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GRUPO I - CLASSE VII - Plenrio TC 001.

912/2004-8
Natureza: Administrativo Unidade: Tribunal de Contas da Unio Interessada: Secretaria-Geral de Administrao - Segedam Advogado constitudo nos autos: no atuou Sumrio: Representao. Solicitao de reequilbrio econmico-financeiro em contratos de prestao de servios de forma contnua em decorrncia de incremento de custos de mo-de-obra ocasionado pela data-base das categorias. Dificuldades em processar as solicitaes ante o disposto na Deciso 457/1995 - TCU - Plenrio. Discusso sobre reajustamento, repactuao de preos e reequilbrio econmico-financeiro. Anlise luz da legislao vigente. Expedio de orientao Segedam. Arquivamento.

RELATRIO Adoto como relatrio o parecer elaborado pelo titular da Consultoria Jurdica - Conjur: A Secretaria-Geral de Administrao - Segedam - remete para exame desta Consultoria Jurdica, de ordem da Presidncia do Tribunal de Contas da Unio, representao (fls. 1/6) com proposta de reviso, pelo Plenrio desta Corte de Contas, do entendimento firmado na Deciso 457/1995 - TCU - Plenrio, que determina o cumprimento do interregno mnimo de um ano na concesso de eventual pedido de reequilbrio econmico-financeiro do contrato administrativo decorrente de reajuste salarial da mo-de-obra. 2. O decisum alvo da presente anlise, da lavra do Exmo. Ministro Carlos tila lvares da Silva, teve origem em consulta sobre a possibilidade de repasse dos percentuais de reajuste salarial da mode-obra aos custos dos contratos de prestao de servios de limpeza e vigilncia e a validade da alegao de desequilbrio econmico-financeiro pelo mesmo motivo. Referendou-se a exigncia de um ano para concesso de reajuste e aceitou-se a justificativa de reequilbrio econmico-financeiro nessas situaes, mas condicionou-o ao mesmo interstcio temporal, nestes termos: Deciso O Tribunal Pleno, diante das razes expostas pelo Relator e com fundamento no art. 1, inciso XVII e 2, da Lei n 8.443/92, c/c o disposto no art. 216 do Regimento Interno, DECIDE conhecer da presente consulta para responder ao rgo consulente que: 8.1 - os preos contratados no podero sofrer reajustes por incremento dos custos de mo-deobra decorrentes da data base de cada categoria, ou de qualquer outra razo, por fora do disposto no art. 28 e seus pargrafos da Lei n 9.069/95, antes de decorrido o prazo de um ano, contado na forma expressa na prpria legislao; e 8.2 - poder ser aceita a alegao de desequilbrio econmico-financeiro do contrato, com base no reajuste salarial dos trabalhadores ocorrido durante a vigncia do instrumento contratual, desde que a reviso pleiteada somente acontea aps decorrido um ano da ltima ocorrncia verificada (a assinatura, a repactuao, a reviso ou o reajuste do contrato), contado na forma da legislao pertinente. 3. A Segedam para justificar seu pleito apresenta, em sntese, os seguintes argumentos: 3.1 ao longo dos exerccios, tem-se deparado com problemas de ordem administrativa quanto ao processamento de pedidos de reequilbrio econmico-financeiro firmados por este Tribunal para a consecuo de suas atividades de apoio tcnico e administrativo, vez que a Administrao tem de verificar: a) as hipteses de desequilbrio econmico-financeiro; e b) o cumprimento do interregno mnimo de um ano exigido pela Deciso 457/95 - TCU - Plenrio; 3.2 o fundamento legal para a restrio em apreo est calcado no art. 28 da Lei 9.069/1995, que partiu da premissa de que tal dispositivo resguardou os valores inicialmente fixados na proposta, pois toda recomposio monetria passou a atender ao intervalo mnimo de um ano, aglutinando nesse lapso temporal as duas atualizaes financeiras previstas na Lei 8.666/93, disciplinadas pelos incisos XI do art. 40 e III do art. 55, tomando-se por referncia inicial a primeira correo monetria aplicvel

avena. Corrobora com esse entendimento o artigo 3 da Lei 10.192/01, que trata de medidas complementares ao Plano Real; 3.3 no h que se confundir o reajustamento de preos ou a atualizao monetria previstos no contrato com a manuteno do equilbrio econmico-financeiro, que decorre de uma lea extraordinria imprevisvel ou previsvel, porm de conseqncias incalculveis; 3.4 entende que a referida Deciso, ao condicionar a correo de um desequilbrio econmicofinanceiro ao prazo mnimo de um ano, ampliou a restrio legal imposta para o reajustamento de preos dos contratos administrativos, determinando que a lea extraordinria fosse suportada pela empresa at o cumprimento do referido prazo, o que se afigura antagonismo; 3.5 a lea econmica extraordinria, que serve como fundamento ao reequilbrio econmicofinanceiro dos contratos administrativos, h que ser entendida como um risco imprevisvel, extemporneo e de excessiva onerosidade e que, sendo insuportvel, no se pode exigir que a parte prejudicada arque com suas conseqncias por um dado perodo de tempo, sob pena de se concluir que esse fato no decorreu de uma situao de lea econmica extraordinria; 3.6 por fim, na eventualidade de ser revista a deciso objeto destes autos, sejam fixados parmetros objetivos para o acolhimento dos pedidos de reequilbrio econmico-financeiro no mbito da Administrao Pblica, evitando prticas abusivas e possibilitando o controle efetivo dos gastos pblicos, pelo que sugere como exemplos os ndices oficiais acumulados durante o perodo considerado para o reequilbrio. Da manuteno das condies originais dos contratos 4. Antes de adentrar no mrito da representao, conveniente analisar detidamente a questo da manuteno das condies originais dos contratos celebrados pela Administrao Pblica, os institutos envolvidos e a legislao que os ampara. 5. A matria encontra fundamento primeiro no inciso XXI do artigo 37 da Constituio Federal, que assegura ao contratado clusulas de pagamento, mantidas as condies efetivas da proposta, in verbis: Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: (...) XXI - ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios, compras e alienaes sero contratados mediante processo de licitao pblica que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes, com clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as condies efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitir as exigncias de qualificao tcnica e econmica indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes. [sem grifo no original] 6. Essa garantia tem por base os princpios da justa correspondncia das obrigaes e o da vedao ao enriquecimento sem causa (Antnio Araldo Ferraz Dal Pozzo. Preservao do equilbrio econmico dos contratos administrativos - a distino entre reajuste e recomposio de preos. Informativo de Licitaes e Contratos. Curitiba: Znite, 83, jan/2001. p. 37). O contrato administrativo, do lado da Administrao, destina-se ao atendimento das necessidades pblicas, ao passo que do lado do contratado, o objetivo o lucro, por meio da remunerao consubstanciada nas clusulas econmico-financeiras (Hely Lopes Meirelles. Direito administrativo brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2002, p. 193). Nos dizeres de Carlos Pinto Coelho Motta (Eficcia nas licitaes e contratos: estudos e comentrios sobre as Leis 8.666/93 e 8.987/95, a nova modalidade do prego e o prego eletrnico; impacto da lei de responsabilidade fiscal, legislao, doutrina e jurisprudncia. 9. ed. ver. atual. e ampl. Belo Horizonte: Del Rey, 2002, p. 479-480), trata-se de uma relao de colaborao e acordo negociado e construtivo. O contratado, sob tal perspectiva, o colaborador que corresponde a uma demanda editalcia com uma oferta definida. Ofertas e demandas equacionam-se a partir de riscos e resultados. O risco, correndo por conta do contratado, toma por base fatores de mercado, em uma expectativa de horizonte temporal previsvel.

Essa previsibilidade, premissa bsica do planejamento, no contudo, absoluta. A rapidez das mudanas, a intervenincia de fatores temporais, econmicos, polticos, tecnolgicos amplia as margens de incerteza das avenas pblicas e justifica a afirmativa do clssico Gaston Jze: toda teori a que no se acomoda aos fatos leva em si mesma sua condenao. 7. Na lio de Celso Antnio Bandeira de Mello (Curso de Direito Administrativo. 14. ed. ampl. e atual. So Paulo: Malheiros, 2002, p. 577), equilbrio econmico-financeiro (ou equao econmico-financeira) a relao de igualdade formada, de um lado, pelas obrigaes assumidas pelo contratante no momento do ajuste e, de outro lado, pela compensao econmica que lhe corresponder. Acrescenta que tal equao intangvel. 8. Embora a equao econmico-financeira somente esteja protegida e assegurada pelo direito a partir da celebrao do contrato (Maral Justen Filho. Comentrios lei de licitaes e contratos administrativos. So Paulo: Dialtica, 2001, p.554), ela firma-se quando da apresentao da proposta, visto que a partir desse instante que o futuro contratado perde o domnio sobre a formulao de seu preo. Por essa razo o texto constitucional faz meno a: mantidas as condies efetivas da proposta. 9. Essa relao que se estabelece entre as partes contratantes pode ser abalada por dois tipos de lea (possibilidade de prejuzo ao lado da probabilidade de lucro), quais sejam, a ordinria e a extraordinria: 9.1 A lea ordinria, tambm denominada empresarial, consiste no risco relativo possvel ocorrncia de um evento futuro desfavorvel, mas previsvel ou suportvel, por ser usual no negcio efetivado (Maria Helena Diniz. Dicionrio jurdico. So Paulo: Saraiva, 1998, p. 157). Exatamente por ser previsvel ou suportvel considerado risco inerente ao negcio, no merecendo nenhum pedido de alterao contratual, pois cabe ao empresrio adotar medidas para gerenciar eventuais atividades deficitrias. Contudo, nada impede que a lei ou o contrato contemple a possibilidade de recomposio dessas ocorrncias. No caso de estar prevista, a efetivao do reajuste ser mera execuo de condio pactuada, e no alterao; 9.2 a lea extraordinria pode ser entendida como o risco futuro imprevisvel que, pela sua extemporaneidade, impossibilidade de previso e onerosidade excessiva a um dos contratantes, desafie todos os clculos feitos no instante da celebrao contratual (DINIZ, 1998, p. 158), por essa razo autoriza a reviso contratual, judicial ou administrativa, a fim de restaurar o seu equilbrio original. 10. A Lei de Licitaes e Contratos Administrativos prev a possibilidade de readequar a equao econmico-financeira nas hipteses de lea ordinria e extraordinria. A primeira efetuada por intermdio do reajuste, ou do reajustamento de preos, previsto no inciso XI do artigo 40, inciso III, do artigo 55 e 8 do artigo 65. A segunda realizada via reequilbrio econmico-financeiro insculpida na alnea d do inciso II do artigo 65. Esses dispositivos estipulam que: Art. 40. O edital conter no prembulo o nmero de ordem em srie anual, o nome da repartio interessada e de seu setor, a modalidade, o regime de execuo e o tipo da licitao, a meno de que ser regida por esta Lei, o local, dia e hora para recebimento da documentao e proposta, bem como para incio da abertura dos envelopes, e indicar, obrigatoriamente, o seguinte:
(...) XI - critrio de reajuste, que dever retratar a variao efetiva do custo de produo, admitida a adoo de ndices especficos ou setoriais, desde a data prevista para apresentao da proposta, ou do oramento a que essa proposta se referir, at a data do adimplemento de cada parcela; (Redao dada pela Lei n 8.883, de 8.6.94)

Art. 55. So clusulas necessrias em todo contrato as que estabeleam:


(...)

III - o preo e as condies de pagamento, os critrios, data-base e periodicidade do reajustamento de preos, os critrios de atualizao monetria entre a data do adimplemento das obrigaes e a do efetivo pagamento;
Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei podero ser alterados, com as devidas justificativas, nos seguintes casos: (...) II - por acordo das partes: (...)

d) para restabelecer a relao que as parte pactuaram inicialmente entre os encargos do contratado e a retribuio da Administrao para a justa remunerao da obra, servio ou fornecimento, objetivando a manuteno do equilbrio econmico-financeiro inicial do contrato, na hiptese de sobreviverem fatos imprevisveis, ou previsveis porm de conseqncias incalculveis, retardadores ou impeditivos da execuo do ajustado, ou ainda, em caso de fora maior, caso fortuito ou fato do prncipe, configurando rea econmica extraordinria e extracontratual. (Redao dada pela Lei n 8.883, de 8.6.94) (...) 8 A variao do valor contratual para fazer face ao reajuste de preos previsto no prprio contrato, as atualizaes, compensaes ou penalizaes financeiras decorrentes das condies de pagamento nele previstas, bem como o empenho de dotaes oramentrias suplementares at o limite do seu valor corrigido, no caracterizam alterao do mesmo, podendo ser registrados por simples apostila, dispensando a celebrao de aditamento [sem grifo no original]

Do reajustamento de preos 11. O reajustamento de preos pode ser entendido como o realinhamento do valor contratual em razo da elevao do custo de produo no curso normal da economia, tendo por base ndices ou critrios previamente fixados em edital, a fim de preservar a contratada do processo inflacionrio. 12. A esse respeito, Maral Justen Filho (Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos. 9. ed. So Paulo: Dialtica, 2002, p. 504) assevera que:
(...) o reajuste de preos uma soluo desenvolvida a partir da prtica contratual ptria. Convivendo em regime de permanente inflao, verificou-se a impossibilidade e a inconvenincia da prtica de preos nominais fixos. Com o passar do tempo, generalizou-se a prtica da indexao em todos os campos. A indexao foi encampada tambm nas contrataes administrativas. A Administrao passou a prever, desde logo, a variao dos preos contratuais segundo a variao de ndices (predeterminados ou no). Essa prtica identificada como reajuste de preo. Trata -se da alterao dos preos para compensar (exclusivamente) os efeitos das variaes inflacionrias. (...)

13. A Lei 9.069, promulgada em 29/06/1995, ao dispor as regras do Plano Real, determinou a periodicidade anual e a data-base para o reajustamento dos contratos vigentes e futuros, nos seguintes termos: Art. 28. Nos contratos celebrados ou convertidos em REAL com clusula de correo monetria por ndices de preo ou por ndice que reflita a variao ponderada dos custos dos insumos utilizados, a periodicidade de aplicao dessas clusulas ser anual. 1 nula de pleno direito e no surtir nenhum efeito clusula de correo monetria cuja periodicidade seja inferior a um ano. 2 O disposto neste artigo aplica-se s obrigaes convertidas ou contratadas em URV at 27 de maio de 1994 e s convertidas em REAL. 3 A periodicidade de que trata o caput deste artigo ser contada a partir: I - da converso em REAL, no caso das obrigaes ainda expressas em Cruzeiros Reais; II - da converso ou contratao em URV, no caso das obrigaes expressas em URV contratadas at 27 de maio de 1994; III - da contratao, no caso de obrigaes contradas aps 1 de julho de 1994; e IV - do ltimo reajuste no caso de contratos de locao residencial.
(...)

5 O Poder Executivo poder reduzir a periodicidade de que trata esse artigo. [sem grifo no original] 14. No dia subseqente promulgao dessa Lei, foi editada a Medida Provisria 1.053 reeditada at a de 2.074-72, de 27/12/2000 -, convertida, em 14/06/2001, na Lei 10.192, que trouxe medidas complementares ao Plano Real. O legislador passou a tratar, no tocante ao reajuste, da seguinte forma:
Art. 2 admitida estipulao de correo monetria ou de reajuste por ndices de preos gerais, setoriais ou que reflitam a variao dos custos de produo ou dos insumos utilizados nos contratos de prazo de durao igual ou superior a um ano. 1 nula de pleno direito qualquer estipulao de reajuste ou correo monetria de periodicidade inferior a um ano. 2 Em caso de reviso contratual, o termo inicial do perodo de correo monetria ou reajuste, ou de nova reviso, ser a data em que a anterior reviso tiver ocorrido.

(...) Art. 3 Os contratos em que seja parte rgo ou entidade da Administrao Pblica direta ou indireta da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, sero reajustados ou corrigidos monetariamente de acordo com as disposies desta Lei, e, no que com ela no conflitarem, da Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993. 1 A periodicidade anual nos contratos de que trata o caput deste artigo ser contada a partir da data limite para apresentao da proposta ou do oramento a que essa se referir.

2 O Poder Executivo regulamentar o disposto neste artigo. 15. Antes, porm, da converso da referida Medida Provisria, foi publicado o Decreto 2.271, de 7/7/1997, que disciplina a contratao de servios pela Administrao Pblica Federal direta, autrquica e fundacional. Em seu artigo 5, passou a admitir a repactuao dos preos para os contratos que tivessem por objeto a prestao de servios contnuos - aqueles enquadrados no artigo 57, inciso II da Lei 8.666/1993 e definidos, pela Instruo Normativa Mare 18/1997, como servios auxiliares, necessrios Administrao para o desempenho de suas atribuies, cuja interrupo possa comprometer a continuidade de suas atividades e cuja contratao deva estender-se por mais de um exerccio financeiro - a fim de adequ-los aos novos preos de mercado, desde que: a) previsto no edital; b) observado o interregno mnimo de um ano; e c) demonstre analiticamente a variao dos componentes dos custos do contrato, devidamente justificada. 16. Esclarea-se que a figura da repactuao da maneira abordada surge na vigncia do Plano Real, quando a economia comea a ganhar estabilidade depois de conturbado perodo de elevada inflao. Foi o mecanismo encontrado pelo Governo para dissociar a correo dos preos dos contratos de prestao de servios de natureza continuada de um gatilho automtico e evitar o retorno das altas inflacionrias. Assim, em vez de adotar um percentual eleito pelas partes - ndice geral ou setorial, que reflita a variao dos custos dos insumos -, passou-se a exigir uma planilha na qual se demonstrasse analiticamente a efetiva variao dos custos na formao dos preos (MENDES, 1998, p. 240). 17. Ao tratar do reajuste de preos, a Lei 8.666/1993 estabelece de modo genrico que o instituto se presta a corrigir a variao efetiva do custo de produo, podendo ser adotados ndices especficos ou setoriais, e fixa os requisitos para a sua concesso, quais sejam, previso editalcia ou contratual e estipulao de data-base e respectivos critrios. 18. Merece meno o ensinamento de Hely Lopes Meirelles (Licitaes e contratos administrativos. 13 ed. So Paulo: Malheiros, 2002 , p. 195) a respeito do tema:
A Lei 8.666, de 1993, determina que o edital deve conter os critrios de reajuste, nos termos do seu art. 40, XI, que admite a partir da data de apresentao da proposta at os pagamentos devidos. Quando este dispositivo foi promulgado o pas vivia sob inflao acelerada. Posteriormente, com o advento da legislao que introduziu o Plano de estabilizao da Moeda (Plano Real, Leis 8.880, de 1994, 9.096, d e 1995, 10.192, de 19985, e legislao subseqente), ficou proibido o reajuste para perodos inferiores a um ano. Todavia, esta proibio, a nosso ver, no impede a reviso ou recomposio de preos eventualmente devidas, destinadas a manter o equilbrio econmico-financeiro do contrato, uma vez que so hipteses diversas (...) Esse reajuste de preos uma conduta contratual autorizada por lei, para corrigir os efeitos ruinosos da inflao. No decorrncia de impreviso das partes contratantes; ao revs, previso de uma realidade existente, que vem alterando a conjuntura econmica em ndices insuportveis para o executor de obras, servios ou fornecimentos de longa durao. Diante dessa realidade nacional, o legislador ptrio institucionalizou o reajuste de preos nos contratos administrativos, facultando s partes adot-lo ou no, segundo as convenincias da Administrao, em cada contrato que se firmar. No se trata de uma imposio legal para todo contrato administrativo, mas sim, de uma faculdade concedida Administrao de incluir a clusula de reajustamento de preos em seus ajustes, quando julgar necessrio para evitar o desequilbrio financeiro do contrato (Lei 8.666, de 1996, art. 40, XI, c/c o art. 55, III) [sem grifo no original]

19. Tanto o reajustamento de preos quanto a repactuao dos preos visam a recompor a corroso do valor contratado pelos efeitos inflacionrios. A diferena entre o reajustamento de preos at ento utilizado e a repactuao reside no critrio empregado para a sua consecuo, pois na primeira opo vincula-se a um ndice estabelecido contratualmente e na segunda, demonstrao analtica da variao dos componentes dos custos. 20. Assim, seria defensvel a existncia do gnero reajustamento de preos em sentido amplo, que se destina a recuperar os valores contratados da defasagem provocada pela inflao, do qual so

espcies o reajustamento de preos em sentido estrito, que se vincula a um ndice, e a repactuao de preos, que exige anlise detalhada da variao dos custos. Do reequilbrio econmico-financeiro 21. A norma no estabelece nomenclatura prpria para o mecanismo, de modo que cada jurista utiliza a que considera mais adequada. As denominaes mais encontradas so reequilbrio econmico-financeiro (Jorge Ulisses Jacoby Fernandes), reviso de preos (Jess Torres Pereira Jnior, Hely Lopes Meireles) e recomposio de preos (Maral Justen Filho, H). 22. Esse instituto tem assento constitucional e encontra amparo legal na alnea d do inciso II do artigo 65 da Lei 8.666/93. Destina-se ao restabelecimento da equao econmico-financeira original do contrato quando provocado por fatos imprevisveis ou previsveis, mas de conseqncias incalculveis, retardadores ou impeditivos da execuo do ajuste, desde que configure lea econmica extraordinria e extracontratual. 23. Conforme discorrido, fatos provenientes de lea ordinria no autorizam a sua aplicao, por tratar-se de risco comum ao qual todo empresrio se submete ao assumir uma obrigao. Significa que o simples aumento de despesa inerente execuo contratual - por exemplo, a variao normal dos preos na economia moderna - no possibilita aos contratantes socorrerem-se deste mecanismo. 24. O reequilbrio econmico-financeiro pode se dar a qualquer tempo; conseqentemente no h que se falar em periodicidade mnima para o seu reconhecimento e respectiva concesso. Com efeito, se decorre de eventos supervenientes imprevisveis na ocorrncia e (ou) nos efeitos, no faria sentido determinar tempo certo para a sua concesso. Na mesma linha de raciocnio, no pede previso em edital ou contrato, visto que encontra respaldo na lei e na prpria Constituio Federal, sendo devida desde que presentes os pressupostos. 25. Nesse sentido, Jorge Ulisses Jacoby Fernandes (Comentando as licitaes pblicas - Srie: grandes nomes. Rio de Janeiro: Temas e Idias, 2002, p. 185) ensina que enquanto o reajuste e a repactuao tm prazo certo para ocorrer e periodicidade pr-definida, o reequilbrio pode se dar a qualquer tempo (...). 26. exceo dos fatos previsveis com conseqncias incalculveis, as demais circunstncias so hipteses de aplicao da Teoria da Impreviso, que requer a ocorrncia de alguns requisitos fticos, conforme enumera Renato Jos Moraes (Clusula rebus sic stantibus. So Paulo: Saraiva, 2001, p. 34-35): a) contrato de execuo peridica, continuada ou diferida; b) ocorrncia de fato imprevisvel e superveniente celebrao do ajuste; c) fato provocador de grave desequilbrio ao contrato; e d) parte prejudicada no tenha concorrido para a sua ocorrncia. 27. Na prtica, uma das maiores dificuldades do administrador pblico reside em identificar se o pleito do contratado constitui ou no uma lea extraordinria e extracontratual. Dos institutos de permitem a manuteno do equilbrio econmico-financeiro dos contratos 28. A doutrina e a jurisprudncia no tm utilizado expresses uniformes para denominar os institutos que permitem a manuteno do equilbrio econmico-financeiro dos contratos, o que dificulta o entendimento da matria. Sem a pretenso de trazer uma posio definitiva, visto que o assunto ainda se encontra em evoluo, mas apenas no intuito de facilitar o presente exame, ser adotada a seguinte nomenclatura para os institutos que possibilitam o restabelecimento do equilbrio econmico-financeiro dos contratos administrativos: 28.1 reajustamento de preos em sentido amplo, decorrente de lea ordinria, quando se exigem previso contratual ou editalcia e interregno mnimo de um ano, da proposta ou do oramento a que se referir a proposta ou da data do ltimo reajustamento. Tal instituto pode ser dividido em: 28.1.1. reajustamento de preos em sentido estrito, quando se vincula a um ndice especfico ou setorial; 28.1.2. repactuao contratual, adotado para contratos que tenham por objeto a prestao de servios executados de forma contnua; nesse caso faz-se necessria a demonstrao analtica da variao dos componentes dos custos do contrato;

28.2 reequilbrio econmico-financeiro do contrato, decorrente de lea extraordinria e extracontratual. Do mrito 29. A Deciso 457/1995 - TCU, aprovada na Sesso Plenria de 6/9/1995, foi fundamentada na Lei 9.069/1995, que determinava, para aplicao de clusula de correo monetria por ndice, o cumprimento de um ano da contratao, ou da converso para Real ou URV, conforme o caso. Nessa ocasio, tambm havia sido fixado o reajuste salarial anual a partir da primeira data-base da categoria aps a emisso do Real, por fora da Lei 8.880, de 27/05/1994, que normatizou o Programa de Estabilizao Econmica. 30. Instado a manifestar-se o Ministrio Pblico assim pronunciou:
De fato, admitir a aplicao da teoria da impreviso nos contratos administrativos fora da via estreita definida pelo Estatuto das Licitaes e Contratos Administrativos, vale dizer, aceitar a recomposio de preos nos contratos a todo tempo e modo, na hiptese de o contratante apenas demonstrar alteraes na relao econmico-financeira, seria negar qualquer sentido prtico ao instituto da licitao e premiar o licitante que, por m-f ou por inpcia empresarial, apresentou proposta que, com o tempo, se revelou antieconmica. A licitao, na hiptese em questo, poderia conduzir a Administrao escolha de propostas apenas aparentemente mais econmicas. As empresas que oferecessem propostas adequadas, escoimadas em previses bem feitas e com margem de lucro razovel, poderiam ser derrotadas por propostas mal calculadas, que manifestariam seus malefcios somente meses mais tarde. Foroso reconhecer que, se a prpria lei que previu o reajustamento de preos apenas de ano a ano, estabeleceu tambm a ocorrncia do reajuste salarial no ms da data base da categoria, claro est que os contratantes, j no momento da contratao, conheciam perfeitamente as condies em que o contrato se executaria, devendo naquele momento ajustar a equao de equilbrio econmico-financeiro para perdurar por um ano. Variaes de custos previsveis, para mais ou para menos, ainda mais, quando previsveis, como no caso, so normais na atividade empresarial e constituem a lea normal do empreendimento. Todavia, cumpre relembrar que a realidade ftica se sobrepe jurdica, exigindo do intrprete da norma que se socorra dos princpios gerais do Direito para dar a cada caso concreto a soluo mais justa e conforme ao ordenamento jurdico como um todo. Nesse sentido, exsurge a utilidade da distino, feita no incio deste parecer, das duas categorias de contratos regulados pela nova legislao. H que se reconhecer a notvel diferena existente entre essas duas categorias. Na primeira, a dos ajustes pactuados antes de 1/03/94, os contraentes, ao estabelecerem clusulas de reajuste mensal de preos no precisavam fazer qualquer previso da inflao futura, porquanto o ordenamento jurdico, composto pelas normas gerais e pela norma particular (o contrato), j assegurava a recomposio ms a ms da equao econmico-financeira. Naquela conjuntura, embutir no preo expectativa de taxa inflacionria e, ainda, estipular clusula de reajuste configuraria verdadeiro superfaturamento do contrato. Na segunda, ao contrrio, o ordenamento jurdico preexistente vedava, e ainda veda, o reajuste contratual de preos com periodicidade inferior a um ano, ao mesmo tempo em que previa o reajuste salarial dos trabalhadores em cada data base com fundamento nos ndices de inflao do perodo. Conhecidas essas circunstncias por ambas as partes e estando a inflao contida em nveis razoavelmente conhecidos (2 a 3 pontos percentuais ao ms), deveria o contratante, ao apresentar sua proposta no certame licitatrio, ser previdente e cotar preo que lhe assegurasse retorno econmico, considerado o perodo integral do contrato. preciso que se insista neste ponto: a apurao da obteno de lucro na durao do contrato deve ser efetuada considerando o somatrio de todo o perodo de sua vigncia. Isto quer dizer que no defeso que o contratante experimente prejuzo durante um ou alguns meses, se os demais lhe proporcionarem lucros tais que o compensem plenamente, resultando em que o contrato tenha sido, na verdade, lucrativo como um todo, a despeito dos meses desfavorveis. isso que a norma pretende. isto que se exige do contratante: que formule proposta que lhe assegure resultado econmico satisfatrio na soma final do contrato. Ora, se para a segunda categoria de contratos, resulta evidente que o reajuste salarial ocorrido na data base no pode ser repassado imediatamente, ex vi da legislao referenciada, para a primeira categoria tal no sucede. Esses contratos que tiveram suas obrigaes, expressas em cruzeiros reais, compulsoriamente convertidas para reais, quando da implantao da nova moeda (MP n 566, de 29/07/94), no carregavam em seus preos nenhuma expectativa de aumento dos preos na economia, porque continham clusula vlida de reajuste mensal dos preos por ndices que refletiam justamente a variao da inflao. Como a nova legislao no fez qualquer ressalva sobre tais contratos, de se reconhecer que a impossibilidade de repasse do aumento salarial devido na data base poder, em muitos casos, representar aumento de custos insuportvel para a viabilidade econmica do contrato. Nesses casos especficos, afigura-se plausvel considerar a edio da nova legislao como fato imprevisvel e no imputvel ao contratante, com repercusso decisiva no regime financeiro de execuo do contrato, de modo a que se admita a incidncia do artigo 65, II, d, da Lei n 8.666/93. Pelo exposto, este rgo do Ministrio Pblico se posiciona porque se responda consulente que: a) os preos contratados no podero sofrer reajuste de preos por incremento dos custos de mo-de-obra decorrentes da data base de cada categoria, ou de qualquer outra razo, por fora do artigo 28 e seus pargrafos da Lei n 9.069/95, antes de decorrido o prazo de um ano, contado na forma expressa na prpria legislao; e b) no se poder aceitar a alegao de desequilbrio econmico-financeiro do contrato com base no reajuste salarial dos trabalhadores ocorrido durante a vigncia

do mesmo, ressalvados os contratos celebrados antes de 1/03/94, o que no a hiptese da consulta. [sem grifo no original]

31. Posteriormente a essa Deciso foi editada medida provisria que, aps sucessivas reedies, foi convertida na Lei 10.192, em 14/02/2001. Diferentemente do decisum, essa norma passou a admitir como referncia para a contagem de um ano a data limite para apresentao da proposta ou do oramento a que a proposta se referir ou da ltima reviso (entenda-se qualquer dos institutos hbeis a restabelecer o equilbrio econmico-financeiro do contrato). E no respectivo 2 do artigo 3 remeteu ao Poder Executivo o encargo de disciplinar a matria relativa a reajustamento ou correo monetria dos contratos em que seja parte rgo ou entidade da Administrao Pblica direta ou indireta de todas as esferas. 32. O Decreto 2.271, editado em 7/7/1997, regulamentou a contratao de servios pela Administrao Pblica Federal e passou a admitir a repactuao dos preos para os contratos que tivessem por objeto a prestao de servios de forma contnua (art. 5). 33. Em 22/12/1997, com vistas a disciplinar o citado Decreto, foi publicada a Instruo Normativa Mare 18, que assim cuidou da repactuao dos contratos:
O MINISTRO DE ESTADO DA ADMINISTRAO FEDERAL E REFORMA DO ESTADO, no uso de suas atribuies e considerando o disposto no Decreto n 2.271, de 07 de julho de 1997, resolve: Expedir a presente Instruo Normativa (IN), visando disciplinar a contratao de servios a serem executados de forma indireta e contnua, celebrados por rgos ou entidades integrantes do Sistema de Servios Gerais - SISG. 1. DAS DEFINIES 1.1. Para os efeitos desta IN so adotadas as seguintes definies: (...) 1.1.5. PLANILHA DE CUSTOS E FORMAO DE PREOS o documento a ser apresentado pelas proponentes, contendo o detalhamento dos custos que compem os preos; (...) 7. DA REPACTUAO DOS CONTRATOS

7.1. Ser permitida a repactuao do contrato, desde que seja observado o interregno mnimo de um ano, a contar da data da proposta, ou da data do oramento a que a proposta se referir, ou da data da ltima repactuao;
7.2. Ser adotada como data do oramento a que a proposta se referir, a data do acordo, conveno, dissdio coletivo de trabalho ou equivalente, que estipular o salrio vigente poca da apresentao da proposta, vedada a incluso, por ocasio da repactuao, de antecipaes e de benefcios no previstos originariamente.

7.3. A repactuao ser precedida de demonstrao analtica do aumento dos custos, de acordo com a Planilha de Custos e Formao de Preos referida no subitem 1.1.5. [sem grifo no original] 34. Por essas consideraes, para as novas contrataes, verifica-se que a referncia para a contagem do anunio para concesso de reajustamento de preos (sentido amplo) passou da data da contratao para a, de acordo com a situao: a) da proposta; b) do oramento a que a proposta se referir; c) da ltima reviso (reajustamento de preos em sentido estrito ou repactuao). No caso especfico da repactuao de preos, em observncia ao contido no subitem 7.2 da Instruo Normativa Mare 18/1997, a letra b deve ser entendida como a data do acordo, conveno, dissdio coletivo de trabalho ou equivalente, que estipular o salrio vigente poca da apresentao da proposta. 35. As mudanas explicitadas vieram a resolver o problema de a empresa embutir o custo do aumento dos componentes da proposta que ocorreria durante a execuo do contrato, em especial o da mo-de-obra, uma vez que se garantiu a repactuao, tendo como base a a data do acordo, conveno, dissdio coletivo de trabalho ou equivalente, que estipular o salrio vigente poca da apresentao da proposta. 36. Da interpretao sistemtica da legislao vigente, conclui-se, em regra, que, em relao aos contratos de prestao de servios contnuos, o aumento do valor da mo-de-obra no enseja o reequilbrio econmico-financeiro, por no incidir, no caso, o art. 65, II, d, da Lei de Licitaes. Ao contrrio, a elevao salarial implicar a repactuao, nos termos expostos neste parecer, no parecer do Ministrio Pblico junto ao TCU e, ainda, consoante a regulamentao anteriormente citada, em especial, o Decreto n 2.271/97 a IN/Mare n 18/97, porquanto:

36.1 para o reajuste ou repactuao do contrato considera-se dies a quo, para cmputo do anunio, a data da apresentao da proposta ou, quando for o caso, a data do acordo, conveno, dissdio coletivo de trabalho ou equivalente, que estipular o salrio vigente poca da apresentao da proposta; 36.2 os reajustes salariais so anuais e ocorrem na data-base da categoria profissional, em percentuais j previamente bastante previsveis e de conseqncias, em sua maioria dos casos, calculveis, com pequena margem de erro; 36.3 o reajuste ou repactuao subseqente ter como referncia a data do ltimo ajuste. Harmonizados os perodos de concesso do reajuste salarial e do reajuste de preos do contrato, a equao econmico-financeiro estar resguardada; 36.4 o item 1 da Deciso 457/95-Plenrio disps que o reajuste decorrente de elevao de custos de mo-de-obra no poder ocorrer antes de decorrido o prazo de um ano, contado na forma expressa na prpria legislao. A legislao supracitada veio exatamente dizer a forma pela qual deve ser contado o referido prazo de um ano. 37. Desse modo, conclui-se que o teor do item 1 da Deciso 457/1995 - TCU - Plenrio, que permite reajustamento por incremento dos custos de mo-de-obra decorrentes da data base de cada categoria, ou de qualquer outra razo, aps decorrido o prazo de um ano, trata-se de repactuao de preos e encontra-se em consonncia com a legislao e doutrina vigentes e, por essa razo, no precisa ser alterado. 38. Para tanto, basta que conste na deciso que vier a ser adotada a seguinte redao: 2 - o prazo mnimo de um ano a que se refere o item anterior conta-se a partir da apresentao da proposta ou da data do oramento a que a proposta se referir, sendo que, nessa ltima hiptese, considera-se como data do oramento a que a proposta se referir a data do acordo, conveno, dissdio coletivo de trabalho ou equivalente que estipular o salrio vigente poca da apresentao da proposta, vedada a incluso, por ocasio da repactuao, de antecipaes e de benefcios no previstos originariamente; 3 - no caso de o prazo mnimo de um ano contar-se a partir da data do oramento a que a proposta se referir, a repactuao deve contemplar todos os itens de custo, desde que haja demonstrao analtica da variao dos componentes dos custos do contrato devidamente justificada. 39. Revela-se conveniente tecer algumas consideraes sobre o item 3 acima proposto. 40. de se notar que a expresso a repactuao deve contemplar todos os itens de custo justifica-se pelo seguinte: a atual regra, ao contar o prazo de um ano a partir da data da proposta, assume que, na maioria dos casos, haver defasagem de correo no que diz respeito aos custos de mo-de-obra, pois na data da proposta os demais itens de custo esto devidamente atualizados, mas os salrios esto com o valor fixado na data do dissdio coletivo, anterior, em regra, data da proposta. Portanto, a correo do item de custo de mo-de-obra ocorre em prazo superior a um ano. Essa atual situao tem, em muitos casos, gerado distores, j que os licitantes, sabedores dessa dificuldade, procuram compensar essas perdas elevando os preos dos demais itens de custo ou ento, aps efetuada a contratao, adotando outros mecanismos, como, por exemplo, atraso no recolhimento de encargos sociais. Isso para no falar dos caminhos menos ortodoxos disposio dos contratados que no se sabe at que ponto e em que intensidade esto sendo usados para essa compensao. 41. O fato que a atual regra pouco contribui para a transparncia dos custos do contratado. No entanto, a Lei 10.192/2001, art. 3, 1, e a IN/Mare 18/97, item 7.2, inverteram essa relao. Ou seja, ao admitirem que o termo a quo para a contagem do interregno de um ano seja a data do oramento a que a proposta se referir, entendida essa data como sendo a do dissdio coletivo, buscaram evitar a defasagem at ento verificada no custo da mo-de-obra. Ou seja, nesse caso, aps a assinatura do contrato, to-logo ocorra o dissdio, poder o contratado pleitear a repactuao, sem precisar esperar um ano a contar da proposta, porquanto j se ter completado um ano a contar do ltimo dissdio, que serviu de oramento para a proposta feita na licitao. Feita a primeira repactuao nesses termos, a segunda somente poder ocorrer quando da incidncia do prximo dissdio anual (regulamentar), o que

significa que os custos dos demais itens, se no forem reajustados na primeira repactuao, somente o sero mais de um ano depois da proposta. Considerando que as propostas so feitas estimando a perda inflacionria para o prximo perodo de doze meses, ter-se-ia agora uma defasagem, no em relao ao custo da mo-de-obra, mas sim no que concerne aos demais custos, que somente seriam repactuados mais de um ano aps a proposta. 42. Para evitar essa dificuldade, entendo que a Lei 10.192/2001, art. 3, 1, e a IN/Mare 18/97, item 7.2 amparam perfeitamente a interpretao no sentido de que, quando da primeira repactuao, os demais itens de custo tambm devem ser reajustados, a fim de eqalizar a relao de custos do contratado, ou seja, a partir dessa primeira repactuao ser possvel harmonizar o custo da mo-deobra com os demais custos de modo a que todos estejam devidamente atualizados na mesma data, evitando-se a defasagem que hoje se verifica, tendo em vista que, atualmente, no se considera a diferena de datas entre a da proposta e a do dissdio. Feito isso, a partir da segunda repactuao haver perfeita sintonia de datas, o que permitir maior transparncia dos custos e melhor avaliao por parte da Administrao Pblica acerca da proposta do licitante/contratado. 43. Quanto ao item 2 da Deciso 457/95-Plenrio, permissa venia, so viveis duas linhas de entendimento. A primeira no sentido de se considerar, na mesma linha do parecer exarado pelo Ministrio Pblico junto ao Tribunal de Contas da Unio na Deciso em comento, que, para os contratos assinados a partir de 1/3/1994, no h a possibilidade legal de alegao de desequilbrio econmico-financeiro com base no reajuste salarial dos trabalhadores. Nesse caso, o item 2 da Deciso 457/95 deve ser suprimido. 44. A segunda, na hiptese de se entender que o aumento da valor da mo-de-obra pode ser classificado como desequilbrio econmico-financeiro amparado na alnea d do inciso II do art. 65 da Lei 8.666/1993, como o fez a Deciso 457/95, deve-se considerar que no se subordina a nenhum prazo, porquanto se trata de fato imprevisvel ou de conseqncias incalculveis que oneram sobremaneira e tornam o contrato insuportvel para uma das partes. Nesta situao, de igual modo, o item 2 da mencionada deciso deve ser suprimido. 45. Portanto, independentemente do entendimento que venha a prevalecer, ou seja, se se trata de hiptese de reequilbrio econmico-financeiro ou no, no se revela adequada a fixao de limite mnimo, pois demarcar patamar para identificar a ocorrncia ou no do pressuposto ftico do reequilbrio seria, no mnimo, uma forma de vincular a Administrao a parmetros no necessariamente reais, tendo em vista a existncia de inmeras peculiaridades em cada contrato e (ou) edital de licitao. Da concluso Ante o exposto, remetemos os autos ao Presidente desta Corte de Contas, com as seguintes concluses, pelos fatos e fundamentos revelados neste parecer: a) o item 1 da Deciso 457/1995 no precisaria ser alterado, pois a sua parte final ( contado na forma expressa na prpria legislao) remete legislao pertinente; b) a atual redao do item 2 deveria ser suprimida para receber nova redao, assim como deveria ser inserido o item 3, de modo que a redao fosse a seguinte: 2 - o prazo mnimo de um ano a que se refere o item anterior conta-se a partir da apresentao da proposta ou da data do oramento a que a proposta se referir, sendo que, nessa ltima hiptese, considera-se como data do oramento a que a proposta se referir a data do acordo, conveno, dissdio coletivo de trabalho ou equivalente que estipular o salrio vigente poca da apresentao da proposta, vedada a incluso, por ocasio da repactuao, de antecipaes e de benefcios no previstos originariamente; 3 - no caso de o prazo mnimo de um ano contar-se a partir da data do oramento a que a proposta se referir, a repactuao deve contemplar todos os itens de custo, desde que haja demonstrao analtica da variao dos componentes dos custos do contrato devidamente justificada. o relatrio.

VOTO

Esta representao formulada pela Segedam noticia a existncia de problemas administrativos no processsamento das solicitaes de reequilbrio econmico-financeiro dos contratos de prestao de servios de natureza contnua. Tais problemas verificam-se nos casos em que h o incremento dos custos de mo-de-obra nos respectivos contratos ocasionado pela data-base de cada categoria profissional ante o disposto no entendimento firmado pela Deciso 457/1995-Plenrio, que condiciona o deferimento do pleito de reequilbrio ao cumprimento do prazo de um ano aps a ltima ocorrncia verificada no contrato (assinatura, repactuao, reviso ou reajuste). 2. Conforme lembrado pela Secretaria-Geral de Administrao, o fundamento legal invocado pela deliberao plenria para fixar o interregno foi o art. 28 da Lei 9.069/95, que instituiu o Plano Real, bem assim o art. 2 da Lei 10.192/2000, originria da converso da MP 1.053/95. 3. Argumenta a Segedam que a restrio legal refere-se ao reajustamento de preos ou atualizao monetria, mas foi estendida aos casos de reequilbrio econmico-financeiro decorrentes de lea extraordinria imprevisvel ou previsvel, porm de conseqncias incalculveis. 4. Nos contratos que tm como base o emprego de mo-de-obra, a unidade aponta que a restrio vem obrigando as empresas contratadas a absorverem o impacto dos efeitos econmicos das convenes coletivas de trabalho, que seriam eventos previsveis de conseqncias incalculveis, desde sua concesso at o cumprimento do prazo anual estipulado, o que acarreta prejuzos ao contratante e compromete a executoriedade do contrato. 5. Assim, solicita a Segedam que seja revista a mencionada Deciso 457/1995 a fim de solucionar o impasse gerado. 6. O parecer do Sr. Consultor Jurdico desenvolve uma linha de raciocnio diversa daquela adotada pela Segedam. 7. Segundo argumentado pela Conjur, o incremento dos custos de mo-de-obra em razo de dissdios coletivos das categorias profissionais no hiptese ensejadora de reequilbrio econmico-financeiro do contrato, mas sim de adequao de preos contratuais por meio de repactuao, fundada no art. 5 do Decreto 2.271/97. Acrescenta a Unidade Consultiva, com base na citada norma, que a repactuao deve observar o prazo anual para efetivao, contado na forma do item 7.2 da IN/Mare 18/97. Assim, a unidade considera que a repactuao fundamentada no reajuste salarial da mo-de-obra subordina-se ao cumprimento do prazo de um ano contado a partir da data da proposta ou da data do acordo, conveno, dissdio coletivo de trabalho ou equivalente, que estipular o salrio vigente poca da apresentao da proposta. 8. Nesse contexto, entende a Conjur que a orientao expedida pelo item 8.1 da Deciso 457/1995-Plenrio permanece vlida, mas que no subsiste base para acolher o entendimento contido no item 8.2 da deliberao, que classificou o reajuste salarial das categorias profissionais como situao determinante de reequilbrio econmico-financeiro do contrato. 9. Diante dos fundamentos trazidos colao pela Conjur, manifesto-me de acordo com as linhas gerais do parecer daquela unidade sem prejuzo de propor ajustes como explicarei adiante. 10. Quanto questo dos reajustes salariais em razo de conveno, acordo ou dissdio coletivo, no tenho dvidas de que sua natureza jurdica essencialmente distinta daquela conferida s situaes de equilbrio econmico-financeiro. 11. Na Lei 8.666/93, a questo do reequilbrio econmico-financeiro disciplinada no art. 65, inciso II, alnea d, que estabelece, como condio para aplicao desse mecanismo, a ocorrncia de alguma das seguintes hipteses: a) fatos imprevisveis; b) fatos previsveis, porm de conseqncias incalculveis; c) fatos retardadores ou impeditivos da execuo do ajustado; d) caso de fora maior; e) caso fortuito;

f) fato do prncipe; e g) lea econmica extraordinria. 12. Por conseguinte, no custa repisar que o reajuste verificado na data-base de uma dada categoria somente poderia ocasionar o rebalanceamento da equao econmico-financeira do contrato se pudesse ser enquadrado em alguma das situaes previstas em lei. 13. De incio, cumpre esclarecer que o reajuste salarial nada mais do que a variao do custo do insumo mo-de-obra provocada pelo fenmeno inflacionrio. Por esse motivo, no h como se aplicar a teoria da impreviso, posto que o reajustamento no resultante de impreviso das partes, mas sim da previso de uma realidade existente - a inflao -, consoante asseverado por Jos Cretella Jnior (in Licitaes e Contratos, 2 ed., Rio de Janeiro, ed. Forense, 1999, p. 255). Em conseqncia, fica eliminada a possibilidade de se caracterizar tal reajuste como fato imprevisvel, retardador ou impeditivo, caso de fora maior, caso fortuito, fato do prncipe ou lea econmica extraordinria. Tambm no cabe enquadrar o reajuste salarial como fato previsvel, porm de conseqncias incalculveis, uma vez que o comportamento e os efeitos da inflao podem ser antevistos j na elaborao da proposta e, a seguir, incorporados na equao econmico-financeira do contrato, ainda que isso no ocorra em valores exatos. Verifica-se, pois, que o mencionado reajuste salarial no se amolda a nenhuma das situaes determinantes de reequilbrio econmico-financeiro descritas na lei. 14. Destaco que a concluso expressa no item precedente no se constitui em novidade, pois se trata do posicionamento acolhido pela jurisprudncia corrente no mbito do Superior Tribunal de Justia - STJ, como demonstrado pelo teor das deliberaes contidas nos RESPs 134797/DF, 411101/PR e 382260/RS, cuja ementa transcrevo a seguir: ADMINISTRATIVO - CONTRATO DE PRESTAO DE SERVIO - DISSDIO COLETIVO AUMENTO DE SALRIO - EQUILBRIO ECONMICO-FINANCEIRO - ART. 65 DA LEI 8.666/93. 1. O aumento salarial a que est obrigada a contratada por fora de dissdio coletivo no fato imprevisvel capaz de autorizar a reviso contratual de que trata o art. 65 da Lei 8.666/93. 2. Precedente da Segunda Turma desta Corte no RESP 134.797/DF. 3. Recurso especial provido. 15. Fica, portanto, afastada a possibilidade de se identificar os reajustes decorrentes da database das categorias como hiptese ensejadora de reequilbrio econmico-financeiro do contrato de prestao de servios de forma contnua. 16. Deriva da constatao acima que o reajuste salarial pode ser objeto de repactuao, conforme estabelece a norma regulamentadora da matria, o art. 5 do Decreto 2.271/97, transcrito abaixo:
Art . 5 Os contratos de que trata este Decreto, que tenham por objeto a prestao de servios executados de forma contnua podero, desde que previsto no edital, admitir repactuao visando a adequao aos novos preos de mercado, observados o interregno mnimo de um ano e a demonstrao analtica da variao dos componentes dos custos do contrato, devidamente justificada. [Grifei.]

17. A contagem do prazo anual estabelecido no decreto suscita algumas questes que devem ser agora enfrentadas, tomando por base a IN/Mare 18/97 disciplinadora do referido Decreto 2.271/97. 18. Com fundamento no item 7.2 da citada IN, entende a Conjur que o interregno mnimo de um ano pode ser contado a partir da data do acordo, conveno, dissdio coletivo de trabalho ou equivalente, que estipular o salrio vigente poca da apresentao da proposta. 19. A meu ver, a regra se aplica perfeitamente primeira repactuao realizada no contrato. 20. No entanto, o dispositivo no pode ser utilizado para regular as repactuaes subseqentes, j que no h sentido em se tomar, como ponto de referncia para contagem do prazo nos anos seguintes, a data da conveno, acordo ou dissdio vigentes poca da proposta.

21. Nesse caso, veja-se que a soluo aplicvel j a partir da segunda repactuao fornecida pelo item 7.1 da IN/Mare 18/1997, que fixa a data da ltima repactuao efetuada como ponto de incio para contagem de novo prazo anual, nos seguintes termos: 7. DA REPACTUAO DOS CONTRATOS 7.1 Ser permitida a repactuao, desde que seja observado o interregno mnimo de um ano, a contar da data da proposta, ou da data do oramento a que a proposta se referir, ou da data da ltima repactuao; 7.2 Ser adotada como data do oramento a que a proposta se referir, a data do acordo, conveno, dissdio coletivo de trabalho ou equivalente, que estipular o salrio vigente poca da apresentao da proposta, vedada a incluso, por ocasio da repactuao, de antecipaes e de benefcios no previstos originariamente. [Grifei.] 22. Acrescento que a concluso supra consentnea com a deliberao proferida por este Tribunal no Acrdo 1744/2003-2 Cmara, adotado na Relao 113/2003 (Min. Guilherme Palmeira), conforme transcrevo:
1. determinar Escola Agrotcnica Federal de Rio do Sul - EAFRS/SC que:

1.1. por ocasio das repactuaes de contratos administrativos para a prestao de servios de natureza contnua, considerando o estabelecido na IN/Mare n 18/97, atente para que os reajustes salariais concedidos s categorias de trabalhadores diretamente relacionadas prestao do servio em questo, em decorrncia de acordo, conveno ou dissdio coletivo ou equivalente, incidam apenas sobre a parcela dos custos ligados diretamente mo-de-obra e no sobre todo o valor do contrato, devendo ser observado tambm, para o reajustamento pleiteado, o interregno de um ano da data do acordo que serviu de base para a proposta ou para a ltima repactuao; [Grifei.] 23. Outro ponto que deve ser analisado refere-se hiptese de um mesmo contrato abrigar diversas categorias submetidas a acordos, convenes ou dissdios coletivos firmados ou instaurados em datas diferentes. Nesse caso, pergunta-se: admissvel a realizao de vrias repactuaes do contrato dentro do prazo de um ano a fim de incorporar cada um dos reajustes salariais concedidos? 24. A meu ver, a resposta negativa. Explico-me. 25. Como j demonstrado em itens precedentes, o incremento dos custos de mo-de-obra decorrente da data-base das categorias profissionais trata-se de mero reajuste provocado pela inflao. Em conseqncia, so aplicveis a esse incremento de custos as regras atinentes ao reajuste dos contratos, que fixam o prazo anual para realizao de cada novo reajustamento, in verbis: - Lei 9.069/95:
Art. 28. Nos contratos celebrados ou convertidos em REAL com clusula de correo monetria por ndices de preo ou por ndice que reflita a variao ponderada dos custos dos insumos utilizados, a periodicidade de aplicao dessas clusulas ser anual. 1 nula de pleno direito e no surtir nenhum efeito clusula de correo monetria cuja periodicidade seja inferior a um ano.

- Lei 10.192/2000: Art. 2 admitida estipulao de correo monetria ou de reajuste por ndices de preo gerais, setoriais ou que reflitam a variao dos custos de produo ou dos insumos utilizados nos contratos de prazo de durao igual ou superior a um ano. 1 nula de pleno direito qualquer estipulao de reajuste ou correo monetria de periodicidade inferior a um ano. 2 Em caso de reviso contratual, o termo inicial do perodo de correo monetria ou reajuste, ou de nova reviso, ser a data em que a anterior reviso tiver ocorrido. 26. Lembre-se, mais uma vez, que as leis citadas, bem como o Decreto 2.271/97, foram editados com a finalidade de implementar medidas voltadas para estabilizar a moeda e, conseqentemente, debelar a inflao. A fixao de prazo anual como disposto no art. 28 da Lei

9.069/95, no 2 da Lei 10.192/2000 e no art. 5 do mencionado decreto, tem o propsito claro de auxiliar na desindexao da economia e, com isso, frear o mpeto inflacionrio. Por conseguinte, essas normas contm preceitos imperativos ou proibitivos de ordem pblica, os quais no comportam interpretao ampla, como se deduz da lio de Carlos Maximiliano [in Hermenutica e Aplicao do Direito. 18 ed. Rio de Janeiro: Forense, 1999, p. 233]: As prescries de ordem pblica, em ordenando ou vedando, colimam um objetivo: estabelecer e salvaguardar o equilbrio social. Por isso, tomadas em conjunto, enfeixam a ntegra das condies desse equilbrio, o que no poderia acontecer se todos os elementos do mesmo no estivessem reunidos. Atingido aquele escopo, nada se deve aditar nem suprimir. (...) Logo, caso de exegese estrita. No h margem para interpretao extensiva, e muito menos para analogia. 27. E, de fato, os dispositivos legais transcritos acima no comportam outra linha de interpretao. Note-se que o art. 2, 1, da Lei 10.192/2000 encerra uma proibio, ou seja, probe a realizao de qualquer reajuste em prazo inferior a um ano. Se a disposio legal faz incidir explicitamente a vedao sobre qualquer reajuste, sem estabelecer exceo ou fazer distino quanto ao fator que originou o reajustamento tomado para a contagem do prazo, ento no h como ampliar o alcance da norma. Significa dizer que, realizado o primeiro reajuste do contrato referente a um determinado item de custo, o prximo reajustamento somente poder se dar aps decorrido um ano, independentemente do fato de ter-se verificado variao nos preos de outros itens antes de escoado esse prazo. Portanto, como no h fundamento para a realizao de diversos reajustes dentro do interregno anual, no possvel submeter um mesmo contrato de prestao de servios continuados a mais de uma repactuao durante esse intervalo de tempo. 28. As concluses alinhadas nos itens precedentes devem ser confrontadas com as proposies do Sr. Consultor Jurdico. 29. Com relao ao item 8.1 da Deciso 457/1995-Plenrio, concordo com o parecer da Conjur no sentido de que no h necessidade de alter-lo, tendo em vista o raciocnio desenvolvido neste Voto. 30. Todavia, no h como acolher a proposta de supresso da redao do item 8.2 da mencionada deciso, visto que o presente processo de representao no se constitui no instrumento adequado para se efetuar a reviso daquela deliberao. 31. No obstante essa dificuldade, considero que as concluses aqui alcanadas possam guiar o procedimento da Unidade representante nos casos concretos com que se deparar no futuro. Assim, podem ser expedidas orientaes sobre os seguintes assuntos: a) a natureza jurdica dos incrementos de custo de mo-de-obra decorrentes de data-base de categorias, consoante demonstrado nos itens 10/15 deste Voto; b) a forma de contagem do prazo anual para a repactuao, conforme sugerido pela Conjur no item b.2 da concluso de seu parecer, bem como os esclarecimentos contidos nos itens 17/21 deste Voto; c) a impossibilidade de se efetuar mais de uma repactuao durante o interregno anual transcorrido desde a ltima repactuao, segundo constante dos itens 25/27 supra. 32. No tocante proposta lanada no item b.3 da concluso do parecer da Conjur, cabe fazer uma anlise mais aprofundada. 33. Prope o parecer da Conjur que seja esclarecido que, quando o prazo mnimo de um ano for contado a partir da data do oramento da proposta, a repactuao dever contemplar todos os itens de custo, desde que haja demonstrao analtica da variao dos componentes devidamente justificada. Consoante explanado no item 40/42 do parecer da Unidade Consultiva, se a primeira repactuao incidir unicamente sobre os custos de mo-de-obra com valores reajustados a partir da data do acordo ou dissdio e se a repactuao seguinte, incluindo os demais custos, ocorrer somente um ano aps a primeira, estes ltimos custos ficariam defasados tendo em vista que seus valores referem-se data da proposta. Assim, o objetivo da proposio da Conjur seria deixar claro que, j na primeira repactuao, seria possvel fazer o alinhamento dos custos da mo-de-obra com os demais custos do contrato e, com

isso, evitar que os licitantes inserissem em suas propostas custos mais elevados destinados a compensar o descompasso entre as datas de referncia para reajuste dos dois grupos de custos citados, respectivamente, a data do acordo, conveno ou dissdio e a data da proposta. 34. Penso que esse entendimento encontra-se consentneo com a legislao. 35. Como j se registrou neste Voto, o art. 28 da Lei 9.069/95, os arts. 2 e 3 da Lei 10.192/2000 e o art. 5 do Decreto 2.271/97 autorizam a repactuao do contrato, desde que observada a periodicidade mnima de um ano. O referido art. 5 do regulamento fixa como condio para a repactuao, afora o decurso do prazo anual, a demonstrao da efetiva variao do preo do item de custo, sem estabelecer limitaes quanto aos itens objeto de adequao de preos. 36. Da mesma forma, a IN/Mare 18/97 normatiza a contagem do prazo anual e estabelece, como nica restrio, a vedao de incluir, na repactuao a ser implementada, antecipaes e benefcios no previstos originalmente. Note-se que no consta da referida instruo normativa determinao no sentido de que a primeira repactuao, cujo prazo anual foi contado a partir da database da categoria, esteja vinculada exclusivamente adequao do custo de mo-de-obra. 37. Entendo, pois, que no h restries legais ou regulamentares a que se inclua, na primeira repactuao, a variao dos custos de outros itens do preo do contrato, alm da mo-de-obra, desde que devidamente demonstrado e justificado. 38. No entanto, chamo a ateno para o fato de que no h como se conseguir a perfeita harmonizao da relao dos custos do contrato tendo em vista a existncia de itens sujeitos a variaes de preo sazonais ou categorias profissionais com data-base diferenciadas, entre outras possibilidades. Inobstante esse aspecto, de se ressaltar que a ocorrncia de expressivas defasagens de custos podem ser amenizadas pela adoo do procedimento sugerido. Ante o exposto, VOTO por que o Tribunal aprove o Acrdo que ora submeto a este Colegiado. Sala das Sesses, em 6 de outubro de 2004.

AUGUSTO SHERMAN CAVALCANTI Relator ACRDO N 1.563/2004 - TCU - PLENRIO


1. Processo TC 001.912/2004-8 - Sigiloso 2. Grupo: I - Classe: VII - Administrativo. 3. Interessada: Secretaria-Geral de Administrao - Segedam. 4. Unidade: Tribunal de Contas da Unio. 5. Relator: Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti. 6. Representante do Ministrio Pblico: no atuou.

7. Unidade Tcnica: Conjur.


8. Advogado constitudo nos autos: no atuou. 9. Acrdo:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representao formulada pela Segedam para noticiar a existncia de problemas administrativos no processamento das solicitaes de reequilbrio econmico-financeiro dos contratos de prestao de servios de natureza contnua em decorrncia do incremento dos custos de mo-de-obra ocasionados pela data-base de cada categoria ante o disposto no entendimento firmado pela Deciso 457/1995-Plenrio; ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em Sesso Plenria, em: 9.1. expedir as seguintes orientaes dirigidas Segedam: 9.1.1. permanece vlido o entendimento firmado no item 8.1 da Deciso 457/1995-Plenrio; 9.1.2. os incrementos dos custos de mo-de-obra ocasionados pela data-base de cada categoria profissional nos contratos de prestao de servios de natureza contnua no se constituem em

fundamento para a alegao de desequilbrio econmico-financeiro;


9.1.3. no caso da primeira repactuao dos contratos de prestao de servios de natureza contnua, o prazo mnimo de um ano a que se refere o item 8.1 da Deciso 457/1995-Plenrio conta-se a partir da apresentao da proposta ou da data do oramento a que a proposta se referir, sendo que, nessa ltima hiptese, considera-se como data do oramento a data do acordo, conveno, dissdio coletivo de trabalho ou equivalente que estipular o salrio vigente poca da apresentao da proposta, vedada a incluso, por ocasio da repactuao, de antecipaes e de benefcios no previstos originariamente, nos termos do disposto no art. 5 do Decreto 2.271/97 e do item 7.2 da IN/Mare 18/97; 9.1.4. no caso das repactuaes dos contratos de prestao de servios de natureza contnua subseqentes primeira repactuao, o prazo mnimo de um ano a que se refere o item 8.1 da Deciso 457/1995-Plenrio conta-se a partir da data da ltima repactuao, nos termos do disposto no art. 5 do Decreto 2.271/97 e do item 7.1 da IN/Mare 18/97; 9.1.5. os contratos de prestao de servios de natureza contnua admitem uma nica repactuao a ser realizada no interregno mnimo de um ano, conforme estabelecem o art. 2 da Lei 10.192/2000 e o art. 5 do Decreto 2.271/97;

9.1.6. nas hipteses previstas nos itens 9.1.3 e 9.1.4 deste Acrdo, a repactuao poder contemplar todos os componentes de custo do contrato que tenham sofrido variao, desde que haja demonstrao analtica dessa variao devidamente justificada, conforme preceitua o art. 5 do Decreto 2.271/97;
9.2. arquivar este processo. 10. Ata n 35/2004 - Plenrio 11. Data da Sesso: 6/10/2004 - Extraordinria de Carter Reservado

12. Especificao do qurum: 12.1. Ministros presentes: Valmir Campelo (Presidente), Marcos Vinicios Vilaa, Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Ubiratan Aguiar, Benjamin Zymler e os Ministros-Substitutos Augusto Sherman Cavalcanti (Relator) e Marcos Bemquerer Costa.

VALMIR CAMPELO Presidente

AUGUSTO SHERMAN CAVALCANTI Ministro-Relator

Fui presente:

PAULO SOARES BUGARIN Procurador-Geral em substituio