiento estadstico de anlisis de conglomerado en dos fases. Fuente: Fernndez y Chacn, 2011.

CUADRO 1.2

Cantones segn control partidario de la alcalda y el concejo municipal. Elecciones de 2002, 2006 y 2010
Tipo de control partidario Cantones U nid o Dividid o c o n p rim e r a min o ra Dividid o m o d e r a d o Alt a m e n t e dividid o Fragmentado Total Fuente: Elaboracin propia con datos del TSE. 6 5 4 1 6 4 1 81 2002 Porcentaje 7,4 6 6 ,7 1 9,8 4 ,9 1 ,2 100,0 Cantones 2 2 4 1 1 3 5 0 81 2006 Porcentaje 2 7,2 5 0 ,6 1 6 ,0 6 ,2 0 ,0 100,0 Cantones 1 0 5 4 1 3 2 2 81 2010 Porcentaje 1 2 ,3 6 6 ,7 1 6 ,0 2 ,5 2 ,5 100,0

Por ltimo, es claro que la conformacin de los gobiernos locales plantea un panorama poltico complejo para los prximos cuatro aos. Solo en diez cantones (12%) una misma agrupacin controla la alcalda y posee mayora en el concejo municipal. El otro extremo lo constituyen dos cantones que tienen alcaldes de una agrupacin y concejos municipales integrados por partidos que cuentan con cantidades iguales de regidores. El escenario ms complicado, en trminos de gestin poltica, son los cantones guanacastecos de Hojancha y Nandayure, cuyos gobiernos locales se encuentran altamente divididos, con alcaldas dirigidas por el PAC, en el

primero, y por el ML, en el segundo. Y los 67 cantones restantes (83%) resultaron en gobiernos divididos con distintos niveles de intensidad: 54 presentan gobiernos divididos con primera minora (ningn partido tiene mayora de regidores, pero un mismo partido ocupa la alcalda y posee la primera minora del concejo) y trece tienen gobierno dividido moderado (el alcalde pertenece a un partido, y la primera minora de regidores a otro; cuadro 1.2). Esta distribucin del poder puede dicultar, de manera signicativa, la gestin de los alcaldes durante los poco ms de cinco aos que estarn en sus puestos. En los gobiernos divididos, estos jerarcas

estarn obligados a realizar mayores esfuerzos de negociacin y apertura para lograr acuerdos. Si esto no prospera, existe el riesgo de que los alcaldes sean incapaces de ejecutar sus programas polticos, por el obstruccionismo de la oposicin en el concejo. A pesar de estas amenazas, la existencia de gobiernos divididos no puede considerarse negativa para la democracia. La divisin partidaria y la necesidad de construir acuerdos tambin pueden generar dinmicas polticas ms abiertas y transparentes, con concejos de oposicin que piden cuentas y vigilan la labor del alcalde ms de cerca que en los casos en que un mismo partido controla ambos rganos.

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CAPTULO 1

Congreso entrabado en temas centrales para el pas

Las estadsticas de produccin legislativa indican que, en el perodo bajo anlisis, el Congreso fue efectivo en la aprobacin de convenios y tratados internacionales (35% del total de leyes aprobadas), pero en asuntos clave para el desarrollo del pas se mostr incapaz de articular intereses y sacar adelante los proyectos requeridos. El tema scal es un buen ejemplo de esta tendencia. A pesar de la urgencia y el reconocimiento general de la necesidad de reformas en este mbito, los partidos polticos representados en la Asamblea Legislativa no han logrado la convergencia de sus intereses en torno a ellas. Un anlisis general de la legislatura 2010-2011 revel que solo un 38% de las leyes aprobadas tiene un grado signicativo de importancia para el desarrollo nacional. No obstante, este dato dice poco acerca del alcance real de la normativa promulgada durante el ao. Para una mejor comprensin de este punto, se realiz un anlisis a fondo de esa legislacin, como parte del seguimiento de la oferta y la demanda legislativas que se hace en este captulo desde el Decimocuarto Informe (2008). Para ello, se toma la agenda de legislacin potencial, y se compara con las leyes nalmente aprobadas. La agenda de legislacin potencial corresponde a los asuntos y proyectos que se consideran prioritarios para el desarrollo humano del pas, de acuerdo con las opiniones editoriales de los principales medios escritos de circulacin nacional. Cabe sealar que el contenido de esta agenda coincide casi en su totalidad con los temas clave identicados por diferentes lderes y expertos, con los proyectos incluidos en el Pacto de Gobernabilidad suscrito entre el ocialismo y el ML en el 2010, y con las principales propuestas recibidas en la Ocina de Iniciativa Popular de la Asamblea Legislativa. Varios de esos temas adems fueron prioritarios para el Poder Ejecutivo durante esta primera legislatura, lo cual comprueba que la agenda potencial denida para este anlisis en efecto recoge cuestiones medulares para el desarrollo de Costa

Rica y, en esa medida, es vlido y til compararla con la legislacin aprobada. Mediante el procedimiento indicado se determin que, de 60 proyectos denidos en la agenda de legislacin potencial, solamente 14 fueron aprobados. Los 46 restantes representan un 77% de iniciativas prioritarias que no fue posible implementar. Cuanto ms grande es la brecha entre una y otra agendas, mayor es el grado de entrabamiento en el Congreso. En trminos comparativos se observa que, en general, el entrabamiento en la Asamblea Legislativa ha sido la tnica durante los ltimos aos. Las ltimas tres legislaturas de la administracin Arias Snchez (del 2007 al 2010) registraron brechas de entre el 74% y el 77%, muy similares a la actual. Otro tema importante es la duracin del trmite de las leyes. El proceso de aprobacin de la legislacin sustantiva es tan largo (32 meses en promedio), que diculta la gestin poltica del Ejecutivo cuando sta depende de decisiones parlamentarias. Y hay otro aspecto que subyace a esta realidad: la gestin poltica no logra ir ms all de la promesa democrtica, esa que consiste en ampliar las obligaciones del Estado sin dotarlo de los medios adecuados para cumplir con ellas. La mayor parte de la legislacin que se promulga crea nuevos derechos o ampla los ya existentes, pero no provee las fuentes de nanciamiento necesarias para su efectiva tutela. Las normas que amplan derechos ya reconocidos y no asignan recursos correspondieron al 51% en 2009 y al 82,4% en 2010; en el caso de las que conceden nuevos derechos los porcentajes fueron del 66,7% y el 63,6%, respectivamente. En cuanto a las leyes que generan obligaciones, en 2008 casi la mitad del todo no provey los medios para su cumplimiento, y en 2010 esa proporcin alcanz el 77,8%. Esta forma de hacer poltica est esculpiendo un Estado lleno de leyes, pero con poca capacidad para actuar y para atender los problemas del pas.

Sntomas de agotamiento en el proceso de modernizacin judicial

El Poder Judicial ha puesto gran empeo en modernizar y mejorar sus

servicios, con el n de brindar una justicia pronta y cumplida. Como se ha reportado en anteriores Informes (2009 y 2010), el sistema presenta avances en reas como mayor transparencia, nueva legislacin y procedimientos internos, mayor inversin en recursos humanos y fsicos, y un signicativo esfuerzo por incluir la tecnologa en su quehacer. Pero tambin hay retrocesos palpables, sobre todo en algunos de los indicadores de evaluacin del desempeo disponibles. El anlisis general indica que el proceso de modernizacin del sistema de administracin de justicia muestra sntomas de agotamiento. Hay desafos de tipo funcional, e incluso estructural, que deben ser examinados con mayor detalle. Durante el 2010 destac el avance en los tribunales de agrancia, que utilizan mecanismos y procedimientos ms expeditos para impartir justicia; cada vez son ms los casos penales resueltos por esta va (14% en el 2010). Tambin es evidente la mejora en el cumplimiento de las sentencias de la Sala Constitucional con respecto a lo reportado en el Informe anterior: con base en veintin meses de informacin es posible indicar que, en promedio, se cumple el 79% de las rdenes del tribunal constitucional. No obstante, hay un deterioro de los principales indicadores del desempeo judicial. Se registra un aumento en la congestin de casos (el 2010 marc el punto ms alto, con 682.000 asuntos pendientes) y una reduccin en la productividad de los operadores judiciales con respecto a lo ocurrido a mitad de la dcada (599 casos terminados por juez por ao en 2010, frente a 754 en 2004). Ello demuestra que en los ltimos aos el Poder Judicial no ha podido resolver los casos al mismo ritmo en que ingresan, lo que deja un saldo de circulante cada vez mayor (grco 1.11). Adems, en un sentido ms amplio, la presencia del crimen organizado, el lavado de dinero y el narcotrco ponen a discusin la estructura bajo la cual funciona el Ministerio Pblico y sus capacidades reales para hacer frente a esas amenazas. Son imperativas una mayor capacitacin y especializacin

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GRAFICO 1.11

Congestin en el Poder Judicial y brechas entre casos entrados y terminados por ao. 2001-2010
700.000 650.000 600.000 550.000 500.000 450.000 400.000

Z
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Entrada neta a/ Casos terminados netos
c/

Casos activos (congestin) b/

a/ La entrada neta se calcula restando a la entrada total, las incompetencias, las infracciones sin oposicin y las diligencias en trnsito. b/ Son los casos que se encuentran en trmite, ms los que estn en la etapa de ejecucin. c/ Casos salidos o terminados, menos incompetencias. Fuente: Elaboracin propia con base en Solana, 2011.

internacionales la paz, la democracia y los derechos humanos siguen siendo las cartas de presentacin de Costa Rica, en las relaciones binacionales ese discurso se ha visto moderado por los vnculos comerciales que existen con distintos pases, en particular con China. Finalmente, en 2010 el conicto fronterizo con Nicaragua acapar la agenda de poltica exterior del pas y desplaz otras iniciativas en esta materia. Se entorpecieron, por ejemplo, los planes de acercamiento a Centroamrica que la presidenta Chinchilla deni como una de las prioridades de su plan de gobierno. La estrategia adoptada por la Cancillera para enfrentar el problema gener crticas y dio lugar a un proceso que culmin, a lo externo, con una demanda contra Nicaragua ante la Corte Interamericana de Justicia y, a lo interno, con un cambio de jerarca en el Ministerio de Relaciones Exteriores.

de las reas judiciales relacionadas con esos temas, y una revisin de la forma en que trabajan algunas instancias clave para la consecucin del principio de justicia pronta y cumplida. Varios son los desafos que enfrenta el Poder Judicial frente a esta realidad. Uno de ellos est relacionado con la alta litigiosidad, que acrecienta la presin sobre el sistema: en el pas es cada vez ms comn que las personas acudan a los tribunales para resolver sus problemas. La lentitud de los procesos tambin es un reto importante, sobre todo al considerar que durante el 2010 la Contralora de Servicios del Poder Judicial atendi un total de 5.249 gestiones, de las cuales ms del 50% (2.667) fueron motivadas por retardo judicial, seguidas por 334 quejas por retardo administrativo (Poder Judicial, 2011). Por ltimo, cabe un comentario sobre la participacin del Poder Judicial como protagonista de conictos sociales, y ya no como mediador en los mismos. Para este Informe se analiz el ejemplo del incidente que se present en abril de 2010, cuando agentes del OIJ y autoridades de trnsito tuvieron un enfrentamiento con profesores y

estudiantes de la Universidad de Costa Rica. El caso reeja que, en ciertas circunstancias, el Poder Judicial puede desligarse del rol formal clsico que desempean los tribunales de justicia en el sistema democrtico, y asumir un papel como actor poltico, lo que puede colocarlo en una posicin vulnerable.

Cuarto Informe Estado de la Regin

En octubre de 2011 se public el Cuarto Informe Estado de la Regin, que da cuenta de los avances y retrocesos en el desarrollo humano de Centroamrica en los tres aos transcurridos desde la anterior entrega, en 2008. Gracias al auspicio de la Asistencia Danesa para el Desarrollo Internacional (Danida), a travs de su Programa Regional de Democracia y Derechos Humanos en Centroamrica (Prodemocracia), fue posible encadenar los procesos de preparacin y difusin de dos informes consecutivos. Tambin se cont con el apoyo de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (Aecid), la Organizacin Panamericana de la Salud (OPS), la Unin Internacional para la Conservacin de la Naturaleza (UICN), la Unidad Regional de Asistencia Tcnica (RUTA) y Transparencia Internacional. Como se dijo, al Cuarto Informe le correspondi analizar el trienio 20082011, un perodo turbulento en el que, sin embargo, no se cumplieron las peores previsiones para el Istmo. Pese a los retrocesos en varios frentes y a las

Poltica exterior de bajo perl y marcada por el conicto con Nicaragua

El Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2011-2014, principal instrumento que marca las prioridades de la administracin Chinchilla Miranda, demuestra que la poltica exterior no est entre las ms importantes: a lo largo de sus 256 pginas, el documento menciona el tema solo en dos oportunidades, y luego lo retoma en sus anexos, como parte de tres metas sectoriales. Esto contrasta con lo observado en la administracin Arias Snchez (2006-2010), en la cual la poltica exterior se plante como uno de los cinco ejes fundamentales de la accin del Gobierno y fue ampliamente desarrollada en un captulo independiente del PND. Por otra parte, aunque en los foros

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adversas e inciertas condiciones del entorno internacional, ningn pas centroamericano, ni el rea en su conjunto, revivieron los escenarios de crisis poltica y econmica experimentados en los aos ochenta. Esto es, por s mismo, un importante logro en una regin con una historia cargada de vulnerabilidades e inestabilidad. Sin llegar a esos extremos crticos, desde la fecha de publicacin del Informe Estado de la Regin (2008), Centroamrica experiment preocupantes retrocesos econmicos, ambientales, sociales y polticos, as como la ampliacin de las brechas socioeconmicas y polticas, especialmente entre las naciones del sur (Costa Rica y Panam) y las del centro-norte. Asimismo, el proceso de integracin regional se vio sometido a fuertes presiones debido a las crisis polticas dentro y entre pases. Esta evolucin ha provocado una peligrosa convergencia de riesgos de intensidad considerable, que amenazan con desencadenar una fractura en el Istmo, entendida sta como la falta de disposicin generalizada de los Estados a actuar en forma conjunta ante retos comunes. En este trienio destacan hechos que reejan con claridad la exposicin de Centroamrica a amenazas globales, que se conjugan con vulnerabilidades socialmente construidas a lo largo de dcadas. Al tiempo que arrastra dcits histricos como los altos niveles de exclusin social y desigualdad, el Istmo se ha convertido en el territorio ms violento de Amrica Latina y en una de las zonas ms inseguras del mundo, con actores del crimen organizado cada vez ms fuertes, diversicados y amenazantes. En 2009 y 2010, la tasa regional de homicidios por cada 100.000 habitantes se situ por encima de 40, con aumentos durante la pasada dcada en todos los pases, aunque con una notable concentracin en el llamado Tringulo Norte (Guatemala, El Salvador y Honduras; grco 1.12). Asimismo, con preocupacin se advierte que, entre 2008 y 2010, las tasas de homicidios de mujeres siguieron incrementndose y lo hicieron a un ritmo mucho mayor que las de los hombres, sin que los Estados

parezcan otorgarle una atencin adecuada al problema 17. Al mismo tiempo, Centroamrica es la regin ms expuesta al impacto del cambio climtico. Y por ltimo, la alta sensibilidad de la regin a los shocks econmicos externos ha consumido esfuerzos e incluso anulado varios logros alcanzados en aos previos y, como saldo, ha quedado comprometida la sostenibilidad de las nanzas pblicas. Unido a lo anterior, las involuciones democrticas ocurridas en Nicaragua y Honduras, y los episodios de crisis en Guatemala cuestionan el supuesto de que la democratizacin electoral lleva de manera inexorable a la democratizacin del Estado y del ejercicio del poder. Las difciles condiciones enfrentadas en el perodo 2008-2010, sin embargo, no revirtieron del todo el progreso experimentado por Centroamrica en los primeros aos del siglo XXI. Pese a los tiempos difciles, la regin no tuvo otra dcada perdida como la de los ochenta del siglo pasado. El Informe identica progresos en reas clave para el desarrollo humano sostenible, aunque ciertamente a ritmos ms lentos, en magnitudes todava insucientes y desde puntos de partida muy dismiles. La regin exhibi cierta capacidad de
GRAFICO 1.12

respuesta ante amenazas que presagiaban impactos ms dramticos, y todava cuenta con mrgenes de maniobra para la accin nacional y regional en favor del desarrollo humano. Junto a las severas dicultades que enfrenta, Centroamrica ha perdido importancia relativa en el mundo. Aunque en el 2009 rm un Acuerdo de Asociacin con la Unin Europea, que le brinda una oportunidad para aanzar vnculos con esa regin en el futuro, la crisis econmica en Europa y Estados Unidos ha afectado los ujos de cooperacin, que histricamente han sido claves para la inversin social en los pases menos desarrollados del Istmo. Por otra parte, a diferencia de Sudamrica, la regin no tiene vnculos robustos con el sudeste asitico -la zona de mayor dinamismo econmico del planeta- al no ser productora de commodities de alta cotizacin en los mercados internacionales. Esta situacin compromete ms a los centroamericanos a buscar soluciones propias para neutralizar las amenazas y, a partir de ah, complementar esfuerzos con la ahora ms escasa cooperacin externa. En este sentido, el hecho de que, pese a las circunstancias descritas, la institucionalidad regional siguiera

Centroamrica: tasa de homicidios por 100.000 habitantes. 2000-2010

0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Costa Rica Nicaragua 2006 2007 2008 2009 2010

Belice Honduras

El Salvador Panam

Guatemala

Fuente: Elaboracin propia con datos de los organismos encargados de asuntos policiales y/o judiciales en cada pas.

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funcionando y exhibiera algunos logros en este trienio es una noticia importante. Si los Estados se disciplinan, honran sus compromisos y propician una modernizacin de esas instituciones, se podra potenciar la integracin como una valiosa herramienta para atender los desafos regionales. Dentro de este panorama, el Informe destaca la convergencia de tres riesgos estratgicos, a los cuales dedica especial atencin por su importancia para el futuro de Centroamrica. El primer riesgo es institucional: hay un tipo de Estado, presente en varios pases de la regin, particularmente hostil a la democracia. Son Estados con aparatos institucionales pequeos, redes institucionales precarias, Ejecutivos dominantes, sin contrapesos, esquivos a la transparencia y penetrados por intereses particulares. Esta conguracin converge con una acentuada debilidad infraestructural: una reducida base scal, que impide la tutela de derechos humanos bsicos -como el derecho a la vida- y una magra dotacin de recursos y personal, que diculta la presencia estatal en los territorios de los pases. Estos Estados pequeos y dbiles no solo son incapaces de apalancar la democracia, sino que desde su seno atentan contra ella y limitan la capacidad de anticipacin y de respuesta a los problemas que los acucian (Cuarto Informe Estado de la Regin, captulo 8). El segundo riesgo es el derivado del cambio climtico. Aun los pronsticos ms optimistas -con contrastes entre subregiones y pases- sealan que el Istmo tendr que convivir con el aumento de las temperaturas y con una mayor frecuencia e intensidad de fenmenos hidrometeorolgicos, situacin que agravar los problemas que ya de por s experimenta la regin. Estas nuevas condiciones, combinadas con la vulnerabilidad social y la ampliacin de la huella ecolgica, se convierten en disparadores del riesgo para la infraestructura, la produccin y la supervivencia misma de las personas y especies, en particular de las que habitan los ecosistemas ms frgiles. Es por ello que la gestin ambiental, principalmente en los mbitos de la adaptacin

y la mitigacin, constituye una tarea de primer orden. Si bien hay una mayor deliberacin poltica regional sobre el tema, una posicin comn en el contexto global, as como estrategias, planes y adecuaciones normativas e institucionales, queda mucho camino por recorrer para lograr una efectiva gestin del riesgo (Cuarto Informe Estado de la Regin, captulos 5 y 9). El tercer riesgo se relaciona con el bloqueo poltico que impide combatir la exclusin social. El Informe realiz un clculo para determinar la prevalencia de esta situacin, entendida como la que sufren los hogares en los que ninguno de los mecanismos de inclusin social la insercin en el mercado de trabajo y el acceso a educacin y salud, o ciudadana social- tiene la fuerza suciente para alejarlos de su condicin. Sus resultados arrojan que ms de una tercera parte de las y los centroamericanos vive en exclusin social, es decir, con una insercin laboral precaria y sin acceso a programas sociales (grco 1.13). Este problema es ms acentuado en los pases del centro y el norte del Istmo, donde adems se presentan fuertes barreras a la aplicacin de polticas pblicas tendientes a reducirlo. Al interactuar con otras variables como

la alta violencia social, la debilidad de las instituciones, la transicin demogrca y el estilo de desarrollo, estos bloqueos ponen en riesgo la estabilidad futura de la regin (Cuarto Informe Estado de la Regin, captulo 10). A la convergencia de estos riesgos estratgicos se suma la incertidumbre generada por la cambiante situacin econmica internacional. Las naciones del Istmo, en diversos grados, estn muy abiertas a la economa mundial y son importadoras de petrleo y alimentos bsicos. Durante el perodo de fuerte expansin global (2004-2007), la regin se vio muy perjudicada por el deterioro de los trminos de intercambio debido al alza de los precios de esos productos, lo que ocasion presiones inacionarias y afect las balanzas de pagos. La crisis nanciera mundial, con epicentro en el 2009, redujo o contrajo el crecimiento econmico (grco 1.14), como resultado de la disminucin de los ujos de capital, la cada de las exportaciones y el debilitamiento de sectores como el turismo y la construccin. Aunque los efectos fueron diferenciados segn las condiciones particulares de cada pas, ello marc el curso de las polticas econmicas y sociales de los ltimos tres aos. En 2010, pasada la

GRAFICO 1.13

Centroamrica: hogares en condicin de exclusin y zonas de inclusin social durante la primera dcada del siglo XXI
100% 80% 60% 40% 20% 0% 2001 2009 2001 2009 Costa Rica Panam 2001 2009 2001 2006 2001 2007 2001 2005 El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua

Patrn 1. Baja exclusin Zona de exclusin Inclusin por mercado laboral

Patrn 2. Alta exclusin Inclusin por ciudadana social Inclusin por mercado laboral y ciudadana social

Fuente: Elaboracin propia con base en Prez-Sinz et al., 2010.

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CAPTULO 1

etapa ms crtica, casi todas las naciones del Istmo, salvo Panam, muestran agregados macroeconmicos comprometidos. La lenta y voltil recuperacin a nivel global ha dado lugar a nuevas alzas en el petrleo y los alimentos, que podran recrear el difcil escenario de 2007, con el problema adicional de que, excepto Panam, los pases en los cuales Centroamrica concentra sus intercambios comerciales y nancieros estn experimentando serias dicultades (Cuarto Informe Estado de la Regin, captulo 4). Luego de pasar por un perodo muy difcil entre 2008 y 2010, Centroamrica enfrenta amenazas internas y otras derivadas de su situacin geopoltica, que demandan un golpe de timn. Ms de lo mismo llevar a situaciones aun ms complejas. Hay tiempo, capacidad y visin para hacer algo distinto. Vale destacar que, contrario a otros episodios de crisis econmica internacional, esta vez los gobiernos dispusieron de mayor capacidad de maniobra para paliar ciertos efectos del ciclo recesivo. En lo sustancial, como se dijo, hay mrgenes para la accin poltica nacional y regional. Si se mira a Centroamrica en el contexto latinoamericano, tambin se observan indicios de pocos vnculos y alineamientos con lo que sucede en el resto del subcontinente. En la regin coexisten buena parte de los pases que muestran los peores desempeos latinoamericanos, con dos que se ubican en la cima en ciertos indicadores de desarrollo. A diferencia de Sudamrica -con el caso brasileo, por ejemplo-, las dos naciones centroamericanas con mayor desarrollo son relativamente pequeas y no han mostrado la capacidad ni la disposicin de apalancar el avance del resto. Adems el Istmo presenta una situacin ms compleja y riesgosa que cualquier otra regin latinoamericana: est constituido por naciones que, en general, no tienen una oferta abundante de commodities estratgicos, como petrleo, gas o alimentos (y por ende, carecen de los mrgenes de maniobra econmica con que cuentan los pases sudamericanos), estn atrapadas por la expansin de la violencia social y la

GRAFICO 1.14

Centroamrica: crecimiento promedio del PIB real, por pas. 20002010

10% 8% 6% 4% 2% 0% Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam 2008-2010

2000-2003
Fuente: Rosales, 2010, con cifras de los bancos centrales de los pases.

2004-2007

geopoltica del narcotrco y, a la vez, se encuentran enclavadas en una zona altamente expuesta a eventos naturales extremos. A la luz del anlisis que presenta el Cuarto Informe Estado de la Regin, un avance sostenido en los niveles de desarrollo humano requiere una combinacin entre tareas nacionales, como el fortalecimiento de las capacidades institucionales de los Estados y la remocin de los bloqueos polticos para combatir los problemas sociales, por una parte, y la habilitacin de mecanismos que favorezcan la accin conjunta entre los pases, por otra. En el plano nacional, acuerdos duraderos e inclusivos ayudaran a dar pasos signicativos hacia la reduccin de la exclusin social. En el plano regional, es menester identicar y aprovechar espacios potenciales para la accin colectiva interestatal. Existen al menos tres reas de oportunidad para la articulacin de esfuerzos: la reversin de los climas de inseguridad ciudadana que se expanden en el Istmo, la gestin del riesgo ante el cambio climtico y la construccin de una plataforma comn en infraestructura y logstica que facilite la interconexin regional18. El desafo planteado llama a los gobiernos a impulsar y poner en prctica una estrategia que, desde una lgica

solidaria y al mismo tiempo pragmtica, se concentre en los principales retos sobre los cuales la integracin, mediante la produccin de bienes pblicos regionales, puede aportar un valor agregado. Estos pueden ser los casos de la gestin ambiental, la logstica para el desarrollo econmico, la seguridad alimentaria y las acciones para enfrentar el clima de inseguridad por medios democrticos. La probabilidad de tener procesos e instituciones de integracin signicativamente ms robustos y dinmicos se ve afectada por la existencia, en la mayora de los pases, de Estados endebles y asimtricos. El punto no es que haya diferencias de poder y capacidad entre los Estados, pues estas se presentan en cualquier esquema de integracin regional. La comunidad europea es un buen ejemplo de ello: baste recordar la distancia que hay entre la fortaleza de Alemania y la crnica debilidad de Grecia. En Centroamrica el problema estratgico de la integracin es otro. Varios de sus Estados, los de los pases ms grandes y poblados, son institucional y econmicamente muy dbiles, incapaces de garantizar la plena vigencia de un Estado democrtico de derecho y de suplir bienes como la seguridad ciudadana, el orden pblico, la educacin

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o la salud para la mayora de la poblacin. Sin Estados que cumplan con estos mnimos, con sociedades desarticuladas en su interior, saltos cualitativos en la integracin regional no son posibles. En estas condiciones es factible perfeccionar el abordaje conjunto de ciertos temas, pero no lograr cambios fundamentales en el curso y la profundidad de la integracin. Despus de todo, ningn edicio se sostiene si sus bases son endebles: la integracin centroamericana es un segundo piso que descansa sobre los fundamentos de Estados muy frgiles. Instituciones pblicas nacionales ms fuertes y ecientes constituiran una mejor plataforma para la integracin centroamericana. Desde esta perspectiva, el desbloqueo, en varios pases centroamericanos, de reformas scales progresivas y cambios institucionales, as como el fortalecimiento de la capacidad de los Estados para impulsar polticas favorables al desarrollo humano, tiene implicaciones regionales. No hay recetas para lograr estos objetivos, y ciertamente la estatizacin de la economa no es un camino viable ni correcto. Estados ms vigorosos pueden apalancar mercados ms dinmicos y regulados. Antes que prescribir recetas de poltica pblica, el Estado de la Regin documenta las condiciones polticas que haran viable el desarrollo de Estados que cumplan -al menos- con los mnimos requeridos para promover tanto un mayor crecimiento econmico como un nivel bsico de bienestar social, permitir el establecimiento pleno de la democracia y evitar mayores erosiones en el orden pblico y la seguridad de los habitantes. El Informe plantea la necesidad de alcanzar acuerdos polticos duraderos, que abran paso al aumento en los ingresos pblicos y al fortalecimiento de las capacidades tcnicas y de los mecanismos de transparencia y rendicin de cuentas, sobre todo en los Estados ms aquejados por la convergencia de amenazas y riesgos comentada en los prrafos anteriores. Un acuerdo poltico duradero es una coalicin incluyente y horizontal de actores polticos (partidos, movimientos sociales y organiza-

ciones gremiales) congurada a partir de un convenio que establece objetivos, conductas aceptables -o al menos toleradas-, sanciones para incumplimientos y una distribucin equitativa de los costos y benecios de las acciones convenidas. Los acuerdos nacionales no sern fciles ni estarn libres de costos. Sin embargo, constituyen una alternativa frente al deterioro poltico e institucional que experimentan varios pases del Istmo. Asimismo, estos acuerdos resultan necesarios para lograr avances en el manejo integrado de bienes pblicos regionales, como el patrimonio natural, la estabilidad y la seguridad. En lugar de la inmovilidad, las acciones aisladas o las salidas en falso, en la actual encrucijada parece ms sensato reforzar los lazos recprocos entre la accin poltica nacional y la regional.

Aporte especial: Desafos de la educacin preuniversitaria en ciencia y tecnologa

El marco conceptual del Informe Estado de la Educacin, que public su tercera edicin a inicios del 2011, plantea entre sus aspiraciones que la educacin debe servir para que las y los jvenes costarricenses logren desarrollar una serie de actitudes, competencias y destrezas que les permitan participar en una sociedad basada en el conocimiento y aprovechar las oportunidades de empleo para mejorar su calidad de vida. Con ese enfoque se realiz este aporte especial, que parte de la exploracin de tres estudios efectuados recientemente por el Programa Estado de la Nacin. Dos de ellos, titulados Perl de la educacin cientca de Costa Rica y Avances y desafos de la educacin tcnica y la formacin profesional, fueron parte de captulos del Tercer Informe Estado de la Educacin, y el tercero corresponde a la denicin de principios orientadores para la elaboracin y ejecucin de un Plan Nacional de Empleo Juvenil. La insercin del pas en la nueva economa y los servicios de apoyo ha implicado la diversicacin de su base productiva, la expansin de las industrias de alta tecnologa y la pro-

fundizacin de su apertura al comercio internacional. Si bien esta dinmica ha ofrecido ms empleo juvenil en los ltimos aos, depende de sectores que demandan mayores niveles de educacin y destrezas. En este contexto, el desempeo de Costa Rica como una economa del conocimiento depender en gran medida de cmo desarrolle las capacidades cientcas y tecnolgicas de su fuerza laboral, para asegurar el crecimiento econmico y un nivel de vida superior. Con este norte, la educacin nacional en Ciencia y Tecnologa muestra logros relativos, pues ha generado un reducido contingente de egresados bien calicados que han suplido la demanda de los sectores de mayor productividad, pero a la vez muestra un limitado desempeo en las disciplinas cientcas, un estancamiento en la cobertura de la educacin tcnica -a pesar de los innegables avances logrados- y deciencias en la calidad de la formacin docente, as como en la pertinencia de la educacin para el estudiantado en general. Para asegurar un crecimiento sostenido en la productividad y en el tipo de desarrollo humano que desea el pas, es clave lograr la universalidad de la enseanza secundaria -como ha insistido el Informe Estado de la Educacin- y aumentar, con equidad de gnero, la cantidad y las destrezas de cientcos, ingenieros y tcnicos medios y superiores. Por todo lo anterior, elevar la calidad de la educacin cientca costarricense implica atender varios retos: mejorar la formacin docente, solventar la insuciente dotacin de infraestructura, fortalecer iniciativas que han sido exitosas e incrementar la calidad general de la enseanza en esta materia. Tomando como punto de partida la situacin y tendencias actuales de la educacin nacional en Ciencia y Tecnologa en el nivel preuniversitario, as como las experiencias de otros pases para abordar problemas similares, el aporte especial identica diez desafos para el mejoramiento en el corto plazo de la enseanza de las Ciencias en el sistema educativo y la formacin tcnico-vocacional en Costa Rica (cuadro 1.3).

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CAPTULO 1

CUADRO 1.3

Diez desafos de corto plazo para la educacin tcnico-cientca en Costa Rica

rea En educacin cientca Desafo Mejorar y acreditar los programas de formacin inicial del cuerpo de docentes en primaria y secundaria. Articular la oferta de formacin para los profesores en servicio. Aumentar y mejorar la distribucin de infraestructura para la enseanza de las Ciencias. Fortalecer los colegios cientcos como opcin para el mejoramiento de la enseanza de las Ciencias. Mejorar la enseanza de las Ciencias como estrategia para fomentar las vocaciones cientco-tecnolgicas.

En educacin tcnica Formacin tcnico-vocacional en secundaria: colegios tcnicos profesionales (CTP) del MEP Formacin tcnico-vocacional postsecundaria: INA

Aumentar la cobertura de los colegios tcnicos del MEP, una opcin que evidencia aciertos. Garantizar la pertinencia de la oferta de la educacin tcnica en secundaria. Fortalecer los nexos de la formacin tcnico-vocacional postsecundaria en el INA y el sector empresarial. Reorientar la oferta de modo que la educacin tcnica y la formacin profesional apoyen las reas estratgicas para aumentar la productividad del pas. Fortalecer los programas de fomento del emprendedurismo, como mecanismo para contribuir a elevar la productividad.

Entre los desafos fundamentales por asumir est la renovacin y acreditacin de los programas de formacin inicial de las y los educadores; los estudiantes que se preparan para la docencia en primero y segundo ciclos tienen poco contacto con el quehacer cientco, lo cual les diculta incorporar dinmicas apropiadas para su enseanza en las aulas. En cuanto al profesorado para el tercer ciclo y el ciclo diversicado, se requieren estudios para identicar las reas en que se debe profundizar, as como las necesidades de infraestructura y posibles ajustes en el tiempo dedicado a talleres, trabajo en laboratorios y visitas de campo, para favorecer la formacin integral en las disciplinas cientcas. Aunque los datos evidencian un signicativo aumento en la titulacin de los docentes en esta rea, ello no necesariamente implica una mejora en la calidad de la preparacin, debido a que las carreras no estn acreditadas y a que el MEP no cuenta con un perl de contratacin que la garantice. Adems, pese a la importancia estratgica de la formacin de educadores en servicio, se considera que la oferta es dispersa, no siempre responde a las necesidades de los docentes y los centros educativos y carece de controles de calidad. Los expertos insisten en que hace falta un registro ocial que sistematice la oferta, as como una estrategia denida que la dirija.

Para mejorar la calidad de la educacin cientca costarricense este Informe propone aanzar los programas exitosos, como los colegios cientcos y las iniciativas relacionadas con la metodologa de enseanza de las Ciencias basada en la indagacin. Ese enfoque pedaggico, que ya ha cosechado buenas experiencias a nivel internacional, apenas se empieza a implementar en el pas, en el marco del programa Aprende Ciencia haciendo Ciencia. Tambin se seala en esta publicacin la necesidad de contar con una poltica nacional que establezca lineamientos para el desarrollo y seguimiento de la formacin cientca en todo el sistema educativo. Esa poltica ha de plantear programas que reviertan la fuerte fragmentacin entre las disciplinas cientcas y su actual nfasis en el desarrollo de contenidos conceptuales de fcil evaluacin, y en su lugar promuevan la comprensin de los procesos de la Ciencia y los valores y destrezas relacionados con el pensamiento cientco -como la observacin, la indagacin y la resolucin de problemas- y fomenten las vocaciones cientco-tecnolgicas desde las etapas tempranas del proceso educativo. Por su parte, los principales desafos que enfrenta el pas en relacin con el mejoramiento de la calidad y pertinencia de la formacin tcnico-

vocacional en secundaria (colegios tcnicos del MEP) y postsecundaria (INA) se sintetizan en los siguientes puntos: i) aumentar la cobertura, ii) garantizar la pertinencia de la oferta, iii) fortalecer los nexos con el sector empresarial, iv) reorientar la oferta de manera que se vincule ms estrechamente con las reas estratgicas para el desarrollo nacional y v) fomentar programas de emprendedurismo. Proveer tcnicos medios y superiores en la cantidad y con las competencias y destrezas que demanda el sector productivo, es uno de los requerimientos ms urgentes de la educacin tcnico-vocacional en el corto y mediano plazos. Contar con una robusta capa de tcnicos medios y superiores con conocimientos tcnicos certicados, contribuir a ofrecer ms y mejores opciones de insercin laboral a los y las jvenes costarricenses. Se han realizado ejercicios meritorios en procura de monitorear la demanda laboral del pas, entre ellas las Mesas Empresariales organizadas por el MEP, estudios de seguimiento de los graduados de los colegios tcnicos, investigaciones sobre necesidades especcas de los sectores productivos efectuadas por el INA, y la creacin del Sistema Nacional de Intermediacin, Orientacin e Informacin de Empleo. No obstante, como ha sealado la Uccaep y ha reiterado el Informe Estado

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de la Educacin, es preciso contar con un sistema permanente y articulado, que de manera prospectiva d seguimiento a las necesidades de capacitacin del sector productivo. La falta de planicacin de la oferta a mediano y largo plazos restringe una toma de decisiones oportuna, que asegure las con-

diciones de infraestructura, personal docente y equipamiento que se requieren para potenciar la contribucin de la educacin tcnica y la formacin profesional al mejoramiento de la productividad nacional y a la ampliacin de las oportunidades de empleos de calidad para la poblacin joven.

Este captulo estuvo a cargo de Miguel Gutirrez, Jorge Vargas Cullell y Leonardo Merino. Los resmenes de los captulos fueron elaborados por Amanda Chaves, Steffan Gmez, Jennifer Len, Karla Meneses, Alberto Mora, Natalia Morales, Susan Rodrguez y Mara Santos. La versin nal del captulo se discuti y aprob en reunin del Consejo Consultivo, celebrada el 29 de septiembre de 2011.

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CAPTULO 1

NOTAS
1 En el 2010 el Departamento de Anlisis Estadstico del MEP efectu ajustes en el clculo de las tasas de escolaridad. Los cambios se relacionan con las edades ociales y utilizan las estimaciones de poblacin realizadas por el Centro Centroamericano de Poblacin de la UCR y el INEC en agosto del 2008. Las cifras analizadas en esta seccin son totalmente comparables, pues el citado Departamento realiz los ajustes para todo el perodo. 2 La desescolarizacin o exclusin de los estudiantes del sistema educativo, antes de nalizar el ao lectivo, se analiza con el indicador de tasa de desercin intra-anual en la educacin regular, que calcula el Departamento de Anlisis Estadstico del MEP para la educacin preescolar, primaria y secundaria. 3 Se reere a los jvenes que no asisten a la educacin formal y que no tienen trabajo ni lo buscan (estn fuera de la PEA). 4 El grupo de otros trabajadores est conformado principalmente por servidores domsticos y vendedores ambulantes, entre otros trabajadores de servicios no incluidos en las clases de obreros. 5 La nueva Encuesta Nacional de Hogares (Enaho) cambi el lmite de edad de la poblacin en edad de trabajar, de 12 a 15 aos. Sin embargo, en esta seccin se mantiene ese lmite a partir de los 12 aos. 6 La pregunta formulada en la encuesta es la siguiente: presenta alguna limitacin que le diculte o impida permanentemente: ver aun usando lentes; or aun usando audfonos; hablar, caminar o subir gradas; utilizar brazos y manos; relacionarse con otras personas por alguna condicin mental; aprender y aplicar lo aprendido? Los resultados de esta seccin deben tomarse con cautela, dado que el porcentaje de personas con discapacidad captado por la Enaho 2010 es menor que el reportado por el Censo 2000. Adems, para algunas variables, al realizar los cruces de las personas con discapacidad, no se capturaron casos, por lo que la muestra no permite obtener estimaciones estadsticamente conables en algunos temas. Los datos del Censo de Poblacin del 2011, en el cual se incorpor la misma pregunta, son ms ables y estarn disponibles en el futuro cercano. 7 Se depuran los datos de la STAP del Ministerio de Hacienda y se desagregan utilizando informacin de las instituciones involucradas. 8 Para estimar el impacto de los programas de transferencias sobre la pobreza, se realiza una simulacin de los hogares haciendo comparaciones sin pensin-con pensin. Debe considerarse que los cambios en la encuesta generan problemas de comparabilidad entre el 2010 y los aos previos. 9 La denominada vieja economa comprende las actividades agrcolas e industriales orientadas al mercado interno y la produccin exportable que el pas consolid a nales de la dcada de los setenta del siglo XX. La nueva economa se asocia al dinamismo exportador de productos no tradicionales, la creacin y consolidacin de zonas francas y los nuevos servicios surgidos principalmente a partir de la ltima dcada del siglo XX. Existe adems un tercer sector, el de servicios de apoyo, conformado por actividades que brindan soporte tanto a la vieja como a la nueva economa, y que a la vez son afectadas por la evolucin de estas, como por ejemplo el sector nanciero. 10 Este ndice se calcula con base en el promedio ponderado de los siguientes indicadores: continuidad exportadora, dinamismo exportador, diversicacin de mercados y condiciones de acceso a los mercados de exportacin, para un perodo de cuatro aos (entre 2007 y 2010). A partir de ello se denen cuatro categoras de desempeo: altamente exitosa, regularmente exitosa, medianamente exitosa y poco exitosa. La metodologa completa de este ndice puede consultarse en Procomer, 2011. 11 Ajustado por el poder de paridad de compra. 12 Las referencias que aparecen antecedidas por la letra E corresponden a entrevistas o comunicaciones personales realizadas durante el proceso de elaboracin de este Informe. La informacin respectiva se presenta en la seccin Entrevistas, de la bibliografa de este captulo. 13 Los datos sobre el rea de cultivo muestran algunas disparidades. Ello obedece a la debilidad general de las estadsticas agrcolas, que se basan en estimaciones de los productores, y no en registros administrativos ociales. 14 Un ranking elaborado y difundido internacionalmente por el World Resourses Institute (WRI, 2011) cataloga a Costa Rica como el principal consumidor de plaguicidas del mundo en relacin con su supercie: 51 kilogramos por hectrea (el pas que le sigue, Colombia, reporta 16 kilogramos por hectrea). Cabe mencionar que los datos utilizados para esa clasicacin tienen diez aos de antigedad, y no coinciden con las estimaciones actualizadas del IRET-UNA, por lo cual la informacin debe tomarse con cautela. 15 Esta lista incluye categoras con mayores y menores niveles de amenaza. Se trata de las siguientes: extinta, extinta en estado silvestre, en peligro critico, en peligro, vulnerable, menor riesgo/ dependiente de la conservacin, casi amenazada (incluye las de bajo riesgo/casi amenazada, las de datos insucientes y las de menos preocupacin). Se debe tener en cuenta que muchas especies an no han sido evaluadas, por lo que su estado se desconoce. 18 La competitividad de la regin se ve afectada por las deciencias y altos costos en materia de transportes, energa y telecomunicaciones. Se estima que en Centroamrica los costos logsticos pueden representar hasta el 50% del precio nal que paga el consumidor de un producto (siendo el transporte uno de los componentes ms altos), en tanto que el promedio latinoamericano es de aproximadamente un 25%, y el de los pases de la OCDE no supera el 9%. En el caso de la energa, el promedio regional es de dieciocho centavos de dlar por kilovatio/hora, mientras que en Colombia y Mxico se aproxima a seis centavos de dlar. Asimismo, el rezago en todos los pases centroamericanos en el desarrollo de las telecomunicaciones es pronunciado, sobre todo en la conectividad de banda ancha, que se considera esencial para el aumento de la competitividad (Whyte, 2010). 16 La metodologa para el anlisis de las acciones colectivas fue desarrollada en el ao 2001 por el Programa Estado de la Nacin, en conjunto con el IIS-UCR. Consiste en una base de datos, alimentada con los reportes de acciones colectivas publicadas en distintos medios de prensa escrita de circulacin nacional (La Nacin, Diario Extra y Semanario Universidad). Los detalles metodolgicos y criterios de seleccin y codicacin pueden consultarse en Franceschi, 2002. Es importante aclarar que existe una limitacin en la fuente (registros de prensa) y probablemente no se registran todos los casos. Sin embargo, como el tipo de fuente ha sido el mismo, s permite al menos llegar a algunas conclusiones bsicas sobre el comportamiento de la protesta social. 17 Existen serias limitaciones de informacin sobre la violencia contra las mujeres, tanto en lo que concierne a la cantidad de casos como a su calicacin. Los homicidios son un tipo de violencia extrema que, cuando se cometen en contra de las mujeres a causa de su gnero, se conocen como femicidios. En la regin solo Guatemala, Costa Rica y El Salvador cuentan con instrumentos normativos que contemplan esta gura. En todo caso, el Istmo registr un aumento de los homicidios de mujeres durante la pasada dcada, con un repunte importante en los ltimos tres aos en Guatemala, Honduras y El Salvador. Un factor que diculta la atencin del problema es la impunidad, ligada a los decientes desempeos de los rganos de investigacin criminal (Cefemina, 2010).

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EQUIDAD E INTEGRACIN SOCIAL

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73 75 76 76 77 77 77 79 86 93 96 100 102 102 105 108 113 114 114

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Equidad e integracin social

HALLAZGOS RELEVANTES
>> Costa Rica ocupa el sexto lugar a nivel latinoamericano en el ndice de desarrollo humano, luego de ostentar la cuarta posicin por varios aos. Cambios en la metodologa de la estimacin, as como rezagos en materia educativa, explican este descenso. >> La tasa de mortalidad infantil aument con respecto al 2009 (de 8,8 a 9,5 por mil nacidos vivos), luego de que por dos aos se mantuvo en niveles inferiores a 9. Ocho muertes infantiles ms que en 2009 y una reduccin de 4.078 nacimientos explican el dato de 2010. Se estima que el 72% de los fallecimientos no se poda evitar. >> En el 2010 el 91,9% de la poblacin total estaba cubierto por el seguro de salud de la CCSS (directo, familiar o por el Estado). Si se considera solo la cobertura directa, el 81,7% de la PEA no asalariada y el 68,8% de la asalariada estaban amparadas a este seguro. >> El seguro de salud de la CCSS enfrent una situacin nanciera compleja en el 2010. Su dcit nanciero ascendi a 94.931 millones de colones, un 7,2% del gasto total. En estos resultados conuyen elementos estructurales de largo plazo, factores de corto plazo y decisiones de ndole administrativa relacionadas con contrataciones y aumentos salariales. >> En junio del 2010 la Asamblea Legislativa aprob una reforma al artculo 78 de la Constitucin Poltica, para aumentar a un 8% del PIB el aporte estatal a la educacin. Esta disposicin regir a partir del ao 2014, y debe ser raticada en segunda legislatura. >> La desescolarizacin intra-anual en secundaria mantuvo su tendencia decreciente y alcanz el 10,2%, pero con brechas que uctan entre 8,3% en los colegios diurnos y 24% en los nocturnos. >> La Sala Constitucional declar el acceso a Internet como derecho fundamental del ciudadano y, consecuentemente, estableci que el Estado est obligado a promover su universalizacin. >> En el 2010 la tasa de desempleo abierto se redujo para todos los trabajadores, pero los descensos ms signicativos se dieron en los quintiles de mayor ingreso. De esta forma, la relacin entre el desempleo del primero y el del quinto quintil aument, de 7,9 veces en 2008 a 9,2 veces en 2010. >> Segn la Encuesta Nacional de Hogares, en 2010 la pobreza afect al 21,3% de los hogares, mientras un 6,0% se encontraba en pobreza extrema. >> Nueva medicin de la desigualdad en la distribucin del ingreso arroj un coeciente de Gini de 0,508 para el 2010. >> Un 12,3% de los jvenes de entre 12 y 24 aos no estudia ni trabaja. Este grupo est conformado principalmente por mujeres (73%) y residentes de la zona rural (50%), con bajos niveles educativos y porcentajes de pobreza superiores al promedio nacional. >> La inversin social pblica logr crecer en el 2010, a pesar de las restricciones scales del Gobierno. Si bien el crecimiento real fue limitado (0,8%) y menor que en los tres aos previos (7% anual), resulta signicativo a la luz del contexto vivido. >> Los homicidios causados por problemas de drogas, presuncin de sicariato y venganzas asociadas al narcotrco, pasaron de representar el 15% del total de personas asesinadas a mediados de los noventa, al 40% en 2010. >> Aproximadamente un 35% de las viviendas de las clases obreras son alquiladas o prestadas, mientras que en las clases alta y de medianos empresarios y expertos la cifra es inferior al 23%. >> Segn la Encuesta Nacional de Hogares 2010, un 4,2% de la poblacin nacional vive con alguna discapacidad. En general, las condiciones de vida de este grupo son inferiores a las del resto de la ciudadana.

INDICE
Hallazgos relevantes Valoracin general Valoracin del Decimosexto Informe Aspiraciones Introduccin Acumulacin de capacidades en el 2010 Balance general Acceso a una vida larga y sana Acceso al conocimiento Acceso a un ingreso digno Acceso a vivienda digna Acceso a una vida libre de amenazas Desigualdad, pobreza y exclusin social Contina en aumento la incidencia de la pobreza Niveles de desigualdad mayores a los reportados en ltimos aos Avances selectivos, lentos e insucientes en el cierre de las brechas de gnero Desventajas socioeconmicas de las personas con discapacidad Gestin de la equidad y la integracin social Pese al deterioro de las nanzas pblicas, inversin social se mantiene

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ESTADO DE LA NACIN

EQUIDAD E INTEGRACIN SOCIAL

CAPTULO 2

CUADRO 2.1

Resumen de indicadores sociales. 1990-2010

Indicadora/ 1990 1995 2000 2005 2009 2010

Expansin de capacidades Esperanza de vida al nacer (aos) 77,0 Hombres 74,8 Mujeres 79,3 Tasa de mortalidad infantil (por mil nacidos vivos) 14,8 Cobertura de la PEA por seguro de salud de la CCSSb/ (%) 64,7 Nueva serie (Enaho) Cobertura de la PEA por seguro de pensiones IVMb/ (%) 44,6 Nueva serie (Enaho) Escolaridad promedio de personas de 18 a 64 aosb/ (aos) 7,2 Poblacin de 25 a 39 aos que tiene secundaria completa y msb/ (%) 31,2 Poblacin de 12 a 24 aos que no estudia ni trabajab/ 20,9 Poblacin de 12 a 18 aos que asiste a la educacinb/ (%) 58,6 Tasa neta de escolaridad en educacin regularc/ (%) Primaria 96,0 Tercer ciclo Educacin diversicada Poblacin de 18 a 24 aos que asiste a educacin superiorb/ (%) Tasa neta de participacin laborald/ (%) 53,5 Hombresd/ 77,0 Mujeresd/ 30,3 Tasa de desempleo abiertod/ (%) 4,6 Hombresd/ 4,2 Mujeresd/ 5,9 ndice de salarios mnimos reales, promedio del ao (base 1984=100) 100,8 Ingreso promedio real mensual de los ocupadose/ (julio 2006=100) 168.565 Gasto pblico social real en relacin con el PIB (%) 15,8 Inversin social real per cpita (miles de colones constantes de 2000) 189,2 Tasa de delitos contra la vidaf/ (por 100.000 habitantes) 229,0 Tasa de delitos contra la propiedadf/ (por 100.000 habitantes) 627 Tasa de homicidios (por 100.000 habitantes) 4,6 Brechas de equidad Coeciente de Ginib/ 0,464 Nueva serie (Enaho) Relacin entre el ingreso promedio del hogar del quinto quintil y el del primer quintilg/ (veces) 8,2 Tasa de dependencia econmica en los hogaresh/ Pobres No pobres Hogares pobres (%)b/ 27,4 Nueva serie (Enaho) Relacin entre la incidencia de pobreza en la regin ms alta y en la ms bajab/ (veces) 2,1 Desercin escolar en educacin secundariai/ (%) Relacin entre pblica y privada (veces) Relacin entre zona rural y urbana (veces)

76,3 74,0 78,7 13,3 68,8 46,6 7,6 33,8 17,7 67,0 97,4 55,8 29,5 16,0 53,9 75,9 32,4 5,2 4,6 6,5 104,4 191.492 15,2 193,2 333,0 624 5,3 0,467 7,9 3,0 1,4 20,4 2,3

77,7 75,4 80,3 10,2 64,6 48,0 8,0 32,8 16,7 69,1 99,7 60,8 32,2 22,1 53,6 72,8 35,0 5,2 4,4 6,9 115,6 212.415 17,3 216,9 367,0 1.241 6,1 0,487 9,7 2,9 1,3 20,6 2,3 11,9 7,1 1,0

79,1 76,8 81,5 9,8 55,0 46,8 8,5 36,0 12,0 79,5 101,3 75,0 40,1 23,9 61,2 79,6 43,6 6,6 5,0 9,6 113,1 195.407 18,0 214,2 385,0 1.505 6,9 0,485 9,4 2,9 1,0 21,2 1,9 12,5 8,1 1,2

79,2 76,6 81,9 8,8 64,8 56,2 8,9 38,8 11,5 82,9 103,5 77,7 46,3 27,0 60,5 76,9 44,9 7,8 6,6 9,9 119,5 242.833 23,4 253,0 447,0 1.794 11,8 0,516 10,1 2,5 1,0 18,5 2,0 10,9 7,9 1,2

79,0 76,5 81,7 9,5 70,0 62,6 8,8 40,3 12,3 82,4 102,8 79,9 46,3 25,2 59,1 75,9 43,5 7,3 6,0 9,5 122,3 249.613 23,9 251,9 429,8 1.825 11,5

0,508 9,9 2,4 1,0 21,3 2,0 10,2 6,0 1,3

a/ Para conocer las fuentes de las variables puede consultarse la seccin Fuentes y notas tcnicas, en el Compendio Estadstico de este Informe. b/ Estas variables tienen como fuente las encuestas de hogares realizadas por el INEC. Las cifras de 1990 a 2009 corresponden a las Encuestas de Hogares de Propsitos Mltiples (EHPM), mientras que los datos de 2010 proceden de la Encuesta Nacional de Hogares (Enaho), la cual no es comparable con aos anteriores debido a: i) cambios en la muestra y en el cuestionario, ii) utilizacin de las proyecciones de poblacin de septiembre del 2008 para los factores de expansin, iii) aumento en el lmite de la edad de la fuerza de trabajo, que pas de 12 a 15 aos y iv) cambios en la medicin del ingreso y de la pobreza. c/ El Departamento de Anlisis Estadstico del MEP ajust la serie de tasas netas de escolaridad con las proyecciones de poblacin de septiembre de 2008 y modic las edades ociales para cada nivel. Para ms detalle consltense las Notas tcnicas, en el Compendio Estadstico. d/ Las cifras de 1990 a 2009 corresponden a las EHPM, mientras que los datos de 2010 proceden de la Enaho. Debido al cambio en el lmite de edad de la fuerza de trabajo que aplic esta ltima encuesta, toda la serie fue recalculada para la poblacin de 15 aos o ms. Las cifras de 2010 no son comparables con los aos anteriores. e/ Se toma como referencia el ingreso promedio mensual de los ocupados en la ocupacin principal, segn las encuestas de hogares. Se divide entre el ndice de precios al consumidor, cuya base es julio de 2006. Para el 2010, la Enaho introdujo cambios en la medicin de los ingresos, por lo cual sus resultados no son comparables con los de aos anteriores, pues se ampliaron las preguntas (para captar, por ejemplo, salario en especie, aguinaldo, salario escolar), se limit el perodo de referencia al mes anterior y se imputan ingresos ignorados. Para el 2010 se consigna el dato del ingreso bruto con imputacin de valores no declarados. f/ Considera los casos entrados al Ministerio Pblico. Se utilizan las proyecciones de poblacin de INEC-CCP. g/ Los quintiles son establecidos con base en el ingreso promedio per cpita del hogar. Para estimar los quintiles en el 2010 se utiliz el ingreso neto sin ajuste por subdeclaracin. h/ Se reere a la relacin entre las personas menores de 12 aos y la poblacin inactiva, con respecto a la fuerza de trabajo. Los datos del 2010 provienen de la Enaho, por lo que no son comparables con aos anteriores. i/ Incluye diurna y nocturna. Los datos estn disponibles a partir de 1997.

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EQUIDAD E INTEGRACIN SOCIAL

ESTADO DE LA NACIN

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VALORACIN GENERAL
El ao 2010 puso en evidencia el comportamiento inercial del pas en materia de equidad e integracin social. Se sigui avanzando, aunque lentamente, en aquellos aspectos que ya mostraban saldos positivos desde aos anteriores -alta esperanza de vida, mayores coberturas en salud y educacin, y prioridad de la inversin social, pese a la crisis econmica-, pero en los mbitos rezagados los problemas persistieron -pobreza estancada y niveles crecientes de desigualdad y violencia social-. Esta inercia es una noticia preocupante para Costa Rica, y trae consigo repercusiones negativas: la acumulacin de rezagos relativos, con respecto a otros pases y de cara a las necesidades estratgicas internas, as como el surgimiento de tensiones sociales. La inversin social pblica (ISP) logr mantenerse como prioridad poltica y scal, aunque creci a una tasa menor (0,8%) que en el perodo 2007-2009 (alrededor del 7% anual). Sin embargo, el incremento se orient fundamentalmente a gasto recurrente y no a inversin, lo que imprimi una gran inexibilidad en las nanzas pblicas. Al mismo tiempo se hicieron evidentes las dicultades del Estado para sostener esa expansin y, por ende, el escaso margen disponible para fortalecer el rgimen de bienestar social, a menos de que se consigan nuevos recursos y se efecten cambios drsticos en la gestin pblica. La experiencia de la primera mitad de la dcada muestra que la ISP en general, y la destinada a programas selectivos en particular, se tornan vulnerables en presencia de restricciones scales. A las dudas sobre la sostenibilidad de la ISP se aaden cuestionamientos sobre su capacidad para atender los principales problemas sociales y evitar que los resultados positivos de dcadas pasadas se vayan agotando. La pobreza se mantiene estancada -en uno de cada cinco hogares- y la desigualdad social sigue aumentando, lo que perjudica las condiciones de vida de grupos vulnerables como las personas con discapacidad, los obreros agrcolas, los jvenes que no estudian ni trabajan y los residentes de zonas rurales, quienes enfrentan serios obstculos para incorporarse al mercado laboral, acceder a vivienda e ingresos dignos y recibir una educacin de calidad. Los datos de la Encuesta Nacional de Hogares del 2010 revelan que la desigualdad en la distribucin de los ingresos en Costa Rica es signicativamente mayor de lo que se crea. En la aspiracin de acceso al conocimiento, los datos del 2010 dan cuenta del crecimiento de las tasas de cobertura en el sistema educativo, pero igualmente corroboran las amplias brechas que existen a lo interno de los distintos ciclos. Los problemas son mayores en el ciclo Interactivo II de preescolar (56,9% de cobertura) y en la educacin diversicada (46,3%). La desescolarizacin en secundaria alcanz la menor tasa de la dcada (10,2%), pero con diferencias que oscilan entre 8,3% en los colegios diurnos y 24% en los nocturnos. En la aspiracin de acceso a una vida libre de amenazas, la situacin vivida en el 2010 conrma el cambio en los patrones de violencia que el pas vena registrando en aos recientes. Las tasas del trienio 2008-2010 en delitos contra la vida y femicidios superaron las de perodos anteriores. Las agresiones contra las mujeres, la infancia y la adolescencia se han manifestado de manera creciente en los homicidios de tipo sexual y la violencia domstica. Asimismo, el sicariato y los asesinatos relacionados con el narcotrco se han incrementado aceleradamente en la ltima dcada y se han posicionado entre las principales causas de homicidio. El desempeo del 2010 llama la atencin acerca de la fortaleza institucional que ha caracterizado al pas. Por un lado, esta es una ventaja que permite sostener los logros sociales (es decir, posibilita la inercia), al tener una slida base de polticas universales. Pero a la vez plantea retos importantes, pues emerge la posibilidad de una erosin del Estado de bienestar, con el peligro creciente de que se pase de una situacin de avances lentos, pero que logra mantener los resultados, a otra en la que empiezan a manifestarse los retrocesos. Aunque la institucionalidad an no est en una condicin particularmente crtica, el desgaste se combina con un entorno econmico y poltico complicado y difcil de predecir. Un mbito que preocupa es la situacin nanciera de la CCSS. Durante el 2010, el dcit del seguro de salud lleg a 94.931 millones de colones, equivalentes a un 7,2% de su gasto total. Aqu se observa un panorama complejo, en el cual conuyen varios elementos. En primer lugar, existen tendencias estructurales, de largo plazo, que de modo paulatino han incidido en que los costos por paciente hayan crecido. El envejecimiento de la poblacin, las variaciones del perl epidemiolgico y el progreso tecnolgico (incluyendo el desarrollo de nuevos medicamentos) son aspectos que destacan en esta lnea. En segundo lugar, hay factores de corto plazo, asociados a la recurrencia de ciertos fenmenos nancieros que afectan a los seguros sociales durante pocas de crisis, y que se maniestan particularmente en la cada de los ingresos por cotizaciones. Por ltimo, decisiones de ndole administrativa relacionadas con aumentos salariales y contrataciones, as como las debilidades en el control y evaluacin de la gestin, completan la trada de elementos que condujeron al desbalance nanciero de la CCSS. Como se dijo, esta inercia en el logro de una sociedad cada vez ms equitativa e integrada es una noticia preocupante, que tiene serias consecuencias en dos mbitos. Por un lado, se acumulan tensiones entre la poblacin, pues los problemas se agravan, al tiempo que se ampla la distancia entre los grupos que se encuentran en mejores y peores condiciones, es decir, emergen con fuerza los efectos de la desigualdad social. Por otro lado, la lentitud de las mejoras coloca al pas en una posicin de rezago relativo en sus indicadores sociales, mientras otras naciones avanzan con rapidez. Los progresos en las aspiraciones del desarrollo humano sostenible son modestos y se ubican por debajo de lo que Costa Rica requiere para enfrentar los desafos de un avanzado proceso de transicin demogrca -el envejecimiento de la poblacin- y los retos de una mayor productividad. Se acorta el tiempo para aprovechar el bono demogrco -la mayor cantidad de habitantes en edades jvenes y productivas-, que se inici hace casi veinte aos y se extender, aproximadamente, hasta el 2018. Atender con seriedad estos desafos resulta esencial para construir una sociedad que progrese y sea, a la vez, ms equitativa, al ofrecer a todos sus habitantes las mismas oportunidades para el desarrollo de sus capacidades y el logro de su bienestar.

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ESTADO DE LA NACIN

EQUIDAD E INTEGRACIN SOCIAL

CAPTULO 2

VALORACIN DEL DECIMOSEXTO INFORME

La crisis econmica que vivi Costa Rica en 2008 y 2009 no modic las tendencias que este Informe ha venido documentando en materia de equidad e integracin social. Por una parte, se constata que el pas vive una poca de ampliacin de capacidades -evolucin que, en el balance, nuevamente se registr pese al difcil contexto-, pues continu la mejora en los indicadores en educacin y salud. Pero a la vez ese proceso ha convergido con aumentos signicativos en la desigualdad social y con una incapacidad para efectuar avances sustantivos en el abatimiento de la pobreza. Paralelamente, la incidencia delictiva ha tendido a agravarse de tal modo que, desde un punto de vista comparativo, puede decirse que Costa Rica ha dejado de ser una sociedad con bajos niveles de violencia. El captulo tambin documenta que, en comparacin con lo que suceda veinte aos atrs, el impacto redistributivo de la inversin social pblica (ISP) es signicativo y creciente, pues cuando se considera la ISP como un ingreso en especie de los hogares, el indicador de desigualdad para el 2009 se reduce en casi trece puntos porcentuales, en contraste con la disminucin de seis puntos en 1990 y de nueve puntos en 2002. No obstante, mientras el menor efecto redistributivo de la ISP del 2002 alcanz a revertir el incremento de la desigualdad en ese ao, el mayor efecto redistributivo en el 2009 no fue suciente para lograr el mismo resultado. En sntesis, la economa real provoca desigualdades cada vez ms amplias, que los mayores niveles de inversin social no logran revertir.

ASPIRACIONES
>> EQUIDAD CRECIENTE
Un entorno1 de creciente equidad y mejor distribucin de la riqueza que, mediante la generalizacin del acceso a las oportunidades, sin distingos de etnia, edad, sexo, preferencia sexual, ideologa y credo religioso, les permite a las personas desplegar sus capacidades y lograr bienestar.

>> OPORTUNIDADES AMPLIADAS

Servicios sociales de calidad que mejoran las condiciones de vida de la poblacin, apoyan los procesos de movilidad y ascenso social y reducen las brechas entre los distintos sectores sociales y reas geogrcas.

>> INTEGRACIN
Acceso de todas las personas a un conjunto de derechos garantizados que les permiten interactuar y participar de la vida en sociedad, sin exclusiones por motivo de sexo, etnia, edad, preferencia sexual o lugar de nacimiento, ni bloqueos que las condenan a la pobreza y la vulnerabilidad social.

>> SEGURIDAD HUMANA

Un entorno de seguridad humana propicio para el aprovechamiento de las oportunidades y el desarrollo de las capacidades creativas y participativas de toda la poblacin2.

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EQUIDAD E INTEGRACIN SOCIAL

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CAPITULO

Equidad e integracin social

nancieros y no nancieros que han ejercido presin sobre las nanzas de la CCSS y que en el 2010 generaron un dcit de 94.931 millones de colones. En tercer lugar el captulo incluye un perl socioeconmico de la poblacin costarricense que vive con alguna discapacidad, a partir de la informacin proporcionada por la Encuesta Nacional de Hogares (Enaho 2010), que complementa el esfuerzo iniciado en el Informe anterior. En esta edicin se realiz una caracterizacin personal, familiar, econmica, educativa, laboral y de acceso a programas pblicos de este grupo de poblacin. El captulo est organizado en tres apartados principales. El primero ofrece un balance general de los logros y retrocesos del pas en el 2010, en lo que concierne a la expansin de capacidades bsicas en desarrollo humano. En la segunda parte se analizan las brechas ms relevantes en el acceso a las oportunidades (segn ingreso, empleo, edad, sexo y ubicacin territorial), as como los temas de pobreza y exclusin social. Finalmente, el tercer acpite examina la capacidad de la inversin social en polticas universales y selectivas para compensar los efectos de la crisis y, en general, para contrarrestar la creciente desigualdad social. Ello permite valorar la vulnerabilidad de la inversin social en coyunturas recesivas y efectuar un recuento de alcances y desafos de la accin gubernamental en materia de poltica social.

Introduccin
El Informe Estado de la Nacin es un sistema de seguimiento y evaluacin del pas en materia de desarrollo humano. Corresponde a este captulo ofrecer un balance del ao 2010 sobre el desempeo nacional en trminos de equidad e integracin social. La pregunta bsica que se busca responder es cunto se alej o se acerc Costa Rica a la aspiracin de tener una sociedad cada vez ms equitativa e integrada. El concepto de equidad remite a la igualdad de capacidades3 y el aprovechamiento de las oportunidades de las personas para el logro de su bienestar4, mientras el de integracin alude a la participacin de las personas en ese bienestar, sin exclusiones por motivos de ubicacin geogrfica, sexo, edad, origen tnico, creencias o condicin econmica (Proyecto Estado de la Nacin, 1994). Este captulo mantiene la revisin y vericacin de los principales indicadores sociales a los que el Informe Estado de la Nacin tradicionalmente da seguimiento, y adems incorpora algunas novedades temticas que permiten profundizar en aspectos especcos de la equidad social. En primer lugar, se ampla el enfoque de clases sociales en los temas de acceso y calidad de la vivienda, as como en la desagregacin de los ingresos de los hogares. Los resultados muestran las desventajosas condiciones en que viven los obreros agrcolas. En segundo lugar, se analizan los factores

Acumulacin de capacidades en el 2010

Un aspecto central para que las personas puedan tener la vida que desean y valoran es que logren desarrollar capacidades bsicas, como vivir una vida larga y sana, adquirir destrezas y conocimientos, generar ingresos, acceder a una vivienda digna y desempearse en sociedad sin que su integridad fsica y patrimonial se encuentren amenazadas. Este apartado ofrece un balance sobre las principales tendencias que Costa Rica ha venido mostrando en la acumulacin de estas capacidades en sus habitantes, tanto en el largo como en el corto plazo.

Balance general
Para brindar una visin de conjunto con una perspectiva comparada, nuevamente se recurre a un procedimiento que combina el anlisis de un grupo seleccionado de indicadores nacionales en el ltimo ao (2010), con respecto a su comportamiento de los ltimos diecinueve aos5, y el estudio del lugar que ocupa Costa Rica en el contexto internacional6. Los indicadores seleccionados se denieron a partir de las aspiraciones en desarrollo humano mencionadas al inicio del captulo. En lo que concierne a la aspiracin de acceso a una vida sana, el pas mostr resultados dispares el ao 2010, aunque mantiene los logros que lo ubican en las mejoras posiciones de Latinoamrica en esta materia. Entre los aspectos positivos destacan las altas coberturas

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EQUIDAD E INTEGRACIN SOCIAL

CAPTULO 2

a la seguridad social, pues un 70% de la PEA cotiza al seguro de salud de la CCSS y el 92% de la poblacin total est cubierta por este seguro (directo, familiar o por el Estado). Adems, Costa Rica sigue ocupando el primer lugar a nivel latinoamericano en esperanza de vida, aunque el indicador ha dado seales de estancamiento en los ltimos aos. Asimismo, disminuyeron la mortalidad materna y la incidencia de la malaria, por segundo ao consecutivo. No obstante, otros indicadores exhibieron comportamientos negativos. La mortalidad infantil creci luego de varios aos de reduccin progresiva y el dengue tuvo un aumento importante. La mortalidad bruta sigue creciendo, tendencia que se mantiene desde hace seis aos. Un factor que se torna amenazante para esta aspiracin es la situacin nanciera del seguro de salud de la CCSS. Con un dcit de 94.931 millones de colones al cerrar el 2010, la entidad proyecta otro ao en nmeros rojos en este seguro. El problema, sin embargo, parece ir ms all de un mero faltante presupuestario. Como lo seal el Decimoquinto Informe, a pesar de los logros de la seguridad social costarricense, que la distinguen como una de los ms exitosas de Amrica Latina, el sistema arrastra una serie de problemas y debilidades, cuya atencin es importante no solo para mantener su liderazgo, sino, sobre todo, para enfrentar los nuevos desafos en salud que tendr su poblacin en el siglo XXI. Entre las principales debilidades destacan el crecimiento del gasto administrativo en relacin con el gasto total, los problemas de calidad en las prestaciones y de eciencia administrativa, ingresos no recaudados (morosidad pblica y privada), brechas entre la poblacin asegurada directa e indirecta y en los tipos de aseguramiento directo. En la aspiracin de acceso al conocimiento, el 2010 conrma el crecimiento de las tasas de cobertura en el sistema educativo, pero igualmente corrobora las amplias brechas existentes a lo interno de los distintos ciclos. Los retos se muestran con ms fuerza en el ciclo Interactivo II de preescolar (56,9% de

cobertura) y en la educacin diversicada (46,3%). En materia de desescolarizacin en secundaria se alcanz la menor tasa de la dcada (10,2%), pero con brechas que uctan entre 8,3% en los colegios diurnos y 24% en los nocturnos. Por su parte, las tasas de reprobacin y repitencia crecieron en el 2010, aunque su comportamiento ha sido voltil. Dos valoraciones relevantes del Tercer Informe Estado de la Educacin incorporadas en el presente captulo se reeren a la titulacin del personal docente y a las brechas educativas. En el primer caso, ms del 95% de los docentes en primaria y secundaria son titulados; sin embargo, la mayor parte se grada de carreras en Educacin que no estn acreditadas por el Sinaes, por lo que se desconoce la calidad de su formacin. En segundo lugar, dentro del sistema persisten brechas en materia de infraestructura y oferta educativa que afectan de modo negativo a zonas rurales, a centros pblicos y a ciertas direcciones regionales, principalmente aquellas que se ubican en zonas costeras y fronterizas. En la aspiracin de acceso a vivienda digna sobresalen dos aspectos. En primer lugar, el inventario de residencias con necesidades de al menos una reparacin excede el 50% de las viviendas, y son particularmente intensos los problemas en la regin Huetar Atlntica y en la clase social de los obreros agrcolas. En segundo lugar, cerca del 30% de las familias costarricenses no posee casa propia. Iniciativas de la banca comercial (programas de nanciamiento al 100%) y el bono diferenciado del Banhvi fueron lanzados en el 2010, pero sus efectos an estn por verse. Los rgidos requisitos para optar por crdito y los bajos montos a los que el grueso de la poblacin tiene derecho (dados sus ingresos y el valor de los bienes races) parecen frenar el mpetu por solicitar prstamos para vivienda, creando barreras institucionales para el acceso a este bien. En la aspiracin de acceso a una vida libre de amenazas, la situacin vivida en el 2010 conrma los patrones de violencia que el pas ha venido regis-

trando en aos recientes. Las tasas prevalecientes en el trienio 2008-2010 en delitos contra la vida y femicidios estn por encima de las experimentadas en perodos anteriores. La violencia contra las mujeres, la infancia y adolescencia ha venido en ascenso a travs de los homicidios de tipo sexual y la violencia domstica. En el 2010 los delitos contra la propiedad aumentaron a 1.825 casos por 100.000 habitantes, con lo que Costa Rica lleg a la mayor tasa de las ltimas dcadas. Resulta preocupante el crecimiento acelerado en los homicidios causados por problemas de drogas, presuncin de sicariato y venganzas asociadas al narcotrco, los cuales pasaron de representar el 15% del total de personas asesinadas a mediados de los noventa, al 40% en 2010. La pobreza afect a un 21,3% de los hogares en el 2010. Este resultado, junto a los indicadores que dan cuenta de la pobreza extrema, la intensidad (o brecha) y la severidad de la pobreza, superan los niveles reportados en las ltimas encuestas de hogares. Adems, un 13,4% de los hogares no pobres se encuentra en condicin de vulnerabilidad ante la pobreza, de modo que, al sumar esta cifra a la de hogares pobres, se obtiene un 35% de las familias costarricenses. Las brechas entre zonas y entre regiones se mantuvieron elevadas, en detrimento de la zona rural y las regiones perifricas, en especial la Brunca y la Chorotega. Este Informe introduce ajustes metodolgicos en la estimacin de la desigualdad en la distribucin del ingreso de los hogares, medida por el coeciente de Gini, que se ubic en 0,508 en el 2010. Al aplicar esos ajustes a las estimaciones de aos previos, las cifras resultantes son superiores a las publicadas en anteriores Informes; no obstante, la tendencia se mantiene similar. El ingreso es tan solo una faceta en el anlisis de la desigualdad. En un contexto ms amplio es necesario considerar las brechas en otros planos econmicos y sociales, como las oportunidades laborales y la calidad de esa insercin, el acceso a servicios de salud y educacin, y las posibilidades de contar con vivienda digna. En estos

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mbitos los retos futuros del pas son igualmente signicativos. Las personas con discapacidad, los jvenes que no estudian ni trabajan (conocidos como ninis), los obreros agrcolas, los residentes de la regin Huetar Atlntica y las mujeres, tienen condiciones de vida inferiores en al menos uno de los aspectos antes mencionados. Adicionalmente el captulo muestra que, si bien el pas ha logrado avances importantes en la igualdad de oportunidades para las mujeres, an se observan rezagos en materia de empleo, cuido y acceso a una vida libre de amenazas. De modo similar, el perl de las personas con discapacidad ilustra las desiguales condiciones socioeconmicas en que suele vivir este grupo, que enfrenta grandes dicultades para estudiar y obtener empleo digno, aunque cuenta con coberturas aceptables
CUADRO 2.2

en los programas pblicos y el seguro de salud. Por ltimo, en el plano internacional, el ndice de desarrollo humano 2010 ubica a Costa Rica en el sexto lugar a nivel latinoamericano, luego de que por varios perodos haba ocupado la cuarta posicin regional. Esta cada se explica por los cambios metodolgicos introducidos por el PNUD en la forma de medir los componentes del ndice y en las fuentes de informacin, as como por los rezagos que mostr el pas en materia de educacin (recuadro 2.1). El cuadro 2.2 contrasta el desempeo de los indicadores sociales en el 2010, con el lugar que ocupa Costa Rica en el contexto internacional, tratando de identicar mejoras, persistencias o desmejoras, as como valorar el grado de avance del pas (alto, medio o bajo) en el logro de las aspiraciones de desarrollo

humano7. Lo ideal sera que el mayor nmero posible de indicadores nacionales se ubicara en el cuadrante superior izquierdo de la matriz, ya que esa posicin hace referencia a una situacin en la que se combinan mejoras anuales en la tendencia nacional, con un nivel alto en el contexto internacional. El cuadrante inferior derecho denota exactamente lo contrario.

Acceso a una vida larga y sana

Es extensa la literatura que demuestra la importancia de la salud como factor determinante de la felicidad, la reduccin de la pobreza y la desigualdad, dado que potencia las capacidades del individuo y, de esta forma, acrecienta sus posibilidades de alcanzar sueos y aspiraciones (Sen, 1999; OPS, 1999; Gerstenblth et al., 2008). Asimismo, las implicaciones de una vida sana han

Valoracin de algunos indicadores sociales por su desempeo nacional, segn posicin del pas. 2010
Desempeo del 2010 con respecto a la tendenciaa/ Posicinb/ Alto Mejora
n n

Se mantienec/ Esperanza de vida

Desmejora
n n

Coberturas de la PEA en la seguridad social Tasa de desempleo

Tasa de mortalidad infantil Incidencia de la pobreza

Medio

Viviendas con acceso a Internet Tasa neta de escolaridad en el tercer ciclo n Tasa de desercin n Poblacin de 12 a 18 aos que asiste a la educacin n Tasa de mortalidad por accidentes de trnsito n Tasa de homicidios
n n

Tasa neta de escolaridad en el ciclo diversicado n Coeciente de Gini

Escolaridad promedio de la poblacin de 18 a 64 aos

Bajo

Salario mnimo real Poblacin de 18 a 64 aos con secundaria completa o ms

Tipo de resultado:

Muy bueno

Bueno

Intermedio

Malo

Muy malo

a/ La valoracin se realiza con base en dos criterios: el valor obtenido en la tendencia 1990-2009 se compara con el valor obtenido en el 2010, y el crecimiento anual del 2010 se compara con el crecimiento promedio anual del perodo 1990-2009. b/ Se determina por comparacin internacional, a partir de un ranking de pases. En algunos indicadores hay que tener cuidado con la interpretacin, pues cuanto ms bajo sea el valor, mejor es el nivel que se ocupa. Por tanto, un nivel alto se asigna a los indicadores con cifras bajas. Estos son los casos de la mortalidad infantil, la tasa de desempleo, la incidencia de la pobreza y la tasa de homicidios. c/ Se mantiene signica que el indicador conserv en el 2010 la tendencia mostrada en el perodo 1990-2009.

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ESTADO DE LA NACIN

EQUIDAD E INTEGRACIN SOCIAL

CAPTULO 2

RECUADRO 2.1

Costa Rica en el ndice de desarrollo humano: consideraciones metodolgicas y sustantivas

Desde una perspectiva de largo plazo, la evolucin del ndice de desarrollo humano (IDH) muestra un paulatino descenso en la posicin de Costa Rica en el contexto latinoamericano. Entre 1975 y 1990, el pas mantuvo el tercer lugar de la regin, que luego se transform en un cuarto puesto entre 1995 y 2005 y en una quinta posicin en 2007. La comparacin de estos resultados con el IDH promedio de las naciones latinoamericanas con menor desarrollo relativo arroja una reduccin sostenida de las distancias a lo largo de todo el perodo estudiado. La brecha en el ndice pasa de 0,115 en 1975 a 0,080 en 2007, poniendo en evidencia que esos pases, en conjunto, estn progresando ms rpidamente que Costa Rica, aunque partiendo de una situacin bastante rezagada. La comprensin adecuada de este comportamiento pasa por varios frentes. Por una parte, es menester desagregar el indicador para determinar las reas en las cuales el pas ha perdido posiciones y, por otra, es necesario conocer los cambios metodolgicos introducidos al IDH y a la forma de medir sus componentes. En primer trmino, Costa Rica es lder a nivel regional en esperanza de vida y ocupa la sptima posicin en el PIB per cpita. Pero es en la dimensin del conocimiento, en la que el pas es dcimo, donde se registra la calicacin ms baja, a pesar de las sostenidas inversiones en educacin que se realizan desde hace varios aos. En los dos indicadores que componen el ndice de educacin -tasa de alfabetizacin de adultos y matrcula combinada de primaria, secundaria y terciaria-, Costa Rica se ubica en las posiciones cuarta y decimoquinta, respectivamente, entre dieciocho pases analizados. Al investigar sobre la medicin de la matrcula por nivel, Sauma (2011a) descubri dos detalles importantes. En primer lugar, la cobertura del nivel terciario calculada por la Unesco est subestimada, pues solo contempla la matrcula en universidades pblicas (74.312 personas en 2007) y deja de lado a las universidades privadas (cerca de 86.000 personas ms segn las encuestas de hogares). El segundo aspecto relevante es el uso de tasas brutas en lugar de tasas netas; esto favorece a aquellos pases que registran valores de matrcula por encima del 100%8, de tal forma que sus ndices se disparan con respecto a los costarricenses. El sobredimensionamiento de la mejor situacin en algunos pases parece estar relacionado con la calidad de la informacin, que reporta altas tasas de matrcula en sociedades que tienen condiciones socioeconmicas muy desfavorables. Bolivia, por ejemplo, aparece con una tasa combinada de matrcula del 86%. Para el 2010 el PNUD introdujo algunos cambios en la forma de calcular el IDH, entre los que destacan la sustitucin de la tasa de alfabetizacin de adultos por los aos promedio de instruccin, la tasa de matriculacin combinada por los aos esperados de instruccin, y el PIB per cpita por el ingreso nacional bruto (INB) per cpita (ajustados por paridad de poder adquisitivo9). Adems, para la estimacin del ndice general ahora se usa una media geomtrica, en lugar de una media aritmtica. Estos cambios impiden la comparacin de los resultados con los de mediciones anteriores. Con la nueva mtrica, Costa Rica pas de la cuarta a la sexta posicin en el IDH a nivel latinoamericano, por debajo de Argentina, Chile, Uruguay, Panam y Mxico. Mantiene el primer lugar en esperanza de vida y el sptimo en INB per cpita ajustado por paridad de compra pero, como se indic, muestra rezagos importantes en los indicadores de educacin. En aos promedio de escolaridad el pas se ubica de octavo, y en aos esperados de instruccin es decimoquinto. Sin embargo, las cifras utilizadas para estimar esta dimensin nuevamente generan dudas. Para el primero de estos indicadores, el PNUD utiliza el documento de Barro y Lee (2010) sobre logros acadmicos a nivel mundial, en el cual las cifras parecen mantener el sobredimensionamiento descrito. En el indicador de aos esperados de instruccin, el mismo PNUD (2010) recomienda tomar con cautela las comparaciones, debido a las diferencias existentes entre los pases en duracin del ao escolar, calidad de la educacin y estructura del sistema. En conclusin, sin negar la existencia de problemas de cobertura de la educacin secundaria en Costa Rica, el descenso experimentado en el IDH podra estar ms relacionado con un sobredimensionamiento de la mejor situacin en alguna naciones latinoamericanas, que en problemas de la informacin para Costa Rica. En todo caso, aunque el pas mantenga su cuarta posicin en Latinoamrica, lo cierto es que no ha podido avanzar (acercarse o superar) a los tres pases que tradicionalmente le han llevado la delantera (Argentina, Chile y Uruguay). Fuente: Sauma, 2011a.

sido plenamente analizadas por diversos autores, quienes han demostrado la existencia de una relacin positiva entre buena salud y crecimiento econmico, inversiones en educacin, productividad laboral y planicacin familiar (Grossman, 1972; Mankiw et al., 1992; Lpez-Casasnovas et al., 2005; Deaton, 2001; Aguayo-Rico et al., 2005). En este sentido, es clave dar seguimiento

al sistema de salud, debido a su papel estratgico para que las personas puedan tener una vida sana. El 2010 tuvo resultados dispares en esta materia. Por un lado mejor la mortalidad materna, que se redujo por segundo ao consecutivo, y se registr la incidencia ms baja en malaria. Pero por otro lado aumentaron indicadores relevantes, como la mortalidad infantil

y la incidencia del dengue, y sigui pendiente el reto de lograr coberturas del 100% en vacunacin de nios y nias. La esperanza de vida se situ en 79,0 aos, la misma cifra que ostent en 2005. La estimacin muestra una reduccin para ambos sexos, con resultados similares a los que se tena en 2006. Para las mujeres el indicador pas de 82,0 aos en 2009 a 81,7 aos,

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mientras que entre los hombres el cambio fue de 76,9 a 76,5 aos. Dos aspectos destacan en este mbito. En primer lugar, durante el ltimo quinquenio la brecha entre hombres y mujeres se ha venido expandiendo. En segundo lugar, la esperanza de vida masculina ha encontrado un techo que se ha estancado en los 77 aos, y que no fue superado en ningn momento de la dcada. El comportamiento en la esperanza de vida se explica, en parte, por los patrones de la tasa bruta de mortalidad. En los ltimos cinco aos este indicador ha aumentado de manera persistente (se ubic en 4,2 muertes por mil habitantes en el 2010). Se distinguen dos caractersticas. Primero, de las diez primeras causas de muerte en el pas, siete incrementaron sus tasas especcas entre 2000 y 2010. Destacan las neoplasias, cuya tasa aument un 18,8% en ese lapso, como parte de una tendencia de crecimiento sostenido; esta es la segunda causa de muerte y afecta en especial a las personas mayores de 35 aos. Los infartos agudos y la enfermedad isqumica -las otras dos causas ms importantes- mostraron leves reducciones, inferiores al 3%, entre 2000 y 2010, aunque se mantienen en niveles altos. Segundo, los accidentes de trnsito siguen siendo la principal causa de mortalidad en los grupos de poblacin menores de 49 aos (72,7%), en particular entre los hombres (seis por cada mujer) y, junto con el incremento de los homicidios y en los suicidios, limitan el logro de mayores avances en la esperanza de vida, sobre todo la masculina, pues afectan de modo signicativo a los grupos jvenes. En cuanto a la mortalidad infantil, en el 2010 su tasa ascendi a 9,5 muertes por mil nacidos vivos (671 casos), luego de dos aos de registrar niveles inferiores a nueve. Con este resultado el pas volvi a las cifras observadas en 2004 y 2005, aunque se mantuvo por debajo de las de aos anteriores a estos. El dato del 2010 se explica por un aumento de ocho muertes infantiles con respecto al 2009 y una reduccin en el nmero de nacimientos (4.078 menos). De haber nacido la misma cantidad de nios, la tasa de mortalidad infantil haba sido

de 8,9 decesos. Se estima que el 72% de los fallecimientos no se poda evitar. En el 2010 se observaron importantes brechas cantonales en la mortalidad asociada a complicaciones perinatales, principal causa de muerte infantil en el pas. Si se consideran solo los cantones con ms de seis decesos infantiles en el 2010 (mediana de muertes por cantn), se encuentra que los relacionados con problemas perinatales representaron menos del 50% de la mortalidad infantil en Turrialba, Moravia y Buenos Aires y ms del 90% en Corredores, Siquirres y Matina. Estas disparidades podran ser explicadas por diferencias en la calidad de la atencin prenatal y el acceso a servicios maternos. La tasa de mortalidad materna (por cada 10.000 nacidos vivos) fue de 2,1 casos en el 2010 (quince muertes), Esta fue su segunda cada consecutiva, aunque la tendencia de los ltimos veinte aos muestra una gran variabilidad, con altibajos constantes. Las cifras del 2010 muestran a dos provincias, Heredia y Guanacaste, sin mortalidad materna, mientras que Limn registr 3,6 veces el promedio nacional. No obstante, es importante mencionar que los resultados provinciales tambin son muy voltiles entre un ao y otro, lo que diculta inferir tendencias de ms largo plazo. Por ejemplo, en Limn la mortalidad en madres fue de 1,53 en el perodo 2003-2007, pero en el 2008 aument casi cinco veces, para luego caer a la mitad y nalmente crecer casi tres veces. Los patrones de morbilidad y salud pblica mostraron tendencias diversas. Por un lado sigui manifestndose el comportamiento cclico del dengue, pues el nmero de casos se triplic con respecto al 2009, ao en el que el pas tuvo la incidencia ms baja de la dcada. La tasa del 2010 fue la segunda mayor desde 1993 (solo superada por la de 2005), al llegar a 690 casos por cada 100.000 habitantes, y se noticaron veintiuno de dengue hemorrgico (Ministerio de Salud, 2011). El Decimosexto Informe advirti que incrementos como este eran de esperar, salvo que el pas realmente se comprometiera a poner en marcha

una estrategia de combate al dengue de manera sostenida y desde diversos frentes. La tuberculosis creci por segundo ao consecutivo (morbilidad de 11,7 por 100.000 habitantes en 2010) y constituye una seal de alerta para el Ministerio de Salud, dado que se podra volver a las tasas de incidencia previas al 2006 (mayores a trece). El programa de atencin de la malaria fue el que tuvo el mejor desempeo en 2010, pues se reportaron 114 casos, de los cuales el 96,5% se dio en la regin Huetar Atlntica. La tasa de incidencia de esta enfermedad cay un 56% en relacin con el 2009 y, de esta forma, alcanz su mnimo histrico en el pas. Las tasas de vacunacin siguen reejando problemas. En infantes menores de un ao las coberturas contra poliomielitis, difteria, ttanos, tos ferina, sarampin, rubeola, paperas, hepatitis B e inuenza no van ms all del 90%, cuando deberan superar el 95% para asegurar una proteccin adecuada de la poblacin. La vacuna para prevenir la tuberculosis (BCG) alcanz una cobertura del 75%, la menor del ltimo quinquenio, mientras que el 81% de los nios recibi la vacuna contra el sarampin. Dado que la subcobertura se mantiene al menos desde el 2005, el nmero de nios y nias susceptibles de padecer alguna de las enfermedades prevenibles va vacunacin tiende al alza. Estos niveles de cobertura, sin embargo, podran estar subvalorados por problemas en el registro pblico de vacunas aplicadas, por la imposibilidad de revisar los carns de monitoreo en zonas de clase alta y por la falta de reporte de establecimientos privados (Ministerio de Salud, 2011). En materia de salud sexual y reproductiva, en marzo del 2011 se presentaron los primeros resultados de una encuesta nacional que se aplic a mujeres y hombres con edades entre 15 y 80 aos10. Los principales resultados se sintetizan en el recuadro 2.2, y entre ellos destaca que el 82,1% de las mujeres de 15 a 49 aos, casadas o en unin libre, utiliza un mtodo de planicacin familiar; la esterilizacin femenina es el de mayor uso, lo que indica que la responsabilidad en este mbito sigue

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recayendo en las mujeres. Adems, el 93% de las personas entrevistadas est de acuerdo en que se imparta educacin para la sexualidad en los centros educativos. Dadas las tendencias sealadas en el perl epidemiolgico, la aliacin de las personas al sistema de salud se mantiene en aumento, aunque con algunas particularidades que llaman la atencin. El 2010 fue un ao de recuperacin de las coberturas de la seguridad social, que haban cado en 2009 como consecuencia de la crisis econmica. Debido al cambio metodolgico en las encuestas de hogares, las cifras del 2010 no son comparables con las de aos previos, por lo que no es posible conocer con exactitud las variaciones ocurridas en el perodo bajo anlisis. En el seguro de salud la cobertura alcanz al 91,9% de la poblacin, el mayor registro de la CCSS y que rompe el tope histrico del 90% prevaleciente en las ltimas dcadas. Si se considera solo el aseguramiento directo, las coberturas fueron del 70,0% de la PEA total, el 81,7% de la PEA no asalariada y el 68,8% de la PEA asalariada. Este resultado revierte la tendencia histrica de coberturas ms amplias en los asalariados que en los no asalariados, y sugiere que personas del primer grupo podran estar optando por asegurarse como trabajadores independientes, reportando un salario inferior al que efectivamente estn recibiendo y haciendo desaparecer la gura contributiva del patrono (este tema se aborda con ms detalle en la siguiente seccin). La situacin es similar en las pensiones del rgimen de IVM, en el que la cobertura de la PEA no asalariada alcanz el 67,5% en el 2010, frente al 63,0% de la PEA asalariada. Esto signica que el 62,6% de la PEA total estaba cubierta por este seguro.

RECUADRO 2.2

Principales resultados de la Encuesta Nacional de Salud Sexual y Reproductiva

n

En marzo del 2011 se dieron a conocer los primeros resultados de la Encuesta Nacional de Salud Sexual y Salud Reproductiva, realizada en el ao 2010 como producto del trabajo de una comisin interinstitucional encabezada por el Ministerio de Salud11. La encuesta utiliz el Marco Muestral de Viviendas del 2000 (MMV-2000), construido por el INEC a partir de la informacin del Censo Nacional de Poblacin y Vivienda del 2000. Se visitaron setenta cantones del pas y se entrevist a 3.197 personas de ambos sexos, con edades entre 15 y 80 aos. El 59% de las y los entrevistados resida en la zona urbana y el restante 41% en la rural. Por nivel de instruccin la distribucin fue la siguiente: 5% no haba asistido a la escuela, 34% tena primaria, 42% secundaria y 20% tena educacin universitaria. A continuacin se resumen algunos de los resultados obtenidos:
n

Ms del 93% de las personas encuestadas est de acuerdo en que los centros educativos impartan educacin para la sexualidad. No hay diferencias importantes segn sexo o religin. Entre las personas de 15 a 44 aos que declararon una edad de inicio de la actividad sexual, el 22% de los hombres y el 11,2 % de las mujeres la empezaron antes de cumplir los 15 aos. El 67 ,9% de los hombres y el 51,4% de las mujeres tuvieron relaciones sexuales antes de cumplir los 18 aos. La primera relacin sexual ocurri, en casi toda la poblacin, antes de los 24 aos (96,3% de los hombres y 93,4% de las mujeres). El 45,7% de las mujeres no deseaba su ltimo embarazo, porcentaje similar a los obtenidos en encuestas anteriores. Esta cifra es superior en las mujeres que no tienen pareja (54%). Aunque ms del 90% de las personas sexualmente activas alguna vez ha usado condn, solamente un 43,7% de las mujeres y el 66,1% de los hombres con edades entre 15 y 19 aos lo utilizaron en la ltima relacin sexual. La encuesta tambin busc determinar la ocurrencia o no de situaciones de violencia sexual en espacios pblicos, as como en los lugares de trabajo y estudio. Un 15,1% de las mujeres reconoci haber tenido relaciones sexuales sin desearlas, por miedo a represalias. Casi el 21% arm haber recibido ofrecimientos a cambio de relaciones sexuales, y un 6,3% report haber sido vctima de amenazas.

La prevalencia anticonceptiva12 en el 2010 fue similar a la reportada por la encuesta anterior, en 1999: 82,1%. La esterilizacin femenina (29,6%), los anticonceptivos orales (21%) y los anticonceptivos inyectables (9,3%) son los mtodos ms utilizados, mientras que el empleo del dispositivo intrauterino (3,3%), el ritmo (3,2%) y el condn masculino (8,9%) disminuy con respecto a dcadas anteriores. Si se compararan estos resultados con la encuesta de 1999, se observa que el uso de los anticonceptivos orales muestra una reduccin, al igual que los mtodos naturales y el condn masculino.

Crisis nanciera y problemas de gestin en el seguro de salud de la CCSS

El panorama nanciero del 2010 no fue positivo para la CCSS. Durante ese ao, el dcit del seguro de salud lleg a 94.931 millones de colones, un 7,2% del gasto total, con un faltante proyectado

Fuente: Ministerio de Salud, 2011.

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para el 2011 de 92.626 millones. En trminos reales, durante el perodo 2006-2010 los ingresos de ese seguro crecieron en promedio un 7,6% anual, mientras que los gastos lo hicieron en un 9,5%. De los ltimos cuatro perodos contables, la entidad cerr con dcit en dos de ellos (en 2007 y 2010). Esta situacin muestra un panorama complejo, en el cual conuyen varios elementos. En primer lugar, existen tendencias estructurales, de largo plazo, que de modo paulatino han incidido en que los costos por paciente hayan crecido. El envejecimiento de la poblacin, las variaciones del perl epidemiolgico y el progreso tecnolgico (incluyendo nuevos medicamentos) son aspectos que destacan en esta lnea. En segundo lugar, hay factores de corto plazo, sealados ya en el Decimoquinto Informe, asociados a la recurrencia de ciertos fenmenos nancieros que afectan a los seguros sociales durante pocas de crisis, y que se maniestan particularmente en la cada de los ingresos por cotizaciones. Si bien estos aportes ya venan perdiendo participacin dentro de la estructura de ingresos, durante la crisis econmica reciente esa tendencia se profundiz de manera signicativa. Finalmente, decisiones de ndole administrativa relacionadas con contrataciones y aumentos salariales completan la trada de elementos que condujeron al desbalance nanciero de la CCSS. Las presiones ms importantes en el largo plazo son las que ejercen el envejecimiento de la poblacin, los cambios en el perl epidemiolgico y las transformaciones tecnolgicas, las cuales se traducen en costos unitarios ms elevados y mayor demanda de servicios clnicos (Porter y Olmsted, 2006). Bach y Abar (2008) cuanticaron que, en Estados Unidos, la poblacin de 65 a 74 aos visita dos veces ms al mdico que los grupos etarios menores, cifra que se incrementa a 2,3 veces entre las personas mayores de 75 aos. En Costa Rica, tanto el envejecimiento como el aumento de las enfermedades crnicas parecen inuir en la presin sobre el gasto de la CCSS. Segn estimaciones de Chaves y Len (2007), un 74,5% de las personas adul-

tas mayores acudi a consulta mdica al menos una vez en el trimestre anterior a la realizacin de la encuesta que sirvi de base para esa investigacin. De ese total, el 80% asisti a servicios de la CCSS. En cuanto al perl epidemiolgico, el incremento de las enfermedades crnicas y los tumores juega un rol preponderante. Por ejemplo, la incidencia del cncer creci de 1,5 a 2,0 casos por cada mil habitantes en el perodo 1995-2005, a la vez que la mortalidad aument un 28,7% entre 1972 y el 2009, situndose en ms de ochenta casos por 100.000 habitantes. Esta enfermedad se proyecta como la principal causa de muerte en los prximos veinte aos, y constituye un desafo urgente de atender, pues la toma de decisiones y su ejecucin han sido lentas luego del cierre del Instituto Costarricense contra el Cncer, en 2008 (recuadro 2.3). Por otra parte, los patrones de uso de los servicios hospitalarios indican que las consultas aumentan, mientras que los egresos disminuyen: entre 2005 y 2010 las primeras crecieron a un ritmo medio del 2,8% anual, en tanto que los segundos cayeron un 8,9%. El nmero de visitas al mdico se acerc a cuatro por persona, impulsado sobre todo por el acelerado crecimiento de las consultas de urgencias (en especial las catalogadas como no urgencias) (OPS, 2011). Adems, en el perodo mencionado los gastos en ambos rubros se incrementaron en trminos reales, un 35,9% en las consultas y un 59,7% en los egresos hospitalarios. Esta contradiccin podra ser resultado, entre otras razones, de un modelo de gestin en el que el gasto es inacionario, rgido a la baja y desvinculado de la produccin hospitalaria. Otra explicacin podra ser que la complejidad de los casos tratados en el tercer nivel haya aumentado, aunque los ndices de casustica (que miden si el hospital est tratando casos que demandan ms recursos) no muestran tendencias crecientes. En este sentido es importante sealar que el pas no dispone de un sistema de evaluacin de costos, por lo que no es posible profundizar en estos temas y establecer relaciones de causalidad.

Cuando el perl epidemiolgico transita hacia una mayor incidencia de enfermedades crnicas, dos de los rubros que ms aumentan son los medicamentos y los servicios de apoyo. Ambas partidas exhiben patrones de utilizacin crecientes en el largo plazo. Datos de la CCSS muestran que la cantidad de frmacos por habitante pas de 7,7 a 14,7 entre 1980 y 2009, mientras que el total de exmenes de laboratorio per cpita pas de tres a casi trece en el mismo perodo (Miranda, 2011). Por su parte, el gasto real en medicamentos creci un 33% entre 2006 y 2010, aunque su peso en la estructura del gasto total ha cado paulatinamente (del 11,8% al 9,9%). Factores coyunturales asociados a las uctuaciones macroeconmicas vividas en el pas desde el 2008 tambin explican el devenir nanciero del seguro de salud. En general, las condiciones econmicas parecen haber agudizado problemas que el modelo de gestin ya tena. En particular, la coexistencia de un modelo de ingresos altamente procclico con una estructura de costos acclica (es decir, desligada del ciclo econmico) crea vacos que en pocas de crisis pueden acarrear desequilibrio nanciero. La pasada coyuntura recesiva trajo consigo esa inestabilidad desde tres frentes probables en materia de ingresos, a saber: i) reduccin de la masa salarial y las contribuciones, ii) aumento de la evasin, la morosidad y la subdeclaracin salarial por parte de los empleadores y iii) presencia de un incentivo para el incumplimiento de las obligaciones (los empleadores ganan al demorar el pago, porque lo harn con moneda devaluada). Si bien histricamente los gastos totales han crecido a tasas menores que los ingresos totales, en el ltimo quinquenio esa tendencia se revirti. Tal como se observa en el cuadro 2.3, hasta el 2005 la tasa quinquenal de los primeros estuvo siempre por debajo del promedio de los segundos. En el perodo 2006-2010, sin embargo, la tasa de los egresos fue superior a la de los ingresos en alrededor de dos puntos por ao. En otras palabras, mientras los ingresos crecieron 1,4 veces en ese lapso, los

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RECUADRO 2.3

Retos de la atencin del cncer en la CCSS

El cncer es un problema de salud pblica y debe ser tratado como tal, es decir, se deben plantear polticas que impacten en cada uno de los factores implicados en su incidencia: ambientales, sociales, econmicos, culturales, biolgicos y demogrcos. Segn la Organizacin Mundial de la Salud, el cncer es en gran medida evitable. Ms de un 40% de todos los cnceres se puede prevenir; algunos son curables cuando hay una deteccin temprana y se sigue un adecuado tratamiento; adems, el sufrimiento de los pacientes se puede aliviar con buenos cuidados paliativos (OMS, 2007). En Costa Rica, desde 1995 la incidencia de cncer se ha incrementado en alrededor de un 26% para ambos sexos. Por su parte, la mortalidad ha aumentado en cerca de un 10%. En la actualidad un 20% del total de las muertes corresponde a esta enfermedad13, lo que equivale a entre 3.500 y 4.000 fallecimientos anuales. Con el n de planicar los servicios para la atencin en este campo, la CCSS realiz un estudio que conrm la tendencia creciente de los casos de cncer y estim que en el perodo 2005-2025 su incidencia se duplicar, al pasar de 8.000 a 16.000 casos nuevos (CCSS, 2010). Es importante anotar que en los ltimos quince aos ha variado la proporcin de muertes por tipos de cncer. Desde 1995 se observa una disminucin en la mortalidad por cncer gstrico, de un 48% en hombres y un 43% en mujeres, as como una reduccin del 34% en las muertes por cncer de crvix. Pero al mismo tiempo han ganado importancia el cncer de prstata (con aumentos del 17% en la mortalidad y el 77% en la incidencia) y el de mama (22% y 67%, respectivamente). En el cncer de colon la mortalidad entre hombres se increment en 39% (58% en la incidencia) y entre las mujeres, aunque se registr una cada del 10% en la mortalidad, la incidencia creci un 51%. Si bien los servicios de salud han contribuido a la disminucin de la mortalidad debida al cncer gstrico y el cncer de cuello del tero, la prevencin y la deteccin temprana de los tipos de cncer cuya incidencia se ha incrementado representan importantes retos para la CCSS. Las neoplasias de mama, prstata y colon requieren conocimientos y recursos tecnolgicos complejos, que den aplicarse de forma oportuna para lograr una disminucin de la incidencia y, sobre todo, de la mortalidad. Entre 2003 y 2010 la inversin para la atencin del cncer creci en alrededor de un 9% anual. Para el 2010 se estim que el gasto fue de 62.071 millones de colones constantes a precios del 2006. Uno de los rubros de mayor crecimiento fue el de medicamentos, el cual se increment en un 30% en ese perodo, al pasar de 2.000 a 3.000 millones de colones constantes, tanto por el aumento en el costo de los productos como por la cantidad de ellos que se adquiri (CCSS, 2011). Entre los retos relevantes para la atencin del cncer destacan los siguientes:
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Elaborar guas para la atencin oportuna y costo-efectiva en las etapas de prevencin, diagnstico, tratamiento, rehabilitacin y cuidados paliativos. Buscar consensos sobre los rangos de edad para tamizaje de cncer de mama, prstata, colon y pulmn, y sobre la combinacin de recursos tecnolgicos necesarios para el abordaje. Involucrar a diversos grupos organizados y de la sociedad civil en la promocin de la salud y la atencin del cncer.

Implementar un programa efectivo de promocin de la salud, que logre estilos de vida saludables e impacte en la incidencia de tipos de cncer evitables. Disear programas costo-efectivos tendientes a mejorar la sobrevida y la calidad de vida de los enfermos de cncer, para lo cual se requiere contar con sistemas de informacin que permitan medir esos resultados. Lograr que los pacientes con sospecha de cncer puedan ser atendidos de manera prioritaria, a n de ofrecerles un tratamiento oportuno.

Desde una perspectiva estratgica, la atencin de esta enfermedad presenta dos oportunidades. La primera tiene que ver con los recursos que fueron trasladados a la CCSS tras el cierre del Instituto Costarricense contra el Cncer, en el ao 2008. La Ley 8718 transri a la CCSS la suma de 52 millones de dlares, para la implementacin de un Plan de Accin que aprob la Junta Directiva de esa entidad en junio del 2009. El plan de inversiones acordado para esos fondos se centra en cuatro reas clave: i) formacin y capacitacin de recursos humanos, ii) mejoramiento de la capacidad instalada mediante sustitucin y adquisicin de equipo y nueva infraestructura, iii) fortalecimiento de la investigacin y la informacin en las diversas reas de la atencin del cncer, y iv) implementacin de programas de deteccin temprana y mejoras en la oportunidad de la atencin. La segunda es el proyecto de ley conocido como Ley Antitabaco (expediente 17331), el cual est en la Asamblea Legislativa a la espera de discusin. Fuente: Senz, 2011.

gastos lo hicieron 1,6 veces. En el caso de los ingresos la explicacin podra encontrarse en los aspectos macroeconmicos, en tanto que las causas de la aceleracin de los gastos podran hallarse en decisiones gerenciales que se comentarn ms adelante. La hiptesis acerca de los factores coyunturales que podran haber apresurado los problemas nancieros de la

CCSS se centra en dos ejes: i) la desaceleracin paulatina de los ingresos por contribuciones a la seguridad social en la poca de crisis, y ii) el crecimiento del nmero de cotizantes por cuenta propia durante el ltimo quinquenio. El desempeo nanciero de largo plazo del seguro de salud muestra que los ingresos totales crecieron de manera sostenida en las dos ltimas dcadas,

pues en el 2010 fueron 3,6 veces superiores a los ingresos de 1992 (en trminos reales). Esto signic un incremento del 4,1% al 6,4% del PIB. Entre 2006 y 2010 los ingresos aumentaron muy por encima del promedio de largo plazo y ms rpidamente que en los cinco aos previos. Sin embargo, al analizar los distintos rubros que componen la partida de ingresos, emergen algunas debilidades.

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CUADRO 2.3

GRAFICO 2.1

Crecimiento reala/ anual de los ingresos y los gastos totales del seguro de salud de la CCSS. 1992-2010
Perodo 1992-1995 1996-2000 2001-2005 2006-2010 Gastos 5,1 6,8 1,2 9,5 Ingresos 5,9 8,2 1,8 7,6

Crecimiento de las bases salariales, segn categoras seleccionadas. 2006-2010

Promedio de la muestra Contadura Presonal de oficina Secretariado Profesionales en medicina Vigilancia Recursos humanos Choferes Nutricin Z

a/ Cifras deatadas con el ndice de precios al consumidor (IPC) del mes de diciembre de cada ao. La base es diciembre de 2002. Fuente: Pacheco, 2011b, con datos del Departamento de Presupuesto de la CCSS.

Fuente: Pacheco, 2011b, con datos del Departamento de Recursos Humanos de la CCSS.

En el largo plazo, las cotizaciones del seguro social cayeron paulatinamente, al pasar de representar nueve de cada diez colones ingresados al sistema en 1992, a menos de ocho de cada diez en el 2010. La tendencia decreciente se profundiz en la poca de crisis econmica, hasta alcanzar en 2009 el mnimo histrico de tan solo el 73,8% del total de ingresos. Este resultado cre un vaco en las nanzas de la entidad, que oblig a las autoridades a cubrir el faltante con los saldos presupuestarios que se arrastran entre un perodo y el siguiente, y que se registran como ingresos en la partida de recursos de vigencias anteriores14. Entre 2007 y 2010, esos recursos representaron entre el 3,3% y el 9,5% de los ingresos totales del seguro de salud, para un acumulado de 259.815,7 millones de colones en ese cuatrienio. Otro factor relevante es el crecimiento en el nmero de aliados al seguro de salud en la modalidad de cuenta propia o voluntario. Esta categora representaba un 14,8% (136.877) de los trabajadores asegurados en el 2001, pero aument a 19,8% (283.814) en 2010. Desde el punto de vista de la sostenibilidad nanciera del seguro de salud, el crecimiento de este tipo de asegurados podra tener implicaciones negativas, ya que por esta va desaparece la contribucin patronal y debe ser asumida

por el Estado, con lo que la deuda de ste con la CCSS se incrementa. Es interesante anotar que las caractersticas socioeconmicas de los asegurados por cuenta propia, en promedio, son mejores que las del resto de la ciudadana. Segn estimaciones realizadas a partir de la Encuesta Nacional de Hogares (Enaho 2010), los miembros de este grupo tienen mayor escolaridad, poseen ms activos en sus viviendas, perciben mejores ingresos y, por ende, experimentan menores niveles de pobreza y sufren menos desempleo, que los dems sectores de la poblacin. Una caracterstica que llama la atencin es que un 29,6% de los asegurados por cuenta propia se clasica como asalariado de instituciones y empresas, por lo general Mipyme. El 80% de estos trabajadores est contratado por tiempo indenido y solo el 10% por un plazo determinado, la mayora de estos por menos de seis meses. Ms de la mitad no recibe aguinaldo y ms del 70% no tiene vacaciones ni seguro por riesgos del trabajo. Sin embargo, menos del 20% considera estar en situacin de insatisfaccin laboral 15. Finalmente, el tercer grupo de factores que explican la situacin del seguro de salud de la CCSS apunta a decisiones gerenciales que tuvieron un impacto negativo en las nanzas, como los aumentos en los salarios, la

planilla y los gastos administrativos. En la estructura de gasto de este seguro, las remuneraciones totales pasaron de representar un 58,9% entre 2001 y 2005, a un 63,1% entre 2006 y 2010, para un crecimiento promedio del 11,7% anual en el ltimo de estos perodos. En el quinquenio 2006-2010 la remuneracin media se duplic, de 515.595 a 1.027.839 colones, en tanto que el ndice de precios al consumidor aument un 39%. A manera de ejemplo, el grco 2.1 muestra un grupo de categoras laborales en las que el salario base creci un 50,9%. En el mismo lapso la planilla de la CCSS (solamente en el seguro de salud) creci un 23%, al pasar de 39.159 a 48.152 empleados (casi 9.000 plazas). Segn se detall en el Decimoquinto Informe, la relacin de empleados por mil habitantes, que se mantuvo estancada en ocho en el perodo 2000-2003, comenz a subir y alcanz un rcord de 9,8 en 2008 -una de las ms altas en la regin- y el costo de los servicios personales aument un 21% (CCSS, 2008). Este comportamiento no necesariamente debe tomarse como una tendencia inadecuada, pues tambin hay que tomar en cuenta las categoras en las que la planilla se expandi y su relacin con los requerimientos del sector salud. Por ejemplo, en cuanto al volumen de nuevos empleados, las cuatro categoras con mayor incremento fueron tecnologas en salud, profesionales, enfermeras licenciadas y mdicos en funciones sanitarias, quienes en conjunto representaron el 68% de los nuevos puestos de trabajo. En todos estos casos el nmero de plazas por cada mil habitantes aument, lo cual indica que la contratacin ms que compens el crecimiento natural de los servicios por factores demogrcos. El grupo de servicios mdicos creci un 30%, producto de un incremento de 25% en los profesionales y de 33% en los tcnicos y auxiliares. La mayora de las nuevas contrataciones mdicas se destin a funciones sanitarias, no administrativas, de forma tal que mientras en 2006 por cada mdico en un puesto administrativo haba 7,3 mdicos en funciones sanitarias, para el 2010

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esa relacin haba aumentado a 8,4. Esto permiti contrarrestar el elevado incremento en el nmero de citas por habitante, por lo que las consultas por hora mdica contratada se mantuvieron prcticamente constantes. Tal como se mencion, una presin adicional sobre las nanzas de la CCSS provino de los gastos administrativos, los cuales pasaron del 3,5% al 5% de los gastos totales entre 2000 y 2009. Este incremento podra deberse, al menos parcialmente, al incremento del personal administrativo, que aument a un ritmo medio de 7,4% por ao en el perodo 2005-2009 y fue la segunda categora ms dinmica de la planilla, despus del personal de salud. Otros dos elementos que han contribuido al deterioro de las condiciones nancieras de la CCSS son la deuda del Gobierno y las resoluciones de la Sala Constitucional en materia de medicamentos. La magnitud de la deuda del Gobierno Central con la CCSS es motivo de debate. Por un lado, los sindicatos de la entidad (Undeca) han dicho que sta asciende a 431.00 millones de colones (casi cinco veces el dcit proyectado para el 2011), mientras el Ministerio de Hacienda arma que el monto es de 124.000 millones de colones. En un informe publicado en agosto de 2011, la Contralora General de la Repblica (CGR) seala que a diciembre de 2010 las cuentas por cobrar de la CCSS alcanzaban la cifra de 707.512,2 millones de colones, de los cuales 569.588,6 millones16 correspondan al seguro de enfermedad y maternidad. El informe tambin documenta que al mes de marzo del 2011 la deuda del Estado con la CCSS ascenda a 421.276,3 millones de colones17, que representan un 23,3% de los ingresos totales recaudados en el ao 2010. De ese monto, el 75,2% se encuentra pendiente de formalizacin mediante convenios con el Poder Ejecutivo. La CGR indica que es necesario revisar los procesos y mecanismos que se utilizan para denir la deuda, a n de determinar de una mejor manera su cuanta, as como documentar y registrar oportunamente esas obligaciones (CGR, 2011). En todo caso, aun cuando la deuda del Estado

sea cancelada, queda la duda de si el ritmo de crecimiento del gasto (sobre todo en salarios) es compatible con la sostenibilidad nanciera del seguro en los siguientes diez o quince aos. De igual forma, las resoluciones de la Sala Cuarta han incidido en el gasto institucional al declarar con lugar (y eventualmente crear jurisprudencia) varios recursos de amparo que obligan a la CCSS a proveer ciertos frmacos. A la fecha, unos mil pacientes pertenecen al denominado grupo de tratamientos especiales. Segn el informe de la Organizacin Panamericana de la Salud sobre la situacin nanciera de la Caja (OPS, 2011), entre 2005 y 2010 el gasto real total en frmacos para tratamientos especiales se increment en 31,2%, unas 3,8 veces el ritmo de expansin de los medicamentos en su totalidad. Asimismo, el gasto real per cpita en frmacos especiales mostr un crecimiento del 29,5%, equivalente a 4,2 veces el aumento de todos los medicamentos. En sntesis, la situacin nanciera del seguro de salud parece sugerir que no basta con aplicar medidas de carcter administrativo (por ejemplo, el recorte de partidas) para dar sostenibilidad a su funcionamiento. La ocasin es propicia para estimular un amplio debate nacional sobre las mejoras que requiere el actual modelo de gestin de cara al nuevo contexto, en procura de mayor eciencia y calidad en los servicios y menores desigualdades en el acceso.

>> PARA MS INFORMACIN SOBRE TENDENCIAS EN EL SECTOR SALUD, vase Pacheco, 2011b, en www.estadonacion.or.cr

Acceso al conocimiento
Este apartado examina el desempeo de Costa Rica en torno a la aspiracin de que sus habitantes puedan acceder al conocimiento y desarrollar destrezas que les permitan vivir la vida que desean y valoran. En el acceso al sistema educativo la evolucin en el 2010 fue positiva, pues se mantuvieron las tendencias creciente en escolaridad y

decreciente en desescolarizacin. Pero en materia de calidad del servicio el balance sigue siendo negativo, debido a la persistencia de desigualdades en la distribucin de la oferta educativa que generan brechas entre zonas y regiones del pas. Las tasas de escolaridad18 indican que en la enseanza primaria la cobertura es casi universal. En 2010 la tasa neta 19 en el primer ciclo de la educacin tradicional super el 100%, en tanto que en el segundo ciclo baj a 94,9%. Esta ltima registr una tendencia creciente en la dcada de los noventa, y un perodo de estancamiento en el primer quinquenio del siglo XXI (para el detalle de las cifras, vase el Compendio Estadstico). En la educacin preescolar los mayores progresos se concentran en el ciclo de transicin (5 y 6 aos), mientras que en el Interactivo II (4 y 5 aos) an queda camino por recorrer. En el primer caso la tasa neta de escolarizacin pas de 57,4% en 1990 a 91,9% en 2010. El grupo Interactivo II, que se abri ocialmente en el 2000 con una tasa neta de 6,7%, despeg de manera rpida y consistente, hasta alcanzar su mximo de 56,9% en 2010, lo que reeja el considerable esfuerzo del Estado por extender y garantizar el acceso a los servicios educativos para los ms pequeos (Programa Estado de la Nacin, 2011). En la educacin secundaria total (tradicional y no tradicional) la tasa neta de escolaridad aument de 53,9% en 1999 a 75,2% en 2010. Si se considera solo la educacin tradicional, se observa que la tasa se increment en 27,6 puntos porcentuales en los ltimos veinte aos, al pasar de 45,2% en 1990 a 72,8% en 2010. No obstante, existen diferencias importantes por ciclo educativo. En el tercer ciclo tradicional, que corresponde a los tres primeros aos de secundaria, la tasa neta de escolaridad aument de 51,0% a 79,9% entre 1992 y 2010, mientras que en la educacin diversicada tradicional, que corresponde a la etapa nal de la enseanza secundaria, la cifra es ms modesta, pues pas de 30,1% a 46,3% en el mismo perodo (grco 2.2).

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GRAFICO 2.2

GRAFICO 2.3

Tasa neta de escolaridad en la educacin secundaria tradicional, por ciclo

100%

Tasa de desercin intra-anual en la educacin regulara/, por nivel

14%

80% 60% 40% 20% 0%

12% 10% 8% 6% 4% 2% 0%

Preescolar

Primaria

Secundaria

Secundaria total

Tercer ciclo

Educacin diversificada

a/ Dependencias pblicas, privadas y privadas-subvencionadas. Fuente: Elaboracin propia con datos del Departamento de Anlisis Estadstico del MEP.

Fuente: Elaboracin propia con datos del Departamento de Anlisis Estadstico del MEP.

Desescolarizacin en secundaria a la baja desde el 2007

El indicador de desescolarizacin o exclusin 20 del sistema educativo muestra que este problema es leve en primaria y en preescolar, pero en secundaria duplica y hasta triplica las tasas de los niveles previos. En la ltima dcada la tasa de desercin en preescolar oscil entre 4% y 6% (en el 2010 alcanz un 4,5%) y el porcentaje ms alto a lo interno de este ciclo se registr en el nivel Interactivo II (7,3%). En primaria la tasa fue de entre 2,5% y 4,5%, con una tendencia decreciente a lo largo del decenio (grco 2.3). En cambio, en la educacin secundaria tradicional la tasa de desercin tuvo un comportamiento voltil, con disminuciones entre 2001 y 2003, aumentos del 2004 al 2006 y una tendencia decreciente que inici en 2007 y alcanz un 10,2% en 2010, la cifra ms baja de la dcada. Si se desagrega, este indicador muestra matices importantes. Uno de ello es que la desescolarizacin en la secundaria diurna es menor que en la nocturna. En los colegios acadmicos diurnos la tasa de desercin exhibi una notable reduccin, de 11,4% a 8,3%, entre 2006 y 2010. Por el contrario, en

los centros nocturnos cerca de uno de cada cuatro estudiantes matriculados abandona el ao lectivo sin terminarlo: en 2010 las cifras fueron de 24,2% en los acadmicos y 19,7% en los tcnicos. Por niveles educativos, el mayor abandono sigue dndose en sptimo ao, aunque disminuy de 20,7% en 2005 a 16,5% en 2010. El tercer ciclo tiene tasas ms elevadas que el ciclo diversicado: 11,8% versus 7,0%. El Tercer Informe Estado de la Educacin seala la necesidad de atender factores que no han sido sucientemente tratados, como las formas de enseanza, el transporte, el tiempo de traslado al colegio y el clima educativo del ncleo familiar. Las encuestas de hogares arrojan luz sobre las causas que explican la no asistencia de la poblacin de 12 a 17 aos al sistema educativo. Las principales razones mencionadas por las personas entrevistadas se mantuvieron en la ltima dcada: no est interesado en el aprendizaje formal (cerca de un 30%), no puede pagar los estudios (menos de un 20%), le cuesta el estudio (cerca de un 10%) y preere trabajar (cerca de un 10%). Entre las mujeres adolescentes destacan razones de gnero, como el embarazo y el cuido (cerca del 15%).

Como complemento de esta informacin, diversos estudios han destacado dos poderosos grupos de factores que ayudan a entender la exclusin y sus causas. Por un lado estn la situacin socioeconmica y el contexto familiar de las y los estudiantes, en particular las condiciones de pobreza y marginalidad, la incorporacin temprana al mercado laboral, la anomia familiar y las adicciones, entre otros. Se trata de factores de naturaleza extraescolar, que se originan en el mercado, la comunidad y la familia. Por otro lado, hay situaciones intrasistema que tornan conictiva la permanencia de los alumnos, como la relacin con los docentes y otros actores de la comunidad educativa, los mtodos de enseanza y el acceso o no a programas de apoyo, entre otros (Programa Estado de la Nacin, 2011). La violencia a lo interno de los centros educativos podra tambin explicar la decisin de algunos jvenes de desertar, aunque este es un tema que requiere ms investigacin. Para combatir las razones econmicas de la desescolarizacin, el programa de transferencias monetarias condicionadas Avancemos sigue siendo la iniciativa ms importante. Para el 2010, el IMAS report un total de 185.229

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estudiantes beneciados, que equivalen a 138.415 familias y un monto entregado de 49.516 millones de colones. El 59% de los beneciarios se ubica en los grupos 1 y 2, denidos por el IMAS como prioritarios. La mayor cantidad de jvenes inscritos en el programa asiste a sptimo y octavo aos (47%, 88.341 alumnos), mientras que undcimo y duodcimo representan solo el 17% (30.394 estudiantes); el 36% restante se ubica en noveno y dcimo aos. El 53,3% de los beneciarios son mujeres y el 68% son alumnos de zonas urbanas (en la seccin Gestin de la equidad y la integracin social, en la tercera parte de este captulo, se ofrecen ms detalles sobre Avancemos).

GRAFICO 2.4

Reprobadosa/ en educacin secundaria diurna, total y en sptimo ao

40% 35% 30% 25% 20% 15% Z

Uno de cada cinco estudiantes reprueba el ao lectivo

Los avances en el rendimiento de los estudiantes son lentos y las dicultades se acentan en las etapas de transicin entre ciclos educativos. En primaria cerca de uno de cada diez estudiantes reprueba el ao lectivo. Los principales problemas se concentran en el primer ciclo, especialmente en primer grado, donde el fracaso escolar fue del 13,7% en 2010. En la educacin secundaria acadmica diurna la reprobacin mostr una gran volatilidad en los ltimos veinticinco aos, con cifras que uctuaron entre un 25,3% de estudiantes aplazados en el curso lectivo de 1986, y un mnimo de 16,9% en 1999 (grco 2.4). En aos recientes este indicador ha rondado el 20%; en 2008 se redujo a 18,5%, pero volvi a aumentar en 2009 y en 2010 lleg al 22,9%. El sptimo ao mantiene cifras considerablemente ms altas que los dems (Programa Estado de la Nacin, 2011). En 2010 las regiones educativas de Liberia, Cartago, zona norte-norte y San Carlos tuvieron los porcentajes ms elevados de reprobacin en secundaria; en ellas ms de un 26% de los jvenes que culminaron el ao no logr aprobar el curso lectivo. Esta situacin se agrava en sptimo ao, particularmente en Liberia, la zona norte-norte y San Jos, donde uno de cada tres estudiantes reprob.

Total a/ Rendimiento denitivo. Dependencias pblicas, privadas y privadas-subvencionadas. Fuente: Elaboracin propia con datos del Departamento de Anlisis Estadstico del MEP.

Sptimo ao

Otro problema del sistema educativo es la repitencia. En secundaria diurna la proporcin de repitentes oscil entre 9% y 12% en la pasada dcada, con una tendencia creciente. El tercer ciclo arroja cifras superiores a las del ciclo diversicado, en especial en sptimo y octavo aos (14% de repitentes en el 2010). Los hombres y los colegios pblicos tienen porcentajes mayores que sus contrapartes. En primaria el nmero de estudiantes repitentes ha venido en descenso: de 11,3% en 1990, a 6,0% en 2010. Nuevamente el primer grado se mantiene como el de mayor repitencia, aunque tambin muestra el mayor descenso: de 17,8% en 1995 a 13,5% en 2010. El Tercer Informe Estado de la Educacin clasic a las regiones educativas del pas segn sus problemas de repitencia, exclusin y reprobacin. En este captulo se actualiz el ejercicio con el promedio del perodo 2009-2010. En una situacin de alta repitencia, alta desercin y alta reprobacin se ubicaron cuatro regiones cuyos porcentajes fueron muy superiores al promedio nacional: Sarapiqu, Caas, Cartago y la zona norte-norte (cuadro 2.4). En el otro extremo estn las regiones de Los

Santos, Alajuela, Heredia y Nicoya, cuyos porcentajes fueron muy inferiores al promedio nacional. Pero ms notorias aun que las diferencias entre regiones son las que se presentan entre instituciones de una misma regin. De acuerdo con ProDUS (2010), hay centros educativos con rendimientos muy malos en regiones con resultados relativamente buenos, y hay establecimientos muy buenos en regiones con resultados relativamente malos. Esto implica que no es conveniente hacer generalizaciones y que se deben tomar en cuenta las particularidades de las instituciones y el contexto inmediato que las rodea, para obtener una explicacin ms precisa de estos problemas (Programa Estado de la Nacin, 2011). El MEP tambin calcula las proporciones de estudiantes con sobre-edad21. Este fenmeno tiene dos orgenes: el ingreso tardo al sistema educativo y la repitencia. Los datos disponibles para el ltimo quinquenio muestran que en primaria el porcentaje de alumnos que superan la edad ocial para el nivel que estn cursando ha disminuido (de 17,6% en 2005 a 15,3% en 2010), en contraste con la secundaria, cuya tendencia se mantiene estancada en alrededor del 25%.

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CUADRO 2.4

Situacina/ de las regiones educativas, segn tasas de desercin, repitencia y reprobacin en secundaria. Promedio 2009-2010
Situacin Bien en los tres indicadores Mal en los tres indicadores Bien en dos indicadores Mal en dos indicadores Otras situacionesb/ Regiones educativas Los Santos, Alajuela, Heredia y Nicoya Sarapiqu, Caas, Cartago y zona norte-norte Puriscal, Santa Cruz y Coto Liberia, Aguirre, Grande de Trraba y Desamparados Gupiles, San Carlos, Limn, Turrialba, San Jos, San Ramn (occidente), Prez Zeledn y Puntarenas

a/ La situacin se determina al comparar el porcentaje que obtiene la regin educativa en cada indicador, con el promedio nacional. Si el resultado es mayor que ese promedio, se valora en una situacin mala, y viceversa. Si el porcentaje est entre 1 punto porcentual del promedio, se evala en una situacin intermedia. b/ Regiones que se evaluaron mal en un indicador, pero se ubicaron en una situacin intermedia o buena en los otros dos. Tambin incluye las regiones cuyos porcentajes fueron similares al promedio nacional en los tres indicadores. Fuente: Elaboracin propia con datos del Departamento de Anlisis Estadstico del MEP.

En la educacin primaria las cifras del 2010 muestran un 9,3% de alumnos con extra-edad en primer grado, un 12,9% en el segundo y un 15,9% en el tercero. De cuarto a sexto grados las proporciones rondan el 18%. Los hombres tienen porcentajes superiores a los de las mujeres (17,3% versus 13,3%). En secundaria diurna, los aos sptimo y dcimo tienen los mayores porcentajes de estudiantes con sobre-edad: 27,3% y 25,5%, respectivamente, mientras que undcimo y duodcimo registran los menores (21,4% y 17,4%, en cada caso). Nuevamente, los hombres superan a las mujeres (27,6% y 22,9%), y adems las instituciones pblicas casi triplican a las privadas (27,7% versus 8,5%) y la rama acadmica excede a la tcnica (25,9% versus 22,8%). Las reformas en el rea de evaluacin, aprobadas por el Consejo Superior de Educacin en 2008, han contribuido a retener estudiantes que abandonaban el colegio por problemas de rendimiento, pues uno de los principales cambios es que los alumnos repiten solo las materias que reprueban, es decir, pueden arrastrar las asignaturas perdidas y avanzar hacia niveles superiores en aquellas que aprobaron. No obstante, la aplicacin de este mecanismo al interior de los centros educativos ha causado problemas administrativos, debido al dcit

de infraestructura y a los horarios de los estudiantes.

Crece personal docente titulado, pero se desconoce la calidad de su formacin

Los y las docentes constituyen un pilar fundamental del sistema educativo, por lo que examinar su formacin profesional se convierte en un punto de partida para explorar la calidad de la educacin costarricense. Este tema fue abordado en el Tercer Informe Estado de la Educacin y entre sus principales hallazgos estn las signicativas mejoras que se han dado en las condiciones salariales de los docentes, as como en los mecanismos para su contratacin en el sector pblico, esto ltimo como resultado de esfuerzos para hacer ms transparentes los concursos respectivos. Los docentes tambin se han preocupado por elevar su titulacin, un hecho ciertamente positivo, pero que no en todos los casos es sinnimo de calidad, dada la amplia gama de programas de formacin en Educacin que se ofrecen en el pas, sin el debido control de calidad. Pese a lo anterior, los educadores siguen enfrentando problemas en las condiciones de contratacin, sobre todo en secundaria, donde un alto porcentaje de ellos es interino. Adems, disponen de poco tiempo para preparar las

lecciones e investigar, y la oferta de desarrollo profesional es dispersa y desarticulada. De cara a destrezas que hoy se consideran estratgicas, como el dominio de idiomas o el uso de las TIC, esta es una poblacin que requiere apoyo para mejorar sustantivamente. Para dar seguimiento a este grupo profesional se utilizan las cifras del Departamento de Anlisis Estadstico del MEP, que en realidad son aproximaciones; esto se debe a que en ellas se contabilizan las plazas ocupadas en los distintos servicios educativos, y se da el caso de que una misma persona puede estar nombrada en dos o ms servicios22. En 2010 el personal docente en la educacin regular ocupaba 62.655 plazas, de las cuales el 42,8% corresponda a maestras y maestros de primaria, el 33,2% estaba en secundaria, el 11,1% en preescolar, el 9,1% en educacin especial y el restante 3,7% en las modalidades de educacin abierta. La distribucin del personal docente en los ltimos treinta aos muestra que durante la dcada de los ochenta se expandieron las plazas para la educacin primaria y preescolar -aunque este ltimo nivel apenas representaba el 8,1% en 1990- en tanto que el peso relativo de la secundaria cay (de 40,3% en 1982 a 32,3% en 1990). En los aos noventa la participacin de las y los maestros de primaria se estanc, para luego empezar una tendencia decreciente que se intensic en la dcada del 2000, mientras que en secundaria los educadores se han mantenido en alrededor del 33%, a pesar de su crecimiento en nmeros absolutos. Los que exhibieron una tendencia creciente en la mayor parte del perodo fueron los docentes de educacin preescolar, como resultado de las polticas aplicadas para aumentar la cobertura. Un cambio coyuntural importante de destacar es que el sector educativo se vio favorecido por el aumento en el empleo pblico que se dio en los aos 2009 y 2010, para contrarrestar los efectos de la crisis econmica. En 2009 el personal docente aument en 2.410 funcionarios con respecto al 2008; de ellos, un 28,8% fue nombrado en primaria, un 24,7% en secundaria

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tradicional, un 20,7% en educacin especial y un 16,3% en preescolar. En 2010 el incremento fue de 795 plazas, dirigidas principalmente a la educacin secundaria (696) y primaria (382), mientras que en preescolar la planilla se redujo en 306 personas. El porcentaje de docentes titulados mejor signicativamente en la ltima dcada. En primaria pas de 89,4% a 95,1% entre 2000 y 2010, en tanto que en secundaria el incremento fue de 82,3% a 95,2%. No obstante, como se mencion, esto no siempre es sinnimo de calidad; son muy pocos los programas de Educacin acreditados por el Sinaes, por lo que se desconoce la calidad de los profesionales egresados de ellos. Esta tendencia fue acompaada por un notable aumento de los grupos con categoras profesionales ms elevadas. En primaria el grupo PT6, que corresponde a una licenciatura universitaria, pas de representar un 13,3% del personal docente en el ao 2000, al 42,6% en el 2010. De igual manera, se observa un importante descenso de los grupos con titulacin ms baja. En secundaria, la categora profesional MT5 (licenciatura en la especialidad) pas de un 8,6% a un 22% entre 2000 y 2010. El grupo MT6 (doctorado en la especialidad), a diferencia de lo que sucedi en la educacin primaria, se mantuvo entre los ms bajos.

Persisten problemas en infraestructura y recursos educativos

Otros dos factores que inciden en el rendimiento de los estudiantes son la calidad de la infraestructura y la dotacin de recursos para aprender. La principal conclusin del Tercer Informe Estado de la Educacin es que el sistema muestra serias desigualdades en estos aspectos, que no favorecen la aspiracin de equidad en el acceso a una educacin de calidad. En materia de infraestructura educativa se aprecia un dcit histrico arrastrado por dcadas, as como una gestin insuciente por parte de los rganos centrales del MEP y las juntas de educacin y de administracin. La relacin entre el nmero de docentes y de estudiantes es un tema que

requiere especial atencin, pues persisten brechas importantes entre centros educativos, en detrimento de los pblicos, los urbanos y los de secundaria. En primaria, el anlisis del nmero global de alumnos por seccin muestra, como era de esperar, que ste va creciendo conforme aumenta el tamao de la institucin. En el 2010, las escuelas de direccin 1 (entre 50 y 90 alumnos) tenan un promedio de nueve alumnos por aula, cifra que se incrementa a medida que se consideran establecimientos ms grandes, hasta llegar a 29 en las escuelas de direccin 5 (ms de 800 estudiantes). En la educacin secundaria se observan grandes disparidades entre colegios pblicos y privados, pues en los primeros el promedio es de 29 alumnos por seccin y en los segundos de 21. Las cifras tambin son ms altas para la zona urbana (29 estudiantes), que para la rural (25). Debido a la repitencia y la desercin, en los centros pblicos el nmero de estudiantes por aula se reduce cuanto ms alto es el ao cursado: pasa de 31 estudiantes promedio en sptimo, a 25 en undcimo. En los colegios privados la cifra se mantiene en alrededor de 22 alumnos, sin importar el nivel. No obstante, como se mencion en el Tercer Informe Estado de la Educacin, estos promedios son insucientes para captar en su totalidad la problemtica de los centros educativos sobrepoblados. En la enseanza primaria hay 27 escuelas con ms de 33 alumnos por aula, mientras que en la secundaria 31 colegios acadmicos diurnos tienen 35 o ms estudiantes por seccin. Por otra parte, la situacin de infraestructura es uno de los problemas crticos del sistema educativo costarricense, tanto en lo que concierne a las necesidades no cubiertas, como al estado de las instalaciones y a los recursos requeridos para atender un dcit que se ha acumulado por dcadas. Ediciones anteriores de este Informe han llamado la atencin sobre la persistencia de bajos porcentajes de necesidades cubiertas23 en aspectos bsicos como servicios sanitarios, bibliotecas, laboratorios de Ciencias y aulas para asig-

naturas especiales. A esto se suman las necesidades de aulas que, lejos de disminuir, aumentan, especialmente en secundaria, cuyo dcit pas de 287 en 1996 a 2.138 en 2009. Las necesidades de aulas tambin crecen en primaria, segn lo reportado por las y los directores de las escuelas; sin embargo, este dato resulta sorprendente, ya que por efecto del proceso de transicin demogrca que vive el pas, la matrcula en algunos grados ha descendido. Es conveniente que las autoridades del MEP revisen la calidad de esta informacin, por cuanto un posible sesgo podra estar afectando la estimacin del dcit de infraestructura (Programa Estado de la Nacin, 2011).

Brechas cantonales en la distribucin de la oferta educativa

Con el objetivo de aportar un indicador de la situacin de la oferta educativa en unidades espaciales desagregadas, se estim un ndice que analiza parcialmente el conjunto de factores que generan desigualdades territoriales en la educacin que reciben los nios, nias y adolescentes en los cantones del pas. El conocimiento de esas brechas permite distinguir las reas prioritarias hacia las cuales deben dirigirse polticas que contribuyan a reducirlas. Asimismo, este es un insumo relevante para los gobiernos locales, pues ayuda a valorar la calidad de la oferta educativa a la que tienen acceso sus habitantes, compararla con la de otras zonas y, de esta manera, identicar desafos en el plano cantonal. El ndice de situacin educativa sintetiza en un solo indicador un conjunto de factores que conguran la oferta educativa a nivel cantonal. Se consideran siete dimensiones24: i) acceso (asistencia a la educacin), ii) proceso (repitencia y desercin), iii) uso de nuevas tecnologas (acceso a computadoras), iv) programas de equidad (beneciarios de becas y comedores escolares), v) infraestructura (aulas acadmicas y servicios sanitarios), vi) titulacin docente y vii) logro (aprobacin). El ndice consiste en un promedio simple de cada dimensin, y vara entre 0 y 100. Los resultados se agruparon en

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quintiles, de modo tal que el primero contiene el 20% de cantones con los puntajes ms bajos, y el quinto el 20% con mayores puntajes (Murillo, 2011). El indicador de acceso permite analizar la eciencia del sistema para captar a la poblacin con las edades ociales de asistir a cada nivel educativo. En primaria, ms del 80% de los cantones obtuvo cifras mayores a 90; no obstante, en secundaria los puntajes fueron menores, pues el 20% de los cantones se ubic por debajo de 50. Los casos crticos son Alajuelita, La Unin y Oreamuno (con menos de 40). Las brechas tambin se dan al interior de los cantones, pues algunos presentaron diferencias de ms de 40 puntos entre primaria y secundaria. Por ejemplo, Los Chiles, El Guarco, Carrillo, Limn y Talamanca pertenecen al 40% ms alto en el acceso a primaria, pero bajan al 40% menos favorable en secundaria. El indicador de proceso, que combina la retencin (no desercin) y la eciencia interna (no repitencia) muestra una alta variabilidad en secundaria. Caas fue el cantn que exhibi la situacin ms desfavorable, con 35,9% de repitencia y 27,1% de desercin en 2009. Adems, La Cruz, Sarapiqu, Pococ, Gucimo, Limn, Osa, Aguirre y Parrita se ubicaron en el quintil de menores puntajes. El indicador de uso de nuevas tecnologas25 es el nico que presenta resultados ms favorables en secundaria. Mientras en ese nivel el 80% de los cantones obtuvo puntajes superiores a 50, en primaria los tres primeros quintiles se situaron por debajo de esa cifra. Los cantones con los puntajes ms altos fueron en su mayora los de la regin Central, en tanto que los pertenecientes a las regiones Brunca y Huetar Atlntica no alcanzaron siquiera el lmite superior del tercer quintil (63,5). En el ndice de infraestructura 26, nuevamente los cantones con mejores condiciones pertenecen en su mayora a la regin Central, tanto en primaria como en secundaria. El indicador de logro27 es alto en la educacin primaria, pero se reduce en secundaria. Oreamuno, Matina, Guatuso, Los Chiles y Gucimo registraron bajos porcentajes de aprobacin

tanto en los exmenes de bachillerato como en el ltimo ao de secundaria (Murillo, 2011). El ndice de situacin educativa, que integra las siete dimensiones, es menor en secundaria que en primaria. En esta ltima, los cantones con las condiciones de oferta ms desfavorables se ubicaron principalmente en las regiones Huetar Norte, Huetar Atlntica y Brunca, adems de algunos de la Pacco Central. En secundaria, el ndice mostr los valores ms bajos en los cantones de la

regin Huetar Atlntica, as como en La Cruz, Upala, Buenos Aires, Coto Brus, Corredores y Turrialba, en contraste con Santo Domingo, Montes de Oca, Flores, Moravia y Beln, que obtuvieron los mayores puntajes (mapa 2.1).

>> PARA MS INFORMACIN SOBRE NDICE DE SITUACIN EDUCATIVA, vase Programa Estado de la Nacin, 2011, en www.estadonacion.or.cr

MAPA 2.1

ndice de situacin educativa en la educacin secundaria, segn quintiles. 2009

Fuente: Murillo, 2011, con datos del Departamento de Anlisis Estadstico del MEP.

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Un 12% de los jvenes de 12 a 24 aos no estudia ni trabaja

Los jvenes que no estudian ni trabajan 28, conocidos como nini, constituyen un grupo doblemente excluido, pues no tienen acceso al conocimiento ni a la posibilidad de generar un ingreso digno. En 2010 se encontraban en esta situacin 140.686 personas, que representan el 12,3% de la poblacin en el rango etario de 12 a 24 aos. De ellas, 44.922 tenan entre 12 y 17 aos, y 95.764 entre 18 y 24, lo que indica que el problema se agudiza con la edad. La evolucin de los ltimos veintitrs aos muestra una tendencia decreciente, con disminuciones importantes en los periodos 1987-1993 y 2004-2008; de ah que llame la atencin el aumento observado en 2010 (grco 2.5). Este problema no es exclusivo de Costa Rica. El Cuarto Informe Estado de la Regin documenta que los nini son un contingente especialmente amplio en Honduras y Nicaragua: representan el 30% de las y los jvenes urbanos y alrededor del 50% de los rurales. El fenmeno se distingue por ser ms pronunciado en los pases ms pobres de Centroamrica, en las reas rurales y en los hogares con bajo capital educativo; adems es mucho ms frecuente entre las mujeres (cerca del 80%) que entre los varones (DAlessandre, 2010). Un perl de la poblacin nini costarricense, con datos de la Enaho 2010, muestra que siete de cada diez de sus miembros son mujeres. En el grupo de 12 a 17 aos no hay diferencias marcadas entre sexos (55,8% mujeres y 44,2% hombres), pero en la poblacin de 18 a 24 aos, cuatro de cada cinco nini son mujeres. Esta situacin se explica por la condicin de gnero: muchas tienen hijos pequeos, lo que les impide incorporarse a la fuerza laboral, y otras se dedican a tareas domsticas no remuneradas. El estado conyugal de las jvenes que no estudian ni trabajan ratica esta armacin, pues solo la mitad estn solteras, en contraste con el 97% de los hombres nini. El porcentaje que convive en pareja aumenta entre las mujeres de 18 a 24 aos, ya que el 38,2% vive en unin libre y el 19,0% estn casadas, mientras que entre los

GRAFICO 2.5

Poblacin de 12 a 24 aos que no estudia ni trabaja (personas y porcentaje de la poblacin de referencia)

170.000 160.000 150.000 140.000 130.000 Z

25% 20% 15% 10% 5% 0%

Personas "nini"

Porcentaje con respecto a poblacin de 12 a 24 aos

Fuente: Elaboracin propia con datos de las EHPM y Enaho 2010, INEC.

hombres estas cifras ascienden a 2,9% y 0,8%, respectivamente. Estos datos demuestran que cuando los jvenes no estudian, si son hombres es muy probable que trabajen, pero si son mujeres, es ms frecuente que a la exclusin educativa se sume la exclusin laboral (DAlessandre, 2010). Por zona de residencia, la rural tiene un peso mayor, pues all se ubica la mitad de los nini. En el grupo de 18 a 24 aos, tres de cada cuatro nini que viven en el rea rural son mujeres. La pobreza afecta de manera importante a esta poblacin. En el grupo de 12 a 17 aos, el 44,0% de los nini es pobre, cifra que disminuye levemente, a 37,4%, en el grupo de 18 a 24 aos. La pobreza extrema duplica los niveles nacionales, pues aqueja al 13,8% de la poblacin nini. No hay diferencias signicativas en la incidencia de la pobreza por sexo de los jvenes, excepto en el grupo de 12 a 17 aos, en el que la pobreza extrema de los hombres es mayor que la de las mujeres (16,2% versus 11,7%), en tanto que la no extrema es mayor entre ellas (31,7% versus 28,4%). Los elevados niveles de pobreza estn asociados a bajos niveles de educacin, pues ms de la mitad de los nini de 12 a 24 aos tiene primaria o menos (un 5,6% del todo no tiene instruccin). Solo el 15,3% logr completar la secun-

daria, principalmente los hombres de 18 a 24 aos (31,7%), mientras que el logro disminuye en las mujeres (17,6%). Tambin es escasa la formacin complementaria. Solo un 13,1% de los jvenes que no estudian ni trabajan ha recibido otros cursos de educacin no regular, especialmente en Computacin, Ingls y manipulacin de alimentos y bebidas. El porcentaje es ms alto en el grupo de mayor edad. En los nini de 12 a 17 aos un escaso 7,2% report haber cursado este tipo de estudios. Hay diferencias por sexo, pues el porcentaje de mujeres que recibieron cursos de educacin no regular es mayor que el de los hombres (14,7% versus 8,8%), sobre todo las de 18 a 24 aos (22,6% versus 13,5%). Las razones que aduce la poblacin nini de 12 a 17 aos29 para no asistir a la educacin son las siguientes: falta de inters en el aprendizaje formal (35,1% hombres y 27,6% mujeres), no puede pagar los estudios (15,1% hombres y 20,4% mujeres), le cuesta el estudio (14,4% hombres y 12,8% mujeres), tiene que cuidar nios o a otras personas (10,8% mujeres y 0,6% hombres), problemas de acceso al sistema educativo (5,4% hombres y 9,2% mujeres), adems del embarazo en las mujeres (4,5%) y la discapacidad en los hombres (5,9%).

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Acceso a un ingreso digno

Generar ingresos sucientes para llevar una vida digna es una capacidad bsica que las personas pueden desarrollar si tienen acceso a las oportunidades para lograrlo. El ingreso laboral es el ms importante para los hogares costarricenses y, en adicin a ste, las familias reciben apoyo mediante la inversin social, entendida como los recursos que el Estado destina a acciones que buscan mejorar la calidad de vida de la poblacin. Entre los principales hallazgos en esta materia est el hecho de que, en el 2010, los ingresos no laborales representaron en promedio casi el 20% de los ingresos totales de los hogares. No obstante, hay diferencias entre clases sociales y deciles, pues los rubros que componen esos ingresos, y su importancia relativa, varan entre grupos. Las transferencias sociales y las ayudas del Estado son particularmente relevantes en los hogares ms pobres y en las clases de obreros, en especial los agrcolas, as como en el grupo de otros trabajadores30. Los alquileres, los intereses y los dividendos, por su parte, son importantes en los hogares de mayores ingresos y en las clases alta y de medianos empresarios y expertos. La inversin social pblica (ISP), que constituye un complemento a los ingresos de los hogares, muestra un repunte signicativo desde 2006, y mantuvo ese crecimiento a pesar de la contraccin econmica vivida por el pas en 2009, gracias a la aplicacin de una poltica anticclica. No obstante, el crecimiento real de la ISP total en 2010 fue limitado (0,8%) y menor que en los tres aos previos.

RECUADRO 2.4

Cambios en la captacin de los ingresos de las personas por medio de la Enaho

Una de las reas que se ha buscado mejorar con la nueva Encuesta Nacional de Hogares (Enaho) es la captura de informacin sobre los ingresos de las personas. En lo que concierne a los ingresos laborales, la Enaho introduce tres cambios fundamentales. Primero, en el caso de los asalariados se especica el perodo de percepcin -el mes anterior-, lo que no se haca anteriormente. Segundo, se miden los ingresos laborales brutos y netos, al indagar sobre las contribuciones obreras a la seguridad social y otras deducciones al salario. Tercero, se consulta por separado acerca de las propinas y otras retribuciones salariales como aguinaldo, salario escolar y bonicaciones, entre otras. Tambin hay un esfuerzo por medir los salarios en especie. Por ltimo, en el caso de los trabajadores independientes hay una batera ms amplia de preguntas y una mayor delimitacin temporal. Con estos cambios, la Enaho 2010 ahora estima dos tipos de ingreso del hogar: uno bruto y otro neto. Otro aspecto relevante son los ajustes por subdeclaracin de ingresos. Con el anterior instrumento de medicin (la Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples, EHPM) se realizaba un ajuste general dependiendo de la zona de residencia, pero en la Enaho el ajuste se realiza de manera diferenciada por tipo de ingreso, utilizando como fuente de informacin las estimaciones del Sistema de Cuentas Nacionales del BCCR. Como se mencion, estos cambios metodolgicos impiden la comparacin de las cifras de ingresos recolectadas por la Enaho 2010 con las obtenidas por las EHPM en aos anteriores. Adems, al cierre de edicin de este Informe el INEC no haba publicado datos ociales sobre los ingresos laborales en el 2009 o anteriores, que fueran comparables con la informacin del 2010, lo cual limita el anlisis. Tampoco se dispuso de la base de datos de la Encuesta de Hogares experimental realizada en 2009. El INEC prepara la publicacin de una serie de datos enlazada para los principales indicadores, la cual no se encontraba disponible al momento de redactarse este Informe. Fuente: Elaboracin propia con base en INEC, 2010b y Sauma, 2011b.

Mejora la captacin de los ingresos no laborales

La nueva Encuesta Nacional de Hogares (Enaho) introdujo cambios sustanciales en la captacin de los ingresos laborales y no laborales, que impiden la comparacin de las cifras de 2010 con las de aos anteriores (recuadro 2.4). Sin embargo, una de las novedades de esta encuesta es la desagregacin de los otros ingresos31, que permite ampliar el anlisis y medir la importancia que tienen estos rubros en el ingreso de los

hogares. Desde el 2007 los otros ingresos han aumentado, debido a la relevancia que han ganado el rgimen de pensiones no contributivas, las transferencias del programa Avancemos y las remesas (Sauma, 2011b). Para el perodo 2006-2009, las Encuestas de Hogares de Propsitos Mltiples (EHPM) reportaron un aumento de los otros ingresos de los hogares, de 12,7% a 16,2%. Con la Enaho 2010 este rubro creci a un 19,4% del ingreso total de los hogares. Las pensiones contributivas, con un 45% de participacin, y las rentas a la propiedad (alquileres, intereses, dividendos, benecios) con un 20%, son los dos componentes principales. Las remesas no mostraron un cambio signicativo.

Vistos por deciles, los ingresos no laborales son particularmente importantes para los extremos del espectro. Por ejemplo, para los hogares que componen el primer decil (los ms pobres) representan ms del 35% del ingreso total. A partir de ese segmento se observa una tendencia decreciente que llega hasta el sptimo decil (14,6%) y se torna creciente en los ltimos tres deciles (23% en el dcimo). Segn tipo, las transferencias monetarias representan, en promedio, alrededor de ocho de cada diez colones de los otros ingresos, seguidos por las rentas a la propiedad (12,9%). A lo interno de cada decil, sin embargo, los pesos relativos cambian de manera importante. En los tres deciles ms pobres, las transferencias monetarias

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se elevan a casi el 90% de los ingresos no laborales, mientras que en el dcimo decil llegan al 68%. Cuanto mayor sea el decil, menor es la participacin de las transferencias monetarias. Por su lado, las rentas a la propiedad uctan entre un 2,5% en el primer decil, y un 30,9% en el dcimo. En los cuatro deciles superiores las rentas constituyen menos del 15% de los otros ingresos. El cuadro 2.5 muestra la distribucin de los hogares y de los ingresos, por clases sociales, en el ao 2010. La estructura es similar a las reportadas en Informes anteriores, no obstante los cambios metodolgicos comentados. En cuanto a los ingresos, el porcentaje del ingreso total que absorben las clases alta y de medianos empresarios y expertos representa, en promedio, 2,5 veces su participacin en el total de hogares. La clase alta abarca el 8,3% de los ingresos, mientras que los medianos empresarios reciben el 23,1%. Para las dems clases (excepto el grupo de no clasicables), su participacin en el ingreso total es menor a su aporte poblacional, y son particularmente grandes las brechas de los obreros agrcolas y los hogares de inactivos. En conjunto, estos dos grupos conforman el 23,7% de los hogares costarricenses, pero reciben el 11,7% de los ingresos. Al interior de las clases sociales se observa una distribucin diferenciada, tanto en la relevancia como en la composicin de los otros ingresos (grco 2.6). En primer trmino, estos ingresos son importantes para los hogares de inactivos, mientras que para la clase alta, los obreros industriales y los no clasicables no superan el 10%. Por otro lado, la composicin de los otros ingresos muestra patrones diferenciados entre clases sociales. Las pensiones y las rentas a la propiedad aportan el 77,2% de los otros ingresos de las clases alta y de medianos empresarios y expertos. Estos dos rubros suelen participar en ms del 50% del ingreso no laboral de los dems grupos, excepto en las clases obreras, donde no exceden el 47%. Para los obreros agrcolas, las transferencias del Estado, las pensiones del rgimen no contributivo, las becas

CUADRO 2.5

Distribucin de los hogares y del ingreso total de los hogaresa/, segn clase social. 2010
Total de hogares Distribucin relativa (porcentajes) De los hogares Del ingreso total 100,0 3,1 9,9 17,1 14,7 9,5 10,1 14,7 6,2 0,4 14,2 100,0 8,3 23,1 20,9 11,8 4,6 8,0 11,8 3,8 0,6 7,1

Total Clase alta Medianos empresarios y expertos Clases intermedias Pequeos propietarios Obreros agrcolas Obreros industriales Obreros en servicios Otros trabajadores No clasicables Hogares de inactivos a/ Hogares con ingreso conocido.

1.189.786 36.635 118.178 203.465 175.458 113.256 120.597 174.527 74.059 4.632 168.979

Fuente: Segura, 2011, con datos de la Enaho 2010, INEC.

GRAFICO 2.6

Composicin de los ingresos brutos totales mensuales de los hogaresa/, por tipo de ingresos, segn clase social. 2010
Clase alta Medianos empresarios y expertos Clases intermedias Pequeos propietarios Obreros agrcolas Obreros industriales Obreros en servicios Otros trabajadores Hogar de inactivos

Ingreso por trabajo

Otros ingresos mensuales

a/ En la Enaho 2010 el INEC realiz una imputacin de ingresos para los valores no declarados. No obstante, en este ejercicio solo se utiliz la informacin de los hogares que reportaron ingresos. Fuente: Segura, 2011, con datos de la Enaho 2010, INEC.

y otras transferencias constituyen el 58,1% de los ingresos no laborales. Las remesas ganan participacin en las clases intermedias y en los obreros no agrcolas. Las pensiones alimentarias tambin representan un porcentaje importante entre los obreros de servicios y los otros trabajadores.

En otro orden de ideas, el Decimoquinto Informe Estado de la Nacin report que un tercio de los trabajadores costarricenses ganaba menos del salario mnimo, situacin que impactaba negativamente el nivel de pobreza en el pas. Por ello se seal la necesidad de contar con una poltica

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de empleo que velara por los derechos de los trabajadores que se encontraban en esa condicin. En ese contexto, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS), en colaboracin con la Fundacin para la Paz y la Democracia (Funpadem), lanz en agosto de 2010 la Campaa nacional para el cumplimiento del pago de salarios mnimos, con el objetivo de reforzar el cumplimiento de la Ley de Salarios Mnimos e incrementar la proteccin de las y los trabajadores de menores ingresos. Adicionalmente, a nivel del Ministerio, se busca que durante el perodo 2011-2014 el 50% de las inspecciones laborales que lleva a cabo esa entidad se focalicen en la supervisin del salario mnimo. Este proyecto se incorpor al Plan Nacional de Desarrollo como una accin estratgica del sector trabajo. Los resultados del primer ao de implementacin de esta iniciativa han sido satisfactorios, segn lo reporta el propio MTSS (2011). Durante la primera fase, que abarc del 1 de agosto de 2010 al 31 de julio de 2011, se inspeccionaron 9.135 establecimientos, de los cuales 3.861 fueron identicados como posibles infractores por no pago del salario mnimo, es decir, el equivalente a cuatro de cada diez empresas. Posteriormente se realizaron 2.561 visitas de revisin, en las que se constat que el 78% de los centros de trabajo se haba puesto en regla, el 7,3% estaba en proceso o denunciado ante los tribunales de justicia y en el restante 14,7% el trmite qued sin efecto (por despido, cierre u otros).

Disminuye la tasa de desempleo, pero persisten brechas

Aunque lo deseen, no todas las personas tienen igual acceso al mercado de trabajo y a un nivel de ingresos que les permita vivir dignamente. En este captulo interesa analizar las brechas de acceso al mercado laboral, entendidas como las diferencias relativas entre grupos, que se maniestan en el desempleo. En el 2010 la tasa de desempleo abierto32 disminuy en 0,5 puntos porcentuales con respecto al 2009 (registr un 7,3%), luego del aumento sufrido

a raz de la crisis econmica, cuando pas de 4,9% en 2008, a 7,8% en 2009. El aumento neto del empleo tendi a favorecer ms a las mujeres, aunque la brecha de gnero en el desempleo se mantuvo, pues las tasas femeninas fueron superiores a las masculinas. De los 23.106 nuevos puestos de trabajo generados en el 2010, 6.342 correspondieron a hombres y 16.764 a mujeres, es decir, una proporcin de casi tres a uno, lo cual es una buena noticia, dado que las mujeres estuvieron entre los grupos ms afectados por la crisis econmica de 2009. Las EHPM reportaron tasas de desempleo abierto femenino de 6,2% en 2008 y 9,9% en 2009, versus tasas masculinas de 4,2% y 6,6%, en los mismos aos. Para el 2010 la Enaho registr tasas de 9,5% en las mujeres y 6,0% en los hombres. La reduccin del desempleo abierto se dio tanto en el rea urbana como en la rural, aunque en esta ltima la tasa se mantuvo en un nivel ligeramente superior (7,7% frente a 7,1%). Todas las regiones experimentaron disminuciones en este indicador en el 2010, excepto la Brunca, donde el desempleo pas de 6,2% en 2009 a 7,4%. Una vez ms la regin Chorotega mostr la tasa de desempleo abierto ms elevada (9,6%), seguida por la Pacco Central y la Huetar Atlntica, en tanto que en la regin Central la cifra fue de 6,9% Como se document en el Decimosexto Informe, la cada del empleo registrada en 2009 afect con mayor fuerza a los hogares ms pobres, pues la tasa de desempleo abierto en el primer quintil aument en 7,2 puntos porcentuales (a 20,4% en 2009), mientras que en el quinto quintil el incremento fue de 0,7 puntos porcentuales (a 2,4%). En el 2010 la tasa de desempleo abierto disminuy para los trabajadores de todos los quintiles de ingreso, como se observa en el grco 2.7, pero las reducciones ms signicativas se dieron en los dos quintiles de mayores ingresos. De esta forma, la relacin entre el desempleo del quintil ms pobre y el del ms rico pas de 7,9 veces en 2008, a 8,6 veces en 2009 y a 9,2 veces en 2010 (para ms detalles sobre el comportamiento del mercado laboral en el 2010, vase el captulo 3).

Se mantiene expansin de la inversin social pblica en el 2010

La inversin social pblica (ISP) total33, entendida como los recursos que el Estado destina a acciones que buscan mejorar la calidad de vida de la poblacin34, logr crecer en el 2010, a pesar de las restricciones econmicas experimentadas en el pas. Si bien el incremento real fue limitado (0,8%) y menor que en los tres aos previos (cuando la ISP se expandi en alrededor del 7% anual), sigue siendo signicativo por el contexto vivido y representa un crecimiento acumulado del 26% en el perodo 2006-2010, lo que implica un aumento medio anual del 4,7%. Esta seccin analiza brevemente las tendencias en la evolucin de la ISP, aunque el tema se aborda con amplitud en la tercera parte del captulo (Gestin de la equidad y la integracin social). En la ltima dcada (2001-2010) el crecimiento acumulado de la ISP total alcanz un 35%, lo que representa una media anual de 3,1%. Esta expansin es inferior a la mostrada en los ltimos cinco aos, debido al estancamiento que sufri este indicador entre 2003 y 2006 (grco 2.8).

GRAFICO 2.7

Tasa de desempleo abiertoa/, por quintiles de ingreso per cpita del hogar
25% 20% 15% 10% 5% 0%

Quintiles de ingreso 2008 2009

2010

a/ Estimada para la PEA de 12 aos y ms. Fuente: Elaboracin propia con datos de las EHPM y la Enaho 2010, INEC.

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CAPTULO 2

Si se considera el crecimiento de la poblacin, la ISP por habitante mostr una contraccin durante el 2010, aunque, como se analiza en la seccin de Gestin de la equidad y la integracin social, ese no es el caso cuando se depuran y desagregan las estimaciones de inversin social. En trminos acumulados, la ISP real por habitante creci un 17,6% en los ltimos cinco aos. Cuando se analiza la dcada en su conjunto, el crecimiento real medio (1,5%) y el acumulado (16,2%) son menores. Pese a la notable recuperacin del ltimo cuatrienio, este indicador todava se mantiene por debajo de los niveles alcanzados treinta aos atrs: la cifra del 2010 an resulta cerca de un 5% inferior a la registrada en 1980. La positiva evolucin de la ISP en aos recientes es producto de un aumento de su prioridad macroeconmica (relacin porcentual con el PIB) y su prioridad scal (peso relativo dentro del gasto pblico), aunque en 2010 esta ltima tendi a deteriorarse. En el ao bajo anlisis la ISP total represent el 23,9% del PIB, medio punto porcentual por encima del monto alcanzado en 2009 y cerca de seis puntos porcentuales superior a la cifra reportada en 2005. Como se dijo, la prioridad scal (porcentaje del gasto del Gobierno General) de la ISP se deterior en 2010, al caer al 85% (2,6 puntos porcentuales menos que en 2009, su mximo histrico), pero result ocho puntos porcentuales superior al monto alcanzado en el 2005, cuando represent el 77% del gasto pblico del Gobierno General35. Los resultados que aqu se comentan reejan una decisin poltica de aumentar la inversin social en un perodo de severas restricciones econmicas, como parte de un plan para mitigar los efectos de la crisis internacional. Esto contrasta con lo sucedido a mediados de la dcada de 2000, cuando la preocupacin por controlar el dcit de las nanzas pblicas priv sobre la proteccin de la ISP real. >> PARA MS INFORMACIN SOBRE INVERSIN SOCIAL PBLICA, vase Trejos, 2011, en www.estadonacion.or.cr

GRAFICO 2.8

Evolucin de la inversin social pblica real, total y per cpita (colones del ao 2000)
1.400 Total en miles de millones de colones 1.200 1.000 800 600 400 Z 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 300 250 200 150 100 50 0 Per cpita en miles de colones

ISP real total

ISP real per cpita

Fuente: Trejos, 2011, con informacin de la STAP, Corec II, instituciones involucradas, BCCR, CGR, INEC y CCP-UCR.

Acceso a vivienda digna

Una de las aspiraciones fundamentales del desarrollo humano es que las personas tengan acceso a una vivienda digna. La evolucin reciente en esta materia muestra que el pas enfrenta retos clave en lo que concierne a la calidad de la infraestructura, la reduccin de brechas entre grupos socioeconmicos y el acceso al crdito. Nuevas estimaciones para el 2010 indican, por ejemplo, que alrededor de la mitad de las residencias presenta al menos un problema fsico o de hacinamiento. Adems, esos problemas se concentran con mayor intensidad en los habitantes de la regin Huetar Atlntica y en los obreros agrcolas, lo cual acenta las condiciones de pobreza que experimentan muchos de estos hogares. Asimismo, los esfuerzos por erradicar tugurios y dotar de casa propia a la clase media siguen siendo insucientes y han topado con barreras de nanciamiento, no obstante la creacin del llamado impuesto solidario y el surgimiento de programas bancarios que nancian la totalidad de la vivienda.

en 23.298 unidades, equivalentes al 1,8% del total de hogares. El dcit cualitativo (la suma de las viviendas en mal estado, las viviendas regulares con hacinamiento y las viviendas buenas con hacinamiento) alcanz 152.125 unidades, lo cual signica que ms de diez de cada cien residencias en el pas tiene hacinamiento o est en mal estado. No obstante, si se ampla el anlisis a las viviendas en regular estado, la situacin cambia. Fuprovi (2011) estim el dcit cualitativo real (DCR), que consiste en sumarle al dcit cualitativo tradicional, las viviendas en estado regular (397.926 unidades en el 2010) y las viviendas buenas con alguno de sus componentes en estado regular pero que requieren mejoras37 (138.560 unidades), y obtuvo un total de 666.099 residencias con algn tipo de problema fsico o de hacinamiento, que representan el 52,6% de los hogares del pas. Este problema ha venido creciendo con el tiempo, debido al acelerado incremento de las casas en estado regular, y no tanto al aumento de las malas (Fuprovi, 2011).

Ms de la mitad de las viviendas tiene al menos un problema de infraestructura o hacinamiento

Los datos de la Enaho 201036 estiman el faltante natural de viviendas

Regin Huetar Atlntica y obreros agrcolas con menor calidad en sus viviendas
En materia de calidad de la vivienda, los resultados del 2010 muestran

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importantes signos de recuperacin, pero sin una consolidacin plena. Con respecto al 2009, el porcentaje de casas en mal estado fsico baj a un 9,6% del total, lo que quiere decir que 16.234 hogares mejoraron su infraestructura en el 2010. Aun as, el total de residencias en mal estado asciende a 121.256. Las brechas entre regiones siguen siendo sustanciales. Considerando la proporcin con respecto al total de viviendas por regin, la Huetar Atlntica tiene los peores indicadores de calidad residencial. Por ejemplo, una de cada tres casas tiene servicios bsicos decientes o del todo carece de ellos, y una de cada cuatro es inaceptable o deciente. Por su parte, la regin Central es la que ostenta las mejores condiciones estructurales y de apariencia residencial; en relacin con la Huetar Atlntica, tiene 65% menos casas en mal estado y 84% menos viviendas sin servicios bsicos (cuadro 2.6). No obstante, dado que ms del 60% de los costarricenses reside en la regin Central, esta concentra la mayor cantidad de viviendas con problemas. Un anlisis complementario que incorpora el presente Informe es el relativo a la tenencia de vivienda por clase social. En cuanto a las caractersticas, para todas las clases sociales las

casas independientes o en la contigua representan ms del 85% de las residencias. Sin embargo, las clases alta y de medianos empresarios y expertos ostentan los porcentajes ms bajos, pues en ellas toma relevancia la proporcin de viviendas en condominios horizontales o verticales y residenciales cerrados (entre un 10% y un 14% de las viviendas). Por el contrario, en las dems clases esta modalidad tiene un peso inferior al 5% (Pacheco, 2011c). Los obreros agrcolas, los obreros industriales y los pequeos propietarios presentan un perl de residencia muy distinto al observado en las otras clases. En su conjunto, un 1,2% de sus familias vive en cuarteras y asentamientos precarios, un valor que duplica el de los otros grupos. Poco menos del 90% de los obreros agrcolas vive en casas independientes, una caracterstica asociada al lugar en que residen y la actividad en que laboran. Dos elementos adicionales resaltan en materia de vivienda por clase social. En primer lugar, ms de tres cuartas partes de las residencias de los grupos de mayores ingresos (clases alta, medianos empresarios y expertos, clases intermedias y pequeos propietarios) son propias, ya sea canceladas o en proceso de pago. Para los dems

grupos esta proporcin se reduce al 66,5%. Aproximadamente el 35% de las viviendas de las clases obreras son alquiladas o prestadas. En segundo lugar, existen amplias disparidades en cuanto a la calidad de las residencias. Las viviendas de los obreros agrcolas poseen las peores condiciones del stock habitacional. En total, un 9,1% vive con hacinamiento, un 40% tiene servicios bsico decientes o carece de ellos y dos de cada tres casas presentan un estado fsico malo o regular, todo lo cual redunda en un 27,3% de viviendas consideradas inaceptables o decientes para habitar (cuadro 2.7). La tenencia de activos en la vivienda es otro criterio para aproximar el perl socioeconmico de las clases sociales. Contrario al ingreso, que es un elemento de corto plazo, la acumulacin o ausencia de activos brinda una idea de la situacin econmica del grupo en el largo plazo y se asocia con la condicin de pobreza estructural o crnica. Los datos muestran varias tendencias. Primero, las clases alta y de medianos empresarios y expertos de manera sistemtica poseen ms activos que las clases intermedias, los pequeos propietarios y los grupos de obreros. Esta tendencia se presenta prcticamente en todos los casos, excepto en el del televisor

CUADRO 2.6

Indicadores de calidad de la vivienda, segn regin. 2010 (porcentaje de viviendas)

Regin En estado fsico malo 6,4 13,7 15,1 16,0 18,1 13,3 9,6 No dispone de servicios bsicos o estos son decientes 5,6 17,3 9,9 21,1 34,1 29,2 11,8 Inaceptable o decientea/ 8,9 18,3 19,0 19,3 24,9 19,7 12,9

Central Chorotega Pacco Central Brunca Huetar Atlntica Huetar Norte Total del pas

a/ Para la construccin del indicador, el INEC toma en cuenta el estado fsico de la vivienda, la condicin de hacinamiento por dormitorio y la disponibilidad de servicios bsicos. Las categoras abarcan desde lo ptimo (cuando el estado fsico de la vivienda es bueno, no hay hacinamiento y se cuenta con los servicios bsicos), hasta lo inaceptable, cuando todas las dimensiones son decientes. Fuente: Pacheco, 2011c, con datos de la Enaho 2010, INEC.

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CUADRO 2.7

Indicadores de calidad de la vivienda, segn clase social. 2010

Clase social No dispone de servicios bsicos o estos son decientes 4,2 3,9 5,1 14,5 40,5 9,7 7,0 9,8 12,6 En estado fsico malo o regular 15,5 14,5 28,0 43,0 65,8 43,9 49,6 55,8 45,8

Con hacinamiento 0,3 0,4 1,2 3,6 9,1 5,4 3,8 3,9 2,6

Inaceptable o decientea/ 3,5 2,5 6,0 13,5 27,3 16,0 14,7 15,4 15,6

Clase alta Medianos empresarios y expertos Clases intermedias Pequeos propietarios Obreros agrcolas Obreros industriales Obreros en servicios Otros trabajadores Hogar de inactivos

a/ Para la construccin del indicador, el INEC toma en cuenta el estado fsico de la vivienda, la condicin de hacinamiento por dormitorio y la disponibilidad de servicios bsicos. Las categoras abarcan desde lo ptimo (cuando el estado fsico de la vivienda es bueno, no hay hacinamiento y se cuenta con los servicios bsicos), hasta lo inaceptable, cuando todas las dimensiones son decientes. Fuente: Pacheco, 2011c, con datos de la Enaho 2010, INEC.

tradicional, rubro en el que las clases altas muestran rezago, pero no por carencia del activo, sino porque tienen ms televisores de plasma o LCD. Segundo, las brechas son mayores en el segmento de los denominados activos tecnolgicos. La tenencia de computadoras es un ejemplo claro. Ms del 85% de los hogares de las clases alta y de medianos empresarios y expertos tiene al menos una. En las dems clases, salvo las intermedias, el porcentaje nunca sobrepasa el 40%. En el servicio de Internet los patrones son similares: est presente en ms del 64% de las viviendas del estrato superior, pero en menos del 20% en el resto de los grupos (excepto en las clases intermedias, donde la proporcin es de 37%). En general, el patrn es claro en diferenciar un grupo con elevados porcentajes de tenencia de todos los activos (clases alta y de medianos empresarios y expertos), una nica clase (intermedia) con tasas medianamente altas y el resto de grupos con rezagos importantes en casi todos los tems (cuadro 2.8). Esto resulta preocupante sobre todo en aquellos casos en que el activo es un medio para acceder a informacin, incrementar el nivel educativo de la familia y expandir las oportunidades sociales y laborales, como es el caso de la Internet.

Tambin hay una marcada heterogeneidad entre clases con algn grado de anidad. Mientras los obreros industriales y de servicios muestran perles de tenencia semejantes entre s (excepto en la posesin de activos tecnolgicos), la distancia entre estos dos grupos y los obreros agrcolas es amplia en casi todos los rubros. Por ejemplo, los hogares de obreros de servicios tienen 5,3 veces ms conexiones de Internet, 5,2 veces ms servicios de televisin por cable, 3,6 veces ms computadoras y 2,9 veces ms televisores de plasma o LCD, que los hogares de obreros agrcolas.

Crdito para vivienda aument en 2010, aunque fue inferior a los montos de 2007
Para el sector vivienda el 2010 trajo tendencias positivas, expresadas en recuperacin del crdito, cada de los precios de insumos para construccin, disminucin de las tasas de inters e incremento en el nmero de bonos de vivienda otorgados. El crdito se recuper en trminos nominales y registr colocaciones por 690.381 millones de colones, un 16% ms que en 2009, pero an muy por debajo del monto reportado en 2007, 1.260.470 millones de colones, el mayor de la dcada. Al

descontar los ujos crediticios por el ndice de precios para la construccin de vivienda, el resultado muestra que el crdito real de 2010 fue prcticamente igual que el de 2005. Por otra parte, las tasas de inters para los crditos de vivienda tendieron a la baja con respecto al ao previo, debido fundamentalmente a la menor inacin y a la apreciacin del coln (Fuprovi, 2011). A agosto de 2010, la tasa promedio ofrecida por todos los intermediarios nancieros con cartera crediticia habitacional fue de 14,8%, alrededor de 4,3 puntos menos que en agosto de 2009. Tanto la banca estatal como las entidades nancieras no bancarias mantuvieron tasas inferiores al promedio, en especial este ltimo grupo, cuyas tasas cayeron un 36,4% con respecto al 2009. Para el Mivah (2011), los factores que impulsaron esta disminucin en los entes no bancarios fueron la competencia de la banca estatal y la cada en el riesgo del sistema, producto a su vez de una mayor conanza en la evolucin macroeconmica del pas. En la banca privada, la tasa de inters media fue cercana al 20%. La principal razn de esta diferencia entre entidades estatales y privadas es la existencia de tasas preferenciales para crdito dirigido a estratos socioeconmicos ms bajos (vivienda de inters social).

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CUADRO 2.8

Tenencia de activos seleccionados en los hogares, por clase social (porcentaje de hogares que poseen el activo)
Artculos del hogara/ CA 88,1 37,5 75,2 21,1 25,2 97,6 88,7 75,5 86,6 66,9 MEE 83,0 27,0 73,7 18,6 18,7 93,9 85,4 69,2 85,1 64,0 CI 82,7 14,2 56,4 13,5 7,7 89,1 70,5 45,8 61,3 37,0 PP 76,7 9,3 32,7 10,8 3,6 76,5 67,1 35,9 37,8 18,5 Clase socialb/ OA 65,4 2,8 6,8 13,0 0,7 49,8 36,7 10,9 9,9 2,9 OI 79,7 6,9 28,2 8,2 1,3 74,9 56,3 21,7 30,6 13,6 OS 78,7 8,2 35,5 7,5 2,5 78,5 56,0 24,1 36,0 15,3 OT 70,3 4,4 28,3 6,2 2,1 64,7 50,3 10,8 22,4 8,9 HI 71,8 7,3 29,1 12,7 6,8 45,7 67,9 21,5 21,0 12,9

Radio o equipo de sonido Televisor de plasma o LCD Televisin por cable Tanque para almacenar agua Sistema de agua caliente para toda la casa Telfono celular Telfono residencial Automvil (para uso familiar) Computadora Internet

a/ Los activos de televisin convencional y refrigeradora se excluyeron del cuadro debido a que su cobertura es superior al 80% en todas las clases sociales. Se omiti tambin la televisin por satlite, pues su cobertura es menor al 5% en todas las clases sociales. b/ Siglas del encabezado: CA: clase alta, MEE: medianos empresarios y expertos, CI: clases intermedias, PP: pequeos propietarios, OA: obreros agrcolas, OI: obreros industriales, OS: obreros en servicios, OT: otros trabajadores, HI: hogares de inactivos. Fuente: Pacheco, 2011c, con datos de la Enaho 2010, INEC.

Como se mencion, otro aspecto que caracteriz el mercado de vivienda en el 2010 fue la desaceleracin en los precios de los insumos para la construccin de edicios y residencias. Los ndices crecieron 5,3% y 1,5%, respectivamente; en el caso de los edicios este fue el menor incremento de la dcada, mientras que para vivienda fue la menor tasa desde el 2002. A lo largo del perodo 2001-2010, sin embargo, el aumento anual promedio de precios fue del 10,3% para edicios y del 11,8% para vivienda. En trminos comparativos, el IPC creci a una media anual del 9%. Finalmente, la distribucin de bonos de vivienda en el 2010 aument un 11,2% con respecto al 2009, al pasar de 9.642 a 10.722 subsidios entregados. En el mismo perodo, el valor medio del bono aument 2,3% en trminos reales y lleg a 6,3 millones de colones. Entre 2000 y 2010 el valor real promedio del bono creci un 68,2%. Como una forma de ampliar el acceso al nanciamiento para vivienda para la clase media, en los ltimos meses hubo dos reformas legales relevantes para el sector. En diciembre de 2010 la Asamblea Legislativa aprob una modicacin a la Ley del Sistema

Financiero Nacional para la Vivienda, con el n de permitir que los estratos de ingreso cinco y seis38 accedan al bono de la vivienda, especcamente al denominado bono diferido. Segn esta opcin, las familias con ingresos entre 575.000 y 1.152.000 colones mensuales podran recibir, por un plazo de tres a cinco aos, un pago parcial de la cuota mensual de un prstamo bancario. Asimismo, en junio de 2011 el Congreso aprob en segundo debate una reforma al artculo 5 de la Ley Orgnica del INVU, que mejora las capacidades de nanciamiento de la entidad y la faculta para constituir deicomisos y, por esta va, expandir sus programas a la clase media. Recientemente se han planteado dudas acerca de la efectividad de las reformas al Sistema Financiero Nacional para la Vivienda, por tres motivos. Primero, el acceso de los estratos cinco y seis al bono de vivienda implicar otorgar subsidios a personas con ingresos de hasta 1,1 millones de colones, lo cual se considera inaceptable dadas las brechas y necesidades que enfrentan los grupos ms pobres. Segundo, el Ministerio de Hacienda no suele transferir al Banco Hipotecario

de la Vivienda (Banhvi) la totalidad de los recursos que le corresponden. De esta manera, la necesidad de atender ms solicitudes con los mismos fondos obligar ya sea a bajar el monto promedio o a reducir la entrega de bonos a otros estratos. Otras crticas apuntan a que la decisin no impactar de manera signicativa el acceso a vivienda para grupos de ingreso medio, por la simple razn de que los estratos tres y cuatro no tienen un peso importante en la distribucin del subsidio. En la actualidad, solo un 3,7% de los bonos se canaliza hacia esos dos grupos.

Impuesto solidario recauda menos de lo proyectado

El 2010 fue el primer ao en que el Banhvi recibi recursos provenientes de la Ley del Impuesto Solidario para el Fortalecimiento de Programas de Vivienda (no 8683), aprobada por la Asamblea Legislativa el 19 de noviembre de 2008, con un perodo de vigencia de diez aos a partir del 1 de octubre de 2009. La Ley se cre con el propsito de nanciar programas pblicos tendientes a dotar de vivienda a familias en condicin de pobreza extrema. El impuesto

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se aplica a casas con valores superiores a los cien millones de colones, las cuales se gravan con tasas escalonadas que van del 0,25% al 0,55% del valor del bien inmueble. El ingreso proyectado por este concepto es de 10.000 millones de colones anuales; sin embargo, un ao despus de la implementacin de la nueva normativa, el monto obtenido fue mucho menor. En 2010, la recaudacin ascendi a 3.200 millones de colones y se espera que genere 2.500 millones de colones en el 2011.

n 79.016 hogares con ingresos de cua-

tro a diez salarios mnimos no tienen vivienda propia. Estos corresponden a un 6,6% del total de hogares y un 21,4% de los hogares sin vivienda propia.
n 16.175 hogares con ingresos mayores

solicita dos garantas hipotecarias que sustenten la solicitud.

Acceso a una vida libre de amenazas

La integridad fsica y patrimonial es una condicin bsica para que las personas puedan aprovechar las oportunidades de desarrollo humano. La inseguridad y la violencia, dos fenmenos que deben analizarse por separado, amenazan tanto el bienestar individual como el desarrollo social, econmico y poltico del pas, ya que deterioran la calidad de vida de las y los ciudadanos, erosionan el capital social, propician la transmisin intergeneracional de la violencia y obligan a desviar recursos pblicos y privados para asignarlos a actividades de seguridad (Cepal, 2008). Durante el 2010, la tasa de homicidios se mantuvo en niveles similares a los registrados en los dos aos previos, los mximos histricos del pas. La violencia contra mujeres, infantes y adolescentes sigue siendo alta, en particular la generada en el seno del hogar. Asimismo, el sicariato y los asesinatos relacionados con el narcotrco han crecido aceleradamente en la ltima dcada y se han posicionado entre las principales causas de homicidio.

a diez salarios mnimos no poseen vivienda propia. Constituyen el 1,3% del total de hogares y el 4,4% del total de hogares sin vivienda propia. Esta brecha de necesidades no contempla los hogares que cuentan con una vivienda propia pero en mal estado, por lo que requieren nanciamiento para hacer reparaciones. Fuprovi (2011) arma que, en general, los hogares han tenido condiciones de crdito favorables, tanto en tasas de inters como en plazos, por lo que el problema de acceso a vivienda en los ltimos aos ha obedecido a dos factores40: i) una escasa oferta de viviendas cuyos precios se ajusten a las posibilidades de endeudamiento de las familias, y ii) la elevada prima o porcentaje del monto de solucin de vivienda que los entes nancieros no cubren. Las entidades nancieras suelen cubrir entre el 80% y el 85% del monto de avalo de la vivienda, y el restante 20% o 15%, ms otros gastos de formalizacin, lo debe sufragar el prestatario. Esto representa una barrera de acceso al crdito hipotecario. Como respuesta a esa situacin, en 2010 dos bancos pblicos, el de Costa Rica y el Popular y de Desarrollo Comunal, lanzaron sus programas Vivienda para Elegir y Crdito Vivienda Total, cuya novedad consiste en que ofrecen nanciar el 100% del valor del bien inmueble, sea para su compra o construccin, por plazos de entre veinticinco y treinta aos. Ms de un ao despus, las opiniones sobre estas iniciativas son diversas. Para la Sugef, los programas de nanciamiento al 100% suelen incrementar el riesgo general del portafolio crediticio de las entidades. Para los usuarios, algunas condiciones planteadas por los bancos limitan la posibilidad de acceder al prstamo. Por ejemplo, el programa Crdito Vivienda Total

Problemas de acceso a vivienda para clase media, pese a opciones crediticias

Una de las prioridades enunciadas por la rectora del sector vivienda de la administracin Chinchilla ha sido brindar mayor acceso a vivienda a las familias de clase media. Sin embargo, no se cuenta con una denicin clara y explcita de cules familias componen ese grupo social. Ante esta situacin, Fuprovi (2011) realiz una clasicacin de los hogares segn sus ingresos, a partir de los estratos denidos por el Sistema Financiero Nacional de la Vivienda, que toma como referencia el salario mnimo de un obrero no calicado de la construccin, y los separ en dos grandes categoras: los hogares que cuentan con vivienda propia y los que no. Con esta informacin estableci tres grandes grupos o estratos de hogares con necesidades de vivienda propia39: el primero est conformado por los hogares que tienen ingresos mensuales de hasta de cuatro salarios mnimos (748.170 colones), el segundo lo componen los hogares que reciben ingresos de cuatro a diez salarios mnimos (de 748.170 a 1.870.430 colones mensuales) y el tercero lo forman los hogares con ingresos superiores a diez salarios mnimos (ms de 1.870.430 colones mensuales). Al analizar estos grupos, los principales hallazgos fueron:
n 274.007 hogares con ingresos de

Tasa de homicidios se mantiene elevada

En 2010 se cometieron en Costa Rica 235.195 delitos, que representan un 1,7% ms que en 2009. La tasa de homicidios se mantuvo prcticamente inalterada en sus mximos niveles histricos (grco 2.9). Los delitos contra la vida cayeron, mientras que los delitos contra la propiedad aumentaron con respecto al ao anterior. El nmero de vctimas de homicidio ascendi a 527, dos personas ms que en 2009, para una tasa de 11,5 por cada 100.000 habitantes (0,3 puntos porcentuales menos que en el 2009). La tasa del perodo 2008-2010 fue un 46,3% mayor que la del trienio 2005-2007. La tasa masculina de homicidios pas de 20,7 a 20,1 (por cada 100.000 hombres) entre 2009 y 2010, y explica la leve reduccin de la tasa total. La tasa femenina se mantuvo en 2,7

hasta cuatro salarios mnimos no cuentan con vivienda propia. Este estrato representa el 26,5% del total de hogares y, a la vez, el 74,2% de los hogares sin vivienda propia.

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GRAFICO 2.9

Evolucin de la tasa de homicidios (por 100.000 habitantes)

14,0 12,0 10,0 8,0 6,0 4,0 2,0 0,0

que los asesinatos de madres contra sus hijos o hijas fueron los ms frecuentes (doce casos), pues representaron un 48% de los homicidios por violencia domstica.

Aumentan el sicariato y los delitos contra la propiedad

Dos de cada tres homicidios se cometen con armas de fuego, tendencia que viene en aumento en los ltimos veinticinco aos. Este hecho podra estar relacionado con el creciente nmero de homicidios presuntamente cometidos por sicarios (sicariato), el cual se increment de manera signicativa entre 2009 y 2010, al pasar de trece a cuarenta vctimas. Adems, los homicidios catalogados como error u omisin (aquellos cuyo n primario es el homicidio de un individuo determinado, pero al momento de la ejecucin ocasionan heridas mortales a otras personas) pasaron de siete a quince (Poder Judicial, 2011). Estas consideraciones sugieren la necesidad de avanzar en la discusin de la reforma a la Ley de Armas. No obstante, una iniciativa de la administracin Arias en ese sentido perdi vigor poltico en los ltimos aos y en el futuro cercano no se visualiza su inclusin en la agenda legislativa. Resulta preocupante el crecimiento observado en los homicidios por problemas de drogas, presuncin de sicariato y venganzas asociadas al narcotrco. En la dcada de los noventa, estos tipos de homicidio representaron entre un 15% y un 18% del total de crmenes cometidos. Desde entonces, el porcentaje ha venido en aumento, al punto de que en 2010 dos quintas partes de los asesinatos se ubicaron en esas categoras (Poder Judicial, 2011). De las 527 personas asesinadas en el ao, un 33% (176 vctimas) tena un perl delictivo. En contraste, los homicidios relacionados con robos y asaltos se redujeron en diecisiete casos. Estas cifras demuestran que, pese a su gravedad, buena parte del incremento de los homicidios en los ltimos aos se caracteriza por ser un problema focalizado en delincuentes y bandas criminales, que por esta va dirimen sus disputas y venganzas.

Fuente: Poder Judicial, 2011.

(Poder Judicial, 2011). Dos hechos caracterizan los homicidios segn sexo. Por una parte, por cada homicidio femenino se cometen 7,4 homicidios masculinos, un coeciente que supera en 40% el registrado en el ao 2000. Por otra parte, la tasa masculina se expande a un ritmo ms acelerado que la femenina: en 2010, la primera fue casi un 90% superior a la del 2000, mientras que la segunda creci un 35%.

Crecen los homicidios contra mujeres, infantes y adolescentes

Los homicidios cometidos contra mujeres por sus parejas, denominados femicidios41, as como los perpetrados por hombres por causas asociadas a la condicin de gnero42, pasaron de 18 mujeres fallecidas en 2007, a 29 en 2008, 35 en 2009 y 30 en 2010. En este ltimo ao, los asesinatos de carcter sexual tuvieron el peso ms importante en los homicidios por condicin de gnero (30%). Entre 2009 y 2010 hubo catorce asesinatos de tipo sexual, de los cuales siete fueron cometidos contra nias menores de 15 aos (Poder Judicial, 2011). Los homicidios por violencia domstica crecieron un 66% durante el 2010 (diez casos ms), lo que hizo del anterior uno de los perodos ms violentos en ese aspecto. Ms preocupante aun es

Cinco focos geogrcos concentran alrededor del 10% del total de homicidios. En el 2010 la comunidad de Los Cuadros se ubic en el primer lugar, con 18 asesinatos, la mayor cifra registrada en la historia nacional en un solo lugar. Len XIII (11 casos), La Carpio, Guarar y la Colonia 15 de Setiembre completan la lista de sitios con mayor cantidad de asesinatos (9 cada uno). Por cantn, siete zonas abarcan el 44% de los homicidios: el cantn Central de San Jos, Goicoechea, Desamparados, los cantones centrales de Alajuela y Limn, Tibs y Pococ. El clima de violencia en los sitios mencionados parece ir de la mano con su precaria condicin socioeconmica, incluso a lo interno de los cantones a los que pertenecen. Una hiptesis para futuras investigaciones es que los bajos niveles de inversin social pblica, incluyendo la destinada a vivienda, podran ser uno de los factores que explican el surgimiento de la violencia. La falta de inversin coadyuvara a la creacin de un entorno poco apropiado para que nios, nias y jvenes se eduquen y desarrollen otras habilidades, todo lo cual redunda en menores oportunidades de empleo e ingresos. Esta relacin, sin embargo, requiere mayor estudio. Durante el 2010 se report un total de 83.298 delitos contra la propiedad, un crecimiento del 3% con respecto al 2009. De esta forma, el pas alcanz la mayor tasa de delitos de este tipo: 1.825 casos por cada 100.000 habitantes. Durante el perodo 2008-2010 la tasa promedio (1.717 delitos por 100.000 personas) fue un 14% mayor que en el trienio anterior.

Hacia una reduccin de la violencia fsica contra infantes: patrones de crianza aplicados por los adultos
En agosto de 2008 la Asamblea Legislativa aprob la Ley de derechos de los nios, nias y adolescentes a la disciplina sin castigo fsico ni trato humillante (no 8654), cuyo objetivo es derogar de la legislacin costarricense toda autorizacin del uso del castigo corporal, prohibir de forma explcita su uso como medida correctiva y proponer

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polticas pblicas en procura de nuevos mtodos de crianza (Consejo Nacional de la Niez y la Adolescencia, 2010). Con el n de recopilar informacin cuantitativa slida sobre competencias y actitudes de crianza en el pas, el Consejo Nacional de la Niez y la Adolescencia, en colaboracin con Unicef, la Asociacin Empresarial para el Desarrollo y la Fundacin Paniamor, promovi la elaboracin de una lnea base que, entre otros objetivos, busc caracterizar las actitudes de los padres y madres con respecto a la crianza de los menores, determinar los patrones disciplinarios de los encargados de criar a nios, nias y adolescentes, y cuanticar los patrones de crianza no violentos. El estudio comprendi 1.201 entrevistas estructuradas, con una muestra seleccionada por mtodo estraticado al azar, segn densidad poblacional y condicin socioeconmica. Los resultados muestran que, si bien un porcentaje importante de las personas entrevistadas rechaza categricamente el uso de la fuerza fsica con nes correctivos y de crianza (35,5%), una proporcin mayor opina que a veces no queda otra alternativa que aplicar castigo corporal (57,2%). En total, dos de cada tres costarricenses consideran el castigo fsico como una opcin para educar, cualquiera que sea la frecuencia con que deba hacerse (a veces o siempre). Otros hallazgos de la encuesta mostraron lo siguiente:
n En promedio, un 46,2% de los

cual indica que casi tres de cada diez hogares tendran una crianza negligente, carente de patrones para educar a sus hijos.
n Finalmente, mientras el 86,6% de

las personas entrevistadas conoce la Ley 8654, solo un 64,4% est de acuerdo o algo de acuerdo con sus disposiciones. En total, el 70,4% considera que la educacin de los menores es un asunto privado que debe ser decidido en el hogar, entre los padres. El estudio concluye que el pas muestra grandes debilidades en lo que concierne a las competencias de crianza. La falta de estrategias efectivas y no violentas favorece el uso del castigo fsico. De esta forma se genera una imagen parental negativa, ausencia de lmites en los nios y nias y una sensacin de carencia de autoridad en las personas encargadas de su cuido y educacin (Consejo Nacional de la Niez y la Adolescencia, 2010).

distribuyen el ingreso y otros bienes econmicos y sociales, as como la desigualdad de oportunidades por razones de gnero, edad, etnia y lugar de residencia, son ejemplos de los aspectos que se analizan en este Informe y que estn estrechamente relacionados con el examen del desempeo del pas en materia de desarrollo humano (Programa Estado de la Nacin, 2004). Los datos obtenidos por la nueva Encuesta Nacional de Hogares retratan una situacin social menos optimista que la que reejaban las encuestas anteriores. Si bien -como se ha venido sealando- el cambio metodolgico hace que las tendencias identicadas no sean comparables, lo cierto es que la fotografa del 2010 muestra niveles de pobreza, desigualdad y vulnerabilidad ms elevados que los registrados en las mediciones previas.

Contina en aumento la incidencia de la pobreza

Como se ha venido comentando a lo largo de este captulo, en 2010 inici un nuevo ciclo del programa de encuestas de hogares en el pas, al sustituirse la Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples (EHPM) por la Encuesta Nacional de Hogares (Enaho), que incluye variaciones metodolgicas importantes. Entre los principales cambios estn el uso de un nuevo marco muestral y un nuevo cuestionario para indagar los temas de inters. Adicionalmente, el INEC actualiz la metodologa para el clculo de la pobreza, con un ajuste en los parmetros de medicin. Los detalles del cambio metodolgico se exponen en el recuadro 2.5. La incidencia de la pobreza creci por tercer ao consecutivo. La nueva medicin de este fenmeno muestra un incremento del 20,6% al 21,3% de los hogares entre 2009 y 2010 (INEC, 2010a). En trminos absolutos, mientras en 2009 haba 236.800 hogares pobres, en 2010 el nmero aument a 274.616 hogares, de los cuales 77.365 vivan en pobreza extrema. Esto representa un aproximado de 1.103.522 personas en pobreza total y 311.031 en pobreza extrema (24,2% y 6,8% de la poblacin

Desigualdad, pobreza y exclusin social

Desde la perspectiva del desarrollo humano, la desigualdad, la pobreza y la exclusin social son situaciones que privan a las personas de las posibilidades de ser y hacer, es decir, afectan el aprovechamiento de las oportunidades, dicultan el crecimiento econmico y debilitan la democracia. Este captulo entiende la equidad social como la igualdad en la dotacin de oportunidades, de manera que todos los miembros de la sociedad tengan los medios para potenciar sus capacidades. Esta situacin no asegura que todas las personas obtengan resultados semejantes a lo largo de sus vidas, pues en ello intervienen otros factores (esfuerzo personal, aptitudes e inteligencia, suerte, procedencia social, etc.). Sin embargo, s garantiza que ningn individuo enfrente bloqueos sociales que lo condenen a la pobreza y la vulnerabilidad social. Desde un plano normativo, la expansin de las capacidades debe ser acompaada por una mejora en la equidad social. Por ello, la manera en que se

entrevistados hace uso de mtodos de crianza no violentos. Dentro de este grupo, tomarse el tiempo para explicar con calma fue sealado como la medida correctiva ms frecuente (57,3% de las respuestas).
n El castigo fsico tampoco es una

forma usual de resolver problemas entre padres y menores de edad. En promedio, un 19,6% arm utilizar estrategias punitivas, particularmente gritar y pegar nalgadas.
n El 27,3% de las personas entrevis-

tadas no utiliza patrn de crianza alguno, sea este violento o no, lo

CAPTULO 2

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103

total). Estas cifras fueron las ms altas de la dcada, lo cual tiene implicaciones importantes para la ejecucin de las polticas sociales dirigidas a la poblacin pobre, pues sus metas deben ser ampliadas (Sauma, 2011b). Al igual que en aos anteriores, el incremento del 2010 est asociado al

perodo de contraccin econmica y lenta recuperacin vivido por Costa Rica a raz de la crisis nanciera internacional. Los porcentajes de pobreza de los ltimos dos aos, sin embargo, no se alejan de los valores de largo plazo que se observan desde 1994 y que se han mantenido en un promedio del 20%,

1,5 puntos (grco 2.10). Solo en 2007 el pas fue capaz de reducir sustancialmente el nivel de pobreza, cuando se vivi una etapa de alto crecimiento econmico, mayor empleo y aumento en los ingresos laborales (Sauma, 2011b). La pobreza extrema mostr una leve disminucin (-0,1 puntos) en el 2010 con

RECUADRO 2.5

Modicaciones en las estimaciones de pobreza a partir del 2010

El mtodo de lnea de pobreza o mtodo de ingreso ha sido el instrumento ocial utilizado por el Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INEC) para monitorear, cada ao, la pobreza en el pas. Segn este enfoque, la pobreza ocurre cuando los ingresos son menores que el costo de los bienes y servicios requeridos para mantener un nivel mnimo de subsistencia. Junto con el diseo de la nueva Encuesta Nacional de Hogares (Enaho), el Instituto realiz ajustes metodolgicos en la medicin de la pobreza43. Uno de ellos es la actualizacin de los parmetros que se utilizan con ese propsito, a partir de los cambios en los patrones alimentarios y de consumo de la poblacin captados por la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos del 2004. En consecuencia, se modic la composicin de la canasta bsica alimentaria (CBA), que es la que permite denir la lnea de pobreza extrema. Tambin vari la forma en que se actualiza el componente de no alimentos de la lnea de pobreza. Para poder comparar las cifras de pobreza de 2010 con las de 2009, el INEC realiz una simulacin a partir de la informacin de la Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples del 2009. El ejercicio consisti en aplicar un ajuste a los ingresos de los hogares para hacerlos lo ms comparable posible a la nueva medicin, y aplicar las nuevas lneas de pobreza y pobreza extrema. Ese ejercicio permiti obtener los resultados de pobreza para el 2009 aproximados con la nueva metodologa (INEC, 2010a). De acuerdo con la simulacin efectuada, la incidencia de la pobreza aument en el 2010 con respecto al 2009. Este resultado en parte obedece a la situacin socioeconmica de los hogares, pero tambin se ve afectado por los cambios en la encuesta y en la lnea de pobreza, concretamente en los aspectos que se desarrollan a continuacin: i) Lneas de pobreza: la estimacin del 2010 utiliz la nueva CBA, as como un clculo diferente del costo de los no alimentos. El cuadro 2.9 muestra que las lneas de pobreza obtenidas con la nueva metodologa (2010) superan en cerca de un 11% a las mediciones previas (metodologa 1995). ii) Estructura urbana-rural de la poblacin: en el 2010 se cambi este parmetro, que se haba mantenido constante desde el ao 2000. En ediciones anteriores de este Informe se seal que probablemente la EHPM induca una subestimacin de la pobreza, ya que a pesar del proceso de urbanizacin que vive el pas, el INEC segua utilizando la distribucin de poblacin del censo del 2000. Se indic que ello podra tener un efecto sobre los resultados, pues a la poblacin urbana que resida en segmentos clasicados como rurales se les estara aplicando una lnea de pobreza menor. iii) Captacin de ingresos: el INEC ha realizado un notable esfuerzo para mejorar la captacin de los ingresos percibidos por los trabajadores, tanto asalariados como independientes, y especicar con mayor precisin los ingresos por rentas y transferencias regulares (INEC, 2010b). Con esos objetivos en la Enaho se incluyeron nuevos rubros de ingreso y se mejor la redaccin de las preguntas. Dado que el INEC no public la informacin sobre ingresos captada mediante la Enaho experimental aplicada en 2009, no es posible efectuar una comparacin con la EHPM del mismo ao para determinar si efectivamente hubo una mejora. Asumiendo que as fue, el impacto sobre la estimacin de la pobreza ser hacia la reduccin. iv) Ajuste de los ingresos: en la EHPM se realizaba un ajuste general por subdeclaracin para todos los hogares de una misma rea, y se consideraban con ingreso familiar ignorado aquellos en los que se desconoca el ingreso principal de al menos uno de sus miembros ocupados. La nueva metodologa incluye dos cambios importantes. Por una parte, se hace una imputacin en los casos en que la persona declara que recibe ingresos pero no el monto, por lo que en la Enaho no hay hogares con ingreso ignorado. Por otra parte, se efecta un ajuste por subdeclaracin que utiliza como referencia las estimaciones del Sistema de Cuentas Nacionales del BCCR y establece diferencias por fuente de ingreso. No es posible conocer el impacto de este tipo de ajuste sobre el clculo de la pobreza. v) Otros factores inciden en aumentos o reducciones de la pobreza cuando se hacen comparaciones, en especial los relacionados con aspectos muestrales, los ajustes poblacionales y otros, sobre los cuales es difcil llegar a conclusiones sin realizar un estudio detallado.

Fuente: Elaboracin propia con base en INEC, 2010b y Sauma, 2011b.

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CAPTULO 2

CUADRO2.9 2.9 CUADRO

Estimaciones de las lneas de pobreza (colones por persona por mes)

Metodologa 1995 Lnea de pobreza extrema (LPE) Urbana Rural Lnea de pobreza total (LPT) Urbana Rural Relacin LPT/LPE Urbana Rural Metodologa 2010 Relacin 2010/1995

33.708 29.321 73.482 57.762 2,18 1,97

38.079 31.560 83.525 64.143 2,19 2,03

1,13 1,08 1,14 1,11

Fuente: Sauma, 2011b, con datos de las EHPM y la Enaho 2010, INEC.

GRAFICO 2.10

Incidencia de la pobreza total y extrema

35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0%

Pobreza total
Fuente: Sauma, 2011b, con datos de las EHPM y la Enaho 2010, INEC.

Pobreza extrema

respecto al 2009; afect a seis de cada cien hogares costarricenses y permaneci dentro de los rangos histricos.

Aumentan la pobreza rural y su brecha con respecto a la pobreza urbana

Los cambios metodolgicos aplicados en el 2010 generan un efecto sobre la distribucin de los hogares pobres. En 2009, con la metodologa anterior, los registros indicaban que el 57,4% de estos resida en la zona urbana y el restante 42,6% en la rural, mientras que con la pobreza extrema suceda lo

contrario, 48,1% y 51,9%, respectivamente. En 2010 el patrn general fue el mismo, pero variaron las magnitudes: en la zona urbana residan el 54,1% de los hogares pobres y el 44,3% de los que se encontraban en pobreza extrema, en tanto que en la zona rural los porcentajes respectivos eran de 45,9% y 55,7%, es decir, se increment la participacin de los hogares rurales en el total de hogares pobres. La diferencia en la pobreza total por zona pas de cuatro a ocho puntos porcentuales entre 2009 y 2010. La ampliacin de la brecha es producto de una

reduccin en la incidencia de la pobreza urbana (de 19% a 18,3%) y un aumento en la rural (de 23% a 26,3%). Un comportamiento similar mostr la pobreza extrema: la brecha urbano-rural pas de 3,5 puntos porcentuales en 2009, a 4,8 en 2010. Estos resultados indican que el sector rural es el que ms sufre las consecuencias del frgil desempeo macroeconmico del pas, caracterizado por un bajo o moderado crecimiento, dbil generacin de empleo y reducida expansin en los ingresos reales (Sauma, 2011b). La incidencia de la pobreza total aument en todas las regiones, excepto en la Central y la Pacco Central; en la primera el fenmeno se mantuvo estancado y la segunda tuvo una reduccin de 3,6 puntos. Las regiones Brunca (34,9%) y Chorotega (32,6%) registraron las mayores cifras de incidencia total, pero fue la Huetar Norte la que tuvo el mayor incremento (5,5 puntos entre 2009 y 2010), seguida por la Chorotega y la Huetar Atlntica. En la pobreza extrema los resultados fueron similares, pues las regiones Central y Pacco Central vieron decrecer sus tasas, mientras que la Huetar Norte present el mayor aumento (2,2 puntos). En las dems regiones los incrementos fueron menores a un punto porcentual. La regin Chorotega (11,2%) y la Brunca (12,6%) experimentaron las mayores tasas de pobreza extrema, que fueron 2,7 y 3,1 puntos porcentuales mayores, respectivamente, que la tasa de la regin Central. Entre 2009 y 2010, la proporcin de hogares pobres que resida en la regin Central baj de 63,3% a 52,9%, lo cual refuerza la importancia que debera tener el resto de regiones en la formulacin de las polticas sociales. Tanto la intensidad como la severidad de pobreza crecieron durante el 2010 con respecto a la medicin comparable del 2009. Asimismo, el porcentaje de hogares vulnerables (es decir, aquellos con ingresos superiores a la lnea base pero inferiores a 1,4 veces esa lnea44) se estim en 13,4%, cifra que, al sumarse al porcentaje de hogares pobres, indica que el 34,7% de los hogares costarricenses era pobre o

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vulnerable a la pobreza en el 2010. El elevado valor de este indicador es una seal sobre la proximidad del ingreso de los hogares vulnerables a la lnea de pobreza, de forma tal que, ante un cambio en la situacin econmica que afecte los ingresos de los hogares, muchos de ellos probablemente caeran en esa condicin (Sauma, 2011b).

>> PARA MS INFORMACIN SOBRE POBREZA, vase Sauma, 2011b, en www.estadonacion.or.cr

Niveles de desigualdad mayores a los reportados en ltimos aos

En materia de desigualdad de ingresos, las ltimas ediciones de este Informe evidenciaron que Costa Rica pas de una situacin que la acercaba a las naciones desarrolladas, a una ms semejante a la de los pases latinoamericanos, pues en la primera dcada del siglo XXI la desigualdad medida por el coeciente de Gini mostr niveles claramente ascendentes y superiores a los observados en la dcada previa. Los clculos realizados a partir de la Enaho 2010 no solo conrman las tendencias reportadas en Informes anteriores, sino que adems revelan que la concentracin del ingreso prevaleciente en el pas es mucho mayor de lo que se crea. Al igual que en muchos otros temas, el anlisis de la desigualdad tiene como principal fuente de informacin la encuesta de hogares que realiza el INEC cada ao, y que en el 2010 fue renovada con la introduccin de la Enaho. Los ajustes metodolgicos que han sido ampliamente comentados a lo largo de este captulo, as como las limitaciones para la comparacin con los datos de aos anteriores, tambin afectan los clculos sobre la concentracin del ingreso. Uno de los cambios que tienen implicaciones importantes en este mbito es que, mientras en el 2009 solo se estimaba un ingreso total por hogar, en el 2010 se captaron dos ingresos: uno bruto y otro neto. Otro cambio relevante es el ajuste por

subdeclaracin de ingresos -tambin reseado en pginas anteriores-, pues en las EHPM se efectuaba un ajuste general por zona de residencia, en tanto que en la Enaho ello se hace diferenciando por tipo de ingreso. La literatura sobre la desigualdad ha propuesto diversas medidas (o ndices) que sintetizan esta dimensin con el objeto de efectuar comparaciones intertemporales y entre pases, y a la vez asignar un valor absoluto a la desigualdad45 (Medina, 2001). El coeciente de Gini ha sido el indicador ms usado en los trabajos empricos sobre el tema. No obstante, el enfoque terico y las variables que se utilicen para estimar este ndice tienen repercusiones en los resultados, pues el coeciente es muy sensible a los cambios metodolgicos (recuadro 2.6).

En este Informe, la estimacin de la desigualdad en la distribucin de los ingresos a travs del coeciente de Gini tiene cambios metodolgicos signicativos con respecto a ediciones anteriores47. Con el objetivo de dar ms precisin al clculo y su respectivo anlisis, se tomaron en cuenta las recomendaciones internacionales que buscan mejorar la comparacin temporal y entre pases; adems se procur evitar los sesgos de subestimacin que se generan por problemas en la variable de ordenamiento y el agrupamiento de los datos, o por el software o programa estadstico utilizado en el procesamiento de la informacin. El cuadro 2.10 muestra los resultados del coeciente de Gini calculado con varios tipos de ingresos y diversos criterios de ordenamiento. Este ejercicio

RECUADRO 2.6

Especicaciones metodolgicas sobre la estimacin del coeciente de Gini

El coeciente de Gini es uno de los indicadores sintticos ms utilizados para el anlisis de la concentracin del ingreso, debido a su facilidad de clculo e interpretacin. Sin embargo, existen distintas modalidades para estimarlo. Una de las principales controversias surge al seleccionar la variable ms apropiada: el ingreso total del hogar o el ingreso por persona. Segn Medina (2001), ambas variables son adecuadas, aunque su escogencia depender de los objetivos de la investigacin. Si se quiere examinar la distribucin del ingreso entre los hogares, se justica el uso del ingreso total familiar, pues el hogar es la unidad donde se comparten todos los bienes y servicios colectivos adquiridos con los ingresos que perciben sus miembros (presupuesto familiar). Sin embargo, en aos recientes los estudios se han orientado hacia el bienestar de las personas. Una variable que incide en la medicin de la desigualdad con este enfoque es el tamao del hogar, pues tradicionalmente las familias ms pobres estn conformadas por ms personas, en comparacin con las ms ricas. Por lo tanto, en estos casos la recomendacin es emplear el ingreso per cpita para estimar los indicadores de desigualdad46. Los clculos de la concentracin del ingreso pueden tener sesgos segn la metodologa y las variables que se empleen. Las estimaciones del coeciente de Gini a partir de datos agrupados introducen sesgos de subestimacin debido a la prdida de informacin individual. Otras inconsistencias surgen al combinar la variable que genera el ordenamiento de personas u hogares con la que se usa para realizar el anlisis. Por ejemplo, cuando el ordenamiento de los hogares se efecta con el ingreso per cpita, pero el clculo del ndice se hace con el ingreso total del hogar, la mezcla de variables provoca inconsistencias que subestiman del verdadero nivel de la desigualdad. Segn Medina (2001), cuando el coeciente de Gini se estima a partir de una combinacin de las variables, el indicador se conoce como pseudo-Gini. Otros aspectos que inuyen en los resultados del coeciente de Gini son la manera en que se agrupen los hogares, el concepto de ingreso que se utilice para su ordenamiento, el nmero de grupos formados, o si los datos estn agrupados o se usan observaciones desagregadas.

Fuente: Elaboracin propia con base en Medina, 2001.

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CAPTULO 2

se realiz con el n de evidenciar las divergencias que surgen en las estimaciones y la amplia gama de opciones en las variables de ingresos que ofrece la Enaho: ingresos brutos o netos y los ajustes por subdeclaracin. Los resultados alcanzan cifras que van desde 0,478 cuando se usa el ingreso total del hogar sin ajuste por subdeclaracin y se ordenan las personas, hasta 0,536 cuando se emplea el ingreso per cpita bruto con ajuste por subdeclaracin, ordenando los hogares. Cualquiera de las estimaciones presentadas en el cuadro 2.10 es adecuada segn sean los requerimientos de estudio. No se puede armar que una sea mejor o ms precisa que otra; sin embargo, para garantizar que se est midiendo la desigualdad al nivel ms bsico (personas) y ser consistentes con la nueva metodologa de clculo de la pobreza, se recomienda dar seguimiento al coeciente de Gini estimado con el ingreso neto ajustado segn el Sistema de Cuentas Nacionales48. El grco 2.11 ilustra la evolucin del coeciente de Gini calculado a nivel de personas y de hogares, a partir del ingreso per cpita del hogar para el perodo 1987-2010, as como el coeciente de Gini de la serie antigua, que corresponde al publicado en las ediciones anteriores de este Informe.

La principal diferencia recae en la cifra del ndice, pues la metodologa actual estima el coeciente en un rango que va de 0,460 a 0,510. El dato de 2010 alcanz un valor de 0,508. Como muestra el grco, el comportamiento de las tres series es similar, por lo que se mantiene el anlisis de Informes previos, en los

que se arm que los mximos histricos de desigualdad se alcanzaron en los aos 2001 y 2009 y, ms importante aun, que persiste la necesidad de implementar medidas de poltica pblica ms agresivas, para revertir la tendencia creciente que se observa desde mediados de la pasada dcada (recuadro 2.7).

GRAFICO 2.11

Evolucin del coeciente de Ginia/

0,550 0,500 0,450 0,400 0,350 Z
P P

Personas

b/

Hogares

c/

Serie "antigua"

d/

a/ Los clculos del 2010 se realizaron con el ingreso neto ajustado. b/ Se ordenan y se acumulan las personas a partir del ingreso per cpita. c/ Se ordenan y se acumulan los hogares a partir del ingreso per cpita. d/ Se ordenan los hogares a partir del ingreso per cpita, pero se acumula el ingreso total del hogar. Fuente: Elaboracin propia con datos de las EHPM y la Enaho 2010, INEC.

CUADRO 2.10

Estimaciones del coeciente de Gini, por tipo de ingresoa/. 2010

Ingreso total del hogar Brutob/ Hogares Ingresos con imputacin de valores no declarados Ingresos declarados, sin imputacin Personas Ingresos con imputacin de valores no declarados Ingresos declarados, sin imputacin 0,510 0,502 0,488 0,484 Netoc/ 0,505 0,496 0,483 0,478 Ingreso per cpita Brutob/ 0,536 0,527 0,512 0,507 Netoc/ 0,532 0,521 0,508 0,502

a/ El ordenamiento de los datos se hace por hogares o personas, segn el tipo de ingreso que se desea acumular. b/ El ingreso bruto no contempla deducciones de ningn tipo. c/ El ingreso neto corresponde al ingreso bruto menos las deducciones de las cargas sociales de ley (por ejemplo la seguridad social y el impuesto de renta) y las rebajas personales, en caso de existir. Fuente: Elaboracin propia con datos de la Enaho 2010, INEC.

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Pocos cambios en la distribucin del ingreso por clase social

La distribucin de los hogares por clases sociales muestra que en 2010 los grupos ms amplios fueron los pequeos propietarios y las clases intermedias, que representaron ms del 30% del total; les siguieron los obreros en

servicios y los obreros industriales. Por el contrario, la clase alta abarc poco ms del 3% de las familias. En relacin con el 2009, hubo tres grupos -la clase alta, las clases intermedias y los otros hogares-, cuyo peso disminuy. En los dos primeros casos, la variacin fue marginal o menor a 2,5 puntos porcen-

tuales. Los medianos empresarios y expertos aumentaron su participacin en el total de hogares y en el ingreso (aunque por cada 1% de hogares su presencia se redujo). Cuando se comparan los cambios en el total de hogares y de ingreso, las nicas clases que aumentaron su participacin en el ingreso por

RECUADRO 2.7

Experiencias exitosas en la reduccin de la desigualdad y la pobreza: el caso de Brasil

Entre 1987 y 1998, el coeciente de Gini en Brasil se mantuvo por encima de 0,600, lo que convirti a esta en la nacin con la mayor desigualdad en el ingreso de Amrica Latina. En 1990, el 5% ms rico de la poblacin reciba el 36,6% del ingreso, mientras que el 40% ms pobre obtena el 7,2%. Las brechas inter e intrarregionales eran igualmente signicativas: mostraban un coeciente de Gini de 0,580 en el sur y de 0,640 en el noreste; las diferencias de renta per cpita fueron de siete a uno al inicio de los noventa (Cardoso et al., 1995). La incidencia de pobreza, por su parte, promedi el 35% entre 1992 y 1993 (Neri, 2011). La dcada del 2000 trajo consigo cambios importantes en la distribucin del ingreso y los niveles de pobreza. Entre 2001 y 2010 el Gini cay de 0,597 a 0,530; este ltimo es el menor ndice histrico de Brasil y forma parte de una tendencia que se reej en todas las regiones del pas. La pobreza, por su lado, disminuy un 50,6% durante la administracin de Luiz Incio Lula da Silva (diciembre 2002-diciembre 2010) y lleg al 16,3% de la poblacin al nal de su mandato. Diversos autores han analizado los factores sobre los cuales se asent est dinmica. Si bien en algunos casos hay diferencias relevantes entre los aportes de uno u otro componente, la evidencia apunta hacia tres pilares principales: i) el acelerado crecimiento de la renta en los deciles de menor ingreso, ii) exitosos programas de reduccin de la pobreza, y iii) cambios en los niveles educativos. En cuanto al primer factor, cuando se analizan los aumentos en la renta por deciles de ingreso, se observa que entre 2001 y 2009 el ingreso de los dos primeros creci por encima del 60%, mientras que en los ltimos dos los incrementos fueron de 21,5% y 12,8%, respectivamente. Como resultado, en la escala social 23,5 millones de brasileos pasaron de las categoras D y E (clases bajas) al estrato C (clase media) (Medeiros, 2011). Estas mejoras tambin se distribuyeron de forma ms equitativa entre negros, mujeres y personas sin escolaridad. En el primer caso el ingreso creci un 43% (21% para los blancos); entre las mujeres la renta creci un 38% (16% para los hombres) y las personas sin educacin formal vieron crecer su ingreso en un 47%, en contraste con un 17% entre los universitarios (Neri, 2011). La aplicacin de diversos programas de transferencias monetarias (condicionadas o no) es otro de los pilares de las reducciones sostenidas en la desigualdad y la pobreza. Tal como lo comenta la OIT (2009), desde la reforma constitucional de 1988 los gobiernos brasileos crearon un amplio sistema de proteccin social que combin tres componentes: i) un rgimen no contributivo de seguridad social para trabajadores rurales, ii) un sistema de asistencia social de pensiones de vejez e invalidez sujeto a la vericacin de recursos y iii) un programa de transferencias monetarias condicionadas. El programa Bolsa Familia, establecido en el 2003, triplic su aliacin entre ese ao y el 2009, cuando super los doce millones de familias beneciarias. Adems tuvo un nivel de focalizacin aceptable. Segn Soares et al. (2007), el 75% de sus benecios se concentr en el 30% de los hogares ms pobres, un porcentaje mayor que los reportados por los programas Oportunidades de Mxico y Chile Solidario. Tanto estos autores como Paes et al. (2006) estiman que Bolsa Familia explica entre un 20% y un 25% de las reducciones en la desigualdad de la pasada dcada. Otros programas no contributivos, como el rgimen rural y el de asistencia social, benecian a casi diez millones de brasileos. A la fecha, el 80% de los adultos mayores recibe algn tipo de pensin, sea o no contributiva. El fortalecimiento del sistema de seguridad social y las redes de proteccin es, en resumen, un elemento clave en la lucha contra la desigualdad. Bsicamente esto implica mejoras en tres reas: cobertura, valor del subsidio y focalizacin. Segn estimaciones de Paes et al. (2006), los incrementos en la cobertura y el valor de las pensiones explican un 16% de la disminucin de la pobreza extrema en Brasil, en tanto que las contribuciones de Bolsa Familia y los benecios de la seguridad social ascienden a 25% y 12%, en cada caso. En trminos de reduccin de la desigualdad, pensiones, Bolsa Familia y otros benecios de la seguridad social fueron responsables del 26%, el 12% y el 7% de la cada registrada entre 2001 y 2005. Finalmente, los cambios en educacin, en parte reforzados por el efecto del programa Bolsa Familia (como una de sus condiciones de acceso) explican un 12% de la reduccin en la desigualdad. La tasa de matrcula neta en primaria pas del 91% al 95% de la poblacin meta, mientras que en secundaria el aumento fue del 68,5% al 81,5% de los jvenes en las edades correspondientes. Fuente: Pacheco, 2011a.

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EQUIDAD E INTEGRACIN SOCIAL

CAPTULO 2

cada 1% de hogares, fueron los obreros agrcolas y los obreros industriales. Al analizar las diferencias en la composicin del ingreso por clase social emergen tres cambios bsicos:
n La proporcin de hogares en el quinto

quintil se redujo entre las clases alta y de medianos empresarios y expertos. En el primer caso la participacin en el ltimo quintil baj de 76% en 2009 a 61,1% en 2010, mientras que en el segundo la cada fue de poco ms de 4,5 puntos (cuadro 2.11).
n En las clases intermedias se redujo la

la desigualdad de los ingresos laborales que ha mostrado el pas en la ltima dcada. El factor educativo es especialmente relevante al explicar esa situacin, pues su importancia ha crecido en aos recientes y, por la composicin del mercado laboral costarricense, dominado por los trabajadores no calicados, es probable que siga generando desigualdad, mientras el peso de los trabajadores calicados no crezca de modo signicativo (recuadro 2.8).

Avances selectivos, lentos e insucientes en el cierre de las brechas de gnero

Otro tema de inters y seguimiento en las distintas ediciones de este Informe es el acceso desigual a las oportunidades por razones de gnero. En esta seccin se analizan las brechas entre gneros y los procesos que favorecen su cierre o su ampliacin. El punto de partida para ese trabajo es la Poltica Nacional de Igualdad y Equidad de Gnero (PIEG) del Estado costarricense, elaborada en 2006 por el Instituto Nacional de las Mujeres (Inamu), con el apoyo del Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas (Unfpa, por su sigla en ingls), y su respectivo Plan de Accin, aprobado en 2008. Luego de cuatro aos de la puesta en ejecucin de la PIEG, el Programa Estado de

proporcin de hogares en el segundo quintil, y aument la presencia en el primer quintil. De forma similar, los quintiles cuarto y quinto cayeron y el tercer quintil se increment.
n En los hogares de obreros industria-

les y obreros en servicios (principalmente ubicados en los quintiles segundo y tercero), llama la atencin el aumento del porcentaje en el quinto quintil. Una tendencia similar se observ en los obreros agrcolas. Una investigacin realizada por Del Valle y Fernndez (2011) seala que la educacin y las horas laboradas destacan entre los factores determinantes de

la Nacin actualiz una serie de indicadores que sirvieron como insumo para monitorear su avance y realizar un ejercicio de rendicin de cuentas al respecto (Romn y Morales, 2011). La principal fortaleza de la PIEG es que brinda un instrumento para el trabajo por objetivos estratgicos49, los cuales fueron formulados de modo tal que permiten medir su avance en el tiempo. La evolucin de los indicadores de seguimiento para el perodo 20072010 revela que si bien se registraron progresos en algunos objetivos, estos son selectivos y lentos, adems de que coexisten con situaciones que no cambian, o en las cuales hay claros retrocesos, como es el caso de la violencia contra las mujeres. El anlisis tambin permite constatar un desarrollo muy desigual entre objetivos, pues los logros y los desafos pendientes muestran una alta variabilidad (cuadro 2.12). Esta situacin est asociada a distintos factores, algunos de ellos supeditados a elementos de contexto, como sucede con el objetivo de empleo, cuyo ritmo de avance se vio seriamente afectado por la recesin econmica del perodo 2008-2009. En otros casos, los retrocesos obedecen a problemas de gestin en las instituciones, que resultan en una escasa articulacin entre ellas.

CUADRO 2.11

Distribucin de los hogares, por quintil de ingreso familiar per cpitaa/, segn clase social. 2010
Clase social Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 I 2,9 2,5 8,4 26,9 39,9 20,9 16,0 32,0 10,2 II 3,5 5,3 13,2 24,0 26,8 23,8 25,6 27,4 9,9 Quintil de ingreso III 7,7 8,5 25,7 17,2 16,5 24,8 28,7 19,6 31,6 IV 24,8 23,8 28,6 18,3 12,1 19,5 19,2 12,9 36,5 V 61,1 59,9 24,1 13,6 4,7 11,0 10,5 8,1 11,8

Clase alta Medianos empresarios y expertos Clases intermedias Pequeos propietarios Obreros agrcolas Obreros industriales Obreros en servicios Otros trabajadores Otros hogaresb/

a/ Los hogares fueron ordenados segn el ingreso neto sin ajustes. b/ Hogares de inactivos ms los no clasicables. Fuente: Sauma, 2011b, con datos de la EHPM 2009 y la Enaho 2010, INEC.

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RECUADRO 2.8

Estimacin de los factores determinantes de la desigualdad en los ingresos laborales de Costa Rica (2001-2009)
Los ingresos provenientes del trabajo constituyen una de las dimensiones fundamentales en el anlisis de la distribucin de los ingresos y en la investigacin de las causas que tornan inequitativa esa distribucin. Segn la Cepal (2007) en Amrica Latina los pagos que reciben los hogares como retribucin por su trabajo son su principal fuente de recursos, por lo que resulta importante examinar las caractersticas de la desigualdad que se origina en esta variable econmica. Son mltiples los factores que pueden inuir de manera directa en el salario de un individuo: su nivel educativo, sus aos de experiencia laboral, la jornada que trabaje, sus destrezas, entre otros. Mediante la tcnica desarrollada por Fields (2003) es posible calcular el peso de cada factor en la desigualdad total de los ingresos, utilizando la varianza del logaritmo natural del ingreso laboral como medida de desigualdad. Esta tcnica fue aplicada en Costa Rica por Gindling y Trejos (2003), para estudiar el comportamiento de la desigualdad durante el perodo 1976-1999, y por Del Valle y Fernndez (2011) para examinar los factores determinantes de la desigualdad en los ingresos laborales en la ltima dcada. Los resultados obtenidos muestran que, en el perodo 2001-2009, los factores que ms incidieron en la desigualdad en los ingresos de la poblacin trabajadora fueron la educacin (que explica en promedio un 17% de la desigualdad) y el tipo de jornada laboral (18%). Otros factores, como la experiencia laboral, el dominio de un segundo idioma, o residir en zona urbana versus la rural, apenas contribuyeron a generar este fenmeno (0,9%, 1,8% y 1%, respectivamente), mientras que las caractersticas del lugar de trabajo, como la rama de actividad econmica, el tamao de la empresa o el sector (pblico/privado), en conjunto, explican cerca del 12% de la desigualdad. Una poltica que intente reducir de manera efectiva las brechas en este mbito deber enfocarse, por tanto, en las jornadas laborales o en la educacin de las y los trabajadores. Esta ltima resulta prioritaria, ya que su peso en la explicacin de la desigualdad ha aumentado en aos recientes. Desde el 2005 es el factor que ms ha inuido en la desigual distribucin de los ingresos laborales, y en 2009 lleg a explicar el 20% de ese fenmeno. Un anlisis ms a fondo muestra que los estudios universitarios son los que con mayor fuerza marcan las diferencias de ingresos entre grupos de trabajadores. Esto se debe al cambio que ha experimentado la estructura educativa del mercado laboral en la ltima dcada: una notable reduccin en el nmero de trabajadores sin ningn ao de educacin formal y un aumento en la proporcin de profesionales, tal como se observa en el grco 2.12. El grupo de trabajadores con altos niveles de educacin es relativamente pequeo, de modo que la incorporacin de ms personas a l resulta en un aumento de la participacin de ese segmento en la captacin de los ingresos laborales. Esto por cuanto un ao adicional de educacin superior incrementa el ingreso mucho ms que un ao adicional de educacin primaria o secundaria. Por tanto, al crecer la poblacin de profesionales, sus ingresos se alejan de los del resto de trabajadores, que son la mayora, y contribuyen al aumento en la desigualdad de ingresos laborales. Una vez que el grupo de trabajadores con niveles educativos altos sea el predominante en el mercado laboral, el efecto de la mejora en la escolaridad de la poblacin impulsar la reduccin de las brechas de ingresos. Sin embargo, dada la estructura educativa actual del pas, es de esperar que en el corto plazo los avances en la formacin superior continen apoyando la desigualdad. Para avanzar hacia una distribucin ms equitativa de las oportunidades y de los ingresos resulta esencial elevar la calidad y pertinencia de la educacin, especialmente la secundaria, para que ms jvenes logren terminar con xito este ciclo educativo, con una preparacin adecuada para acceder a la enseanza superior y, de esta manera, obtener un incremento sustancial en sus ingresos.

Fuente: Del Valle y Fernndez, 2011.

Para el objetivo de trabajo remunerado de calidad y generacin de ingresos, los indicadores de seguimiento muestran avances escasos en el cierre de las brechas, pues persisten los problemas de empleo para las mujeres (mayor desempleo, insercin precaria y en jornadas parciales, brechas de ingresos). Una investigacin realizada por Chacn et al. (2011) encontr que el aumento de la participacin laboral femenina no se ha traducido en una reduccin similar en la segregacin por gnero (recuadro 2.9). En el plano normativo, la denicin de una poltica orientada al respeto a los salarios mnimos implementada por la administracin Chinchilla y la aprobacin, en 2009, de la reforma al captulo octavo del Cdigo de Trabajo, relativo al

GRAFICO 2.12

Poblacin ocupada, segn ttulo obtenido en educacin formal

60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Sin titulacin Primaria Secundaria 2001
Fuente: Del Valle y Fernndez, 2011, a partir de las EHPM del INEC.

Educacin superior 2005 2009

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CAPTULO 2

CUADRO 2.12

Balance de indicadores de seguimiento de la PIEG. 2007-2010

Indicador Tendencia mujeres Brecha mujeres/ hombres Se mantiene Se mantiene Aumenta Disminuye Disminuye Se mantiene Se mantiene Disminuye

1. Cuido

2. Empleo

3. Educacin 4. Violencia 5. Participacin poltica

Personas inactivas que no trabajan por atender obligaciones familiares o personales Personas ocupadas que no pueden aumentar la jornada laboral por obligaciones familiares Poblacin inactiva en ocios domsticos Tasa neta de participacin Tasa de desempleo abierto Personas aseguradas directas al seguro de salud de la CCSS Personas ocupadas en sector formal Ingresos de las personas ocupadas Porcentaje de nacimientos de madres adolescentes Alumnas embarazadas en el sistema educativo Mujeres asesinadas por femicidio o condicin de gnero Tasa de homicidios por violencia domstica Porcentaje de personas electas en diputaciones Porcentaje de personas en juntas directivas de instituciones pblicas Porcentaje de personas en el Poder Ejecutivo Porcentaje de personas en la Corte Suprema de Justicia

Aumenta Aumenta Disminuye Se mantiene Aumenta Aumenta Aumenta Aumenta Disminuye Aumenta Aumenta Aumenta Se mantiene Aumenta Aumenta Mejora

Aumenta Aumenta Se mantiene Mejora Mejora Aumenta

Fuente: Romn y Morales, 2011, con datos de las EHPM y registros administrativos de las instituciones.

trabajo domstico remunerado, ofrecen un marco de accin importante para potenciar los objetivos de la PIEG en este mbito. Especial atencin merecen las mujeres que se insertan en jornadas parciales y que son ms vulnerables a que no se les paguen los salarios mnimos ni se les brinden los benecios de la seguridad social. Costa Rica gura entre los pases que no han raticado el Convenio 178 de la OIT, el cual ayudara a impulsar la poltica de salarios mnimos. En cuanto al objetivo del cuido como responsabilidad social, los indicadores de seguimiento muestran que, aunque sigue en aumento la cantidad de nios y nias menores de 5 aos en hogares con jefatura femenina (pasaron de un 22% en 2007 a un 27% en 2010), la ampliacin de la infraestructura de cuido ocurre muy lentamente (recuadro 2.10). En el objetivo que busca una educacin y una salud de calidad a favor de la igualdad los resultados son dispares. En el marco de la transicin demogrca avanzada que vive el pas, en los ltimos aos ha tendido a aanzarse la reduccin en la tasa de natalidad. Aunque en este contexto los embarazos en madres adolescentes siguen teniendo

el mayor peso relativo en el nmero de nacimientos, en los ltimos tres aos ha sido notoria su disminucin con respecto al total, pues pasaron del 20,2% en 2008 a 18,7% en 2010. An es temprano para saber si esta tendencia se mantendr en los prximos aos. Un dato preocupante es el aumento de las alumnas embarazadas en la educacin secundaria, pues cerca de nueve estudiantes por cada mil matriculadas estn en esta condicin, lo que muestra importantes dcits del sistema educativo costarricense en cuanto al objetivo estratgico de la PIEG, de ofrecer educacin sexual a esta poblacin. En trminos normativos, el pas avanz con la formulacin de la Poltica Nacional de Sexualidad 2010-2021, elaborada por los ministerios de Salud y de Educacin, en la cual se plantea la necesidad de fortalecer las acciones del Estado en esta materia. Las mujeres son las vctimas ms frecuentes de la violencia por razones de gnero, un agelo que no solo se expresa de manera fsica, sino tambin verbal, patrimonial y sexual, entre otras. Lograr una vida libre de violencia contra las mujeres es un objetivo

que el pas no ha logrado alcanzar, pese a las acciones sostenidas que ha venido desarrollando desde 1997, cuando se aprob la Ley contra la Violencia Domstica. En 2008 entr en vigencia la Ley de creacin del sistema nacional de atencin y prevencin de la violencia intrafamiliar y violencia contra las mujeres, cuya implementacin resulta fundamental en la medida en que, en los ltimos aos, los balances realizados por el Inamu revelan serias dicultades de las instituciones para coordinar acciones en este mbito. El objetivo de la participacin paritaria de mujeres y hombres en los procesos democrticos y de toma de decisiones es el que presenta los avances ms signicativos. Los indicadores de los dos ltimos procesos electorales muestran un incremento de la presencia femenina en casi todos los niveles, desde el Poder Ejecutivo hasta los gobiernos locales y el Poder Judicial. No obstante, en las juntas directivas de las instituciones autnomas los progresos son heterogneos: si bien en algunas, como la CCSS y la banca estatal, ha aumentado la participacin de las mujeres, en otras esta an se debe fortalecer. El nuevo

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RECUADRO 2.9

Segregacin ocupacional por gnero en Costa Rica (1988-2008)

En los ltimos treinta aos, el mercado laboral de Costa Rica ha experimentado una serie de cambios, que van desde la diversicacin de las actividades productivas hasta la mayor presencia de mujeres en empleos que eran tradicionalmente realizados por hombres. La tasa de participacin femenina pas de 27,7% en 1988 a 42,1% en 2009. Al analizar los ingresos promedio mensuales se observa que en 1988 los hombres ganaban un 22,5% ms que las mujeres, pero en 2008 la brecha aument a 34,3%. Si se considera el ingreso por hora (dado que por lo general las mujeres trabajan jornadas menores) las distancias se acortan y tienden a decrecer en el tiempo: en 1988 los hombres reciban un 5,1% ms que las mujeres, y para 2008 la diferencia baj a 4,8%. Las remuneraciones del mercado laboral responden a distintas variables, como educacin y experiencia; la situacin en estos mbitos revela que las mujeres tienen en promedio uno o dos aos ms de educacin que los hombres, pero menos de aos de experiencia. En 2008 los hombres tenan tres aos ms de experiencia que las mujeres. Chacn et al. (2011) analizaron la segregacin ocupacional por gnero, los factores que la determinan y sus efectos en las remuneraciones de los ocupados de Costa Rica en el perodo 1988-2008. La segregacin ocupacional ocurre cuando un grupo (mujeres, hombres, minoras tnicas, jvenes) se encuentra representado por exceso o por defecto en algunas ocupaciones (Piras, 2006). La investigacin emple las Encuestas de Hogares de Propsitos Mltiples realizadas entre 1988 y 200850. Para medir la segregacin por gnero se estim el ndice de Duncan o de disimilitud (ID; Duncan y Duncan, 1955) utilizando la metodologa de Oaxaca y Ransom (1994), que descompone la diferencia entre los ingresos de los hombres y las mujeres en tres partes: la ventaja de los hombres, la desventaja de las mujeres (ambas suman la discriminacin) y la productividad. Adems, de acuerdo con los porcentajes de participacin, los grupos ocupacionales se clasicaron en tres categoras: ocupaciones femeninas, neutras y masculinas, las cuales fueron incluidas como variables explicativas en las ecuaciones de salarios51, usando las ocupaciones neutras como variable de control. Los resultados indican que la segregacin ocupacional (ID) se redujo en los dos perodos considerados, al pasar de 0,66 en 1988 a 0,62 en 2000, y de 0,64 en 2001 a 0,62 en 2008. Sin embargo, este descenso no fue proporcional al incremento en la participacin de la mujer, as como en su nivel de escolaridad. De hecho, en la composicin por grupos ocupacionales la distribucin de hombres y mujeres se mantuvo relativamente igual, incluso en los grupos compuestos por una mayora de mujeres. Esto impidi que el aumento total de la participacin femenina se tradujera en una disminucin similar en la segregacin, pues ambos sexos siguieron ubicndose en los mismos grupos ocupacionales; en el resultado agregado los grupos ocupacionales a un dgito permanecieron invariables y con niveles de segregacin casi constantes. Con la estimacin de las ecuaciones de salarios, se procedi a calcular las brechas salariales. Las diferencias en el ingreso laboral por hora se redujeron entre 1988 y 2001 para los asalariados, los asalariados privados y el total de ocupados, con lo que la situacin salarial femenina mejor. Sin embargo, la distancia entre esos mismos grupos aument entre 2001 y 2008. Para los asalariados pblicos la brecha aument entre 1988 y 2000, pero se redujo entre 2001 y 2008, lo cual implica que mejor la situacin de las mujeres. La desventaja femenina fue la que tuvo la mayor inuencia en la discriminacin, junto con el no deterioro del componente de productividad, el cual fue guiado principalmente por las ventajas que tienen las mujeres por su mayor escolaridad promedio. En general, no es posible identicar de modo especco el efecto de la segregacin sobre las brechas, debido a que este se diluye en el componente de la discriminacin y porque no se realiz un clculo de brecha de ingresos para cada grupo ocupacional. Para el perodo 19882000 se hall una reduccin del nivel de segregacin, paralela a una disminucin de la brecha salarial en todos los grupos (excepto en el de los asalariados pblicos). En cambio, entre 2001 y 2008 la reduccin de la segregacin no pudo ser asociada a la brecha, debido a que esta ltima aument para todos los grupos, excepto para los asalariados pblicos. Entre sus conclusiones, el estudio destaca que parte de la discriminacin puede provenir de la ausencia de polticas o de la inoperancia de las existentes. Surge entonces el desafo de que futuras investigaciones incorporen la eciencia de esas polticas y procuren determinar si las causas de la segregacin encuentran solucin en el marco normativo actual. En la misma lnea, es preciso formular polticas que permitan equiparar las condiciones de las mujeres que tienen mayor educacin, pero menos experiencia, debido a que ello interrumpe su participacin laboral. Las polticas van desde programas de planicacin familiar y opciones de cuido para los infantes, hasta la exibilizacin de las jornadas de trabajo. Fuente: Chacn et al., 2011.

Cdigo Electoral aprobado en agosto de 2009 (Ley 8765) dio un paso adelante al incorporar el principio de paridad de gnero en las estructuras partidarias y las nminas de eleccin. Asimismo, en las reas de capacitacin, formacin y promocin, obliga a los partidos a

utilizar los recursos de manera equitativa y a contemplar, entre otros temas, los derechos humanos y la igualdad de gnero (Zamora, 2010). Con respecto al objetivo de fortalecer la institucionalidad a favor de la igualdad y la equidad de gnero, destaca la

persistencia de problemas de recursos humanos y nancieros en la mayora de las ocinas municipales de la mujer y en las unidades de gnero (UGE) de las instituciones autnomas y del Gobierno Central. Palacios y Marenco (2009) reportan pocos cambios en las

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CAPTULO 2

RECUADRO 2.10

Sentar las bases e implementar acciones: principales retos de la Red de Cuido

La demanda de centros de cuido infantil ha venido creciendo en los ltimos aos, aunque no hay una estimacin precisa de su magnitud. En su Memoria Anual del 2010, la CGR reporta que en ese ao se atendi a 15.545 nios y nias con servicios de cuido y atencin integral pblicos o subsidiados por el Estado52, para una cobertura estimada del 11,5%, que es la proporcin de la poblacin menor de 6 aos en situacin de pobreza que tiene acceso a los servicios indicados. En este sentido, para el ente contralor esta cobertura es baja e insuciente; an ms, parece ser que el pas no ha logrado incrementar la cobertura en el perodo 2003-2005 (CGR, 2011). Los mayores avances en este mbito se registran en materia normativa, con el decreto ejecutivo 36020, del 8 de mayo de 2010, que crea de la Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil, as como la directriz 008-P, del 16 de agosto de 2010, que asigna un 2% de los ingresos anuales del Fodesaf para el nanciamiento de esa iniciativa. En trminos concretos, en el Presupuesto Nacional del 2010 se incluy una partida cercana a 1.500 millones de colones para iniciar el desarrollo de la Red, mediante una transferencia de recursos del Fodesaf al IMAS. De ese total, 700 millones se usaran como subsidios directos a las familias para el pago de servicios de cuido y 800 millones se destinaran a la construccin de centros de cuido, en alianza con distintas municipalidades del pas. El poco avance en la concrecin de la Red en el plano institucional, a pesar de la voluntad poltica, se debe en parte a lo complejo que resulta trasladar fondos del Gobierno Central a organizaciones como municipios, asociaciones de desarrollo comunal y otros entes privados, dado que el modelo adoptado apuesta a la construccin de centros de cuido y desarrollo infantil (Cecudis) en espacios locales, adems de aprovechar la infraestructura de los Cen-Cinai (Romn y Morales, 2011). En esta materia la CGR identic los siguientes desafos principales: i) la institucionalizacin de las funciones de direccin y coordinacin de la Red a nivel central y regional, ii) la institucionalizacin del rol de los gobiernos locales, iii) el uso eciente de los recursos en la construccin y equipamiento, tanto de los Cecudis como de los Cen-Cinai, iv) la satisfaccin efectiva de la demanda y v) la participacin de los actores locales. El mayor desafo segn la Contralora es sentar bases estructurales slidas, que permitan en los prximos aos llevar adelante la tarea, como un proceso continuo de mediano y largo plazos (CGR, 2011). Fuente: Elaboracin propia con base en CGR, 2011.

del Estado y para hacer un uso eciente de los recursos asignados (recuadro 2.10). Esta situacin demanda de los gestores de la PIEG y sus contrapartes institucionales mayor habilidad y creatividad en el diseo de las propuestas, pero tambin una gran capacidad para forjar acuerdos polticos (Romn y Morales, 2011). Algunas recomendaciones de Romn y Morales (2011) para obtener resultados en los objetivos de la PIEG en el corto plazo son las siguientes:
n Revisar el Plan de Accin con miras

a anar las prioridades y el trabajo en cada objetivo: viabilidad y realismo, sin perder el norte estratgico.
n Fortalecer las alianzas estratgicas

entre instituciones y promover nuevos vnculos entre los sectores pblico y el privado.
n Generar experiencias demostrativas

en el corto plazo en todos los objetivos, o en aquellos en los que exista mayor voluntad poltica.
n Fortalecer acciones desde un enfoque

de poltica universal y no solo desde las polticas selectivas, como se pretende en algunos casos.
n Implementar mecanismos de control

de calidad y medicin del impacto de los servicios brindados.

n Realizar y mantener en el tiempo una

tendencias sealadas por la PIEG en su balance inicial, y que se referan bsicamente a dicultades asociadas a la falta de recursos, el poco y desigual apoyo poltico y el dbil acompaamiento tcnico por parte del Inamu. En el perodo ms reciente quiz lo ms grave ha sido el incumplimiento de la directriz B14, aprobada en 2009 por el Ministerio de Hacienda, que obliga a introducir el enfoque de gnero en la planicacin y los presupuestos de las instituciones pblicas (Romn y Morales, 2011). Un hecho relevante es que, si bien en todos los objetivos se registran avances normativos, estos corresponden ms

a decretos y polticas, que a leyes propiamente dichas. Esto abre un escenario de mayor complejidad, por cuanto la puesta en marcha de las distintas iniciativas en muchos casos est supeditada a la prioridad poltica que se asigne a los temas, as como a la existencia de las condiciones y los recursos necesarios. El ejemplo ms claro en este sentido es el objetivo relacionado con el cuido de la infancia, el cual cuenta con instrumentos normativos y una clara decisin poltica, pero cuya concrecin depende de la capacidad para implementar las acciones en el entramado institucional

campaa de divulgacin sobre los objetivos de la PIEG, a partir de un enfoque que muestre los benecios del cierre de las brechas de gnero para todos los sectores de la sociedad, y que adems refuerce las reas en que los avances son menores.

>> PARA MS INFORMACIN SOBRE BRECHAS DE GNERO, vase Romn y Morales, 2011, en www.estadonacion.or.cr

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Desventajas socioeconmicas de las personas con discapacidad

Las condiciones econmicas, sociales, educativas y laborales de las personas con discapacidad en Costa Rica las colocan en una clara desventaja frente al resto de la ciudadana. Si bien en algunas situaciones particulares existe un sesgo positivo hacia esta poblacin, en el balance neto no se revierte el impacto de las barreras que limitan su pleno desarrollo. Esta realidad no es exclusiva de Costa Rica, tal como lo han demostrado Lamas (2010) y la Confederacin Nacional Griega de Personas con Discapacidad (HSO y SME, 2003), quienes sealan a este grupo como uno de los que sufren mayores niveles de vulnerabilidad y exclusin social. Desde que se realiz el Censo 2000, el pas no contaba con informacin cuantitativa actualizada sobre las condiciones individuales, familiares y socioeconmicas de las personas que viven con discapacidad. Ese vaco fue llenado de manera temporal por la Enaho 2010, en la cual se incorpor una pregunta especca que aport insumos para elaborar un perl de los grupos con necesidades especiales53. A partir de esos datos, en esta seccin se ampla el anlisis sobre este tema que se present en el Decimosexto Informe Estado de la Nacin. Cabe sealar que los resultados obtenidos deben leerse a la luz de la pregunta formulada en la encuesta 54, por lo que no necesariamente pueden ser comparados con otros estudios nacionales e internacionales de similar naturaleza. Segn los datos de la Enaho, en 2010 la proporcin de costarricenses que declaran vivir con al menos una discapacidad alcanz el 4,2% de la poblacin (cifra inferior al 5,3% captado por el Censo 2000), lo que equivale a un total de 190.338 personas. En este sentido sobresalen dos limitaciones que afectan a seis de cada diez personas con discapacidad: la dicultad para caminar y subir gradas, y el impedimento para ver aun usando lentes. Asimismo, un 28% de los integrantes de este grupo experimenta una segunda limitacin.

Esta poblacin presenta tres caractersticas. En primer lugar, la proporcin de hombres es mayor que la de mujeres (53,1%), situacin contraria al peso masculino en la poblacin nacional (49,6%). En segundo lugar, los segmentos de mayor edad dominan la pirmide poblacional del grupo con discapacidad. As, mientras las personas con ms de 50 aos representan un 19,7% de la poblacin sin discapacidad, entre las personas con condiciones especiales este porcentaje se eleva al 56,5%. En tercer lugar, las regiones Central y Brunca muestran tasas de discapacidad que superan la media nacional, contrario a la Pacco Central y la Huetar Norte, que se ubican por debajo. En este ltimo caso, dado que se trata de zonas donde predomina la poblacin rural, las bajas proporciones podran ser un indicativo de carencia de diagnsticos oportunos y limitaciones en el acceso a servicios bsicos. Como se coment anteriormente, las personas que viven con discapacidad suelen tener condiciones socioeconmicas ms precarias que el resto de la poblacin. Esto se constata al analizar tres indicadores. Primero, entre ellas la incidencia de la pobreza es superior: un 22,1% de las personas con una discapacidad y un 26,6% de las personas con dos discapacidades son pobres, en contraste con un 17,2% del resto de la poblacin. Segundo, el 42,5% de los individuos con necesidades especiales se ubica en los primeros tres deciles de ingreso, proporcin que es un 28% superior a la que registran las personas sin tales condiciones. Tercero, si bien los hogares del grupo que vive con discapacidad no muestran diferencias importantes en la tenencia de activos tradicionales (televisor, radio, cocina, refrigeradora, telfono jo) con respecto a su contraparte, las brechas s son relevantes en cuanto a la posesin de activos no convencionales, como computadoras y servicio de Internet. Los hogares sin discapacidad llegan a tener porcentajes de tenencia de estos bienes y servicios que duplican los observados en hogares de personas con discapacidad. La situacin de pobreza en este grupo est fuertemente asociada a dos

factores clave: acceso a la educacin y participacin en el mercado laboral. En materia educativa la evidencia es clara: las personas que viven con alguna discapacidad tienen menor escolaridad (en promedio tres aos menos); el 56% de ellas tan solo aprob la enseanza primaria. Adems, la mitad de los nios con discapacidad que se encuentran dentro del sistema educativo no cursan el grado que corresponde a su edad y casi un 5% tiene un rezago de ms de cinco aos. Adems, su tasa de desercin es ocho veces mayor en primaria y 1,7 veces mayor en secundaria. Esto se debe, segn las respuestas obtenidas por la Enaho, a los problemas de salud o discapacidad (60% de los desertores), seguidos de lejos por la imposibilidad de pagar y la falta de inters por el estudio (alrededor del 10% cada una). El primer factor puede interpretarse de tres formas: la persona desert porque su condicin de salud le impeda asistir regularmente al centro educativo; lo hizo porque su discapacidad encontr barreras dentro del sistema (no cumpla requerimientos para matricularse en un centro acadmico regular o el centro no posea la infraestructura apropiada) que le impidieron avanzar al ritmo adecuado, o no logr insertarse porque los centros de enseanza especial no tenan cupo. Como es de esperar, los bajos niveles educativos redundan en exclusin del mercado laboral o en una insercin de baja calidad. En efecto, el 63,7% de las personas con discapacidad se encuentran inactivas laboralmente y, entre quienes estn dentro de la PEA, un 8,9% est desempleado. Aqu hay dos aspectos por analizar. Por un lado estn los motivos para no buscar empleo; al igual que en el caso de la educacin, el 57,8% de los integrantes de este grupo considera que su condicin los obliga a mantenerse inactivos. Por otro lado estn las razones por las cuales no se encuentra trabajo; sobre este punto, el 59% de los encuestados mencion otras condiciones (que incluyen la discapacidad) y la edad. El desempleo entre las personas con discapacidad no solo es mayor, sino que

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CAPTULO 2

suele ser ms duradero. En total, un 33% de los desempleados con discapacidad ha estado en esa situacin por ms de un ao, en contraste con el 12,9% de los dems desocupados. Para los que trabajan, las condiciones en que lo hacen tambin son ms precarias. En general, los trabajadores con discapacidad suelen gozar menos de salario jo, aguinaldo, vacaciones pagas, seguro de riesgos del trabajo y pago de horas extra. Claro est, estos resultados deben verse a la luz del tipo de insercin laboral. Si bien para todas las personas, con y sin discapacidad, el sector privado representa el 75% de las fuentes de trabajo, entre las primeras un 45% lo hace en actividades informales, algo que ocurre en el 28,5% de las segundas. Por ltimo, uno de los detalles ms importantes que surge del anlisis de la Enaho es la participacin positiva de los hogares de personas con discapacidad en programas sociales pblicos de diversa naturaleza. En trminos de cobertura de la seguridad social, solo ocho de cada cien individuos con necesidades especiales no tienen seguro de salud de la CCSS, mientras que en el grupo sin discapacidad la tasa llega a catorce de cada cien. Los aportes que hace el Estado en el aseguramiento de las personas con discapacidad, a travs del rgimen no contributivo y por cuenta del Estado, son vitales para este grupo. Por el contrario, la aliacin a un rgimen de pensiones s resulta mucho menor para esta poblacin, y en particular para las mujeres. En promedio, el porcentaje de personas con necesidades especiales que no cotiza para el rgimen de la CCSS es el doble que entre sus contrapartes. Adems, por cada cien hombres con discapacidad que cotizan a la CCSS, hay 95 mujeres en la misma condicin que lo hacen. Y entre quienes no cotizan al rgimen obligatorio, el 87,1% tampoco tiene un seguro voluntario, todo lo cual resulta en que un 4% de las personas con discapacidad no cotiza para ningn rgimen de pensiones. Por ltimo, la informacin disponible indica que este grupo ha venido ganan-

do un espacio importante en otros programas sociales no contributivos, aunque todava es necesario fortalecer su condicin general como poblacin beneciaria. Por ejemplo, al realizarse la Enaho 2010 un 20% de los hogares de personas con discapacidad haba recibido un bono de vivienda, frente al 17% registrado a escala nacional. Asimismo, un 27,1% de los estudiantes de primaria y un 30% de los de secundaria reciba becas de Fonabe; estas cifras corresponden a un 3% del total de becas entregadas, pese a que los alumnos con necesidades especiales representan un 1,9% del estudiantado total. Claro est, el benecio est llegando a las personas que asisten al sistema educativo, las cuales, como se vio, son un segmento comparativamente pequeo dadas las altas tasas de desercin en este grupo. Tambin hay un mayor uso de comedores escolares, pero en transporte estudiantil solo ocho de cada cien alumnos con discapacidad hacen uso del servicio.

>> PARA MS INFORMACIN SOBRE DISCAPACIDAD, vase Pacheco, 2011b, en www.estadonacion.or.cr

Gestin de la equidad y la integracin social

Mantener y ampliar los logros en desarrollo humano demanda esfuerzos sostenidos en la aplicacin de polticas pblicas orientadas a promover la equidad y la integracin social. En esta seccin el anlisis se enfoca en la inversin social pblica, su nanciamiento, estrategias e impactos, en el entendido de que constituye la principal herramienta para compensar las desigualdades generadas por la dinmica econmica y para establecer una mejor plataforma para el desarrollo humano. La inversin social pblica (ISP) logr capear la crisis econmica de 2008 y 2009, pues sigui expandindose en esos aos y hasta el 2010, como resultado de decisiones polticas que mantuvieron su prioridad. En particular,

la inversin en educacin -durante toda la dcada- y los programas sociales selectivos -durante el ltimo quinquenio- son los sectores que han tenido mayor respaldo poltico, traducido en recursos reales adicionales, por encima del crecimiento de la poblacin (Trejos, 2011). Si bien el segundo quinquenio de la dcada de 2000 se inici con una amplia holgura scal, que facilit la asignacin creciente de recursos a los programas sociales, la sostenibilidad de este ritmo de expansin podra verse amenazada por la eventual escasez de recursos scales en los prximos aos. Experiencias pasadas muestran que en contextos de restriccin scal la ISP se torna vulnerable, en particular la destinada a programas sociales selectivos. El leve incremento de esa inversin en 2010, menor al 1% con respecto a 2009, podra ser la antesala de un crecimiento nulo o negativo en los siguientes perodos. Adems, si a los problemas scales del Gobierno Central se agregan las dicultades nancieras de la CCSS, las perspectivas generales de la inversin social no son optimistas. A lo anterior hay que sumar una serie de retos que este Informe ha venido mencionando y que mantienen vigencia 55. En particular, parece necesario mejorar la eciencia del gasto focalizado -aspecto que adquiere mayor relevancia en perodos de crisis scal- y complementar los esfuerzos de expansin de capacidades de la personas en salud y educacin, con una poltica de empleo ms proactiva. Asimismo, el pas debe avanzar hacia una estrategia que articule mejor los esfuerzos institucionales y que fortalezca sectores como cultura y vivienda, que contribuyen a mejorar la calidad de vida de la poblacin, pero que no siempre han recibido recursos sucientes.

Pese al deterioro de las nanzas pblicas, inversin social se mantiene

Para precisar el comportamiento de la ISP en la ltima dcada, detallada a nivel de sectores o funciones y por tipos de programas, se trabaj con los datos

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de la STAP del Ministerio de Hacienda, los cuales fueron depurados y desagregados utilizando informacin de las instituciones involucradas56. Por tal motivo, las cifras de esta seccin dieren de las presentadas en el apartado Acceso a un ingreso digno de este mismo captulo57. La mayor diferencia se da en el sector de seguridad social, por la consolidacin del Fodesaf y la depuracin del IMAS y la JPS. Teniendo en cuenta estas observaciones, y a partir de estas mediciones ms precisas, los resultados indican que en 2010 la ISP total super los 4,1 billones de colones y la ISP por habitante se ubic en torno a los 906.000 colones anuales. Esto permite armar que durante la recuperacin econmica de ese ao se registr una expansin de la ISP por habitante, pese al deterioro de las nanzas pblicas (Trejos, 2011). El anlisis por sectores revela que educacin fue el segmento de mayor expansin dentro del gasto social durante el 2010, particularmente la educacin general o bsica. De manera agregada, este sector absorbi algo ms de un tercio de la ISP total y la educacin general represent casi dos tercios de la inversin educativa, relacin que sube a tres cuartos cuando se agregan los incentivos para estudiar que se aplican en esos niveles educativos. Adems, por segundo ao se alcanz y super la norma constitucional del 6% del PIB, incluso sin considerar la participacin del INA En orden de importancia el siguiente sector fue salud, con casi un 29% de la ISP. De ese total, algo ms de la mitad se destin a los servicios hospitalarios y casi tres cuartas partes a los servicios curativos (consulta mdica y hospitalizacin). La inversin anual en salud fue cercana al 6% del PIB, aunque el sector sufri una leve contraccin real de sus recursos por habitante durante el 2010, generada en los servicios curativos de la CCSS y en los Cen-Cinai. El resto del Ministerio de Salud y sus rganos desconcentrados (salud pblica) mostraron una amplia expansin. La contraccin de la ISP por habitante en los servicios de atencin primaria, secundaria y terciaria corrobora que el crecimiento de

los gastos nominales, que ha llevado a los problemas nancieros de la CCSS, se concentra en el rubro de salarios, ms que en un aumento en los servicios prestados. Seguridad social absorbi una porcin similar a las de los segmentos anteriores (27%), de modo que estos tres sectores abarcaron casi el 90% de la ISP total. A su interior, el pago de pensiones contributivas represent el 79% de la ISP del sector y un 21% de la ISP total, aunque este rubro es uno de los que menos se expandi en trminos reales y paulatinamente ha perdido participacin dentro del sector. En conjunto, el segmento de seguridad social mostr un crecimiento real de sus recursos, aunque limitado, y los programas de mayor dinamismo fueron los relacionados con el apoyo a los grupos vulnerables por pobreza, exclusin o discriminacin, favorecidos por las reformas al Fodesaf que se aprobaron al nal de 2009 y comenzaron a ejecutarse en 2010. Las pensiones no contributivas tambin tuvieron una expansin real durante ese ao, pero ms modesta. El sector de vivienda y territorio, por el contrario, mostr un comportamiento desfavorable, ya que por segundo ao consecutivo se contrajo en trminos reales. En el 2010 la reduccin fue cercana al 2% de la ISP total y el 3% de la ISP por habitante. A su interior, la mayor contraccin (7%) se dio en los servicios de vivienda, donde predomina el subsidio del bono familiar de la vivienda. En cambio, la ISP asociada al suministro de agua para consumo humano registr una ampliacin real. Finalmente, los servicios culturales y recreativos -que no llegan a representar el 1% de la ISP- tambin mostraron una contraccin real. El repunte que vivi este sector en 2009 fue insuciente para modicar su marginal posicin. Aunque est compuesto por una gran cantidad de instituciones, este es un segmento que por su limitado tamao enfrenta una gran volatilidad en sus recursos reales (Trejos, 2011). Tambin es posible clasicar los programas sociales segn los criterios que se aplican para que las personas acce-

dan a sus benecios. De este modo se distinguen cuatro tipos de programas: i) universales, aquellos dirigidos a toda la poblacin, ii) restrictivos, los que demandan el cumplimiento de ciertos requisitos (como la educacin superior), iii) contributivos, cuyo acceso pasa por un aporte previo que otorga el derecho a disfrutar del benecio en el futuro y iv) selectivos, los dirigidos a grupos de menores recursos, vulnerables o que sufren situaciones de exclusin o discriminacin. Los programas universales se expandieron en el 2010 con respecto al 2009, especialmente los servicios educativos y el suministro de agua. Representaron el 58% de la ISP total y el monto destinado a ellos fue equivalente al 12,6% del PIB y el 45% del gasto pblico. Estas cifras muestran la alta prioridad que tiene, dentro de la inversin social, la creacin y proteccin de las capacidades de las personas (cuadro 2.13). La inversin en programas restrictivos se concentra mayoritariamente en la educacin postsecundaria (71% de su ISP total), porcentaje que sube al 88% cuando se agregan los programas de capacitacin. Estos servicios equivalen al 2% del PIB y a alrededor del 7% del gasto del Gobierno General. Durante el 2010 mostraron una contraccin real del 2,2% en trminos globales y de 3,3% en trminos per cpita (Trejos, 2011). Los servicios contributivos concentraron alrededor de una quinta parte de la ISP total, un 4,7% del PIB y casi un 17% del gasto del Gobierno General. Los regmenes con cargo al Presupuesto Nacional cayeron en trminos per cpita, mientras que los pagos de pensiones del rgimen de invalidez, vejez y muerte de la CCSS tuvieron un aumento real, tanto global como per cpita. Finalmente, los programas sociales selectivos mostraron la mayor expansin en el 2010, despus de los servicios universales. Representaron el 11,5% de la ISP total, el 2,5% del PIB y casi un dcimo del gasto pblico. Los incentivos para estudiar (comedores escolares, transporte, becas y el programa Avancemos) fueron los

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CAPTULO 2

CUADRO 2.13

Inversin social pblica, segn criterio de acceso y programa. 2010

Total (millones de colones) Todos los sectores sociales Servicios universales Educacin general Salud pblica Atencin primaria Atencin curativa Suministro de agua Servicios municipales Servicios restrictivos Educacin postsecundaria Formacin profesional Servicios culturales y recreativos Regulacin del trabajo Servicios contributivos Pensiones IVM-CCSS Presupuesto Nacional Servicios selectivos Incentivos para estudiar Nutricin (Cen-Cinai) Pensiones no contributivas Apoyo a grupos vulnerables Servicios de vivienda 4.134.633 2.379.518 914.238 48.218 248.592 860.270 83.491 224.709 392.298 280.675 63.728 32.616 15.279 886.831 380.995 505.836 475.986 146.625 24.117 97.909 122.068 85.267 Per cpita (colones) 906.015 521.419 200.335 10.565 54.473 188.509 18.295 49.240 85.964 61.504 13.965 7.147 3.348 194.330 83.487 110.843 104.302 32.130 5.285 21.455 26.748 18.684 Distribucin porcentual Composicin (porcentajes)

100,0 57,6 22,1 1,2 6,0 20,8 2,0 5,4 9,5 6,8 1,5 0,8 0,4 21,4 9,2 12,2 11,5 3,5 0,6 2,4 3,0 2,1

100,0 38,4 2,0 10,4 36,2 3,5 9,4 100,0 71,5 16,2 8,3 3,9 100,0 43,0 57,0 100,0 30,8 5,1 20,6 25,6 17,9

Fuente: Trejos, 2011, con informacin de la STAP y de las instituciones involucradas.

dominantes dentro del grupo, con un 31% de los recursos totales, seguidos por los programas dirigidos a los grupos vulnerables por pobreza, exclusin o discriminacin (26% del total); estos ltimos fueron los que ms crecieron. Las pensiones no contributivas absorbieron una cuarta parte de la ISP de estos programas y los vinculados con la vivienda, que representan el 17% de los recursos, fueron los nicos que sufrieron una clara contraccin. Ello conrma que durante el ao se realiz un esfuerzo por proteger la creacin de capital humano entre la poblacin infantil (programas universales y selectivos).

Inversin social real por habitante fue un 15% mayor que la de diez aos atrs
El cierre de la dcada es un momento oportuno para analizar el comportamiento de la inversin social durante el perodo 2001-2010. Los resultados

muestran una contraccin de la ISP por habitante durante el primer lustro (2001-2005), particularmente por lo sucedido entre los aos 2003 y 2005, y un repunte importante en la segunda mitad del decenio. Este apartado presta atencin a las especicidades de esa evolucin. La ISP total aument un 7% real durante el primer quinquenio, con lo que se lograron mejoras discretas en las prioridades macroeconmica y scal asignadas a esta inversin. No obstante, en el segundo quinquenio la expansin total real fue del 25% (crecimiento medio anual de 4,5%). Al cierre de la dcada, la ISP total result un 34% superior a la existente en el ao 2000. Si se considera el crecimiento de la poblacin, se obtiene que durante la primera mitad de la dcada la inversin social por habitante acumul una reduccin del 1,2%, mientras que entre 2006 y el 2010 repunt en trminos reales un

17%. Esto signica que en 2010, la ISP por habitante fue un 15% mayor que la registrada diez aos antes (Trejos, 2011). Entre 2001 y 2005, solo el sector educativo exhibi un aumento de la ISP por habitante; los dems sectores cayeron en trminos reales con respecto al ao 2000; el ms afectado fue el sector de vivienda y territorio, en tanto que el de seguridad social registr el menor deterioro (grco 2.13). Entre 2006 y 2010 el sector educativo se mantuvo como el de mayor expansin, reejando as la prioridad asignada a este rubro durante el decenio, de modo que su participacin relativa en el total de la ISP termin en un 34%, esto es, casi cinco puntos porcentuales por encima del valor del 2000. En el quinquenio 2006-2010 todos los sectores experimentaron un crecimiento real en sus recursos por habitante, pero el sector vivienda y territorio no

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logr compensar la contraccin inicial, de modo que termin la dcada con una ISP real por habitante inferior a la que registr en el ao 2000. El sector de cultura y recreacin, no obstante su pequeez y alta volatilidad, ocup el segundo lugar en cuanto a crecimiento. Le siguieron los sectores de salud y seguridad social, pero en ellos la expansin fue insuciente y perdieron entre un punto (salud) y dos puntos (seguridad social) porcentuales en la distribucin relativa de la ISP total. La inversin educativa fue la que mostr el mayor y ms sostenido crecimiento durante toda la dcada, vista globalmente y para la mayora de los aos si se controla por el aumento de la poblacin, aunque su expansin real fue ms signicativa en el segundo quinquenio. En 2010, la ISP por habitante en servicios educativos super en un tercio a la del ao 2000. En la primera mitad del decenio, los servicios educativos con mayor expansin real por habitante fueron el nivel preescolar y las modalidades de educacin especial y de adultos, junto con los incentivos para estudiar (comedores, transporte escolar y becas). En el segundo quinquenio la educacin preescolar cedi terreno en favor de la secundaria, que claramente gan prioridad, y las otras modalidades mantuvieron un fuerte crecimiento. En todo caso, el rubro que ms se ampli en este perodo fueron los incentivos para estudiar (Trejos, 2011). Si se excluyen los servicios culturales y recreativos, los servicios de salud son los que muestran la segunda mayor expansin, aunque sta represent alrededor de la mitad del crecimiento del sector educativo. En el 2010, la ISP por habitante en servicios de salud fue apenas un 11% mayor que la del ao 2000. Pese a la contraccin de la ISP por habitante durante la primera mitad del decenio, no todos los componentes del sector salud siguieron esa tendencia. Los servicios de salud pblica y de hospitalizacin se expandieron. En el segundo quinquenio, toda la inversin en salud real por habitante creci, excepto la consulta externa, que permaneci estable y acumul as una

GRAFICO 2.13

ndice del gasto pblico social real por habitante, por sectoresa/ (base = ao 2000)
140 130 120 110 100 90 80

Educacin

Salud

Seguridad social

Vivienda y territorio

a/ Se excluye el sector de servicios culturales y recreativos, debido a su alta volatilidad y su peso marginal en el total de la ISP. Fuente: Trejos, 2011, con informacin de la STAP y de las instituciones involucradas.

reduccin real durante toda la dcada. La atencin primaria, por el contrario, mostr el mayor crecimiento real por habitante. La inversin asociada al Ministerio de Salud y sus instituciones adscritas (salud pblica) tambin registr una expansin importante, aunque mantuvo una participacin limitada dentro del sector (4% en el 2010). Los servicios de seguridad social fueron los que mostraron la menor expansin real en la ISP, aunque s lograron crecer y lo hicieron de un modo un tanto ms balanceado que los otros sectores. En el 2010 la ISP por habitante en este mbito result apenas un 8% mayor que la del ao 2000. Durante la primera mitad del decenio, pese a la tendencia decreciente del todo el sector, las pensiones contributivas crecieron, mientras que los programas de lucha contra la pobreza, la exclusin y la discriminacin exhibieron el mayor deterioro. En la segunda mitad del perodo, toda la inversin en seguridad social real por habitante se expandi; las pensiones contributivas tuvieron el menor crecimiento, en contraste con las pensiones no contributivas, que mostraron el mayor dinamismo. Los recursos

asignados al conjunto de programas de apoyo a los grupos vulnerables crecieron menos, y apenas lograron contrarrestar la cada sufrida entre 2001 y 2005, pero sin alcanzar la participacin relativa de esa poca. Como se ha sealado, dentro de la ISP, el sector de vivienda y territorio es el que muestra la evolucin ms negativa. La expansin de la segunda mitad de la dcada apenas sirvi para compensar la cada sufrida previamente, de modo que para el 2010 la inversin por habitante result apenas un 1% menor que la del ao 2000, lo que convirti a este sector en el nico que no tuvo un crecimiento real durante la dcada. En el primer quinquenio, los programas orientados a satisfacer las necesidades de vivienda de los grupos ms pobres fueron los que ms se deterioraron, seguidos por los servicios de suministro de agua para consumo humano. Esto reeja, adems, la vulnerabilidad de la inversin social dirigida a los grupos pobres en perodos de restriccin scal. En la segunda mitad de la dcada, no toda la ISP real por habitante en vivienda y territorio se expandi. Los ms afectados fueron los

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CAPTULO 2

recursos destinados a vivienda, que de nuevo sufrieron una reduccin real, de manera que al nal del perodo representaron tan solo dos tercios de la ISP real por habitante que tenan al inicio de este (Trejos, 2011).

>> PARA MS INFORMACIN SOBRE DISTRIBUCIN DE LA INVERSIN SOCIAL PBLICA, vase Trejos, 2011, en www.estadonacion.or.cr

Programas sociales selectivos con la mayor expansin en el ltimo quinquenio

Si bien los programas sociales selectivos estn incorporados en los distintos sectores sociales examinados en los prrafos anteriores, resulta de inters valorarlos como un grupo separado del resto. La ISP total real en los programas sociales selectivos se contrajo fuertemente durante el primer quinquenio de la dcada (un 10%), y dio lugar a la mayor reduccin conjunta observada. Esta contraccin fue acompaada por prdidas en las prioridades macroeconmica, scal y social, sobre todo en esta ltima. Por el contrario, durante la segunda mitad de la dcada la tendencia se revirti y los servicios selectivos tuvieron la mayor expansin con respecto a los dems programas sociales. En el perodo 2006-2010 la ISP real en programas sociales selectivos creci un 57% (9,5% anual promedio), con lo cual logr mejoras en las prioridades macroeconmica, scal y social. En el 2010 esta inversin represent el 2,5% del PIB, el 9% del gasto del Gobierno General y el 11,5% del gasto pblico social estimado (Trejos, 2011). El fuerte crecimiento de la inversin en la segunda mitad de la dcada se mantiene aun cuando se considera el crecimiento de la poblacin, de modo que la ISP por habitante en programas sociales selectivos resulta un 21% mayor que la del ao 2000. Los incentivos para estudiar, que incluyen el

programa Avancemos y las pensiones no contributivas, han adquirido una prioridad importante. En los primeros la inversin por habitante aument un 127%, en tanto que en las segundas la expansin fue de un 102%. El apoyo a los grupos vulnerables y los Cen-Cinai tuvieron incrementos ms modestos, en tanto que los programas de vivienda siguieron perdiendo recursos reales. En los ltimos aos, el Informe Estado de la Nacin ha dado seguimiento a dos programas sociales que transeren dinero en efectivo a las familias pobres: las pensiones del rgimen no contributivo (RNC) y el programa Avancemos, y ha valorado su impacto en la mitigacin de la pobreza. El RNC fue creado hace mucho tiempo, pero en el 2006 adquiri relevancia por el aumento en el nmero y monto de las pensiones. A partir de julio de ese ao el monto de la pensin no contributiva ha crecido anualmente, y pas de 17.500 colones en 2006 a 70.125 en 2010. El total de beneciarios se mantiene en alrededor de 80.000 personas y el costo total del programa es cercano al 0,5% del PIB (Sauma, 2011b). Para estimar el impacto del RNC en la pobreza se realiza una simulacin en la que se compara la situacin de los hogares sin pensin y con pensin, con datos de las encuestas de hogares58. Los resultados indican que en 2010 el RNC logr reducciones de -1,7 puntos porcentuales en la pobreza total y de -1,9 puntos porcentuales en la extrema (cuadro 2.14). La distribucin relativa de los beneciarios (pensionados) del RNC por niveles de ingreso per cpita de los hogares, sin considerar el monto de la pensin, muestra que el programa es altamente progresivo, es decir, que benecia sobre todo a los hogares pobres. En 2010, el 70% de los hogares beneciarios se ubicaba entre los deciles primero y tercero. El grado de ltracin (esto es, la suma de los beneciarios del cuarto decil o ms) se estima en 30%, con tendencia creciente desde el 2006. Este aumento en las ltraciones se explica, en parte,

porque en el 2010 no hubo pensionados en hogares con ingreso ignorado, grupo que en aos previos alcanz entre el 4% y el 8,2% de los beneciarios. El otro programa de transferencias que se examina es Avancemos, creado en el 2006 con el objetivo ayudar a los hogares pobres a mantener a sus hijos e hijas en la educacin secundaria (y reducir la desercin). Aunque esta iniciativa no tiene como propsito central reducir la pobreza, se considera importante conocer su impacto inmediato sobre ese fenmeno. En el 2010 el programa contaba con 185.214 beneciarios y su costo anual ascendi a 49.500 millones de colones (0,25% del PIB). Los montos mensuales de la transferencia no han variado desde el inicio del programa y uctan entre 15.000 colones para sptimo ao y 50.000 para duodcimo. Para el 2010, el impacto de Avancemos se estima en una reduccin de 0,5 puntos porcentuales, tanto en la pobreza total como en la extrema (cuadro 2.15). Este resultado es ligeramente superior al que se report para el perodo 2007-2009, lo cual es consistente con los mayores niveles de pobreza observados en esos aos. En otras palabras, ante la recesin econmica y la lenta recuperacin del empleo y los ingresos, la transferencia monetaria cobr mayor importancia para los hogares de menores ingresos (Sauma, 2011b). Los niveles de ltracin de este programan superan los del RNC. En total, el 64% de los beneciarios pertenece a los tres primeros deciles de ingreso, lo cual implica que uno de cada tres beneciarios corresponde a una ltracin (del cuarto al dcimo decil). El porcentaje de ltraciones ha crecido en el tiempo, pues en el 2007 representaba el 28%. Esta situacin podra reejar una mayor laxitud en los criterios de seleccin. >> PARA MS INFORMACIN SOBRE PROGRAMAS SOCIALES SELECTIVOS, vase Trejos, 2011 y Sauma, 2011b www.estadonacion.or.cr

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CUADRO 2.14

Estimacin del impacto de las pensiones del rgimen no contributivo sobre la pobreza. 2006-2010
Pobreza total Incidenciaa/ 2006 Sin pensin Con pensin de 17.500 colones Con pensin de 35.000 colones 2007 Sin pensin Con pensin de 40.250 colonesc/ Con pensin de 50.000 colones 2008 Sin pensin Con pensin de 57.500 colones 2009 Sin pensin Con pensin de 66.125 colones 2010d/ Sin pensin Con pensin de 70.125 colones 20,7 20,2 19,3 18,3 16,7 16,1 19,6 17,7 20,4 18,5 23,0 21,3 Impactob/ Incidenciaa/ 6,3 5,3 4,4 5,3 3,3 3,1 5,5 3,5 6,5 4,2 7,9 6,0 Pobreza extrema Impactob/

-0,5 -1,4

-1,0 -1,9

-1,6 -2,2

-2,0 -2,2

-1,9

-2,0

-1,9

-2,3

-1,7

-1,9

a/ Porcentaje de hogares con ingreso conocido en condicin de pobreza total o extrema. b/ Impacto medido segn la cantidad de puntos porcentuales en que cambia la incidencia de la pobreza. c/ El ajuste de las pensiones a 50.000 colones comenz a regir en junio de 2007, pero se aprob despus de la fecha de pago de ese mes, por lo que se hizo un pago retroactivo de 15.000 colones. Sin embargo, al momento de la encuesta no todos los pensionados haban retirado la diferencia, por lo que el 65% de los entrevistados declar haber recibido 35.000 colones y el 35% restante report 50.000, para un promedio de 40.250 colones. d/ Se utiliza la nueva Encuesta Nacional de Hogares y las nuevas lneas de pobreza. Fuente: Sauma, 2011b, a partir de las EHPM y la Enaho 2010, INEC.

CUADRO 2.15

Estimacin del impacto del programa Avancemos sobre la pobreza. 2007-2010

Pobreza total Incidenciaa/ 2007 Sin beca Con beca 2008 Sin beca Con beca 2009 Sin beca Con beca 2010c/ Sin beca Con beca 17,0 16,7 17,9 17,7 18,9 18,5 21,8 21,3 Impactob/ Pobreza extrema Incidenciaa/ 3,5 3,3 3,7 3,5 4,4 4,2 6,5 6,0 Impactob/

-0,3

-0,2

-0,2

-0,2

-0,4

-0,2

-0,5

-0,5

a/ Porcentaje de hogares con ingreso conocido en condicin de pobreza total o extrema. b/ Impacto medido segn la cantidad de puntos porcentuales en que cambia la incidencia de la pobreza. c/ Se utiliza la nueva Encuesta Nacional de Hogares y las nuevas lneas de pobreza. Fuente: Sauma, 2011b, a partir de las EHPM y la Enaho 2010, INEC.

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ESTADO DE LA NACIN

EQUIDAD E INTEGRACIN SOCIAL

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La coordinacin del captulo estuvo a cargo de Jos Francisco Pacheco. La investigadora asociada fue Natalia Morales. La edicin tcnica la efectuaron Jorge VargasCullell, Isabel Romn, Marcela Romn y Natalia Morales. Se prepararon los siguientes insumos: Pobreza, desigualdad en la distribucin del ingreso y empleo en un contexto lenta recuperacin econmica y crisis scal y Costa Rica en los sistemas de medicin internacionales: consideraciones metodolgicas y sustantivas, de Pablo Sauma; La inversin social en un contexto de restricciones scales y recuperacin econmica: el 2010, de Juan Diego Trejos, y Tendencias en el sector salud y perl de la persona con discapacidad, de Jos Francisco Pacheco. Por sus aportes y contribuciones especiales se agradece a: Luis Bernardo Senz (CCSS), Franklin Solano (Fuprovi), Adriana Chacn, Andrs Fernndez e Ingrid Fuentes, as como a los colaboradores del Programa Estado de la Nacin Jennifer Len, Dagoberto Murillo, Isabel

Romn y Rafael Segura. Tambin se reconoce la colaboracin de Albin Chaves, Daniel Collado y Mario Solano, quienes suministraron informacin relevante en el proceso de investigacin. Por su revisin y comentarios a los borradores del captulo se agradece a Helio Fallas, Mara Elena Gonzlez, Milena Grillo, Miguel Gutirrez, Floribel Mndez, Leonardo Merino, Guido Miranda, Pilar Ramos e Isabel Romn. Los talleres de consulta se realizaron el 1 de junio y el 16 de agosto de 2011, con la participacin de: Eduardo Alonso, Rebeca Alvarado, Rafael Arias, Mauricio vila, Jos Blanco, Margarita Bolaos, Sonia Caldern, lvaro Clix, Carmen Camacho, Helio Fallas, Mara Elena Gonzlez, Milena Grillo, Ilse Gutirrez, Ilse Herrera, Pedro Len, Gabriel Macaya, Eddy Madrigal, Floribel Mndez, Guido Miranda, Leda Muoz, Eduardo Prado, Rafael Quesada, Pilar Ramos, Ana Ruz, Luis Bernardo Senz, Christopher Sanabria, Pablo Sauma, Franklin Solano, Leonardo Soto, Mara Ethel Trejos, Vernica Wachong, Juan Zamora y Xinia Ziga. La revisin y correccin de cifras fue realizada por Natalia Morales.

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NOTAS
1 Para efectos operativos de esta aspiracin, se entiende por entorno la situacin macro del pas. 2 Debido a que el concepto de seguridad humana es tan amplio como el de desarrollo humano, su tratamiento en profundidad implicara estudiar diversos temas que componen el Informe Estado de la Nacin. Con el n de hacerlo ms manejable y relacionarlo con la principal preocupacin que anima al captulo 2 (la igualdad de oportunidades para ser y actuar), la temtica se aborda aqu desde una dimensin muy especca: la seguridad frente al delito, en el entendido de que sin esa seguridad se lesionan gravemente las posibilidades de ser y actuar de las personas. 3 Valorar el desempeo del pas con un enfoque de capacidades supone contar con informacin que permita dar respuesta a interrogantes como: cun sanas estn las personas, cun educadas son, cun libres estn para transformar el ingreso que reciben y los servicios a los que tienen acceso, en mejores opciones para realizarse conforme a los nes que consideran valiosos en su vida. Sin embargo, no se cuenta en Costa Rica con los insumos requeridos para contestar estas y otras preguntas similares, de modo que se pueda delinear un cuadro ms completo desde esta perspectiva. Esto ha representado para el Programa Estado de la Nacin un factor limitante en la valoracin del desarrollo humano. En el pas los sistemas de informacin apuntan, ms bien, a medir los bienes, servicios y oportunidades que se brinda a la poblacin en reas clave (salud, educacin, ingreso y vivienda dignos), o buscan dar seguimiento al desempeo institucional. En consecuencia, es con la informacin as recopilada y procesada que se puede analizar la situacin del pas en materia de equidad y pobreza (Programa Estado de la Nacin, 2010). 4 El bienestar de una sociedad depende del uso que se da al ingreso, no del nivel del ingreso mismo (PNUD, 1990); del uso que se da a las oportunidades que se brindan con los servicios institucionales y de los logros obtenidos con ellos, y no tan solo de la disponibilidad de acceso a dichos servicios. Por logros se entiende, dentro de este enfoque, no solo el bienestar, sino tambin el fortalecimiento de la condicin de agente de las personas (actor que tiene autonoma, que opta y acta responsablemente; Programa Estado de la Nacin, 2010). 5 El criterio de seleccin de los indicadores fue el seguimiento a las aspiraciones nacionales en materia del desarrollo humano. Se construy una serie anual desde 1990 para la mayora de ellos. 6 En la comparacin con el resto del mundo se utilizaron las estadsticas de organismos internacionales como el Banco Mundial, PNUD, Unesco, OIT, entre otros, que en su mayora abarcan un rango de 120 a 170 pases. Sin embargo, en los indicadores de inversin social y salario mnimo, debido a limitaciones de informacin, solo fue posible obtener las cifras para las naciones de la OCDE (veinticinco a treinta pases). Para determinar el grado de avance del pas con respecto al resto del mundo se elaboraron escalas ordinales, a partir de las cuales se establecieron los parmetros de comparacin. Se deni un umbral mximo (100) y uno mnimo (0) para medir de los intervalos que sealan la ubicacin de Costa Rica. 7 Una de las limitaciones que tiene la seleccin de los indicadores para valorar de acumulacin de capacidades es la disponibilidad de informacin comparable para un ranking de pases a nivel mundial, por lo que en algunas aspiraciones no ha sido posible incorporar un mayor nmero de indicadores. 8 Una tasa de matrcula por encima del 100% puede darse cuando, en un nivel educativo determinado, la poblacin que asiste supera en nmero al grupo que tiene la edad ocial para cursar ese nivel. Esta situacin reeja el rezago educativo. 9 La paridad de poder adquisitivo se obtiene al aplicar factores de conversin a variables de precios, niveles de gasto, ingresos o produccin de diferentes pases, y transformarlos en una unidad de medida comn para su correcta comparacin. 10 La Encuesta Nacional de Salud Sexual y Reproductiva 2010 contiene variables relacionadas con el acceso a informacin sobre planicacin y sexualidad, historia de embarazos, fecundidad, infecciones de transmisin sexual, actitudes hacia la diversidad sexual, violencia y roles sexuales, entre otros. 11 La comisin est conformada por la Asociacin Demogrca Costarricense (ADC), el Centro Centroamericano de Poblacin de la Universidad de Costa Rica (CCP-UCR), la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), el Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas (Unfpa), el Programa Conjunto de las Naciones Unidas sobre el VIH/SIDA (Onusida) y el Programa de Usaid para Fortalecer la Respuesta Centroamericana al VIH (Pasca-Usaid). 12 Uso de mtodos de planicacin familiar en mujeres casadas o en unin libre en el rango de edad de 15 a 49 aos. 13 Estos datos fueron generados por el Proyecto de fortalecimiento de la atencin integral del cncer en la red de la CCSS, a partir de informacin del Registro Nacional de Tumores del Ministerio de Salud y el INEC. El perodo para la estimacin de la incidencia naliza en el 2005, ya que ese es el ltimo ao disponible en el Registro Nacional de Tumores. Los datos sobre mortalidad corresponden al 2009. 14 Al formularse el presupuesto, las partidas de ingresos y gastos se encuentran equilibradas, es decir, tienen un saldo cero por construccin. Sin embargo, a medida en que transcurre el ao, y al realizarse el cierre anual, se producen desequilibrios entre ambos rubros, los que se arrastran al perodo siguiente en la partida de ingresos denominada recursos de vigencias anteriores. La existencia de saldos positivos en esta partida no debe llevar a la conclusin de que la institucin ha obtenido excedentes positivos, en el sentido de los estados nancieros ni en el sentido de Tesorera (OPS, 2011). 15 La insatisfaccin laboral se reere a la presencia de condiciones que limitan las capacidades y el bienestar de las personas trabajadoras segn sus expectativas, por lo que stas expresan su deseo de cambiar su actual situacin laboral y estn disponibles para aceptar otro trabajo que les favorezca. Las situaciones de insatisfaccin se presentan por insuciente remuneracin, sobrejornada horaria, por desaprovechamiento de las competencias o por inestabilidad laboral. 16 De los 569.588,6 millones de colones en cuentas por cobrar en el seguro de enfermedad y maternidad, 306.966,5 millones estn clasicados como activo corriente (de corto plazo) y 262.622,1 millones como activo no corriente (de largo plazo). 17 La deuda estatal con la CCSS a marzo de 2011 (421.276,3 millones de colones) se desglosa de la siguiente manera: 59.114,8 millones corresponden a cuentas por cuotas estatales subsidiarias; 182.177,7 millones se originan en la obligacin derivada del traslado de los servicios asistenciales y preventivos de salud, y los funcionarios que los atendan, del Ministerio de Salud a la CCSS; 104.524,0 millones representan el saldo de la deuda amparada en varios convenios con el Poder Ejecutivo y 75.459,8 millones son deudas por la atencin de la poblacin indigente (cubierta por Fodesaf). 18 En el 2010 el Departamento de Anlisis Estadstico del MEP efectu ajustes en el clculo de las tasas de escolaridad. Los cambios se relacionan con las edades ociales y utilizan las estimaciones de poblacin realizadas por el Centro Centroamericano de Poblacin y el INEC en agosto del 2008, junto con las nuevas edades ociales aprobadas el 19 de julio de 2007, como parte de la reforma al Reglamento de Matrcula y de Traslado de Estudiantes. Las cifras analizadas en esta seccin son totalmente comparables, pues el citado Departamento realiz los ajustes para todo el perodo. 19 La tasa neta de escolaridad relaciona el total de alumnos matriculados en un nivel educativo especco -cuya edad est dentro de los lmites establecidos por los reglamentos de educacin para ese nivel- y el total de poblacin de las edades correspondientes. Las edades que considera el Departamento de Anlisis Estadstico del MEP en la poblacin de referencia son: grupo interactivo II, 4 aos; ciclo de transicin, 5 aos; primaria, 6 a 11 aos (primer ciclo, 6 a 8 aos y segundo ciclo, 9 a 11 aos); y secundaria, 12 a 16 aos (tercer ciclo, 12 a 14 aos y ciclo diversicado, 15 a 16 aos). 20 La desescolarizacin o exclusin de los estudiantes del sistema educativo antes de nalizar el ao lectivo se analiza con el indicador de tasa de desercin intra-anual en la educacin regular, que calcula el Departamento de Anlisis Estadstico del MEP para la educacin preescolar, primaria y secundaria.

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21 Se considera con sobre-edad a los estudiantes que sobrepasan la edad ocial para el curso en que estn matriculados. As por ejemplo, el porcentaje de sobre-edad en primer grado se calcula como la relacin entre la matrcula de 8 aos y ms, con respecto a la matrcula total de ese nivel; en segundo grado se considera la matrcula de 9 aos y ms, y as sucesivamente (MEP, 2010). 22 El personal docente puede atender ms de un servicio educativo, ya sea dentro de la misma institucin o en diferentes centros; en otras palabras, los datos no representan el nmero de personas fsicas. 23 La informacin sobre el estado de la infraestructura la recoge el MEP todos los aos, con base en el criterio de los directores y directoras de los centros educativos. 24 Para estimar el ndice de situacin educativa se utilizaron los registros administrativos de las siguientes instancias del MEP: Departamento de Anlisis Estadstico, Departamento de Evaluacin Acadmica y Certicacin, Direccin de Programas de Equidad y Programa Nacional de Informtica Educativa (Pronie); este ltimo se desarrolla en coordinacin con la Fundacin Omar Dengo. La informacin est sistematizada a nivel de centros educativos, por lo que permite una amplia desagregacin geogrca. 25 El ndice de uso de nuevas tecnologas considera los siguientes indicadores: porcentaje de necesidades cubiertas de computadoras, computadoras por mil estudiantes, acceso a laboratorios de Informtica y porcentaje de estudiantes beneciarios del Programa Nacional de Informtica Educativa (Pronie). 26 El indicador de infraestructura se construy con el porcentaje de necesidades cubiertas de aulas acadmicas y servicios sanitarios, con base en el estado de la infraestructura y la cantidad adicional requerida que reportan las y los directores de los centros educativos al Departamento de Anlisis Estadstico del MEP. 27 El indicador de logro se construy con las siguientes variables: porcentaje de aprobacin en el ltimo ao y porcentaje de promocin en bachillerato. 28 Se reere a los jvenes que no asisten a la educacin formal y que no tienen trabajo ni lo buscan (estn fuera de la PEA). 29 En la Enaho, los motivos de no asistencia a la educacin se recopilan nicamente entre la poblacin de 5 a 17 aos. 30 El grupo de otros trabajadores est conformado principalmente por servidores domsticos y vendedores ambulantes, entre otros trabajadores de servicios no incluidos en las clases de obreros. 31 Los otros ingresos incluyen ingresos de capital, pensiones, becas para estudiar, ayudas del Estado, remesas y otras transferencias. 32 La nueva Encuesta Nacional de Hogares (Enaho) cambi el lmite de edad de la poblacin en edad de trabajar, de 12 a 15 aos. Sin embargo, en esta seccin se mantiene ese lmite a partir de los 12 aos. 33 Corresponde a las cifras de la Secretara Tcnica de la Autoridad Presupuestaria (STAP) para el conjunto del sector pblico y con una consolidacin al interior de cada funcin.

En este Informe se utilizan las estimaciones de poblacin ms recientes y se actualizaron los deactores de precios, por lo que los datos presentados pueden diferir ligeramente de los publicados en ediciones anteriores. 34 La inversin social son los recursos que el Estado destina al mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes, ya sea brindando de manera directa servicios como educacin y salud, realizando transferencias monetarias para que las familias adquieran bienes y servicios que les ayuden a satisfacer sus necesidades ms elementales, o nanciando instituciones pblicas encargadas de proveer bienes y servicios meritorios a bajo costo o en forma gratuita (Programa Estado de la Nacin, 2005). 35 Como la ISP se estima sobre todo el sector pblico, incluyendo empresas estatales, la comparacin con el gasto del Gobierno General sobredimensiona su prioridad scal. 36 Como se ha mencionado a lo largo de este captulo, la Enaho de julio del 2010 utiliz un nuevo marco muestral, cuyas implicaciones en el anlisis del sector vivienda son importantes. La clasicacin de algunos segmentos por rea rural y urbana vari, al igual que la consideracin del lmite de edad inicial de la PEA, que se tomar a partir de 15 aos, y no de 12 como se haca anteriormente. Por ello los resultados para el sector vivienda que se estiman con las encuestas de hogares no son comparables con los de aos anteriores. 37 Son viviendas que en general estn en buen estado, pero tienen alguno de sus componentes en estado regular. Para detalles metodolgicos, vase Fuprovi, 2010. 38 El Banhvi clasica a los hogares segn sus ingresos mensuales brutos. El primer estrato corresponde a las familias que reciben ingresos de hasta un salario mnimo, el segundo abarca de uno a dos salarios mnimos, y as sucesivamente. Hasta nales de 2010 los hogares que sobrepasaban cuatro salarios mnimos no tenan acceso al bono familiar de vivienda. 39 En sentido estricto, no todos los hogares que carecen de vivienda propia forman parte de la demanda o necesidad de vivienda propia. Son los casos de las personas que optan por alquilar, estudiantes o amigos que comparten una casa, familias ampliadas que residen en una sola vivienda como una preferencia, entre otros (Fuprovi, 2011). 40 El escenario asume una tasa de inters activa para vivienda del 12% anual y un plazo de veinticinco aos. Las estimaciones muestran que los hogares con ingresos de hasta cuatro salarios mnimos tendran como opcin un monto de solucin (entre bono y crdito) de hasta 22,4 millones de colones, mientras que los hogares con un rango de cuatro a diez salarios mnimos tendran posibilidad de recibir alrededor de hasta 52 millones de colones. 41 Asesinato perpetrado contra mujeres por sus parejas heterosexuales, especcamente esposos y concubinos; se excluyen los exesposos y los exconcubinos. 42 Homicidios dolosos contra mujeres, perpetrados por hombres, cuyo mvil o causa es de naturaleza pasional o sentimental. Aqu se incluyen las relaciones de exconcubinos y exesposos, as como atacantes sexuales y acosadores. 43 Entre los nuevos parmetros para la estimacin de la pobreza destacan los siguientes: i) actualizacin del

requerimiento calrico mnimo de la poblacin, para las zonas urbana y rural, a partir de la estructura de edades dada por la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos 2004, ii) denicin de una nueva canasta bsica alimentaria y, por ende, una nueva lnea de extrema pobreza, para las zonas urbana y rural, iii) establecimiento de una nueva canasta bsica no alimentaria, a partir de la proporcin del gasto no alimentario de los hogares del estrato de referencia, lo que lleva a una nueva lnea de pobreza, y iv) mejoramiento de la forma de actualizar el valor de la lnea de pobreza, as como la estimacin del ingreso de los hogares. 44 El lmite se deni tomando en cuenta el impacto sobre la pobreza de la situacin recesiva ms grave de los aos noventa, la de 1991 (Sauma, 2010). 45 El ndice de desigualdad es una medida que resume la manera en que se distribuye una variable (el ingreso o el gasto) entre un conjunto de individuos (Medina, 2001). 46 Segn Medina (2001), pese a que muchos estudios utilizan el ingreso per cpita para medir la concentracin del ingreso, en estricto rigor tcnico esta variable no sera tampoco la ms apropiada, ya que no considera el hecho de que las necesidades de las personas de menor edad pueden diferir de las de los adultos, adems de que hay bienes pblicos que dan servicio a todos sus miembros, independientemente del tamao de la familia. El autor recomienda que si el inters es mostrar lo que sucede con el nivel de vida de cada uno de los miembros del hogar, es necesario usar, como factor de correccin del ingreso, escalas de equivalencia que permitan construir una variable del ingreso equivalente del hogar (Medina, 2001). 47 Tradicionalmente, en este Informe el coeciente de Gini se calculaba de la siguiente manera: se agrupaban los datos en deciles a partir de la variable de ingreso per cpita del hogar, sin ceros ni ignorados, y se utilizaba el ingreso total del hogar para acumular por decil; adems, la estimacin se realizaba en forma manual con ayuda de los programas SPSS y Excel. 48 Para este Informe, la metodologa usada en las estimaciones de la desigualdad en la distribucin del ingreso entre personas es la siguiente: con la nica variable de ingreso neto per cpita del hogar, con ajustes para mantener la consistencia con la pobreza, se ordena y se acumula sin agrupar los datos en pocas categoras (como deciles). El clculo se realiz en el programa Stata. 49 Los seis objetivos estratgicos de la PIEG son: i) el cuido como responsabilidad social, ii) trabajo remunerado de calidad y generacin de ingresos, iii) educacin y salud de calidad a favor de la igualdad, iv) proteccin efectiva de los derechos de las mujeres y frente a todas las formas de violencia, v) fortalecimiento de la participacin poltica de las mujeres y el logro de una democracia paritaria y vi) fortalecimiento de la institucionalidad a favor de la igualdad y la equidad de gnero. 50 Sin embargo, no fue posible realizar un empate de los clasicadores de los grupos ocupacionales, por lo que se trabaj con dos subperodos: 1988-2000 y 2001-2008 (Chacn et al., 2011). 51 Las ecuaciones se calcularon para cuatro grupos principales: i) total de ocupados excluyendo trabajadores familiares no remunerados, ii) ocupados asalariados excluyendo servicio domstico, iii) ocupados asalariados pblicos y iv) ocupados

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asalariados privados excluyendo servicio domstico. Se estimaron las brechas de ingreso en los aos extremos de los dos perodos considerados: 1988, 2000, 2001 y 2008. 52 La CGR incluye en esta cifra a los beneciarios del programa de Atencin Integral del Ministerio de Salud (API), de los hogares comunitarios, de ONG subsidiadas por el PANI (Cidai) y los subsidios del IMAS a otros centros (CGR, 2011). 53 Los resultados de esta seccin deben tomarse con cautela, dado que el porcentaje de personas con discapacidad captado por la Enaho 2010 es menor que el reportado por el Censo 2000. Adems, para algunas variables, al realizar los cruces de las personas con discapacidad, no se capturaron casos, por lo que la muestra no permite obtener estimaciones estadsticamente conables en algunos temas. Los datos del Censo de Poblacin del 2011, en el cual se incorpor la misma pregunta, son ms ables y estarn disponibles en el futuro cercano.

54 La pregunta formulada en la Enaho es la siguiente: Presenta alguna limitacin que le diculte o impida permanentemente: ver aun usando lentes; or aun usando audfonos; hablar, caminar o subir gradas; utilizar brazos y manos; relacionarse con otras personas por alguna condicin mental; aprender y aplicar lo aprendido? 55 El Decimosexto Informe analiz la distribucin de la ISP por programas y entre grupos de personas beneciarias, segn clases sociales, grupos de edad, sexo y lugar de residencia. Para ms detalles vase Programa Estado de la Nacin, 2010. 56 La depuracin implica eliminar instituciones nancieras que no son prximas al Gobierno General, as como entidades que no eran parte del sector social en el pasado, y suprimir gastos de organismos que, aunque forman parte del sector social, no realizan gasto social. Tambin se agregan entes

que no se consideran parte del sector social (como el IDA) o se han excluido recientemente (MTSS) y se reacomodan otras instituciones entre sectores. Por ltimo, se efecta una consolidacin a nivel del sector social y no de cada funcin, como se hace en la primera seccin. Para ms detalles metodolgicos, vase Trejos, 2011. 57 Con estos ajustes la estimacin de la ISP total en el 2010 resulta un 7% menor que la presentada en la primera parte del captulo. 58 Debe recordarse que los cambios en las encuestas de hogares generan problemas de comparabilidad entre los resultados del 2010 y los aos previos.

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Oportunidades, estabilidad y solvencia econmicas

HALLAZGOS RELEVANTES
>> En 2010 el PIB retom una tasa de crecimiento positiva (4,2%), luego de la contraccin de 1,3% experimentada en 2009. La expansin alcanzada se mantuvo por debajo del promedio de Amrica Latina (6,0%) y lejos del promedio registrado en el perodo de auge previo a la crisis (6,7%). >> Todos los sectores que mostraron tasas de crecimiento negativas en el 2009 se recuperaron en el 2010, salvo la construccin, que incluso decreci a un ritmo mayor que el ao anterior. >> El consumo nal de los hogares se duplic (pas de crecer 1,5% a 3,4%), favorecido por la apreciacin cambiaria y un crecimiento positivo, por segundo ao consecutivo, de los salarios reales. >> Los sectores que operaron como canales de transmisin de la crisis mostraron signos de recuperacin, en especial las exportaciones, que crecieron un 6,8% (-7,6% en 2009). Las inversiones tambin mejoraron notablemente, al pasar de una cada del 9,8% en 2009, a una expansin del 2,6% en 2010, aunque se mantuvieron muy por debajo del promedio de los cinco aos previos al 2009 (8,7%). Por su parte, las divisas por concepto de turismo aumentaron un 15,6% (9,2% en la entrada de turistas). >> La tasa de desempleo se redujo de 8,4% a 7,3%, gracias a un aumento de 23.106 nuevos ocupados. Los sectores de mayor crecimiento en los ocupados fueron la industria, el sector nanciero y la electricidad. Por el contrario, la construccin, el comercio y el transporte mantuvieron tasas de crecimiento negativas. >> El dcit de cuenta corriente ms que se duplic en trminos absolutos. Pas de 576 millones de dlares en 2009 a 1.299 millones de dlares en 2010 (2,0% y 3,6% del PIB, respectivamente). El incremento provino sobre todo de la balanza comercial de bienes. >> Continu la tendencia de apreciacin del tipo de cambio que inici alrededor de septiembre del 2009. Al nal de 2010 ese indicador se ubic cerca del lmite inferior de la banda; como resultado, el coln registr una apreciacin promedio anual de 8,3%. >> La inacin aument 1,8 puntos porcentuales en comparacin con el 2009 (5,8% versus 4,0%), una variacin muy inferior al promedio de la ltima dcada (10,6%). >> La tasa bsica pasiva permaneci estable, en alrededor del 8% como promedio anual. En el 2009 fue de 8,3%. Este nivel se ubica por debajo del promedio de los ltimos cinco aos (10,7%). >> El crdito al sector privado se mantuvo estancado. Se expandi un 6,7% en el 2010, en contraste con un 11% en el 2009. Estas tasas estuvieron muy lejos de las alcanzadas antes de la crisis, las cuales superaron el 30%. >> Las nanzas pblicas siguieron deteriorndose. El dcit scal del Gobierno Central pas de 3,4% en 2009 al 5,2% en 2010. Esta situacin es el resultado combinado de una lenta recuperacin de la recaudacin (7,0%) y un importante aumento en los gastos (26,8%), sobre todo en aquellos que histricamente presentan una dinmica inercial de crecimiento.

INDICE
Hallazgos relevantes Valoracin general Aspiraciones Introduccin Oportunidades Economa se recupera, pero a un ritmo menor a partir del segundo trimestre de 2010 Recuperacin no alcanza a generar empleos para los grupos ms afectados por la crisis Caractersticas de la vieja economa limitan competitividad y progreso social del pas Aumenta nmero de Mipyme exportadoras, pero su desempeo se deteriora Pas con capacidad para hacer emprendimientos, pero con oportunidades limitadas La informalidad empresarial profundiza las disparidades econmicas Estabilidad y solvencia econmicas Inacin se mantiene baja, pero vulnerable a factores exgenos y transitorios Poltica monetaria con instrumentos limitados para incidir en factores que afectan el tipo de cambio La apreciacin cambiaria: retos para abordar su anlisis Presiones scales por inercia de gastos y recaudacin estancada Inconsistencia entre el Estado social de derecho y la carga tributaria Por segundo ao consecutivo, el crecimiento del gasto inercial acelera el deterioro scal Tema especial: Debilidades en el proceso de negociacin afectan la aprobacin de la reforma tributaria

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OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONMICAS

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CUADRO 3.1

Resumen de indicadores econmicos. 2000-2010

Indicadora/ Oportunidades Crecimiento del PIB real por persona (%) Crecimiento real del ingreso nacional disponible por persona (%) Formacin bruta de capital/PIB (%) Crdito al sector privado (% crdito total) Crecimiento de las exportaciones (dlares corrientes)a/ Tasa de desempleo abierto (%) ndice de salarios mnimos reales (enero 1995=100)b/ ndice de ingreso promedio real mensual (2000=100)c/ ndice de trminos de intercambio (1991=100) Estabilidad Inacin (IPC 2006=100) (%) Dcit comercial/PIB (%) Dcit de cuenta corriente/PIB Tipo de cambio efectivo real multilateral (1995=100)d/ Dcit Gobierno Central/PIB (%)e/ Solvencia Ahorro nacional neto/PIB (%) Reservas internacionales netas/importaciones por mesf/ Deuda interna del Gobierno Central/PIB (%)g/ Deuda externa/PIB (%)h/ Gasto pblico en educacin/PIB (%) 2006 2007 2008 2009 2010 Promedio 2000-2010

7,2 6,4 20,7 85,6 16,7 6,0 107,0 95,7 86,1 9,4 12,1 4,5 105,6 -1,1 12,5 4,6 22,9 16,0 5,0

6,4 6,1 22,7 92,2 13,9 4,6 108,5 104,6 83,7 10,8 11,3 6,3 99,7 0,6 13,0 5,1 19,2 13,7 5,2

1,3 0,8 24,5 70,2 1,8 4,9 107,0 106,8 82,8 13,9 16,8 9,3 89,8 0,2 11,1 3,8 17,5 12,0 5,7

-2,6 -0,7 22,4 86,9 -7,6 8,4 111,2 114,3 86,9 4,0 7,0 2,0 89,4 -3,4 8,5 5,6 21,5 12,3 6,8

3,0 2,1 21,8 86,0 7,6 7,3 113,9 117,5 87,6 5,8 9,7 4,0 83,5 -5,2 9,2 5,3 23,5 11,8 7,3

2,5 2,2 21,6 81,3 3,8 6,2 107,9 102,7 90,9 10,2 8,7 4,9 98,8 -2,4 9,9 4,3 24,3 16,8 5,6

a/ Exportaciones FOB; incluye el valor bruto de las exportaciones de los regmenes de zona franca y perfeccionamiento activo (admisin temporal). No incluye ajuste de balanza de pagos. b/ ndice de salarios mnimos reales promedio del ao. c/ Para el 2010, la Enaho introdujo cambios en la medicin de los ingresos, por lo cual sus resultados no son comparables con los de aos anteriores. Para el 2010 se consigna el dato del ingreso bruto con imputacin de valores no declarados. d/ ITCER, BCCR. Promedio anual del ao (1995=100). e/ Los ingresos totales son los de la Tesorera Nacional, incluyendo ingresos sobre pensiones. El total de gastos es el obtenido a la fecha. f/ Reservas netas del Banco Central de Costa Rica a diciembre de cada ao. Las importaciones no incluyen las compras de materias primas de los regmenes de perfeccionamiento activo y de zonas francas. g/ Incluye las amortizaciones de las obligaciones estipuladas en el artculo 175 de la Ley 7558. h/ Denominado en moneda nacional. El dato de 2001 incluye 20,0 millones de dlares en certicados de depsito a plazo adquiridos por el banco BICSA de Panam, y excluye 74,9 millones de dlares en ttulos de propiedad denominados en dlares (TP$) del BCIE, por estar considerados como parte de la deuda interna bonicada del Gobierno. Para el 2004 se excluyen 10 millones de dlares de TP$ del BCIE. La informacin sobre deuda pblica fue proporcionada por el Departamento Monetario del BCCR.

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OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONMICAS

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VALORACIN GENERAL
En el 2010 el crecimiento moderado del PIB, de los ingresos de las personas y del empleo -con la consiguiente reduccin del desempleo y el subempleo- no fue suciente para lanzar las campanas al vuelo y anunciar que la economa nacional, pese a ser calicada como lenta y dependiente del crecimiento global, logr recuperarse de la crisis. En ese ao (y en el 2011 hasta la fecha de cierre de esta edicin), tanto en el contexto nacional como en el internacional hubo seales de incertidumbre que obligan a valorar con mucha cautela los acontecimientos y las previsiones que se pudieran hacer hacia futuro. As, la incidencia de la pobreza, total y extrema, a pesar de las limitaciones de comparabilidad que provoc el cambio de las encuestas que se utilizan para su medicin, no solo no disminuy, sino que aument. La simple desagregacin del comportamiento de estas variables por sector econmico nutre la recomendacin de cautela y muestra resultados nada satisfactorios para grupos muy importantes, como los obreros no calicados y los trabajadores informales. Adicionalmente, los problemas scales han comenzado a repercutir en las instituciones y en las capacidades pblicas para generar condiciones que fomenten una mejor calidad de vida y mayores oportunidades para la poblacin. A su vez, las tendencias internacionales recientes auguran un nuevo ciclo recesivo, luego de un perodo de esfuerzos notables de inversin pblica, crecimiento moderado y acumulacin de deuda pblica. En el 2010 la economa costarricense sigui la ruta de crecimiento que se empez a gestar en la segunda mitad del 2009. La produccin creci en trminos reales un 4,2%, y solo la construccin se mantuvo contrada. El impulso provino de las exportaciones, el turismo y los ujos de inversin extranjera directa (IED). Tambin el consumo privado sirvi como un motor, favorecido por un segundo ao consecutivo de expansin de los salarios reales. Sin embargo, el empleo en el sector privado registr una muy dbil recuperacin, en especial en los segmentos ms afectados por la crisis: el trabajo informal y los obreros no calicados. Por su parte, el sector pblico gener 16.400 nuevos puestos, pero, al igual que en 2009, ello beneci a las clases intermedias, de modo tal que las oportunidades derivadas de ese incremento fueron insucientes para los grupos laborales ms vulnerables. Todo esto ayuda a explicar por qu en el 2010 la pobreza aument, a pesar del crecimiento de la produccin. El empleo formal se expandi en las actividades de la nueva economa y en los servicios de apoyo, no as en los sectores de la vieja economa, precisamente donde se ubica la mano de obra con menores ingresos y niveles de escolaridad; en este caso ms bien se registr, por segunda vez, una contraccin. La capacidad de las polticas de promocin de exportaciones y atraccin de inversiones para incidir sobre la vieja economa depende, en buena medida, de factores que trascienden su mbito de accin. Por ejemplo, la atraccin de IED hacia las zonas de menor desarrollo relativo no es posible mientras no se generen capacidades locales. En esos lugares predomina la mano de obra no calicada, pero Costa Rica dej de ser atractiva para empresas que hacen un uso intensivo de ella (como las textileras), en tanto que las compaas de servicios y de alta tecnologa, que el pas promociona en la actualidad, demandan mano de obra calicada, que no est disponible en esas zonas. Para lograr que la vieja economa y partes sustanciales de los servicios de apoyo ofrezcan oportunidades de empleo decentes, se requiere un conjunto de polticas de desarrollo productivo (PDP) orientadas a mejorar las capacidades productivas y el acceso nanciero de las micro, pequeas y medianas empresas (Mipyme), as como a impulsar la innovacin, el emprendedurismo1 y la formalizacin de los negocios, entre otros objetivos. Es necesario vincular las polticas de insercin internacional con las polticas de apoyo a las Mipyme, a n de mejorar el clima de negocios y superar los obstculos que a nivel interno enfrentan estas empresas. Estos ltimos quedan sugeridos por la corta vida de las Mipyme exportadoras y el deterioro de su desempeo. Una investigacin de campo realizada para este Informe encontr debilidades en el uso de las TIC, los procesos productivos, la innovacin, la gestin empresarial y la capacitacin, entre otras. En el tema del emprendedurismo tambin se presentan grandes retos asociados a las PDP. Segn diversos estudios, Costa Rica se ubica en una posicin desventajosa a nivel internacional, en buena medida porque existen pocas oportunidades para los emprendedores. Dos de los factores que afectan los emprendimientos son el escaso apoyo nanciero y las dicultades para obtener servicios no nancieros adecuados. En este sentido el Sistema de Banca para el Desarrollo no ha sido efectivo, pues no ha logrado crear instrumentos nancieros innovadores, tales como capitales semilla, capitales de riesgo, factoraje, franquicias y esquemas de leasing, entre otros. En lo que respecta a la estabilidad y la solvencia econmicas, el pas obtuvo resultados positivos en el 2010, pero en un horizonte no muy lejano se divisan situaciones de vulnerabilidad. La inacin se mantuvo baja por segundo ao consecutivo, pero en un nivel relativamente alto si se compara con lo observado en pases que tienen similares condiciones de estabilidad. No obstante la apreciacin que ha venido experimentando el coln, los precios de algunos productos importados muestran una rigidez a la baja que ha limitado su cada en estos aos. A ello se unen ciertas presiones al alza en los precios de los productos no transables y la dinmica de los precios regulados, todo lo cual ha restado competitividad al pas por la va del tipo de cambio real. La apreciacin cambiaria no es un fenmeno exclusivo de Costa Rica; otros pases viven la misma realidad, incluso a una escala mayor y con ms volatilidad. Esta situacin responde en buena parte a la poltica monetaria expansiva de los Estados Unidos y a las bajas tasas de inters en las naciones desarrolladas. Sin embargo, la alta dolarizacin que caracteriza a la economa costarricense tambin incide en los resultados, y las autoridades monetarias cuentan con instrumentos muy limitados para enfrentar la dualidad de monedas. La estabilidad interna asociada a la situacin scal se deterior por segundo ao consecutivo, y si bien en el 2010 an exista algn margen de maniobra, hacia adelante el panorama es complejo. La expansin de los gastos recurrentes, en particular los relacionados con la planilla, ya comienza a estrujar la inversin pblica y el gasto social. En la primera mitad del 2011 los esfuerzos por controlar los egresos se evidenciaron prcticamente en todos los renglones de gasto, pero los mayores ajustes se dieron en los dos rubros antes mencionados. Por su parte, los ingresos tributarios

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ESTADO DE LA NACIN

OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONMICAS

CAPTULO 3

VALORACIN GENERAL
siguen creciendo poco, lo que refuerza la urgencia de generar recursos frescos. Sin embargo, hasta muy avanzado el 2011, la propuesta de reforma scal planteada por el Gobierno enfrenta un clima desfavorable en el Congreso. Dotar al Estado de ms recursos resulta esencial para preservar el Estado social de derecho. Si se compara la carga tributaria por persona de Costa Rica con la de pases cuyo poder adquisitivo es parecido, se observa que en el 2009 sta fue inferior en un monto equivalente al 4,4% del PIB. Pero la brecha asciende a 7,6% del PIB si la comparacin se realiza con las naciones que tienen un ndice de desarrollo humano (IDH) alto, grupo al cual pertenece Costa Rica. Este resultado es muy importante, puesto que la ubicacin del pas en el grupo de IDH alto reeja la decisin de la sociedad de contar con servicios de educacin y salud, entre otros, similares a los del mundo desarrollado, aun cuando su ingreso sea inferior. En este sentido, surgen grandes interrogantes acerca de la posibilidad que tiene Costa Rica de continuar aspirando a altos niveles de desarrollo humano con el nivel relativo de su carga tributaria. Es decir, parece existir una inconsistencia entre la decisin que tom el pas hace casi medio siglo, de avanzar hacia un modelo de Estado social de derecho, y la disposicin para proveer los recursos que demanda el logro de ese objetivo.

ASPIRACIONES
>> CRECIMIENTO ECONMICO SOSTENIBLE
Crecimiento econmico sostenible, con efectos favorables en la generacin de nuevos empleos decentes2, los ingresos y las oportunidades de los distintos grupos sociales, con base en la formacin profesional y tcnica de los recursos humanos, niveles crecientes de competitividad autntica3 y en el uso racional de los recursos naturales.

>> GENERACIN DE AHORRO NACIONAL SOSTENIDO

Generacin de ahorro nacional sostenido, que contribuya de modo signicativo al nanciamiento de un proceso sostenible de inversin en el pas5.

>> POLTICAS ECONMICAS ARTICULADAS, SUSTENTABLES Y EFECTIVAS

Un Estado con responsabilidades claramente denidas en cuanto a la articulacin de polticas econmicas sectoriales, de proteccin social, ambiental y energtica que sean sustentables en el tiempo; atento a analizar y enfrentar las condiciones econmicas externas, con una disciplina de manejo macroeconmico responsable y con capacidad de ejercer controles efectivos sobre los servicios concesionados por el Estado.

>> NIVEL PRUDENTE DE DEUDA PBLICA DEL GOBIERNO

Deudas externa e interna del Gobierno que no pongan en peligro las inversiones que deba realizar el Estado en infraestructura y servicios bsicos para la poblacin.

>> INFLACIN REDUCIDA Y MENOR DE DOS DGITOS EN EL MEDIANO PLAZO

Inacin reducida y menor de dos dgitos en el mediano plazo, fundamentada, en parte, en un dcit scal controlado4, aunque no a costa de recortes en inversiones bsicas en servicios sociales y de infraestructura.

>> DISTRIBUCIN EQUITATIVA DE LAS LIBERTADES, OPORTUNIDADES Y CAPACIDADES DE TODAS Y TODOS LOS CIUDADANOS
Distribucin equitativa de las libertades, oportunidades y capacidades de todas y todos los ciudadanos, con especial consideracin de los ubicados en los quintiles ms bajos de ingresos, y crecientes remuneraciones reales del sector laboral, a n de permitir un acceso y un uso ms equitativos del ingreso y la propiedad de las fuentes de riqueza. Adems, un proceso econmico que genere menores desigualdades entre regiones, sin discriminaciones de raza, gnero, religin o edad.

>> ESTRATEGIAS DE DESARROLLO INCLUYENTES

Estrategias de desarrollo y polticas econmicas elaboradas de manera incluyente y equitativa, de modo que representen los intereses y necesidades de todos los sectores sociales y regiones del pas, y que incluyan la prospeccin ex ante, realizada en procesos participativos ciudadanos, de los efectos distributivos de cada una de las polticas.

>> ESTABILIDAD EN EL SECTOR EXTERNO

Estabilidad del sector externo, sobre la base de un dcit razonable de la cuenta corriente y reservas internacionales que nancien, en forma satisfactoria, las necesidades de importacin del pas.

CAPTULO 3

OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONMICAS

ESTADO DE LA NACIN

129

CAPTULO

Oportunidades, estabilidad y solvencia econmicas

Al igual que en los dos ltimos Informes, este ao el captulo se apart de su marco temporal de estudio (el ao inmediato anterior y las tendencias del ltimo decenio) e introdujo algunas cifras de los primeros meses de 2011, con el objetivo de profundizar y darle mayor perspectiva al anlisis de acontecimientos relevantes, como la recuperacin de la crisis internacional y la actual discusin sobre la sostenibilidad y la estabilidad de las nanzas pblicas. Tal como se document en la edicin anterior, la crisis del 2009 gener diferentes repercusiones sociales en el pas. Los sectores relacionados con la produccin de bienes fueron los ms afectados, en especial los que emplean mano de obra menos calicada. En cambio, la recuperacin que se experiment durante el 2010 estuvo basada fundamentalmente en actividades que se encuentran ligadas a los mercados internacionales. Cabe destacar que el consumo interno constituy tambin un factor de impulso. Dado lo anterior, la generacin de nuevas oportunidades en el 2010 tuvo un alcance limitado. La estabilidad interna del pas se vio favorecida por los bajos niveles de inacin, no as por el deterioro de las nanzas pblicas. En lo que respecta a la estabilidad externa, si bien el dcit de cuenta corriente se ampli, se mantuvo por debajo del promedio de la ltima dcada, en buena medida por la relativa estabilidad en los precios del petrleo y los alimentos y por un bajo crecimiento del crdito al sector privado. Este ao el captulo analiza un conjunto de temas relevantes que impactan de diversas maneras las oportunidades, la estabilidad y la solvencia econmicas, y que dan cuenta de qu tan lejos o cerca est el pas del logro de las aspiraciones en estos mbitos. Los ejes de investigacin que guiaron la elaboracin de esta entrega son: i) rasgos e implicaciones de la recuperacin econmica (2009-2010), ii) dinmica del sector exportador, desempeo de las Mipyme y banca de desarrollo, iii) inversin extranjera directa en zonas de bajo desarrollo econmico, iv) poltica cambiaria, v) inacin, y vi) situacin, vulnerabilidades y perspectivas scales del pas. Como tema especial se incluye un mapeo poltico del proyecto de Ley de Solidaridad Tributaria. Tambin se cuenta con valiosos aportes sobre los temas del emprendedurismo (Parque Tec) y la semiformalidad de las Mipyme costarricenses (Observatorio de Mipymes). De igual forma, hay aportes de Procomer, del Instituto de Investigaciones en Ciencias Econmicas de la UCR, del Ministerio de Hacienda y de la CCSS.

Introduccin
Este captulo analiza el desempeo de la economa costarricense desde el punto de vista del desarrollo humano sostenible. Los conceptos centrales que se evalan son las oportunidades, la estabilidad y la solvencia, a partir de la evolucin de diversos indicadores econmicos, sociales y sus efectos sobre la equidad y la integracin social. Las oportunidades expresan el acceso que tiene la poblacin a bienes y servicios de calidad, y se materializa en la creacin de nuevos empleos y en una mejor remuneracin de los mismos para los diferentes grupos sociales y en las distintas zonas del pas. Son consecuencia del crecimiento econmico, que a su vez es el resultado de los procesos de inversin, la formacin de recursos humanos, el aumento de la productividad y el uso racional de los recursos naturales. De ah que las oportunidades se evalan no solo con base en su cuanta, sino tambin a la luz de la equidad en su distribucin. La estabilidad se expresa en reducidos desequilibrios internos (dcit scal e inacin) y externos (balanza comercial y balanza de pagos), y permite el crecimiento econmico sin comprometer las oportunidades de desarrollo de las generaciones futuras. La solvencia es la capacidad de la sociedad para cubrir adecuadamente sus gastos, sin poner en riesgo la estabilidad. Ambas son fundamentales, y su evaluacin debe realizarse desde una perspectiva de mediano plazo, pues determinan la sostenibilidad del crecimiento.

Oportunidades
En 2010 continu la recuperacin que se comenz a gestar en la segunda mitad de 2009. El comportamiento de las exportaciones, el turismo y los ujos de inversin contribuy al crecimiento econmico. Adems, el consumo privado sirvi como un motor de la recuperacin, favorecido por la

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ESTADO DE LA NACIN

OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONMICAS

CAPTULO 3

expansin de los salarios reales por segundo ao consecutivo, la apreciacin cambiaria y la estabilidad en los trminos de intercambio. Casi todos los sectores, excepto la construccin, mostraron un mejor desempeo. Sin embargo, el empleo en el sector privado registr una muy dbil recuperacin, especialmente para los grupos ms afectados por la crisis (los trabajadores informales y los obreros no calicados). El empleo formal se expandi en las actividades de la nueva economa, no as en las de la vieja economa; en esta ltima -que es donde se ubica la mano de obra con menores niveles de escolaridad e ingresos- ms bien se produjo, por segundo ao consecutivo, una contratacin del empleo. De esta manera, la generacin de oportunidades fue insuciente para los grupos laborales ms vulnerables, hecho que ayuda a explicar el incremento de la pobreza en el 2010. Existen factores que limitan el acceso a los benecios de la insercin econmica internacional para ciertos grupos laborales, Mipyme y zonas geogrcas relacionadas con la vieja economa. En este sentido, surge el desafo de disear e implementar polticas de desarrollo productivo que permitan mejorar el capital humano (con especial nfasis en el dominio del idioma ingls y el uso de computadoras e Internet, adems del aumento en la escolaridad de los trabajadores) e impulsen los encadenamientos, el acceso a nanciamiento, la innovacin, el emprendedurismo y la formalizacin de los negocios, entre otros objetivos. En las siguientes secciones se analizan las principales fuentes y caractersticas de la recuperacin econmica que experiment el pas en el 2010, as como su impacto en la generacin de oportunidades de empleo a nivel de los diferentes sectores y actividades productivas, y tomando en consideracin las clasicaciones de vieja economa, nueva economa y servicios de apoyo empleadas en el Decimosexto Informe Estado de la Nacin6 (para este informe se hizo una revisin de las actividades incluidas

en cada tipo de economa. El detalle se presenta en el Anexo Metodolgico).

Latina, de 5,3%, en tanto que la contraccin de 2009 (-1,3%) fue menor que la de la regin (-1,7%).

Economa se recupera, pero a un ritmo menor a partir del segundo trimestre de 2010
La recuperacin de la economa costarricense inici hacia el segundo trimestre del 2009 y se aanz a un ritmo creciente durante los doce meses posteriores. Sin embargo, a partir del segundo trimestre de 2010 comenz a perder impulso. A nales del 2010 el crecimiento fue de 4,2% (grco 3.1). Comparativamente, el ritmo de recuperacin de la economa costarricense fue menor que el mundial (5%) y que el del grupo de pases en desarrollo y emergentes (3% y 7,3%, respectivamente). Incluso fue inferior a la expansin observada en Amrica Latina y el Caribe, donde el crecimiento alcanz un 6,1% en el 2010, sobre todo por el dinamismo que mostraron Argentina (9,2%), Brasil (7,5%), Per (8,8%) y Uruguay (8,5%), cuyas tasas fueron superiores al 7%. Tambin contribuy la expansin que se dio en Repblica Dominicana (7,8%) y Panam (7,5%). El crecimiento relativo de Costa Rica en el 2010 contrasta con los resultados obtenidos en el perodo 2004-2007 y en la reciente crisis. En el primer caso, el pas experiment un crecimiento de 5,9%, superior al promedio de Amrica

Exportaciones e inversin pierden impulso, pero consumo privado se acelera

Entre el segundo trimestre de 2009 y el primer trimestre de 2010 la produccin mostr una recuperacin sostenida, impulsada principalmente por las exportaciones y la inversin (formacin bruta de capital jo). A partir del segundo trimestre del 2010 ambas actividades perdieron dinamismo, lo que determin una desaceleracin del crecimiento (grco 3.2). En contraposicin, el consumo se mantuvo estable a lo largo de todo el perodo analizado. La desaceleracin de las exportaciones de bienes se debi principalmente al comportamiento de los regmenes especiales, cuyas ventas registraron crecimientos negativos hacia el nal del 2010. Por su parte, las exportaciones de servicios, en particular las empresariales, continuaron con el dinamismo que vienen mostrando desde hace varios aos. Es importante resaltar el papel de la formacin bruta de capital en la recuperacin de la economa a partir del segundo semestre de 2009. Este crecimiento obedeci, en mayor medida, al proceso de reposicin de inventarios

GRAFICO 3.1

ndice mensual de actividad econmica (IMAE) (variacin mensual)

8 6 4 2 0 -2 -4 -6

Fuente: Rosales, 2011, con datos del BCCR.

Abr-07 Jun-07 Ago-07 Oct-07 Dic-07 Feb-08 Abr-08 Jun-08 Ago-08 Oct-08 Dic-08 Feb-09 Abr-09 Jun-09 Ago-09 Oct-09 Dic-09 Feb-10 Apr-10 Jun-10 Ago-10 Oct-10 Dic-10 Feb-11

CAPTULO 3

OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONMICAS

ESTADO DE LA NACIN

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GRAFICO 3.2

GRAFICO 3.3

Crecimiento real del PIB, el consumo, las exportaciones y la inversin (variacin interanual por trimestres)a/
25% 20% 15% 10% 5% 0% -5% -10% -15% -20% I 07 I 08 I 09 III 07 III 08 III 09 I 10 III 10 IV 07 IV 08 IV 09 IV 10 II 07 II 08 II 09 II 10

Crecimiento real del consumo, privado y pblico (tasa de variacin interanual por trimestres)
10% 8% 6% 4% 2% 0% I 07 II 07 III 07 IV 07 I 08 II 08 III 08 IV 08 I 09 II 09 III 09 IV 09 I 10 II 10 III 10 IV 10 Consumo privado Consumo pblico Fuente: Rosales, 2011, con datos del BCCR.

PIB total

Consumo

Exportaciones

Inversin

a/ Tasa de variacin en un trimestre, con respecto al mismo trimestre del ao anterior. Fuente: Rosales, 2011, con datos del BCCR.

por parte de las empresas (BCCR, 2011). La inversin en maquinaria y equipo mostr seales de mejora, tras el retroceso observado un ao antes. El sector privado invirti en aparatos e instrumentos de medicina, instrumentos de medicin y control y mquinas para el procesamiento de datos. En el sector pblico destac la inversin en partes de motores y generadores elctricos, grupos electrgenos y transformadores elctricos (BCCR, 2011). Por su parte, la inversin en nuevas construcciones decreci un 4,4% en 2010, pero con una leve recuperacin en el segmento residencial y otras obras civiles de origen privado, desde mediados de ao. La inversin pblica, que haba crecido un 18,8% en el 2009, cay en 2,4%, como resultado de la disminucin del presupuesto para obras de infraestructura y de la poltica anticclica empleada por el Gobierno para mitigar los efectos de la crisis. A futuro ser importante analizar las implicaciones de este tipo de medidas para la economa nacional. A su vez, el consumo del sector privado mostr un crecimiento sostenido durante todo el 2010, pero sin retomar las tasas de expansin registradas en los aos anteriores a la crisis. En cam-

bio, el consumo del Gobierno comenz a perder impulso, de manera consistente con el creciente deterioro de las nanzas pblicas (grco 3.3). La mejora en el poder adquisitivo es uno de los principales factores que explican el desempeo del consumo privado. Por dos aos consecutivos (2009 y 2010) los salarios ajustados por la inacin han tenido un comportamiento positivo en comparacin con aos previos. Los salarios mnimos reales crecieron en promedio un 3,2% en estos aos. Por su parte, los salarios promedio reportados a la CCSS aumentaron un 6,8% en el mismo perodo. Estos resultados evidencian un rezago en el ajuste de los salarios nominales ante la cada en la inacin, debido a la metodologa empleada para tal propsito. Pero tambin hay que tomar en cuenta que en los ltimos aos se realizaron ajustes importantes en las escalas salariales de los profesionales y tcnicos del sector pblico, tal como se document en el Decimosexto Informe Estado de la Nacin. La apreciacin cambiaria es otro factor que estimul el consumo privado. Su efecto se reeja en el comportamiento de las importaciones de bienes de consumo. Mientras las importaciones

totales perdieron impulso a partir del segundo trimestre del 2010, las compras externas de bienes de consumo mostraron un ritmo sostenido de expansin (grco 3.4). El consumo tambin fue incentivado por la mejora que experiment el ingreso nacional disponible (IND) en los dos ltimos aos. La cada en los precios internacionales del petrleo y los alimentos en el 2009, y su relativa estabilidad en el 2010, favorecieron los trminos de intercambio del pas y esto repercuti de manera positiva en el IND, especialmente en el 2009, cuando ste se expandi un 0,6% en trminos reales, en contraste con una cada del 1,3% en el PIB. En el 2010 su crecimiento fue del 3,3%, un poco menos que el aumento del PIB, en parte por el alza que se comenz a registrar en los precios internacionales del petrleo y los alimentos hacia nales de ese ao. No obstante, el deterioro de los trminos de intercambio fue muy distante al del observado antes de la crisis. El consumo privado no parece haber sido inuenciado por las cifras del crdito al sector privado, toda vez que ste se estanc en el 2010, tanto el total como el orientado al consumo (Rosales, 2011). Esto sucedi a pesar de que en ese ao las tasas de inters (nominales y reales) se redujeron en relacin con su nivel del ltimo semestre de 2009.

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ESTADO DE LA NACIN

OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONMICAS

CAPTULO 3

GRAFICO 3.4

Crecimiento de las importaciones, totales y de bienes de consumo (variacin interanual del promedio mvil tres meses)
50% 40% 30% 20% 10% 0% -10% -20% -30% -40% Feb-2007 Abr-2007 Jun-2007 Ago-2007 Oct-2007 Dic-2007 Feb-2008 Abr-2008 Jun-2008 Ago-2008 Oct-2008 Dic-2008 Feb-2009 Abr-2009 Jun-2009 Ago-2009 Oct-2009 Dic-2009 Feb-2010 Abr-2010 Jun-2010 Ago-2010 Oct-2010 Dic-2010 Feb-2011

Totales Fuente: Rosales, 2011, con datos del BCCR. GRAFICO 3.5

Totales sin petrleo y zonas francas

Consumo

Crecimiento real de la produccin, por sectores

Construccin Financiero y seguros Electricidad y agua Servicios de administracin pblica Industria PIB Comercio y turismo Transporte y comunicaciones Agricultura Servicios prestados a empresas -10% -5% 0% 5% 2004-2007 10% 2009 15% 2010

Fuente: Rosales, 2011, con datos del BCCR.

Mayora de sectores productivos crece, en especial los servicios privados

La recuperacin econmica fue favorable para todos los sectores que se contrajeron con la crisis, salvo para la construccin, que en el 2010 experiment una segunda contraccin, incluso mayor que la de 2009. Por su parte, el sistema nanciero creci un 2,2%, mucho menos que el ao anterior (5,1%). El estancamiento que registr el crdito

al sector privado en el 2010 es uno de los factores que explican este resultado. Tambin se observ un menor ritmo de expansin en el sector pblico, que pas de crecer un 5,5% en 2009 a un 3,5% en 2010, reejando as el deterioro progresivo que muestran las nanzas pblicas desde el 2009 (grco 3.5). Si se compara la recuperacin del 2010 con los resultados obtenidos en el perodo expansivo 2004-2007, es claro

que la tasa de crecimiento en el ao bajo anlisis fue muy inferior a las observadas en los aos previos a la crisis, con excepcin de la administracin pblica y la agricultura, cuya expansin en 2010 fue superior. Los datos anuales, sin embargo, no reejan de manera adecuada el proceso de recuperacin de la produccin. En este sentido, el ndice mensual de actividad econmica (IMAE) permite apreciar que la reactivacin sostenida que se inici hacia la mitad del 2009 y se extendi hasta el primer trimestre del 2010, fue producto del desempeo de la industria, en especial de las empresas de alta tecnologa y los servicios empresariales internacionales. La apertura de las telecomunicaciones y los seguros tambin contribuy al crecimiento, toda vez que esas actividades experimentaron un incremento superior al de la economa en su conjunto. Por el contrario, el sector de la construccin y el nanciero le restaron dinamismo. A partir del segundo trimestre del 2010, la recuperacin perdi impulso y la economa comenz a desacelerarse, en buena parte por el comportamiento de las zonas francas y la construccin, donde se acento la contraccin. Otros sectores, como la agricultura y la electricidad, tambin colaboraron con esta desaceleracin. Por el contrario, los servicios empresariales, el comercio y el turismo mostraron un dinamismo creciente, y el sector nanciero incluso revirti, hacia mediados del ao, la tendencia de desaceleracin que vena exhibiendo en los meses previos. En resumen, la mayora de los sectores se recuper en el 2010, pero con tendencias y ritmos distintos. Adems, su crecimiento estuvo muy lejos del observado antes de la crisis reciente. Los servicios privados, en especial los internacionales (tales como call center y back ofce), mantuvieron el dinamismo de aos previos y, de esta forma, continuaron modicando la estructura productiva del pas. Entre los aos 2000 y 2010 la agricultura, la industria y el comercio perdieron importancia, en contraposicin con actividades como transporte, comunicaciones, y servicios nancieros y empresariales. Segn el

CAPTULO 3

OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONMICAS

ESTADO DE LA NACIN

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BCCR (2011), el comportamiento de estos sectores responde a una mayor demanda de los servicios vinculados al comercio exterior (crecimiento de muelles y puertos, almacenaje y transporte de carga por carretera), las comunicaciones (mayor diversidad de productos innovadores ofrecidos en el mercado, tanto en la red de telefona celular de tercera generacin como en la Internet va cable mdem) y el turismo receptivo, donde el mayor ingreso de visitantes extranjeros durante el 2010 reactiv las actividades de aviacin, autos de alquiler, agencias de viajes y cabotaje. Este cambio en la estructura productiva se reeja en la composicin del empleo. Los sectores que en la ltima dcada incrementaron su participacin dentro de la economa, excepto la construccin, tambin lo hicieron en la generacin de puestos de trabajo. Por su parte, las actividades de los sectores primario y secundario (agricultura e industria) disminuyeron su aporte tanto a la produccin como al empleo. En el comercio y el sector pblico se presenta una situacin paradjica: mientras su importancia dentro de la produccin baja, su participacin en el empleo aumenta. En lo que concierne al nivel de calicacin, el dinamismo que muestran los servicios privados, principalmente los internacionales, as como las contrataciones del sector pblico, ha beneciado a la mano de obra ms calicada, dado que los ocupados en estas actividades son los que en promedio registran los mayores niveles de educacin, aunque, como en otras ocasiones ha sealado este Informe, no con estndares ptimos (grco 3.6). Esta tendencia se mantuvo en el 2010.

GRAFICO 3.6

Aos promedio de escolaridad por sectores productivos

Gobierno Actividades empresariales e inmobiliarias Financiero Comunicaciones y transporte Turismo Comercio Industria Agricultura Z 4 6 8 10 12 2001
Fuente: Rosales, 2011, con datos de la EHPM 2001 y la Enaho 2010, INEC.

14 2010

Recuperacin no alcanza a generar empleos para los grupos ms afectados por la crisis
Las encuestas de hogares que realiza el INEC en julio de cada ao constituyen la principal fuente de informacin estadstica sobre el mercado laboral, al proporcionar las cifras ociales de empleo, desempleo e ingresos de las personas. En 2010 el INEC sustituy la Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples (EHPM) del perodo 19872009, por la nueva Encuesta Nacional de Hogares (Enaho), la cual incorpora cambios metodolgicos importantes7, que limitan la comparacin de los resultados obtenidos a travs de estos dos instrumentos. Esto se debe a que, al valorar la informacin, no es posible distinguir entre los efectos metodolgicos sobre la medicin, y los cambios socioeconmicos reales experimentados por los hogares y las personas, lo que impide conocer con certeza la magnitud de la variacin coyuntural del 2010 y diculta el anlisis que se efecta en este captulo. Si bien es cierto que prevalecen los temas bsicos (caractersticas demogrcas y sociales, condicin de actividad y del empleo de las personas ocupadas, los ingresos por trabajo y otras fuentes), se adicionan otros relacionados con

>> PARA MS INFORMACIN SOBRE CRECIMIENTO, vase Rosales, 2011, en www.estadonacion.or.cr

la calidad y las caractersticas especcas del empleo independiente y del asalariado, as como el tipo de empleo que buscan las personas desempleadas (INEC, 2010b). Entre los ajustes conceptuales y operativos que incorpora la Enaho estn la forma en que se determina la condicin de actividad (poblacin ocupada y desocupada) y los cambios en la clasicacin de variables bsicas como el sector institucional, la posicin en el empleo y las horas trabajadas, Adems ampla la indagacin sobre los ingresos percibidos por las personas, tanto laborales como no laborales. Ahora bien, segn datos de la Enaho, en 20108 hubo un aumento en la generacin de empleos que, sin embargo, no fue suciente para compensar el crecimiento de la poblacin en edad de trabajar (personas de 15 aos y ms), lo que se reeja en una tasa de ocupacin inferior a la de 2009 (INEC, 2010a). La creacin de puestos de trabajo puede estar siendo afectada por las menores tasas de expansin econmica de los ltimos dos aos, la apreciacin cambiaria, el entorno internacional de lenta recuperacin -que afectan especialmente al sector exportador- y la depresin del sector construccin (Sauma, 2011). Incluso es de esperar que las empresas

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ESTADO DE LA NACIN

OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONMICAS

CAPTULO 3

de estos sectores se concentren en la bsqueda de una mayor eciencia, es decir, de aumentos en su produccin sin incrementar el empleo. Por sector institucional, de los 23.106 nuevos empleos que se generaron, 16.400 (siete de cada diez) correspondieron al sector pblico. En el sector privado el crecimiento fue de apenas un 0,4% (equivalente a 5.611 empleos), una cifra muy inferior al promedio registrado durante el perodo de expansin 2004-2007 (4,1%) y al promedio de la ltima dcada (3,3%). El empleo pblico favoreci la contratacin masculina (10.075 hombres versus 6.325 mujeres; INEC, 2010a), mientras que la poblacin femenina fue la ms beneciada por el crecimiento del empleo privado. No obstante, las mujeres siguen mostrando tasas de participacin y ocupacin menores que las de los hombres; su tasa de desempleo en 2010 fue 3,5 puntos porcentuales superior a la de los hombres, y su insercin no necesariamente se dio en cargos profesionales, sino que correspondi en su mayora a servicios domsticos. La generacin de empleos en el 2010 fue positiva tanto en el rea urbana como en la rural, as como en todas regiones, excepto la Chorotega, donde ms bien se perdieron puestos de trabajo (-5,2% del total de ocupados de la regin). En trminos relativos, es decir, como porcentaje del total ocupados en la regin, la Huetar Atlntica fue la que mostr un mayor crecimiento del empleo, (3,6%), seguida por la Central (1,6%) y la Pacco Central (1,2%). En las regiones Brunca y Huetar Norte la expansin del empleo fue muy baja (0,3%). Rosales (2010) encontr que el empleo en las clases intermedias, cuyos niveles de escolaridad e ingresos son relativamente superiores, se increment en el 2009, producto en buena medida de la activa poltica de contrataciones que sigui en ese ao el sector pblico, para apoyar la recuperacin. Las cifras del 2010 revelan que esta situacin se repiti. En cambio, para los obreros industriales, el grupo ms afectado por la reciente crisis, la reactivacin econmica del 2010 no gener oportunidades de empleo. En 2009 estos haban sido

notablemente perjudicados por la cada de la construccin, donde se perdieron 24.059 puestos de trabajo. En el 2010 esta actividad se volvi a contraer, y como resultado hubo una prdida adicional de 11.556 empleos. Como se sabe, estos obreros se caracterizan por sus bajos niveles de escolaridad e ingreso. Por el contrario, el sector de intermediacin nanciera (que pertenece a la nueva economa) registr el mayor aumento del empleo en 2010. Estos cambios afectaron de maneras distintas a hombres y mujeres. Los primeros fueron los ms perjudicados por las reducciones del empleo en los sectores de construccin y comercio y reparacin, en tanto que para las segundas el mayor impacto se dio en el sector de salud y atencin social. Ambos sexos se vieron favorecidos por el aumento del empleo en la industria y la intermediacin nanciera. Las mujeres se beneciaron con los nuevos puestos creados en educacin y servicio domstico, mientras que para los hombres hubo mayores oportunidades en electricidad, gas y agua (cuadro 3.2).

Estos hallazgos se refuerzan al analizar las cifras de empleo segn tipo de economa, es decir, utilizando la clasicacin de vieja economa, nueva economa y servicios de apoyo desarrollada en el Decimosexto Informe Estado de la Nacin. A partir de los datos de la CCSS, que corresponden al empleo formal, se comprueba que la recuperacin econmica que se dio en el 2010 no fue favorable para la vieja economa en lo relativo a la generacin de puestos de trabajo (Rosales, 2011). Como se ha dicho, los obreros industriales -en especial los que se encuentran insertos en la vieja economa- no fueron beneciados por la reactivacin econmica. Sin embargo, en 2010 el empleo en el sector agropecuario creci de manera considerable, luego de mostrar una tendencia sostenida a la reduccin. Si bien en este resultado podra haber algn efecto relacionado con el diseo muestral de la Enaho, debe reconocerse que el incremento es consistente con el elevado crecimiento que registr la produccin agropecuaria en el 2010: una tasa de 6,5%, que

CUADRO 3.2

Ocupados de 15 aos y ms, por rama de actividad. 2009 y 2010

EE a / 2009 Total ocupados Agricultura, ganadera y pesca Industria manufacturerab/ Electricidad, gas y agua Construccin Comercio y reparacin Hoteles y restaurantes Transporte, almacen. y comunicaciones Intermediacin nanciera Actividades inmobiliarias y empresariales Administracin pblica Enseanza Salud y atencin social Servicios comunitarios y personales Hogares con servicio domstico Organizaciones extraterritoriales Actividades no bien especicadas a/ Encuesta experimental de la Enaho 2009. b/ Incluye minas y canteras. Fuente: Sauma, 2011, con datos del INEC. 1.879.058 281.070 221.050 27.852 116.140 358.436 95.958 122.636 37.531 127.887 90.907 119.846 71.866 66.523 131.371 1.950 8.035 E ah 2010 1.902.164 285.076 229.865 35.675 104.584 347.768 96.328 119.346 48.979 127.421 92.823 126.942 63.953 69.604 135.512 2.150 16.138

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OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONMICAS

ESTADO DE LA NACIN

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ubica al sector como el segundo ms dinmico de la economa en ese ao, solo superado por la actividad de otros servicios prestados a las empresas (Sauma, 2011). Este es un nuevo llamado de atencin sobre la importancia que an tiene la vieja economa; aunque no ofrece las mejores condiciones de empleo en comparacin con la nueva economa, acoge a un amplio contingente de personas que requieren apoyo para mejorar sus oportunidades y su calidad de vida. En la edicin anterior del Informe Estado de la Nacin se mostr que los obreros industriales, los trabajadores informales y las mujeres, los ms afectados por la reciente crisis, se ubican principalmente en las actividades de la vieja economa y se caracterizan por tener bajos niveles de educacin e ingreso9. Como resultado, su versatilidad y movilidad laboral son limitadas, lo cual los hace ms vulnerables a los ciclos econmicos. Debido a ello, se seal que tardaran ms tiempo en percibir la recuperacin, e incluso en algunos casos sufriran las secuelas

de la crisis en forma permanente. Se plante que era ms probable que la reactivacin econmica favoreciera a los grupos con mayores niveles de escolaridad e ingreso. Las cifras del 2010 ratican estas armaciones. La recuperacin ha sido impulsada sobre todo por los sectores exportadores, con lo cual la generacin de empleo en la nueva economa ha sido mayor. Adems, el crecimiento del empleo en los servicios de apoyo se debi en buena medida a las contrataciones pblicas, las cuales se encuentran muy vinculadas con las clases medias y muy poco con los grupos laborales ms afectados por la crisis. En resumen, las oportunidades de empleo que trajo consigo la reactivacin econmica del 2010 no fueron favorables para los grupos vulnerables. Esto podra explicar por qu la recuperacin fue muy modesta en trminos de generacin de empleo y no se tradujo en una reduccin de la pobreza; por el contrario, sta se increment, de 18,5% a 21,3% entre 2009 y 2010.

>> PARA MS INFORMACIN SOBRE EMPLEO, vase Sauma, 2011, en www.estadonacion.or.cr

Sigue creciendo el empleo calicado

En un contexto de mayor integracin al comercio internacional, en el que la competitividad est basada cada vez ms en el conocimiento, factores como la educacin, los idiomas y el uso de computadoras e Internet son elementos clave. Los ocupados en la vieja economa, sin embargo, muestran notables rezagos en estas competencias con respecto a otros trabajadores del pas y, ms importante an, en comparacin con trabajadores de otras naciones. Segn Sauma (2011), en el perodo 1990-2009 el empleo calicado, es decir, de personas con once aos o ms de educacin formal (secundaria completa o ms), aument sostenidamente, lo cual se reeja en el porcentaje de ocupados calicados con respecto al total de ocupados, que pas de 26,3% en 1990 a 40,6% en 2009. En 2010 el empleo calicado mantuvo su participacin dentro del empleo total en un nivel casi idntico al de 2009. Es importante tomar nota del rezago educativo que presentan los trabajadores de la vieja economa, sobre todo en el sector de agricultura, incluyendo la no tradicional de exportacin (cuadro 3.3). En este sentido cabe recordar que buena parte de estas actividades carece de procesos de alto valor agregado. En la mayora de los casos se relacionan con la comercializacin de productos frescos. Las cifras tambin permiten corroborar lo sealado en prrafos previos, el sentido de que las contrataciones pblicas estn mayormente relacionadas con mano de obra calicada (con ms aos de escolaridad). De hecho, el sector pblico es el que registra el menor porcentaje de ocupados con un nivel de educacin formal inferior a secundaria completa. Una situacin similar se registra en materia de idiomas. Solamente un 4,2% de los ocupados en la vieja economa

CUADRO 3.3

Caractersticas seleccionadas de las personas ocupadas, segn tipo de economa. 2010 (porcentajes)
T rimaria Tiene Dominio del Acceso a incompleta secundaria idioma computadora o menos incompleta Ingls o menos Vieja economa Industria tradicional Agroexportacin tradicional Agricultura para mercado interno Nueva economa Nuevos servicios Zonas francas Agroexportacin no tradicional Servicios de apoyo Gobierno Otros servicios especializados Comercio Otros servicios no especializados Todos los ocupados 27,7 13,4 34,4 35,2 14,0 7,0 6,3 28,7 46,9 1,7 4,6 9,0 16,0 12,8 85,7 74,6 89,4 90,0 63,2 57,9 48,2 83,4 7,8 24,7 28,0 60,2 74,8 59,8 4,2 5,8 2,7 2,5 17,4 22,2 11,8 2,6 12,8 20,6 20,3 9,3 6,3 11,6 29,6 40,2 18,6 19,2 51,5 56,7 55,0 21,7 56,2 73,3 70,2 51,7 40,2 48,5 Acceso a Internet

14,1 21,2 5,7 7,6 31,8 36,2 29,8 7,0 33,8 48,7 49,5 28,5 22,7 28,8

Fuente: Rosales, 2011, con datos de la Enaho, INEC.

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OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONMICAS

CAPTULO 3

domina el idioma ingls, una cifra muy inferior a la media nacional, de 11,6%. Una vez ms, la agricultura registra el mayor rezago. El uso de computadoras e Internet constituye otro importante reto para la vieja economa, toda vez que las cifras alcanzan un 30% y un 14%, respectivamente. En cambio, en la nueva economa se registra un 51% en el primer caso y un 31% en el segundo. En los servicios de apoyo las proporciones son del 56% y el 35%.

Caractersticas de la vieja economa limitan competitividad y progreso social del pas

Los rezagos antes expuestos tienen implicaciones relevantes en la distribucin del ingreso y en la productividad del pas, dado que la vieja economa, aunque tiene una importancia que ha venido disminuyendo en el tiempo, genera una parte considerable del empleo total: a la fecha, brinda trabajo a una cuarta parte de los ocupados, lo cual representa en trminos absolutos unas 460.000 personas. Esta situacin repercute fuertemente en los niveles de pobreza, puesto que una proporcin signicativa de la mano de obra menos calicada se ubica en la vieja economa y sta posee menores niveles de productividad. Esto ayuda a explicar el bajo crecimiento relativo que ha registrado la productividad total de los factores de la economa costarricense en la ltima dcada, a pesar de que en la nueva economa existen actividades muy dinmicas, favorecidas por las polticas de promocin de exportaciones y de atraccin de inversiones directas, que han tenido resultados macroeconmicos positivos. Queda claro, entonces, que la capacidad de estas polticas para generar encadenamientos productivos con los sectores que constituyen la vieja economa, sigue siendo limitada. La integracin internacional ha sido beneciosa para Costa Rica, particularmente en la generacin de empleos de calidad y bien remunerados. Adems, la diversicacin que ha experimentado la economa desde hace casi tres dcadas, cuando se comenz a implementar

un nuevo estilo de desarrollo orientado a los mercados externos, ayud a mitigar los efectos adversos de la reciente crisis (Programa Estado de la Nacin, 2010). Sin embargo, la mayora de las ventajas derivadas de la nueva economa se concentra en la mano de obra ms calicada, que por lo general se ubica en las zonas urbanas. Un elevado porcentaje de los 460.000 trabajadores que dependen de la vieja economa no posee las competencias laborales necesarias para aspirar a los benecios de la nueva economa y esto explica las dicultades del pas para reducir la pobreza e incrementar la productividad total de los factores. Tal como se ha sealado en Informes anteriores, se requieren polticas de desarrollo productivo (PDP) que mejoren el capital humano, la infraestructura, el emprendedurismo, el acceso a nanciamiento y otros aspectos que son claves para la competitividad, y que adems promuevan encadenamientos productivos que amplen las oportunidades de la poblacin. En las prximas secciones se analizan algunas realidades que limitan el acceso a los benecios de la integracin internacional y propician las brechas econmicas que se han venido mencionando. Esas situaciones conrman la necesidad de poner en marcha PDP articuladas a una estrategia nacional de desarrollo, a n de impactar la productividad del pas y lograr con ello una dinmica de crecimiento sostenible, con amplia inclusin social.

Aumenta nmero de Mipyme exportadoras, pero su desempeo se deteriora

En el 2010 las exportaciones de bienes del pas se recuperaron, y alcanzaron un nivel similar al del ao previo a la crisis (2007). En efecto, las ventas externas se expandieron un 6,8%, luego de haber cado casi un 8% en el 2009. Prcticamente todos los sectores mostraron aumentos, en especial el pecuario y de pesca (35,1%) y el agrcola (17,4%). Algo similar ocurri con los mercados de destino; solo el Caribe y China redujeron sus importaciones desde Costa Rica 10.

El nmero de destinos aument a 145, luego de haberse contrado en el 2009. Por su parte, la cantidad de productos exportados continu por la senda de crecimiento sostenido que se observ a lo largo de la dcada (4.238 en el 2010) toda vez que la crisis no gener cambios en ese sentido. La evidencia internacional revela que el desempeo exportador de un pas est relacionado con la importancia del margen extensivo11 y la diversicacin de las exportaciones (Hummels y Klenow, 2005; Hesse, 2008). Este es el caso de Costa Rica, donde el margen extensivo parece ser ms importante, pues se ha incrementado signicativamente la variedad de los productos exportados (Rivera, 2011). En lo relativo a las exportaciones por tamao de empresa, tal como se report en el Decimosexto Informe Estado de la Nacin, el pas muestra una concentracin en los establecimientos ms grandes (de ms de cien empleados), algo que tambin sucede en otras latitudes. Esta situacin se ha mantenido prcticamente invariable desde el 2007. Sin embargo, a partir de este ao se observa tambin un incremento en la participacin relativa de empresas exportadoras pequeas12. En el 2010 continu la tendencia a la baja en el nmero de empresas exportadoras grandes y aument el de las micro, pequeas y medianas empresas (Mipyme), las cuales registraron una cantidad superior a la de aos previos a la crisis (cuadro 3.4). Dentro de este grupo, las pequeas y medianas empresas (PYME) tuvieron una mayor participacin en el valor exportado: mientras en el 2007 representaban el 9%, en el 2010 la cifra alcanz el 14%. Por su parte, el aporte de las microempresas es muy pequeo y no vari entre estos aos, ms bien en el 2010 se redujo al 1%, luego de haber alcanzado un 2% en 2008 y 2009. A pesar de los resultados descritos, el ndice de desempeo exportador que calcula Procomer13 muestra un deterioro para las Mipyme. Entre 2007 y 2010 se registr una reduccin signicativa en las empresas de este sector calicadas como altamente exitosas y un

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OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONMICAS

ESTADO DE LA NACIN

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CUADRO 3.4

GRAFICO 3.7

Nmero de empresas y volumen de exportaciones, segn tamao. 2007 y 2010

2007 Exportaciones (millones de dlares) 8.409 841 93 2010 Exportaciones (millones de dlares) 7.965 1.312 94

Tasas de entrada y salida de las empresas exportadoras, segn quintiles del monto exportado. 2000-2008
100 80 60 40 20 0 I III Quintiles Tasa de entrada II IV V

Nmero Empresas Grandes Pyme Microempresas 497 1.243 331

Nmero 404 1.296 425

Fuente: Rivera, 2011, con datos de Procomer.

aumento en las poco exitosas (de 32% a 9% y de 3% a 12%). Las medianamente exitosas mantuvieron su posicin, mientras que el porcentaje de empresas clasicadas como regularmente exitosas se increment (de 28% a 42%; Procomer, 2008 y 2011). Una reciente investigacin detect importantes debilidades en el esfuerzo exportador de las PYME, sobre todo en lo relativo a su continuidad. A partir del estimador Kaplan-Meier y con cifras de la ltima dcada, Umaa (2011) encontr que la probabilidad de supervivencia de las empresas pequeas es de apenas un 20%, en tanto que en las grandes esta proporcin supera el 80%. Es decir, las PYME son ms inestables en los mercados internacionales, su probabilidad de exportar por perodos prolongados es mucho menor. Adems, el estudio revela que la tasa de reincidencia de las empresas exportadoras (porcentaje de las empresas que salen y vuelven a entrar posteriormente) es baja, en promedio un 6,1%. Adicionalmente, al desagregar el universo de las empresas exportadoras del pas a nivel de quintiles, segn el monto promedio anual de sus ventas al exterior, se encontr que los establecimientos ms pequeos (ubicados en el primer quintil) tienen una tasa de entrada y salida mucho mayor (ms del 90%) que las empresas ms grandes, situadas en el quinto quintil (menos del 8%). En relacin con lo anterior, la investigacin citada revela que en la ltima

dcada la tasa neta promedio de entrada en el sector exportador fue de 2,4%, es decir, existe una tendencia creciente en el parque de empresas exportadoras. Sin embargo, cuando los resultados se ajustan por el tamao de las empresas, la tasa neta de entrada de las ms pequeas es negativa, en particular en los quintiles primero y segundo, donde alcanza -0,4% y -0,2%, respectivamente14 (grco 3.7).

Tasa de salida

Fuente: Elaboracin propia con base en Umaa, 2011.

Deterioro del clima de negocios impacta el desempeo de las Mipyme

Si bien la mejora en el clima de negocios de un pas favorece a todas las empresas, el efecto es aun ms importante para las Mipyme. Enfrentar los obstculos que se presentan en sus actividades implica para ellas la inversin de una proporcin considerable de sus recursos, en comparacin con las empresas grandes, y puede ser la diferencia entre ser o no ms productivas y tener la capacidad para exportar o no. El marco institucional juega un papel crucial en el mejoramiento del clima de negocios. El exceso de regulaciones, leyes, requisitos y controles para invertir y realizar actividades productivas, as como la calidad de los servicios que proveen las entidades pblicas, inciden directamente en el desempeo empresarial y el crecimiento econmico del pas. En este contexto, son particularmente relevantes los procesos de registro y formalizacin de las empresas. En la

medida en que los trmites y requerimientos son ms complicados y costosos, se desincentiva el establecimiento de nuevos negocios y se promueve la informalidad (como se ver ms adelante). Esto afecta de manera signicativa a las Mipyme, para las cuales estos procesos representan costos jos difciles de absorber (Rivera, 2010). Para Costa Rica el clima de negocios es un tema que requiere especial atencin, ya que ocupa una posicin desventajosa en el ndice Doing Business elaborado por el Banco Mundial. Entre 2010 y 2011, el pas experiment un descenso importante en casi todas las variables que componen este ndice (cuadro 3.5). Lo anterior lo rearma el ltimo Reporte Mundial de Competitividad (2011-2012), publicado por el Foro Econmico Mundial, el cual revela que la competitividad relativa de Costa Rica se deterior por segundo ao consecutivo, debido a que otros pases avanzan con ms celeridad, como por ejemplo el caso de Panam en la regin. Entre los principales problemas que explican esta situacin, segn la Encuesta Ejecutiva de Opinin contenida en este reporte, sobresalen los temas de la burocracia, la infraestructura y el acceso al nanciamiento. Los dos primeros son citados como problemas desde el ao 2003.

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ESTADO DE LA NACIN

OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONMICAS

CAPTULO 3

CUADRO 3.5

Resultados de Costa Rica en la clasicacin Doing Business 2011 (estudio basado en una muestra de 183 pases)

Tm as

Posicin Posicin Doing Business 2010 Doing Business 2011 121 119 129 49 61 165 154 64 129 100 125 116 131 52 65 167 155 69 130 114

Cambio -4 3 -2 -3 -4 -2 -1 -5 -1 -14

Hacer negocios Apertura de un negocio Manejo de permisos de construccin Registro de propiedades Obtencin de crdito Proteccin de los inversionistas Pago de impuestos Comercio transfronterizo Cumplimiento de contratos Cierre de una empresa

Fuente: Rivera, 2011, con datos del Banco Mundial e IFC.

Internacionalizacin de Mipyme requiere polticas que incrementen su productividad

Segn Mayer y Ottaviano (2008), existen diferencias de productividad entre las empresas que exportan y las que no lo hacen. Ello obedece a diversos factores internos y externos. Entre los primeros destacan la calidad de los insumos (capital humano y fsico), las prcticas gerenciales, la innovacin, el aprendizaje continuo y la estructura empresarial. Entre los factores externos se identican las externalidades, la competencia en los mercados (nacionales y externos) y la exibilidad del mercado de insumos (trabajo y capital). Aunque existen numerosos estudios sobre el desempeo competitivo del pas, son poco frecuentes los que se enfocan en el nivel empresarial, para profundizar en los determinantes internos y externos de la productividad y en la capacidad de exportar, especialmente de las Mipyme. Con el n de aproximar el anlisis de este tema, Unimer aplic una encuesta de campo a doscientas Mipyme15, en un estudio que cubri el perodo 2007-2010 y consider empresas exportadoras y empresas que dejaron de exportar pero que an operan en el mercado nacional 16. Los resultados indican que un 15% de las empresas naci como rma exportadora, mientras que ms de la mitad

realiz su primera exportacin hasta cinco aos despus de haber iniciado operaciones. Dado que el 73% de las empresas entrevistadas seal que su principal mercado es el nacional, se vuelve aun ms relevante analizar los determinantes de su desempeo productivo y exportador en particular. En la encuesta se consult sobre los factores internos de la empresa que inuencian la capacidad de exportar. Entre los catorce temas sealados en este sentido, cinco fueron destacados como los principales: i) uso de tecnologas de informacin y comunicacin, ii) gestin empresarial, iii) proceso productivo, iv) innovacin, y v) capacitacin y asistencia tcnica. En general no hubo diferencias importantes en las respuestas de los dos grupos de empresas en torno a este punto. En relacin con los factores externos que dicultan la gestin exportadora, los entrevistados destacaron las variaciones del tipo de cambio, el bajo nivel de ste y la infraestructura vial. En general no se observan diferencias marcadas entre los dos grupos de empresas. En el caso de las exportadoras, los grados de importancia asignados a cada factor fueron 76%, 73% y 50%, respectivamente. Sin embargo, el resultado sobre el tipo de cambio requiere una lectura cuidadosa, toda vez que en otra pregunta que se hizo

sobre el mismo tema, la respuesta obtenida contradice a la anterior. En efecto, se pregunt a las empresas si sus ganancias en el 2010 se redujeron, se mantuvieron o aumentaron con respeto a las del 2009, y por qu. Las empresas del grupo exportador cuyas ganancias disminuyeron (50,5%) sealaron como razones la crisis y/o la contraccin de las ventas (78%); solo un 6% mencion el tipo de cambio. Asimismo, entre las empresas que dejaron de exportar y cuyas utilidades cayeron (42,6%), el 67,4% indic que el factor explicativo fue la crisis y/o la contraccin de las ventas; un 14% dijo que el motivo fue el cese de las exportaciones y solo un 4,7% seal el tipo de cambio. El efecto del tipo de cambio sera ms claro si las empresas utilizaran mecanismos de proteccin cambiaria, lo cual mitigara el impacto de la apreciacin sobre sus utilidades. En tal caso, la percepcin de que este es uno de los principales factores que diculta la gestin exportadora tendra una interpretacin distinta. No obstante, al preguntar si las empresas tienen alguna estrategia para enfrentar las variaciones en el tipo de cambio, el 73,5% respondi que no, y este porcentaje es mayor cuanto ms pequea es la empresa (en las micro es 78%, en tanto que en las medianas es 44%). Entre las compaas que exportan la cifra alcanza el 71,7%, y en las que dejaron de exportar el 75,2%. Cuando se consult a las empresas por qu no tienen este tipo de estrategia, las tres principales razones mencionadas fueron: i) no lo han visto necesario (27,9%), ii) se rigen por el tipo de cambio (18,4%) y iii) no se puede manejar desde la empresa, es algo externo (14,3%). En resumen, los resultados de la encuesta sugieren que las Mipyme no tienen claridad sobre la dinmica del mercado cambiario, cmo ste afecta sus estados nancieros y cules mecanismos podran ayudar a mitigar su impacto, tanto en lo que concierne a la posicin cambiaria de la empresa como a los instrumentos que ofrece el mercado (derivados cambiarios). Por otra parte, las empresas ms productivas exportan ms (Wagner, 2007).

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OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONMICAS

ESTADO DE LA NACIN

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Asimismo, contratan empleados ms capacitados y ofrecen mejores salarios (Bernard et al., 2007; Helpman, 2010). Es decir, existe un premio por exportar que est relacionado con las destrezas (capacitacin) de los empleados (Brambilla et al., 2010; Verhoogen, 2008). Desde esta perspectiva, Rivera (2011) busc identicar factores asociados al capital humano que ayuden a explicar por qu en Costa Rica las empresas exportadoras (en particular las de zonas francas) ofrecen mayores salarios en comparacin con aquellas que no realizan ventas al exterior. Los resultados obtenidos comprobaron que, efectivamente, existen premios por exportar: las Mipyme que se mantienen exportando pagan mejores salarios que aquellas que dejaron de exportar y siguen operando. Si se utiliza como variable proxy del salario promedio, el valor total de la planilla dividido por el total de empleo, se observa que los salarios corrientes de la economa como un todo se mantuvieron en niveles menores que los del sector exportador y el de las zonas francas durante la ltima dcada (grco 3.8). Para profundizar en este anlisis, se compararon los datos de empleo y salarios de las empresas exportadoras en los aos 2007 y 2010, con el propsito de conocer su situacin con y sin la presencia de la crisis econmica mundial. Aunque no se cont con toda la informacin requerida, s se pudo identicar este premio por exportar. En el grupo de empresas que exportaron en ambos aos se observ que, en general, el empleo y los salarios se incrementaron, pese a la ocurrencia de shocks externos (crisis mundial). Esto parece indicar que las empresas exportadoras que se mantuvieron exportando en ese perodo lograron posicionarse en los mercados externos con una mano de obra mejor remunerada. Por su parte, las empresas que exportaron en 2007 pero no en 2010, si bien siguieron operando en el mercado nacional, pagaron salarios menores independientemente de su tamao. En promedio, en el 2010 las Mipyme exportadoras pagaron 1,17 veces el salario de las no exportadoras (Rivera, 2011).

GRAFICO 3.8

Estimacin de los salarios promedio del sector exportador y zonas francasa/ (colones corrientes)
600.000 500.000 400.000 300.000 200.000 100.000 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Sector exportador

Total economa

Zonas francas

a/ Denidos como planilla total en colones corrientes, dividida entre el total de trabajadores reportados a la CCSS. Fuente: Rivera, 2011, con datos de la CCSS.

CUADRO 3.6

Capacitacin y especializacin de empleados de las Mipyme. 2011 (porcentajes de respuesta)

Dej de exportar Inversiones en capacitacin Frecuentemente Dos veces al ao Una vez al ao Nunca Empleo especializado por reas Mercado internacional Recursos humanos Informtica Anlisis de mercados Finanzas Fuente: Rivera, 2011, con datos de Unimer, 2011. Exporta

27 12 25 37 21 41 55 23 57

42 13 19 25 48 42 70 44 70

Ahora bien, sobre el supuesto de que a mayores destrezas laborales, mayor productividad empresarial y mejores salarios, el trabajo de campo realizado por Unimer arroj resultados interesantes sobre el papel del capital humano en el esfuerzo exportador de las Mipyme. En materia de capacitacin de los empleados, se encontr una diferencia signicativa entre los dos grupos de empresas encuestadas. Un 42% de

las Mipyme exportadoras capacita con frecuencia a sus trabajadores, mientras que un 37% de aquellas que dejaron de exportar nunca invierte en este rubro (cuadro 3.6). Tambin se observaron contrastes en la especializacin de los recursos humanos; las Finanzas y la Informtica, por ejemplo, son reas en las que las Mipyme exportadoras muestran una clara ventaja con respecto a las empresas que dejaron de exportar.

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ESTADO DE LA NACIN

OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONMICAS

CAPTULO 3

Los resultados expuestos sugieren que el nivel de destrezas de los empleados podra estar determinando el xito exportador de las Mipyme. Adems, aunque se requiere mayor investigacin para evaluar posibles causalidades, las diferencias en el nivel de capital humano entre las Mipyme que exportan y las que dejaron de hacerlo explicaran los premios por exportar asociados a las disparidades salariales. Es necesario, por lo tanto, impulsar polticas pblicas que mejoren el capital humano de las Mipyme. Ampliar la educacin y las destrezas de la fuerza laboral es esencial para aumentar la productividad del pas y generar un crecimiento econmico que brinde mayores oportunidades a la poblacin. Las carencias en esta rea son el principal factor que explica los rezagos existentes entre la vieja y la nueva economa (Rosales, 2011), y aunque el pas ha realizado algunos esfuerzos en este sentido, las acciones no han atendido las causas reales del problema. En el siguiente apartado se aborda precisamente un caso que ilustra esa situacin.

>> PARA MS INFORMACIN SOBRE MIPYME EXPORTADORAS, vase Rivera, 2011, en www.estadonacion.or.cr

Se requiere mejorar capacidades locales para ampliar benecios de la integracin internacional

La atraccin de inversin extranjera directa (IED) en zonas de menor desarrollo relativo es uno de los mbitos en los que resulta esencial mejorar las capacidades locales, para que la nueva economa pueda generar encadenamientos productivos. Desde inicios de los aos ochenta, cuando se dise el rgimen de zonas francas, se han realizado esfuerzos en procura de que la IED lleve benecios a estas reas. Sin embargo, a la fecha casi la totalidad de las empresas extranjeras que operan en Costa Rica se ubica en las zonas de mayor desarrollo relativo de la Gran rea Metropolitana (recuadro 3.1).

En diciembre de 1981, mediante la Ley 6695, se cre el rgimen de zonas francas, en atencin a la necesidad de un mejor y ms equilibrado desarrollo de la industria local en las provincias de Limn y Puntarenas, entre otras consideraciones. En 1984 la Ley fue reformada, con el propsito de exibilizar la norma que restringa el establecimiento de zonas francas a esas dos regiones; se argument entonces que las escasas facilidades de infraestructura haban impedido el logro de ese objetivo. La exibilizacin, sin embargo, fue limitada, pues permita la apertura de zonas francas en otras zonas del pas, condicionada a que las de Puntarenas y Limn iniciaran operaciones. Adems, las empresas tenan que demostrar que por razones tcnicas no podan ubicarse en las dos provincias citadas y la magnitud de los incentivos que se otorgaban en estos casos quedaba a criterio del Poder Ejecutivo. A nales de 1987, se aprob una nueva reforma, justicada una vez ms, entre otras cosas, por la necesidad de fomentar el progreso de las zonas de menor desarrollo relativo. En esta oportunidad el nfasis se puso en los incentivos. Se cre el bono de empleo y se aumentaron en trminos relativos los benecios otorgados en exencin de impuestos como el de la renta, tal como se ha reportado en ediciones anteriores de este Informe. Ms recientemente se dise un conjunto de incentivos de nueva generacin, basados en la promocin de inversiones e independientes de los mercados de destino y del origen del capital, a n de subsanar la contravencin del Acuerdo sobre Subsidios y Derechos Compensatorios de la OMC, que surga de la aplicacin de incentivos vinculados al desempeo exportador de las empresas establecidas en las zonas francas. Se introdujeron as benecios para impulsar los encadenamientos productivos, -que a la fecha no han generado los resultados esperados-, fomentar la innovacin tecnolgica y el desarrollo cientco, as como apoyar las zonas de menor desarrollo relativo19. Adems se restringi el tipo de empresas que pueden disfrutar de los incentivos del rgimen, estableciendo para ello sectores estratgicos.

En lo que respecta a las zonas de menor desarrollo relativo, la nueva Ley las eximi de la restriccin a sectores estratgicos. As, las empresas que se instalen en estas zonas podrn acogerse a los benecios del rgimen aun cuando no sean de los sectores estratgicos denidos. Adems, si una rma de estos sectores se establece en las zonas sealadas y mantiene al menos cien empleos permanentes, gozar de exenciones especiales de impuestos, tal como el de la renta, el que grava el capital y el activo neto, as como el impuesto territorial y el de traspaso de bienes inmuebles. El comn denominador de los esfuerzos realizados durante las pasadas tres dcadas es la utilizacin de los incentivos scales para mejorar el atractivo de estas zonas para la IED. Aunque la estrategia empresarial de la IED que llega a Costa Rica busca la eciencia a travs de la reduccin de costos y, en principio, los incentivos scales contribuyen al logro de este objetivo y al de competir con otros pases, tambin es cierto que, al decidir su ubicacin geogrca, las empresas consideran otros factores que van ms all de los costos. Estos se relacionan con la disponibilidad y cercana de los recursos y servicios que necesitan (personal, insumos, puertos y aeropuertos, telecomunicaciones, servicios tcnicos relevantes, entre otros) y en Costa Rica el tema de la mano de obra calicada resulta clave, por el tipo de empresas atradas: multinacionales de alta tecnologa y de servicios internacionales. El rezago en la recepcin de ujos de IED en Limn y Puntarenas est estrechamente relacionado con varios de los elementos que inuyen en la decisin de las empresas sobre el lugar donde se instalarn. Fomentar la canalizacin de inversiones hacia las zonas de menor desarrollo relativo requiere polticas pblicas que impulsen un proceso de creacin de polos de desarrollo, en el cual el recurso humano calicado es un factor crtico. La evidencia histrica sobre los incentivos otorgados en las zonas francas de Limn y Puntarenas corrobora que para atraer IED a esas regiones,

CAPTULO 3

OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONMICAS

ESTADO DE LA NACIN

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RECUADRO 3.1

Desafos de las zonas de menor desarrollo para atraer y aprovechar la IED

La atraccin de la inversin extranjera directa (IED) es una de las principales apuestas que ha hecho Costa Rica para fomentar el crecimiento econmico desde la dcada de los ochenta. Sin embargo, los benecios logrados con esta estrategia se han concentrado en zonas centrales del pas, a pesar de los incentivos especiales que se han diseado para las zonas de menor desarrollo. Un estudio sobre la regin denominada Gran Puntarenas 17 arroja resultados interesantes, que ayudan a identicar algunas de las debilidades que deben ser atendidas para mejorar el ambiente de atraccin de inversiones en esa zona (Arias, 2009). La ubicacin geogrca y la condicin de puerto de entrada y salida de mercancas por el ocano Pacco, convierten a la Gran Puntarenas en una de las regiones del pas con mayor potencial para la atraccin de inversiones y la generacin de un proceso de crecimiento econmico sostenido para las prximas dcadas. Los proyectos de infraestructura vial y portuaria, aunados al desarrollo del sector turismo, contribuirn con el mejoramiento de la competitividad del territorio y con su conexin con la economa nacional e internacional. Sin embargo, este mismo proceso de crecimiento puede generar una serie de externalidades negativas si no se basa en una adecuada gestin y planicacin. En trminos generales, los principales hallazgos del estudio18 indican que la atencin de las necesidades identicadas depender, en mucho, de la capacidad de las instituciones pblicas y privadas, tanto a nivel nacional como local, para promover e implementar las polticas y programas que se requieren para aprovechar el potencial de crecimiento econmico de la zona. En cuanto a los incentivos que demandan las empresas para ubicar sus actividades productivas en la regin se identicaron los siguientes:
n n

Mejorar la seguridad y la eciencia en la operacin del puerto y reducir los costos de transporte, almacenamiento, embarque y desembarque. Facilitar el acceso a servicios pblicos de alta calidad y contar con mejores reas residenciales. Conocer las obras de infraestructura que se estn ejecutando y las que estn planicadas para los prximos aos.

Adicionalmente, una encuesta sobre requerimientos de calicacin de mano de obra en la industria y el sector servicios destaca:
n

El alto desempleo hace fcil conseguir mano de obra en la zona, pero esta es casi en su totalidad no calicada, por lo que es necesario fomentar programas de formacin y capacitacin. Las estrategias de capacitacin, tanto las que existen actualmente como las que se vayan a desarrollar en el futuro, deben considerar las particularidades de los establecimientos de la regin, como su tamao y la actividad que realizan. Es necesario lograr una vinculacin entre las empresas y las instituciones responsables de formar a los recursos humanos, como el MEP, el INA, los colegios universitarios y las universidades. Para ello se requiere conocer cuntas son y qu tipo de esfuerzo realizan las empresas que brindan capacitacin a sus empleados, los recursos que invierten en ello y las formas en que pueden contribuir a mejorar la calicacin de la mano de obra en la regin.

Por otra parte, una encuesta sobre las condiciones de la estructura productiva y el mercado de trabajo en la zona arroj los siguientes resultados:
n

Las empresas no estn aprovechando servicios que son tiles para la planicacin y las actividades de investigacin y desarrollo, y ms bien se centran en aquellos que se relacionan con los aspectos operativos. Esto evidencia que no estn considerando el valor estratgico que pueden tener ciertos servicios para la planicacin de mediano y largo plazo. Las empresas de la Gran Puntarenas tienden a colocar sus productos en mercados que estn lo ms cerca posible de su localizacin. Su perl es de poca expansin geogrca y muy dbil vocacin exportadora. Ms de la mitad de las empresas declara no tener polticas de capacitacin. Las que las tiene suelen dirigir las actividades al personal gerencial en mayor medida que a las otras categoras laborales.

Finalmente, se rescatan algunos factores crticos generales que demandan atencin:

n Fortalecer,

La mayora de las empresas son micro y pequeas, con un nmero de empleados que por lo general no supera las diez personas. Existe una escasa vinculacin entre las empresas y las instituciones que pueden brindarles servicios de consultora o investigacin.

mediante mejoras en la organizacin, la infraestructura y las tcnicas de produccin y comercializacin, aquellas actividades que han sido tradicionales y se encuentran muy arraigadas en la poblacin local, como es el caso de la pesca a pequea y mediana escala (vieja economa).

Mejorar el abastecimiento de agua potable, electricidad, telecomunicaciones, acueductos y alcantarillado sanitario y manejo de residuos slidos. Contar con planes reguladores que ayuden a hacer un uso ms sostenible de los recursos naturales.

Abrir ocinas de Procomer y brindar apoyo del INA para la capacitacin de mano de obra. En general, mejorar la infraestructura educativa de buena calidad.

Fuente: Arias, 2011.

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OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONMICAS

CAPTULO 3

es necesario elevar las capacidades locales. Esa es una tarea que sobrepasa el campo de accin de la actual poltica de atraccin de inversiones, pues implica una visin nacional y la articulacin de mltiples instituciones pblicas, lo cual a su vez requiere un adecuado plan nacional de desarrollo. Si bien existe el programa Costa Rica Provee, como responsable de propiciar encadenamientos entre compaas multinacionales y proveedores locales, aun hay importantes retos que superar en materia de participacin interinstitucional (recuadro 3.2). El aporte que la IED puede hacer al desarrollo del pas depende en gran medida de los encadenamientos y externalidades positivas que sta genere a nivel micro, y esto a su vez depende de las capacidades locales. Por esta razn, la estrategia de IED debe ser concebida como parte de una poltica ms amplia e integral de desarrollo productivo.

RECUADRO 3.2

Esfuerzos por fomentar encadenamientos enfrentan importantes retos interinstitucionales

Los encadenamientos productivos son un mecanismo de actualizacin mediante el cual las empresas locales logran elevar su nivel tcnico y de gestin, gracias al contacto cercano con industrias forneas sosticadas, los cuales reconocen, a su vez, que en la medida en que los eslabones locales sean competitivos, sus inversiones en el pas sern ms ecientes. Si bien hasta ahora no se ha conseguido una adecuada integracin de las polticas tendientes a fomentar las capacidades locales e incrementar los encadenamientos, hace diez aos el pas cuenta con el programa Costa Rica Provee (hoy convertido en la Direccin de Encadenamientos para la Exportacin de Procomer) como el principal encargado de promover los esfuerzos en este mbito. A lo largo de sus diez aos de funcionamiento, este programa ha promovido negocios por un monto de 37 millones de dlares, en ms de 1.100 primeras rdenes de compra efectuadas por 248 empresas exportadoras directas a 331 suplidores locales (acumulado al 2010). Los cinco sectores que concentran el 58% de la oferta local son: metalmecnica, servicios tecnolgicos, equipos, plstico y empaque y ensamblaje. En un entorno global tan dinmico, an existen diferencias entre lo que requiere el comprador y la oferta nacional. La informacin sobre estas brechas es un insumo bsico para trabajar en la generacin de nuevas capacidades empresariales, para lo cual se estn creando diversos mecanismos interinstitucionales. El reto ms importante para los prximos aos es mejorar la capacidad de respuesta de los proveedores locales a las demandas de las grandes empresas, con ayuda de los sectores privados y pblico. Adems, se requiere atender los siguientes temas:
n

Consolidar clusters, o conglomerados de empresas que realizan actividades anes, de tal forma que se puedan agrupar sus necesidades para aprovechar bajos costos o economas de escala y mejorar su poder de negociacin para atraer nuevos clientes. Fomentar la internacionalizacin de los proveedores locales, para atraer rmas exportadoras de alta tecnologa. Incentivar procesos de transferencia tecnolgica entre las empresas de capital extranjero y proveedores locales. Articular programas gubernamentales que impacten positivamente el funcionamiento de los proveedores locales en reas como desarrollo tecnolgico, control de calidad, servicio al cliente, gestin de procesos e innovacin, entre otras. Flexibilizar los procesos productivos de las empresas proveedoras locales con el n de incrementar su capacidad de respuesta a los cambios del mercado.

>> PARA MS INFORMACIN SOBRE DETERMINANTES Y EFECTOS DE LA IED, vase Martnez y Hernndez, 2011 en www.estadonacion.or.cr

Pas con capacidad para hacer emprendimientos, pero con oportunidades limitadas
En el Decimosexto Informe Estado de la Nacin se seal que si bien las Mipyme exportadoras han crecido en nmero, mantienen una baja participacin en las exportaciones totales. Tambin se indic que una cantidad importante de las empresas que surgen y desaparecen cada ao son pequeas. Varios factores intervienen en esta realidad. Por ejemplo, los esfuerzos de innovacin, la transferencia de tecnologa y la efectividad de las polticas pblicas de fomento exportador, aumentan la probabilidad de que una Mipyme se convierta en exportadora (Benavides y Snchez, 2010). Tambin la calidad y diversicacin de productos, as como el emprendedurismo, constituyen factores de xito en su internacionalizacin (Chaves y Segura, 2010). Sobre este ltimo tema, un estu-

Enfrentar estos retos permitir una internacionalizacin competitiva de los productos costarricenses, paralela a un mayor y ms profundo impacto de las exportaciones en todas las escalas sociales y econmicas. Fuente: Elaboracin propia con informacin de Snchez, 2011.

dio reciente arroja resultados que ayudan comprender mejor el reto que el pas enfrenta en este campo. La promocin de emprendimientos es un mecanismo valioso para generar inclusin social, oportunidades laborales, innovacin y desarrollo econmico

y social, local y regional. Pero las condiciones del entorno costarricense, as como los riesgos econmicos y culturales de ser empresario, dicultan el proceso emprendedor. Adems, el enfoque actual del sistema educativo no promueve la formacin en este campo.

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OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONMICAS

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Por su parte, el sector pblico cuenta con polticas limitadas de fomento de iniciativas empresariales. A esta realidad se deben sumar las brechas de desarrollo que existen entre las diferentes regiones del pas, lo cual registre el impulso del emprendedurismo local (Petry y Lebendiker, 2011). Una encuesta realizada en 2010 por la Asociacin Incubadora Parque Tec20 entrevist a 2.000 personas en edades de entre 18 y 64 aos. Sus resultados indican que el 13,5% de esta poblacin se percibe como emprendedor en etapas iniciales y un 4,8% como emprendedor con una actividad consolidada 21. Al comparar estos datos con los obtenidos en las economas de Latinoamrica que son similares, es decir, que se ubican en el grupo cuya fase de desarrollo se basa en la eciencia, Costa Rica se ubica en una posicin desventajosa, incluso inferior al promedio, especialmente en lo que se reere a los emprendedores ya establecidos (grco 3.9). Los resultados de Costa Rica revelan un entorno poco favorable para los emprendedores, toda vez que ms de la mitad de la poblacin entrevistada considera que el pas no ofrece oportunidades para iniciar emprendimientos. Si se compara esta cifra con la de naciones latinoamericanas de similar desarrollo, Costa Rica aparece en la ltima posicin. Pero el hecho ms importante es que la percepcin de oportunidades contrasta con la de capacidades (en la cual el pas muestra un resultado comparativo que le es favorable). La brecha entre estas dos opiniones es la segunda ms alta de la regin (grco 3.10). Las condiciones poco favorables que ofrece Costa Rica para los emprendimientos, de acuerdo con la opinin de expertos, estn principalmente relacionadas con el apoyo nanciero, el nivel de emprendedurismo en escuelas y colegios y el exceso de burocracia (tramitomana). En el primer caso, el pas se ubica entre los ltimos siete lugares del total de 59 naciones consideradas en el Global Entrepreneurship Monitor: 2010 Global Report (Kelley et al., 2011). Si se consideran nicamente las economas de Amrica Latina, Costa Rica ocupa la penltima posicin 22.

GRAFICO 3.9

Emprendedores iniciales y emprendedores establecidos en pases similares. 2010 (porcentaje de la poblacin, economas basadas en la eciencia)
Argentina Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador Mxico Per Uruguay 0 5 10 15 20 25 30

Emprededores establecidos Fuente: Elaboracin propia con base en Petry y Lebendiker, 2011.

Emprededores iniciales

GRAFICO 3.10

Percepciones de los emprendedores en pases latinoamericanos de similar desarrollo. 2010 (porcentaje de la poblacin, economas basadas en la eciencia)
Costa Rica Brasil Ecuador Argentina Uruguay Mxico Chile Colombia Per 0 10 20 30 40 50 60 70 80

Percepcin de capacidades

Percepcin de oportunidades

Fuente: Elaboracin propia con base en Petry y Lebendiker, 2011.

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ESTADO DE LA NACIN

OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONMICAS

CAPTULO 3

Entre los rasgos que caracterizan a los emprendedores en Costa Rica, es de particular relevancia que una buena parte de ellos cuenta con estudios secundarios y superiores, lo cual sugiere que el emprendedurismo es mucho ms limitado en la vieja economa, toda vez que el 62,9% de sus ocupados a lo sumo complet la educacin primaria. Si se suman los que

tienen secundaria incompleta, la cifra anterior asciende al 82,1%. Estos resultados conrman los rezagos ya sealados en relacin con la nueva economa. Otro dato que se desprende de la encuesta es un uso limitado de tecnologas modernas y poca innovacin. Un porcentaje muy bajo de los entrevistados (4,8% entre los emprendedores iniciales y 1% entre los establecidos)

mencion que la tecnologa que est empleando es nueva, mientras solo un 16,4% de los emprendedores iniciales y el 7,5% de los emprendedores establecidos manifestaron que sus productos son novedosos. Este ltimo tema requiere atencin, dado el notable desarrollo del sector de las tecnologas de informacin y comunicacin (TIC) en el pas. Un estudio

RECUADRO 3.3

Importancia de la internacionalizacin de las empresas del sector de tecnologas digitales

Durante los ltimos diez aos, el sector de las tecnologas de la informacin y la comunicacin en Costa Rica ha venido creciendo y se ha convertido en una actividad de gran potencial. Entre las principales fortalezas para su desarrollo en el pas destacan la capacidad creativa del capital humano, la bsqueda por mejorar procesos y la posicin geogrca. En el 2008 el sector report ventas por aproximadamente 3.500 millones de dlares anuales (10,6% del PIB), 2.800 millones de dlares en exportaciones (28,8% del total) y un total de 54.700 empleos (3,4% de la fuerza laboral). Con respecto a las empresas, el 94% eran pequeas y medianas, el 55% de ellas exportaba en forma regular, el 87% lanz nuevos productos y servicios y el 83% empez un nuevo modelo de negocios. En el ao 2010 Costa Rica se ubic en la posicin 49 en el Global Information Technology Report 2009-2010, siete lugares por encima del resultado obtenido el ao anterior. Adems, el pas es el noveno exportador de alta tecnologa a nivel mundial y el dcimo segn el uso de las tecnologas digitales por persona (FEM e Insead, 2010). A pesar de la inversin que el pas ha realizado en recurso humano calicado para apoyar el crecimiento y desarrollo de esta actividad, existen grandes deciencias. Por ejemplo, la mayora de los gerentes y administradores de las empresas del sector no pose estudios en temas como gerencia y administracin, lo que en algunos casos obstaculiza el comercio con el resto del mundo. En un mapeo sectorial realizado en 2007 por la Cmara de Tecnologas de Informacin y Comunicacin (Camtic), ms de la mitad de los entrevistados manifest que el aspecto que ms inuye en el desarrollo eciente de su negocio es la calidad de la mano de obra disponible en el pas, seguido por su costo. El 56,5% de los encuestados indic que la demanda de personal calicado aumentara en los aos venideros. Sealaron que los perles de recursos humanos ms escasos son ingenieros informticos, desarrolladores de software, ingenieros en sistemas y todos los anteriores con dominio del idioma ingls. En el mismo sentido, Camtic ha venido alertando sobre la necesidad de solventar la escasez de profesionales formados en Computacin e Informtica. El faltante estimado durante el 2007 fue de 2.300 personas (sin contar call centers). Debido a que este nmero ha venido creciendo, y a que este sector es uno de los ms dinmicos de la economa nacional, surgi el programa Specialist Costa Rica, el cual ha sido promovido por el Programa Nacional de Competitividad, Camtic y el Fondo Nacional de Becas (Fonabe). Adicionalmente, existen problemas en lo que concierne a la investigacin de mercados extranjeros y la generacin de informacin sobre mercadeo y publicidad internacional. Los datos analizados por Mazzei (2010) muestran que muchas compaas costarricenses del sector de tecnologas digitales necesitan ayuda en las reas mencionadas para poder exportar exitosamente. Muchas empresas requieren apoyo para establecer contactos y alianzas con otras compaas que puedan brindarles asistencia en sus esfuerzos de exportacin. Otros aspectos que limitan el acceso a mercados externos son la falta de conocimientos sobre los compradores meta y la ausencia de planes de inversin y comercializacin adecuados. En este sentido, Costa Rica contara con una plataforma para potenciar el desarrollo e internacionalizacin de las empresas del sector de tecnologas digitales si:
n

contina el fortalecimiento de las alianzas estratgicas logradas; promueve iniciativas para generar mayor cantidad de personal tcnico bilinge en tecnologas digitales; potencia el Sistema de Banca para el Desarrollo para las empresas de servicios, e incrementa la demanda interna por medio de una slida ejecucin de las iniciativas de Gobierno Digital.

Segn la estrategia sectorial de Camtic, Costa Rica: Verde e Inteligente 2.0, hacia futuro las tecnologas digitales se convertirn en las promotoras de una transformacin cultural en el pas y se posicionarn como punta de lanza en lo que se reere a la incorporacin del mundo digital en la vida cotidiana de las personas, para contribuir as a alcanzar niveles ms altos de desarrollo humano.

Fuente: Mazzei, 2011.

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OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONMICAS

ESTADO DE LA NACIN

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reciente realizado por Mazzei (2010) analiza la importancia de impulsar la internacionalizacin de las empresas de este sector, as como de atender sus principales limitaciones (recuadro 3.3). >> PARA MS INFORMACIN SOBRE EMPRENDEDURISMO EN COSTA RICA, vase Petry y Lebendiker, 2011, www.estadonacion.or.cr

GRAFICO 3.11

Fuente de nanciamiento del capital inicial de las Mipyme

100% 80% 60% 40%

Falta de nanciamiento limita el emprendedurismo en el pas

La escasez de nanciamiento es uno de los principales factores que frenan el emprendedurismo en Costa Rica. La creacin de empresas depende en mucho de la capacidad nanciera de sus dueos y, al ser sta limitada, se genera un nivel subptimo de nuevas iniciativas y, por ende, se inhibe la movilidad social que se logra por esa va. En una encuesta reciente, el BID entrevist a los representantes de doscientas Mipyme costarricenses; encontr que el 57% de ellas se autonancia y que en la fase de inicio de operaciones ms de dos tercios utilizan recursos propios (grco 3.11). Los requisitos para tramitar crditos, las condiciones de tasas de inters y plazos, as como la insuciencia de ingresos proyectados para garantizar los prstamos, son sealados como las razones ms importantes por las cuales las empresas no buscan recursos externos (Titelman, 2011). Estos resultados son consistentes con los obtenidos por Monge y Rodrguez (2010) y por el Observatorio de Mipymes (2008). Otro estudio determin que ms del 75% de las Mipyme considera que el nanciamiento afecta su capacidad de exportar (Rivera, 2011). Costa Rica ha realizado esfuerzos para mejorar la inclusin nanciera de las Mipyme. Entre ellos destaca el Sistema de Banca para el Desarrollo (SBD), creado en 2008 mediante la Ley 8634, como un mecanismo para nanciar e impulsar proyectos productivos, viables y factibles tcnica y econmicamente, acordes con el modelo de desarrollo del pas en lo referente a la movilidad social. De acuerdo con Sancho (2011), las principales fuentes de nanciamiento del Sistema son:

20% 0% Micro
q r

trabajadores)

Pequea I (de 6 a 10 trabajadores) Capital personal

Pequea II (de 11 a 25 trabajadores)

Pequea III (de 26 a 30 trabajadores)

Mediana (de 30 a 99 trabajadores)

Prstamo bancario Prstamo familiar o de amigos

Instituciones financieras
Fuente: Titelman, 2011. n El Fideicomiso Nacional para el

Desarrollo (Finade), producto del traslado de diversos deicomisos previos al SBD.

n El Fondo de Financiamiento para el

Desarrollo (Fode), que se alimenta del 5% de las utilidades que obtienen los bancos pblicos al administrar programas aprobados por el SBD.
n El Fondo de Crdito para el Desarrollo

(FCD), conocido como peaje bancario y conformado con el 17% de las captaciones a treinta das o menos que realizan los bancos del pas.
n Un fondo constituido con el 15% de

los presupuestos ordinario y extraordinario del INA. A diciembre del 2010, los activos del Finade ascendan a 88.086 millones de colones, conformados por nanciamiento (62%), avales o garantas23 (37%) y servicios no nancieros24 (1%). Dos terceras partes de las colocaciones corresponden a banca de segundo piso, y casi la mitad de ellas se destin al sector agropecuario y a receptores de gnero masculino (cuadro 3.7). En el caso del Fode, el 91% de los recursos del 2010 fue colocado en microempresas y su mayor proporcin

se dirigi al comercio25. Al igual que en el Finade, las operaciones se concentraron en el Valle Central, pero en este caso los fondos fueron recibidos en su mayora por mujeres. El FCD, por su parte, tena un acumulado de 188.368 millones de colones a diciembre de 2010. Estos recursos no han sido utilizados y se encuentran virtualmente inmovilizados por problemas de diseo, en especial por el calce de plazos y monedas y por la jacin de un tope en la tasa de inters. Adems, las entidades bancarias pueden evitar el traslado de sus recursos al Fondo (el llamado peaje) si mantienen un saldo del 10% de sus captaciones a treinta das o menos en crditos para Mipyme y tienen cuatro agencias en distintas regiones del pas. Actualmente solo Citibank de Costa Rica hace uso de esta alternativa, pero ha comunicado su intencin de abandonarla debido a la volatilidad que ha mostrado este tipo de captaciones. En cumplimiento de la Ley 8634, Gutirrez-Saxe et al. (2011) realizaron una evaluacin del SBD26. El informe respectivo destaca como aciertos del Sistema el apoyo a la formacin de una cultura empresarial y emprendedora en reas como innovacin, adaptacin tecnolgica y uso de tecnologas limpias, as como el hecho de que es un

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OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONMICAS

CAPTULO 3

mecanismo de movilidad social, con nfasis en zonas de menor desarrollo y en personas con menores oportunidades, que impulsa el acceso a nanciamiento de las Mipyme mediante el otorgamiento de avales. Adems se resalta la importancia dada al tema de servicios no nancieros. Sin embargo, la creacin del SBD no ha tenido los resultados esperados, ya que la falta de funcionalidad en su diseo le ha impedido despegar. En este sentido, la Comisin Evaluadora seala, entre otras, las siguientes limitaciones: i) falta de denicin y articulacin entre los actores, recursos, roles y nuevas piezas agregadas al Sistema, ii) poblaciones objetivo heterogneas, sin instrumentos ni seguimiento adecuados para cada una de ellas, iii) atraccin de recursos pblicos ya comprometidos, iv) falta de planicacin estratgica, v) fallas de coordinacin entre las partes del Sistema y estructura administrativa dbil para proponer y especializarse, lo que se traduce en una compleja institucionalidad de los rganos constitutivos del SBD, y vi) falta de complementariedad entre actores, entre otras (Gutirrez-Saxe et al. 2011). Con base en este anlisis, la Comisin hace una serie de recomendaciones sobre la gobernanza y autosostenibilidad del SBD, los fondos y los servicios no nancieros27. A pesar de los esfuerzos realizados, el SBD no permite adaptar los requisitos bancarios a sujetos crediticios con caractersticas de mayor riesgo y menor rentabilidad, como las Mipyme. Esto sigue limitando el acceso a nanciamiento para estas empresas, lo que diculta su atencin en las primeras etapas de desarrollo, ligadas estrechamente al tema de los emprendedores iniciales. En efecto, Costa Rica muestra debilidades para brindar respaldo nanciero en el proceso de desarrollo de los pequeos negocios, especialmente en las fases iniciales. Las necesidades de nanciamiento que se presentan durante las etapas de gestacin de la idea y su implementacin, demandan el apoyo de guras como el capital semilla y el capital de riesgo (diagrama 3.1), reas en las que el pas no ha podido avanzar de manera adecuada.

CUADRO 3.7

Colocaciones de Finade y Fode. 2010 (porcentajes)

F snade (34.425 millones de colones) Por sector econmico Agropecuario Comercio Servicios Industria Por gneroa/ Hombre Mujer Por provincia San Jos Alajuela Heredia Cartago Limn Puntarenas Guanacaste 50,0 26,0 20,0 3,0 63,0 20,0 36,0 36,0 11,0 5,0 3,5 5,0 3,5 Fode (3.475 millones de colones) 27,0 38,0 29,0 6,0 37,0 63,0 26,0 14,0 14,0 8,0 19,0 11,0 7,0

a/ En el caso del Finade, el porcentaje restante corresponde a personas jurdicas. Fuente: Sancho, 2011.

DIAGRAMA 3.1

Fases de crecimiento de las Mipyme y tipos de nanciamiento requeridos

Gestacin Inicio Capital semilla Crecimiento Capital de Riesgo Adquisiciones, fusiones y alianzas estratgicas Oferta pblica Salida a Bolsa Consolidacin Mercado de capitales Empresa consolidada

Amigos y parientes Valle de la muerte Fuente: Titelman, 2011. Punto de equilibrio Tiempo

Por ltimo cabe sealar que, al analizar las cifras sobre montos y beneciarios de los crditos otorgados por los distintos fondos del SBD, se concluye que podran existir problemas en la canalizacin de los recursos de acuerdo con lo dispuesto por la Ley 8634. Se debe tener presente que el objetivo central

del Sistema es funcionar como un mecanismo de movilidad social, con nfasis en zonas de menor desarrollo y en personas con menores oportunidades. En este sentido la Ley establece que tendrn tratamiento prioritario y preferencial iniciativas impulsadas por micro, pequeas y medianas unidades

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OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONMICAS

ESTADO DE LA NACIN

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productivas conformadas por mujeres, minoras tnicas, personas con discapacidad, jvenes emprendedores, asociaciones de desarrollo, cooperativas, y entidades que promuevan el concepto de produccin ms limpia, as como proyectos que se ejecutarn en zonas de menor desarrollo relativo.

>> PARA MS INFORMACIN SOBRE POLTICAS Y PROGRAMAS DE APOYO FINANCIERO A LAS MIPYME, vase Sancho, 2011, en www.estadonacion.or.cr

La informalidad empresarial profundiza las disparidades econmicas

Sin considerar el sector agropecuario, un tercio de la poblacin ocupada en Costa Rica labora en el sector informal, entendido ste como el conjunto de actividades productivas no agropecuarias cuyo rasgo distintivo es la utilizacin de una baja relacin capital/trabajo28. Generalmente son actividades de subsistencia, con jornadas de trabajo inestables y sin seguridad social. Esta situacin de informalidad ha permanecido casi inalterada en el transcurso de las dos ltimas dcadas (grco 3.12). En trminos sectoriales, la construccin y el comercio muestran los mayores niveles de informalidad: cerca de la mitad de sus ocupados se encuentra en esta condicin. El comercio por s solo representa el 30% del total de empleos informales del pas. Por otra parte, aunque las cifras aqu analizadas no dan cuenta de la situacin en la agricultura, es sabido que en este sector existen serios problemas de informalidad. Las actividades informales estn estrechamente relacionadas con bajos niveles de educacin. En promedio, los trabajadores que las realizan tienen cuatro aos menos de escolaridad que los ocupados formales. A esto se suma una baja relacin capital/trabajo, que acta en contra de la productividad de estas actividades y el ingreso percibido por quienes las desempean. Todo esto genera el crculo vicioso que surge de una limitada educacin, escasa

productividad, bajos ingresos y mayor pobreza. Durante la ltima dcada, entre un 40% y un 50% de las personas que laboran en actividades informales ganaron menos del salario mnimo establecido por ley. En el 2009, la crisis econmica condujo al estancamiento de su ingreso real (-0,1%), en tanto que los ocupados en el sector formal percibieron un incremento real de 7,5%. Algo similar sucedi con el empleo: mientras en el sector informal se perdieron 16.452 puestos de trabajo, en el formal se registr un aumento de 24.217. En una reciente investigacin sobre este tema, Brenes (2011) compar la cantidad de patentes otorgadas por las municipalidades del pas con el nmero de patronos inscritos en la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) y, de este modo, identic un conjunto de Mipyme denominadas semiformales. La comparacin arroj que en 2007 haba aproximadamente 3,5 patentes por cada patrono (cuadro 3.8). Tres aos despus, la cifra mostr una leve reduccin, al alcanzar un valor de 3,0. De acuerdo con los resultados por provincias, en 2010 Limn present el

mayor nivel de semiformalidad, seguido por Guanacaste. Por el contrario, San Jos registr la menor relacin de patentes por patrono. Los hallazgos son similares si los datos se analizan segn el tamao de los cantones (nmero de patentes y de patronos por kilmetro cuadrado). Tanto en 2007 como en 2010 la cifra obtenida fue cercana a tres patentes y un patrono por kilmetro cuadrado. Las provincias con ms habitantes registran densidades ms altas de patentes y patronos. Consistentes con lo expuesto en secciones previas de este captulo, especialmente en cuanto a la atraccin de IED en zonas de menor desarrollo relativo, estos resultados evidencian que las provincias de Puntarenas y Limn tambin carecen del clima de negocios adecuado para el surgimiento de empresas locales. Este es otro factor que contribuye a ensanchar las diferencias econmicas y que priva a parte de la poblacin de los benecios de la insercin internacional. En resumen, el pas necesita polticas de desarrollo productivo ms amplias, integradas a una estrategia nacional de desarrollo, que permitan vincular

GRAFICO 3.12

Distribucin del empleo, por sectores

60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1990 1991 1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2005 2006 2007 2008 1994 2004 2009

Formal

Informal

Agropecuario

a/ La estimacin del ao 2010 no es estrictamente comparable con aos previos. Fuente: Sauma, 2011, a partir de las EHPM y la Enaho 2010 del INEC.

2010

148

ESTADO DE LA NACIN

OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONMICAS

CAPTULO 3

CUADRO 3.8

Indicador de semiformalidad de las Mipyme, segn provincia. 2007 y 2010

2007 Provincia San Jos Alajuela Cartago Heredia Guanacaste Puntarenas Limnb/ Total Promedio Patentes 48.275 24.061 14.680 11.804 12.902 14.149 16.378 142.249 Patronos 22.818 9.006 3.731 4.648 3.974 4.627 2.460 51.264 Relacin 2,1 2,7 3,9 2,5 3,2 3,1 6,7 3,5 Patentes 50.573 26.082 15.205 13.545 15.621 12.251 14.993 148.270 2010 Patronosa/ 25.662 10.140 5.426 5.518 4.214 4.981 2.796 58.737 Relacin 2,0 2,6 2,8 2,5 3,7 2,5 5,4 3,0

a/ El nmero de patronos corresponde a 2009, pues no est disponible el dato de 2010. b/ El nmero de patentes del cantn de Matina fue estimado. Fuente: Brenes, 2011.

las actividades y grupos laborales de la vieja economa, con las polticas de integracin internacional. Solo as se podr generar una reduccin continua de la pobreza y un incremento sostenido en la productividad. Mientras persistan las disparidades antes descritas, el crecimiento econmico ser insuciente para brindar oportunidades a los grupos ms vulnerables de la poblacin. Asimismo, las brechas econmicas y sociales se constituirn un frente de vulnerabilidad para la estabilidad y la solvencia de la economa. En el siguiente apartado se analizan los principales resultados que obtuvo el pas en el 2010 en esos dos mbitos.

>> PARA MS INFORMACIN SOBRE SEMIFORMALIDAD DE LAS MIPYME EN COSTA RICA, vase Brenes, 2011, en www.estadonacion.or.cr

Estabilidad y solvencia econmicas

En esta seccin se analizan las condiciones favorables y adversas que afectaron la estabilidad interna y externa del pas en el 2010. Particularmente se abordan los elementos que permitieron que la inacin se mantuviera baja en

este ao, as como su grado de sostenibilidad. Se comentan los retos de la poltica monetaria para consolidar estos resultados frente a precios externos al alza de las materias primas, un creciente deterioro scal y la eventual recuperacin del crdito al sector privado. Asimismo, se aborda el efecto de la inacin sobre la apreciacin que ha venido registrando el tipo de cambio real. Sobre este ltimo tema, se revisan las tendencias del mercado cambiario en relacin con pases seleccionados, as como los factores externos e internos que lo afectan. Adems se estudia la efectividad de las intervenciones cambiarias y los instrumentos alternativos que se requieren para darle mayor traccin a la poltica monetaria. El tema scal se aborda desde el punto de vista de la estabilidad interna y desde la perspectiva de la solvencia econmica. Se identican los factores de presin y los riesgos que afrontar el pas en un futuro no lejano, sus implicaciones para la deuda pblica, el gasto social y la inversin pblica, as como los mecanismos para hacerles frente, en especial la reforma tributaria propuesta por el Gobierno y que se encuentra en discusin en la Asamblea Legislativa. Adems se valora la consistencia entre las aspiraciones de gasto pblico de la sociedad costarricense y su disposicin

a proveer los recursos nancieros necesarios para su concrecin.

Inacin se mantiene baja, pero vulnerable a factores exgenos y transitorios

En el 2010, por segundo ao consecutivo, la inacin en Costa Rica se mantuvo en niveles histricamente bajos, dentro del rango de 4% a 6% proyectado por el Banco Central. El comportamiento de los precios internacionales de los combustibles y los alimentos ha repercutido de manera notable en la inacin que ha registrado el pas en los ltimos aos. Estos bienes, en conjunto, determinan alrededor del 40% del ndice de precios al consumidor (IPC) y en el 2009 explicaron casi el 65% del menor crecimiento que mostr este indicador. En ese ao, los primeros aumentaron tan solo un 0,4% y los segundos cayeron un 0,3% (cuadro 3.9). En el 2010 los precios de estos dos rubros se incrementaron en 4,9% y 9,0%, respectivamente, pero esas tasas fueron menos de la mitad de las observadas en 2008. Si los precios de los alimentos y los combustibles hubieran presentando el mismo crecimiento que se dio en 2008, la inacin habra sido, por efecto directo, casi cuatro puntos porcentuales ms alta (9,7% en lugar de 5,8%). Aun as, sta habra

CAPTULO 3

OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONMICAS

ESTADO DE LA NACIN

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CUADRO 3.9

Costa Rica: inacin por rubros. 2008-2010 (porcentajes)

V ariacin anual 2008 Total IPC Alimentos y bebidas Transporte Alquiler y servicios de vivienda Comidas fuera del hogar Artculos de la vivienda y servicio domstico Entretenimiento y cultura Bienes y servicios diversos Educacin Salud Prendas de vestir y calzado Comunicaciones Bebidas alcohlicas y cigarrillos Fuente: Rosales, 2011. 13,9 22,8 9,5 15,4 17,2 12,8 10,2 15,1 12,6 12,2 1,1 0,3 15,6 2009 4,0 -1,5 2,3 11,9 7,3 4,0 3,8 3,2 11,2 9,2 3,3 -0,5 9,1 2010 5,8 9,0 4,9 10,2 6,4 3,2 -3,2 3,7 9,7 7,1 0,6 -1,3 6,6 2008 13,9 4,7 1,7 1,6 1,5 1,1 0,7 0,9 0,8 0,6 0,1 0,0 0,1 Contribucin 2009 4,0 -0,3 0,4 1,2 0,7 0,3 0,2 0,2 0,6 0,4 0,1 0,0 0,1 2010 5,8 2,0 0,9 1,1 0,6 0,3 -0,2 0,2 0,6 0,3 0,0 0,0 0,0 Peso 100,0 22,0 18,3 10,5 9,1 8,6 6,5 6,1 5,8 4,6 4,4 3,4 0,7

sido ms baja que la de dos aos antes (13,9%). Esto sugiere que otros factores contribuyeron a la baja inacin del 2010, entre ellos la apreciacin del tipo de cambio y el estancamiento del crdito al sector privado. Adems, el Banco Central mantuvo una poltica monetaria restrictiva, es decir, un mayor control sobre el crecimiento de la liquidez.

GRAFICO 3.13

Tasa de inacin en pases seleccionados

Argentina Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela -5 0 5 10 15 20 25 2009 30 2010

Inexibilidades de mercados y precios regulados limitan cada de la inacin

La menor inacin de los ltimos aos no es exclusiva de Costa Rica; otras naciones de Latinoamrica obtuvieron resultados similares, e incluso mayores. De hecho, aun cuando la inacin del pas se redujo de manera apreciable en el 2009, se mantuvo entre las ms altas de la regin. Las cifras del 2010 muestran que esta situacin prevalece (grco 3.13). Si la comparacin se realiza en un plazo ms extenso (2007-2010), Costa Rica registra una mayor inacin acumulada. Es decir, su nivel general de precios ha crecido ms, en relacin con el de un grupo de economas que presentan como caracterstica comn una amplia exposicin al comercio y a los ujos de capitales internacionales. En consecuencia, estos resultados indican

Fuente: Elaboracin propia con cifras de la Cepal.

que el pas se ha tornado ms caro en trminos relativos. Varios factores se asocian a esta realidad. Al descomponer el IPC en bienes regulados y no regulados, se observa que en los dos ltimos aos

los precios de los primeros crecieron mucho ms que los de los segundos (grcos 3.14). En efecto, en 2009 los precios de los bienes regulados se incrementaron un 7,2%, en tanto los de los no regulados lo hicieron en

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ESTADO DE LA NACIN

OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONMICAS

CAPTULO 3

menos de la mitad (3,3%); en 2010 los aumentos fueron de 8,6% y 5,1%, respectivamente. Estas diferencias provienen en buena parte de metodologas de jacin de precios que provocan rezagos e inercia inacionaria. Adems, no consideran de manera explcita las mejoras de productividad en el tiempo y, por ende, generan ineciencias econmicas. Tambin se observan diferencias importantes entre los bienes transables y los no transables. Cabe recordar que los precios de los primeros se determinan en los mercados externos y, por tanto, no pueden ser inuenciados por un pas pequeo como Costa Rica, en tanto los de los segundos estn limitados por la oferta local. En el 2010 los precios de los bienes no transables aumentaron un 8,6%, en contraste con un 1,0% de los bienes transables. El crecimiento que registran los precios de los bienes no transables est asociado, en parte, a una mayor demanda proveniente del aumento en el gasto pblico; este ltimo, a su vez, se deriva de los incrementos en la planilla y los salarios del Gobierno, que han acrecentado la capacidad de gasto de las familias en estos bienes. Un efecto similar se observa con el surgimiento de nuevos servicios (call centers, back ofce, entre otros), en particular los orientados a la exportacin, que han generado empleos bien remunerados para un sector de jvenes trabajadores. Asimismo, el notable aumento que han mostrado los salarios reales por dos aos consecutivos ha favorecido el poder adquisitivo de los costarricenses y, en consecuencia, la demanda por estos bienes, cuya oferta es relativamente inelstica 29, con lo cual se generan presiones al alza en su precio. Adems hay que tener presente que una parte de los bienes no transables est regulada. En el caso de los bienes transables, como se dijo, los precios internos responden al comportamiento de los mercados internacionales y a las variaciones del tipo de cambio. Sin embargo en los ltimos aos, y especialmente en el 2010, los resultados no reejan esa dinmica. En ese ao los precios

GRAFICOS 3.14

Variacin del ndice de precios al consumidor, por categoras. Enero de 2006 a diciembre de 2010
25

20

15

10

-5

IPC 20

Regulados

No regulados

15

10

-5

IPC

Transables

No transables

Fuente: Elaboracin propia con cifras del BCCR.

internacionales de los principales bienes importados se mantuvieron estables, mientras el tipo de cambio nominal se apreci un 10,2%; por lo tanto, era de esperar que se diera una reduccin en los precios locales. No obstante, los bienes transables registraron un crecimiento, ajustado por la variacin del tipo de cambio, de un 11,3%.

Este comportamiento indica que existen inexibilidades a la baja en los precios de los bienes transables, que en parte se deben al uso de mecanismos rudimentarios de proteccin cambiaria. Los empresarios protegen el valor de sus inventarios mantenindolos al tipo de cambio de compra. Pero tambin, tal como se seal en el Decimosexto

CAPTULO 3

OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONMICAS

ESTADO DE LA NACIN

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Informe Estado de la Nacin, estas inexibilidades estn relacionadas con la poca o nula competencia en algunos mercados de importacin. En un reciente estudio de carcter preliminar, el MEIC determin que la apreciacin del tipo de cambio tuvo un efecto irregular sobre los precios locales, pese a que disminuyeron los costos de importacin. En el rubro de electrodomsticos (por ejemplo, lavadoras, cocinas y refrigeradoras), los precios nales al consumidor no se ajustaron a las variaciones que experiment el tipo de cambio nominal entre septiembre de 2009 y septiembre del 2010. Tambin se registraron ajustes a la baja, pero parciales, en los precios de productos como fertilizantes, insecticidas, herbicidas y fungicidas (MEIC, 2011).

GRAFICO 3.15

Evolucin del tipo de cambio nominal

700 650 600 550 500 Z 2007 2008 Banda cambiaria 2009 Monex promedio diario 2010 Monex promedio anual 517,2

574,8 528,0 520,7

Fuente: BCCR. GRAFICO 3.16

Rigideces a la baja en la inacin repercuten en el tipo de cambio real

En los dos ltimos dos aos la inacin se redujo notablemente, pero las inexibilidades antes sealadas y los factores comentados en cuanto a los bienes regulados y los no transables, han producido un encarecimiento relativo del pas y han contribuido a la importante apreciacin que muestra el tipo de cambio real, la cual fue de 9,9% en el 2010. Entre septiembre de 2009 (cuando comenz a observarse la tendencia) y diciembre de 2010, la apreciacin del tipo cambio nominal (12,5%) fue menor que la depreciacin registrada entre mayo de 2008 y septiembre de 2009 (17,9%; grco 3.15). Si se calcula la variacin porcentual del tipo de cambio desde el establecimiento del sistema de bandas hasta la fecha, se obtiene una apreciacin de solo 0,9%, lo cual signica que su nivel es muy similar al que tena previamente. Esto sugiere que la reciente apreciacin del tipo de cambio nominal no explica por s sola la prdida de competitividad del pas, y que sta parece estar estrechamente asociada a la rigidez de los precios. En lo que respecta a las variaciones de los ltimos aos, la reversin de varios de los factores que llevaron a una importante depreciacin del tipo de cambio nominal entre mayo de 2008 y septiembre de 2009, son responsables de la notable apreciacin que se ha presentado desde entonces. Estos tienen que

Tipo de cambio nominal en pases seleccionados. Enero de 2007 a diciembre de 2010 (moneda local por dlar, ndice base enero 2007=100)
140

120

100

80 Z Jul-07 Jul-08 Jul-09 Oct-07 Oct-08 Oct-09 Jul-10 Abr-07 Abr-08 Apr-09

Brasil Mxico

Chile Per

Colombia Uruguay

Apr-10

Costa Rica

Fuente: Villamichel, 2011.

ver con las acciones de los inversionistas para protegerse de los efectos de la crisis nanciera, los cambios en la tenencia de dlares y colones de los agentes econmicos residentes y los egresos de divisas asociados a variaciones en los precios internacionales de materias primas. As, la apreciacin reciente del tipo de cambio nominal constituye, en parte, una correccin de la depreciacin previa. No obstante, hay que sealar que en ese proceso han intervenido otros factores que no estaban presentes durante el perodo de depreciacin, como la fuerte emisin internacional de dlares.

El grco 3.16 muestra el proceso correctivo que ha experimentado el tipo de cambio nominal en varios pases. All se observa que la apreciacin registrada en Costa Rica ha sido menor que en otros casos, e incluso ha tenido una volatilidad ms comedida que la de otras monedas. Hay que reconocer que el rgimen de bandas ha limitado las oscilaciones cambiarias, lo que evit una mayor devaluacin entre mayo de 2008 y septiembre de 2009, y una menor apreciacin entre esa fecha y diciembre de 2010.

Oct-10

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ESTADO DE LA NACIN

OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONMICAS

CAPTULO 3

Poltica monetaria con instrumentos limitados para incidir en factores que afectan el tipo de cambio
La apreciacin del tipo de cambio nominal no es un fenmeno particular de Costa Rica; otras naciones estn viviendo esta situacin, asociada en buena parte a una poltica monetaria expansiva de los Estados Unidos y a las bajas tasas de inters prevalecientes en los pases desarrollados. Esto ha movilizado los ujos de capitales hacia las economas emergentes, que registran mayores rentabilidades nancieras y un mejor desempeo en trminos de crecimiento. El resultado ha sido una apreciacin generalizada de las monedas con respecto al dlar o, ms propiamente, una prdida de valor de dlar, con la consiguiente aplicacin de medidas para contrarrestar su impacto. En el caso de Costa Rica, los ujos de cartera pasaron de -286 millones de dlares en 2009, a 373 millones en 2010 (grco 3.17). Mientras tanto, los ujos de IED se mantuvieron estables y, por lo tanto, no generaron un efecto muy distinto sobre el tipo de cambio nominal con respecto al 2009. En lo
GRAFICO 3.17

que concierne a los mayores ujos de deuda neta, el Gobierno ha expresado que sern utilizados para el pago de vencimientos de deuda externa y se mantienen depositados en el Banco Central, por lo que no afectan el mercado cambiario. Adems, el neto de las amortizaciones del Gobierno en 2010 fue cercano a cero. En los ltimos aos, el diferencial entre las tasas de inters externas en dlares y las denominadas en colones result ser muy atractivo para los inversionistas. El premio por invertir en bonos locales -medido como la diferencia entre la tasa de un bono del Gobierno costarricense y la de un depsito en los Estados Unidos- se mantuvo en niveles importantes, al tiempo que se generaban ganancias de capital no realizadas por el aumento en el precio de los bonos. Adems, si a estos atractivos diferenciales se sumaba la apreciacin del momento, las inversiones eran aun ms rentables. El riesgo cambiario para un inversionista de cartera se mitigaba ante la posibilidad de vender bonos y comprar dlares en muy corto plazo. La necesidad del Gobierno de colocar deuda para cubrir su creciente dcit

Flujos de capitales privados, por tipos (acumulados trimestrales, millones de dlares)

4.000 3.000 2.000 1.000 0 -1.000 I-2005 IV-2005 I-2006 II-2005 IV-2006 I-2007 III-2005 II-2006 IV-2007 I-2008 III-2006 II-2007 IV-2008 I-2009 III-2007 II-2008 IV-2009 III-2008 II-2009 III-2009 I-2010 II-2010

Inversin directa neta Otra inversin neta

Inversin de cartera neta a/ Total

a/ Inversin extranjera de cartera: son fondos que se utilizan para la compra de bonos u otros activos nancieros lquidos. Este es el componente ms voltil de la cuenta nanciera de la balanza de pagos, debido a arbitrajes nancieros que, en el momento en que se corrigen, y dado que las inversiones se pueden liquidar rpidamente, hacen que los ujos se reviertan. Fuente: Villamichel, 2011.

evit que ese diferencial disminuyera, al impedir que las tasas de inters locales tuvieran una mayor reduccin. Esto tambin fue generado por el nivel que mantuvo la tasa de poltica monetaria30, que llev a que el exceso de colones fuera bien pagado en el corto plazo. Las autoridades monetarias aplicaron algunas medidas para mitigar las presiones a la baja que experiment el tipo de cambio nominal en el 2010, pero sin resultados muy claros. En la ltima parte del ao se anunci un programa de compra de reservas por 600 millones de dlares, a razn de 50 millones por mes, lo cual le permiti al BCCR intervenir el tipo de cambio por encima del piso de la banda, pero sin lograr cambiar su tendencia de apreciacin31. Tambin se anunci la imposicin del encaje mnimo legal a los emprstitos externos de los bancos, pero la efectividad de esta medida es parcial, debido a que las empresas locales han recibido crditos de entidades no domiciliadas en el pas (banca de maletn), las cuales se encuentran fuera del alcance de este encaje y, en general, del control del ente emisor (Villamichel, 2011). Recientemente se ha discutido la posibilidad de usar los controles de capital como una va alternativa para mitigar la incidencia de los crecientes ujos nancieros en el tipo de cambio, utilizando instrumentos como retenciones parciales no remuneradas, la exigencia de perodos mnimos de permanencia, o bien la aplicacin de impuestos en el momento de ingreso de las inversiones. Varias economas de la regin han hecho uso de estos mecanismos, pero sus tipos de cambio no han dejado de apreciarse, aunque en algunos casos se ha logrado atenuar la tendencia. La evidencia muestra que tienen efectividad cuando se implementan, pero sta se va perdiendo en forma gradual. Adems, resulta difcil distinguir entre ujos de capitales deseados y no deseados, y su aplicacin se torna compleja por el alto diferencial existente en las tasas de inters, que implicara un impuesto elevado. En el caso de Costa Rica, equiparar el rendimiento de un bono del Gobierno a un ao plazo, que en el 2010 era cercano

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OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONMICAS

ESTADO DE LA NACIN

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al 8%, con una inversin a tasa Libor al mismo plazo, que en ese mismo ao era de alrededor del 0,8%, requerira el establecimiento de un impuesto del 90% sobre las ganancias o, en trminos equivalentes, retener sin intereses el 90% de la inversin a la hora de su entrada al pas (Villamichel, 2011). Tambin se debe tomar en cuenta que la economa costarricense, al igual que la de Per, est altamente dolarizada, y esto hace que su tipo de cambio no solo sea afectado por los ujos externos de capitales, sino tambin por el cambio de moneda de los residentes. Las cifras arrojan importante evidencia sobre este particular. En 2010, la liquidez en colones del sistema bancario nacional creci ms que la liquidez en dlares, reejando as un proceso de colonizacin. Entre mayo de 2008 y septiembre de 2009 el proceso fue inverso, y empuj el tipo de cambio al alza. En lo que respecta a los crditos, desde el establecimiento de las bandas mostraron una tendencia casi constante a migrar hacia colones, no as los depsitos, cuyo comportamiento ha sido variable, debido a que con mucha facilidad los agentes locales pueden cambiar la denominacin de los mismos. Los prstamos, por el contrario, responden a una decisin ms conservadora, de proteccin ante el riesgo cambiario, en especial porque cambiar los crditos de denominacin es ms complicado y tiene costos de transaccin asociados. La colonizacin de los depsitos en el 2010 respondi no solo a los mejores rendimientos en colones, sino tambin al efecto imitacin. Cuando el tipo de cambio tiene poca volatilidad y una tendencia fuerte, no solo los agentes que requieren comprar o vender dlares lo hacen. Esto provoca que el tipo de cambio sea muy sensible a las expectativas de los agentes econmicos y sobredimensiona con mucha facilidad el efecto de stas. Debido a lo anterior, en el Decimosexto Informe Estado de la Nacin se plante la necesidad de aplicar medidas de poltica que atiendan esta dualidad de monedas. Para moldear la tasa de inters en colones, se deben tomar en cuenta el componente dolarizado de los

agregados monetarios y la tasa de inters en esa moneda. Tambin conviene evaluar el uso de instrumentos alternativos, tales como la diferenciacin entre tasas de encaje en colones y en dlares, que reejen la no existencia de un prestamista de ltima instancia en la moneda extranjera, sobre todo ante una reversin de los ujos de capitales nancieros. Adems es necesario adoptar medidas macroprudenciales sobre los prstamos del exterior no intermediados localmente, y limitar la magnitud del cambio diario permitido en la actualidad a las entidades nancieras en su posicin cambiaria32. Estas medidas permitiran fortalecer y darle suciente traccin a la poltica monetaria del pas, en especial cuando el tipo de cambio se ubica en alguno de los extremos de la banda cambiaria. Por ejemplo, cuando el tipo de cambio llega al piso de la banda, los instrumentos del Banco Central pierden efectividad debido a que ste no puede asegurar que la inacin se mantenga baja, manteniendo la tasa de inters ja y con el tipo de cambio sin ajustarse hacia abajo. De acuerdo con Villamichel (2011), esto explica por qu la poltica monetaria vigente no logra superar las restricciones de la trinidad imposible33.

La apreciacin cambiaria: retos para abordar su anlisis

Para implementar medidas que incidan en la actual apreciacin cambiaria se deben entender muy bien las causas que la explican, de manera que sea posible diferenciar entre los factores fundamentales34 de largo plazo del tipo de cambio real y los factores transitorios. Por ejemplo, se considera que la apreciacin que resulta de la mejora en la productividad de un pas no debe ser intervenida, aunque algunos expertos proponen que puede ser deseable darle gradualidad, en caso de que no la tenga. Por otra parte, cuando la apreciacin se explica por factores de naturaleza transitoria, o cuando el tipo de cambio presenta una alta volatilidad, con frecuencia se recomienda implementar medidas para corregir esas situaciones. Sin embargo, la mayora de los estu-

dios empricos no logra llegar a una conclusin denitiva sobre los efectos que tienen las intervenciones sobre el comportamiento del tipo de cambio. En fecha reciente el FMI (2011) realiz un estudio para el caso especco de Amrica Latina, incluida Costa Rica, en el cual analiz las intervenciones cambiarias registradas entre 2004 y 2010. Esta investigacin revela que los bancos centrales de la regin han utilizado principalmente dos tipos de reglas para comprar divisas. La primera se basa en cantidades; por lo general se establece un plazo de acumulacin de reservas y un monto especco, tal como anunciaron las autoridades costarricenses hacia nales de 2010. La otra regla se basa en el tipo de cambio, es decir, se declaran las condiciones bajo las cuales el comportamiento del tipo de cambio activa la compra de divisas. Esta ltima opcin es la preferida en Latinoamrica, en particular la que incorpora lmites de montos. Chile y Mxico emplean esta estrategia, lo mismo que Colombia y Guatemala, pero dejando espacios para compras discrecionales. En cambio, Brasil, Per y Uruguay no hacen uso de este tipo de reglas. En cuanto a la efectividad de las intervenciones cambiarias en la regin, el estudio del FMI encontr incidencia sobre el ritmo de apreciacin del tipo de cambio, ms que sobre la tendencia. Pero sta es menor a mayor grado de apertura de la cuenta de capitales del pas, como es el caso de Costa Rica. Las intervenciones tambin son ecaces en los casos en que la moneda ha experimentado una apreciacin signicativa, lo que hace menos probable su subvaluacin. Adems se identicaron efectos relevantes cuando se dan variaciones sustanciales en la poltica cambiaria, como por ejemplo el anuncio de un programa importante de compra de divisas, aunque estos tienden a desaparecer cuando las polticas cambian con mucha frecuencia. De acuerdo con Eyzaguirre et al. (2011), en el actual contexto internacional resulta casi inevitable la apreciacin de los tipos de cambio reales en Amrica Latina, ya sea por la va

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OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONMICAS

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del tipo de cambio nominal o bien por la inacin. Como se indic antes, en Costa Rica pareciera que la inacin es el factor que ms ha repercutido en ese fenmeno. Estos autores tambin sealan que gran parte de lo que est ocurriendo con este macroprecio es temporal, pero advierten que tratar de evitar del todo la apreciacin nominal puede tener una ecacia limitada, e incluso producir efectos perversos si se realiza muy temprano, adems del costo scal que implica. Diversas investigaciones muestran que los esfuerzos en ese sentido no impiden la apreciacin del tipo de cambio real durante episodios de fuertes entradas de capitales, pero s generan un efecto negativo sobre la produccin, con una importante contraccin del PIB despus del episodio. En resumen, es necesario reconocer que parte de la apreciacin cambiaria que vive el pas responde a factores que la actual poltica monetaria no puede controlar y que, de intentarlo, podran generar distorsiones y costos mayores que los benecios que procurara. Las intervenciones cambiarias tienen que realizarse con mucho cuidado y, aun as, pueden no ser efectivas. Adems, es posible que en un pas como Costa Rica, que muestra una alta dolarizacin, sea ms ecaz el uso de medidas macroprudenciales e instrumentos alternativos que atiendan el comportamiento de la base monetaria que proviene del dlar (Villamichel, 2010). Tambin hay que tener presente el impacto que tienen sobre el tipo de cambio real las rigideces a la baja y las presiones al alza en los precios de varios productos, ms que el efecto de la apreciacin del tipo de cambio nominal por s misma. En lo que concierne a la inacin, no existen condiciones sucientes para garantizar en el mediano y largo plazo la sostenibilidad de los niveles alcanzados en los ltimos dos aos. Los precios internacionales del petrleo y los alimentos se comportan de manera inestable. A nivel interno, estn latentes las presiones asociadas a la recuperacin del crdito dirigido al sector privado, as como el riesgo de una eventual reversin del tipo del cambio. Pero en

el 2010 las mayores preocupaciones en torno a la estabilidad interna y la solvencia econmica provinieron del creciente deterioro de las cuentas scales. Por tanto, en las siguientes lneas interesa explorar en detalle la situacin scal, debido a que las presiones no cesan y la posibilidad de un reforma tributaria -que constituye la principal opcin del Gobierno para estabilizar sus nanzas y mantener buena parte del nivel de inversin que ha dado al pas en meses recientes- transita un camino complejo en la Asamblea Legislativa. Sobre este tema a continuacin se analizan los hechos ms relevantes acaecidos en el 2010 y el panorama para los prximos aos. >> PARA MS INFORMACIN SOBRE POLTICA CAMBIARIA E INFLACIN, vase Villamichel, 2011, en www.estadonacion.or.cr

Presiones scales por inercia de gastos y recaudacin estancada

El dcit nanciero del sector pblico global alcanz un 5,4% del PIB en 2010, una cifra similar a la registrada a comienzos de la dcada (2002) y que en ese momento gener gran preocupacin, por coincidir con un nivel de deuda pblica total de casi un 60% del PIB (grco 3.18). En el 2009 la deuda

fue inferior: 42,3% del PIB, debido a la notable reduccin lograda en los aos previos a la crisis, derivada a su vez de la generacin de supervit primarios, disminucin de las tasas de inters y el fuerte crecimiento del PIB. Sin embargo, la situacin actual plantea sus propias preocupaciones, ya que buena parte del elevado dcit se explica por la expansin de gastos que son rgidos a la baja. Adems, por segundo ao consecutivo el resultado primario, determinante en la dinmica de la deuda, fue negativo, y alcanz la cifra histrica de -3,1% del PIB. En 2010 los gastos del Gobierno Central crecieron un 26,8%; en tanto que los ingresos lo hicieron en un 15,5%, impulsados por un fuerte aumento en las transferencias corrientes, que se incrementaron en 451,2% entre 2009 y 2010. Esto ltimo se debi a la reforma a la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, en la cual se dispuso un cambio en el esquema de transferencias entre el Gobierno Central y el Fodesaf (CGR, 2011b). Si se consideran solo los ingresos tributarios, la tasa de crecimiento asciende a 9,7%. Lo anterior signica que, por segundo ao consecutivo, los gastos sin considerar los intereses superaron los ingresos (resultado primario35) y, por lo tanto, se acrecienta la necesidad de mayor endeudamiento, a menos que se aplique

GRAFICO 3.18

Evolucin del resultado nanciero del sector pblico

1,0 0,0 -1,0 -2,0 -3,0 -4,0 -5,0 -6,0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Sector pblico global

Banco Central

Gobierno central

Fuente: Angulo, 2011.

CAPTULO 3

OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONMICAS

ESTADO DE LA NACIN

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un ajuste signicativo en los egresos -lo que normalmente lleva a recortar los gastos sociales y la inversin pblica, tal como se ha documentado en anteriores ediciones de este Informe- o bien se produzcan nuevos ingresos, aunque la experiencia recuerda que las reformas tributarias aprobadas en el pasado debieron enfrentar procesos legislativos complejos que, a la postre, generaron mucho menos recursos de lo esperado.

GRAFICO 3.19

Ingresos tributarios como porcentaje del PIB

Ingresos totales Ingresos tributarios Aduanas Renta Otros tributarios Ventas internas No tributarios Consumo interno 0%
Fuente: Rosales, 2011.

La lenta recuperacin de los ingresos tributarios demanda recursos frescos

En un informe reciente, la Contralora General de la Repblica seala que el ajuste scal es un elemento necesario de la estrategia de desarrollo de mediano plazo, pero la ejecucin de importantes proyectos de inversin (cuyo nanciamiento ya se ha tramitado) agravara el dcit si no se realizan acciones correctivas de las nanzas pblicas. Se proponen entonces, como acciones decisivas, el control del gasto primario y el aumento de la recaudacin tributaria (CGR, 2011a). Descontando la inacin, en 2010 los ingresos tributarios crecieron un 3,7%, en contraste con la contraccin de 9,7% que experimentaron en 2009. Sin embargo, esta recuperacin fue menor que la mostrada por la actividad econmica, de modo tal que la relacin entre los ingresos tributarios y el PIB (carga tributaria) pas de 15,3% a 13,2% entre 2008 y 2010 (grco 3.19). Debido a esto, todas las categoras tributarias mostraron niveles inferiores a los de 2008. Solo en los ingresos no tributarios el resultado fue mayor, por las razones expuestas. La recuperacin econmica del 2010 fue insuciente para retornar a la situacin previa a la crisis. El pas an est muy lejos de recobrar lo perdido en el 2009. El impuesto de aduanas, que fue el principal motor de crecimiento de los ingresos tributarios en el perodo de expansin 2004-2007, se contrajo 1,5 puntos porcentuales del PIB en la reciente crisis y tan solo creci 0,1 puntos porcentuales del PIB en 2010. En buena parte este resultado est

2%

4%

6%

8%

10%

12%

14% 2008

16% 2010

CUADRO 3.10

Variacin de los ingresos, totales y tributarios. 2004-2010 (porcentaje de variacin en trminos del PIB)
2004-2007 Ingresos totales Ingresos tributarios Aduanas Renta Ventas y consumo interno Otros tributarios No tributarios 1,5 1,9 0,9 0,7 0,6 -0,4 -0,3 2008-2009 -1,8 -1,8 -1,5 -0,3 -0,1 0,1 0,1 2009-2010 0,4 -0,3 0,1 -0,1 -0,1 -0,2 0,7

Fuente: Rosales, 2011, con datos del Ministerio de Hacienda.

inuido por la apreciacin cambiaria de ese ao y, de hecho, si toma en cuenta ese efecto, la recaudacin en aduanas habra crecido 0,5 puntos del PIB. Pero se debe tener en cuenta que, al mismo tiempo, la disminucin del tipo de cambio gener un notable incremento en las importaciones de bienes de consumo, lo cual ampli la base impositiva. As, el efecto precio ocasionado por la apreciacin cambiaria (menos colones en impuesto por cada dlar de producto importado) fue contrarrestado por el efecto cantidad (mayores importaciones de producto debido al menor precio en colones). Con la informacin disponible no es posible determinar cul de estos dos efectos fue mayor.

El impuesto sobre la renta tambin dio un impulso importante a la recaudacin durante el perodo 2004-2007 (cuadro 3.10). En el 2009 se contrajo, en trminos del PIB, menos que el de aduanas, pero en este caso el impacto de la crisis parece haberse extendido hasta el 2010, toda vez que en ese ao se volvi a contraer. Sin embargo, es necesario tener presente que existen rezagos en la declaracin de este impuesto, as como en el reconocimiento de los crditos tributarios asociados a las prdidas contables del 2009. Tambin la recaudacin del impuesto sobre las ventas y el consumo interno volvi a decrecer en el 2010. Es evidente, entonces, que la recuperacin que mostr la

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CAPTULO 3

produccin en el ao bajo anlisis (recurdese que creci un 4,2% en trminos reales) no se reej proporcionalmente en la recaudacin de estos impuestos. En el primer semestre del 2011, el crecimiento de la recaudacin fue muy similar al de 2010. Esto incrementa la necesidad de enfrentar la precaria situacin scal con la generacin de recursos tributarios frescos. Sin embargo, a la fecha no se visualiza un horizonte claro para la aprobacin legislativa de la reforma tributaria propuesta por el Gobierno. Segn un estudio realizado por el Programa de Estudios Fiscales de la Escuela de Economa de la UNA y la Direccin General de Hacienda, Costa Rica muestra uno de los niveles ms altos de gasto tributario en Amrica Latina, por encima de Argentina, Chile, Brasil y Per. Se estima que en 2010 el gasto tributario -entendido como el ingreso que el Gobierno deja de percibir por concepto de exoneraciones scales y otros incentivos- ascendi a un 5,8% del PIB. La investigacin encontr adems que el mayor volumen de exoneraciones se encuentra en el impuesto de ventas, as como en la exencin del impuesto sobre la renta que se aplica al rgimen de zonas francas, las cooperativas y las asociaciones (Programa de Estudios Fiscales-UNA y DGH-Ministerio de Hacienda, 2011).

inicialmente por el Gobierno (con la expectativa de generar recursos equivalentes a un 2,5% del PIB), resulta insuciente para mantener el nivel de gasto social y atender los rezagos en materia de inversin pblica. De hecho, el eventual aumento en la tasas de inters, y por tanto en el gasto por este concepto, podra absorber en su totalidad los nuevos ingresos generados por la reforma. La preservacin del Estado social de derecho costarricense se encuentra en buena medida vinculada a su capacidad scal. En un estudio sobre Centroamrica, Agosin et al. (2005) plantean que la falta de recursos provoca que el gasto pblico sea insuciente y de baja calidad. Consideran que es crtico nanciar la infraestructura fsica y social de estos pases y que, para su desarrollo econmico, es indispensable modernizar los sistemas impositivos e incrementar la carga tributaria. Segn estos autores, en la regin persiste un esfuerzo tributario insuciente, que se encuentra muy por debajo de su capacidad recaudatoria. Sus sistemas tien-

den a ser regresivos, por efecto de la dbil recaudacin del impuesto sobre la renta. Adems, son muy centralizados y no le dan importancia al impuesto sobre la propiedad. Un ejercicio realizado para el presente Informe compar la carga tributaria de Costa Rica con la de naciones cuyo poder adquisitivo es parecido, es decir, que registran un PIB per cpita similar. Una vez que el clculo se ajust por la paridad de poder de compra (PPP), se obtuvo una cifra inferior en 3,3% del PIB, tomando como base datos previos a la crisis, especcamente los del 200736. Mientras en los pases considerados la recaudacin37 promedio por ciudadano, ajustada por la PPP, ascendi en ese ao a 1.868 dlares, en Costa Rica la misma fue de 1.529 dlares (grco 3.20). Para ser consistente con estos resultados, el pas requerira elevar su recaudacin al 18,2% del PIB38. Al replicar este ejercicio utilizando como base las cifras de recaudacin posteriores a la crisis, la brecha de la carga tributaria costarricense se increment notablemente: del 3,1% del PIB

GRAFICO 3.20

Recaudacin tributaria por persona en pases seleccionados (pases con un PIB per cpita PPPa/ similar)
Bielorrusia Brasil Bulgaria Chile Colombia Costa Rica Irn Kazajistn Lbano Macedonia Malasia Rumana Serbia Sudfrica Turqua Uruguay Z 1.000 1.500 2.000 2.500 2009 3.000 2007

Inconsistencia entre el Estado social de derecho y la carga tributaria

En Costa Rica el debate sobre las reformas tributarias ha girado alrededor de temas como la evasin, la necesidad de gravar a sectores exentos y el control del gasto, todos ellos de indudable importancia, pero se ha discutido poco acerca de la naturaleza estructural del problema scal. No obstante, en tiempos recientes se observa un mayor inters por analizar el nivel de la carga tributaria y su correspondencia con las aspiraciones de la sociedad costarricense en relacin con la cobertura y la calidad de los servicios pblicos. Se reconoce incluso que, en la coyuntura actual, la reforma planteada

a/ PPP: paridad de poder de compra. Fuente: Elaboracin propia con cifras del Banco Mundial.

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OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONMICAS

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antes indicado, al 4,6% del PIB en 2009. Esta brecha es mucho mayor si la comparacin se realiza con los pases que tienen un ndice de desarrollo humano (IDH) alto, grupo al cual pertenece Costa Rica. En 2007 la recaudacin promedio por persona en esas naciones ascendido a 2.310 dlares, mientras en Costa Rica, como se seal anteriormente, fue de 1.529 dlares. Debido a ello, la brecha en la carga tributaria alcanza el 7,6%. Este resultado es importante, puesto que la ubicacin del pas en el grupo de IDH alto reeja la decisin de la sociedad de contar con servicios de educacin y salud, entre otros, similares a los de naciones desarrolladas, a pesar de que su ingreso es inferior. En este sentido, surgen grandes interrogantes acerca de la posibilidad que tiene Costa Rica de continuar aspirando a altos niveles de desarrollo humano con el nivel relativo de su carga tributaria. Es decir, parece existir una inconsistencia entre la decisin que tom el pas hace casi medio siglo, de avanzar hacia un modelo de Estado social de derecho, y la disposicin para proveer los recursos que demanda el logro de ese objetivo.

Por segundo ao consecutivo, el crecimiento del gasto inercial acelera el deterioro scal
En 2010 los gastos totales del Gobierno Central crecieron en trminos reales un 17,7%, por encima de la expansin real del 21,1% que experimentaron en 2009. Este fue el principal factor que deterior, por segundo ao consecutivo, la situacin scal del pas y provino fundamentalmente de la dinmica inercial que registran en los ltimos aos rubros como remuneraciones y pensiones, producto de elevadas tasas de crecimiento y de su alta participacin histrica en la estructura del gasto pblico. La CGR ha sealado que en la presente situacin resulta difcil controlar el gasto primario, principalmente el gasto corriente en remuneraciones y transferencias, a diferencia de lo que suceda algunos aos atrs, cuando el desbalance scal se originaba en el peso de la deuda y el pago de intereses.

No obstante, indica que son factores como los bajos valores de la inacin, la devaluacin y las tasas de inters, los que hasta el momento han permitido un comportamiento no explosivo de la deuda del Gobierno (CGR, 2011a). La contraccin que sufrieron los ingresos tributarios en el 2009, y su lenta recuperacin en el 2010, explican parte de las presiones scales, pero no son determinantes del problema de las nanzas pblicas hacia futuro, como s lo es el crecimiento del gasto inercial. Por ejemplo, en un escenario en que la recuperacin del 2010 hubiera permitido alcanzar la misma carga tributaria del 2008 (15,9%), es decir, que los ingresos hubieran crecido casi el doble de lo que lo hicieron (26,8% versus 15,5%), el dcit scal habra sido de 3,9% del PIB, cifra superior al promedio de largo plazo que registra el pas. Pero el asunto de mayor preocupacin es que, aun en ese escenario, el resultado primario es negativo (-1,8% del PIB), lo cual representa una signicativa fuente de inestabilidad, debido a que se trata de una variable determinante de la tendencia de la deuda pblica. De acuerdo con la modelacin macroeconmica de mediano y largo plazo que realiza el BCCR, un supervit primario mayor a 1% del PIB permite nanciar al Gobierno sin presionar la relacin de su deuda con respecto al PIB, precisamente lo que ocurra en los aos previos a la crisis y que hizo posible una reduccin considerable en este indicador (Angulo, 2011). Por lo tanto, el resultado primario que se obtiene en el escenario antes planteado atenta contra la estabilidad macroeconmica, ms aun si se le suma el hecho de que en el 2009 tambin fue negativo (-1,3% del PIB). Consecuentemente, el gasto inercial constituye un factor crtico para el futuro scal del pas. El rubro de remuneraciones y pensiones explica, en promedio, el 53% del aumento que registraron los gastos corrientes del Gobierno Central en 2009 y 2010. En el caso de las remuneraciones, tal como se indic en el Decimosexto Informe Estado de la Nacin, el impulso provino de un aumento en la planilla y los salarios,

cuyo principal factor explicativo es el reciente ciclo poltico-electoral. De hecho, las contrataciones del Gobierno no se dirigieron a los trabajadores ms vulnerables ante la crisis, sino a las clases intermedias, donde sta tuvo un impacto menor. Casi el 40% de los empleos que se crearon en esta categora en el 2009 correspondi al sector pblico (cuadro 3.11). El aumento que experiment el empleo pblico en 2009 y 2010 se dio sobre todo en la educacin. Le sigue el sector salud, donde la CCSS da cuenta del 81,5% de la expansin registrada. El sector de ambiente y energa se ubica en el tercer lugar, y en este caso el ICE explica el 81,7% del incremento. Dos resultados llaman la atencin. El primero tiene que ver con la notable expansin del empleo en el sector de educacin. En este mbito la tendencia est determinada principalmente por lo que ocurre en la enseanza secundaria; en primaria la matrcula mostr un descenso sostenido de casi 4.500 estudiantes como promedio anual durante la ltima dcada, mientras en secundaria sta se increment en 9.800 estudiantes como promedio anual en el mismo perodo (MEP, 2011). El segundo aspecto, que requiere mayor anlisis a futuro, se relaciona con el hecho de que el sector de lucha contra la pobreza y el de infraestructura y transporte guran como los menos beneciados con el aumento en el empleo pblico.

Gasto social e inversin pblica en niveles histricos, pero vulnerables

Las presiones scales generadas por la rigidez a la baja de los salarios y el empleo pblicos, as como de las pensiones, amenaza la sostenibilidad de los niveles actuales de gasto social e inversin pblica. En el ltimo quinquenio estos rubros pasaron de 1,1% y 2,6% del PIB en 2005, a 2,4% y 4,7% del PIB en 2010, respectivamente. En 2010 el Gobierno anunci que la inversin pblica seguira creciendo y que los gastos en las reas de seguridad y cuido de la niez seran una excepcin en la bsqueda del objetivo de que los gastos recurrentes no aumentaran

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ESTADO DE LA NACIN

OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONMICAS

CAPTULO 3

CUADRO 3.11

Composicin del gasto del Gobierno Central (porcentaje del PIB)

R mraciones Pensiones Compras Gasto de capital Resto de transferencias 2,6 2,4 2,3 2,9 3,5 4,7 Capitalizacin de bancos

Intereses 4,1 3,8 3,1 2,2 2,1 2,1

2005 2006 2007 2008 2009 2010

5,4 5,5 5,2 5,5 6,7 7,2

2,3 2,2 2,4 2,4 2,8 2,8

0,5 0,5 0,5 0,6 0,6 0,6

1,1 0,9 1,3 1,8 1,8 2,4

0,4

Fuente: Rosales, 2011, con datos del Ministerio de Hacienda.

ms del 5% en ese ao. Pero, al mismo tiempo, las autoridades hacendarias reconocieron que buena parte de los gastos que se incrementaron en el 2009 eran inexibles a la baja (Ministerio de Hacienda, 2010). Ante la dicultad de aprobar con prontitud la reforma tributaria enviada al Congreso, y en respuesta al pobre desempeo que muestra la recaudacin, el Gobierno Central se ha visto obligado a realizar mayores ajustes en el gasto. Recientemente se emiti una directriz presidencial para subejecutar el 20% del presupuesto de las instituciones del Estado, exceptuando salarios, intereses de la deuda y algunas transferencias corrientes. Esto signica que el margen para hacer recortes qued limitado a la compra de bienes y servicios y a otros gastos menores, si se decide mantener el compromiso de no afectar la inversin pblica y el gasto social. Las cifras acumuladas de los primeros cinco meses de 2011 reejan los esfuerzos de recorte de gastos del Gobierno, dado que sus egresos totales pasaron de un crecimiento real de 17,7% en 2010, a 4,9% en 2011(cuadro 3.12). Si se excluyen los intereses, la expansin pasa de 19,4% a 5,6% entre ambos aos. Sin embargo, cuando se observan los distintos rubros que componen el gasto corriente (sin intereses), se aprecia que las mayores reducciones ocurren en los gastos de capital, que incluso se contraen 7,1%, y en las transferencias (donde se contabilizan los programas sociales), que pasan de crecer un 27,7%

CUADRO 3.12

Crecimiento real de los gastos del Gobierno Central (variacin porcentual, acumulado a mayo de cada ao)
2007 Gastos totales Gastos sin intereses Remuneraciones Bienes y servicios Transferencias Gastos de capital Intereses 8,5 11,8 2,0 19,9 20,0 39,9 0,4 2008 2,4 13,7 7,1 4,2 12,7 65,6 -28,5 2009 12,1 18,1 22,4 27,8 15,2 9,4 -14,2 2010 17,7 19,4 15,8 14,7 27,7 2,4 7,6 2011 4,9 5,6 8,3 5,5 5,2 -7,1 0,3

Fuente: Rosales, 2011, con datos del Ministerio de Hacienda.

en 2010, a un 5,2% en 2011. Los gastos en remuneraciones tambin crecen menos, pero la magnitud del ajuste es ms baja. El efecto de los resultados antes expuestos se comienza a reejar en la estructura de los gastos del Gobierno, en la cual las remuneraciones ganan participacin con respecto a los gastos de capital y las transferencias, a pesar de que estas ltimas conforman, junto con los programas sociales, el gasto asociado a las pensiones. Estas vulnerabilidades, que ya empiezan a percibirse en el gasto social y la inversin pblica, podran ser mayores ante un eventual aumento en las tasas de inters, dado que ese es un rubro sobre el cual el Gobierno no tiene margen de maniobra. Por fortuna, en los ltimos aos esas tasas han estado en niveles histricamente bajos, lo que

ha dado un alivio temporal a la presin nanciera del Gobierno. Es importante sealar que, en el ltimo quinquenio, el ahorro derivado de las bajas tasas de inters fue equivalente al 2% del PIB, cifra que casi duplica el incremento que registraron los gastos de capital en el mismo perodo y similar al aumento en las transferencias sociales. En este sentido, surge una interrogante acerca del manejo que se le dio a este ahorro desde el punto de vista de la exibilidad para enfrentar una eventual reversin en las tasas de inters. Si el ahorro se canaliz hacia el pago de salarios, tan pronto como la situacin internacional se revirtiera, el Gobierno vera crecer su desequilibrio nanciero de manera inmediata, a menos que redujera el gasto social y la inversin pblica.

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OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONMICAS

ESTADO DE LA NACIN

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Deterioro en variables que determinan dinmica de la deuda pblica

La notable mejora que experiment la deuda pblica en los aos previos a la crisis comenz a deteriorarse en el 2009 (grco 3.21), cuando se revirtieron dos de las variables que determinan su tendencia: el crecimiento del PIB y el supervit primario del Gobierno Central. En la actualidad solo las tasas de inters reales favorecen su dinmica. El nanciamiento de la brecha scal se obtiene tanto de fuentes internas como externas, y la manera de combinarlas tiene consecuencias distintas para la economa. En el trienio 20062008 el supervit primario fue positivo como porcentaje del PIB (2,7%, 3,7% y 2,4% respectivamente), lo que permiti que en 2007 el Gobierno Central amortizara parte de la deuda que haba contrado con la banca comercial y a travs de emprstitos externos; en 2008 adems logr amortizar parte de la deuda interna bonicada. Esta situacin contrasta con la de 2009 y 2010, cuando el resultado primario con respecto al PIB se torn negativo en 1,3% y 3,1%, en cada caso. Esto hizo que la colocacin de ttulos se disparara y el Gobierno tuviera que recurrir de nuevo a la banca comercial, lo que no haca desde 2004. Adems, en 2010 la deuda externa volvi a utilizarse como fuente de nanciamiento. El efecto del mayor nanciamiento del Gobierno sobre las tasas internas de inters no fue motivo de preocupacin en 2009 y 2010, gracias a que la situacin en los mercados internacionales ha favorecido que las tasas externas se ubiquen en mnimos histricos. No obstante, cuando esas tasas tiendan al alza y el crdito al sector privado retome una senda ms dinmica, el panorama se tornar complejo. Con tasas ms altas, resultados primarios negativos y un bajo crecimiento del PIB, y en ausencia de recursos tributarios frescos, la vulnerabilidad scal ser crtica. Adems, la situacin podra complicarse an ms con la reversin del tipo de cambio, en virtud de que el Gobierno ha venido incrementando sus captaciones

GRAFICO 3.21

Razn entre la deuda del Gobierno Central y el PIB

45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Deuda externa

Deuda interna

Deuda total

a/ Estimacin propia con base en el Presupuesto Ordinario del Gobierno de la Repblica. Fuente: Angulo, 2011.

en moneda extranjera y ha decidido nanciar buena parte de las brechas scales con emprstitos externos. Pese a sus resultados scales, en el 2010 Costa Rica obtuvo por primera vez en su historia el grado de inversin39, que otorgan las agencias internacionales calicadoras de riesgo. De alguna manera el desempeo macroeconmico, la capacidad para salir de la crisis y la voluntad del Gobierno para impulsar una reforma scal favorecieron este resultado. Pero en el contexto de una profundizacin del desequilibrio scal y un incremento en la relacin entre la deuda y el PIB, las agencias calicadoras tendran que reconsiderar su percepcin sobre la capacidad del pas para atender sus compromisos nancieros futuros. Esto repercutira en una elevacin de la prima por riesgo y, por tanto, en el costo de endeudamiento, lo que a su vez generara un crculo vicioso en el problema scal. >> PARA MS INFORMACIN SOBRE SITUACIN, VULNERABILIDADES Y PERSPECTIVAS FISCALES, vase Angulo, 2011, en www.estadonacion.or.cr

Tema especial: Debilidades en el proceso de negociacin afectan la aprobacin de la reforma tributaria

Histricamente, los procesos de debate y aprobacin de las reformas scales en el pas se han caracterizado por ser complejos y terminar, en la mayora de los casos, con el rechazo. El denominado Plan Fiscal que el Gobierno present al Congreso en 2010 no ha sido la excepcin, al menos en la etapa inicial de su tramitacin. Con el propsito de explorar las causas de la oposicin a esta iniciativa y los mrgenes de negociacin para hacerla viable, se realiz una ronda de entrevistas con actores clave involucrados en su discusin (diputados, expertos, empresarios y representantes de sindicatos y del Poder Ejecutivo). Si bien pueden ser varias las razones que ayudan a entender la dicultad que tiene el pas para aprobar reformas scales, hay un amplio consenso en cuanto a las deciencias en el proceso de dilogo y en el diseo de las propuestas, a lo que se agrega la presencia de intereses polticos y econmicos irreconciliables en el Poder Legislativo. Este hallazgo tambin lo report una

2011

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ESTADO DE LA NACIN

OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONMICAS

CAPTULO 3

investigacin de Gmez y OFarrell (2009), especcamente para el caso de la reforma presentada en 2002, en la cual se indica que, ms all de la solidez tcnica que pueda tener un proyecto y la complejidad de la situacin scal, el proceso de consulta, discusin y negociacin es determinante para su aprobacin. Las y los actores entrevistados externaron diversas opiniones sobre el proceso de negociacin del Plan Fiscal que present el Poder Ejecutivo en 2010. En primera instancia destacaron que hubo deciencias en la forma en que se dio a conocer el proyecto a los distintos sectores; en este sentido, sealaron que existe una diferencia entre informar y consultar acerca de las iniciativas de reforma. Si los proyectos se consultaran y negociaran con las partes involucradas antes de su envo al Congreso, disminuira el desgaste que se produce actualmente durante el debate legislativo, el cual es mayor por la reticencia que muestran ciertos sectores a negociar sobre propuestas en las que no han tenido la oportunidad de ofrecer sus argumentos y posiciones. La mayora de los actores arma que rechaz la reforma original, pero tambin expresa su anuencia a negociar. Por el contrario, son pocos los actores que se oponen rotundamente y escasos
CUADRO 3.13

los que hubieran aprobado la propuesta sin exigir algn cambio. En el captulo 5 de este Informe se complementan estos hallazgos tomando en cuenta la posicin de los actores y su incidencia en el proceso de aprobacin o veto del proyecto. La valoracin general que se desprende de las entrevistas realizadas debe ser analizada en detalle, ya que, segn el tema de que se trate y la afectacin que puedan producir las reformas en las actividades de inters para los consultados, la aprobacin, rechazo o negociacin pueden ser diferentes, lo mismo que el peso poltico que representa cada uno de los actores involucrados. De acuerdo con los resultados de las entrevistas, los aspectos en que hay mayor consenso son: i) el cobro del impuesto de ventas a los profesionales liberales, ii) la unicacin de la tasa del impuesto sobre la renta40 y iii) el gravamen sobre las ganancias de capital. El gravamen a la educacin enfrenta una fuerte oposicin, en tanto que hay factibilidad de negociacin en los siguientes temas: i) incrementar la tasa del impuesto de ventas, ii) redenir las exenciones de la canasta bsica y iii) aumentar y nivelar el impuesto a los ingresos de capital, aunque este ltimo tema comparte igual nmero de posiciones negativas y positivas (cuadro 3.13). Otro de los objetivos de las entrevistas

fue identicar los elementos que deben entrar en la negociacin para que el proyecto sea viable. En el caso del impuesto de ventas la principal preocupacin es su efecto en la equidad, dada su naturaleza regresiva. No existen estudios que determinen cul sera el impacto real que tendra la conversin del impuesto de ventas en uno al valor agregado, especialmente sobre el consumo de los hogares de ingresos bajos y medios. Esta incertidumbre le resta a la iniciativa el apoyo de varios actores. Como se mencion, en el caso del impuesto de ventas los aspectos en los que hay un margen de negociacin ms amplio son el aumento de la tasa, combinado con una adecuada propuesta de exenciones a la canasta bsica. En el impuesto sobre la renta, el tema con mayor consenso es el de incrementar y nivelar el gravamen a los ingresos de capital, y la preocupacin principal, cmo lograrlo mediante la aplicacin de diferenciaciones. En el cuadro 3.14 se sistematizan los factores que, a criterio de las y los entrevistados, deben tomarse en cuenta en la negociacin para mejorar la viabilidad del proyecto en estas reas. Es importante sealar que el aumento en la tasa del impuesto de ventas tiene una mayora de actores (siete personas) en la categora de negociables, pero tambin un nmero importante de

Posicin de los actores, segn tema incluido en la propuesta original de la Ley de Solidaridad Tributaria (expediente 17959)
Tema Se oponen rotundamente Negociables Apoyan la propuesta Total de actoresa/

Impuesto de ventas Aumento en la tasa del impuesto de ventas Aplicacin de un impuesto de ventas a los profesionales liberales, alquileres y otros Impuesto a la educacin Redenicin de la canasta bsica Impuesto sobre la renta Tasa uniforme Aumentar y nivelar el impuesto a los ingresos de capital Gravar las ganancias de capital

5 3 6 2 3 3 3

7 4 3 7 2 6 3

2 8 4 3 8 6 7

14 15 13 12 13 15 13

a/ Los casos en que se registran menos de quince actores se explican porque los entrevistados no hicieron referencia al tema. Fuente: Gmez y Meneses, 2011.

CAPTULO 3

OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONMICAS

ESTADO DE LA NACIN

161

CUADRO 3.14

Aspectos negociables en torno a los impuestos de ventas y renta, segn tema

Tema Aumento en la tasa del impuesto de ventas Preocupacin Impacto en la equidad (perdedores y ganadores) Elementos para negociar
n n

Prioridada/ 45,5

Otras alternativas y excepciones

Redenicin de la canasta bsica

Impacto en la equidad (perdedores y ganadores)

Aumentar y nivelar el impuesto a los ingresos de capital

Aplicar diferenciacin en el cobro

Proteger 233 bienes y servicios, que representan el consumo de las clases media y baja. La propuesta debe ser explcita en cuanto a los bienes y servicios exentos, as como en justicar que las exenciones son las ms adecuadas y demostrar su impacto. n Denir una canasta exenta amplia. n No gravar salud. n No gravar educacin. n Proteger a las PYME. n Hacer un mayor uso del impuesto sobre la renta. n Que se garantice la proteccin de la clase media. n Que se garantice que el impacto del cobro sea progresivo. n Que se denan mecanismos de devolucin del impuesto para los grupos de menor ingreso. n Que sea robusta, que se exoneren ms productos. n Tomar en cuenta el consumo de los quintiles segundo y tercero, adems del primero. n Trato especial para: cooperativas, asociaciones solidaristas, sectores de escasos recursos (como donaciones, herencias), pensionados y empresas sociales, sin importar su tamao. n No gravar emprstitos de los bancos.

36,4

71,4

66,7

a/ Solo incluye las opciones con los mayores porcentajes de respuesta. Fuente: Gmez y Meneses, 2011.

actores (cinco) que se oponen de manera rotunda. Las principales razones de su rechazo siguen siendo las asociadas al efecto en la equidad, sobre todo por el carcter regresivo del impuesto. Pero adems entran en juego otros elementos, entre ellos la gestin tributaria; durante las entrevistas fueron recurrentes las manifestaciones sobre la necesidad de mejorar el gasto pblico en trminos de cantidad y calidad, as como de controlar la evasin y la elusin de los impuestos ya existentes, antes de pensar en nuevos tributos. Tambin se mencion que, dada la actual coyuntura, se debe esperar a que la economa se recupere antes de proceder. El gravamen a la educacin, como se indic anteriormente, es el que concentra la mayora de posiciones no negociables. Las razones que se sealan para ello son:
n Afectara a las clases media y baja,

n Restringira el acceso a personas

provenientes de hogares de menores ingresos, que buscan en el sector privado una alternativa diferente a la que ofrece la educacin pblica.
n Lo anterior sucedera en un contexto

en el que el Estado no tiene capacidad para atender a toda la poblacin por medio de la educacin pblica.

Los hallazgos aqu comentados conrman la necesidad de mejorar las estrategias que se siguen al disear y negociar las propuestas de reforma scal, enfatizando en la identicacin de las reas que pueden ser negociables y en torno a las cuales es posible generar consensos ms amplios.

Texto sustitutivo sin cambios en aspectos controversiales

Como se indic en la seccin precedente, las deciencias en el proceso de diseo y negociacin del proyecto de Ley Solidaridad Tributaria son sealadas como la principal causa por la cual el texto original encontr un clima de amplio rechazo al entrar en la corriente legislativa. La reciente presentacin de un texto sustitutivo parece indicar que el Poder Ejecutivo decidi negociar con algunos actores en procura de mejorar las posibilidades de aprobacin de la propuesta. Sin embargo, las diferencias entre el texto sustitutivo y el proyecto original son menores, salvo algunas concesiones dadas a ciertos sectores (Gmez y Meneses, 2011).

Tres de las personas que se oponen a la propuesta consideran que podran negociar el cobro del impuesto, siempre y cuando se realizaran los siguientes ajustes:
n Ampliar el monto mnimo por encima

del cual se cobrara el impuesto.

n Garantizar que el impacto de ese

cobro sea progresivo.

n Gravar solo escuelas y colegios priva-

en especial a los asalariados, que son quienes ms acuden a la educacin privada.

dos, y no tocar a las universidades.

n Garantizar el traslado del 8% del PIB

a la educacin.

162

ESTADO DE LA NACIN

OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONMICAS

CAPTULO 3

En efecto, los elementos incorporados en el texto sustitutivo se reeren a concesiones para grupos que antes no estaban contemplados pero que son percibidos como socialmente sensibles, por ejemplo el cooperativismo y el solidarismo, los cuales recibieron un tratamiento especial para los excedentes que generan sus actividades. En los temas ms controversiales, en particular el gravamen a la educacin y el aumento en la tasa del impuesto al valor agregado, el nuevo texto no contiene modicaciones con respecto a la propuesta original (cuadro 3.15). Otro tema considerado en la nueva propuesta del Gobierno es la ampliacin de la canasta bsica alimentaria que estar exenta del impuesto de ventas, en atencin a lo solicitado por algunos sectores. Sin embargo, el desglose que se incluye es incompleto, toda vez que la denicin nal de la canasta recaer en los ministerios de Planicacin y Hacienda, con base en el consumo efectivo de las familias que se encuentran bajo la lnea de pobreza. La toma de decisiones en materia de impuestos demanda informacin oportuna, que fomente una discusin objetiva. En este sentido, resultan de gran

utilidad los ejercicios analticos que buscan conocer el impacto de los tributos, las caractersticas de quienes los pagan y la estructura de la recaudacin (recuadro 3.4).

>> PARA MS INFORMACIN SOBRE MAPEO POLTICO, vase Gmez y Meneses, 2011, en www.estadonacion.or.cr

Nueva propuesta de reforma tiene menor impacto en la equidad, la pobreza y la inacin, pero an hay margen de mejora
A partir de los proyectos de reforma scal (original y sustitutivo) presentados por el Gobierno, Meneses y Segura (2011) llevaron a cabo un conjunto de simulaciones con los diferentes esquemas de exencin del impuesto de ventas a los bienes y servicios de la canasta bsica, con el n de estimar su impacto sobre la recaudacin, la equidad, la inacin y la pobreza. En la propuesta inicial se reduce la cantidad de rubros exentos de la canasta bsica. Se grava la mayora de los servicios que hoy estn exentos:

educacin, salud y servicios profesionales, entre otros; adems se eleva la tasa del impuesto, de 13% a 14% (grco 3.23). En esta versin no se detalla la composicin de la canasta bsica. En el texto sustitutivo s se presentan de forma explcita los bienes y servicios incluidos en ella. El nmero de rubros exentos aumenta a 236, de 93 contemplados originalmente. Sin embargo, esta cifra es menor que la actual. Para medir el impacto de ambos proyectos se realizaron dos simulaciones. La primera es una aproximacin de la propuesta original, aumentando la tasa del impuesto de ventas de 13% a 14%, en tanto en la segunda se toman en cuenta los 236 bienes y servicios41 exentos del texto sustitutivo, pero manteniendo la tasa del 13%. La comparacin entre las simulaciones evidencia que la nueva propuesta reduce el impacto negativo de la reforma scal sobre la equidad, la inacin y la pobreza. En el caso de la equidad, utilizando como indicador el porcentaje que representa el aumento del gasto en el ingreso de los hogares, el impacto pasa de ser regresivo a neutro. Como se observa en la grco 3.24, con la primera propuesta de reforma, el aumento del

CUADRO 3.15

Cambios en el proyecto de Ley de Solidaridad Tributaria, segn actores interesados

Cam ropuesto Canasta bsica exenta compuesta por 233 bienes y servicios Exoneracin de ayudas tcnicas a personas con discapacidad Desarrollo de la normativa sobre precios de transferencias Eliminacin del impuesto mnimo a los ingresos Conversin del mnimo exento en una base exenta en la educacin privada Exoneracin del impuesto de la renta a las empresas sociales Tratamiento especial a los excedentes de los sectores solidarista y cooperativista Impuesto diferenciado a los servicios hospitalarios privados Fuente: Murillo, 2011. Artculo texto sustitutivo Transitorio X Artculo 8, inciso 6, modicacin al artculo 9 de la Ley del Impuesto sobre las Ventas, numeral 14 Artculo 1, modicacin al artculo 15 de la Ley del Impuesto sobre la Renta Artculo 8, inciso 5, modicacin del artculo 9 de la Ley del Impuesto sobre las Ventas, numeral 9 Artculo 1, modicacin al artculo 3 de la Ley del Impuesto sobre la Renta Artculo 2, modicacin del artculo 32 de la Ley del Impuesto sobre la Renta, adicin de los incisos: a bis y a ter Artculo 9, inciso 2, adicin del artculo 10 bis a la Ley del Impuesto sobre las Ventas Actor interesado Diputados Diputados Diputados, empresarios Empresarios Diputados, sindicatos Diputados Diputados Diputados

CAPTULO 3

OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONMICAS

ESTADO DE LA NACIN

163

RECUADRO 3.4

Esfuerzos por generar informacin para mejorar la toma de decisiones en materia tributaria
Cada vez ms, el complejo escenario scal del pas demanda de las entidades responsables informacin que brinde mayor claridad para la toma de decisiones en esta materia. Con ese propsito, el Ministerio de Hacienda realiz un primer ejercicio de depuracin de datos de la recaudacin del impuesto sobre la renta. Los hallazgos de este ejercicio, aunque preliminares, arrojan informacin interesante. En primera instancia, conrman el carcter progresivo que tiene el impuesto sobre la renta, pero adems revelan la existencia de altos mrgenes de evasin y la reduccin de la capacidad de cobro, debido a las exoneraciones y crditos que favorecen tanto a personas fsicas como jurdicas. A continuacin se detallan los principales resultados.
n

66% del impuesto es pagado por el 2% de los contribuyentes de mayores ingresos. La concentracin es mayor entre las personas jurdicas: el 2% de los contribuyentes de mayores ingresos paga el 88% del impuesto recaudado (grco 3.22).
n

El impuesto es progresivo, pero su porcentaje de pago es relativamente bajo. La recaudacin proveniente de las personas fsicas con actividad lucrativa representa tan solo un 5,1% del total de sus ingresos reportados antes de aplicar los crditos (tomando en cuenta un registro de 190.730 contribuyentes). En el caso de las personas jurdicas la proporcin es del 19,4% (registro de 143.131 contribuyentes). Las exenciones y crditos existentes hacen que el cobro se haga entre los deciles de mayor ingreso: el impuesto de renta pagado por las personas fsicas con actividad lucrativa se origina a partir del octavo decil, y el de las personas jurdicas a partir del sexto.

El ingreso promedio reportado por los 190.730 contribuyentes de renta de personas fsicas con actividad lucrativa es de 1,7 millones de colones. Sin embargo, hay notables diferencias si los montos se desagregan por centiles. Los centiles 99 y 100 reportan ingresos de alrededor de 10 y 27 millones de colones, respectivamente, y el impuesto pagado por estos grupos asciende a 1,2 millones y 4,5 millones de colones. En el caso de las personas jurdicas, el ingreso promedio reportado por los 143.131 contribuyentes es cercano a 13,4 millones de colones. Para los centiles 99 y 100 los ingresos son de 56 y 1.120 millones de colones, y los montos aproximados de pago del impuesto son 14 y 214 millones de colones.

El pago del impuesto sobre la renta tiene una alta concentracin en los contribuyentes de mayores ingresos. En el caso de las personas fsicas con actividad lucrativa (sin incluir a los asalariados) el

Si bien este ejercicio requiere un mayor trabajo de depuracin de datos, es un esfuerzo importante para romper las fronteras de informacin y tomar decisiones con insumos pertinentes y oportunos. Fuente: Meneses, 2011, con datos del Ministerio de Hacienda.

gasto alcanza un 6% del ingreso de los hogares del primer decil, y solo el 2,9% de los ingresos del ltimo decil. Con el texto sustitutivo el efecto es el contrario, y adems mucho menor. Para el primer decil el gasto adicional representa un 1,4% de su ingreso y para el decil de mayores ingresos la cifra es de un 1,8%. En lo que respecta a la inacin y la pobreza, con la propuesta original la primera aumenta un 4,2% y la segunda en 1,6 puntos porcentuales, mientras que con el texto sustitutivo los resultados son de 1,3% y 0,6 puntos porcentuales, respectivamente. Por ltimo, el impacto en la recaudacin es positivo en ambas propuestas. Con la original el incremento anual en trminos del PIB alcanza un 2,2%, en tanto que con la nueva el aumento es de casi la mitad (1,2%). Hay que tomar

GRAFICO 3.22

GRAFICO 3.23

Distribucin de la renta pagada por las personas fsicas con actividad lucrativa y las personas jurdicas, segn centil de ingreso
100% 80% 60% 40% 20% 0%

Estructura de la canasta bsica, por bienes y servicios exentos y gravados

Nueva propuesta Primera propuesta Actual 0% 20% 40% 60% Exentos 80% 100%

Centiles 99 y 100

Resto de centiles

Personas fsicas con actividad lucrativa Personas jurdicas Fuente: Meneses, 2011, con datos del Ministerio de Hacienda. Fuente: Meneses y Segura, 2011.

Gravados

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ESTADO DE LA NACIN

OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONMICAS

CAPTULO 3

en cuenta que esta simulacin incluye nicamente el estimado del impuesto de ventas proveniente de los hogares registrados en la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos del 2004, y no considera el tema de la evasin. En trminos generales, el costo de obtener una mayor recaudacin mediante una reduccin en las exenciones antes indicadas, se logra a costa de impactar negativamente la equidad, la inacin y la pobreza. Esto no es de extraar, pues varios estudios (Caspersen y Metcalf, 1994; Cardoza y Vargas, 2004; Gutirrez-Saxe et al., 1995 y Silva, 2008, entre otros) demuestran que el impuesto de ventas tiene impactos regresivos (afecta a los hogares de menores ingresos ms que a los hogares ms ricos), pero resulta ms fcil de controlar (reducir evasin) y de realizar modicaciones que otros tributos, como el de renta. Si bien en trminos generales el impuesto de ventas es de naturaleza regresiva, hay alternativas para modicar las exenciones con un leve margen de progresividad; con ello el impacto en la recaudacin es menor, pero siempre positivo. Gutirrez-Saxe et al. (1995) presentan como opciones gravar los bienes y servicios que consumen los deciles de mayores ingresos, jar una tasa al consumo de electricidad que sobrepase un mnimo establecido -como se hace en la actualidad- y gravar los viajes areos, la telefona y los servicios de educacin. Este conjunto de simulaciones demostr que es posible aumentar la recaudacin tributaria y, simultneamente, mejorar la equidad. Por su parte, Meneses y Segura (2011) encontraron que tasar los servicios de educacin y salud genera impactos moderados en la recaudacin, recae en los hogares de mayores ingresos y tiene un bajo impacto en la inacin y la pobreza. Sin embargo, tendra un importante costo social, asociado a un

GRAFICO 3.24

Incremento del gasto total del hogar como porcentaje de los ingresosa/
7% 6% 5% 4% 3% 2% 1% 0% I II III IV V VI Decil de ingreso VII VIII IX X

Propuesta original b/

Nueva propuesta c/

a/ Este indicador se obtiene dividiendo el cambio en el gasto del hogar entre su ingreso. El cambio en el gasto corresponde al gasto simulado menos el gasto base. b/ Se gravan con 14% todos los bienes y servicios a excepcin de los productos de la canasta bsica alimentaria, los medicamentos y el alquiler de vivienda, quienes quedan exentos. Adems, los servicios de educacin se gravan con el 10%. c/ Dejar exento los 236 bienes y servicios detallados en el texto sustitutivo del proyecto de Ley de Solidaridad Tributaria presentado a la Asamblea Legislativa el 17 de junio de 2011. El resto de bienes pagan el 13%. Fuente: Meneses y Segura, 2011, con base en los proyectos (original y sustitutivo) de Ley de Solidaridad Tributaria.

menor acceso a la educacin por parte de la poblacin pobre (cuadro 3.16). El impacto progresivo se reduce si se incluyen los bienes (medicamentos y productos para la educacin), debido a que en el consumo de estos, a diferencia de los servicios, los hogares de menores ingresos tienen una mayor participacin. Tambin se pueden lograr aumentos en la recaudacin, con bajo impacto en la equidad, la pobreza y la inacin, si se eliminan las exenciones actuales a los diez bienes y servicios de mayor consumo de los hogares ricos que hoy estn exentos (servicio domstico, viajes areos, educacin universitaria). Finalmente, se identican ciertos grupos de bienes y servicios que tiene impactos diferenciados sobre las variables bajo anlisis y ello puede, por lo

tanto, ayudar a tomar decisiones ms acertadas sobre las exenciones de la canasta bsica. En el proceso de discusin de la reforma scal, el Programa Estado de la Nacin fue llamado por la Asamblea Legislativa a exponer su criterio sobre el proyecto de Ley de Solidaridad Tributaria, en sus dos versiones. En el recuadro 3.5 se resumen las ideas planteadas en ese contexto. >> PARA MS INFORMACIN SOBRE EL IMPACTO DE LA CANASTA DE EXENCIONES PROPUESTA EN EL TEXTO SUSTITUTIVO DEL PROYECTO DE LEY DE SOLIDARIDAD TRIBUTARIA, vase Meneses y Segura, 2011, en www.estadonacion.or.cr

CAPTULO 3

OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONMICAS

ESTADO DE LA NACIN

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CUADRO 3.16

Impacto de las simulaciones en variables seleccionadas

greso Variacin del gasto en relacin con el ingreso Alto Alto Medio Medio Medio Bajo Bajo Bajo Bajo Bajo Bajo Bajo

Simulacin

Recaudacin

Grupo en que recae Todos los grupos Los ms pobres Todos los grupos Todos los grupos Los ms pobres Deciles intermedios Los ms ricos Los ms pobres Todos los grupos Los ms pobres Deciles intermedios Los ms pobres

Inacin Alto Alto Bajo Bajo Bajo Bajo Medio Medio Medio Bajo Medio Bajo

Pobreza Alto Alto Medio Medio Medio Medio Medio Medio Medio Medio Medio Medio

Porcentaje de bienes y servicios exentos 19,3 20,1 11,8 16,3 10,3 1,0 1,6 7,3 5,2 0,8 3,4 1,0

Transporte Alimentos y bebidas no alcohlicas Bienes y servicios diversos Recreacin y cultura Prendas de vestir y calzado Comunicaciones Educacin Muebles, artculos para el hogar y para la conservacin ordinaria del hogar Alimentos y bebidas no alcohlicas consumidos fuera del hogar Bebidas alcohlicas y tabaco para consumo en el hogar Alquiler de vivienda, agua, electricidad Salud Fuente: Meneses y Segura, 2011.

Alto Alto Alto Medio Medio Medio Medio Bajo Bajo Bajo Bajo Bajo

RECUADRO 3.5

Apreciaciones sobre la Ley de Solidaridad Tributaria

Respondiendo a la consulta sobre la Ley de Solidaridad Tributaria, expediente 17959, recibida el 1 de febrero del 2011, y en relacin con el texto original, el Programa Estado de la Nacin destac que una reforma en este mbito es crucial para la gobernabilidad del pas y la buena valoracin del sistema poltico; adems se reri a la situacin scal y, brevemente, a la propuesta de reforma presentada. Con base en los Informes Estado de la Nacin, la respuesta del Programa se sintetiz en siete armaciones centrales: i) la ciudadana maniesta una creciente desafeccin hacia el sistema poltico, las instituciones y los partidos polticos (todos), e insatisfaccin ante la accin pblica y la forma de hacer poltica, ii) como lo muestran ejemplos nacionales, que el Estado gaste menos no signica que la sociedad ahorre, lo que tampoco auspicia un mayor crecimiento, iii) es indispensable lograr capacidad de preparar y ejecutar polticas pblicas, es decir, la operatividad del Estado para entregar a la ciudadana bienes pblicos de calidad, de manera oportuna y transparente, iv) los sectores ms dinmicos de la economa concentran las acciones de fomento de las polticas pblicas, pero tienen dbiles encadenamientos productivos, sociales y scales, v) son necesarios recursos scales frescos (nuevos o generados mediante la reduccin de la evasin y la elusin), vi) la propuesta (expediente 17959 original) no ofrece una respuesta plenamente satisfactoria a las apreciaciones anteriores y vii) la propuesta (expediente 17959 original) no es clara respecto a la equidad, ni a los impactos en los precios. Estas consideraciones fueron retomadas por el Programa al referirse al texto sustitutivo, pues en l se mantienen muchos de los alcances de la propuesta anterior. No obstante, se reconoci que la incorporacin de cambios lleva a tener esperanza, con algn fundamento, de que es posible desentrabar la capacidad de adaptar la institucionalidad, mediante el dilogo y el entendimiento. Ese fundamento de esperanza es sugerido, por lo pronto, por los acontecimientos que se han venido dando en el seno de la Asamblea Legislativa, que parecen modicar la manera de hacer poltica. Esto, sin embargo, puede revertirse, lo que reforzara el desencanto ciudadano, en cuyo caso todo el sistema poltico perdera, no solo el Gobierno. Actualmente resulta aun ms crucial el trabajo responsable de la Asamblea Legislativa, para ofrecer resultados concretos a la ciudadana y, de esta forma, lograr que el sistema poltico, en su conjunto, recupere credibilidad y prestigio.

166

ESTADO DE LA NACIN

OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONMICAS

CAPTULO 3

La coordinacin del captulo estuvo a cargo de Julio Rosales. Karla Meneses fue la investigadora asociada, con el apoyo de Jennyfer Len. Se elaboraron los siguientes insumos: Rasgos e implicaciones de la recuperacin econmica (2009-2010), de Julio Rosales; Recuperacin del sector exportador en un contexto de crisis, Factores que explican la mortalidad de las Pymes exportadoras y Desempeo de las Mipymes exportadoras: evolucin, oportunidades y desafos, de Luis Rivera; El emprendedurismo en Costa Rica, de Petra Petry y Marcelo Lebendiker (Parque Tec); Semiformalidad de las Mipyme en Costa Rica: su relacin con la competitividad y el desarrollo, de Lizette Brenes (Observatorio de Mipymes); Resultados y limitaciones de las polticas y programas de apoyo nanciero a las Mipymes, de Francisco Sancho; La inversin extranjera directa en Costa Rica: principales determinantes y efectos en el desarrollo nacional y regional, de Jorge Mario Martnez y Ren Hernndez (Cepal); Poltica cambiaria e inacin: retos y vulnerabilidades en un contexto de recuperacin econmica, de Pablo Villamichel y Situacin, vulnerabilidades y perspectivas scales, de Jos Eduardo Angulo. Se realizaron las siguientes contribuciones especiales: Puntarenas: desafos de las zonas de menor desarrollo para atraer y aprovechar la IED, de Rafael Arias; Esfuerzos por fomentar encadenamientos enfrentan importantes retos interinstitucionales, de Albn Snchez; Importancia de la internacionalizacin de las empresas del sector de tecnologas digitales, de Micaela Mazzei; Esfuerzos por generar informacin para mejorar la toma de decisiones en materia de recaudacin, de Karla Meneses, y Encuesta a empresas micro, pequeas y medianas que exportan o dejaron de exportar, de Unimer. Juan Guillermo Murillo realiz las

entrevistas del mapeo poltico de la reforma scal, datos que fueron procesados por Jos Antonio Rodrguez. Un agradecimiento especial a la CCSS por el procesamiento de datos de empleo de empresas exportadoras y el suministro de estadsticas de asalariados; tambin al Ministerio de Hacienda por la entrega de estadsticas de recaudacin. La edicin tcnica fue realizada por Miguel Gutirrez Saxe, Jennyfer Len, Karla Meneses y Susan Rodrguez. Se agradecen los comentarios de Eduardo Alonso, Leda Muoz y Marcela Romn. La revisin de cifras la efectuaron Jennyfer Len, Jos Antonio Rodrguez, Antonella Mazzei y Natalia Morales. Los talleres de consulta se realizaron los das 26 de mayo, 23 de junio y 16 de agosto de 2011, con la participacin de Julieta Abarca, Ileana Alfaro, Eduardo Alonso, Rebeca Alvarado, Mara Aminta Quirce, Jos Eduardo Angulo, Irene Arguedas, Laura Arguedas, Ligia Bermdez, Margarita Bolaos, Lizette Brenes, lvaro Clix, Lucy Conejo, Luis Corrales, Helio Fallas, Cathalina Garca, Mara Elena Gonzlez, Velia Govaere, Milena Grillo, Ilse Gutirrez, Roberto Jaikel, Pedro Len, Kattia Madrigal, Jorge Mario Martnez, Ricardo Matarrita, Rocando Medrano, Floribel Mndez, Guido Miranda, Cinthya Monge, Sara Morales, Jorge Muoz, Leda Muoz, Yanory Obando, Petra Petry, Eduardo Prado, Vctor Hugo Quesada, Olga Quirs, Pilar Ramos, Luis Rivera, Fernando Rodrguez, Ivannia Rodrguez, Armando Rojas, Ana Ruiz, Carlos Salas, Christopher Sanabria, Vctor Sanabria, Albn Snchez, Francisco Sancho, Olman Solano, Max Soto, Luis Vzquez, Pablo Villamichel, Vernica Wachong, Emilio Zevallos, Rafael Zumbado y Xinia Ziga.

CAPTULO 3

OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONMICAS

ESTADO DE LA NACIN

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NOTAS
1 Se entiende por emprendedurismo el proceso mediante el cual las personas identican oportunidades nuevas o modican una existente en el mercado, para convertirla en una actividad rentable o que le genere benecios en el largo plazo. 2 Por empleo decente se entiende aquel que se da en condiciones de libertad, equidad, seguridad y dignidad (OIT,1999). 3 La competitividad autntica se reere a la presencia de ventajas productivas adquiridas (ventajas competitivas y no comparativas), la incorporacin del progreso tcnico y el aumento de la productividad (Hernndez, 2004). 4 Tambin debe estar fundamentada en la remocin de los factores estructurales que causan inacin inercial. 5 Es importante sealar que contar con un clima de negocios adecuado, tanto para la empresa local como para la extranjera, es un elemento esencial para generar un proceso sostenible de inversin, lo cual a su vez constituye un crculo virtuoso de ahorro. 6 En la vieja economa se incluyen la agricultura para el mercado interno, la agroexportacin tradicional y la industria tradicional. En el caso de la nueva economa, se consideran la agroexportacin no tradicional, las zonas francas y los nuevos servicios empresariales. Por su parte, los servicios de apoyo comprenden los servicios no especializados y los especializados, as como el comercio y el gobierno. 7 Entre los principales cambios de la Enaho estn el uso de un nuevo marco muestral y de las ltimas proyecciones de poblacin, as como un nuevo cuestionario para indagar los temas de inters, que ampla los contenidos y conlleva mejoras conceptuales (INEC, 2010b). 8 Los datos de la encuesta van de julio a julio de cada ao. 9 En el 2009 el ingreso promedio de los ocupados en la vieja economa fue ms de un 30% inferior al de los empleados en la nueva economa, brecha que ha tendido a ensancharse en la ltima dcada. 10 Para mayor detalle vase Rivera, 2011. 11 El margen extensivo se reere a pases que exportan ms variedad de productos, ya sea hacia mercados con los que ya se hacen negocios, o hacia nuevos destinos. Por su parte, el margen intensivo alude a pases que exportan ms de los mismos productos hacia los mercados con los que ya tienen relaciones comerciales. 12 Sin embargo, existe una dinmica del empleo que se debe considerar. Hay empresas exportadoras que se mantienen en el margen de su clasicacin de tamao segn nmero de empleados, y que podran cambiar de grupo segn contraten o despidan empleados durante los aos evaluados. 13 Este ndice se calcula con base en el promedio ponderado de los siguientes indicadores: continuidad exportadora, dinamismo exportador, diversicacin de mercados y condiciones de acceso a los mercados de exportacin, para un perodo de cuatro aos (entre 2007 y 2010). A partir del ello se denen cuatro categoras de desempeo: altamente exitosa, regularmente exitosa, medianamente exitosa y poco exitosa. La metodologa completa de este ndice puede consultarse en Procomer, 2011. 14 El primer quintil contiene las empresas ms pequeas, en tanto el quinto corresponde a las ms grandes, de acuerdo con el monto promedio anual de exportacin. 15 Este estudio fue realizado para el Programa Estado de la Nacin, con el apoyo de la Fundacin Omar Dengo. 16 Vase Rivera, 2011, para un mayor detalle de la muestra empleada. 17 La regin del Gran Puntarenas est conformada por tres cantones: Puntarenas, Esparza y Montes de Oro, y doce distritos: Puntarenas Centro, Chomes, Pitahaya, Chacarita, El Roble, Barranca, Miramar, San Isidro, La Unin, Espritu Santo, Macacona y San Juan Grande. 18 Los hallazgos que se presentan son resultado de un proceso amplio de consulta realizado mediante tres encuestas que buscaron determinar: i) las percepciones e intenciones que tendran los empresarios para trasladar parte de sus operaciones desde el Valle Central a las cercanas de puerto Caldera, ii) las condiciones de la estructura productiva y el mercado de trabajo en la Gran Puntarenas, y iii) los requerimientos de calicacin de mano de obra en los sectores industrial y de servicios. 19 Para un mayor detalle sobre los resultados de los encadenamientos productivos de la IED, vase Monge et al., 2010. 20 La encuesta se realiz en el marco del proyecto Global Entrepreneurship Monitor (GEM), aplicado por primera vez en Costa Rica en el 2010, a travs de un consorcio creado en el mismo ao entre la UCR, la Cmara de Industrias de Costa Rica y Parque Tec como entidad coordinadora general. 21 El grupo de los emprendedores iniciales est constituido por los emprendedores nacientes, que son aquellos que no han pagado salarios por ms de tres meses, y por los emprendedores en proceso, quienes han pagado salarios por ms de tres meses pero menos de tres aos y medio. Los emprendedores consolidados corresponden a los que han pagado salarios por ms de tres aos y medio. 22 El informe mundial del GEM (Global Entrepreneurship Monitor) se publica desde 1997, pero incluye a Costa Rica a partir del 2010. 23 Desde la entrada en operacin del SBD se han otorgado 631 avales. En el 2010 se emitieron garantas por 19.272 millones de colones, la mayora de las cuales respalda crditos de sectores no prioritarios (45%); una cuarta parte se destin a jvenes emprendedores (hombres y mujeres de 12 a 35 aos), seguidos por mujeres (14%) y, en igual proporcin, a zonas de menor desarrollo. Solo un 2% se asign a proyectos de asociaciones de desarrollo, personas con discapacidad y tecnologas limpias (Sancho, 2011). 24 A diciembre de 2010 el Fondo contaba con 476,95 millones de colones, de los cuales haba colocado 91,4 millones. 25 El BNCR coloc el 79,3%, el BCR un 13,8% y el Bancrdito un 6,9%. A diciembre de 2010 el BPDC no haba colocado recursos. 26 El artculo 49 de la Ley 8634 dispone el establecimiento de una Comisin Evaluadora del SBD. Esta instancia est conformada por representantes de la Escuela de Economa de la UCR, el Programa Estado de la Nacin y la Federacin de Colegios Profesionales Universitarios de Costa Rica. 27 Para ms detalle sobre las recomendaciones formuladas por la Comisin vase Gutirrez-Saxe et al., 2011. 28 Dentro del sector informal se incluyen: i) los trabajadores por cuenta propia (excepto los profesionales y tcnicos), ii) los trabajadores familiares no remunerados, iii) los trabajadores en microempresas (asalariados y patronos en establecimientos de cinco empleados o menos, excluyendo los profesionales y tcnicos) y iv) el servicio domstico. Los dems empleos no agropecuarios se consideran formales y, para nes analticos, se diferencia entre estos y el sector agropecuario, del cual no fue posible identicar la informalidad. 29 La inelasticidad se reere a aquellos bienes cuyo consumo no es afectado por la variacin de los precios. 30 La tasa de poltica monetaria es la que emplea el BCCR para incidir sobre los niveles de liquidez de la economa. 31 El objetivo expreso del programa de compras de reservas no era afectar el tipo de cambio, sino el crecimiento de las reservas con nes precautorios. 32 A diferencia de la regulacin microprudencial, que centra su atencin en la solvencia individual de las entidades nancieras, la regulacin macroprudencial se enfoca en vigilar al sistema nanciero (instituciones nancieras, mercados e infraestructura de los mercados) como un todo y en los efectos de su interaccin sobre la economa real. 33 La trinidad imposible se entiende como aquella situacin en la que el BCCR no puede mantener la cuenta de capital abierta, un tipo de cambio predecible y una poltica monetaria independiente para buscar una menor la inacin.

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OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONMICAS

CAPTULO 3

34 La literatura sobre el equilibrio del tipo de cambio real en el largo plazo denomina factores fundamentales a una serie de variables que por lo general incluyen los trminos de intercambio, los diferenciales de productividad, el grado de apertura al comercio internacional, los aranceles y el gasto de Gobierno. 35 El resultado primario del Gobierno Central se dene como la diferencia entre los ingresos totales y los gastos totales, sin considerar el pago de intereses por concepto de deuda. 36 El PPP GDP (PPP PIB) es el producto interno bruto convertido a dlares usando el indicador de paridad de poder de compra. Se trabaja con la denicin de facto de la poblacin, que incluye a todos los residentes independientemente de su estado legal o de ciudadana, con excepcin de los refugiados no asentados permanentemente en el pas de asilo. Para ms detalles sobre este indicador vase Banco Mundial, 2011.

37 La recaudacin impositiva se reere a las transferencias obligatorias al Gobierno Central con nes pblicos. Se excluyen ciertas transferencias obligatorias como multas, sanciones y la mayora de las contribuciones al seguro social. 38 Es necesario tener en cuenta que, a diferencia de Costa Rica, algunos de los pases seleccionados tienen importantes ingresos de capital (cobre en Chile, petrleo en Irn, etc.). 39 El grado de inversin de un pas se determina a partir de un ndice que intenta medir el nivel de riesgo que este representa para las inversiones extranjeras. El ndice permite valorar la situacin econmica del pas y reeja las expectativas de las agencias calicadoras de riego con respecto a su evolucin futura. Adems, determina el costo de endeudamiento que enfrenta el Gobierno. Cuanto mejor sea la situacin de la economa, mejor ser su calicacin. La clasicacin va de AAA (la mxima) a D, segn la agencia que la calcule y se puede subdividir en clasicaciones con grado de inversin y otras con subgrado de inversin. Las empresas que estiman este indicador para Costa Rica son Fitch, Moodys y Standard & Poors.

40 La propuesta consiste en mantener las tasas actuales para las personas fsicas con actividad lucrativa y gravar a las empresas con una nica tasa uniforme del 30% (exceptuando a las PYME). 41 En la canasta tributaria se incluyen 234 bienes y servicios. Los dos adicionales son: servicios de agua y electricidad inferiores a 250 kw/h y 40 m 3 (para efectos de la simulacin se dejaron exentos los dos primeros deciles) y servicios de educacin que excedan 110.000 colones mensuales.

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CAPTULO

Armona con la naturaleza

HALLAZGOS RELEVANTES
>> Una vez ms la medicin de la huella ecolgica del pas arroj un balance negativo: en 2010 cada habitante requiri un 13,4% ms del territorio disponible para satisfacer su patrn de uso de los recursos naturales. Se trata de la mayor brecha registrada desde que este indicador fue incorporado a este Informe (2002). >> Un inventario realizado en 2010 en 31 cantones de la GAM determin que el 56% de las emisiones contaminantes proviene del transporte, el 21% de la industria y el 23% de establecimientos comerciales. >> Entre 2007 y 2009, la contaminacin del aire por material particulado (PM10) se redujo entre un 6% y un 14% anual en varias estaciones de monitoreo de la GAM, gracias a la mejora en la calidad del disel; sin embargo, aumentaron los niveles de dixido de nitrgeno y metales como plomo, cobre y cromo. >> En el 2010 se present una disminucin del 3,8% en las emisiones de gases de efecto invernadero con respecto al 2009. Ello se debi principalmente al comportamiento de la demanda. >> El rea sembrada de productos orgnicos certicados creci en ms de 3.000 hectreas entre 2009 y 2010. Es su mayor extensin de los ltimos cinco aos, aunque sigue representando un porcentaje pequeo del rea agrcola total (2,3%). >> Se declar la primera rea marina de manejo de montes submarinos, de 9.640 km2, cercana al Parque Nacional Isla del Coco. >> El rea sometida a conservacin privada ha crecido sostenidamente desde 1995: pas de 32.895 a 81.429 hectreas protegidas en 2010. >> Solo el 8% de los humedales tiene actualmente un plan de manejo. Desde 1998 el Sinac no realiza un inventario de estos ecosistemas ni evala su estado. >> Con la declaracin del humedal Maquenque como sitio Ramsar, llega a doce el nmero de estos ecosistemas que se encuentra en esa categora en el pas. >> La Comisin Ramsar recomend incluir el humedal Caribe Norte en el Registro de Montreux, de humedales de importancia internacional alterados por el ser humano, tras la destruccin de 225 hectreas por parte de Nicaragua. >> En el 2010, 41 personas murieron en desastres: 36 en deslizamientos, cuatro en tormentas elctricas y una en una inundacin. Es el tercer mayor nmero registrado en los ltimos cuarenta aos. >> La Contralora General de la Repblica reprendi a la Setena por autorizar desarrollos inmobiliarios sin considerar sus efectos en el Parque Nacional Las Baulas, el Refugio Gandoca Manzanillo y el humedal Cariari. >> En el 2010 Costa Rica alcanz el primer lugar de Amrica Latina en poblacin con acceso a agua de calidad potable (89,5%). >> Segn mediciones de calidad del agua en ros, realizadas entre 2006 y 2009, la contaminacin en la mayor parte de la subcuenca del Virilla es de moderada a severa, principalmente por el vertido de aguas residuales. Los ros Torres, Pacacua y Uruca concentran los sitios de contaminacin grave. >> El ICE inici los estudios tcnicos del proyecto hidroelctrico Diqus, que se desarrollara en territorio indgena. Este hecho gener un conicto, por la falta de consulta a las comunidades de la zona. >> En el marco de la nueva Ley para la Gestin Integral de Residuos Slidos se reportan algunos avances a nivel local: un 23% de los municipios ya hace recoleccin separada de residuos, el 50% est elaborando su plan de manejo de residuos y el 44% cuenta con ocinas de gestin ambiental. >> En ecosistemas acuticos del Distrito de Riego Arenal Tempisque se detectaron residuos de antibiticos de uso agropecuario y acucola, as como bacterias resistentes. >> En el 2010 se registr el mayor nmero de acciones colectivas sobre asuntos ambientales en los ltimos trece aos.

NDICE
Hallazgos relevantes Valoracin general Valoracin del Decimosexto Informe Aspiraciones Introduccin Resultados de la gestin ambiental Deterioro y contaminacin evidencian dbil compromiso con la sostenibilidad Proteccin del patrimonio natural con tareas pendientes No se logra reducir el impacto de los desastres Procesos de la gestin ambiental Ordenamiento del territorio, la principal deuda ambiental del pas Deciente scalizacin del cumplimiento de la normativa ambiental Actores diversos realizan esfuerzos por mejorar la gestin ambiental Nueva ley de residuos slidos genera acciones positivas Urge tender puentes entre gestin del riesgo y cambio climtico

Capacidades para la gestin ambiental 216 Esfuerzos de conservacin: avances y carencias 216 Ambiente y educacin: un vnculo en ciernes 217

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ARMONA CON LA NATURALEZA

CAPTULO 4

CUADRO 4.1

Resumen de indicadores ambientales. 2006-2010

cador

2006

2007 1,89 -20,02 2.119.440 897.218 803.578 13.742 47.112.814 24,8 11,0 22,7 41,4 82,0 76,0 1.339.140 5.071 437.569 7.874 1.949 117.792 74,81 25,15 0,04 6,4 8.166,30 4,6 0,058 37,0 23,9 1.030 59 965.725 374.192 521.992 62.030 60.567 26.669 1.577 1.038 14,3 0,11 303 2.727

2008 1,86 -19,76 2.197.146 807.680 818.884 14.032 13.565.491 26,7 14,1 19,8 39,4 83,4 76,0 1.229.331 4.083 443.365 8.004 450 120.126 74,76 25,2 0,04 2 8.349,80 2,2 0,057 27,5 24,2 1.104 63 965.416 374.283 520.880 65.293 66.474 26.775 1.255 1.514 17,0 0,13 451 2.453

2009 1,83 -19,3 1.343.330 384.557 540.073 14.314 20.942.738 18,5 27,2 27,9 26,4 87,3 77,3 1.048.126 4.018 472.221 8.052 339 118.094 74,63 25,34 0,3 -1,7 8.238,00 -1,3 0,057 27,5 26,4 1.024 61 965.416 375.461 520.880 77.998 52.828 27.866 505 1.865 15,0 0,16 461 2.467

2010 1,88 -22,25 1.418.978 320.196 550.291 14.476 18.348.333 37,4 20,8 19,8 21,9 89,5 78,2 1.079.730 4.185 486.602 11.115 120.488 74,37 25,59 0,3 2,0 8.485,00 3,0 0,056 26,64 1.039 63 965.416 375.461 539.834 81.429 64.166 28.443 1.080 2.005 17,3 0,18 549 2.346

Huella ecolgica (hectreas globales por habitante) 1,81 Deuda ecolgica (hectreas globales por cada cien habitantes)a/ -10,31 Gestin del cambio socioambiental rea en permisos de construcciones nuevas en la GAM (m2) 1.972.502 rea en permisos de construcciones nuevas en cantones costeros (m2) 752.829 rea en permisos de construcciones nuevas en el resto del pas (m2) 648.130 Nmero de pozos legales perforados (acumulado) 12.884 Volumen anual de explotacin de agua por medio de pozos (m3) 55.382.011 Domstico (%) 77,0 Industrial (%) 6,1 Turismo (%) 7,4 Agrcola (%) 9,4 Poblacin que recibe agua de calidad potable (%) 81,2 73,4 Poblacin que recibe agua sometida a control de calidad (%)b/ Procesamiento anual de madera en rollo (m3) 1.130.232 Pago por servicios ambientales en reforestacin (hectreas)c/ 4.587 rea sembrada de productos agrcolas (hectreas) 441.552 rea sembrada de productos orgnicos certicados (hectreas) 10.711 Nmero de intoxicaciones por plaguicidas 2.061 Consumo de energa secundaria (terajulios) 110.680 Hidrocarburos (%) 74,56 Electricidad (%) 25,4 Biomasa (%) 0,04 Crecimiento del consumo de energa secundaria (%) 4,2 Ventas de energa elctrica (GWh) 7.810,40 Crecimiento del consumo elctrico (%) 6,1 0,059 Intensidad energticad/ Promedio anual de concentracin de PM-10 en el aire, San Jos ( g/m3)e/ 30,0 Rechazos en Riteve por emisiones contaminantes (%) 24,4 Produccin de residuos slidos en el cantn central de San Jos (gramos per cpita/da) 1.032 Playas ganadoras del galardn Bandera Azul Ecolgica 58 Gestin del patrimonio 959.894 reas estatales con proteccin permanente (hectreas)f/ reas estatales con proteccin parcial (hectreas) 373.970 reas marinas protegidas (hectreas) 521.044 reas en la Red de Reservas Privadas (hectreas) 59.278 Pago por servicios ambientales en proteccin de bosque (hectreas) 19.972 Nmero de especies en el Inventario Nacional de Biodiversidad (artrpodos, plantas, hongos y lquenes) 25.793 Gestin del riesgo Nmero de desastres por eventos hidrometeorolgicos y geolgicos 557 Nmero de emergencias qumico- tecnolgicas atendidas por el INS 793 Gestin institucional Presupuesto del sector ambiental como porcentaje del PIB 14,1 Presupuesto del Minaet como porcentaje del PIB 0,14 Nmero de denuncias ante el Tribunal Ambiental Administrativo 284 Causas ingresadas por delitos ambientales en el Ministerio Pblico 2.534

a/ Representa la diferencia que se obtiene al comparar el territorio disponible (biocapacidad) con el uso de los recursos efectuado por la poblacin en un ao determinado (huella ecolgica). b/ Comprende la cobertura de agua con control de calidad, considerando las conexiones comerciales y domiciliares. c/ Incluye modalidad de regeneracin natural. d/ Es la energa utilizada para la produccin de cada unidad monetaria en un pas. En este caso se calcul con base en el consumo nal de energa secundaria, medida en terajulios, y el PIB en colones (base 1991). e/ Los datos se reeren a dos puntos de muestreo en San Jos: la Catedral Metropolitana y la Junta de Educacin de San Jos. f/ En proteccin permanente se incluyen parques nacionales, reservas absolutas, reservas biolgicas, refugios nacionales de vida silvestre de propiedad estatal y monumento nacional. En la modalidad de proteccin parcial se agrupan los refugios nacionales de vida silvestre mixtos y privados, zonas protectoras, reservas forestales, humedales y monumentos naturales. Cabe sealar que en esta ltima modalidad la proteccin es del 100% del territorio y cuenta con declaratorias formales; su carcter parcial reere a que las reas tienen categoras de manejo menos restrictivas, acordes con la legislacin. Las reas marinas son las zonas protegidas continentales que tienen rea marina, con excepcin de la isla del Coco, que s es completamente marina.

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ARMONA CON LA NATURALEZA

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VALORACIN GENERAL
Costa Rica vive una paradoja: tiene protegida la cuarta parte de su supercie y la mitad bajo cobertura forestal, pero mantiene a la vez una huella ecolgica negativa y una alta conictividad ambiental. Esta contradiccin solo puede indicar la gravedad del uso insostenible que hace del resto del territorio, la persistencia de prcticas irresponsables y la dbil gestin ambiental que realiza. Adems explica por qu esas fortalezas no alcanzan para construir un desarrollo que preserve la capacidad natural y el equilibrio ecolgico. El pas enfrenta hoy la urgencia de debatir con amplitud y decidir con rmeza cmo retomar el camino de la sostenibilidad; cmo planicar y producir con criterios ambientales, sociales y econmicos. La ausencia de claridad en este sentido compromete la calidad de vida de la poblacin, la equidad social en el acceso a los recursos naturales, la seguridad ante las amenazas climticas y la salud de los ecosistemas; aun ms, pone en riesgo los importantes logros en conservacin que le han dado al pas parte de su imagen y riqueza actuales. Los resultados del 2010 evidencian la tensin entre la realidad y la accin de las autoridades polticas. Se trat de un ao rcord en temas preocupantes: la mayor brecha negativa en la huella ecolgica desde 2002, la cifra histrica ms alta de importacin de plaguicidas, el tercer nmero ms alto de muertes por desastres en cuarenta aos y, en un marco de conictividad, el registro ms alto de protesta social sobre asuntos ambientales desde 1997. En este contexto, en sus primeros meses de gestin el nuevo Gobierno pareci bajar aun ms la prioridad poltica del tema, al plantear metas limitadas y mostrar pocas acciones. Dos elementos han congurado la deuda ecolgica costarricense: por una parte, su insostenible matriz energtica y su huella de carbono (derivadas ante todo del ineciente sistema de transporte) y por otra, la ausencia de ordenamiento territorial, que resulta en esquemas de uso del suelo permisivos y de alto impacto. El desarrollo de actividades productivas y la ocupacin sin planicacin del territorio atentan contra la proteccin del ambiente y la sostenibilidad. Las rezagadas prcticas agrcolas, por ejemplo, siguen estando marcadas por un alto y creciente uso de agroqumicos. Los cultivos con alto consumo de plaguicidas se han extendido, sin que antes se haya buscado la manera de mitigar los efectos ampliamente documentados en diversos estudios y denunciados por las comunidades y la sociedad civil. Paralelamente, el proceso desordenado de urbanizacin y un desarrollo productivo con poca regulacin y control ambiental, han vulnerado la calidad del agua y los suelos, en un contexto en el que no se perciben acciones generalizadas de proteccin y monitoreo. Tambin se rompi el anillo de contencin de la Gran rea Metropolitana, que se estableci como lmite para la expansin urbana: el rea construida fuera de l es casi del tamao del cantn de Desamparados. Esto afect suelos de aptitud forestal y agrcola, destruy el paisaje y gener la ubicacin improvisada de asentamientos humanos en zonas de riesgo que hoy lo son aun ms por la amenaza del cambio climtico. Estos y otros problemas remiten al ordenamiento del territorio como la tarea ambiental ms importante y urgente para el pas, el punto de partida de cualquier poltica de sostenibilidad. Pese a la necesidad de mitigar los riesgos mencionados, la gestin ambiental no es actualmente un eje en la planicacin del desarrollo. Ms bien, se ha tornado en un eje de conicto. Como ya se indic, en 2010 se dio el registro ms alto de protesta social en la materia en los ltimos catorce aos. Su creciente tramitacin por vas judiciales evidencia la falta de otros canales; a manera de ilustracin, la sentencia del Tribunal Contencioso Administrativo que anul los permisos para un proyecto de minera a cielo abierto en Crucitas, puso en entredicho el papel de las autoridades en la defensa del Estado y sus intereses, y mostr la importancia de revisar la forma en que se toman las decisiones en este campo. Si ya en anteriores ediciones de este captulo se haba sealado la falta de prioridad ambiental de los ltimos gobiernos, la entrada de la nueva Administracin potencia esa preocupacin: el Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014 plantea el tema solo tangencialmente y no se observaron pasos concretos para alcanzar las pocas metas especcas que establece, entre ellas la de una poltica de ordenamiento territorial. Tampoco hay fortalecimiento de las entidades de regulacin, y ms bien algunas se ven amenazadas por recortes presupuestarios o de competencias. Pese a la abundante legislacin ambiental existente, se han debilitado los instrumentos para su cumplimiento. El deterioro institucional se puede apreciar, por ejemplo, en la gestin deciente de la Setena al autorizar desarrollos inmobiliarios en las costas, que produjeron efectos negativos sobre reas protegidas. En reiteradas ocasiones la Contralora General de la Repblica ha detectado fallas en el control preventivo y en la vigilancia del cumplimiento de las leyes ambientales por parte del Estado. Ante este panorama se perciben al menos cuatro desafos. Primero, sin ordenar la base sobre la cual se asienta toda la actividad humana posible (el territorio), se mina el sustento material del desarrollo sostenible. Segundo, es fundamental crear capacidades y mostrar voluntad poltica para la efectiva aplicacin de la normativa. El pas ha generado nuevas obligaciones pblicas (en normas e instituciones) pero no ha aumentado las capacidades estatales para cumplirlas. En tercer lugar, se mantiene un enfoque centrado en la conservacin, que debe evolucionar hacia una gestin ambiental de la totalidad del territorio, estrechamente integrada con las agendas en los dems mbitos del quehacer nacional. Esto no implica debilitar la conservacin: aun hay ecosistemas poco protegidos, en particular los humedales y el mar, y falta consolidar la conectividad. Adems, hay una creciente presin para debilitar el resguardo de algunas zonas y favorecer su explotacin privada. Por ltimo, las iniciativas de buenas prcticas ambientales (amplias en gran parte del pas) no encuentran un marco sistemtico, claro y articulado de incentivos y acompaamiento, que permita que sus efectos, por pequeos o grandes que sean, se transformen en un conjunto de avances nacionales, y no en logros aislados y fragmentados. Aunque el panorama que muestra este captulo es preocupante, tambin es cierto que el pas tiene herramientas para enfrentarlo. Una vez ms se dieron esfuerzos por mejorar la proteccin formal del territorio y se concretaron modalidades e instrumentos prometedores para la conservacin de la biodiversidad marina. En la zona de la isla del Coco, la conformacin de la primera rea marina de manejo hizo que la supercie protegida en el mar supere (en trminos absolutos) la del territorio continental. Adems, en 2010 Costa Rica alcanz el primer lugar de Latinoamrica en cobertura de agua potable. Paralelamente, el marco normativo e institucional, as como la participacin de la sociedad civil, constituyen una base que, con direccin poltica y capacidades reforzadas, puede potenciar cambios en la direccin correcta. No es posible seguir postergando una accin poltica que, de manera transparente y participativa, haga del ambiente un criterio sustantivo en el estilo de desarrollo de Costa Rica. La tarea es clara. La imperiosa necesidad de ordenar el territorio requiere la decisin comprometida del Gobierno, la incorporacin activa de las municipalidades y una participacin social sustantiva e informada. Con este paso se abren varios caminos: un transporte sostenible, un sistema de conservacin consolidado, un Estado regulador y preventivo, y un mecanismo establecido para denir las actividades que son coherentes con la visin del desarrollo de cada comunidad, y del pas en su conjunto. Este paso demanda (e implica) recuperar la gestin ambiental como componente imprescindible del desarrollo nacional.

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ESTADO DE LA NACIN

ARMONA CON LA NATURALEZA

CAPTULO 4

VALORACIN DEL DECIMOSEXTO INFORME

La evidencia recogida durante el ao 2009 indica que las autoridades polticas priorizaron la actividad econmica por encima de los requerimientos de la sostenibilidad y el cuido de la riqueza natural del pas. Esta tendencia se reeja en el decaimiento de algunos esfuerzos institucionales para el control ambiental, la intervencin de los procesos de evaluacin de impacto por parte de entidades centradas en la competitividad, la dbil y contradictoria actuacin del Estado en el control de los daos causados al agua y al suelo por diversas actividades contaminantes, la apertura de portillos legales para el desarrollo de iniciativas de alto costo ecolgico, y las presiones para hacer aun ms endeble la regulacin territorial, desafectar reas protegidas o mantener la ocupacin y uso ilegal de zonas pblicas o recursos naturales clave. Ante este panorama, el pas debe hacer del ambiente un asunto prioritario en la agenda poltica nacional, replantear su responsabilidad global, consolidar y fortalecer los esfuerzos realizados y trabajar por la sostenibilidad, amparada en un dilogo poltico abierto y participativo con todos los grupos sociales. Las tareas impostergables de modicar la matriz energtica, construir una poltica de ordenamiento territorial consistente y ejercer con transparencia la funcin de regulacin y control, podran ser caminos para erradicar la disyuntiva espuria que se presenta hoy, entre proteccin ambiental y crecimiento econmico. Planteados con visin de largo plazo, ambos elementos son esenciales para que Costa Rica logre la integracin entre su discurso ecolgico y los esfuerzos cotidianos en favor del ambiente, por un lado, y el desarrollo sostenible, por otro.

ASPIRACIONES
>> UTILIZACIN DE LOS RECURSOS NATURALES SEGN SU CAPACIDAD DE REPOSICIN
La tasa de utilizacin de los recursos naturales es menor o igual a la de reposicin natural o controlada por la sociedad, siempre y cuando esto no amenace la supervivencia de otros seres del ecosistema.

>> PARTICIPACIN DE LA SOCIEDAD CIVIL

La sociedad civil participa en el diseo, ejecucin y seguimiento de medidas de proteccin y manejo responsable y sostenido de los recursos naturales.

>> UTILIZACIN DEL TERRITORIO NACIONAL

El uso del territorio es acorde con la capacidad de uso potencial de la tierra y su ordenamiento, como parte de las polticas de desarrollo en los mbitos nacional y local.

>> MINIMIZACIN DEL IMPACTO DE LOS DESASTRES

El impacto de los desastres provocados por fenmenos de origen natural o humano es minimizado por medio de las capacidades de prevencin, manejo y mitigacin.

>> CONOCIMIENTO E INFORMACIN AMBIENTAL

Las instituciones pblicas y privadas generan, amplan y socializan conocimiento e informacin que permite dar seguimiento al desempeo ambiental y a la sostenibilidad en el uso de los recursos naturales.

>> NIVEL ASIMILABLE DE PRODUCCIN DE DESECHOS Y CONTAMINANTES

La tasa de produccin de desechos y contaminantes es igual o inferior a la capacidad del ambiente para asimilarlos, ya sea en forma natural o asistida por la sociedad, antes de que puedan causar daos a la poblacin humana y a los dems seres vivos.

>> EQUIDAD EN EL USO Y DISFRUTE DE LOS RECURSOS NATURALES

Existe equidad en el uso y disfrute de los recursos naturales, de un ambiente saludable y de una calidad de vida aceptable para toda la poblacin.

>> REDUCCIN DEL DETERIORO AMBIENTAL

Existen medidas socioeconmicas, legales, polticas, educacionales, de investigacin y de generacin de tecnologas limpias, que contribuyen a evitar un mayor deterioro ambiental.

>> CONCIENCIA EN LAS Y LOS CIUDADANOS

Existe conciencia acerca de la estrecha relacin entre la sociedad, sus acciones y el ambiente, y de la necesidad de realizar un esfuerzo individual y colectivo para que esa relacin sea armnica.

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ARMONA CON LA NATURALEZA

ESTADO DE LA NACIN

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CAPTULO

Armona con la naturaleza

Introduccin
El presente captulo analiza el desempeo de la gestin ambiental de Costa Rica durante el ao 2010. Para esto, sintetiza buena parte de los esfuerzos de investigacin realizados en centros universitarios, pblicos, privados e internacionales, que en diversas reas y con variada regularidad elaboran estudios fundamentales en este campo. Poco del material de base para dar seguimiento a este tema se sustenta en informacin ocial de indicadores ambientales, lo cual se mantiene como una importante y recurrente debilidad del Estado y del pas para monitorear sus avances y retrocesos en esta rea, clave para el desarrollo humano sostenible. Esto sucede, adems, en un marco de escasa prioridad en la planicacin y accin reciente de las autoridades polticas, con el consecuente estancamiento nacional en la aspiracin de utilizar el territorio de acuerdo con su capacidad, y en un marco informado y participativo. A lo largo de sus diecisis ediciones anteriores, el captulo ha planteado diversos esquemas para integrar la informacin cientca (que permite conocer el uso y estado de los recursos y el patrimonio natural) en los diversos anlisis del entorno social, poltico e institucional en que se basa la gestin ambiental. La presente entrega est organizada bajo la estructura que se utiliz en las dos ediciones anteriores, centrada en los resultados, procesos y capacidades de la gestin ambiental. Desde el punto de vista de los resultados, se examina el estado de los recursos

naturales, los patrones de uso y su sostenibilidad, y la huella ecolgica del pas. Como es usual, se da seguimiento a la matriz energtica, los avances y retrocesos en la conservacin de la biodiversidad, y el estado de los recursos agrcolas, marino-costeros e hdricos. Adems se resaltan los servicios ambientales de los sistemas agrosilvopastoriles y la problemtica de la contaminacin de las aguas y el aire. La segunda seccin trata de los procesos (sociales y polticos) de la gestin ambiental, que se asocian a los resultados presentados en la primera parte. En ella se abordan los temas de ordenamiento territorial, normativa y conictos ambientales, gestin del agua y de la conservacin, manejo de residuos slidos y gestin del riesgo de desastres. Tambin se integra un anlisis de buenas prcticas ambientales observadas en varios sectores productivos, para identicar algunas lecciones y aportes de las acciones positivas para la conservacin del ambiente y la minimizacin de los impactos de la actividad humana. Por ltimo, se examinan algunas capacidades disponibles para la gestin ambiental, en esta ocasin con nfasis en los recursos humanos y nancieros para la conservacin, y en algunos elementos sobre la incipiente inclusin del tema ambiental en los procesos educativos en el pas.

Resultados de la gestin ambiental

Al analizar el estado y uso de los recursos naturales, se constata la

existencia de fuertes presiones sobre su capacidad de reposicin y un deterioro ambiental progresivo. Ello se expresa en una huella ecolgica negativa, en patrones insostenibles de uso energtico y en reiterados impactos de la actividad humana sobre la calidad de los suelos, el agua y el aire. Tales presiones incluso ponen en riesgo la integridad del patrimonio natural, lo que evidencia la necesidad de fortalecer la agenda de conservacin, principal logro del pas en este mbito. Al mismo tiempo, la construccin social de riesgos ante amenazas naturales afecta a la poblacin de manera no solo recurrente, sino tambin creciente, en un escenario de cambio climtico cada vez ms preocupante. En la primera parte de esta seccin se analizan las tendencias en el uso de los recursos naturales: la matriz energtica y sus efectos sobre la calidad el aire, la falta de control sobre los impactos de la pesca y la vulnerabilidad hdrica derivada de la ausencia de planicacin en el uso del territorio, tanto para urbanizar como para la produccin agrcola. Posteriormente se reporta el aumento en la extensin del sistema de reas de conservacin, los daos en algunos ecosistemas protegidos, vacos en el resguardo de otros, prdidas y amenazas sobre la biodiversidad, todo lo cual desafa la gestin en este campo. Por ltimo, se examinan los principales resultados en cuanto al impacto de los desastres y el reto de reducir la vulnerabilidad.

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CAPTULO 4

Deterioro y contaminacin evidencian dbil compromiso con la sostenibilidad

Pese a un conjunto de importantes logros ambientales, que le han valido un signicativo posicionamiento internacional, Costa Rica tiene ms de una dcada de mostrar un comportamiento contradictorio e irresponsable en sus patrones de uso de los recursos naturales, una ocupacin desordenada e inadecuada del territorio, y una permisiva y dbil gestin estatal para controlar, regular y minimizar los impactos de las actividades productivas. Paralelamente, la ciudadana (en forma mayoritaria) no parece dispuesta a comprometerse con el cambio cultural necesario para reducir su presin sobre estos recursos o generar menos contaminacin. Todo lo anterior se reeja en una huella ecolgica negativa: la brecha entre el uso de los recursos y la capacidad del territorio para satisfacer esa demanda creci tres veces en la dcada pasada, y evidenci que los patrones existentes no son sostenibles. En el 2010 este indicador mostr la diferencia ms alta del perodo: cada habitante requiere un 13,4% ms del territorio disponible o biocapacidad (grco 4.1). Los principales impulsores de esta deuda siguen siendo las emisiones contaminantes y los efectos de la falta de ordenamiento territorial.
GRAFICO 4.1

Al deterioro de la calidad del aire por la combustin de hidrocarburos y emisiones de la industria, se suma la degradacin de las aguas superciales por la descarga a los ros de euentes urbanos sin tratar y por el escurrimiento de plaguicidas. El pas ha hecho esfuerzos relevantes por distribuir agua de calidad potable, pero ha sido casi nulo el saneamiento de las aguas servidas. Con un conocimiento creciente acerca de la vulnerabilidad de las aguas subterrneas, preocupa la ausencia de planicacin del uso del territorio, en especial en acuferos expuestos a la inltracin de sustancias qumicas contaminantes. Simultneamente, los recursos marinos estn amenazados por la extraccin, y las actividades con efectos positivos, como la pesca responsable, la agricultura orgnica, la agroecologa y los sistemas agrosilvopastoriles, requieren incentivos que permitan su rentabilidad y permanencia en un marco de equidad social y sostenibilidad en el aprovechamiento y uso de la riqueza natural.

Crisis desacelera la demanda de energa, aunque con mayor vulnerabilidad de la oferta

A pesar de sus limitaciones econmicas y sociales, y su dependencia de fuentes energticas caras, inestables y contaminantes, el pas retoma (en forma paralela a su recuperacin econmica)

Huella ecolgica, biocapacidad y huella de carbono (hectreas globales por persona)

2,00 Huella ecolgica y biocapacidad 1,90 1,80 1,70 1,60 0,60 0,50 0,40 0,30 0,20 Huella de carbono

Z
2005 2006 Huella ecolgica 2007 2008 Biocapacidad 2009 2010

Z
Huella de carbono

la tendencia al crecimiento en su patrn de uso de la energa, dominado por los hidrocarburos. Este comportamiento genera signicativos impactos sobre la equidad social, el equilibrio nanciero y la calidad del ambiente, y es uno de los mayores impulsores del aumento de la huella ecolgica, a partir de la huella de carbono. Si bien en materia de electricidad se ha logrado un balance positivo de fuentes limpias (aunque con importante estancamiento en los ltimos aos), en la matriz energtica total los patrones no cambian desde hace varias dcadas, y el reto de reducir la dependencia, modicar el sistema de transporte (principal causante de la contaminacin del aire) y controlar las emisiones, sigue pendiente. Los datos recabados indican que la emisin de contaminantes a la atmsfera es superior a la capacidad de sta para asimilarlos, lo que pone en riesgo la salud de la poblacin y el equilibrio climtico. En el 2010 estas tendencias se reencauzaron, luego de que en 2009, por efecto de la crisis econmica internacional, por primera vez en varios aos se registrara una reduccin en la demanda. El consumo nal de energa secundaria creci un 2% en 2010, en contraste con un decrecimiento de -1,7% en el ao previo. Por el lado de los hidrocarburos, la importacin estuvo marcada por la demanda de combustible para un nuevo proyecto de generacin trmica, el cual logr suplir un leve incremento en el consumo elctrico, pero aument las emisiones. La venta de derivados de petrleo ligada al crecimiento econmico tuvo una baja importante en el 2009, y una recuperacin de 4,4% en el ao de estudio (grco 4.2), aunque sin considerar las ventas para generacin trmica el incremento sera solo de un 0,8%. El combustible de mayor crecimiento interanual fue el gas licuado de petrleo (GLP; 8,2%), seguido por la gasolina sper (7,2%), el combustible para avin ( jet fuel; 2,9%) y la gasolina Plus 91 (1,4%), mientras el disel (sin contar el destinado a generacin trmica) no mostr cambio. Sin embargo, al incluir en el anlisis la generacin trmica, se observa que el disel y el bunker destinados a este n tuvieron

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un crecimiento interanual de 50,4% y 97,2%, respectivamente; adems se introdujo un nuevo combustible para el proyecto Garabito, el cual represent el 10,4% del consumo en este segmento. En el caso de los hidrocarburos se presentan notables vulnerabilidades. Algunas son de tipo externo, como la inestabilidad poltica en los pases petroleros y el declive de la produccin, lo que repercutira en altos precios y, eventualmente, en problemas de abastecimiento. Otras son de tipo interno, como la limitada capacidad de endeudamiento de Recope y la lentitud de los procesos para concretar proyectos importantes, como la nueva renera, la ampliacin del muelle petrolero de Mon y la mejora en la capacidad de almacenamiento. Algunas de estas acciones facilitaran la produccin de combustibles ms limpios y la llegada de barcos de mayor calado, lo que podra signicar mejores precios unitarios por barril, entre otros aspectos (Martnez, 2011). Por su parte, la demanda elctrica se increment en 3,0%, movida principalmente por los sectores productivos. El sector general impuls las ventas de las distribuidoras al crecer un 5,2% anual; el sector industrial lo hizo en un 3,0% y el residencial en apenas un 1,3%, con

un efecto neutro. Por tanto, una recuperacin en los sectores turismo, construccin, comercial e industrial, podra presionar sobre el Sistema Elctrico Nacional, ante la necesidad de agregar ms potencia. Adems, hay variaciones marcadas por un mayor consumo en los meses de mayo y octubre-diciembre; de acuerdo con la extensin de la estacin seca, esto podra generar estrs para suplir la demanda elctrica, como ocurri en 2007, aunque algunas contingencias climticas han sido consideradas en el Plan de Expansin de la Generacin Elctrica (ICE, 2007).

>> PARA MS INFORMACIN SOBRE USO ENERGTICO Y HUELLA DE CARBONO, vase Martnez, 2011 en www.estadonacion.or.cr La capacidad de suplir esta demanda tambin muestra cierta vulnerabilidad y estancamiento, y se estima que si el pas vuelve a tasas de crecimiento econmico superiores al 6%, podra haber desabastecimiento. Esto tiene que ver no solo con el retraso en inversiones en este campo, sino tambin con la conictividad y la necesidad de negociacin, consulta, participacin e incorporacin de consideraciones sociales, econmicas

GRAFICO 4.2

Evolucin mensual del consumo de derivados de petrleo (promedio mvil doce meses)
1.600 1.500 Miles de barriles de petrleo 1.400 1.300 1.200 1.100 1.000

Z
Ene-00 Jul-00 Ene-01 Jul-01 Ene-02 Jul-02 Ene-03 Jul-03 Ene-04 Jul-04 Ene-05 Jul-05 Ene-06 Jul-06 Ene-07 Jul-07 Ene-08 Jul-08 Ene-09 Jul-09 Ene-10 Jul-10

Ventas mensuales
Fuente: Martnez, 2011, con datos de Recope.

Promedio pas

Linea (Ventas mensuales)

y ambientales en la elaboracin de proyectos. Durante el 2010 entr en operacin el proyecto trmico Garabito, pero no arranc la planta hidroelctrica Pirrs, debido al atraso ocasionado por las tormentas tropicales de 2008 y 2010 (actualmente se est llenando su embalse). Est en construccin el proyecto hidroelctrico Reventazn, con una potencia instalada de 299,4 MW y que entrara a operar en 2016, y el proyecto Diqus (de 633 MW), que se desarrollara en tierras indgenas, es motivo de conicto por la realizacin de estudios tcnicos sin la debida consulta a los pobladores de la zona (recuadro 4.1). Un relator enviado por la ONU seal el error y recomend dotar de asesores multidisciplinarios a los pueblos indgenas, para decidir sus formas de representacin (Anaya, 2011). Otras iniciativas de las diversas distribuidoras de electricidad son el proyecto elico Los Santos, de Coopesantos R.L., an en proceso, el cual tendra una capacidad de 12,7 MW; los proyectos hidroelctricos Cubujuqu, de 21,6 MW de potencia, y Choco-Florencia, de 60 MW, ambos de Coopelesca R.L. Tambin se reportan esfuerzos realizados por Jasec, junto con el ICE, para desarrollar el proyecto Toro III, de 50 MW, as como de la ESPH con la restauracin del proyecto Tacares, de 6,9 MW, y el proyecto hidroelctrico Los Negros, de 17 MW. Para planicar los niveles de seguridad en el suministro de energa elctrica, el pas cuenta con el Plan de Expansin de la Generacin Elctrica (PEG) del ICE, el cual incluye los proyectos de mayor impacto nacional y otros pequeos de iniciativa privada, como el proyecto hidroelctrico Trcoles, actualmente en construccin (amparado en las leyes 7200 y 7508). Estos planes estn basados en estudios probabilsticos del potencial hdrico, estimaciones de los precios futuros de los combustibles, el crecimiento de la demanda por zonas y sectores, la simulacin de diversos escenarios de crecimiento econmico y costos de inversin, operacin y mantenimiento de los proyectos. Tanto la potencia instalada como la generacin bruta anual, son

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CAPTULO 4

RECUADRO 4.1

Proyecto Diqus motiva visita de relator especial de la ONU

La polmica desatada en torno a las actuaciones del ICE en los territorios indgenas que seran afectados por el proyecto hidroelctrico Diqus, y la falta de consulta previa a las organizaciones indgenas, dieron lugar a la visita de James Anaya, un relator especial de la Organizacin de Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indgenas, efectuada del 24 al 27 de abril de 2011. En su informe, el relator considera que debi hacerse un proceso de consulta sobre el proyecto antes del comienzo de los estudios tcnicos, para permitir a las comunidades indgenas afectadas participar en las decisiones iniciales. Si bien el proyecto hidroelctrico no cuenta an con la aprobacin nal, segn el relator se ha menoscabado la capacidad de estas poblaciones para ejercer su derecho a la libre determinacin y sentar sus propias prioridades de desarrollo. Aconseja al ICE reconocer estas deciencias y no reiniciar sus operaciones en los territorios indgenas sin la debida consulta previa, as como divulgar los estudios de factibilidad realizados. La visita fue gestionada por el Ministerio de Relaciones Exteriores, en procura de un mejor abordaje de los desafos del pas en materia de derechos indgenas, aunque las organizaciones indgenas arman que ellas plantearon inicialmente la solicitud. Por su parte, el ICE anunci su retiro de los territorios en cuestin un da antes de que concluyera la visita del relator. Asimismo, en marzo de 2010 el Consejo Universitario de la UCR conform una comisin especial, para analizar en detalle y desde una perspectiva multidisciplinaria los efectos sociales y ambientales de este megaproyecto. Fuente: Boeglin, 2011.

nmeros clave para prever la demanda. Para el ao 2010, el PEG 2006-2025 estim una demanda nacional de 10.506 gigavatios/hora (GWh) en un escenario base; el PEG 2010-2021 la estim en 9.280 GWh (escenario medio) y la cifra real para 2010 fue de 9.503 GWh. Tambin se modela la demanda mxima de potencia necesaria para cubrir los picos de demanda horarios y estacionales, y mantener niveles conables de reserva (ICE, 2006). En trminos generales, el uso de la energa en el pas muestra al menos una tendencia positiva en cuanto a la mejora paulatina (aunque leve) de la eciencia. El indicador de intensidad energtica, medido en barriles equivalentes de petrleo por cada mil dlares de la produccin (PIB) fue de 0,89 en 2010, la cifra ms baja desde que se tienen registros, frente a 0,96 del 2009. Esto signica que para generar una unidad del PIB se requieren 0,89 unidades de energa. Esta mejora se explica, en parte, por el efecto de la crisis nanciera, pues aunque la economa tuvo una recuperacin moderada, el consumo de energa se mantuvo relativamente constante. Si se relaciona la intensidad energtica con el ndice de desarrollo humano (IDH), se observa que -excep-

tuando 1985-, a mejor posicin del pas en el IDH, menor es la intensidad energtica (grco 4.3).

Hidrocarburos e industria sustentan la huella de carbono e inciden en la calidad del aire

Los patrones energticos del pas tienen, como se seal anteriormente, serias consecuencias sobre la generacin de contaminantes y la calidad ambiental. El principal factor explicativo del aumento en la deuda ecolgica, registrado en la dcada de 2000, fue la tendencia creciente en la huella de carbono, es decir, un incremento en la carga de emisiones contaminantes, que requiere una mayor porcin del territorio disponible para absorberlas. Por esto es importante resaltar que en el 2010 se present una reduccin en la emisin de gases de efecto invernadero (GEI), dato al cual habr que dar seguimiento en los prximos aos, para identicar si se trata de una tendencia o solo de un efecto acumulado de los menores ritmos de consumo de energa en el marco de la reciente crisis econmica. En el Decimosexto Informe se present una proyeccin de la huella de carbono hacia el 2021; en seguimiento

GRAFICO 4.3

Relacin entre el IDHa/ e intensidad energtica

1,4 1,3 Intensidad energtica 1,2 1,1 1,0 0,9 0,8 0,700 0,675 0,650 0,625 0,600 IDH

Z
1980 1985 1990 1995 2000 2005 IDH
a/ Clculo de IDH con metodologa implementada a partir del 2010 (PNUD, 2010). Fuente: Martnez, 2011.

Z
2010 Intensidad energtica

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de esa estimacin, y con datos preliminares del Balance Energtico Nacional (BEN), para el 2010 se observa una disminucin del 3,8% en las emisiones de GEI con respecto a 2009. Estas emisiones sumaron un total de 10.027.724 toneladas mtricas equivalentes de dixido de carbono (CO2); el 58,1% es atribuible a los hidrocarburos, seguidos por la biomasa comercial, con el 16,8%, la lea con 16,0% y la generacin de electricidad con un 6,3% (aunque con un alza del 48,9% por la entrada en operacin de la planta trmica Garabito). El 98% de estos GEI corresponde a CO2, un 1% a metano (CH4) y un 1% a xido nitroso (N2O); estos ltimos disminuyeron 26,4% y 5%, respectivamente, por una baja en el consumo de lea. Entre las emisiones de CO2, las ms representativas en 2010 siguieron siendo las provenientes del disel (cuadro 4.2). Es importante reiterar que no se deben confundir los trminos renovable y no contaminante, ya que en diferentes grados todas las formas de energa contaminan. Si el pas quiere alcanzar la meta de la neutralidad en emisiones de carbono, necesita avanzar signicativamente hacia una generacin elctrica ms limpia, la reduccin del consumo de lea y, sobre todo, la intervencin del sector transporte. En el primer campo, al tomar en cuenta el disel, el bunker y los residuos vegetales para la generacin elctrica se estima que las emisiones totales ascienden a 912.419 toneladas de CO2, con un aporte en toneladas mtricas de 116.377 de las plantas hidroelctricas y 177.729 de las geotrmicas. Los proyectos de generacin por pasada o lo de agua no generan emisiones de CO2, salvo en embalses grandes donde la relacin entre produccin y energa contenida en el agua (densidad de potencia) es menor de 10 vatios por metro cuadrado (en el pas solo el proyecto hidroelctrico Arenal tiene esa relacin; MonteroArguedas, 2011). En cuanto al transporte, se requieren avances en la red vial y el sistema pblico. En 2010 entraron en operacin la autopista San Jos-Caldera y el tramo Quepos-Dominical de la ruta Costanera Sur; el objetivo de estas

CUADRO 4.2

Composicin estimada de las emisiones de CO2 en Costa Rica. 2010

Fte de emisin Disel Lea Gasolina plus 91 Bagazo Gasolina sper Otros residuos vegetales Disel para generacin elctrica Fuel oil GLP Carbn y coque Otros Porcentaje 28,0 15,4 13,4 9,4 8,7 7,0 4,6 4,0 3,4 2,8 3,3

Fuente: Martnez, 2011, con datos preliminares del Balance Energtico Nacional.

obras es mejorar el desplazamiento de la carga hacia los puertos y los pasos fronterizos. Sin embargo, an no existe un agresivo plan de transporte en la GAM, con la salvedad de la reciente ampliacin del servicio de trenes a Heredia y Beln. Una de las principales consecuencias del desorden en el transporte y los patrones de uso energtico es el efecto de la contaminacin del aire urbano sobre la salud de las personas, tema bien conocido y asociado a una amplia gama de enfermedades agudas y crnicas, las cuales pueden ser evidentes o asintomticas: aun sin molestias puede existir un dao subclnico (Ezzati et al., 2004). Los resultados del monitoreo de la contaminacin deben ser comparados con valores criterio o normas establecidas a partir de estudios toxicolgicos, con el n de generar un dictamen sobre la calidad del aire en una determinada regin; las normas nacionales en esta materia estn en el Reglamento sobre Inmisin de Contaminantes Atmosfricos (decreto 30221-Salud, de 2002). En el 2007 se rm un convenio de cooperacin entre la UNA, los ministerios de Ambiente, Salud y Transportes, y la Municipalidad de San Jos, para el fortalecimiento de la Red Nacional de

Monitoreo de Calidad del Aire, y ya en 2008 se cont con un primer informe de la calidad del aire para la GAM, con resultados para San Jos y Heredia, tal como se report en anteriores ediciones de esta publicacin. Los datos del perodo 2007-2009 muestran una tendencia a la disminucin de material particulado (PM10) en los cinco sitios de monitoreo que operan en la GAM: la Catedral Metropolitana y la Junta de Educacin de San Jos, la Rectora de la UNA en Heredia, La Ribera y La Asuncin en Beln. La reduccin sostenida del contenido de azufre en el disel (de 2.500 a 100 ppm), ejecutada por Recope, ha generado un descenso anual de partculas PM10 de 6,3% y 6,6% en la Catedral Metropolitana y en La Ribera, respectivamente, y de 14,3% en la UNA; la contaminacin en esos sitios est relacionada con fuentes mviles como autobuses y vehculos de carga pesada.

>> PARA MS INFORMACIN SOBRE TENDENCIAS DE CONTAMINACIN DE AIRE EN LA GAM vase Herrera, 2011, en www.estadonacion.or.cr Los datos conrman la persistencia en el aire de algunos elementos generados por la actividad humana. Al analizar el perodo 2004-2009, se observa una tendencia a la baja en la relacin nitrato/sulfato (NO3-/ SO4-2) presente en el PM10 del aire en los alrededores de la Junta de Educacin de San Jos. Esta relacin se usa como indicador de la importancia relativa de fuentes mviles y fuentes estacionarias que emiten dixido de azufre (SO2), y puede sealar la necesidad de reducir el contenido de azufre en otros combustibles ms pesados, como el bunker utilizado en fuentes jas. Asimismo, al estudiar los niveles de metales presentes en las partculas PM10 se encontraron altos valores de plomo y cobre, cuyas fuentes son, entre otras, la combustin de hidrocarburos fsiles, el trco vehicular y las emisiones de la industria metalmecnica. En la zona de la Catedral, la evolucin registrada en los factores de enriqueci-

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CAPTULO 4

miento1 de varios metales en las partculas PM10, evidencia un incremento de las contribuciones de origen humano de plomo (Pb), cobre (Cu) y cromo (Cr) cercano al 12% anual entre 2007 y 2009 (grco 4.4). Cabe mencionar que el incremento en la velocidad de los vientos alisios, durante la poca seca, tiene un efecto favorable en la remocin de contaminantes del aire en la GAM. Por su parte, las emisiones de dixido de nitrgeno (NO2) son producto del alto ujo vehicular en las zonas comerciales de las ciudades, y mostraron tasas de crecimiento cercanas al 10% entre 2004 y 2008. El incremento fue casi el doble en Heredia en relacin con San Jos, lo cual podra explicarse por el efecto positivo de la restriccin vehicular impuesta en la capital desde el 2005, con algunas interrupciones. Las concentraciones de PM10 y NO2 en las ciudades de San Jos, Heredia y Beln no superan las normas de exposicin aguda establecidas para veinticuatro horas; sin embargo, en algunos casos se registran valores que superan los lmites mximos jados por el decreto 30221-Salud para un perodo de un ao (Herrera, 2011). Con el objetivo de conocer y describir de mejor manera el impacto de estos contaminantes, en 2010 se elabor el primer inventario de emisiones de la GAM, como insumo para la labor de la Comisin Interinstitucional de Gestin de la Calidad del Aire (recuadro 4.2). Tanto en las ciudades como en el resto del pas, uno de los principales problemas de contaminacin deriva de una ota vehicular en mal estado y poco eciente. El 56% de la ota nacional tiene entre trece y veinticuatro aos de antigedad, con tecnologas obsoletas o ya superadas dentro de la industria automotriz, las cuales generan altos niveles de contaminacin. El 45% de los modelos 1993 y anteriores emiten el 62% de los gases orgnicos reactivos y el 42% de los xidos de nitrgeno; de ah la importancia de hacer un anlisis diferenciado del parque automotor. Paralelamente, el 26,6% del total de vehculos sometidos a la revisin obligatoria en 2010 fue rechazado por exceso de emisiones contaminantes, lo que

GRAFICO 4.4

Metales en el aire cercano a la Catedral Metropolitana en San Jos (factor de enriquecimiento)

100 80 60 40 20 0 Vanadio Plomo Cobre Cromo Nquel Aluminio 2007 Fuente: Herrera, 2011. RECUADRO 4.2 2009

Primer inventario de emisiones de la GAM identica fuentes de contaminacin

En el ao 2010 se realiz el primer inventario de emisiones de la GAM, como instrumento estratgico para la gestin de la calidad del aire que permite conocer las fuentes emisoras y el tipo y cantidad de contaminantes, y se hizo una estimacin de las emisiones generadas en 2007 en 31 cantones de esa zona2. En este inventario se analizaron los contaminantes criterio del aire, es decir, aquellos regulados por normas para la proteccin de la salud humana: material particulado (PM10 y PM2.5), monxido de carbono (CO), dixido de azufre (SO2), xidos de nitrgeno (NOx), gases orgnicos totales (GOT), gases orgnicos reactivos (GOR) y amonaco. Se contemplaron fuentes mviles (transporte), jas (industrias con ms de cuarenta empleados), de rea (establecimientos comerciales) y naturales (suelos y bosques). El resultado fue una generacin de 457.402 toneladas mtricas de contaminantes criterio originados por la actividad humana, de los cuales el 56% provino de fuentes mviles, un 21% de fuentes jas y un 23% de fuentes de rea. El contaminante ms emitido fue el monxido de carbono (resultante de la combustin incompleta3), el cual represent un 41,2% del total de los contaminantes generados. Sin contar las fuentes naturales, el 84,9% de las emisiones totales de NOx es producido por los vehculos particulares, los de carga liviana y los autobuses. Las industrias de transformacin de minerales, las centrales termoelctricas y el consumo industrial de combustibles generan alrededor del 97% de las emisiones totales de SO2 del inventario. Despus de las fuentes naturales, la utilizacin de solventes, los vehculos automotores que circulan por carreteras y la distribucin de combustibles (gasolina y GLP) son los principales responsables de las emisiones de GOR; aunque estas tres categoras producen solo el 9% del total registrado en el inventario, su contribucin se eleva por arriba de 65% si se excluyen las emisiones de fuentes naturales. El 96,7% de las emisiones de CO proviene de los vehculos automotores y el resto de combustibles fsiles en fuentes jas. El material particulado (65% del inventario de PM10 y 40% de PM2.5) procede sobre todo del polvo que se desprende de los caminos pavimentados y no pavimentados (que se mezcla con el aire y llega al sistema respiratorio), el manejo de residuos y las actividades agrcolas. Otros emisores son los procesos de manufactura e industriales y las plantas de generacin de electricidad, los cuales producen el 25,8% del PM10 y el 15,2% de PM2.5. Las actividades ganaderas, la generacin domstica de amoniaco y la aplicacin de fertilizantes agrcolas son responsables de la mayor parte de las emisiones de NH3. En las fuentes de rea (establecimientos comerciales) sobresalen las emisiones de GOT: el 68% se genera por la degradacin de residuos slidos depositados en los rellenos sanitarios y corresponde fundamentalmente a metano (72%). Otros GOT provienen de los productos para el cuidado personal, los adhesivos y los selladores, los cuales aportan el 27% de las emisiones de este tipo. Fuente: Herrera, 2011.

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representa un leve aumento (0,2%) con respecto al 2009. Cabe recordar que en 2008 un estudio realizado para Riteve SyC calcul una disminucin de casi 29.000 toneladas mtricas de monxido de carbono (Riteve SyC, 2011).

Mejora cobertura del agua potable y se reduce el uso (registrado) de aguas subterrneas
El uso del agua en el pas es motivo de atencin en varios frentes. Esto se debe, en primer lugar, a la importancia de conocer y planicar el aprovechamiento del recurso hdrico existente y su distribucin espacial y social, sobre todo por la presin que generan los cambios en el uso del suelo en ciertos territorios. En segundo lugar, interesa medir los avances en materia de consumo humano, en especial en cuanto a la cobertura de poblacin con agua potable -mbito en el que Costa Rica alcanz el primer lugar de Latinoamrica en el 2010- y, al mismo tiempo, valorar los rezagos en el tratamiento de aguas servidas, rea en la que existe un serio estancamiento que vulnera las fuentes naturales. Y por ltimo, el tema del agua se aborda desde la perspectiva de los problemas normativos e institucionales que surgen en su gestin, aspecto que han venido analizando diversas entidades pblicas y organizaciones de la sociedad civil, tal como se ha reportado en ediciones anteriores de este Informe (vase la seccin Procesos de la gestin ambiental).

La gestin de la demanda y uso del recurso hdrico requiere un registro continuo y lo ms completo posible de las concesiones otorgadas, con datos precisos del usuario, el volumen y la cuenca hidrogrca, informacin que, junto con el conocimiento de la oferta potencial, permite tomar las decisiones para su aprovechamiento sostenible. Los registros de la Direccin de Aguas del Minaet indican un volumen total concesionado de 14.901 millones de metros cbicos: 93,4% para uso hidrulico, 5,9% para uso supercial y 0,7% para aprovechamiento de aguas subterrneas. Seis cuencas en conjunto representan el 71% del total del agua concesionada: Reventazn-Parismina (29%), Bebedero (26%), San Carlos (22%), Grande de Trcoles (14%), Sarapiqu (4%) y Tempisque (2%). Los usos varan segn las diversas actividades productivas presentes en cada cuenca (cuadro 4.3). Cabe mencionar que las cuencas del Grande de Trcoles y de San Carlos aportan el 53% del monto que se ha recaudado por el canon de aprovechamiento de aguas, que comenz a cobrarse en el 2006. Esta recaudacin ha mostrado un crecimiento sostenido y sobrepas la suma de 5.300 millones de colones durante el quinquenio 2006-2010. En cuanto al agua subterrnea, el total de pozos legales perforados sigue en aumento, sin embargo el nmero anual de pozos tramitados ante el Senara entre 2006 y 2010 muestra una

tendencia a la baja (tal como se puede observar en el cuadro 4.1, al inicio de este captulo). Esta reduccin se puede explicar por tres razones: i) en 2007, la CGR dispuso que el Minaet debe instruir al Senara para que deniegue las solicitudes de nuevos permisos de perforacin de pozos y concesiones de agua, que no estn respaldadas con informacin tcnica suciente y conable que garantice la disponibilidad del recurso para el consumo humano actual y futuro (Informe DFOEPGAA-42-2007), ii) la crisis nanciera mundial, al afectar los sectores de construccin y turismo, provoc una disminucin de las solicitudes de perforacin de pozos, y iii) es probable que, ante la exigencia de los estudios hidrogeolgicos, se haya dado un aumento importante en la perforacin ilegal, sin que las instituciones del Estado cuenten con los recursos necesarios para controlarla (E4: Romero, 2011). El volumen de extraccin autorizado en 2010 fue de alrededor de 18,3 millones de m3/ao; de ese total, un 37,4% corresponde a uso domstico. En lo que concierne al uso humano, y en particular a la cobertura de agua potable, el pas ha venido mejorando en los ltimos aos (cuadro 4.4). Entre 2009 y 2010 la cobertura pas de 87,3% a 89,5%; este ltimo es un valor histrico y coloca a Costa Rica en la posicin nmero uno en Amrica Latina (Sancho, 2010; Mora et al., 2011). De especial relevancia son los aumentos

CUADRO 4.3

Tipos de uso del agua concesionada en las cuencas con mayor aporte. 2010 (porcentajes)
Cca Fuerza hidrulica 97,0 92,3 99,2 97,8 98,3 0,0 Consumo humano 0,0 2,5 0,2 0,3 0,0 0,4 Actividades agropecuarias 2,4 1,4 0,1 0,4 1,3 49,9 Agroindustria 0,5 0,6 0,2 1,0 0,1 33,4 Industria 0,0 1,3 0,1 0,1 0,2 0,2 Comercio 0,00 0,11 0,01 0,01 0,01 0,01 Riego 0,0 1,7 0,2 0,3 0,2 14,7 Turismo 0,05 0,16 0,02 0,18 0,02 1,44

Bebedero Grande de Trcoles Reventazn- Parismina San Carlos Sarapiqu Tempisque

Fuente: Arias-Salguero, 2011, con datos de la Direccin Nacional de Aguas del Minaet.

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en la calidad del agua suministrada por los municipios (en diez puntos porcentuales) y en los ya altos ndices de potabilidad del ICAA y la ESPH. Del total de la poblacin cubierta, el 98,7% recibe agua intradomiciliar de acueductos, y el restante 1,3% la obtiene de pozos, nacientes propias o acueductos privados. El ICAA cubre a la mitad de la poblacin y administra 180 acueductos, de los cuales 22 son abastecidos con agua no potable. En el sector municipal existen 236 acueductos, 55 de ellos con suministro no potable. La ESPH cubre el 3,5% del territorio nacional con agua 100% potable. El 3,9% de la poblacin de San Jos recibe agua no potable, el valor ms bajo entre las provincias. Las Asada, que administran la mayora de los acueductos del pas, tienen an muy pocas plantas de tratamiento, apenas poseen tecnologa bsica para la potabilizacin y en muchas de ellas la desinfeccin es espordica o inexistente. En 2010 se evaluaron 1.067 Asada, y se determin que 465 (un 43,6%) suministran agua no potable. Arias-Ziga (2010) seala que existen limitaciones para medir la potabilidad del agua, pues los parmetros utilizados no incorporan algunas fuentes de contaminacin. Segn el ICAA, la potabilidad se mide con base en los parmetros microbiolgicos y fsico-qumicos establecidos en el Reglamento para la Calidad del Agua Potable, ambos incluidos en el plan de monitoreo del Programa de Vigilancia y Control de la Calidad del Agua de esa institucin.

A la fecha no se conocen estudios que certiquen la potabilizacin del agua en funcin de la presencia o no de metales pesados, hidrocarburos, agroqumicos u otros indicadores; estos parmetros se miden nicamente en caso de problemas puntuales (Mora et al., 2011). >> PARA MS INFORMACIN SOBRE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO, vase Arias-Ziga, 2011, en www.estadonacion.or.cr En el tema de consumo de agua se percibe una escasa cultura de ahorro, y se ha sealado la necesidad de incentivar entre la poblacin el uso de tecnologas ms ecientes, estrategia que ha resultado exitosa en otros pases; en algunas ciudades de Mxico, por ejemplo, se redujo el consumo en cerca de un 40%. Un estudio de caso realizado con una muestra de 232 hogares de Cartago detect que solo el 66% de ellos posee medidor; entre los hogares restantes, el promedio utilizado es de 422 litros por persona por da. En contraste, en la ciudad espaola de Zaragoza, reconocida ahorradora de agua, el consumo es de 96 litros por persona por da (Varela, 2010). Por ltimo, algunos sistemas de abastecimiento de agua han sufrido diversas formas de contaminacin desde el ao 2001. Las principales sustancias nocivas presentes en plantas de agua potable son hidrocarburos, seguidos por nitratos, bromacil, diurn, terbufos

y arsnico. La desproteccin de ciertas tomas de agua, las prcticas agrcolas con alto uso de plaguicidas y la contaminacin natural o accidental son algunas de las causas de estos eventos. De acuerdo con el ICAA, en Guanacaste la contaminacin por arsnico es de origen volcnico y se han realizado ms de mil muestreos en alrededor de ochocientas fuentes de agua, para revisar la concentracin y garantizar la potabilidad del lquido. A n de evitar riesgos para la salud de la poblacin expuesta, se sac de operacin el pozo Sandillal, en Caas, pues el valor de arsnico en ese pozo es de 136 miligramos por litro. Por otro lado, la bacteria Helicobacter pylori, relacionada con el cncer gstrico, muestra resistencia a la desinfeccin y est presente en los acueductos despus de episodios de intensa lluvia; es ms frecuente en sitios hmedos como Cartago, y menos en lugares secos como Guanacaste (Montero-Campos, 2011).

Inadecuado uso agrcola y urbano del suelo pone en riesgo acuferos y ros
Las tendencias de un uso del suelo poco planicado y dbilmente regulado (en especial en cuanto a los usos agrcola y urbano) han generado una creciente vulnerabilidad y contaminacin de los cuerpos de agua. Esto lo han demostrado diversas investigaciones sobre ros y acuferos en diferentes zonas del pas (la mayora de ellas utilizando la cuenca hidrogrca como unidad de estudio). En ellas se muestra evidencia

CUADRO 4.4

Poblacin abastecida con agua potable, segn ente operador, y con agua sometida a control de calidad. 2006-2010 (porcentajes)
2006 Total poblacin con agua de calidad potable ICAA Asada Municipalidades ESPH Poblacin con agua sometida a control de calidad Fuente: ICAA, 2011. 81,2 98,6 59,1 70,1 99,7 73,4 2007 82,0 97,8 59,8 76,3 100,0 76,0 2008 83,4 98,2 58,7 78,8 99,6 76,0 2009 87,3 98,9 69,7 79,4 100,0 77,3 2010 89,5 98,8 71,6 91,5 100,0 78,2

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del impacto directo e indirecto del uso inapropiado de agroqumicos y otras sustancias contaminantes, as como de los residuos lquidos domsticos, entre otros. Un ejemplo de lo anterior lo aporta un estudio realizado en la cuenca del ro Naranjito, en Quepos. En un rea de 41,6 km 2 se identicaron dos niveles de agua a partir de diferencias topogrcas, qumicas y litolgicas. El nivel de mayor importancia como fuente para consumo humano est localizado entre las terrazas La Managua y Paso Indios. En ambos niveles se determin la presencia de nitratos y coliformes fecales en pozos cercanos a tanques spticos. Se constat que el acufero presenta de alta a muy alta vulnerabilidad, producto de la poca profundidad de los niveles del agua y de una alta recarga en la zona (Castro, 2010). Otro estudio analiz la situacin del acufero Parrita, en un rea de 133,5 kilmetros cuadrados (cubierta en su
MAPA 4.1

>> PARA MS INFORMACIN SOBRE RECURSOS HDRICOS, vase Arias-Salguero, 2011, en www.estadonacion.or.cr mayora por una capa de sedimentos nos). En esa zona se determin la existencia de cuatro zonas de vulnerabilidad intrnseca a la contaminacin del acufero (mapa 4.1): una de baja vulnerabilidad al oeste del ro (localidades de El Tigre, La Julieta y el sector de Barbudal); una de vulnerabilidad media, que comprende parte de los sectores este y oeste de la llanura aluvional; una de alta vulnerabilidad al norte, noreste, sureste y sur del acufero, y una de extrema vulnerabilidad que bordea la lnea de costa. En el litoral, el agua subterrnea est a menos de un metro de profundidad en suelos arenosos, que favorecen la inltracin de contaminantes en corto tiempo (Matamoros, 2010).

Tambin se llev a cabo un estudio que dene por primera vez el sistema acufero Ro Fro, conformado por dos acuferos en la zona plano-ondulada de la cuenca y otro en la zona montaosa (uno de ellos transfronterizo). Las zonas de riesgo de contaminacin (mapa 4.2) se determinaron con base en informacin sobre vulnerabilidad hidrogeolgica y las fuentes potenciales de contaminacin, entre las que predominan los monocultivos de pia, frijol y naranja, todos fuentes potenciales de contaminacin difusa. Las reas de vulnerabilidad media y alta corresponden a los sectores donde aora el acufero Paluste, y estn relacionadas con las prcticas agrcolas que ah se desarrollan. Se han recomendado medidas para el aprovechamiento sostenible del recurso hdrico, incluyendo su proteccin y la de los ecosistemas asociados, con la participacin de los pobladores, grupos organizados y los gobiernos locales (Arias-Salguero, 2010a).

Vulnerabilidad hidrogeolgica del acufero Parrita

Fuente: Astorga, 2011b, con base en Astorga et al., 2008a, 2008b y 2008c.

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CAPTULO 4

MAPA 4.2

Nivel de riesgo de contaminacin en el sistema acufero Ro Fro

Fuente: Arias-Salguero, 2011.

Por otra parte, en el distrito de Cervantes de Cartago se efectu un estudio hidrogeolgico y de manejo de recursos hdricos (Ramrez y Arias, 2010), y en la regin costera de Guanacaste se investig la hidrogeologa del acufero Huacas-Tamarindo, que abarca la cuenca de los ros Lajas y San Andrs. Este ltimo tiene un rea de 85,6 km 2, se comporta como un acufero libre y somero5 y presenta una rpida respuesta a la precipitacin y a la recarga, as como cortos perodos de permanencia del lquido en el mismo sitio (lo cual es congruente con los estudios previos que indican su alta

vulnerabilidad hidrogeolgica). Este trabajo fue realizado en conjunto por el Senara y la Municipalidad de Santa Cruz, para contar con informacin indispensable para el plan regulador de ese cantn (Agudelo, 2010). Por ltimo, en el caso de la contaminacin del acufero Mon, reportada ya hace varios aos, un estudio reciente informa que el derrame est connado en un rea de 7.000 m 2 y a un metro de profundidad. Es una mezcla de hidrocarburos parecida al bunker, en una capa de cinco a cuarenta centmetros de espesor, que contiene un total de 411.000 litros. En 1999 se extrajo una

parte de la mezcla y, cuando se crea resuelto el problema, en 2008 volvi aparecer la descarga visible de combustibles. Se considera que un derrame acumulado en una zona de antiguos cargaderos de cisternas es la probable causa de esta situacin. Se est planeando una extraccin tipo espumado o de remocin de material otante, la cual es lenta y solo retira los hidrocarburos (Martnez, 2011). Parte de este problema, como se apunt en el apartado anterior, tiene que ver con la limitada infraestructura de saneamiento de aguas residuales disponible en el pas. De acuerdo con la Encuesta Nacional de Hogares de 2010, solo el 24,1% de la poblacin cuenta con alcantarillado, mientras el 72,3% utiliza tanque sptico y el 3,1% letrinas. La meta del ICAA para el 2015 es eliminar el uso de letrinas y sustituirlo por alcantarillado u otras formas de tratamiento individual de excretas, as como incrementar la proporcin de aguas residuales tratadas va alcantarillado sanitario, de 3,6% a 28%. A la fecha la inversin en este rubro es escasa y se ha dado principalmente en Limn, Caas y Liberia; adems no se regula la operacin de tanques spticos, una fuente de contaminacin de aguas subterrneas (Mora et al., 2011) que conlleva importantes riesgos para los acuferos de zonas urbanas. En este sentido, al analizar el tema de la calidad del agua de los ros de la GAM, se comprueba que los esfuerzos siguen siendo insucientes. Desde enero de 2006 el Laboratorio de Anlisis Ambiental de la UNA monitorea la calidad del agua supercial en la subcuenca del ro Virilla, que cubre el 1,8% del territorio y alberga cerca del 50% de la poblacin nacional. Se han estudiado 64 sitios distribuidos en las 17 microcuencas que la conforman, de acuerdo con las mediciones de demanda qumica de oxgeno (DQO), slidos suspendidos totales (SST), nitrito y amonio, y con base en la clasicacin de los cuerpos de agua establecida en el decreto 33903-Minae-S. Entre 2006 y 2009, en alrededor del 56% de los sitios de muestreo se encontraron niveles de contaminacin de moderada a severa.

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La mayor parte de ellos corresponde a zonas de alta densidad poblacional, donde las fuentes de contaminacin se relacionan con la escorrenta urbana y las aguas residuales no tratadas, lo que genera tambin un problema de eutrozacin de las aguas (exceso de nutrientes). La mayora de los lugares severamente contaminados se encuentra en las microcuencas de los ros Torres, Pacacua, Uruca y Virilla (Herrera, 2011). Con excepcin del ro Tibs, la contribucin de las actividades humanas a la tasa de contaminacin en los cuerpos de agua de la subcuenca Virilla ha aumentando en los ltimos cuatro aos6 (grco 4.5). El incremento oscila entre un 5% y un 17% anual, dependiendo del parmetro qumico evaluado. Las microcuencas de los ros Torres, Bermdez y Segundo mantienen una tasa de crecimiento del 8,7% anual, por el vertido de aguas residuales tanto industriales como domsticas; en estos sitios los parmetros de calidad ms afectados son DQO, DBO, SST y la presencia de amonio, los cuales muestran un aumento de 8% a 19% por ao (Herrera, 2011).

GRAFICO 4.5

Contribucin de fuentes de contaminacin urbana a la calidad del agua en ros de la subcuenca Virilla
90% 80% 70% 60% 50% 40%

Z
2006 Bermdez Torres
Fuente: Herrera, 2011.

2007 Segundo Pacacua

2008 Ciruelas Uruca

2009 Tibs Picagres Macho

Se estima el impacto real de la pesca de arrastre

Pese a que en forma reiterada diversos estudios han aportado evidencias de sobreexplotacin de los recursos pesqueros, el pas ya suma cinco aos sin contar con informacin estadstica bsica sobre su uso. Segn el Incopesca, esto se debe a la falta de presupuesto y recursos humanos (E: Araya, 2010), pero tambin a la persistente falta de voluntad de las autoridades de gobierno para cumplir con el mandato de la Ley Orgnica del Ambiente, que ordena crear un sistema de indicadores ambientales, lo cual obligara a reforzar las capacidades tanto en esta como en muchas otras entidades pblicas que deben generar informacin. Segn los ltimos datos disponibles, en el 2007 se desembarcaron en el litoral del Pacco 15.363 toneladas mtricas, en contraste con las 25.356 reportadas en 2002. El impacto de la pesca sobre el medioambiente ha sido subestimado,

porque a menudo en los registros ociales no se toma en cuenta la fauna de acompaamiento. Un estudio reconstruy las capturas efectuadas en la Zona Econmica Exclusiva entre 1950 y 2008, y complement las estadsticas pesqueras de la FAO con datos de esta fauna de acompaamiento, as como de la pesca incidental, deportiva y de subsistencia. Durante el perodo considerado, la captura total reconstruida fue alrededor de 2,3 veces mayor que la reportada por Costa Rica a la FAO: un total de 1,7 millones de toneladas mtricas, o 30.000 toneladas mtricas promedio por ao (Cisneros, 2011). Del total de capturas no reportadas, el 87% se atribuy a la fauna de acompaamiento en arrastres camaroneros, un 10% a tiburones y el resto a la pesca de subsistencia, deportiva y de recoleccin. El tema de la fauna de acompaamiento en los arrastres de camarn es particularmente alarmante: esa actividad es la que registra la mayor incidencia de capturas no reportadas (de las cuales casi el 50% se tira por la borda). Estos nuevos datos tienen implicaciones relevantes para el manejo sostenible de los recursos marinos y pueden servir como base para anlisis subsiguientes que utilicen modelos

econmicos y de ecosistemas, adems de indicadores ecolgicos y pesqueros (Cisneros, 2011, con base en Trujillo et al., 2011). Por otra parte, la pesca de arrastre sobreexplot las poblaciones de camarones de aguas someras en los aos cincuenta y sesenta, las de aguas intermedias en los setenta, para llegar a la ltima frontera, el camarn de aguas profundas, durante los ochenta y los noventa (grco 4.6). Esta modalidad de pesca ha causado dao a la diversidad de especies del fondo marino capturadas incidentalmente (en estadios juveniles y antes de la edad reproductiva), al desarrollo de la pesca de escama y deportiva, y al ecoturismo. Estos factores hacen necesarias medidas drsticas, como no emitir licencias nuevas ni renovar las existentes, para ir reduciendo este tipo de ota (Ross, 2011). Con respecto a esta actividad se ha recomendado implementar iniciativas como: i) restringir su operacin a ciertas zonas del litoral, ii) establecer cuotas anuales de captura por embarcacin, iii) replantear los esquemas de exoneracin de combustible para la ota, iv) cerrar el portillo legal que permite a los camaroneros pescar

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GRAFICO 4.6

Desembarcos de especies de camarn, segn la profundidad de captura (miles de toneladas mtricas)

6.000 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 0 1952 1955 1958 1961 1964 1967 1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003 2006

Aguas someras
Fuente: Ross, 2011, con base en lvarez y Ross, 2010.

Aguas intermedias

Aguas profundas

especies de escama y justicarlo como pesca incidental, v) dar seguimiento satelital a las embarcaciones, vi) realizar inspecciones constantes para comprobar el uso del dispositivo excluidor de tortugas en toda la ota de arrastre, vii) fomentar el uso de dispositivos excluidores de peces y viii) aplicar un programa de vedas, segn el ciclo reproductivo de las especies y el comportamiento del recurso. Si a futuro se mantuviera una alta presin, la prohibicin de esta modalidad (arrastre) permitira una recuperacin de los recursos, para que fueran aprovechados con artes de pesca responsable (Ross, 2011). En otro orden de ideas, el ndice de explotacin de la sardina Opisthonema en el golfo de Nicoya mostr una mejora con respecto a estimaciones anteriores, y como medida de manejo para esta pesquera los expertos recomiendan ajustar la poca de veda (Vega, 2010). Por su parte, las actividades pesqueras de CoopeTrcoles durante 2009 obtuvieron los mayores rendimientos desde 2006, como resultado del incremento en la pesca con lneas de anzuelos y el descenso en el uso de malla (Muoz y Naranjo, 2010). Al analizar la estacionalidad y abundancia de los tiburones mamones en la pesca artesanal de Trcoles, se ha sealado la importancia

de aplicar medidas para el manejo responsable de esta especie, entre ellas la posibilidad de reducir la pesca en los meses de enero, febrero, septiembre y octubre en la zona de Herradura, donde se dan las mayores capturas (Lpez et al., 2009). >> PARA MS INFORMACIN SOBRE ZONA MARINO-COSTERA, vase Fonseca, 2011a, en www.estadonacion.or.cr En busca de alternativas a la sobreexplotacin pesquera y de nuevas opciones para la poblacin costera, se ha incursionado en diversos campos, como la maricultura. En esta ltima se han desarrollado tcnicas de laboratorio para el cultivo de larvas y el engorde de peces marinos tropicales. El pargo y la mancha muestran gran potencial para maricultura y ya existe una granja piloto en el golfo de Nicoya que trabaja con un enfoque productivo y de turismo rural (Herrera et al., 2009). En cuanto a la acuicultura, la produccin de tilapia muestra un crecimiento sostenido desde 2007, y en 2010 alcanz casi 29.000 toneladas mtricas. Por el contrario, el espejo de agua de camarn marino cultivado se ha reducido por

problemas de enfermedades y costos de produccin, y el volumen cosechado pas de 5.265 toneladas mtricas en 2008, a 3.215 en 2010 (E: Otrola, 2011). Otras actividades pesqueras han reportado una alta generacin de ingresos, entre ellas la pesca deportivo-turstica de picudos (pez vela y marlin azul, negro y rayado) y otras especies menores7. Segn un estudio del Instituto de Investigaciones en Ciencias Econmicas de la UCR y la Federacin Costarricense de Pesca Turstica (Fecopt), en el 2008 esta actividad gener 599 millones de dlares. Fecopt reporta que, en ese ao, 283.790 turistas visitaron el pas con nes deportivo-tursticos, e hicieron un aporte estimado de 78 millones de dlares para el sco. Cabe mencionar que la abundancia relativa de los picudos y las tallas trofeo se ha reducido, debido a las capturas incidentales de la ota pesquera comercial: entre 1950 y 1990, la abundancia relativa del pez vela disminuy en ms de un 82% y los pesos de trofeo descendieron un 46%; esto ha hecho decaer el inters de los turistas, en virtud de las bajas tasas de captura y los altos costos de la actividad (Erhart y Fitchett, 2008). Ante esta situacin, Fecopt y MarViva elaboraron un manual de buenas prcticas para la pesca turstica, en coordinacin con el programa Bandera Azul Ecolgica. Con apoyo de la Universidad de Miami y el uso de sensores satelitales, se dar seguimiento a las migraciones de picudos desde Baja California hasta las islas Galpagos (Ramrez-Guier, 2011). En 2010 se pusieron en prctica varias iniciativas relacionadas con mejores prcticas de pesca. Con la nalidad de lograr el retiro de las redes de arrastre de los barcos camaroneros y eliminar el uso de trasmallos, se cre una nueva rea de pesca responsable para todo el golfo Dulce. Por su parte, el Incopesca, con el apoyo de CoopeTrcoles R.L. y CoopeSoliDar R.L., emiti el Plan de ordenamiento pesquero del rea marina de pesca responsable de Trcoles, que abarcara una zona de hasta 5,5 kilmetros (tres millas nuticas) de la costa. Sin embargo, los camaroneros de pesca no responsable solo accedieron

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a dejar el arrastre en esa rea de manera escalonada, iniciando a una milla nutica del litoral por un ao, por lo que la iniciativa no ha terminado de consolidarse. El citado Plan propone un modelo de organizacin para la toma de decisiones en el que participaran la comunidad, el sector privado, el gobierno local, representantes de Incopesca, y CoopeSoliDar R.L. como ente facilitador. Lo novedoso de esta propuesta es que no genera derechos exclusivos de pesca dentro del rea; no obstante, todos los pescadores que realicen all su actividad productiva deben contar con una licencia de pesca vigente y ajustarse a las reglas del Plan de Ordenamiento (CoopeSoliDar R.L., 2010).

caf tuvo un leve repunte, en tanto que la naranja y el maz experimentaron reducciones de 10,9% y 21,1%, respectivamente. En 2010, el banano sigui encabezando la lista de los principales productos agrcolas de exportacin, con alrededor de 739 millones de dlares, seguido por la pia (666 millones) y el caf oro (259 millones) (Procomer, 2011). >> PARA MS INFORMACIN SOBRE AGRICULTURA, AGROFORESTERA Y CAMBIO CLIMTICO vase Bach, 2011, en www.estadonacion.or.cr La actividad piera sigue sobresaliendo por su crecimiento y alto grado de conictividad, como se ha reportado en anteriores ediciones de este Informe. El 50% de la fruta se siembra en la zona norte, un 33% en el Caribe y un 17% en la zona pacca. Segn Canapep, la pia genera 27.500 empleos directos y es exportada por 170 empresas (Canapep, 2011). Debido a la demanda creciente de este producto en los mercados europeo y estadounidense, se ha iniciado el cultivo en el Pacco Central, con mayores costos de produccin (requiere irrigacin en la poca seca y toldos para proteger la fruta del sol), as como de traslado hasta el puerto de Mon (Alfaro, 2010). A esto se suma la solicitud de una empresa para sembrar entre ochenta y doscientas hectreas de pia transgnica en Buenos Aires de Puntarenas, con nes de investigacin (Lanusse, 2011). Ante los numerosos impactos ambientales y sociales causados por algunas ncas pieras (algunos de los cuales se reportan ms adelante), han surgido varias iniciativas en busca de menores afectaciones. Se han elaborado manuales de bolsillo y vdeos de capacitacin sobre buenas prcticas agrcolas y manejo de plaguicidas, tanto para pia como para otros cultivos. Tcnicos del MAG a lo largo de todo el pas fueron entrenados para dar seguimiento a las ncas y el Sistema Fitosanitario del Estado ejerce control sobre los residuos de plaguicidas en los productos agrcolas,

Agroqumicos siguen impactando la calidad ambiental

Una de las dimensiones ms preocupantes de la huella ecolgica y los patrones de uso del territorio tiene que ver con las actividades agrcolas y pecuarias. Esto se debe a la lentitud y complejidad de las transformaciones que se requieren para potenciar las alternativas amigables con el ambiente, en contraposicin a las apuestas tradicionales de una alta dependencia de los agroqumicos y de uso de tecnologas ms rentables en el corto plazo, pero con serias implicaciones ambientales. En materia de agricultura y empleo de sustancias contaminantes, los esfuerzos por mejorar han sido insucientes y las alternativas existentes, de alto potencial, no se estimulan adecuadamente. En 2010 Costa Rica contaba con 486.602 hectreas de cultivos, un 3% ms que en 2009. Se increment el rea de frijol en un 32,6%, la de pia en un 14,4% y la de arroz en un 4,9%, en tanto que el maz baj un 12,5% en comparacin con 2009. El caf sigue siendo el cultivo dominante, con una extensin de 98.681 hectreas, seguido por el arroz (66.415), la palma aceitera (57.000), la caa de azcar (55.830), la pia (45.000)8, el banano (42.900), la naranja (25.000) y el frijol (22.849) (Sepsa, 2011). En el ao de estudio la produccin bananera se recuper y se acerc a los resultados del 2008; el

pero an hay retos pendientes en lo que concierne al monitoreo de la contaminacin microbiolgica en vegetales (E: Snchez, P., 2011). Paralelamente se han realizado investigaciones sobre el manejo de rastrojos y biocontroladores9. El Programa de Agricultura Orgnica de la UCR ha aplicado con xito la trituracin y uso de microorganismos para descomponer el rastrojo en alrededor de un mes, en comparacin con los trece meses que tarda el proceso sin tratamiento. El rastrojo luego se incorpora al suelo e incentiva el desarrollo radical en las plantas de pia; en la actualidad veinte ncas de la zona norte aplican esta prctica (E: Acua, 2011). De igual forma, el Instituto Regional de Estudios en Sustancias Txicas (IRET) de la UNA est utilizando biocontroladores en su trabajo con productores de la zona Huetar Norte (E: Chaverri, 2011). Tambin se han reportado esfuerzos para la reduccin del escurrimiento de plaguicidas al mar Caribe, a travs del proyecto REPCar. Existen adems ncas certicadas con distintos sellos como GlobalGap, SA-8000, Comercio Justo, Orgnico y Rainforest Alliance Certied. En 2010 se inici el proyecto de creacin de una plataforma nacional de produccin y comercio responsable de pia, implementado por acuerdo entre el PNUD y la Vicepresidencia de la Repblica, con el apoyo de la Organizacin Intereclesistica para la Cooperacin al Desarrollo (ICCO) del Reino de los Pases Bajos, y facilitado por la ocina del PNUD en Costa Rica. La iniciativa tendr una duracin de dos aos, y su objetivo es generar espacios de dilogo entre los diversos actores involucrados con esta actividad, en torno a sus impactos sociales y ambientales. Pese a la necesidad de impulsar una agricultura ms sostenible, la dependencia de agroqumicos sigue teniendo fuertes impactos sobre el ambiente. Segn el IRET, en 2010 la importacin de estas sustancias fue la ms alta en la historia, lo mismo que el uso por habitante10. En los ltimos tres aos, la cantidad de plaguicidas importados por el pas oscil entre 12.000

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y 14.000 toneladas mtricas anuales. Los fungicidas representan alrededor de la mitad del total, seguidos por un tercio de herbicidas (cuadro 4.5). No se dispone de datos ociales y publicados acerca de los paquetes tecnolgicos aplicados en los diferentes cultivos, por lo que se recurre a la informacin que, por medio de entrevistas, aportan los agricultores sobre el control y manejo de plagas y enfermedades. Con base en datos del IRET, se estima que los cultivos de papa, banano y pia utilizan las mayores cantidades de ingrediente activo por hectrea por ao, con rangos que van desde los 25 hasta los 140 kilogramos, segn el cultivo. El caf tradicionalmente ha presentado un menor consumo (cerca de 6 kilogramos de ingrediente activo/hectrea/ao). La aplicacin de plaguicidas en todos estos cultivos representa entre el 35% y el 52% del total importado (Ruepert, 2011). Sesenta plaguicidas dan cuenta del 96,5% de las importaciones en este rubro. La lista es encabezada por el fungicida mancozeb, que representa el 36% del volumen total importado y cuyo uso se duplic en los ltimos diez aos. Le siguen los herbicidas glifosato, 2,4-D y paraquat. Entre los sesenta productos ms importados, los insecticidas etoprofos, terbufos, clorpirifs, carbofurn, forato y endosulfn (incluidos en los listados de los convenios de Rotterdam y Estocolmo en abril de

2011 por su alta toxicidad humana) son de uso restringido o de venta exclusiva contra receta profesional. La importacin de endosulfn aument en 2010, pero se prev su eliminacin en el futuro pues es un compuesto persistente (Ramrez et al., 2011). Los plaguicidas pueden llegar al agua supercial por deriva area, escorrenta o descarga de aguas residuales en sitios donde se preparan las mezclas de aplicacin o se lavan los equipos. A nivel nacional no existe un programa de monitoreo sistemtico de la calidad del agua enfocado en la presencia de plaguicidas; la mayora de los datos disponibles y accesibles han sido generados por las universidades estatales (recuadro 4.3). Un trabajo del proyecto REPCar, sobre el escurrimiento de plaguicidas al mar Caribe, detect concentraciones bajas de bromacil, de diurn en 214,4 ng/L (muy por encima de la norma estadounidense NEC-USA), de clorpirifs en 28 ng/L (superando la nueva norma canadiense) y de endosulfn. En los ros La Estrella y Sarapiqu, mediante el uso de muestreadores pasivos se constat la presencia de terbufos y etoprofos, adems de fenbuconazole y diez plaguicidas en sedimentos (Ruepert, 2011). En la laguna y el ro Madre de Dios, donde llegan aguas de plantaciones de pia, banano y arroz, el IRET de la UNA ha analizado residuos de ametrina, carbofurn, clorotalonil, diazinn,

diurn, epoxiconazole y etoprofs. En el cuadro 4.6 se recopilan algunos accidentes con plaguicidas ocurridos en el ao bajo anlisis. Con el propsito de fortalecer la gestin del pas en este mbito, en 2006 se cre una secretara tcnica interinstitucional (decreto 33104-RE-MAGMinae-S), cuyos objetivos son apoyar a las autoridades y los puntos focales establecidos en los convenios de Basilea, Estocolmo y Rotterdam11, y promover un manejo efectivo y eciente de las sustancias qumicas. En 2007 se promulg el Reglamento sobre registro, uso y control de plaguicidas sintticos formulados, ingrediente activo grado tcnico, coadyuvantes y sustancias anes de uso agrcola (decreto 33495 MAG-S-Minae-MEIC), de conformidad con Ley de Proteccin Fitosanitaria, no 7664, y con las disposiciones emitidas por la CGR en 2004, en su evaluacin sobre la gestin del Estado en el control de los plaguicidas. La legislacin actual se reere a los riesgos potenciales de los agroqumicos para la salud humana y el ambiente, y a la necesidad de implementar sistemas seguros de uso. Adems, por la complejidad de la materia, se realiza un proceso de registro con un enfoque multidisciplinario, en el que participan el Ministerio de Salud y el Minaet. La autoridad competente en todo este proceso es el Servicio Fitosanitario del Estado (SFE); la evaluacin ambiental

CUADRO 4.5

Importacin de plaguicidas agrcolas. 2008-2010

2008 Por 100 kg de ingrediente activo 6.020,5 2.094,3 4.347,7 798,3 49,1 13.309,9 2009 Por 100 kg de ingrediente activo 6.549,2 1.681,6 3.357,8 664,1 45,4 12.298,2 2010 Por 100 kg de ingrediente activo 7.084,2 1.772,6 4.438,8 362,3 213,0 13.871,0

Plaguicidas Fungicidas Insecticidas Herbicidas Fumigantes Otros Total

Porcentaje 45,2 15,7 32,7 6,0 0,4 100,0

Porcentaje 53,3 13,7 27,3 5,4 0,4 100,0

Porcentaje 51,1 12,8 32,0 2,6 1,5 100,00

Fuente: Ruepert, 2011, con datos de Ramrez et al., 2011.

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RECUADRO 4.3

Se reporta contaminacin en ros por cultivos de pia del Caribe

En la ltima dcada la regin caribea del pas ha experimentado un notable crecimiento en el rea sembrada de pia, en la cual se utilizan tecnologas altamente dependientes de plaguicidas para alcanzar una elevada productividad y estndares de calidad internacional. La abundante precipitacin de la zona (4.000 milmetros anuales) propicia, por efecto de la escorrenta, el arrastre de los plaguicidas hacia a los cuerpos de agua cercanos. Adems existe contaminacin por la deriva y el transporte de molculas de plaguicidas a travs del aire, las cuales luego se depositan sobre ros y quebradas, e incluso se inltran en el suelo y llegan a las aguas subterrneas. En un estudio realizado en la cuenca del ro Jimnez, se investig el estado ecolgico de los ros Santa Clara, Molino y Jimnez en siete puntos de muestreo (tres en reas no agrcolas y cuatro adyacentes a grandes plantaciones de pia). Se encontr que tanto la calidad del bosque de ribera, como la diversidad de la comunidad de insectos acuticos, moluscos, crustceos y otros, adems del ndice de monitoreo biolgico adaptado a Costa Rica (BMWP-CR), fueron signicativamente menores en los cuatro sitios con inuencia agrcola, en los cuales, adems, se detectaron mayores concentraciones de nitratos. En cuanto a la contaminacin por residuos de plaguicidas en el agua de los ros, se encontraron ocho sustancias, entre ellas los insecticidas diazinn, etoprofs y carbaril, los herbicidas ametrina, hexazinona, diurn y bromacil y los fungicidas triadimefn y clorotalonil. Estos plaguicidas se hallaron siempre en mezclas, y en algunas ocasiones se detectaron residuos de hasta siete plaguicidas distintos en una sola muestra de agua (seis de ellos presentan una toxicidad de alta a extrema para organismos acuticos). Es necesario disear y poner en marcha estrategias para disminuir la toxicidad y la utilizacin de cargas elevadas de plaguicidas en los cultivos, as como promover la incorporacin de mejores prcticas agrcolas en el manejo de las ncas. Adems, se debe insistir en el respeto por el bosque ribereo y la restauracin donde ste haya sido deteriorado, dada su importancia para la proteccin de los cuerpos de agua superciales.

Fuente: Echeverra, 2011, con base en Echeverra et al., 2010.

CUADRO 4.6

Accidentes relevantes con plaguicidas. 2010

Fcha 2 de junio Lugar Aeropuerto de fumigacin de Batn, Matina Hechos Muerte masiva de peces en el canal de Batn, ocurrida por la contaminacin del agua debido a una mezcla de agroqumicos. Intoxicacin de 28 trabajadoras por aplicacin de los insecticidas malatin y acefato (problemas respiratorios y fuertes dolores de cabeza). Fumigaciones areas en arrozales cercanos y dentro del refugio ocasionaron mortalidad de peces y camarones en el ro Bongo. Intoxicacin de 48 trabajadores por aplicacin de insecticidas malatin, acefato, metamidofs y el herbicida butacloro.

10 de junio

Fincas Caballo Blanco y Falconiana, en Bagaces

20 de julio

Refugio Nacional de Vida Silvestre Caletas-Ario, Guanacaste

14 de octubre

Finca productora de algodn transgnico en Chomes, Puntarenas

Fuente: Ruepert, 2011.

est a cargo de la Direccin de Gestin de Calidad Ambiental (Digeca) y la evaluacin toxicolgica humana es responsabilidad del Ministerio de Salud (Ruepert, 2011). Para registrar los productos se solicitan datos de su ecacia agronmica, toxicolgicos, ecotoxicolgicos, de destino y comportamiento ambiental, pero la normativa no estipula cmo deben

valorarse los diferentes aspectos de ecacia, los riesgos para la salud de quien aplica los productos o para las poblaciones cercanas, o los peligros para el medioambiente. Digeca elabor una clasicacin de datos ecotoxicolgicos y de destino ambiental, basada en la peligrosidad de un conjunto de productos segn los grupos taxonmicos de aves, organismos acuticos, abejas y

lombrices. En este tipo de evaluaciones se necesita personal especializado, con amplia formacin y experiencia en el campo de la ecotoxicologa y la evaluacin del riesgo ambiental y, por ser un tema nuevo, Digeca est invirtiendo recursos en la capacitacin de sus funcionarios. La mayora de las solicitudes de registro no presenta el expediente completo para la evaluacin, y dado

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CAPTULO 4

que el reglamento solo permite pedir aclaraciones en una oportunidad, los casos con dudas son archivados. El proceso de revisin ha sido lento: a nales de 2010 se haba cubierto el 40% de las solicitudes para ingredientes activos, productos formulados, coadyuvantes, plaguicidas botnicos y microbiolgicos y muestras de experimentacin. De acuerdo con el decreto 33495, los productos quedan registrados por diez aos, y un ao antes del vencimiento se debe solicitar la renovacin, para lo cual se lleva a cabo una revisin integral de los datos segn la disponibilidad de nueva informacin tcnica y cientca (Ruepert, 2011). Adems del impacto de los agroqumicos, diversos estudios han alertado sobre los efectos negativos de otras sustancias sobre la biodiversidad. Por ejemplo, los detergentes utilizados en los sectores industrial y domstico pueden contener sustancias orgnicas persistentes, las cuales, sin tratamiento adecuado, son liberadas a los cuerpos de agua; lo mismo ocurre en el caso de los frmacos (recuadro 4.4), productos de uso personal, subproductos de la desinfeccin, medicamentos veterinarios, esteroides y hormonas. En torno a este grupo de sustancias, denominadas contaminantes emergentes, existe hoy en da un inters creciente, tanto por su diseminacin ambiental como por la casi total ausencia de regulaciones al respecto. En materia de antibiticos algunos estudios han detectado bacterias resistentes en la vida silvestre, por ejemplo en el caso del mono tit, una especie amenazada (RodrguezRodrguez et al., 2007) y en lechugas para consumo humano (RodrguezSnchez et al., 2006).

RECUADRO 4.4

Exposicin y efectos del uso de antibiticos en actividades productivas en Guanacaste

En el rea asociada al distrito de riego Arenal-Tempisque y la parte interna del golfo de Nicoya, se utilizan antibiticos en el cultivo de arroz, la porcicultura y la acuicultura de peces y camarones, para tratar y prevenir enfermedades, as como para promover el crecimiento de animales para consumo. Entre los grupos empleados se encuentran tetraciclinas, beta lactmicos y sulfas. El anlisis de muestras suministradas por fabricantes de alimentos relevantes para la zona revela concentraciones por encima de lo establecido en la legislacin, presencia de sustancias no indicadas en la etiqueta o combinaciones de antimicrobianos no permitidas. Una evaluacin preliminar seala a las tetraciclinas, y particularmente a la oxitetraciclina, como factores de riesgo potencial para el ambiente en la zona de estudio. Se hallaron residuos de tetraciclinas, fenicoles y sulfas, en concentraciones en los rangos de nanogramos y microgramos, en euentes de las actividades productivas mencionadas, as como en aguas superciales de ros cercanos. Adems, se encontr que las comunidades bacterianas asociadas a sedimentos en las reas productivas presentan una adaptacin en su perl siolgico ante la presencia de la oxitetraciclina, con respecto a zonas de menor exposicin. Los euentes generados en actividades de produccin animal mostraron efectos de toxicidad aguda en pruebas ecotoxicolgicas realizadas con el microcrustceo Daphnia magna. Los diferentes grupos de antibiticos que se utilizan en la produccin agropecuaria se transeren a los ecosistemas acuticos circundantes, aunque su uso vara en intensidad y segn las distintas actividades. El empleo de antibiticos en la acuicultura, as como su posterior emisin al ambiente acutico, ponen en riesgo la salud humana y animal, debido a la seleccin de bacterias resistentes.

Fuente: Arias-Andrs, 2011, con base en datos de IRETUNA, CIET-UCR y CINA-UCR.

Alternativas productivas agropecuarias y forestales con pocos incentivos

Otro de los aspectos en los cuales el pas requiere mejorar la sostenibilidad en el uso de los recursos y el territorio es el aprovechamiento de alternativas ms amigables con el ambiente en la produccin agrcola, pecuaria (recuadro 4.5) y forestal. En 2010, el rea sembrada de productos orgnicos certicados

creci en ms de 3.000 hectreas con respecto al 2009. Es su mayor extensin de los ltimos cinco aos, aunque sigue representando un porcentaje pequeo del rea agrcola total (2,3%). Por lo anterior, es necesario ampliar no solo la produccin orgnica, sino tambin otras alternativas de combinacin agroforestal. Por ejemplo, la integracin de los rboles al paisaje productivo agrcola trae probados benecios para la fertilizacin de suelos y equilibra la productividad con el manejo sostenible de los recursos naturales. Tambin mejora el suministro de servicios ambientales relacionados con el agua, la captura de carbono y la biodiversidad (World Agroforestry Center, 2011). Algunos sistemas agroforestales permiten la combinacin de una plantacin forestal en su fase de establecimiento, con la produccin de cultivos anuales (asociaciones de rboles de

por y laurel con cultivos perennes de caf o cacao, por ejemplo); tambin pueden ser cercas vivas o cortinas rompevientos (Montagnini et al., 1992). En cafetales con sombra, la diversidad y abundancia de aves es signicativamente mayor que en plantaciones a pleno sol (Komar, 2006). Un censo del INEC (2007) encontr que el 63,4% de las ncas de caf en el Valle Central y el 74,8% en Turrialba cultivan en sistemas agroforestales con al menos una especie de rbol de sombra; adems, un 27,4% aplica abono orgnico y el 68,2% implementa alguna prctica de conservacin de suelos. La mayor parte del carbono de un cafetal est en los rboles (45%) y en el suelo (40%), lo que indica que una plantacin con poca sombra tiene muy bajo potencial de captacin de carbono (Castellanos et al., 2010). En esta misma direccin, el Plan Nacional de Desarrollo Forestal 2011-

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ARMONA CON LA NATURALEZA

ESTADO DE LA NACIN

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RECUADRO 4.5

Benecios reportados de la ganadera sostenible

Segn la Corporacin Ganadera (Corfoga), en Costa Rica el sector ganadero ocupa el 25% del territorio, aporta el 11% del PIB y representa el principal medio de vida para ms de 300.000 personas (Corfoga, 2005). A pesar de ello, predominan sistemas tradicionales de produccin, con bajos indicadores de productividad, rentabilidad y externalidades ambientales negativas. Algunas de estas implicaciones y sus alternativas se presentan a continuacin. Ganadera, recursos naturales y clima. Los modelos tradicionales basados en pasturas, monocultivos y baja innovacin tecnolgica derivan en la degradacin de pasturas en el corto y mediano plazos. Un estudio realizado por el Catie en el Pacco Central seala que los ingresos por la ganadera disminuyen segn el nivel de degradacin de las pasturas (Lemus, 2008). Asimismo, en el Pacco Norte se ha dado una reduccin de la productividad (muerte del ganado por perodos prolongados de sequa) y del capital natural de las ncas. La ganadera en zonas de amortiguamiento de corredores biolgicos, con pasturas degradadas y baja cobertura arbrea en potreros, afecta la conservacin de la biodiversidad en trminos de conectividad del paisaje y disponibilidad de recursos alimenticios (Harvey et al., 2005). Sistemas silvopastoriles (SSP): productividad y servicios ecosistmicos. En los SSP la productividad animal se incrementa entre un 20% y un 40% y la rentabilidad econmica puede ser superior al 15%, dependiendo de la zona agroecolgica, el sistema de produccin y otros factores de manejo. Los bancos forrajeros de especies leosas en los SPP constituyen una fuente adicional de alimento generado en las ncas (Solorio et al., 2009). En cuanto a servicios ecosistmicos, se logra el secuestro de carbono y la proteccin del suelo contra la erosin; adems, conforme aumenta la cobertura de especies leosas se reduce la escorrenta, al mismo tiempo que la combinacin de rboles en potreros con franjas de bosque ribereo favorece las condiciones fsicas, qumicas y biolgicas de los ros y quebradas (Ros et al., 2007; Char et al., 2007). En 2010, el Catie y el MAG analizaron el secuestro de carbono en ncas ganaderas de la regin Chorotega, y estimaron valores de 178,7 toneladas mtricas de carbono en los bosques secundarios, 142,4 en plantaciones forestales, 107,1 en pasturas mejoradas de alta densidad de rboles y 60,2 en pasturas degradadas. Esto evidencia el valor de los SSP en la remocin de CO2 (Tobar et al., 2007). Asimismo, en la zona atlntica se determin que las cercas vivas promueven la conectividad entre los parches de bosque y los otros usos arbolados del paisaje (Chacn y Harvey, 2006). Sistemas silvopastoriles: adaptacin y mitigacin del cambio climtico. Los SSP pueden ser una herramienta para lograr la adaptacin al cambio climtico, mediante la produccin de frutos y follajes para el ganado en pocas de escasez de alimento, el suministro de sombra para mitigar el estrs calrico de los animales y la presencia de especies leosas resistentes a la sequa, que mejoran la salud del suelo. El uso de forrajes arbreos para complementar la dieta contribuye a reducir las emisiones de metano entrico (la ganadera tiene una huella de carbono alta por su alto consumo de combustibles fsiles y la emisin de gas metano), en tanto que el manejo de la cobertura herbcea y de especies leosas constituye un importante sumidero de carbono. Bajo este enfoque de produccin, en los territorios ganaderos se podran establecer sinergias con la Estrategia Nacional de Cambio Climtico, para el alineamiento de la ganadera hacia la meta de la carbono neutralidad del pas para el ao 2021. Fuente: Seplveda, 2011.

2020 menciona a los sistemas agroforestales (SAF) como forma de garantizar el abastecimiento sostenible de bienes maderables y no maderables, as como los servicios ambientales. An no se cuenta con muchos incentivos estatales que fomenten este tipo de sistemas. Una excepcin es el proyecto Ecomercados I, de Fonafo y el Banco Mundial, para el pago por servicios ambientales (PSA) a las asociaciones de desarrollo integral indgena (ADII) en la cordillera de Talamanca, Osa y sus corredores biolgicos. Las cuotas denidas para los SAF cubren hasta un mximo de 33.000 rboles por ADII. Entre 1997 y 2009 se rmaron veintin convenios, y se ha comprobado que la modalidad se adapta bien a los sistemas indgenas

de policultivo. Los pueblos indgenas con bosques, SAF y potreros degradados, se estn preparando para incursionar en la planicacin nacional de la Estrategia de Reduccin de Emisiones de la Deforestacin y Degradacin de Bosques (REDD+), lo que puede representar una oportunidad de mitigacin del cambio climtico (Borge, 2011). Es necesario impulsar un mayor aprovechamiento de los benecios ambientales de la agroecologa y los sistemas agrosilvopastoriles, con incentivos productivos similares a los que se han desarrollado con el PSA para la proteccin de bosque y otras modalidades que han tenido impactos signicativos y sostenidos. En 2010 se suscribieron 1.030 contratos de PSA (cuadro 4.7).

Proteccin del patrimonio natural con tareas pendientes

En forma reiterada los esfuerzos de conservacin han sido sealados como la principal fortaleza ambiental del pas. A diferencia del manejo territorial y de los recursos, en este tema se tomaron decisiones clave oportunamente, y se ha logrado compaginar la proteccin con el desarrollo productivo, aprovechando de diversas maneras la riqueza del patrimonio natural. Este campo se ha diversicado: ante las limitaciones para expandir de modo indenido el rea protegida continental, se han explorado distintas formas de resguardo y participacin, y se ha comenzado a trabajar para profundizar los logros en la proteccin de ciertos ecosistemas.

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ESTADO DE LA NACIN

ARMONA CON LA NATURALEZA

CAPTULO 4

CUADRO 4.7

Proteccin de bosque mediante pago de servicios ambientales. 2006-2010 (hectreas)

Categoras de proteccin Bosque Recurso hdrico Vacos de conservacin reas silvestres protegidas Total Fuente: Fonafo. 2006 19.493 156 2007 59.568 853 2008 47.638 1.082 2009 28.258 4.809 15.808 843 49.718 2010 35.883 4.654 1.108 22.521 64.166

Humedales, un desafo para ampliar los alcances de la conservacin

En trminos generales, la conservacin pblica y privada en el pas se expande, a la vez que mantiene y suma nuevos desafos y amenazas. A inicios del 2011 se cre la primera rea marina de manejo de montes submarinos (decreto 36452-Minaet), con una extensin de 9.640 kilmetros cuadrados y cercana al Parque Nacional Isla del Coco. De esta forma, el rea de conservacin marina sobrepasa en trminos absolutos la supercie continental dedicada a la proteccin de ecosistemas (grco 4.7). Se promueve as el resguardo del ecosistema caracterstico de la cordillera submarina de Cocos en la Zona Econmica Exclusiva, un rea ms all de las doce millas nuticas (22,2 kilmetros) del mar territorial. En el 2010 tambin se declar el humedal Maquenque, de 59.692 hectreas, como nuevo sitio Ramsar, con lo cual se increment a doce el nmero de humedales de importancia internacional, para un total de 569.742 hectreas (11,2% del territorio). Otras reas silvestres con categoras de declaratoria internacional al ao 2010 son tres reservas de la biosfera y trece sitios patrimonios de la humanidad, que representan el 40,7% y el 8,8% de la supercie del pas, respectivamente. Adems se reporta que la conectividad entre las reas protegidas mejor en 1,5% con respecto al 2009: 37 corredores en proceso de consolidacin cubren 1.815.827 hectreas, que equivalen al 35,5% del territorio nacional. Los corredores fueron denidos por el Sinac como reas prioritarias para el programa de pago de servicios ambientales y los proyectos Removiendo Barreras y Canje de Deuda Costa Rica-Estados Unidos; tambin existe una agenda de trabajo en corredores biolgicos ubicados en territorios indgenas (Sinac-Minaet, 2011b). Por su parte, la conservacin voluntaria de la sociedad civil complementa los esfuerzos del Estado en estos espacios, y genera a la vez otros benecios ambientales relevantes en diversos lugares del pas (Chacn, 2008).

19.649

60.421

48.721

GRAFICO 4.7

Evolucin del rea bajo proteccin. (miles de hectreas)

3.000 2.500 2.000 1.500 1.000 500 0 Antes de 1970 1971-1975 1976-1980 1981-1985 1986-1990 1991-1993 1994-2004 2005-2009 2010-2011

Extensin de reas protegidas marinas

Extensin continental

Extensin total

Fuente: Corrales, 2011, con base en Sinac-Minae, 2003; FMAM, 2005; Vargas, 2009 y Sinac-Minaet, 2011a.

Por ejemplo, la creacin de una nueva rea marina de manejo en la Zona Econmica Exclusiva abre una ventana hacia la proteccin de los recursos en zonas de alta riqueza ocenica y fuertemente impactadas por la pesca. Para fortalecer la conservacin es importante valorar los bienes y servicios ambientales que brindan las reas protegidas y algunos recursos especcos, que en muchos casos representan aportes signicativos para la economa, an poco considerados en la gestin. De hecho, casi la mitad de las reservas privadas, una modalidad creciente, son usufructuadas para conservacin, ecoturismo y fomento de la investigacin. Asimismo, la consolidacin de la participacin

comunitaria puede dar un impulso a los esfuerzos en este mbito, como ya ha comenzado a hacerse en algunos humedales del pas en los que, a travs del manejo de los recursos naturales y las oportunidades econmicas sostenibles, se busca apoyar las acciones de proteccin y control que realiza Estado. Pese a lo anterior, las amenazas diversas que enfrenta la agenda verde en el pas han hecho del ambiente un tema conictivo, como se analizar ms adelante, y existen ecosistemas y reas cuyo resguardo an presenta grandes debilidades. En esta seccin se identican algunos avances y desafos en esta materia y los resultados de la gestin de territorios protegidos.

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ARMONA CON LA NATURALEZA

ESTADO DE LA NACIN

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RECUADRO 4.6

reas protegidas, biodiversidad y servicios ambientales

En los esfuerzos por lograr un manejo sostenible de los recursos naturales poco a poco ha ido ganando espacio el concepto de capital natural, el cual alude a una reserva que produce bienes (nuevos rboles y plantas) y servicios como la captura de carbono, el control de la erosin y la provisin de hbitats para numerosas especies. El capital natural es la base sobre la cual se construye el capital social, cultural y humano. Estos ltimos dependen de los ujos de bienes y servicios ambientales para el desarrollo integral de los seres humanos por medio de la educacin, la cultura y las actividades productivas. Las reas silvestres protegidas abarcan un 26% del territorio costarricense. En ellas hay un rico capital natural, que genera valiosos ujos de bienes y servicios ambientales como la produccin y mantenimiento de la calidad del agua, la preservacin de la biodiversidad, recreacin, controles biolgicos de plagas y proteccin contra desastres, entre muchos otros. Hoy en da es frecuente la valoracin econmico-ecolgica de estos bienes y servicios como un elemento fundamental para la toma de decisiones sobre la conservacin y el desarrollo. Un estudio clsico en la materia estim que el valor del capital natural del planeta, en cuanto a la produccin de bienes y servicios, representa 1,8 veces el tamao del producto econmico de todo el mundo. La industria turstica nacional relacionada con las reas silvestres protegidas y su biodiversidad genera unos 2.000 millones de dlares en divisas y contribuye con un 7% del PIB, un 23% de las divisas por exportaciones y cerca de un 13% de los empleos directos e indirectos. Los parques nacionales y las reservas biolgicas producen un estimado de 2.085 dlares por hectrea por ao en contribuciones socioeconmicas, lo que representa un 5% del PIB. En trminos del valor de los bienes y servicios ecosistmicos, diversos estudios estiman que los bosques tropicales pueden generar por hectrea por ao hasta 4.400 de dlares en madera, 3.000 dlares en informacin gentica, 1.000 dlares en recreacin, 2.200 dlares en benecios de secuestro y almacenamiento de carbono y 850 dlares en benecios de cuencas hidrogrcas. No obstante, estas mediciones monetarias resultan incompletas, pues los bosques y reas silvestres representan adems valores asociados al legado histrico, cultural y espiritual de los pueblos, los cuales no pueden reducirse a unidades monetarias y muchas veces tienen la mayor importancia. Fuente: Aguilar y Navas, 2011b, con base en Costanza et al., 1997; Moreno et al., 2011; Otoya et al., 2010 y Pearce, 2001.

Como se ha dicho, las reas silvestres proveen una gran cantidad de bienes y servicios, y realizan aportes importantes a la economa (recuadro 4.6), pero enfrentan serias amenazas. Una de ellas es la presin por la tierra, como se analizar en la segunda seccin de este captulo. Otra es la afectacin por las actividades aledaas, principalmente agrcolas y urbanas. Tambin son vulnerables a la recurrencia de incendios; en 2010 se incendiaron 3.739 hectreas dentro de reas protegidas, un 300% ms que en 2009. Tambin en el mbito privado la conservacin se ha extendido. Las primeras reservas naturales privadas datan de los aos cincuenta (Monteverde y la Estacin Biolgica La Selva, en Sarapiqu) y su orientacin primordial ha sido la investigacin cientca. En 1996 se constituy una asociacin de propietarios de reservas, la cual ha crecido de manera sostenida en los ltimos quince aos, hasta contar en la actualidad con 199 reas en 81.429 hectreas, el 65,5% de ellas en la provincia de Puntarenas (grco

GRAFICO 4.8

Evolucin de la red de reservas naturales privadas

100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 250 200 150 100 50 0 Nmero de asociados

Hectreas

Extensin

Nmero de asociados

Fuente: Corrales, 2011, con datos de la Red Costarricense de Reservas Naturales.

4.8) (Red Costarricense de Reservas Naturales, 2011). El 91% de estas reas mide menos de quinientas hectreas y el 56% tiene menos de cien hectreas. El 10% de la supercie de las reservas privadas tiene declaracin ocial en las categoras de reserva forestal (16%), refugio de vida silvestre (74%) y zona

protectora (10%). Alrededor de la mitad (52%) son administradas por organizaciones sin nes de lucro, y el resto es usufructuado por sociedades annimas dedicadas a la conservacin, el ecoturismo o la investigacin. Entre los ecosistemas que requieren un esfuerzo de proteccin mucho

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mayor sobresalen los humedales, los cuales se encuentran amenazados por la expansin agrcola, el crecimiento de la poblacin, el desarrollo de proyectos de infraestructura, la sedimentacin y los cambios en el uso del suelo. De acuerdo con la Ley Orgnica del Ambiente, estas son reas protegidas por imperio de ley, sin necesidad de declaratoria expresa. No obstante, existen contradicciones. Segn el decreto 35803-Minaet, de 2010, solo sern protegidos por el Sinac aquellos humedales que cuenten con declaratoria de rea silvestre protegida; esto excluye zonas como el golfo Dulce y atenta contra la conservacin efectiva de los ecosistemas all presentes (Aguilar y Navas, 2011a). Los humedales centroamericanos en general son altamente productivos, poseen gran biodiversidad y prestan mltiples servicios ambientales de reposicin de aguas subterrneas, estabilizacin de costas, depuracin de aguas, recreacin y turismo. Asimismo, este ecosistema es el que realiza la mayor jacin de carbono. Recientemente se han dado esfuerzos de conservacin comunitaria a travs de proyectos como Eco-ticos, en el humedal Trraba-Sierpe y Mangle Benn, en el golfo Dulce. De igual forma se requiere trabajar en el humedal Caribe Norte, donde el conicto fronterizo entre Costa Rica y Nicaragua ha demostrado la necesidad de involucrar a las comunidades locales en la conservacin. Enfocado en este mismo esfuerzo, el Sptimo Programa Marco de la Unin Europea (7PM) nancia un proyecto en Brasil y Costa Rica, para promover una mayor descentralizacin del manejo de los recursos naturales y un empoderamiento local para aprovechar las oportunidades econmicas en armona con la conservacin de estos ecosistemas (Aguilar y Navas, 2011a). La valoracin ambiental de los humedales se fortaleci cuando Costa Rica se incorpor a la Convencin Ramsar, en >> PARA MS INFORMACIN SOBRE CONSERVACIN Y BIODIVERSIDAD, vase Corrales, 2011, en www.estadonacion.or.cr

1991. A la fecha solo se han realizado dos inventarios: en uno se contabilizaron 359 humedales (Sinac-Minae y UICN, 1998) y en otro 499 cuerpos de agua continentales (Oirsa, 2005). La lista Ramsar incluye los humedales Palo Verde, Cao Negro, Tamarindo, Trraba-Sierpe, Gandoca Manzanillo, Caribe Norte, Isla del Coco, Potrero Grande, Laguna Respinque, Cuenca Embalse Arenal, Turbera de Talamanca y, el ms reciente, Maquenque. Sobre este tema el pas cuenta con una poltica nacional (Minae, 2001), que se desarrolla bajo el marco de la Poltica Centroamericana para la Conservacin y Uso Racional de los Humedales (CCAD-SICA, 2002), aunque no se dispone de informacin que permita evaluar su impacto. Adems, en fecha reciente se cre el Programa Nacional de Humedales y el Comit Nacional de Humedales, rgano encargado de implementar la Convencin Ramsar en el Sinac (decreto 36427-Minaet, de 2011). Durante el 2010 se presentaron varios conictos relacionados con estos ecosistemas. Hubo diecinueve denuncias por la expansin agrcola, en especial de cultivos de pia, en las zonas aledaas al Refugio Nacional de Vida Silvestre Cao Negro (TAA-Minaet, 2010). Asimismo, el Gobierno acudi a la Secretara de la Convencin Ramsar para denunciar cambios ambientales en un sector del humedal Caribe Norte, ocasionados por Nicaragua en la zona fronteriza (recuadro 4.7), conicto que se analiza en el captulo 5 del presente Informe. La misin ocial a cargo de evaluar los impactos inform de cambios en la ecologa de 225 hectreas (0,3% del rea total), con efectos negativos sobre la calidad del agua, la ora, la fauna acutica y en aves residentes y migratorias; la laguna Los Portillos es la ms afectada, por la conexin hidrulica con el ro San Juan. La misin recomend hacer rigurosos estudios de impacto ambiental para cualquier proyecto o actividad que afecte la hidrologa y la hidrodinmica de las reas protegidas, as como la instalacin de un sistema de monitoreo de las caractersticas ecolgicas

de los humedales y el intercambio de datos fsicos, qumicos y biolgicos. Por ltimo, se dispuso incluir el sitio en el Registro de Montreux, una lista de humedales de importancia internacional con cambios ecolgicos actuales o potenciales producidos por el ser humano (Ramsar, 2011). Por ltimo, cabe mencionar que en 2010 Costa Rica recibi el llamado Globo Gris que otorga la Red Global de Humedales, por la deciente proteccin del humedal Playa Caletas, en Nandayure de Guanacaste, el cual est siendo degradado por drenajes agrcolas y es necesario para la vida silvestre y la anidacin de tortugas marinas (WWN, 2010). Por otra parte, la Defensora de los Habitantes (DHR) investig una serie de denuncias realizadas por algunos de los dueos de las propiedades privadas que conforman el Refugio Nacional de Vida Silvestre Mixto Maquenque. Como resultado de ello, la DHR recomend que el Minaet realice una revisin tcnica del rea, con el propsito de determinar cules tierras son de aptitud forestal, dado que stas en forma automtica pasan a formar parte del Patrimonio Natural del Estado, y que adems analice el tema de la propiedad, su uso y el manejo participativo del humedal (DHR, 2011).

Mayor conocimiento de la biodiversidad y sus amenazas

Costa Rica, como se ha planteado reiteradamente, posee una extensa y rica biodiversidad. En 2010 se report un total de 88.711 especies identicadas, con 366 nuevas para la ciencia: dos de arcnidos, 343 de insectos, tres de tardgrados, diez de hongos y ocho de plantas (Sinac-Minaet, 2009). No obstante, se mantiene un importante grupo de especies en situacin de vulnerabilidad. La Lista Roja de la UICN -que registra a nivel internacional las especies amenazadas12- report en 2010 para Costa Rica 2.292 especies de fauna y 194 especies de plantas con algn grado de riesgo. Esta cifra incluye 169 especies de fauna y 116 de ora que estn bajo las categoras de peligro crtico, peligro y vulnerable. Las plantas, los anbios y los peces

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RECUADRO 4.7

Estudio estima el dao ambiental a humedales en isla Calero y laguna Los Portillos
Desde el ao 2010 Costa Rica y Nicaragua se han visto involucrados en un conicto fronterizo relacionado con las actividades de dragado del ro San Juan, la presencia de personal militar y la realizacin de trabajos de canalizacin articial del ro sobre una zona de humedal en territorio de Costa Rica. A la luz de las implicaciones ambientales de este caso, un estudio realizado en la Universidad de Costa Rica estim los efectos que producira la eventual canalizacin y trasvase del ro San Juan hacia la laguna Los Portillos, con base en un modelado sedimentolgico. Al analizar los mapas de la zona elaborados por la Marina de Estados Unidos en 1898 y las fotografas areas ociales del Instituto Geogrco Nacional de los aos 1961, 1981, 1986 y 1997, se aprecia claramente que no ha existido un cao permanente conectando el ro con la laguna, y por ms de 110 aos el sistema deltaico de desembocadura ha estado en condicin de equilibrio ambiental. De concretarse un eventual proyecto de canalizacin y trasvase del ro San Juan, se produciran cambios importantes en el sistema uvial y litoral, con daos ambientales de diversas escalas cuya intensidad se incrementara conforme aumentara el caudal trasvasado. El trasvase del ro hacia la laguna Los Portillos paulatinamente convertira a este prstino estuario en un pantano lodoso. La barra arenosa de punta Castilla se erosionara y el ro desembocara de forma directa en el mar Caribe; con ello, todos los sedimentos acarreados ya no seran depositados en el sistema parlico del delta, sino que pasaran al mar, donde las corrientes paralelas a la costa los llevaran hacia Barra del Colorado, Tortuguero e incluso hasta Limn. Por otro lado, la prdida de caudal en el cauce natural del ro San Juan generara efectos en los humedales costarricenses y nicaragenses, y transformara el sistema deltaico en uno destructivo, altamente vulnerable a la erosin. Sobre los diferentes segmentos sedimentarios del sistema parlico del delta se han instaurado valiosos ecosistemas terrestres, acuticos y costeros, que han sido poco afectados por las actividades humanas y se ubican en zonas declaradas como sitios Ramsar en ambos pases; adems son reas con gran potencial para capturar carbono y fuente de actividades econmicas de subsistencia y ecoturismo para las comunidades fronterizas. El encadenamiento de efectos que ocasionara el trasvase del ro San Juan permite hacer una primera valoracin de los daos ambientales que se produciran. La sola construccin de un cao articial est provocando un severo impacto en el ecosistema boscoso y de humedal, con una afectacin de alrededor de 60.000 metros cuadrados. No obstante, esta cifra resulta mnima cuando se compara con los 6,5 millones de metros cuadrados de humedales, canales uviales, lagunas estuarinas y barras litorales que seran daados de modo irreversible. Los impactos identicados son de tipo local, subregional y regional, en un margen temporal de diez a cien aos, considerando la vida til de un canal interocenico. Para la situacin local a diez aos el valor del dao ambiental se estima en 12 millones de dlares, y a cien aos en 240 millones de dlares, para la situacin subregional a diez aos el valor sera de 130 millones de dlares, y a cien aos de 2.600 millones de dlares; por ltimo, para la situacin regional a diez aos las prdidas ascenderan a 600 millones de dlares, y a cien aos a 120.000 millones de dlares. Fuente: Astorga, 2011a.

sobresalen como los grupos taxonmicos con mayor nmero de especies amenazadas. Tambin se han incorporado a la Lista 63 especies endmicas, de las cuales la mitad est en las categoras de peligro crtico, peligro o vulnerables (UICN, 2011). Entre 2005 y 2009 se entregaron alrededor de 980 permisos de investigacin por ao en las reas protegidas, y en 2010 el nmero ascendi a 222, con predominio del rea de Conservacin Tempisque y el rea de Conservacin Guanacaste (SinacMinaet, 2010 y 2011a). Por otro lado, la Comisin Nacional para la Gestin de la Biodiversidad (Conagebio) regula el acceso a los recursos genticos y bioqumicos de la biodiversidad y es la encargada de otorgar los permisos de investigacin en estos mbitos, los cuales se han venido incrementando en los ltimos siete aos. En 2010 se aprobaron 45 para investigacin bsica y 9 para biosprospeccin, solicitados por organismos nacionales no gubernamentales y universidades de Estados Unidos (Conagebio, 2011). Un estudio realizado por Cepal evalu el posible impacto del cambio climtico sobre la biodiversidad, bajo distintos escenarios. Para distinguir entre este fenmeno y otros factores que habitualmente afectan los ecosistemas y la biodiversidad, se prepar un escenario base sin cambio climtico al ao 2100 y dos escenarios con cambio climtico basados en modelos y simulaciones. Para el escenario base se estim una prdida de 5% de la biodiversidad potencial al 2100, y de 25% a 43% para los escenarios con cambio climtico. En trminos econmicos, el estudio determin para el 2100 un costo acumulado por prdida de biodiversidad equivalente a 15,8% y 9,6% del PIB de 2008 en los dos escenarios con cambio climtico, demostrando as que se debe actuar con prontitud en la adaptacin a ese fenmeno (Cepal et al., 2010). Por otra parte, se reportan avances en el conocimiento de la biodiversidad y los ecosistemas marinos. Los arrecifes coralinos han sufrido impactos severos en los ltimos treinta aos, principalmente por depsitos

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de sedimentos en el Caribe y por el calentamiento de las aguas durante la ocurrencia del fenmeno de El Nio en el Pacco. Despus de reducciones signicativas en la cobertura de coral vivo en la dcada de los ochenta, se constat la recuperacin de los arrecifes en ambas costas (Corts et al., 2010a). Tambin se estudiaron por primera vez los ambientes coralinos de punta Cacique y baha Guacamaya, en el golfo de Papagayo, donde se identicaron diecisis especies coralinas; la extensin y la composicin de las comunidades fue mayor en punta Cacique, pero en baha Guacamaya se encontraron las colonias ms grandes del pas de dos especies de corales ramicados de distribucin limitada: Pocillopora eydouxi y Pocillopora meandrina. Pese al rpido desarrollo costero, apenas una pequea fraccin de la costa de Papagayo ha sido estudiada de manera sistemtica, para tener una lnea base sobre los ambientes coralinos (Jimnez et al., 2010). Adems hay informes de nuevas especies marinas, como un coral negro antipatario (Lillipathes ritamariae) de aguas profundas del Pacco, el cual establece colonias grandes con mltiples ramas en forma de abanicos de hasta sesenta centmetros de altura (Opresko y Breedy, 2010); un pez esptula (Peristedion nesium) capturado entre 110 y 145 metros en la isla del Coco (Bussing, 2010) y varias especies de gusanos tambin de la isla (Dean et al., 2010a y 2010b). Otro estudio reciente documenta la distribucin de las langostas galateas de inters comercial en aguas profundas del Pacco hasta 1.280 metros (Wehrtmann et al., 2010). En el manglar de Zancudo, en el golfo Dulce, se encontraron 82 especies de peces de treinta familias distintas, catorce de las cuales son residentes y el resto transita por el estuario; el 71% de las especies capturadas son de importancia comercial (Feutry et al., 2010). Tambin se identicaron trece especies de peces de diez familias en la laguna de Gandoca, entre ellas rbalos, mojarra y tamborn de valor comercial, que representan el 98% de las capturas (Benavides y Brenes, 2010).

En el mbito mundial, el tiburn martillo (Sphyrna lewini), una de las especies ms afectadas por la sobrepesca y el aleteo, fue recientemente incorporado a la Lista Roja de la UICN como en peligro de extincin. Segn datos de CoopeTrcoles R.L. y Pretoma, en el sitio conocido como el Pen, en la parte externa del golfo de Nicoya, se identic un rea de crianza de tiburn martillo en aguas poco profundas, turbias y productivas, que ofrecen a las cras alimento y refugio de los depredadores, por lo cual se debera proteger esa zona durante la poca de nacimiento, de marzo a mayo (Zanella et al., 2009). En la isla del Coco, por hectrea, hay al menos 3,5 toneladas mtricas de grandes depredadores, como tiburones, y siete de peces y otras especies marinas de tortugas y rayas, lo cual es indicador de un ecosistema saludable. Sin embargo, fuera del rea protegida la densidad de especies baja hasta una tonelada mtrica por hectrea, lo que demuestra la efectividad de la conservacin (Davies, 2007). En punta Coyote, en Guanacaste, se descubrieron alrededor de quince tortugas carey adolescentes y residentes; dado que se conoce poco de esta especie en el Pacco, con este hallazgo se abre una lnea de investigacin (Pretoma, 2010). En Tortuguero se estn deniendo sitios sensibles para la conservacin de manates, a partir de la distribucin de su fuente de alimento, dos especies de pasto gamalote (Gmez, 2010). En cuanto a los cetceos, se han identicado veintinueve especies; sin embargo, solo tres del Pacco se han estudiado ampliamente, pese al notable crecimiento de las actividades tursticas de avistamiento. Se conrma la presencia de siete especies de cetceos en las zonas costeras del Pacco, de las cuales los delnes manchado y nariz de botella y la ballena jorobada estn presentes a lo largo de todo el ao. Las investigaciones sobre cetceos refuerzan los criterios para ampliar o consolidar reas marinas protegidas, como los parques nacionales Santa Rosa y Marino Ballena, y la Reserva Biolgica Isla del Cao (Martnez et al., 2011). En 2010 se registr por primera vez

el cachalote enano Kogia sima frente a punta Mona, en el Caribe (Palacios, 2009) y en Cabo Blanco, en la pennsula de Nicoya; una ballena jorobada y su cra quedaron atrapadas en un trasmallo (E: Martnez, 2010).

No se logra reducir el impacto de los desastres

Un campo con dbiles resultados en el pas es la gestin del riesgo. Si bien en el discurso se plantean avances conceptuales e institucionales, en la prctica el impacto recurrente de los eventos naturales sobre la poblacin sigue generando desastres, como resultado de la persistente construccin social de riesgos, derivada a su vez de la pobreza y la falta de ordenamiento territorial. En 2010 esto signic nuevamente una importante cantidad de vctimas mortales, la tercera ms grande en cuarenta aos, y destruccin de infraestructura. Los eventos hidrometeorolgicos siguen predominando en este escenario: solo las inundaciones y los deslizamientos representaron el 91% del total de eventos en el 2010 (cuadro 4.8), un 20% ms que lo reportado el ao anterior. En el 2010, 41 personas murieron en cuatro tipos de eventos: 36 en deslizamientos, cuatro en tormentas elctricas y una en una inundacin. En los ltimos cuarenta aos, esta cantidad fue superada nicamente en 1991 (60) y 1996 (57), por la ocurrencia de eventos extremos. Escaz y Bagaces fueron los cantones ms afectados. Despus de las inundaciones y los deslizamientos, los vendavales se mantienen como el tercer evento de mayor importancia en trminos de impacto, con al menos setenta viviendas registradas con algn nivel de dao. Puntarenas y Golto son los cantones con mayor recurrencia de eventos por lluvias, inundaciones y deslizamientos. Dentro del rea Metropolitana de San Jos, Desamparados, Alajuelita, Aserr y Goicoechea. Turrialba, Jimnez, La Unin y Alvarado fueron los municipios ms afectados por la actividad volcnica del Turrialba, con daos en los pastos y la vegetacin, la calidad del agua, la industria quesera y la

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CUADRO 4.8

Nmero de eventos registrados en DesInventar. 2010

Evento Inundacin, lluvias Deslizamiento Vendaval Actividad volcnica Tecnolgico Accidente Total Cantidad 789 207 78 6 9 1 1.090 Porcentaje 72,4 19,0 7,2 0,6 0,8 0,1 100,0

Fuente: DesInventar, con datos de la CNE.

infraestructura metlica. A diferencia de otros aos, cuando los territorios de mayor recurrencia se localizaron en distritos de la Gran rea Metropolitana, en el 2010 distritos del Pacco Central y Sur (Quepos, Golto y Guaycar) registraron ms de veinticinco eventos. Gupiles, San Ramn, Hojancha, Cbano, San Miguel (Desamparados), Liberia, Parrita, San Sebastin (San Jos), Los Guido, Ciudad Quesada y Puerto Viejo registraron entre once y veinte eventos. Tras la apertura de la nueva ruta San Jos-Caldera se produjeron numerosos cierres por deslizamientos y hundimientos, agravados por la estacin lluviosa, los cuales provocaron daos al ambiente en zonas de proteccin, as como al acufero Barva. Con el advenimiento de la estacin lluviosa, en todo el territorio nacional se inici una secuencia de eventos que se reiteran cada ao con mayor o menor intensidad, como fue el caso del deslizamiento en una seccin del cerro Chitara, en Santa Ana, y en parte del cerro Pico Blanco, en San Antonio de Escaz, que se desprendi e impact a los habitantes de Calle Lajas. Las tormentas tropicales Nicole y Toms afectaron en particular a pequeos productores del sector agropecuario; se malograron cultivos, hubo prdidas en las actividades bovinas de carne y leche y result daada la infraestructura vial en carreteras, puentes, alcantarillas, adems del suministro de agua potable, los sistemas sanitarios y ms de 2.000 viviendas (Smith, 2011).

Al nal del ao, los efectos de un frente fro y un sistema de baja presin en el litoral del Caribe afectaron a ms de 45.000 personas (5.500 personas debieron refugiarse en 67 albergues). El impacto abarc 163 comunidades, donde se inundaron 4.600 viviendas, ms de 30 poblados quedaron aislados por las crecidas de los ros, y se daaron 40 tramos de carreteras y 11 puentes. El Gobierno decret emergencia nacional, con el n de agilizar la transferencia de fondos para atender a los damnicados y reparar la infraestructura daada. Las lluvias obligaron a evacuar al menos a 680 personas ms, por otro sistema de baja presin que golpe la regin caribea y la zona norte (tres muertes en la regin de Bagaces ocurridas por cabezas de agua). Se declar alerta amarilla para los cantones de Acosta, Len Corts, Tarraz, Dota y Escaz en el centro del pas, as como para Parrita, Aguirre, Golto y Corredores en el Pacco Central y Sur (Smith, 2011).

>> PARA MS INFORMACIN SOBRE GESTIN DEL RIESGO Y CAMBIO CLIMTICO, vase Smith, 2011, en www.estadonacion.or.cr

En este contexto, cabe destacar la declaratoria de emergencia nacional de noviembre de 2010 (decreto 36252) como una accin con mayor capacidad tcnica, compromiso y voluntad poltica

que en el pasado. Esta se dio en respuesta a la afectacin de 41 cantones por un acumulado de 250 milmetros de lluvia en tres das, lo que ocasion inundaciones y deslizamientos. El decreto design al Segundo Vicepresidente de la Repblica para apoyar a la Comisin Nacional de Emergencias en el planeamiento estratgico y la toma de decisiones para la atencin de la emergencia. Adems se estableci una red de anlisis, seguimiento, planicacin y coordinacin, con responsables por puntos territoriales: el Ministro de Bienestar Social y Familia en el cantn de Escaz, la Ministra de Salud en el Pacco Central, el Ministro de Turismo en el Pacco Sur y el Presidente Ejecutivo del IDA en los cantones de Aserr y Acosta y la zona de Los Santos (Smith, 2011). Las predicciones meteorolgicas indicaban que la lluvia se duplicara en el ltimo trimestre del ao por efecto del fenmeno de La Nia, con nfasis en las regiones del Pacco y el Valle Central. En sus boletines mensuales y trimestrales, el IMN adverta desde el primer trimestre, luego de nalizado el fenmeno de El Nio 2009-2010, sobre las nuevas condiciones ocanoatmosfricas que hacan prever lluvias ms intensas y abundantes (E: Retana, 2011). Pese a la difusin de estos pronsticos, y al carcter recurrente de los eventos que se esperaban, no se tomaron previsiones para enfrentar la situacin. Esto se debe a que en el pas an no existen mecanismos que garanticen la planicacin de medidas comunales, ni de acciones sectoriales pblicas y privadas, para el resguardo de bienes, servicios e infraestructura vial (IMN y CRRH, 2008). Todos los eventos son importantes. Los estacionales aparecen en forma repetitiva a lo largo de un mismo perodo de lluvias, aunque no caliquen como emergencia; la suma de los efectos de los numerosos eventos menores, puede ser tan daina como los fenmenos de lluvias intensas con alto potencial destructor. Del 89% del total de prdidas estimadas para el perodo 1988-2009, el sector del MOPT fue el ms afectado, con un 38,2%, seguido por agricultura (21,8%), energa

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(18%) y vivienda (11,3%) (Flores et al., 2010). El Plan Nacional de Desarrollo 20112014 destaca entre los problemas del pas el aumento de la vulnerabilidad en las poblaciones, el ambiente y el desarrollo econmico, por los impactos del cambio climtico. No obstante, las metas all establecidas no hacen expresa referencia a ndices de vulnerabilidad ante el riesgo de desastres, ni ante los efectos del cambio climtico, poniendo en evidencia que an est pendiente el reto de incluir el concepto y las recomendaciones presentes en el Plan para la Gestin del Riesgo, en el diseo de las polticas pblicas y en la concepcin, planicacin y ejecucin del proceso de desarrollo nacional (Smith, 2011). Estos temas se analizan tambin en la siguiente seccin de este captulo.

Procesos de la gestin ambiental

La seccin precedente ilustr, con base en la informacin disponible, el estado y uso de los recursos naturales, y los patrones insostenibles con que el pas compromete su calidad y disponibilidad, al generar una huella ecolgica negativa. Esta situacin -tanto en sus desafos como en sus avances- es resultado de la inadecuada gestin ambiental, que tiene como fondo interrelaciones entre actores sociales y polticos, un marco normativo e institucional, diversos procesos territoriales y dinmicas sociales y econmicas que determinan su calidad y desempeo. La presente seccin se centra en esos procesos, y en ediciones anteriores ha venido sealando desafos como la carencia de dilogo poltico, la necesidad de integrar las dimensiones sociales, econmicas y ambientales en la denicin de polticas pblicas, la importancia de la informacin y la participacin, y las limitaciones para una regulacin efectiva, erosionada por la falta de voluntad poltica y el debilitamiento de las entidades clave para esa tarea. La carencia de una poltica integral de ordenamiento territorial y su respectivo marco legal se ha sealado reiteradamente como un desafo central para Costa Rica. Esto ha generado

problemas ambientales que han afectado el estado de los recursos hdricos y forestales, a la vez que han incrementado el riesgo de desastres y el cambio no planicado del uso del suelo en ciertas zonas. Como seala el ndice de la huella ecolgica, el pas ha utilizado su territorio a un ritmo que supera la capacidad de ste para satisfacer la demanda de la poblacin. Esto deriva en frecuentes denuncias, motivadas cada vez ms por un Estado que es generador de conictividad por sus acciones y omisiones. Se percibe una tendencia creciente a judicializar las disputas, buscando su resolucin por medio de instancias legales y no a travs de procesos de dilogo social. Lo anterior sucede adems en un marco de debilitamiento de las entidades e instrumentos encargados de hacer cumplir las leyes, con el agravante de que no existe un sistema de evaluacin del acatamiento de las resoluciones. En aos recientes, la formacin de polticas ambientales no parece haber sido una prioridad para las autoridades, y el nuevo gobierno, al menos en las etapas iniciales de su gestin, no ha dado seales de un cambio en ese sentido. Adems, el marco para su denicin es muy complejo. Desde hace varios aos existen procesos heterogneos para generar e implementar polticas pblicas en esta materia, sin que sea siempre claro cundo se trata propiamente de una poltica pblica, o de componentes de poltica en documentos referidos a estrategias, planes o programas. Del mismo modo, cuando se avanza en la creacin de normativa, se pasa por alto la determinacin de las capacidades necesarias para su cumplimiento. En esta seccin se analizan algunas debilidades que se derivan de la ausencia de polticas ambientales (como es el caso del ordenamiento territorial), del incumplimiento de la normativa y su regulacin, as como de otros procesos relacionados con la gestin ambiental. En materia de recurso hdrico, destacan los acueductos comunales como un modelo de gestin local del agua, cuyo marco legal se debe fortalecer. Tambin se valora la nueva ley de residuos slidos, que demandar un

acompaamiento tcnico importante para los municipios. Finalmente se plantean algunos desafos en torno a la promocin de buenas prcticas ambientales, y se comentan los instrumentos legales disponibles para la gestin del riesgo de desastres.

Ordenamiento del territorio, la principal deuda ambiental del pas

Desde hace varios aos, este captulo ha sealado el tema del ordenamiento territorial como la principal deuda y el mayor desafo ambiental que enfrenta Costa Rica. Esto porque en l se conjugan las posibilidades de elaborar, de manera informada y participativa, instrumentos que mitigaran o quizs evitaran la mayora de los impactos ambientales reseados en la primera seccin, al considerar la vulnerabilidad de los suelos, de los recursos hdricos, de los ecosistemas y de la biodiversidad, ante las decisiones productivas, econmicas y sociales relativas al uso de la tierra. El ordenamiento del territorio es un proceso poltico, econmico, social, ambiental y cultural, que implica determinar el uso que se dar a los espacios geogrcos para garantizar la sostenibilidad del desarrollo y el manejo responsable de los recursos naturales. Una efectiva planicacin del territorio, basada en indicadores y mapas elaborados por expertos, es un requisito esencial para el desarrollo, y en esta materia el pas enfrenta grandes desafos. La variable ambiental no es todava un componente bsico de los instrumentos de planicacin territorial, y el ejemplo ms claro de ello es el crecimiento desordenado de la Gran rea Metropolitana y de algunas zonas costeras. En la anterior edicin de este Informe se hizo un primer acercamiento a este tema desde la perspectiva normativa e institucional (Programa Estado de la Nacin, 2010; Ramrez y Mora, 2010). Sus resultados evidenciaron un marco legal y organizativo complejo y fragmentado, permeado por la existencia de ms de setenta normas y treinta entidades relacionadas, lo que genera dispersin, conictos, traslape de competencias y, en general, falta de

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claridad sobre las tareas y responsables en esta materia. Todo esto restringe la capacidad del Estado, y de la sociedad en su conjunto, para gestionar adecuadamente su patrimonio y evitar los graves impactos del uso insostenible de los recursos naturales y el territorio. Algunos actores econmicos y sociales son permisivos con esta inaccin, en favor de sus propias dinmicas e intereses, de modo que solo con voluntad poltica clara y dilogo social ser posible que este desafo se asuma como una tarea concreta. Este apartado analiza los alcances de esta indenicin legal, sus consecuencias ambientales y algunos esfuerzos que se han puesto en marcha en diversas entidades y territorios.

No existe un marco legal claro, sino muchas normas involucradas

Costa Rica no tiene un marco legal sucientemente claro para el ordenamiento territorial, que determine con precisin y sin contradicciones las competencias y responsabilidades ms importantes, aunque cuenta con una serie de normas de incidencia directa en el tema, algunas de las cuales son leyes de la Repblica (cuadro 4.9). Existen dos leyes bsicas: la Ley de Planicacin Urbana, que crea los planes reguladores, y la Ley de la Zona

Martimo-Terrestre. Ambas generan instrumentos varios para la gestin territorial a nivel municipal. Sin embargo, las competencias que tienen diferentes actores superan lo establecido en esas dos normas. Similar situacin se da con el entramado de entidades pblicas relacionadas; como se analiz en la anterior edicin de este Informe, todos los municipios y unos treinta rganos estatales tienen competencias (en gran medidas fragmentadas, duplicadas y traslapadas) en esta materia, y espacios poco efectivos y de limitado alcance (aunque estn formalizados) de participacin de los actores no institucionales (Programa Estado de la Nacin, 2010; Ramrez y Mora, 2010). Antes de la promulgacin de la Ley Orgnica del Ambiente en 1995 (que incluy un captulo sobre el tema), ya existan en el pas algunos esfuerzos concretos de ordenamiento territorial. Uno de ellos es el sistema de reas protegidas, que sac de la jurisdiccin municipal grandes supercies para traspasarlas a una entidad central del Estado (lo que hoy es el Sinac, en el Minaet). Tambin se contaba con el Plan Regional de la GAM (que creaba un anillo de proteccin para limitar el crecimiento urbano en zonas rurales) y la Ley de la Zona Martimo-Terrestre (E: Prez, 2011).

Segn Astorga (2011b) la cronologa de la promulgacin de leyes en esta materia marca dos fases del ordenamiento territorial: una urbana y otra ambiental. La Ley de Planicacin Urbana, de 1968, estableci las bases para el ordenamiento y planicacin del territorio desde el tema urbano, al introducir el Plan Nacional de Desarrollo Urbano como una poltica general de distribucin de la poblacin y los usos de la tierra, dentro de un marco de coordinacin de las inversiones pblicas de inters nacional o regional; tambin cre la gura del plan regulador, para instaurar una zonicacin a menor escala y de responsabilidad municipal (mandato que no se ha cumplido en la mayora de los municipios ms de cuarenta aos despus). Esta ley le j al INVU lmites estrictamente urbanos y de orientacin y apoyo a los gobiernos locales, y dej por fuera el uso del suelo en zonas agrcolas, la conservacin de la biodiversidad y el paisaje, as como la gestin del riesgo13. Al INVU le corresponde preparar y revisar los elementos de poltica, poblacin, uso de la tierra, desarrollo industrial y habitacional, servicios pblicos y recreacin, necesarias para mantener vigente el Plan Nacional de Desarrollo Urbano, el cual debe ser objeto de actualizacin cada cinco aos, divulgado y presentado

CUADRO 4.9

Principales leyes relacionadas con el ordenamiento territorial

N ombre Ley 4240, de Planicacin Urbana (1968) Ley 6043, de la Zona Martimo-Terrestre (1977) Ley 7554, Orgnica del Ambiente (1995) Ley 7575, Forestal (1996) Ley 7778, de Biodiversidad (1998) Ley 7779, de Uso, Manejo y Conservacin del Suelo (1998) Ley 8848, de Emergencias y Prevencin del Riesgo (2003) Naturaleza Lineamientos para el desarrollo urbano y generacin de planes reguladores Lineamientos para la proteccin, manejo y administracin de la ZMT Lineamientos generales sobre la poltica nacional de ordenamiento territorial Lineamientos de proteccin de bosques y cuerpos de agua Bases para la proteccin, manejo y conservacin de la biodiversidad Planicacin del uso del suelo para actividades agropecuarias (uso del suelo rural) Planicacin de uso del suelo a nivel municipal para la prevencin de desastres naturales Autoridad competente INVU, adscrito al Mivah ICT Minae y el Poder Ejecutivo Minae, por medio del Sinac Minae, por medio del Sinac MAG CNE, adscrita el Ministerio de la Presidencia

Fuente: Astorga, 2011b.

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a las municipalidades. Adems corresponde al Instituto vigilar el cumplimiento de las normas de inters nacional comprendidas en la Ley y en los reglamentos de desarrollo urbano. Como se dijo, la planicacin local del territorio es funcin de los municipios. Mediante el plan regulador, estos deben realizar estudios detallados que sustenten una zonicacin, con la participacin de la comunidad a travs de la audiencia pblica. A solicitud de la municipalidad, la Direccin de Urbanismo del INVU puede hacer el plan regulador o revisar y autorizar el elaborado; en ausencia de este instrumento, el INVU, lo debe preparar. Sin embargo, desde que se promulg la Ley de Planicacin Urbana solo se ha aprobado y puesto en vigencia un nmero relativamente limitado de planes reguladores, cuya extensin representa cerca del 10% del territorio continental del pas. Con la promulgacin de la Ley Orgnica del Ambiente, en 1995, inicia una etapa que parece involucrar ms especcamente la variable ambiental en la discusin sobre el ordenamiento territorial. Por ejemplo, la posterior Ley Forestal, prohbe el cambio de uso del suelo e incluye el concepto de tierras de aptitud forestal, aspectos que deben ser tomados en cuenta por los planes reguladores y los propietarios de terrenos por desarrollar. La Ley establece lineamientos claros sobre reas de recarga acufera y proteccin de nacientes, as como del patrimonio natural del Estado relevante en la zona martimo-terrestre (ZMT).

>> PARA MS INFORMACIN SOBRE ORDENAMIENTO TERRITORIAL, vase Astorga, 2011b, en www.estadonacion.or.cr

los recursos; incluso se reere a la restauracin, rehabilitacin y recuperacin de la biodiversidad en terrenos degradados, dando prioridad a especies en peligro de extincin. De igual manera, la Ley de Uso, Manejo y Conservacin de Suelos contiene una serie de artculos concernientes al ordenamiento territorial y los planes reguladores; seala que los planes nacionales de manejo, conservacin y recuperacin de suelos se deben basar en la evaluacin ambiental de las tierras y en la clasicacin segn su valor agronmico, socioeconmico y ecolgico, para denir la zonicacin agrcola. Tambin se deben hacer planes de manejo por cuencas o subcuencas hidrolgicas. Para cada una de estas reas debe existir un comit con representantes de los gobiernos locales respectivos. Entre las funciones del comit est emitir criterio tcnico sobre los planes reguladores, antes de que sean ocializados por la municipalidad. Esta Ley tiene adems efecto en la valoracin general de los bienes inmuebles y establece un incentivo de exoneracin de impuesto por un manejo apropiado. Por otra parte, la Ley Nacional de Emergencias y Prevencin del Riesgo dispone que las municipalidades deben reducir las afectaciones sociales, econmicas, y ambientales, as como la prdida de vidas, inducidas por factores de riesgo de origen natural y humano; como responsables de la planicacin, deben actuar de conformidad con lo sealado en el Plan Nacional de Gestin del Riesgo y trabajar en coordinacin con la CNE para desarrollar una poltica efectiva de uso de la tierra y de ordenamiento territorial. La creacin de la gura de la evaluacin ambiental estratgica (decreto 31849-Minae-Salud-MOPTMAG-MEIC) en 2004, gener otro instrumento para incorporar la variable ambiental en los planes reguladores. Sin embargo, esta herramienta prcticamente, no ha sido utilizada.

Adicionalmente, varios artculos de la Ley de Biodiversidad se vinculan con el tema del ordenamiento territorial, los planes reguladores y el papel de las municipalidades en la conservacin de la biodiversidad y el uso sostenible de

Se identican desafos claros, en un marco de urbanizacin indiscriminada

Las tendencias en los procesos de urbanizacin, y sus efectos ambientales, muestran con claridad la urgencia y

trascendencia de actuar en materia de ordenamiento territorial. La informacin disponible indica que se mantiene vigente la evaluacin realizada hace doce aos por la CGR, en la cual se plantea que el INVU, en vez de elaborar el Plan Nacional de Desarrollo Urbano, se ha dedicado a otorgar permisos de construccin y de uso del suelo, y a brindar asesora solicitada por las municipalidades para la confeccin de planes reguladores (CGR, 1999). Aunque s formul un Plan para la Gran rea Metropolitana (GAM), no le dio continuidad, aspecto que tambin fue sealado por la CGR en una evaluacin del 2003, en la cual se remarcan consecuencias ambientales como el mal manejo de los desechos slidos y lquidos, la contaminacin de acuferos, ros y aire, altos niveles de ruido y construccin en zonas de recarga hdrica. Adems, el ente contralor critica al INVU por su baja ecacia en la gestin de la planicacin urbana y en dar respuesta a los problemas derivados del crecimiento de las ciudades, por lo que sugiere replantear su modelo de gestin (CGR, 2003). En el marco de estos dos informes, se cre la Secretara de Planicacin Urbana y se impuls el desarrollo del Plan Regional Urbano de la GAM (Prugam), el cual fue rechazado por el INVU en 2010. La GAM cubre el 3,8% del territorio y alberga cerca del 60% de la poblacin del pas. Cuando entr a regir el Plan GAM de 1982, las zonas urbanizadas se ubicaban dentro del llamado anillo de contencin, un permetro establecido en los lmites de esta rea en ese momento, y fuera de l solo se podra dar desarrollo urbano en las cabeceras cantonales; el resto del territorio deba dejarse libre, para efectos de proteccin. En el 2004, veintids aos despus de promulgado el Plan, las reas urbanas desbordaron el anillo de contencin sin orden ni planicacin. Se estima que las zonas urbanizadas fuera de los lmites establecidos abarcan una supercie de 102 kilmetros cuadrados, una extensin similar a la del cantn de Desamparados. La expansin fuera del anillo ocup muchos terrenos no aptos e incluso altamente vulnerables a

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amenazas naturales como deslizamientos, inundaciones y fallas geolgicas activas, entre otros. A partir de 2006, cuando se public el Manual de instrumentos tcnicos para el proceso de evaluacin de impacto ambiental (mediante el decreto 32967Minae, antes mencionado) algunos municipios comenzaron a introducir la variable ambiental en sus planes reguladores. Se estima que en 2010 unos cincuenta gobiernos locales trabajaron en ese sentido, y que lo mismo se ha hecho en la elaboracin de algunos planes reguladores regionales de la ZMT, de manejo de reas protegidas y de desarrollo de proyectos especcos. Se han generado algunos mapas de zonicacin de fragilidad ambiental, y la Setena aprob varios planes reguladoMAPA 4.3

res costeros con viabilidad ambiental. Un caso fue la inclusin de la variable ambiental en el Prugam, cuando se realiz el ejercicio de sobreponer el mapa de desarrollo urbano de 2004 sobre las zonas de fragilidad ambiental identicadas (mapa 4.3); se seal que zonas de alta y muy alta fragilidad ambiental fueron urbanizadas con poco criterio tcnico, pese a la existencia de zonas con mejor potencial de desarrollo urbano dentro del anillo de contencin. Resulta paradjico que precisamente all donde est la mayor concentracin de poblacin, no haya una efectiva planicacin territorial y los problemas, lejos de resolverse, parecen estar agravndose (Astorga, 2011b). Al visualizar y comprobar esta ausencia de tratamiento integral y efectivo

del ordenamiento territorial en el pas, as como la magnitud de los efectos del crecimiento urbano desordenado y expansivo sobre el territorio, se han identicado algunos problemas y los principales desafos que se derivan de ellos. En los siguientes prrafos se presenta una sntesis de los planteamientos expuestos en el estudio que sirvi de base para la elaboracin de este apartado (Astorga, 2011b).
n No hay un marco legal claro. Como

se dijo anteriormente, en esta materia el pas cuenta con una serie de leyes que carecen de la articulacin y la coherencia necesarias. Es fundamental integrar la normativa, incluyendo el espacio marino y hasta la zona econmica exclusiva. Tambin

GAM: rea urbana en 2004, sobrepuesta a zonas de fragilidad ambiental

Fuente: Prugam.

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puede considerarse la conformacin de entes tcnicos consultivos, que renan a los diferentes sectores para entablar una discusin y buscar soluciones concretas.
n No hay una poltica integral de

ordenamiento territorial. Resulta esencial generar lineamientos ordenadores y especcos en este campo, delimitar competencias y establecer un sistema de coordinacin entre las diferentes instancias involucradas. Aunque esto fue planteado en el Plan Nacional de Desarrollo 20112014, durante el 2010 no hubo seales de avance hacia esa meta.
n La planicacin urbana es distin-

Ms all de la dimensin urbana, la planicacin territorial implica -a nivel municipal- la integracin de factores ambientales como la proteccin de bosques, la determinacin de reas de riesgo, proteccin y manejo racional del suelo y de los recursos naturales, que se han establecido en otras leyes surgidas desde 1995.
n Pocos planes reguladores, regio-

ta a la territorial. Errneamente se suele considerar la planicacin urbana como sinnimo de ordenamiento territorial, y an hoy da la aprobacin de los planes de ordenamiento territorial est a cargo de la Direccin de Urbanismo del INVU. Hay varios ejemplos de cmo esta discrepancia genera acciones que no consideran la variable ambiental:
n

nales y nacionales se aplican. La falta de actualizacin del Plan GAM de 1982, deriv en un desarrollo urbano desordenado y poco coherente, con planes reguladores que no integran adecuadamente la variable ambiental. Para la mayor parte del pas no hay planes de ordenamiento urbano, y los reglamentos tienen debilidades tcnicas. Por eso es importante modernizar la legislacin sobre fraccionamiento y urbanizaciones, y dotar a las municipalidades de instrumentos idneos para dar permisos de uso del suelo y de construccin, mientras elaboran sus planes de ordenamiento territorial.
n Responsabilidad y acuerdos regio-

este sentido, recientemente se han propuesto nuevas formas de gestin territorial, que consideran los ecosistemas e incorporan criterios ecolgicos, sociales y econmicos, como la que se ha generado en el Sinac con el concepto de unidades socioecolgicas de gestin (recuadro 4.8). De igual manera, es fundamental establecer este tipo de vnculos con los planes de manejo de suelos del MAG y las actividades de gestin del riesgo que realiza la Comisin Nacional de Emergencias.
n Insuciente participacin social y

voluntad poltica. Existen grupos de presin opuestos a la elaboracin y puesta en marcha de planes reguladores, y otros que no participan en este proceso. Difundir y debatir la importancia de este tema es una tarea clave para el Gobierno y para todos los actores interesados de la sociedad civil, las municipalidades y la academia. Es claro que la voluntad poltica es el primer paso necesario para que el ordenamiento territorial se asuma con la responsabilidad y urgencia que requiere.

El Plan GAM de 1982 dividi el territorio en dos macrozonas separadas por el anillo de contencin, una urbanizable y otra de proteccin absoluta. Con el tiempo se demostr que, en este modelo rgido, esas dos categoras son insucientes para ordenar un rea. El Reglamento Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones, aprobado por el INVU en 1982, contiene criterios exclusivamente urbansticos, sin integrar conceptos ambientales. Este instrumento opera cuando no hay planes reguladores. En 2010, mediante el decreto ejecutivo 35748-MP-MinaetMivah el INVU intent expandir en doscientos metros el anillo de contencin de la GAM, sin considerar las implicaciones ambientales14.

nales municipales. Al pasar de la fase urbana a la ambiental en el proceso de ordenamiento territorial, las municipalidades han asumido un papel ms activo en materia de proteccin del ambiente y manejo sostenible de los recursos naturales, al dar permisos de uso del suelo y de construccin con mayor criterio tcnico y en cumplimiento de la legislacin vigente. Sin embargo, dado que no existe un criterio de unidad geogrca en la delimitacin de los territorios cantonales, se da un mosaico de usos del suelo fragmentados y traslapados. Una alternativa a esta situacin sera integrar municipios en torno a cuencas hidrogrcas, para lograr acuerdos y jar los lineamientos de desarrollo de planes de ordenamiento integrales (no solo urbanos) a nivel nacional, regional, subregional y local (cantonales y costeros) enlazados. En

Deciente scalizacin del cumplimiento de la normativa ambiental

La ausencia de dilogo ambiental en el pas, la limitada prioridad del tema entre las autoridades polticas y el debilitamiento de la capacidad del Estado para ejercer la regulacin, han derivado en serios impactos ambientales y han comprometido la sostenibilidad del desarrollo nacional. Pero adems han evidenciado comportamientos contradictorios de las entidades pblicas, algunas de las cuales han sido impulsoras de conictos, por sus acciones u omisiones, mientras otras han intentado -con recursos limitados- denunciar y actuar en contra de las tendencias actuales, o a favor de mejores prcticas. En este marco, los canales para el control ambiental han sido cada vez ms la judicializacin y la confrontacin, en ausencia del dilogo participativo e informado. A esto se agrega que las resoluciones judiciales en

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RECUADRO 4.8

Unidades socioecolgicas de gestin, una nueva propuesta conceptual

El 2007 el Sinac comenz a implementar la iniciativa denominada Gestin Integral del Territorio, con fondos de la cooperacin espaola y bajo la administracin del INBio. El objetivo del proyecto es generar un modelo basado en los ecosistemas y los servicios que estos brindan a la sociedad. A partir de variables ecolgicas, sociales y econmicas, se identicaron diferencias de desarrollo en las distintas zonas del pas y se demostr la incompatibilidad de las polticas de desarrollo con la sostenibilidad ambiental, as como la existencia de disparidades en la inversin econmica y la distribucin de los benecios. En lo que concierne a los indicadores sociales y econmicos, los valores ms altos se concentran en la GAM, y los ms bajos en las costas y fronteras. Por el contrario, los mejores indicadores ambientales estn en las costas y los lmites fronterizos y los valores menores se encuentran en el rea metropolitana. Es decir, se evidencia un modelo desigual de gestin territorial. Se identicaron para el pas diecisiete unidades socioecolgicas de gestin (USEG), en las cuales se pretende impulsar una gestin integral y participativa de la sociedad, para mantener los ecosistemas y sus procesos ecolgicos, de manera que se asegure la sostenibilidad de servicios ecosistmicos esenciales para el bienestar humano. Las USEG constituyen un cambio de paradigma en la forma de gestionar el territorio en Costa Rica, al integrar los componentes social, econmico, ecolgico y poltico en un mismo espacio geogrco y con una visin compartida. En 2009 se empez a trabajar el caso especco de la USEG Norte-Norte, una de las unidades con bajos indicadores sociales y econmicos, en los cantones de Los Chiles, Guatuso y Upala. Esta experiencia prctica se relaciona con uno de los objetivos del Plan Estratgico 2010-2014 del Sinac, que se propone implementar en la zona el proyecto Desarrollo sostenible de la cuenca del ro Fro, de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo, centrado en resaltar la importancia de esos ecosistemas fronterizos como prestadores de bienes y servicios ambientales para las poblaciones locales. Como parte del proyecto se estn formulando los planes reguladores de los tres municipios, planes de manejo para el Parque Nacional Volcn Tenorio y la Reserva Nacional de Vida Silvestre Cao Negro, con participacin comunitaria y liderazgo del equipo regional de Sinac. Tambin, se busca la consolidacin y el fortalecimiento de veintinueve acueductos rurales, que abastecen a 26.000 usuarios, as como el diseo de un programa de gestin de servicios ecosistmicos y un plan estratgico regional para impulsar el bienestar y desarrollo humano local en la USEG Norte-Norte.

Fuente: Acevedo et al., 2011.

esta materia no siempre son objeto de un adecuado seguimiento. La judicializacin de los conictos ambientales ha generado una radicalizacin del discurso, tanto por parte de sectores productivos, como de actores locales y comunidades. En teora, los actores locales tienen una mayor participacin en la toma de decisiones y mejores herramientas para manifestar y difundir sus puntos de vista, pero en la prctica estos mecanismos no funcionan adecuadamente y las decisiones tomadas sin consulta provocan reaccin de rechazo de las comunidades (E: Boeglin, 2011). Al mismo tiempo, las capacidades humanas, tcnicas y nancieras del aparato administrativo parecen estar comprometidas por el nivel de demanda; hay reducciones en los presupuestos de rganos como el Tribunal Ambiental Administrativo y diversos intentos para debilitar otras entidades clave, como se ha debatido en los casos de la Setena y el Senara,

por ejemplo. El marco normativo creci, aunque en ocasiones sin denicin clara de cmo se mejorarn las capacidades para hacerlo cumplir, o con un importante grado de oposicin, y se mantienen deudas para normar algunas reas fundamentales, como el recurso hdrico. En el 2010 se reforzaron ambas tendencias (recuadro 4.9). En este apartado se analiza la situacin del pas en materia de denuncia ambiental y algunos de los problemas en el cumplimiento y mejoramiento de la legislacin.

Un ao record en protesta ambiental, que de manera creciente recurre a la va judicial

El 2010 se caracteriz por una dbil accin de las autoridades en el tema ambiental. Surgieron pocas polticas en este mbito. Sobresale, eso s, una accin decidida en materia de prohibicin de la minera metlica, iniciada con un decreto ejecutivo y luego concretada mediante una reforma legal.

La emisin de normas jurdicas gener cuestionamientos por la ausencia de sustento tcnico, y por su posible impacto negativo en el derecho a un ambiente sano y ecolgicamente equilibrado. Tambin hubo deciencias estatales para scalizar el cumplimiento de la legislacin ambiental y se mantuvo la omisin de los diferentes Poderes de la Repblica en cuanto al impulso de cambios normativos clave. Todo esto dio pie a una serie importante de conictos, que en muchos casos fueron canalizados por la va judicial. Segn el registro de protestas sociales que realizan el IIS-UCR y el Programa Estado de la Nacin (Ramrez-Alfaro, 2011), en el ao abajo anlisis se presentaron 34 acciones colectivas sobre asuntos ambientales15, el mayor nmero en los ltimos trece aos (grco 4.9). Del total de acciones reportadas entre 1997 y 2010, el 88% correspondi a la categora defensa del ambiente, y un 9,9% a la de implementacin u oposicin a ley,

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RECUADRO 4.9

Normativa ambiental: avances dispares y deudas en reas clave

En 2010 y parte de 2011 se emitieron importantes normas para el marco legal ambiental del pas. Al estar la mayora de las disposiciones jurdicas bajo control y scalizacin del Estado, su nivel de cumplimiento depender de la asignacin de recursos humanos, tcnicos y nancieros adecuados. La pieza legal ms notable es la Ley para la Gestin Integral de Residuos Slidos, que regula la gestin integral de residuos y el uso eciente de los recursos, mediante acciones regulatorias, nancieras, educativas, ambientales y de salud humana, entre otras. La Ley contempla una serie de disposiciones novedosas, entre ellas la jerarquizacin de la gestin de residuos, instrumentos de planicacin e informacin, planes de gestin integral municipales y obligaciones para los generadores de residuos. Paralelamente se decretaron varios instrumentos en materia de recursos hdricos, biodiversidad, contaminacin y competencias institucionales (cuadro 4.10). En algunos casos se trata de nuevas obligaciones para los actores sociales, nuevas responsabilidades para los entes pblicos, correccin de vacos legales existentes, creacin de instrumentos para delimitar o proteger ecosistemas, y la redenicin de la estructura interna del sector institucional. Algunas de estas medidas han sido impugnadas, como es el caso de las relacionadas con el uso de aguas subterrneas. El Reglamento de registro de pozos sin nmero y habilitar el trmite de concesin de aguas subterrneas (decreto 35882) propone la legalizacin de los pozos perforados al margen de la ley, para actualizar el inventario y conocer la disponibilidad de agua en las cuencas y acuferos del pas. Tambin fueron cuestionados los decretos 35882-Minaet y 35884-Minaet, que delegan las competencias del Senara en la Direccin de Aguas del Minaet (Arias-Salguero, 2010b). Autoridades de ese Ministerio consideran, sin embargo, que con esto no se merman las competencias que por ley ostentan otras instituciones, sino que se promueve el orden en la perforacin de pozos y la gestin de aguas subterrneas, y se busca dar seguridad jurdica a los alcances de los estudios tcnicos que por ley tiene que realizar el Senara (E: Zeledn, 2011). En marzo del 2011 se present un recurso de inconstitucionalidad contra estos dos decretos (Villalta, 2011), argumentando que se viola el derecho a un ambiente sano y ecolgicamente equilibrado al autorizarse la perforacin de pozos y el aprovechamientos de las aguas subterrneas de dominio pblico, y que no se puede prescindir de los estudios tcnicos que de acuerdo con la ley y la jurisprudencia constitucional debe realizar el Senara. El recurso fue acogido para estudio por la Sala Cuarta, por lo que en forma temporal el Minaet est imposibilitado de brindar la resolucin nal en la aplicacin de dichos reglamentos16. Pese a la promulgacin de nuevas normas, existen deudas de legislacin no aprobada en el 2010, en reas de gran relevancia para el uso sostenible de los recursos y la calidad ambiental. Entre ellas sobresale la urgente necesidad, an no atendida, de nueva normativa para el recurso hdrico, como ya se ha analizado en anteriores entregas de este Informe. El expediente legislativo 14585 fue archivado en el ao de referencia, al no contar con apoyo en el Congreso. En el mes de julio de la Presidenta de la Comisin Especial de Ambiente present el proyecto de Ley de Aguas (expediente 17694). Tambin se introdujo el proyecto de Ley para la Gestin Integrada del Recurso Hdrico (n 17742), mediante el mecanismo de iniciativa popular. Al cierre de esta edicin no se haba logrado avance alguno para aprobar una nueva legislacin en esta materia, que aun se rige por la Ley de 1942. Diversos sectores han sealado la necesidad de revisar las dos propuestas en trmite, sobre todo en cuanto al tema de la concentracin del poder de decisin en una entidad sumamente dbil, como lo es el Minaet (E: Boeglin, 2011). Otras iniciativas pendientes de debate son la ley de la Reserva Nacional de Vida Silvestre Ostional (expediente 17383), para regularizar la ocupacin ilegal; la ley de recticacin de lmites del Parque Nacional Marino Las Baulas y creacin de la Reserva Nacional de Vida Silvestre Las Baulas, de propiedad mixta (expediente 17383) y la normativa concerniente a los recursos marino-costeros (vase Fonseca, 2011a). Adems estn en trmite proyectos polmicos, como la ley para el aprovechamiento de energa geotrmica en el rea de Conservacin Guanacaste, la Ley General de Electricidad (expediente 17812) y la modicacin de varios artculos de la Ley Orgnica del Ambiente, para fortalecer el Tribunal Ambiental Administrativo (n 16951). Fuente: Cabrera, 2011 y Arias-Salguero, 2011.

reglamento, plan o decreto. A partir del 2007, el sector ambientalista ha sido el ms activo en la presentacin de este tipo de manifestaciones. Esta tendencia podra ilustrar la mejor organizacin de los grupos que conforman el sector y su facilidad para canalizar sus reclamos a partir de una slida argumentacin legal y tcnica. Muchas de las protestas se han dirigido contra normas adopta-

das por el Poder Ejecutivo, que favorecen ciertos proyectos o actividades especcas en detrimento del ambiente y de los derechos de las comunidades, as como de la participacin ciudadana en la toma de decisiones. El Gobierno Central, las instituciones descentralizadas, las municipalidades y la empresa privada son los principales destinatarios de los reclamos a favor

del ambiente. Esa tendencia hace resaltar la conictividad del tema y refuerza la idea de que el Estado acta como generador del problema. Al analizar el contenido de los principales conictos ambientales de alcance nacional vigentes durante el 2010 (cuadro 4.11), nuevamente sobresalen las reacciones ante el incumplimiento de la legislacin, la afectacin y distribucin de recursos

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CUADRO 4.10

Principales leyes y disposiciones ambientales aprobadas en 2010

rea temtica Residuos Accin o normativa Ley de Gestin de Integral de Residuos Slidos (n 8839). Reglamento de centros de recuperacin de residuos valorizables (decreto 35906-S). Reglamento para la gestin integral de los residuos electrnicos (decreto 35933-S). Disposicin nal de medicamentos, materias primas y sus residuos (decreto 36039-S). Reglamento de sustancias agotadoras de la capa de ozono (reglamento 35676-S-H-MAG-Minaet). Reglamento para la prevencin de la contaminacin visual (reglamento 35860-Minaet). Reglamento de concesiones de agua marina para desalinizacin (decreto 35870-S-Minaet). Registro de pozos sin nmero y para habilitar el trmite de concesiones de agua subterrnea (decreto 35882-Minaet). Reglamento de perforacin del subsuelo para la exploracin y aprovechamiento de aguas subterrneas (decreto 35884-Minaet). Exoneracin de impuestos varios a las Asada (decreto 36604-H). Modicacin al canon ambiental por vertidos (decreto 35992-Minaet). Modicaciones a la Ley sobre vertido y reso de aguas residuales (decreto 36304-S-Minaet). Reglamento de metodologas hidrogeolgicas para la evaluacin de recursos hdricos (publicado en La Gaceta n 243). Criterios tcnicos para la identicacin, clasicacin y conservacin de humedales (decreto 35803-Minaet). Manual para la clasicacin de tierras dedicadas a la conservacin dentro de la ZMT (decreto 35869-Minaet). Reglamento al artculo 18 de la Ley Forestal y modicacin de los artculos 2 y 11 del reglamento de dicha la ley (Ley 35868-Minaet), para aclarar el concepto de bosque y regular los permisos de uso para capacitacin, investigacin y ecoturismo autorizados en el artculo 18a/. Reforma al decreto de categoras de reas marinas protegidas (decreto 35369-Minaet). Creacin de la primera rea marina de manejo de montes submarinos (decreto 36542-Minaet). Declaratoria, por parte del Incopesca, del golfo Dulce como rea marina de pesca responsable (acuerdo AJDIP 191-2010). Nuevo Reglamento Orgnico del Minaet (decreto 35669-Minaet). Establecimiento de los Consejos Presidenciales e inclusin en ellos del Consejo Nacional Ambiental (decreto 36467, que reforma el decreto 36024-MP-PLAN). Creacin del Consejo Nacional del Mar (decreto 36005-Minaet-MAG-MP-SP-MOPT-TUR-RE). Modicacin del reglamento a la Ley Reguladora del Polo Turstico Golfo de Papagayo (decreto 35962-MP-TUR). Creacin del rea de Fiscalizacin de Servicios Ambientales y Energa, como parte del nuevo organigrama de la CGR (resolucin R-DC-101-2010).

Contaminacin

Recursos hdricos

Biodiversidad

Institucional

a/ Este decreto ha sido impugnado ante la Sala Constitucional. a/ Este decreto ha sido impugnado ante la Sala Constitucional. Fuente: Fuente: Elaboracin Elaboracin propia propia con con base base en en Cabrera, Cabrera, 2011; 2011; Arias-Salguero, Arias-Salguero, 2011 2011 y y Corrales, Corrales, 2011. 2011.

GRAFICO 4.9

Nmero de acciones colectivas sobre temas ambientales

35 30 25 20 15 10 5 0 1997 1998 1998 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Fuente: Ramrez-Alfaro, 2011.

naturales, y las presiones por el uso de la tierra (en especial por los usos de reas protegidas y del patrimonio natural). El caso de los permisos para la explotacin de oro en la localidad de Las Crucitas, en San Carlos, y del decreto ejecutivo que la declaraba de conveniencia nacional (que se ha reportado con detalle en las anteriores ediciones de este Informe) es uno de los conictos ambientales que mejor ilustra las tendencias sealadas en cuanto al papel del Estado. En un inicio, la Sala Constitucional no encontr que la

empresa minera hubiera vulnerado el derecho a un ambiente sano y ecolgicamente equilibrado, ni detect problemas de constitucionalidad en el proceso de estudio de impacto ambiental; por tanto, declar sin lugar los diecisiete recursos presentados. Tiempo despus, el Tribunal Contencioso Administrativo fall en contra del proyecto y anul la concesin minera, el decreto de conveniencia nacional y la viabilidad ambiental otorgada en 2005. Estas resoluciones han originado un debate, no solo por las discrepancias entre ambas entidades, sino tambin por las debilidades

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CUADRO 4.11

Principales conictos ambientales. 2010

Conicto Renace discusin sobre explotacin minera en Talamanca Saqueo de huevos de tortuga en Jac Explotacin de la mina Crucitas, en San Carlos CGR llama la atencin a Minaet y Setena por deciente gestin Afectacin de los ecosistemas en isla Calero Falta de aplicacin de la legislacin pesquera Principales actores Reserva indgena Tayni, empresas mineras, Gobierno Elementos de conicto Empresas mineras intentan explorar en reas protegidas y territorios indgenas (Reserva Tayni), a pesar de la prohibicin legal existente. El saqueo se agrava debido al poco personal disponible para proteger catorce kilmetros de playa. La Sala Constitucional resolvi a favor del proyecto, pero el Tribunal Contencioso Administrativo fall en contra, anulando la concesin minera y el decreto de conveniencia nacional. La CGR censur al Minaet y la Setena por autorizar el desarrollo de proyectos inmobiliarios sin considerar afectaciones en reas protegidas aledaas. Afectacin del humedal Caribe Norte y dragado del ro San Juan afectan ecosistemas aledaos, sistema acutico, aves migratorias y residentes. Debilidades en Incopesca para aplicar las leyes de proteccin de recursos marinos y regular el uso de dispositivos excluidores de tortugas (DET); persistencia del aleteo de tiburones. En 2008 se modicaron los lmites de la Reserva: el rea marina aument en 210 hectreas, pero la terrestre se redujo. Denuncias ante el Tribunal Ambiental Administrativo y en el peridico ingls The Guardian, por el uso excesivo de agroqumicos y la contaminacin de ecosistemas. La CGR recomend nuevas evaluaciones sobre el proyecto de ley de recticacin de lmites del Parque, el cual amenaza el agua subterrnea. Proyecto de reforma constitucional para establecer que el agua es un bien demanial (ninguna ley podra establecer un rgimen de propiedad privada sobre ella). Del voto 2009-262, de la Sala Constitucional, se derivan consecuencias importantes para la proteccin del agua subterrnea que obligan a fortalecer la coordinacin institucional. Indgenas alegan el uso no autorizado de sus tierras por parte del ICE y la necesidad de un proceso de consulta sobre el proyecto. La Sala Cuarta orden al Consejo Nacional de Concesiones monitorear el manto acufero Barva debido al dao producido por la maquinaria de la empresa Autopistas del Sol. La Sala Constitucional orden a la Municipalidad proteger el acufero y anular la patente otorgada para estacionamiento de contenedores cerca de la zona de recarga del mismo. Posible introduccin de pia transgnica para la siembra; sealamiento de posibles impactos sobre el ambiente.

Reserva Nacional de Vida Silvestre Playa HermosaPunta Mala, cazadores de huevos, fuerza pblica Sala Constitucional, Tribunal Contencioso Administrativo, empresa minera, ambientalistas Minaet, Setena, CGR

Gobiernos de Costa Rica y Nicaragua

Grupos ambientalistas, Incopesca

Reserva Nacional de Vida Silvestre Isla San Lucas Contaminacin por la actividad piera Disminucin de lmites del Parque Nacional Marino Las Baulas Debate sobre el carcter demanial del agua Acufero de Sardinal

Municipalidad de Puntarenas, ICT Tribunal Ambiental Administrativo, grupos ambientalistas, empresas pieras Comunidades de Tamarindo y playa Grande, CGR

Asamblea Legislativa, sociedad civil

Senara, Setena, ICAA, comunidad de Sardinal

Proyecto hidroelctrico Diqus y derechos de los pueblos indgenas Sala Cuarta ordena monitoreo del manto acufero Barva Proteccin de acufero en Mon

Pueblos indgenas, ICE

Consejo Nacional de Concesiones, Autopistas del Sol

Sala Constitucional, Municipalidad de Limn

Conicto por pia transgnica

Ambientalistas, agricultores orgnicos

Fuente: Elaboracin propia con base en Cabrera, 2011; Consumers International, 2010; CGR, 2010; TAA-Minaet, 2011; Arias-Salguero, 2011; Bach, 2011 y notas de prensa recopiladas por Corrales, 2011 y Fonseca, 2011a.

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en la vericacin del cumplimiento de requisitos y el papel que jugaron las instancias de control en el conicto. El voto del Tribunal Contencioso Administrativo permite identicar algunas lecciones sobre la toma de decisiones y sobre el proceso judicial en temas ambientales (recuadro 4.10).

Graves limitaciones para el seguimiento de denuncias y resoluciones ambientales

Pese a la creciente importancia de la va legal como canal para tramitar los conictos ambientales, la atencin de las denuncias y el cumplimiento de la
RECUADRO 4.10

normativa y de las sentencias no son evaluados adecuadamente. Tampoco se logra que las entidades judiciales ejerzan una gestin preventiva. Por la relevancia que tiene la vigilancia de la accin del Estado y de algunas entidades pblicas en particular, se revisaron algunos informes de scalizacin de la Contralora General de la Repblica (CGR), los datos sobre el cumplimiento de sentencias de la Sala Constitucional y el trmite de denuncias ante el Minaet. Los informes de scalizacin emitidos por la CGR en 2010 se reeren a terrenos en la zona martimo-terrestre

(ZMT) en isla Grande de Golto e isla Garza de Osa, la gestin estatal en el Parque Nacional Las Baulas y la labor de la Setena 17. Todos apuntan serias deciencias en el control ambiental preventivo (permisos y licencias) y en la vigilancia del cumplimiento de la legislacin por parte de las instituciones del Estado. En el caso de la Setena, estas debilidades se hicieron evidentes en ocasin del minucioso examen realizado por el Tribunal Contencioso Administrativo en relacin con el proyecto en Crucitas, antes comentado. Por otra parte, en 160 recursos de amparo presentados a la Sala Constitucional

Expertos sealan algunas lecciones aprendidas del caso de la minera en Crucitas

El proyecto Crucitas se reere a una mina de oro a cielo abierto de la empresa Industrias Innito S.A. que se pretende desarrollar en la zona norte del pas. Desde hace varios aos este Informe ha venido reportando el proceso administrativo y los cuestionamientos que derivaron en la oposicin y denuncia del proyecto. En el mbito judicial se impugnaron los permisos ambientales de 2005 y 2008, la concesin minera de 2008, la declaratoria de conveniencia nacional e inters pblico (para permitir el cambio de uso del suelo en zonas de bosque) y el permiso de tala otorgado por el Minaet. Todos estos actos fueron defendidos tanto por los representantes de la empresa como por el Estado. Inicialmente, la Sala Constitucional resolvi sobre diecisiete recursos de amparo acumulados contra los permisos mencionados, declarndolos sin lugar e indicando que todo el proceso estaba apegado al marco legal. Con este antecedente se interpuso un conjunto de demandas ante el Tribunal Contencioso Administrativo (TCA), y el 24 de noviembre de 2010 este despacho judicial anul (voto 4399-2010) todas las decisiones administrativas involucradas, por encontrarlas ilegales. De este proceso se pueden derivar algunas lecciones importantes. En primer lugar, la sentencia del TCA seala un aspecto relevante relacionado con la tica de los funcionarios pblicos involucrados, pues ordena que se abran procedimientos administrativos y causas penales contra muchos de ellos, e incluso contra un ex presidente de la Repblica, a efecto de que se valore su participacin en el conicto. En ese sentido, la sentencia indica que en el presente caso ocurre algo excepcional y es que las distintas ilegalidades detectadas y las nulidades declaradas, son todas coincidentes en el sentido de que tendan a la aprobacin del proyecto minero Crucitas y varias de ellas se dictaron estando vigente un decreto ejecutivo de moratoria de la minera metlica de oro a cielo abierto, todo lo cual hace viable pensar como posible una eventual concurrencia u orquestacin de voluntades para llevar adelante, de cualquier manera, este proyecto minero. En segundo lugar, lo resuelto por el TCA motiv a la misma Procuradura General de la Repblica a abrir un expediente contra el procurador que represent al Estado, por considerar que sus actuaciones durante el juicio tuvieron roces con la tica y ameritan una sancin, asunto que est en apelacin, pero que resulta un precedente importante para todos los funcionarios pblicos. La sentencia del TCA fue elevada en apelacin ante la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia y ahora les corresponder a los magistrados de esa instancia valorar las ilegalidades del proyecto. Lo importante de este fallo es que, de mantenerse los mismos criterios y conrmarse la sentencia, disminuye la posibilidad de que la empresa minera logre ganar un arbitraje intencional, pues si los permisos se anulan, esto quiere decir que nunca existieron y, en consecuencia, no habra derechos adquiridos. Finalmente, en torno al tema de la inseguridad jurdica empresarial, en vista del choque aparente entre la justicia constitucional, que declar sin lugar los recursos de amparo, y lo que resolvi el TCA, que s acogi las pretensiones ambientalistas de anular todos los permisos, es claro que lo dictado por los jueces de este ltimo Tribunal est apegado a normas expresas de rango legal, y ms bien se enva un claro mensaje internacional de que en el Estado costarricense cualquier proyecto que se intente desarrollar debe cumplir con la legislacin ambiental.

Fuente: Sagot, 2011.

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entre octubre de 2009 y abril de 2011, y declarados con lugar por violacin del derecho a un ambiente sano y ecolgicamente equilibrado, se aprecian las dicultades del Minaet, el Ministerio de Salud, los municipios y el ICAA para tutelar de manera preventiva y represiva ese derecho. Tambin se nota la existencia de un elevado nmero de sentencias an sin seguimiento por parte de la misma Sala, en las que el Minaet y las municipalidades son condenados a ejecutar una serie de acciones correctivas o de mitigacin (Cabrera, 2011). El Minaet no tiene un registro sistemtico de las denuncias ambientales recibidas por tipo de recurso natural, ni se dispone de evaluaciones de acceso pblico sobre la efectividad de los procesos iniciados (Cabrera, 2011). Por ello, no es posible analizar ms que algunos rganos en lo que concierne a las capacidades regulatorias para scalizar el cumplimiento de la legislacin ambiental. Entre los principales casos se puede citar al Sinac; aunque la funcin primordial de este rgano no es la de tramitar denuncias, las reas de conservacin llenan cada trimestre una matriz de diecisis variables, entre las cuales una se reere a este tema. Cabe aclarar, sin embargo, que los informes respectivos no brindan datos completos sobre el resultado nal de las denuncias y los motivos para las resoluciones, los cuales permitiran llegar a conclusiones para mejorar los procesos internos (Cabrera, 2011).

>> PARA MS INFORMACIN SOBRE MARCO LEGAL, CAPACIDADES REGULATORIAS Y POLTICAS PBLICAS, vase Cabrera, 2011, en www.estadonacion.or.cr

Asimismo, dentro del Minaet est la Ocina del Contralor Ambiental (OCA), cuya funcin es vigilar la aplicacin correcta de la Ley Orgnica del Ambiente (LOA) por parte de los funcionarios de ese Ministerio, y denunciar cualquier violacin ante la Procuradura Ambiental y el Ministerio Pblico. La principal tarea de la OCA

es atender denuncias ambientales; sin embargo, esta dependencia tan solo cuenta con dos funcionarios y no posee un asesor legal propio. En 2009 tramit 190 casos, presentados de manera directa por particulares e instituciones, remitidos por el Despacho del Ministro o abiertos de ocio. La OCA no tiene un procedimiento formal para la presentacin de las denuncias, pero s un protocolo para atenderlas a partir del llenado de un formulario impreso. El Contralor Ambiental realiza una primera valoracin de la denuncia recibida y, de considerarlo pertinente, la remite al rgano correspondiente dentro o fuera del Minaet. En este sentido, el Contralor Ambiental funciona como punto de ingreso y distribucin de denuncias; solo en un 40% de los casos tramitados existe un informe escrito o electrnico (Cabrera, 2011). Por su parte, el Tribunal Ambiental Administrativo (TAA), al igual que la OCA, fue creado en el marco de la LOA como una gura desconcentrada del Minaet; sus fallos agotan la va administrativa y son de acatamiento estricto y obligatorio (artculo 105). Su funcin bsica consiste en recibir y tramitar denuncias contra personas pblicas o privadas por violacin a la legislacin ambiental y, cuando procede, imponer las correspondientes sanciones administrativas e indemnizaciones. En 2010 el TAA recibi 549 denuncias, alrededor de 1,5 por da. Adems, ahora le corresponde jar las multas en casos de infraccin a la recin aprobada Ley para la Gestin Integral de Residuos (GIR). Este Tribunal enfrenta serios rezagos tecnolgicos: sus resoluciones no pueden consultarse va Internet y carece de un sistema informatizado de control de los casos ingresados; por eso en ocasiones ha tramitado denuncias idnticas pero recibidas en fechas distintas y de formas diferentes. Este rgano, gracias al programa de Barridas Ambientales, puso en evidencia agrantes irrespetos a la legislacin ambiental en varios proyectos inmobiliarios, agrcolas, comerciales y tursticos, en los cuales ha actuado sin necesidad de una denuncia especca. Sin embargo, su problema de nancia-

miento es grave, y a nales del 2010 los recortes anunciados por el Minaet generan un escenario de riesgo signicativo para su sostenibilidad. A ello se suma la reduccin reciente de su presupuesto de operacin y la asignacin de nuevas competencias impuestas por la Ley GIR (Cabrera, 2011). En el caso de la Setena, su labor incluye dar seguimiento a las resoluciones derivadas de los estudios de impacto ambiental y, en casos de violacin de su contenido, puede ordenar la paralizacin de las obras o proyectos involucrados. Tambin atiende e investiga denuncias por dao ambiental, pero no resuelve o sanciona como el TAA. Cuando se presenta una denuncia, realiza una inspeccin del sitio, prepara un acta y rinde un informe tcnico, lo cual debe hacerse en un plazo mximo de quince das naturales. No obstante, al igual que en las anteriores dependencias del Minaet, en esta secretara no hay informacin disponible sobre el total de medidas de mitigacin o compensacin dictadas por ao. La falta de sistematizacin de este tipo de datos es incongruente con el alcance real de la labor scalizadora de la Setena. Un punto crtico en este mbito es el posible surgimiento de contradicciones entre la Setena y el TAA, cuando ambos conocen sobre un mismo asunto. Por ejemplo, puede suceder que la Setena ordene mitigar los impactos de una obra y, al mismo tiempo, el TAA disponga su paralizacin. Al amparo de la LOA, las dos resoluciones son vinculantes para el desarrollador pero, obviamente, no pueden ser cumplidas a la vez. Esto demuestra que faltan mecanismos de comunicacin y coordinacin entre ambas entidades (Cabrera, 2011). La mayora de las denuncias se relaciona con los recursos forestales, por invasin de zonas de proteccin y cambio de uso del suelo; le siguen los recursos mineros, por extraccin de materiales de cauces, los hdricos por contaminacin y aprovechamiento, los de vida silvestre por caza y pesca ilegal, y la gestin de los residuos slidos. En cuanto a los recursos marinos, la pesca ilegal se mantiene. Entre 2008 y 2010 se presentaron ms de doce

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denuncias por el no uso del dispositivo excluidor de tortugas (DET) y por operaciones de pesca de camarn por arrastre en reas protegidas como los refugios Camaronal, Caletas y Ostional, la desembocadura del ro Sierpe y el Parque Nacional Santa Rosa; tambin se alert sobre barcos que pescan escama sin la debida licencia. Inspectores de Incopesca encontraron la embarcacin taiwanesa Hung Chi Fu XII, para pesca con palangre, descargando aletas de tiburn en un muelle pblico de Puntarenas, en abierta violacin a la Ley de Pesca. Esto evidenci una vez ms la persistencia del problema y la debilidad de la inspeccin que realiza Incopesca en muelles privados18 (Pretoma, 2011). En general, toda la zona marino-costera ha mostrado desde hace muchos aos una gran fragilidad en cuanto a control y regulacin. Por ejemplo, la CGR encontr inconsistencias en proyectos que se desarrollaban en esa zona y que contaban con viabilidad ambiental aprobada. Esto reitera la importancia del oportuno seguimiento a las resoluciones emitidas (recuadro 4.11). En suma, se carece de una accin sistemtica y permanente de recopilacin y anlisis de la efectividad de los mecanismos utilizados para la atencin de denuncias ambientales. Sobresalen la ausencia de mecanismos de coordinacin intrainstitucionales para esta tarea, la falta de un procedimiento escrito para la atencin de denuncias y la coordinacin institucional, y dicultades para generar y transmitir datos relevantes a lo interno del Minaet. Existe dispersin y traslape de competencias entre varias entidades encargadas de la aplicacin y el cumplimiento de la normativa ambiental, sin que hasta la fecha se haya podido establecer un verdadero sistema de control (Cabrera, 2011).

RECUADRO 4.11

CGR revela errores en autorizaciones de viabilidad ambiental otorgadas por la Setena

La Contralora General de la Repblica (CGR) estudi varios proyectos costeros que recibieron la autorizacin de viabilidad ambiental otorgada por la Setena (Informe DFOE-AE-IF-01-2011). En uno de ellos detect que la Secretara categoriz el sector de isla Verde, en el Parque Nacional Marino Las Baulas, como zona de amortiguamiento, en tanto la Ley 7524 lo clasica como rea protegida. Ese sector es de particular importancia para la conservacin de los recursos naturales del Parque y existe el riesgo de que se aprueben otros proyectos con viabilidad ambiental en esa zona, en contra del voto 2008-018529 de la Sala Constitucional. La CGR pidi a la Setena que ajuste el mapa llamado Sector playa Langosta, estero San Francisco e isla Verde, de acuerdo con las referencias del Instituto Geogrco Nacional y el rea de Conservacin Tempisque. Adems, la Setena otorg viabilidad ambiental (Setena D1-130-2006) al proyecto Marina Mon, ubicado en un sector de alta fragilidad ambiental. La posible construccin de una marina para 239 embarcaciones, un centro comercial, 44 torres de apartamentos residenciales de cuatro pisos, un hotel de 250 habitaciones y otros, conllevara la invasin de las zonas protectoras del Humedal Nacional Cariari. Una franja de cien metros en ambas mrgenes del ro Mon -el cual forma parte del humedal- sera afectada por el dragado de canales articiales para conectar el mar con otros sectores de la propiedad privada colindantes con el ro. Adems se conrm la construccin de obras en un humedal lacustrino, parte del humedal Ro Toro-Mon; sin embargo, la Setena no puede aclarar si la viabilidad otorgada a ese proyecto (resolucin 2902-2008) est vigente, pues hay informacin en trmite que debe de ser analizada en conjunto con la Comisin Interinstitucional de Marinas y Atracaderos Tursticos (Cimat). Esto demuestra que no se consideraron todos los alcances y trminos de la viabilidad ambiental del proyecto. La CGR dispuso revisar la autorizacin otorgada en 2008 a esa iniciativa y, de estimarse procedente, ajustarla conforme a derecho. Otra forma de tramitar las autorizaciones de viabilidad ambiental que evidencia las debilidades de control, es la presentacin fragmentada de proyectos, para evitar una mayor rigurosidad de la evaluacin. Un ejemplo de ello lo seal la CGR en el proyecto denominado Locales Comerciales, el cual se tramit por medio de dos expedientes (D2-0446-2007 y D2-1434-2007), cada uno de los cuales reportaba un rea constructiva de 576 m2. De haberse presentado como un solo proyecto, habra superado los 1.000 m2 y, por tanto, habra tenido otro trmite (formulario D1) mucho ms riguroso. La CGR dispuso a la Setena investigar el caso y tomar las acciones legales correspondientes. Los casos analizados por la CGR evidencian la necesidad de fortalecer los procesos y resoluciones de la Secretara, y de vericar la implementacin de las acciones dispuestas por el ente contralor, con la nalidad de corregir lo actuado en apego al derecho constitucional a un ambiente sano y ecolgicamente equilibrado. Fuente: Elaboracin propia con base en CGR, 2011a.

Actores diversos realizan esfuerzos por mejorar la gestin ambiental

Pese a que los resultados generales de la gestin ambiental en el pas lanzan seales de alarma, es importante reconocer y sobre todo estimular los esfuerzos que se realizan en diver-

sos mbitos para proteger el ambiente, mejorar el uso de los recursos naturales y minimizar los impactos de la actividad econmica. A lo largo de los aos, este Informe ha documentado iniciativas asiladas que se han generado en el sector institucional, en el plano local y comunitario y, en menor medida, a nivel de la empresa privada.

Estos esfuerzos involucran un diverso y amplio espectro de actores, y en muchos casos enfrentan limitaciones de tipo organizativo, normativo y econmico para ampliarse y consolidarse. En esta edicin, el captulo analiza ejemplos de iniciativas locales de gestin del recurso hdrico, y repasa algunas buenas prcticas ambientales.

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CAPTULO 4

Desafo del manejo integrado del agua estimula la accin local

Uno de los problemas recurrentemente sealados en la gestin ambiental, y que se analiz en el apartado anterior, es el rezago normativo y las dicultades para el manejo integrado del agua. Aunque ha sido complicado lograr acuerdos nacionales claros, s se han generado muchas iniciativas institucionales, acadmicas, no gubernamentales y locales para promover la coordinacin y la integracin de componentes econmicos, sociales y ambientales en la gestin de este recurso. Una de esas iniciativas la lleva a cabo la Municipalidad de La Unin, mediante la caracterizacin de los recursos hdricos para establecer una estrategia de educacin, proteccin y aprovechamiento racional del agua. En 2010 este municipio instituy una Escuela del Agua y el Ambiente y una Direccin de Recurso Hdrico. Adems introdujo el factor ambiental hdrico en el recibo mensual de agua, que establece el cobro de catorce colones adicionales por metro cbico consumido, con el cual se espera recaudar 39 millones de colones en 2011, para invertirlos en la proteccin del recurso hdrico del cantn. Se han delimitado zonas de proteccin de doce nacientes que abastecen al 61% de la poblacin, as como sitios donde perforar nuevos pozos, pues se han identicado varios acuferos cualitativamente importantes (E: Cordero, 2011). Por otro lado, la iniciativa AGUAnacaste plantea un modelo integrado de gestin del recurso hdrico para Guanacaste, que pretende aprovechar parte del agua del Distrito de Riego Arenal-Tempisque que no se utiliza en agricultura y piscicultura, y almacenarla en el Embalse Piedras, una reserva estacional proyectada cinco kilmetros al sur de Bagaces (E: Murillo, 2011). Asimismo, en el rea de Conservacin Cordillera Volcnica Central se implement un programa que ha caracterizado y georreferenciado 1.027 manantiales y dos humedales en el cantn de Beln; adems se participa en comisiones interinstitucionales de manejo de cuencas, como la Comisin Abra Cuenca Urbana, la Comisin ro

Buro y Quebrada Seca, y la Comisin Microcuencas de Heredia, entre otras. Tambin se iniciaron estudios con el Centro de Investigaciones en Ciencias Geolgicas de la UCR, para denir las zonas de proteccin de manantiales en Sarapiqu, Barva y Santa Brbara, y conocer la hidrogeologa y vulnerabilidad del recurso en Atenas, Cach y la parte alta de la cuenca del ro Tirib (E: Gutirrez, 2011). La Comisin de Implementacin y Desarrollo de la Cuenca ArenalTempisque (Cidecat), integrada por quince entidades gubernamentales, diversas ONG y la empresa privada, monitorea la calidad del agua y estudia la vulnerabilidad de los acuferos de la zona. Otros aportes se ejecutan con el apoyo de la academia y en colaboracin con instancias nacionales e internacionales, estatales y privadas; se ha trabajado, entre otros, en la microcuenca del ro Purires en El Guarco de Cartago, en la subcuenca del ro Jabonal, en la microcuenca quebrada Los Negritos, en la Asada de San Gabriel de Aserr, en la cuenca del ro Sixaola y en el ro Pirro. Otros esfuerzos por mejorar la gestin del agua se han dado entre operadores rurales, particularmente en las Asada. Existen 1.890 acueductos rurales, los cuales abastecen al 29,5% de la poblacin, aunque en algunos lugares como la zona norte o la regin Brunca este porcentaje es del orden del 40%. El 45% de los operadores registrados brinda servicio a menos de doscientos usuarios en condiciones econmicas que impiden trabajar con un enfoque empresarial, y por lo que requieren una participacin especial del Estado. Esta situacin es evidente sobre todo en las comunidades indgenas. Tambin necesitan una estrategia diferenciada los 145 acueductos que suministran agua cruda sin tratamiento, cuya potabilizacin demanda altas inversiones. La mayora de los acueductos ya cumpli su vida til y tiene un mantenimiento deciente; adems se carece de un sistema de informacin integral del sector rural (Arias-Salguero, 2011). En virtud de lo anterior, el ICAA ha establecido un modelo de gestin integral para las Asada, que representa

un cambio signicativo de la forma en que tradicionalmente se ha abordado el tema de los acueductos rurales (ICAA, 2010). Este modelo contempla la denicin del proceso requerido para la prestacin del servicio, el ciclo de atencin integral, la caracterizacin y clasicacin de las asociaciones administradoras, su estrategia de operacin y la estructura organizativa, bsica para las ocinas regionales. Para mejorar la agilidad y eciencia de estas entidades, se ha planteado la necesidad de modicar y mejorar su marco normativo, de modo que se les d mayor independencia y se reconozca su capacidad para administrar los acueductos (recuadro 4.12). Las estrategias que se han debatido para la gestin integral de las Asada se reeren a la gestin nanciera, el marco normativo, la coordinacin entre reas institucionales, las innovaciones tecnolgicas y la integracin de programas. Entre las acciones posibles se mencionan: i) la actualizacin de tarifas, ii) la denicin de la estructura contable, iii) el diseo de un sistema de facturacin uniforme entre los operadores, iv) la canalizacin de fondos de cooperacin interna y externa, v) el fortalecimiento de las ocinas regionales, vi) la implementacin de un programa de operacin y vii) la integracin de los planes de seguridad, calidad del agua y gestin de riesgo en un solo instrumento (ICAA, 2010).

Buenas prcticas ambientales requieren alianzas e incentivos

Junto a estos esfuerzos de gestin local y los avances de la agenda de conservacin, diversos actores pblicos y privados llevan a cabo iniciativas y acciones dirigidas a mejorar las prcticas ambientales y a reducir los impactos de la actividad humana sobre la naturaleza, para favorecer no solo la calidad del entorno, sino tambin la productividad y la imagen de las entidades involucradas. Algunas de estas iniciativas encuentran importante respaldo en el mercado, que de manera creciente acepta la idea de consumir o utilizar productos y servicios certicados por su esfuerzo ambiental, como sucede con

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RECUADRO 4.12

En debate nuevo marco normativo para la gestin de los acueductos comunales

Los acueductos rurales abastecen a cerca del 30% de la poblacin nacional, lo que los convierte en el segundo gran operador, despus del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA). Renen a ms de 10.000 trabajadores ad honorem que brindan un servicio vital a sus propias comunidades. Pese a ello, constituyen un sector invisibilizado, falto de cohesin, sin mucha representatividad ni oportunidades para el fortalecimiento de sus capacidades, que funciona bajo un marco jurdico poco adaptado a las realidades actuales y comunitarias. Por tanto, desde hace varios aos el mismo sector viene presionando por cambiar y actualizar su marco jurdico, en busca de una gestin ms ecaz. En 2005 el ICAA aprob el Reglamento para las asociaciones administradoras de acueductos y alcantarillado comunales, el cual ha generado oposicin e inconformidad en el sector. Por esto a partir de 2008 la Comisin para el Fortalecimiento del Sector de Acueductos Comunales (Coforsa) inici un proceso de consulta con casi doscientos operadores de acueductos comunales, a n de acordar un proyecto de ley que impulse y otorgue mayor autonoma a la gestin de esos acueductos. La iniciativa se denomina Ley de Asociaciones Administradoras de Acueductos Comunales y se tramita bajo el expediente legislativo 17914. Fue presentada en 2010, y plantea la necesidad de fortalecer la gestin de los acueductos ante los retos del crecimiento poblacional y urbano, la calidad de los servicios y la infraestructura demandada, la falta de coordinacin institucional y de ordenamiento territorial, la creciente presin sobre el recurso hdrico y los efectos del cambio climtico. Asimismo, Coforsa se ha formalizado y ha conformado un Directorio Nacional, que dirige esfuerzos a la aprobacin del proyecto, as como la apertura de un proceso de dilogo con el ICAA y la estructuracin de lo que ser la futura Unin Nacional de Acueductos Comunales. Fuente: Marn, 2011.

algunos cultivos agrcolas y en el sector turismo. Otras reciben apoyo de entidades nacionales e internacionales, por ejemplo en el marco del nanciamiento de acciones para mitigar el cambio climtico. Y otras enfrentan limitaciones, como la falta de organizacin e inters de las comunidades y sectores econmicos, la ausencia de coordinacin entre instituciones y gobiernos locales, y la carencia de incentivos. En general, las buenas prcticas generan benecios no solo ecolgicos, sino tambin econmicos y sociales. Para este Informe se realiz una recopilacin -no exhaustiva- de buenas prcticas ambientales (BPA), con la nalidad de conocer las caractersticas de las iniciativas que se realizan en el pas y los sectores productivos que participan en ellas. En total se consideraron alrededor de 250 casos. Segn este anlisis (Chaves y Cuevas, 2011), una importante proporcin de los esfuerzos tiene un objetivo econmico, derivado de la posibilidad de lograr una mayor aceptacin en el mercado o una mejor imagen, gracias a la presencia de certicaciones o ejemplos de prcticas de proteccin ambiental (cuadro 4.12). El siguiente tipo ms numeroso tiene que ver con objetivos de sensibilizacin y educacin.

CUADRO 4.12

Buenas prcticas ambientales identicadas, segn sector productivo y objetivo. 2010

S ctor Educacin y sensibilizacin 15 15 23 13 6 7 79 Prevencin del riesgo 3 6 3 10 8 4 34 Objetivo econmicoa/ 26 17 16 16 10 4 89 Certicaciones y manuales 6 3 5 1 2 17 Coordinacin interinstitucionalb/ 8 3 5 5 7 4 32

Agropecuario Gestin del riesgo Biodiversidad Turismo Energtico Hdrico Total

a/ Iniciativas que tienen entre sus objetivos la obtencin de benecios econmicos. b/ Con participacin del Gobierno, la empresa privada y la sociedad civil. Fuente: Chaves y Cuevas, 2011.

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En el sector agropecuario, las BPA en su mayora se utilizan para evitar o reducir daos ambientales, tener una productividad adecuada y generar productos inocuos para el consumo; se implantan desde la nca hasta la planta de proceso, e incluyen desde las fases de produccin hasta el empaque y entrega en el centro de distribucin al consumidor (MAG, 2008). Algunas de estas prcticas se comentan en el apartado sobre agricultura de este captulo. En general, se identican algunas limitaciones econmicas; por ejemplo, el cambio de agricultura tradicional a orgnica resulta muy difcil para los productores, por sus costos y la complejidad del proceso de adaptacin; pese a que en 2007 entr en vigencia una ley de promocin, esta actividad, no ha tenido un crecimiento signicativo y se mantiene como un porcentaje bajo del rea agrcola total del pas (2,3%). Algunas iniciativas buscan educar y sensibilizar acerca de la importancia de la produccin orgnica, su certicacin y los benecios que puede generar en temas clave como la reduccin del uso de agroqumicos o la mitigacin del cambio climtico (recuadro 4.13). Se reportan varios esfuerzos conjuntos entre instituciones. Por ejemplo, el MAG ha puesto en marcha el Programa del Sector Pblico Agropecuario para fomentar la produccin y comercializacin de productos orgnicos, promoviendo actividades de capacitacin, promocin y concienciacin de productores y consumidores. Entre sus logros est la exportacin de banano, cacao, caf, mora, dulce granulado, jugo de naranja y granadilla orgnicos. Tambin, en conjunto con la empresa privada, Corfoga y Fonafo promueven la siembra de rboles en sistemas silvopastoriles y cercas vivas, a cambio de un incentivo econmico para los ganaderos. Con la siembra de 30.000 rboles en Guanacaste se reduce el calor, se brinda alimento a los bovinos, con lo cual se mejoran las especies, y disminuye el tiempo de estada en la nca. Del mismo modo, la Asociacin de Productores Orgnicos de la Zona Norte de Cartago (Aprozonoc), conformada por diez familias dedicadas a la

produccin de hortalizas tradicionales y no tradicionales, realiza giras e imparte talleres sobre este tipo de produccin para consumidores, estudiantes y pblico en general. Los productos se llevan a las ferias del agricultor y a ferias orgnicas (Feria del Trueque y Feria Verde; Chaves y Cuevas, 2011). En el tema de gestin del riesgo, algunas de las buenas prcticas buscan revertir las condiciones de vulnerabilidad de los asentamientos humanos y la infraestructura, as como de actividades productivas de bienes y servicios. El aspecto econmico es una limitante para las iniciativas de prevencin, pues muchas de las obras requeridas tienen un alto costo y, como se ha venido sealando en este captulo, existe poca planicacin y ordenamiento del territorio. Un caso interesante es la comunidad Hotel de Caas, ubicada en la parte media de la cuenca del ro Caas, en una zona de alto riesgo de
RECUADRO 4.13

inundacin. La comunidad ha construido un dique con el apoyo de la Agencia de Cooperacin Internacional de Japn (JICA), la CNE, la Municipalidad y la empresa privada. En el sector de ecosistemas y biodiversidad se encontraron mayoritariamente iniciativas de educacin y sensibilizacin, as como de bsqueda de mejores ingresos. Entre las de tipo interinstitucional se presenta el caso de CoopeSoliDar R.L. y CoopeTrcoles R.L., ambas asociadas en un proceso de conservacin marina y de desarrollo de la comunidad de pescadores artesanales del Pacco Central; se implement un rea de pesca responsable y se establecieron compromisos sociales y ambientales (Sols et al., 2010). Otros esfuerzos son la campaa para proteger el tiburn martillo, de Pretoma, y el programa de pago por servicios ambientales de Fonafo. Por su parte, la fundacin MarViva ha

Cam(Bio)2: normativa y sello de servicios ambientales para productores orgnicos

La Corporacin Educativa para el Desarrollo Costarricense (Cedeco) es una organizacin no gubernamental sin nes de lucro, cuya misin es facilitar procesos de agricultura orgnica. En 2003 Cedeco realiz una investigacin sobre el papel de las ncas de agricultura orgnica en la emisin de gases de efecto invernadero (GEI) y sus aportes a la mitigacin del cambio climtico. Variables evaluadas, como carbono almacenado en el suelo, emisiones evitadas por el uso de fertilizacin nitrogenada y eciencia energtica, las diferencian de las ncas convencionales. Por eso se cre la norma y sello Cam(Bio)2, una herramienta para determinar los aportes de la produccin orgnica en servicios ambientales relacionados con los GEI y aumentar la eciencia del uso de la energa en organizaciones de productores orgnicos. Adems de la certicacin, se brinda un servicio de compensacin de emisiones a travs de proyectos agrcolas con carcter social. Algunas limitaciones encontradas son la incertidumbre y la falta de conocimiento tcnico para promocionar este tipo de proyectos; muchas empresas lo consideran innovador, pero no saben cmo compensar la reduccin de sus emisiones en el corto o mediano plazo. Aun as, se realizan esfuerzos para generar un espacio donde se reconozcan las iniciativas de mitigacin con un fuerte componente de retribucin e inversin social, como alternativa para empresas ambientalmente responsables. Uno los principales desafos de la investigacin es posicionar esta nueva metodologa, de modo que se reconozca en la agroecologa un instrumento para la mitigacin del cambio climtico. Tambin se debe generar un mecanismo diferente, que propicie una relacin directa entre organizaciones de pequeos agricultores agroecolgicos y la sociedad civil o la empresa privada (con responsabilidad ambiental). Fuente: Castro, 2011.

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apoyado diversas iniciativas mediante una publicacin para mejorar la gestin de la pesca de arrastre de camarn, guas de buenas prcticas para la pesca deportiva y la construccin y operacin de marinas tursticas (Fonseca, 2011b). Por otra parte, el desarrollo turstico sostenible representa la bsqueda de un balance entre el uso apropiado de los recursos naturales y culturales, el xito econmico de la actividad y su contribucin al desarrollo nacional. El Certicado de Sostenibilidad Turstica del ICT, por ejemplo, se cre con el propsito de diferenciar a las empresas del sector hotelero que realizan esfuerzos para mejorar su interaccin con la comunidad y el entorno natural. El Instituto se encarga de capacitar a las empresas participantes, las cuales, al obtener el sello, se benecian de la estrategia de mercadeo de la iniciativa y de la exoneracin total o parcial de la cuota de inscripcin en ferias internacionales (E: Lpez-Chvez, 2011). El programa se ha ampliado al sector de agencias de turismo, y al 2011 cuenta con 171 hoteles certicados y 57 agencias de turismo. El nmero ha sido creciente desde que se cre el certicado en 1997; considerando que en el pas hay 501 empresas de hospedaje con declaratoria turstica (dato del 2010), la cobertura es de un 34%. En el campo del ecoturismo desde hace varios aos se reportan importantes esfuerzos locales, tanto individuales como colectivos, como los que desarrollan la Asociacin Talamanquea de Ecoturismo y Conservacin, y el grupo Actuar, que ha integrado e impulsado la actividad del turismo rural. >> PARA MS INFORMACIN SOBRE BUENAS PRCTICAS AMBIENTALES, vase Chaves y Cuevas, 2011, en www.estadonacion.or.cr

En el sector hdrico la mayor parte de las prcticas analizadas son de sensibilizacin y educacin, aunque, como se coment en el apartado anterior, tambin existen esfuerzos de gestin que incluyen la proteccin y el manejo

integrado del recurso. Entre ellas estn el plan de mejoramiento ambiental de la cuenca del Virilla, de la CNFL, y el proyecto que ejecuta el ICAA con la nalidad de rehabilitar y ampliar el alcantarillado sanitario del rea Metropolitana y construir una planta de tratamiento de aguas residuales; la iniciativa cuenta con nanciamiento de JICA y se realiza en forma conjunta con once gobiernos locales y con participacin de las comunidades. Al mismo tiempo se han realizado talleres con ms de mil personas, enfocados en la sensibilizacin sobre el uso adecuado del agua (E: Barboza, 2011). En otros sectores hay casos interesantes de empresas e instituciones que han iniciado procesos para certicarse y promover prcticas ms amigables con el ambiente. As por ejemplo, en la planta de matanza porcina del ITCR, en San Carlos, se desarrollaron tecnologas limpias con el uso de colectores solares en lugar de bunker para la produccin de biogs, y adems se logr disminuir el consumo de energa en el proceso productivo (BUNCA, 2010). Por su parte, la empresa Nature Air se ha promovido como aerolnea carbono neutral y desde 2004, a travs de Fonafo, ha compensado la emisin de ms de 37.000 toneladas de dixido de carbono con la proteccin de 750 hectreas de bosque tropical en la pennsula de Osa; asimismo, en cinco aos ha mejorado el rendimiento del combustible areo en un 7% (Raine, 2011). La empresa Mapache Rent a Car tambin se ha certicado como carbono neutral en alianza con Fonafo; redujo el consumo de agua, sensibiliza a sus clientes y maneja sus propios desechos; recibi la categora VI del Programa Bandera Azul Ecolgica y rm un acuerdo voluntario con el Centro Nacional para la Produccin ms Limpia (CNP+L; E: Lpez-Cordero, 2011). Como se mencion, algunos obstculos que enfrentan las buenas prcticas ambientales tienen que ver con la organizacin, la coordinacin y el compromiso, tanto institucional como ciudadano. El fomento de este tipo de esfuerzos pasa por construir, reforzar

e impulsar los incentivos adecuados, y las regulaciones necesarias. En la actualidad, el conjunto de normas especcamente enfocadas a estimular buenas prcticas es escaso. En los ltimos aos ha tomado fuerza la denominada autorregulacin o regulacin voluntaria en las empresas que buscan mejorar su desempeo ambiental. Aunque queda camino por recorrer, existen algunas iniciativas estatales, ya comentadas: el Certicado de Sostenibilidad Turstica, el Programa Bandera Azul Ecolgica, la nueva normativa sobre agricultura orgnica, la guas voluntarias de la Setena y un manual de Compras Verdes elaborado por la Contralora General de la Repblica, entre otras (Chaves y Cuevas, 2011).

Nueva Ley de Residuos Slidos genera acciones positivas

Durante el 2010 hubo cambios relevantes en las estructuras, polticas, reglamentos y acciones de municipios y Gobierno, en relacin con el manejo de los residuos slidos. El impacto de estos cambios es incipiente, pero de realizarse un buen seguimiento, es de esperarse la consolidacin de las tareas de recuperacin de materiales en la fuente, la valorizacin de esos productos y el tratamiento apropiado. El nuevo modelo de gestin, derivado de la nueva Ley para la Gestin Integral de Residuos (GIR), adems est basado en la proteccin de la salud humana y de los ecosistemas, as como en la creacin de vnculos entre empresa privada, asociaciones comunales, municipalidades y Gobierno Central. La normativa anterior haca difcil que las municipalidades dispusieran de presupuesto para nanciar acciones distintas a las tradicionales de recoleccin, transporte y disposicin de los residuos slidos en un sitio de vertido adecuado. La nueva ley incorpora aspectos bsicos de sustentabilidad, como la disminucin y la separacin en la fuente, la valorizacin de los residuos y la aplicacin de tecnologas apropiadas para su tratamiento. Adems enuncia conceptos como la responsabilidad extendida al productor y la internalizacin de costos, aunque no enfatiza en

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los instrumentos para su concrecin. El sector municipal ha comenzado a pensar e invertir en la separacin de residuos slidos, a desarrollar planes de manejo para estos y a cumplir con la obligacin de contar con una ocina de gestin ambiental y reglamentos especcos en esta materia (Soto, 2011). Ahora el Ministerio de Salud es el rgano rector del Plan Nacional de Gestin Integral de Residuos Slidos y el encargado de generar indicadores de gestin, entre otros aspectos. Una disposicin relevante de la nueva normativa es la autorizacin expresa para adaptar las tasas de cobro del servicio de recoleccin segn los tipos de residuos y realizar convenios entre entes privados y grupos comunales para lograr efectividad en este campo. La Ley GIR no prev sanciones para los grandes generadores, aunque, como se dijo, menciona el concepto de responsabilidad extendida; esta es una de las herramientas fundamentales para resolver el problema y su falta de desarrollo es una de las debilidades importantes de la citada Ley. Otro problema es que se recargan las funciones y responsabili-

dades en los municipios y el Ministerio de Salud, no as en los generadores de residuos slidos. Adems, aunque se mencionan los desechos peligrosos, no se plantea una articulacin efectiva para su manejo (Soto, 2011).

>> PARA MS INFORMACIN SOBRE RESIDUOS SLIDOS, vase Soto, 2011, en www.estadonacion.or.cr

Al sector privado se le abren posibilidades de incursionar en negocios productivos con el manejo de residuos; sin embargo, falta denir con precisin la labor de los grupos comunales, pues estos han sido precisamente los que han impulsado con mayor fuerza la construccin de centros de acopio de materiales, han participado en campaas y han sensibilizado a la poblacin; sus acciones no pueden quedar en el olvido. Si bien es pronto para valorar el impacto de la Ley, ya existen algunos indicadores muy positivos, como el surgimiento de ms centros de recupera-

cin, reciclaje y tratamiento de residuos slidos. En el ltimo ao se han consolidado en el pas empresas dedicadas al reciclaje de bateras, el tratamiento de lmparas uorescentes e incluso el reciclaje del plstico PET (polietileno tereftalato) para producir botellas. Para divulgar la nueva Ley, el Ministerio de Salud y otras entidades han impartido numerosos talleres de capacitacin al sector municipal y a grupos comunales (cuadro 4.13); los datos son parciales, pues tambin hay participacin del Minaet, el Ministerio de Educacin, la academia y grupos privados. Desde hace ms de una dcada existen antecedentes de comunidades, ONG, centros educativos, grupos sociales y privados, que se organizaron para construir, administrar y gestionar centros de acopio de materiales y aprovechar los residuos slidos de valor comercial. Para esto se hizo una labor de concienciacin e identicacin de rutas de recoleccin, y se fue desarrollando el mercado de materiales y el sistema de recuperacin, en algunos casos en coordinacin con las municipalidades, pero la mayora ejecutados

CUADRO 4.13

Talleres de capacitacin impartidos en el marco de la Ley para la Gestin Integral de Residuos. 2010
Organizacin capacitadora Federacin de Municipalidades de Cartago, ITCR, proyecto Fomude Ministerio de Salud Municipalidad de Alvarado Proyecto de manejo ecolgico de desechos slidos en el distrito Juan Vias, Cartago Programa CYMA Caractersticas de la capacitacin 906 personas de grupos comunales y sesenta graduados de la carrera de Tcnico en Gestin Municipal de Residuos Slidos. Diferentes actores intersectoriales y municipales. Para mediados de 2011 se espera cubrir el 100% del pas. Cinco grupos de ocho personas; tambin en las redes sociales se difunde informacin de inters comunal. Como resultado de la capacitacin, ms de 2.000 familias clasican sus desechos en biodegradables, reciclables y no aprovechables, procesan los residuos y comercializan los productos que se consiguen. Doce talleres para un total de 350 personas de los sectores pblico, privado y acadmico, as como representantes de ONG. Se ha capacitado a funcionarios de todos los municipios de Alajuela, para que desarrollen los planes de manejo de residuos slidos. Se capacit a 1.677 personas, incluyendo estudiantes, docentes y personal municipal.

Federacin Occidental de Municipalidades de Alajuela

Fundacin Centro de Productividad Nacional

Fuente: Soto, 2011, con datos de Garca, 2011, municipalidades, instituciones, programa CYMA y Ministerio de Salud.

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de manera independiente. En 2008 se aprob el Plan de Residuos SlidosCosta Rica (Presol), con el n de articular todos estos esfuerzos de gestin informal, y por ltimo en 2010 se promulgaron la Ley GIR y su respectivo Plan Nacional. Es interesante destacar que el orden cronolgico de creacin de estos instrumentos es inverso al orden lgico que habra cabido esperar (Soto, 2011). Tambin se han actualizado los reglamentos de residuos slidos ordinarios, de centros de recuperacin de residuos de valor comercial, de gestin integral de desechos electrnicos, y de disposicin nal de medicamentos, materias primas y sus residuos. Un hecho de importancia estratgica es que, por primera vez en el pas, se estn diseando indicadores de gestin que permitirn contar con datos actualizados, ables, centralizados y cuantitativos, para conocer los avances o retrocesos en la implementacin de la Ley GIR. A la fecha, en una comisin mixta formada por representantes del Ministerio de Salud, ONG y grupos privados, se han diseado diecisis indicadores que incluyen cantidades generadas por cantn, cobertura de recoleccin, ejecucin del Presol, nmero de rellenos sanitarios y vertederos, residuos peligrosos y su tratamiento, entre otros. Todo esto hace esperar una mejor gestin en el mediano plazo, si las acciones se concretan, y de hecho ya ha generado algunos resultados positivos. Uno de ellos es un aumento reportado en el reciclaje y aprovechamiento econmico de diversos materiales. En los centros de acopio de residuos con valor comercial destaca la labor de los grupos comunales (cuadro 4.14), que en todos los casos han mejorado sus ingresos a travs de esta actividad. La informacin sobre las iniciativas comunales de reciclaje no ha sido integrada a nivel nacional. Existen datos fragmentados, como los de la empresa Vical, que reporta 411 grupos recolectores integrados por escuelas, colegios, negocios privados como bares y comercios, centros de acopio y hoteles. Por su parte, la ONG Terra Nostra informa de 62 centros de acopio ubicados en

CUADRO 4.14

Algunos nuevos grupos locales que trabajan en la recuperacin de residuos slidos con valor comercial
Sector Mujeres Nombre Asociacin Femenina de la zona de Los Santos Asociacin de Mujeres Ambientalistas 4-R, de San Carlos Asociacin de Mujeres Organizadas Microempresarias de La Guaria, en Siquirres Asociacin de Personas con Discapacidad para el Progreso de Santa Ana Asociacin Renacer del Adulto Mayor, de Alajuelita Asociacin Pro-Personas con Discapacidad de Atenas Asociacin Casa Hogar para Ancianos Albernia, en San Isidro de Heredia Coopemoprel, en Limn Asociacin Ecolgica de Paquera, Lepanto y Cbano, en Puntarenas Cooperativa Autogestionaria de Produccin en Cadena, en Abangares Comit de Reciclaje de Coronado Comit Ambiental de La Florida, en Tibs

Personas con discapacidad o en riesgo social

Microempresarios

Fuente: Soto, 2011.

diferentes lugares del pas, y la fundacin Ceprona de 64 centros comunitarios de recoleccin de materiales, 67 empresas recuperadoras y 42 empresas recicladoras. Uno de los centros con mayor ujo de materiales es el Centro de Acopio de La Violeta, en Frailes de Desamparados, inaugurado en 2010; este es un proyecto conjunto de la Asociacin de Mujeres pro Bienestar de La Violeta y la Municipalidad de Desamparados, en la cual esta ltima aporta el espacio fsico y el transporte, y la Asociacin le transere el 5% de las ganancias. Para impulsar esta iniciativa el municipio dise el plan de educacin ambiental Desamparados separa sus desechos para reciclar y un plan de manejo de residuos slidos; adems apoya mediante un reglamento de separacin de materiales y el cobro de multas a quienes incumplan. Actualmente, en el 23% de los cantones del pas ya se realiza recoleccin separada, una o dos veces por semana, de residuos para recuperar, reciclar o reutilizar (Soto, 2011). Jimnez tiene cinco aos de hacerlo, y es el nico que aplica un tratamiento a los residuos biodegradables, principal componente de

los residuos slidos. En Alvarado esta labor se inici en 2010 y ya ha generado importantes benecios econmicos (recuadro 4.14). La lista la completan los cantones de Desamparados, Escaz, San Rafael de Heredia, Santa Ana, Montes de Oca, Esparza, Curridabat, Parrita, Perez Zeledn, Aguirre, Carrillo, Alajuelita, Beln, Tarraz, Alfaro Ruiz, Nicoya y Garabito. Los municipios de estas comunidades estn a la vanguardia en el tema; muchos han instalado rtulos publicitarios con informacin general, fechas y rutas de recoleccin. Por otra parte, el 50% de los cantones cuenta o est en proceso de tener su plan de manejo de residuos slidos avalado por el Ministerio de Salud; el 44% ya dispone de ocinas de gestin ambiental, el 13% registra datos ables de composicin de los residuos que se generan en la localidad, y en el 14% hay reglamentos especcos para su manejo. En Escaz existe adems un proyecto para la carbono neutralidad del cantn (Soto, 2011).

Urge tender puentes entre gestin del riesgo y cambio climtico

La gestin del riesgo evidencia con

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RECUADRO 4.14

El manejo de residuos slidos mejor las nanzas del municipio de Alvarado

Hace cuatro aos, la Municipalidad de Alvarado, en Cartago, se encontraba en serios problemas nancieros, sin recursos econmicos por una morosidad elevada y sin una solucin a corto plazo. En respuesta a esta situacin, y gracias al entusiasmo y participacin de la comunidad, se dise un ambicioso plan para recuperar de entre los residuos slidos aquellos que tuvieron valor comercial. Se decidi crear la Ocina de Gestin Ambiental y comenzar a ejecutar proyectos concretos para el manejo de residuos slidos y la proteccin de fuentes del agua, entre otros. Hoy en da es obligatoria la seleccin de materiales en la fuente, aunque todava no se aplican las multas por incumplimiento de esta disposicin; ms del 50% de las personas hace la separacin de los residuos puntualmente, y se logr una mejora en las nanzas municipales. En los ltimos meses de 2010, cada semana ingresaban al botadero de Cervantes, en promedio, ocho camiones con siete toneladas de residuos cada uno. Pese a que se ampli la recoleccin al sector de Charcalillos y el casero Los Gmez en el distrito de Lourdes, lo que signica un 5% ms de la ruta, el nmero de camiones semanales ha disminuido a cuatro. Bajo el programa de reciclaje Asociacin Recicladora Alvarado Limpio y Sano (Arlisa) se recolecta y comercializa el resto de los residuos. El ltimo viernes de cada mes se recogen tambin los desechos no tradicionales como chatarra, aceite de cocina, colchones, muebles, PVC, que antes eran lanzados a los ros y cuya recoleccin implicaba una labor difcil y costosa para el municipio. Adems, con la implementacin de la Ley para la Gestin Integral de Residuos fue posible aumentar la tarifa de recoleccin y tratamiento, de 1.500 a 2.200 colones, y se ha fortalecido la accin municipal. Otras instituciones que antes no participaban tan activamente ahora son actores clave del proceso, como escuelas, Ebais, el MAG e incluso el comercio, aunque este ltimo con alguna reticencia inicial. Al integrar a los vecinos de Charcalillos se elimin la contratacin de operadores privados de vagonetas, una costumbre muy aanzada en las zonas rurales. Aunque todava se est tratando de resolver el tema del sitio de vertido, este caso es un ejemplo de cmo la organizacin, con acuerdo social y voluntad, puede ponerse al servicio de la solucin de los problemas comunales. Fuente: Soto, 2011.

claridad los complejos procesos sociales e institucionales que derivan en resultados de alto impacto. Este es, adems, un tema clave en el marco del cambio climtico, dado que ese fenmeno agudiza las debilidades actuales y multiplica las amenazas ya existentes. El pas ha sido efectivo en la generacin de gran cantidad de instrumentos de poltica y estrategias en esta materia, pero no ha logrado que tales mecanismos se traduzcan en una menor vulnerabilidad, tal como se vio en el reporte sobre desastres de la primera seccin de este Informe, y sobre todo, no ha sido capaz de integrar la gestin del riesgo en su agenda de desarrollo.

Entre esta diversidad de acuerdos y acciones de poltica nacional y regional sobresalen el Plan Nacional para la Gestin del Riesgo 2010-2015, el Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014, la Poltica Centroamericana de Gestin Integral del Riesgo de Desastres (PCGIR), de 2010, la Estrategia Regional Centroamericana de Cambio Climtico, de 2008, y el nuevo Convenio Constitutivo del Centro de Coordinacin para la Prevencin de los Desastres Naturales en Amrica Central (Cepredenac) publicado en 2008, para elaborar guas de buenas prcticas productivas y desempeo eco-eciente. En el recin publicado

Cuarto Informe Estado de la Regin (2011) se analiza la evolucin conceptual e institucional que se ha dado en Centroamrica en este campo, as como algunos de sus desafos. La PCGIR enfatiza en el riesgo extensivo y se aleja del enfoque anterior de riesgo intensivo. El riesgo extensivo se reere a eventos cotidianos de baja intensidad pero alta recurrencia, como vendavales, inundaciones y deslizamientos, usuales en comunidades rurales y asentamientos urbanos en exclusin social y muy vulnerables ante estos fenmenos hidrometeorolgicos. Este es uno de los mayores desafos nacionales, dado que la falta de planicacin y ordenamiento del territorio, unida a las condiciones de vulnerabilidad social, constantemente generan desastres y grandes prdidas humanas y materiales. Aunque ya se analiz en la anterior edicin de este Informe, el caso de Calle Lajas de Escaz es un claro ejemplo de este tipo de riesgo (recuadro 4.15). Por su parte, el riesgo intensivo alude a eventos poco frecuentes en nmero pero que provocan altas tasas de mortalidad, como terremotos, erupciones volcnicas, huracanes, tsunamis y sequas severas. La PCGIR propone a los responsables institucionales y sectoriales un abordaje integral, que entrelace la gestin del riesgo con los temas econmicos, ambientales y de cohesin social. El Plan Nacional para la Gestin del Riesgo 2010-2015 es un marco estratgico centrado en reducir la vulnerabilidad de la poblacin costarricense. En l sobresale la inclusin de ejes y objetivos estratgicos coincidentes con el enfoque de planicacin del desarrollo con criterios de riesgo, con la visin territorial y con la convocatoria a un abordaje intersectorial integrado. Los innegables avances en la generacin de polticas, decretos, planes y acuerdos internacionales y nacionales, en general, carecen de acciones explcitas que garanticen su ejecucin y la debida rendicin de cuentas. La lentitud y el inconsistente desempeo de los pases en el cumplimiento de los compromisos adquiridos fueron sealados en los foros organizados por

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RECUADRO 4.15

Desastre en Calle Lajas evidencia el carcter social del riesgo

La tragedia ocurrida en noviembre de 2010 en San Antonio de Escaz, en la cual ms de veinte personas fallecieron sepultadas por una avalancha de lodo y piedras, haba sido advertida por expertos de la UCR (Arce et al., 2002). Doce viviendas fueron destruidas y ms del doble result con daos parciales, por un alud desprendido del cerro Pico Blanco que se abri paso por la quebrada Lajas. En aos recientes esta ltima haba tenido poco caudal, pese a la abundancia de lluvias. El estudio realizado alertaba sobre el riesgo de desprendimientos en gran parte del cerro y la cada de material a velocidades de hasta 120 kilmetros por hora. A pesar de tales advertencias, la zona segua habitada. El mismo estudio advirti tambin sobre otros peligros en elevaciones cercanas en Santa Ana y Alajuelita. Hoy se perciben otras tendencias de construccin y riesgo. Por ejemplo, si bien las poblaciones ms pobres son las que generan asentamientos en las zonas de mayor riesgo, y con menores condiciones de infraestructura para resistir el impacto de los eventos, en localidades como San Antonio de Escaz, Santa Ana y Ro Oro se observa un fenmeno distinto: el continuo desarrollo de reas residenciales para sectores de altos ingresos, en zonas que hasta hace poco eran rurales. En ellas se siguen construyendo grandes y lujosos proyectos habitacionales, a pesar de que son bien conocidos los peligros potenciales por los deslizamientos activos de los cercanos cerros Tapezco y Alto de las Palomas. Adems, en estos lugares tambin existe la amenaza de avenidas aluviales tempestuosas, es decir, el descenso de materiales por los ros, un riesgo menos conocido por la poblacin, pero igual de peligroso. Fuente: Chaves y Cuevas, 2011, con datos de la CNE y reportes de prensa.

Cepredenac al cumplirse cinco y diez aos de la tragedia ocasionada por el huracn Mitch (Mitch+5, Honduras 2003 y Mitch+10, Guatemala 2009), as como en el Informe de Evaluacin Global sobre la Reduccin del Riesgo de Desastres celebrada en Ginebra en 2009 (Smith, 2011). El compromiso de reducir el riesgo de desastres no solo implica el recuento pormenorizado de eventos, daos y prdidas reportados por la prensa, centros documentales, bases de datos y autoridades, funcionarios y pobladores. Ese recuento siempre ser indispensable, pero no da cuenta de los avances en las tareas de disminuir los escenarios de riesgo (Smith, 2011). Asimismo, la vulnerabilidad, uno de los componentes de la gestin del riesgo, tiende a ser entendida a partir de grandes categoras como pobreza y exclusin social, sin desagregar las necesidades, las dinmicas de los asentamientos humanos, las actividades productivas y prcticas sociales que no consideran el riesgo de desastres, sino la lucha por la supervivencia cotidiana (Smith, 2011). Es fundamental que se establezca un dilogo entre los especialistas en gestin del riesgo y cambio climtico y la comunidad nacional, a n de generar un conocimiento que se traduzca en herramientas u opciones de intervencin para la sociedad. Un esfuerzo en tal sentido podra ser, por ejemplo, la difusin por medio de Internet de la informacin sobre las grandes regiones climticas del pas, la tendencia de los fenmenos hidrometeorolgicos y el uso de estos datos para prever afectaciones cclicas y procurar las correspondientes acciones de mitigacin y adaptacin. El Plan Nacional para la Gestin del Riesgo asigna expresa responsabilidad a las municipalidades, aunque sus actores, las autoridades, los inversionistas de actividades generadoras de bienes y servicios, y la poblacin, no disponen del acervo tcnico, la informacin y los canales de acceso a una asesora sistemtica. Durante el 2010, las acciones desplegadas por el Gobierno con respecto del cambio climtico privilegiaron la iniciativa carbono neutral, pero sin construir las sinergias adecuadas para

asumir algunos de los principales retos que genera este fenmeno. En el captulo 7 de este Informe se resumen los hallazgos de un captulo dedicado al abordaje de este tema en Centroamrica, en el Cuarto Informe Estado de la Regin (2011). En l se subraya la importancia de apostar por la adaptacin, ms que por la mitigacin, y de concretar en acciones la gran cantidad de instrumentos de poltica y estrategias que se han aprobado sobre el particular, en los cuales por lo general se denen metas, pero no los recursos y responsables de trabajar para alcanzarlas (Merino, 2011). En la Estrategia Regional de Cambio Climtico hay compromisos de desarrollar planes sectoriales e intersectoriales de reduccin del riesgo de desastres y de adaptacin al cambio climtico. Adems se establece el mandado de generar indicadores de vulnerabilidad en mbitos prioritarios, como recursos hdricos, agua potable, saneamiento, sistemas agropecuarios, forestales y pesqueros, turismo, energa e infraestructura (Smith, 2011). Despus del sector energa, que genera el mayor aporte de GEI (como se coment en la seccin Resultados de la gestin ambiental), las emisiones del sector agropecuario son signicativas y estn constituidas en un 90% por gas metano. La mayora del N2O proviene de los suelos dedicados a cultivos y pasturas, siendo estos ltimos los responsables de la mayor parte de las emisiones (Chacn et al., 2009). Para la meta carbono neutral del pas, con horizonte al ao 2021, no se observan an acciones concretas para este sector; como se ha analizado en este captulo, no existen programas que hayan logrado incentivar con fuerza los esquemas de produccin de huella baja de carbono, como la agricultura orgnica, los sistemas agroforestales y el tratamiento de residuos. Una iniciativa especca para estimular la implementacin de prcticas agrcolas que consideren el cambio climtico es el Mdulo de Clima de la Red de Agricultura Sostenible (RAS), la cual se estableci en 1991 y rene a las principales organizaciones de conservacin en los trpicos. Con la norma

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que se establece en el Mdulo, y con la certicacin Rainforest Alliance en ncas, se favorece la conservacin de tierras forestales y otros ecosistemas locales, al minimizar el uso de agroqumicos, conservar el agua y optimizar el uso de energa; estas son prcticas que resultan en la reduccin de los GEI y en el aumento de la captura de carbono. Desde 2009, la RAS, en colaboracin con la industria, el Gobierno, la academia y organizaciones sin nes de lucro, disea nuevos criterios y prcticas en ncas para la mitigacin y adaptacin al cambio climtico (RAS, 2011). Otro caso de prcticas relacionadas con el clima, es el de la Cooperativa de Cacultores de Dota, que cuenta con 800 aliados y es la primera con la certicacin internacional de carbono neutral basada en la norma PAS2060, del British Standards Institute. Las acciones de la cooperativa iniciaron en 1998, cuando redujo en 40% el consumo de energa de su benecio y comenz a tratar las aguas residuales antes de descargarlas a un ro cercano (Barquero, 2011). En el sector arrocero, la empresa El Peln, en Liberia, logr una disminucin de 41.644 toneladas en el dixido de carbono que emiten sus procesos agrcolas, industriales y comerciales, y obtuvo la certicacin carbono neutral que otorga la Earth, todo ello mediante un programa de reciclaje, cambios en la otilla de vehculos, la reforestacin de 3.200 hectreas ganaderas y la generacin de electricidad a partir de la combustin de cascarilla de arroz (Vargas, 2011). Por otro lado, en 2010 inici un proyecto para estudiar el efecto del cambio climtico sobre las principales caractersticas fsicas y qumicas del ocano y la atmsfera, as como sobre la biodiversidad marina y las actividades socioeconmicas en el Corredor Costa Rica-Isla del Coco. La iniciativa incluy la capacitacin del personal del Minaet en la Isla, para la toma de datos, muestras y monitoreo (Corts et al., 2010b y 2010c). En la zona de Junquillal, en el Pacco Norte, se estim una tasa de cambio del nivel del mar de cuatro milmetros por ao, para un aumento de 0,4 metros a nal del presente siglo;

sin embargo, a partir de 2003 la contribucin del deshielo a la elevacin del nivel est acelerndose y es necesario que cada localidad se prepare para enfrentar los peores escenarios, a n de reducir la vulnerabilidad de los ecosistemas marino-costeros y de las poblaciones (Ballestero et al., 2010a y 2010b; Protti et al., 2010).

Capacidades para la gestin ambiental

La posibilidad de que el pas mejore los resultados de su gestin ambiental depende de procesos de dilogo social y poltico, un marco normativo fuerte y una institucionalidad comprometida y vigorosa, que permita establecer un balance entre los objetivos del desarrollo y la proteccin. Para ello, las capacidades del aparato estatal, de la sociedad civil y de la ciudadana son clave. Esta seccin presenta algunos datos sobre los recursos humanos disponibles para la conservacin y los fondos recaudados por el ingreso de visitantes a las reas protegidas; esa recaudacin alimenta el Fondo de Parques Nacionales, que constituye el principal sostn de esas reas. Por otra parte, para esta edicin se busc conocer el abordaje del tema ambiental en la educacin formal y no formal. Se encontr que este tema, como eje transversal, tiene una presencia parcial en la enseanza del pas, y que la coordinacin entre las instituciones relacionadas es dbil. Tambin se determin que existen numerosas experiencias de educacin ambiental en las comunidades, pero su identicacin precisa se diculta porque no hay un registro integrado de esos esfuerzos, ni mecanismos de evaluacin de resultados.

Esfuerzos de conservacin: avances y carencias

El nmero de funcionarios en las reas de conservacin parece estar asociado a dinmicas propias de cada una de ellas, no al tamao o esfuerzo requerido para su gestin. Aunque no hay datos de todas la reas, se estima que hay un funcionario por cada 2.140 hectreas; cerca del 31% del personal

tiene formacin profesional y el resto educacin primaria o secundaria (cuadro 4.15). En materia de nanciamiento, en el perodo scal 2010 ingresaron alrededor de 3.838 millones de colones, provenientes casi en su totalidad del Fondo de Parques Nacionales, y egresaron 6.726,5 millones de colones, los cuales fueron cubiertos en un 78% por el Fondo y el 20% por el Sinac. Entre otros rubros, los recursos se utilizaron para hacer la segunda adquisicin de tierras ms importante de los ltimos cinco aos, de 1.295 hectreas, el 91% de ellas en las reas Guanacaste y Arenal-Tempisque (Sinac-Minaet, 2011a). Las reas protegidas son generadoras de ingresos. Entre 1990 y 2008 la visitacin mostr un incremento sostenido, pero en 2009 disminuy un 7%, o cerca de 100.000 visitantes (80% no residentes), lo que signic una reduccin de 278 millones de colones en los ingresos por concepto de entradas; esto tiene relacin con la crisis econmica internacional y su efecto en el turismo. En 2010 se observ una recuperacin de 33.500 visitantes no residentes, para un total de 1.264.300. En 2009, los parques ms visitados por turistas internacionales fueron Manuel Antonio, Volcn Pos y Tortuguero, y por los nacionales Volcn Iraz, Volcn Pos, Marino Ballena y Manuel Antonio; este ltimo recibe el 20% del total de las visitas al Sistema y el 28% del total de visitantes no residentes. Diez reas silvestres protegidas, de un total de 169, recibieron el 85% de los visitantes durante el 2009 (Sinac-Minaet, 2011c). El Parque Nacional Marino Ballena es fuente primordial de sustento para la poblacin local. Pas de 398 visitantes en 2002, a 93.970 en 2009 y es la quinta rea ms visitada del pas. Organizadas en la Asociacin de Operadores de Turismo del Parque Nacional Marino Ballena, catorce microempresas locales participan en actividades como el avistamiento de cetceos, que ha mostrado un gran crecimiento y constituye un apoyo a las reas protegidas marinas y a la conservacin desde la sociedad civil. Los operadores tursticos reciben capacitacin, mantienen un vnculo estrecho

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CUADRO 4.15

Funcionarios del Sinac, segn rea de conservacina/. 2010

rea de conservacin Nmero de funcionarios 189 120 57 121 33 164 83 767 Hectreas por funcionario 793 956 4.022 1.017 6.122 971 1.115 Distribucin porcentual por tipo de formacin Profesional Tcnica Otrab/ 37,2 34,2 45,6 25,6 36,4 20,1 27,7 30,9 5,1 3,3 12,3 3,3 57,6 62,5 42,1 71,1 63,6 79,9 68,7 65,5

Cordillera Volcnica Central Pacco Central La Amistad-Caribe Guanacaste Marina Isla del Coco Osa Tempisque Total

3,6 3,6

a/ La informacin no estaba disponible para las siguientes reas de conservacin: La Amistad-Pacco, Tortuguero, Huetar Norte y Arenal-Tempisque. b/ Primaria y secundaria. Fuente: Corrales, 2011, con base en Sinac-Minaet, 2011a.

con el Parque y son conscientes de la fragilidad de los ecosistemas por donde transitan sus embarcaciones. Con el apoyo de la Fundacin Keto y la organizacin Conservacin Internacional han implementado el Sistema de Mejores Prcticas, centrado en la responsabilidad con el ambiente y el bienestar de la comunidad (Bustamante, 2010). Adems de recursos econmicos, la agenda de conservacin requiere la participacin y coordinacin entre diversos actores locales, institucionales y privados, para reforzar sus alcances. En 2010 se realizaron esfuerzos notables en la formulacin de planes de manejo: se reporta una cobertura del 100% de los parques nacionales y las reservas biolgicas, y avances en reservas forestales y zonas protectoras. El 66% de las reas protegidas posee planes de manejo, un 21% ms que en el 2009. Como parte del proyecto Costa Rica por Siempre, una iniciativa del Gobierno con socios externos, se recaudaron fondos para la elaboracin de planes de manejo en reas protegidas marino-costeras (E: Snchez, F., 2011). Sin embargo, en el mismo ao la CGR aplic por primera vez un ndice de gestin institucional, con el propsito de establecer una lnea base sobre la planicacin, la gestin nanciera y presupuestaria, la contratacin administrativa, el control interno y el servicio al usuario de las

instituciones pblicas; de 102 entidades evaluadas solo cinco no respondieron, entre ellas el Minaet y el Sinac, los cuales fueron calicados con el menor puntaje (CGR, 2011b). Por otra parte, el Incopesca lidera la elaboracin del Plan Nacional de Accin para la Conservacin y Ordenacin de los Tiburones. Tambin estableci un sistema de seguimiento satelital de las embarcaciones atuneras de red de cerco, en coordinacin con el Servicio Nacional de Guardacostas y la Direccin Nacional de Drogas, como herramienta de control y supervisin de las actividades pesqueras, seguridad, atencin de emergencias y lucha contra el narcotrco. Por otro lado, se construy el Centro Nacional de Capacitacin para la Pesca y la Acuicultura en El Cocal de Puntarenas, para brindar capacitacin a los pescadores y acuicultores (Fonseca, 2011a). En lo que concierne a las marinas, no existe un sistema de vigilancia ambiental de su funcionamiento y nuevas instalaciones siguen entrando en operacin. En la actualidad trabajan las marinas de Papagayo, Los Sueos y Pez Vela; una ms se encuentra en construccin en Baha Escondida, en Golto, y otras cinco estn en trmite de concesin: El Coco en Guanacaste, Baha Cocodrilo en Puerto Jimnez, Baha Banana y Gaviotas en Golto,

y Mon en el Caribe. En la zona de Golto las marinas estn proliferando sin planicacin gubernamental. En 2010 la Sala Cuarta nuevamente declar inconstitucional el proyecto de reforma a la Ley de Concesin de Marinas. Por su parte, la fundacin MarViva public una gua de buenas prcticas para la construccin y operacin de marinas tursticas en Costa Rica, ante la necesidad de proteger los recursos marino-costeros y trabajar con estndares ms responsables en este mbito (MarViva, 2010).

Ambiente y educacin: un vnculo en ciernes

Aunque existe una tendencia a atribuir la responsabilidad de las tareas ambientales a los grandes actores polticos, econmicos y sociales, lo cierto es que el comportamiento individual y colectivo de la poblacin tiene no pocos impactos sobre el medio. De hecho, el cambio cultural es una precondicin para lograr una mejor gestin poltica, mayor participacin y buenos resultados ambientales. En este sentido el tema de la educacin es clave, y ha sido poco tratado en este Informe. Como un primer acercamiento, en este apartado se hace un breve repaso acerca del abordaje del tema ambiental en la educacin superior pblica, y de los esfuerzos que se realizan a nivel comu-

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nitario con apoyo de diversas organizaciones. Es un desafo de investigacin para futuras ediciones profundizar en todas las posibles dimensiones de esta relacin y, sobre todo, en su ejercicio prctico. La educacin ambiental se ha venido abordando en los planes de estudio de las universidades pblicas, bajo la coordinacin de la Comisin Interuniversitaria de Educacin Ambiental (CIEA-Conare) que es la encargada de facilitar y ejecutar la incorporacin de este tema en la enseanza superior (Ziga et al., 2008). La poltica ambiental de la UNA fue aprobada en 2003. De sus ocho facultades, cuatro tienen veintisis carreras en las que se imparten cursos cercanos a este tema, para un total de 62 cursos (14 optativos y 48 regulares). A partir del Plan Global Institucional 20042011 surgi el programa UNA Campus Sostenible (UNA, 2011), encargado de la gestin ambiental y de difundir el conocimiento sobre la problemtica ambiental en la comunidad universitaria. El programa apoya acciones de gestin ambiental dentro del campus y, entre otra acciones, promueve el uso de empaques biodegradables en los alimentos que se consumen en las sodas universitarias (Programa UNACampus Sostenible, 2010). Por su parte, el eje estratgico institucional de investigacin de la UCR contempla entre sus factores de xito el tema de patrimonio cultural y natural del pas, y hace referencia, entre otros, al desarrollo sostenible ambiental como nica alusin a la educacin ambiental (Ziga et al., 2008). De las doce facultades de la UCR, seis tienen en sus planes de estudio trece cursos de educacin ambiental y diecinueve cursos con alguna relacin con el tema. Al igual que la UNA, en el 50% de las facultades la problemtica ambiental es considerada en los planes de estudio. En el 2004 se cre el Programa Institucional de Gestin Ambiental Integral (ProGAI), como espacio de coordinacin y trabajo conjunto entre las unidades acadmicas, la administracin y el estudiantado para orientar las polticas internas de la UCR en este campo. Desde el 2007

en esta institucin se realiza el Da del Transporte Sostenible, en el marco de la celebracin del Da Mundial del Medio Ambiente (ProGAI-UCR, 2011). A su vez, desde su creacin en 1977 la UNED estableci el Programa de Educacin Ambiental, que luego se convirti en el Centro de Educacin Ambiental (CEA), como unidad encargada de promover valores en este campo. El CEA plantea entre sus objetivos la incorporacin de la dimensin ambiental en proyectos de investigacin, y adems incentiva prcticas ambientalmente responsables en las sedes regionales de la universidad. Lleva a cabo actividades de capacitacin y formacin, realiza publicaciones y, en colaboracin con el Catie, ejecuta un proyecto de manejo institucional de agua, energa y residuos slidos.

>> PARA MS INFORMACIN SOBRE AMBIENTE Y EDUCACIN, vase Salmern, 2011, en www.estadonacion.or.cr

La UNED se organiza en cuatro escuelas y ofrece 43 carreras en total. En once de estas se imparten veinticuatro cursos que no son especcamente sobre educacin ambiental, pero tocan algunos aspectos sobre el tema, ya sea transversalmente o como subtema; uno de ellos es optativo y el resto regulares. Por su parte, el ITCR cre en el 2006 el Sistema de Gestin Ambiental, con el n de integrar y controlar todas las actividades en este mbito. En el mismo ao se aprob una nueva poltica para la ejecucin de labores administrativas, estudiantiles, de investigacin y extensin de modo tal que se minimicen o eviten daos al ambiente. Al mismo tiempo el Instituto se propone formar profesionales comprometidos, con una clara conciencia y responsabilidad ambiental. En trece de sus veinte escuelas se imparten cuarenta cursos relacionados con la educacin ambiental. Cabe mencionar que el MEP integr la Educacin ambiental para el desarrollo sostenible como uno de los

ejes transversales de sus programas de estudio. Tambin adopt a escala nacional el Compromiso con la dcada de la educacin para el desarrollo sostenible, mediante el cual se espera cubrir el 100% de la poblacin estudiantil y aprovechar las iniciativas de organizaciones pblicas y privadas de carcter ambientalista (MEP, 2010a). Una de las acciones para concretar este compromiso es la participacin en el Programa Bandera Azul Ecolgica (PBAE), realizando proyectos ambientales con el estudiantado y el personal docente e integrando el tema en el desarrollo del currculo. Adems se encuentran en marcha los proyectos Educacin para la gestin integral de residuos slidos, Educacin para una vida saludable en centros educativos y el Programa Nacional de Educacin Marino-Costera (MEP, 2010b). El Programa Nacional de Colegios Ambientalistas tiene objetivos de educacin acadmica en torno a la proteccin y recuperacin del ambiente con proyeccin comunal. Se ha sealado la importancia de que la formacin ambiental no solo dependa del marco formal, sino que adems sea impulsada desde la familia y desde las comunidades. En esto juegan un papel clave las ONG, asociaciones ambientalistas, proyectos de la empresa privada y proyectos universitarios de extensin, algunos de los cuales se mencionan a continuacin. En el mbito extracurricular, el PBAE en los centros de enseanza tiene como objetivo organizar a la comunidad educativa para adoptar prcticas que mejoren las condiciones socioambientales de las instituciones (MEP et al., 2011). Un proyecto de educacin para la conservacin de la fauna silvestre en Osa, nanciado por el Conare con la participacin de la UNED, la UNA y el Sinac, trabaj con docentes y funcionarios para que estos a su vez transmitan el conocimiento a la poblacin local y a los estudiantes. La iniciativa Carta de la Tierra, de la Universidad para la Paz, promueve la transicin hacia formas sostenibles de vida y hacia una sociedad global basada en un marco tico compartido, con respeto y cuidado de la vida y la

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integridad ecolgica (Iniciativa de la Carta de la Tierra, 2011). La Carta fue lanzada en el 2000, en asocio con varias organizaciones y el Minaet. En 2001 los ministros de Educacin y Ambiente rmaron un acuerdo para utilizarla como herramienta educativa en el territorio nacional; desde entonces se ha incorporado en el currculo de todas las escuelas y colegios. Asimismo, en el ao 2000 se fund la Asociacin Terra Nostra, que impulsa la participacin ciudadana en el mejoramiento del entorno y la conservacin de la biodiversidad; trabaja en un programa de educacin ambiental para el manejo de residuos slidos, con docentes, estudiantes y grupos comunales (ATN, 2010). Otra institucin que realiza esfuerzos en materia de educacin ambiental es Fundecor. Con la aprobacin y el aval

de los ministerios de Educacin y de Ambiente, en 1996 esta organizacin comenz a desarrollar su programa de giras educativas, el cual se ha consolidado como una valiosa experiencia de educacin fuera de las aulas (E: Guerrero, 2011). Actualmente, y gracias al compromiso y la aceptacin del sector educativo, la iniciativa consta de tres componentes relacionados entre s: giras educativas (aulas abiertas), guardianes del ambiente (incentiva a estudiantes de primaria del rea de Conservacin de la Cordillera Volcnica Central a participar en proyectos para mejorar su entorno, y a desarrollar hbitos ms amigables con la naturaleza) y murales ambientales (certamen intercolegial en los colegios aliados al programa; E: Vargas, 2011). Por su parte, la Fundacin Neotrpica

organiza viajes educativos responsables y promueve el ecoturismo, el turismo rural y el turismo rural comunitario en la regin Sur-Sur del pas. Uno de los objetivos fundamentales que se busca con estos programas es generar fuentes alternativas de ingresos para la poblacin de esta zona, de tal manera que el turismo se convierta en una actividad productiva complementaria a las labores que tradicionalmente realizan estas personas, pero garantizando la sostenibilidad ecolgica de todas estas iniciativas. Los programas estn dirigidos principalmente a grupos de estudiantes de secundaria y universitarios, extranjeros y nacionales, que quieran ampliar sus conocimientos por medio de una experiencia educativa en el trpico hmedo costarricense (Fundacin Neotrpica, 2011).

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La coordinacin del captulo estuvo a cargo de Mara Luisa Fournier. Colabor como asistente de investigacin Amanda Chaves. La edicin tcnica la efectuaron Leonardo Merino y Amanda Chaves. Se prepararon los siguientes insumos: Tendencias de la contaminacin del aire y agua supercial de la Gran rea Metropolitana de Costa Rica: 2006-2010, de Jorge Herrera (UNA); Agricultura, agroforestera y cambio climtico, de Oliver Bach (Rainforest Alliance); Gestin del recurso hdrico y uso del agua, ao 2010, de Mario Arias (UCR); Residuos slidos, de Silvia Soto (ITCR); Ambiente y educacin, de Xinia Salmern (UNA); Buenas prcticas en el sector ambiental, de Amanda Chaves y Noel Cuevas (UCR); Conservacin y biodiversidad: resultados de la gestin ambiental, de Lenn Corrales (consultor); El sector energa: su desempeo en 2010 y sus retos de infraestructura a corto y mediano plazo, de Freddy Martnez (Recope); Ordenamiento territorial en Costa Rica, 2010, de Allan Astorga (consultor); Gestin marino-costera, de Ana Fonseca (consultora); Plaguicidas y otros contaminantes, de Clemens Ruepert (UNA); Sector agua potable y saneamiento, de Ana Lorena Arias (ITCR); Gestin del riesgo y cambio climtico, de David Smith (UNA); Marco legal, capacidades regulatorias (control y scalizacin) y polticas pblicas ambientales, de Jorge Cabrera (UCR).

Por sus contribuciones especcas para el texto se agradece a Heiner Acevedo (INBio), Bernardo Aguilar (Fundacin Neotrpica), Mara de Jess Arias (UNA), Allan Astorga (UCR), Nicols Boeglin (UCR), Catalina Bustamante (Fundacin Keto), Jonathan Castro (Cedeco), Magally Castro (INBio), Andrs Cisneros (University of British Columbia), Silvia Echeverra (UNA), Elena Galante (INBio), Manuel Guerrero (Fundecor), Rolando Marn (Unaguas), Darner Mora (ICAA), Grettel Navas (Fundacin Neotrpica), Christine Raine (Nature Air), Enrique Ramrez (Fecopt), Pablo Ramrez (UCR), Erick Ross (MarViva), lvaro Sagot (UCR), Claudia Seplveda (Catie), Ivania Vargas (Fundecor), Roberto Villalobos (IMN), Jos Miguel Zeledn (Minaet) y Alice Brenes (Flacso) que se encarg de preparar la base DesInventar. Por su revisin y comentarios a los borradores del captulo se agradece a Carlos Manuel Rodrguez (Conservation International) quien fungi como lector crtico del borrador nal, as como a Oliver Bach (Rainforest Alliance), Francisco Angulo (ESPH), Guido Barrientos (Programa Estado de la Nacin), Jos Mara Blanco (BUN-CA), Alice Brenes (Flacso), Nicols Boeglin (UCR), Lidier Esquivel (CNE), Jorge Fallas (ICAA), Mara Guzmn (Digeca), Lidia Hernndez (UNED), Pedro Len (Cenat), Alberto Mora (Programa Estado de la Nacin), Darner Mora (ICAA), Leda Muoz (Programa Estado de la Nacin-FOD), Eduardo Prez (ProDUS), Jos Alberto Retana (IMN), Carlos Romero (Senara), Mara Santos (Programa Estado de la Nacin), Vivienne Sols (CoopeSoliDar), Roberto Villalobos (IMN).

Un agradecimiento especial a Lidia Hernndez (UNED) por sus aportes a la ponencia sobre ambiente y educacin, as como a Wagner Quirs, Andrs Jimnez (ISV), Lucrecia Guilln (Fonafo) y Nidya Novoa por el aporte de informacin para el proceso de investigacin y a Eduardo Brenes por facilitar mapas del Prugam. Se agradece tambin a Diego Fernndez, Antonella Mazzei, Rafael Segura y Fraya Corrales (Programa Estado de la Nacin) por su apoyo en la recopilacin y procesamiento de informacin estadstica, revisin de datos y depuracin de textos para este captulo. Los talleres de consulta se realizaron el 30 de mayo y el 4 de agosto del 2011, con la participacin de: Randall Arauz, Ana Lorena Arias, Mario Arias, Allan Astorga, Oliver Bach, Zaidett Barrientos, Nicols Boeglin, Margarita Bolaos, Jorge Cabrera, Jos Caldern, Wilson Campos, Luisa Castillo, Jos Joaqun Chacn, Marco Chinchilla, Lenn Corrales, Noel Cuevas, Hazel Daz, Lidier Esquivel, Emilio Fallas, Luis Carlos Fallas, Ronald Flores, Ana Fonseca, Luis Gmez, Rodrigo Gmez, Jaime Garca, ngela Gonzlez, Francisco Gonzlez, Mara Guzmn, Gustavo Induni, Andrs Jimnez, Cecilia Jimnez, Pedro Len, Lorena Mario, Freddy Martnez, Yadira Mena, Guido Miranda, Darner Mora, Marvin Mora, Wagner Quirs, Yetty Quirs, Kabidia Ramrez, Floria Roa, Carlos Manuel Rodrguez, Eduardo Rodrguez, Patricia Rojas, Carlos Romero, Clemens Ruepert, Xinia Salmern, Mara Santos, Olga Segura, David Smith, Vivienne Sols, Shirley Soto, Paola Umaa, Sheily Vallejo, Juan Antonio Vargas, Gloria Villa, Johny Villareal y Joyce Zurcher. La revisin y correccin de cifras fue realizada por Natalia Morales y Antonella Mazzei.

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NOTAS

1 El factor de enriquecimiento es una medida que permite identicar el origen de los elementos presentes en el PM10, para separar aquellos derivados de la accin humana de otros de fuentes naturales. Para conocer los detalles tcnicos, consltese Herrera, 2011. 2 Alajuela, Pos, Atenas, Grecia, Cartago, Oreamuno, Paraso, La Unin, El Guarco, Heredia, Beln, Flores, Santa Brbara, Barva, San Rafael, San Isidro, San Pablo, Santo Domingo, Santa Ana, Escaz, Alajuelita, San Jos, Moravia, Goicoechea, Vsquez de Coronado, Curridabat, Montes de Oca, Tibs, Mora, Aserr y Desamparados. 3 Se da cuando parte del combustible no reacciona completamente, porque el oxgeno no es suciente. 4 Las referencias que aparecen antecedidas por la letra E corresponden a entrevistas o comunicaciones personales realizadas durante el proceso de elaboracin de este Informe. La informacin respectiva se presenta en la seccin Entrevistas, de la bibliografa de este captulo. 5 Se trata de un acufero ubicado en un terreno rocoso y permeable, el cual acumula y circula el agua subterrnea muy cerca o casi por encima de la supercie. 6 Las fuentes de contaminacin son las mismas que en los otros ros; lo que vara es la intensidad del aporte. 7 La pesca turstica opera con la tcnica de captura y liberacin, utilizando cuerdas de veinte a treinta libras y anzuelos circulares para evitar el enganche ms adentro del labio; se plantea que de este modo la liberacin del animal es ms rpida y se minimiza el tiempo de pelea y manipulacin. Se aplica una multa de 2.000 dlares por sacar el ejemplar del agua para pesarlo o fotograarlo (Ramrez-Guier, 2011). 8 Los datos sobre el rea de cultivo de pia muestran algunas disparidades. Ello obedece a la debilidad general de las estadsticas agrcolas, que se basa en estimaciones de los productores, y no en registros administrativos ociales.

9 Tales como hongos cuyas caractersticas naturales permiten combatir plagas de insectos y algunas enfermedades de los cultivos. 10 Un ranking del World Resourses Institute (WRI, 2011) difundido internacionalmente cataloga a Costa Rica como el principal consumidor de plaguicidas del mundo en relacin con su supercie: 51 kilogramos por hectrea (el pas que le sigue, Colombia, reporta 16 kilogramos por hectrea). Cabe mencionar que los datos utilizados tienen diez aos de antigedad, y que no coinciden con las estimaciones actualizadas del IRET de la Universidad Nacional, por lo cual la informacin debe tomarse con prudencia. 11 Los tres son convenios relacionados con el uso y manejo de sustancias contaminantes o peligrosas. El de Basilea norma el movimiento transfronterizo de desechos peligrosos y su eliminacin. El de Estocolmo se reere a contaminantes orgnicos persistentes, y el de Rotterdam gira en torno al procedimiento de consentimiento fundamentado para ciertos plaguicidas y productos qumicos peligrosos. 12 Esta lista incluye categoras de mayor y menor nivel de amenaza. Se trata de las siguientes: extinta, extinta en estado silvestre, en peligro crtico, en peligro, vulnerable, menor riesgo/dependiente de la conservacin, casi amenazada (incluye las de bajo riesgo/casi amenazada, las de datos insucientes y las de preocupacin menor). Se debe tener en cuenta que muchas especies an no han sido evaluadas, por lo que su estado se desconoce. 13 El INVU fue fundado en 1954; en 1968 se crearon la Direccin de Urbanismo y la Ocia de Planeamiento del rea Metropolitana. Aunque la Ley de Planicacin Urbana restringe la accin a zonas pobladas, lo cierto es que la prctica regulatoria siempre se ha extendido, por lo menos desde hace quince aos, a las zonas no urbanas de los cantones. Algunas entidades como ProDUS, Depatt, Ecoplan, la Escuela de Geografa de la UNA, e IDOM han participado en esfuerzos de creacin de planes regladores, con distintos grados de xito.

14 Este tema y sus implicaciones en cuanto al marco normativo e institucional fueron analizados en la anterior edicin de este Informe (vase Solano y Peralta, 2010). 15 En agosto del 2011 la Sala Constitucional dio curso a esa accin, con lo cual qued suspendida la autorizacin de la perforacin de pozos y la realizacin de aprovechamientos sobre las aguas subterrneas de dominio pblico, que no cuenten con los estudios tcnicos que de acuerdo con la Ley debe realizar el Senara. Al cierre de esta edicin no se haba resuelto el recurso. 16 La metodologa para el anlisis de las acciones colectivas fue desarrollada en el ao 2001 por el Programa Estado de la Nacin, en conjunto con el IIS-UCR. Consiste en una base de datos alimentada con los reportes de acciones colectivas publicados en distintos medios de prensa escrita de circulacin nacional (La Nacin, Diario Extra y el Semanario Universidad). Los detalles metodolgicos y criterios de seleccin y codicacin pueden consultarse en Franceschi, 2002. Es importante aclarar que existe una limitacin en la fuente (registros de prensa) y probablemente no se registran todos los casos. Sin embargo, como el tipo de fuente ha sido el mismo, s permite al menos llegar a algunas conclusiones bsicas sobre el comportamiento de la protesta social. 17 Informes DFOE-SM-IF-5-2010, DFOE-IF-15-2010, DFOE-PGAAIF-03-2010 y DFOE-AE-IF-2010, respectivamente. 18 Anteriormente la obligacin de descargar en muelles pblicos se omita y las embarcaciones lo hacan en muelles privados, bajo la supervisin de Incopesca.

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ARMONA CON LA NATURALEZA

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Fortalecimiento de la democracia
HALLAZGOS RELEVANTES
>> El 2010 fue un ao de doble jornada electoral. En febrero se realizaron votaciones generales para elegir presidente, vicepresidentes, diputados y regidores municipales. En el proceso de diciembre se renovaron las nminas locales: alcaldes, vicealcaldes, sndicos, intendentes y concejales de distrito. >> El abstencionismo en las elecciones municipales se redujo cuatro puntos porcentuales, al pasar de 76% en 2006 a 72% en 2010. La conformacin de los concejos dej a Liberacin Nacional como el partido con mayor control de los gobiernos locales. >> Recin iniciadas las funciones de la administracin Chinchilla (2010-2014), las tendencias polticas internas del Partido Liberacin Nacional se avivaron, y desde muy temprano se perl un candidato para las elecciones presidenciales de 2014. Diversos sectores polticos criticaron el inicio prematuro de la campaa, argumentando que podra dicultar la gestin de la Presidenta y el nuevo Gabinete. >> En el Congreso se dieron serios roces dentro de la fraccin liberacionista, e incluso la renuncia de uno de sus diputados, por diferencias de opinin con el Ejecutivo. Esas tensiones dicultaron la conformacin de una bancada ocialista cohesionada al menos en el discurso poltico. La oposicin logr un triunfo al apropiarse del Directorio Legislativo de cara a la legislatura 2011-2012. >> El inicio de la discusin legislativa estuvo marcado por un tema polticamente complejo y de poco apoyo popular. Los congresistas presentaron un proyecto de ley para elevar sus salarios en un 72%. A la postre el plan fue desechado por la presin de la opinin pblica y otros partidos de oposicin, as como por la aparente infraccin del artculo 48 de la Ley de Enriquecimiento Ilcito, que castiga con prisin a quien sancione una ley que le favorezca. >> La Sala Constitucional detuvo el proceso que se encontraba en marcha dentro del Tribunal Supremo de Elecciones, para realizar un referndum sobre la unin civil entre personas del mismo sexo. De acuerdo con la Sala, la consulta popular era violatoria y discriminatoria de los derechos humanos, por cuanto los derechos de las minoras no pueden ser sometidos a decisin por mecanismos de democracia directa. >> En abril se suscit un conicto entre estudiantes y funcionarios de la Universidad de Costa Rica y agentes del Organismo de Investigacin Judicial, luego de que estos ltimos ingresaran al campus universitario para arrestar a un ocial de trnsito de ese centro de estudios, sospechoso de un cobro indebido. El Poder Judicial determin que el Ministerio Pblico y la Polica tienen el deber de investigar cualquier delito cometido en el territorio nacional, incluidos los campus universitarios. La Universidad, por su parte, mantuvo la posicin de que tales hechos violaron su autonoma, y entre otras acciones, declar el 13 de abril como Da de la Autonoma Universitaria. >> Se llev a cabo el juicio sobre el caso ICE-Alcatel, por pago de comisiones a empresarios y altos jerarcas del Estado. La Fiscala comprob que Alcatel entreg ddivas a los funcionarios pblicos que tenan injerencia y poder de decisin en las contrataciones del ICE. El Ministerio Pblico solicit penas de crcel para un expresidente de la Repblica, exdirectivos del ICE, la CCSS, representantes de Alcatel y otros empresarios. >> Cuatro scales del Ministerio Pblico emitieron una orden de indagatoria contra un exministro de la Presidencia, por el supuesto delito de peculado en el manejo de una donacin del Banco Centroamericano de Integracin Econmica, en 2008. Con los recursos, el Ministerio de la Presidencia habra contratado servicios de consultora sin someterlos a concurso, ni a controles del Estado.

INDICE
Hallazgos relevantes Valoracin general Aspiraciones Valoracin del Dcimosexto Informe Introduccin

Sistema electoral y de partidos polticos 228 Anlisis de las elecciones nacionales de febrero del 2010 228 Anlisis de las elecciones municipales de diciembre de 2010 232 Gestin poltica responsable Predominan los convenios y tratados internacionales en la legislacin aprobada Legislacin aprobada coincide poco con las necesidades identificadas por diferentes sectores Reforma scal da cuenta de los problemas para tramitar reformas signicativas Contina la ampliacin de obligaciones del Estado, sin que aumente la capacidad para su cumplimiento

Convivencia ciudadana 245 La protesta social se mantuvo estable en el 2010 246 Sin respuestas sobre los factores condicionantes de la protesta social 246 Dbil relacin entre los ciclos econmicos y la protesta social 247 Sindicatos, los ms activos; trabajo y legislacin, los temas ms frecuentes 247 Inseguridad ciudadana no moviliza a la poblacin 248 Administracin de la justicia 248 Deterioro de los principales indicadores del desempeo judicial 248 Muestra mejora en los grados de cumplimiento de las sentencias de la Sala Cuarta 251 El Poder Judicial y la poltica 251 Principales desafos del sistema de administracin de justicia 253 Poltica exterior 255 Bajo perl de la poltica exterior en el PND 2011-2014 257 Nuevos socios y diplomticos reconguran poltica exterior 257 Derechos humanos y seguridad internacional: temas predominantes en planteamientos ante la ONU 258 Conicto con Nicaragua acapara la agenda del pas durante el primer ao de la administracin Chinchilla 258 Aporte especial 265

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FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA

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CUADRO 5.1

Resumen de indicadores polticos. 2000-2010

cador

2000

2005

2008

2009

2010

Convivencia ciudadana Tasa de sindicalizacina/ Tasa de cooperativizacinb/ Tasa de asociacin solidaristac/ Asociaciones de desarrollo comunal activasd/ Cmaras empresariales aliadas a Uccaep Cantidad de partidos polticos nacionales inscritos Cantidad de partidos polticos provinciales inscritos Cantidad de partidos polticos cantonales inscritos Participacin ciudadana y rendicin de cuentas Promedio de audiencias pblicas por mes en la Aresep Promedio de personas que asisten a las audiencias pblicas Iniciativas presentadas ante la Ocina de Iniciativa Popular de la Asamblea Legislativa Proporcin de iniciativas presentadas en relacin con el total de proyectos de ley que se tramitan en la Asamblea Legislativa Leyes aprobadas por iniciativae/ Legislativo Ejecutivo Tutela de derechos humanos Casos en la Sala Cuartaf/ Denuncias en la Comisin Nacional del Consumidor Casos presentados ante la Comisin para Promover la Competencia Casos en la Defensora de los Habitantesg/ Solicitudes de intervencinh/ Investigaciones por denunciai/ Gobierno local Ingreso total real (millones de colones de julio de 2006) Ingresos tributarios reales Carga tributariaj/ Presin tributariak/ Administracin de la justicia Ocinas judiciales de primera instancia ndice de casos entrados (base 1997=100) Nmero de jueces por cada 100.000 habitantes Relacin de casos tramitados por juez (productividad) Casos entrados netos por juez Casos entrados netos por cada 100.000 habitantes Proporcin de casos terminados que utilizan medidas alternas, entre el total de casos terminados Proporcin de no comparecencia de la vctima de violencia domstica, con respecto al total de casos terminados Seguridad pblica y privada Relacin entre el personal de seguridad pblica y el privado

10,4 27,1 20,5 1.661 46

9,4 28,5 16,3 2.754 40 18 17 33 5 15 60 19,2 56 12 15.391 1.768 76 24.901 2.302 138.238,5 52.329 3,0 37,9

8,6 30,4 18,7 2.974 43 14 15 28 21 15 119 36,2 48 39 18.803 2.103 70 17.539 2.521 211.530,9 73.518 3,5 34,8

9,5 29,8 17,7 2.814 43 17 16 38 25 14 185 51,8 65 24 19.527 2.503 53 19.878 1.990

10,3 35,1 17,5 3.210 46 9 8 33 14 29 325 69,3 66 47 21.038 2.369 45 20.785 3.024

5 21 46 11,3 53 48 10.056 1.650 59 19.787

94.817,8 35.588 2,5 37,5

223.327,5 223.342,3 78.925 82.584 3,8 3,8 35,3 37,0

120 12 716 869 10.356 2,4 30,3 6,6

83 15 669 737 11.232 6,4 20,5 1,0

95 18 574 733 12.836 5,0 13,8 0,6

106 18 589 790 14.418 4,5 13,6 0,6

103 19 599 764 14.250 5,3 13,2 0,5

a/ Se obtiene de dividir el nmero de aliados a sindicatos entre la poblacin ocupada. b/ Se obtiene de dividir el nmero de aliados a cooperativas entre la PEA. c/ Se obtiene de dividir el nmero de aliados a asociaciones solidaristas entre la poblacin ocupada asalariada. d/ A partir del ao 2003 se incluyen Cen-Cinai, reservas integrales y reservas especcas. e/ La legislatura del ao i comprende el perodo de mayo del ao i a abril del ao i + 1. f/ Se obtiene de sumar las resoluciones de recursos de amparo, acciones de inconstitucionalidad y hbeas corpus dictadas por la Sala Cuarta. Se incluyen todos los casos fallidos con lugar, con lugar parcial, sin lugar, rechazados de fondo y rechazados de plano. g/ En el ao 2005 se cambi la forma de reportar la informacin, de interanual a anual. La serie se ajusta a partir del ao 2001. h/ Concentra todas las solicitudes presentadas por los habitantes durante todo el ao; incluye consultas, denuncias y asesoras, entre otras. i/ Son las investigaciones que generan la apertura de casos en reas especcas de la DHR. j/ Se dividen los ingresos tributarios de los gobiernos locales, a precios de enero de 1995, entre el PIB real. k/ Se dividen los ingresos tributarios de los gobiernos locales, a precios de 1995, entre los ingresos totales de los gobiernos locales, a precios de 1995.

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FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA

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VALORACIN GENERAL
El 2010 estuvo marcado por acontecimientos que reejaron una profunda erosin en las bases polticas del sistema de partidos y de la gestin del Estado, tanto en el plano nacional como en el local. En el sistema de partidos esta erosin se manifest, por un lado, en el mbito electoral, esto es, en los reiteradamente bajos niveles de participacin en los dos comicios organizados en 2010, en la escasa movilizacin social de la ciudadana y en la amplia brecha que separa a los electores de los partidos. La ciudadana no mostr fuertes simpatas hacia ninguna agrupacin poltica, incluyendo a Liberacin Nacional, que si bien sigue siendo el partido predominante en el pas, en las elecciones municipales de diciembre experiment una signicativa cada en su caudal de votos con respecto a lo obtenido en 2006, hecho que qued disimulado por la holgada diferencia que lo separ de sus contendores. Esta erosin tambin se hizo evidente en el mbito poltico, concretamente en las seales de resquebrajamiento a lo interno del Partido Liberacin Nacional, ganador de los comicios presidenciales. En efecto, cuando apenas iniciaba la nueva Administracin se dieron inusitadas divisiones dentro de las las liberacionistas que debilitaron al Poder Ejecutivo, tanto en su relacin con el Legislativo como en su capacidad para conducir el aparato institucional. Por otro lado, la erosin en la gestin del Estado fue notable en al menos tres reas. El Congreso estuvo entrabado durante su primer ao de labores, a pesar del Pacto de Gobernabilidad suscrito por los partidos Liberacin Nacional y Movimiento Libertario, que en principio aseguraba al Ejecutivo los votos necesarios para sacar adelante su agenda de proyectos. Ciertamente aument la produccin legislativa, pero se trat de leyes que en su mayora no atienden las necesidades prioritarias del pas, y se continu con la prctica de aprobar normativa que concede derechos y ampla las obligaciones del Estado, sin crear los recursos nancieros para satisfacer esos mandatos. La Ley de Trnsito, en discusin luego de casi cinco aos, y el nulo avance de la urgente reforma scal demuestran la incapacidad del sistema poltico para articular intereses y avanzar en temas cruciales durante la legislatura 2010-2011. La segunda rea de debilidad en la gestin del Estado se origina en el sistema judicial, debido a la notable prdida de dinamismo que revelan los principales indicadores de su desempeo. Se mantiene la tendencia de mayor congestin de casos y menor productividad de los operadores de justicia, en un contexto de aumento sostenido en los asuntos entrados en materia penal, asociados al deterioro de los ndices de seguridad ciudadana. Sin embargo, cabe resaltar tambin avances signicativos en al menos cuatro reas del sistema: i) mayor transparencia, ii) cambios en los procedimientos y en la legislacin, iii) mayor inversin en recursos humanos y fsicos, y iv) incorporacin de herramientas tecnolgicas para agilizar la administracin de justicia. De consolidarse y fortalecerse en los prximos aos, estos esfuerzos podran ayudar a revertir la situacin descrita. Pero adems el Poder Judicial enfrenta otro problema, y es su tendencia creciente a involucrarse, como un actor ms, en conictos de tipo poltico. En el presente captulo se hace una primera aproximacin al tema, mediante el anlisis de la controversia que protagonizaron la Universidad de Costa Rica y el Poder Judicial en 2010, el procedimiento seguido para su resolucin y las diferencias de criterio que ello gener entre las y los magistrados de la Corte Suprema de Justicia. Este caso ejemplica una actuacin que trasciende el tradicional rol de rbitro, distante de los conictos sociales, que desempea el rgano judicial y que lo coloca en una posicin vulnerable desde el punto de vista poltico Finalmente, la gestin del Estado tiene ante s un gran desafo en el plano local. Los resultados de las elecciones municipales de diciembre de 2010 crearon un panorama poltico incierto, que augura dicultades para los gobiernos locales. La mayora de los cantones del pas estn conformados por gobiernos de minora o fragmentados, lo que diculta la gobernabilidad y podra reducir la capacidad de gestin poltica si los alcaldes y lderes representados no optan por la negociacin y la articulacin de intereses. Junto al panorama descrito en los prrafos anteriores, tres situaciones dicultaron an ms el ao poltico. La primera fue el contexto internacional de incertidumbre por los problemas econmicos en Estados Unidos y la Unin Europea, los principales socios comerciales de Costa Rica. La segunda fue el deterioro de la situacin scal, que limita la capacidad del Gobierno para aumentar el gasto pblico y la inversin social, como lo demandan amplios sectores del pas. Y la tercera situacin fue el conicto con Nicaragua, que acapar la agenda de poltica exterior durante el primer ao de la administracin Chinchilla y desplaz otras iniciativas en ese campo. Lo sucedido durante el 2010 retrata, como se dijo, el proceso de erosin poltica y la incapacidad de accin del Estado, tendencias que no son nuevas y que los Informes Estado de la Nacin han venido reportando en anteriores entregas. Sin embargo, en otro sentido este fue tambin un ao atpico, pues resulta inusual que, tan temprano en una nueva administracin, problemas polticos como los aqu analizados emerjan con tanta fuerza. Tradicionalmente el primer ao es ms calmo, y el Gobierno tiene ms espacio para acomodarse e implementar sus principales lneas de trabajo. Este no fue el caso del ao bajo estudio. La erosin poltica an no pone en riesgo los fundamentos de la democracia costarricense. El apoyo ciudadano a la democracia se mantiene estable y en un nivel alto en comparacin con los dems pases del continente. Se sigue garantizando el respeto a las reglas bsicas de la democracia: se organizaron dos procesos electorales al amparo de un nuevo Cdigo Electoral que fue puesto en prctica sin mayores dicultades; el Tribunal Supremo de Elecciones sali fortalecido con la promulgacin de la nueva normativa, y los comicios estuvieron libres de inconsistencias importantes. En materia judicial, a pesar de los problemas que enfrenta el sistema de administracin de la justicia, Costa Rica es una sociedad basada en el respeto al Estado de derecho y el cumplimiento de la ley. Una muestra de ello fueron las condenas para dos expresidentes de la Repblica por actos de corrupcin. Y en el plano de la convivencia social, se garantizan y aprovechan los espacios para la expresin ciudadana y la protesta social. Sin embargo, de persistir esta erosin, el sistema poltico acumular fragilidades y desgastes que puedan vulnerar sus fundamentos. De ah la necesidad impostergable de buscar alternativas para reducir la brecha que separa al electorado de los partidos polticos, mejorar el ejercicio del poder para tener una gestin pblica eciente y ms sensible a las demandas de la poblacin, y ampliar la participacin de la ciudadana en el control y gestin de los asuntos pblicos. El panorama poltico para el segundo ao de la administracin Chinchilla Miranda es complicado. A los aspectos antes mencionados hay que agregar que el Poder Ejecutivo debe tomar la iniciativa e impulsar sus prioridades en un Congreso controlado por una alianza de partidos de oposicin, coyuntura que no se presentaba desde 1969. En el plano econmico se ha incrementado la probabilidad de una nueva recesin en Estados Unidos y la Unin Europea, y con la situacin scal actual, el Gobierno no tiene muchas opciones para actuar con medidas anticclicas. En el plano regional, la inseguridad y el crimen organizado siguen amenazando la estabilidad poltica de Centroamrica. Por ello, en los prximos meses ser vital la respuesta del Gobierno a estos asuntos centrales para el futuro del pas.

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ESTADO DE LA NACION

FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA

CAPTULO 5

VALORACIN DECIMOSEXTO INFORME (2009)

El 2009 fue, en general, un ao positivo para el sistema poltico costarricense, que incluso podra considerarse atpico tratndose de un ao electoral que, adems, tuvo lugar en un contexto de crisis econmica. En el Congreso se mantuvo el clima de distensin poltica que empez a observarse en el 2008, lo que facilit la construccin de acuerdos entre el ocialismo y la oposicin, al grado de que en la legislatura 2009-2010 se aprob la mayor cantidad de leyes de los ltimos ocho aos. La campaa electoral se realiz sin sobresaltos, cumpliendo con la aspiracin de elecciones limpias, libres y transparentes. Los resultados dieron un mandato claro en el Ejecutivo, aunque sin correlato en el Legislativo. Se eligi la primera Presidenta en la historia del pas y, con ello, qued maniesto el avance del sistema poltico en materia de equidad de gnero. Este proceso se dio en el marco de un nuevo Cdigo Electoral aprobado a nales de 2009. En materia judicial, se mantuvo el aumento de los recursos fsicos y humanos como parte del proceso de modernizacin judicial. No obstante, los indicadores del desempeo muestran algunos rezagos, en particular, el aumento en la duracin de los casos y la congestin de los despachos judiciales. Finalmente, en el plano internacional, se continu por el camino de vincular al pas, diplomtica y comercialmente con regiones estratgicas. En perspectiva, el nuevo gobierno tiene un margen de accin ms estrecho debido a la fragmentacin partidaria del nuevo Congreso y a una bancada ocial ms pequea. Adems, la difcil situacin scal impide mantener la expansin del gasto pblico del periodo anterior y, por tanto, ser necesario encontrar nuevas fuentes de ingreso, o bien recortar gastos.

ASPIRACIONES
>> SISTEMA ELECTORAL Y PARTIDOS POLTICOS
El sistema electoral garantiza el ejercicio de un voto libre, informado y respetuoso de los derechos civiles y polticos de todas las personas. Crea las ms amplias oportunidades de participacin ciudadana en los procesos de deliberacin y escogencia de los representantes polticos, y garantiza resultados electorales que responden elmente a las preferencias ciudadanas. Existen y se aplican mecanismos ecaces de control sobre el nanciamiento poltico de los partidos, que fomentan la honestidad y la independencia de los lderes polticos y sancionan los hechos delictivos. Existen y se aplican mecanismos ecaces de control sobre el cumplimiento de las normas democrticas internas de los partidos para la escogencia de sus candidatos y candidatas. en especial el derecho a la debida defensa, y combate ecazmente cualquier forma de discriminacin contraria a la Constitucin; garantiza la aplicacin de una justicia pronta, cumplida e igual para todas las personas, impone las sanciones correspondientes y repara los daos. las polticas pblicas. Los representantes polticos y los funcionarios pblicos rinden cuentas de manera veraz, completa, oportuna y responsable, a la vez que respetan la dignidad de las personas, en un marco legal y administrativo que garantiza la mxima transparencia de la gestin pblica y la efectiva proteccin de los derechos y libertades civiles y polticas de la poblacin.

>> GESTIN Y REPRESENTACIN POLTICA RESPONSABLES

La aprobacin y ejecucin de leyes y polticas pblicas nacionales y locales se realiza mediante la aplicacin de las normas democrticas y el ejercicio de la representacin poltica responsable de los intereses ciudadanos. Estas leyes y polticas garantizan la separacin y control recproco entre los poderes del Estado, amplan las oportunidades de la ciudadana para proteger sus derechos y crean nuevas oportunidades para mejorar las condiciones de habilitacin ciudadana de la poblacin. En particular, el Poder Ejecutivo organiza y conduce la administracin del Estado y ejerce iniciativa ante el Poder Legislativo para impulsar sus prioridades, con apego a la Constitucin Poltica. El Poder Legislativo ejerce un control poltico oportuno y ecaz, rinde cuentas a sus electores, aprueba leyes que promueven el desarrollo humano y su organizacin interna respeta los derechos de las mayoras y las minoras.

>> CONVIVENCIA CIUDADANA

La convivencia ciudadana respeta los derechos y la dignidad de las personas (nacionales y extranjeras). Las y los ciudadanos tienen una fuerte creencia en la democracia y participan activamente en la formacin de una opinin pblica pluralista, que realiza un escrutinio efectivo y permanente de los asuntos pblicos. Los ciudadanos ejercen de manera ecaz su derecho a la libre organizacin mediante la creacin de mltiples y dinmicas organizaciones de la sociedad civil y hacen uso de las oportunidades para participar en la gestin pblica.

>> DEMOCRACIA PARTICIPATIVA

La Constitucin Poltica y la legislacin garantizan, como complemento a la democracia representativa, mecanismos de democracia directa y semidirecta en los mbitos nacional y local. La ciudadana participa activamente en consultas populares que promueven espacios plurales de deliberacin pblica, cuyos resultados reejan la voluntad de las mayoras.

>> POLTICA EXTERIOR

La poltica exterior promueve valores y temas acordes con la vivencia democrtica del pas. Es un instrumento activo y ecaz en el plano internacional para el impulso de los derechos humanos, el desarrollo sostenible y la paz, as como para la proteccin y tutela de los intereses nacionales, expresados en la necesidad de supervivencia econmica y progreso material.

>> PARTICIPACIN Y RENDICIN DE CUENTAS >> ADMINISTRACIN DE LA JUSTICIA

Un sistema de administracin de la justicia autnomo y abierto al escrutinio pblico protege los derechos de la poblacin, Las instituciones pblicas ofrecen amplias y cada vez ms ecaces oportunidades de participacin a las y los ciudadanos en la discusin, formulacin, ejecucin y evaluacin de

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FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA

ESTADO DE LA NACIN

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CAPTULO

Fortalecimiento de la democracia
de cuentas, as como la de poltica exterior, estn principalmente relacionadas con esta dimensin de la democracia;
n una convivencia ciudadana que sus-

Introduccin
El captulo Fortalecimiento de la democracia busca determinar en qu medida, en el ao 2010, la democracia costarricense se acerc a las siete aspiraciones ciudadanas que en este mbito orientan el Informe Estado de la Nacin, y su contribucin al desarrollo humano del pas. En algunos temas, como el anlisis legislativo, el perodo de estudio se extiende a los primeros meses del 2011, por cuanto la legislatura naliz el 30 de abril de ese ao. El enfoque metodolgico utilizado parte de un concepto de democracia que trasciende el plano electoral y la entiende como:
n un rgimen poltico en el cual los

tenta las instituciones del rgimen y el Estado democrticos. Esta dimensin est mayormente asociada a la aspiracin del mismo nombre. Como se ha dicho, el captulo toma como base el ao 2010, e inicios del 2011 cuando corresponde; por tanto, hace una revisin de los principales temas a la luz del primer ao de la administracin Chinchilla Miranda (2010-2014). El anlisis combina el seguimiento a ciertos asuntos clave, con el estudio a fondo de nuevas reas temticas y la ampliacin de las fronteras de la informacin en otras. Este ao se da seguimiento a la relacin entre la oferta y la demanda legislativas, las caractersticas de la protesta social en el pas, los indicadores de desempeo del Poder Judicial y el rol de la poltica exterior como mecanismo para impulsar los principios democrticos y de defensa de los derechos humanos. Se desarrolla asimismo, como es costumbre en aos electorales, un anlisis a fondo sobre los comicios municipales de diciembre de 2010, la conformacin y el balance de poder en los 81 cantones del pas. Adems se examina el nanciamiento de los partidos polticos en la eleccin general de febrero, con base en las liquidaciones de gastos

gobernantes son escogidos mediante elecciones libres, limpias, competidas y reiteradas, por una ciudadana que ejerce libremente sus derechos civiles y polticos. Las aspiraciones de sistema electoral y partidos polticos, y de democracia directa, estn asociadas de manera directa a esta dimensin democrtica;
n un Estado de derecho en el cual las

autoridades estn sujetas al imperio de la ley por mecanismos horizontales y verticales de rendicin de cuentas, y en el cual las instituciones protegen y promueven los derechos civiles, polticos y sociales de las personas. Las aspiraciones de gestin y representacin poltica responsables, participacin y rendicin

aprobadas por el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE). En un aporte especial del captulo, y en seguimiento a uno de los temas que fueron planteados en el Decimosexto Informe, se realiza un anlisis de riesgo electoral en el proceso de febrero de 2010, a partir de la nueva informacin generada por el TSE sobre las inconsistencias en el material electoral enviado por las juntas receptoras de votos. Nuevas valoraciones complementan el captulo este ao. Con el n de extender la evaluacin del desempeo legislativo, se realiz un estudio para determinar si la legislacin aprobada, cuando ampla las responsabilidades y obligaciones del Estado, tambin brinda los recursos necesarios para cumplir con sus mandatos. Asimismo, en aras de una mejor comprensin de asuntos de trascendencia nacional, este ao se efectu un mapeo poltico del plan scal propuesto por la administracin Chinchilla. En el captulo 3 se desarrollan algunas simulaciones y anlisis detallados segn los temas del proyecto, y en este captulo se hace un recuento de la alineacin poltica de los principales actores involucrados en el proceso, as como de los aspectos que requeriran mayor negociacin para lograr que se apruebe la reforma scal en el pas. Se ampla la informacin disponible en el tema de la protesta social, con la actualizacin al 2010 de la base de datos de acciones colectivas, y adems se agregan tres aos hacia atrs en la

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serie histrica: 1997, 1998 y 1999. Con ello fue posible analizar nuevamente la relacin entre los ciclos econmicos y la protesta social, esta vez con informacin para catorce aos (1997-2010). Finalmente, tambin se ampla y mejora el seguimiento de los fallos de la Sala Constitucional. Los datos reportados en la seccin correspondiente tienen como base el registro de informacin y seguimiento de sentencias durante veintin meses, lo cual da un panorama ms claro de la situacin en torno al principio de justicia cumplida.

Sistema electoral y de partidos polticos

A nales de 2010 la ciudadana costarricense design a los alcaldes, alcaldesas y otras autoridades polticas de los gobiernos locales, mediante elecciones directas. Estos comicios se desarrollaron en un marco de respeto a los derechos civiles y polticos de todas las personas. Adems, los resultados respondieron elmente a las preferencias ciudadanas. Pese a un ligero incremento en la participacin, predomin -una vez ms- un elevado abstencionismo. Solo una cuarta parte de las personas empadronadas emiti su voto en los comicios locales de 2010, una cifra semejante a las de 2002 y 2006. Esto apunta a la existencia de un techo en la participacin electoral a nivel local, que resulta bajo si se compara con las elecciones nacionales o se analiza desde una perspectiva internacional. Ello da cuenta de la fragilidad en el proceso de democratizacin de los gobiernos locales, como resultado de diversos factores: desde aquellos relacionados con la participacin ciudadana, hasta otros asociados a la estructura institucional del Estado y el sistema poltico. Las elecciones municipales de 2010 rearmaron la tendencia al desalineamiento poltico de la ciudadana costarricense y la fragilidad del sistema de partidos. El ascenso de fuerzas polticas a escala cantonal, algunas nuevas y otras ya consolidadas, dan cuenta de un debilitamiento de los liderazgos locales tradicionales. Como consecuencia de ello, en la ltima dcada en los ayun-

tamientos han predominado instancias pluripartidistas y sin mayoras. Las dinmicas electorales a nivel local se han caracterizado por dar una seal previa de lo que puede suceder a nivel nacional. As sucedi, por ejemplo, con la ruptura del bipartidismo, que se reej primero en el plano municipal. En los comicios de diciembre de 2010 se observ una mayor participacin de partidos locales y un menor apoyo a los partidos nacionales tradicionales. Con ello se abre una ventana de oportunidades para que esas fuerzas, antes no representadas, pongan en prctica sus proyectos y traten de conquistar al electorado. Pero adems es una coyuntura propicia para cambiar el modo de hacer poltica, cerrando la brecha que separa a la ciudadana de la poltica local. La conformacin de un Directorio Legislativo de oposicin para la segunda legislatura (2011-2012) emerge como reejo de ese debilitamiento de los liderazgos histricos y del surgimiento de nuevas dinmicas polticas que se han ido gestando a nivel local.

Anlisis de las elecciones nacionales de febrero de 2010 Sistema de partidos muestra un partido dominante y una oposicin debilitada
Los resultados electorales de 2010 conguraron un sistema de partidos con una agrupacin poltica dominante, frente a un grupo de partidos de oposicin con apoyos electorales reducidos. El anlisis detallado de los mercados electorales (recuadro 5.1) muestra que el comportamiento de los votantes vara considerablemente segn los niveles de desarrollo social y urbanismo, y que la participacin tambin es diferenciada: en los segmentos sociales ms desarrollados hay mayor participacin electoral. Los apoyos partidarios en la eleccin presidencial de 2010 marcaron diferencias sustanciales con respecto a lo sucedido en 2006, y demostraron la amplia distancia que existe entre el Partido Liberacin Nacional (PLN) y los dems partidos, en los seis estratos sociales considerados en el anlisis, los

cuales fueron denidos de acuerdo con el nivel de desarrollo humano y el nivel de urbanismo en cada uno de los 81 cantones del pas. Los resultados ms generales indican que, en este momento, no se vislumbra una fuerza poltica de oposicin con el caudal de votos suciente para arrebatarle al ocialismo el poder sobre el Ejecutivo. En las presidenciales del 2010, el PLN tuvo un mejor desempeo en los seis estratos sociales con respecto al 2006. Su repunte ms notable fue entre los tres grupos con mejor nivel de desarrollo humano y mayor urbanidad, pues pas de 41%, 39% y 39% de los votos en esos tres estratos en 2006, a 48%, 46% y 48%, respectivamente, en el 2010 (grcos 5.1). Fue precisamente en esos tres grupos de electores, que representaban el 51% del padrn en 2006, donde el Partido Accin Ciudadana (PAC) tuvo sus principales apoyos: los llamados sectores ms educados y urbanos, que casi le dieron la victoria en la eleccin presidencial. No obstante, este partido no logr fortalecer ni mantener tal respaldo, y para el 2010 tuvo una disminucin sustancial de su caudal electoral en esos grupos. Pas de 43%, 40% y 42% de los votos en los estratos de mayor desarrollo en 2006, a tan solo 23%, 27% y 28% en 2010. Ms aun, si se comparan los seis estratos sociales analizados, se observa que en todos los casos el PAC tuvo un menor apoyo electoral. Ello explica que no pudiera consolidarse como la segunda fuerza electoral del pas en el 2010, a pesar de su buen desempeo en el 2006. El partido que se apropi de buena parte del apoyo del PAC fue el Movimiento Libertario (ML), en particular en los tres estratos de mayor rezago, es decir, con menor desarrollo humano y menor urbanismo. En las elecciones de 2006 este partido obtuvo resultados no mayores al 10% en los seis segmentos sociales. Sin embargo, en las presidenciales de 2010 logr un aumento signicativo, sobre todo en los sectores ms pobres y rurales del pas, donde desplaz al PAC y se estableci como la segunda fuerza poltica ms votada. Su campaa de mano

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RECUADRO 5.1

Mercado poltico electoral en los comicios presidenciales de 2006 y 2010

Para este Decimosptimo Informe, el anlisis de las elecciones presidenciales se complement con un estudio del mercado poltico electoral. Este ltimo se deline a partir de tres dimensiones: n la social, determinada por el valor de cada uno de los cantones del pas en el ndice de desarrollo humano cantonal (IDHC), estandarizado de forma tal que el cantn con menor valor en el ndice posee un 0 y el de mayor valor un 100; n la demogrca, denida por el porcentaje de urbanismo, en una escala de 0 a 100, en cada cantn, y n la poltica, que reere al porcentaje promedio de participacin poltica de cada cantn, el cual se obtiene de la razn entre los votos emitidos y el padrn electoral. A partir del valor de cada cantn en las tres dimensiones, se generaron seis segmentos de mercado lo ms homogneos posible en su interior y heterogneos entre s, usando el procedimiento estadstico de anlisis de conglomerados en dos fases. Los seis segmentos de mercado agrupan a la totalidad de los cantones de acuerdo con su nivel de desarrollo humano y nivel de urbanismo. En el eje horizontal de los grcos 5.1 se indica, adems, el porcentaje de electores que hay en cada uno de los segmentos en relacin con el padrn total. La barra ms a la izquierda en el grco reere al grupo de cantones con menores niveles de desarrollo social y menor porcentaje de urbanismo (mayor rezago), y en el extremo derecho, por el contrario, est el grupo de cantones de mayor desarrollo y mayor urbanismo. Fuente: Fernndez y Chacn, 2011.

GRAFICO 5.1

Apoyo partidario y participacin electoral, segn segmento del mercado electoral

100% 80% 60% 40% 20% 0% 17,2% 23,0% PLN PAC 8,5% ML 5,6% 36,0% 9,6% PLN Mayor rezago Mayor desarrollo Participacin electoral Eleccin 2006 100% 80% 60% 40% 20% 0% 13,1% 8,3% 20,4% 19,9% 28,7% ML 9,5% Mayor rezago PAC Mayor desarrollo Participacin electoral Eleccin 2010

Fuente: Fernndez y Chacn, 2011.

dura contra la inseguridad cal mucho ms en estos estratos, aunque tambin mejor sustancialmente entre los grupos ms urbanos y con mejor nivel de desarrollo.

Tambin hay diferencias en lo que concierne a la participacin electoral: a mayor desarrollo urbano y mayor urbanismo, mayor es la presencia en las urnas. De acuerdo con la evidencia de

las ltimas dos elecciones, los sectores ms pobres y rurales son los ms reacios a votar. En suma, al observar el desempeo de los principales partidos polticos en las elecciones presidenciales de 2006 y 2010, es claro que el PLN se fortalece como el partido predominante en todos los segmentos analizados, y el PAC, por el contrario, pierde apoyo en todos ellos. Aunque en trminos generales este ltimo partido sigue siendo la segunda fuerza poltica por cantidad de votos, el ML muestra un incremento notable en todos los estratos, e incluso desplaza al PAC como el segundo partido ms votado en los tres sectores ms pobres y rurales. Habr que esperar la ronda electoral de 2014, para determinar si este resultado se conrma y se ampla a los dems segmentos del mercado electoral. Estos hallazgos se enmarcan en las mltiples transformaciones que ha vivido el sistema costarricense de partidos polticos durante los ltimos quince aos. Al observar las simpatas del electorado, es evidente la ruptura del bipartidismo tradicional del PLN y el Partido Unidad Social Cristiana (PUSC), caracterstico de buena parte de las dcadas de los ochenta y los noventa. Segn datos de Unimer, en febrero de 1993 estos dos partidos captaban el 99% de las preferencias electorales. Tan solo ocho aos despus, en noviembre de 2001, el PLN y el PUSC sumaban un 62% de esas simpatas, y ya el PAC apareca con un importante 13% de apoyo ciudadano (grco 5.2). A partir de 2002 la reduccin de los apoyos al bipartidismo se hizo ms pronunciada. Los escndalos de corrupcin que implicaron a expresidentes y altos jerarcas, sobre todo del PUSC, generaron una notable disminucin de las simpatas hacia este partido. La situacin actual es preocupante para el sistema poltico en general: Costa Rica es una sociedad que muestra un gran descontento con la poltica y dbiles grados de adhesin a los partidos. Hoy el mercado electoral por conquistar es ms amplio, pero tambin ms voltil que hace veinte aos. En los comicios presidenciales de 2010, uno de

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cada tres ciudadanos decidi su voto en la ltima semana o el mismo da de las elecciones. Hace poco ms de dos dcadas, en cambio, la gran mayora del electorado simpatizaba con alguna agrupacin poltica incluso desde antes de que iniciara la campaa. Estas nuevas circunstancias tambin ayudan a explicar por qu, durante el perodo electoral, los partidos invierten grandes sumas de dinero en publicidad para convencer a las y los electores. Las estructuras partidarias, los liderazgos y las ideas polticas ya no son sucientes para persuadir a los votantes. En ese contexto, los ltimos datos demuestran que ninguna agrupacin cuenta con un respaldo lo sucientemente amplio como para asegurarse un triunfo electoral. El grupo ms grande de electores (42%) dice no sentir simpata por ningn partido poltico. El PLN, que posee la mayor base electoral del pas, tiene el apoyo de tan solo el 30% de la ciudadana, un 50% menos que en febrero de 1993. Y muy por debajo estn las simpatas hacia el PUSC, el PAC y el ML. El nuevo Cdigo Electoral, de 2009, cuya promulgacin fue motivada en buena medida por este cambio en los apoyos y el desempeo de los partidos, busca fortalecer las estructuras de esas agrupaciones brindando recursos para mayor capacitacin y organizacin interna. Otras reformas, que a la postre no fueron incorporadas en el Cdigo, intentaron canalizar el descontento con los partidos hacia otras formas de representacin poltica, como la inclusin de las candidaturas independientes. Las prximas elecciones sern claves para analizar el desempeo de los partidos y los efectos de las nuevas reglas electorales sobre el sistema poltico en general.

GRAFICO 5.2

Evolucin de las simpatas partidarias

70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Feb-93 Nov-93 Ago-94

PLN
Fuente: Elaboracin propia con datos de Unimer.

PUSC

PAC

ML

Ninguno

Nuevos controles sobre el nanciamiento poltico demandan mayor organizacin partidaria

Con las nuevas reglas electorales aprobadas en 2009, el TSE ha asumido un rol preponderante en el control y scalizacin del nanciamiento poltico. Hoy el rgano electoral tiene ms herramientas para realizar una adecua-

da comprobacin de gastos, e incluso para imponer sanciones por conductas incorrectas de los partidos, tal como se report en la edicin de este captulo para el Decimosexto Informe Estado de la Nacin. La aplicacin de estas nuevas reglas y controles por parte del TSE ha evidenciado que algunos partidos tienen problemas para cumplir con las disposiciones de la nueva normativa, la cual los obliga a establecer mecanismos claros de control sobre el manejo nanciero de la campaa electoral. Ello ha dicultado una efectiva liquidacin de los gastos electorales de los partidos, y ha generado grandes brechas entre ingresos y egresos, particularmente en los casos del ML, el PUSC y, en menor medida, el PAC. El PLN, por su parte, es el nico partido que en trminos generales logr ingresos superiores a los gastos reportados al TSE en los ltimos comicios de acuerdo con las estimaciones realizadas en este captulo (cuadro 5.2). Los partidos polticos se encuentran en una etapa de adaptacin a las nuevas reglas electorales. Aunque conocen la normativa sobre el nanciamiento y el proceso de liquidacin, en algunos casos cometen errores al pretender cumplir con los requisitos para justicar

los gastos. Las objeciones planteadas por el TSE dan cuenta de ello. El ejercicio de revisin de gastos puso al descubierto deciencias de tipo organizativo, aunque con magnitudes diferentes segn el partido. La principal objecin fue la omisin de documentos que respalden los egresos realizados por los partidos. Ello indicara que en varios de ellos se efectuaron gastos sin los debidos registros contables, lo que nalmente imposibilit el reembolso de esos montos con fondos del nanciamiento pblico (cuadro 5.3). Pero las diferencias no se debieron solo a problemas internos de los partidos. Las agrupaciones tambin encontraron dicultades para entender y aplicar algunas de las normas que empezaron a regir en el 2009, y sus representantes consideran que hay temas que deberan ser aclarados por el TSE. Un ejemplo es la confusin entre gastos por servicios especiales y gastos por servicios profesionales. De acuerdo con el tesorero de la campaa electoral del PAC, es necesario precisar la diferencia entre ambos rubros en el Reglamento de Financiamiento a los Partidos Polticos, pues en cada caso se aplican requisitos distintos y pueden darse errores (E: Sterling, 2011).

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CUADRO 5.2

Ingresos y gastos electorales de los partidos polticos en la campaa. 2010 (millones de colones y porcentajes)
Rro PLN 8.760,1 8.512,2 247,9 2,8 Partido poltico ML 2.860,1 3.818,3 -958,2 -33,5 PAC 3.671,3 3.735,3 -64,0 -1,7 PUSC 1.003,2 1.400,8 -397,6 -39,6

Total de ingresosa/ Total de gastosb/ Magnitud de dcit/supervitc/ Porcentaje del dcit/supervitd/

a/ Se calcul con base en los montos de nanciamiento poltico estatal aprobados por el TSE, ms los montos por concepto de contribuciones privadas que cada partido report al rgano electoral. b/ Se calcul con base en los informes de liquidacin de gastos electorales que cada partido present al TSE, excepto para el rubro de publicidad, en el que se utiliz una estimacin de la pauta publicitaria realizada por cada partido poltico a precios de mercado, calculado por el empresa Media Gur para el Informe Estado de la Nacin. c/ Se calcul restando el total de gastos al total de ingresos. d/ Se calcul dividiendo la magnitud de dcit/supervit entre el total de ingresos y multiplicando el resultado por cien. Fuente: Elaboracin propia con datos del TSE y de la empresa Media Gur.

CUADRO 5.3

Principales objeciones planteadas por el TSE sobre el nanciamiento de la campaa electoral, segn partido poltico. 2010
Partido poltico ML PAC PLN PUSC Objecin Comprobantes de pago aportados no contienen detalles para la efectiva vericacin de los gastos. Omisin de presentacin de comprobantes, informes y otros documentos que respalden los gastos. Presentacin de documentacin en forma extempornea. Problemas para la vericacin de gastos (documentos fotocopiados y omisin de detalles en los comprobantes).

Fuente: Abelln 2011, con informacin del TSE.

>> PARA MS INFORMACIN SOBRE FINANCIAMIENTO DE PARTIDOS POLTICOS EN LA CAMPAA ELECTORAL DEL 2010 vase Abelln, 2011, en www.estadonacion.or.cr

Efecto negativo de los certicados de cesin sobre el sistema electoral

Los certicados de cesin constituyen otro de los temas de importancia en la campaa de 2010. Esta no es una gura nueva, e incluso el TSE propuso su eliminacin durante el debate legislativo que culmin con la aprobacin del Cdigo Electoral, en 2009, pero no cont con el apoyo necesario de las y los diputados. Vale anotar que el TSE mantiene la posicin de que este mecanismo debera suprimirse de la normativa electoral.

Los certicados de cesin -mal llamados tambin bonos de deuda poltica- generan al menos tres problemas en el sistema poltico y electoral. El primero es que los partidos los pueden utilizar como un mecanismo encubierto para obtener nanciamiento privado de fuentes expresamente prohibidas por el Cdigo Electoral, como por ejemplo personas jurdicas. El segundo es que provocan un efecto de inequidad en el acceso a recursos econmicos, ya que a los partidos con mejores expectativas de voto segn las encuestas les resulta ms fcil colocar sus certicados en el mercado. En tercer lugar, y en un sentido ms relacionado con la tica en el uso de este instrumento, los tenedores de certicados se pueden sentir estafados, pues esperan que los montos invertidos les sean reembolsados, pero si la agrupacin no obtiene el caudal electoral suciente, cabe la posibilidad de que eso no ocurra. El problema es que, para lograr la colocacin de certicados en el mercado, los partidos pueden no informar de manera adecuada acerca del riesgo que conlleva la compra de los mismos. Cabe recordar que los partidos polticos nancian buena parte de sus campaas mediante la captacin previa de recursos econmicos a cambio de certicados de cesin. Las agrupaciones emiten ttulos con un monto nominal, y los venden en el mercado con un descuento que se negocia con cada comprador. Luego del proceso electoral, el TSE revisa y aprueba los gastos de los partidos y, con base en ello, el Ministerio de Hacienda, a travs de la Tesorera Nacional, paga el monto que le corresponde a cada uno de ellos, de acuerdo con su caudal electoral y la distribucin de certicados de cesin. El pago que realiza Hacienda se hace sobre el monto nominal de cada documento. De esta forma, cada comprador se gana el descuento acordado en la venta, que funciona como un incentivo nanciero. Por ejemplo, un certicado de cesin con valor nominal de 100.000 colones puede ser vendido en 80.000 y, si el partido logra los votos sucientes, se le pagar al comprador el valor nominal total. Esta persona obtendra entonces

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una ganancia de 20.000 colones. Como se dijo, el descuento es algo que negocian los partidos con cada comprador, y por ende puede variar. Dado que estn haciendo una inversin, los compradores de certicados tambin incurren en un riesgo, aunque no siempre estn conscientes de ello. Estos instrumentos se emiten por series: la A es la ms segura, porque es la primera que se paga, y conforme se emiten ms series (emisin B, C, D, etc.) aumenta el riesgo de no pago. Todo depende del caudal electoral del partido: ms votos obtenidos implican mayor monto de nanciamiento poltico asignado. De ah que, cuando se registran compras de certicados por sumas muy altas, en series poco probables de ser pagadas, surgen sospechas fundadas de que, ms que de una inversin, se trate de una contribucin encubierta al partido, o incluso de un engao. En el primer caso, el comprador realmente no espera que se le paguen los certicados y se estara ante una contribucin encubierta. En el segundo caso, los tenedores de certicados se sentiran estafados, y tal sentimiento actuara en detrimento de la credibilidad de los partidos polticos, y del sistema poltico en general. La evidencia sobre la campaa electoral de febrero de 2010 muestra que, en efecto, una alta proporcin de certicados de cesin no fue cubierta con

nanciamiento poltico. En los casos del PUSC y el ML, la brecha entre el monto emitido y la suma total aprobada por el TSE fue superior al 50%. Destaca en particular el caso del PUSC, pues un 86% del monto emitido no fue sufragado por el nanciamiento estatal. Esa diferencia lleva a pensar que los certicados de cesin operaron ms como mecanismos indirectos de contribucin privada, que como compras de inversionistas (cuadro 5.4). De acuerdo con la legislacin electoral, una persona jurdica no puede realizar contribuciones a los partidos polticos para la campaa electoral. Sin embargo, gracias a esta gura, si esa persona jurdica est interesada en hacer una donacin, puede adquirir certicados de cesin de una serie poco probable de ser cubierta, y asumir esa compra como una prdida, cuando realmente, desde el inicio, se trata de una contribucin. En suma, las nuevas normas sobre el nanciamiento poltico han demostrado ser ms especcas y enrgicas para regular las acciones de los partidos. El TSE ha tomado un nuevo protagonismo en el control del nanciamiento, y con un departamento exclusivo para estos asuntos, se ha dado a la tarea de revisar en forma exhaustiva cada uno de los gastos efectuados por estas agrupaciones. En algunos casos las irregularidades encontradas han pasado a la va

judicial, con el n de que se impongan sanciones pecuniarias o penales a los responsables, segn corresponda. Este es uno de los principales avances logrados con las nuevas reformas. Para las agrupaciones polticas participantes en la campaa, esta fue una primera oportunidad para adaptar sus estructuras y procesos internos a las nuevas reglas. El Cdigo Electoral de 2009 obliga a los partidos a invertir ms en organizacin y a mejorar sus controles nancieros. Esa es otra de las virtudes de la reforma electoral, muy til si se toma en cuenta que varias de las objeciones del TSE muestran que, efectivamente, estas agrupaciones an cometen errores producto de registros nancieros inadecuados, o de estructuras organizativas con pocos controles internos. Este es uno de los principales retos que la nueva legislacin impone a los partidos polticos.

Anlisis de las elecciones municipales de diciembre de 2010 Se remueven algunas barreras estructurales en los comicios municipales
La eleccin directa de alcaldes y otras autoridades locales es un avance del sistema democrtico costarricense, pues ampla el derecho de las y los ciudadanos a elegir libremente su gobierno y a ser electos en cargos pblicos.

CUADRO 5.4

Liquidacin de gastos de los partidos polticos en la campaa electoral de febrero de 2010 (millones de colones y porcentajes)
P artido poltico Total emitido en certicados de cesin Total presentado a liquidacin Monto total girado por el TSEa/ Porcentaje del monto en certicados no cubierto con deuda poltica 85,7 59,2 45,2 20,6

PUSC ML PAC PLN

6.000 6.000 5.400 8.565

1.095,3 3.922,4 4.270,4 7.866,1

856,6 2.445,9 2.961,5 6.801,7

a/ El monto total girado por el TSE se calcul restando al monto total aprobado por el TSE, el nanciamiento anticipado que recibi cada agrupacin, el porcentaje que cada partido poltico destin a capacitacin y organizacin partidaria y otras retenciones por parte del TSE. Fuente: Elaboracin propia con base en Abelln, 2011.

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En el Decimotercer Informe (2007) se seal que en Costa Rica el ejercicio del derecho al sufragio en el plano municipal estaba limitado por al menos cuatro factores estructurales: i) el carcter centralista del Estado ha relegado a las municipalidades a un rol marginal en la vida econmica y social del pas, ii) el riesgo de que las campaas locales se nanciaran con dinero espurio, debido a que estaban desprovistas de nanciamiento estatal, iii) la condicin de debilidad y desgaste con que los partidos polticos y sus maquinarias electorales afrontan estos comicios y iv) la designacin de alcaldes se efectuaba diez meses despus de la eleccin presidencial; esta cercana temporal tornaba difcil la reactivacin de las maquinarias partidarias, la movilizacin de los electores en una fecha claramente inapropiada (el mes de diciembre), la bsqueda de fondos para nanciar sus campaas y la integracin de las y los ciudadanos a un nuevo proceso (Alfaro-Redondo, 2007). En esta edicin se reportan avances en dos de estos aspectos considerados como rezagos democrticos. Por un lado, el Cdigo Electoral aprobado en 2009 autoriz el nanciamiento pblico de las elecciones municipales. De acuerdo con su artculo 91, el Estado contribuir con un 0,03% del PIB para cubrir los gastos en que incurran los partidos polticos con derecho a ellos por su participacin en los procesos electorales de carcter municipal, de conformidad con las reglas establecidas en la Constitucin Poltica y en este Cdigo. A su vez, el artculo 99 dispone que los partidos que participen en elecciones municipales tendrn derecho al nanciamiento pblico, si alcanzan al menos un 4% de los votos vlidamente emitidos en el cantn respectivo para la eleccin de alcalde o regidores, o bien, si eligen al menos un regidor o regidora. Al momento de redactarse este captulo, la revisin que realiza el TSE del nanciamiento de los partidos en la eleccin municipal no haba nalizado. Por tanto, es poco lo que se puede decir sobre la capacidad organizativa de las agrupaciones polticas para liquidar sus gastos, o en cuanto a la suciencia o no

del monto total asignado para que stas hicieran frente a sus obligaciones nancieras. No obstante, con la informacin disponible al menos se puede indicar que la gran mayora de los partidos cantonales que participaron en diciembre de 2010 s tiene derecho al nanciamiento, porque cumpli con los requisitos estipulados en el artculo 99 del Cdigo Electoral. Ese es el caso de veinticuatro de las veinticinco agrupaciones que tomaron parte en ese proceso. Por otro lado, producto de los recientes cambios en la legislacin municipal y electoral, as como de jurisprudencia del TSE, se puso n a un obsoleto y disfuncional calendario electoral a nivel local. La Constitucin Poltica de 1949 y el Cdigo Electoral de 1953 concentraron la designacin de todas las autoridades polticas (presidente, diputados y regidores) en un mismo da en el mes de febrero, cada cuatro aos. Sin embargo, esta concurrencia se rompi con la aprobacin del Cdigo Municipal de 1998, que separ los comicios nacionales de las elecciones de alcaldes y otras autoridades locales (excluyendo a regidores municipales). El Cdigo Municipal de 1998 ampli considerablemente el nmero de representantes por designar, pues hasta ese momento la ciudadana no tena oportunidad de seleccionar a sus alcaldes, as como al resto de autoridades locales, en forma directa. En 2007, una reforma al Cdigo Municipal (Ley 8611) cre la gura de los vicealcaldes -anteriormente denominados alcaldes suplentes- y dispuso la no concurrencia de elecciones municipales -para todos los cargos- con los comicios nacionales. De este modo, a partir del ao 2016 las elecciones municipales se efectuarn en el mes de febrero, dos aos despus de las nacionales. Esta reforma elimina la designacin separada del Ejecutivo y el rgano deliberativo -el Concejo Municipal- establecida desde 2002, fecha en que por primera vez se eligi de esta manera a los alcaldes y alcaldesas. En diciembre de 2010 se nombr a 81 alcaldes, 162 vicealcaldes, 944 sndicos municipales propietarios y suplentes, 3.712 concejales de distrito propietarios

y suplentes, 64 concejales municipales de distrito propietarios y suplentes, 8 intendentes y 8 viceintendentes (cuadro 5.5).

Ligero repunte en la participacin, pero sigue siendo baja

Al igual que en 2002 y 2006, en 2010 la ciudadana costarricense desaprovech las oportunidades de participacin en los procesos de deliberacin y escogencia de sus representantes polticos municipales. De los 2.866.217 electores habilitados para sufragar, solo un 28% hizo uso de este derecho (cuatro puntos porcentuales ms que en la ltima contienda). El absentismo de votantes en las urnas fue alto en comparacin con procesos similares en otros pases y con el resto de elecciones nacionales, pero se mantuvo estable con respecto a lo acontecido en diciembre de 2002 y 2006 (77% y 76%, respectivamente). En los comicios municipales estudiados, una vez ms los electores de localidades urbanas se abstuvieron de participar en mayor medida que los de comunidades rurales. Los cantones cabecera de provincia (San Jos, Alajuela, Heredia, Cartago, Puntarenas, Liberia y Limn) fueron los lugares con mayor absentismo en las urnas en las respectivas provincias. En este grupo tambin se incluyen centros densamente poblados, como Desamparados, Goicoechea, Alajuelita y Tibs. En estos cantones el abstencionismo super el 80%. Por otra parte, los cantones con menor abstencionismo son principalmente rurales, y entre ellos sobresalen Turrubares y Hojancha, -donde aproximadamente el 70% de los electores concurri a las urnas-, Zarcero1, Nandayure, Parrita y Talamanca, cuyos porcentajes de absentismo fueron menores al 55%. Adems, una parte signicativa de estos cantones pertenece a Guanacaste, Puntarenas y Limn, que son las provincias con mayores niveles de abstencionismo en las elecciones presidenciales y legislativas. Este patrn de comportamiento, que diere de lo que sucede en las elecciones nacionales, puede explicarse por el hecho de que, para las comunidades rurales, los gobiernos locales revisten una

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CUADRO 5.5

Indicadores relevantes de las elecciones municipales. 2002, 2006 y 2010

Componente Padrn electoral Juntas receptoras de votos Partidos polticos participantes Cargos por elegir Candidaturas inscritas Alcaldes Vicealcaldes Sndicos (propietarios y suplentes) Concejales de distrito (propietarios y suplentes) Intendentes Concejales municipales de distrito (propietarios y suplentes) Viceintendentes Participacin electoral 2002 2.331.459 6.819 34 4.900 16.243 81 162 928 3.648 8 64 23 2006 2.603.770 4.852 45 4.941 15.919 81 162 938 3.688 8 64 24 2010 2.866.217 5.250 46 4.971 15.862 81 162 944 3.712 8 64 8 28 Comportamiento 2002-2010 Crecimiento natural Inestable menos que en 2002, pero ms que en 2006 Estable en las dos elecciones ms recientes Aument debido a la creacin de ms distritos y cargos En descenso desde 2002 Sin cambio Sin cambio desde 2006 Aument debido a la creacin de ms distritos Aument debido a la creacin de ms distritos Sin cambio Sin cambio Cargo no exista antes de 2010 Ligero repunte en 2010, pero sin variacin en la tendencia de baja concurrencia

Fuente: Elaboracin propia con base en Alfaro-Redondo, 2007 y datos del TSE.

mayor importancia y tienen una mayor presencia institucional que las entidades del Gobierno Central (grco 5.3).

Predominio del PLN en las alcaldas y concejos municipales divididos

Los dos principales resultados polticos de las elecciones municipales del 2010 fueron, por una parte, la raticacin de la hegemona del PLN en las alcaldas -las cuales se encuentran bajo el mando liberacionista desde 2006- y, por otra, la ausencia de un claro control partidario de los concejos municipales, debido a la alta volatilidad y la pluralidad de agrupaciones que los conforman. El predominio del PLN es evidente, pues el ocialismo gan 59 de las 81 alcaldas en disputa, que representan el 73% de los gobiernos locales. Muy por debajo le siguieron el PUSC, con solo nueve alcaldas, y el PAC, con seis. En estos dos partidos hubo cambios con respecto al 2006. El PUSC perdi control sobre las alcaldas, pues pas de elegir once alcaldes en 2006, a nueve en 2010, mientras que el PAC ms bien recuper terreno, al pasar de cuatro a seis alcaldes (mapa 5.1). La distribucin de votos muestra que el cambio ms evidente se dio en los partidos de base cantonal (categora

Otros partidos en el cuadro 5.6), los cuales obtuvieron una mayor representacin en estas elecciones. Este grupo pas de recibir un 16,2% de los votos totales en 2006, a un 21,2% en 2010. Un anlisis ms detallado, comparando la cantidad de votos que obtuvo cada partido en las elecciones presidenciales de 2010 y en las de 2006, as como en las municipales de los mismos aos, revela diferencias importantes por partido segn el tipo de eleccin. El PLN tuvo un muy buen desempeo en las presidenciales de 2010 con respecto a las de 2006, pero en las municipales, aunque gan las alcaldas de la mayora de los cantones, lo hizo con menor caudal electoral que cuatro aos antes. El ML mostr una mejora en su caudal de votos en las dos elecciones de 2010. En las presidenciales de febrero increment su base electoral en todos los cantones en relacin con lo obtenido en 2006. En las municipales aument su proporcin de votos en el 55,6% de los cantones en comparacin con lo ocurrido en la eleccin anterior. El PAC se comport de manera inversa: perdi apoyos en los dos niveles. En las presidenciales de 2010 tuvo su peor desempeo, pues en los 81 cantones registr porcentajes de votos menores que los

que recibi en 2006. En las municipales sucedi algo similar: en el 59,3% de los cantones perdi caudal electoral con respecto a lo sucedido cuatro aos antes (cuadro 5.7). En suma, el PLN predomin en la captacin de votos tanto en las elecciones nacionales como en la locales. El ML tuvo un crecimiento notable de su caudal electoral en los comicios municipales. Y el PAC mostr un retroceso signicativo con respecto al 2006, tanto a nivel presidencial como municipal, lo cual puso de maniesto deciencias en sus capacidades organizativas para persuadir y movilizar a los electores. Por otra parte, en virtud de que la composicin de los concejos municipales ha estado caracterizada por el pluralismo partidario, en esta edicin del Informe, se cre un indicador que mide el balance de poder en los gobiernos locales, considerando la participacin de coaliciones. Este indicador clasica a los cantones de acuerdo con dos criterios: la conformacin partidaria de los concejos y la agrupacin que controla la alcalda. Las categoras resultantes son:
n Gobierno unido: son los cantones

en los que un mismo partido gan la alcalda y adems cuenta con la

CAPTULO 5

FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA

ESTADO DE LA NACIN

235

GRAFICO 5.3

MAPA 5.1

Abstencionismo en elecciones municipales, segn cantn. 2002, 2006 y 2010

Cambios en el partido ganador, segn municipio, en las elecciones de alcaldes de 2006 y 2010

2002
0% 20% 40%

2006
60% 80%

2010
100%

Turrubares Len Corts Dota Prez Zeledn Tarraz Mora Acosta Puriscal Santa Ana Aserr Escaz Coronado Curridabat Moravia Montes de Oca Alajuelita Goicoechea San Jos Tibs Desamparados Zarcero San Mateo Atenas Valverde Vega Los Chiles Guatuso Orotina San Carlos Upala Naranjo Palmares Grecia San Ramn Pos Alajuela Jimnez Alvarado Paraso Turrialba Oreamuno El Guarco Cartago La Unin Beln Barva Flores San Isidro Santo Domingo San Pablo Santa Brbara Sarapiqu San Rafael Heredia Hojancha Nandayure Abangares La Cruz Tilarn Carrillo Santa Cruz Nicoya Caas Bagaces Liberia Parrita Montes de Oro Esparza Aguirre Garabito Osa Coto Brus Buenos Aires Golfito Puntarenas Corredores Talamanca Matina Gucimo Siquirres Pococ Limn

San Jos

Alajuela

Cartago

Heredia

Guanacaste
Fuente: Alfaro-Redondo, 2011, con informacin del TSE. CUADRO 5.6

Puntarenas

Resultados de las elecciones de alcaldes municipales, segn partido poltico. 2006 y 2010
Partido poltico Votos PLN PUSC PAC ML Otros partidosa/ Total 277.589 107.007 88.630 34.073 97.896 605.195 2006 Porcentaje 45,9 17,7 14,6 5,6 16,2 100,0 Alcaldes 59 11 4 1 6 81 Votos 342.563 113.394 98.719 75.441 169.054 799.171 2010 Porcentaje Alcaldes 42,9 14,2 12,4 9,4 21,2 100,0 59 9 6 2 5 81

Limn

Fuente: Elaboracin propia con base en Alfaro-Redondo, 2007 y datos del TSE.

a/ La categora Otros partidos incluye 39 agrupaciones en 2006 y 42 en 2010. Fuente: Elaboracin propia con base en Alfaro-Redondo, 2007 y datos del TSE.

236

ESTADO DE LA NACIN

FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA

CAPTULO 5

CUADRO 5.7

Caudal electoral de los partidos polticos en las elecciones de 2010, con respecto al 2006, por tipo de eleccin
Partido poltico Comportamiento del caudal electoral Elecciones presidenciales Cantones 65 9 7 81 0 0 0 81 0 Porcentaje 80,2 11,1 8,6 100,0 0,0 0,0 0,0 100,0 0,0 Elecciones municipales Cantones 26 52 3 45 22 14 30 48 3 Porcentaje 32,1 64,2 3,7 55,6 27,2 17,3 37,0 59,3 3,7

PLN

ML

PAC

Aument Disminuy Igual Aument Disminuy Igual Aument Disminuy Igual

Fuente: Elaboracin propia con base en Alfaro-Redondo, 2007 y datos del TSE.

mayora de los regidores en el concejo municipal (50+1).

n Gobierno dividido con primera

minora: cantones sin mayora de regidores de uno de los partidos en el concejo. No obstante, un mismo partido logr la alcalda y adems la primera minora.
n Gobierno dividido moderado: can-

tones en los que el alcalde pertenece a un partido, y la primera minora de regidores a otro. En esos casos ningn partido tiene mayora (50+1).
n Gobierno altamente dividido: can-

tones en los que el alcalde representa a un partido, y la mayora en el concejo pertenece a otro (50+1 en la oposicin).
n Gobierno fragmentado: cantones en

los que el alcalde pertenece a un partido, y todas las agrupaciones tienen igual cantidad de representantes en el concejo. Con base en los resultados de las elecciones de 2010 y la clasicacin mencionada, se concluye que la conformacin de los gobiernos locales plantea un panorama poltico complicado para los prximos cuatro aos. Solo en diez cantones (12%) una misma agrupacin controla la alcalda y posee mayora en

el concejo municipal. En este escenario el principal partido se encuentra en una posicin favorable pues, en teora, el alcalde cuenta con los representantes de su propia agrupacin para tomar decisiones por mayora en el concejo. En este grupo sobresale Curridabat, el nico cantn con gobierno unido que qued en manos de un partido cantonal: Curridabat Siglo XXI. Los otros nueve municipios en esta condicin son controlados por el PLN. Cabe mencionar que prcticamente todos los casos en esta categora estn ubicados fuera del Valle Central y/o son cantones rurales. El otro extremo lo constituyen los cantones con alcaldes de una agrupacin y concejos municipales integrados por partidos que cuentan con la misma cantidad de regidores. Entre estos destacan San Mateo y Montes de Oro, cuyas alcaldas quedaron en manos del PLN y donde los concejos municipales resultaron conformados por cinco partidos polticos, cada uno con un regidor. En el primer caso se trata de las agrupaciones Alianza Patritica, Liberacin Nacional, Movimiento Libertario, Renovacin Costarricense y Unidad Social Cristiana. En el segundo caso los partidos representados son Accin Ciudadana, Autnomo Oromontano, Liberacin Nacional, Movimiento Libertario y Unidad Social Cristiana. El escenario ms complicado, en trminos de gestin poltica, es el de los

cantones guanacastecos de Hojancha y Nandayure, cuyos gobiernos locales se encuentran altamente divididos, con alcaldas dirigidas por el PAC, en el primero, y por el ML, en el segundo. Los 67 cantones restantes resultaron en gobiernos divididos con distintos niveles de intensidad: 54 presentan gobiernos divididos con primera minora y trece tienen gobierno dividido moderado (cuadro 5.8). En esta ltima categora se ubican todos los municipios cuya alcalda es controlada por el PUSC, agrupacin que comanda nueve alcaldas, pero no tiene mayora en ningn concejo municipal. Desde una perspectiva comparada, esta distribucin del poder en las municipalidades se asemeja a la de 2002, cuando los resultados de los comicios nacionales pusieron n a diecisis aos de bipartidismo. Adems es una situacin que puede dicultar, de manera signicativa, la gestin de los alcaldes durante los poco ms de cinco aos que estarn en sus puestos. En los gobiernos divididos, estos jerarcas estarn obligados a realizar mayores esfuerzos de negociacin y apertura para lograr acuerdos. Si la apertura y la negociacin en estas municipalidades no prosperan, existe la amenaza de que se presenten serios problemas en la gestin de los asuntos locales, con alcaldes incapaces de ejecutar sus programas polticos por el obstruccionismo de la oposicin en el concejo.

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FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA

ESTADO DE LA NACIN

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Ahora bien, la existencia de gobiernos divididos no puede considerarse negativa para la democracia. La divisin partidaria y la necesidad de construir acuerdos tambin pueden generar dinmicas polticas ms abiertas y transparentes, con concejos de oposicin que piden cuentas y vigilan la labor del alcalde ms de cerca que en los casos en que un mismo partido controla ambos rganos.

Mujeres ocupan puestos subordinados de representacin poltica local

La reforma en materia de gnero es una de las innovaciones del Cdigo Electoral de 2009 que han venido a fortalecer derechos fundamentales de la ciudadana. El artculo 2 de ese cuerpo normativo, al reconocer la importancia
CUADRO 5.8

de la participacin poltica femenina, establece el principio de paridad y el mecanismo de alternancia: el primero dispone que todas las listas de candidatos y nminas de rganos de eleccin popular deben contener un 50% de mujeres y un 50% de hombres; por su parte, el mecanismo de alternancia indica que, cuando el primer lugar de la nmina es ocupado por una mujer, el segundo deber ser para un hombre, y viceversa. En la resolucin 3671-E8-2010, de mayo de 2010, el TSE conrm adems la aplicacin del principio de paridad en las nminas para cargos de eleccin popular que se designan por el sistema mayoritario (papeleta presidencial, alcaldes, sndicos e intendentes). Para los puestos de alcalde y primer viceal-

calde, el TSE ratic que debe aplicarse el mecanismo de alternancia. El puesto de segundo vicealcalde puede ser ocupado indistintamente por personas de uno u otro sexo. No obstante estas aclaraciones y reformas para garantizar la participacin femenina y mejorar la representacin por gnero, la conformacin de nminas a lo interno de los partidos polticos, y nalmente los resultados electorales, establecieron un marcado predominio masculino en las alcaldas: el 88% de los alcaldes electos son hombres. Congruente con la resolucin del TSE sobre la conformacin de la papeleta para ese puesto, el resultado para la primera vicealcalda fue el contrario: el 88% es ocupado por mujeres (cuadro 5.9).

Cantones segn control partidario de la alcalda y concejos municipales. Elecciones 2002, 2006 y 2010
T control partidario Cantones 6 54 16 4 1 81 2002 Porcentaje 7,4 66,7 19,8 4,9 1,2 100,0 Cantones 22 41 13 5 0 81 2006 Porcentaje 27,2 50,6 16,0 6,2 0,0 100,0 Cantones 10 54 13 2 2 81 2010 Porcentaje 12,3 66,7 16,0 2,5 2,5 100,0

Unido Dividido con primera minora Dividido moderado Altamente dividido Fragmentado Total Fuente: Elaboracin propia con datos del TSE.

CUADRO 5.9

Distribucin de alcaldas y vicealcaldas por gnero segn provincia. Elecciones municipales de 2010
Provincia Hombre 19 12 7 7 11 10 5 71 87,7 Alcalda Mujer 1 3 1 3 0 1 1 10 12,3 Primera vicealcalda Hombre 1 3 1 3 0 1 1 10 12,3 Mujer 19 12 7 7 11 10 5 71 87,7 Segunda vicealcaldaa/ Hombre 15 11 8 9 9 9 4 65 82,3 Mujer 4 4 0 1 1 2 2 14 17,7

San Jos Alajuela Cartago Heredia Guanacaste Puntarenas Limn Totales Porcentaje

a/ Suman 79 cantones porque, de acuerdo con la declaratoria de elecciones de alcaldes y vicealcaldes del TSE, el PAC no inscribi candidaturas para la segunda vicealcalda en Aserr y Hojancha. Fuente: Blanco, 2011.

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ESTADO DE LA NACIN

FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA

CAPTULO 5

El problema es que entre ambos cargos hay una relacin de subordinacin que pone en desventaja, en este caso, a la mayora de mujeres que ocupan las primeras vicealcaldas. Segn el artculo 14 del Cdigo Municipal, las funciones de quien desempee ese puesto sern las que el alcalde titular le asigne. Evidentemente esta es una barrera para la participacin femenina, inducida por la reglamentacin de dicho Cdigo. En sntesis, la nueva conformacin de los gobiernos locales, producto de las elecciones de diciembre de 2010, estableci un claro predominio masculino en las alcaldas titulares, y una presencia mayoritaria de mujeres en las primeras vicealcaldas. Estas ltimas, sin embargo, enfrentan limitaciones polticas considerables, en tanto sus funciones para los prximos cuatro aos siguen estando bajo el control de los hombres en el plano formal. En este caso, la norma jurdica se tradujo en una relacin de dependencia para las vicealcaldesas.

GRAFICO 5.4

Partidos polticos cantonales registrados en el perodo

30 25 20 15 10 5 0 1949- 1959 1960-1969 1970-1979 1980-1989 1990-1999 2000-2009

>> PARA MS INFORMACIN SOBRE ELECCIONES MUNICIPALES DE 2010, vase Blanco, 2011, en www.estadonacion.or.cr

Gestin poltica responsable

El primer ao de la administracin Chinchilla Miranda se caracteriz por un desgaste del ocialismo que fue aprovechado por la oposicin en el Congreso. Por primera vez en la historia reciente del pas, se conform un Directorio Legislativo de oposicin -no suceda desde 1969-, el reejo del debilitamiento poltico que sufri el PLN en esta primera legislatura. En el plano legislativo las estadsticas indican que el Congreso es ms efectivo en cuanto a la cantidad de leyes aprobadas, que en el perodo bajo anlisis consistieron fundamentalmente en convenios y tratados internacionales. Pero cuando se trata de piezas de legislacin clave para el pas, el sistema se muestra incapaz de articular intereses y sacar adelante los proyectos requeridos. El proceso de aprobacin de las leyes sustantivas es tan largo, que diculta la gestin poltica del Ejecutivo cuando sta depende de decisiones parlamentarias. La reforma scal es un buen ejemplo de esta tendencia, que se hace ms evidente durante perodos de contraccin econmica como el 2010. A pesar de la urgencia y el reconocimiento general de la necesidad de un plan scal, los partidos polticos representados en la Asamblea Legislativa no han logrado la convergencia de sus intereses en torno a la reforma. El Ejecutivo, que dise y puso a discusin del Congreso el proyecto de ley, aparece como uno de los principales responsables de esta situacin, por no incluir en su propuesta los temas centrales para las diversas fracciones parlamentarias, pero adems por no fomentar una negociacin abierta en esta materia. Este caso reeja el entrabamiento legislativo para aprobar, y la incapacidad del Ejecutivo para negociar un asunto crucial para el pas. Adems hay un aspecto de fondo que subyace a esta realidad: la gestin poltica no logra ir ms all de la promesa democrtica, esa que consiste

Fuente: Elaboracin propia con datos del TSE.

Sigue creciendo la oferta partidaria cantonal

Las elecciones municipales de 2010 raticaron la tendencia creciente en la participacin de partidos cantonales, e incluso la consolidacin de algunos de ellos. De este modo, la actividad poltica municipal se muestra cada vez ms dinmica y variada, con una oferta electoral amplia, que brinda a los votantes opciones ms all de los partidos a escala nacional o provincial que tambin presentan sus candidaturas a nivel local. El crecimiento de los partidos cantonales es palpable: su participacin en las elecciones pas de 7 agrupaciones en 1998, a 22 en 2002 y 21 en 2006, hasta llegar a la cifra rcord de 25 en 2010. El anlisis de este fenmeno en un marco temporal ms amplio, y considerando la cantidad de partidos polticos registrados por ao, demuestra que la cantidad de agrupaciones cantonales creci en la ltima dcada y se concentra mayoritariamente en la provincia de San Jos (grco 5.4). En los comicios nacionales de 2010 la mayora de las agrupaciones can-

tonales logr elegir regidores en sus respectivos municipios. A raz de ello, aument la cantidad de regidores que ocupan ese cargo en representacin de un partido local: de 13 en 2002, a 20 en 2006 y 30 en 2010. Los resultados tambin conrman que algunos de estos partidos se han consolidado, al conseguir puestos en el gobierno municipal en ms de una eleccin. La Yunta Progresista Escazucea, por ejemplo, mantiene regidores desde 1998 y ha dirigido la alcalda en dos ocasiones. Curridabat Siglo XXI es el partido hegemnico en su cantn desde 1998, y desde el 2002 tiene a su cargo la alcalda; incluso, como se mencion anteriormente, en el 2010 se convirti en el nico caso de gobierno unido bajo el control de un partido cantonal, lo cual le brinda un margen de maniobra poltica mucho mayor para el desarrollo de su plan de trabajo. En Santa Ana, el Partido del Sol cuenta con dos regidores desde la eleccin de 1998. Y los partidos Accin Quepea y Garabito Ecolgico tambin han logrado nombrar regidores en los ltimos tres comicios municipales (cuadro 5.10). En suma, la participacin de partidos cantonales en las elecciones municipales tiende a consolidarse, y con las nuevas reglas electorales, que garantizan recursos del nanciamiento pblico para esos procesos, es de esperar que estas agrupaciones fortalezcan sus estructuras y liderazgos en las comunidades.

CAPTULO 5

FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA

ESTADO DE LA NACIN

239

en ampliar las obligaciones del Estado sin dotarlo de los medios adecuados para cumplir con ellas. La mayor parte de la legislacin que se promulga crea
CUADRO 5.10

nuevos derechos o ampla los ya existentes, pero no provee las fuentes de nanciamiento necesarias para su efectiva tutela. Esa forma de hacer poltica

est esculpiendo un Estado lleno de leyes con poca capacidad para actuar y para atender los problemas del pas.

Partidos polticos cantonales con regidores electos en 2002, 2006 y 2010

Partido poltico Accin Quepea Curridabat Siglo XXI Del Sol (Santa Ana) Garabito Ecolgico Yunta Progresista Escazucea Accin Cantonal Siquirres Independiente Autntico Labrador de Coronado Autnomo Oromontano El Puente y los Caminos de Mora Goicoechea en Accin Independiente Belemita Unin Palmarea Alajuelita Nueva Autntico Sarapiqueo Alianza Sancarlea Barva Unida Cvico de Tibs Fuenteovejuna Integracin Barbarea Liga Ramonense (coalicin) Movimiento Avance Santo Domingo Organizacin Social Activa (Osa) Popular de Alfaro Ruiz (coalicin) Renovemos Alajuela Tarraz Primero nico Abangareo Unin Ateniense Viva Buenos Aires Comunal Pro Curri Moravia Progresista Autntico Paraiseo Ao en que obtuvo regidores electos 2002, 2006 y 2010 2002, 2006 y 2010 2002, 2006 y 2010 2002, 2006 y 2010 2002, 2006 y 2010 2006 y 2010 2006 y 2010 2006 y 2010 2006 y 2010 2006 y 2010 2006 y 2010 2006 y 2010 2002 y 2006 2002 y 2006 2010 2010 2010 2010 2010 2010 2010 2010 2010 2010 2010 2010 2010 2006 2006 2002

Predominan los convenios y tratados internacionales en la legislacin aprobada

Un primer hallazgo de este Informe, centrado tan solo en la cantidad de legislacin aprobada, muestra que el nmero de leyes promulgadas durante la legislatura 2010-2011 fue considerablemente mayor que en las primeras legislaturas de las administraciones Arias Snchez (2006-2007) y Pacheco de la Espriella (2002-2003). El aumento de la legislacin aprobada en la primera legislatura de la administracin Chinchilla fue ms notorio en la categora de convenios y tratados internacionales, que representan un 35% del total y en su mayora corresponden a expedientes propuestos en la Administracin anterior, como se detalla ms adelante. Cabe anotar, adems, que buena parte de esos tratados trasciende aspectos meramente simblicos o diplomticos y es asimilable a la legislacin sustantiva ordinaria, por sus implicaciones legales y/o econmicas a nivel nacional 2. Otros aspectos relevantes son la disminucin de las autorizaciones locales a solo un 27,4% del total, y el incremento en el nmero de declaraciones y benemeritazgos (cuadro 5.11). Como se mencion la gran mayora de las leyes aprobadas en este primer ao corresponde a expedientes abiertos en administraciones anteriores: el 78% inici su trmite en la administracin

Fuente: Elaboracin propia con base en Blanco, 2011 y datos del TSE.

CUADRO 5.11

Leyes aprobadas en la primera legislatura, por administracin, segn tipo de leyes. 2002-2011
Tipo de leyes Pacheco 2002/2003 Leyes 30 14 1 27 2 74 Porcentaje 40,5 18,9 1,4 36,5 2,7 100,0 Arias 2006/2007 Leyes 46 10 0 17 2 75 Porcentaje 61,3 13,3 0,0 22,7 2,7 100,0 Chinchilla 2010/2011 Leyes 31 39 8 32 3 113 Porcentaje 27,4 34,5 7,1 28,3 2,7 100,0

Autorizaciones locales Convenios y tratados internacionales Declaraciones y benemeritazgos Legislacin sustantiva ordinaria Presupuestos Totales Fuente: Feoli, 2011.

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ESTADO DE LA NACIN

FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA

CAPTULO 5

Arias Snchez (2006-2010), un 6% en el gobierno Pacheco de la Espriella (2002-2006) y un 1% en la administracin Rodrguez Echeverra (19982002). Este dato es indicativo del largo proceso que siguen las leyes desde su ingreso al Congreso como proyectos, hasta su aprobacin nal en el Plenario, una situacin comn, que trasciende al actual Gobierno. Esta realidad plantea un tema ms de fondo, relacionado con la capacidad efectiva que tiene una administracin para cumplir sus metas; considerando el tiempo que se requiere para legislar, cules son las posibilidades reales para un gobierno, de aprobar leyes importantes en funcin de sus metas cuatrienales? La evidencia apunta a que esas posibilidades son muy reducidas, toda vez que la legislacin sustantiva ordinaria, es decir, la legislacin signicativa para el desarrollo del pas, toma poco ms de dos aos y medio en ser promulgada (cuadro 5.12).

Legislacin aprobada coincide poco con las necesidades identicadas por diferentes sectores
Mltiples ejercicios se han hecho en los Informes Estado de la Nacin (2010, 2009 y 2008), para determinar la relevancia de las leyes aprobadas y su contribucin al desarrollo del pas. En el Decimosexto Informe (2010), se hizo notar que casi la mitad de la legislacin promulgada en el perodo 2009-2010 reere a temas no sustantivos, como benemeritazgos, autorizaciones locales y declaraciones varias. La conclusin fue clara: gran parte de la agenda legislativa est dedicada a discutir asuntos de relevancia menor para el pas. Aunque este nfasis en lo local puede tener un efecto positivo para las comunidades, muestra una tendencia hacia la municipalizacin del Congreso. El panorama en esta primera legislatura no fue muy distinto. Si se consideran las 32 piezas de legislacin sustantiva ordinaria, ms 11 convenios y tratados internacionales que, por su naturaleza, trascienden aspectos meramente simblicos o diplomticos, y tienen implicaciones legales o econmicas,

se obtiene que solo un 38% de las leyes aprobadas en la legislatura 2010-2011 tiene un grado signicativo de importancia para el desarrollo del pas. No obstante, este dato general dice muy poco del alcance real de las leyes sustantivas promulgadas durante el ao. Para una mejor comprensin de este punto, se realiz un anlisis a fondo de esa legislacin, como parte del seguimiento de la oferta y la demanda legislativas que se hace en este captulo desde el Decimocuarto Informe (2008). Para ello, se toma la agenda de legislacin potencial, y se compara con las leyes nalmente aprobadas. La agenda de legislacin potencial corresponde a los asuntos y proyectos que se consideran prioritarios para el desarrollo humano del pas, de acuerdo con las opiniones editoriales de los principales medios escritos de circulacin nacional. Vale recalcar que el contenido de esta agenda coincide casi en su totalidad con los temas clave identicados por diferentes lderes y expertos, con los proyectos incluidos en el Pacto de Gobernabilidad suscrito entre el ocialismo y el ML en el 2010, y con las principales propuestas recibidas en la Ocina de Iniciativa Popular de la Asamblea Legislativa. Varios de esos temas fueron adems prioridad del Ejecutivo durante esta primera legislatura, lo cual comprueba que la agenda potencial denida para

este anlisis en efecto recoge cuestiones medulares para el desarrollo de Costa Rica y en esa medida, es vlido y til compararla con la legislacin aprobada (recuadro 5.2). De acuerdo con las lneas editoriales de los medios escritos utilizados para el anlisis, los cinco temas prioritarios de la agenda potencial, en orden de importancia segn la cantidad de menciones, son: la reforma a la Ley de Trnsito, la reforma scal, el aumento salarial de los diputados, el proyecto de Ley General de Electricidad y la reforma al artculo 78 de la Constitucin para asignar el 8% del PIB a la educacin. Estas iniciativas no solo son relevantes en trminos de la agenda potencial denida por los formadores de opinin a travs de la prensa, sino que adems son parte de las prioridades establecidas por el gobierno de la presidenta Chinchilla3. Durante la primera legislatura, entre el 1 de mayo de 2010 y el 30 de abril de 2011, solo uno de los cinco temas antes mencionados tuvo alguna denicin de parte del Congreso. Se trat del expediente que pretenda un alza del 72% en el salario de los diputados, una iniciativa que fue adoptada como prioritaria por la bancada del PLN y que, debido al contexto de crisis econmica y dcit scal, se volvi indefendible ante la opinin pblica y algunos partidos de oposicin. El resultado fue el retiro del proyecto de corriente legislativa, pero

CUADRO 5.12

Duracin promedio del proceso de aprobacin de leyesa/. Legislatura 2010-2011 (das promedio)
L y arobadas Autorizaciones locales Convenios y tratados internacionales Declaraciones y benemeritazgos Legislacin sustantiva ordinaria Presupuestos Total Total 800,6 914,1 618,6 962,4 62,7 851,2 Meses 26,7 30,5 20,6 32,1 2,1 28,4

a/ La duracin promedio es entendida como el tiempo transcurrido desde el ingreso del expediente al Congreso, hasta la fecha de su aprobacin como ley. Fuente: Feoli, 2011.

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RECUADRO 5.2

Validacin de la agenda legislativa potencial

Al igual que en ediciones anteriores, el anlisis del desempeo legislativo realizado para este Informe se bas en la comparacin de la oferta y la demanda legislativas (Feoli, 2011). La primera reere a la legislacin aprobada en el Congreso y la segunda a la legislacin demandada por los principales generadores de opinin pblica en el pas, a travs de las lneas editoriales de la prensa escrita. Esta demanda se ha denominado agenda potencial o agenda prioritaria de legislacin, y para su contraste y validacin este ao se incorporaron cuatro nuevas fuentes de informacin:
n n

Se analiz el Pacto de Gobernabilidad suscrito el 29 de abril de 2010 por los jefes de fraccin del Partido Liberacin Nacional y el Movimiento Libertario, y por el entonces Ministro de la Presidencia. Al comparar los proyectos especcos que ambas agrupaciones acordaron impulsar, con los temas de la agenda potencial derivada de los editoriales de la prensa, se observ una importante coincidencia entre las dos fuentes. De hecho, ms de la mitad de los proyectos estipulados en el Pacto tambin aparecen en la agenda potencial. Finalmente, se hizo una revisin de las 316 propuestas ingresadas en la Ocina de Iniciativa Popular de la Asamblea Legislativa durante la legislatura 20102011, para contrastar la demanda ciudadana con la agenda de legislacin potencial. Al agruparlos y compararlos, solamente dos de los diez temas principales no correspondieron con los asuntos sealados en los tres medios usados para este anlisis.

Se introdujo en el anlisis la pgina editorial del Diario Extra, con lo cual la agenda de legislacin potencial est conformada por los temas identicados como prioritarios en tres medios escritos de amplia circulacin nacional: La Nacin, La Repblica, y ahora tambin el Diario Extra. Se realiz una encuesta electrnica dirigida a 52 personas de trayectoria y liderazgo en los sectores acadmico, poltico, empresarial, laboral y de comunicaciones. Aunque la muestra no fue estadsticamente representativa y gener un 35% de respuestas, los datos obtenidos permitieron identicar los temas que, a juicio de estos lderes y especialistas, son prioritarios para el pas. Se conrm as asuntos como energa, seguridad ciudadana, reforma scal, medioambiente, salud, transporte y ley de trnsito, los cuales encabezan la agenda prioritaria de legislacin.

En resumen, las fuentes consultadas para este Informe ratican que la agenda de legislacin construida con base en los editoriales, tiene altos grados de coincidencia con las prioridades determinadas por formadores de opinin y lderes sectoriales, miembros del gobierno y de la lite poltica, as como por las y los ciudadanos que acuden a la Ocina de Iniciativa Popular de la Asamblea Legislativa. Fuente: Elaboracin propia con base en Feoli, 2011.

con un saldo negativo para la recin iniciada administracin Chinchilla: un desgaste poltico de la fraccin liberacionista y del Ejecutivo en sus relaciones con el Legislativo. Sobre los otros cuatro temas denidos como prioritarios en la agenda potencial no hubo respuestas claras durante esta primera legislatura. La reforma a la Ley de Trnsito fue objeto de discu-

siones por un ao ms, sin llegar a su aprobacin nal. El expediente original de esa normativa entr en la corriente legislativa en noviembre de 2006 y se convirti en ley en diciembre de 2008. No obstante, tras su implementacin se detectaron mltiples errores e inconsistencias, incluyendo multas que la Sala Constitucional calic como excesivas. Las enmiendas correspondientes han

transitado un largo proceso de debate, aprobacin, implementacin y revisin por casi cinco aos, y an no se logra acordar una pieza de legislacin adecuada a las necesidades del pas. Por el contrario, la Ley de Trnsito se ha constituido en ejemplo de la deciente gestin parlamentaria, que en este caso culmin con una ley defectuosa e imposible de aplicar. Esta experiencia, adems, ha hecho evidentes las serias dicultades que tiene el Legislativo, y que a menudo son agudizadas por el Ejecutivo, para sacar adelante un proyecto de ley. A esto se agrega que el proceso en cuestin ha estado marcado por fuertes antagonismos, entre aquellos que favorecen el endurecimiento de las sanciones y levantan la bandera de la cero tolerancia en el tema de la conduccin bajos los efectos del alcohol, y aquellos que consideran que las multas propuestas son desmedidas y afectaran los intereses econmicos de diversos sectores (recuadro 5.3). No muy distinta fue la suerte del proyecto de Ley General de Electricidad, en torno al cual en la legislatura 20102011 se presentaron cuatro expedientes (17666, 17802, 17811 y 17812); tres de ellos siguen en estudio y uno -el 17802fue archivado. Tambin contina pendiente la aprobacin del plan scal, cuya situacin se analiza ms adelante en este mismo captulo. Finalmente, en el perodo que aqu se analiza tampoco prosper la reforma al artculo 78 de la Constitucin, para otorgar el 8% del PIB a la educacin. No obstante, al inicio de la legislatura 2011-2012 la Asamblea Legislativa logr el consenso requerido y la aprob el 26 de mayo del 2011, como la Ley 8954. Con este breve recuento de los principales proyectos de la agenda potencial, que adems fueron prioritarios para el Poder Ejecutivo, se muestra que algunos de los temas ms importante para el desarrollo del pas no estn siendo atendidos por la Asamblea Legislativa. Esta tesis se conrma al comparar los temas de esa agenda con las leyes aprobadas en esta primera legislatura. En total, la agenda de legislacin potencial estuvo conformada por sesenta proyectos, de los cuales solamente

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CAPTULO 5

RECUADRO 5.3

Cronologa de la Ley de Trnsito: un largo proceso de discusin y reformas legislativas

Noviembre de 2006: Entra a la corriente legislativa el expediente 16496, Reforma parcial de la Ley de Trnsito por Vas Pblicas Terrestres, no 7331 del 13 de abril de 1993, y normas conexas. Diciembre de 2008: El proyecto es aprobado y la nueva Ley entra a regir, pero con errores que la hacen inaplicable: discrepancias en la numeracin de los artculos, problemas de redaccin y multas desproporcionadas con respecto a los salarios de los trabajadores, entre otros. Enero de 2009: El coordinador del Tribunal de Flagrancia plantea una consulta a la Sala Cuarta, por considerar que la Ley present roces con los artculos 39 y 41 de la Constitucin Poltica, los cuales consagran los principios de tipicidad, legalidad y reserva de ley. Junio de 2009: Un grupo de diecisiete diputados de diferentes partidos presenta una segunda reforma a la Ley de Trnsito, bajo el expediente 17425. Asimismo, la Procuradura General de la Repblica y una diputada independiente elaboran un proyecto de ley para enmendar los errores en la numeracin de los artculos, con el apoyo de la mayora de las fracciones. Se da como plazo hasta el 23 de septiembre del 2009 para aprobar esa reforma. Septiembre de 2009: Varios diputados presentan una mocin de prrroga con el n de que se conceda seis meses para arreglar el fondo y las multas planteadas en la nueva reforma a la Ley. El Congreso accede, y da tiempo hasta el 1 de marzo de 2010 para realizar esa labor. Febrero de 2010: Los legisladores plantean una rebaja del 70% en la multas aprobadas en 2008, y mantener la pena de crcel y las sanciones para choferes ebrios. La propuesta contempla dos temas. El primero es el establecimiento de un sistema de puntos en la licencia de conducir, los cuales disminuyen segn las infracciones que se cometan; al acumular cincuenta puntos, se pierde el permiso por dos aos. El segundo tema es la cantidad de licor permitida para manejar. Se presentan dos posiciones: una ms permisiva, que propone multas para conductores que transiten con 0,75 gramos de licor por litro de sangre o ms, y otra ms restrictiva, que exige multas y penas de crcel para las personas que manejen con 0,5 gramos de alcohol por litro de sangre. Marzo de 2010: No se llega a acuerdos con respecto a las enmiendas y rebajas en las multas. Queda establecida la prisin para los conductores con al menos 0,50 gramos de alcohol por litro de sangre. El proyecto contina en discusin. Abril de 2010: La reforma es aprobada en primer debate. Mayo de 2010: Dado que el proyecto pretende modicar la reforma parcial efectuada a la Ley 7331, se suspende su tramitacin por la consulta resuelta por la Sala Constitucional, que seala vicios de inconstitucionalidad por el fondo del proyecto. La rebaja en las multas sigue sin resolverse. Junio de 2010: El Plenario Legislativo crea la Comisin Especial de Trnsito, a la cual remite el expediente para un nuevo dictamen. Agosto de 2010: El MOPT presenta un nuevo borrador de Ley de Trnsito. Aunque se trata de un proyecto de ley completo, los diputados lo toman como un insumo de trabajo, para incluirle las modicaciones que consideren pertinentes. Enero de 2011: La jefa de fraccin del PLN plantea una tercera reforma. Se pone una reduccin de 28% en las multas mximas, que pasaran de 294.000 a 214.000 colones. Se aplicara por faltas como la velocidad temeraria, la conduccin bajo los efectos del alcohol y la conduccin sin licencia. El jerarca del MOPT maniesta su disconformidad con la versin que impulsa la bancada liberacionista. Marzo de 2011: A partir de esta fecha comienza un nuevo proceso: se archivan todos los anteriores proyectos de ley y se inicia el trmite en comisin del expediente 18032, que busca derogar la norma vigente y rebajar signicativamente las multas. La ms elevada quedara en 215.000 colones, y se aplicara a quienes conduzcan bajo los efectos del alcohol o a velocidad temeraria (ms de 120 kilmetros por hora). La nueva iniciativa no es aprobada por el MOPT. Mayo de 2011: La Sala Constitucional anula la multa por conducir sin cinturn de seguridad, por considerarla desproporcionada e irrazonable. Junio de 2011: La nueva propuesta clasica a los conductores segn su experiencia al volante y aplica multas diferenciadas. Son conductores profesionales quienes trabajan en el transporte de carga (camiones y furgones) o trasladan personas en servicios pblicos (taxis y buses). Se pretende sancionar con multa de 280.000 colones a choferes novatos (menos de tres aos de tener licencia) y choferes profesionales que manejen con un rango de entre 0,2 y 0,5 gramos de alcohol por litro de sangre. Los conductores no profesionales (aquellos que tienen ms de tres aos de experiencia) recibirn la misma sancin, pero cuando el rango de licor est entre 0,5 y 0,75 gramos de alcohol por litro de sangre. A la fecha de redaccin de este Informe se haban presentado diecisiete proyectos, de los cuales once haban sido archivados, cuatro asignados a alguna comisin, uno se encontraba vigente y el otro se convirti en ley. En este apartado solo se comentaron las iniciativas que tuvieron mayor repercusin ante la opinin pblica.

Fuente: Elaboracin propia con base en informes del Departamento de Servicios Parlamentarios, sobre los expedientes legislativos 18032, 17412 y 17425, y notas de prensa.

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14 fueron aprobados (cuadro 5.13). Los 46 restantes representan un 77% de iniciativas prioritarias que no fue posible implementar. Esto es lo que Binder (1999) conoce como el grado de entrabamiento4 en la produccin de leyes, y que en los diferentes Informes Estado de la Nacin se han identicado como la brecha entre oferta y demanda legislativas. Cuanto ms grande es la brecha entre una y otra agendas, mayor es el grado de entrabamiento en el Congreso. Cabe sealar que el entrabamiento no es simplemente lo contrario de la aprobacin de leyes. Un reducido nmero de leyes aprobadas puede indicar un alto nivel de entrabamiento, pero tambin puede resultar de una dbil iniciativa del Ejecutivo, o de problemas de coordinacin entre ste y el Legislativo. Ntese que en este anlisis el nfasis no est en la cuanticacin de leyes per se, sino en su comparacin con el conjunto de problemas por resolver, segn se expresa en la agenda de legislacin potencial. En suma, la abultada proporcin de la agenda potencial no implementada (77% en este primer ao) sugiere un sistema poltico entrabado, con una baja capacidad relativa para lograr los acuerdos y compromisos necesarios para modicar el status quo (Feoli, 2011). En trminos comparativos se observa que, en general, el entrabamiento en la Asamblea Legislativa ha sido la tnica durante los ltimos aos. De hecho, las ltimas tres legislaturas de la adminis-

tracin Arias Snchez (del 2007 al 2010) registraron brechas de entre el 74% y el 77%, muy similares a la actual.

>> PARA MS INFORMACIN SOBRE DESEMPEO DEL CONGRESO EN LA LEGISLATURA 2010-2011, vase Feoli, 2011, en www.estadonacion.or.cr

Reforma scal da cuenta de los problemas para tramitar reformas signicativas

El plan scal es uno de los proyectos de la agenda legislativa potencial que el Congreso no logr aprobar en la legislatura 2010-2011. Es una de esas iniciativas a las cuales subyace la falta de consenso sobre el estilo de desarrollo que debe tener el pas, y sobre quin debe asumir parte de los costos de ese desarrollo. Aunque existen posiciones opuestas con respecto a la creacin o modicacin de impuestos y los efectos sobre las clases ms desprotegidas, estas no son la principal causa por la cual la reforma no avanza. La razn primordial son los defectos de diseo y trmite del proyecto presentado por el Ejecutivo. As se desprende de una ronda de entrevistas realizada con los actores vinculados a la discusin del proyecto de Ley de Solidaridad Tributaria, no 17959, conocido como Plan Fiscal. Este mapeo poltico busc indagar

CUADRO 5.13

Comparacin de la legislacin aprobada y la legislacin potencial. 2010-2011

A robada No aprobada Total Agenda no implementada 76,7

Demandada No demandada Totala/ Implementacin fuera de agenda

14 29 43 67,4

46

60

a/ El total corresponde a 32 leyes sustantivas y 11 tratados y convenios reclasicados por reunir condiciones similares a leyes sustantivas (prstamos, materia aduanera, scal y libre comercio). Fuente: Feoli, 2011.

sobre la viabilidad de la reforma scal y los temas crticos incluidos en ella. El resultado de ese ejercicio permiti constatar que, pese a la divisin poltica y social que podra generar un paquete de nuevos impuestos o la modicacin de exenciones scales, lo que sucede con el trmite del Plan Fiscal es un buen indicio de que el entrabamiento legislativo mencionado en este captulo, podra deberse ms a la calidad de los liderazgos polticos y la forma de gestionar los asuntos de gobierno, y no a posiciones irreconciliables en las visiones de pas de los principales actores polticos. Costa Rica no aprueba una reforma scal profunda desde 1995. Despus de esa fecha, se logr llegar a otro acuerdo en 2002, cuando se aprob el Plan de Contingencia Fiscal. Fuera de eso, ha sido muy poco lo que se ha podido avanzar en este tema, pese a la necesidad que tiene el pas de generar fuentes de ingresos frescas. Al nal de la legislatura 2010-2011 el resultado fue el mismo: no se logr la aprobacin de la reforma scal, esta vez con el agravante de que el Gobierno est urgido de generar nuevas fuentes de ingresos, para hacerle frente a un contexto econmico con pronsticos reservados por el recrudecimiento de la crisis nanciera internacional. Este escenario muestra la incapacidad del sistema poltico para procesar reformas de peso e impacto en el desarrollo humano del pas. De acuerdo con los hallazgos del mapeo poltico, la mayora de los actores vinculados con el proceso considera que el Ejecutivo no realiz un adecuado trmite del Plan Fiscal. Se le critica que en su estrategia no hubo espacios para el dilogo y la negociacin, lo cual dej como resultado un proyecto de ley con poco apoyo dentro y fuera de la Asamblea Legislativa. Este ha sido el problema histrico del pas cuando se trata de reformas scales. Segn los actores entrevistados, las deciencias en el proceso de dilogo y en el diseo de las reformas son las principales razones de que Costa Rica no tenga una estructura scal adecuada (grco 5.5).

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CAPTULO 5

GRAFICO 5.5

Razones que explican el fracaso de la aprobacin de reformas scales en la Asamblea Legislativa

Diferencias en el proceso de dilogo y el diseo de las reformas Intereses polticos y econmicos irreconciliables en el Congreso Dbil conciencia tributaria Requisito de mejorar la gestin fiscal (ingresos y gastos) Impacto en la equidad (perdedores y ganadores) Otros 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%

Fuente: Gmez y Meneses, 2011.

CUADRO 5.14

Posicin poltica de los actores sobre el Plan Fiscal

Actor Posicin sobre la reforma Se oponen rotundamente Dispuestos a negociar Apoyan la propuesta Sin posicin Total Diputados 2 4 2 0 8 Ejecutivo 0 0 1 0 1 Cmaras 0 2 0 2 4 Sindicato 0 1 0 0 1 Experto 0 1 0 0 1 Total 2 8 3 2 15

Fuente: Gmez y Meneses, 2011.

Aunque existen visiones polticas y econmicas muy diferentes, lo cierto es que la mayora de los actores -ocho de los quince entrevistados, que incluyen diputados de oposicin y representantes de sindicatos y cmaras- estaran dispuestos a negociar o cambiar su posicin si se dan algunas modicaciones en los aspectos ms controversiales del proyecto. De hecho, al ponderar las respuestas en los temas ms importantes de la reforma, solo los dos diputados del Movimiento Libertario expresaron su rotunda oposicin a la iniciativa, lo cual evidencia la factibilidad de la propuesta si se emplea una estrategia de negociacin y discusin adecuada (cuadro 5.14).

Ms dilogo, y mejoras en el gasto y la recaudacin ampliaran las posibilidades de aprobacin del Plan Fiscal
Al analizar las posiciones de cada actor con respecto a los temas especcos de la reforma, se constata que, en general, el aspecto que genera mayores discrepancias es el efecto de los cambios propuestos sobre la equidad. Para analizar este punto, en el captulo 3 de este Informe se presentan los resultados de una serie de simulaciones efectuadas con base en varias modicaciones en materia de exenciones tributarias; all se muestra que, en algunos casos, habra impactos negativos en los deciles de menor ingreso y, por ende, un aumento de la pobreza. No obstante,

la mayora de los actores que se oponen a la reforma estaran dispuestos a cambiar su posicin, si se mejoran los canales de dilogo y se realizan ajustes para moderar el efecto de la reforma sobre los sectores ms desprotegidos. El otro tema relevante que se desprende del mapeo poltico es la necesidad de que el Gobierno realice mayores esfuerzos para mejorar la situacin scal del pas. Al preguntar por los dos principales aspectos tributarios no incluidos en la reforma, el 62% de las menciones indica que faltan mecanismos para fortalecer el control y la eciencia del gasto pblico, as como los procesos de recaudacin scal. Ambos temas, contemplados en la propuesta inicial, son tareas centrales del Ejecutivo. El argumento de quienes se oponen es claro: no se deben aumentar los impuestos si el Gobierno no reduce el gasto e incrementa la recaudacin, y la propuesta inicial no reeja ese compromiso. Sin embargo, queda pendiente la discusin sobre la coherencia entre el gasto requerido para satisfacer las aspiraciones de la sociedad costarricense y la carga tributaria actual, independientemente de la capacidad de mejorar la gestin y controlar la evasin de impuestos (en el captulo 3 tambin se aborda este tema). Finalmente, el Ejecutivo, en coordinacin con la fraccin legislativa del ocialismo, est llamado a fungir como enlace entre sectores muy diversos para lograr la aprobacin del Plan Fiscal. Desconocer la distribucin de fuerzas e intereses hace inviable la reforma. Para sacar adelante este proyecto es necesario articular las principales demandas sobre los temas ms conictivos explicados en el captulo 3. De lo contrario, algunos actores podran ejercer su poder de inuencia para vetar la propuesta, en particular los sectores empresariales y las cmaras anes (grco 5.6). En suma, la revisin de criterios sobre el Plan Fiscal discutido durante la legislatura 2010-2011 muestra, en primer lugar, que para la mayora de los actores involucrados no existen intereses irreconciliables. Aunque hay posiciones antagnicas, con negociacin

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y dilogo esas diferencias pueden ser superadas. En segundo lugar, se considera que el Ejecutivo no ha realizado una adecuada gestin poltica del proyecto para garantizar su aprobacin. Y por ltimo, de cara a la segunda legislatura (2011-2012) el sondeo efectuado revela que todava hay espacio para articular esfuerzos y llegar a acuerdos en torno a la reforma scal.

Contina la ampliacin de obligaciones del Estado, sin que aumente la capacidad para su cumplimiento
Para este captulo se analiz el contenido de la normativa aprobada en las legislaturas 2009 y 2010, tratando de reconrmar una conclusin que se ha formulado en varias ediciones de este Informe: en aos recientes, Costa Rica ha vivido una signicativa ampliacin en el reconocimiento de derechos ciudadanos, pero sin que haya aumentado la capacidad del Estado para cumplir con los mandatos derivados de ello. Se indag si las leyes promulgadas reconocen un derecho o establecen obligaciones del Estado para observar o proteger un derecho y, por otro lado, si asignan responsabilidades institucionales y recursos materiales para hacer efectivas esas tareas. El estudio de las
GRAFICO 5.6

158 normas aprobadas en ambos aos (cuadro 5.15) muestra una tendencia de carcter garantista en la accin legislativa: el 76% de las leyes concede o ampla derechos, y el 77,9% genera obligaciones. Solamente seis no cumplen uno de estos criterios. Otra caracterstica de esta tendencia es que las leyes prevn una escasa -o incluso nula- dotacin de recursos para costear la tutela, proteccin y promocin de los derechos reconocidos o de las obligaciones impuestas. Las normas que amplan derechos ya reconocidos y no asignan recursos correspondieron al 51% en 2009 y al 82,4% en 2010; en el caso de las que conceden nuevos derechos los porcentajes fueron del 66,7% y el 63,6% respectivamente. En cuanto a las leyes que generan obligaciones, en 2009 casi la mitad del todo no provey los medios para su cumplimiento, y en 2010 esa proporcin alcanz el 77,8%. Un ejercicio similar se haba realizado en el Noveno Informe Estado de la Nacin (2003). Aunque los datos no son comparables, las tendencias halladas eran similares: la proporcin de leyes que ampliaban o concedan derechos
CUADRO 5.15

e imponan obligaciones, pero a la vez no creaban recursos nuevos, era igual o superior al 50%, con excepcin de un caso5 (Programa Estado de la Nacin, 2003).

Convivencia ciudadana
La aspiracin de una ciudadana con libertad de organizacin y expresin, capaz de participar activamente en la conformacin de una opinin pblica plural, se cumpli de manera satisfactoria durante el ao de estudio. El seguimiento de las acciones colectivas muestra que en Costa Rica existen condiciones polticas y sociales para la libre expresin y la defensa de los derechos de la ciudadana mediante diversas formas de peticin y presin social. Los trabajadores del sector pblico y los sindicatos, con un activismo predominante en el pas, pueden dar fe de ello. En este Informe se ampla la serie de tiempo para el estudio de la protesta social. Del anlisis de esos datos se desprende que, si bien hay una demostrada relacin estadstica entre las acciones colectivas y los ciclos econmicos, es

Leyes aprobadas en la Asamblea Legislativa, por asignacin de los recursos, segn tipo de ley. 2009 y 2010a/
y

Actores que podran ejercer un poder de veto sobre la reforma scal (porcentaje de menciones)

Agna recursos nuevos

Reasigna recursos existentes 17 8 1 2 13 10 0 1

No asigna recursos

Ampla derechosb/ Concede derechosc/

Cmaras y empresarios Diputados Sindicatos Ninguno Otros 0% 10% 20% 30% 40% 50% Fuente: Gmez y Meneses, 2011.

Genera obligacionesd/ Legislacin neutrale/

2009 2010 2009 2010 2009 2010 2009 2010

11 2 2 2 17 7 0 0

25 42 6 7 25 56 3 2

a/ La legislacin aprobada abarca el ao legislativo (entre el 1 de mayo y el 30 de abril). b/ En el texto de la ley se consigna explcitamente que se reformulan, desarrollan o facilitan derechos reconocidos en leyes anteriores. c/ En el texto de la ley se consigna explcitamente que se crea un derecho a favor de las personas, que no exista antes. d/ No concede nuevos derechos, pero crea nuevas obligaciones del Estado con respecto a la poblacin. e/ No crea derechos ni obligaciones. Fuente: Elaboracin propia con base en los registros del Departamento de Servicios Parlamentarios de la Asamblea Legislativa.

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un vnculo poco sincronizado. Es decir, aunque los ciclos econmicos tienen relacin con el activismo social registrado, con la informacin disponible an no es posible conrmar o desechar del todo esa asociacin. El principal reto para este captulo ser retomar el tema desde los fundamentos de la protesta misma. Un anlisis cualitativo a fondo de las razones que mueven a los actores, el tipo de acciones que se realizan y la respuesta institucional, podra ser til para entender, junto al acervo cuantitativo hasta la fecha producido, los factores condicionantes de la protesta social en Costa Rica.

tiene un comportamiento estacional, marcado por dos factores: el calendario escolar y las estaciones del ao. En el perodo de vacaciones se observan menos movilizaciones, y en marzo, cuando est iniciando el ciclo lectivo, se presenta la mayor cantidad de acciones colectivas en promedio. Lo mismo sucede durante los meses en que se acentan las estaciones del ao: la protesta social aumenta en la primera parte del ao, durante la estacin seca, y decrece a partir de septiembre, coincidiendo con la entrada del invierno.

Sin respuestas sobre los factores condicionantes de la protesta social

Como se seal anteriormente, para esta edicin se ampli la serie de tiempo de la base de datos de acciones colectivas, recopilando informacin para cuatro aos ms. As, el anlisis que aqu se presenta considera datos de catorce aos: de 1997 a 2010. Este acervo de informacin permite realizar procesamientos estadsticos ms sosticados, para buscar respuestas sobre los factores condicionantes de la protesta social en el pas. En el Decimosexto Informe se hizo una primera aproximacin a este tema, al comparar la movilizacin social organizada con el comportamiento de los ciclos polticos y econmicos.
GRAFICO 5.7

La protesta social se mantuvo estable en el 2010

En el ao bajo anlisis no se registraron variaciones signicativas en materia de movilizacin social. Hubo una leve reduccin de las acciones realizadas en comparacin con el 2009: pasaron de 394 en ese ao, a 340 en el 2010. Esta cifra se mantiene muy cerca de las 344 acciones colectivas promedio del perodo 2005-2010. No hay, por tanto, mayores cambios. De hecho, el pas est en una poca estable y calma en lo que concierne a la movilizacin ciudadana, a diferencia de lo que sucedi entre 2000 y 2005, cuando hubo considerables picos de protesta motivados por el Combo del ICE en el 2000, y por el monopolio de la revisin tcnica vehicular (Riteve) en 2004. La cantidad de protestas a lo largo del 2010 no fue constante; hubo meses ms activos que otros, situacin consistente con lo observado en aos anteriores. El promedio general de acciones colectivas en el perodo 1997-2010 fue de 31 por mes. Al analizar el comportamiento de las protestas en cada uno de los meses del ao, se nota que el primer bimestre es particularmente calmo; entre marzo y agosto se registra un incremento de la movilizacin social, que empieza a decaer hacia nales del ao y muestra una drstica reduccin en diciembre. Esta dinmica se present tanto en el 2010 como en el perodo 1997-2009 (grco 5.7). Ntese que el ciclo de protesta social

El anlisis sobre la protesta social de los ltimos catorce aos no permite identicar an los factores que la determinan: los estudios cuantitativos no explican a fondo las causas que movilizan a la ciudadana. Varias podran ser las razones de ello. Una primera hiptesis lleva a tomar en cuenta las limitaciones de los medios de prensa escrita como fuente de informacin para el registro; las notas periodsticas no permiten dar seguimiento a una accin colectiva que podra ser de especial inters, por ejemplo, o bien pueden darse subregistros que impidan obtener un panorama ms preciso sobre este fenmeno. Una segunda hiptesis plantea que las causas son difciles de obtener porque la protesta social es una accin de la ciudadana que responde a mltiples factores y circunstancias, susceptibles de modicacin en perodos muy cortos. Las experiencias del Combo del ICE y Riteve, las movilizaciones posteriores a las elecciones de 2006 por lo ajustado de los resultados, e incluso las manifestaciones contra el TLC con Estados Unidos, son ejemplos de lo complejas y diversas que son las motivaciones de la protesta social. Una tercera hiptesis tiene que ver con el enfoque adoptado: hasta el momento el captulo se ha centrado en describir la movilizacin social y en realizar anlisis estadsticos de las principales

Acciones colectivas registradas por mes. 1997-2010 (promedio mensual)

60 50 40 30 20 10 0 Enero Julio Octubre Mayo Junio Septiembre Noviembre Diciembre Febrero Abril Agosto Marzo

1997-2009 Fuente: Elaboracin propia con base en Ramrez, 2011.

2010

1997-2010

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tendencias observadas a partir de la base de datos. Si bien este enfoque ha generado importantes hallazgos, como la relacin estadstica entre protesta y ciclos econmicos, tambin se requieren investigaciones de tipo cualitativo. En este tema, la informacin disponible ya permite desarrollar estudios de caso que podran ser contrastados con los resultados de tipo cuantitativo que se tienen actualmente. Al observar la serie de tiempo completa, 1997-2010, la imagen interanual que se tiene sobre la movilizacin social del pas es muy variable. Su comportamiento parece responder a dinmicas muy especcas que se presentan en el contexto sociopoltico de cada ao, por lo que no es posible an sealar tendencias claras sobre los cambios en los tipos de demanda, o sobre temas particulares. Quizs las dos excepciones que se pueden citar son las demandas relacionadas con privatizaciones y con la defensa de la produccin agropecuaria, que s presentan una tendencia decreciente. El Informe pone a disposicin del pblico, en su sitio en Internet, la base de datos de acciones colectivas, para que la comunidad acadmica y personas interesadas puedan plantear sus propias hiptesis y realizar sus anlisis.

Esta es una manera de fomentar la discusin y el estudio de temas de inters poltico para el pas, y a la vez crear conocimiento conjunto.

Dbil relacin entre los ciclos econmicos y la protesta social

En el Decimosexto Informe Estado de la Nacin se realiz un anlisis para determinar si las acciones colectivas estn asociadas a los ciclos polticos y econmicos. Con base en registros para diez aos, se concluy que la protesta social tiene poca relacin con los ciclos polticos. Mejor capacidad explicativa fue encontrada en los ciclos econmicos, medidos por el ndice mensual de actividad econmica (IMAE), aunque siempre con poca sincrona entre ambos fenmenos. En esa oportunidad se hizo patente la necesidad de trabajar con una serie de tiempo ms larga, para obtener una visin de mayor alcance con respecto a estos temas. En esta ocasin, con catorce aos de registros de las acciones colectivas, se volvi a realizar el estudio de los ciclos econmicos. Los hallazgos ms bien demuestran que, conforme se obtienen ms datos, la sincronizacin entre la protesta social y los ciclos econmicos pierde fuerza. Con base en ello no se puede concluir que el comportamiento

de la economa inuye de manera importante sobre la movilizacin ciudadana (Ramrez, 2011). Aunque existe una relacin estadsticamente signicativa entre el IMAE y las acciones colectivas, su capacidad explicativa sigue siendo baja (R2 del logaritmo natural = 0,124), incluso para los estndares de las Ciencias Sociales, donde ya de por s es difcil encontrar coecientes de determinacin medio-altos (grco 5.8). Sin embargo, este anlisis podra mejorar si el pas contara con indicadores econmicos ms depurados y con periodicidad ms corta. El ingreso nacional disponible, por ejemplo, sera un dato muy til para estos efectos, si se calculara en forma mensual.

Sindicatos, los ms activos; trabajo y legislacin, los temas ms frecuentes

En los ltimos catorce aos, los principales protagonistas de la movilizacin social han sido los trabajadores; ellos representan el 41% de las protestas registradas. Les siguen, muy por debajo, los vecinos de comunidades, con un 10% del total de acciones colectivas. En trminos de organizaciones sociales, se observa una marcada participacin de los sindicatos, que son responsables de casi una tercera parte de todas las protestas (30%), seguidos de lejos por las cmaras patronales, con solo un 6%. No es coincidencia, segn estos datos, que la mayor parte de las acciones colectivas sea realizada por los trabajadores y, particularmente, por funcionarios pblicos. La organizacin histrica y la alta participacin de los sindicatos en la protesta social explican ese fenmeno. Los temas que motivan las manifestaciones tambin guardan relacin con los actores mencionados. Segn el tipo de demanda planteada en las ms de 5.000 acciones colectivas registradas entre 1997 y 2010, los asuntos laborales son los que ms movilizan a la ciudadana costarricense (30% de las protestas). La legislacin aprobada o en trmite en el Congreso es el segundo tema ms importante, y representa el 24% de las acciones registradas en el perodo. Este indicador conrma el descontento

GRAFICO 5.8

Relacin entre el ciclo econmico y las acciones colectivas. 1997-2010

Logaritmo natural de las acciones colectivas 0,06 Logaritmo natural del IMAEa/ 0,04 0,02 0,00 -0,02 -0,04 -0,06

0,00003 0,00002 0,00001 0,00000 -0,00001 -0,00002 -0,00003

IMAEa/
a/ ndice mensual de actividad econmica. Fuente: Meneses, 2011.

Acciones colectivas

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ESTADO DE LA NACIN

FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA

CAPTULO 5

ciudadano con el quehacer legislativo, que no solo se observa en las encuestas de opinin, sino tambin en la cantidad de protestas que genera.

Inseguridad ciudadana no moviliza a la poblacin

Hay un aspecto que vale la pena destacar: pese a que en el discurso poltico, e incluso en la percepcin de la sociedad en su conjunto, el tema de la inseguridad ciudadana es el que ms preocupa en Costa Rica, no resulta ser un factor que movilice de manera signicativa a la poblacin. Solo 44 acciones colectivas, de ms de 5.000 realizadas, se organizaron por este motivo; esto es, ni un 1% del total. Segn datos de la encuesta de Lapop (Alfaro-Redondo et al., 2010), uno de cada tres costarricenses siente altos niveles de inseguridad en su barrio. Adems, al momento de redactarse este captulo una encuesta de la empresa Unimer para el peridico La Nacin, de julio de 2011, conrma que no hay problema que ms inquiete a la poblacin que el de la inseguridad. De hecho preocupa al 49% de las y los ciudadanos (Villalobos, 2011). En otras palabras, la gente sale a las calles para pronunciarse sobre asuntos laborales o porque no le gustan las leyes del pas, pero no protesta porque vive en un pas inseguro. A pesar de que la inseguridad es el tema que le quita el sueo a los costarricenses, esto no se ve reejado en movilizaciones de la poblacin para demandar mejores condiciones de vida y seguridad.

legislacin y procedimientos internos, mayor inversin en recursos humanos y fsicos, y un signicativo esfuerzo por incluir la tecnologa en su quehacer. Pero tambin hay retrocesos palpables, sobre todo en algunos de los indicadores de evaluacin del desempeo disponibles. El anlisis general indica que el proceso de modernizacin del sistema de administracin de justicia presenta sntomas de agotamiento. Hay desafos de tipo funcional, e incluso estructural, que deben ser examinados con mayor detalle. Este ao se dio seguimiento a los principales indicadores de desempeo judicial, y se observ una situacin similar a la de 2009: mayor inversin y reas de avance, sobre todo en lo que concierne a los tribunales de agrancia, que utilizan mecanismos y procedimientos ms expeditos para impartir justicia. Se destaca adems la mejora en el cumplimiento de las sentencias de la Sala Constitucional, con respecto a los meses nales de 2009. No obstante, tambin se registra un aumento en la congestin de casos y una reduccin en la productividad de los operadores judiciales. En un sentido ms amplio, el crimen organizado, el lavado de dinero y el narcotrco ponen a discusin la estructura bajo la cual funciona el Ministerio Pblico y sus capacidades reales para hacer frente a esas amenazas. En este contexto, son imperativas una mayor capacitacin y especializacin de las reas judiciales relacionadas con esos temas, y una revisin de la forma en que trabajan algunas instancias clave para la consecucin del principio de justicia pronta y cumplida.

>> PARA MS INFORMACIN SOBRE ACCIONES COLECTIVAS, vase Ramrez, 2011, en www.estadonacion.or.cr

Deterioro de los principales indicadores del desempeo judicial

Al examinar el desempeo judicial, se observa que en los ltimos aos el sistema de administracin de justicia ha experimentado una prdida de dinamismo, que en algunos aspectos se hizo ms notoria durante el 2010 (cuadro 5.16). El anlisis del desempeo judicial no es una tarea fcil por al menos dos razones. Primero, aunque existe una buena cantidad de datos y estadsticas, la

Administracin de la justicia
El Poder Judicial ha puesto gran empeo en modernizar y mejorar sus servicios, con el n de brindar una justicia pronta y cumplida. Como se ha reportado en anteriores Informes (2010 y 2009), el sistema muestra avances en reas como mayor transparencia, nueva

mayora se reere al ujo de casos y sus caractersticas, sin aportar informacin sobre los procedimientos seguidos en la resolucin de los expedientes. Segundo, debido a mltiples causas, algunas estadsticas y series de tiempo presentan sobreestimaciones o subregistros. El proceso de acreditacin de despachos judiciales ha generado ejemplos de ello, al encontrar que el sistema de informacin y las estadsticas judiciales contabilizan expedientes que en realidad ya no son parte del ujo circulante, como ha sucedido en las materias civil y de pensiones alimentarias (Solana, 2011). Pese a las limitaciones que esto pudiera traer, en este captulo se realiza un anlisis de los indicadores de desempeo disponibles, algunos ms descriptivos que otros, con el propsito de medir no solo el ujo de casos circulantes, sino adems el grado de respuesta del sistema para satisfacer el principio de una justicia pronta y cumplida. Con base en ello se ilustran cinco situaciones que demuestran la prdida de dinamismo antes mencionada. Un primer tema es la relacin de casos entrados netos por juez, que no registr mejoras en los ltimos tres aos. Debido al incremento de los asuntos que ingresan al sistema, el Poder Judicial ha contratado cada vez ms jueces, tendencia evidente desde el 2004. Aunque esa medida ha permitido reducir el promedio de casos netos por juez, de 753 en 2004 a 677 en el 2010, en los ltimos tres aos esa relacin se deterior y luego se estanc (cuadro 5.16). Por su parte, el indicador de casos activos o pendientes -tambin llamado mora judicial o congestin- se deterior en el ltimo trienio6. Entre el 2004 y 2006 hubo una reduccin de este rubro, debido al incremento en la cantidad de casos terminados en el perodo previo de 2001-2004. No obstante, a partir de 2006 se observa un progresivo aumento en la cantidad de casos pendientes, que alcanz su punto ms alto en 2010, con 682.000 asuntos (grco 5.9). Ello demuestra que en los ltimos aos el Poder Judicial no ha podido resolver al mismo ritmo en que ingresan los casos, lo que deja un saldo de circulante cada vez mayor.

CAPTULO 5

FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA

ESTADO DE LA NACIN

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CUADRO 5.16

Indicadores del desempeo del Poder Judicial. 2004-2010

cador

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Uso del sistema judicial Litigiosidad por 1.000 habitantes a/ Total de abogados por 100.000 habitantes Entrada neta anual por juez de Primera instancia Desempeo Judicial Productividad por Juez b/ Casos activos por juez Tasa de congestin (materias gestionadas de ocio) Recurso humano disponible Personal del Poder Judicial por 100.000 habitantes Nmero de habitantes por juez Presupuesto Gasto real en justicia por habitante (en US$) c/ Costo medio por caso terminado (en US$) d/ Procesos abreviados Porcentaje de asuntos penales resueltos por conciliacin Porcentaje de asuntos laborales resueltos por conciliacin

116 365 753 754 706 31,8 177 5.549

113 372 683 669 628 30,4 179 5.237

113 378 708 674 636 27,2 180 5.367 43,9 381,9

120 385 740 682 676 25,6 183 5.207 50,6 424,4 3,3 6,0

129 403 649 574 589 28,3 214 4.317 64,9 529,2 2,3 4,6

145 404 677 589 630 28,9 220 4.063 73,1 556,0 1,4 5,5

143 419 677 599 709 30,0 227 4.111 91,4 706,5 1,5 8,8

2,7 4,8

3,1 5,2

3,5 5,1

a/ Corresponde al nmero de demandas o denuncias interpuestas por cada 1.000 habitantes. b/ La productividad por juez se calcul dividiendo los casos netos terminados en primera instancia, entre la cantidad de jueces de primera instancia. c/ Corresponde al gasto en justicia, deatado con el ndice de precios al consumidor, cuya base es julio de 2006. Esta cifra se divide entre la poblacin total. La serie en colones constantes se convierte a dlares de julio de 2011. d/ El costo en trminos reales se deata con el ndice de precios al consumidor, cuya base es julio de 2006. La serie en colones constantes se convierte a dlares de julio de 2011. Fuente: Solana, 2011.

En tercer lugar destaca el hecho de que, a partir del 2008, el problema de congestin desborda las capacidades del Poder Judicial y hace ms difcil acercarse al principio de justicia pronta. Para atender todos los casos pendientes en 2008 se habran requerido veintitrs nuevas plazas de jueces, asumiendo el mismo ritmo de productividad de ese ao. Y la demanda sigui creciendo hasta el 2010, cuando se habran requerido alrededor de 176 jueces ms para cubrir la totalidad de los asuntos activos en ese ao (para mayor detalle de la metodologa utilizada, consltese el Anexo Metodolgico). Otra manera de retratar este desbordamiento es la siguiente. Hasta el 2007, con el recurso humano a su disposicin el sistema judicial poda resolver los casos pendientes en menos de doce meses para cada ao. Pero a partir del 2008 los plazos comenzaron a superar el ao promedio, hasta llegar al 2010, cuando el tiempo requerido para

GRAFICO 5.9

Congestin de casos en el Poder Judicial y brechas entre casos entrados y terminados por ao
700.000 650.000 600.000 550.000 500.000 450.000 400.000

Z
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Entrada neta a/ Casos terminados netos
c/

Casos activos (congestin) b/

a/ La entrada neta se calcula restando a entrada total, las incompetencias, las infracciones sin oposicin y las diligencias de Trnsito. b/ Son los casos que se encuentran en trmite, ms los que estn en la etapa de ejecucin. c/ Casos salidos o terminados, menos incompetencias. Fuente: Elaboracin propia con base en Solana, 2011.

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FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA

CAPTULO 5

resolver la totalidad de casos pendientes de ese ao ascendi a catorce meses. La proyeccin de estos datos hasta el 2015, considerando las tasas de crecimiento anual de cuatro indicadores -la entrada neta de casos, los casos terminados netos, los casos activos por ao y la cantidad de jueces en primera instancia- muestra que, de seguir el mismo comportamiento observado durante la ltima dcada, el Poder Judicial necesitar una fuerte inversin en recurso humano y fsico, entre otras cosas, para hacerle frente a la creciente y sostenida presin sobre el sistema (cuadro 5.17). Un cuarto aspecto reere al tema presupuestario. Si bien el presupuesto del Poder Judicial creci sostenidamente en la ltima dcada -aunque a un ritmo menor en el 2010- la expansin del gasto en este mbito resulta insuciente. El Presidente de la Corte Suprema de Justicia ha sealado la necesidad de buscar fuentes de nanciamiento y cooperacin externa para continuar con el proceso de modernizacin del sistema judicial (Mora, 2011). La creacin de nuevas leyes, con ms obligaciones para la administracin judicial, demanda ms recursos. Ejemplos de ello han sido la Apertura de la Casacin Penal (Ley 8503), el Cdigo Procesal Contencioso Administrativo (Ley 8508), la Ley de penalizacin de la violencia contra las mujeres (Ley 8589), la Ley de Cobro Judicial (Ley 8624), la Ley de proteccin de vctimas y testigos (Ley 8720) y la Ley contra la delincuencia organizada (Ley 8754), entre otras. En este tema, como se ha venido indi-

cando a lo largo de este captulo, uno de los principales desafos del pas es evitar la creacin de nuevos mandatos para el Estado, va legislacin, sin los recursos sucientes para cumplirlos. Cabe destacar, adems, que durante la ltima dcada el presupuesto judicial se ha comportado de manera muy similar al gasto pblico, que comprende el gasto en salud, educacin, asistencia social, vivienda y servicios recreativos, culturales y religiosos (grco 5.10). Finalmente, a pesar de los esfuerzos para impulsar procesos abreviados y mtodos como la resolucin alternativa de conictos y la conciliacin, el uso de estos instrumentos sigue representando

una baja proporcin del total de casos terminados. Por ejemplo, en el 2010 los asuntos penales resueltos por conciliacin fueron un 1,5%, y los asuntos laborales que usaron este mecanismo fueron un 8,8%. En los tribunales de agrancia el alcance es mayor: durante el ao en estudio un 14% de los expedientes fallados en materia penal se resolvi por esa va (recuadro 5.4).

>> PARA MS INFORMACIN SOBRE INDICADORES DEL DESEMPEO JUDICIAL, vase Solana, 2011, www.estadonacion.or.cr

GRAFICO 5.10

Presupuesto judicial real per cpita y gasto pblico real per cpita (colones reales de julio 2006)

40.000 35.000 30.000 Presupuesto judicial 25.000 20.000 15.000

700.000 600.000 500.000 400.000 300.000 200.000 Gasto pblico 2015 1.360 1.703 -343 15,0

Z
Presupuesto judicial per cpita Gasto pblico per cpita

Fuente: Elaboracin propia con base en Solana, 2011 y datos del Ministerio de Hacienda.

CUADRO 5.17

Capacidades del Poder Judicial en el perodo 2004-2010 y proyeccin 2011-2015

O rvado 2004 647 606 41 11,2 2005 703 660 43 11,3 2006 690 651 39 11,3 2007 710 704 6 11,9 2008 883 906 -23 12,3 2009 962 1.030 -68 12,8 2010 962 1.138 -176 14,2 2011 1.031 1.234 -203 14,4 2012 1.105 1.337 -232 14,5 Proyeccin 2013 1.184 1.449 -265 14,7 2014 1.269 1.571 -302 14,9

Jueces en primera instancia Jueces necesarios para terminar casos activos Saldo Meses necesarios para terminar casos activos Fuente: Elaboracin propia con base en Segura, 2011a.

CAPTULO 5

FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA

ESTADO DE LA NACIN

251

RECUADRO 5.4

Ventajas y desventajas de los tribunales de agrancia

Ventajas
n

Sistema de seguimiento muestra mejora en los grados de cumplimiento de las sentencias de la Sala Cuarta
En el Decimosexto Informe (2010) se hizo un primer estudio que aprovech los insumos generados por el sistema de seguimiento de las sentencias de la Sala Constitucional. El principal hallazgo obtenido fue que, en promedio, el cumplimiento de los fallos emitidos por ese tribunal rondaba el 40% en sentencias con plazos ya vencidos. Este ao se ha mejorado y ampliado el registro de informacin en este mbito. A la fecha de corte del 26 de julio de 2011, se tena a disposicin una base de datos que recopila el seguimiento dado a las resoluciones de la Sala por un perodo de veintin meses. La base registra un total de 6.147 sentencias emitidas, de las cuales se ha dado seguimiento a un 45,5%. Este monitoreo se ha realizado en una primera etapa por barridos mensuales, hasta donde las cargas diarias de trabajo lo han permitido, y en una segunda etapa mediante muestreos sistemticos mensuales. Adicionalmente se han incorporado aquellas sentencias cuyo grado de cumplimiento ha sido indagado por las partes interesadas. Con esta nueva informacin se observa que el acatamiento de los fallos ha mejorado de modo sustancial, con niveles de cumplimiento promedio del 79%. No se ha corroborado cuantitativamente el impacto del seguimiento en trminos de la obediencia de los recurridos, pero es evidente que, desde que la Sala Cuarta puso en prctica este sistema, la efectividad de sus sentencias ha aumentado. Se siguen presentando diferencias segn los entes recurridos y los plazos de las sentencias, aunque con mejoras notables en ambos casos. Debe considerarse que cada resolucin emitida por el tribunal constitucional impone un plazo para que se cumpla lo dictado. En los casos en que no se indican plazos, el acatamiento debe darse inmediatamente despus de la noticacin. Ahora bien, al considerar los fallos que tienen sus plazos vencidos, y que en teora ya deberan haber sido acatados, se

Se trata de un proceso expedito, que permite una respuesta rpida a las partes, aun cuando existan dudas sobre la garanta del derecho de defensa. Los tiempos en que las personas imputadas estn presas sin condena es menor que en los procesos ordinarios, y la posibilidad de llegar a soluciones alternativas, en los casos en que procede, se determina en forma inmediata. Desventajas

Tiene un promedio de duracin de quince das (artculo 435 del Cdigo Procesal Penal), plazo en el cual se debe realizar la audiencia inicial y el sealamiento de la fecha para el debate, si es necesario. Esto puede limitar la labor de la defensa, por cuanto el plazo es muy corto para establecer la estrategia y buscar pruebas. La medida cautelar de prisin preventiva prcticamente es la regla, y no una excepcin como corresponde a un Estado de derecho como el costarricense. Esa medida no tiene recurso de apelacin, lo que hace ms gravosa la situacin para la persona imputada. Se le otorga al Ministerio Pblico una alta discrecionalidad para decidir cules casos siguen el procedimiento de agrancia y cules se tramitan mediante el procedimiento ordinario.

Fuente: Muoz, 2011.

observa que nueve de las diez instituciones ms recurridas tienen niveles de cumplimiento superiores al 50%. Solo el Ministerio de Salud cumple menos de la mitad de las rdenes que le ha impuesto la Sala (cuadro 5.18). En este sentido destacan dos instituciones en particular, la CCSS y el MEP, que siendo las dos ms recurridas ante la Sala Cuarta, acatan en promedio ms del 90% y el 80% de las rdenes, respectivamente. El MEP adems muestra una notable mejora con respecto al ao anterior, cuando los primeros resultados del sistema de seguimiento indicaban que solo cumpla una de cada cinco sentencias. Con respecto a los plazos, en el Informe anterior se report que el 50% de las sentencias se cumplan solo despus de seis meses o ms desde que haba expirado el plazo de la orden. Los nuevos datos del sistema de seguimiento reejan una clara mejora. Al analizar el grado de cumplimiento despus de la fecha de vencimiento del fallo, se observa que ms del 80% se cumple en los primeros tres meses posteriores al plazo establecido, y conforme avanza el tiempo los niveles de acatamiento en todos los casos siguen siendo superiores al 50%, lo cual evidencia un aumento en la efectividad de las rdenes de la Sala Cuarta (grco 5.11). Finalmente, cabe anotar que la Sala Constitucional ha utilizado la informacin del sistema de seguimiento para mejorar sus procedimientos de control, e incluso para precisar sus sentencias. Este es un aspecto de relevancia, sobre todo si se considera que buena parte de las acciones interpuestas ante esa instancia tienen como n el resguardo de derechos fundamentales tutelados por la Constitucin, como las garantas laborales, el libre trnsito, la libre expresin y el derecho a la vida, entre otros.

Una nueva rea para el anlisis: el Poder Judicial y la poltica

En los ltimos aos el Poder Judicial se ha visto envuelto en conictos de tipo poltico en los cuales, ms que mediar entre las partes, ha actuado como una de ellas. Cuando esto ocurre,

252

ESTADO DE LA NACIN

FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA

CAPTULO 5

CUADRO 5.18

Cumplimiento de sentencias de la Sala Cuarta con plazo vencido, segn institucin. Octubre de 2009 a julio de 2011
Institucina/ Total de sentencias Cumplidas 23 38 50 21 511 411 28 257 19 14 18 Grado de cumplimiento Incumplidas 0 0 1 0 9 34 4 22 0 0 1 Otrosb/ 0 1 1 2 43 59 3 729 7 8 20

Porcentaje de cumplimiento

Ministerio de Justicia y Paz Direccin de Servicio Civil Poder Judicial Ministerio de Trabajo y Seguridad Social Caja Costarricense del Seguro Social Ministerio de Educacin Pblica Ministerio de Obras Pblicas y Transportes Otras instituciones Sujeto de Derecho Privado Ministerio de Ambiente Energa y Telecomunicaciones Ministerio de Salud

23 39 52 23 563 504 35 336 26 22 39

100,0 97,4 96,2 91,3 90,8 81,5 80,0 76,5 73,1 63,6 46,2

a/ Se reportan las diez instituciones con ms sentencias. b/ Incluye casos pendientes, en trmite, cumplimientos por probar, sin movimiento alguno y cumplimientos parciales. Fuente: Segura, 2011b.

este Poder va ms all de la funcin clsica de rbitro o juez distante de los conictos sociales y sus acciones se convierten en actos polticos, es decir, acciones orientadas por una ponderacin de benecios y perjuicios relacionados con los intereses de la institucin y su posicionamiento frente a otros grupos sociales y ante la opinin pblica. El conicto que se suscit en 2010 entre la Universidad de Costa Rica (UCR) y el Poder Judicial es precisamente un ejemplo de ese comportamiento poltico. Permite resumir, adems, algunos de los dilemas a los que se enfrenta el Poder Judicial dentro de la actual dinmica de la democracia costarricense, que sern objeto de seguimiento en futuros Informes. El 12 de abril de 2010, agentes del Organismo de Investigacin Judicial (OIJ) ingresaron al campus de la UCR para arrestar a un ocial de trnsito de esa institucin, sospechoso de un cobro indebido. Al ser sorprendido, este ocial se refugi en el campus. El OIJ actuaba en razn de una denuncia interpuesta ante el Ministerio Pblico y bajo la supervisin de un scal. El ingreso de los agentes en la UCR provoc un multitudinario enfrentamiento entre ellos y los cuerpos de seguridad

GRAFICO 5.11

Porcentaje de cumplimiento de las sentencias de la Sala Cuarta con plazo vencido, segn el tiempo transcurrido
90% 85% 80% 75% 70% 65% 60%

Z
Menos de 3 De 3 a menos de 6 De 6 a menos de 9 De 9 a menos de 12 12 y ms

Plazo vencido Fuente: Segura, 2011b. Todas las sentencias

universitarios, en el que tambin participaron profesores y estudiantes. El OIJ adujo que estaba en persecucin de un delito y, por ende, tena la potestad de hacerlo en cualquier punto del territorio nacional. La UCR, por su parte, argument que se haba cometido una violacin de la autonoma universitaria. La disputa gener una fuerte tensin,

tuvo una importante repercusin en la opinin pblica y suscit pronunciamientos de distintas organizaciones nacionales e internacionales7. El conicto se sald con una reunin entre los rectores de las universidades pblicas y el Presidente de la Corte Suprema de Justicia, en las instalaciones de la UCR. En esa ocasin

CAPTULO 5

FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA

ESTADO DE LA NACIN

253

se suscribi un acuerdo y se estableci una Comisin de Coordinacin Interinstitucional para investigar los hechos. El acuerdo dice as8:
n Ambas instituciones lamentan los

hechos ocurridos el pasado lunes 12 de abril en la sede Rodrigo Facio de la Universidad de Costa Rica.
n El Poder Judicial reconoce la autono-

ma universitaria segn los alcances del artculo 84 de la Constitucin Poltica.

n La Universidad de Costa Rica recono-

ce la jurisdiccin del Poder Judicial segn lo dispone el artculo 153 de la Constitucin Poltica.
n La trayectoria de ambas instituciones

es slida y, frente a los hechos concretos sucedidos esta semana, acuerdan establecer un grupo de trabajo conjunto para fortalecer los mecanismos de comunicacin y coordinacin institucionales que permitan canalizar de mejor manera el ejercicio de las potestades constitucionales encomendadas constitucionalmente [sic] a cada institucin.
n Asimismo, acuerdan someterse a las

decisiones de los tribunales de justicia que se dicten en los casos sometidos a su conocimiento en relacin con las investigaciones y procedimientos que los hechos anteriores ameritan. El Poder Judicial fue una de las partes del conicto pues en Costa Rica, a diferencia de muchos pases, la polica tcnica y el Ministerio Pblico forman parte de l. En otras palabras, cuando el Magistrado-Presidente del Poder Judicial se reuni con las autoridades universitarias y rm el acuerdo, lo hizo como superior jerrquico de dos cuerpos de esta institucin que estaban involucrados en un conicto social. A su vez, este funcionario preside la Corte Suprema de Justicia, que en este episodio, sin embargo, qued implicada no como tribunal, sino en su calidad de mximo rgano del gobierno judicial. Ante el conicto, el Magistrado-

Presidente tuvo que responder en tiempos muy cortos, propios de un evento poltico, muy distintos a los tiempos de respuesta promedio del Poder Judicial cuando examina asuntos jurdicos. De esta forma la Presidencia de la Corte procur bajarle el tono a la disputa y evitar eventuales problemas de imagen por la actuacin de la polica judicial en el recinto universitario. De ah que este caso ilustre, adems, cmo las lneas entre el mbito judicial y el poltico pueden llegar a traslaparse. En la Corte Suprema de Justicia, el desenlace de los hechos gener una discusin interna que trascendi los argumentos jurdicos. Las diferencias de criterio sobre las medidas adoptadas son una muestra de que en el seno de la Corte tambin se realizan debates polticos, en los que aoran notables discrepancias entre los magistrados. Tres posiciones se pueden extraer de las actas que recogen la discusin sobre el tema en Corte Plena9. Un primer grupo de jueces aprob el esfuerzo realizado por el Presidente, al buscar puntos de entendimiento con las autoridades universitarias para rmar un acuerdo y solucionar rpidamente el conicto. Un segundo grupo se manifest en contra de lo actuado y seal que el Presidente no debi acudir a la UCR ni rmar un acuerdo si el proceder de los agentes judiciales estaba a derecho. Ms aun, de haberse realizado algn acercamiento entre autoridades judiciales y universitarias, debi hacerse en terreno neutral, como por ejemplo en la Defensora de los Habitantes, pues la sola visita del Presidente de la Corte a la UCR induca a suponer que en efecto hubo una actuacin indebida por parte del OIJ. Este grupo de magistrados adems expres su disconformidad porque el procedimiento seguido para resolver el conicto no fue consultado en el seno de la Corte Plena, ni tampoco fue asignado a los rganos competentes dentro del Poder Judicial. Finalmente, un tercer grupo de jueces preri abstenerse de emitir criterio sobre lo sucedido. Las actas muestran evidentes discrepancias entre las y los magistrados en la valoracin del conicto y las acciones de la Presidencia de la Corte, sobre

todo en lo que concierne a las potestades de ste para llegar a acuerdos con otras instituciones o grupos. Estas discusiones pueden adoptar un lenguaje jurdico, pero son fundamentalmente de carcter poltico, pues estn asociadas a diferentes visiones sobre el manejo del poder dentro de este rgano. El debate acerca del principio de independencia judicial (acta 11-2010, del 19 de abril de 2010) reeja posiciones sobre el rol poltico que debe jugar el Poder Judicial en el pas. Algunos magistrados argumentan que, para preservar esa independencia, este Poder no debera participar en acuerdos como el suscrito con las autoridades universitarias, pues con ello podra condicionar el tratamiento que en sede judicial un tribunal podra darle a los temas que ocasionaron el conicto. Asimismo, en varias intervenciones hay referencias al efecto que este tipo de actuaciones puede tener en la imagen del Poder Judicial ante la opinin pblica, lo que indica que esta fue una variable importante para varios magistrados a la hora de interpretar los hechos. Sin duda este caso permite visualizar el doble papel que puede jugar el Poder Judicial en el sistema democrtico costarricense: por un lado, el rol formal clsico de los tribunales de justicia, y por otro, un rol como actor poltico, que puede manifestarse en condiciones particulares.

Principales desafos del sistema de administracin de justicia

El principio de una justicia pronta y cumplida se ve comprometido, como se ha indicado en esta seccin, por diversos factores. Algunos son de tipo endgeno, como la reduccin de la productividad promedio, pero tambin los hay de tipo exgeno, como el aumento en la litigiosidad de la poblacin, que ejerce mayor presin sobre el sistema judicial. Con base en los anlisis del sistema de administracin de justicia presentado en los ltimos Informes Estado de la Nacin, y el estudio base de este ao (Solana, 2011), a continuacin se plantean algunos de los principales desafos en este tema. Un primer desafo est directamente asociado a la alta litigiosidad que vive

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el pas, y que acrecienta la presin sobre el sistema. La demanda por servicios judiciales aument desde 2007 hasta alcanzar su pico ms alto en 2009, con 145 denuncias por cada mil habitantes; en 2010 la cifra fue de 143. Se observa en la ciudadana una tendencia creciente a buscar la resolucin de sus problemas, ya sean grandes o pequeos, por la va judicial. A lo anterior contribuye la judicializacin de conictos de ndole sociopoltica, que inciden en nuevos tipos de demandas que ingresan a conocimiento de los tribunales. Un segundo desafo es ms de tipo endgeno, relacionado con la organizacin de las ocinas jurisdiccionales. El proyecto de acreditacin de despachos judiciales es un buen ejemplo de cmo avanzar en este tema. La acreditacin de la Sala Segunda y el Juzgado de Violencia Domstica de Heredia ha evidenciado que, con una revisin a fondo de los procedimientos, es posible reducir la cantidad de expedientes activos y los tiempos de tramitacin. Otros procesos similares dentro del Poder Judicial han buscado mejorar la eciencia y reducir los tiempos de respuesta. Algunos de estos son programas en etapa de implementacin que, fortalecidos, pueden ayudar a mejorar los procedimientos internos del sistema de administracin de justicia (recuadro 5.5). La lentitud es quizs uno de los problemas ms preocupantes. De acuerdo con el Informe de Labores de la Administracin de Justicia 2010, en ese ao la Contralora de Servicios del Poder Judicial atendi un total de 5.249 gestiones, de las cuales ms del 50% (2.667) fueron motivadas por retardo judicial, seguidas por 334 quejas por retardo administrativo (Poder Judicial, 2011). Tambin existen algunas resistencias al proceso de modernizacin efectuado durante los ltimos aos, que imposibilitan ese trnsito hacia un sistema ms acorde con las nuevas realidades. Con el objetivo de dar mayor agilidad, se han introducido cambios que suponen romper con esquemas de trabajo consolidados a travs de los aos: nuevos sistemas informticos, la oralidad, el

expediente electrnico y los tribunales de agrancia, entre otros. Algunos de esos cambios se iniciaron exitosamente como experiencias piloto en determinados despachos, pero al momento de replicarlos en otras ocinas no han dado los mismos resultados, en algunos casos porque el soporte informtico no fue el adecuado, en otros porque la capacitacin y preparacin del personal fueron insucientes, y en otros porque las innovaciones se introdujeron en forma drstica, no gradual (Solana, 2011). Los responsables de esos procesos tienen el gran desafo de reducir

las resistencias, para promover mejoras en el desempeo de los servicios judiciales. El tercer desafo consiste en mejorar la capacitacin de los jueces y scales, debido a que la oferta de profesionales no est cumpliendo con los estndares requeridos por el sistema judicial. A nales de 2010, el Ministerio Pblico reconoci que muchos de los scales nombrados a raz del aumento de plazas en el Poder judicial no obtuvieron la nota mnima establecida para optar por el puesto. Similar situacin se haba dado en julio del mismo ao, cuando

RECUADRO 5.5

Despacho Modelo del Juzgado de Pensiones Alimentarias de Alajuela

El proyecto del Juzgado Modelo de Pensiones Alimentarias que se desarrolla en Alajuela se sustenta mayoritariamente en dos componentes: la oralidad y el soporte electrnico. Adems, este modelo se encuentra apegado al marco normativo vigente, a principios, institutos y lmites legales que no son objeto de interpretacin, a efecto de que se atiendan las garantas fundamentales de las personas en forma oportuna, garantizando la independencia del juez. Entre octubre y diciembre de 2008 se analiz el proceso de gestin del despacho, y se determin que un caso de pensin alimentaria tardaba alrededor de seis meses y medio, en promedio, para concluir con el dictado de la resolucin de fondo. El proyecto inici como plan piloto en abril del 2009, bajo la coordinacin de la magistrada Anabelle Len Feoli, Presidenta de la Sala Primera e integrante de la Comisin de Gnero del Poder Judicial. En una primera etapa se realiz un mapeo de la cantidad de expedientes existentes en Alajuela, el cual se utiliz como insumo para disear un modelo distinto de atencin. Bajo las premisas de oralidad y utilizacin de la tecnologa institucional, se ha minimizado el uso del papel y reducido signicativamente la duracin del procedimiento. Previo al traslado de la demanda con la jacin de una pensin provisional, el modelo busca que se concilien las pretensiones procesales del demandante con las posibilidades del demandado. Con el nuevo modelo, se ofrece al demandado una conciliacin temprana, lo que ha reducido a dos meses el proceso. En esta fase, el 83% de las personas acudi a la audiencia y all mismo concili el asunto. El 17% restante corresponde a casos en los que la cita no se llev a cabo, debido a que no se logr localizar a una de las partes o se solicit la suspensin de la diligencia por una u otra razn. Originalmente este modelo se utiliz para la conciliacin en cobros judiciales y luego se decidi aplicarlo en el mbito de pensiones alimentarias. La experiencia tambin se ha replicado en la materia laboral y en asuntos relacionados con la seguridad social. A futuro se planea expandirla a los Tribunales de Goicoechea. A esta iniciativa se une el proyecto Cero Papel, para el cual se recibi capacitacin informtica por parte del Gobierno de Portugal. Este plan abarata los costos y reduce tiempos mediante el uso de carpetas electrnicas, en lugar de expedientes. Fuente: Elaboracin propia con informacin del Poder Judicial.

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211 abogados hicieron una prueba para convertirse en jueces y solo once la aprobaron (Solana, 2011). Estas carencias trasladan al sistema judicial la tarea de formar a sus profesionales, que debera ser cubierta por los centros de enseanza superior. En este mbito el Poder Judicial an debe hacer importantes inversiones para mejorar el desempeo de su recurso humano en las reas de especializacin que ms se requieren en el pas. Las materias vinculadas con corrupcin, crimen organizado y delitos nancieros son algunas en las que se ha identicado mayor necesidad de especializacin para los jueces y scales (Barahona, 2011). Sin embargo, el apoyo econmico para las tareas de formacin y capacitacin judicial pareciera no ser suciente. El presupuesto de la Escuela Judicial, responsable de la capacitacin de personal, no ha superado el 0,7% del presupuesto judicial desde el 2005, y para el 2009 la inversin en este rubro ms bien se redujo al 0,5%. Finalmente, hay factores externos que amenazaron la seguridad del pas y, por ende, ejercen presin sobre el sistema judicial. El crecimiento en las tasas de homicidios, la accin del crimen organizado y la presencia de organizaciones e individuos que buscan legitimar capitales en el pas se han vuelto ms evidentes en los ltimos aos. En este contexto, resulta esencial fortalecer las medidas de control de la corrupcin y el carcter disuasorio de las intervenciones judiciales (recuadro 5.6). No obstante, se observa una contradiccin entre el discurso poltico, que declara como prioritaria la lucha contra la corrupcin y el lavado de dinero, y la poca inversin en estas materias. Como se mencion, el ritmo de crecimiento del presupuesto judicial fue menor durante el 2010. Frente a esta realidad, hay instancias como el Ministerio Pblico que requieren independencia presupuestaria y mayor exibilidad, para el adecuado cumplimiento de sus objetivos (Solana, 2011). Pero es precisamente en temas como corrupcin y crimen organizado donde son ms evidentes las debilidades del sistema judicial, a pesar de los esfuerzos por

RECUADRO 5.6

Mecanismos de control de la corrupcin en Costa Rica

El modelo costarricense de control de la corrupcin tiene un perl esencialmente sancionatorio, que depende de las denuncias que se hagan y deja poco espacio para la prevencin. El sistema actual presenta debilidades importantes para el combate de la corrupcin y otras actuaciones indebidas. Ejemplos de ello son la incapacidad de la Procuradura de la tica Pblica para condenar y la falta de especializacin en la Jurisdiccin Penal de Hacienda, que plantea retos en materia de valoracin de la prueba. Asimismo, la centralizacin de procesos en el Segundo Circuito Judicial, en Goicoechea, evidencia problemas logsticos para la investigacin y juzgamiento de hechos que se cometen en otros lugares del pas. Para analizar algunos de los mecanismos anticorrupcin establecidos en Costa Rica, se realiz un mapeo de los expedientes tramitados en los principales rganos de control de la funcin pblica: la Contralora General de la Repblica (CGR), la Procuradura de la tica Pblica, el Ministerio Pblico (MP) y el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE), en el perodo 2004-2010. Al analizar la informacin general de 716 expedientes tramitados en rganos de control (519 de la CGR, 115 sobre investigaciones en curso en la Fiscala Adjunta de Probidad, Transparencia y Corrupcin del Ministerio Pblico, 78 de la PGR y 4 del TSE), se comprueba que las municipalidades son los entes ms denunciados ante los rganos de control de la corrupcin, debido a que el 42% de los expedientes estudiados corresponde a hechos ocurridos en esas instituciones. Les siguen las entidades autnomas, responsables del 31% de los casos. La recurrencia de situaciones anmalas en el rgimen municipal lanza una seal de alerta que requiere atencin, pues parece indicar que el sistema poltico es ms vulnerable a la corrupcin en el nivel local. El peso que tienen las investigaciones contra funcionarios en posiciones de autoridad es motivo de preocupacin, pues plantea dudas sobre la independencia que pueden tener los mecanismos de control interno con respecto a la jerarqua institucional. La mayor parte de los expedientes en los que se detall el cargo del funcionario, se reere a personas con niveles medios o altos de autoridad. En el caso de las municipalidades, se trata de aquellos elegidos popularmente. Se requiere que el Estado genere ms y mejores mecanismos de apoyo para controlar la corrupcin, promover la transparencia y fortalecer la prevencin.

Fuente: Elaboracin propia con base en Solano, 2011.

legislar y dotar de recursos a las dependencias respectivas (recuadro 5.7). En suma, no se deben desconocer los esfuerzos realizados durante los ltimos aos para agilizar y modernizar el Poder Judicial. Sin embargo, los resultados obtenidos hasta la fecha muestran que an existen importantes desafos para lograr la aspiracin de una justicia pronta y cumplida.

Poltica exterior
Esta seccin evala si la poltica exterior de Costa Rica promueve el desarrollo humano y la convivencia democrtica, tanto en los principales

foros internacionales como en las relaciones con los dems pases. Durante el 2010 esta aspiracin se cumpli, aunque con menor intensidad que en aos anteriores, debido a que las acciones de poltica exterior planteadas por la administracin Chinchilla Miranda no se constituyeron en los aspectos prioritarios de la gestin del gobierno durante este primer ao. El Plan Nacional de Desarrollo 20112014, principal instrumento que marca las prioridades de gestin del Gobierno, demuestra que la poltica exterior no est entre las ms importantes. En el 2010 no se conocieron nuevas iniciativas

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RECUADRO 5.7

El Ministerio Pblico costarricense: un modelo agotado

VISIN DE JORGE CHAVARRA | FISCAL GENERAL DE LA REPBLICA Sin duda alguna uno de los valores bsicos de la democracia, como sistema poltico favorecedor del crecimiento humano en libertad, a partir del reconocimiento de su dignidad como persona, es la legalidad. El nexo funcional-estructural entre legalidad y democracia es vericable mediante el hecho de que su falta o su debilitamiento resultan siempre en la imposicin autoritaria y opresora de la voluntad de quien goza de alguna forma de poder frente a los otros, entre ellos del poder criminal. Costa Rica est inserta en una regin que transita peligrosamente hacia la imposicin del poder de grupos y redes criminales que acrecentaron sus posibilidades econmicas gracias al dominio, obtenido en los ltimos aos, de ganancias, rutas y sistemas de distribucin; adems cuentan con enormes capacidades de inltracin en la sociedad civil, las instituciones militares, policiales, judiciales, polticas, administrativas y econmicas, y se encuentran sumidos en una guerra por el dominio territorial, mediante el uso desalmado de la violencia. Una de las estrategias seguidas por estas redes es la creacin de zonas seguras de distribucin controladas por grupos armados en las barriadas locales, que favorecen e incentivan no solo el narcotrco, sino la delincuencia en general. Es este un desafo a la legalidad, que lo que busca sin duda es la impunidad. Sus instrumentos no se limitan nicamente al uso de la violencia. Tambin se utiliza la manipulacin social mediante la difusin de letras de canciones, montadas sobre ritmos populares, que exaltan la ilegalidad, de vdeos en la Internet con igual contenido, o bien mediante la distribucin de alimentos en las barriadas pobres, el nanciamiento de becas para educacin, la construccin de iglesias, el fomento del deporte, etc. Todo esto genera una cultura de deslegitimacin del Estado Social y Democrtico de Derecho, que peligrosamente se ve conrmada por una paralela prdida de credibilidad y una creciente desconanza del ciudadano en las instituciones, debidas ambas, al gravsimo problema de la corrupcin y a un aparato pblico que parece incapaz de hacer cumplir las normas. Costa Rica no muestra los signos de gravedad de los dems pases de la regin; sin embargo, el sistema de justicia en general exhibe serias dicultades para hacer frente a la aplicacin de la ley frente al fenmeno criminal en general, tanto en sus manifestaciones comunes, que generan inseguridad ciudadana, como en aquellas tpicas de la delincuencia organizada y otras de igual gravedad. Esta crisis en la aplicacin de la ley obedece en gran parte a que el Ministerio Pblico costarricense se encuentra colapsado y atrapado en un modelo estructural-funcional agotado. El scal es un funcionario incapaz de investigar, saturado de expedientes, dentro de un Ministerio Pblico debilitado, que no le puede dar respuesta a sus necesidades, pues se encuentra sujeto a una administracin externa cuyas prioridades son los jueces y los proyectos judiciales. El resultado ha sido sin duda un abordaje inadecuado de los casos, que se reeja en el altsimo nmero de desestimaciones y de absolutorias en juicio. Debe resaltarse este ltimo aspecto porque denota un serio problema ocasionado por acusaciones fallidas, originadas en la desesperacin de los scales por deshacerse de un circulante asxiante. Ese problema es el traslado de la saturacin a los tribunales de juicio, a pesar de que el pas cuenta con ms jueces por cada 100.000 habitantes que las naciones desarrolladas del mundo. A la fecha, los tribunales penales tienen sus agendas llenas con juicios programados hasta nales del 2012. De acuerdo con la tendencia estadstica, el 45% de esos juicios, aproximadamente, terminar en una absolutoria por deciencias en la investigacin. Hablar hoy de la necesidad de dotar de independencia administrativa y funcional al Ministerio Pblico, y de la asignacin de un presupuesto adecuado, no es en manera alguna un recurso retrico, es una necesidad imperiosa frente a los riesgos reales de una criminalidad que amenaza seriamente las bases mismas del Estado Social y Democrtico de Derecho en el que el pas ha puesto tanto empeo. La estrategia regional en Centroamrica y en Mxico se basa en la confrontacin militar de las redes criminales actuales y a eso se estn destinando, en gran parte, los recursos internacionales. Costa Rica, en ese contexto, es un pas que ha renunciado al ejrcito y que no quiere renunciar a su democracia ni a su vida civilista. La presin militar de nuestros vecinos sobre las redes criminales es, sin duda alguna, un riesgo que se suma al incremento de la actividad y presencia de narcotracantes internacionales en nuestro territorio. Frente a esta realidad es impensable continuar con un Ministerio Pblico con el modelo actual. Se requiere, por el contrario, un rgano independiente, que desarrolle urgentemente un modelo de gestin adecuado, que seleccione, capacite y mantenga actualizados a sus scales de manera oportuna; que planique y elabore su presupuesto de acuerdo con las necesidades sociales, que haga sus propias proyecciones estratgicas y no dependa, en nada de lo dicho, de otros centros de poder que siguen sus propios intereses. Con un Fiscal General autnomo, de igual rango a quienes lo nombran y, en consecuencia, no sujeto a su control administrativo ni disciplinario. Pese a las debilidades sealadas, justo es decir que en gran parte la fortaleza institucional que en materia de justicia tiene el pas, obedece al hecho de que nuestro Ministerio Pblico pertenece al Poder Judicial, con lo cual se le alej de la inuencia poltica. No es conveniente ni justicado, por esa razn, seguir modelos extraos a nuestra tradicin. Considero que el modelo que ms se ajusta a la realidad jurdica, social y poltica costarricense es el de los rganos de desconcentracin mxima. En ese sentido, el pas debe contar con un Ministerio Pblico con independencia administrativa y funcional, con rango constitucional y con personera jurdica propia, mantenindose el nombramiento y remocin del Fiscal General bajo decisin de la Corte Plena. Si el objetivo es conservar nuestra democracia, se deben redoblar los esfuerzos para armar la legalidad, tanto frente a los poderes formales como frente a los informales y paralelos, que se apropian de los rganos pblicos a travs de la corrupcin, que descomponen en el tejido social la cultura de acatamiento de las normas como valor individual y colectivo, y que contribuyen convenientemente a crear una institucionalidad ineciente, previsiblemente inecaz y sometida a la satisfaccin de intereses criminales particulares. Hoy da es impensable que se puedan confrontar los efectos de la criminalidad global y regional sin un Poder Judicial fortalecido y sin un Ministerio Pblico renovado, que haga posible la aplicacin de la ley a travs de una eciente investigacin junto con la polica. Mantener al Ministerio Pblico con las limitaciones actuales frente a las amenazas regionales y globales es un contrasentido en un pas que se autoproclama como democrtico, sin hombres en las armas y que ha tendido, como vocacin histrica, al acatamiento de las normas y a la paz.

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del pas en esta materia, ni tampoco se dio seguimiento a los proyectos que impuls la administracin anterior. Aunque en los foros internacionales la paz, la democracia y los derechos humanos siguen siendo las cartas de presentacin del pas, en las relaciones binacionales ese discurso se ve moderado por los vnculos comerciales con algunos pases. El conicto fronterizo con Nicaragua acapar la agenda del pas y desplaz otras iniciativas en materia de poltica exterior. Se entorpecieron, por ejemplo, los planes de acercamiento a Centroamrica que la presidenta Chinchilla deni como una de las prioridades de su campaa. La actuacin del Gobierno gener crticas, por la estrategia adoptada por la Cancillera para enfrentar el problema. En este tema una primera etapa concluy, a lo externo, con una demanda contra Nicaragua ante a la Corte Internacional de Justicia y, a lo interno, con un cambio en la jerarqua del Ministerio de Relaciones Exteriores, que demuestran lo agitado del 2010 en este mbito.

Bajo perl de la poltica exterior en el Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014

Con el inicio de labores de la administracin Chinchilla y la denicin del Plan Nacional de Desarrollo (PND) para el perodo 2011-2014, se hizo evidente que la poltica exterior, al menos en el papel, no ser un eje fundamental de la actual administracin. Ello a pesar de que, durante la campaa electoral, este tema s ocup un espacio importante en el plan de gobierno liberacionista. En ese plan de gobierno incluso se plantearon siete grandes reas de desarrollo de las relaciones exteriores: i) promocin de la paz y la seguridad internacional, ii) promocin de la democracia, iii) promocin de los derechos y la seguridad humana, iv) proteccin del medioambiente y promocin de la sostenibilidad, v) promocin de una relacin privilegiada con el hemisferio americano, vi) una poltica exterior con proyeccin global y vii) cooperacin internacional y servicio exterior (Segura et al., 2011).

No obstante, pocas de esas propuestas se reejan en el actual PND. A lo largo de las 256 pginas del documento, se menciona la poltica exterior nicamente en dos oportunidades, cuando se indica que el Plan contempla dos ejes transversales: poltica exterior y modernizacin del Estado. Sin embargo, no se explican sus alcances. El tema es retomado en los anexos del PND 2011-2014, con tres metas sectoriales: i) incrementar los recursos de cooperacin internacional destinados a implementar medidas de proteccin ambiental, adaptacin y mitigacin ante el cambio climtico, ii) proponer e implementar medidas que promuevan la integracin regional, en aras de incrementar el desarrollo econmico y social de Centroamrica y iii) establecer un marco de cooperacin mesoamericano en la lucha contra el crimen organizado (Segura et al., 2011). En suma, mientras la administracin Arias Snchez (2006-2010) se caracteriz por una activa poltica exterior, estructurada como uno de los cinco ejes fundamentales de su PND, y ampliamente desarrollada en un captulo independiente de ese documento, en el PND de la administracin Chinchilla Miranda hay una escueta mencin del tema en el texto principal, con un leve desarrollo en la seccin de anexos.

Nuevos socios comerciales y diplomticos reconguran los ejes de accin de la poltica exterior
Costa Rica ha construido una estrecha relacin con los pases occidentales, y de manera especial con Estados Unidos y la Unin Europea, con los cuales mantiene fuertes vnculos en tres reas de gran relevancia: el intercambio comercial (los mercados estadounidense y europeo ocupan el primero y el segundo lugar de importancia, respectivamente, para las exportaciones costarricenses), la cooperacin internacional y el apoyo a los lineamientos de poltica exterior ms tradicionales, como la promocin de la democracia y el respeto a los derechos humanos. Sin embargo, en las dos ltimas dcadas la expansin econmica de las naciones asiticas ha generado un

cambio en el eje de las relaciones internacionales. Se ha dado un mayor equilibrio entre las agendas e intereses de Occidente y los de pases emergentes orientales, principalmente de China e India, como los gigantes que lideran el crecimiento mundial, seguidos por el grupo conocido como los Tigres Asiticos: Corea del Sur, Singapur, Malasia, Indonesia, Hong Kong, Tailandia, Filipinas y Taiwn. La creciente importancia de la regin Asia-Pacco no se ha dado solo en torno a ujos nancieros y comerciales, sino tambin en cuanto a la cooperacin y el mayor peso que estos pases han ganado en los principales foros internacionales. Su protagonismo ha generado una fuerte tendencia mundial a estrechar relaciones diplomticas y comerciales con esa regin. Esta tendencia no ha pasado desapercibida para Costa Rica. Ello qued maniesto, primero, con el establecimiento de relaciones diplomticas con la Repblica Popular de China, seguido por el acercamiento a la India y luego a Singapur. La apertura de embajadas en estos pases, durante la administracin Arias Snchez (2006-2010), fue un paso importante de cara a estrechar los vnculos con esta regin. Las relaciones con nuevos socios diplomticos y comerciales tambin han recongurado la agenda de poltica exterior de Costa Rica. El estrechamiento de lazos con estas naciones, principalmente con China, ha signicado una moderacin del discurso nacional en los lineamientos fundamentales de poltica exterior del pas, como lo son la democracia y los derechos humanos. El caso ms representativo durante la presente Administracin fue el del ciudadano chino Liu Xiaobo, ganador del premio Nobel de la Paz en el 2010, quien fue condenado a once aos de prisin por redactar un maniesto democrtico. Costa Rica se abstuvo de solicitar a China, como s lo hicieron Estados Unidos y varios pases de la Unin Europea, la liberacin de Xiaobo y el otorgamiento de un permiso a sus familiares para asistir a la ceremonia de entrega del premio. El escueto comunicado de la Cancillera

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costarricense ejemplica la autorestriccin a la que se ha sometido el pas en aras de no afectar los ujos de cooperacin e inversiones que est recibiendo de China y que han sido signicativos en los ltimos aos (cuadro 5.19). De hecho, en la agenda bilateral con China no existen las palabras democracia y derechos humanos, tal como lo demuestran los distintos comunicados de la Cancillera sobre las visitas de funcionarios costarricenses a ese pas y viceversa (Segura et al., 2011). Con ello parece claro que en la agenda de prioridades nacionales son ms importantes los ujos de cooperacin e inversiones provenientes de China, que la defensa abierta de los valores democrticos y el respeto a los derechos humanos, como tradicionalmente ha hecho Costa Rica en los principales foros internacionales.

Derechos humanos y seguridad internacional: temas predominantes en planteamientos ante la ONU

El apego de Costa Rica por la defensa de los derechos humanos en el seno de la Organizacin de Naciones Unidas
CUADRO 5.19

ha sido reconocido a nivel internacional. Con base en el anlisis de los diez discursos pronunciados ante ese foro por la Mandataria, el Canciller y el Embajador de Costa Rica ante la ONU, durante el 2010 y principios del 2011, se puede constatar que los temas predominantes fueron los derechos humanos, la seguridad internacional y la paz. Tanto el Embajador ante la ONU como el Canciller costarricense han mantenido la lnea discursiva tradicional. As, Costa Rica apoy la decisin de suspender a Libia del Consejo de Derechos Humanos, y ha mostrado preocupacin por la situacin de los derechos humanos en ese pas. Se reconoci la importancia central de la Comisin de Consolidacin de Paz y de la Corte Internacional de Justicia para el fortalecimiento de los derechos humanos. Se conden pblicamente que los Estados no acaten las disposiciones emanadas del Consejo de Seguridad, como en los casos de Darfur y Sudn. Fiel a su discurso, Costa Rica present su candidatura y obtuvo un lugar en el Consejo de Derechos Humanos de la ONU. Tambin se muestran los com-

promisos del pas cuando en los discursos se maniesta preocupacin por los gastos en armas, en lugar de invertir en desarrollo humano. Costa Rica ha recalcado, adems, la preeminencia de la institucionalidad internacional en el marco del conicto con Nicaragua por la isla Calero, sobre todo porque se trata de una agresin a una democracia desarmada, respetuosa de la soberana y defensora de la paz.

Conicto con Nicaragua acapara la agenda del pas durante el primer ao de la administracin Chinchilla
Ante el anuncio del inicio de obras de dragado en el ro San Juan, a mediados del 2010 la administracin Chinchilla Miranda solicit al Gobierno nicaragense que informara a Costa Rica sobre ese proyecto, de conformidad con los instrumentos jurdicos que rigen la materia y con lo dictado por la sentencia de la Corte de La Haya el 13 de julio del 2009. En ese dictamen se recuerda que ya el Laudo Cleveland, de 1888, haba establecido que Nicaragua no puede emprender acciones que afecten gravemente la navegacin por los

Cooperacin e inversin de China en Costa Rica. 2007-2010

Fcha Inicio de relaciones en 2007 Agosto de 2007 Octubre de 2007 Enero de 2008 Mayo de 2008 Rubros de cooperacin e inversin Donacin del Estadio Nacional, valorado en 72 millones de dlares e inaugurado el 26 de mayo del 2011. Facilitacin de veinte becas gubernamentales para estudiar en universidades de Beijing. Asistencia no reembolsable por 20 millones de dlares. Compra de ttulos de deuda interna por 150 millones de dlares. Asistencia no reembolsable por 10 millones de dlares, junto con la asistencia ofrecida en octubre del ao anterior. Se destin a los damnicados de las inundaciones de septiembre de 2007. Cooperacin econmica y tcnica por 100 millones de dlares. Otorgamiento de cuarenta becas ms para estudiar en Beijing. Donacin de doscientos vehculos para utilizarlos como radiopatrullas. Otorgamiento de crdito por 40 millones de dlares para PYME. Nueva compra de ttulos de deuda interna, por 150 millones de dlares. Se completa la compra de bonos, para un total de 300 millones de dlares. Inscripcin en el Registro Nacional de la Sociedad Reconstructora Sino-Costarricense (Soresco S.A.), conformada con capital de Recope y de la petrolera china Corporacin Nacional Petrolera de China (CNPC, por su sigla en ingls). Esta empresa ser la encargada de la modernizacin de la renera de Recope en Mon. Finalizacin de las negociaciones con China para la suscripcin de un tratado de libre comercio. El Banco Nacional de Costa Rica y el Banco de Desarrollo de la Repblica Popular China analizan un posible nanciamiento por parte de este ltimo, para la ampliacin a 100 millones de dlares, de la lnea de crdito ofrecida en julio de 2008, para benecio de las PYME. Firma de convenio de cooperacin econmica y tcnica por 29,9 millones de dlares, destinados a las obras nales de construccin del Estadio Nacional.

Julio de 2008 Septiembre de 2008 Diciembre de 2009

Abril de 2010 Julio de 2010 Noviembre de 2010

Fuente: Segura et al., 2011.

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auentes del ro San Juan pertenecientes a Costa Rica, ni el territorio costarricense. En octubre de 2010, Nicaragua inici las obras en un rea de treinta kilmetros sobre el ro fronterizo, sin haber informado a Costa Rica sobre los detalles tcnicos del proyecto, ni sobre eventuales impactos negativos en los humedales que conforman la mayor parte del territorio costarricense denominado Isla Portillos-Isla Calero y el delta Colorado-San Juan. Semanas despus, se corrobor que las personas encargadas del dragado estaban construyendo un cao y depositando los sedimentos en territorio nacional, el cual haba sido inscrito por Costa Rica en la lista de humedales de importancia internacional bajo la Convencin Ramsar. A nales del mismo mes, las fuerzas armadas nicaragenses cruzaron la frontera y ocuparon territorio costarricense, atentando as contra la soberana nacional. El Gobierno de Nicaragua, reclamando los derechos sobre el ro San Juan y argumentando la necesidad de mejorar su navegabilidad, se ampar en un mapa publicado en Internet por la empresa Google, en el cual la zona ocupada guraba como perteneciente a ese pas. Vale anotar que posteriormente Google reconoci el error en la delimitacin limtrofe y corrigi el mapa, para que fuera consistente con los mapas ociales de ambos pases, donde se indica que esa rea es parte del territorio de Costa Rica. Ante este escenario, el Gobierno costarricense adopt medidas para salvaguardar la soberana nacional, exigir el retiro de las tropas nicaragenses y cesar el dao ambiental que se estaba ocasionando en el lugar. El Gobierno costarricense acudi a la OEA y luego a la Corte Internacional de Justicia (CIJ), en La Haya (recuadro 5.8). No obstante, durante ese proceso surgi una intensa discusin en torno a la estrategia seguida por la Cancillera, la cual tuvo como detractores a algunos de los principales jerarcas de la administracin anterior (recuadro 5.9). El 1 de noviembre del 2010, el Gobierno de Costa Rica denunci ante la OEA la ocupacin de territorio nacio-

nal por fuerzas armadas nicaragenses en la zona de la isla Calero. Ante esta situacin, veintin pases miembros del organismo internacional solicitaron a Nicaragua, entre otras cosas, el retiro de sus tropas. Sin embargo, el gobierno nicaragense hizo caso omiso y continu con el dragado del ro San Juan. Debido a esto, el 18 de noviembre Costa Rica demand a Nicaragua ante la CIJ, por invadir su territorio y por la destruccin de los humedales de la zona. Junto con la demanda, Costa Rica pidi que se dictaran medidas provisionales para lograr el retiro inmediato de las tropas nicaragenses y el cese de las obras en suelo costarricense. La audiencia respectiva se llev a cabo del 11 al 13 de enero de 2011. Costa Rica solicit seis medidas provisionales: 1. El retiro inmediato e incondicional de todas las tropas nicaragenses de los territorios de Costa Rica invadidos y ocupados ilegalmente. 2. El cese inmediato de la construccin de un canal a travs de territorio costarricense. 3. El cese inmediato de la corta de rboles y la remocin de vegetacin y suelo del territorio costarricense, incluyendo sus humedales y bosques. 4. El inmediato cese del lanzamiento de sedimentos en territorio costarricense. 5. La suspensin de las obras de dragado de Nicaragua, orientadas hacia la ocupacin, inundacin y dao de territorio costarricense, as como a dicultar la navegacin por el ro Colorado, en Costa Rica. 6. Que Nicaragua se abstenga de cualquier otra accin que pueda perjudicar los derechos de Costa Rica, o que pueda agravar o extender la disputa planteada ante la Corte. En el transcurso de las audiencias orales, Nicaragua le indic a la Corte que ya no tena tropas en la zona de Isla Portillos, y que las obras haban

concluido. Manifest asimismo que no tena intencin de enviar militares de nuevo, y que los nicos trabajos que hara en el lugar seran para la regeneracin ambiental. Debido a esto, las medidas provisionales dictadas por la Corte el 8 de marzo de 2011 no incluyeron una orden de retiro de tropas o de cese de la corta de rboles, la construccin del cao y el depsito de sedimento en suelo costarricense. Sin embargo, el tribunal orden a ambas partes abstenerse de enviar a, o mantener en el territorio en disputa, incluyendo el cao, cualquier personal, sea civil, polica o de seguridad. Adems, la Corte resolvi que solo Costa Rica puede enviar a la zona personal civil encargado de la proteccin ambiental, en el tanto sea necesario para evitar un perjuicio irreparable, y en consulta con la Secretara de la Convencin Ramsar. No obstante, se deneg la solicitud costarricense de ordenar la suspensin del dragado en el ro San Juan. Aunque reconoci que el derecho de Costa Rica a oponerse a esas obras es plausible, la Corte consider que en ese momento no haba elementos probatorios sucientes para demostrar que el dragado fuera a resultar en dao ambiental inminente en territorio costarricense, o que se fuera a afectar el caudal del ro Colorado. Asimismo, quedar para la resolucin de fondo sobre el caso la determinacin de los temas pendientes, entre ellos a cul pas le corresponde la soberana sobre el sector norte de isla Portillos.

>> PARA MS INFORMACIN SOBRE POLTICA EXTERIOR EN LA ADMINISTRACIN CHINCHILLA MIRANDA, vase Segura et al., 2011, en www.estadonacion.or.cr

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FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA

CAPTULO 5

RECUADRO 5.8

Acciones tomadas por la Cancillera frente al conicto con Nicaragua

VISIN DE ARNOLDO BRENES | ASESOR LEGAL DEL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES Cuando a nes de octubre de 2010 efectivos militares nicaragenses tomaron posesin de un sector de Finca Aragn, Isla Portillos, en el Caribe noreste de Costa Rica, una de las primeras acciones que el Gobierno debi tomar fue establecer la hoja de ruta a seguir. La primera decisin fue la escogencia del foro para iniciar las acciones para la proteccin del territorio nacional. Se escogi la Organizacin de los Estados Americanos (OEA). Esta decisin estuvo basada en razones tanto de orden jurdico como fcticas. En primer lugar, instrumentos internacionales de primer orden a los cuales est ligada Costa Rica imponen la utilizacin previa de organismos regionales antes de acudir al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. El artculo 52 de la Carta de la Organizacin de Naciones Unidas (ONU) manda a utilizar los organismos regionales para la solucin pacca de sus controversias antes de recurrir al Consejo de Seguridad de la misma entidad: 1. Ninguna disposicin de esta Carta se opone a la existencia de acuerdos u organismos regionales cuyo n sea entender en los asuntos relativos al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales y susceptibles de accin regional, siempre que dichos acuerdos u organismos, y sus actividades, sean compatibles con los Propsitos y Principios de las Naciones Unidas. 2. Los miembros de las Naciones Unidas que sean partes en dichos acuerdos o que constituyan dichos organismos, harn todos los esfuerzos posibles para lograr el arreglo pacco de las controversias de carcter local por medio de tales acuerdos u organismos regionales, antes de someterlas al Consejo de Seguridad. Precisamente, el artculo 1 de la Carta de la OEA dice que dentro de las Naciones Unidas, la Organizacin de los Estados Americanos constituye un organismo regional. Asimismo, el inciso i) del artculo 3 de dicha Carta establece que las controversias de carcter internacional que surjan entre dos o ms Estados americanos deben ser resueltas por medio de procedimientos paccos. El artculo 24 dice que las controversias internacionales entre los Estados miembros deben ser sometidas a los procedimientos de solucin pacca sealados en esta Carta, mientras que el artculo 27 establece que un tratado especial establecer los medios adecuados para resolver las controversias y determinar los procedimientos pertinentes a cada uno de los medios paccos, en forma de no dejar que controversia alguna entre los Estados americanos pueda quedar sin solucin denitiva dentro de un plazo razonable. El tratado especial para resolver controversias dentro del Sistema Interamericano es el Tratado Americano de Soluciones Paccas o Pacto de Bogot, cuyo artculo 2 dice lo siguiente: Las Altas Partes Contratantes reconocen la obligacin de resolver las controversias internacionales por los procedimientos paccos regionales antes de llevarlas al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. En consecuencia, en caso de que entre dos o ms Estados signatarios se suscite una controversia que, en opinin de las partes, no pueda ser resuelta por negociaciones directas a travs de los medios diplomticos usuales, las partes se comprometen a hacer uso de los procedimientos establecidos en este Tratado en la forma y condiciones previstas en los artculos siguientes, o bien de los procedimientos especiales que, a su juicio, les permitan llegar a una solucin. El Tratado Interamericano de Asistencia Recproca (TIAR) contiene una disposicin similar en su artculo 2: Como consecuencia del principio formulado en el artculo anterior, las Altas Partes Contratantes se comprometen a someter toda controversia que surja entre ellas a los mtodos de solucin pacca y a tratar de resolverla entre s, mediante los procedimientos vigentes en el Sistema Interamericano, antes de referirla a la Asamblea General o al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Se concluye que los Estados miembros de la OEA tienen la obligacin jurdica de utilizar los mecanismos regionales de solucin de controversias antes de acudir al Consejo de Seguridad de la ONU. Adems de esta obligacin jurdica, existan razones prcticas que aconsejaban no acudir directamente al Consejo de Seguridad. Una de las principales es que es sumamente difcil lograr introducir un tema en la agenda del Consejo, dadas las particularidades polticas de este rgano, mxime en consideracin del tema particular y los temas de los que usualmente se ocupa el Consejo. Por otra parte, an cuando el tema se hubiese logrado introducir en la agenda, la potestad de veto de los cinco miembros permanentes, as como la dinmica que caracteriza el accionar del Consejo, sugeran que las posibilidades de xito de cualquier gestin costarricense ante el Consejo de Seguridad, sin contar al menos con una resolucin previa de la OEA o de la Corte Internacional de Justicia, seran escasas. Luego de la resolucin emitida por el Consejo Permanente de la OEA el 12 de noviembre de 2010, proponiendo acciones concretas con miras a la solucin pacca de la situacin y tras el anuncio de la negativa de cumplimiento hecho por Nicaragua, se estim que Costa Rica haba cumplido con su obligacin de acudir en primer lugar a los organismos regionales de solucin de controversias. Dada la naturaleza del conicto, se decidi acudir al rgano judicial principal de las Naciones Unidas, la Corte Internacional de Justicia, la cual tiene la capacidad de dictar medidas provisionales con carcter obligatorio, con el n de lograr el retiro de las tropas nicaragenses y el cese de las obras realizadas en territorio costarricense. El mecanismo de las medidas provisionales brindaba la opcin ms rpida y efectiva para lograr estos objetivos inmediatos. Con la adopcin de la providencia de la Corte Internacional de Justicia de 8 de marzo de 2011, ste fue en efecto el resultado logrado.

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FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA

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RECUADRO 5.9

Anlisis de la estrategia seguida por la administracin Chinchilla Miranda frente a la agresin/ invasin en Isla Portillos
VISIN DE BRUNO STAGNO | EXCANCILLER DE LA REPBLICA, 2006-2010

La agresin armada de Nicaragua gener un debate abreviado en relacin con las diversas instancias y competencias de los organismos multilaterales, concretamente la Organizacin de Estados Americanos (OEA), la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) y en menor medida la Corte Internacional de Justicia (CIJ) y las posibilidades disponibles para la estrategia a seguir. Desafortunadamente, la administracin Chinchilla Miranda se encasill temprana y obstinadamente en la OEA y desatendi otros frentes. Basndose en una lectura incompleta y obsoleta de las Cartas de la ONU y la OEA, el Gobierno desarroll una estrategia reactiva basada en la falsa premisa de que era necesario quemar etapas en la OEA antes de acudir a la ONU o la CIJ. Si bien entre 1945 y 1982 prim entre la mayora de los Estados Miembros de la OEA la tesis del arreglo pacco de las controversias de carcter local por medio de acuerdos u organismos regionales antes de someterlas al Consejo de Seguridad (artculo 52.2 de la Carta de la ONU), a partir de 1982 el pndulo se ha movido decididamente hacia una competencia general del Consejo (artculo 52.4), tanto en la teora como en la prctica. Sin embargo, incluso antes de 1982, algunos integrantes del Sistema Interamericano ya haban rebatido fuertemente y con creciente xito, tanto en la OEA como en la ONU, la supuesta primaca del artculo 52.2 al abordarse las situaciones en Guatemala (1954), Cuba (1960, 1962), Repblica Dominicana (1960, 1965), Hait (1963), Panam (1964) y Nicaragua (1982). Incluso, algunos reconocidos juristas, como Eduardo Jimnez de Archaga, quien sera Presidente de la CIJ (19761979), ya haban sentenciado en 1957 que las disposiciones de un acuerdo regional no pueden ser invocadas para impedir a los Estados Miembros acudir directamente a la jurisdiccin de las Naciones Unidas, como tampoco para sustraerlos, aunque sea temporalmente, de la accin protectora de los rganos de esta comunidad universal. Hasta cierto punto, el detonante de este cambio fue la usurpacin de atribu-

ciones por parte del Tratado Interamericano de Asistencia Recproca (TIAR), en ocasin de la Guerra de las Malvinas, cuando el Consejo de Seguridad ya estaba en conocimiento de la situacin e incluso haba adoptado la resolucin 502 (3 de abril de 1982), en la cual se exige la retirada inmediata de todas las fuerzas argentinas de las Islas Malvinas. Aunque la resolucin era de acatamiento obligatorio, el 19 de abril Argentina acudi al TIAR con el n de referir el caso a una instancia en la cual pensaba contar con ms apoyo, logrando la adopcin de la resolucin II, del 29 de mayo, la cual contena elementos que eran incompatibles con las disposiciones de la resolucin 502. Este acto de irreverencia de parte del TIAR hacia la primaca del Consejo, agrietara an ms la tesis original sobre la supuesta subsidiariedad de la ONU en relacin con los organismos regionales de conformidad con el artculo 52.2. El 23 de marzo de 1983, Nicaragua invoc al Consejo de Seguridad para denunciar una serie de actos de agresin perpetrados por Estados Unidos. Honduras activ a la OEA el 30 de marzo para atender la misma situacin, resultando en que ambas instancias conocieron el asunto casi simultneamente. Ante las diferencias de criterio que surgieron en la OEA en relacin con los mbitos de competencia de cada instancia, la Ocina de Asuntos Jurdicos tuvo que emitir una opinin legal. Contrariamente a la tesis prevaleciente hasta 1982, la misma Secretara General de la OEA se inclina en esta materia por la segunda de las interpretaciones antes descritas [i.e. jurisdiccin concurrente]. Sin embargo, tal tesis debe someterse a algunas condiciones. En efecto, se considera que, a pesar de las competencias concurrentes, una decisin del organismo regional no puede contradecir o violar los acuerdos adoptados por el Consejo de Seguridad. En caso contrario, siempre prevalecer el acuerdo del organismo mundial. Esta ltima conclusin se funda en la primaca del sistema normativo mundial sobre el regional en estas materias (OEA/Ser.G CP/ Doc.1354/83). Contrariamente a la actitud asumida por el TIAR tan solo unos meses antes, ahora la OEA misma empezaba a

aceptar su subsidiariedad en lnea con el artculo 103 de la Carta de la ONU. Esta tesis adquirira ms fuerza aun gracias a la sentencia de la CIJ del 26 de noviembre 1984, en el caso Nicaragua contra Estados Unidos. En la que sera su primera referencia al artculo 52 de la Carta, la CIJ determin que todos los arreglos regionales, bilaterales e incluso multilaterales () relativos a la materia de la solucin pacca de controversias o a la jurisdiccin de la Corte Internacional de Justicia, deben hacerse siempre sujetos a lo previsto en el artculo 103 de la Carta de las Naciones Unidas. Incluso, declarara -en lnea con los argumentos de Nicaragua- que no poda aceptar que haya requisito previo alguno de extinguir los procesos de negociacin regional como precondicin para acudir a la Corte. Por ende, si bien en el perodo 19451982 el Sistema Interamericano se impuso -no sin cuestionamientos- al Consejo de Seguridad, desde la Guerra de las Malvinas la prctica ha migrado hacia una clara rearmacin de la competencia general del Consejo y la primaca del artculo 52.4 sobre el 52.2. Asimismo, gracias a la sentencia de la CIJ de 1984 en el caso Nicaragua contra Estados Unidos, la jurisprudencia tambin ha rearmado la primaca de la Carta de la ONU sobre cualquier otro arreglo regional o multilateral de conformidad con el artculo 103 de la Carta. Los que otrora fueron argumentos esgrimidos con xito por Nicaragua, debieron integrarse a nuestra defensa contra la agresin de Managua. Aunque no ha existido el mismo debate en relacin con la posibilidad de acudir paralelamente a la ONU y a la CIJ, es precisamente mediante el recurso a ambas instancias mximas que Costa Rica habra tenido ms posibilidades de hacer valer sus derechos. Ambas instancias pueden activarse paralelamente gracias al artculo 35 de la Carta de la ONU y el artculo 36 del Estatuto de la CIJ. Existen adems varios precedentes: Certain Expenses (1961), Namibia (1970), Grecia contra Turqua >>> CONTINA

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FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA

CAPTULO 5

RECUADRO 5.9 >>> CONTINA

Anlisis de la estrategia seguida por la administracin Chinchilla Miranda frente a la agresin/ invasin en Isla Portillos
VISIN DE BRUNO STAGNO | EXCANCILLER DE LA REPBLICA, 2006-2010 (1976), Estados Unidos contra Irn (1979), Nicaragua contra Estados Unidos (1984), Libia contra Estados Unidos (1992) y Kosovo (2008). Cada uno de los casos anteriores estuvo en conocimiento paralelo del Consejo de Seguridad y de la CIJ. Cierto, al Consejo le incomoda la divisin de labores con la Corte, dado que teme que sta someta sus decisiones a revisin judicial. Sin embargo, como se desprende de las sentencias emitidas en estos mismos casos, la CIJ es prudente y reconoce que las disputas legales entre Estados soberanos, por su naturaleza misma, probablemente ocurren en contextos polticos y frecuentemente constituyen slo un elemento de un conicto poltico ms amplio (Estados Unidos contra Irn). As como la CIJ se esfuerza en limitar su jurisdiccin a aquellos aspectos que son de naturaleza jurdica, el Consejo, como instancia poltica, debe atenerse a su mandato para el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales y a las potestades que le coneren los captulos VI y VII de la Carta. Desafortunadamente, Costa Rica desaprovech o se tard en activar estos frentes, enfocndose en la OEA para lograr dos resoluciones que difcilmente pueden calicarse de victorias diplomticas. En primer lugar porque ni el informe del Secretario General (CP/ doc.4521/10), ni las resoluciones adoptadas por el Consejo Permanente o la Reunin de Consulta, hicieron mencin alguna a una invasin u ocupacin del territorio nacional. Lo que s hicieron fue reducir a un eufemismo una clara agresin, llamando a ambas partes, sin distincin alguna, a evitar la presencia de fuerzas armadas o de seguridad en el rea donde su presencia podra generar tensin. En segundo lugar, porque la Reunin de Consulta convocada por la administracin Chinchilla Miranda cont con la presencia de solo dos (Costa Rica y Guyana) de 31 cancilleres. Nunca antes se haba contado con tan escasa e insulsa participacin en una reunin que por denicin acostumbra realizarse a nivel de Ministros de Relaciones Exteriores (artculo 64 de la Carta de la OEA). Aunque el Gobierno nalmente demand a Nicaragua ante la CIJ, durante dos semanas corrimos el riesgo de ser demandados por Nicaragua. En efecto, el Presidente Daniel Ortega haba anunciado desde el 2 de noviembre que recurrira a la Corte, pero la administracin Chinchilla Miranda se tard hasta el 18 de noviembre para actuar. Aunque se evit el mal mayor, el atraso tuvo el fatal desenlace de aplazar el conocimiento del caso por la CIJ hasta despus del receso de invierno, ofreciendo una ventana de tiempo adicional para la destruccin ambiental en Isla Portillo. Finalmente, varios de los argumentos esgrimidos por Costa Rica en ocasin de la audiencia del 11-13 de enero 2011, concedida por la CIJ para considerar las medidas cautelares solicitadas por el Gobierno, haban sido previamente socavados por las imprudentes declaraciones emitidas por el Canciller Ren Castro Salazar ante una comisin de la Asamblea Legislativa, el 8 de septiembre. Al acreditar los resultados de unos simulacros que pretendan medir la afectacin potencial al caudal del ro Colorado, prcticamente haba otorgado su aquiescencia para que el dragado perpetrado por Nicaragua desviara hasta un 12% de sus aguas. Entre omisiones agrantes y declaraciones imprudentes, la administracin Chinchilla Miranda nunca logr desarrollar una verdadera estrategia para hacerle frente a una agresin premeditada de parte de nuestro vecino ms incmodo. Tomando en cuenta cunto err en leer acertada y oportunamente las verdaderas intenciones de Nicaragua -vaticinando incluso un perodo de excelentes relaciones-, esto no es de sorprender, pero s de lamentar.

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La coordinacin del captulo estuvo a cargo de Steffan Gmez-Campos. Se elaboraron los siguientes insumos: Administracin de la justicia en Costa Rica2010, de Emilio Solana; ndice de riesgo electoral en las elecciones nacionales del 2010, de Ronald Alfaro-Redondo y Juan Guillermo Murillo; Desempeo legislativo en la primera legislatura de la administracin Chinchilla, de Ludovico Feoli; Anlisis del diferendo limtrofe Costa Rica-Nicaragua: el evento ms signicativo en poltica exterior del ao 2010-2011, de Carlos Torres y Marco Vinicio Mndez; Promocin de los valores democrticos y el respeto de los derechos humanos por medio de la poltica exterior costarricense, de Luis Diego Segura, Nazareth Porras, Yssika Snchez y Juan Carlos Mndez; Anlisis del nanciamiento de partidos polticos en la campaa electoral del 2010, de Mariamelia Abelln; Corrupcin y probidad: mecanismos de control y mapeo de expedientes ante los rganos de control de Costa Rica, 2004-2010, de Montserrat Solano; Los blindajes contra la corrupcin y la legitimacin de activos en Costa Rica, de Pablo Barahona; Acciones colectivas en Costa Rica: una imagen sobre la movilizacin social del pas (1997-2010), de Pablo Ramrez, Anlisis de las elecciones municipales 2010: resultados, tendencias y desafos, de Randall Blanco y Mapeo poltico del plan scal 2010, de Steffan Gmez y Karla Meneses. Se prepararon los siguientes aportes especiales: Ventajas y desventajas de los tribunales de agrancia, de Marta Iris Muoz; El Ministerio Pblico costarricense: un modelo agotado, de Jorge Chavarra (Fiscal General de la Repblica); Acciones tomadas por la Cancillera frente al conicto Isla Portillos con Nicaragua, de Arnoldo Brenes (Cancillera); Mercado poltico electoral en las elecciones presidenciales 2006 y 2010, de Diego Fernndez (Programa Estado de la Nacin) y Leonardo Chacn; Anlisis de ciclos polticos y econmicos y acciones colectivas, de Karla Meneses (Programa Estado de la Nacin); Mapa de cambios en el partido ganador, segn municipio, en las elecciones de alcaldes de 2006 y 2010 en Costa Rica de Ronald Alfaro-Redondo; Capacidades del Poder Judicial 2004-2010 y proyeccin al 2015, de Rafael Segura (Programa Estado de la Nacin) y Anlisis de la estrategia seguida

por la administracin Chinchilla Miranda frente a la agresin/invasin en Isla Portillos, de Bruno Stagno (Excanciller de la Repblica). Se agradece a la magistrada Anabelle Len y a las funcionarias judiciales Laura Sanabria y Alejandra Monge, por sus aportes para la elaboracin del recuadro Despacho Modelo del Juzgado de Pensiones Alimentarias de Alajuela. Los procesamientos sobre cumplimiento de sentencias de la Sala Cuarta fueron realizados por Rafael Segura. Mariamelia Abelln, Steffan Gmez-Campos y Rafael Segura, del Programa Estado de la Nacin, colaboraron en la revisin y sistematizacin de las bases de datos de riesgo electoral. Juan Guillermo Murillo realiz las entrevistas del mapeo poltico de la reforma scal, datos que fueron procesados por Jos Antonio Rodrguez. Se reconoce tambin el apoyo de Karen Chacn y Fraya Corrales, del Programa Estado de la Nacin, en la revisin y preparacin de insumos para el captulo. Se agradecen los comentarios y el aporte de informacin de: Ronald Chacn, Alejandra Peraza, Reinaldo Gonzlez, Karla Rojas, Mario Andrs Rodrguez y Marta Castillo, todos del Tribunal Supremo de Elecciones, as como a Gustavo Rivera, Sandra Herrera, Ricardo Agero y los funcionarios de la Ocina de Iniciativa Popular de la Asamblea Legislativa. Se agradece especialmente los comentarios y aportes de Constantino Urcuyo. Los talleres de consulta se efectuaron los das 24 de mayo, 26 de mayo, 8 de junio y 5 de agosto del 2011, con la participacin de: Ileana Aguilar, Ricardo Agero, Laura Arguedas, Bernal Arias, Idania Arteaga, Marta Asch, Noemy Baruch, Margarita Bolaos, Wilson Campos, Juan Casafont, Marisol Castro, Ronald Chacn, Marianela Crdoba, Gabriela Daz, Hctor Fernndez, Francisco Fonseca, Franklin Gonzlez, Nancy Hernndez, Sandra Herrera, Julio Jurado, Pedro Len, Gabriel Macaya, Juan Carlos Mndez, Guido Miranda, Luis Ovares, Gustavo Romn, Luis Antonio Sobrado, Mario Solano, Max Surez, Constantino Urcuyo, Evelyn Villareal, Sonia Villegas, Vernica Wachong, Lena White, Eugenia Zamora, Melissa Zamora y Joyce Zrcher. La edicin tcnica la realizaron Steffan GmezCampos y Jorge Vargas-Cullell. La revisin de cifras estuvo a cargo de Jos Antonio Rodrguez.

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NOTAS

1 La Ley 8880, del 2010, cambi la nomenclatura del undcimo cantn de la provincia de Alajuela, de Alfaro Ruiz, por Zarcero. 2 De hecho, en el anlisis de la oferta y la demanda legislativas que se presenta ms adelante, once de estos tratados y convenios internacionales son catalogados como legislacin sustantiva ordinaria. 3 Al respecto vase Mata, 2011. 4 Del ingls policy gridlock. 5 El anlisis realizado en el Noveno Informe, tomando como base la legislacin aprobada en 1998 y 2002, mostr que en ambos aos la mitad de la legislacin que ampli derechos no cre recursos nuevos. En 1998, adems, el 57% de la normativa que concedi nuevos derechos tampoco cre recursos nuevos. En 2002 la proporcin baj al 33%. 6 Este dato debe leerse con cautela, por cuanto en dos de las trece materias analizadas (civil y de pensiones alimentarias) puede estar ocurriendo una sobreestimacin de casos activos, que es difcil de precisar con exactitud. 7 Ante la Corte se presentaron los pronunciamientos de la Universidad de Costa Rica, la Universidad Nacional, el Instituto Tecnolgico de Costa Rica, la Unin de Universidades de Amrica Latina y el Caribe (Udual) y el Instituto de Derechos Humanos y Paz Social. Actas de la Corte Suprema de Justicia 11-2010, del 19 de abril de 2010 y 12-2010, del 26 de abril de 2006. 8 Acta de la Corte Suprema de Justicia 11-2010, del 19 de abril de 2010. 9 Actas de la Corte Suprema de Justicia: 10-2010 del 12 de abril de 2010, 11-2010 del 19 de abril de 2010,12-2010 del 26 de abril de 2010 y 13-2010 del 3 de mayo de 2010.

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APORTE ESPECIAL

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CAPITULO 5

APORTE ESPECIAL

ndice de riesgo electoral en las elecciones nacionales del 2010

votos. Este aporte constituye el tercer esfuerzo de seguimiento de transparencia electoral que tiene como nalidad perfeccionar este tipo de anlisis y, con ello, contribuir a la discusin reposada acerca de la gestin del pas en este mbito. Las preguntas de investigacin que se formularon para los estudios de 2006 y 2007 siguen siendo vlidas para este ejercicio. De tal modo, interesa contar con indicios que permitan responder las siguientes preguntas: cul fue el perl de las inconsistencias electorales detectadas? y cun prevalentes fueron? Estas interrogantes procuran dilucidar si esos errores implicaron riesgos que hicieran vulnerables los comicios a acciones que alteraran la voluntad popular. Por otra parte, en relacin con la limpieza de las elecciones, se busca determinar si hay evidencias que sugieran resultados anmalos en las juntas receptoras en las que hubo inconsistencias. En este sentido, si las juntas con errores electorales arrojasen resultados muy distintos a los del conjunto, habra bases para sospechar que existieron actividades dolosas. Adems, hay evidencia que lleve a pensar en acciones polticas orientadas de manera expresa a torcer la voluntad de las y los electores? La respuesta a esta interrogante sera positiva si, en las elecciones de febrero de 2010, se encontrara que en esas juntas hubo mrgenes de victoria abultados en relacin con el universo de juntas, o que un partido result arrolladoramente ganador en todas o casi todas ellas. Todas estas preguntas especcas buscan esclarecer dos cuestiones generales: hubo o no fraude electoral en los comicios presidenciales del 2010? Si lo hubo, cambi el resultado de las elecciones? Como se ha venido sealando, una situacin en la que las inconsistencias electorales fueran muy extendidas, y adems el tipo de error prevalente impidiera conocer con certeza los resultados de las juntas receptoras de votos, sera muy inconveniente para cualquier sistema democrtico, y particularmente para la democracia costarricense, constituira un serio retroceso, como lo demostraron los acontecimientos de nales de la dcada de los cuarenta. Para Lehoucq (2007), aun cuando las elecciones no sean tan competidas (como en el caso aqu estudiado), la manipulacin del voto despoja de credibilidad a los comicios y, en consecuencia, evita la consolidacin de las instituciones democrticas. Asimismo, en trminos conceptuales, se habra violado el principal requerimiento de una democracia: que en ella las elecciones son libres y limpias. Para estudiar los temas planteados, el documento evala las inconsistencias en los resultados remitidos por las juntas receptoras de votos al TSE, segn tipo de error electoral y riesgo implcito. La principal conclusin es que, una vez ms, no hay evidencia de una accin sistemtica y presumiblemente dolosa que doblegara la voluntad de las y los electores, con el n de dar

Introduccin
Este aporte especial aborda el tema de las inconsistencias electorales, tomando como base el anlisis del material de los comicios presidenciales del 2010. Este ejercicio se agrega a otros similares hechos con anterioridad, para determinar si en Costa Rica las elecciones se realizan de manera libre y transparente. El antecedente ms importante se public en el Decimotercer Informe, y en l se indic que la ocurrencia de algunos errores fue la base de los cuestionamientos a los resultados de los comicios presidenciales del 2006, los segundos ms reidos de los ltimos sesenta aos (Programa Estado de la Nacin, 2007; Alfaro-Redondo y Murillo, 2011). Aquel Informe apunt que este fue un hecho indito desde que, a mediados de los aos setenta, el sistema poltico costarricense logr cumplir razonablemente con los requisitos de una poliarqua (Dahl, 1971; Proyecto Estado de la Nacin, 2001). En esta oportunidad el Informe estudia la transparencia de los resultados de un nuevo evento poltico: las elecciones nacionales del 2010, caracterizadas por la ausencia de cuestionamientos a la gestin del proceso. Al igual que para los comicios del 2006 y el referndum del 2007, el objetivo fundamental de este apartado es valorar la limpieza de las elecciones presidenciales de febrero de 2010, con base en un estudio detallado sobre la magnitud y gravedad de los errores identicados en el material que enviaron las juntas receptoras de

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APORTE ESPECIAL

CAPTULO 5

ventaja a un partido. En lo que respecta al cumplimiento de una de las aspiraciones del captulo 5 de este Informe, el hallazgo ms relevante es que, tal como ha sucedido desde 1953, en 2010 el sistema electoral costarricense garantiz que los resultados respondieran de modo razonable a las preferencias ciudadanas1. El trabajo se organiza en tres apartados, incluyendo esta Introduccin. La segunda seccin presenta la metodologa empleada en el anlisis. La tercera, la medular, examina con detalle los errores electorales registrados en las elecciones de febrero de 2010.

Aspectos metodolgicos
Esta seccin describe las fuentes de informacin, la unidad de anlisis y las deniciones conceptuales sobre las cuales se fundamenta este trabajo. En relacin con otros estudios sobre las inconsistencias electorales en los comicios ms recientes (Hernndez, 2005; Hernndez y Garro, 2006; Programa Estado de la Nacin, 2007 y 2008), este documento posee cuatro diferencias importantes. En primer lugar, se tuvo acceso a datos de mejor calidad, gracias a un registro ms completo de los errores y a una mayor precisin en su identicacin. Por ejemplo, en esta oportunidad se pudo conocer con certeza la calidad de la informacin incluida en el material electoral (completa, incompleta -y sus motivos- o en blanco) enviado por los miembros de mesa, y no solo si ste lleg o se extravi. Desde luego, esto ampla de modo signicativo la frontera de informacin y, adems, aumenta la cantidad de unidades de anlisis. Cabe sealar que producto de las diferencias en los datos empleados, el estudio de las inconsistencias del 2006, el de las registradas en el referndum y este ltimo no son comparables, a pesar de que sus resultados son igualmente conables en trminos metodolgicos. En segundo lugar, no se excluyeron del anlisis las juntas en las que no hubo problemas y se examinaron por separado las mesas en las que el TSE efectu reconteo. En tercer lugar, debido a que las incon-

sistencias ocurridas no son iguales ni tienen el mismo peso, en esta ocasin se opt por ponderar los errores segn grado de riesgo, asignando mayor peso a aquellos que podran haber alterado los resultados electorales. Por ltimo, el presente estudio aporta una versin perfeccionada y ms robusta del ndice de riesgo electoral, con respecto al que se utiliz en 2007, tras la celebracin del referndum. En el Decimocuarto Informe se seal, como una de las principales limitaciones metodolgicas de este tipo de estudio, la necesidad de que, en la etapa inmediatamente posterior al escrutinio, el rgano electoral contrastara en detalle la informacin de los distintos materiales electorales entre s, para reforzar los controles cruzados del material. Por fortuna, el TSE acogi esta recomendacin y, gracias a ello, hoy se cuenta con informacin de mayor calidad, que se reeja en el anlisis efectuado. La otra limitacin del estudio consiste en que se circunscribe exclusivamente a la revisin del material electoral. No se pondera en el anlisis de riesgo electoral la presencia de scales de mesas, o incluso de auxiliares electorales designados por el TSE, como un control de scalizacin sobre cada junta receptora de votos.

y su cantidad. Esa informacin fue producto de una exhaustiva revisin del material electoral escrutado en los comicios presidenciales, legislativos y municipales del 2010. La base de datos de inconsistencias a la que se tuvo acceso fue complementada con variables como partido ganador, margen de victoria, presidencia de la mesa segn agrupacin poltica, reconteo de la junta y ubicacin geogrca.

Unidad de anlisis
El estudio emplea como unidad de anlisis la junta receptora de votos (JRV) en la cual se identic un faltante en el material electoral o un error en el conteo de los votos. Si bien esta no es la nica unidad de anlisis posible, se opt por utilizarla porque tiene la ventaja de que puede ser complementada con informacin adicional disponible, relacionada con aspectos como la localizacin geogrca exacta, la integracin de la junta, el resultado de la mesa y el margen de diferencia entre agrupaciones. Adems, en aquellos casos en que las inconsistencias se dieron en diferentes elecciones, pero en la misma junta, fue posible eliminar el doble y triple registro de mesas.

Variables
Tal como se hizo al estudiar los cuestionamientos a los resultados de las elecciones de 2006 y el referndum de 2007, para determinar la gravedad de las posibles inconsistencias electorales se construy una variable analtica denominada riesgo electoral. El riesgo se dene como aquella situacin en la que la ausencia de material electoral de una JRV pone en peligro la consistencia de los datos de una mesa y, con ello, la pureza del sufragio. Es importante aclarar que el riesgo electoral no es sinnimo de nulidad, pues se trata de situaciones distintas. Los dos atributos utilizados para clasicar una junta en condicin de mayor o menor riesgo son la certeza y el respaldo documental. El primero alude a la posibilidad de conocer el resultado nal de una JRV, ya sea porque la documentacin electoral est completa

Fuentes de informacin
Fabrice Lehoucq (2007) argumenta que los estudios sobre fraude electoral adolecen de fuentes no objetivas para documentar la presencia de acciones tendientes a manipular los resultados. Este estudio aporta evidencia de que es posible determinar la existencia de una actividad ilegal -como lo es el fraude electoral- utilizando el material electoral como fuente principal de informacin (Molina y Lehoucq, 1999). En este caso esa fuente es una base de datos en la que se incluyeron todas las juntas receptoras de votos, sin importar si en ellas se registraron errores o no. En la primera de esas situaciones, caracterizada por el faltante de algn material o por documentos enviados en blancos, se pudo conocer el tipo de inconsistencias presentadas, su motivo

CAPTULO 5

APORTE ESPECIAL

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o porque la existente as lo permite. El segundo se reere a la posibilidad de contar con la documentacin electoral que reeja elmente la voluntad popular. Por lo tanto, el primer atributo no es necesariamente garanta del segundo, pero el segundo s implica al primero. En otras palabras, en una JRV es posible tener certeza del resultado aun cuando exista un respaldo documental parcial o insuciente; en una junta con un alto respaldo documental se tiene certeza de sus resultados. Para clasicar las inconsistencias, en esta oportunidad se emplea una escala de seis grados de riesgo electoral. En la agrupacin de las JRV se consideran los materiales electorales ms importantes: acta de apertura, hoja de incidencias, acta de cierre, padrn y certicaciones de las tres elecciones (presidente, diputados y regidores). Los grados de severidad de una inconsistencia son: ningn riesgo, muy bajo, bajo, medio, alto y
CUADRO 5.20

muy alto (cuadro 5.20). El principal factor para tipicar una inconsistencia es que se registrara un error en el conteo de votos (en alguno de los documentos que incluyen esta informacin) o que el material haya sido devuelto incompleto o en blanco. Dicho de otro modo, en todos los casos en que existi un problema con el conteo de votos, o en que la calidad de la informacin del material electoral fue deciente, la JRV fue clasicada como una mesa con inconsistencias. En la categora ms baja de riesgo electoral (ningn riesgo) se ubican las juntas en las que puede reconstruirse, con certeza y respaldo documental, el resultado electoral, pues no se registr alteracin alguna en el material. Es decir, son mesas que poseen ambos atributos. Por juntas receptoras de votos de riesgo muy bajo y bajo se entienden aquellas en las que puede reconstruirse,

con certeza y respaldo documental, el resultado electoral, a pesar de las inconsistencias. El riesgo es muy bajo porque los errores cometidos son inocuos y se tiene el material necesario para determinar cmo votaron los ciudadanos. Se trata, por ejemplo, de mesas en las que alguno de los siete materiales examinados fue devuelto incompleto o en blanco. No obstante, en estas mesas es posible efectuar diversos controles cruzados sobre el resultado electoral, recurriendo a la informacin ofrecida por alguno de los materiales existentes (particularmente el padrn, las actas de cierre y las certicaciones) para confrontar los datos y tener certeza de lo ocurrido; por lo tanto, los resultados son menos vulnerables a la manipulacin. Aun as, el material electoral se considera incompleto. Las juntas consideradas como de riesgo medio son aquellas en las que puede reconstruirse, con certeza pero

Criterios para la clasicacin de las juntas receptoras de votos segn niveles de riesgo electoral. Elecciones de febrero de 2010
Categora de riesgo Material electoral disponible Ningn riesgo Descripcin Escala de riesgo Riesgo = 0

Padrn, acta de apertura, acta de cierre, Juntas receptoras de votos (JRV) en las que puede reconstruirse, hoja de incidencias y las tres certicacionesa/. con certeza y respaldo documental, el resultado electoral, pues no se registran inconsistencias. Padrn, acta de apertura u hoja de incidencias (pero no los dos), acta de cierre y las tres certicaciones. JRV en las que puede reconstruirse, con certeza y respaldo documental, el resultado electoral, a pesar de las inconsistencias.

Muy bajo

Riesgo = 0,5 - 1,0

Bajo

Padrn o acta de cierre, o bien alguna JRV en las que puede reconstruirse el resultado electoral con certeza, de las tres certicaciones (pero no todos). pero con un respaldo documental limitado, debido a las inconsistencias. Padrn o acta de cierre, o bien alguna JRV en las que puede reconstruirse, con alguna certeza (precaria) de las tres certicaciones (pero no todos) pero con un respaldo documental insuciente, el resultado electoral, y acta de apertura y hoja incidencias. debido a las inconsistencias. Padrn o acta de cierre, o bien las tres certicaciones (pero no todos). Solamente acta de apertura y hoja de incidencias. JRV en las que no puede reconstruirse el resultado electoral con certeza y respaldo documental, debido a las inconsistencias. JRV en las que no puede reconstruirse el resultado electoral con certeza y respaldo documental, debido a las inconsistencias.

Riesgo = 1,5 - 2,0

Medio

Riesgo = 2,5 - 3,0

Alto

Riesgo = 3,5 - 4,0

Muy alto

Riesgo = 4,5

a/ Se reere a la certicacin de los resultados de las votaciones para presidente, diputados y regidores. Fuente: Alfaro-Redondo y Murillo, 2011.

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APORTE ESPECIAL

CAPTULO 5

con un respaldo documental limitado, el resultado electoral. Esta categora agrupa a las mesas que enviaron al TSE tres o cuatro de los siete materiales incompletos. En estos casos pueden efectuarse al menos dos controles cruzados sobre el resultado, pues en caso de duda se puede vericar la informacin recurriendo al resto de materiales existentes. Por lo tanto, el grado de vulnerabilidad es leve. A pesar de ello, los controles no son completos en trminos del estndar. En lo que respecta a las JRV de riesgo alto, es posible reconstruir, con alguna certeza pero con un respaldo documental insuciente, el resultado electoral. En este caso, se trata de mesas en las que la mayora del material fue enviado sin el conteo de votos, en blanco o incompleto. En esta categora solo puede realizarse un control cruzado parcial, pues la mayor parte de los materiales est incompleta o en blanco. Por esa razn, la certeza es menor, en virtud de la precariedad de la informacin relativa al conjunto de la documentacin. El grado de vulnerabilidad es alto. Por ltimo, las juntas consideradas como de riesgo muy alto son aquellas en las que no puede reconstruirse el resultado electoral con certeza, ni con respaldo documental. En estas mesas el padrn-registro no fue devuelto o se extravi, y no hay documentacin complementaria disponible. Por lo tanto, en esta categora no pueden ejecutarse controles cruzados sobre el resultado, ya que la ausencia de los materiales pertinentes impide corroborar la informacin. En sntesis, el mayor riesgo electoral se presenta cuando en una mesa de votacin se extravan o se envan incompletos o en blanco el padrn, el acta de cierre y las certicaciones2; en este caso el TSE no tiene posibilidad material de vericar o corregir el resultado reportado por las juntas. A este respecto, en repetidas ocasiones la jurisprudencia del Tribunal ha sealado que los materiales electorales son complementarios, y la ausencia de uno de ellos es suplida por alguno de

los otros de igual valor (TSE, 2009). Esto quiere decir que, por ejemplo, si en una junta se extrava un documento, la mesa se escruta con el material electoral disponible. Sin embargo, la mayor dicultad se presenta en aquellas mesas en las que el faltante de algn material o su estado (incompleto o ilegible) impide conocer, con certeza y respaldo documental, la voluntad popular. A nales de 2009, amparado en la redenicin de las reglas de escrutinio introducidas por el nuevo Cdigo Electoral, el TSE aprob la resolucin 5721-E8-2009. En ella el Tribunal, ejerciendo su competencia constitucional, interpret el artculo 197 del citado Cdigo y estableci que, a partir del 2010, el conteo que realizan los miembros de mesa se considera denitivo; adems precis los casos de excepcin en los que deber hacerse un reconteo de las mesas. El Decimosptimo Informe Estado de la Nacin reconoce la complementariedad del material electoral y, como se mencion, construye las categoras de riesgo electoral de acuerdo, precisamente, con ese carcter.

Inconsistencias en el material electoral en el 2010

Esta seccin utiliza el mismo concepto de inconsistencia electoral empleado en los estudios anteriores sobre este tema. Con base en las acepciones que registra el Diccionario de la Real Academia Espaola, se entiende por inconsistencia la falta de coherencia entre los elementos de un conjunto, en este caso asociados al procedimiento electoral y a la correcta disposicin del material correspondiente. La legitimidad de las elecciones polticas depende de su integridad procedimental. En estas circunstancias, los rganos electorales juegan un papel crucial. Estas entidades se salvan de cuestionamientos si el partido en el gobierno o la oposicin gana por un margen amplio, que no deja lugar a dudas sobre la voluntad mayoritaria de los votantes. Segn la literatura especializada, las inconsistencias electorales hacen que sea muy

fcil sembrar dudas y muy complicado despejarlas, particularmente porque stas tienden a generar dudas genuinas sobre la limpieza de la eleccin (Schedler, 2007). En el caso particular de Costa Rica, en el 2010 existi una mayor variedad de inconsistencias debido a un mejor registro de las mismas por parte del rgano electoral. No obstante, la mayora de ellas se relaciona con cinco categoras: hojas de incidencias incompletas, acta de cierre incompleta, certicacin de presidente incompleta, acta de apertura incompleta y hojas de incidencias en blanco (cuadro 5.21). Cabe sealar que, en todas las JRV, el TSE asign dos auxiliares electorales cuya funcin era scalizar lo que suceda en cada una de ellas. Este mecanismo de vigilancia, que es adicional al de los miembros de mesa nombrados por los partidos polticos, busca reducir aun ms los riesgos asociados al proceso, generando as un anillo de control extra para blindar los comicios contra cualquier irregularidad que amenace su transparencia y libertad. No obstante la importancia de este mecanismo de control, el presente anlisis se circunscribe, como en los estudios anteriores, nica y exclusivamente a las inconsistencias detectadas en el material electoral, tal como se ha indicado. Un esfuerzo de investigacin posterior implicar ponderar, como parte del riesgo electoral, esos otros mecanismos de control de los que dispone el TSE y que trascienden el material procesado por las juntas receptoras de votos. Tal como se especic en el apartado metodolgico, para los comicios de 2010 el TSE efectu un registro mucho ms pormenorizado de las inconsistencias en el material electoral, basado principalmente en el contenido y la calidad de la informacin reportada por los miembros de mesa. Producto de ello, en esta edicin el Informe reporta una mayor cantidad de JRV con inconsistencias que en los estudios anteriores. No obstante, esto no signica que en la eleccin de 2010 se dio un mayor nmero de errores en la administra-

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APORTE ESPECIAL

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CUADRO 5.21

Ejemplos de inconsistencias electorales detectadas en las elecciones de febrero 2010

M aterial electoral Acta de apertura Hoja de incidencias Tipo de inconsistencia En blanco Vaca Incompleta En blanco Vaca Falta cantidad de papeletas y conteo de votos Falta cantidad de papeletas, encabezado, rmas y conteo de votos Falta cantidad de papeletas, encabezado, nmero de votantes y conteo de votos Falta cantidad de papeletas, rmas y conteo de votos Falta cantidad de papeletas, nmero de votantes y conteo de votos Falta cantidad de votantes y conteo de votos Falta conteo de votos Falta encabezado y conteo de votos Falta encabezado, rmas y conteo de votos Faltan rmas y conteo de votos En blanco Vaca Falta conteo de votos Falta encabezado y conteo de votos Falta conteo de votos, rmas y encabezado Falta conteo de votos y rmas Falta En blanco Falta conteo de votos Falta En blanco Certicacin de regidores Falta conteo de votos y rmas Falta conteo de votos Falta En blanco Extraviado

Acta de cierre

Certicacin de presidente

Certicacin de diputados

Padrn

Fuente: Alfaro-Redondo y Murillo, 2011.

cin del material electoral, sino que los cambios en el registro de la informacin han ampliado de modo considerable las posibilidades de examinar ese material. En este sentido, cabe sealar que no todas las inconsistencias son iguales y, sobre todo, no tienen la misma incidencia en trminos de riesgo electoral. Asimismo, los errores pueden darse de forma aislada o conjunta. En virtud de ello, en esta ocasin una de las estrategias metodolgicas empleadas para valorar el peso de los errores fue ponderarlos segn su nivel de riesgo. En trminos operativos esto quiere decir que, en cada JRV, la o las inconsis-

tencias detectadas fueron clasicadas en seis categoras: ningn riesgo, muy bajo, bajo, medio, alto y muy alto. Para determinar el peso de los errores, a cada uno de ellos se le asign un valor segn su nivel de riesgo (cuadro 5.22). El puntaje asignado a cada una de las inconsistencias, y la clasicacin de la JRV segn su nivel de riesgo, se basan en la relevancia de la informacin que contienen los materiales electorales respectivos, en trminos de la certeza de que el resultado electoral reportado coincide con la voluntad popular. La sumatoria de todos los errores de la mesa constituye, a su vez, la calicacin

de riesgo en la junta en una escala que vara en un rango de 0 a 4,5 puntos (cuadro 5.20). Cuanto mayor sea el puntaje en la escala, mayor es el riesgo electoral en una JRV.

Anlisis de riesgo electoral

Para analizar el riesgo electoral, en primer lugar interesa examinar la cantidad de inconsistencias por JRV. En una de cada diez mesas no se reportaron errores (9,6%) y ms de tres cuartas partes de ellas (78%) registraron una, dos o tres inconsistencias. Ahora bien, el 80% del total de las JRV se agrupa en las categoras de menor riesgo (ningn

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APORTE ESPECIAL

CAPTULO 5

CUADRO 5.22

CUADRO 5.23

Factor de ponderacin de cada uno de los materiales electorales

Material electoral Acta de apertura Hoja de incidencias Acta de cierre Certicacin presidente Certicacin diputados Certicacin regidores Padrn Factor de ponderacin 0,5 0,5 1,0 1,0 1,0 1,0 1,0

Juntas receptoras de votos segn nivel de riesgo. Elecciones de febrero de 2010

Niveles de riesgo Ningn riesgo Muy bajo Bajo Medio Alto Muy alto Total general Fuente: Alfaro-Redondo y Murillo, 2011. Cantidad de juntas 807 3.019 1.491 939 212 149 6.617 Porcentaje 12,2 45,6 22,5 14,2 3,2 2,3 100,0

Fuente: Alfaro-Redondo y Murillo, 2011.

riesgo, muy bajo y bajo) y solo un 5,5% corresponde a casos de alto y muy alto riesgo electoral. Esto lleva a descartar la presencia masiva de errores en las mesas y que esos errores impliquen un alto riesgo electoral (cuadro 5.23). Por otra parte, uno de los objetivos de este estudio era saber si, al combinar las variables categora de riesgo y partido poltico que gan la junta, era posible identicar un patrn que favoreciera a alguna de las agrupaciones que participaron en la contienda. La evidencia emprica muestra que el partido que domin una mayor proporcin de juntas gan un porcentaje menor de JRV de alto riesgo, que las de menor riesgo. A diferencia de los comicios del 2006, en los que dos agrupaciones se repartieron el control de las mesas, en 2010 una de las agrupaciones -el PLNarras con la mayora de JRV. Por lo tanto, con la informacin disponible, y aun en un contexto de triunfo electoral holgado, se descarta la posibilidad de que la conquista arrolladora de JRV por parte de una de las agrupaciones se diera como resultado de que esas mesas exhibieran altos niveles de riesgo electoral (cuadro 5.24). Asimismo, al examinar el promedio de votos de diferencia entre el partido que gan la JRV y el segundo lugar, y contrastarlo con el nivel de riesgo electoral, se concluye que, en las mesas de menor riesgo, el margen de victoria fue incluso mayor que en las JRV clasicadas como de alto riesgo. En estas ltimas, el promedio

CUADRO 5.24

Juntas receptoras de votos por partido ganador, segn nivel de riesgo. Elecciones de febrero de 2010
Nivel de riesgo Ninguno Muy bajo Bajo Medio Alto Muy alto Total Empate 5 13 5 5 0 0 28 PAC 42 141 79 37 18 6 323 PLN 740 2.780 1.345 841 188 128 6.022 ML 20 85 62 56 6 14 243 PRC 0 0 0 0 0 1 1 Total 807 3.019 1.491 939 212 149 6.617

Fuente: Alfaro-Redondo y Murillo, 2011.

del margen de diferencia es menor al promedio total de diferencia entre los dos principales contendientes (cuadro 5.25). Ahora bien, cuando se analizan por separado las 1.071 juntas receptoras de votos (que corresponden al 16% del total) en las que, de acuerdo con las nuevas disposiciones de conteo electoral, el TSE realiz un reconteo, se conrma que la proporcin de mesas con reconteo segn partido ganador fue muy semejante a la de las JRV sin reconteo (cuadro 5.26). Lo mismo sucede cuando se examina cul partido poltico ejerca la presidencia de la mesa y si hubo o no reconteo, pues en ambos casos la presidencia de la junta se distribuye en tercios entre las tres agrupaciones que encabezaron las preferencias electorales. Asimismo, el

CUADRO 5.25

Margen de diferencia entre el primer y el segundo partido poltico ms votado en las JRV, segn nivel de riesgo electoral (promedio de votos)
Niveles de riesgo Ninguno Muy bajo Bajo Medio Alto Muy alto Total general Fuente: Alfaro-Redondo y Murillo, 2011. Margen 58 56 53 50 51 43 54

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CUADRO 5.26

CUADRO 5.27

Juntas receptoras de votos con y sin reconteo, segn partido ganador. Elecciones de febrero de 2010
Categora Sin reconteo Empate PLN PAC ML PRC Con reconteo Empate PLN PAC ML Total general JRV 5.546 27 5.018 266 234 1 1.071 1 1.004 57 9 6.617 Porcentaje

Juntas receptoras de votos con y sin reconteo, segn riesgo electoral. Elecciones de febrero de 2010
Riesgo electoral No 652 2.472 1.275 835 175 137 5.546 Reconteo S 155 547 216 104 37 12 1.071 Total 807 3.019 1.491 939 212 149 6.617

0,5 90,5 4,8 4,2 0,0 0,1 93,7 5,3 0,8

Ninguno Muy bajo Bajo Medio Alto Muy alto Total general

Fuente: Alfaro-Redondo y Murillo, 2011.

Fuente: Alfaro-Redondo y Murillo, 2011.

promedio del margen de diferencia del partido ganador en las mesas con reconteo fue mayor en tres votos (57 versus 54) que en las mesas sin reconteo. En trminos de la cantidad de inconsistencias por JRV en las mesas con reconteo, los datos arrojan que tres cuartas partes de las juntas (75,3%) registraron ninguno, uno o dos errores, y tan solo el 4% exhibi cinco, seis o siete inconsistencias. Finalmente, si se agrupan las JRV con reconteo segn niveles de riesgo, se tiene que una amplia mayora (el 86%) cae en las categoras de riesgo electoral bajo o menor, mientras que apenas el 4,6% corresponde a mesas con reconteo consideradas como de alto o muy alto riesgo electoral (cuadro 5.27).

Patrones similares de ubicacin geogrca de las juntas con inconsistencias

Al igual que en los estudios de 2006 y 2007, otro aspecto de inters en esta oportunidad fue determinar si existi una relacin entre las juntas con incon-

sistencias y su localizacin geogrca y, con ello, examinar si las juntas con errores se concentraron en determinadas zonas geogrcas del pas. Para ello se localiz cada junta en el distrito administrativo correspondiente, empleando el nmero de la mesa. Adems, se sum la cantidad de inconsistencias por distrito y se utiliz una escala de riesgo electoral agregado. A pesar de que este y los anteriores anlisis de inconsistencias en el material electoral no son comparables, este apartado s lo es y, de hecho, arroja patrones muy semejantes de la localizacin de las JRV con errores a travs del tiempo. Los dos hallazgos principales de este ejercicio son comunes a los tres procesos analizados (2006, 2007 y 2010). Estos indican, en primer lugar, que hay una fuerte disposicin geogrca de las mesas con errores y, en segundo lugar, que la localizacin de las juntas que presentan esta situacin tiende a repetirse a lo largo del tiempo. En otras palabras, la ubicacin de juntas con problemas de gestin del material electoral sigue un patrn claramente identicable (mapa 5.2) y esa ubicacin no es casual. Sobresalen en este sentido Limn, Parrita, Quepos, Liberia, Desamparados y Hatillo.

Estos resultados refuerzan la conclusin del Decimocuarto Informe, en el cual se report que existen localidades con problemas importantes en cuanto a la administracin del material electoral. Por lo tanto, el TSE debe prestar atencin a las localidades identicadas como de alto riesgo electoral y dedicar mayores esfuerzos a disminuir las posibilidades de que en ellas se repitan, o incluso se agudicen, los errores relacionados con la correcta operacin de las juntas receptoras de votos. Afortunadamente, este ejercicio ha permitido identicar aquellos pocos sitios que presentan algn problema. En sntesis, la serie de estudios sobre inconsistencias y riesgo electoral corrobora que el diseo del sistema costarricense posee controles cruzados efectivos, que garantizan la limpieza de las elecciones y la certeza de sus resultados, aun en condiciones de pequeas diferencias entre el ganador y su inmediato seguidor, como sucedi en 2006, o en circunstancias en las que la presencia de pocos errores, como en 2010, no ponen en peligro la expresin de la voluntad popular.

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APORTE ESPECIAL

CAPTULO 5

MAPA 5.2

Juntas receptoras de votos con inconsistencias electorales, por distrito. Elecciones de febrero de 2010

Fuente: Alfaro-Redondo y Murillo, 2011.

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APORTE ESPECIAL

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La realizacin de este aporte estuvo a cargo de Ronald Alfaro-Redondo y Juan Guillermo Murillo. Se agradecen los comentarios de Luis Antonio Sobrado, Hctor Fernndez, Eric Adolfo Schmidt, Alejandro Bermdez y Paola Alvarado, del Tribunal Supremo de Elecciones. Mariamelia Abelln y Rafael Segura realizaron la revisin y sistematizacin de la base de datos de riesgo electoral. La edicin tcnica la realiz Steffan GmezCampos. La revisin de cifras estuvo a cargo de Jos Antonio Rodrguez.

NOTAS
1 De acuerdo con los registros del TSE, en esta oportunidad se presentaron tres demandas de nulidad, que fueron rechazadas por el rgano electoral. En virtud de que esa cantidad es muy pequea en comparacin con la de 2006 -cuando se presentaron 155 denuncias- y sus alegatos se reeren a casos puntuales, en este estudio no se les dedica un apartado especial. 2 Para una descripcin detallada de los distintos materiales electorales, vase Programa Estado de la Nacin, 2007 y 2008.

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DESAFOS DE LA EDUCACIN EN CIENCIA Y TECNOLOGA

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CAPTULO

Desafos de la educacin en ciencia y tecnologa

HALLAZGOS RELEVANTES
>> Segn una encuesta realizada por el Micit en 2009, solo un 7% de los graduados de universidades costarricenses estudi carreras relacionadas con las reas de Ingeniera y Tecnologa; segn la Unesco, en el mismo ao el promedio de Amrica Latina y el Caribe fue de 14%. >> La titulacin en Ciencias de los docentes de primaria y secundaria mejor de manera signicativa en el perodo 20012010; esto, sin embargo, no necesariamente es sinnimo de calidad, debido a que los programas de formacin no estn acreditados y a que el MEP no cuenta con un perl de contratacin que lo garantice. >> Al ao 2011, solo una carrera de formacin de profesores en Ciencias se encuentra acreditada ante el Sinaes. >> El promedio de la nota de examen de bachillerato en las asignaturas de Ciencias mostr un rendimiento poco satisfactorio (menor a 80) en el perodo 1998-2009. >> Existen brechas sociales y territoriales en la infraestructura para la enseanza de las Ciencias. En el 2008, solo el 17% de los colegios pblicos contaba con al menos un laboratorio de Ciencias, contra un 43,1% de los privados y los privados subvencionados. Adems, los centros educativos con al menos un laboratorio de Ciencias se concentran mayoritariamente en la provincia de San Jos. >> Desde 1990, la matrcula en educacin tcnica representa apenas el 20% de la matrcula total del tercer ciclo y la educacin diversicada. >> Los colegios tcnicos muestran mayor porcentaje de aprobacin en la educacin diversicada que los acadmicos (84% versus 82% en 2009), menor repitencia (4,9% y 8,1%, respectivamente) y sus graduados logran ingresos superiores a los que obtienen los egresados de la educacin secundaria acadmica. >> En los ltimos veinte aos se ha estancado la formacin de tcnicos medios; la participacin de estos en la fuerza de trabajo ha permanecido cercana al 3,3%, ms o menos 0,5 puntos porcentuales. >> En 2009, de 51.349 egresados de los programas del INA, solo el 0,9% correspondi a la categora de tcnicos especializados.

INDICE
Hallazgos relevantes 277 Valoracin general 279 Introduccin 281 Importancia estratgica de la educacin en Ciencia y Tecnologa en Costa Rica 281 Diez desafos de corto plazo para la educacin cientco-tecnolgica 282 Desafos en la educacin cientca 282 Desafos en la educacin tcnica 289

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ESTADO DE LA NACIN

DESAFOS DE LA EDUCACIN EN CIENCIA Y TECNOLOGA

CAPTULO 6

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DESAFOS DE LA EDUCACIN EN CIENCIA Y TECNOLOGA

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VALORACIN GENERAL
En las ltimas dcadas, Costa Rica ha vivido un proceso caracterizado por la diversicacin de su base productiva, la expansin de las industrias de alta tecnologa y la profundizacin de su apertura al comercio internacional. Como resultado de ello, han cobrado relevancia las actividades de la denominada nueva economa y los servicios de apoyo, que si bien han ofrecido ms empleo a la poblacin joven, demandan altos niveles de educacin y destrezas. En este contexto, el desempeo de Costa Rica como una economa del conocimiento depender en gran medida de cmo desarrolle las capacidades cientcas y tecnolgicas de su fuerza laboral, para asegurar el crecimiento econmico y una mejor calidad de vida. Con este norte, la educacin nacional en Ciencia y Tecnologa muestra logros relativos, pues ha generado un reducido contingente de egresados bien calicados que han suplido la demanda de los sectores de mayor productividad, pero a la vez muestra un limitado desempeo general en las disciplinas cientcas, un estancamiento en la cobertura de la educacin tcnica -a pesar de los innegables avances logrados- y deciencias en la calidad de la formacin docente, as como en la pertinencia de la educacin para el estudiantado en general. Para asegurar un crecimiento sostenido en la productividad y en el tipo de desarrollo humano que desea el pas, es clave lograr la universalidad de la enseanza secundaria -como ha insistido el Informe Estado de la Educacin- y aumentar, con equidad de gnero, la cantidad y las destrezas de cientcos, ingenieros y tcnicos medios y superiores. Elevar la calidad de la educacin cientca costarricense implica atender varios retos: mejorar la formacin docente, solventar la insuciente dotacin de infraestructura, fortalecer iniciativas que han sido exitosas e incrementar la calidad general de la enseanza de las Ciencias. Entre los desafos fundamentales por asumir est la renovacin y acreditacin de los programas de formacin inicial de los educadores; los estudiantes que se preparan para la docencia en primero y segundo ciclos tienen poco contacto con el quehacer cientco, lo cual les diculta incorporar dinmicas apropiadas para su enseanza en las aulas. En lo que concierne al profesorado para el tercer ciclo y el ciclo diversicado, se requieren estudios para identicar las reas en que se debe profundizar, as como las necesidades de infraestructura y posibles ajustes en cuanto al tiempo dedicado a talleres, trabajo en laboratorios y visitas al campo, para favorecer la formacin integral en las disciplinas cientcas. Aunque los datos evidencian un signicativo aumento en la titulacin de los docentes en esta rea, ello no necesariamente implica una mejora en la calidad de la preparacin, debido a que las carreras no estn acreditadas y a que el MEP no cuenta con un perl de contratacin que lo garantice. Adems, pese a la importancia estratgica de la formacin de educadores en servicio, se considera que la oferta actual es dispersa, no siempre responde a las necesidades de los docentes y los centros educativos y carece de controles de calidad. Los expertos insisten en que hace falta un registro ocial que sistematice la oferta, as como una estrategia denida que la dirija. Para mejorar la calidad de la educacin cientca este Informe propone aanzar los programas exitosos, como los colegios cientcos y las iniciativas relacionadas con la metodologa de enseanza de las Ciencias basada en la indagacin. Ese enfoque pedaggico, que ya ha cosechado buenas experiencias a nivel internacional, apenas se empieza a implementar en el pas, en el marco del programa Aprende Ciencia haciendo Ciencia. Tambin se seala en esta publicacin la necesidad de contar con una poltica nacional que establezca lineamientos para el desarrollo y seguimiento de la formacin cientca en todo el sistema educativo. Esa poltica ha de plantear programas que reviertan la fuerte fragmentacin entre las disciplinas cientcas y su actual nfasis en el desarrollo de contenidos conceptuales de fcil evaluacin, y en su lugar promuevan la comprensin de los procesos de la Ciencia y los valores y destrezas asociados al pensamiento cientco -como la observacin, la indagacin y la resolucin de problemas- y fomenten las vocaciones cientco-tecnolgicas, desde las etapas tempranas del proceso educativo. Por otra parte, los desafos que enfrenta el pas en relacin con el mejoramiento de la calidad y la pertinencia de la formacin tcnico-vocacional en secundaria (colegios tcnicos del MEP) y postsecundaria (INA) se sintetizan en los siguientes puntos: i) aumentar la cobertura, ii) garantizar la pertinencia de la oferta, iii) fortalecer los nexos con el sector empresarial, iv) reorientar la oferta de manera que se vincule ms estrechamente con las reas estratgicas para el desarrollo nacional y v) fomentar los programas de emprendedurismo. Proveer tcnicos medios y superiores en la cantidad y con las competencias y destrezas que demanda el sector productivo, es uno de los requerimientos ms urgentes de la educacin tcnico-vocacional en el corto y mediano plazos. Contar con una robusta capa de tcnicos medios y superiores con conocimientos certicados, contribuir a ofrecer ms y mejores opciones de insercin laboral a los y las jvenes costarricenses. Se han realizado ejercicios meritorios en procura de monitorear la demanda laboral del pas, entre ellas las Mesas Empresariales organizadas por el MEP, estudios de seguimiento de los graduados de los colegios tcnicos, investigaciones sobre necesidades especcas de los sectores productivos efectuadas por el INA, y la creacin del Sistema Nacional de Intermediacin, Orientacin e Informacin de Empleo. No obstante, como ha sealado la Uccaep y ha reiterado el Informe Estado de la Educacin, es preciso contar con un sistema permanente y articulado, que de manera prospectiva d seguimiento a las necesidades de capacitacin del sector productivo. La falta de planicacin de la oferta a mediano y largo plazos restringe una toma de decisiones oportuna, que asegure las condiciones de infraestructura, personal docente y equipamiento que se requieren para potenciar la contribucin de la educacin tcnica y la formacin profesional a mejorar la productividad nacional y ampliar las oportunidades de empleo de calidad para la poblacin joven.

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CAPITULO

Desafos de la educacin en ciencia y tecnologa

cientca en la enseanza primaria y secundaria, los principales desafos para mejorar la pertinencia de la oferta de la educacin tcnica y la formacin profesional del pas y cmo enlazar la educacin cientco-tecnolgica con la situacin del desempleo juvenil en el desarrollo social y econmico nacional. Adicionalmente, el captulo aspira a promover la reexin sobre la importancia estratgica de aumentar las capacidades del pas en Ciencia y Tecnologa, e introducir en el debate nacional una serie de temas que el Programa Estado de la Nacin se propone investigar, en asocio con la Estrategia Siglo XXI y la participacin del Ministerio de Ciencia y Tecnologa (Micit). Con ese propsito, para el Decimoctavo Informe Estado de la Nacin, que se publicar en el ao 2012, se elaborar un captulo especial en el que se desarrollarn estudios de fondo y que se denominar Informe del Estado de la Ciencia, la Tecnologa y la Innovacin de Costa Rica. Este documento tiene como gua la siguiente pregunta: cules son los principales desafos que habra que atender en el corto plazo, para generar nuevos horizontes de mejoramiento de la enseanza en Ciencia y Tecnologa en Costa Rica? En busca de respuestas, el captulo se organiza en dos secciones. En la primera se aportan evidencias de la importancia estratgica que tiene para el pas el desarrollo cientco y tecnolgico. En la segunda se plantean diez desafos por atender en dos grandes reas: la educacin cientca en primaria y secundaria, por un lado, y la educacin tcnica y la formacin profesional, por otro.

Introduccin
El marco conceptual del Informe Estado de la Educacin, cuya tercera edicin se public a inicios del 2011, plantea entre sus aspiraciones que la educacin debe servir para que las y los jvenes costarricenses logren desarrollar una serie de actitudes, competencias y destrezas que les permitan participar en una sociedad basada en el conocimiento, as como aprovechar las oportunidades de empleo para mejorar su calidad de vida. Tambin se seala que la educacin debe ser un factor determinante para contar con una fuerza laboral de alta calidad, que favorezca el desarrollo humano sostenible. Dado el modelo de desarrollo por el que ha apostado el pas, la educacin cientco-tecnolgica, en particular, es un instrumento estratgico para el logro de esas aspiraciones. Sin embargo, su potencial no ha sido aprovechado hasta ahora. El presente captulo parte de la exploracin de tres estudios realizados por el Programa Estado de la Nacin recientemente. Dos de ellos, titulados Perl de la educacin cientca de Costa Rica y Avances y desafos de la educacin tcnica y la formacin profesional, fueron parte de captulos del Tercer Informe Estado de la Educacin, y el tercero corresponde a la denicin de principios orientadores para la elaboracin y ejecucin de un Plan Nacional de Empleo Juvenil. Con ese marco de referencia, el presente trabajo busca conocer la situacin actual de la educacin

Importancia estratgica de la educacin en Ciencia y Tecnologa en Costa Rica

Costa Rica ha apostado por un modelo desarrollo intensivo en conocimiento, que implica la diversicacin de su base productiva, la expansin de las industrias de alta tecnologa y la profundizacin de su apertura al comercio internacional. Este modelo reclama un recurso humano altamente calicado, con habilidades propias del pensamiento cientco, una mejor formacin en las reas de Ciencias y mayor entrenamiento tecnolgico, para estimular la economa y apoyar el aumento de la competitividad. El hecho de que el pas no cuente con commodities estratgicos, refuerza aun ms el imperativo de formar recurso humano calicado. Ante este panorama, hay razones para preocuparse por el futuro del pas en trminos de su avance social y su desempeo productivo. En el proceso de desarrollo econmico nacional han convergido un reducido nmero de sectores de mayor dinamismo y alta productividad, que emplean a una minora, con sectores ms grandes pero menos productivos, que emplean a la mayor parte de la fuerza laboral. Esta ltima se caracteriza por tener una escasa cualicacin y ocupar puestos de baja remuneracin. El sistema educativo costarricense ha contribuido a forjar esta dicotoma, con

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la consecuente ampliacin de la desigualdad social. Aunado a ello, la escasez de recurso humano ms calicado implica que los sectores de alta productividad podran experimentar una carencia de las destrezas requeridas en el futuro, lo que pondra en riesgo la posibilidad de un desarrollo econmico y social sostenido (Banco Mundial, 2011). Tal debilidad ya se asoma en el presente, segn lo demuestran el insuciente desempeo de los estudiantes en la educacin cientca secundaria, el estancamiento en la formacin de tcnicos medios y superiores, y el hecho de que solo un 7% de los profesionales que se graduaron de universidades costarricenses en 2009 estudi carreras en las reas de Ingeniera y Tecnologa (Micit, 2011), mientras que, segn datos de la Unesco, en el mismo ao Amrica Latina y el Caribe mostraron un promedio cercano al 14% (E1: Brito, 2011). Pese a la importancia estratgica de contar con una fuerza de trabajo calicada, la evidencia indica que en Costa Rica se est desperdiciando el talento joven. A manera de ejemplo, cabe mencionar que, en 2009, el 58,1% de los jvenes de 19 a 21 aos no culmin la secundaria, y el 73,4% de los desempleados eran personas de 15 a 35 aos; estas circunstancias, sin duda, los alejan de la posibilidad de acceder a un nivel de vida digno y contribuir al desarrollo nacional. El problema es particularmente grave entre las mujeres, que son las ms afectadas por el desempleo (Programa Estado de la Nacin, 2011). Aunque por lo general ellas se encuentran ms preparadas y se insertan al mundo laboral con mayor dinamismo, no lo hacen por igual en las reas estratgicas para el pas. Su incorporacin ha sido menor en las disciplinas de las Ciencias Exactas y Naturales y en las ingenieras, y mayor en los sectores de ms baja productividad y remuneracin. Segn la ltima encuesta realizada por el Micit, tan solo el 38,8% de los investigadores en Ciencias Bsicas y Naturales, ingenieras y tecnologas, Ciencias Mdicas y Ciencias Agrcolas, son mujeres (Micit, 2011). La educacin de calidad en las reas cientco-tecnolgicas tiene un rol

clave para el desarrollo y sostenibilidad de una sociedad equitativa e inclusiva, basada en el conocimiento. No obstante, Costa Rica no est aprovechando todo su potencial en este mbito y est perdiendo competitividad. Como se indic antes, esa insuciencia se observa tanto entre los jvenes como en la poblacin femenina y en determinados grupos etarios de importancia estratgica, no solo para reducir la pobreza y la exclusin, sino tambin para garantizar un proceso sostenido de crecimiento econmico y bienestar social en las prximas dcadas. La situacin descrita demanda un cambio de direccin, que implica atender los desafos existentes y fortalecer las acciones que han dado buenos resultados. La educacin tcnica y la formacin profesional (ETFP), como palanca de movilidad social, resultan de gran importancia: para los jvenes porque les brindan una opcin de estudio que ampla sus posibilidades de formacin integral y de acceso a empleo e ingreso dignos, y para el pas porque pueden contribuir a que las y los adolescentes se queden en el sistema educativo y continen su proceso formativo en el futuro. Cabe aadir que la educacin cientco-tecnolgica, adems de transmitir conocimientos y desarrollar competencias laborales de alto nivel, debe inculcar en los jvenes un conjunto de valores democrticos, una clara conciencia medioambiental y un pensamiento crtico, todos necesarios para enfrentar los complejos desafos que impone el mundo actual. En ese sentido, la implementacin de mtodos para la enseanza de las Ciencias basados en la indagacin, que potencien la adquisicin de destrezas relacionadas con el pensamiento cientco, resulta particularmente estratgica para generar el nivel de formacin ms complejo que demanda el pas.

el nivel preuniversitario, as como las experiencias de otros pases para abordar problemas similares, esta seccin identica diez desafos para el mejoramiento en el corto plazo de la enseanza de las Ciencias en el sistema educativo y la formacin tcnico-vocacional de Costa Rica. El anlisis tiene tambin como marco de referencia las aspiraciones que plantea el Informe Estado de la Educacin, entre ellas la que subraya la necesidad de fortalecer el vnculo entre la generacin de conocimiento y su aplicacin al desarrollo nacional.

Desafos en la educacin cientca

Los cinco desafos que se presentan en este apartado sintetizan las tareas identicadas para mejorar en el corto plazo la calidad de la enseanza de las Ciencias en la educacin general bsica y el ciclo diversicado. El anlisis se centra en tres reas medulares: el estado actual de la formacin de los docentes, las condiciones de infraestructura para el aprendizaje de las materias cientcas y el proceso mismo de enseanza-aprendizaje en este mbito.

Desafo 1: Mejorar y acreditar los programas de formacin inicial de docentes de primaria y secundaria
Entre 2002 y 2010 se evidenci un franco crecimiento en el nivel acadmico de los docentes de Ciencias segn su titulacin, tanto en primaria como en secundaria. Para el nal de ese perodo, el 60,2% de los profesores de la educacin general bsica y de centros unidocentes perteneca al grupo profesional ms alto denido por el MEP (PT6), que fue el que mostr el mayor aumento (141,8%): le sigui el grupo PT5, que aglutina a un 25,1% de las y los docentes (grco 6.1). El porcentaje de profesionales no titulados, por su parte, disminuy de un 9,9% en 2001 a un 4,9% en 2010. En lo que concierne a las y los profesores de Ciencias en la educacin secundaria, segn lo establecen los programas de formacin docente y los requerimientos del Servicio Civil, el perl idneo es al menos la categora MT3, que incluye a las personas con ttulo de profesorado en enseanza media.

Diez desafos de corto plazo para la educacin cientcotecnolgica

Tomando como punto de partida la situacin y tendencias actuales de la educacin en Ciencia y Tecnologa en

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GRAFICO 6.1

Distribucin de profesores de enseanza general bsica y de centros unidocentes en primero y segundo ciclos, por grupo profesionala/
70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2002 2003 2004 2005 2006 PT 3
b/

2007 PT 4
c/

2008

2009 PT 5
d/

2010 PT 6e/

a/ Los datos no representan el nmero de personas fsicas, ya que un funcionario puede atender ms de un servicio educativo. No se incluyen los grupos de profesores autorizados (categora PAU), los profesores de la enseanza tcnico-profesional (categoras VT y VAU) y los titulados con categoras PT1 y PT2. b/ PT3: personas con el ttulo de profesorado de enseanza primaria y maestros normales de educacin primaria posgraduados del Instituto de Formacin Profesional del Magisterio (IFPM) con ttulo de bachilleres en enseanza media. c/ PT4: bachilleres, licenciados o doctores en Ciencias de la Educacin con especialidad distinta a enseanza primaria, bachilleres en enseanza media graduados del IFPM, pero con otros certicados o ttulos que los acreditan en otra especialidad. d/ PT5: bachilleres en Ciencias de la Educacin con especialidad en primaria, profesores de enseanza primaria que han aprobado los estudios de especialidad en primaria exigidos al bachiller en Ciencias de la Educacin y que poseen el certicado de idoneidad extendido por la UCR. e/ PT6: doctores y licenciados en Ciencias de la Educacin, con especialidad en enseanza primaria. Fuente: Elaboracin propia con datos del Departamento de Anlisis Estadstico del MEP.

La evolucin de este grupo en el perodo 2000-2010 presenta las siguientes caractersticas:

n Al igual que entre los docentes de la

educacin primaria, el grado acadmico reejado en la titulacin ha ido en aumento.

n El grupo ms amplio (37,4%) se man-

tiene en la categora MT4, que en trminos generales comprende a los docentes con ttulo de bachiller en Educacin.
n En 2010 un 13,7% de los docentes

que tenan una categora profesional inferior a MT3 (MT1, MT2, MAU1, MAU2 y aspirante) seguan ejerciendo como educadores de Ciencias en el tercer ciclo y el ciclo diversicado. Este porcentaje ha disminuido desde un valor de 28,8% en 2002.

En el ciclo diversicado, el perl de los profesores de Ciencias muestra que, al nal del perodo 2002-2010, un 17,4% del personal no alcanzaba el mnimo idneo. La evolucin profesional de las y los docentes que imparten Biologa, Fsica y Qumica es bastante homognea; en cada disciplina, el porcentaje de personas ubicadas en la categora MT5 (es decir, que cuentan con una licenciatura) creci ms de un 200%. Pese a ser un tema que requiere ms estudio, hay indicios que apuntan a la existencia de debilidades en la calidad de los programas de formacin inicial de los educadores, por lo que el aumento de la titulacin no necesariamente es sinnimo de calidad. Esta situacin se agrava por el hecho de que el MEP no cuenta con un perl de contratacin que garantice la calidad de los docentes, a partir de criterios como la acreditacin de las carreras respectivas. Este

ltimo tema resulta esencial pues, a la fecha, solo la carrera de Profesorado y Bachillerato en la Enseanza de las Ciencias Naturales de la UNED est acreditada por el Sinaes (E: Fonseca, 2011). La formacin de profesores de primero y segundo ciclos no cuenta con el sustento cientco necesario. A nivel internacional, los resultados de las pruebas PISA -que se comentan ms adelante- identican la calidad de los docentes como uno de los factores asociados al desempeo de los estudiantes. Evidentemente, esa calidad depende en mucho de la formacin inicial de los educadores, pero en Costa Rica los programas de estudio no incluyen cursos especcos impartidos en facultades o escuelas de Ciencias, que les permitan a los futuros maestros y maestras de primaria trabajar en el laboratorio y aprender mediante la prctica los procesos de construccin del conocimiento cientco. La oferta consiste en dos cursos de tres o cuatro crditos, que brindan una aproximacin a la Didctica de las Ciencias y que centran su atencin en el manejo de materiales de apoyo para el desarrollo de los contenidos programticos (libros de texto, guas didcticas) (Alfaro y Villegas, 2010). Para los ciclos tercero y cuarto, los programas de formacin docente ofrecen especializaciones en las disciplinas de Fsica, Qumica y Biologa, y en sus postulados tericos se hace alusin a las tendencias actuales de la educacin inclusiva y la formacin para la vida. Sin embargo, no se conoce con certeza el nivel de profundizacin cientca de estos planes en la prctica. Ante la duda planteada por algunos autores, cabe una reexin sobre la pertinencia del modelo vigente, que valore la conveniencia de aumentar el nmero de cursos de las reas disciplinarias, las horas de trabajo en el laboratorio y el nmero de giras de campo, as como reforzar la formacin de los docentes en servicio (Alfaro y Villegas, 2010). La carrera de Enseanza de las Ciencias es impartida tanto por instituciones estatales como privadas. En 2009 participaron en la oferta tres universidades pblicas y siete privadas,

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que en conjunto graduaron a trescientos docentes. El 63% de ellos correspondi al sector privado. Si bien la graduacin de las universidades pblicas ha sido uctuante, en los ltimos aos ha tendido a nivelarse (grco 6.2). El nmero de graduados con licenciatura aument durante el perodo 20012009, pero predominan los docentes con una titulacin intermedia de bachillerato universitario (grco 6.3). La falta de homologacin en la oferta para la formacin de educadores en Ciencias generales y en las reas de especialidad (Fsica, Qumica y Biologa), impide extraer conclusiones sobre la calidad de los programas. Las opciones para elevar este perl son un campo que requiere mayor anlisis.

GRAFICO 6.2

Nmero de diplomas otorgados en Enseanza de las Ciencias, segn sector institucional

200

160

120

80

40

0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

2008

Desafo 2: Articular la oferta de formacin para los docentes en servicio

No se cuenta con un registro ocial que permita conocer la totalidad y los tipos de instituciones que ofrecen programas de formacin profesional para docentes. Sin embargo, diversos estudios indican que esta oferta es amplia y dispersa. Existen actividades de capacitacin gestionadas por el MEP y opciones que identican los mismos educadores, entre ellas algunas impulsadas por universidades, colegios profesionales, entidades nacionales e internacionales, fundaciones (Omar Dengo y Cientec, entre otras) y empresas privadas. Para la actualizacin de los docentes de secundaria a nivel regional, las universidades realizan proyectos de extensin y accin social con la participacin de asesores regionales (Alfaro y Villegas, 2010). Una consulta realizada por el Programa Estado de la Nacin con la participacin de asesores y docentes del MEP arroj, entre otros, los siguientes sealamientos sobre la oferta de desarrollo profesional en general (Programa Estado de la Nacin, 2011 y Venegas, 2010):
n Prevalece una nocin de desarrollo

Estatal

Privado

Fuente: Elaboracin propia con datos de OPES-Conare.

GRAFICO 6.3

Diplomas otorgados en Enseanza de las Ciencias, segn grado acadmico

350 300 250 200 150 100 50 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2009 Maestraa/

Profesorado

Bachillerato

Licenciatura

a/ En el grado de maestra, la informacin del ao 2008 incluye siete doctorados. Fuente: Elaboracin propia con datos de OPES-Conare.

profesional centrada en los contenidos.

2009

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n Predomina la modalidad presencial,

con la consecuente desvalorizacin de otras actividades no formales igualmente vlidas.

n Faltan procesos de evaluacin y

seguimiento de las actividades y, por tanto, de su impacto sobre el docente y el centro educativo.
n No siempre las actividades se funda-

menten en diagnsticos previos.

n Existen limitaciones de pertinencia

frente a la realidad para la que se capacita. A pesar del trabajo que realiza el Instituto de Desarrollo Profesional Uladislao Gmez Solano (IDP-UGS), y de tratarse de una actividad de importancia estratgica, an no se cuenta un programa especco en este campo (Venegas, 2010). S existen esfuerzos por coordinar las acciones de diversas entidades, como es el caso del convenio de colaboracin rmado por el MEP y el Conare en el 2010, para actualizar y capacitar a los educadores de primaria y secundaria en la Enseanza de las Ciencias Basada en la Indagacin (ECBI), como se ver ms adelante. Italia y Alemania han desarrollado distintas iniciativas para conducir sus programas de formacin de docentes en servicio. Italia ide el Laboratorio Experimental de Ciencias de Foligno, constituido por una asociacin de diecisiete escuelas, que cuenta con laboratorios de Fsica, Qumica y Biologa y material didctico, adems de un planetario, estacin meteorolgica y jardines botnicos. Por otra parte, en las ciudades alemanas de Colonia y Bonn, la Cmara de Industria y Comercio recaud dinero entre sus aliados para nanciar el entrenamiento de maestros y la compra de material educativo para los cursos de Ciencias (Pollen, 2009).

dotacin de laboratorios de Ciencias. Segn datos de infraestructura del Departamento de Anlisis Estadstico del MEP, la proporcin de colegios pblicos que poseen al menos un laboratorio se ha mantenido en alrededor del 17%, en los centros privados y privados subvencionados la cifra promedio fue de 38,6 en 2003 y de 43,1% en 2008 (grco 6.4). La situacin es ms promisoria en el caso de los colegios cientcos, dado que el 66,7% cuenta al menos con un laboratorio de Ciencias. De ellos, el 100% se reporta en buenas condiciones. En adicin a la brecha social descrita, se observa una desigualdad signicativa en cuanto a la distribucin espacial de los laboratorios de Ciencias, los cuales se concentran en la provincia de San Jos (mapa 6.1). En procura de solventar esta limitacin de infraestructura, en varios pases en desarrollo se estn implementando los programas Microciencia Global y Aprende Ciencia haciendo Ciencia, descritos ms adelante, que proveen kits con equipo y materiales de bajo costo y altamente resistentes, que permiten realizar experimentos en el aula.

Desafo 4: Fortalecer los colegios cientcos como opcin para el mejoramiento de la enseanza de las Ciencias
Segn el decreto que les dio origen, en 1989, los colegios cientcos fueron creados con el propsito fundamental de brindar una opcin ecaz para el mejoramiento de la enseanza de las Ciencias. Desde esa fecha y hasta el ao 2009, estos centros haban graduado un total de 2.154 estudiantes. El 63% de ellos provena de zonas rurales y un 40% eran mujeres. Adems haban alcanzado el 100% de promocin en bachillerato y todos sus alumnos haban sido admitidos en las universidades estatales (Alfaro y Villegas, 2010). En la actualidad existen nueve colegios cientcos; cuatro se ubican en diferentes sedes de la UCR (San Pedro de Montes de Oca, San Ramn de Alajuela, Liberia y Puntarenas), dos en el ITCR (Cartago y Santa Clara de San Carlos), dos en la UNED (Limn y Alajuela) y uno en la UNA (Prez Zeledn). Entre los aos 2000 y 2010 la matrcula en esta modalidad aument en un 55,5% y reej una menor proporcin de mujeres. Esa desigualdad ucta entre el 40% y el 46%, y en 2010 se ubic en 44% (grco 6.5).

GRAFICO 6.4

Porcentaje de instituciones en tercer ciclo y educacin diversicada que cuentan con al menos un laboratorio de Ciencias, segn tipo de dependencia
80%

60%

40%

20%

Desafo 3: Aumentar y mejorar la distribucin de infraestructura para la enseanza de las Ciencias

La educacin pblica, que atiende al 90,5% de la poblacin estudiantil, muestra un notable rezago en la

0% 2003 2004 2005 Pblica 2006 Privada 2007 2008 Privada subvencionada

Fuente: Elaboracin propia con datos del Departamento de Anlisis Estadstico del MEP.

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MAPA 6.1

Distribucin espacial de los colegios con laboratorios de Ciencias

Fuente: Programa Estado de la Nacin y ProDUS, con datos del Departamento de Anlisis Estadstico del MEP.

Estas instituciones conforman el Sistema Nacional de Colegios Cientcos, y coordinan esfuerzos para que todos los centros, independientemente de la universidad sede y su ubicacin geogrca, ofrezcan servicios educativos de la misma calidad, pertinencia y equidad. El Sistema recibe apoyo de otras organizaciones adems del MEP, tales como el Micit, el Conicit, la Fundacin Omar Dengo e Intel, a travs de programas como Educar para el Futuro y las ferias cientcas nacionales e internacionales, entre otras iniciativas. Para garantizar la igualdad de acceso y la permanencia de sus alumnos, sin distingos de gnero, condicin socioeconmica o procedencia geogrca, el Sistema cuenta con un fondo no reembolsable, para recibir a estudiantes de todos los cantones del pas.

GRAFICO 6.5

Distribucin de estudiantes en colegios cientcos, por sexo

100%

80%

60%

40%

20%

0% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Mujeres

Hombres

Fuente: Elaboracin propia con datos del Departamento de Anlisis Estadstico del MEP.

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Cada colegio ha ido generando y consolidando su propio perl acadmico y pedaggico, tratando de contextualizar el desarrollo del pensamiento cientco en la regin donde se ubica. Adems, estos centros educativos incorporan en su currculum una serie de actividades complementarias, que buscan la adquisicin de competencias como trabajo en equipos de alto rendimiento, vivencia de valores, manejo de conictos, toma de decisiones, planeamiento y aprovechamiento del tiempo, orientacin vocacional y manejo de la sexualidad. Asimismo, se cuenta con grupos de teatro, msica, danza, proyeccin comunal y deportes (Alfaro y Villegas, 2010). La participacin de los colegios cientcos en las ferias y olimpiadas (nacionales e internacionales) de Matemticas, Fsica, Qumica y Biologa ha sido fundamental para elevar el nivel acadmico de sus alumnos y alumnas (Alfaro y Villegas, 2010). As por ejemplo, segn datos del Departamento de Evaluacin Acadmica y Certicacin del MEP, en 2010 los primeros siete lugares en los resultados generales de las pruebas de bachillerato los ocuparon estudiantes de estas instituciones. Un estudio que sigui el desempeo de los graduados del Colegio Cientco de Prez Zeledn entre 1993 y 2008 muestra el alto impacto acadmico que ha tenido esta modalidad. En ese perodo el Colegio gradu 65 bachilleres de excelencia acadmica (con notas superiores a 90 en todas las pruebas de bachillerato), que equivalen a un promedio histrico de uno de cada cinco estudiantes. Asimismo, por varios aos ha ocupado el primer lugar en el ranking elaborado por el MEP, que registra las mejores notas en las pruebas de bachillerato. Adicionalmente, ha sobresalido en la promocin en exmenes de admisin de las universidades pblicas y en el desempeo en las olimpiadas nacionales e internacionales de Fsica, Qumica, Matemticas y Biologa. Al explorar la eleccin vocacional de una muestra de egresados de esta institucin, se encontr que el 82% eligi una carrera en las reas de Ingeniera, Ciencias de la Salud o Ciencias Exactas y Naturales. Este hallazgo tiene una

connotacin estratgica, dada la necesidad que tiene el pas de aumentar su dotacin de cientcos e ingenieros, que ayuden a expandir los sectores de mayor productividad y propiciar el crecimiento econmico con mayor bienestar (Mora, 2008). En opinin de expertos, el buen desempeo acadmico de los colegios cientcos ha consolidado este modelo educativo como un ejemplo para otros pases (Alfaro y Villegas, 2010). En consecuencia, es oportuno reexionar sobre cul debe ser la siguiente fase de su evolucin: fortalecer los existentes (ampliar su cobertura, introducir la opcin del bachillerato internacional) o ampliar su nmero.

Desafo 5: Mejorar la enseanza de las Ciencias como estrategia para fomentar las vocaciones cientcotecnolgicas
La educacin cientca a nivel preuniversitario debe satisfacer dos demandas en aparente conicto. La primera consiste en motivar el inters en ese campo, transmitir el conocimiento cientco-tecnolgico necesario y formar a los educandos en los valores y destrezas que acompaan al pensamiento cientco, habilidades y saberes que deben constituir parte del haber de todos los ciudadanos. La segunda es proporcionar la formacin que requieren los potenciales profesionales de las disciplinas cientco-tecnolgicas. Mientras la primera demanda supone un enfoque ms participativo y se concentra en el inters, la segunda conlleva asegurar la comprensin de conceptos ms profundos relacionados con los procesos de las Ciencias y estimular las vocaciones cientcas. La dicultad estriba en utilizar una mezcla apropiada de ambos tipos de mtodos y contenidos (OCDE, 2006). Segn un estudio realizado por Alfaro y Villegas (2010), en Costa Rica no se logra ese balance. Persiste el enfoque centrado en el dominio de contenidos conceptuales que se pueden evaluar de manera tradicional, antes que en el desarrollo de habilidades o competencias para la vida. Es necesario cambiar la presuncin implcita, de que

lo fundamental es que los estudiantes conozcan lo que la Ciencia hace y ha logrado. Los programas de estudio deben ser revisados y actualizados, teniendo en cuenta que lo ms importante no es solo la amplitud del contenido, sino la seleccin de los principios bsicos que permitan profundizar en la comprensin de los procesos de las Ciencias, de forma que se desarrollen actitudes, valores, procedimientos y lenguajes propios del pensamiento cientco (Alfaro y Villegas, 2010). Las deciencias en la enseanza de las Ciencias se reejan en los resultados de las pruebas de bachillerato. Aunque el desempeo en las materias de Biologa, Fsica y Qumica durante el perodo 1998-2009 fue bueno, estas disciplinas se aprueban con las notas mnimas: el promedio est por debajo de 80. De nuevo, no se han realizado estudios que identiquen dnde estn esas debilidades en el proceso de formacin. En general, al analizar los planes de estudio de secundaria, Retana (2010) y Francis (2010) coinciden en que hay una clara tendencia a la fragmentacin del conocimiento, poco dilogo entre asignaturas y un fuerte peso de los contenidos. En la experiencia internacional, para mejorar la articulacin entre las materias y utilizar un enfoque interdisciplinario, el Reino Unido, por ejemplo, se ha servido de la metodologa de la Enseanza de las Ciencias Basada en la Indagacin (ECBI). Llama la atencin que, entre las asignaturas del rea cientca, la de Biologa fue la seleccionada por el 85,2% de los examinados en bachillerato en 2010 (grco 6.6). Alfaro y Villegas (2010) realizaron una consulta sobre los factores que inuyeron en esa decisin y encontraron que, segn los entrevistados, esta materia exige menor esfuerzo de razonamiento, lo cual evidencia una visin reducida de la Biologa como ciencia compleja. Si se considera su posicin en la pirmide de estructuracin de las Ciencias Naturales, la Biologa va mucho ms all de hacer meras descripciones de hechos, y requiere explicaciones basadas en la aplicacin de principios fundamentales de la Fsica y la Qumica.

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DESAFOS DE LA EDUCACIN EN CIENCIA Y TECNOLOGA

CAPTULO 6

GRAFICO 6.6

Nmero de estudiantes que presentaron pruebas de bachillerato en las materias de Ciencias

35.000 30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Biologa 2007 2008 Fsica 2009 2010 Qumica

Fuente: Elaboracin propia con datos de la Direccin de Gestin y Evaluacin de la Calidad, MEP.

Hace falta analizar si efectivamente la escogencia se relaciona con la dicultad de los estudiantes para comprender las otras disciplinas, y en qu medida ello tiene que ver con los contenidos de los programas de estudio y la capacitacin de los docentes para ensearlos. Con respecto a esta ltima variable, tal como se indic, no hay diferencias signicativas, al menos en cuanto al nivel de titulacin de los educadores, que permitan plantear posibles asociaciones con la marcada preferencia por las pruebas de bachillerato en Biologa. Lo ideal es que, adems de aprender a valorar la Ciencia por sus aportes a la formacin del pensamiento y al mejoramiento de las condiciones de vida de las personas, los estudiantes encuentren igualmente atractivas las tres materias. Para que esto ocurra, se presenta el reto de corregir la visin reducida de la Biologa antes mencionada, y revisar los planes de estudio de las reas de Fsica y Qumica, tanto en sus contenidos como en la manera en que se imparten, por cuanto existen vacos para conocer su pertinencia y calidad (Alfaro y Villegas, 2010). El sistema de evaluacin que se aplique incide en la manera de desarrollar el currculo en el aula. Por ello es fundamental reconsiderar los mtodos que se utilizan actualmente, para lograr que

prive el inters por aprender sobre la presin por cubrir el temario y entrenarse para los exmenes. Es importante que Costa Rica participe con regularidad en las pruebas de Ciencias del Serce (Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo) aplicadas por Orealc-Unesco (Orealc-Unesco, 2008) y, en especial, en las pruebas PISA (Programa para la Evaluacin Internacional de Alumnos) de la OCDE, que ms all de la memorizacin de datos, miden el desarrollo de competencias ms complejas. Estas se aplican a jvenes de 15 aos y evalan los conocimientos y habilidades en los dominios de Lectura, Matemticas y Ciencias. Participar en ellas es de particular inters, pues conviene que el pas compare sus logros con estndares que trasciendan el nivel regional. Las ferias y las olimpiadas nacionales e internacionales constituyen otra arena en la cual es posible medir el desempeo del pas en las reas de Ciencias. Estas actividades son positivas y estimulan a estudiantes particularmente talentosos, aanzando su vocacin cientca. Sin embargo, tambin conviene evaluar si propician mejoras en la calidad de la enseanza de las Ciencias para la generalidad de los educandos. Alfaro y Villegas (2010) insisten en la importancia de fortalecer

el carcter esencialmente formativo con que fueron concebidas estas iniciativas, por sobre la actitud competitiva y de bsqueda de premios en que muchas veces caen los jvenes, por presiones sociales y mediticas. En Costa Rica existe una gran diversidad de oportunidades y espacios para enriquecer la educacin cientca (parques nacionales y reservas biolgicas, zoolgicos, centros de investigacin, bibliotecas, ambiente natural), pero en la prctica estos se aprovechan poco. Ello socava las posibilidades de impulsar procesos educativos coherentes con la naturaleza de las disciplinas que se ensean, que estn ms vinculados a la riqueza que ofrece el medio natural. En este sentido cabe destacar los innovadores proyectos que realizan Cientec y el INBioparque, y que marcan una diferencia con respecto a la situacin descrita. El reto de fortalecer la enseanza de las Ciencias en la educacin general bsica implica modicar la concepcin tradicional de este proceso. Con esa nalidad, a principios del 2008 la Academia Nacional de Ciencias, el MEP y la Estrategia Siglo XXI unieron esfuerzos para desarrollar el enfoque metodolgico de la Enseanza de las Ciencias Basada en la Indagacin (ECBI). Este enfoque, promovido a nivel internacional por el programa Las Manos en la Masa2, propone un cambio en la visin de la educacin cientca, al privilegiar dos aspectos fundamentales que deben atenderse desde primaria: la concentracin en el desarrollo de destrezas y valores asociados al pensamiento cientco y el mejoramiento del abordaje pedaggico (Alfaro y Villegas, 2010). Paralelamente, se busca la capacitacin y perfeccionamiento de los docentes y su apropiacin de metodologas de enseanza novedosas, as como la creacin de comunidades virtuales de aprendizaje, la participacin de la comunidad escolar y la aplicacin prctica del conocimiento adquirido. Costa Rica se ha incorporado a esta corriente a travs del proyecto Aprende Ciencia haciendo Ciencia. En el marco de esta iniciativa, funcionarios del Departamento de Desarrollo

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DESAFOS DE LA EDUCACIN EN CIENCIA Y TECNOLOGA

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Curricular y del Instituto de Desarrollo Profesional Uladislao Gmez Solano, del MEP, han participado en intercambios con entidades de Chile, Colombia, Mxico y Francia, para conocer la metodologa. Con el n de iniciar la implementacin del proyecto, en junio de 2010 se rm un convenio de colaboracin entre el MEP y el Conare, y se prepar una estrategia de formacin continua para adoptar esta modalidad a la enseanza de las Ciencias en la educacin primaria, a partir del 2012. La estrategia se basa en la formacin de formadores y se desarrolla con la participacin de universidades estatales y un grupo de expertos internacionales. De acuerdo con datos del MEP, en el primer semestre de 2011 un total de 3.739 docentes de 338 escuelas fueron capacitados en el uso de esta metodologa. A la fecha no se cuenta con una valoracin sobre el grado de profundizacin y apropiacin de ese aprendizaje. En los ltimos aos, este tipo de programas se ha implementado en escuelas en Afganistn, Colombia, Argentina, Brasil, Cambodia, Chile, China, Egipto, Malasia, Mxico, Marruecos, Senegal y Eslovaquia, entre otros. Adems de adoptar la ECBI, los pases han aprovechado la iniciativa para introducir otras mejoras en la calidad de la educacin cientca. Argentina decidi efectuar una revisin de los libros de texto, con el apoyo de asesores especializados. Colombia renov los programas educativos a nivel nacional, con miras a denir los estndares de competencias que se desea desarrollar en los educandos. Sudfrica introdujo el nuevo enfoque con la expectativa de que atraiga ms a las nias, reconociendo que la forma en que se imparte el conocimiento debe adaptarse a los estilos de aprendizaje de nios y nias (Therese, 2011). Por su parte, el proyecto Pollen, lanzado en 2006 por un grupo de organizaciones pedaggicas y cientcas de doce pases europeos y bajo la coordinacin del programa Las Manos en la Masa, ejemplica cmo puede renovarse la enseanza de las Ciencias a

nivel local, involucrando a las comunidades. Se ha desarrollado en pases de la OCDE y en algunos de Asia y frica. Su implementacin ha tenido diversos propsitos; Espaa y Holanda se enfocaron en la aplicacin de la metodologa para mejorar el acceso y la equidad en la educacin cientca (Pollen, 2009). Atender los desafos para que el sistema educativo ofrezca una formacin cientca de calidad, que estimule la curiosidad por entender el mundo circundante, el desarrollo de habilidades indagatorias y destrezas ms complejas, incentivar no solo la culminacin de la enseanza secundaria, sino tambin el aumento del nmero de cientcos e ingenieros. El fomento de las vocaciones cientcas desde etapas tempranas del proceso educativo adquiere una importancia estratgica para Costa Rica, dado que -como se ha mencionado- en la actualidad solo un 14% de los graduados de sus universidades proviene de las disciplinas de las Ciencias Exactas y Naturales, las ingenieras y las carreras relacionadas con la tecnologa. En adicin a lo anterior, el grado acadmico del personal dedicado en esas reas viene en descenso; de acuerdo con las encuestas realizadas por el Micit, entre 2008 y 2009 la titulacin a nivel de doctorado disminuy en un 32%. Al mismo tiempo, es necesario atender la desigualdad de gnero que se reeja en una menor graduacin de mujeres en esas disciplinas, con excepcin de las Ciencias Mdicas (Micit, 2008 y 2011). La Unesco ha sealado tres tareas apremiantes en este mbito: i) aumentar la participacin femenina en las carreras cientcas y de investigacin en todo el mundo, ii) crear conciencia pblica sobre temas de Ciencia y gnero y iii) recoger ms estadsticas de gnero con el n de promover una investigacin rigurosa sobre los factores que inciden en esta brecha. No solo es esencial que ms nias permanezcan en la escuela, sino tambin que se les ensee bien la Ciencia, se les aliente a seguir carreras cientcas y se les ayude a continuarlas (Therese, 2011). Si bien existen esfuerzos de instituciones pblicas y privadas para mejorar

la calidad de la enseanza de las Ciencias, es fundamental contar con una poltica que aproveche la complementariedad entre los distintos actores, a partir de lineamientos especcos para su desarrollo y seguimiento, y con una clara visin de las aspiraciones nacionales en esta materia (E: Alfaro, 2011). Esa poltica debe contemplar acciones que propicien vocaciones cientco-tecnolgicas desde las etapas tempranas del proceso educativo, que atiendan las actuales brechas de gnero en los profesionales dedicados a las reas de Ciencias Exactas, las reas tecnolgicas y las ingenieras, y que procure hacer atractivas las carreras de formacin docente en todos sus niveles.

Desafos en la educacin tcnica

En la seccin anterior se plante un conjunto de desafos relacionados con el mejoramiento de la educacin cientca en los procesos formales de educacin preuniversitaria, con miras a reforzar, entre otros aspectos, las capacidades y el inters de los educandos en carreras universitarias del rea de las Ciencias. Junto a esas tareas, el pas tambin enfrenta retos en otra rea clave: la educacin tcnica y la formacin profesional (ETFP). Estas opciones educativas son importantes para buena parte de la poblacin estudiantil desde el punto de vista de su insercin laboral, y para el pas desde la perspectiva de sus necesidades de recurso humano con este tipo de formacin. Los desafos identicados en este apartado apuntan a fortalecer estas modalidades educativas en el corto plazo, partiendo de la necesidad de mejorar la calidad, la pertinencia y la cobertura de sus dos actores principales: los colegios tcnicos del MEP y el INA.

Desafo 6: Aumentar la cobertura de los colegios tcnicos del MEP, una opcin que evidencia aciertos
Cuando se considera la situacin de Costa Rica en trminos de su perl demogrco, su nivel de desarrollo humano y econmico y la alta demanda por recursos humanos con formacin tcnica, es evidente que la educacin en este mbito se encuentra rezagada.

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ESTADO DE LA NACiN

DESAFOS DE LA EDUCACIN EN CIENCIA Y TECNOLOGA

CAPTULO 6

GRAFICO 6.7

GRAFICO 6.8

Porcentaje de instituciones tcnicas en relacin con el total de instituciones de tercer ciclo y educacin diversicada tradicional
35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 0%

Variacin interanual de la inversin real en educacin, por modalidad

40%

30%

20%

10%

0%

-10% 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Secundaria acadmica Secundaria tcnica Formacin profesional (INA)

Fuente: Elaboracin propia con datos del Departamento de Anlisis Estadstico del MEP.

Fuente: Elaboracin propia con datos de Trejos, 2010.

A la misma conclusin se llega cuando se efectan comparaciones con otros pases. Actualmente Costa Rica cuenta con 120 colegios tcnicos profesionales (CTP), 115 pblicos, uno privado y cuatro privados subvencionados. En los ltimos aos se han realizado esfuerzos por ampliar la cobertura de esta modalidad, que se reejan tanto en la apertura de nuevos CTP como en la oferta de horarios nocturnos. Entre diciembre de 2010 y marzo de 2011, los CTP que operan con horario nocturno aumentaron de dos a veinticuatro. Pese a ello, en los ltimos diez aos la relacin entre el nmero de CTP y el total de colegios no solo ha sido baja, sino que ha tendido a disminuir. En la dcada de los noventa la creacin de nuevos colegios se concentr en los acadmicos, con lo cual la participacin de los tcnicos en el total de centros educativos pas del 30,0% al 11,7% (grco 6.7). De acuerdo con la Encuesta de Hogares, en el 2009 haba en el pas cerca de 97.000 personas mayores de 18 aos con algn grado de formacin tcnica, lo que representa tan solo un 3,4% de la fuerza de trabajo. Esta proporcin se ha mantenido prcticamente inalterada en los ltimos veinte aos. La errtica evolucin de la inversin pblica en las modalidades de la ETFP en trminos relativos (grco 6.8) deno-

ta una poltica inestable aun en una misma administracin, en contraste con la educacin secundaria acadmica. La matrcula es otro aspecto que reeja la desigualdad entre la educacin acadmica y la tcnica. Pese al empeo puesto en diversicar la oferta de especialidades tcnicas y ampliar la cobertura, su crecimiento ha sido insuciente. Si bien entre 1995 y 2010 la matrcula en educacin secundaria tcnica aument un 75,7%, desde 1990 representa apenas un 20% de la matrcula total del tercer ciclo y la educacin diversicada. Este es un porcentaje muy reducido si se compara con otros sistemas educativos del mundo, donde los mnimos suelen acercarse al 40%. En Australia, Blgica, Finlandia, Alemania y Noruega es igual o superior al 57% (cuadro 6.1). No obstante la diversicacin de la oferta, y los esfuerzos por ampliar la matrcula y los horarios, no todos los colegios pueden incrementar su poblacin estudiantil. El cupo que ofrecen las instituciones est en funcin de la capacidad de sus talleres -sobre todo aquellos de la modalidad industrial- y no de la demanda real (Guzmn, 2010). El hecho de que solo uno de cada cinco estudiantes que lo desean logra ingresar a los CTP (E: Bogantes, 2011) reeja que esta opcin es muy aceptada por los

jvenes, pero que no se est satisfaciendo un 80% de la demanda potencial. Atender este reto adquiere ms urgencia cuando se considera que en 2009 la tasa de desempleo en jvenes de 15 a 17 aos alcanz el 28,5%. La falta de capacitacin y de experiencia laboral destacan entre las razones que explican su vulnerabilidad. Es necesario ofrecer opciones de acceso a una formacin integral y a un ingreso digno a este grupo, que se caracteriza porque dos de cada tres de sus miembros tienen una escolaridad de primaria o menos (Alonso et al., 2011). Este cometido implicara fortalecer, ampliar y diversicar los mecanismos existentes de orientacin vocacional. Al respecto cabe sealar que, de acuerdo con el Informe PISA 2006, en la mayor parte de los pases europeos ms del 70% de las instituciones de educacin secundaria cuenta con programas permanentes de orientacin (Cruz y Mora, 2010). Como se coment, el desarrollo de la educacin tcnica, en trminos relativos, no fue una prioridad en los ltimos veinte aos. Sin embargo, su desempeo muestra buenos resultados. Con respecto a los colegios acadmicos, los CTP tienen un porcentaje ms alto de aprobacin en la educacin diversicada (84% versus 82% en 2009, y entre dos y cinco puntos porcentuales superior

CAPTULO 6

DESAFOS DE LA EDUCACIN EN CIENCIA Y TECNOLOGA

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CUADRO 6.1

Comparacin internacional de matrcula y graduados en educacin tcnicaa/

Pa Matrcula en programas vocacionales de secundaria superior Graduados en programas tcnicos y vocacionales como porcentaje del total de graduados en secundaria superior 75,9 60,3 64,8 63,7 68,8 36,5 40,5 58,5 55,3 47,2 36,1 53,9 46,7 44,9 27,8 37,4 23,5 16,7 14,1 8,8 7,8 9,9

Repblica Checa Blgica Holanda Finlandia Suiza Australia Noruega Alemania Suecia Dinamarca Polonia Francia Espaa Reino Unido Chile Repblica de Corea Italia Japn Costa Ricab/ Portugal Brasil Mxico Canad Irlanda a/ Ao 2007 o ltimo disponible. b/ Datos del MEP. Fuente: OCDE, 2009.

75,2 69,6 67,6 66,7 64,8 60,4 57,5 57,4 56,2 47,7 44,3 43,8 43,4 41,4 35,1 26,8 26,5 23,4 18,9 14,8 9,4 9,4 5,5 2,2

GRAFICO 6.9

Porcentaje de aprobacin en colegios diurnos, segn ciclo y modalidad

95% 90% 85% 80% 75% 70%

Z
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Tercer ciclo acadmico Tercer ciclo tcnico Educacin diversificada acadmica Educacin diversificada tcnica

Fuente: Elaboracin propia con datos del Departamento de Anlisis Estadstico del MEP.

desde 1997; grco 6.9). Su rendimiento promedio en las pruebas de bachillerato tambin es mayor (66,9% versus 65,5%), as como en las notas de algunas asignaturas, en especial Ingls. Pese a que algunas de las diferencias no son estadsticamente signicativas, es importante tenerlas presentes. En lo que concierne a la repitencia, las diferencias son ms signicativas en la educacin diversicada, nivel en el que los CTP muestran los menores porcentajes (4,9%, frente a 8,1% de los acadmicos). En cambio, en la desercin en sptimo ao los colegios tcnicos registran una tasa superior a la que exhiben los centros acadmicos, ya de por s alta, pero en dcimo ao ambas modalidades se comportan de manera muy similar: en los dos casos la desercin se ubic alrededor del 10% en toda la dcada del 2000. El abandono escolar en este nivel sigue siendo un problema de la educacin secundaria en general. En el 2009, las mayores cifras se presentaron en los CTP rurales que solo tienen el cuarto ciclo. Una caracterstica de los egresados de la educacin tcnica es que suelen tener ingresos mayores que el promedio de los ocupados sin formacin universitaria superior, tal como se muestra en el grco 6.10. Este resultado tiene una relevancia estratgica, pues reeja el potencial de esta modalidad educativa para fortalecer a los sectores medios de la poblacin, contrarrestando as los procesos de desigualdad que hoy por hoy se aanzan en el pas. Junto a los aciertos sealados, se observan algunas reas aletargadas que limitan las posibilidades de ampliar la cobertura de los CTP en el corto plazo, a saber: i) la necesidad de mejorar la formacin de los educadores, ii) el dcit de docentes y iii) la inversin que implica proveer el equipo requerido, sobre todo en especialidades con mayor recambio tecnolgico. Otros pases como Mxico, Australia, Chile y Colombia han solventado la carencia de docentes mediante la incorporacin a la enseanza tcnica de profesionales que laboran en el sector privado en reas relacionadas con las especialidades de inters, y que tienen jornadas parciales

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ESTADO DE LA NACiN

DESAFOS DE LA EDUCACIN EN CIENCIA Y TECNOLOGA

CAPTULO 6

GRAFICO 6.10

Ingreso mensual promedio real de los ocupados, segn escolaridad. 2009 (colones constantes de 2006)
500.000

Desafo 7: Garantizar la pertinencia de la educacin tcnica en secundaria

Datos del Departamento de Vinculacin con la Empresa y la Comunidad del MEP revelan una insercin laboral muy variable de los graduados de los CTP, dependiendo del sector. En el perodo 2006-2008, en promedio, solo el 41,3% de ellos trabajaba en la especialidad para la que se prepar, y un 36,3% continuaba su formacin en un rea afn. As, poco ms del 40% de los egresados de Comercio y Servicios y el 50% de los de la modalidad Industrial trabajaban en la especialidad que estudiaron, pero la proporcin descenda al 20% en la categora Agropecuaria. Entre quienes seguan estudiando en reas anes, de nuevo los mayores porcentajes correspondieron a los graduados de Comercio y Servicios e Industria (Programa Estado de la Nacin, 2011). El monitoreo de graduados es uno de los mecanismos ms tiles para dar seguimiento al mercado laboral y a la pertinencia de la oferta educativa. En el MEP esta tarea le corresponde a la Direccin de Educacin Tcnica y Capacidades Emprendedoras, que en los ltimos aos ha venido realizando esfuerzos como la creacin de la Mesas Empresariales, la rma de convenios con empresas para organizar ferias de empleo y otras iniciativas. En el 2010 se realiz una encuesta con un grupo de estudiantes de los CTP de San Carlos y Prez Zeledn, a quienes se les pregunt, entre otras cosas, cul era su visin en cuanto a sus oportunidades laborales. Las y los jvenes manifestaron dudas acerca de la pertinencia de la especialidad que estaban cursando, con respecto al tipo de demanda laboral existente en su zona de residencia. Al consultarles sobre las principales dicultades para conseguir empleo, destacaron la escasez de fuentes de trabajo, la inexperiencia laboral y la falta de preparacin acadmica. Los tres factores concentraron el 50% de las menciones. Los entrevistados tambin aportaron sus ideas para mejorar la calidad de la educacin tcnica que estn recibiendo,

400.000

300.000

200.000

Z
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Ocupados con secundaria tcnica completa Ocupados con secundaria acadmica completa Ocupados con educacin universitaria Todos los ocupados Fuente: Elaboracin propia con datos de las EHPM del INEC.

CUADRO 6.2

Estado del equipamiento de los colegios tcnicos, por regin de planicacina/. 2009
R Suciente y actualizado 18,4 23,4 8,7 4,3 17,1 18,8 Suciente pero no actualizado 12,2 24,8 52,2 0,0 17,1 31,3 Actualizado, pero no suciente 44,9 43,8 26,1 73,9 58,5 31,3 Sin equipamiento 24,5 8,0 13,0 21,7 7,3 18,8

Brunca Central Chorotega Huetar Atlntica Huetar Norte Pacco Central

a/ Segn los reportes de los directores y directoras de los colegios indagados. Fuente: Elaboracin propia con datos del Departamento de Vinculacin con la Empresa y la Comunidad del MEP.

y horarios exibles. Esta medida, a su vez, ha contribuido a facilitar las competencias que demanda el sector productivo (Cruz y Mora, 2010). Con respecto a la infraestructura, el Departamento de Vinculacin con la Empresa y la Comunidad del MEP consult a directores y directoras de cincuenta CTP sobre la cantidad y calidad del equipamiento de sus centros, y

obtuvo como principal valoracin que los equipos estn actualizados pero no son sucientes, sobre todo en las especialidades en las que la tecnologa cambia ms rpidamente, como Mecnica, Industria Textil, Agroindustria e Informtica. La situacin vara por regin educativa: la Brunca y la Huetar Atlntica son las que presentan mayores problemas en este mbito (cuadro 6.2).

CAPTULO 6

DESAFOS DE LA EDUCACIN EN CIENCIA Y TECNOLOGA

ESTADO DE LA NACIN

293

con las cuales se levant una lista de 57 recomendaciones puntuales. Las ms frecuentes fueron: ms y mejor equipo de trabajo (24,1%), profesores ms capacitados (13,2%) y ms prctica (8,9%; Romn, 2010). En los ltimos aos la oferta de educacin tcnica del MEP se ha caracterizado por la diversicacin de las especialidades, sobre todo en las modalidades de Comercio y Servicios, que pasaron de representar un 46,2% del total en 2000, al 66,1% en 2009. Este comportamiento tambin se presenta en el INA, que desde el 2008 muestra un crecimiento importante de esa modalidad, como se ver ms adelante.

Desafo 8: Fortalecer los nexos entre la formacin tcnicovocacional postsecundaria en el INA y el sector empresarial
Varios estudios realizados en los ltimos aos dan cuenta de la brecha que existe entre las necesidades de formacin tcnica y la oferta disponible. As lo reejan, por ejemplo, los inventarios de requerimientos especcos de los sectores empresariales, por reas productivas. Uno de ellos es el Estudio integral de necesidades de capacitacin y formacin, efectuado por el INA durante el perodo 2006-2010. No obstante, y sin demeritar el valor de este tipo de esfuerzos como referencia para tomarle el pulso a la demanda, se requiere un sistema formalmente estructurado, permanente, que oriente las decisiones sobre la apertura o cierre de especialidades y d seguimiento al tipo de personal tcnico que necesita el sector productivo. La falta de prospeccin sistemtica en este campo diculta ofrecer el personal calicado que requiere el sector productivo. En una ronda de entrevistas sobre el tema, representantes empresariales subrayaron la importancia de empatar la propuesta programtica del INA con las necesidades de los sectores productivos en el corto y el mediano plazo (Alonso et al., 2011). Actualmente la oferta se construye con base en solicitudes particulares de esos sectores, o bien en atencin a los resultados de estudios de demanda efectuados por

tcnicos de la institucin u otros entes calicados. En torno a este punto, la Uccaep ha sealado la conveniencia de que el INA sea dirigido con un enfoque gerencial y con metas de largo plazo; adems ha sugerido modicar los reglamentos de los comits de enlace y de cpula, con el n de que se cumpla a cabalidad con el objetivo de establecer un vnculo entre INA y el empresariado (Uccaep, 2011). En Irlanda, Finlandia y Australia esta necesidad ha sido atendida mediante la concertacin entre instancias institucionales y tcnicas, con grupos consultivos que participan en la elaboracin de pronsticos sobre las destrezas y habilidades requeridas por los mercados laborales (Cruz y Mora, 2010). Una de las reas que deben fortalecerse es la relacionada con la prctica en las empresas, como componente formal de la instruccin vocacional. En muchos pases de la OCDE los gobiernos ofrecen subsidios directos e incentivos tributarios a los empleadores que disponen de plazas para practicantes. En Australia, Noruega y Suiza existen organizaciones que facilitan este tipo de vinculacin. En Alemania, el principal lugar donde ocurre el aprendizaje es la empresa, la cual absorbe entre el 50% y el 75% del tiempo total dedicado a los estudios (Cruz y Mora, 2010).

ttulo de operario calicado extendido por el INA u otro centro de capacitacin. En el estrato siguiente se encuentran quienes completaron la educacin secundaria tcnica, que corresponden a los tcnicos medios. Por encima de ellos estn los tcnicos superiores, que poseen un ttulo de tcnico o un profesorado. Por ltimo, en la cspide de la pirmide se ubican los profesionales, con ttulo y especialidad en Ingeniera y reas anes. La estructura resultante reeja una signicativa escasez de los niveles intermedios de tcnicos medios y superiores, y pone de maniesto uno de los principales desafos que tiene el pas en el mediano plazo. Esa cintura en la pirmide ocupacional se explica, entre otras razones, por la diversidad de ofertas desvinculadas entre s y carentes de conexin entre los distintos niveles. Esa falta de integracin curricular hace que se pierda el sentido de continuidad en la formacin. La experiencia internacional demuestra que los pases que han puesto nfasis en generar una amplia capa de tcnicos medios y especializados, como estrategia para apalancar tanto la movilidad social como la productividad de sus economas, han logrado altos niveles de desarrollo humano y bienestar socioeconmico.

Desafo 9: Reorientar la oferta de modo que la ETFP apoye las reas estratgicas para aumentar la productividad del pas
En Costa Rica, las actividades de la ETFP se han ido estructurando en diferentes niveles y modalidades, no siempre claramente articulados entre s. En teora, la oferta en este mbito puede concebirse de acuerdo con la posicin en que se ubicara cada tipo de tcnico, segn su instruccin, en la pirmide ocupacional normalizada por la OIT. La situacin de Costa Rica, no obstante, dista mucho de esa distribucin terica. Tal como se muestra en el grco 6.11, la base de la pirmide abarca a poco ms del 80% de la poblacin con algn nivel de formacin tcnica; sta incluye a quienes tienen educacin secundaria tcnica incompleta o menos, o bien un

GRAFICO 6.11

Pirmide de la educacin tcnica en Costa Rica. 2009

Ingenieros

Tcnicos superiores

Tcnicos medios

Operarios calificados

Fuente: Elaboracin propia con datos de las EHPM del INEC.

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ESTADO DE LA NACiN

DESAFOS DE LA EDUCACIN EN CIENCIA Y TECNOLOGA

CAPTULO 6

Para acercarse a ese objetivo, es oportuno evaluar si el INA efectivamente est formando los recursos humanos que se requieren para impulsar a los sectores que ms pueden contribuir a la competitividad del pas. Las estadsticas muestran que de sus planes y programas egresan sobre todo operarios calicados. En 2009, de 51.349 graduados, el 73,9% correspondi a trabajadores calicados, un 22,8% a tcnicos medios y solo un 0,9% a tcnicos especializados. Segn regiones, la Huetar Atlntica es la que registra la mayor cantidad de egresados a nivel tcnico, alrededor de un 37% en el 2009. En cuanto a la modalidad de formacin, los egresados de los programas de Mecnica, Electricidad y Turismo, en general, tienen un mayor nivel de preparacin que los graduados en Comercio y Servicios y otras especialidades (grco 6.12). El hecho de que Comercio y Servicios es la especialidad que representa el mayor porcentaje de egresados del INA (64,3% en 2009, segn el Tercer Informe Estado de la Educacin) y que ms del 70% de los graduados de esa modalidad son trabajadores calicados, ayuda a explicar por qu el nivel de operario calicado domina la graduacin de esa institucin y, a la vez, contribuye a engrosar la base de la pirmide de la educacin tcnica antes presentada. Esta situacin es crtica, pues en los ltimos veinte aos el pas ha mostrado un estancamiento en la formacin de tcnicos medios: desde 1990 su participacin en la fuerza de trabajo ha permanecido cerca del 3,3% (ms o menos 0,5 puntos porcentuales). En el 2009, la actividad comercial (la mayor apuesta de la ETFP nacional), concentr ms empleo joven, pero pag las menores remuneraciones (Alonso et al., 2011). En comparacin con otras ramas, este sector emple a ms hombres y mujeres del grupo de 18 a 24 aos, en el cual se acenta el desempleo; le siguieron la agricultura y la industria manufacturera (cuadro 6.3). Dada la transicin demogrca que vive el pas, la ETFP no tiene tiempo que perder. Urge impulsar estrategias dirigidas a atraer, formar y propiciar la incorporacin al mercado laboral de grupos etarios de relevancia estra-

GRAFICO 6.12

Porcentaje de egresados de programas y planes del INA, por nivel de cualicacin. 2009
Industria grfica Agropecuario Nutico pesquero Tecnologa de materiales Metalmecnica Textil Comercio y servicios Industria alimentaria Procesos artesanales Turismo Elctrico Mecnica de vehculos 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% No especificado

Trabajador calificado

Tcnico

Tcnico especializado

Fuente: Elaboracin propia con datos de la Unidad de Planicacin y Evaluacin del INA.

CUADRO 6.3

Poblacin joven ocupada por rama de actividad, segn grupo de edad. 2009 (porcentajes)
Rama de actividad 15 a 17 aos Hombre Mujer 24,9 34,1 8,6 11,1 6,4 3,9 3,8 3,3 0,0 0,0 0,0 3,9 25,6 9,6 3,2 0,0 5,4 30,0 4,4 14,3 3,7 0,0 0,0 3,8 18 a 24 aos Hombre Mujer 23,8 16,3 15,1 9,4 6,6 0,4 7,7 5,8 2,0 2,8 2,4 7,8 27,8 2,8 10,6 0,8 7,9 8,7 5,4 8,2 5,6 3,1 5,2 13,8 25 a 35 aos Hombre Mujer 19,8 11,6 15,5 10,2 7,5 0,7 10,2 5,2 2,9 4,8 3,0 8,7 19,6 3,5 9,7 0,5 7,8 11,0 4,2 7,6 12,9 5,8 4,1 13,4

Comercio Agricultura Industria manufacturera Construccin Actividades inmobiliarias y empresariales Servicio domstico Transporte y comunicaciones Hoteles y restaurantes Enseanza Administracin pblica Intermediacin nanciera Resto de actividades

Fuente: Elaboracin propia con datos de las EHPM del INEC.

tgica para el desarrollo econmico y social, y crear mecanismos ms ecientes de intermediacin de empleo. En los prximos aos, el grupo de 20 a 34 aos -edades relacionadas con la insercin productiva- seguir creciendo tanto en nmero como en peso relativo con respecto al total de la poblacin. Su

importancia estriba en que los miembros de este segmento representan el bono demogrco, consistente en una relacin favorable entre las personas econmicamente activas y las inactivas, que disminuye la dependencia asociada al proceso de envejecimiento de la sociedad (Alonso et al., 2011).

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DESAFOS DE LA EDUCACIN EN CIENCIA Y TECNOLOGA

ESTADO DE LA NACIN

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El bono demogrco es una coyuntura que no se repite. El pas tiene ante s una ventana de oportunidad que no se puede perder y que, en el caso de la ETFP, implica enfrentar el reto impostergable de atraer y formar a estos jvenes, para que logren insertarse en el mercado en empleos bien remunerados. De ello depende no solo que puedan atender a la creciente poblacin de 65 aos y ms, y aspirar a un mejor nivel de vida, sino tambin que contribuyan al aumento de la productividad y la competitividad del pas, en un contexto de movilidad social ascendente. Es por ello que uno de los objetivos estratgicos del Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2011-2014 es el mejoramiento de la empleabilidad de la fuerza de trabajo, en particular de la poblacin femenina y de los grupos vulnerables, a travs de un mayor acceso a la educacin y la formacin con nfasis en la poblacin joven, las mujeres y en general los grupos sociales vulnerables de las zonas de mayor rezago. El PND tambin indica que la generacin de empleo de calidad es indispensable para reducir la pobreza y la exclusin (Mideplan, 2010). Teniendo en cuenta estas consideraciones, es apremiante disear oportunidades de formacin y programas de orientacin vocacional dirigidos a jvenes de 20 a 34 aos. Para evitar que la orientacin vocacional en las instituciones se incline a motivar la inscripcin en sus propios programas, incluso si no coinciden con el inters y necesidades de los estudiantes y del mercado laboral -lo cual es ms comn cuando su nanciamiento depende de la matrcula-, en Alemania, Suiza y Dinamarca la orientacin vocacional es proporcionada por instituciones independientes (Cruz y Mora, 2010).

de competencias, actitudes y destrezas que los habiliten para insertarse en el mundo laboral, ya sea como asalariados o como empresarios. Por esto, impulsar la formacin en emprendedurismo3 es uno de los desafos fundamentales en el corto plazo. Segn un primer reporte sobre este tema en Costa Rica, presentado por el consorcio Global Entrepreneurship Monitor (GEM), los emprendimientos nacionales asociados a micro, pequeas y medianas empresas (Mipyme) son en su gran mayora poco innovadores, poco competitivos, no exportan, generan escasos empleos y suelen basarse en el endeudamiento. El estudio concluye que el pas presenta un rezago en el apoyo nanciero a la actividad emprendedora, en contraste con las naciones que han hecho de la innovacin el motor de su desarrollo. Entre los pases considerados a nivel mundial, Costa Rica se ubica entre los ltimos siete, y en el contexto latinoamericano ocupa el penltimo lugar (superando solo a Guatemala). En opinin de los autores del informe, se espera que la reforma a la Ley de la Banca de Desarrollo -en trmite en la Asamblea Legislativa- mejore las condiciones de nanciamiento dirigidas a los emprendedores (Lebendiker et al., 2011). A partir de las consultas que realiz el proyecto GEM a una muestra aleatoria de 2.000 adultos mayores de 18 aos (Encuesta a la Poblacin Adulta) y a un grupo de 36 expertos de diversos sectores (Encuesta Nacional de Expertos), se obtuvieron los siguientes resultados (Lebendiker et al., 2011):
n Entre las personas de 18 a 64 aos

n El 96% de los emprendedores en las

etapas iniciales y el 86% de los establecidos trabajan con planillas de no ms de cinco empleados.
n El 86% de los nuevos emprendedores

y el 73% de los establecidos declaran que la tecnologa que utilizan no es nueva y tiene una antigedad superior a cinco aos.
n La mayora de los emprendimientos,

tanto los existentes como los que se encuentran en etapas iniciales, no estn enfocados en el mercado exportador. El 83,6% de los negocios establecidos y el 78,4% de los iniciales no tienen clientes en el extranjero.
n La inversin promedio para comen-

zar un emprendimiento en Costa Rica es de 39.760 dlares. De ese total, 18.487 dlares son recursos personales del emprendedor, y los restantes 19.097 provinieron de inversionistas informales (familiares y/o amistades). Hacer del emprendedurismo un eje transversal en los planes y programas de la ETFP es una tarea clave para el pas. La capacitacin en este campo contribuir a dinamizar la sociedad costarricense, dado su potencial para generar autoempleo, crear nuevas empresas de base tecnolgica y aumentar las oportunidades de trabajo, tanto en zonas urbanas como rurales. A la fecha de cierre de este Informe, no se logr obtener informacin sobre las estrategias del INA para incorporar este enfoque en sus acciones formativas.

Desafo 10: Fortalecer los programas de fomento del emprendedurismo, como mecanismo para contribuir a elevar la productividad
Una de las expectativas en torno a la educacin tcnica es que logre desarrollar en los jvenes un conjunto

que han incursionado en una actividad productiva, el 13,5% se consideran emprendedores en etapas iniciales, lo cual signica que su negocio no supera los tres aos y medio aos de antigedad, y un 4,8% se autocalican como emprendedores establecidos, es decir, que han pagado salarios por ms de tres aos y medio.

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ESTADO DE LA NACiN

DESAFOS DE LA EDUCACIN EN CIENCIA Y TECNOLOGA

CAPTULO 6

La elaboracin de este captulo estuvo a cargo de Mara Santos. La edicin tcnica la realiz Leonardo Merino, con el apoyo de Jorge Vargas Cullell, Pedro Len, Isabel Romn y Dagoberto Murillo. Se utilizaron los siguientes insumos: La educacin cientca en Costa Rica, de Gilberto Alfaro y Luis Villegas; Desafos de la educacin tcnica en Costa Rica para los prximos veinte aos, de Josefa Guzmn; Educacin tcnica, captulo 5 del Tercer Informe Estado de la Educacin, y Educacin tcnica-vocacional: buenas prcticas internacionales, de Alejandro Cruz y Alberto Mora. Se agradece la informacin provista por: Lilliam Mora y Flix Barrantes, del Departamento de Evaluacin Acadmica y Certicacin de la Direccin de Gestin y Evaluacin de la Calidad del MEP; Ilse Gutirrez y Raquel Rodrguez, de la Divisin de Sistemas de OPES-Conare. La revisin de cifras estuvo a cargo de Dagoberto Murillo.

NOTAS
1 Las referencias que aparecen antecedidas por la letra E corresponden a entrevistas o comunicaciones personales realizadas durante el proceso de elaboracin de este Informe. La informacin respectiva se presenta en la seccin Entrevistas, de la bibliografa de este captulo. 2 Esta es una iniciativa ideada e impulsada por el estadounidense Leon Lederman y el francs Georges Charpak, ambos ganadores del premio Nobel de Fsica. 3 Se entiende por emprendedurismo el proceso mediante el cual las personas identican oportunidades nuevas o modican una existente en el mercado, para convertirla en una actividad rentable o que le genere benecios en el largo plazo.

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SINOPSIS DEL CUARTO INFORME ESTADO DE LA REGIN

ESTADO DE LA NACION

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7
313 314 318 322

CAPTULO

Sinopsis del Cuarto Informe Estado de la Regin

VALORACIN GENERAL
Al Cuarto Informe Estado de la Regin le corresponde analizar el trienio 20082011, un perodo turbulento en el que no se cumplieron las peores previsiones para el Istmo. Pese a los retrocesos en varios frentes y a las adversas e inciertas condiciones del entorno internacional, ningn pas centroamericano, ni el rea en su conjunto, revivi los escenarios de crisis poltica y econmica experimentados en los aos ochenta. Esto es, por s mismo, un importante logro en una regin con una historia cargada de vulnerabilidades e inestabilidad. Sin llegar a esos extremos crticos, desde la fecha de publicacin del Informe Estado de la Regin (2008), Centroamrica experiment preocupantes retrocesos econmicos, ambientales, sociales y polticos, as como la ampliacin de las brechas socioeconmicas y polticas, especialmente entre las naciones del sur (Costa Rica y Panam) y las del centro-norte. Asimismo, el proceso de integracin regional se vio sometido a fuertes presiones debido a las crisis polticas dentro y entre pases, que limitaron aun ms su alcance. Esta evolucin ha provocado una peligrosa convergencia de riesgos de intensidad considerable, que amenazan con desencadenar una fractura en el Istmo, entendida sta como la falta de disposicin generalizada de los Estados a actuar en forma conjunta ante retos comunes. En el trienio destacan hechos que reejan con claridad la exposicin de Centroamrica a amenazas globales, que se conjugan con vulnerabilidades socialmente construidas a lo largo de dcadas. Al tiempo que arrastra dcits histricos como los altos niveles de exclusin social y desigualdad, el Istmo se ha convertido en el territorio ms violento de Amrica Latina y en una de las zonas ms inseguras del mundo, con actores del crimen organizado cada vez ms fuertes, diversicados y amenazantes; tambin es la regin ms expuesta al impacto del cambio climtico. Por otra parte, las involuciones democrticas ocurridas en Nicaragua y Honduras, y los episodios de crisis en Guatemala cuestionan el supuesto de que la democratizacin electoral lleva de manera inexorable a la democratizacin del Estado y del ejercicio del poder. Por ltimo, la alta sensibilidad de la regin a los shocks econmicos externos consumi esfuerzos e incluso anul varios logros alcanzados en aos previos y, como saldo, ha quedado comprometida la sostenibilidad de las nanzas pblicas. El mal desempeo del perodo 20082010, sin embargo, no revirti del todo el progreso experimentado por Centroamrica en los primeros aos del siglo XXI. Pese a estos tiempos difciles, no fue otra dcada perdida como la de los ochenta del siglo pasado. Aun en medio de fuertes presiones del entorno, se registraron aumentos en la esperanza de vida, continuaron reducindose las tasas de mortalidad infantil y adems se increment la cobertura educativa, aunque desde puntos de partida muy disimiles. No obstante, han quedado al desnudo el ritmo lento y la fragilidad de los avances, as como la vulnerabilidad de amplios grupos sociales. Ante la recesin econmica, la regin exhibi cierta capacidad de respuesta ante amenazas que presagiaban impactos ms dramticos y, como se ver, todava cuenta con mrgenes de maniobra para la accin nacional y regional en favor del desarrollo humano. Junto a las severas dicultades que enfrenta, Centroamrica ha perdido importancia relativa en el mundo. Cierto es que en 2009 se rm el Acuerdo de Asociacin con la Unin Europea, que brinda una oportunidad para aanzar vnculos con esa regin en el futuro. Sin embargo, la crisis econmica en Europa y Estados Unidos ha afectado los ujos de cooperacin, que histricamente han sido claves para la inversin social en los pases menos desarrollados del Istmo. Por otra parte, a diferencia de Sudamrica, la regin no tiene vnculos robustos con el sudeste asitico -la zona de mayor dinamismo econmico del planeta- al no ser productora de commodities de alta cotizacin en los mercados internacionales. Esta situacin compromete ms a los centroamericanos a buscar soluciones propias para neutralizar

INDICE
La evolucin reciente del desempeo regional 299 Aunque con un ritmo ms lento, se mantuvieron avances en reas clave 299 Centroamrica experiment retrocesos en varios frentes 300 La regin tiene que enfrentar una indita e intensa convergencia de vulnerabilidades y amenazas 303 Las brechas podran causar una fractura regional 308 Ms y mejores acciones regionales son posibles pese al adverso contexto 311 Resumen de los captulos del informe El dilema estratgico de reducir la exclusin social Seccin Panorama regional Seccin Desafos del desarrollo humano sostenible

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SINOPSIS DEL CUARTO INFORME ESTADO DE LA REGIN

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VALORACIN GENERAL
las amenazas y, a partir de ah, complementar esfuerzos con la ahora ms escasa cooperacin externa. En este sentido, el hecho de que, pese a las circunstancias descritas, la institucionalidad regional siguiera funcionando y exhibiera algunos logros en este trienio es una noticia positiva. Si los Estados se disciplinan, honran sus compromisos y propician una modernizacin de esas instituciones, se podra potenciar la integracin como una valiosa herramienta para atender los desafos regionales. Dentro de este panorama, el Informe destaca la convergencia de tres riesgos estratgicos, a los cuales dedica especial atencin por su importancia para el futuro de Centroamrica. El primer riesgo es institucional: hay un tipo de Estado, presente en varios pases de la regin, particularmente hostil a la democracia. Son Estados con aparatos institucionales pequeos, redes institucionales precarias, Ejecutivos dominantes, sin contrapesos, esquivos a la transparencia y penetrados por intereses particulares. Esta conguracin converge con una acentuada debilidad infraestructural: una reducida base scal, que impide la tutela de derechos humanos bsicos -como el derecho a la vida- y una magra dotacin de recursos y personal, que diculta la presencia estatal en los territorios de los pases. Estos Estados pequeos y dbiles no solo son incapaces de apalancar la democracia, sino que desde su seno atentan contra ella y limitan la capacidad de anticipacin y de respuesta a los problemas que los acucian. El segundo riesgo es el derivado del cambio climtico. Aun los pronsticos ms optimistas -con contrastes entre subregiones y pases- sealan que el Istmo tendr que convivir con el aumento de las temperaturas y con una mayor frecuencia e intensidad de fenmenos hidrometeorolgicos, situacin que agravar los problemas que ya de por s experimenta la regin. Estas nuevas condiciones, combinadas con la vulnerabilidad social y la ampliacin de la huella ecolgica, se convierten en disparadores del riesgo para la infraestructura, la produccin y la supervivencia misma de las personas y especies, en particular de las que habitan los ecosistemas ms frgiles. Es por ello que la gestin ambiental, principalmente en los mbitos de la adaptacin y la mitigacin, constituye una tarea de primer orden. Si bien hay una mayor deliberacin poltica regional sobre el tema, una posicin comn en el contexto global, as como estrategias, planes y adecuaciones normativas e institucionales, queda mucho camino por recorrer para lograr una efectiva gestin del riesgo. El tercer riesgo se relaciona con el bloqueo poltico que impide combatir la exclusin social. Este Informe documenta que ms de una tercera parte de las y los centroamericanos vive en exclusin social, es decir, con una insercin laboral precaria y sin acceso a programas sociales. Este problema es ms acentuado en los pases del centro y el norte del Istmo, donde adems se presentan fuertes barreras a la aplicacin de polticas pblicas tendientes a reducirlo. Al interactuar con otras variables como la alta violencia social, la debilidad de las instituciones, la transicin demogrca y el estilo de desarrollo, estos bloqueos ponen en riesgo la estabilidad futura de la regin. A la convergencia de estos riesgos estratgicos se suma la incertidumbre generada por la cambiante situacin econmica internacional. Las naciones del Istmo, en diversos grados, estn muy abiertas a la economa mundial y son importadoras de petrleo y alimentos bsicos. Durante el perodo de la fuerte expansin global, la regin se vio muy perjudicada por el deterioro de los trminos de intercambio debido al alza, en 2006-2007, de los precios de esos productos, lo que ocasion presiones inacionarias y afect las balanzas de pagos. La crisis nanciera mundial, con epicentro en el 2009, redujo o contrajo el crecimiento econmico como resultado de la disminucin de los ujos de capital, la cada de las exportaciones y el debilitamiento de sectores como el turismo y la construccin. Aunque los efectos fueron diferenciados segn las condiciones particulares de cada pas, ello marc el curso de las polticas econmicas y sociales de los ltimos tres aos. En 2010, pasada la etapa ms crtica, casi todas las naciones del Istmo, salvo Panam, mostraron agregados macroeconmicos comprometidos. La lenta y voltil recuperacin a nivel global ha dado lugar a nuevas alzas en el petrleo y los alimentos, que podran recrear el difcil escenario de 2007, con el problema adicional de que, salvo Panam, los pases en los cuales Centroamrica concentra sus intercambios comerciales y nancieros estn experimentando serias dicultades. Luego de pasar por un perodo muy difcil entre 2008 y 2010, Centroamrica enfrenta amenazas internas y otras derivadas de su situacin geopoltica, que demandan un golpe de timn. Ms de lo mismo llevar a situaciones aun ms complejas. Hay tiempo, capacidad y visin para hacer algo distinto. Vale destacar que, contrario a otros episodios de crisis econmica internacional, esta vez los gobiernos dispusieron de mayor capacidad de maniobra para paliar ciertos efectos del ciclo recesivo. En lo sustancial, como se dijo, hay mrgenes para la accin poltica nacional y regional. A la luz del anlisis que presenta el Cuarto Informe Estado de la Regin, un avance sostenido en los niveles de desarrollo humano sostenible requiere una combinacin entre tareas nacionales, como el fortalecimiento de las capacidades institucionales de los Estados y la remocin de los bloqueos polticos para combatir los problemas sociales, por una parte, y la habilitacin de mecanismos que favorezcan la accin conjunta entre los pases, por otra. En el plano nacional, acuerdos duraderos e inclusivos ayudaran a dar pasos signicativos hacia la reduccin de la exclusin social. En el plano regional, es menester identicar y aprovechar espacios potenciales para la accin colectiva interestatal. Existen al menos tres reas de oportunidad para la articulacin de esfuerzos: la reversin de los climas de inseguridad ciudadana que se expanden en el Istmo, la gestin del riesgo ante el cambio climtico y la construccin de una plataforma comn en infraestructura y logstica que facilite la interconexin regional1.

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SINOPSIS DEL CUARTO INFORME ESTADO DE LA REGIN

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Sinopsis del Cuarto Informe Estado de la Regin

inexorable, ya que, como lo advierten los distintos captulos del Informe, tal escenario puede ser sorteado si se profundiza la accin conjunta en reas estratgicas y, al mismo tiempo, se fortalece la cohesin al interior de los pases, para lo cual es esencial incrementar las capacidades de los Estados para articular procesos de desarrollo humano incluyente. disponible. Ello result fundamental para evitar un mayor deterioro en los ingresos y el empleo. En los peores momentos del trienio anterior -en medio de la contraccin econmica y con menores ingresos scales- todos los Estados incrementaron sus niveles de inversin social e impulsaron medidas para proteger a los sectores ms vulnerables de los impactos de la crisis internacional. Si se toma en conjunto el perodo 2000-2008, la inversin social per cpita creci entre el 40% y el 60% en la mayora de los pases. En mayor o menor medida, la cobertura educativa aument en todos los niveles y en todos los pases. En primaria la cobertura en el 2008 fue cercana o superior al 90% en todos los casos. En estas condiciones, pareciera que la meta establecida en los Objetivos del Milenio en este tema puede ser alcanzada en el 20153. Tambin se observan mejoras en preescolar y secundaria, aunque persisten brechas considerables. Con excepcin de Costa Rica y Panam, en la regin ms del 50% de los nios y nias no asiste a la educacin preescolar. En secundaria la cobertura es mayor, pero en Belice, El Salvador, Guatemala y Nicaragua cuatro de cada diez jvenes todava estn fuera de las aulas. Durante el perodo 2005-2010 el Istmo avanz en la tarea de procurar una vida larga y sana para su poblacin. La esperanza de vida aument a ms de 70 aos en todos los pases, mientras que la mortalidad infantil y

La evolucin reciente del desempeo regional

Reportar la evolucin de Centroamrica en el trienio 2008-2011 es una tarea asociada a un compromiso previo, asumido en 2006 con Danida, de dar seguimiento continuo al desempeo del desarrollo humano sostenible mediante la elaboracin de dos informes regionales: uno en 2008 y el otro en 2011. Coincidentemente, para Centroamrica el trienio anterior ha sido un tiempo de crisis en varios frentes. Los fenmenos que afectaron al Istmo durante este breve perodo an no han desplegado todos sus impactos y, a la vez, se advierten sntomas que presagian nuevos episodios de crisis global. Tambin es pertinente mencionar que, con pocas excepciones, la escasez y la falta de actualizacin de la informacin generada por los pases son un obstculo para documentar las coyunturas recientes. Sin perjuicio de lo anterior, en el Cuarto Informe Estado de la Regin la evidencia permite sealar que en Centroamrica, pese a los malos tiempos, se continuaron registrando avances, pero tambin preocupantes retrocesos que, en general, vinieron a aumentar las brechas en la regin y en los pases. Estas involuciones no fueron episodios aislados, sino que se inscriben en un contexto peligroso, que conjuga mltiples amenazas y vulnerabilidades. La dimensin del riesgo es tal, que podra provocar fracturas regionales; pero ese no es un destino

CAPTULO

Aunque con un ritmo ms lento, se mantuvieron avances en reas clave

Aun en condiciones tan difciles como las que se han vivido en aos recientes, el Informe identica progresos en reas clave para el desarrollo humano sostenible, aunque ciertamente a ritmos ms lentos y en magnitudes todava insucientes. Algunos de esos avances son el resultado de reformas y estrategias impulsadas por los Estados en las ltimas dos dcadas. El desempeo de los mercados internos2 y el comercio intrarregional mitigaron el impacto de la crisis internacional de 2008-2009 en las economas centroamericanas. En el 2009 la contraccin del PIB fue menor a la del comercio exterior (importaciones y exportaciones) y en todos los pases, excepto en Honduras, aument la importancia relativa del Istmo como mercado para sus exportaciones con respecto al ao 2000. Los ujos de remesas familiares, aunque se redujeron durante la crisis, tambin contribuyeron a que no se produjera una mayor contraccin en el ingreso nacional

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SINOPSIS DEL CUARTO INFORME ESTADO DE LA REGIN

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la mortalidad de menores de 5 aos disminuyeron. Estas mejoras resultan insucientes para superar el rezago histrico y las asimetras a lo interno de la regin -en especial las que afectan a los pueblos indgenas- pero han acortado las distancias en esta materia. En el 2009, las tasas de mortalidad infantil en Guatemala (32 por cada mil nacidos vivos) y en Honduras y Nicaragua (superiores a 20 por cada mil nacidos vivos), fueron ms del doble de la que present Costa Rica (9 por cada mil nacidos vivos). En los ltimos aos todos los Estados han incluido diversas modalidades de transferencias condicionadas en sus programas sociales. Estas intervenciones, que en ningn caso deben verse como sustitutas de las polticas universales, podran aportar un doble benecio: por una parte, aliviando la situacin de indigencia al incidir de forma inmediata sobre los ingresos de las familias pobres beneciarias y, por otra, logrando la ruptura a mediano y largo plazo del ciclo de reproduccin intergeneracional de la pobreza, al establecer como condicin para la recepcin de la transferencia el cumplimiento de ciertas responsabilidades ligadas a la generacin de capacidades (por ejemplo, educacin, salud y nutricin). Una investigacin realizada en tres pases constat que, en general, los programas estn atendiendo a las familias que realmente lo necesitan y que existe una baja prevalencia del clientelismo, el amiguismo y la corrupcin en este tipo de iniciativas. Tales son los casos de Avancemos en Costa Rica, la Red de Oportunidades en El Salvador y Mi Familia Progresa en Guatemala4. Aun cuando el mbito poltico fue el ms afectado por los retrocesos, la democracia electoral, con alternancia de partidos y limpieza en el escrutinio de los votos, es la regla para el acceso al poder en Centroamrica (con excepcin de las irregularidades presentadas en las elecciones municipales de 2008 en Nicaragua). Pese al descontento con las instituciones, los ciudadanos no muestran un drstico alejamiento de las elecciones, y los porcentajes de votacin se mantienen relativamente cercanos

a los de otras regiones del mundo, excepto en Honduras, que experiment un claro descenso en los ltimos procesos electorales. Modestos avances para mejorar la accesibilidad de las urnas para poblaciones vulnerables y permitir el voto desde el exterior apuntan en la direccin correcta; al mismo tiempo, ya tres pases -Costa Rica, Panam y Honduras- han promulgado normas que prescriben cuotas de representacin femenina en las nminas de candidaturas de los partidos polticos.

Centroamrica experiment retrocesos en varios frentes

En medio de condiciones muy severas, durante el trienio 2008-2010 se produjeron retrocesos en diferentes campos de la realidad centroamericana que afectaron, sobre todo, a los pases con menores logros en desarrollo humano sostenible. No se trat de una cadena de eventos generalizada en toda la regin, ni en todos los mbitos, pero tampoco fueron hechos fortuitos. Las involuciones tuvieron lugar bajo la presin que ejerci la concurrencia de mltiples riesgos. Esto sugiere que la amenaza de nuevos retrocesos, por lo tanto, se mantiene latente. El rgimen poltico ha sido el anco ms afectado. Los sucesos recientes ponen en entredicho, como ha sido sealado, el optimismo que se tena hasta hace unos aos, en el sentido de que la democratizacin electoral llevara, tarde o temprano, a la democratizacin del Estado. Las mltiples implicaciones del derrocamiento del gobierno en Honduras (2009), la alta penetracin del crimen organizado en el Estado guatemalteco, las serias irregularidades de las elecciones municipales en Nicaragua (2008) y la concentracin de poder desde el Ejecutivo hacia otros rganos, como la Corte Suprema de Justicia, en Nicaragua y Panam (2009-2010) principalmente, advierten sobre la vulnerabilidad de los Estados frente a la presin de fuerzas externas y la concentracin de poder. Estos acontecimientos no se prevean a comienzos de la dcada anterior y vienen, en grado mayor, a complicar el proceso de democratizacin de las sociedades cen-

troamericanas, sobre todo en los tres Estados donde se ha instrumentalizado el ejercicio del poder. Tambin la regin se ha convertido en los ltimos tres aos en el territorio ms violento de Latinoamrica y, por causas distintas a las de un conicto blico, en una de las zonas ms peligrosas del planeta. En 2009 y 2010, la tasa regional de homicidios por cada 100.000 habitantes se situaba por encima de 40, con aumentos durante la pasada dcada en todos los pases, aunque con una notable concentracin en el llamado Tringulo Norte (Guatemala, El Salvador, Belice y Honduras; grco 7.1). Asimismo, con preocupacin se advierte que las tasas de homicidios de mujeres siguieron incrementndose entre 2008 y 2010. Como tendencia regional, los homicidios en contra de las mujeres han venido creciendo a una tasa mucho mayor que los de los hombres, sin que los Estados parezcan otorgarle una atencin adecuada al problema5. Con los nuevos lastres de la violencia, los benecios de haber superado la etapa de los conictos armados tienden a revertirse, ya que la violencia social (junto a la migracin), est drenando el potencial de las sociedades centroamericanas, sobre todo si se toma en cuenta que las vctimas suelen ser personas jvenes con edades comprendidas entre los 18 y los 34 aos. Al mismo tiempo, la proliferacin de servicios privados de seguridad6 y el trco ilcito de armas7 son dos externalidades que se han agudizado a raz del aumento de la delincuencia. La respuesta estatal se ha visto superada por la dinmica delictiva, en especial por aquella relacionada con el crimen organizado transnacional ligado a la narcoactividad, como lo ilustra la mayor presencia de crteles y la diversicacin de sus operaciones en Guatemala, Honduras y El Salvador. Las policas pblicas y los organismos de investigacin no solo han sido desbordados en su capacidad, sino que adems, en todos los pases, el crimen organizado intenta penetrarlos, algo que tambin est perjudicando a los poderes judiciales. Las intimidaciones contra jueces por parte de actores ilegales

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SINOPSIS DEL CUARTO INFORME ESTADO DE LA REGIN

ESTADO DE LA NACION

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estn a la orden del da; entre 2001 y 2009 se registraron cerca de cuatrocientas denuncias de amenazas de este tipo, la mayora de ellas ocurridas en Guatemala, pero tambin en Panam y El Salvador (Obando, 2010). La inecacia de las medidas adoptadas para revertir los climas de inseguridad est acarreando otro efecto

negativo sobre los Estados de derecho y la convivencia democrtica: la participacin casi regular de los ejrcitos en las tareas de la seguridad interior. Este fenmeno se observa en Guatemala, Honduras y El Salvador, pese a que no se ha logrado consolidar el control civil sobre las fuerzas armadas y persisten obstculos para garantizar los

GRAFICO 7.1

Centroamrica: tasa de homicidios por cien mil habitantes

90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
2000 2001 2002 2003 Belice Honduras 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Guatemala

Costa Rica Nicaragua

El Salvador Panam

Fuente: Elaboracin propia con datos de los organismos encargados de asuntos policiales y/o judiciales en cada pas.

derechos individuales ante los abusos de autoridad. En este mbito, se advierte una ampliacin de las funciones y presupuestos de las instancias militares. Ms alarmante resulta el notable protagonismo que tuvo el ejrcito en la crisis poltica hondurea, as como los intentos del gobierno de Nicaragua para instrumentalizar polticamente a las fuerzas armadas. En materia econmica, la crisis internacional de 2008-2009 trajo consigo retrocesos que empeoran los ya insucientes niveles de desarrollo del Istmo. En 2009, la contraccin de sectores dinmicos incidi para que todos los pases registrasen una tasa negativa de crecimiento, excepto Panam y Guatemala (cuadro 7.1 y grco 7.2). En ese ao, la tasa de crecimiento de Centroamrica fue la ms baja comparada con cualquier otra subregin latinoamericana, al situarse en el orden del -0,7%. Cabe destacar que desde hace veinte aos no se presentaba una variacin regional negativa. Para Centroamrica, el deterioro de los trminos de intercambio ha sido un factor presente a lo largo de la ltima dcada, caso contrario al de la mayora de las naciones del sur del continente. Esta circunstancia menoscaba los benecios del comercio internacional, incluso durante las fases de expansin

CUADRO 7.1

Centroamrica: crecimiento real interanual de los principales sectores econmicos. 2009

B ce Agricultura Industria Construccin Comercio y turismo Comercio Turismo Sector nanciero Transporte y comunicaciones Electricidad y agua Administracin pblica Servicios prestados a empresas PIB -2,2 6,5 18,7 -6,6 -7,1 -4,5 2,2 -2,7 17,0 4,2 0,0 Costa Rica -2,5 -2,6 -5,0 -5,2 -2,8 -11,3 3,9 3,3 -1,3 4,3 7,1 -1,1 El Salvador -2,2 -3,4 -0,7 -5,2 -4,8 -7,5 -5,3 -3,9 -1,4 1,3 -3,9 -3,5 Guatemala 3,8 -0,9 -11,8 -2,1 Honduras -1,7 -7,1 -9,8 -8,0 -9,5 -1,0 0,4 -4,5 -1,5 7,0 1,9 -1,9 Nicaragua 0,0 -2,7 -4,1 -2,7 Panam -8,6 -0,3 4,6 -2,8 -3,7 2,0 -2,2 8,3 7,1 -4,6 2,4

3,8 2,8 1,1 12,8 1,0 0,5

-4,3 1,8 2,0 3,3 -0,7 -1,5

Fuente: Rosales, 2010, con cifras de los bancos centrales de los pases y la Cepal.

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SINOPSIS DEL CUARTO INFORME ESTADO DE LA REGIN

CAPTULO 7

econmica. Este patrn se explica por el perl de las exportaciones e importaciones de la regin. Los ujos del exterior, en especial las remesas, han compensado, por la va del ingreso nacional disponible, la desalineacin de la economa centroamericana en los recientes perodos de crecimiento. Esta particularidad contribuy, junto con otras variables, a que en el Istmo los efectos de la crisis no fueran ms dramticos. Tambin hubo retrocesos en el mbito social, en particular incrementos en la pobreza y el desempleo. En los tres pases en los que se cuenta con mediciones peridicas y ms actualizadas (El Salvador, Honduras, Costa Rica y Panam), en 2010 la incidencia de la pobreza registr niveles similares a los reportados a mitad de la dcada, con el agravante de que no ser fcil revertir esta tendencia, pues no se vislumbra, en el corto plazo, una nueva fase expansiva. Panam fue el nico pas donde la pobreza disminuy. Por su parte, la tasa de desempleo mostr un aumento generalizado en 2009 (grco 7.3) y, tal como sucedi con la pobreza, se ubic por encima del promedio latinoamericano8. La desocupacin sigui impactando ms a las mujeres y, sobre todo, a los jvenes. En 2009 el desempleo femenino fue entre 1,5 y 3,3 puntos porcentuales mayor que el de los hombres en Honduras, Nicaragua, Panam y Costa Rica, mientras que el desempleo de los jvenes de entre 15 y 24 aos alcanz a nivel regional una tasa de 10,4%, el doble de la tasa general. El perl laboral y educativo de los jvenes centroamericanos presenta fuertes contrastes por pas, sexo y zona de residencia. De especial relevancia es la situacin de los comprendidos entre las edades de 12 a 24 aos que no estudian ni trabajan, y que conguran un segmento poblacional afectado crnicamente por la exclusin social. Este es un fenmeno que afecta entre el 40% y el 60% de las mujeres que viven en las reas rurales de Guatemala, Honduras y Nicaragua (grco 7.4). En suma, ya fuera por el encarecimiento de los precios o por el deterioro

GRAFICO 7.2

Centroamrica: crecimiento promedio del PIB real, por pas. 2000-2010 (porcentajes)
9 8 7 6 5 4 3 2 1 0
Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

2000-2003

2004-2007

2008-2010

Fuente: Rosales, 2010, con cifras de los bancos centrales de los pases.

GRAFICO 7.3

Centroamrica: tasa de desempleo abierto. 2007-2009

14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0%
Belice Costa Rica El Salvador Honduras Nicaragua Panam 2007 2008 Regin 2009

Fuente: Trejos, 2011 y datos de los institutos de estadstica de cada pas.

del empleo, las distintas etapas de la crisis desnudaron las falencias del estilo de crecimiento para proteger, en tiempos difciles, la insercin laboral y los ingresos de la poblacin. Se constat una mayor afectacin para los jvenes, las mujeres y los trabajadores que se desempean en actividades de escasa o nula productividad.

Otro retroceso es la tendencia a la paralizacin de la integracin centroamericana, motivada por una combinacin de eventos. En primer lugar, pesa la fractura parcial del Sistema como consecuencia del golpe de Estado en Honduras, pero tambin el proceso de integracin se ha visto perjudicado por el conicto territorial entre

CAPTULO 7

SINOPSIS DEL CUARTO INFORME ESTADO DE LA REGIN

ESTADO DE LA NACION

303

GRAFICO 7.4

Centroamrica: jvenes (de 12 a 24 aos) que no estudian ni trabajan, por pas, segn zona y sexo. Circa 2009a/
80%

60%

40%

20%

0%
Urbano Urbano Urbano Urbano Urbano Urbano Rural Rural Rural Rural Rural Rural

Costa Rica

El Salvador

Guatemala

Honduras

Nicaragua

Panam

Mujeres

Hombres

a/ Los datos de Guatemala, Honduras y Nicaragua corresponden a los aos 2006, 2007 y 2005, respectivamente. Para los dems pases, la informacin es del 2009. Fuente: Elaboracin propia a partir de las encuestas de hogares y de niveles de vida de cada pas. GRAFICO 7.5

Nmero de desastres meteorolgicos e hidrometeorolgicosa/, por dcada. 1940-2010

25

20

Finalmente, durante los ltimos aos en Centroamrica se ha registrado un incremento signicativo de los efectos socioeconmicos provocados por eventos naturales extremos, en especial tormentas, inundaciones y deslizamientos (grco 7.5). En parte ello se debe a un aumento en la frecuencia e intensidad de tales eventos; sin embargo, una proporcin importante de las secuelas, est determinada por la vulnerabilidad de las sociedades y las limitadas capacidades de los Estados para una efectiva gestin del riesgo. Esta vulnerabilidad ha permitido que eventos extremos, e incluso pequeos y medianos, hayan generado crecientes prdidas de vidas humanas y severos daos a la produccin y la infraestructura. En general, los pases del Istmo aparecen como los peor ubicados a nivel latinoamericano por su grado de exposicin y vulnerabilidad ambiental. Y en ese contexto, Honduras y Nicaragua muestran las condiciones de mayor gravedad. Esta circunstancia, incontestable para la regin, obliga a adoptar acciones estatales y regionales desde la perspectiva de la reduccin del riesgo, en lugar de concentrarse, como hasta ahora ha sucedido, en la respuesta humanitaria tras la ocurrencia de los desastres.

15

10 5 0
1940 Belice 1950 El Salvador 1960 Panam 1970 Costa Rica 1980 Nicaragua 1990 Guatemala 2000 Honduras

La regin tiene que enfrentar una indita e intensa convergencia de vulnerabilidades y amenazas
A lo largo de todo el siglo XX, Centroamrica vivi al borde del peligro: fue un escenario en el que convergieron mltiples vulnerabilidades y amenazas. En ciertos perodos, esas amenazas y vulnerabilidades explotaron y llevaron a la regin en su conjunto -o a los pases en forma individual- a situaciones traumticas como las crisis econmicas durante la Primera Guerra Mundial, las sangrientas represiones bajo las dictaduras y, probablemente el perodo ms complicado de todos, en los aos ochenta, cuando la crisis econmica coincidi con la intensicacin de las guerras civiles y los conictos polticos. En la actualidad la regin no est, por lo dicho en las secciones anteriores,

a/ Incluye sequa, temperatura extrema, inundacin, movimiento en masa y tormenta, as como los eventos que cumplen uno o ms de los siguientes criterios: i) diez o ms muertes, ii) cien o ms afectados, iii) declaracin de estado de emergencia, iv) llamado por asistencia internacional. Los datos de 2000 a 2010 son proyecciones extrapoladas preliminares. Fuente: Lavell y Lavell, 2010, con datos de EM-DAT.

Costa Rica y Nicaragua, y por las denuncias sobre irregularidades en el nombramiento de funcionarios de alto nivel en el SICA. Sin duda estos percances, que obstaculizan aun ms la uidez de la integracin, son malas

noticias en un momento en que la accin regional, en lo que concierne al papel formal del SICA, es necesaria para articular respuestas nacionales ante las vulnerabilidades compartidas por todos los pases.

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en el precipicio; ha acumulado capacidades que la vuelven ms resistente al asedio de ciertas presiones. Este hecho es una fortaleza incuestionable, producto de esfuerzos en diferentes mbitos de poltica pblica durante los ltimas dos dcadas. Ahora bien, la magnitud de los rezagos, las dbiles capacidades institucionales y la actual complejidad global relativizan esos logros. El Cuarto Informe Estado de la Regin identica el surgimiento de una nueva y peligrosa acumulacin de amenazas, algunas inditas, que se agregan a las vulnerabilidades que Centroamrica arrastra histricamente debido a los dcits en su desarrollo humano sostenible. El inicio de la segunda dcada del siglo XXI es, pues, un momento de particular peligro para el Istmo y las nuevas amenazas superan por mucho las capacidades de reaccin de los Estados considerados de manera individual. Debe tomarse en cuenta que, a diferencia de hace treinta aos, Centroamrica debe enfrentar esta situacin en una relativa soledad, pues la regin, si bien no en todos los temas, ha ido perdiendo importancia global, tanto desde el punto de vista geopoltico como para los ujos de cooperacin internacional. La presencia de escenarios cargados de riesgos ofrece, a su vez, una ventana de oportunidades para que Centroamrica los asuma como desafos prioritarios en polticas pblicas de mayor aliento, tanto en lo local y nacional, como en lo regional. La magnitud de los problemas desaconseja la aplicacin de meros paliativos, que a la larga solo vienen a acumular los dcits. La regin tiene todava un margen de maniobra para articular respuestas consistentes; falta, empero, que los actores sociales en general y los tomadores de decisiones en particular, establezcan y cumplan acuerdos sensatos en esa direccin.

Prevenir que la intensicacin de la violencia vulnere el orden poltico

Como se mencion, la penetracin del crimen organizado y un aumento desproporcionado de la violencia, con escasos progresos en los mbitos social y econmico, y en contextos de Estados

institucionalmente dbiles, conguran una situacin de alto riesgo poltico. Mayores y sostenidos niveles de violencia delictiva asociados a acciones de grupos irregulares y a guerras entre bandas rivales, podran conducir, en el mediano plazo, a un escenario de eventuales deslizamientos hacia Estados cada vez menos funcionales. Las economas ilcitas vinculadas al crimen organizado siguen disponiendo de amplios mrgenes de maniobra, e incluso han ganado una creciente legitimidad social en algunos territorios donde la presencia estatal es escasa, como la zona del Petn en Guatemala y municipios del occidente hondureo fronterizos con aquel pas. Es pertinente subrayar que las actividades delictivas no son la nica fuente de violencia con potencial para desestabilizar el orden poltico. La incapacidad del Estado para canalizar demandas sociales acumuladas, as como otras que se han venido sumando, est presionando hacia el aumento de la conictividad social. En general, la privacin del goce de derechos econmicos, sociales y culturales de los grupos ms vulnerables se asocia con la ausencia de poder ciudadano en la toma de decisiones que afectan su vida cotidiana, sin que en la regin como conjunto se identiquen medidas armativas contundentes para reducir las asimetras de poder. Buena parte de la conictividad social en el Istmo reeja la indefensin de grupos y comunidades en relacin con el uso de los recursos naturales, las condiciones laborales, el desarrollo de obras de infraestructura y la orientacin de las polticas de crecimiento econmico9. Al ser incapaces los partidos y los aparatos institucionales del Estado de agregar y procesar las demandas, los grupos sociales recurren a otras formas de expresin y exigencia de sus peticiones, en tanto que los gobiernos suelen optar por contener la tensin mediante el uso de la fuerza y la violacin de los derechos fundamentales. Esta situacin fue exacerbada por el rgimen de facto que se instaur tras el golpe de Estado en Honduras10, pero se advierte en todos los pases, con especial mencin del caso guatemalteco.

El carcter transnacional de las amenazas a la seguridad regional impone la necesidad de acciones colectivas para reducir la vulnerabilidad de los territorios y los aparatos institucionales. El fortalecimiento del sector seguridad y justicia, a partir de un enfoque basado en la garanta de los derechos humanos y la eciencia operativa, es una tarea nacional ineludible que requiere ser complementada con estrategias regionales. De ah la relevancia de los esfuerzos promovidos desde el SICA en el primer semestre de 2011, pues, de concretarse, ayudaran no solo a obtener recursos para enfrentar la inseguridad sino que podran llegar a contrarrestar la fragmentada respuesta de los Estados y subregiones. Por su parte, la gobernabilidad democrtica de los Estados demanda la reconguracin del sistema poltico, mediante un proceso que ample el espectro de oportunidades para la representacin y la participacin de sectores excluidos. Entre otros benecios, acciones en ese sentido podran neutralizar el uso de respuestas represivas como estrategia de estabilizacin poltica.

Asumir la gestin del riesgo para que los efectos del cambio climtico no produzcan desastres a gran escala
De acuerdo con las proyecciones, Centroamrica es el punto ms vulnerable de todas las regiones tropicales del mundo ante los escenarios de cambio climtico. Este fenmeno provocara eventos hidrometereolgicos aun ms extremos, e importantes modicaciones en los patrones de temperatura y precipitacin (mapa 7.1). Si no se emprenden acciones, tanto para disminuir la vulnerabilidad como para aumentar la adaptacin y la sostenibilidad, estarn en riesgo la infraestructura y la vida de las personas, as como la viabilidad de actividades productivas estratgicas para la regin, en especial la agricultura y la generacin de energa. Entre las principales reas de impacto que tendra el cambio climtico, se identican presiones sobre la seguridad alimentaria, la disponibilidad de agua (incluyendo su potencial uso energtico),

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SINOPSIS DEL CUARTO INFORME ESTADO DE LA REGIN

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alteracin y prdida de biodiversidad en los ecosistemas (con nfasis en los bosques y los recursos marino-costeros), todo ello junto a una mayor propensin a desastres, daos a la salud humana y afectacin de los medios de vida (en particular de los pueblos indgenas y las comunidades rurales). El anlisis de la situacin ambiental en el Istmo da pie para armar que el agua es uno de los recursos ms sensibles a la alteracin climtica y a la degradacin ambiental en general, tanto en su disponibilidad, distribucin y calidad, como en su potencial uso como generador de energa. El plazo con que todava cuenta la regin puede ser utilizado para integrar la gestin del riesgo como eje transversal en las polticas de desarrollo humano. Esto supone un rediseo de las polticas de ordenamiento territorial que redena y respete los principales usos del suelo, as como la adopcin de un modelo de aprovechamiento de la biodiversidad que establezca un balance entre el resguardo de las formas de vida y los objetivos de produccin, sin dejar de lado la posibilidad de crear un sistema de servicios ambientales ligado a la adaptacin al cambio climtico.

Prevenir severos efectos sociales ante eventuales alzas en precios internacionales de alimentos y combustibles
Las uctuaciones en los precios internacionales de los combustibles y los

alimentos ocasionaron fuertes presiones inacionarias en todo el Istmo durante los aos 2007 y 2008. Si bien los precios disminuyeron en 2009, a partir de 2010 nuevamente han comenzado a incrementarse. Los riesgos de estas coyunturas para Centroamrica son signicativos. La regin tiene una alta dependencia de combustibles importados y ha postergado las inversiones necesarias para aprovechar su alto potencial de generacin de energa renovable con fuentes locales (cuadro 7.2). La volatilidad pone en riesgo el abastecimiento y la competitividad de los pases, a causa de la variabilidad que genera en los costos de produccin. En el caso de los alimentos, los altos precios golpean con severidad a una poblacin que en su mayora dispone de bajos ingresos, en una regin donde la incidencia de la desnutricin infantil alcanza hasta el 50% en Guatemala. Las polticas sociales y de fomento productivo no han logrado garantizar la disponibilidad y acceso a los alimentos para la poblacin de menores ingresos. Este riesgo exige esfuerzos que, si bien no modicarn las condiciones exgenas, podrn amortiguar su impacto al interior de los pases. Ello implica potenciar las zonas de vocacin agrcola, fortalecer a los pequeos y medianos productores -con prioridad en aquellos pases donde gran parte de la PEA se desempea en el sector primario-, diversicar los cultivos y

aumentar los rendimientos de manera ambientalmente responsable, as como superar los obstculos que encarecen la comercializacin de los alimentos. El Mercado Comn Centroamericano juega en este contexto un rol privilegiado, tal como lo demostr, sobre todo, en el trienio 2008-2010. Al mismo tiempo, la regin dispone de condiciones e incentivos para aplicar polticas activas que permitan aprovechar su potencial de generacin de energas limpias y socialmente sostenibles.

Aprovechar la ventana de oportunidad que representa el bono demogrco

Centroamrica vive un proceso de transicin demogrca que culminar con la conguracin de sociedades envejecidas: pocos nios y jvenes, una fuerza laboral en edades avanzadas y poblaciones inactivas, de 65 aos y ms, en proporciones superiores al 25% de la poblacin total (grco 7.6). En esas condiciones, ser vital contar con fuerzas laborales altamente productivas, pues relativamente pocos tendrn que cargar a muchos sobre sus espaldas. Ese ser el escenario que dominar la regin en cincuenta aos. Si persisten las condiciones productivas actuales, se corre el riesgo de que surja una situacin imposible de resolver: sociedades con perles demogrcos como los de Japn y los pases europeos (que experimentan serios problemas

CUADRO 7.2

Centroamrica: capacidad potencial estimada para generacin elctrica. 2004 (MW)

Pa Total 22.068 5.802 2.165 5.000 5.000 1.760 2.341 Ptencial hidroelctrico Por desarrollar 18.271 4499 1.723 4.360 4.525 1.656 1508 Total 2.928 235 333 1.000 120 1.200 40 Potencial geotrmico Por desarrollar 2.501 69 182 967 120 1.123 40 Recursos elicos Potencial total 2.200 600 400 200 600 400

Centroamrica Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Fuente: Programa Estado de la Nacin, 2008, con datos de la Cepal.

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SINOPSIS DEL CUARTO INFORME ESTADO DE LA REGIN

CAPTULO 7

MAPA 7.1

Rangos esperados de anomalas en temperatura y precipitacin, segn escenarioa/. 2070-2100

a/ Utilizando un modelo acomplado con veintitrs modelos de circulacin global para los escenarios B2, A1B y A2. Fuente: Corrales, 2010, con datos del Proyecto de Itercomparacin de Modelos Acoplados (fase 3), del WCRP, y el Cuarto Informe de Evaluacin del IPC. La reduccin de escala fue realizada por organizacin TNC a una resolucin de 5 km.

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por el envejecimiento), pero con niveles de productividad del mundo subdesarrollado. En este escenario, mantener los niveles de desarrollo humano actuales, por decientes que sean, ser una tarea muy difcil. Las buenas noticias en este campo deben construirse. En Centroamrica cerca del 40% de la PEA tiene primaria completa o menos como su mximo nivel educativo. Esta es una importante barrera para aprovechar los benecios de contar con una creciente poblacin en edad laboral. Adems, los bajos niveles de cobertura de la seguridad social amenazan la atencin de las necesidades bsicas de una poblacin que hoy se encuentra activa en el mercado de trabajo pero que, en una dcada o dos, tendr ms de 65 aos. Por lo anterior, es vital aprovechar las actuales circunstancias de bono demogrco, una etapa de abundancia de poblacin joven en edad laboral. Cabe mencionar que Guatemala y Honduras, e incluso Nicaragua, debido a su actual distribucin etaria, y a diferencia de otros pases con transiciones ms avanzadas (Costa Rica y Panam), poseen un margen de maniobra ms amplio para beneciarse de la transicin demogrca. Esta es, sin duda, una ventana de oportunidad para emprender acciones que potencien las capacidades de la poblacin en sociedades que, como las centroamericanas, presentan en su mayora altos niveles de exclusin social.

GRAFICO 7.6

Centroamrica: ndice de envejecimientoa/. 1970-2025

60 50 40 30 20 10 0
1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025

Belice Honduras

Costa Rica Nicaragua

El Salvador Panam

Guatemala

a/ Personas de 65 aos y ms por cada cien personas menores de 15 aos. Fuente: Elaboracin propia con base en Celade-Cepal, 2004 y 2009.

Prepararse para evitar que la incierta y voltil economa internacional cierre oportunidades de crecimiento
La reciente crisis global evidenci los riesgos y limitaciones del comercio exterior, y de la liberalizacin econmica en general, como nicas apuestas para impulsar el crecimiento de los pases. Ciertamente, los mercados internacionales resultan claves para pequeas economas abiertas como las centroamericanas, pero las estructuras productivas no se ajustan de manera automtica con las polticas de apertura. Salvo en los casos de Costa Rica, Panam y, en mucho menor medida, El

Salvador, el Istmo exporta productos agrcolas y manufacturas de bajo contenido tecnolgico y escaso valor agregado. Ello diculta el logro de mejoras en los trminos de intercambio y, en estas condiciones, la volatilidad de los principales mercados de destino de las exportaciones ha trado severas consecuencias a las naciones con sectores externos de menor desarrollo11. Lograr una insercin ventajosa en la economa internacional requiere disear y poner en marcha estrategias de competitividad que propicien encadenamientos productivos, sociales y scales, evolucionando hacia una oferta exportable diversicada y de alto valor agregado que permita ampliar y diversicar los mercados, incluyendo los internos. Los pases del Istmo escasamente podran competir a base de commodities, pues sus excedentes en recursos naturales y materias primas son superados en mucho por naciones como las de Amrica del Sur. Tampoco es sostenible ni justa, en trminos de productividad y potenciales conictos sociales, una va que siga privilegiando la mera reduccin de los costes salariales y la promocin indiscriminada de incentivos scales para atraer la inversin extranjera 12. Desde otra

perspectiva, estas limitaciones pueden ser vistas como una oportunidad para que Centroamrica asuma una estrategia de insercin basada en la mayor calicacin de la fuerza de trabajo, mayor intensidad tecnolgica, encadenamiento y complementariedad regional de los distintos sectores productivos, junto con el aprovechamiento racional de sus atributos de biodiversidad y de zona agropecuaria. Si se dieran esos pasos, los riesgos podran revertirse y la regin, como plataforma, estara en mejor posicin para perfeccionar el mercado intrarregional y aprovechar los mercados externos.

Evitar que una nueva era de crnicos dcits pblicos limite polticas de desarrollo
La contraccin del crecimiento tambin erosion rpidamente las frgiles nanzas pblicas de los pases. Las medidas adoptadas por los gobiernos para mitigar los impactos econmicos y sociales de la crisis, aunadas al deterioro de los ingresos tributarios, gener aumentos en el dcit scal. Para enfrentar esta situacin se recurri al endeudamiento interno y externo. La erosin scal puso en evidencia las insuciencias de los procesos de reforma de las nanzas pblicas.

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SINOPSIS DEL CUARTO INFORME ESTADO DE LA REGIN

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Es decir, no solo pes el efecto de la contraccin econmica sino tambin el perl de la estructura impositiva, tanto en lo que concierne a la evasin y elusin tributarias como a la notable dependencia de la tributacin indirecta, que como se sabe es ms sensible a los shocks externos (grco 7.7). As, en 2009 los pases experimentaron cadas en los ingresos tributarios que, combinadas con el mantenimiento o aumento del gasto, en todos los casos se tradujeron en saldos scales negativos. En perspectiva temporal, los desequilibrios scales alcanzaron porcentajes no vistos en la regin desde los aos ochenta (BCIE, 2010). Por otra parte, el aumento de los egresos estatales tendi a concentrarse en el gasto corriente (de carcter permanente), con poco o nulo espacio para la inversin en gastos de capital (excepto en Panam). La mayora de los pases enfrenta ahora el dilema de las trampas scales, situacin en la que se incurre cuando se nancia el desequilibrio scal con nuevo endeudamiento, sin mayores criterios de sostenibilidad13. Dadas las bajas cargas tributarias nacionales -alrededor del 14% para el ao 2009-, los requerimientos de recursos para garantizar la sostenibilidad de los programas y enfrentar la carga nanciera de la deuda implican presiones scales adicionales, que ponen en riesgo la estabilidad y los logros sociales alcanzados. Las opciones para reducir este riesgo incluyen una serie de medidas, entre las que destacan aquellas que reeren a la capacidad del Estado para propiciar una reforma scal que le permita, gradualmente, obtener mayores ingresos tributarios, elevando el peso de las fuentes directas y propiciando una mayor distribucin y eciencia en el gasto pblico.

GRAFICO 7.7

Centroamrica: carga tributaria, segn tipo de impuesto. 2000 y 2009 (como porcentaje del PIB)
20

15

10

2009

2000

2009

2000

2009

2000

2009

2000

2009

2000

2009

Costa Rica

El Salvador

Guatemala

Honduras

Nicaragua

Panam

Directos

Indirectos

Otros

Fuente: Elaboracin propia con informacin de la Cepal.

Las brechas podran causar una fractura regional

En los ltimos aos se han profundizado las asimetras entre las naciones centroamericanas y otras nuevas se han asomado. Aparte de las diferencias socioeconmicas, que dividen la regin en al menos dos grupos, tambin se han

ampliado las disparidades provocadas por las fracturas en los regmenes polticos y las debilidades en el Estado de derecho en general. Es dable suponer que cuanto ms se pronuncien ciertas asimetras, mayor es la probabilidad de una fractura regional. Se entiende por fractura regional la incapacidad o el desinters de los Estados por desplegar acciones conjuntas para enfrentar desafos comunes y profundizar los vnculos entre sus sociedades. En la medida en que cada pas afronte desafos distintos con capacidades muy dispares, la tentacin a disgregar las respuestas ser mayor. En tales circunstancias, los Estados preeren actuar por aparte, o hacerlo en subgrupos que excluyen a las otras naciones. En efecto, si se mira a la regin de cerca, aparecen mltiples indicios de que los pases con mejor desempeo tienden a actuar por separado. En general, en todos parece predominar la desconanza cuando se trata de articular iniciativas que los ligan a Estados tan o ms dbiles que ellos mismos. En los cuatro pases de mayor tamao territorial, los Estados de derecho han dado muestras de un progresivo deterioro, que en algunos casos incluso pone en riesgo al propio rgimen pol-

tico. En el trienio anterior asomaron grietas de consideracin en el sistema de frenos y contrapesos de tres naciones. El caso ms alarmante es el de Nicaragua, donde la concentracin de poder en el Ejecutivo se extiende a los otros poderes del Estado, incluyendo a todos los rganos contralores. En Honduras, la alineacin de los poderes Legislativo y Judicial en el golpe de Estado fue evidente, mientras que en Panam el Gobierno actual logr imponerse en la conformacin de la Corte Suprema de Justicia y ejerce una presin permanente para subordinar a los rganos contralores. Estas anomalas se suman a la condicin precaria del sistema de justicia. As, la serie de amenazas y riesgos concretados en el campo institucional viene a congurar una nueva brecha regional entre los pases citados y el resto, lo cual parece poner cuesta arriba la aspiracin de democratizar los Estados de derecho, tras dos dcadas de elecciones competidas, continuidad electoral y alternancia en el acceso al poder. En algunas sociedades del rea la inseguridad ciudadana ha quebrado el pacto bsico de respeto a la vida. La violencia homicida presenta al interior del Istmo una fuerte interaccin, pero la gravedad del problema evidencia

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SINOPSIS DEL CUARTO INFORME ESTADO DE LA REGIN

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marcados contrastes entre pases y subregiones: los cuatro pases del norte14 registran tasas de homicidios mayores de 30 por cada 100.000 habitantes, muy por encima de las que reportan Nicaragua, Costa Rica y Panam (mapa 7.2). Si bien el fenmeno de la inseguridad se ha generalizado, diferencias en la capacidad de respuesta y la escasa complementariedad de los sectores de seguridad y justicia han obstaculizado iniciativas compartidas. El dinamismo econmico, la formalizacin del empleo y la cobertura de la seguridad social siguen acentuando las diferencias entre los dos pases del extremo sur y el resto del Istmo. Se reporta que Costa Rica y Panam no solo tuvieron el mejor desempeo durante el ciclo expansivo (2004-2007), con tasas de crecimiento superiores al promedio latinoamericano, sino que tambin han logrado recuperarse con mayor rapidez de la crisis. En parte, esto se explica tanto por una mayor productividad como por la diversicacin de las exportaciones y los mercados de destino, en el caso de Costa Rica, o bien por el programa de inversin pblica y la consolidacin de un nicho de servicios altamente competitivo, en el caso de Panam. As, el extremo sur del rea concentra ms del 40% del PIB regional, pese a que solo cuenta con alrededor del 20% de la poblacin centroamericana. De ah su mejor ingreso per cpita que, dicho sea de paso, duplica el de las dems naciones. En cuanto a la seguridad social -una de las brechas ms profundas en el Istmomientras Costa Rica y Panam lograban dar cobertura a aproximadamente ocho de cada diez habitantes en 2008, en El Salvador, Honduras, Nicaragua y Guatemala apenas dos de cada diez gozaban de ese benecio. Aunque casi todas las naciones estuvieron expuestas a un aumento de la pobreza durante la crisis econmica, la incidencia de este fenmeno sigue concentrada en los tres pases con mayor extensin geogrfica (Guatemala, Honduras y Nicaragua), donde residen dos de cada tres centroamericanos. En perspectiva comparada, mientras en

MAPA 7.2

Centroamrica: tasas de homicidios a nivel departamentala/. 2010 (por cien mil habitantes)

a/ Segn cifras del Banco Mundial, 2011, y con base en Cuevas y Demombynes, 2009 Fuente: Alfaro-Redondo, 2011 con datos de Mendoza, 2011.

Latinoamrica un tercio de la poblacin vive en situacin de pobreza, todava uno de cada dos centroamericanos se encuentra en esa condicin, y solo en Costa Rica y Panam el indicador se sita por debajo del promedio latinoamericano. Las disparidades que atraviesan la regin tienen expresin dentro de los propios pases, como lo demuestran las inequidades entre el mundo rural y el urbano (mapa 7.3), entre las diferentes clases y grupos sociales, con mayor perjuicio para las mujeres, los jvenes, los pueblos indgenas y los afrodescendientes, as como las personas que sufren alguna discapacidad. La pobreza condena prcticamente a los pueblos indgenas ms que a cualquier otro grupo; en Panam este hecho se acenta, pues nueve de cada diez habitantes rurales indgenas viven en esa condicin, mien-

tras que en Guatemala por cada pobre no indgena hay dos pobres indgenas. Segn el enfoque de la exclusin social, que permite observar las carencias desde un ngulo ms completo que el anlisis tradicional de la pobreza, en Centroamrica predomina una baja capacidad del mercado y del Estado para garantizar a los habitantes una vida digna, ya sea mediante la insercin en el mercado laboral o por el acceso a la educacin y a la seguridad social. En este tema se identican profundas distancias en la magnitud de la exclusin a lo largo del Istmo. El fenmeno se concentra en los pases del centro y norte: Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua, donde reside el 80% de la poblacin regional. En estas naciones, en promedio, cerca del 40% de los hogares sufre exclusin social. En una posicin intermedia se encuentra

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SINOPSIS DEL CUARTO INFORME ESTADO DE LA REGIN

CAPTULO 7

MAPA 7.3

Centroamrica: red vial y pobreza. Circa 2009

Nota: La informacin corresponde a Honduras 2002, Nicaragua 2005, Guatemala 2006, Panam 2008, El Salvador y Belice 2009, y Costa Rica 2010. Fuente: Bonilla, 2011, con base en mediciones de pobreza de los pases e informacin de la CCAD-SICA y el Banco Mundial.

Panam, con una prevalencia cercana al 30% de los hogares, pero con una impresionante brecha entre las reas urbanas y las rurales. Finalmente, en Costa Rica la incidencia de la exclusin es muy inferior, aunque no insignicante, al vericarse que alrededor de uno de cada diez hogares est en esa situacin. La falta de una nutricin adecuada es otro de los problemas que generan enormes brechas en la regin. Aunque Centroamrica ha logrado y mantenido avances en otros indicadores de salud, sigue presentando un dcit crnico en lo que concierne a la desnutricin infantil, especialmente en las zonas rurales. La tasa regional es de 34,9% del total de nios y nias menores de 5 aos, la ms alta en comparacin con otras subregiones latinoamericanas. Con base en datos de 2008, se estima que mientras en Costa Rica dos de cada cien nios padecen este agelo,

en Guatemala cerca de la mitad de la niez presenta desnutricin crnica. En Panam, Honduras y El Salvador la sufren entre 23 y 31 de cada 100. Nicaragua tambin se encuentra por debajo de la tasa regional -y de los tres pases anteriores- al reportar una incidencia del 19,3%. Si se toma en cuenta que la desnutricin afecta ms a los pases ms poblados, donde adems se cuenta con mayor poblacin joven, se complica el desafo regional de aprovechar al mximo el bono demogrco que la estructura etaria est abriendo para la mayora de las naciones. Como es de esperar, las brechas en la exclusin social se corresponden tambin con amplias distancias entre los Estados en su recaudacin tributaria y en la proporcin del gasto social. Como promedio del perodo 2006-2009, al comparar los impuestos por persona 15, se observa que tres naciones -Belice, Costa Rica y Panam- recaudaron

entre 679 y 912 dlares. El Salvador se ubic en una situacin intermedia (432 dlares), en tanto que en los pases ms grandes y con mayor pobreza (Guatemala, Honduras y Nicaragua) se percibieron menos de 300 dlares por habitante. Resalta el hecho de que ningn pas del Istmo alcanz el promedio latinoamericano para el mismo perodo (1.181 dlares). Aunque tendi a incrementarse durante la dcada de 2000, el gasto social sigue siendo bajo y con marcados contrastes a nivel regional. Costa Rica present en 2008 el gasto social per cpita ms alto (1.002 dlares), mientras que en las tres naciones con mayor incidencia de pobreza esa cifra no super los 160 dlares. A falta de un gasto social consistente, en la mayora de los pases aumenta la presin para que las personas sufraguen por su cuenta servicios esenciales. Tal es el caso de la salud, rubro en el que solo en Panam

CAPTULO 7

SINOPSIS DEL CUARTO INFORME ESTADO DE LA REGIN

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311

y Costa Rica el gasto pblico es mayor que el privado en trminos del PIB, en tanto que en Guatemala, Honduras, Nicaragua y El Salvador el gasto particular oscila entre el doble y el triple del gasto pblico. En este contexto de grandes asimetras intrarregionales que podran provocar fracturas, el proceso de integracin centroamericana aparece de un modo tendencialmente marginal, afectado tanto por la vulnerabilidad de los pases como por la falta de denicin de prioridades ms ajustadas a las capacidades de la accin regional. Esto se evidencia en las brechas entre discurso, planes y acciones. Grave tambin es la posicin acomodaticia que parece guiar la actuacin de los gobiernos nacionales, en el sentido de que estos suelen optar por una integracin a la carta, segn convenga o no a sus intereses, con escaso compromiso hacia la regin como conjunto16. Ciertamente en los ltimos tres aos se observan importantes indicios de una accin ms pragmtica por parte del SICA, lo cual es elogiable desde todo punto de vista, pero en el Cuarto Informe Estado de la Regin se constata que tales iniciativas no alcanzan para enfrentar los graves desafos comunes, por cuanto sigue siendo imperativo fortalecer las capacidades del Sistema, junto a un mayor compromiso poltico de los pases para honrar los acuerdos regionales. Si se mira a Centroamrica en el contexto latinoamericano, tambin se observan indicios de pocos vnculos y alineamientos con lo que sucede en el resto del subcontinente. En la regin coexisten buena parte de los pases que muestran los peores desempeos latinoamericanos, con dos que se ubican en la cima en ciertos indicadores de desarrollo. A diferencia de Sudamrica -con el caso brasileo, por ejemplo-, las dos naciones centroamericanas con mayor desarrollo son relativamente pequeas y no han mostrado la capacidad ni la disposicin de apalancar el avance del resto. Adems el Istmo presenta una situacin ms compleja y riesgosa que cualquier otra regin latinoamericana: est constituido por naciones que, en general, no tienen una oferta abundan-

te de commodities estratgicos, como petrleo, gas o alimentos (y por ende, carecen de los mrgenes de maniobra econmica con que cuentan los pases sudamericanos), estn atrapadas por la expansin de la violencia social y la geopoltica del narcotrco y, a la vez, se encuentran enclavadas en una zona altamente expuesta a eventos naturales extremos. El desafo planteado llama a los gobiernos a impulsar y poner en prctica una estrategia que, desde una lgica solidaria y al mismo tiempo pragmtica, se concentre en los principales retos sobre los cuales la integracin, mediante la produccin de bienes pblicos regionales, puede aportar un valor agregado. Estos pueden ser los casos de la gestin ambiental, la logstica para el desarrollo econmico, la seguridad alimentaria y las acciones para enfrentar el clima de inseguridad por medios democrticos.

una constatacin: en el perodo 20072011, cuando imperaron condiciones tan adversas para la integracin, siguieron desarrollndose esfuerzos conjuntos en reas de inters para todos los pases. En otras palabras, se redujo pero no se anul el margen de maniobra; pese al contexto, la accin centroamericana logr benecios para todas las naciones del rea. Entre las acciones que cabe destacar estn las siguientes:
n En mayo de 2010 concluyeron las

negociaciones del Acuerdo de Asociacin entre Centroamrica y la Unin Europea.

n Los

pases centroamericanos y Repblica Dominicana pusieron en marcha y mantuvieron la compra conjunta de medicamentos. En 2011 lograron adquirir bajo esta modalidad quince tipos de medicamentos, lo que implicar un ahorro global de veintids millones de dlares.

Ms y mejores acciones regionales son posibles pese al adverso contexto

Los retrocesos polticos del proceso de integracin centroamericana han creado, sin duda, un escenario ms hostil para las acciones conjuntas entre los pases del Istmo. Los conictos que irrumpieron en los Estados de la regin, tanto internos (Honduras y Nicaragua) como externos (NicaraguaCosta Rica), redujeron sensiblemente el alcance y ritmo de ejecucin de los programas de la institucionalidad de integracin, paralizaron la toma de decisiones en los rganos superiores, marginaron a las instituciones regionales como mediadoras de conictos y han dicultado nuevos acuerdos en reas de inters comn. Descarta esta situacin la recomendacin del Informe Estado de la Regin (2008), en el sentido de que, frente a los nuevos desafos del entorno internacional, son imperativos nuevos acuerdos regionales para fortalecer acciones conjuntas? La respuesta es negativa: an en circunstancias difciles, la accin regional conjunta es posible y necesaria. El argumento en favor de esta opcin se articula en dos partes. La primera es

n El Sistema de Interconexin Elctrica,

que comprende tambin algunas reas de Colombia y Mxico, estableci las pautas del mercado de compra y venta de energa, y avanz en la creacin de una empresa de generacin regional y de plantas regionales de generacin17.
n La Red Internacional de Carreteras

Mesoamericanas (Ricam), presenta un avance de ms del 50% de las obras de construccin y modernizacin, equivalentes a ms de 6.600 kilmetros, as como la conclusin de varios puestos fronterizos y puentes internacionales. Simultneamente se vienen modernizando las aduanas y pasos fronterizos, con reducciones de hasta un 75% en el tiempo de trnsito, dentro del Procedimiento Mesoamericano de Trnsito Internacional de Mercancas (TIM)18.
n En el mbito de la seguridad, se cre

la Unidad de Seguridad del SICA, en un esfuerzo asociado a la solicitud de aprobacin o raticacin, en cada uno de los Congresos del Istmo, del Convenio centroamericano

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SINOPSIS DEL CUARTO INFORME ESTADO DE LA REGIN

CAPTULO 7

para la proteccin de vctimas, testigos, peritos y dems sujetos que intervienen en la investigacin y en el proceso penal, particularmente en la narcoactividad y delincuencia organizada y la adopcin de medidas ms efectivas para el control de armas pequeas y ligeras por medio del Programa Centroamericano de Control de Armas Pequeas y Ligeras (Casac).
n La Organizacin del Sector Pesquero y

macin de inteligencia y la realizacin de operativos fronterizos conjuntos son asuntos de conveniencia para todos los pases. Tambin lo es la respuesta unvoca, como regin, a la poltica de los Estados Unidos en esta materia, que insiste en un enfoque regional, tanto por medio de la Iniciativa Mrida, como de la Iniciativa de Seguridad Regional para Centroamrica (Carsi, por su sigla en ingls).
n Las estrategias comunes para la

Acucola del Istmo Centroamericano (Ospesca) aprob nueva normativa para regular el aprovechamiento de los recursos marinos: el reglamento OSP 03-10, para la creacin de un sistema regional de seguimiento y control satelital de las embarcaciones pesqueras; el reglamento OSP 01-09, que instaura un registro pesquero centroamericano y el reglamento OSP 02-09, para el ordenamiento de la pesquera de la langosta en el Caribe, que establece un perodo comn de veda regional. La segunda parte del argumento es que, ms all de los desencuentros entre pases y de las debilidades del Sistema de Integracin, siguen existiendo temas en los que objetivamente es necesaria la cooperacin y en los que, adems, los gobiernos han mostrado la voluntad de actuar en forma conjunta, pese a sus discrepancias en otras arenas. Que esa voluntad no siempre se origine en una visin integracionista no es del todo relevante: una bsqueda pragmtica de soluciones a problemas que ningn Estado tiene la capacidad para enfrentar de manera individual, es tambin un poderoso estmulo para la accin regional conjunta. Entre los mltiples temas susceptibles de accin cooperativa entre los Estados centroamericanos destacan tres asuntos, a saber:
n Las respuestas comunes a los crecien-

adaptacin al cambio climtico. En la cumbre de Copenhague en 2009, las naciones del Istmo elaboraron una posicin conjunta sobre este tema, que dio pie a una convergencia centroamericana durante la reunin de la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico (COP16) realizada en Cancn en diciembre de 2010. Si bien los pases luego negociaron individualmente con otros interlocutores, hay ciertos fundamentos compartidos para la atencin de un problema que no reconoce fronteras y ante el cual Centroamrica ser una de las regiones ms afectadas.
n La creacin de una comunidad

interesado o alejado de la integracin regional, las sociedades centroamericanas continan fortaleciendo los vnculos integracionistas. En sntesis, aun sin reformas institucionales en el SICA y, para el caso, sin reformas dentro de los mismos Estados, e incluso en una poca de conictos y desencuentros entre pases, hay espacio para ms y mejores acciones regionales. Esta armacin no es una postura normativa, puesto que se sustenta en el anlisis de las interacciones entre actores que rebasan los parmetros del sistema formal de integracin.

Sin cambios internos en los pases, la integracin enfrenta lmites

La probabilidad de tener procesos e instituciones de integracin signicativamente ms robustos y dinmicos se ve afectada por la existencia, en la mayora de los pases, de Estados endebles y asimtricos. El punto no es que haya diferencias de poder y capacidad entre los Estados, pues estas se presentan en cualquier esquema de integracin regional. La comunidad europea es un buen ejemplo de ello: baste recordar la distancia que hay entre la fortaleza de Alemania y la crnica debilidad de Grecia. En Centroamrica el problema estratgico de la integracin es otro. Varios de sus Estados, los de los pases ms grandes y poblados, son institucional y econmicamente muy dbiles, incapaces de garantizar la plena vigencia de un Estado democrtico de derecho y de suplir bienes como la seguridad ciudadana, el orden pblico, la educacin o la salud para la mayora de la poblacin. Sin Estados que cumplan con estos mnimos, con sociedades desarticuladas en su interior, saltos cualitativos en la integracin regional no son posibles. En estas condiciones es factible perfeccionar el abordaje conjunto de ciertos temas, pero no lograr cambios fundamentales en el curso y la profundidad de la integracin. Despus de todo, ningn edicio se sostiene si sus bases son endebles: la integracin centroamericana es un segundo piso que descansa sobre los fundamentos de Estados muy frgiles.

regional de los alimentos como una respuesta para encarar los ciclos de altos precios internacionales que la regin enfrent en 2007 y sufre nuevamente en 2011. Estos ciclos ponen en riesgo la seguridad alimentaria de millones de hogares, impiden bajar la alta desnutricin en varios pases y presionan las balanzas de pagos y las tasas de inacin. Finalmente, debe recordarse que la institucionalidad de la integracin se erige sobre un entramado de relaciones -complejas por cierto- entre organizaciones sociales y empresariales, que ha permitido establecer activos canales de comunicacin transnacional en todos los sectores de la actividad econmica y del quehacer pblico. Las acciones de este entramado, que no requieren el aval de los Estados, evidencian que, aun cuando los gobiernos se han des-

tes desafos que impone la geopoltica del narco, tal como se describi en el Informe Estado de la Regin (2008). La coordinacin de acciones policiales, el intercambio de infor-

CAPTULO 7

SINOPSIS DEL CUARTO INFORME ESTADO DE LA REGIN

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Dada su importancia en el proceso de integracin, el tema del poder infraestructural de los Estados centroamericanos es motivo de especial nfasis en el Cuarto Informe Estado de la Regin. Se dedica un captulo a estudiar la estructura de los aparatos institucionales, mientras en otro se examinan los bloqueos polticos que, tpicamente, impiden una accin pblica robusta para atenuar los graves problemas que enfrentan las naciones del centro y el norte del Istmo. Los principales hallazgos pueden sintetizarse as:
n Los pases con menor desarrollo

humano sostenible tienen Estados institucionalmente incipientes (alrededor de cien entidades pblicas, en contraste con ms de 250 en Costa Rica), dominados por un Ejecutivo que controla el presupuesto y los nombramientos de las autoridades y con esquemas corporativos que dan poder de veto a ciertos actores.
n Hay poderes fcticos que impiden la

adopcin de decisiones democrticas sobre temas de inters pblico, y sustraen a sectores de la actividad pblica del escrutinio ciudadano, impidiendo as la transparencia y la rendicin de cuentas. Casos emblemticos, documentados en el citado Informe, son la imposibilidad de llevar a cabo reformas scales en Guatemala y el uso de los fondos de la cooperacin venezolana en Nicaragua.
n En los pases con menor desarrollo

humano, los sistemas polticos bloquean acciones pblicas decisivas para enfrentar problemas sociales acuciantes. Hoy en da, ante el reto de disminuir el alto grado de exclusin, estos sistemas sufren un problema de accin colectiva: ni los ciudadanos demandan, ni los partidos polticos quieren, ni los Estados pueden, ni los poderosos lo permiten. Los Estados con baja penetracin en el tejido social y el territorio de sus respectivos pases tienen dbiles

capacidades para integrar a sus poblaciones al progreso econmico y social. El resultado son sociedades fracturadas, desarticuladas, en las que una parte sustancial de la poblacin vive en exclusin. Sin cohesin dentro de los pases, con entramados institucionales internos dbiles, la integracin centroamericana, de carcter supranacional, se torna frgil y sujeta a los vaivenes de los gobernantes de turno. Es difcil pedir instituciones regionales robustas cuando sus Estados miembros no las tienen. Instituciones pblicas nacionales ms fuertes y ecientes constituiran una mejor plataforma para la integracin centroamericana. Desde esta perspectiva, el desbloqueo, en varios pases, de reformas scales progresivas y cambios institucionales, as como el fortalecimiento de la capacidad de los Estados para impulsar polticas favorables al desarrollo humano, tiene implicaciones regionales. No hay recetas para lograr estos objetivos, y ciertamente la estatizacin de la economa no es un camino viable ni correcto. Estados ms vigorosos pueden apalancar mercados ms dinmicos y regulados. Antes que prescribir recetas de poltica pblica, el Cuarto Informe Estado de la Regin documenta las condiciones polticas que haran viable el desarrollo de Estados que cumplan -al menos- con los mnimos requeridos para promover tanto un mayor crecimiento econmico como un nivel bsico de bienestar social, permitir el establecimiento pleno de la democracia y evitar mayores erosiones en el orden pblico y la seguridad de los habitantes. El Informe plantea la necesidad de alcanzar acuerdos polticos duraderos, que abran paso al aumento en los ingresos pblicos y al fortalecimiento de las capacidades tcnicas y de los mecanismos de transparencia y rendicin de cuentas, sobre todo en los Estados ms aquejados por la convergencia de amenazas y riesgos comentada en las pginas anteriores. Un acuerdo poltico duradero es una coalicin incluyente y horizontal de actores polticos (partidos, movimientos

sociales y organizaciones gremiales) congurada a partir de un convenio que establece objetivos, conductas aceptables o al menos toleradas, sanciones para incumplimientos y una distribucin equitativa de los costos y benecios de las acciones convenidas. Los acuerdos nacionales no sern fciles ni estarn libres de costos. Sin embargo, constituyen una alternativa frente al deterioro poltico e institucional que experimentan varios pases del Istmo. Asimismo, estos acuerdos resultan necesarios para lograr avances en el manejo integrado de bienes pblicos regionales, como el patrimonio natural, la estabilidad y la seguridad. En lugar de la inmovilidad, las acciones aisladas o las salidas en falso, en la actual encrucijada parece ms sensato reforzar los lazos recprocos entre la accin poltica nacional y la regional.

Resumen de los captulos del Informe

El Cuarto Informe Estado de la Regin se divide en cuatro secciones y diez captulos. La primera seccin se titula Panorama regional, y su n principal es dar seguimiento a la evolucin reciente de Centroamrica con base en una plataforma de indicadores amplia y actualizada. Comprende seis captulos, que abarcan temas de demografa, equidad social, economa, ambiente, poltica e integracin regional (cuadro 7.3). La segunda seccin, denominada Desafos del desarrollo humano sostenible, profundiza en dos temas de gran importancia regional: la constitucin de Estados de y para la democracia y las acciones para enfrentar el cambio climtico. La tercera seccin, Dilema estratgico, aborda un complejo problema con potencial para amenazar la estabilidad regional: la exclusin social, a la que dedica un captulo. Finalmente, el Informe presenta un Compendio Estadstico, con sus correspondientes deniciones, fuentes y notas tcnicas. Por la importancia del tema, el resumen del Informe contenido en este apartado se inicia con el captulo sobre el dilema estratgico antes mencionado.

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SINOPSIS DEL CUARTO INFORME ESTADO DE LA REGIN

CAPTULO 7

CUADRO 7.3

Estructura del Cuarto Informe Estado de la Regin

Seccin Panorama regional Propsito Seguimiento de tendencias Captulos 2. Panorama demogrco 3. Panorama social 4. Panorama econmico 5. Panorama ambiental 6. Panorama poltico 7. Integracin regional 8. El desafo de los Estados de y para la democracia 9. El desafo de enfrentar el cambio climtico 10. El dilema estratgico de disminuir la exclusin social

los principios fundamentales de la seguridad social.

n Juliana Martnez. 2010. Sistemas de

atencin mdica en Centroamrica: estudio comparativo sobre su capacidad para enfrentar la crisis actual.
n Nstor Avendao. 2010. Costo de la

inclusin social en Centroamrica.

n Dina Fernndez y Enrique Naveda.

Desafos del desarrollo

Profundizacin en el conocimiento de temas de inters regional Anlisis prospectivo y probables salidas a un problema regional Compilacin y sistematizacin de indicadores comparables

2011. Truco o trato: mecanismos para la obstaculizacin de la reforma tributaria en Guatemala.

n Carlos Salinas. 2011. La privatiza-

Dilema estratgico

cin de la cooperacin venezolana en Nicaragua.

n Jorge Vargas-Cullell y Pablo Ramrez.

Compendio Estadstico

Anexo estadstico Deniciones, fuentes y notas tcnicas

2011. Dilema estratgico: planteamiento y verbalizacin de escenarios.

El dilema estratgico de reducir la exclusin social (captulo 10) Propsito

Estudiar las condiciones bajo las cuales es probable un acuerdo poltico duradero, que haga posible disminuir la exclusin social en sociedades altamente inequitativas, con sistemas semidemocrticos y que experimentan una intensa y extendida violencia social.

n Entrevistas con actores polticos

Sntesis del argumento

En los pases centroamericanos que experimentan altos niveles de exclusin social, la posibilidad de implementar polticas pblicas tendientes a reducirla enfrenta fuertes bloqueos en los sistemas polticos. Al interactuar con otras variables estratgicas, como la alta violencia social, la debilidad de las instituciones pblicas y el estilo de desarrollo, estos bloqueos ponen en riesgo la estabilidad futura de la regin. En estas condiciones es probable el surgimiento de Estados degradados. Tal desenlace no es inevitable: acuerdos polticos duraderos podran ser un antdoto efectivo y desencadenar cursos alternativos de evolucin.

clave, para examinar la viabilidad de polticas para combatir la exclusin.

n Aplicacin de metodologas de esce-

narios al estudio de la dinmica de los sistemas polticos, con el propsito de identicar los factores crticos para superar los bloqueos actuales a polticas pblicas para combatir la exclusin.

Principales innovaciones
n Enfoque que va ms all del estudio

Investigaciones de base
n

de la pobreza: introduce el concepto de exclusin social y el vnculo entre esta condicin y los sistemas polticos.
n Anlisis de la intensidad y los perles

Juan Pablo Prez-Sinz, Rafael Segura y Diego Fernndez. 2010. Sociedades fracturadas: la exclusin social en Centroamrica.

Hallazgos relevantes
n En Guatemala, El Salvador, Honduras

n Claudia Dary. 2010. Perles de la

de la exclusin social, con base en el reprocesamiento de las encuestas de hogares de los pases centroamericanos durante el decenio 2001-2009 y entrevistas etnogrcas.
n Estimacin de costos de acciones de

exclusin social en Centroamrica: un enfoque cualitativo.

n Carmelo Mesa-Lago. 2010. Sistemas

y Nicaragua, la exclusin social afecta a cerca del 40% de los hogares.

n Con excepcin de Nicaragua, en la

poltica pblica para combatir la exclusin social.

de pensiones en Centroamrica: estudio comparativo sobre la capacidad de los sistemas de pensiones en Centroamrica para enfrentar la crisis actual y los posibles efectos en

ltima dcada no hay evidencia de que los niveles de exclusin se hayan reducido, pese al crecimiento econmico.

CAPTULO 7

SINOPSIS DEL CUARTO INFORME ESTADO DE LA REGIN

ESTADO DE LA NACION

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n En los pases ms afectados por

GRAFICO 7.8

este agelo, los sistemas de educacin, salud y seguridad social tienen menor capacidad para integrar a las poblaciones excluidas.
n

Centroamrica: hogares en condicin de exclusin y zonas de inclusin social durante la primera dcada del siglo XXI
100% 80% 60% 40% 20% 0%
2001 2009 2001 2009 2001 2009 2001 2006 2001 2007 2001 2005

Actores clave maniestan poca voluntad poltica para aplicar medidas mnimas tendientes a disminuir la exclusin, como la universalizacin de la educacin primaria, un conjunto de prestaciones bsicas universales de salud y pensiones no contributivas.

n El costo de acciones para reducir (no

erradicar) la exclusin, a aproximadamente la mitad del nivel actual, oscilara entre un 3% y un 4% del PIB en los pases donde el problema es ms grave.
n La persistencia de bloqueos a accio-

Costa Rica

Panam

El Salvador

Guatemala Patrn 2. Alta exclusin

Honduras

Nicaragua

Patrn 1. Baja exclusin

Zona de exclusin Inclusin por mercado laboral

Inclusin por ciudadana social Inclusin por mercado laboral y ciudadana social

nes que busquen disminuir la exclusin social podra erosionar severamente las bases polticas del orden democrtico y contribuir al surgimiento de Estados degradados.

Fuente: Elaboracin propia con base en Prez-Sinz et al., 2010.

Resumen del anlisis

Al cierre de la primera dcada del siglo XXI, alrededor de 3,3 millones de hogares (17,2 millones de personas) en el Istmo subsisten en condiciones pauprrimas, con accesos nulos o precarios a los mercados de trabajo y bajsimos niveles de instruccin pblica. Esta situacin les impide a esas personas -y les impedir a sus hijos- optar por mejores empleos y acceder a la seguridad social, lo que a su vez las condena a vivir con exiguos patrimonios, expuestas a muertes prematuras y a elevados y crnicos riesgos a su integridad. Estos hogares han sido doble y simultneamente abandonados: por el mercado y por el Estado, una situacin que en este estudio se denomina exclusin social. Existen notables diferencias en la prevalencia de la exclusin entre y dentro de las naciones centroamericanas. Es claramente menor en los pases del sur del Istmo, los de mayor desarrollo humano, y muy extendida en los del centro y el norte: Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua (el

grupo llamado CA4). Panam presenta una situacin dual: la exclusin es baja en sus zonas urbanas, pero muy alta en las rurales. En los pases del CA4, donde reside alrededor del 80% de la poblacin centroamericana, en promedio, cerca de cuatro de cada diez hogares viven en situacin de exclusin social (grco 7.8). El problema es ms grave en las reas rurales que en las urbanas. Con la excepcin de Nicaragua, que disminuy signicativamente la incidencia entre 2001 y 2005, no se lograron avances sustantivos en la reduccin de la exclusin durante la primera dcada del siglo XXI. La imposibilidad de contar con una medicin reciente de la exclusin en el caso nicaragense impide saber si ese cambio ha sido duradero o circunstancial. Al analizar el estado de cosas, o situacin estratgica, en los pases con alta prevalencia de la exclusin, se concluye que el balance de oportunidades y restricciones para la puesta en marcha de acciones decididas contra ese agelo es negativo (cuadro 7.4). Las condiciones econmicas, sociales, institucionales y geopolticas imponen mrgenes

de accin estrechos que, en principio, hacen difcil que exista voluntad para cambiar la situacin imperante. Lograr una reduccin signicativa y sostenible de los niveles de exclusin social, lo que el captulo llama el salto a la inclusin, no es posible sin una colaboracin entre fuerzas polticas, para dar paso a acciones pblicas que amplen las garantas sociales de la poblacin y fomenten mercados de trabajo ms dinmicos. A esta colaboracin se denomina acuerdo poltico duradero. Dada la situacin estratgica inicial, las probabilidades de un acuerdo poltico duradero19 son muy bajas. Los factores analizados para valorar tal probabilidad fueron las siguientes:
n Demanda ciudadana por la inclusin. n Voluntad poltica. n Poder infraestructural del Estado. n Ejercicio de poderes fcticos.

El captulo describe las razones por las cuales, en los pases ms afectados por la exclusin social, se presenta la

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SINOPSIS DEL CUARTO INFORME ESTADO DE LA REGIN

CAPTULO 7

CUADRO 7.4

Situacin estratgica de los pases centroamericanos con alta exclusin social

Criterio Situacin Pases Guatemala Honduras El Salvadora/ Nicaragua Guatemala Honduras El Salvadora/ Nicaragua Guatemala Honduras El Salvadora/

Estilo de insercin internacional Agroexportacin, maquila y emigracin Bajos resultados econmicos Baja probabilidad de insercin internacional ventajosa Institucionalidad Dbil poder infraestructural del Estado

Tendencias en seguridad ciudadana

Alta violencia social y delictiva, intensa inseguridad ciudadana, frgiles o incipientes Estados de derecho y aplicacin de mano dura Muy alta probabilidad de amenazas de actores ilegales al orden democrtico Baja violencia social y delictiva, inseguridad ciudadana en aumento, frgiles o incipientes Estados de derecho y poca o nula aplicacin de mano dura Alta probabilidad de amenazas de actores ilegales al orden democrtico

Nicaragua

a/ El Salvador ha estado intentando consolidar un centro logstico de carcter regional. Fuente: Elaboracin propia a partir de Programa Estado de la Nacin, 2008 y Prez-Sinz et al., 2010.

CUADRO 7.5

Ante un deterioro de las condiciones polticas, una reaccin probable es que las lites procuren articular respuestas para defender sus posiciones de poder. A estas respuestas se les denomina salidas en falso, pues podran alterar el balance de poder poltico y econmico a favor de ciertos actores, pero no modicaran signicativamente ninguno de los factores que propician el deslizamiento hacia un escenario de Estados degradados. El captulo plantea que el surgimiento de este tipo de Estados no es un curso de evolucin inexorable, aunque sea el resultado ms probable si no se hace nada distinto para modicar la situacin estratgica que impera en varios pases de la regin. A pesar del estrecho margen de maniobra impuesto por la erosin de las condiciones iniciales, las fuerzas sociales y polticas son quienes moldean, con sus acciones y omisiones, la historia. En ese sentido, se esboza un escenario alternativo, en el cual puede superarse el bloqueo de los sistemas polticos a un esfuerzo de redistribucin social como el implicado en un programa para combatir la exclusin. En ese escenario, un acuerdo poltico duradero tiene una probabilidad no despreciable de ocurrir, debido a la interaccin de los siguientes factores causales:
n La emergencia de una amenaza letal,

Probabilidad de alcanzar un acuerdo poltico para reducir la exclusin social en las condiciones polticas imperantes
Tipo de variable Descripcin Probabilidad de ocurrencia Intermedia Muy baja Muy baja Muy alta

inmediata e inminente;
n El diseo y puesta en marcha de un

Primaria

Demanda ciudadana a favor de la exclusin Poder infraestructural del Estado Voluntad poltica para combatir la exclusin Poder de veto de poderes fcticos

programa de ayuda externa condicionada;

n La posibilidad de optar por sali-

Principal

Acuerdo poltico para disminuir la exclusin social Muy baja

das en falso (o soluciones espurias), en particular el establecimiento de alianzas con actores ilegales. El factor clave para levantar el bloqueo de los sistemas polticos es el surgimiento de una amenaza innegable e imposible de obviar que tiene consecuencias dramticas para la vida y hacienda de las personas; golpea de manera sistemtica el entorno inmediato de miembros prominentes de las lites; afecta a amplias capas de la poblacin -incluida una buena parte de las lites- y no es resultado de

siguiente coyuntura: la ciudadana no demanda vigorosamente un acuerdo para atender el problema, los partidos no lo quieren, el Estado no puede impulsarlo y los poderes fcticos lo bloquean (cuadro 7.5). Dado el bloqueo y la prolongacin en el tiempo de un escenario multiamenazas, estas sociedades corren el peligro de transformarse

en Estados degradados. Este es un tipo de Estado defectuoso, incapaz de cumplir con la funcin bsica de cualquier Estado moderno: dar orden y previsibilidad a las relaciones sociales. Un Estado degradado est en riesgo crnico de evolucionar hacia una situacin extrema de disolucin, el Estado fallido.

CAPTULO 7

SINOPSIS DEL CUARTO INFORME ESTADO DE LA REGIN

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enfrentamientos entre clases sociales, sino de conictos que cortan verticalmente el tejido social 20. Esta amenaza emergera pese a que se hubieran ensayado salidas en falso para evitar el deslizamiento hacia un Estado degradado. Este tipo de amenaza es superior a las fuerzas y recursos de los partidos polticos y los poderes fcticos individualmente considerados, aun los ms inuyentes, lo que impide que estos puedan salvarse solos, sin el concurso de otros sectores de la poblacin. Es una especie de cisne negro, un evento imprevisible con efectos cataclsmicos, cuya semilla ya estaba plantada en la realidad pero que por lo general era ignorada 21. El captulo describe algunas situaciones que tienen el potencial de convertirse en una amenaza letal, inmediata e inminente. No son las buenas razones (humanitarias, consideraciones del desarrollo u otras similares) las que resolvern el bloqueo poltico: no lo han hecho antes, no lo harn ahora. El temor a
DIAGRAMA 7.1

una amenaza es el que obliga al ajuste de comportamientos polticos. Sin l, los actores no terminan de percibir los riesgos imbricados en la situacin estratgica inicial y las consecuencias del bloqueo poltico a la redistribucin social22. En el escenario alternativo de mejora, los actores polticos reciben seales de que los poderes fcticos no bloquearan determinados acuerdos (diagrama 7.1). Adems, como resultado de una situacin crtica, se intensican las demandas ciudadanas para buscar soluciones. En estas condiciones, un acuerdo poltico duradero tiene una probabilidad intermedia de ocurrir. Los chances de xito (logro del acuerdo) y fracaso son similares. Ello signica que el levantamiento del bloqueo crea mejores condiciones polticas, pero no asegura o garantiza un acuerdo. Lograrlo siempre depender de un factor difcil de estimar: la pericia de los actores polticos, su inteligencia y exibilidad para aprovechar las oportunidades. Sin embargo, lo importante es que en este

escenario alternativo un acuerdo poltico ya no enfrenta barreras estructurales, un cambio sustancial con respecto al escenario que conduce al Estado degradado. En ste la probabilidad era nma, debido a que la mayora de sus factores causales eran dbiles y el peso inhibidor de los poderes fcticos, muy fuerte. En el escenario alternativo entran en la liza nuevos factores que alteran las probabilidades, por lo que:
n disminuye la intensidad del veto de

los poderes fcticos a la redistribucin social (los poderosos ahora no impiden);

n mejora la voluntad poltica para

actuar sobre la redistribucin (los partidos ahora quieren);

n se robustece la demanda ciudadana

(los ciudadanos lo piden) y

n se fortalece el poder infraestructural

del Estado (el Estado puede).

Escenario alternativo de mejora de las probabilidades de un acuerdo poltico duradero contra la exclusin social
INICIO FINAL INICIO FINAL

Eventos de amenaza letal

Demanda ciudadana (por programa de antiexclusin)

Programa de ayuda externa condicionada

Poder infraestructural del Estado

Acuerdo Poltico
Alta posibilidad de optar por soluciones espurias Voluntad poltica (para promover programa antiexclusin social)

Alta posibilidad de alianza con actores ilegales

Ejercicio de poder de veto de poderes fcticos

PROBABILIDAD DE OCURRENCIA TIPO DE RELACIN CAUSAL

AL TA M BA UY UY

OD

CAUSA

INHIBIDOR

REQUERIMIENTO

BA

ER

AL TA

AD A

JA

JA

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CAPTULO 7

Una sustancial ampliacin del poder infraestructural del Estado es, a su vez, requisito y consecuencia de un acuerdo poltico duradero para combatir la exclusin social. Cmo evitar que ese Estado ms fuerte sea instrumentalizado por una fraccin para reforzar su poder, utilizndolo como fundamento de un rgimen autoritario o hbrido con mayor capacidad para volverse contra la sociedad? Para impedir esta evolucin, la ampliacin del poder infraestructural debe tener seguridades intrnsecas para todos. A diferencia del Leviatn hobbesiano, que establece un orden por encima de cualquier consideracin, esta ampliacin debe ser parte de un proceso ms general de construccin de un Estado de y para la democracia (ODonnell, 2010). Un Estado as tiene los medios para garantizar los acuerdos, abrir paso al escrutinio ciudadano de las acciones pblicas y reforzar la ciudadana social en un marco de libertades y derechos. Fortalecer Estados hostiles a la democracia siembra tempestades. Lo que se necesita es otra cosa: crear las bases materiales para el ejercicio del poder democrtico.

Seccin Panorama regional

Esta es una nueva seccin del Informe Estado de la Regin, en la cual se documentan los principales cambios ocurridos desde 2008, cuando se public la edicin anterior, en una serie de asuntos relevantes para el desarrollo humano sostenible de la regin. Tiene un enfoque descriptivo y de seguimiento; interesa analizar la magnitud, orientacin y velocidad de los procesos y las tendencias en un conjunto selecto pero diverso de temas, con base en la recopilacin, reprocesamiento y anlisis de informacin secundaria. Esta seccin se compone de seis captulos, en los que se ofrece un panorama regional sobre la evolucin de Centroamrica durante la ltima dcada en materia demogrca, social, econmica, poltica, ambiental y de integracin regional.

Captulo 2. Panorama demogrco Resumen

Cules cambios en el perfil

demogrco de la regin implican nuevos desafos para su desarrollo? Todos los pases centroamericanos viven un proceso de transicin demogrca caracterizado por un acelerado crecimiento de la poblacin en edad productiva, de tal modo que, en las prximas dcadas, la proporcin de esas personas con respecto a la poblacin inactiva o dependiente ser la ms alta en la historia de la regin. Aprovechar las oportunidades que brinda esta coyuntura trae consigo grandes retos. Para los pases ms rezagados en la transicin (Guatemala, Honduras y Nicaragua) las tareas ms apremiantes son ampliar la cobertura y calidad de los servicios de educacin, salud y saneamiento, as como mejorar la disponibilidad y acceso a los alimentos. Sin embargo, en estas naciones los bajos niveles de inversin pblica dicultan el logro de esos objetivos. En Costa Rica y Panam los desafos consisten en elevar la productividad de una relativamente bien calicada mano de obra y crear sucientes empleos de buena calidad, para lo cual se requieren mayores esfuerzos en materia de fomento productivo e innovacin. Aunque el primer grupo de pases tambin debe mejorar en estas reas, los mrgenes de maniobra son muy distintos. Mientras Guatemala, Honduras y Nicaragua cuentan todava con treinta o cuarenta aos para alcanzar las metas indicadas, en Costa Rica y Panam la ventana de oportunidad se cerrar en la presente dcada. En el largo plazo la transicin genera otro desafo. En las prximas dcadas la fuerza laboral deber tener una alta productividad, para generar los ingresos que requerirn economas en las que cada vez habr menos personas en edad de trabajar y ms personas dependientes de ellas. Pero si la poblacin joven carece de buena salud y de los niveles educativos necesarios, no tendr acceso a buenas oportunidades de empleo y su productividad ser baja. Si adems no cuenta con seguridad social, su porvenir, y probablemente el de sus familias, estarn en riesgo. La baja cobertura de la seguridad social implicar que amplios contingentes de pobla-

cin que hoy se encuentran activos en el mercado de trabajo, enfrentarn a futuro el riesgo de no contar con servicios de salud, ni ingresos sucientes para satisfacer sus necesidades bsicas. Adems de visibilizar los dcits histricos en su desarrollo, la transicin demogrca pone a Centroamrica en una encrucijada que provoca fuertes tensiones entre objetivos de corto y largo plazo. Si no se realizan las inversiones necesarias para enfrentar estos retos, ser difcil contener las migraciones y grupos importantes, como los jvenes, las comunidades indgenas, las mujeres, los afrodescendientes y la poblacin rural, seguirn postergados. Ello convertira en frustracin lo que hoy constituye una valiosa oportunidad para impulsar el desarrollo del Istmo.

Hallazgos relevantes
n El ritmo de la transicin demogrca

en los pases es muy distinto. El bono demogrco acabar para Costa Rica y Panam antes del 2020, mientras Guatemala, Honduras y Nicaragua an tienen treinta o cuarenta aos para aprovechar esa oportunidad.
n La poblacin en edad de trabajar (de

15 a 64 aos) aument casi 4 puntos porcentuales durante la ltima dcada. Actualmente, este grupo representa el 59% de la poblacin total del Istmo y para 2020 se espera que llegue al 62%.
n La poblacin mayor de 65 aos es el

rango de edad de mayor crecimiento en la regin. En el 2025, en Costa Rica y Panam habr ms de cuarenta personas adultas mayores por cada cien menores de 15 aos.
n Casi dos terceras partes de la pobla-

cin centroamericana viven en zonas urbanas. Aunque durante el perodo 1970-2010 la cantidad de habitantes en las zonas rurales tambin creci (cerca de un 2% anual), lo hizo a un ritmo mucho menor que el de las zonas urbanas (entre 3% y 4% anual).

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SINOPSIS DEL CUARTO INFORME ESTADO DE LA REGIN

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n En el quinquenio 2005-2009, siete de

cada cien extranjeros residentes en Estados Unidos eran centroamericanos. Cuarenta de cada cien migrantes centroamericanos en ese pas procedan de El Salvador.

Captulo 3. Panorama social Resumen

En los ltimos aos, cules fueron los principales factores que favorecieron o limitaron la expansin de las capacidades de las y los centroamericanos? En materia de expansin de capacidades humanas, lo ms relevante de la evolucin reciente fueron los avances en las coberturas educativas y la mejora en indicadores clave como la mortalidad infantil y la esperanza de vida, los cuales fueron favorecidos por aumentos en el gasto pblico social per cpita en todos los pases del Istmo. A diferencia de lo ocurrido en otras pocas de crisis, la informacin disponible sugiere que durante la contraccin de los aos 2008-2009 los gobiernos no recortaron la inversin social como medio para equilibrar las nanzas pblicas. Aunque estos son esfuerzos en la direccin correcta, su sostenibilidad en los prximos aos ser crucial para que la regin alcance umbrales superiores de desarrollo social. El logro de mayores avances se vio limitado por los altos niveles de privacin experimentados por la mayora de las y los centroamericanos. Si bien en varias naciones (no en todas) hubo una modesta reduccin de la desigualdad en la distribucin de los ingresos, las inequidades siguen siendo muy elevadas. Adems, la crisis econmica de 2008-2009 revirti parcialmente las reducciones de la pobreza alcanzadas en los aos previos, aunque no las anul. Tambin persisten amplias brechas sociales de carcter subnacional en todos los pases, as como los rezagos que afectan a las poblaciones indgenas, las mujeres, los jvenes y las personas con discapacidad. En aos recientes han ocurrido pocos cambios en lo concerniente al diseo y ejecucin de las polticas sociales uni-

versales (las dirigidas al conjunto de la poblacin). Los pases que tenan dbiles instituciones sociales e incipientes polticas universales, las siguen teniendo. En esta situacin se encuentran las naciones del llamado CA4 (Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua). En cambio, a lo largo de la ltima dcada todos los pases han innovado con programas sociales especialmente dirigidos a la poblacin pobre, entre los que destacan los programas de transferencias monetarias condicionadas y el incremento de las pensiones no contributivas para adultos mayores.

mayor incremento (66,7%) se dio en Nicaragua; este pas y Guatemala son los que menos invierten en materia social: 110 y 119 dlares por persona en el 2008.

Captulo 4. Desempeo econmico Resumen

Cules son las oportunidades que generaron los mercados interno y externo para potenciar el bienestar de la poblacin centroamericana? La insercin en la economa mundial le permiti a Centroamrica impulsar su crecimiento y ampliar las oportunidades de desarrollo para sus habitantes. En los ltimos aos esa apuesta evidenci su potencial, pero tambin sus limitaciones. Los altos niveles de crecimiento econmico alcanzados en el perodo 2004-2007, en algunos pases los mayores desde la dcada de los sesenta, no lograron traducirse en niveles proporcionales de progreso social y se revirtieron rpidamente, debido a la fuerte contraccin econmica de los aos 2008-2009. Estos resultados conrman la persistente desigualdad que tiende a concentrar las oportunidades productivas y los ingresos en pocos segmentos de poblacin. Una mayor integracin a la economa mundial le permiti a la regin diversicar su base productiva, pero tambin la hizo ms sensible a los ciclos adversos de los mercados internacionales. Las polticas pblicas han evidenciado poco margen de maniobra para mitigar los shocks externos y limitadas capacidades endgenas para generar oportunidades basadas en la productividad y la innovacin. Ante la necesidad de mitigar los efectos adversos de la crisis, los gobiernos del rea optaron por aplicar polticas de gasto expansivas. Este hecho, unido a la fuerte cada de los ingresos tributarios ocasionada por la contraccin econmica, hizo que a partir del 2009 comenzaran a resurgir las presiones scales. Ello ampli las brechas en este mbito y revirti la tendencia a la baja que venan mostrando los pases en la reduccin del dcit scal y la deuda pblica. La estabilidad continu

Hallazgos relevantes
n En el 2008, la pobreza por insucien-

cia de ingresos/consumo afectaba a un 47% de los centroamericanos y un 18,6% se encontraba en pobreza extrema, 0,5 y 1,1 puntos porcentuales ms que las estimaciones realizadas en el anterior Informe Estado de la Regin (2008) para los aos cercanos al 2006.
n El 10% de la poblacin ms rica reci-

be cerca de un 40% de los ingresos totales en Guatemala y Honduras, y alrededor de un 30% en los dems pases del Istmo. Solo Costa Rica y Guatemala muestran un aumento de la brecha con respecto a inicios de la dcada.
n En el 2008 casi 1,8 millones de nias

y nios centroamericanos menores de 5 aos (uno de cada tres) padecan desnutricin crnica. En Guatemala la incidencia es de 51,9% (uno de cada dos).
n La tasa neta de escolaridad en pri-

maria en Honduras y Nicaragua fue cercana al 90% en el 2008, y en el resto de las naciones fue superior al 95%. Pese a que en secundaria la tasa se reduce a menos del 70% en todos los pases, en ambos niveles hay mejoras con respecto a inicios de la dcada.
n En el perodo 2000-2008 aument la

inversin social en toda la regin. El

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SINOPSIS DEL CUARTO INFORME ESTADO DE LA REGIN

CAPTULO 7

erosionndose en la segunda mitad del 2010, debido a nuevas alzas en los precios internacionales del petrleo y los alimentos, lo que podra implicar una reversin del histrico descenso de los desequilibrios externos y la inacin registrados en el 2007-2008.

Captulo 5. Panorama ambiental Resumen

Cules fueron los principales cambios en los patrones de uso de los recursos naturales? Mejoraron la sostenibilidad ambiental y las capacidades nacionales para promoverla? En la dcada de 2000, Centroamrica profundiz sus tendencias de uso insostenible de los recursos naturales, al pasar de una relacin positiva entre su huella ecolgica y la capacidad de su territorio, a una brecha negativa o deuda ecolgica. Esto signica que el ritmo actual de uso de esos recursos demanda ms territorio del disponible. Este cambio conrma una notable desvinculacin entre ambiente y desarrollo, y demuestra que el grado de prioridad (creciente) que tiene este tema en los discursos y espacios institucionales y polticos, no se expresa en logros concretos y transformaciones sustanciales en los patrones de explotacin de la naturaleza. Gran parte de la deuda ecolgica deviene de un uso energtico descontrolado, ineciente y contaminante, y de la apertura, poco planicada y regulada, de nuevas ventanas de riesgo para la integridad natural del territorio: un crecimiento urbano expansivo, un limitado control de las fuentes de contaminacin del agua y de los residuos slidos y lquidos, la afectacin del suelo por actividades agrcolas tecnolgicamente rezagadas, as como la apuesta por actividades de alto impacto ambiental y gran conictividad social, como es el caso de la minera (en especial en territorios indgenas). Todo lo anterior amenaza los logros que en las dcadas anteriores marcaron la agenda de conservacin en el Istmo. El rea protegida ha seguido creciendo (aunque a un ritmo mucho ms lento) y se han sumado esfuerzos pblicos y privados con nuevas modalidades y aportes. Pero ello no logra evitar la presin de la actividad humana sobre el patrimonio natural: se mantiene una importante deforestacin en la mayora de los pases, se ha perdido una gran cantidad de rea de humedales (uno de los ecosistemas menos protegidos)

Hallazgos relevantes
n La mayora de las economas cen-

troamericanas se contrajo en el perodo 2008-2009, con excepcin de Panam (2,4%) y Guatemala (0,6%). El Salvador fue el pas ms afectado por la crisis (-3,5%) tanto en extensin como en profundidad. Esta nacin entr en la fase recesiva ms temprano que el resto del Istmo y se mantuvo en esa condicin por ms tiempo.
n Los factores determinantes del auge

econmico durante la primera parte de la dcada fueron tambin los canales de transmisin de la crisis. En los aos 2008-2009 los ujos de capitales privados cayeron 21,4%, las remesas 2,4%, las exportaciones de bienes 1,5% y el turismo no creci (0,3%).
n El ciclo econmico internacional

afect ms las importaciones que las exportaciones. En el perodo 20042007 las compras de la regin en el exterior crecieron ms que sus ventas; en el 2009 las primeras cayeron un 24,1% y las segundas un 11,8%.
n Las exportaciones intrarregionales

y aument el nmero de especies en peligro. Centroamrica ha tenido un gran dinamismo en materia de creacin de leyes e instituciones, tanto en el plano nacional como en el regional, pero los resultados de su gestin ambiental muestran que hay poca capacidad para el control efectivo de las actividades, en favor de la sostenibilidad. Un ejemplo de esta situacin se da con la gestin del riesgo. Centroamrica gener una institucionalidad compleja y avanz en el tratamiento conceptual de este tema, pero mantiene niveles de exposicin y vulnerabilidad socialmente construidas iguales o mayores a los de dcadas pasadas, en un contexto de creciente nmero de desastres y, adems, de cambio climtico. Los pases del Istmo tienen desafos comunes, poseen varias cuencas transfronterizas, protegen un patrimonio natural de importancia mundial, exhiben tendencias similares en el uso de los recursos naturales y la energa, y comparten amenazas de diversa ndole. Por eso, la gestin ambiental surge como un espacio claro en que la accin regional no solo es fundamental, sino que puede ayudar a fortalecer (con planicacin, informacin y participacin social) las capacidades para buscar y mantener un desarrollo humano sostenible.

Hallazgos relevantes
n Centroamrica tiene una huella

registraron un mejor desempeo que las extrarregionales. Durante la ltima dcada las primeras crecieron un 8,5%, frente a 5,3% de las segundas. Este dinamismo fue impulsado principalmente por Guatemala, Honduras y Nicaragua.
n En el 2009 solo Belice y Nicaragua

ecolgica negativa: cada habitante requiere un 10% ms del territorio que tiene disponible para satisfacer su consumo.
n Poco ms de la cuarta parte del terri-

torio centroamericano corresponde a reas protegidas. Entre 2000 y 2009 se registr un aumento de 368.558 hectreas en esa supercie, un 2,5% del total.
n En veinticinco aos, desde 1980 hasta

tenan una carga tributaria superior al 15% del PIB. La crisis dej a Belice, Guatemala y Honduras con una carga tributaria inferior a la registrada diez aos antes.

2005, la regin perdi 248.400 hectreas de humedales, a un ritmo promedio anual de 9.936 hectreas. La prdida acumulada en ese perodo

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representa un 34,8% del total que exista en 1980.

n La cantidad de especies en peligro

aument un 82% entre 2002 y 2010. Los peces, seguidos por los anbios, son las especies ms impactadas.
n Un 35% del territorio centroameri-

cano est dentro de cuencas compartidas.

n Entre 2005 y 2008 la supercie agr-

cola de la regin se redujo en 7,4%.

n De 2005 a 2010 el rea boscosa del

Istmo disminuy en 1.246.000 hectreas. El ritmo de esa prdida, sin embargo, ha bajado; entre 1990 y 2000 la tasa era de -1,6%, y en el perodo 2000-2010 fue de -1,2%.

Captulo 6. Panorama poltico Resumen

Cul fue la evolucin de la democratizacin en el acceso y ejercicio del poder poltico, y en la convivencia ciudadana? El acceso democrtico al poder poltico tuvo involuciones en el ltimo trienio en dos pases del Istmo. El golpe de Estado en Honduras en 2009 y las denuncias de fraude en las elecciones municipales del 2008 en Nicaragua, evidenciaron que las democracias electorales no han terminado de consolidarse y an existe el riesgo de que se empleen medios no democrticos. El ejercicio democrtico del poder poltico est an muy limitado por un contexto en el que las instituciones del Estado de derecho siguen siendo frgiles y politizadas. En Guatemala la violencia y la penetracin del crimen organizado provocaron eventos que amenazaron con desestabilizar el sistema poltico. Tambin El Salvador y Panam muestran dcits institucionales, pero estos no han dado paso a situaciones crticas; en estos dos pases -al igual que en los anteriores- uno de los temas prioritarios es la consolidacin de la independencia judicial. Estos episodios ya no pueden ser vistos como productos de transicio-

nes inacabadas hacia la democracia. Esas transiciones ya concluyeron, y en Honduras, Guatemala y Nicaragua sus resultados son sistemas hbridos, que combinan rasgos democrticos y autoritarios. La ciudadana, por su parte, fue poco activa y present bajos niveles de demanda por aperturas democrticas en el perodo 2008-2010. Las excepciones a esta regla fueron el movimiento de resistencia organizado en Honduras y las acciones colectivas de trabajadores registradas en el 2010 en Panam. Todas las democracias del Istmo enfrentan los retos derivados de la geopoltica del narcotrco, otros tipos de crimen organizado y la violencia social y delictiva 23. En los pases con las instituciones ms dbiles del Estado de derecho, estos desafos han impactado su estabilidad poltica y generan incertidumbre sobre su evolucin futura.

n Entre 2005 y 2009, el gasto de defen-

sa de la regin ascendi a poco ms de 2.000 millones de dlares. Este rubro no experiment incrementos signicativos en los ltimos aos, salvo en Honduras, donde el gasto se duplic durante la segunda mitad de la dcada.
n En los ltimos cinco aos se intensi-

caron los cuestionamientos pblicos a la independencia del Poder Judicial. Honduras y Nicaragua son los casos ms extremos, por la participacin que tuvieron los rganos judiciales en las crisis polticas recientes en esos pases.

Captulo 7. Integracin regional Resumen

Cmo ha contribuido la institucionalidad de la integracin regional a enfrentar los desafos del desarrollo humano sostenible de Centroamrica? En el trienio 2008-2010, las capacidades de la institucionalidad de la integracin para apalancar el desarrollo humano sostenible en Centroamrica siguieron siendo bajas y no muy distintas a las descritas por el Informe Estado de la Regin en 2008. A la falta de disciplina de los pases y a una truncada reforma institucional, se le han agregado en aos recientes las dicultades surgidas de un contexto poltico an ms complejo, las fuerzas centrpetas originadas por la crisis econmica internacional y un entorno regional severamente afectado por los desastres naturales sufridos en el 2010. Pese a ello, es posible consignar avances que demuestran que la accin regional no solo fue posible, sino que adems contribuy para que las crisis mencionadas no tuvieran efectos ms severos. Centroamrica aument su comercio interno, pudo completar la negociacin de un Acuerdo de Asociacin con la Unin Europea y consigui que Panam iniciara un proceso, gradual pero cierto, de incorporacin al Subsistema de Integracin Econmica. Tambin avanz en la interconexin elctrica, la estrategia regional de seguridad, la posicin ante el cambio

Hallazgos relevantes
n Entre 2008 y 2010 se realizaron en

el Istmo cuatro elecciones nacionales: El Salvador (2009), Honduras (2009), Panam (2009) y Costa Rica (2010). Solo en Costa Rica triunf la continuidad poltica.
n El nuevo Cdigo Electoral de Costa

Rica (2009) establece la obligatoriedad de la paridad de gnero (50% hombres y 50% mujeres), para la conformacin de las listas de candidatos a puestos de eleccin popular, mediante un sistema de alternancia. En Honduras y Panam la cuota actual es de 30%, aunque en el ltimo de estos pases la representacin femenina en el Congreso sigue estando lejos de cumplir con ese porcentaje.
n En cuatro de los seis pases del Istmo

descendi la participacin electoral. Con excepcin de Nicaragua -donde en 2006 esta participacin cay casi veinte puntos porcentuales con respecto a los comicios previos-, la disminucin fue moderada (entre tres y seis puntos porcentuales).

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ESTADO DE LA NACION

SINOPSIS DEL CUARTO INFORME ESTADO DE LA REGIN

CAPTULO 7

climtico y la organizacin del sector pesquero. En forma paulatina, la regin ha logrado cimentar canales de comunicacin transnacional fuertes y dinmicos en diversos sectores de la accin pblica. Estos canales son imprescindibles como plataforma para la accin conjunta y pueden entenderse como uno de los elementos ms importantes para el futuro xito y ulterior desarrollo del SICA. Estos avances, sin embargo, no logran contrapesar los problemas institucionales y polticos que enfrent el SICA durante el perodo 2007-2010. Si bien la renuencia de los Estados a otorgar mayor capacidad infraestructural al Sistema limita la profundizacin del proceso de integracin, tambin los problemas internos de gestin del SICA desestimulan a los pases miembros. La principal respuesta de la Secretara General ha sido una mayor inuencia en la conduccin y seguimiento de las actividades y organismos, con lo cual busca aumentar la articulacin, disminuir la redundancia y hacer eciente la ejecucin presupuestaria. No obstante, esta prctica centralista debe ir acompaada de una sustantiva mejora en la rendicin de cuentas y la transparencia del Sistema, sin que ello genere roces entre las diversas instancias, ni entre sus miembros o con la normativa regional.

n El mecanismo de nombramiento

de los jerarcas de las instituciones regionales sigue siendo un rea crtica de la institucionalidad. Esto qued maniesto en el reciente conicto por el nombramiento del actual Secretario de la Sieca.
n En 2010 Panam anunci su retiro del

Parlacen.
n En el perodo 2007-2010 se crea-

ron cuatro nuevos rganos adscritos al SICA, todos con sede en San Salvador. Entre ellos destaca la Unidad Regional de Seguridad Democrtica (Comisin de Seguridad Democrtica).
n Continu la iniciativa de compra con-

junta de medicamentos por parte de las naciones centroamericanas. Para el 2011 se proyecta que la adquisicin de quince de estos productos generar un ahorro global de veintids millones de dlares.

Seccin Desafos del desarrollo humano sostenible

En esta seccin del Informe se examina un conjunto pequeo pero relevante de desafos regionales. Un desafo representa un rezago del desarrollo humano sostenible de Centroamrica, que se estudia en profundidad con el n de conocer mejor sus implicaciones sobre la calidad de vida de la poblacin. A diferencia de la seccin anterior, en este apartado del Informe se analizan exhaustivamente los temas planteados. Ello implic el desarrollo de investigaciones en las cuales se recurri a fuentes de informacin primaria, as como la realizacin de nuevas de investigaciones como complemento de lo ya estudiado en cada materia. En este sentido, los captulos 8 y 9 dan un valor agregado a algunos de los asuntos abordados de manera general en la seccin Panorama regional.

Hallazgos relevantes
n Las crisis polticas originadas por el

golpe de Estado en Honduras y el conicto limtrofe entre Costa Rica y Nicaragua han llevado a los rganos polticos del SICA a tener un funcionamiento mnimo. El nmero de reuniones presidenciales disminuy de ocho en el 2008, a tres en el 2010.
n En el perodo 2007-2010 se acepta-

ron cinco nuevos pases observadores del SICA: Alemania, Chile, Argentina, Italia y Japn. La cooperacin europea es por mucho la principal fuente de nanciamiento de la integracin regional: aport ms de 500 millones de euros en la primera dcada del siglo XXI.

Captulo 8. El desafo de los Estados de y para la democracia Resumen

Qu capacidades tienen los Estados

centroamericanos para resguardar y promover la democracia? Los Estados son una fuente importante de los problemas de la democracia en Centroamrica. La organizacin y la distribucin de poder dentro los aparatos institucionales no son propicias para el control poltico. Adems, la mayora de los Estados tiene un bajo poder infraestructural, es decir, pocas capacidades para tutelar ecazmente los derechos ciudadanos. Incluso en aos recientes varios de ellos se han vuelto contra la democracia, procurando distorsionar o recortar los mbitos de aplicacin del orden constitucional. Hay un tipo de Estado, presente en varios pases de la regin, que es particularmente hostil a la democracia. Se trata de Estados cuyos aparatos institucionales son pequeos y poseen redes institucionales precarias en mbitos clave de su quehacer. En ellos el Ejecutivo es un actor dominante, que controla en forma directa el presupuesto y la direccin de la mayora de las entidades pblicas y, en un contexto de fragilidad institucional, ha sido penetrado en la toma de decisiones por redes corporativistas, aprobadas por ley, que en el balance otorgan ms poder a los sectores empresariales. Esta conguracin de aparato institucional converge, en Centroamrica, con una acentuada debilidad infraestructural: son Estados que, por su reducida base scal, no pueden pagar el costo de tutelar los derechos democrticos y tienen una magra dotacin de recursos y personal especializados, con lo cual se les diculta imponer una presencia institucional a lo largo y ancho del territorio de sus pases. Esta variedad de Estado pequeo y dbil no solo es incapaz de apalancar la democracia, sino que es hostil a ella: de su seno han surgido los actos contra la legalidad democrtica. Entre estos destacan acciones deliberadas y sistemticas del Ejecutivo para cooptar el Poder Judicial y disminuir la independencia de la jurisdiccin constitucional, y la aquiescencia de las autoridades ante la violacin de la Constitucin Poltica. Guatemala, Honduras y Nicaragua se acercan mucho a esta modalidad de Estado hostil a la democracia. El

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Salvador y Panam tienen sistemas con caractersticas mixtas. Belice, y en particular Costa Rica, son los pases que ms se alejan de este patrn. Cuentan con Estados cuyos aparatos institucionales son, absoluta o relativamente, ms grandes, una representacin ms equitativa de grupos sociales en las instancias pblicas y mayor poder infraestructural. En estas naciones tambin se documentan actos agresivos de la institucionalidad contra el rgimen democrtico, pero no son tan frecuentes y sistemticos y, sobre todo, han sido infructuosos. Estos hallazgos subrayan el papel central que juegan los Estados en la democratizacin de las sociedades. Estados hostiles a la democracia no solo frenan ese proceso, sino que procuran sofocar o, por lo menos, vaciar de contenido las democracias electorales que albergan en su seno. En los prximos aos, el establecimiento de Estados de y para la democracia ser crucial para el futuro poltico del Istmo.

es de casi 1.200 dlares por ao, entre 2005 y 2009 los costarricenses y los beliceos pagaron alrededor de 900 dlares anuales; en Nicaragua, Honduras y Guatemala, el promedio es de menos de 300 dlares.
n En administracin de justicia, los

pases del CA4 gastaron entre tres y seis veces menos que el promedio latinoamericano de 195 dlares anuales durante el perodo 20052009. En el mbito de la salud pblica el rango es similar.
n El Salvador y Costa Rica cuentan

con los sistemas de administracin de justicia con mayor penetracin territorial del Istmo. Tiene el doble o hasta seis veces ms ocinas y operadores judiciales que Guatemala y Panam.

Captulo 9. El desafo de enfrentar el cambio climtico Resumen

Cules son las principales implicaciones sociales, econmicas y ambientales esperadas del cambio climtico para Centroamrica? El cambio climtico pone en evidencia los rezagos en el desarrollo humano de la regin. Las proyecciones indican que habr cambios signicativos en la temperatura promedio y los patrones de precipitacin, lo que podra exacerbar los impactos de la cantidad creciente de desastres que afectan al Istmo. Tambin se prevn efectos sobre la seguridad alimentaria, la productividad agrcola, el manejo del agua, las costas, la biodiversidad y los ecosistemas, entre otros. Este fenmeno profundiza las amenazas y vulnerabilidades histricas de Centroamrica, generadas por factores como la degradacin ambiental, la ausencia de ordenamiento territorial, la exposicin y el riesgo de desastres para las poblaciones -principalmente las ms pobres-, la ineciencia energtica y la dependencia de combustibles fsiles, el mal manejo del agua y las debilidades institucionales para la gestin ambiental. El cambio climtico plantea una situacin contradictoria: el Istmo es

Hallazgos relevantes
n

En Centroamrica existen casi mil instituciones pblicas24 (968). El Estado costarricense rene el 29% de ellas (276), seguido por El Salvador (162); los dems pases oscilan entre 92 (Honduras) y 121 entidades (Guatemala).

n Los sectores pblicos de los pases

del CA4 (Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua), donde habita el 80% de la poblacin, representan el 34% de los presupuestos pblicos de la regin, un peso combinado menor que el del Estado costarricense (44% de los presupuestos pblicos, 10% de la poblacin).
n El Ejecutivo (presidente y ministro

del ramo) nombra al mximo jerarca en cerca de seis de cada diez instituciones pblicas centroamericanas.
n Mientras en Amrica Latina el prome-

dio per cpita de pago en impuestos

responsable de menos del 0,5% de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), pero es reconocido como el punto caliente ms prominente de los trpicos; es decir, la zona del mundo potencialmente ms vulnerable a sus impactos. Aunque se trata de una factura en gran parte ajena, la regin tambin ha aportado degradacin ambiental y deforestacin, usos insostenibles de energa y desorden urbano, que no la eximen de responsabilidad global. Sin descuidar las acciones para disminuir esos aportes, prepararse para mitigar las repercusiones de este fenmeno es el desafo ms apremiante para la dbil institucionalidad y la escasa capacidad de adaptacin de Centroamrica. Dos sectores que sobresalen, tanto por su importancia econmica y social como por su vulnerabilidad ante el cambio climtico, son agricultura y energa. A mediano y largo plazos se prev afectacin de cultivos como maz, frijol y arroz, fundamentales para la alimentacin y la economa de muchos pequeos productores en la regin. En energa los retos apuntan en dos sentidos: la necesidad de reducir las emisiones de GEI en un marco de alta dependencia de hidrocarburos, y los problemas que puedan presentarse en la disponibilidad y manejo del agua para la generacin futura de energa elctrica. Centroamrica ha creado espacios de debate y coordinacin, as como un conjunto amplio de polticas y estrategias nacionales y regionales para enfrentar el cambio climtico, pero con dos debilidades centrales: por un lado, el enfoque prevaleciente ha sido el de la mitigacin (mbito en el que existe la posibilidad de acceder a recursos nancieros internacionales), mientras que el tema crtico de la adaptacin no ha sido prioritario; por otro lado, la mayora de las polticas ha denido tareas y metas clave, pero no responsabilidades y recursos para su concrecin. El reciente lanzamiento de la Estrategia Regional de Cambio Climtico parece marcar un avance en esa direccin. Por el momento, urge consolidar la generacin de indicadores ambientales, colocar la adaptacin en el centro de los

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esfuerzos -articulndola con la gestin del riesgo-, fortalecer la gestin de los bosques y zonas protegidas (cruciales para encarar el fenmeno) y construir de manera participativa instrumentos de ordenamiento territorial y de educacin ciudadana.

n Guatemala y Honduras son respon-

sables del 76% de las emisiones de GEI en el Istmo, principalmente como resultado de cambios en el uso del suelo y la quema de hidrocarburos y lea.
n Los cultivos ms sensibles al cam-

y Nicaragua entre las naciones en mayor riesgo (tercera y quinta posicin, respectivamente).
n Aunque no se ha establecido una relacin

Hallazgos relevantes
n Centroamrica produce menos del

0,5% de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) a nivel global, pero es sealada como el punto caliente ms vulnerable al cambio climtico entre las regiones tropicales del mundo.

bio climtico en Centroamerica son: caa de azcar, yuca, maz, arroz y trigo (maz, frijol y arroz son sus cultivos ms importantes).
n El ndice de riesgo climtico (calcula-

clara con el cambio climtico, desde las dcadas de los ochenta y noventa se registra un crecimiento signicativo en el nmero e impacto de desastres hidrometeorolgicos en la regin.
n Una revisin de 65 documentos de

do para 176 pases entre 1990 y 2008, con base en fenmenos meteorolgicos extremos) ubica a Honduras

poltica y estrategias en los que se denen medidas contra el cambio climtico mostr que solo en siete se identicaron responsabilidades y recursos para su implementacin.

La edicin de este captulo estuvo a cargo de Alvaro Clix, Miguel Gutirrez-Saxe, Alberto Mora, Jorge Vargas-Cullell y Evelyn Villarreal. La revisin de cifras la efectu Natalia Morales.

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NOTAS

1 La competitividad de la regin se ve afectada por las deciencias y altos costos en materia de transportes, energa y telecomunicaciones. Se estima que en Centroamrica los costos logsticos pueden representar hasta el 50% del precio nal que paga el consumidor de un producto (siendo el transporte uno de los componentes ms altos), en tanto que el promedio latinoamericano es de aproximadamente un 25%, y el de los pases de la OCDE no supera el 9%. En el caso de la energa, el promedio regional es de dieciocho centavos de dlar por kilovatio/hora, mientras que en Colombia y Mxico se aproxima a seis centavos de dlar. Asimismo, el rezago en todos los pases centroamericanos en el desarrollo de las telecomunicaciones es pronunciado, sobre todo en la conectividad de banda ancha, que se considera esencial para el aumento de la competitividad (Whyte, 2010). 2 El papel del Mercado Comn Centroamericano (MCCA) ha sido potenciado por las medidas de facilitacin del comercio que han venido promoviendo los pases. Un mejor aprovechamiento de este canal comercial implicara avanzar en reas en las que hasta ahora ha existido poca voluntad poltica de parte de los Estados, como son los casos de la integracin aduanera y la bsqueda de una mayor convergencia de los tratados de libre comercio (Granados, 2010). 3 Los impactos de la crisis econmica se convirtieron en una amenaza adicional para el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), previstos para el ao 2015. De no mediar otros apoyos, las familias ms pobres que sufren una cada en sus ingresos estn presionadas a gastar menos en salud, nutricin y educacin. Aun as, la meta de reducir a la mitad la pobreza extrema probablemente sea cumplida en todos los pases centroamericanos. Por su parte, la meta de disminuir a la mitad la tasa de mortalidad infantil es poco probable que se alcance, excepto en El Salvador. En cuanto a la universalizacin del acceso a la educacin primaria, de mantenerse la tendencia actual, estara siendo lograda en la regin, salvo en Honduras y Nicaragua (Olinto, 2010). 4 Los programas de transferencias condicionadas (PTC), muy generalizados en Amrica Latina en la ltima dcada y ms recientemente en Centroamrica, representan una innovacin en el diseo y ejecucin de polticas sociales selectivas (junto a las pensiones no contributivas para adultos mayores en situacin de pobreza). Los PTC cumplen una funcin relevante en tanto se les considere como complementarios a las polticas sociales de amplio alcance y si, adems, se les asla de las lgicas clientelistas. Un estudio de Cecchini y Madariaga (2011), que analiza los PTC en Amrica Latina y el Caribe, seala que la asignacin de recursos para estos programas alcanza un promedio regional (en relacin con el PIB de cada pas) de 0,4%. Todos los pases centroamericanos, se ubicaron por debajo de ese promedio. Los PTC no estn exentos de ser absorbidos por la corrupcin, pero al menos en los tres pases indagados para efectos de este anlisis, no se encontraron mayores indicios de pene-

tracin signicativa de las redes clientelistas y de corrupcin. El estudio que da cuenta de esa situacin fue realizado a nales de 2010 en Guatemala, El Salvador y Costa Rica, combinando la aplicacin de encuestas, grupos focales y entrevistas a profundidad (en las comunidades y con expertos). Vase Brenes y Vanegas, 2010 y Unimer, 2010a y 2010b. 5 Existen serias limitaciones de informacin sobre la violencia en contra de las mujeres, tanto en lo que concierne a la cantidad de casos como a su calicacin. Los homicidios son un tipo de violencia extrema que, cuando se cometen en contra de las mujeres a causa de su gnero, se conocen como femicidios. En la regin solo Guatemala, Costa Rica y El Salvador cuentan con instrumentos normativos que contemplan esta gura. En todo caso, el Istmo registr un aumento de los homicidios de mujeres durante la pasada dcada, con un repunte importante en los ltimos tres aos en Guatemala, Honduras y El Salvador. Un factor que diculta la atencin del problema es la impunidad, ligada a los decientes desempeos de los rganos de investigacin criminal (Cefemina, 2010). 6 La incapacidad de las policas pblicas incide tambin en la expansin de los servicios privados de seguridad. En toda Centroamrica la cantidad de agentes privados excede el nmero de efectivos policiales pblicos, un fenmeno que se magnica en Guatemala (6 a 1) y en Honduras (4,88 a 1) (Small Arms Survey-Graduate Institute of International and Development Studies, 2011). Esta tendencia causa mayor preocupacin por el hecho de que los pases cuentan con mecanismos endebles para el registro y supervisin del personal, equipo y armamento de las empresas de seguridad privada. 7 El trco ilcito de armas es un negocio muy vinculado al canje por drogas. Hasta hace poco se asuma que este intercambio segua preferentemente la ruta norte-sur, mientras que el trco de drogas iba en sentido contrario; sin embargo, en los ltimos aos se ha evidenciado que la ruta de las armas es ms variada. Indagaciones del Ministerio Pblico de Guatemala encontraron que la mayora de las armas decomisadas recientemente en ese pas proceden de Honduras. En 2009 y 2010, las autoridades mexicanas denunciaron que la mayora de los arsenales incautados por la polica al crimen organizado (sobre todo a los crteles) proviene de los ejrcitos de Centroamrica. Hay varios indicios que hacen razonable pensar que los crteles mexicanos estn utilizando a Centroamrica como una base logstica. La presencia creciente de armas en Centroamrica obedece tanto a los remanentes de los conictos blicos como al acelerado ritmo de las importaciones legales e ilegales. Se estima que en 2007 en la regin haba alrededor de 4,5 millones de armas ligeras, la mayora circulando en forma ilegal (Banco Mundial, 2011). Ante la expansin del trco clandestino de armas, los Estados del rea han mostrado escasa capacidad de anticipacin y respuesta. Esta dbil reaccin se debe, en parte, a la ausencia de procedimientos homologados entre los pases y al dbil manejo e intercambio de informacin, tanto a nivel intranacional como intrarregional (Iepades y Flacso, 2006).

8 Para este anlisis no se cont con cifras comparativas sobre el impacto de la crisis en el subempleo, que como se sabe es el principal problema de la fuerza de trabajo centroamericana. Empero, es muy probable que este fenmeno se haya expandido entre 2008 y 2010, ya que los Estados concentraron sus esfuerzos en las polticas asistenciales, con muy pocas acciones para la generacin de empleo decente. Asimismo, salvo en el caso panameo, la capacidad del mercado de trabajo para crear puestos de trabajo formal fue minimizada por las condiciones econmicas prevalecientes. 9 En la explotacin minera se reeja claramente la ausencia de poder ciudadano. En Guatemala, desde 2005 y hasta junio de 2011, pueblos indgenas afectados por diversas concesiones han realizado ms de cincuenta consultas comunitarias. En las consultas, la poblacin se ha manifestado en contra de la minera a cielo abierto en sus territorios, al amparo del Convenio 169 de la OIT, sin que las autoridades hayan prestado una atencin oportuna a estas expresiones. Durante los ltimos cinco aos, se ha agudizado la desproteccin jurdica de los pueblos indgenas sobre sus tierras, as como la represin ocial y clandestina en contra de los lderes que se oponen a la actividad minera. La conictividad generada en ese pas motiv la visita (2010) y posterior elaboracin de un informe (2011) del Relator Especial de las Naciones Unidas, James Anaya, sobre la situacin de los derechos de los pueblos indgenas de Guatemala en relacin con los proyectos extractivos en territorios tradicionales. En el Informe se documentan los impactos en la salud, las fuentes de agua, los bosques y, sobre todo, se hace constar la fuerza desproporcionada aplicada por el Estado ante actos de protesta social. La represin no proviene solo del Estado, sino tambin de grupos privados. Se documentan asesinatos, hostigamientos y ataques a defensores de derechos humanos y lderes comunitarios, en un contexto marcado por la impunidad, en especial cuando las vctimas son indgenas. El informe del Relator Especial, presentado en marzo de 2011, recomienda avanzar urgentemente hacia la discusin y aprobacin de un instrumento jurdico que formalice la consulta a los pueblos indgenas sobre las medidas estatales que les afecten. Tambin sugiere una revisin de las normas ambientales, para permitir la plena participacin de los pueblos indgenas en la elaboracin de los estudios de impacto ambiental y social, y garantizar una mayor capacidad de supervisin por parte de las autoridades competentes, en consulta con las comunidades indgenas. El Relator Especial insta al Estado guatemalteco a realizar una amplia y profunda revisin de las normas y polticas relativas a las tierras indgenas, a n de articular las leyes internas con las normas internacionales que garantizan los derechos de estos pueblos sobre sus tierras y recursos naturales, incluyendo el carcter colectivo de estos derechos, su dimensin territorial, y el pleno reconocimiento de la tenencia tradicional de la tierra conforme al propio derecho consuetudinario, valores, usos y costumbres de los pueblos y comunidades indgenas (ONU, 2011).

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10 Un informe especial de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos sobre la situacin en Honduras tras el golpe de Estado, seal que en ese pas se cometieron graves violaciones a los derechos humanos de sus habitantes, incluyendo muertes, declaracin arbitraria del estado de excepcin, represin de manifestaciones pblicas a travs de un uso desproporcionado de la fuerza, criminalizacin de la protesta social, detenciones arbitrarias de miles de personas, tratos crueles, inhumanos y degradantes y malas condiciones de detencin, la militarizacin del territorio, aumento de las situaciones de discriminacin racial, violaciones a los derechos de las mujeres, serias restricciones arbitrarias al derecho a la libertad de expresin y graves vulneraciones a los derechos polticos. La CIDH tambin comprob la inecacia de los recursos judiciales para proteger los derechos humanos (CIDH, 2009). 11 En pases con economas abiertas -como las centroamericanas- que sufren agudas uctuaciones de precios en los productos bsicos, se recomienda, adems de la agregacin de valor y la diversicacin de mercados y productos, polticas anticclicas, sobre todo de carcter scal, para amortiguar los impactos de los ciclos recesivos (Ocampo, 2011). 12 La inversin extranjera directa (IED) resulta un factor crucial para el desarrollo de las economas centroamericanas, pero debe inscribirse en el marco de polticas ms coherentes de desarrollo. Contrario a lo que prevalece en el Istmo, la atraccin de IED con base en incentivos scales requiere medidas focalizadas y temporales. Luego de un perodo determinado, los sectores ms dinmicos que gozan en un primer momento de exenciones y exoneraciones tendran que contribuir con el pago de impuestos. Asimismo, la experiencia del sudeste asitico muestra que los incentivos tributarios deberan estar condicionados a la contribucin de la IED para alcanzar una mayor intensidad tecnolgica y un mayor encadenamiento productivo, o bien, a su presencia en las zonas ms deprimidas (para generar empleo decente). 13 La presin scal llev a incrementos considerables de la deuda pblica en trminos del PIB en todos los pases, excepto en Panam, donde se mantuvo un nivel de deuda similar al de 2008. En 2009 el mayor aumento ocurri en El Salvador, con un alza anual equivalente a un 8,3% del PIB, seguido por Nicaragua (5,1%) y Honduras (4,4%). 14 Incluye a los tres pases del llamado Tringulo Norte (Guatemala, Honduras y El Salvador), junto a Belice. 15 Corresponde al promedio de 2006-2009 de los ingresos tributarios por habitante. Se obtiene de multiplicar la carga tributaria de cada pas (tributos/PIB) por el PIB y dividirlo por la poblacin de cada ao. 16 Un ejemplo de esta situacin es la actitud del Estado panameo, que por un lado se retira del Parlacen en 2009 (resquebrajando aun ms la legitimidad de este organismo) y, por otro, decide ingresar al Sieca (incorporacin que, al formalizarse en 2012, le dar mayor fortaleza y perspectivas a la integracin econmica).

17 El hecho de que el sistema de interconexin est en una etapa avanzada de ejecucin facilitar a su vez la puesta en marcha de la Autopista Mesoamericana de la Informacin (AMI), ya que la mayor parte del cableado de bra ptica fue tendida sobre la red de interconexin elctrica. La AMI ser un factor clave para reducir la acusada brecha digital que exhibe la regin, ya que la infraestructura de telecomunicaciones de banda ancha interconectar zonas urbanas y rurales del rea centroamericana y del resto de pases que integran el Proyecto Mesoamrica. A nales de mayo de 2010 se reportaba una conclusin del 95% de la infraestructura de bra ptica que va desde Guatemala hasta Panam. 18 La Ricam forma parte de una estrategia ms amplia de transporte: el Sistema de Transporte Multimodal Mesoamericano (STMM), cuyo objetivo es lograr un uso ms eciente de los distintos medios de transporte (terrestre, ferroviario, martimo, uvial y areo). Dentro de este sistema se ha privilegiado el Corredor Pacco, que cruza seis fronteras y siete pases en el litoral pacco desde Mxico hasta Panam. Para Centroamrica, el desarrollo de este corredor es relevante por ser la ruta ms corta que conecta al Istmo y porque, adems, por esa va circula aproximadamente el 95% del comercio intrarregional (incluyendo parte de Mxico). De igual manera, el STMM privilegiar una estrategia portuaria para Mxico y Centroamrica que incluye la adecuacin del transporte martimo de corta distancia, como una medida para promover el crecimiento del comercio intrarregional (SELA, 2011). 19 Un acuerdo poltico duradero es una coalicin de actores (partidos, movimientos sociales y organizaciones gremiales) congurada a partir de un convenio que establece objetivos, conductas aceptables o al menos toleradas, sanciones para incumplimientos y una distribucin de costos y benecios de las acciones convenidas. Este convenio es explcito, basado en un texto formal acordado entre todos (pacto) aunque puede tener normas, expectativas y objetivos implcitos. La durabilidad es un vector que combina duracin con estabilidad, e implica que el acuerdo poltico tiene una vigencia indisputada, reconocida por los coaligados, a lo largo de un extenso perodo. 20 Castro y Bermeo (2009) sealan que con frecuencia los esfuerzos redistributivos son respuestas a conictos sociales, pero de carcter multiclasista, lo que evita la polarizacin entre clases. En un contexto completamente distinto, Slater (2010) argumenta que las lites solo atribuyen un carcter inminente a la amenaza cuando los conictos son de cierto tipo; por ejemplo, en el caso de la emergencia de Estados autoritarios en el sudeste asitico, ello se dio por la convergencia de movimientos de clase y movimientos de base identitaria. Para ambos autores, los conictos de clase no son sucientes para congurar una amenaza que incentive la solucin de problemas de accin colectiva. 21 Sobre el concepto de cisne negro, cfr. Taleb, 2005. Es una amenaza de carcter letal que, sin embargo, es inesperada, pues los actores la consideran un curso de accin altamente improbable. Cuando esto ocurre, puede tener consecuencias cataclsmicas para las vidas y haciendas de las personas. El

escenario alternativo planteado en este anlisis se basa en un argumento tomado y adaptado del propuesto por Slater (2010) para el sudeste asitico: resolver el problema de accin colectiva de las lites para evitar un Estado de la naturaleza hobbesiano. En esa regin del mundo, las lites estuvieron dispuestas a desarrollar el poder infraestructural del Estado a cambio de lograr una provisin de bienes pblicos. En Centroamrica, esa disposicin favorable sera ayudada por el fracaso de respuestas ensayadas en la primera dcada del siglo XXI para contener los problemas de violencia social y delictiva, en particular las polticas de mano dura aplicadas en los pases del llamado Tringulo Norte. No obstante, el escenario alternativo esbozado en este captulo tiene tres variantes con respecto al de Slater: primero, en el Istmo existen democracias electorales; segundo, no hay amplios movimientos sociales y polticos que procuren reemplazar el rgimen poltico y, tercero, la amenaza no corresponde plenamente a la emergencia de un Estado de la naturaleza. 22 La ocurrencia real de un evento cataclsmico es un articio narrativo que facilita el delineado de un escenario alternativo. Sin embargo, desde la perspectiva de la historia contrafactual (what if scenario), es posible formular escenarios alternativos mediante la aplicacin de una revisin mnima de la historia, la identicacin y justicacin de una coyuntura pivote que, de resolverse de modo diferente, desencadenara una sucesin distinta de acontecimientos (Tetlock, et al.2006). 23 El trco de drogas es el principal factor explicativo de las altas tasas de homicidios en varios pases centroamericanos, as como del aumento de la violencia en toda la regin. Los puntos calientes del trco de drogas en el Istmo tienden a alcanzar ndices de criminalidad que superan en un 100% los de las zonas que no son consideradas como tales (Banco Mundial, 2011). 24 Se entiende por institucin pblica todo rgano de la administracin pblica que posea personera jurdica. Las fuentes de informacin consultadas en cada pas fueron los archivos electrnicos y fsicos de las leyes y las listas de entidades incluidas en el Presupuesto de la Repblica y en los registros de las contraloras, cortes o tribunales de cuentas. La lista de instituciones pblicas del Instituto de Nutricin de Centroamrica y Panam (Incap) se utiliz como fuente complementaria.

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ANEXO METODOLGICO

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CAPITULO

Anexo Metodolgico
signa en el captulo 3, Oportunidades, estabilidad y solvencia econmicas; a partir de las canastas de exenciones establecidas en el proyecto de Ley de Solidaridad Tributaria y su texto sustitutivo, este anlisis permiti determinar el impacto de cada una de esas propuestas en la recaudacin tributaria, la equidad social, la inacin y la pobreza. En segundo trmino se comentan los hallazgos de un ejercicio efectuado por el Equipo Tcnico del Programa Estado de la Nacin, para conocer los cambios conceptuales y metodolgicos ocurridos tras la sustitucin de la Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples (EHPM) por la nueva Encuesta Nacional de Hogares (Enaho), que comenz a aplicarse en 2010; en este sentido, el principal esfuerzo se centr en identicar las limitaciones para realizar comparaciones entre las series estadsticas generadas por ambos instrumentos. En tercer lugar se presenta un resumen de la metodologa utilizada en el captulo 5, Fortalecimiento de la democracia, para analizar la congestin y la productividad en la entrada y salida de casos del Poder Judicial. El cuarto tema es una descripcin del procedimiento seguido en el captulo 3 para revisar la clasicacin de las actividades productivas segn tipos de economa, de acuerdo con el nuevo enfoque analtico propuesto en el Decimoquinto Informe. Por ltimo, en la seccin Acceso a la informacin se detallan los principales vacos o debilidades que an persisten en la disponibilidad, regularidad y calidad de la informacin, y que limitaron el alcance de la investigacin sobre las diversas temticas abordadas en las ponencias y los captulos del Informe. Ello se hace con el propsito de estimular acciones tendientes a establecer arreglos institucionales que, en el futuro, permitan superar las deciencias apuntadas.

Introduccin
Uno de los principales objetivos del Informe Estado de la Nacin es proveer indicadores clave e informacin oportuna, que permita conocer el avance del pas en el logro de sus aspiraciones de desarrollo humano sostenible. La preparacin de este documento es un proceso colectivo, en el que cada ao interviene una amplia red de instituciones e investigadores, quienes colaboran con la actualizacin de datos, estudios propios, aclaraciones y metodologas novedosas, entre otros. En el mismo proceso se realizan foros, talleres de consulta y conferencias, se aplican cuestionarios y se asimilan nuevas formas de recolectar informacin. A travs de estas actividades el Informe logra sistematizar y establecer cadenas de investigacin que facilitan el cumplimiento de sus objetivos, a la vez que ayudan a actualizar y mejorar las bases metodolgicas para dar seguimiento al desempeo nacional. Este Anexo da cuenta de los cambios y avances metodolgicos en la investigacin social, econmica, poltica y ambiental que han sido incorporados en la presente edicin del Informe y que, a travs de los distintos captulos, ponen en la mesa de discusin temas y problemticas relevantes para el pas. En la seccin denominada Aportes metodolgicos se abordan cuatro temas. El primero se reere a un conjunto de simulaciones realizadas con el n de conocer las posibles repercusiones de la reforma scal que se discute en la Asamblea Legislativa, tal como se con-

Aportes metodolgicos Simulaciones tributarias

Con el n de aportar insumos que ayuden a profundizar el estudio y la discusin sobre la reforma scal que actualmente se tramita en la Asamblea Legislativa, el Programa Estado de la Nacin se propuso analizar las modicaciones al impuesto de ventas planteadas en el proyecto de Ley de Solidaridad Tributaria y su posterior texto sustitutivo, a la luz de sus efectos en la recaudacin, la equidad social, la inacin y la pobreza. Para cuanticar esos impactos se realiz una serie de ejercicios de simulacin (cuadro 8.1) para diversos escenarios tributarios, siguiendo la metodologa que se detalla a continuacin. Como fuente de informacin inicial se utiliz la base de datos de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos (ENIG) 2004, la cual permiti medir los impactos de la reforma en la recaudacin y en la equidad. El primer paso fue denir un escenario base, es decir, una situacin de inicio o de contraste (que no se modica), a partir de la cual se hicieron las simulaciones. Se procedi entonces a identicar el conjunto de

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ANEXO METODOLGICO

CAPTULO 8

CUADRO 8.1

Ejercicios de simulacin sobre el impacto del impuesto de ventas en diversos escenarios

Simulacin Descripcin

Primer bloque de simulacionesa/ 1 Todos los bienes y servicios pagan un 13%, sin excepcin alguna. 2 Se aplica un impuesto de ventas (IV) del 13% a todos los bienes y servicios, con excepcin de los pertenecientes a la canasta bsica alimentaria (CBA). 3 Se aplica un impuesto del 10% nicamente a los servicios relacionados con la educacin. El resto se mantiene sin modicaciones. 4 Se aplica un IV del 13% a todos los servicios relacionados con la salud. El resto se mantiene igual. 5 Se aplica a todos los bienes y servicios un IV del 14%, sin excepcin alguna. 6 Sin excepciones, se aplica un IV del 13% a los diez bienes y servicios en los que se reporta un mayor gasto por parte de los hogares de los deciles ms altos (9 y 10). El resto queda sin modicaciones. 7 Se dejan exentos del impuesto todos los bienes y servicios de la CBA, los medicamentos y el alquiler de vivienda.A todos los servicios relacionados con educacin se les aplica un 10%. El resto de bienes y servicios, sin excepcin, paga un 14%. Esta es una aproximacin de la reforma propuesta en la primera versin del proyecto de reforma scal. 8 Se exoneran de impuestos los diez principales bienes y servicios que consumen los hogares de los dos deciles de menor ingreso (1 y 2). El resto permanece sin modicaciones. 9 Se incrementa de 13% a 14% el impuesto de todos los productos gravados, el resto permanece igual. Segundo bloque de simulacionesb/ Fuente: informacin de impuesto La Repblica y La Nacin. 10 a 25 Feoli, 2010, con Se deja exento del a cada uno de los siguientes grupos de bienes y servicios, considerados por separado: 1. Alimentos y bebidas no alcohlicas consumidos en el hogar. 8. Comunicaciones. 2. Bebidas alcohlicas y tabaco para consumo en el hogar. 9. Recreacin y cultura. 3. Prendas de vestir y calzado. 10. Educacin. 4. Alquiler en vivienda, agua, electricidad, gas. 11. Alimentos y bebidas no alcohlicas consumidas fuera del hogar. 5. Muebles y artculos para el hogar. 12. Bebidas alcohlicas consumidas fuera del hogar. 6. Salud. 13. Bienes y servicios diversos. 7. Transporte. 14. Servicios de alojamiento y otros. a/ El escenario base es el dado por la base de datos de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos (ENIG) 2004. En cada simulacin se parte del escenario base. b/ El escenario base parte del supuesto de que todos los bienes y servicios pagan un 13% de impuesto, sin excepcin alguna. En cada simulacin se parte del escenario base.

bienes y servicios que estaran exentos del impuesto de ventas y los que deberan pagar el tributo. A estos ltimos se les increment el gravamen en el porcentaje deseado. Una vez que se tuvo el escenario simulado, se determin el cambio bruto en la recaudacin, contrastando su monto con la recaudacin del escenario base. Posteriores anlisis por deciles de ingreso per cpita de los hogares permitieron conocer si la reforma simulada tendra un comportamiento progresivo (cuando el impuesto se concentra en el grupo de mayores ingresos) o regresivo (lo contrario). Utilizando esta tcnica, en el primer bloque de simulaciones se tom como escenario base la canasta tributaria actual y se estim su comportamiento en un conjunto amplio de posibles escenarios. En el segundo bloque el escenario base fue una situacin en la que el impuesto de ventas se mantiene en13%, y para realizar las simulaciones se

consideraron varios grupos de bienes y servicios; en cada escenario se dej exento uno de ellos, de tal forma que se pudiera medir el efecto marginal de grandes conjuntos de productos. Finalmente, en un tercer ejercicio se compar la canasta tributaria propuesta en el texto sustitutivo, con una aproximacin de la canasta planteada en la versin original del proyecto de ley. Para medir el impacto en la inacin se utiliz la lista de 229 bienes y servicios que componen la canasta bsica, con sus correspondientes ponderaciones y puntajes en el ndice de precios al consumidor (IPC). En primera instancia se identicaron los productos exentos y los gravados. Para cada uno de estos ltimos se llev a cabo una simulacin, en la cual se increment el valor de su respectivo ndice del mes de julio de 2010 en el porcentaje que se estaba simulando, de modo tal que el ejercicio proyectara un nuevo ndice de precios,

suponiendo que se hubiera aplicado la reforma. Una vez que se tuvo el ndice real y el simulado, ambos a julio de 2010, se analiz el impacto bruto para cada uno de los escenarios propuestos. Los resultados obtenidos en las simulaciones del efecto en el IPC estn estrechamente vinculados con los ejercicios realizados para estimar el eventual impacto de la reforma scal sobre la pobreza, pues se utiliz el incremento proyectado en el IPC y se aplic a las lneas de pobreza calculadas por el INEC (a julio del 2010). Una vez estimada la nueva lnea de pobreza se recalcul el porcentaje de hogares en esa situacin.

Comparabilidad entre la EHPM y la Enaho 2010

En el 2010 el Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INEC) inici un nuevo ciclo en su programa de encuestas de hogares, al sustituir las Encuestas

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de Hogares de Propsitos Mltiples (EHPM) que se realizaron durante el perodo 1987-2009, por la nueva Encuesta Nacional de Hogares (Enaho), la cual contiene variaciones metodolgicas importantes. Ante los cambios incorporados, y considerando el uso intensivo que se le da a esta herramienta en el pas, resulta esencial conocer sus implicaciones en trminos de la comparabilidad de las cifras generadas por ambos instrumentos. Este es un aspecto de especial relevancia para el anlisis de tendencias de largo plazo, una de las principales tareas del Informe Estado de la Nacin. Las caractersticas generales de la encuesta se mantienen: la cobertura sigue siendo nacional, se realiza por medio de entrevistas personales y la poblacin objetivo son los hogares y sus miembros. El diseo muestral tampoco presenta cambios considerables: sigue siendo probabilstico, estraticado bietpico. La muestra pas de 726 segmentos a 1.120, que corresponden a 13.440 viviendas. S se dieron modicaciones sustanciales en el cuestionario bsico, especialmente en la parte de empleo y desempleo: la edad inicial de la poblacin que conforma la fuerza laboral pas de 12 a 15 aos y se traslad la batera de preguntas antes denominadas actividades marginales al bloque destinado a capturar datos sobre la condicin de actividad. Adems se agreg un apartado exclusivo para asalariados y otro para trabajadores independientes, lo cual permite profundizar la indagacin en estos temas y aporta informacin relevante sobre formalidad e informalidad del empleo. En trminos generales, los conceptos principales de ocupado y desocupado no sufrieron variaciones importantes, pero s cambi su medicin operativa. En el primer caso no se considera como tal a la persona que tiene ms de un mes de estar ausente de su puesto de trabajo sin recibir pago, ni a los ayudantes de servicio domstico que no son remunerados; en el segundo caso se redujo el perodo de bsqueda de empleo, de cinco a cuatro semanas. Con respecto a las categoras

ocupacionales, hay cambios operativos que merecen atencin. Se cre la categora empleador, que en trminos conceptuales sera el equivalente a la anterior denominacin de patronos o socios activos. Para captar esta dimensin primero se indaga si el trabajo que realiza la persona es un negocio, empresa o actividad propia, y luego se aplica el mdulo que corresponde. En la Enaho la inclusin de una persona en esta categora se determina por construccin y no por deduccin, como se haca en el pasado. En cuanto a las personas que laboran por cuenta propia, conceptualmente siguen siendo aquellas que realizan su trabajo sin jefatura, es decir, ellas mismas son dueas de su negocio o actividad; sin embargo, al igual que para las personas empleadoras, esta categora se obtiene por combinacin de las restantes preguntas del mdulo respectivo. En este caso se explicita la posibilidad de contratar mano de obra asalariada de forma no continua, mientras que en la EHPM solo se admitan ayudantes sin remuneracin. Operativamente se ampliaron las subcategoras cuenta propia tpico, cautivo y ocasional. En lo que concierne a los ingresos, la captacin de los datos mejor sustancialmente. Para los asalariados se hace un desglose de ingresos por trabajo, que abarca desde horas extra hasta pagos en especie, y la regularidad con que se reciben. En el caso de los trabajadores independientes se distingue entre pagos de tipo formal e informal, en actividades agropecuarias y de otra ndole. Por su parte, los ingresos no laborales cubren quince rubros, incluyendo ayudas en especie al hogar. La informacin de los ingresos disponibles permite captar tanto el ingreso bruto de los hogares, como el neto. En la Enaho este ltimo es el que se utiliza para calcular la pobreza, mientras en las EHPM se usaba el ingreso bruto. Como se dijo, las muestras de las dos encuestas son probabilsticas y su diseo muestral sigue siendo prcticamente el mismo; por lo tanto, en teora no debera haber problemas para comparar las estimaciones obtenidas, al menos por el efecto que las muestras puedan ocasionar. En cuanto al cuestionario, el nuevo

denitivamente mejora el anterior, dado que, como se coment, introduce mayor precisin en la captura de los datos. Hechas estas consideraciones, es conveniente valorar cul es el aporte o grado de afectacin de estos cambios en las estimaciones de los distintos indicadores que se obtienen a travs de la encuestas, Lamentablemente, no se cuenta con la informacin necesaria para responder esta pregunta. Es por ello que el Programa Estado de la Nacin se dio a la tarea de revisar las cifras bsicas de empleo y desempleo, en trminos proporcionales y no absolutos, con el n de saber si, a pesar de las modicaciones, las diferencias en las proporciones no son estadsticamente importantes, en cuyo caso se podran hacer comparaciones en trminos relativos. Para esto, se realizaron pruebas estadsticas para determinar si la diferencia de proporciones entre un ao y otro (EHPM 2009-Enaho 2010) son despreciables o estadsticamente signicativas. Una vez realizados los ejercicios, se obtuvieron las conclusiones que se detallan en los siguientes prrafos. En materia de empleo a nivel nacional, todas las tasas son estadsticamente diferentes, es decir, el incremento o la disminucin en ellas es importante, y debe tomarse con cautela pues, como se explic, no se tiene certeza de la magnitud de los efectos individuales de la muestra, el cuestionario y el mercado laboral. Al analizar las cifras por zona, las tasas no presentan diferencias en la urbana, a excepcin de la tasa bruta de participacin, y en la rural la tasa de desempleo tampoco muestra diferencias. Sobre estos casos (smbolo = en el cuadro 8.2), puede decirse que los efectos mencionados no son lo sucientemente fuertes para provocar incrementos o disminuciones en las tasas; en este sentido, si la mayor parte del efecto fuera explicada por el mercado laboral, este no sera tan fuerte como para armar que hubo un incremento o disminucin en la cifra. Por regiones, las pruebas indican que en general los datos exhiben cambios signicativos, a excepcin de la tasa de ocupacin en la regin Central y la tasa de desempleo en las regiones Pacco Central y Huetar

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CAPTULO 8

Norte; para las restantes regiones se recomienda no emitir criterios comparativos, por las mismas causas antes sealadas. En cuanto a las estimaciones de pobreza, en las pruebas realizadas se determin que los cambios en el porcentaje de hogares pobres son estadsticamente signicativos. Esto era previsible, dadas las modicaciones aplicadas en la metodologa para estimar las cifras: desde los cambios en el cuestionario -en el cual se increment considerablemente la batera de preguntas y el detalle en el registro de ingresos-, hasta las actualizaciones de los parmetros utilizados para el clculo de la lnea de pobreza. Por este motivo se recomienda no emitir conclusiones puntuales con respecto a la cifra de 2010 versus la de 2009. La estructura de la muestra vista por sexo y grupos etarios no sufri variaciones importantes. La distribucin de hombres y mujeres se mantiene en alrededor del 50%, y por edades quinquenales no se observan distorsiones que preocupen al momento de comparar los datos. Las comparaciones de la estructura de la poblacin por regiones muestran ligeros cambios, pero no presentan alteraciones importantes. En este sentido, cuando se haga referencia a estructuras poblacionales -preferiblemente pas y regiones- se recomienda hacerlo en trminos relativos y no absolutos.

Congestin y productividad judicial

En el captulo 5, Fortalecimiento de la democracia, se analizan los prinCUADRO 8.2

cipales indicadores de desempeo del sistema judicial. Entre otros temas, los hallazgos del 2010 alertan sobre el constante crecimiento de los casos activos en juzgados de primera instancia, pese a los importantes esfuerzos y recursos invertidos en los ltimos aos. Pareciera que en el corto plazo, y sin la atencin debida, esta situacin podra desbordar las capacidades del Poder Judicial y complicar la gestin eciente de sus despachos. Con la expectativa de motivar una reexin sobre este asunto, el Informe se dio la tarea de reunir los datos histricos disponibles, para generar estadsticas de productividad y construir un escenario proyectado a cinco aos. Cabe aclarar que esta es una incursin meramente exploratoria, cuyo objetivo ha sido perlar la problemtica con seriedad y rigurosidad, pero sin olvidar que este es un tema que requiere un anlisis ms integral. La informacin parte del ao 2004, con los datos ociales obtenidos de los Anuarios de Estadsticas Judiciales del perodo 2001-2009; las cifras del 2010 son preliminares. Los insumos utilizados en este ejercicio fueron la entrada neta1, los casos activos al concluir el ao, los casos terminados netos2 y los jueces de primera instancia. El primer indicador estimado resumi los casos terminados netos por juez al nalizar cada ao, es decir, la productividad promedio, un dato muy importante si se considera que los casos activos deberan tener un comportamiento muy similar al de los terminados. Bajo

este supuesto, se aplic la productividad promedio a los casos activos, indicador que evidencia la carga actual por juez y, sobre todo, permite determinar el exceso o dcit de operadores judiciales para resolver los asuntos pendientes al concluir el ao. Una vez conocido el promedio anual de casos terminados por juez, se pudo estimar cunto tiempo, en promedio, se requerira para que se resolvieran todos los casos activos, si se siguieran los mismos patrones de productividad observados y sin que se incorporara un caso ms. Una vez que se tuvo esta informacin para todo el perodo 2004-2010, se realiz una estimacin del comportamiento esperado en los siguientes cinco aos, asumiendo que las tasas de crecimiento anuales son, en promedio, constantes. Para esto se us un modelo de tipo geomtrico, en el cual se supone que los casos aumentan a una tasa constante, es decir, se incrementan proporcionalmente cada ao, pero en trminos absolutos la cifra tiene un comportamiento creciente. La frmula empleada es: CAt = CAt-1 (1+r)t Donde: CAt y CAt-1 son el total de casos activos al inicio y al nal de perodo, t = tiempo en aos, entre CAt y CAt-1. r = tasa de crecimiento promedio anual observada en el perodo. El anlisis efectuado permiti obtener cifras totales para los casos activos,

Resultado de las pruebasa/ efectuadas a los principales indicadores de empleo. EHPM 2009 y Enaho 2010
Taa Bruta de participacin Neta de participacin De ocupacin De desempleo abierto Ttal pas Urbana = = = Rural = Central = Chorotega Pacco Central Brunca = Huetar Atlntica Huetar Norte =

a/ Prueba de diferencia de proporciones, a un nivel de signicancia del 5%. Se trabaj la muestra sin ponderar para cada una de las desagregaciones de inters. El smbolo = indica que la prueba no arroj diferencias entre las proporciones de inters; por el contrario, el smbolo identica proporciones estadsticamente diferentes. Fuente: Elaboracin propia con datos procesados de la Enaho 2010, INEC.

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los casos terminados netos y el total de jueces de primera instancia, en un plazo de cinco aos y si se mantienen las condiciones observadas en el perodo 2004-2010.

n Productos cuyo nivel de exporta-

cin desde zonas francas es mayor al 60% de las exportaciones totales del pas de ese producto3.
n Se incorporaron en la categora de

Revisin de la clasicacin de las actividades productivas segn tipos de economa

En el Decimoquinto Informe (2009) se propuso un nuevo enfoque para el anlisis del estilo de desarrollo y el crecimiento econmico del pas, a partir de la distribucin de clases sociales segn tipos de economa. Se realiz un ejercicio de agrupacin de los datos de empleo generados por las encuestas de hogares, segn la clasicacin industrial internacional uniforme de todas las actividades econmicas (CIIU revisin 3). Se denieron as tres grandes grupos; i) la vieja economa, que comprende las actividades agrcolas e industriales orientadas al mercado interno y la produccin exportable, que el pas consolid a nales de la dcada de los setenta del siglo XX, ii) la nueva economa, que se asocia al dinamismo exportador de productos no tradicionales, la creacin y consolidacin de zonas francas y los nuevos servicios surgido principalmente a partir de la ltima dcada del siglo XX, y iii) los servicios de apoyo, grupo compuesto por actividades que brindan soporte tanto a la vieja como a la nueva economa, y que a la vez son afectadas por la evolucin de estas, como por ejemplo el sector nanciero. Este macrosector opera como una bisagra entre ambas economas. Para esta edicin del Informe se revisaron las agrupaciones de la clasicacin original, para incorporar los nuevos cdigos CIIU que registra la Enaho 2010, as como para anar los criterios de seleccin, principalmente en los subgrupos de zonas francas y otros servicios. A continuacin se detallan los cambios introducidos:
n Se establecieron nuevos criterios tc-

industria tradicional las actividades orientadas al mercado interno y la produccin exportable que el pas consolid en la dcada de 2000 y que no sufrieron transformaciones generalizadas como resultado de las polticas de fomento a las exportaciones. Adems, se mantuvo una actitud de cautela al considerar las actividades que, si bien se han dinamizado con el comercio exterior, no han mostrado cambios que sean percibidos como tales por todos los actores productivos.
n Se incluyeron en la clasicacin las

en la Enaho 2010. El incremento de los ocupados en el subgrupo zonas francas se debe a la mayor precisin en la seleccin de las actividades. Por un lado se incorporaron actividades nuevas, y por otro, se hizo un traslado de actividades que antes estaban en el subgrupo de industria tradicional. Finalmente, el subgrupo de otros servicios se redujo, como ya se mencion, por el traslado de actividades de servicios de la construccin al subgrupo de industria tradicional, el cual registra ahora a todo el sector.

Acceso a la informacin
Los procesos de consulta a personas expertas, los talleres, foros y muchas otras actividades en las que participa el Programa Estado de la Nacin, fortalecen los nexos entre instituciones y facilitan las experiencias de investigacin, el acceso a bases de datos y estadsticas, as como la colaboracin en dos vas. Muchos son los frutos de estas interacciones y sus aportes son claramente visibles ao tras ao, en las sucesivas ediciones de este Informe. Sin embargo, en algunos casos se presentan limitaciones de informacin -e incluso la total carencia de ella-, que empaan el alcance de las investigaciones e impiden profundizar en el conocimiento de temas relevantes para el pas. A continuacin se sealan varios problemas de calidad de informacin o faltantes crticos que se detectaron en el proceso de elaboracin de esta decimosptima entrega. En el mbito social, un tema relevante que se ha intentado abordar es la situacin de las personas que viven con alguna discapacidad, pero la informacin disponible es escasa y tiene problemas de calidad. La Enaho 2010 incorpor una pregunta al respecto, pero en el procesamiento de los datos rpidamente se present el obstculo de que las cifras son poco representativas para ciertos grupos de inters, e impiden ampliar el anlisis en muchos aspectos importantes. Otro vaco identicado es la ausencia de un sistema de informacin que permita monitorear los avances del pas en lo que concierne a la salud de

nuevas actividades registradas en la Enaho 2010.

n Se subdividi el grupo de otros

servicios segn su mayor o menor demanda de formacin profesional. Por ejemplo, en el grupo servicios especializados se incluy a profesionales como mdicos, abogados, contadores, informticos y publicistas, entre otros. En los servicios no especializados se incorporaron las actividades de servicios domsticos, lavandera, transporte terrestre, reparacin, entre otras. Esta reagrupacin permiti obtener una medicin ms precisa de la manera en que est distribuida la poblacin ocupada del pas, segn actividades productivas y tipos de economa, tal como se observa en el cuadro 8.3, en el cual se muestran, adems, las variaciones ocurridas al pasar de la anterior a la nueva clasicacin. Los mayores cambios se observan en los subgrupos de industria tradicional, zonas francas y otros servicios. Para el primero el aumento responde principalmente al traslado de actividades relacionadas con la construccin, que antes estaban ubicadas en el subgrupo otros servicios, as como a la inclusin de los nuevos cdigos CIIU registrados

nicos para denir la categora de zonas francas. Las actividades que entran en este grupo son: n Productos de exportacin de zonas francas

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ESTADO DE LA NACION

ANEXO METODOLGICO

CAPTULO 8

CUADRO 8.3

Distribucin de los ocupados, segn clasicacin. Promedio 2001-2009

Ca cacin original Personas ocupadas 112.037 75.186 117.546 47.301 72.677 217.871 276.025 220.158 578.185 No exista No exista 1.716.986 Clasicacin nueva Personas ocupadas 132.076 75.186 260.636 47.301 84.428 218.627 276.547 220.158 436.443 136.461 299.982 1.751.402 Personas ocupadas 20.039 0 143.090 0 11.751 756 522 0 -141.742 Variacin Puntos porcentuales 1,0 -0,1 8,0 -0,1 0,6 -0,2 -0,3 -0,3 -8,8

Tipo de economa Vieja economa

Sector econmico Economa agrcola para el mercado interno Economa agroexportadora tradicional Industria tradicional Economa agroexportadora no tradicional Industria de zonas francas Nuevos servicios Comercio Gobierno Otros servicios Servicios especializados Servicios no especializados

Porcentaje 6,5 4,4 6,8 2,8 4,2 12,7 16,1 12,8 33,7

Porcentaje 7,5 4,3 14,9 2,7 4,8 12,5 15,8 12,6 24,9 7,8 17,1 100,0

Nueva economa

Servicios de apoyo

Todos los ocupados Fuente: Elaboracin propia con datos de Procomer y el INEC.

100,0

34.416

las personas, ms all de los servicios mdicos o la mortalidad. Los indicadores disponibles, aunque esenciales, solo posibilitan la realizacin de un balance parcial en esta lnea. Tampoco se cuenta con informacin suciente sobre la calidad de los servicios hospitalarios; la que existe es limitada y las cifras a nivel de Ebais, adems de presentar rezagos, son de difcil acceso. Asimismo, en el pas los sistemas de informacin no estn diseados para obtener de manera directa el tipo de datos que se necesita para el estudio del desarrollo humano. El Decimosexto Informe seal las dicultades que se presentan al tratar de valorar el desempeo nacional con un enfoque de capacidades, el cual supone contar con informacin que permita dar respuesta a interrogantes como cun sanas estn las personas, cun educadas son, cun libres estn para transformar el ingreso que reciben y los servicios a los que tienen acceso, en mejores opciones para realizarse conforme a los nes que consideran valiosos en su vida. La informacin disponible en estos mbitos apunta, ms bien, a cuanticar los bienes, servicios y oportunidades que se brinda a la poblacin en

reas clave (salud, educacin, ingreso y vivienda dignos), o bien busca dar seguimiento al quehacer de las instituciones. En consecuencia, es con la informacin as recopilada y procesada que se puede analizar la situacin del pas en materia de equidad social y pobreza. Estas limitaciones se unen a otras de alcance ms amplio apuntadas en el Decimoquinto Informe, entre ellas la insuciencia del sistema nacional de estadsticas en el campo social, que solo actualiza sus datos una vez al ao y, con ello, imposibilita la identicacin de cambios de corto plazo en temas tan sensibles como el ingreso y el empleo. El Programa Estado de la Nacin urgi a las autoridades correspondientes a romper esa barrera de informacin y recomend hacer, al menos, dos observaciones anuales sobre esas materias. Un avance en este sentido es la puesta en marcha, en el 2010, de la Encuesta Continua de Empleo (ECE), realizada por el INEC en coordinacin con el BCCR, con el n de aportar informacin trimestral sobre el empleo y el desempleo. Sin embargo, los resultados no se encontraban disponibles al momento de redactarse este Informe.

En el mbito poltico, el principal obstculo en el proceso de investigacin fue la imposibilidad de contar con cifras actualizadas al 2010 en diversas reas. En algunos casos no se logr obtener los datos de manera oportuna, y en otros del todo no se tuvo acceso a la informacin. Dos ejemplos son el nmero y las calidades profesionales del personal nombrado en el servicio exterior, y las partidas giradas al Ministerio Pblico por el Instituto Costarricense sobre Drogas. En lo que concierne a los temas econmicos, al igual que en aos anteriores Procomer no brind informacin sobre las exportaciones por empresa. Adems se identicaron problemas de calidad en los datos de recaudacin tributaria por sectores, pues las cifras proporcionadas no son consistentes con las cifras agregadas. Tambin existe dicultad para integrar la informacin en temas similares, pero de distintas fuentes, por ejemplo las cifras de empleo del BCCR y las de la CCSS. Histricamente, uno de los captulos ms afectados por problemas de informacin, tanto por su ausencia como por la falta actualizacin y oportunidad de los datos, es el de Armona con la

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ANEXO METODOLGICO

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naturaleza, y este ao no fue la excepcin. Cabe recordar que, desde 1995, la Ley Orgnica del Ambiente dispuso la creacin de un sistema de indicadores ambientales y la publicacin anual de un informe sobre el estado del ambiente; ninguno de estos mandatos se ha cumplido en ese largo perodo. Uno de los vacos ms importantes es que desde 2007 no se tienen estadsticas sobre la ota pesquera y el uso de los recursos pesqueros, con la gravsima consecuencia de que todos los planes de apoyo y monitoreo de este sector estn desatendidos, u operan con cifras totalmente desactualizadas y carentes de validez objetiva. Este tema es clave, dado que la biodiversidad y los ecosistemas marinos son los menos protegidos en trminos relativos en el sistema de reas de conservacin. Por otra parte, sigue pendiente la consolidacin de un mecanismo oportuno de sistematizacin de los datos sobre desastres en la Comisin Nacional de Emergencias (CNE), por lo que el seguimiento anual del impacto de estos eventos depende de esfuerzos extrainstitucionales. Asimismo, resulta muy lento el acceso a las estadsticas de emergencias qumico-tecnolgicas del Cuerpo de Bomberos y a los informes

de situacin que alimentan la base de datos DesInventar. Tambin hay rezagos en la actualizacin de los datos sobre el nmero de planes reguladores parciales o totales, cantonales y de la zona martimo-terrestre, aprobados por el INVU, as como en la informacin sobre los usos de la madera en Costa Rica que publica la Ocina Nacional Forestal. No hay informacin sistematizada sobre temas ambientales en las municipalidades y el pas no cuenta con un sistema de cuentas ambientales. Finalmente, conviene llamar la atencin sobre la necesidad de retomar mediciones que no se han efectuado en muchos aos. Tal es el caso del Censo Agropecuario, cuya ltima edicin se llev a cabo en 1984, es decir, hace casi tres dcadas. Este es un instrumento imprescindible para contar con informacin estratgica y precisa sobre una serie de transformaciones que ha experimentado el pas en este perodo, pero cuyas dimensiones se desconocen, por ejemplo: qu se produce y qu se ha dejado de producir, cmo se distribuye geogrcamente esa produccin, cul es el grado de productividad alcanzado, con cules tecnologas se trabaja, cun amigables con el ambiente son

esas tecnologas, cmo se distribuye la tierra entre los propietarios segn tamao de las ncas y nacionalidad, cun diversicadas estn las ncas en cuanto a su uso. Algunos de los cambios se han podido documentar con fuentes de informacin alternativas (mediciones eventuales o registros administrativos de instituciones), pero hay temas en que ello ha sido imposible y, aunque se intuye que hay modicaciones signicativas, se desconoce su naturaleza y magnitud. Por ejemplo, la informacin sobre reas cultivadas depende de reportes enviados por los productores a la Secretara Ejecutiva de Planicacin Sectorial Agropecuaria (Sepsa), pero estos no necesariamente tienen la solidez de otros tipos de registros o censos. Al sealar estas carencias y limitaciones, el Programa Estado de la Nacin pretende instar a las autoridades para que den mayor prioridad a la generacin y disponibilidad de datos en sus reas de competencia, teniendo en cuenta que la informacin es una herramienta muy poderosa -e imprescindible- para la toma de decisiones, el monitoreo de los principales indicadores del desempeo nacional y, sobre todo, para la autoevaluacin y la rendicin de cuentas.

Este Anexo fue preparado por Rafael Segura. La edicin tcnica estuvo a cargo de Natalia Morales, Leonardo Merino y Karla Meneses.

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ESTADO DE LA NACION

ANEXO METODOLGICO

CAPTULO 8

NOTAS
1 La entrada neta corresponde a la entrada total menos las incompetencias, las infracciones sin oposicin y las diligencias de Trnsito. 2 Los casos terminados netos corresponden a los casos salidos o terminados, menos las incompetencias. 3 El punto de corte procura identicar las actividades que inequvocamente se desarrollan en zonas francas, a la vez que se descartan aquellas en las que el peso de la actividad exgena a las zonas francas es relevante.

COMPENDIO ESTADSTICO

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Compendio Estadstico
Esta edicin del Compendio Estadstico conserva la estructura de los ltimos Informes e incluye datos para el perodo 2001-2010. Cuenta con ms de 280 indicadores y variables, provenientes de ms de cincuenta fuentes generadoras de informacin, agrupados en cuatro grandes reas -social, econmica, ambiental y poltica- y desagregados, cuando ello es posible, por sexo, zona, regin, grupos de edad, sector productivo e institucional, entre otros. Adems se mantiene el apartado de indicadores internacionales que se publica desde el Decimocuarto Informe, en el cual se muestra la posicin que ocupa Costa Rica en un conjunto de ndices, tanto a nivel mundial como en el contexto de Amrica Latina y el Caribe. Adjuntas a este Compendio se presentan las Fuentes, deniciones y notas tcnicas. Se recomienda consultar esa seccin a la hora de realizar interpretaciones de los datos, pues -como su nombre lo indica- contiene la denicin de cada indicador, la fuente de informacin y aclaraciones metodolgicas pertinentes. Si el lector o lectora desea conocer series ms extensas puede visitar el sitio del Programa en Internet, http://www.estadonacion. or.cr/index.php/estadisticas. Como es costumbre, con el propsito de brindar informacin de calidad, se efectu una revisin de las series para los ltimos diez aos y se modicaron las cifras que fueron actualizadas con datos tardos o cuya serie fue recalculada por un cambio en la metodologa de registro o recoleccin. Las variables corregidas fueron las siguientes: coeciente de Gini, generacin de energa elctrica, visitantes al Sistema de Parques Nacionales, volumen autorizado para aprovechamiento de madera, consumo nal de derivados de petrleo, entrada neta en las ocinas de primera instancia, relacin de casos tramitados por juez, delitos por infracciones a la Ley de Psicotrpicos, solicitudes de intervencin ante la Defensora de los Habitantes y personal de seguridad privada acreditado. Las variables que pertenecen al Sistema de Cuentas Nacionales fueron ajustadas con base en las cifras publicadas en agosto de 2011. Asimismo, se examinaron las variables que con el tiempo han presentado problemas, ya sea porque han dejado de ser producidas por las instituciones encargadas, porque han perdido relevancia, por dicultades para el acceso sistemtico a la informacin, o porque no son sucientemente robustas para la interpretacin de un tema determinado. Por uno u otro de estos motivos se eliminaron las siguientes variables: jvenes de 12 a 17 aos en el quintil ms pobre que solo trabajan en ocios domsticos de su hogar, produccin total de energa y presos sin condena por cada mil expedientes. En la variable de inversin pblica bruta, en el sector transportes se suprimi el rubro de inversin en transporte por tubera, pues esa desagregacin dej de realizarse en el ao 2010. En las estadsticas econmicas se agreg la variable del nmero de clientes del sistema celular prepago. Adems, se cambi la desagregacin de los gastos totales del Gobierno Central. En el indicador de ingresos totales del Gobierno Central se agregaron tres rubros: otros ingresos tributarios, ingresos no tributarios e ingresos de capital. Al cierre de edicin de este Informe no se logr obtener del Incopesca datos actualizados al 2010 sobre embarcaciones de la ota nacional y desembarque total segn litoral y segn grupos de especies. Tampoco fue posible actualizar los indicadores de das de incapacidad otorgados por el INS, tasa de mortalidad por suicidio, intoxicaciones por plaguicidas, tasas de subempleo y nmero de contraloras de servicios. El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), que publica las estimaciones ociales del ndice de desarrollo humano, introdujo cambios en la metodologa de clculo y en los indicadores, que impiden la comparacin de los resultados del 2010 con las cifras de aos anteriores. Adems, dej de calcular los ndices de desarrollo relativo al gnero y de potenciacin de gnero.

Conviene destacar que en 2010 se inici un nuevo ciclo del programa de encuestas de hogares, mediante la sustitucin de la Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples (EHPM) que se realiz durante el perodo 19872009, por la nueva Encuesta Nacional de Hogares (Enaho), la cual incorpora cambios metodolgicos importantes. Entre las principales modicaciones estn un nuevo marco muestral, el mejoramiento en el diseo de la muestra,

el uso de las ltimas proyecciones de poblacin y un nuevo cuestionario para indagar los temas de inters, que ampla los contenidos y conlleva mejoras conceptuales. Adicionalmente, el INEC actualiz la metodologa para el clculo de la pobreza, con un ajuste en los parmetros de medicin. Todos estos cambios afectan las mediciones del empleo, los ingresos, la pobreza y la desigualdad, que limitan la comparacin de los resultados de la Enaho 2010

con los obtenidos con las EHPM de aos previos. El Anexo Metodolgico y la seccin Fuentes, deniciones y notas tcnicas ofrecen ms detalles sobre este tema. El Programa Estado de la Nacin reitera su agradecimiento a las instituciones productoras de datos y a su personal, por el apoyo y la colaboracin brindada durante el proceso de bsqueda, recopilacin y procesamiento de la informacin.

COMPENDIO ESTADSTICO

ESTADO DE LA NACION

339

ESTADSTICAS SOCIALES
l Indicadores generados por Estado de la Nacin l Indicadores generados por otras instituciones l Datos primarios

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Desarrollo humano
Indice de desarrollo humano Valor del IDH Posicin en IDH Indice de desarrollo relativo al gnero Valor del IDG Posicin en IDG Indice de potenciacin de gnero Valor del IPG Posicin en IPG 0,571 23 0,579 26 0,670 19 0,664 19 0,668 19 0,675 21 0,680 24 0,690 27 0,685 27 0,813 42 0,814 41 0,824 41 0,823 44 0,829 44 0,831 42 0,842 47 0,844 49 0,848 47 0,821 41 0,820 43 0,832 42 0,834 45 0,838 47 0,841 48 0,846 48 0,847 50 0,854 54 0,725 62

Demografa
Estructura de la poblacin Por grupos de edad

Menores de 5 aos De 5 a 12 aos De 13 a 17 aos De 18 a 24 aos De 25 a 59 aos De 60 aos y ms

Densidad de poblacin (por 1.000 habitantes) Tasa bruta de natalidad (por 1.000 habitantes) Tasa bruta de mortalidad (por 1.000 nacidos vivos) Tasa de mortalidad infantil (personas) Tamao promedio del hogar (aos) Esperanza de vida al nacer Por sexo

9,8 16,9 10,6 13,1 41,9 7,7 (habitantes por kilmetro cuadrado) 78,4 19,1 3,9 10,8 4,0 77,6 75,4 80,0

9,5 16,5 10,6 13,2 42,4 7,8 79,7 17,5 3,7 11,1 3,9 78,6 76,2 81,1

9,2 16,0 10,5 13,3 42,9 8,0 80,9 17,6 3,8 10,1 3,9 78,3 76,4 80,3

8,9 15,7 10,3 13,5 43,5 8,1 82,2 17,2 3,8 9,2 3,8 78,5 76,2 80,9

8,6 15,3 10,1 13,6 44,0 8,3 83,4 16,8 3,8 9,8 3,8 79,1 76,8 81,5

8,3 15,0 10,0 13,6 44,6 8,6 84,7 16,5 3,9 9,7 3,7 79,0 76,5 81,7

8,2 14,6 9,8 13,6 45,1 8,8 85,9 16,7 3,9 10,0 3,7 79,1 76,5 81,9

8,1 14,1 9,6 13,7 45,6 9,0 87,1 16,9 4,0 9,0 3,6 79,1 76,5 81,9

7,9 13,7 9,4 13,6 46,1 9,3 88,2 16,6 4,1 8,8 3,6 79,2 76,6 81,9

7,7 13,4 9,2 13,5 46,7 9,7 89,3 15,5 4,2 9,5 3,5 79,0 76,5 81,7

Hombres Mujeres

340

ESTADO DE LA NACION

COMPENDIO ESTADSTICO

2001 Poblacin total Por sexo 4.005.538 2.035.118 1.970.420 1.241.175 215.481 1.068.768 15.608 76.401 74.835 15.461 601 14.860

2002 4.071.879 2.068.427 2.003.452 1.230.708 223.448 1.093.637 15.004 71.144 70.080 14.454 473 13.981

2003 4.136.250 2.100.839 2.035.411 1.218.872 232.004 1.116.976 15.800 72.938 71.604 14.835 479 14.356

2004 4.200.278 2.133.102 2.067.176 1.205.416 240.466 140.136 15.949 72.247 71.142 14.792 446 14.346

2005 4.263.479 2.164.807 2.098.672 1.191.052 249.099 1.162.274 16.139 71.548 70.446 14.256 454 13.802

2006

2007

2008 4.451.205 2.258.500 2.192.705 1.155.654 277.775 1.219.127 18.021 75.187 74.479 15.180 525 14.655

2009 4.509.290 2.287.405 2.221.885 1.142.061 288.610 1.235.245 18.560 75.000 74.323 14.668 551 14.117

2010 4.563.539 2.314.293 2.249.246 1.126.062 300.337 1.249.715 19.077 70.922 70.336 13.256 428 12.828

4.326.071 4.389.139 2.196.093 2.227.538 2.129.978 2.161.601 1.178.057 1.166.877 258.444 267.939

Hombres Mujeres
Poblacin menor de 15 aos Poblacin mayor de 64 aos Poblacin femenina de 15 a 49 aos Defunciones totales Nacimientos totales Con asistencia hospitalaria Nacimientos de madres adolescentes Menores de 15 aos De 15 a 19 aos

1.182.493 1.201.387 16.766 71.291 70.226 13.997 469 13.528 17.071 73.144 72.359 14.481 500 13.981

Empleo
(porcentajes) Tasa de desempleo abierto Por sexo 6,1 5,2 7,6 55,8 73,7 38,6 4,3 3,7 5,5 3,3 3,5 2,9 52,4 69,8 35,7 44,6 6,4 5,6 7,9 55,4 73,2 38,2 4,9 3,9 6,8 3,3 3,8 2,2 51,8 69,1 35,2 45,4 6,7 5,8 8,2 55,5 73,3 38,5 5,5 4,6 7,0 2,8 3,1 2,2 51,8 69,0 35,3 46,4 6,5 5,4 8,5 54,4 73,0 36,8 5,3 4,1 7,5 2,6 3,1 1,8 50,9 69,0 33,6 44,5 6,6 5,0 9,6 56,8 73,9 40,4 5,5 4,4 7,5 2,9 3,3 2,1 53,0 70,2 36,5 48,2 6,0 4,4 8,7 56,6 73,5 40,7 5,2 3,9 7,3 3,8 4,2 3,1 53,3 70,2 37,2 47,7 4,6 3,3 6,8 57,0 73,2 41,6 4,5 3,4 6,4 2,9 3,2 2,2 54,4 70,8 38,7 47,4 4,9 4,2 6,2 56,7 72,5 41,7 3,8 2,8 5,4 3,0 3,2 2,7 53,9 69,5 39,1 46,4 7,8 6,6 9,9 56,5 71,5 42,1 4,9 3,8 6,6 2,9 3,2 2,5 52,1 66,8 38,0 48,1 51,4 66,6 37,0 49,5 7,3 6,0 9,5 55,4 70,8 40,9

Hombres Mujeres
Tasa neta de participacin Por sexo

Hombres Mujeres
Tasa de subempleo visible Por sexo

Hombres Mujeres
Tasa de subempleo invisible Por sexo

Hombres Mujeres
Tasa de ocupacin Por sexo

Hombres Mujeres
Tasa de participacin femenina ampliada Puestos directivos del total de ocupados Por sexo

Hombres Mujeres

2,7 1,7

2,6 1,7

2,7 2,1

3,0 2,1

3,3 2,0

3,0 2,3

3,9 2,5

3,7 2,7

3,9 2,9

4,1 2,9

COMPENDIO ESTADSTICO

ESTADO DE LA NACION

341
2010

2001 Fuerza de trabajo Por zona 1.653.321 1.023.803 629.518 1.068.789 584.532 18.691 156.818 243.499 201.585 426.797 351.157 166.113 63.682 21.324 3.655 247.335 7.950 2.151 250.778 20.351 117.340 307.905 92.186 88.570 30.568 97.281 74.832 87.364 60.364 62.945 81.140 2.310 6.027 15.924 108.547 107.348 11.259 1.407.635 2.533 75 1.552.924 964.560 588.364 1.042.426 112.644 76.863

2002 1.695.018 1.046.458 648.560 1.099.119 595.899 16.688 150.155 251.132 211.160 439.602 362.477 174.051 64.451 18.179 7.123 256.451 9.283 2.305 241.017 22.430 117.836 318.700 90.027 94.000 33.602 109.635 74.314 94.719 54.229 61.067 89.726 2.548 5.611 17.518 109.810 108.232 11.218 1.445.810 2.430 0 1.586.491 975.296 611.195 1.060.719 110.971 79.367

2003 1.757.578 1.090.812 666.766 1.134.924 622.654 13.500 154.126 265.918 225.668 448.455 373.566 187.782 65.106 21.287 2.170 251.666 9.068 2.486 244.710 22.567 121.861 341.033 97.931 96.683 37.727 107.600 79.222 100.176 50.760 75.025 86.483 2.621 7.866 22.093 116.285 106.718 10.747 1.498.341 3.394 0 1.640.387 1.017.800 622.587 1.101.873 111.047 81.620

2004 1.768.759 1.105.132 663.627 1.156.072 612.687 11.056 141.574 254.252 234.209 438.674 406.073 193.458 65.479 20.802 3.182 245.910 8.540 3.903 245.526 24.359 118.668 348.963 98.246 100.002 37.504 107.507 80.092 98.674 53.589 65.771 99.789 3.887 6.196 21.633 114.378 112.537 11.329 1.504.455 4.427 0 1.653.879

2005 1.903.068

2006

2007

2008 2.059.613 1.284.283 775.330 1.283.010 776.603 8.113 131.146 311.875 285.588 472.411 454.866 278.400 87.864 23.764 5.586 245.876 6.845 2.218 251.470 28.116 164.053 392.661 107.044 148.888 54.635 144.036 94.176 115.081 66.121 83.623 126.703 2.697 9.040 16.330 126.381 140.810 12.307 1.760.612 3.173 0 1.957.708 1.222.290 735.418 1.324.925 134.947 91.835

2009 2.121.451 1.312.964 808.487 1.314.981 806.470 5.927 123.063 318.174 307.768 484.049 466.216 303.886 88.549 21.420 2.399 240.888 7.546 1.885 252.331 28.140 149.622 415.867 119.093 155.476 51.304 141.827 114.567 118.593 75.385 79.516 136.993 5.754 5.587 21.077 137.708 156.575 17.135 1.784.022 4.934 0 1.955.507 1.212.586 742.921 1.315.967 134.726 95.913

1.945.955 2.018.444

2.057.902 1.340.045 717.857 1.273.839 784.063 6.206 115.024 294.043 296.371 468.399 458.631 299.159 93.256 25.678 1.135 295.918 8.956 2.230 244.650 36.444 120.092 375.915 107.111 124.860 50.272 134.439 95.234 131.266 66.295 73.618 148.719 2.150 17.693 22.040 138.062 145.040 12.718 1.732.747 2.788 4.507 1.907.192 1.244.279 662.913 1.335.941 108.131 89.774

Urbana Rural
Por sexo

1.175.355 1.211.109 1.256.278 727.713 734.846 762.166

Hombres Mujeres
Por edad

1.214.087 1.226.392 1.263.893 688.981 11.981 147.274 272.007 253.544 464.483 430.847 221.590 72.939 23.794 4.609 271.240 10.569 4.232 259.565 21.136 125.337 351.425 108.138 115.931 37.470 108.875 83.263 106.708 65.169 67.568 132.661 2.006 7.197 24.578 131.251 114.786 10.757 1.619.440 2.256 0 1.776.903 719.563 16.130 146.145 287.455 257.169 457.019 436.246 243.861 72.282 26.266 3.382 257.023 9.466 4.747 257.561 22.830 137.601 367.914 105.231 120.837 39.865 112.848 88.201 111.303 65.108 67.491 142.822 2.601 4.790 27.716 131.078 126.364 12.494 3.027 0 754.551 11.317 153.761 310.410 263.838 480.444 422.962 265.476 83.592 23.884 2.760 254.317 10.029 2.614 261.999 21.560 157.019 381.158 114.840 129.924 50.017 125.986 89.899 113.763 64.921 76.539 134.966 1.296 7.014 20.583 128.428 130.237 12.490 2.063 0

12-14 15-19 20-24 25-29 30-39 40-49 50-59 60-69 70 y ms Ignorado

Por rama de actividad

Agric.caza silvi. pesca/Agric. y ganadera

/Pesca

Exp. minas y canteras/Minas y canteras Industrias manufactureras Electricidad, gas y agua Construccin Comercio mayor y menor/Com. y reparacin /Hoteles y restaurantes Transporte, almacenaje y comunicaciones Establecimientos nancieros Intermediacin nanciera Actividades inmobiliarias y empresariales Administracin pblica Enseanza Salud y atencin social Servi.comuna.soc y pers./Servi.comun. y pers. Hogares con servicio domstico Organizaciones extraterritoriales Actividad no bien especicada Busca por primera vez
Por sector institucional

Gobierno Central Instituciones autnomas y semiautnomas Municipalidades Sector privado Organismos internacionales Ignorado
Poblacin ocupada Por zona

1.645.276 1.724.643

1.829.928 1.925.652 1.137.980 1.195.948 691.948 729.704

Urbana Rural
Por regin

1.030.849 1.094.386 623.030 1.108.842 115.650 84.707 682.517

Central Chorotega Pacco Central

1.187.346 1.233.333 1.296.976 123.273 87.768 123.027 87.898 126.444 97.019

342

ESTADO DE LA NACION

COMPENDIO ESTADSTICO

2001

2002 109.820 140.902 84.712 1.037.498 548.993 15.464 121.785 223.031 198.173 421.947 348.968 169.573 62.896 17.947 6.707 242.742 8.766 2.305 226.277 21.859 106.580 303.355 82.459 90.238 32.016 103.187 71.871 91.895 52.998 58.529 83.411 2.548 5.455 124.860 329.150 1.083.416 49.065 742.973 118.311 694.261 30.946 107.254 104.737 10.267 1.361.803 2.430 0

2003 111.710 144.665 89.472 1.068.958 571.429 12.216 120.019 238.417 210.538 431.222 360.895 181.493 62.574 20.843 2.170 239.811 8567 2.237 230.058 22.086 109.616 322.392 89.930 94.033 35.543 101.234 76.262 98.376 49.248 72.098 79.281 2.383 7.232 140.834 316.691 1.139.570 43.292 743.156 131.003 740.714 25.514 114.158 104.029 9.630 1.409.536 3.034 0

2004 108.099 151.045 85.536 1.093.573 560.306 9.305 114.965 224.361 219.820 422.333 390.246 185.706 63.275 20.744 3.124 237.262 8.066 3.556 229.476 23.559 107.292 329.917 91.416 96.295 36.689 101.978 78.498 95.943 51.291 62.921 90.786 3.887 5.047 134.189 343.080 39.284 732.959 126.545 772.591 21.784 112.262 110.099 10.755 1.416.336 4.427 0

2005 116.975 167.900 93.641

2006 118.069 173.771 93.830

2007 128.898 177.781 98.534

2008 122.781 177.834 105.386 1.229.539 728.169 7.424 107.591 286.639 269.398 456.854 442.759 272.628 85.480 23.500 5.435 235.060 6.572 2.167 239.538 27.953 152.445 377.608 100.309 143.045 53.339 137.581 93.762 112.552 64.671 81.132 118.956 2.697 8.321 146.707 354.036 1.426.575 30.390 811.053 151.706 969.247 25.702 124.010 139.829 12.307 1.678.389 3.173 0

2009 121.921 183.814 103.166 1.228.599 726.908 5.493 91.389 270.823 281.827 454.909 447.341 294.867 85.658 20.653 2.547 224.322 7.270 1.593 232.918 27.094 128.386 390.132 105.738 148.732 49.040 130.278 112.744 114.628 73.066 75.784 123.167 5.394 5.221 140.792 361.949 1.421.301 31.465 798.981 148.891 981.403 26.232 135.002 153.596 16.692 1.645.643 4.574 0

2010 106.359 168.229 98.758 1.197.496 709.696 5.028 88.330 252.604 274.545 445.210 436.987 289.440 89.224 24.689 1.135 279.826 8.307 2.121 228.067 35.675 105.058 348.404 96.397 119.486 48.979 127.421 92.823 126.942 63.953 69.521 135.924 2.150 16.138 77.805 354.189 1.449.261 25.937 786.556 171.989 933.452 15.195 135.613 141.161 12.078 1.612.510 2.788 3.042

Brunca Huetar Atlntica Huetar Norte

Por sexo

109.127 132.628 79.236 1.013.039 539.885 16.978 129.724 216.773 191.207 409.759 339.500 161.811 62.354 21.163 3.655 234.323 7.573 1.795 232.907 19.557 107.886 292.858 85.956 86.043 29.248 92.735 73.306 85.007 59.437 60.900 75.595 2.167 5.631 123.423 315.633 1.068.885 44.983 707.956 117.850 695.052 32.066 106.478 105.363 10.527 1.328.326 2.155 75

Hombres Mujeres
Por edad

1.153.891 1.172.622 1.222.597 623.012 11.148 114.537 241.730 239.141 443.581 415.188 214.383 69.826 23.230 4.139 260.490 9.485 3.985 242.683 20.548 115.731 332.158 98.016 111.858 36.239 103.002 81.357 104.079 62.734 64.853 121.170 2.006 6.509 132.466 334.872 40.661 796.163 141.662 822.433 16.645 128.896 112.468 10.168 1.523.324 2.047 0 657.306 14.272 116.008 257.167 244.029 441.319 420.814 238.179 69.189 25.569 3.382 246.906 9.265 4.691 243.897 22.041 126.704 352.146 97.829 118.484 38.205 108.204 86.493 108.409 62.470 65.868 131.150 2.601 4.565 140.925 354.416 40.935 807.912 138.868 871.051 12.097 128.561 124.113 12.241 3.027 0 703.055 9.868 128.462 285.930 251.450 468.397 413.410 259.304 82.347 23.724 2.760 244.752 9.846 2.614 251.569 21.060 151.788 366.511 108.271 125.724 49.472 121.618 88.684 110.741 64.013 72.696 128.561 1.121 6.611 139.223 344.779 35.053 820.185 151.163 939.360 14.944 126.671 127.832 12.309 1.888 0

12-14 15-19 20-24 25-29 30-39 40-49 50-59 60-69 70 y ms Ignorado

Por rama de actividad Agric.caza silvi. pesca/Agric. y ganadera

/Pesca Exp. minas y canteras/Minas y canteras Industrias manufactureras Electricidad, gas y agua Construccin
Comercio mayor y menor/Com. y reparacin

/Hoteles y restaurantes Transporte, almacenaje y comunicaciones Establecimientos nancieros Intermediacin nanciera Actividades inmobiliarias y empresariales Administracin pblica Enseanza Salud y atencin social Servi.comuna.soc y pers./Servi.comun. y pers. Hogares con servicio domstico Organizaciones extraterritoriales Actividad no bien especicada
Por categora ocupacional

Patrono socio activo Trabajador cuenta propia Asalariado Trabajador no remunerado

Por tamao de establecimiento

1.137.326 1.268.904

1.293.652 1.406.597

De 1 a 4 empleados De 5 a 9 empleados Ms de 10 empleados Ignorado

Por sector institucional

Gobierno Central Instituciones autnomas y semiautnomas Municipalidades Sector privado Organismos internacionales Ignorado

1.561.986 1.656.952

COMPENDIO ESTADSTICO

ESTADO DE LA NACION

343
2010

2001 Por categora ocupacional segn zona Zona urbana 964.560 78.213 183.045 688.078 15.224 588.364 45.210 132.588 380.807 29.759

2002 975.296 79.321 184.091 694.989 16.895 611.195 45.539 145.059 388.427 32.170

2003 1.017.800 87.312 187.304 727.398 15.786 622.587 53.522 129.387 412.172 27.506

2004

2005

2006

2007

2008 1.222.290 89.711 209.458 909.133 13.988 735.418 56.996 144.578 517.442 16.402

2009 1.212.586 91.414 205.252 903.211 12.709 742.921 49.378 156.697 518.090 18.756

1.030.849 1.094.386 85.635 203.987 727.072 14.155 623.030 48.554 139.093 410.254 25.129 79.387 196.255 805.480 13.264 682.517 53.079 138.617 463.424 27.397

1.137.980 1.195.948 85.320 207.254 826.734 18.672 691.948 55.605 147.162 466.918 22.263 85.858 203.775 894.463 11.852 729.704 53.365 141.004 512.134 23.201

1.244.279 47.800 211.300 974.862 10.317 662.913 30.005 142.889 474.399 15.620

Patrono socio activo Trabajador cuenta propia Asalariado Trabajador no remunerado

Zona rural

Patrono socio activo Trabajador cuenta propia Asalariado Trabajador no remunerado

Gato pblico
(millones de colones corrientes) Gasto social Salud Educacin Asistencia social Vivienda Servicios recreativos, culturales y religiosos (colones del 2006) Gasto social real per cpita Salud Educacin Asistencia social Vivienda Servicios recreativos, culturales y religiosos 432.066 124.350 119.059 145.669 38.649 4.340 436.596 132.533 128.701 131.015 40.408 3.938 448.395 138.678 133.405 131.144 41.513 3.656 440.763 125.850 134.200 132.204 45.096 3.413 432.096 122.779 132.057 132.568 41.167 3.526 452.265 130.796 134.709 138.435 44.867 3.459 495.125 144.615 147.859 151.335 47.466 3.850 551.368 167.175 164.161 159.043 56.963 4.026 625.621 186.412 190.951 180.520 61.796 5.943 671.167 193.545 214.587 193.551 63.853 5.630 1.007.053 289.832 277.501 339.523 90.082 10.116 1.129.294 342.808 332.897 338.883 104.519 10.187 1.289.457 398.798 383.634 377.133 119.379 10.513 1.445.641 412.769 440.157 433.610 147.910 11.196 1.637.026 465.155 500.306 502.241 155.964 13.359 1.938.025 2.354.027 560.479 577.247 593.213 192.264 14.823 687.558 702.984 719.511 225.671 18.303 3.015.405 914.271 897.791 869.801 311.526 22.016 3.737.962 1.113.773 1.140.892 1.078.570 369.219 35.508 4.288.161 1.236.579 1.371.024 1.236.621 407.966 35.973

Salud
(por 10.000 habitantes) Tasa de mortalidad por los cinco grandes grupos de causas Enfermedades del aparato circulatorio Tumores Clasicacin suplementaria de causas externas Enfermedades del aparato respiratorio Enfermedades del aparato digestivo Las dems causas (por 100.000 habitantes) Tasa de enfermedades de declaracin obligatoria Dengue Diarrea Gonorrea Hepatitis Intoxicaciones por alimentos Otras intoxicaciones (no incluye plaguicidas) Paludismo Rubola Sarampin SIDA Slis Tos ferina Tuberculosis 235,1 3.814,9 31,8 39,9 20,7 32,5 33,9 2,9 0,0 3,7 19,8 1,3 24,2 299,2 3.384,5 36,4 27,4 24,5 51,2 25,0 0,1 0,0 2,1 18,6 0,8 17,0 472,5 2.839,8 28,5 22,9 16,9 32,6 17,2 0,0 0,0 2,7 18,3 0,5 16,4 221,4 2.813,6 36,5 22,1 13,2 17,1 30,3 0,0 0,0 4,6 27,8 0,3 17,3 873,8 3.943,2 34,0 24,7 10,3 7,4 81,9 0,0 0,0 5,8 29,2 0,2 273,8 4.959,1 29,2 22,4 8,6 7,5 66,0 0,0 0,0 4,2 25,8 9,3 11,5 583,4 4.952,9 30,8 23,3 8,0 5,3 27,2 0,0 0,0 4,1 26,1 11,0 11,8 184,0 4.450,3 21,4 22,2 7,0 3,7 21,7 0,0 0,0 4,2 33,6 7,3 5,8 0,1 0,0 3,0 17,5 12,8 0,0 1,6 9,0 1,5 11,6 160,0 3.969,2 18,6 18,8 2,1 8,7 7,5 689,9 38,8 12,1 8,5 4,4 3,9 2,5 7,4 36,7 11,0 7,9 4,5 3,1 2,6 7,5 37,9 10,5 8,2 4,6 3,7 2,7 8,2 37,5 10,8 8,4 4,3 3,6 2,6 7,8 37,3 10,8 8,3 4,7 3,4 2,5 7,6 38,1 11,0 8,5 4,9 3,1 2,7 8,0 38,0 11,2 8,5 4,8 3,4 2,8 7,3 40,5 11,0 9,0 6,0 3,0 3,0 9,0 41,2 11,8 9,1 5,4 3,3 2,9 8,7 41,8 11,9 9,4 4,8 3,7 3,0 9,1

344

ESTADO DE LA NACION

COMPENDIO ESTADSTICO

2001 (porcentajes) Cobertura de vacunacin en nios VOP3 - poliomielitis (menores de 1 ao) SRP - sarampin (1 ao y tres meses) (por 100.000 habitantes) Tasa de mortalidad por suicidio Por sexo 5,8 10,1 1,4 3.965.322 1.717.161 637.668 963.376 185.726 358.137 103.254 8.220 94 85

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

94 94 7,0 12,0 1,8 4.089.609 1.892.272 670.309 980.980 191.481 252.327 102.240 8.330

88 90 7,9 13,3 2,2 4.120.000 1.916.937 713.367 995.715 191.481 199.500 103.000 8.038

90 88 7,7 13,1 2,2 4.248.481 1.982.656 744.995 1.031.426 198.590 186.933 103.881 8.075

91 89 7,7 12,9 2,2 4.371.733 2.011.654 785.246 1.078.719 207.511 174.938 113.665 7.973

89 90 8,9 14,8 2,9

89 91 7,3 11,9 2,5

88 89 6,8 11,9 1,8 4.549.903 2.243.011 705.147 1.239.311 164.626 172.896 24.912 8.068

80 81 8,2 13,8 2,4 4.508.979 2.257.400 757.305 1.243.711 164.624 84.306 1.633 7.848

91 81

Hombres Mujeres
Poblacin total servida por acueducto Por ente administrador

4.412.025 4.476.614 2.052.765 2.074.941 769.038 205.486 176.507 79.319 8.075 766.142 205.486 178.851 76.102 8.108 1.128.910 1.175.092

4.563.538 2.274.461 727.077 1.345.393 158.010 58.597

ICAA Municipalidades CAARs/Asadas ESPH Acueductos privados + fcil acceso Sin informacin
Abortos atendidos en hospitales de la CCSS Enfermedades de transmisin sexual Gonorrea Slis Chancro blando Uretritis no gonoccica SIDA Muertes por accidentes de trnsito Por provincia

7.697

1.278 796 43 80 150 668 196 124 44 52 74 75 103 (personas)

1.487 760 55 109 119 673 304 87 35 30 64 65 88

1.190 761 70 78 112 623 272 88 36 30 63 68 66

1.551 1.183 59 75 196 585 239 94 29 31 50 69 73

1.471 1.262 71 59 249 616 254 71 32 40 63 79 77

1.287 1.136 65 56 185 687 305 98 26 25 75 85 73

1.377 1.168 62 33 185 685 282 100 32 34 89 73 75

953 1.495 53 38 187 793 328 104 29 32 112 101 87

837 788 32 24 134 709 196 162 41 57 76 99 78

398 410 12 72 595 151 132 37 47 62 93 73

San Jos Alajuela Cartago Heredia Guanacaste Puntarenas Limn

Vctimas de accidentes de trnsito Lesionados Muertos in situ Intoxicaciones por plaguicidas

9.025 438 641

9.743 397 727

8.636 363 861

6.920 321 764

7.184 278 560

7.885 329 766

8.067 339 592

8.215 355 450

7.509 315 339

6.959 298

Sridad social
(porcentajes) Cobertura de la PEA por seguro de salud Asalariada No asalariada Cobertura de la PEA por seguro de pensiones Asalariada No asalariada Cobertura de seguro de riesgos del trabajo 56,5 18,9 72,6 57,3 17,6 73,8 56,1 21,2 68,0 56,8 21,7 71,5 56,2 26,4 73,0 59,3 30,0 73,9 60,9 37,8 67,8 64,9 42,8 72,9 61,2 46,9 69,6 63,0 67,5 70,3 61,4 43,1 61,8 36,5 60,6 37,8 61,8 39,1 61,0 45,3 64,3 48,1 65,7 57,4 70,1 62,1 66,8 65,4 68,8 81,7

COMPENDIO ESTADSTICO

ESTADO DE LA NACION

345
2010 13,3 21,8

2001 Relacin pensionados/cotizantes rgimen de pensiones Razn pensionados por vejez/poblacin 65 y ms aos Consultas en seguro de salud por habitante Externa y de urgencias (por 100 habitantes) Especialidades mdicas Medicamentos despachados en Consulta externa, por consulta mdica externa Hospitalizacin, por egreso hospitalario Exmenes de laboratorio de hospitalizacin por egresos hospitalarios Camas de hospital por mil habitantes (por 100 habitantes) Ocupacin de camas Giro de camas (das) Estancia promedio en hospitales (por 1.000 egresos) Tasa de mortalidad hospitalaria Cesreas practicadas en hospitales de la CCSS Partos atendidos en maternidades de la CCSS Por regin programtica 19,9 16.206 73.072 27.138 12.156 6.671 4.077 5.860 3.587 7.275 6.308 330.618 49.631 92.560 30.274 93.742 43.133 13.128 2.415 5.735 3.963.915 727.603 1.699.632 495.489 104.876 5,3 82,4 56,2 25,6 (camas por 1.000 habitantes) 1,5 2,9 15,2 62,9 3,4 15,6 17,9

2002 15,8 17,8

2003 15,5 17,8

2004 15,7 17,9

2005 15,0 18,0

2006 14,3 18,1

2007 13,4 18,8

2008 12,8 19,6

2009 13,5 20,7

3,5 63,8

3,6 62,9

3,7 63,7

3,8 61,9

3,8 59,2

3,7 54,0

3,8 53,8

3,8 54,7

4,1 57,9

3,0 16,7

3,1 16,1

3,3 14,6

3,4 13,6

3,7 12,2

3,9 12,0

4,0 11,1

4,1 10,6

4,3 11,1

27,2 1,5 81,3 56,3 5,2 21,3 14.893 67.852 25.064 11.080 6.307 3.771 5.586 3.430 6.973 5.641 333.013 48.726 101.069 31.034 88.728 41.887 13.198 2.376 5.995 4.046.507 754.731 1.670.715 534.139 113.628

27,9 1,4 81,7 57,1 5,7 21,9 15.250 69.261 25.107 11.778 6.413 3.793 5.720 3.570 7.250 5.629 338.866 51.879 103.486 28.764 90.779 41.704 13.912 2.027 6.315 4.129.099 770.032 1.686.124 606.829 118.826

29,6 1,4 80,9 58,1 5,3 21,7 14.972 68.716 24.712 11.176 6.306 3.958 5.537 3.631 7.722 5.674 338.686 50.914 111.141 27.953 90.907 35.776 13.651 1.716 6.628

30,6 1,3 83,1 59,3 5,3 19,4 14.648 67.821 22.916 11.654 6.865 4.057 5.800 3.769 7.243 5.517 337.072 54.251 112.607 26.997 89.322 35.301 12.734 0 5.860

33,2 1,3 82,2 56,9 6,0 20,0 14.844 67.038 22.751 11.545 6.533 4.114 5.870 3.632 7.104 5.489 326.582 49.279 110.576 27.079 88.484 33.100 12.535 0 5.529

33,9 1,3 83,8 57,4 5,6 19,9 14.712 68.633 23.091 11.867 6.441 4.400 6.360 3.729 7.266 5.479 329.540 52.949 109.996 25.366 90.068 32.825 13.343 0 4.993

33,0 1,2 86,1 58,7 5,5 20,6 14.455 70.585 23.782 12.286 6.759 4.532 6.719 3.849 6.929 5.729 330.360 48.381 115.032 25.098 91.590 31.601 13.647 0 5.011 4.533.162 1.054.497 1.785.267 507.714 232.816

32,2 1,2 83,2 59,1 5,3 21,7 14.437 70.498 23.952 12.456 6.883 4.654 6.815 3.839 6.276 5.623 333.966 49.864 119.098 25.250 92.157 29.489 13.367 0 4.741 4.620.482 1.038.237 1.819.620 475.910 253.926

35,0 1,2 84,2 57,6 5,5 22,7 13.971 66.824 22.344 11.934 6.501 4.611 6.291 3.527 6.198 5.418 329.202 53.278 114.371 25.426 87.812 29.973 13.274 0 5.068 4.562.087 1.075.528 1.841.065 369.529 283.814

Hospitales nacionales Central Norte Central Sur Huetar Norte Chorotega Pacco Central Huetar Atlntica Brunca
Egresos hospitalarios de la CCSS Por servicios

Medicina Ciruga Ginecologa Obstetricia Pediatra Neonatologa Pensin Psiquiatra

Poblacin cubierta por seguro de salud Asalariado Familiar asegurado directo No asegurado Cuenta propia

4.211.692 4.294.284 800.123 1.771.179 513.826 132.423 842.139 1.803.623 532.491 145.776

4.369.603 4.444.922 896.419 546.200 170.411 972.208 552.384 201.798 1.803.438 1.748.979

346

ESTADO DE LA NACION

COMPENDIO ESTADSTICO

2001 Convenio Asegurado por el Estado y familiares Pensionado IVM Pensionado rgimen especial Pensionado rgimen no contributivo Familiar pensionado Asegurados directos en seguro de salud Directos activos Directos pensionados Por cuenta del Estado (a junio de cada ao) Asegurados directos activos en seguro de salud Por rama de actividad 927.806 135.262 1.270 127.327 9.938 36.461 130.253 63.326 491.525 118.320 49.412 76.718 137.014 1.663.781 927.806 244.450 491.525

2002 63.431 521.999 123.632 50.425 85.476 128.331 1.714.597 931.790 260.808 521.999

2003 65.422 507.879 126.678 54.044 82.662 110.603 1.725.394 954.280 263.235 507.879

2004 71.029 539.097 133.199 55.270 80.326 115.220 1.809.011 1.003.575 266.339 539.097

2005 73.768 523.903 135.652 56.005 77.723 103.204 1.854.966 1.061.683 269.380 523.903

2006 76.482 502.504 139.990 56.928 76.299 100.932

2007 79.321 508.862 145.308 58.644 75.008 102.410

2008 82.325 471.449 152.300 58.540 78.534 109.720 2.130.461 1.369.638 289.374 471.449

2009 82.256 531.355 160.773 58.473 83.786 116.146 2.208.806 1.374.419 303.032 531.355

2010 77.588 486.984 170.257 59.942 88.164 109.216 2.242.277 1.436.930 318.363 486.984

1.919.033 2.041.020 1.143.312 1.253.327 273.217 502.504 276.527 511.166

931.790 136.729 1.350 119.580 13.408 41.078 134.977

954.280 136.788 4.070 1.212 119.464 10.310 43.237

1.003.575 143.594 4.182 1.255 118.021 14.364 43.229

1.061.683 151.959 4.583 1.539 120.155 15.312 46.281

1.143.312 154.824 5.536 1.646 127.686 15.715 56.926

1.253.32 161.971 6.109 1.912 137.822 15.343 75.018

1.369.638 168.737 5.651 2.075 141.771 15.345 90.285

1.374.419 167.587 5.656 2.254 131.439 15.228 73.372

1.436.930 167.689 6.086 2.080 137.801 15.537 69.981

Agricultura, ganadera, silvicultura Pesca Minas y canteras Industria manufacturera Electricidad, gas y agua Construccin Comercio Comercio, reparacin vehculos automotores y enseres demsticos Hoteles y restaurantes Transporte, almacenamiento, comunicacin Establecimientos nancieros Intermediacin nanciera Actividades inmobiliarias empresariales y de alquiler Administracin pblica y defensa Enseanza Servicios Servicios sociales y de salud Otras actividades de servicio Hogares privados con servicio domstico Organizaciones extraterritoriales Actividades no especicadas
Por sector institucional Asalariados

105.147 30.625 41.645 80.904 42.381 88.312 29.805 63.184 150.718 21.249 228.174 242.588 12.180 53.008 9.535 483 136.572 727.603 527.934 103.468 89.842 6.359 200.203 136.877 63.326 775.141 111.387 754.731 545.473 107.516 95.088 6.654 177.059 113.628 63.431 800.052 118.826 770.032 554.036 110.731 97.562 7.703 184.248 118.826 65.422 775.515 44.439

117.190 33.438 47.735 31.147 72.431 153.788 22.052 13.213 60.711 10.999 591 115.635 800.123 579.571 113.008 99.404 8.140 203.452 132.423 71.029 813.762

123.880 37.101 51.310 32.142 82.445 158.651 24.875 14.182 65.891 12.099 625 118.653 842.139 614.099 116.114 103.524 8.402 219.544 145.776 73.768 926.505

137.594 40.339 55.937 34.859 96.136 163.401 26.216 17.418 73.949 13.052 515 121.563 896.419 662.261 119.773 105.650 8.735 246.893 170.411 76.482 956.074

156.394 44.656 61.361 39.371 112.818 168.451 29.995 20.144 79.576 13.802 481 128.103 972.208 732.317 122.534 108.439 8.918 281.119 201.798 79.321 952.848

178.705 49.327 70.450 42.226 130.639 178.282 33.286 22.325 87.160 14.646 527 138.201 1.054.497 798.039 134.288 113.165 9.005 315.141 232.816 82.325 1.040.336

182.059 48.000 70.221 42.400 135.996 187.136 41.423 23.667 95.185 14.463 488 137.845 1.038.237 760.868 145.703 121.905 9.761 336.182 253.926 82.256 986.506

195.111 51.454 73.330 41.489 149.943 192.421 43.386 26.203 101.873 16.611 386 145.549 1.075.528 787.530 151.167 125.014 11.817 361.402 283.814 77.588 1.017.671

Empresa privada Instituciones autnomas Gobierno Central Servicio domstico

No asalariados

Cuenta propia Convenios especiales

Asegurados en seguro de riesgos del trabajo Asegurados directos activos en rgimen de seguro de pensiones Hombres Mujeres

757.316 525.650 231.666

784.570 544.570 240.000

816.244 566.922 249.322

848.495 588.453 260.042

903.266 625.662 277.604

980.724 1.085.720 677.030 303.694 747.440 338.280

1.193.417 815.707 377.710

1.191.992 808.169 383.823

1.284.762 868.110 416.652

COMPENDIO ESTADSTICO

ESTADO DE LA NACION

347
2010

2001 Pensionados en rgimen de seguro de pensiones Por riesgo 118.320 37.184 38.622 42.514 65.640 52.680 99.184 (miles) Consultas totales del seguro de salud Consulta externa 13.351 9.863 5.505 2.473 1.533 352 3.488

2002 123.632 38.591 39.717 45.324 68.051 55.581 107.069 14.120 10.575 6.014 2.581 1.609 371 3.545

2003 126.678 40.085 41.407 45.186 69.681 56.997 101.595 14.865 11.131 6.328 2.595 1.835 374 3.734

2004 133.199 41.596 42.947 48.656 72.038 61.161 97.581 15.567 11.580 6.591 2.682 1.926 382 3.987

2005 135.652 42.833 44.771 48.048 73.572 62.080 93.202 16.099 11.783 6.762 2.657 1.917 447 4.316

2006 139.990 43.596 46.901 49.493 75.608 64.382 90.370 16.411 11.794 6.748 2.587 1.988 471 4.617

2007 145.308 44.047 50.270 50.991 78.398 66.910 87.515 16.635 11.823 6.915 2.401 2.021 486 4.812

2008 152.300 45.164 54.455 52.681 82.107 70.193 78.959 16.989 12.161 7.100 2.438 2.104 519 4.828

2009 160.773 46.092 59.689 54.992 86.922 73.851 83.764 17.574 12.566 7.279 2.527 2.194 567 5.008

170.257 46.963 65.542 57.752 92.038 78.219 88.164 18.500 12.839 7.442 2.642 2.154 601 5.660

Invalidez Vejez Muerte

Por sexo

Hombres Mujeres
Pensionados en rgimen no contributivo

Medicina general Especialidades Odontologa Otros profesionales

Consulta de urgencias Nmero promedio de camas de hospital en seguro de salud Das de incapacidad otorgados por institucin INS CCSS

5.880

5.860

5.878

5.831

5.686

5.628

5.647

5.518

5.538

5.613

1.543.506 4.968.746 3.698.083 1.269.835 828

1.539.664 4.894.499 3.665.004 1.228.452 1.043

1.329.688 5.154.312 3.914.508 1.238.198 1.606

1.297.594 1.513.206 5.267.846 4.011.483 1.498 5.458.019 4.131.979 0

1.891.797 2.769.731 5.774.211 6.469.672 4.324.214 4.829.782 1.449.997 1.639.890 0 0

2.490.156 7.871.314 6.064.204 1.807.110 0 8.359.174 6.458.722 1.900.452 8.887.612 7.066.180 1.821.432

Enfermedad Maternidad INS

Ordenes de incapacidad segn rgimen en seguro de salud Enfermedad Maternidad Gastos por incapacidades de la CCSS Costo por consulta en seguro de salud (colones) Monto de pensin promedio en CCSS Por vejez Por invalidez Por muerte Rgimen no contributivo (millones de colones) Ingresos por contribuciones a seguro de pensiones Cuotas patronales Cuotas obreras

1.254.865 1.326.040

558.227 546.167 12.060 (millones de colones corrientes) 11.627 10.332

552.767 540.883 11.884 13.546 11.832

592.052 581.552 10.500 15.934 13.417

617.517 606.868 10.649 16.877 14.032

691.978 680.756 11.222 18.882 14.509

778.279 766.067 12.212 19.772 17.982

904.963 891.189 13.774 23.227 19.704

1.068.619 1.053.417 15.202 31.789 22.814

1.129.894 1.113.917 15.977 42.390 28.309

1.284.891 1.269.566 15.325 47.498 31.660

(colones corrientes, promedio institucional)

66.323 48.425 28.835 9.703

76.380 55.994 32.540 12.684

85.776 61.822 36.651 13.124

95.796 68.177 39.113 14.432

110.165 77.130 45.419 15.811

129.084 87.923 51.462 17.639

153.283 102.930 61.424 33.018

179.919 122.645 73.361 60.169

209.857 143.313 86.784 69.254

226.229 150.072 91.598 73.219

48.784 47.520

68.931 48.674

78.613 48.334

88.899 61.637

104.614 65.329

127.406 83.573

156.538 108.298

196.383 134.871

216.580 147.623

248.143 172.200

Educacin
(porcentajes) Aprestamiento de nios de primer grado Por zona y sexo Total 82,7 85,2 86,0 89,0 87,2 85,9 92,2 81,6 87,8 89,5

Nios Nias

82,3 83,1

85,0 85,5

85,6 86,4

88,6 89,4

86,5 87,9

85,8 86,1

92,0 92,3

81,4 81,9

87,4 88,1

89,2 89,9

348

ESTADO DE LA NACION

COMPENDIO ESTADSTICO

2001 Zona urbana 94,5 94,5 94,6 76,0 75,5 76,6

2002 94,6 94,9 94,3 79,9 79,4 80,5

2003 60,5 60,3 60,6 118,4 117,2 119,8

2004 93,8 93,4 94,3 82,6 82,5 82,8

2005 91,9 91,7 92,0 81,0 79,6 82,5

2006 90,8 90,9 90,7 79,6 79,2 80,1

2007 96,5 96,9 96,0 86,4 85,6 87,2

2008 88,4 88,1 88,6 73,1 72,9 73,3

2009 92,7 92,5 92,9 81,4 81,0 81,8

2010 93,9 93,8 94,1 83,7 83,2 84,3

Nios Nias
Zona rural

Nios Nias
Desgranamiento por nivel en horario diurno Primaria III ciclo Undcimo ao Rendimiento en educacin regular Aprobados I y II ciclos Aprobados III ciclo y educacin diversicada en horario diurno Reprobados I y II ciclos Reprobados III ciclo y educacin diversicada en horario diurno Tasa bruta de escolaridad en educacin tradicional Interactivo II Transicin I ciclo II ciclo III ciclo Educacin diversicada Tasa neta de escolaridad en educacin regular Interactivo II Transicin I ciclo II ciclo III ciclo Educacin diversicada Cobertura en educacin primaria Por sexo

27,5 61,8 74,7

24,5 60,4 73,1

23,4 57,6 70,9

23,7 53,9 69,9

22,6 51,0 69,3

23,7 51,0 69,0

23,3 50,7 66,5

21,4 49,0 66,1

18,3 45,8 63,7

18,1 46,5 62,1

90,9 82,2 9,1 17,8

91,2 81,1 8,8 18,9

90,7 81,9 9,3 18,1

90,5 80,0 9,5 20,0

88,8 79,0 11,2 21,0

88,7 78,4 11,3 21,6

89,3 79,4 10,7 20,6

93,0 82,0 7,0 18,0

91,6 78,6 8,4 21,4

91,5 78,0 8,5 22,0

20,4 88,9 112,2 100,0 72,7 45,0

27,0 90,3 111,9 101,3 77,2 48,1

33,0 93,6 112,3 101,5 81,7 51,4

37,1 91,4 112,8 99,7 87,2 53,2

43,4 93,5 113,7 99,7 91,0 55,9

47,3 95,6 115,1 99,9 92,0 60,4

46,0 83,2 113,3 100,6 91,9 61,9

53,7 93,4 113,4 102,2 91,5 63,1

55,3 93,2 112,9 104,9 95,4 66,3

56,9 92,3 111,2 104,6 97,4 66,8

20,3 88,3 101,5 89,1 62,2 34,8

26,8 89,4 101,8 90,3 64,6 36,1

33,0 92,8 102,2 90,1 68,3 37,4

37,1 90,8 103,6 89,7 72,0 38,4

43,4 93,0 104,4 90,0 75,0 40,1

47,3 95,1 105,8 90,2 76,2 43,2

46,0 82,7 104,6 91,0 75,5 43,7

53,7 93,0 104,9 92,1 75,9 44,5

55,4 92,8 104,9 94,7 77,7 46,3

56,9 91,9 103,5 94,9 79,9 46,3

Hombres Mujeres
Cobertura en educacin secundaria Por sexo

100,0 100,4

100,6 101,0

100,7 101,0

100,7 100,9

101,2 101,5

102,2 102,5

101,7 102,2

102,4 102,8

103,5 103,6

102,8 102,9

Hombres Mujeres
Asistencia a la educacin regular en edades de 14 a 17 aos Por sexo

53,2 58,6

56,0 61,3

59,3 64,3

62,2 67,2

64,7 69,7

66,5 72,1

67,0 72,1

66,7 72,3

68,9 74,9

70,3 75,5

Hombres Mujeres

67,7 69,8

69,1 73,6

67,3 72,2

72,3 72,9

77,7 78,9

75,5 78,4

76,7 80,2

79,2 82,7

81,6 82,9

77,5 82,2

COMPENDIO ESTADSTICO

ESTADO DE LA NACION

349
2010 8,1 3,9 13,3 8,0

2001 Porcentaje de repitencia escolar I ciclo II ciclo III ciclo diurno Educacin diversicada diurna Porcentaje de desercin intra-anual I ciclo II ciclo III ciclo diurno III ciclo nocturno Educacin diversicada diurna Educacin diversicada nocturna Tasa de desercin en educacin secundaria acadmica diurna Por sexo 5,0 4,0 12,9 28,0 7,3 13,9 10,7 5,9 10,9 4,9

2002 9,8 5,2 11,4 7,4

2003 9,6 5,1 11,7 7,3

2004 9,6 5,0 11,7 6,5

2005 9,5 5,2 12,9 7,6

2006 9,6 5,5 12,9 8,1

2007 10,1 5,5 13,9 8,2

2008 9,7 4,9 13,2 7,9

2009 7,1 3,6 11,2 7,2

4,2 3,7 12,5 26,5 6,6 16,0

4,3 3,5 10,7 23,7 6,2 14,4

3,6 3,1 11,7 27,6 6,6 15,9

3,6 3,2 12,7 26,5 6,9 18,9

3,9 3,6 13,2 28,9 8,0 18,6

2,6 2,4 12,7 32,1 7,1 19,4

3,2 2,6 12,1 28,2 7,2 18,7

3,3 2,6 11,2 26,0 5,8 16,0

3,1 2,6 10,0 28,1 5,3 17,7

Hombres Mujeres
Poblacin de 12 aos y ms Por nivel de instruccin

12,7 9,9 2.964.526 135.270 3.002 8.742 562.189 867.920 866.098 78.620 412.216 30.469 72.893 37.289 35.604 29.262 15.032 14.230 43.631 22.257 21.374 98.150 51.339 46.811 34.004 17.692 16.312 64.146 33.647 30.499

12,0 9,1 3.060.827 140.773 4.027 5.646 554.469 892.829 912.956 75.821 448.226 26.080 72.560 36.985 35.575 28.620 14.509 14.111 43.940 22.476 21.464 99.388 51.785 47.603 34.538 17.885 16.653 64.850 33.900 30.950

10,5 7,7 3.167.179 135.897 1.960 6.377 527.804 924.770 977.949 87.343 454.451 27.114 73.810 37.743 36.067 43.999 22.351 21.648 29.811 15.392 14.419 98.139 51.118 47.021 53.902 27.748 26.154 44.237 23.370 20.867

11,5 8,6 3.250.480 141.425 3.566 5.642 533.892 942.748 1.026.001 88.890 484.636 23.680 72.216 36.774 35.442 43.058 22.000 21.058 29.158 14.774 14.384 96.397 50.489 45.908 53.157 27.599 25.558 43.240 22.890 20.350

12,7 9,1 3.349.747 127.087 42 6.456 537.088 968.446 83.601 535.731 16.169 74.089 37.891 36.198 44.144 22.587 21.557 29.945 15.304 14.641 95.811 50.106 45.705 53.132 27.594 25.538 42.679 22.512 20.167

13,2 9,6

12,7 9,2

12,2 8,8 3.631.597 129.798 630 7.475 546.706 991.069 1.213.280 99.253 629.053 14.333 67.662 34.825 32.837 40.458 20.733 19.725 27.204 14.092 13.112 88.705 46.474 42.231 48.902 25.449 23.453 39.803 21.025 18.778

10,6 8,3 3.754.366 131.056 134 8.770 547.800 1.023.555 1.251.041 98.732 676.210 17.068 67.779 34.692 33.087 40.656 20.694 19.962 27.123 13.998 13.125 86.458 45.274 41.184 48.154 25.066 23.088 38.304 20.208 18.096

9,4 7,3 3.712.634 145.307 5.157 7.553 520.652 1.027.355 1.253.893 102.324 640.443 9.950 66.443 33.884 32.559 39.180 19.997 19.183 27.263 13.887 13.376 85.247 44.473 40.774 47.963 24.781 23.182 37.284 19.692 17.592

3.436.046 3.542.173 127.046 222 8.603 576.532 947.155 93.802 554.591 18.051 74.463 38.016 36.447 44.694 22.806 21.888 29.769 15.210 14.559 98.868 51.621 47.247 54.619 28.347 26.272 44.249 23.274 20.975 127.211 194 8.168 573.363 970.656 84.658 578.605 8.542 61.775 31.643 30.132 37.386 19.102 18.284 24.389 12.541 11.848 94.466 49.347 45.119 52.873 27.312 25.561 41.593 22.035 19.558

Sin instruccin Preparatoria Educacin especial Primaria incompleta Primaria completa Secundaria acadmica Secundaria tcnica Superior Ignorado
Matrcula en transicin Por sexo

1.075.127 1.110.044 1.190.776

Nios Nias
Zona urbana

Nios Nias
Zona rural

Nios Nias
Matrcula primer grado Por sexo

Nios Nias
Zona urbana

Nios Nias
Zona rural

Nios Nias

350

ESTADO DE LA NACION

COMPENDIO ESTADSTICO

2001 Repitentes de primer grado Por sexo 15.220 8.827 6.393 4.105 2.360 1.745 11.115 6.467 4.648 281.112 257.104 187.923 30.812 141.076 16.035 78.135 19.722 51.389 7.024 916.096 827.944 20.148 68.004 8.962 1.132 3.385 4.445 127.017 64.529 62.488 15.088 43.446 68.483 114.211 57.597 56.614 13.763 39.807 60.641

2002 13.867 7.915 5.952 3.613 2.050 1.563 10.254 5.865 4.389 278.597 257.507 200.249 32.543 149.485 18.221 84.592 21.266 54.765 8.561 935.401 844.990 20.263 70.148 9.856 1.291 3.645 4.920 139.333 69.161 70.172 16.944 47.612 74.777 125.383 61.839 63.544 15.311 44.041 66.031

2003 13.718 7.893 5.825 6.582 3.702 2.880 7.136 4.191 2.945 276.462 256.390 213.001 34.999 157.586 20.416 88.299 21.930 56.504 9.865 954.225 862.823 19.918 71.484 10.718 1.418 4.172 5.128 154.674 76.057 78.617 18.872 54.793 81.009 139.256 68.083 71.173 17.391 51.137 70.728

2004 13.438 7.894 5.544 6.271 3.670 2.601 7.167 4.224 2.943 273.240 251.068 225.185 36.314 165.510 23.361 92.354 22.169 59.012 11.173 962.352 870.453 19.978 71.921 11.398 1.447 4.414 5.537 179.573 84.615 94.958 20.173 70.885 88.515 153.369 74.661 78.708 18.711 56.308 78.350

2005 12.968 7.572 5.396 6.271 3.614 2.657 6.697 3.958 2.739 271.976 249.445 232.275 36.418 171.256 24.601 98.287 23.461 62.862 11.964 979.418 885.478 20.087 73.853 12.048 1.513 4.230 6.305 196.291 89.226 107.065 20.354 70.743 105.194 170.356 79.508 90.848 18.823 57.287 94.246

2006 12.650 7.448 5.202 6.010 3.502 2.508 6.640 3.946 2.694 274.193 247.312 233.468 36.855 171.528 25.085 105.040 25.238 66.906 12.896 989.397 896.340 19.883 73.174 11.059 1.055 3.856 6.148 182.503 85.736 96.767 19.298 59.437 103.768 164.489 76.974 87.515 17.734 55.156 91.599

2007 13.679 8.041 5.638 6.540 3.768 2.772 7.139 4.273 2.866 268.750 245.055 232.579 37.983 170.189 24.407 106.169 26.086 67.048 13.035 968.560 871.015 20.253 77.292 11.344 1.144 4.013 6.187 189.222 87.716 101.506 20.086 62.387 106.749 169.395 78.309 91.086 18.313 57.617 93.465

2008 13.032 7.605 5.427 6.595 3.778 2.817 6.437 3.827 2.610 263.539 245.899 229.886 38.665 169.126 22.095 106.818 26.348 67.686 12.784 974.754 873.653 19.465 81.636 16.736 1.448 4.650 10.638 264.372 116.687 147.685 20.573 68.376 175.423 239.719 105.202 134.517 19.087 63.261 157.371

2009 9.361 5.445 3.916 4.494 2.641 1.853 4.867 2.804 2.063 254.501 251.113 237.093 40.099 173.509 23.385 112.502 28.633 70.612 13.221 983.865 879.925 19.790 84.150 22.689 1.731 5.444 15.514 362.949 159.818 203.131 24.800 80.893 257.256 330.043 144.573 185.470 23.254 75.705 231.084

2010 9.556 5.574 3.982 4.670 2.708 1.962 4.886 2.866 2.020 244.833 249.203 238.026 39.477 175.480 23.069 112.765 29.946 69.517 13.302 972.793 871.105 19.898 81.790 17.402 1.707 5.581 10.114 275.023 127.581 147.442 23.686 83.963 167.374 245.402 113.248 132.154 21.997 77.954 145.451

Nios Nias
Zona urbana

Nios Nias
Zona rural

Nios Nias
Matrcula I ciclo Matrcula II ciclo Matrcula III ciclo Tcnica Acadmica diurna Acadmica nocturna Matrcula educacin diversicada Tcnica Acadmica diurna Acadmica nocturna Matrcula inicial por dependencia Pblica Privada subvencionada Privada Acciones formativas en el INA Por sector econmico

Agropecuario Industrial Comercio y servicios

Participantes en acciones formativas en el INA Por sexo

Hombres Mujeres
Por sector econmico

Agropecuario Industrial Comercio y servicios

Aprobados en acciones formativas en el INA Por sexo

Hombres Mujeres
Por sector econmico

Agropecuario Industrial Comercio y servicios

COMPENDIO ESTADSTICO

ESTADO DE LA NACION

351
2010

2001 Participantes en modalidad formacin/ produccin individualizada en el INA Por sexo 12.274 2.819 9.455

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

11.252 2.432 8.820

11.255 2.241 9.014

10.917 2.270 8.647

9.449 1.651 7.798

9.229 1.547 7.682

9.124 1.657 7.467

3.063 618 2.445

520 48 472

283 43 240

Hombres Mujeres
Diplomas otorgados por las instituciones de educacin superior Universidad de Costa Rica Universidad Nacional Instituto Tecnolgico de Costa Rica Unviersidad Estatal a Distancia Universidades privadas Universidades estatales Por grado acadmico

23.302 4.131 2.389 834 1.659 14.289

26.051 4.118 2.830 1.084 2.214 15.805

25.739 4.378 2.849 1.104 2.176 15.232

26.472 4.112 3.152 996 2.114 16.098

26.800 4.234 3.264 1.287 2.372 15.643

28.956 4.258 2.868 1.369 2.353 18.108

30.754 4.421 1.243 2.495 2.323 20.272

31.847 4.330 1.326 2.476 2.197 21.518

33.796 4.684 1.181 2.720 2.293 22.918

38.156 5.054 1.441 3.127 2.306 26.228

Diplomado Profesorado Bachillerato Licenciatura

Especialidad profesional

1.048 332 4.348 2.267 190 820 8 461 742 2.833 3.030 389 723 832 3

1.449 301 4.717 2.429 188 1.146 16 466 766 3.084 4.004 396 724 805 1

1.491 277 4.633 2.895 169 1.030 12 437 795 3.363 3.951 376 790 792 3

1.456 325 4.845 2.652 188 889 19 500 950 2.870 3.929 386 875 859 5

1.486 257 5.473 2.681 168 1.072 20 460 1.035 3.091 4.404 421 947 796 3

1.373 266 5.276 2.733 140 1.030 30 451 960 3.327 3.962 410 1.011 721 6

1.219 243 4.826 2.949 174 1.047 24 599 965 3.031 3.682 420 907 878 0

1.027 157 4.920 2.940 186 1.064 35 425 970 3.265 3.416 410 1.042 797 4

1.108 200 5.286 3.024 202 1.024 34 537 938 3.654 3.513 464 957 807 8

1.343 188 5.535 3.273 194 1.363 32 702 1113 4.059 3.623 581 973 874 3

Maestra Doctorado
Por rea de conocimiento

Artes, Letras y Filosofa Ciencias Bsicas Ciencias Sociales Educacin Recursos Naturales Ingeniera Ciencias de la Salud Formacin general
Universidades privadas Por grado acadmico

Bachillerato Licenciatura Maestra Doctorado Especialidad profesional

Por rea de conocimiento

7.643 5.306 1.308 24 8 196 542 6.227 4.797 34 793 1.700

8.802 5.663 1.315 21 4 253 636 7.238 5.207 56 713 1.702

7.535 6.382 1.297 14 4 249 685 7.235 4.449 51 745 1.818

8.236 6.011 1.836 11 4 359 866 6.832 5.024 34 942 2.041

7.588 6.412 1.622 9 12 302 853 6.355 5.103 28 794 2.208

8.692 7.149 2.037 81 149 285 782 7.143 6.477 41 888 2.492

10.152 7.811 2.025 77 207 276 1.016 8.282 6.630 55 997 3.016

10.308 8.670 2.206 44 290 341 1.005 8.367 6.995 38 1.256 3.516

10.968 9.295 2.321 67 267 279 989 9.665 6.888 72 1.364 3.661

12.497 10.760 2.571 85 315 364 1.105 11.988 6.917 51 1.389 4.414

Artes, Letras y Filosofa Ciencias Bsicas Ciencias Sociales Educacin Recusos Naturales Ingeniera Ciencias de la Salud

Vda
( 1976=100 ) Indice de precios de insumos para la construccin de viviendas PIB real del sector construccin 8.012,7 (millones de colones de 1991) 57.879 56.987 59.742 63.483 63.332 74.849 90.758 103.990 100.883 95.225 8.983,0 9.871,5 11.786,0 13.133,7 15.544,7 18.514,3 22.046,3 21.679,3 22.245,4

352

ESTADO DE LA NACION

COMPENDIO ESTADSTICO

2001 Nmero de permisos de construccin registrados Edicios y viviendas Bonos de vivienda familiar pagados (metros cuadrados) Area de construccin Por tipo de obra 2.561.696 1.800.777 429.579 163.294 168.046 1.545.810 254.967 760.919 967.060 584.235 12.924 347.874 97.131 96.700 28.048 1.558 382.825 2.766 263.182 30.522 30.471 55.061 823 967.060 584.235 24.869 558.755 611 382.825 32.734 349.873 218 967.060 584.235 568.277 30.580 11.857

2002 27.213 9.238 2.402.314 1.633.520 386.069 181.784 200.941 1.446.273 187.273 768.804 999.587 638.999 12.781 397.671 93.905 100.096 32.718 1.828 360.588 3.782 236.070 28.318 44.010 48.000 408 999.587 638.999 25.746 612.789 464 360.588 31.467 328.987 134 999.587 638.999 627.330

2003 30.404 8.449 2.582.239 1.830.340 466.309 134.152 151.438 1.577.838 252.502 751.899 1.040.612 626.643 9.470 378.747 89.136 116.290 33.000 0 413.969 7.009 280.518 33.026 39.884 53.193 339 1.040.612 626.643 21.692 604.761 190 413.969 30.050 383.576 343 1.040.612 626.643 616.948

2004 31.949 11.568 2.723.683 1.947.591 505.428 106.017 164.647 1.738.131 209.460 776.092 1.082.662 655.431 13.589 386.702 94.164 125.421 34.130 1.425 427.231 7.208 290.991 31.957 40.133 56.201 741 1.082.662 655.431 23.796 630.792 843 427.231 29.404 397.448 379 1.082.662 655.431 644.816

2005 33.061 9.917 3.053.300 2.168.786 583.334 123.946 177.234 1.773.925 394.861

2006 34.150 8.756

2007 39.471 11.442

2008 38.011 12.714 3.823.716 2.554.198 931.828 168.707 168.983 2.017.683 536.515 1.269.518 1.223.129 731.175 11.064 434.668 89.004 158.459 37.895 85 491.954 5.350 331.298 38.246 60.752 56.308 0 1.223.129 731.175 21.577 709.598 0 491.954 26.829 465.125 0 1.223.129 731.175 10.264 713.133 5.423 2.355 491.954 73.952 405.666 10.925 1.411

2009 26.040 9.642 2.267.960 1.396.768 667.676 86.744 116.772 1.152.935 243.833 871.192 1.256.701 749.198 7.373 448.810 87.054 164.134 41.642 185 507.503 4.611 330.324 47.316 65.058 60.042 152 1.256.701 749.198 18.688 730.510 0 507.503 26.344 481.159 0 1.256.701 749.198 14.197 729.125 5.876 0 507.503 75.677 424.816 7.010 0

2010 27.689 10.722 2.289.465 1.517.629 562.288 112.563 96.985 1.282.685 234.944 771.836 1.289.716 809.913 7.327 491.200 71.661 196.218 43.507 0 479.803 2.958 323.475 30.655 52.323 70.392 0 1.289.716 809.913 19.665 790.228 20 479.803 25.000 454.803 0 1.289.716 809.913 23.410 779.737 6.746 20 479.803 106.876 358.432 14.495 0

3.373.461 3.820.236 2.328.980 2.654.711 768.144 97.369 178.968 822.746 163.256 179.523

Vivienda Comercio y ocinas Industrias Otros

Por tipo de vivienda

Vivienda familiar Vivienda multifamiliar Otros

Viviendas por tipo de tenencia Zona urbana

1.789.917 2.111.770 539.063 542.941

884.514 1.044.481 1.165.525 1.114.210 666.126 12.196 386.977 98.215 137.841 30.285 612 448.084 5.446 306.051 29.765 50.072 56.348 402 1.114.210 666.126 20.969 645.157 0 448.084 25.866 422.218 0 1.114.210 666.126 659.212 12.654 675.932 9.052 696.845 3.831 544 471.836 72.184 389.623 9.713 316 1.155.926 1.182.108 695.609 12.142 425.146 87.024 136.428 34.694 175 460.317 8.662 313.877 31.235 53.620 52.152 771 710.272 9.309 432.970 80.910 151.601 35.225 257 471.836 7.803 317.731 27.804 58.788 59.651 59

En precario Propia totalmente pagada Propia pagando a plazos

Alquilada

Otras Ignorado
Zona rural

En precario Propia totalmente pagada Propia pagando a plazos Alquilada Otras Ignorado
Viviendas segn hacinamiento Zona urbana

1.155.926 1.182.108 695.609 23.609 672.000 0 460.317 27.640 432.521 156 710.272 19.923 690.349 0 471.836 27.758 444.078 0

Con hacinamiento Sin hacinamiento Hacinamiento ignorado

Zona rural

Con hacinamiento Sin hacinamiento

Hacinamiento ignorado
Viviendas por condicin de servicios bsicos Zona urbana

1.155.926 1.182.108 695.609 710.272

Tiene servicios Servicios decientes Servicios ptimos No tiene servicios Ignorado

Zona rural

12.045 3.913 382.825 360.681

10.670 999 360.588 346.103

9.249 446 413.969 395.234

9.604 1.011 427.231 413.604

6.433 481 448.084 436.580

6.600 423 460.317 80.233 367.166

Tiene servicios Servicios decientes Servicios ptimos No tiene servicios Ignorado

20.623 1.521

12.859 1.626

18.129 606

12.240 1.387

11.267 237

12.706 212

COMPENDIO ESTADSTICO

ESTADO DE LA NACION

353
2010

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Preza
(porcentajes) Intensidad de la pobreza (brecha) entre los hogares Total pas Zona urbana Zona rural Severidad de la pobreza entre los hogares Total pas Zona urbana Zona rural (porcentajes) Incidencia de la pobreza entre los hogares Total pas 4,0 3,0 5,3 4,0 3,0 5,3 3,7 2,9 4,8 4,0 3,2 5,1 4,0 3,5 4,8 3,7 3,2 4,5 2,6 2,3 2,9 2,6 2,3 3,1 3,2 2,9 3,6 4,5 3,4 6,3 7,5 5,9 9,7 7,6 6,0 9,8 6,9 5,6 8,9 7,7 6,4 9,6 7,7 6,8 9,2 7,1 6,2 8,5 5,4 5,0 6,1 5,6 5,0 6,3 6,3 5,9 6,8 8,0 6,4 10,7

No pobres No satisface necesidades bsicas Extrema pobreza

Zona urbana

79,7 14,4 5,9 83,1 13,0 3,9 74,8 16,3 8,9 84,6 11,9 3,5 68,8 18,9 12,4 70,4 18,8 10,9 65,2 19,9 14,9 76,6 17,7 5,7 71,9 19,0 9,1

79,4 14,9 5,7 82,7 13,8 3,5 74,6 16,6 8,8 84,1 12,3 3,5 67,3 19,0 13,7 73,5 19,4 7,1 64,3 22,6 13,1 76,4 17,5 6,1 75,4 18,6 6,0

81,5 13,4 5,1 84,6 12,1 3,3 76,9 15,3 7,8 86,0 11,0 3,0 69,4 19,7 10,9 74,0 19,8 6,2 66,4 21,5 12,1 80,6 12,3 7,1 77,2 16,1 6,7

78,3 16,1 5,6 81,1 14,8 4,0 74,0 18,0 8,0 82,9 13,5 3,6 66,9 23,1 10,0 74,4 17,7 7,9 59,6 26,9 13,6 76,4 17,9 5,6 72,6 17,5 9,9

78,8 15,6 5,6 81,3 14,2 4,5 75,1 17,8 7,1 82,7 13,4 3,9 70,7 19,2 10,1 72,8 18,8 8,4 68,0 21,2 10,8 73,0 20,3 6,7 75,3 17,7 6,9

79,8 14,9 5,3 81,7 14,0 4,3 77,0 16,2 6,8 83,8 12,3 3,9 65,6 22,3 12,1 73,7 20,8 5,5 67,2 23,2 9,5 78,3 15,7 6,0 77,3 17,5 5,2

83,3 13,4 3,3 84,3 13,0 2,6 81,7 14,0 4,2 86,3 11,1 2,6 74,9 18,7 6,3 79,2 16,7 4,0 76,0 19,3 4,7 79,8 15,5 4,7 80,7 17,3 2,1

82,3 14,2 3,5 83,1 14,3 2,6 81,3 14,1 4,6 86,0 11,7 2,3 74,0 19,4 6,5 74,3 20,0 5,8 75,4 17,9 6,7 75,3 19,9 4,8 83,6 13,4 3,0

81,5 14,3 4,2 82,0 14,6 3,4 80,8 13,9 5,3 84,7 12,2 3,1 75,9 16,4 7,7 73,8 20,6 5,6 69,1 22,3 8,5 78,4 17,0 4,7 82,8 13,0 4,2

78,7 15,3 6,0 81,7 14,1 4,2 73,7 17,3 9,0 82,9 13,0 4,1 67,4 21,4 11,2 74,1 17,9 8,0 65,1 22,3 12,6 71,9 19,8 8,3 74,7 16,9 8,4

No pobres
No satisface necesidades bsicas

Extrema pobreza
Zona rural

No pobres No satisface necesidades bsicas

Extrema pobreza
Regin Central

No pobres No satisface necesidades bsicas Extrema pobreza

Regin Chorotega

No pobres No satisface necesidades bsicas Extrema pobreza

Regin Pacco Central

No pobres No satisface necesidades bsicas Extrema pobreza

Regin Brunca

No pobres No satisface necesidades bsicas Extrema pobreza

Regin Huetar Atlntica

No pobres No satisface necesidades bsicas Extrema pobreza

Regin Huetar Norte

No pobres No satisface necesidades bsicas Extrema pobreza

Pobreza total Por jefatura

Masculina Femenina

18,3 26,3

19,2 24,9

16,7 24,0

19,6 27,7

19,3 26,4

17,9 26,3

15,1 20,6

16,2 21,4

16,8 22,1

15,2 15,4

354

ESTADO DE LA NACION

COMPENDIO ESTADSTICO

2001 Hogares pobres con jefatura femenina 32,1 (colones corrientes, valor por persona) Lmites de pobreza por zona Zona urbana

2002 29,9

2003 32,5

2004 33,6

2005 33,5

2006 36,1

2007 36,4

2008 35,0

2009 37,5

2010 36,0

No satisface necesidades bsicas Extrema pobreza

Zona rural

26.084 11.965 20.516 10.414 797.712 635.648 114.744 47.320 3.897.661 2.440.279 509.771 213.757 65.806 668.048

28.895 13.255 22.714 11.530 840.186 666.986 125.461 47.739 3.990.617 2.509.597 545.633 225.541 58.529 651.317

30.828 14.141 24.171 12.270 909.868 741.209 121.899 46.760 4.082.568 2.761.765 522.598 227.264 52.252 518.689

35.866 16.452 28.543 14.489 960.637 751.957 154.739 53.941 4.173.864 2.779.654 631.754 240.547 52.989 468.920

43.340 19.881 34.665 17.596

47.086 21.599 37.907 19.242

54.160 24.844 43.261 21.960

67.046 30.755 52.434 26.616 1.105.488 909.967 157.235 38.286 4.528.884 3.179.233 655.536 172.984 39.037 482.094

73.482 33.708 57.762 29.321 1.196.470 975.241 171.164 50.065 4.615.642 3.382.675 712.824 222.616 45.695 251.832

88.225 40.391 67.750 33.455 1.289.716 1.015.100 197.251 77.365 4.551.553 3.448.031 792.491 311.031

No satisface necesidades bsicas Extrema pobreza

Total de hogares por niveles de pobreza No pobres No satisface necesidades bsicas Extrema pobreza Poblacin total por niveles de pobreza No pobres No satisface necesidades bsicas Extrema pobreza Sin ingresos Ignorado

1.039.913 1.062.315 1.114.293 819.192 162.773 57.948 4.263.495 2.982.999 694.566 237.511 33.094 348.419 847.258 158.458 56.599 927.832 149.759 36.702

4.349.405 4.437.490 3.043.988 3.336.187 663.278 234.705 35.621 371.813 632.649 151.890 27.598 289.166

reso
0,419 0,519 0,424 0,516 0,400 0,507 0,364 0,496 0,361 0,485 0,404 0,500 0,451 0,502 0,432 0,498 0,410 0,516 0,420 0,508

Indice de Theil Coeciente de Gini Relacin entre el ingreso per cpita de los hogares del dcimo decil y los del primero Relacin entre el ingreso per cpita de los hogares del quinto quintil y los del primero (porcentaje) Porcentaje por decil, del ingreso promedio mensual de los hogares Decil 1 Decil 2 Decil 3 Decil 4 Decil 5 Decil 6 Decil 7 Decil 8 Decil 9 Decil 10 (porcentaje) Relacin del ingreso promedio mensual de mujeres con respecto a los hombres Por rama de actividad

23,3

20,3

21,8

20,7

18,3

19,9

17,0

16,0

19,2

19,2

11,2

10,8

10,5

10,2

9,5

10,0

9,6

9,0

10,2

9,9

1,0 2,3 3,5 4,6 5,8 7,4 9,3 12,0 17,1 37,0

1,1 2,4 3,6 4,6 5,7 7,3 9,3 11,9 17,3 36,8

1,1 2,5 3,5 4,6 5,8 7,5 9,2 12,6 17,4 35,8

1,2 2,7 3,4 4,7 6,1 7,3 9,4 12,3 17,2 35,7

1,2 2,5 3,8 5,0 5,9 7,7 9,7 12,5 17,4 34,4

1,1 2,6 3,7 4,7 5,9 7,4 9,3 12,1 16,9 36,2

1,2 2,6 3,6 4,6 5,8 7,2 9,1 11,8 16,7 37,4

1,3 2,6 3,7 4,6 5,9 7,2 9,1 12,3 16,3 37,1

1,2 2,4 3,4 4,4 5,6 7,0 9,0 12,0 17,2 37,6

1,1 2,3 3,5 4,3 5,6 7,0 9,1 12,0 17,3 37,8

81,8 81,9 66,3 103,2 102,6

80,9 88,1 66,7 79,7 119,0

82,8 80,1 65,7 132,2 103,7

77,3 80,1 60,1 78,1 89,6

76,9 89,9 63,6 157,2 121,4

73,7 82,2 56,5 147,2 78,6

74,4 74,9 60,4 117,7 137,3

80,0 82,5 61,0 146,2 143,7

84,9 77,9 77,0 88,7 133,5

Agricultura y ganadera Industria manufacturera

Electricidad, gas y agua

Construccin

ANEXO ESTADSTICO ESPECIAL

ESTADO DE LA NACION

355
2010 61,6 63,2 93,7 67,3 86,7 105,3 90,1 81,2 74,8 99,4 3.603,1 122,3 122,1

2001

Comercio y reparacin Hoteles y restaurantes Transporte y comunicaciones Intermediacin nanciera Actividades inmobiliarias Administracin pblica Enseanza Salud y atencin social Servicios comunitarios y personales Hogares con servicio domstico
(1984=100) Indice de salario mnimo nominal promedio (1984=100) Indice de salario mnimo real promedio Indice de salario mnimo real (colones) Ingreso promedio mensual del hogar por deciles Decil 1 Decil 2 Decil 3 Decil 4 Decil 5 Decil 6 Decil 7 Decil 8 Decil 9 Decil 10 (colones corrientes) Ingreso promedio mensual de los ocupados en la ocupacin principal Por rama de actividad 222.514 22.544 52.245 78.167 100.713 129.950 164.371 206.120 267.358 379.098 826.220 115,9 (1984=100, a diciembre de cada ao) 115,2 1.418,6

2002 62,1 58,9 100,8 80,3 80,8 97,1 77,2 90,4 60,2 59,7 1.538,2 115,1 112,3

2003 65,5 65,0 108,9 73,6 71,9 108,4 86,9 69,0 56,1 73,5 1.677,2 114,7 111,8

2004 68,5 65,2 112,1 66,5 90,7 96,8 90,4 81,9 62,4 71,5 1.853,0 112,8 110,0

2005 64,3 61,3 114,6 62,9 88,7 106,7 93,9 71,0 69,3 65,2 2.114,1 113,1 110,6

2006 65,8 63,7 99,2 72,2 74,7 93,0 90,7 69,6 76,9 62,8 2.396,2 115,0 113,8

2007 57,5 71,3 90,7 86,5 74,6 96,6 81,0 75,3 74,2 68,5 2.654,7 116,5 113,4

2008 57,8 71,7 78,8 74,1 75,1 103,8 80,7 76,4 50,7 57,8 2.970,7 115,0 112,7

2009 65,4 71,7 91,1 78,9 77,1 105,8 81,6 63,3 58,6 69,4 3.329,9 119,5 118,2

235.240 25.334 56.985 83.834 107.941 136.284 171.902 216.838 282.336 400.328 881.256

261.532 28.247 64.810 93.987 120.305 152.075 193.951 244.630 325.952 458.133 938.250

272.304 31.289 71.144 101.279 128.988 162.544 202.004 255.601 336.340 468.591 972.008

318.309 36.977 83.324 118.665 154.536 196.211 244.143 307.157 397.796 553.527 1.095.203

365.152 40.925 92.873 134.747 172.472 217.117 272.320 340.553 441.234 616.694

451.691 55.451 115.313 162.747 210.121 263.380 325.463 412.748 532.817 751.446

513.911 66.206 134.744 187.946 236.920 298.956 370.711 467.812 612.642 863.778 1.907.566

591.873 71.209 143.484 204.565 263.066 330.622 417.517 535.175 709.801 1.020.047 2.225.055

853.700 90.185 195.358 292.726 376.557 474.523 603.554 777.288 1.028.033 1.480.449 3.224.933

1.326.937 1.691.722

Agric.caza silvi. pesca/Agric. y ganadera /Pesca Exp. minas y canteras/Minas y canteras Industrias manufactureras Electricidad, gas y agua Construccin Comercio mayor y menor/Com. y reparacin /Hoteles y restaurantes Transporte, almacenaje y comunicaciones Establecimientos nancieros Intermediacin nanciera Actividades inmobiliarias y empresariales Administracin pblica Enseanza Salud y atencin social Servi.comuna.soc y pers./Servi.comun. y pers. Hogares con servicio domstico Organizaciones extraterritoriales Actividad no bien especicada
Por sector institucional

69.656 199.547 84.406 121.804 193.780 119.720 121.357 118.342 158.908 249.056 160.220 205.101 177.447 201.776 104.757 42.162 288.875 96.759 206.855 113.731 71.968

75.004 134.516 151.428 139.171 218.383 122.755 136.288 104.407 162.849 279.903 159.541 208.763 190.093 243.545 117.276 43.044 274.270 249.256 219.267 122.918 77.584

84.462 100.646 120.745 155.549 245.573 140.584 143.025 122.688 170.543 277.297 190.911 235.259 206.426 247.922 140.618 47.331 276.126 189.792 242.336 135.918 85.358

94.171 104.704 175.036 161.912 245.293 144.592 147.744 127.022 187.765 322.956 197.835 251.551 226.957 255.803 140.516 52.641 340.200 318.559 261.021 142.867 95.004

104.139 139.831 180.250 181.218 290.169 155.866 160.256 140.337 203.977 380.032 230.692 303.836 241.973 275.612 155.359 52.516 502.805 149.772 293.578 155.572 108.888

122.710 160.976 269.110 198.771 283.564 171.874 189.929 164.265 267.035 428.327 263.789 368.253 262.562 329.782 183.335 63.149 613.623 213.806 343.491 180.186 122.694

141.281 178.526 200.254 237.664 390.852 215.456 243.728 194.841 311.188 467.959 340.083 381.277 301.137 368.348 171.843 73.388 575.860 406.664 379.665 220.122 135.356

173.879 146.513 225.624 258.607 443.854 245.456 274.221 221.152 357.531 490.105 397.752 439.404 356.568 429.533 239.667 85.195 824.933 198.395 451.587 255.425 156.625

184.842 318.260 233.842 299.420 492.946 279.188 275.909 234.316 363.419 609.408 484.734 520.284 439.727 537.113 266.172 90.115 1.197.277 313.197 526.013 285.128 170.950

213.677 313.342 436.701 328.504 649.973 285.477 300.198 287.118 370.593 640.957 415.951 653.332 526.636 649.766 277.593 126.015 1.064.697 285.453 649.006 295.508 214.699

Pblico Privado
Salario mnimo minimorum

(colones corrientes, a julio de cada ao)

356

ESTADO DE LA NACION

ANEXO ESTADSTICO ESPECIAL

COMPENDIO ESTADSTICO

ESTADO DE LA NACION

357

ESTADSTICAS ECONMICAS
l Indicadores generados por Estado de la Nacin l Indicadores generados por otras instituciones l Datos primarios

200

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Ctas nacionales y produccin sectorial

(porcentajes) Crecimiento del PIB real por persona Crecimiento real del ingreso nacional disponible por persona Formacin bruta de capital jo real/PIB Ahorro nacional neto/PIB -0,8 2,1 20,7 8,1 (miles de millones de colones) Producto interno bruto A precios de mercado (miles de colones) Per cpita en colones (dlares) Per cpita en dlares PIB real Menos: impuestos sobre los productos y las importaciones (netos de subvenciones) Valor agregado bruto a precios bsicos Segn sector 135.312 1.303.370 153.972 1.393 312.058 57.879 41.489 257.966 151.211 57.381 72.112 46.404 35.273 151.680 35.448,7 138.978 1.341.457 148.946 1.351 322.660 56.987 43.705 262.062 169.399 61.248 73.372 49.732 35.637 156.863 40.504,7 143.562 1.431.687 159.939 1.408 349.857 59.742 46.258 270.898 192.633 68.200 75.362 53.840 36.002 162.286 44.738 146.019 1.496.327 161.100 1.516 363.691 63.483 48.127 281.484 215.808 74.762 77.592 58.078 36.711 164.377 50.399 149.258 159.195 180.317 187.386 1.910.009 193.474 1.906 460.275 103.990 54.991 338.366 308.964 107.525 91.551 93.236 40.113 189.497 73.879 179.102 1.891.218 187.203 1.637 442.219 100.883 56.821 316.835 314.854 112.990 94.444 101.315 42.207 198.233 78.424 184.887 1.972.953 199.343 1.537 456.643 95.225 58.113 329.657 335.046 115.003 97.981 112.977 43.684 206.784 79.039 1.589.763 1.732.506 1.861.497 168.010 1.631 402.858 63.332 50.955 292.753 236.580 79.929 79.808 62.072 37.466 170.321 55.952 189.330 2.050 446.541 74.849 54.043 306.924 261.485 88.562 83.369 74.548 37.704 174.885 61.784 199.945 2.020 477.892 90.758 55.303 327.286 287.184 98.979 87.231 83.183 38.306 181.502 68.094 4.095,2 1.438.682 4.136,8 1.480.435 4.235,1 1.575.249 4.427,2 1.642.346 4.682,8 1.739.021 5.207,1 5.997,5 6.703,3 2.097.395 6.484,6 2.070.320 7.851,7 2.157.840 1.346,8 1.488,5 1.688,4 1.938,8 2.237,4 2.662,4 3.098,2 3.527,5 3.717,6 4.128,6 5.394,7 6.060,9 6.983,6 8.143,6 9.539,0 11.517,8 13.598,6 15.701,8 16.763,5 18.841,2 1,2 1,8 21,5 8,7 4,7 2,4 21,6 9,9 2,7 1,4 20,7 10,7 4,3 2,2 20,3 10,1 7,2 6,4 20,7 12,5 6,4 6,1 22,7 13,0 1,3 0,8 24,5 11,1 -2,6 -0,7 22,4 8,5 3,0 2,1 21,8 9,2

1.891.701 2.041.814

Agricultura, silvicultura y pesca

Extraccin de minas y canteras

Industria manufacturera
Construccin

Electricidad y agua Comercio, restaurantes y hoteles Transporte, almacenaje y comunicaciones Servicios nancieros y seguros
Actividades inmobiliarias

Otros servicios prestados a empresas Servicios de administracin pblica

Servicios comunales, sociales y personales
Menos: servicios de intermediciacin nanciera medidos indirectamente

358

ESTADO DE LA NACION

COMPENDIO ESTADSTICO

2001 (millones de colones corrientes) Formacin bruta de capital jo Variacin de existencias Ingreso nacional disponible neto Ahorro nacional neto 987.278 108.261 4.899.227 435.367

2002 1.143.140 227.921 5.537.266 529.370

2003 1.338.174 103.477 6.361.991 689.717

2004 1.515.964 367.626 7.396.488 873.914

2005 1.787.195 535.209

2006

2007

2008 3.704.619 625.785

2009 3.716.907 -1.056.646 15.427.951 1.422.744

2010 3.694.234 69.431 17.387.249 1.726.519

2.293.070 2.961.143 749.616 392.900

8.706.772 10.628.411 12.661.707 14.641.545 968.007 1.445.132 1.763.941 1.738.272

Cmrcio exterior
(porcentajes) Crecimiento de las exportaciones Grado de apertura Total Sin zona franca Dcit comercial/PIB Dcit de cuenta corriente/PIB Reservas internacionales netas/importaciones por mes Tasa de devaluacin/revaluacin (millones de dlares) Exportaciones Tradicionales No tradicionales Por sector 5.021 739 4.283 1.029 1.278 366 2.347 559 1.749 6.569 3.645 1.048 1.465 411 (millones de dlares) Saldo cuenta de capitales (millones de dlares) Saldo cuenta corriente (millones de dlares) Saldo cuenta comercial Reservas monetarias internacionales netas del BCCR (millones de dlares) Variacin reservas monetarias internacionales netas del SBN 144,4 -159,7 -196,9 -331,3 -1.089,1 -731,3 -204,0 245,2 -1.144,1 -501,4 -820,1 1.329,8 -1.277,7 1.499,8 -1.089,4 1.838,9 -1.421,3 1.921,7 -2.158,9 2.312,6 -2.727,1 3.114,5 -2.985,5 4.113,6 -5.013,3 3.799,1 -2.039,1 4.066,3 -3.467,9 4.627,2 (millones de dlares, saldo a n de ao) -602,9 -856,9 -880,0 -795,8 -981,0 -1.022,6 -1.646,4 -2.787,3 -576,0 -1.438,7 19,3 13,0 25,3 12,7 0,0 1,1 21,2 7,4 58,3 54,7 5.264 691 4.572 1.023 1.256 354 2.631 524 1.755 7.188 3.982 1.242 1.592 372 6.102 794 5.308 1.057 1.410 332 3.303 575 1.892 7.663 4.195 1.435 1.587 446 6.301 801 5.501 1.208 1.472 373 3.248 666 2.018 8.268 4.701 1.266 1.719 582 7.026 757 6.269 1.425 1.529 388 3.684 751 2.203 9.824 5.570 1.536 1.881 837 8.200 915 7.285 1.648 1.819 459 4.273 846 2.622 11.548 6.655 1.680 2.208 1.006 9.336 1.002 8.334 1.878 1.961 472 5.025 955 2.884 12.952 6.921 2.076 2.812 1.144 9.504 1.067 8.437 2.165 2.112 361 4.866 1.006 3.270 15.372 8.022 2.360 3.323 1.667 8.786 922 7.862 1.901 1.954 254 4.677 896 2.959 11.395 5.826 1.910 2.581 1.077 9.448 1.081 8.367 2.125 2.188 177 4.959 1.010 3.303 13.570 6.985 2.152 2.723 1.353 84,0 58,7 5,0 3,7 3,3 7,3 88,3 61,0 7,6 5,1 3,0 10,8 95,2 65,1 6,2 5,0 3,2 10,6 95,7 66,4 7,6 4,3 3,2 9,5 102,6 70,2 10,8 4,9 4,3 8,4 104,4 70,8 12,1 4,5 5,1 4,4 102,4 71,6 11,3 -6,3 4,9 -3,6 100,8 73,7 16,8 9,3 4,0 10,3 84,5 59,7 7,0 2,0 6,2 3,3 79,2 56,9 9,7 4,0 5,3 -10,8 -14,1 4,8 15,9 3,3 11,5 16,7 13,9 1,8 -7,6 7,6

Industriales Agrcolas Perfeccionamiento activo Zonas francas

Por destino MCCA

Resto del mundo

Importaciones Materias primas Bienes de capital Bienes nales (de consumo) Combustibles y lubricantes

COMPENDIO ESTADSTICO

ESTADO DE LA NACION

359
2010 511,6 501,1

2001 Tipo de cambio interbancario de venta Tipo de cambio interbancario de compra 340,9 340,3

2002 377,6 376,9

2003 417,8 416,6

2004 457,6 456,0

2005 496,1 494,1

2006 519,0 515,2

2007 501,6 495,8

2008 555,1 544,5

2009 573,3 562,6

(colones, promedio del mes de diciembre)

Trismo
(millones de dlares) Ingreso de divisas por concepto de Turismo (miles) Nmero de turistas que ingresaron Nmero de empresas con declaratoria turstica Oferta total de Hoteles 1.131 1.066 1.935 1.113 1.084 2.074 1.239 1.170 2.217 1.453 1.244 2.325 1.679 1.355 2.376 1.725 1.409 2.576 1.980 1.404 2.595 2.089 1.467 2.599 1.923 1.495 2.508 2.100 1.518 2.468 1.113,4 1.099,1 1.225,6 1.390,2 1.599,0 1.634,7 1.942,2 2.186,7 1.713,5 1.880,1

Finanzas pblicas
(porcentajes) Dcit/supervit Gobierno Central/PIB Deuda interna del Gobierno Central/PIB Servicio de la deuda Gobierno Central / gastos del Gobierno Central Deuda pblica externa/PIB Prdidas Banco Central/PIB 19,4 -1,2 (millones de colones corrientes) Ingresos tributarios Impuestos a los ingresos y utilidades Impuestos a la propiedad Impuestos sobre bienes y servicios 691.803 163.060 21.601 450.446 95.788 266.282 88.377 51.111 46.940 1.381 2.790 5.586 (millones de colones corrientes) Ingresos totales del Gobierno Central Aduanas Renta Ventas Consumo Otros ingresos tributarios Ingresos no tributarios Ingresos de capital (millones de colones corrientes) Gasto pblico total Gobierno Central Gobiernos locales Instituciones descentralizadas no empresariales 1.824.816 849.312 46.984 524.991 2.044.106 946.699 52.331 606.803 2.294.641 64.756 653.413 2.587.341 80.517 754.326 2.964.987 3.509.777 1.420.602 1.577.364 95.063 117.126 895.536 1.111.412 4.353.277 1.787.506 170.126 1.447.834 5.318.937 2.138.040 192.424 1.755.328 5.983.327 2.506.970 211.410 2.018.468 1.090.525 1.236.549 1.638.353 2.104.702 521.000 394.095 306.955 17.317 338.367 60.055 565 681.402 531.552 387.048 20.052 408.889 75.510 250 2.490.031 797.421 689.225 442.228 22.823 456.882 80.973 479 2.363.265 593.616 687.420 451.604 24.695 504.954 96.848 4.128 2.730.100 686.662 752.171 486.882 24.724 530.169 248.203 1.289 778.084 185.600 27.110 505.358 65.440 297.621 142.296 56.938 52.638 1.516 2.783 3.078 906.626 231.850 30.984 574.561 66.110 331.460 176.991 67.766 56.242 1.690 9.834 1.466 1.057.935 266.864 36.607 663.491 73.084 397.377 193.030 87.429 70.217 1.446 15.766 3.545 1.265.779 323.591 43.020 788.278 90.913 485.168 212.197 105.990 85.985 969 19.036 4.900 1.577.733 2.028.942 394.095 62.860 111.538 626.707 249.191 131.301 105.743 1.284 24.274 2.041 531.552 83.478 153.643 797.850 293.968 165.390 134.576 2.432 28.382 3.061 2.408.579 689.225 97.196 1.422.875 164.268 936.721 321.886 195.632 156.816 4.668 34.148 3.651 2.262.290 687.420 101.000 1.312.096 117.444 830.538 364.114 157.890 117.256 4.677 35.957 3.884 2.491.652 748.094 125.277 1.444.359 146.834 920.298 377.227 170.126 126.134 3.973 40.018 3.796 19,5 -1,4 21,3 -1,6 20,9 -1,3 18,2 -1,4 24,8 16,0 -1,1 20,7 13,7 -0,7 13,8 12,0 -0,2 12,3 12,3 -0,8 10,8 11,8 -0,5 -2,9 28,0 -4,3 28,6 -2,9 26,9 -2,7 27,5 -2,1 25,1 -1,1 22,9 0,6 20,1 0,2 17,5 -3,4 21,6 -5,2 23,5

987.436 1.245.461

Selectivo de consumo Sobre las ventas Otros

Impuestos comercio exterior y transacciones internacionales

A las importaciones A las exportaciones

Otros
Otros impuestos

360

ESTADO DE LA NACION

COMPENDIO ESTADSTICO

2001 Instituciones pblicas nancieras rganos descentralizados Empresas pblicas no nancieras (millones de colones corrientes) Gastos totales del Gobierno Central Remuneraciones Intereses Transferencias Gastos de capital Otros (millones de colones corrientes) Financiamiento del dcit del Gobierno Central Externo neto Interno neto (millones de colones corrientes) Dcit/Supervit del sector pblico no nanciero Deuda pblica interna Deuda interna bonicada sector pblico general (millones de dlares) Deuda pblica externa (dlares) Deuda pblica externa per cpita (millones de dlares) Servicio total pagado de la deuda pblica externa Servicio de la deuda del Gobierno Central Intereses internos Intereses externos Prdidas del Banco Central 174.019 39.847 -63.579 708,5 792,6 3.174,6 -93.766 2.012.707 (millones de colones corrientes) 1.475.927

2002 130.564 102.986 169.979

2003 163.264 96.525 178.484

2004 177.554 105.445 202.947

2005 183.424 120.535 211.990

2006 194.678 134.395 224.713

2007 192.377 235.361 276.136

2008 214.758 338.477 394.575 2.460.432 856.512 340.086 835.578 275.724 152.532

2009 256.577 415.674 560.894 2.936.306 1.114.786 360.107 1.053.553 301.501 106.359

2010 238.643 409.502 598.333 3.724.383 1.349.158 401.541 1.404.302 448.706 120.676

1.759.410 2.027.133 635.164 436.702 524.385 106.850 56.310 713.477 419.642 644.762 176.637 72.615

0 0 -239.801 2.413.451 1.828.359 3.280,6 805,7 691,6 -203.179 2.736.936 1.978.727 3.733,0 902,5 1.125,9 -186.101 3.119.156 2.245.576 3.883,7 924,6 1.095,5 -81.804 3.474.431 2.653.513 3.625,8 850,4 759,7 86.656

0 0 211.012

0 0 101.007 4.247.446 3.263.785 3.570,6 802,2 844,3

-186.310 697.503 -517.153 5.004.238 3.781.074 3.582,8 794,5 748,0

241.125 744.912 -923.404 5.859.117

(millones de colones corrientes) 4.022.699 4.437.695 3.140.977 3.470.025 3.607,4 833,9 536,6 3.607,2 821,9 553,7

4.206,4 921,7 508,8

(millones de colones corrientes, a diciembre de cada ao) 211.223 48.193 -86.645 237.216 60.051 -109.468 257.745 73.410 -106.425 312.505 81.059 -135.786 349.411 87.396 -131.347 331.346 88.320 -96.143 255.329 84.575 -29.393 280.430 79.468 -138.018 336.751 64.459 -87.775

(millones de colones corrientes, acumulado a diciembre)

Sctor nanciero
(porcentaje anual, a diciembre de cada ao) Tasas de inters pasivas por plazo Depsitos en colones a 1 mes

Bancos estatales Bancos privados

Depsitos en colones a 3 meses

12,3 14,7 12,8 17,4 13,5 19,0

12,0 15,8 14,0 18,5 14,9 19,8

10,1 15,1 11,3 17,0 11,8 18,9

10,0 12,8 11,1 14,7 11,6 15,8

10,8 13,6 11,8 15,1 15,0 15,6

9,3 10,9 9,5 11,5 11,2 15,3

6,0 7,1 6,5 7,4 6,9 7,6

6,4 10,0 7,3 10,0 10,4 12,1

6,8 8,7 7,0 10,8 7,6 13,0

4,9 6,8 5,1 8,3 6,4 9,8

Bancos estatales Bancos privados

Depsitos en colones a 6 meses

Bancos estatales Bancos privados

Tasas de inters activas por sector Agricultura-mercadeo

Bancos estatales Bancos privados

Ganadera

26,0 32,0 26,5 32,0 26,0 32,0

31,5 31,0 26,5 31,0 26,5 31,0

28,8 31,0 23,8 31,0 23,8 31,0

29,3 26,8 24,3 26,8 24,3 26,8

30,3 28,5 25,3 28,5 25,3 28,5

21,0 26,0 21,0 25,0 21,0 26,0

21,0 26,0 21,0 20,0 21,0 26,0

22,5 26,0 22,5 25,0 21,0 26,0

19,8 26,0 19,8 25,0 19,8 26,0

18,8 26,0 18,8 25,0 18,8 27,2

Bancos estatales Bancos privados

Industria

Bancos estatales Bancos privados

COMPENDIO ESTADSTICO

ESTADO DE LA NACION

361
2010 13,0 25,0 19,6 30,3 8,0

2001 Vivienda

2002 25,0 29,0 29,8 31,5 17,5

2003 20,0 31,0 28,6 31,0 13,8

2004 19,3 25,0 24,3 28,0 14,3

2005 20,3 25,0 25,3 29,3 15,3

2006 18,8 24,5 20,3 26,8 11,3

2007 18,8 24,5 25,6 26,8 7,0

2008 17,5 24,0 26,3 30,3 11,5

2009 16,0 25,0 22,0 30,3 8,3

Bancos estatales Bancos privados

Otras actividades

25,5 32,0 28,5 36,0 16,0

Bancos estatales Bancos privados

Tasa bsica pasiva

(puntos porcentuales, a diciembre de cada ao) Mrgenes de intermediacin en colones

Bancos estatales Bancos privados

Mrgenes de intermediacin en dlares

18,6 10,3

18,1 10,2

16,2 10,9

13,7 11,2

11,3 11,6

9,5 12,0

7,9 11,3

9,1 10,5

9,7 10,1

8,2 9,8

Bancos estatales Bancos privados

1,5 4,4

3,1 3,8

5,6 4,4

6,8 4,4

9,4 4,3

9,1 5,1

7,3 4,4

4,3 4,9

7,5 4,2

9,2 2,8

(millones de colones, a diciembre de cada ao) Emisin monetaria Base monetaria Medio circulante Coeciente de liquidez Liquidez total Depsitos en cuenta corriente Depsitos de bancos comerciales en BCCR Crdito interno neto total del SBN Pblico Privado Privado nanciero no bancario Riqueza nanciera del sector privado Efectivo en poder del pblico Depsitos bancarios Bonos de estabilizacin monetaria Sistema de inversiones a corto plazo Bonos scales Prstamos al sector privado no nanciero Industria Agricultura Vivienda y construccin Otros 223.035 288.835 (millones de colones, promedio) 412.732 0,08 (millones de colones, saldos a diciembre) 1.821.573 328.361 501.162 (millones de colones corrientes) 1.483.403 206.143 1.269.947 7.313 2.398.043 158.090 1.532.020 274.896 4.638 428.399 (millones de colones corrientes) 1.269.947 153.696 77.502 292.680 746.070 1.541.280 160.867 73.414 393.981 913.018 1.848.265 192.520 70.147 509.237 1.076.361 2.172.951 183.844 79.496 672.357 2.801.593 220.747 108.803 3.578.638 4.962.277 264.404 114.240 345.212 137.842 6.552.256 418.576 174.004 2.281.545 3.678.131 6.779.653 414.095 197.041 2.378.532 3.789.985 7.104.798 449.172 219.800 2.454.224 3.981.603 1.890.978 341.367 1.541.280 8.331 2.877.325 171.807 1.836.014 368.257 2.164 499.083 2.326.027 457.051 1.848.265 20.711 3.445.993 188.849 2.132.701 582.439 6.988 535.015 2.936.198 730.993 2.172.951 32.254 4.051.391 209.093 2.961.328 424.225 1.189 455.556 3.505.585 640.948 2.801.593 63.044 5.041.659 251.064 606.654 205 563.073 4.181.532 5.380.934 509.056 93.837 294.362 124.295 3.578.638 4.962.277 7.072.717 343.046 6.552.256 177.415 8.077.102 407.438 6.569.276 636.789 49.299 414.299 7.542.989 574.501 6.779.653 188.835 9.346.327 438.783 7.505.282 585.232 117.716 699.314 7.880.600 592.861 7.287.739 182.941 10.078.378 482.257 7.998.976 685.423 78.452 833.271 2.201.738 424.195 600.544 2.589.516 514.351 717.050 3.466.728 497.768 967.513 4.198.624 624.638 1.217.300 5.104.610 5.949.470 896.787 1.083.300 1.456.768 1.947.031 7.346.548 1.095.561 2.350.915 8.320.664 1.057.673 2.762.614 8.814.857 1.325.646 3.027.491 (millones de colones, a diciembre de cada ao) (millones de colones, saldos a n de mes) 473.925 0,08 575.523 0,08 644.784 0,08 741.144 0,08 915.027 1.255.913 0,08 0,09 1.432.724 0,09 1.398.955 0,08 1.542.521 0,08 249.870 314.209 275.367 399.504 277.736 480.270 332.169 609.437 413.183 546.262 575.003 1.151.169 612.995 1.210.022 665.046 1.318.330 (millones de colones, saldos a n de mes) 773.231 1.028.357

(millones de colones, a diciembre de cada ao) 5.938.310 6.980.063 310.855 710.881 11.259 456.437 397.460 859.253 27.341 524.469

3.620.662 4.448.879 5.171.541

850.304 1.122.087 1.609.523 2.077.908 2.869.700

1.237.254 1.621.739

Precios
(Julio 2006 = 100, promedio anual) Indice de precios al consumidor 58,2 63,5 69,5 78,1 88,9 99,1 108,3 122,9 132,5 140,0

362

ESTADO DE LA NACION

COMPENDIO ESTADSTICO

2001 (porcentajes) Tasa anual de inacin 11,0 (a julio de cada ao, colones) Costo per cpita/mes canasta bsica alimentaria Urbana Rural 11.013,4 11.930,9 10.177,5 (colones por kW/h, promedio anual) Precio energa elctrica empleada en el sector residencial 21,2

2002 9,7

2003 9,9

2004 13,1

2005 14,1

2006 9,4

2007 10,8

2008 13,9

2009 4,0

2010 5,8

12.180,3 13.222,3 11.227,7

13.053,2 14.171,8 12.029,0

15.195,7 16.454,9 14.033,0

18.367,4 19.764,8 17.093,2

20.015,7 21.488,4 18.675,8

23.598,3 25.406,8 21.934,8

28.745,2 31.002,5 26.671,9

30.397,0 32.544,7 28.432,5

33.003,7 35.346,9 30.859,1

22,9

24,1

28,7

33,2

38,4

42,9

51,2

67,9

71,0

(colones por litro, promedio anual) Precio promedio de combustibles empleados en el sector transporte Gasolina regular Gasolina sper Jet-fuel Diesel (dlares) Precio de la llamada telefnica a EEUU Tres primeros minutos, tarifa reducida Un minuto o fraccin, tarifa reducida (colones) Precio de la llamada telefnica local Impulso en exceso Un minuto o fraccin 3,3 3,3 3,3 3,3 3,6 3,6 3,6 3,6 3,6 4,1 2,3 2,3 2,3 2,3 2,5 0,4 1,6 1,6 1,6 1,6 190,7 199,7 126,2 138,8 200,8 209,4 136,8 145,4 244,1 255,3 169,9 179,5 303,5 317,5 212,6 225,6 388,8 409,0 277,2 291,4 482,0 506,7 337,0 343,9 526,5 554,0 428,9 404,8 622,1 635,7 598,9 603,0 501,2 515,8 419,3 447,6 573,2 600,4 487,8 502,9

Energa
(mW) Capacidad instalada de generacin de energa elctrica (mW/h) Generacin de energa elctrica Total Privada 6.929.491 1.121.351 7.484.489 1.138.431 7.564.893 1.107.331 8.061.867 8.212.151 1.204.601 1.064.485 8.641.435 8.987.513 1.423.099 1.550.194 9.415.653 1.568.945 9.235.909 1.635.741 9.503.620 1.620.795 1.701 1.775 1.939 1.961 1.961 2.096 2.182 2.379 2.416 2.746

Telecomunicaciones
(por 100 habitantes) Densidad de lneas telefnicas jas (por 1.000 habitantes) Densidad de telfonos pblicos 4,3 6,0 5,2 5,1 4,9 4,7 4,6 5,0 4,9 4,6 24,2 25,8 27,8 31,6 32,1 32,1 32,1 31,6 33,3 32,5

Lneas telefnicas instaladas Clientes del sistema telefnico nacional Clientes del sistema celular postpago Clientes del sistema celular prepago

996.284 785.571 311.329

1.132.061 832.721 459.235

1.198.462 876.719 756.235

1.402.385 896.106 911.539

1.456.197 923.688 926.390

1.423.005 1.534.046 952.378 982.575

1.539.984 1.009.504 1.886.570

1.540.540 999.619 1.832.614

1.540.540 1.003.996 1.752.166 1.379.189

1.465.293 1.508.219

Transporte
Vehculos que pagaron el derecho de circulacin 630.363 722.664 728.421 705.975 705.546 729.487 797.902 812.801 923.591 948.508

COMPENDIO ESTADSTICO

ESTADO DE LA NACION

363
2010

2001 Vehculos que se presentaron a la revisin peridica de RITEVE Accidentes de trnsito (toneladas mtricas) Carga transportada por ferrocarril Pasajeros movilizados por el Aeropuerto Juan Santamara Locales Internacionales 199.352 2.108.816 136.442 1.972.374 (millones de colones corrientes) Inversin pblica bruta en sector transporte Carreteras Puertos Aeropuertos Ferrocarriles 36.483 30.548 4.890 1.045 0 64.797

2002

2003 606.644

2004 604.650 52.362

2005 576.184 57.129

2006 664.764 68.607

2007 674.779 69.761

2008 743.440 74.015

2009 816.991 68.367

975.524 62.341

68.804

53.668

181.192 2.282.498 140.468 2.142.030

119.231 2.584.399 166.315 2.418.084

145.589 2.892.068 130.301 2.761.767

131.074 3.243.440 134.101 3.109.339

247.003

231.254

252.337 4.116.816 142.924 3.973.892

229.200 4.054.876 109.401 3.945.475

178.970 4.257.606 190.306 4.067.300

3.656.421 4.262.343 262.411 280.339 3.394.010 3.982.004

44.567 37.156 2.683 4.728 0

49.337 36.894 2.796 9.514 133

38.296 36.659 816 606 215

34.435 32.534 1.135 755 11

59.354 55.650 2.545 752 409

84.338 82.012 559 1.230 536

236.976 193.523 23.088 16.374 3.991

327.341 283.327 27.292 14.080 2.642

224.966 176.779 24.699 22.055 1.432

COMPENDIO ESTADSTICO

ESTADO DE LA NACION

365

ESTADSTICAS AMBIENTALES
l Indicadores generados por Estado de la Nacin l Indicadores generados por otras instituciones l Datos primarios

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Trra
(hectreas) reas silvestres protegidas Parques nacionales Reservas biolgicas Refugios nacionales de vida silvestre Reservas forestales Zonas protectoras Humedales Reserva natural absoluta Monumento nacional Visitantes al Sistema de Parques Nacionales Nacionales Extranjeros (hectreas) rea sembrada de las principales actividades agrcolas (millones de dlares) Importacin total de agroqumicos Plaguicidas Fertilizantes (porcentajes) Valor agregado agropecuario como porcentaje del PIB real Valor agregado bruto del sector agropecuario Agricultura Pecuario Silvicultura de extraccin de madera Pesca 111.675 32.722 4.989 4.585 107.148 32.726 4.333 4.738 117.524 32.863 4.500 5.052 118.076 32.932 4.099 4.399 122.577 34.417 5.099 4.415 141.708 36.209 5.791 4.064 150.602 37.376 5.965 4.486 144.238 37.765 5.524 4.517 138.132 37.883 5.414 4.373 148.667 39.270 5.479 4.448 10,7 (millones de colones de 1991) 10,1 10,2 9,8 9,7 10,0 9,8 9,2 9,0 9,2 105,3 65,8 110,4 61,9 122,2 89,6 140,9 95,4 108,4 130,7 136,9 115,2 136,7 128,0 185,1 323,0 178,8 289,8 195,4 170,8 440.435 435.514 439.533 431.812 443.395 441.552 458.755 448.585 407.341 487.342 1.288.565 623.773 21.675 180.034 227.834 155.816 77.871 1.330 232 861.226 479.853 381.373 1.289.173 625.634 21.675 180.642 227.834 153.955 77.871 1.330 232 919.632 507.801 411.831 1.286.075 621.267 21.663 182.473 227.545 166.404 65.122 1.367 234 994.379 463.602 530.777 1.279.886 617.186 22.032 184.983 228.630 153.516 71.992 1.315 232 1.063.592 476.633 586.959 1.333.300 625.531 22.032 243.040 221.239 153.506 66.388 1.332 232 1.104.030 455.487 648.543 1.326.585 1.332.601 628.990 22.036 236.302 216.257 157.713 63.723 1.334 230 629.122 22.036 237.145 216.481 157.711 68.542 1.334 230 1.332.375 629.219 21.633 237.134 216.378 157.905 68.542 1.334 230 1.378.130 632.462 745.668 1.340.872 629.219 21.633 238.307 216.378 157.905 68.542 1.355 230 1.282.193 613.295 668.898 1.333.706 629.435 21.636 237.587 216.292 157.917 69.254 1.355 230 1.264.318 561.896 702.422

1.201.197 1.306.830 556.141 645.056 598.812 708.018

366

ESTADO DE LA NACION

COMPENDIO ESTADSTICO

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Bq
(hectreas) rea sometida a pago de servicios ambientales Proteccin de bosque Manejo de bosque Reforestacin Plantaciones con recursos propios rea sometida a pago de servicios ambientales en comunidades indgenas Nmero de contratos de PSA (metros cbicos) Volumen autorizado para aprovechamiento de madera (millones de colones) Total de crdito forestal Crdito para reforestacin Crdito para la industria Otros crditos (hectreas) rea afectada por incendios forestales 57.511 50.337 32.783 35.228 14.822 15.192 32.422 23.417 13.975 18.550 69,6 11,3 34,1 24,2 114,2 0,0 93,9 20,3 159,7 0,0 105,7 54,0 228,3 0,0 158,7 69,5 104,9 0,0 38,0 66,9 159,4 0,0 107,1 52,3 170,0 0,0 121,2 48,8 193,2 12,0 90,7 90,5 353,0 182,4 83,7 86,9 378,7 286,7 49,0 42,9 402.166 453.262 558.877 661.993 582.544 703.701 421.471 576.017 384.666 351.109 4.199 287 2.550 279 6.888 672 7.014 760 6.600 755 2.900 619 6.556 1.180 12.401 1.103 8.930 797 9.050 1.030 20.629 3.997 3.281 0 21.819 1.999 1.086 0 65.405 0 3.155 205 71.081 0 1.557 0 53.493 0 3.602 0 19.972 0 4.866 0 60.568 0 5.826 0 66.474 0 4.083 0 52.828 0 3.933 0 64.166 310 4.009 0

Atmsfera
Estacin Aeropuerto Juan Santamara (grados Celsius) Temperatura

Media de estacin seca (mes de marzo)

(mes de octubre)

23,8 23,4 (km/hora)

25,1 23,4

24,6 23,3

23,8 23,4

24,5 22,0

24,2 23,6

24,9 22,2

23,8 22,4

23,8 23,3

25,2 22,7

Media de estacin lluviosa

Viento

Velocidad media
(milmetros) Precipitacin

15,9

17,4

13,5

15,3

13,2

14,6

13,8

13,5

15,7

13,9

Promedio anual acumulado

(porcentajes) Humedad relativa

1.287

1.510

2.328

1.599

1.705

1.972

2.227

2.361

1.166

2.191

Promedio anual

75

71

76

74

78

76

75

73

72

79

Desechos
(toneladas mtricas por da) Ingreso promedio diario de basura Relleno sanitario Ro Azul Parque de Tecnologa Ambiental Produccin per cpita diaria de basura en el cantn central de San Jos 1.025 1.107 1.146 1.088 1.036 1.032 1.030 1.104 1.024 1.039 940 353 (kilogramos por persona por da) 728 678 807 729 747 684 768 707 803 1.259 1.370 1.158 1.328

Consumo de energa
(porcentajes) Poblacin cubierta por el servicio elctrico 97,3 97,5 97,7 97,9 98,1 98,4 98,6 99,0 99,1 99,1

COMPENDIO ESTADSTICO

ESTADO DE LA NACION

367

2001 (porcentajes) Consumo de diesel como porcentaje del consumo de hidrocarburos Consumo residencial de energa elctrica per cpita (kW/h) Consumo promedio anual de electricidad por abonado Sector residencial Sector industrial (terajulios) Consumo nal de derivados de petrleo Importaciones totales de derivados de petrleo (terajulios) Consumo de energa sector transportes 47.962 70.665 (monto CIF en miles de dlares) 420.918 2.740 152.319 40,5 (kW/h, miles de habitantes) 651,2

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

40,5 668,2

41,1 690,3

44,8 702,8

41,0 717,4

42,8 736,2

44,0 748,3

44,1 751,6

43,8 734,8

43,0 735,5

2.751 163.866 73.749 422.793 60.629

2.793 176.002 74.740 525.770 54.014

2.806 184.190 72.818 699.382 54.647

2.825 194.210 78.212 998.031 60.325

2.852 208.101 80.853

2.848 226.643 85.315

2.802 225.914 86.395 2.088.835 68.451

2.696 214.348 85.248 1.238.476 68.277

2.655 229.389 86.934 1.601.050 70.319

1.249.569 1.444.049 62.912 66.733

Aa
Porcentaje promedio de cobertura de la poblacin con servicio de agua de calidad potable 75,8 78,4 79,5 82,8 82,2 81,2 82,0 83,4 87,3 89,5

Rcursos marino-costeros
Embarcaciones de la ota nacional Pangas y botes Lanchas y barcos (toneladas mtricas) Desembarque total segn litoral Pacco Atlntico (toneladas mtricas) Desembarque total segn grupos de especies Escama Crustceos Pelgicos (toneladas mtricas) Produccin acucola por especie Tilapia Trucha Camarn Langostino (miles de dlares) Exportaciones de productos pesqueros Peces ornamentales Camarn Pescado Nmero de playas ganadoras de Bandera Azul Ecolgica 37 45 56 50 57 58 59 63 61 67 252 14.269 85.562 304 15.545 89.226 348 10.543 83.757 241 12.263 71.563 274 12.517 74.827 312 9.312 68.649 280 6.007 73.560 298 5.320 85.809 143 4.823 83.676 76 3.925 80.133 8.500 210 1.800 10 13.190 500 4.097 5 14.679 513 5.051 5 18.987 515 5.076 5 17.328 522 5.714 5 13.000 524 5.726 4 19.489 532 5.274 4 21.000 531 5.265 4 20.639 530 3.544 1 23.034 544 3.215 1 4.511 1.137 21.566 4.270 1.169 20.540 3.916 1.313 15.442 3.910 1.442 10.753 3.590 1.375 10.687 4.462 1.469 9.999 4.265 919 9.135 1.062 216 4.292 1.192 150 4.019 26.418 796 25.357 622 20.114 557 15.570 535 15.112 541 15.448 482 13.772 547 5.059 510 4.910 451 1.722 712 2.212 752 1.908 713 1.829 680 1.862 777 1.803 697

368

ESTADO DE LA NACION

COMPENDIO ESTADSTICO

COMPENDIO ESTADSTICO

ESTADO DE LA NACION

369

ESTADSTICAS POLTICAS
l Indicadores generados por Estado de la Nacin l Indicadores generados por otras instituciones l Datos primarios

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Frmacin de leyes
(das naturales) Duracin promedio de las leyes aprobadas en la corriente legislativa Legislativo Ejecutivo (das naturales) Duracin promedio de las leyes aprobadas para la sancin del Ejecutivo Legislativo Ejecutivo Leyes aprobadas por iniciativa Legislativo Ejecutivo Convenios internacionales aprobados por la Asamblea Legislativa Proyectos presentados en la Ocina de Iniciativa Popular 69 75 81 72 58 94 65 119 185 325 34 14 6 3 2 12 7 12 13 39 110 66 48 27 44 18 22 8 56 12 57 18 32 17 48 39 65 24 66 47 20 16 15 16 20 37 28 19 25 21 22 26 27 22 22 21 25 20 26 25 543 573 525 378 573 292 640 385 708 661 723 873 553 548 822 658 781 623 784 763

Administracin de justicia
Entrada neta en las ocinas de primera instancia 446.036 460.915 471.124 485.744 478.883 487.525 523.381 571.352 650.158 650.323

(meses, semanas y das) Duracin promedio de los recursos votados por la Sala Cuarta, sobre el fondo del asunto Hbeas corpus Recursos de amparo Acciones de inconstitucionalidad Nmero de habitantes por juez Relacin casos tramitados por juez 17d 2m3s 20m1s 6.560 674 17d 2m3s 24m3s 6.282 669 17d 5m1s 24m 6.105 686 15d 4m1s 20m2s 5.549 754 16d 3m3s 22m2s 5.238 669 17d 3m1s 29m2s 5.367 674 16d 2m1s 22m3s 5.207 682 19d 2m1s 26m 4.317 574 20d 2m1s 18m 4.062 589 19d 2m2s 17m1s 4.111 599

370

ESTADO DE LA NACION

COMPENDIO ESTADSTICO

2001 Nmero de jueces y magistrados Denuncias netas ingresadas al sistema de justicia Por tipo de delito 611

2002 651

2003 683

2004 720

2005 767

2006 790

2007 813

2008 918

2009 966

2010 995

Delitos contra la vida Delitos contra la propiedad Delitos sexuales Delitos por infracciones a la Ley de Psicotrpicos
Presos sin condena Personas condenadas por los tribunales y juzgados penales Por tipo de delito

14.170 52.598 4.441 6.261 1.295

14.414 52.851 4.644 8.085 1.427

16.210 60.633 5.296 9.122 1.501

16.657 61.636 5.708 10.599 1.436

16.400 64.153 5.178 12.768 1.204

16.179 65.061 4.982 12.150 1.272

17.659 66.073 5.333 18.092 1.083

19.433 68.160 5.643 29.421 1.280

20.141 80.911 6.502 62.418 1.675

19.614 83.298 6.511 64.217 1.658

Delitos contra la vida Delitos contra la propiedad Delitos sexuales Delitos por infracciones a la Ley de Psicotrpicos
Personas condenadas por los tribunales superiores y juzgados penales Por pena impuesta Das multa Prisin efectiva Prisin ejecucin condicional Casos entrados en ocinas judiciales de primera instancia Por materia

537 1.174 520 649

603 1.301 578 544

627 1.290 535 500

686 1.493 693 524

557 1.408 594 493

710 1.279 541 415

728 1.259 560 490

704 1.403 542 673

738 2.085 612 774

739 2.723 606 843

3.497 170 2.232 1.095

3.712 175 2.267 1.270

3.627 175 2.194 1.258

4.134 134 2.756 1.244

3.628 90 2.401 1.137

3.586 148 2.202 1.236

3.736 144 2.387 1.205

3.856 102 2.630 1.124

4.756 85 3.380 1.291

5.944 103 3.746 2.095

934.213 72.797 3.040 21.103 22.728 116.356 21.257 50.747 537.540 20.261 11.703 43.929 12.752

996.534 73.868 3.028 22.173 22.929 118.667 19.951 48.087 594.417 21.712 12.259 46.012 13.431

926.940 74.786 3.007 22.596 23.032 133.542 20.398 46.812 507.889 22.297 12.193 47.086 13.302

953.847 78.287 3.027 23.754 24.117 141.906 20.454 50.845 515.037 23.433 11.494 48.073 13.420

553.798 74.659 3.092 24.266 26.755 144.102 19.586 49.240 114.348 23.827 9.953 47.396 16.574

536.377 83.300 3.343 24.476 31.182 143.408 20.796 47.386 86.953 23.499 9.863 46.213 15.958

582.740 98.789 3.131 25.762 34.612 157.949 21.115 47.729 98.361 23.505 9.921 44.914 16.952

628.154 108.849 3.680 25.600 24.854 188.338 21.987 52.801 101.114 24.996 11.951 46.012 17.972

702.424 144.595 3.808 26.621 5.303 245.610 26.595 52.075 82.948 28.328 15.585 52.104 18.852

683.248 139.502 2.988 26.842 6.268 249.625 27.261 50.317 67.937 28.317 16.718 49.784 17.689

Civil
Agraria

Familia Contenciosa Penal Trabajo Contravenciones Trnsito Pensiones alimentarias

Penal juvenil

Violencia domstica Constitucional

Asuntos ingresados en las salas del Poder Judicial Sala Primera Sala Segunda Sala Tercera Sala Cuarta Votos de fondo dictados por los tribunales de segunda instancia Por tribunal

1.088 762 1.283 12.752

746 723 1.349 13.431

637 877 1.383 13.302

830 1.177 1.779 13.420

712 986 1.614 16.574

733 1.257 1.691 15.958

664 1.064 1.440 16.951

796 1.151 1.457 17.972

1.197 1.349 1.489 18.852

1.354 1.180 1.512 17.689

Civil Trabajo Agrario

3.131 4.928 427

2.922 6.507 462

3.109 6.656 454

3.539 5.307 522

3.223 4.453 553

3.262 6.074 756

3.004 5.288 569

2.534 4.968 522

2.606 4.806 504 4.040 782

COMPENDIO ESTADSTICO

ESTADO DE LA NACION

371

2001

2002 853 1.344

2003 661 1.450

2004 662 1.809

2005 660 1.467

2006 752 1.666

2007 644 1.406

2008 549 1.866

2009 748 1.566

2010 408 1.439

Contencioso-administrativo Familia
Resoluciones dictadas por la Sala Constitucional Total

1.002 1.450

11.493 3.099 3.872 1.297 3.225 1.385 109 828 177 271 9.813 2.965 3.001 1.027 2.820 294 25 43 93 133

10.793 3.409 3.040 1.255 3.089 1.318 175 686 172 285 9.202 3.215 2.325 1.009 2.653 272 19 29 74 150

13.925 6.710 2.923 1.162 3.130 1.260 183 647 125 305 12.429 6.506 2.242 972 2.709 236 21 34 65 116

13.150 4.053 3.277 1.585 4.235 1.537 221 782 156 378 11.317 3.814 2.461 1.368 3.674 295 18 34 61 182

15.391 5.507 3.453 1.579 4.852 1.770 446 718 131 475 13.333 5.034 2.707 1.397 4.195 288 27 28 51 182

16.368 5.056 72 4.503 1.600 5.137 1.132 168 4 584 92 284 14.962 4.854 61 3.875 1.454 4.718 274 34 7 44 54 135

16.145 5.818 413 4.144 1.257 4.513 1.041 104 33 624 70 210 14.882 5.704 368 3.490 1.147 4.173 222 10 12 30 40 130

18.803 4.146 432 3.944 1.098 6.674 1.280 166 40 628 50 252 17.113 3.958 386 3.285 1.001 6.275 329 22 6 31 47 146

19.527 4.380 771 4.304 1.028 6.916 1.385 197 34 680 46 281 17.781 4.163 731 3.600 925 6.483 317 20 6 24 57 152

21.038 4.953 461 5.077 1.105 6.835 1.512 184 43 750 92 310 19.151 4.752 412 4.301 958 6.382 290 17 6 26 55 143

Con lugar
Con lugar parcial Sin lugar

Rechazados de fondo Rechazados de plano

Hbeas corpus

Con lugar Con lugar parcial Sin lugar Rechazados de fondo Rechazados de plano
Recursos de amparo

Con lugar Con lugar parcial Sin lugar Rechazados de fondo Rechazados de plano
Acciones de inconstitucionalidad

Con lugar Con lugar parcial

Sin lugar

Rechazadas de fondo Rechazadas de plano

Movimientos ocurridos en las demandas por violencia domstica Casos entrados Casos terminados Mantiene la medida provisional No comparecencia de la vctima

43.929 42.258 13.554 11.650

46.012 46.349 16.745 15.222

47.086 47.922 16.956 15.331

48.073 50.918 18.239 10.846

47.396 47.242 16.491 9.666

46.213 45.884 15.971 9.302

44.914 50.571 16.338 8.458

46.012 52.933 16.203 7.307

52.104 53.175 17.451 7.232

49.784 57.547 18.842 7.592

Ctrol ciudadano
Solicitudes de intervencin ante la Defensora de los Habitantes Demandas en la Comisin Nacional del Consumidor Audiencias pblicas en la Aresep Nmero de contraloras de servicios Nmero de contraloras locales de la CCSS 1.278 938 75 153 1.807 702 118 160 2.038 874 128 175 1.861 1.193 79 165 2.302 1.768 57 171 2.028 1.916 81 190 2.056 2.074 189 197 2.521 2.103 255 101 85 1.990 2.503 299 105 80 3.024 2.369 170

Gobiernos locales
Carga tributaria Presin tributaria 2,6 37,5 2,7 35,4 2,8 37,4 2,9 37,3 3,0 37,9 3,3 41,4 3,3 38,7 3,5 34,8 3,8 35,3 3,8 37,0

372

ESTADO DE LA NACION

COMPENDIO ESTADSTICO

2001 Credenciales canceladas a autoridades municipales Alcaldes Regidores Sndicos Concejales de distrito (millones de colones del 2006) Ingresos totales Ingresos corrientes Ingresos de capital 100.892 69.967 30.925 (millones de colones del 2006) Egresos totales Por categora 77.410 58.060 15.516 3.834

2002 0 20 23 0

2003 0 47 2 29

2004 4 38 6 17

2005 3 63 5 9

2006 18 29 30 14

2007 6 35 14 26

2008 7 52 8 17

2009 3 42 8 10

2010 11 23 50 16

112.884 74.399 38.485

118.294 79.101 39.193

126.855 83.064 43.791

138.238 89.728 48.510

148.513 101.449 12.635

172.448 107.798 19.662

211.531 117.522 35.633

223.328 125.481 28.616

223.342 115.620 82.584

83.196 61.231 16.124 5.841

82.137 62.971 15.479 3.688

89.474 66.858 18.501 4.116

97.225 66.674 27.058 3.492

104.809 76.279 24.610 3.919

117.587 88.653 25.380 3.554

148.983 96.505 48.247 4.232

211.614 134.391 58.395 18.828

227.483 150.958 60.900 15.625

Gastos corrientes

Inversin real Dems egresos

Organizacin ciudadana
Nmero de organizaciones activas de la sociedad civil Por tipo

Asociaciones civiles
Sindicatos Nmero de aliados a sindicatos

13.999 301 145.547 501 457.482 1.374 206.147 1.866 44

15.386 282 155.906 453 519.581 1.074 187.548 1.790 44

15.926 207 164.709 499 560.494 1.216 194.215 2.506 40

16.938 265 157.666 538 1.212 197.312 2.705 40

17.990 259 166.954 491 542.588 1.142 207.080 2.754 40

18.950 252 164.842 501 654.862 1.248 222.138 2.821 42 221 159.862 509 678.741 1.201 245.113 2.809 43 265 168.579 723 626.880 1.245 266.974 2.974 43 271 178.554 725 632.349 1.339 248.228 2.814 43 1.382 253.179 3.210 46 281 195.950

Cooperativas Nmero de aliados a cooperativas Asociaciones solidaristas activas Nmero de aliados a asociaciones solidaristas Asociaciones de desarrollo comunal Cmaras empresariales aliadas a Uccaep

Seguridad pblica y privada

Permisos de portacin de armas de fuego Personal de seguridad privada acreditado Personal de seguridad pblica 21.049 1.171 9.791 16.125 1.550 9.785 9.635 2.246 9.719 18.134 10.446 9.825 13.877 9.525 9.799 9.590 9.926 9.795 11.740 19.620 10.592 16.274 18.857 11.114 17.692 20.632 12.603 18.636 24.782 12.150

Criminalidad
(por 100.000 habitantes) Tasa de delitos dolosos contra la vida Excluyendo agresin Incluyendo agresin Tasa de homicidios dolosos Tasa de vctimas de homicios dolosos Tasa de delitos sexuales Vctimas de homicidio Por sexo 48 186 6,4 6,5 110,8 257 225 32 51 188 7,6 6,4 113,6 258 220 38 69 215 7,0 7,2 127,0 300 254 46 69 223 6,2 6,6 134,4 280 238 42 72 214 6,9 7,4 121,5 319 262 57 73 210 7,7 8,0 115,2 351 306 45 78 225 8,0 8,2 121,5 369 332 37 95 247 11,1 11,7 126,7 512 452 60 103 268 11,3 11,8 142,3 525 466 59 105 280 11,3 11,5 140,2 527 466 61

Hombres Mujeres

Vctimas de homicidio por arma de fuego

139

134

156

164

196

217

226

349

338

349

ANEXO ESTADSTICO ESPECIAL

ESTADO DE LA NACION

373

INDICADORES INTERNACIONALES POSICIN DE COSTA RICA EN EL MUNDO Y EN LATINOAMRICA Y EL CARIBE

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

cadores sociales
0,69 3 30 115 0,28 1 15 115 0,820 6 43 173 4,00 2 2 88 0,814 5 41 146 0,579 4 26 66 0,832 4 42 175 4,40 4 4 94 0,824 4 41 144 0,670 2 19 70 0,834 5 45 177 4,40 4 4 95 0,823 5 44 144 0,664 2 19 78 0,838 5 47 177 4,00 3 3 103 0,829 5 44 140 0,668 2 19 80 0,841 5 48 177 4,40 4 4 102 0,831 4 42 136 0,675 2 21 75 0,70 3 28 128 0,28 1 16 128 0,846 5 48 176 4,40 5 5 95 0,842 5 47 157 0,680 4 24 93 0,71 5 32 130 0,28 3 20 130 0,847 7 50 179 3,80 4 10 135 0,844 7 49 157 0,690 4 27 108 0,72 5 27 134 0,28 3 20 134 0,854 9 54 182 3,70 4 11 135 0,848 5 47 155 0,685 3 27 109 0,72 3 28 134 0,33 1 14 134 0,725 8 62 169

ndice de brecha de gnero Valor del ndice Posicin en Amrica Latina y el Caribe Posicin en el mundo Total de pases ndice de empoderamiento poltico de las mujeres Valor del ndice Posicin en Amrica Latina y el Caribe Posicin en el mundo Total de pases ndice de desarrollo humano (IDH) Valor del ndice Posicin en Amrica Latina y el Caribe Posicin en el mundo Total de pases ndice de pobreza humana (IPH) Valor del ndice (%) Posicin en Amrica Latina y el Caribe Posicin en el mundo Total de pases ndice de desarrollo humano relativo al gnero (IDG) Valor del ndice Posicin en Amrica Latina y el Caribe Posicin en el mundo Total de pases ndice de potenciacin de gnero Valor del ndice Posicin en Amrica Latina y el Caribe Posicin en el mundo Total de pases

374

ESTADO DE LA NACION

ANEXO ESTADSTICO ESPECIAL

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

cadores econmicos
67,5 8 35 156 70,0 8 35 156 71,0 6 62 156 83,3 11 30 156 70,0 7 19 156 50,0 16 53 156 54,0 4 39 156 3,57 5 49 82 67,0 8 41 156 70,0 8 43 156 77,6 3 36 156 83,2 11 30 156 70,0 5 17 156 50,0 15 60 156 45,0 7 55 156 3,46 4 49 102 66,4 8 40 155 70,0 8 41 155 76,4 3 42 155 83,0 12 34 155 70,0 5 17 155 50,0 16 65 155 45,0 7 54 155 3,17 6 61 104 4,12 4 43 80 6 51 102 17 7 17 3 50 104 30 2 18 66,1 8 37 155 70,0 8 38 155 73,4 6 63 155 83,0 10 36 155 70,0 4 18 155 50,0 17 64 155 43,0 8 53 155 2,80 9 69 155 3,72 7 64 117 25 9 18 65,9 7 42 157 59,4 14 80 157 77,4 4 53 157 83,0 10 36 157 70,0 4 18 157 50,0 15 61 157 49,0 5 42 157 3,77 6 56 122 4,25 3 53 125 64,0 10 49 157 59,0 15 88 157 82,4 2 39 157 83,0 8 40 157 70,0 5 20 157 40,0 19 108 157 42,0 6 55 157 3,87 6 60 127 4,11 5 63 131 26 9 18 64,2 8 46 179 60,0 14 84 157 81,8 3 44 157 82,9 10 46 157 70,0 5 27 157 40,0 18 104 157 41,0 5 54 157 3,99 5 56 134 4,23 5 59 134 66,4 8 46 179 60,3 20 110 178 81,8 5 53 178 82,8 9 52 178 70,0 4 27 179 50,0 14 73 178 50,0 8 48 179 3,95 4 49 133 4,25 4 55 133 32 8 18 65,9 9 54 179 59,3 20 120 179 82,5 9 63 179 82,4 9 57 179 70,0 5 38 179 50,0 13 72 179 51,0 8 50 179 4,05 3 46 138 4,31 3 56 139 33 7 18

ndice de libertad econmica Valor del ndice Posicin en Amrica Latina y el Caribe Posicin en el mundo Total de pases ndice de libertad comercial Valor del ndice Posicin en Amrica Latina y el Caribe Posicin en el mundo Total de pases Libertad de comercio internacional Valor del ndice Posicin en Amrica Latina y el Caribe Posicin en el mundo Total de pases Libertad scal Valor del ndice Posicin en Amrica Latina y el Caribe Posicin en el mundo Total de pases Libertad de inversin Valor del ndice Posicin en Amrica Latina y el Caribe Posicin en el mundo Total de pases Libertad nanciera Valor del ndice Posicin en Amrica Latina y el Caribe Posicin en el mundo Total de pases Libertad frente a la corrupcin Valor del ndice Posicin en Amrica Latina y el Caribe Posicin en el mundo Total de pases ndice Networked Readiness (NRI) Valor del ndice Posicin en Amrica Latina y el Caribe Posicin en el mundo Total de pases ndice de competitividad global Valor del ndice Posicin en Amrica Latina y el Caribe Posicin en el mundo Total de pases Satisfaccin con la economa Valor porcentual Posicin en Amrica Latina y el Caribe Total de pases

ANEXO ESTADSTICO ESPECIAL

ESTADO DE LA NACION

375

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

cadores ambientales
81,6 1 15 133 1,95 13 84 146 2,31 13 50 146 2,10 13 87 146 1,60 16 70 148 2,00 16 88 147 1,50 15 69 146 90,5 1 5 149 90,5 1 5 149 2,27 14 65 150 1,84 15 69 150 152 86,4 1 3 163 2,69 14 62 152 2,33 11

ndice de desempeo ambiental (EPI)a/ Valor del ndice Posicin en Amrica Latina y el Caribe Posicin en el mundo Total de pases ndice de la huella ecolgica Valor del ndice Posicin en Amrica Latina y el Caribe Posicin en el mundo Total de pases ndice de biocapacidad Valor del ndice Posicin en Amrica Latina y el Caribe Posicin en el mundo Total de pases

Indicadores polticos
ndice de libertad en el mundo (DP, LC )b/ Valor del ndice [DP(0-40), LC(0-60)]c/ Calicacin en Amrica Latina y el Caribe Calicacin en el mundo Total de pases Apoyo a la democracia Valor porcentual Posicin en Amrica Latina y el Caribe Total de pases Satisfaccin con la democracia Valor porcentual Posicin en Amrica Latina y el Caribe Total de pases ndice de libertad de prensad/ Valor del ndice Posicin en Amrica Latina y el Caribe Posicin en el mundo Total de pases ndice de percepcin de la corrupcin Valor del ndice Posicin en Amrica Latina y el Caribe Posicin en el mundo Total de pases a/ Las cifras anotadas en el ao 2009 corresponden al ao 2010. b/ DP: Derechos Polticos, LC: Libertades Civiles. c/ Corresponde a los subpuntajes agregados, en Derechos Polticos el mximo puntaje es 40, y en Libertades Civiles el mximo puntaje es de 60. d/ Para los aos 2002 y 2003 el informe ocial de Freedom House no cuenta con un ranking asociado para los pases, nicamente se especica si el pas es libre o no. 4,5 4 40 102 4,3 5 50 133 4,9 4 41 146 4,2 4 51 159 4,1 5 55 163 5,0 7 46 180 5,1 8 48 180 5,3 8 43 180 De 16 a 30 Libre Libre 186 De 11 a 20 Libre Libre 198 19 9 37 193 19 7 35 194 18 5 27 194 20 6 33 195 19 5 30 195 19 5 29 195 19 4 29 195 75 1 17 46 1 17 47 1 18 39 5 18 48 4 18 47 4 18 44 4 18 63 2 18 61 2 18 77 2 18 77 2 17 67 3 18 73 3 18 75 2 18 83 1 18 67 5 18 74 2 18 72 3 18 ( 38,52 ) ( 38,52 ) Libre Libre 192 ( 38,54 ) Libre Libre 192 ( 38,54 ) Libre Libre 192 ( 38,53 ) Libre Libre 192 ( 38,53 ) Libre Libre 194 ( 38,53 ) Libre Libre 193 Libre Libre 193 Libre Libre 193 Libre Libre 194

376

ESTADO DE LA NACION

BIBLIOGRAFIA

ESTADO DE LA NACION

417

Bibliografa

PRLOGO
PNUD. 1994. Informe sobre Desarrollo Humano 1994 (ed. en espaol). Ciudad de Mxico, Fondo de Cultura Econmica, para el PNUD. Sen, A. 1997. Capital humano y capacidad humana, en World Development, vol. 25, no 12. Elsevier. Sol, R. y Vargas, L. 2011. Evaluacin del proyecto Informe Estado de la Regin del Programa Estado de la Nacin. Consultora realizada a solicitud de Pro DemocraciaDanida. San Jos, Programa Estado de la Nacin.

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SINOPSIS DEL CUARTO INFORME ESTADO DE LA REGIN

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ESTADO DE LA NACION

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