Privatizacin y Bienestar

V XORNADAS DE ECONOMIA CRITICA

Santiago, 17-18 de Mayo de 1996

Area: Estado del Bienestar.

Autor: Llus Carreras Roig. Universidad "Rovira i Virgili" de Tarragona, Departamento de Gestin de Empresas y Economa.

1.- INTRODUCCION

El presente trabajo pretende analizar los procesos de privatizacin y desregulacin que se estn produciendo tanto en nuestro pas como a escala internacional; pretende, asimismo, exponer las razones que avalan dichos procesos, razones que vendran explicadas por las supuestas ineficiencias que tradicionalmente se achacan al sector pblico empresarial. Tendramos que descubrir, tambin, si el binomio privatizacin-eficiencia, se cumple sea cual sea el sector empresarial de que se trate, o bien depende de las caractersticas del mercado. Interesara averiguar si este es el mejor camino, o slo se trata de una moda pasajera. Por otra parte, nos interesa explicitar las posibles limitaciones del proceso, las garantas que deberan tomarse para obtener unos buenos resultados y para compatibilizar este proceso con el mantenimiento de un determinado Estado de Bienestar moderno y eficaz. Por ltimo, la evidencia de las experiencias privatizadoras que se han producido en Espaa y en otros pases podr dar luz acerca de los resultados conseguidos.

1.1 Los Conceptos de Privatizacin y Desregulacin

El concepto de privatizacin es amplio. En este sentido, la palabra privatizacin, puede referirse tanto al fomento de la prestacin privada de bienes y servicios pblicos y la gestin privada de empresas y organismos pblicos, como a la transferencia de propiedad y/o control de empresas del sector pblico al privado. Es esta ltima forma la que centra nuestra atencin. En este sentido, la privatizacin implica un conjunto de medidas de desnacionalizacin o venta de activos pblicos. Por su parte, la desregulacin consiste en la apertura de un sector regulado a las fuerzas de la competencia. Cules son las razones que aconsejan las privatizaciones? Las razones clsicas para la privatizacin se suelen agrupar en tres bloques: econmicas, financieras y polticas. Las razones econmicas presentan la privatizacin como un medio para mejorar la eficiencia, dado que la propiedad pblica, a consecuencia de las singulares

3 relaciones de agencia que motiva, facilita un comportamiento de los miembros de la empresa pblica sin estmulos en la bsqueda de la eficiencia, ni en el desarrollo de capacidades y recursos para competir en mercados abiertos. As, la privatizacin constituye un medio de mejora de la eficiencia empresarial, por los cambios de comportamiento que implica, dado que los cambios de propiedad permiten la gestin de dichos activos, en determinados casos, por personas con mayores capacidades directivas, o bien por la nueva dinmica que los entornos competitivos crean, lo que lleva a la adopcin de comportamientos que favorecen la creacin de activos intangibles (marca, formacin,...) en la empresa, superando la tradicional funcionarizacin de la empresa pblica. Se considera que la mejora de la competitividad de la empresa , por si misma, permite calificar la privatizacin como una operacin de poltica industrial ms que una operacin exclusivamente financiera. Las razones financieras o de caja, son consecuencia de la mejora previsible de la eficiencia en la empresa pblica: su venta provoca un ingreso para el Estado que supera al valor econmico de la empresa gestionada por ste. Si el cambio de propiedad implica cambios de comportamiento, mejores capacidades directivas, es lgico que el sector privado valore la empresa por encima del valor que tiene en manos de Estado. Por ello, la privatizacin suele presentarse con un precio superior al valor actualizado de los flujos de caja que generara de continuar en su situacin actual. En este sentido, la privatizacin puede contribuir a reducir el dficit pblico. Finalmente, existen supuestas razones polticas, dado que se presume a priori que los mercados han mostrado mayor eficiencia que los polticos en la asignacin de los recursos.

1.2 Empresa pblica y eficiencia

El saber convencional identifica las siguientes notas que caracterizan el comportamiento de la empresa pblica: 1) Ausencia de objetivos precisos. Estos son mltiples, cambiantes y ambiguos, consecuencia de la presin de los diferentes grupos de inters que buscan rentas en la

4 empresa, lo cual implica una dificultad para evaluar la gestin y el control de la empresa. 2) Ausencia de controles externos a travs del mercado de bienes y servicios, dado que no quiebran, y ausencia de la disciplina financiera que impone el mercado de capitales, al no cotizar en el mismo, o hacerlo con un paquete no significativo. 3) Falta de incentivos. Al no existir una precisa definicin de objetivos y al ser stos, en ocasiones, dispares y contradictorios; al no estar clara la lnea de mando y responsabilidad, no es fcil formular un juicio sobre la gestin y establecer incentivos racionales. 4) Centralizacin del proceso de decisin, donde los niveles intermedios pierden responsabilidad y autonoma, dada la ausencia de objetivos precisos que faciliten la evaluacin y a que los controles son bsicamente de carcter administrativo. 5) Dilucin de la responsabilidad. Unos tienen el poder (los ministros) y otros la responsabilidad (los directivos). 6) No exigencia de responsabilidad sobre los resultados. Esto reduce los incentivos para maximizar el valor de la empresa y afecta al comportamiento de todos sus miembros. 7) El problema de las relaciones de agencia. La separacin de propiedad y direccin, consustancial con la empresa moderna, se encuentra en la empresa pblica con que los encargados de controlar a los directivos no son los propietarios, sino el Gobierno polticos- y la Administracin - altos funcionarios- que son a su vez agentes de los autnticos propietarios: los electores -los ciudadadanos-, cuya capacidad de decisin y control es nula. 8) La empresa pblica constituye el reino de los "buscadores de rentas"; exceso de plantillas y gran poder sindical. Asimismo, puede producirse la desvalorizacin de determinadas inversiones por razones socio-polticas, o a consecuencia de la discrecionalidad de los directivos y presiones para que las relaciones con proveedores y/o clientes no sean las estrictas de mercado. 9) Restricciones presupuestarias blandas. La financiacin (propia y ajena) es menos rgida que en las privadas, no existe el riesgo de quiebra y todos saben que el Estado acudir en su ayuda, en caso de dificultad (al menos hasta ahora, as ha sido), aunque parece que estn cambiando las cosas. Las consecuencias de esta "blandura" son mltiples y muy negativas. 10) Tendencia al expansionismo. Quiz la consecuencia ms grave, a medio plazo, de

5 estas facilidades para el endeudamiento y la financiacin es una cierta tendencia al expansionismo incontrolado, al llevar sus actividades a campos, sectores o mercados en los que nunca debieron entrar, bien porque estaban fuera de su objeto social, bien porque desbordaban con mucho sus posibilidades reales (en los ltimos aos se han producido mltiples ejemplos de este fenmeno como por ejemplo, Mercasa, Mercosa, Renfe, Aldeasa, Iberia y algunas operaciones de diversificacin de Tabacalera). A modo de conclusin podramos decir que estos problemas aparecen con mayor o menor extensin en las empresas pblicas, dando lugar a una cierta "ineficacia organizativa", gravemente lesiva para su actuacin en el duro entorno competitivo en el que -cada da ms- estn llamadas a vivir.

1.3 Privatizacin y eficiencia

1.3.1. El caso de la empresa competitiva

En la empresa pblica, la propiedad es particularmente difusa, lo que puede dar pie a pensar en la privatizacin como una forma de reducir unos costes de agencia

especialmente altos. Los determinantes del tamao de los costes de agencia pueden ser diversos. As, el control de los ciudadanos -"principales" ltimos- es menos directo y frecuente que en la empresa privada, en parte por ser ms dispersa la propiedad, lo que, en principio, concede excesiva discrecionalidad a los directivos. Para limitar esta discrecionalidad, el control se produce por delegacin en el Gobierno, lo cual introduce una nueva relacin de agencia entre ste -cuyas tareas son muy variadas y complejas- y los votantes. Fundar una conclusin favorable a la privatizacin en este argumento es arriesgado. Los problemas de agencia no son un rasgo especial de las empresas pblicas. Pero esta cautela no autoriza a sostener que la titularidad de la empresa es irrelevante. Dado un tamao de la empresa, la naturaleza pblica o privada de la propiedad es importante. Y lo es, simplemente porque las relaciones de agencia son distintas, como el cuadro 1 trata de ilustrar. Implican estas diferencias una menor eficiencia de la empresa pblica?. La respuesta es "s" cuando la comparacin se refiere a sectores o actividades competitivos,

6 en los que no existen fallos sustanciales del mercado. Sin embargo, la contestacin se debe limitar a un "quiz" cuando se trata de entornos no competitivos. Ahora vamos a ocuparnos del primer caso. No hay forma ms eficiente de producir en sectores competitivos (por ejemplo, textil, calzado, artesana, madera y corcho, alimentacin, bebidas, automviles, productos energticos, telecomunicacioens, transporte por carretera o areo, etc.) que hacerlo mediante empresas privadas maximizadoras de beneficios. En principio, nada impide que la empresa pblica pueda hacerlo igualmente bien, aunque nunca mejor. Sin embargo, la evidencia acumulada en la mayor parte de los estudios disponibles es bastante concluyente: la empresa pblica es ms ineficiente que otras formas organizativas basadas en la iniciativa privada cuando se trata de sectores competitivos. Tras el amplio consenso existente acerca de esta apreciacin general no hay, sin embargo, nada parecido a la unanimidad en la atribucin de la ineficiencia relativa de la empresa pblica a una causa singular. Aunque las explicaciones que se dan reiteran que las ineficiencias siempre tienen que ver con los objetivos y los criterios de comportamiento de la empresa pblica, los grupos de inters y el entorno sociopoltico que la envuelven, los problemas de la falta de incentivos de los grupos directivos, el no afectar a la empresa pblica el papel disciplinario que sobre ella ejercera el mercado de capitales y el tener unas restricciones presupuestarias "blandas", tal y como anteriormente ya hemos analizado.

1.3.2. Privatizacin y eficiencia: fallos del mercado y regulacin

Las cosas son algo distintas cuando se trata de empresas o sectores no competitivos. Cuando en una empresa o sector se ve afectado por los fallos del mercado, una empresa puramente privada es ineficiente. En este caso, la regulacin (control externo gubernamental) pretenda eliminar las ineficiencias que los mercados podan generar como consecuencia de la existencia de rendimientos crecientes a escala, la falta de informacin perfecta o bien la presencia de externalidades. En efecto, la existencia de rendimientos crecientes configura el monopolio como la estructura natural de mercado, ya que las economas de escala favorecen la concentracin

7 de la produccin en una sola empresa. Sin embago, los efectos econmicos del monopolio consisten en una reduccin en la produccin y unos precios elevados, lo que genera una prdida de eficiencia para la sociedad. Ante esta situacin, la regulacin de la entrada y de los precios puede producir unos resultados econmicos ptimos. La restriccin a la entrada es el medio de aprovechar las ventajas en eficiencia derivadas de las economas de escala y el control de los precios permite eliminar los potenciales abusos del poder de monopolio. Los rendimientos crecientes a escala surgen cuando los costes irrecuperables o los fijos son muy elevados y esto se suele producir en los sectores relacionados con una "red" de servicios. La ineficiencia de tener varias empresas provendra de la duplicacin innecesaria de las cuantiosas inversiones requeridas. Este ha sido el argumento utilizado para la intervencin en algunos de los servicios del sector de telecomunicaciones como la telefona y la televisin por cable y tambin en las redes de transporte. La informacin imperfecta es el segundo motivo para la regulacin. Cuando la informacin es costosa o asimtrica surgen problemas de riesgo moral y de seleccin adversa que ocasionan resultados ineficientes en el mercado. El riesgo moral se produce en aquellas situaciones en las que la falta de informacin induce un comportamiento de los agentes econmicos que origina el despilfarro de recursos. La seleccin adversa surge cuando el productor de un servicio no puede diferenciar entre los distintos tios de consumidores o bien cuando los consumidores carecen de informacin para distinguir entre la variedad de servicios disponibles. Este fallo es habitual en los seguros, la banca y en la mayora de los servicios profesionales. Si estas actividades no se regulan los individuos con menor riesgo, en el caso de la concesin de crditos y de plizas de seguros, y los profesionales competentes podran ser desplazados del mercado. La regulacin puede favorecer la adecuacin de la oferta a la demanda si logra una mejora de ls informacin disponible o bien puede establecer la exigencia de unos requisitos mnimos para ejercer la profesin con la finalidad de proteger a los participantes no informados. Las certificaciones requeridas para ofertar ciertos servicios tales como los mdicos, las auditoras, o los legales cumplen esa funcin. Por ltimo, la existencia de externalidades es el tercer fallo de mercado que puede requerir la intervencin del Gobierno. En este caso la ineficiencia se produce al no tenerse en cuenta los efectos que la actividad productiva desarrollada por un individuo genera en

8 otros. Las externalidades negativas tienen lugar cuando los servicios de una empresa ocasionan costes a otras y las positivas cuando los beneficios aumentan con el nmero de usuarios. Esta ha sido la causa de la intervencin pblica en las instituciones financieras, las comunicaciones y en la industria del transporte. Otra de las razones esgrimidas para la regulacin ha sido la competencia excesiva o destructiva que puede surgir en la produccin de ciertos servicios. En estos casos el resultado del mercado est lejos del monopolio natural, pero tambin de las condiciones ptimas derivadas del equilibrio competitivo. Si no se limita la entrada, los productores y consumidores asumiran riesgos excesivos y ello producira resultados ineficientes. Este argumento se ha utilizado para intervenir en la industria del transporte, en las instituciones financieras y tambin en los servicios de distribucin comercial. En definitiva, la finalidad de la mayora de las intervenciones ha sido la eliminacin o reduccin de las prdidas de eficiencia derivadas de los fallos de mercado y evitar la competencia destructiva que se producira en ciertos sectores. Por lo tanto, la regulacin puede hacer compatible la propiedad privada con la maximizacin del bienestar social. Pero una vez que una empresa privada est sometida a una regulacin singular, los factores de prdida de eficiencia (tales como criterios de comportamiento, entorno sociopoltico y grupos de inters, incentivos a la direccin y restricciones "blandas") tienden ha hacerse presentes en mayor o menor medida. Por consiguiente, cuando se trata de empresas no competitivas, no hay garanta absoluta de que la privatizacin unida a la regulacin pudieran aumentar la eficiencia.

2.- EL PROCESO DE PRIVATIZACION DE LAS EMPRESAS PUBLICAS

Si hemos planteado como objetivo para la mejora del bienestar de una comunidad la mejora de la competitividad de sus empresas, la privatizacin no es una simple transferencia de propiedad del sector pblico al privado, no es slo vender, es un medio para mejorar la eficiencia, la competitividad de la empresa; en resumen, el bienestar a largo plazo de los ciudadanos. La privatizacin no es slo transferir la propiedad, sino que implica, bsicamente, redefinir el papel del Estado y de la sociedad civil, al considerar que la mejora de bienestar exige

9 privatizar para transferir recursos de empresas ineficientes a otros fines. El proceso de privatizacin debe diferenciar entre: a) Privatizacin plena. b) Privatizacin parcial, sin prdida de control de la empresa. c) El mercado de la empresa: mercados competitivos y/o regulados. d) Viabilidad econmica de la empresa: actual y futura. Las privatizaciones parciales, las ventas de acciones sin prdida de control, son una operacin financiera igual que la venta de activos, dado que el Estado mantiene el control de la sociedad. Si la sociedad cotiza en el mercado de valores, la cotizacin de un volumen significativo del capital limita la discrecionalidad del control poltico sobre las decisiones de los directivos e incentiva a stos a maximizar el valor de la empresa. En caso de venta de la empresa, o de filiales de una empresa con prdida de control, la privatizacin propiamente dicha se plantea la posible sustitucin de los equipos directivos y, en dicho planteamiento, el comprador debe disponer de capacidades directivas. En segundo lugar, la privatizacin debe partir del anlisis de las caractersticas del mercado -competitivo, no competitivo- en que acta la empresa. Con carcter previo a la privatizacin, es necesario favorecer la rotura de las fases del proceso y/o negocios que no tienen la consideracin de monopolio natural para facilitar la entrada de competidores y, al efectuar la privatizacin, desarrollar una poltica de gestores y/o licitadores con una eficiente oficina de control. Finalmente, la privatizacin exige una viabilidad econmica de la empresa. El proceso de privatizacin implica analizar la propuesta de desinversin, la forma de llevarla a efecto con los criterios de determinacin del precio y la evaluacin de las ofertas realizadas y el previsible funcionamiento de la empresa a partir de la privatizacin. Privatizar no es slo vender. Es tambin analizar cmo la empresa ser vendida y como operar siendo privada. Por ello es importante precisar tanto los principios que rigen la venta, con una preocupacin prioritaria por las capacidades directivas del comprador, como los principios que determinan su forma de operar posterior. La Unin Europea trata de garantizar una competencia leal entre las empresas pblicas y privadas que operan en los mismos mercados y con los mismos clientes, delimitando claramente cuando la actuacin del Estado va ms all de su papel de propietario. La

10 Unin Europea tiene un objetivo: el logro del mercado interior y una filosofa, al considerar que la competitividad de las empresas y los necesarios cambios estructurales, reduccin de costes de gestin y coordinacin, se alcanza facilitando e intensificando la concurrencia en los mercados. Para salvaguardar el principio de no discriminacin o neutralidad de trato, la Comisin adopt Directivas (80/723/85/413) y Comunicaciones (91/C.273/02) que concretan criterios para determinar cundo existe ayuda a una empresa pblica, y a cunto asciende sta. El problema no est en las ayudas directas -compensacin de prdidas de explotacin, subvenciones no reembolsables, compensacin de determinadas cargas-, sino en las indirectas: las vinculadas a aportaciones de capital, renuncia a dividendos, prstamos con condiciones "especiales", avales o garantas financieras explcitas e implcitas del Estado y/o Holdings Pblicos. Para determinar cundo se consideran ayudas y cundo no se introduce la simple pregunta de si en ese contexto y mercado un "inversor privado" llevara a cabo dicha decisin. Qu hacer, pues, con la empresa pblica, en el nuevo entorno europeo, que le exige comportamiento y lgica privada?. La respuesta la constituyen los procesos de privatizaciones. As, la empresa pblica que en la economa europea representaba en 1985 el 15,3% (valor medio del empleo, VAB y FBCF de su economa, excludo el sector agrario), era el 11,8% en 1991 y se estimaba en el 9% en 1993. En Espaa, despus de un perodo de ajuste en la empresa pblica, se inicia a partir de 1986 un proceso de privatizaciones silenciosas, motivadas por supuestas exigencias tcnicas. El peso de la empresa pblica era de un 12% en 1985 (valor medio del empleo, VAB y FBCF), el 9% en 1991 y 7% en 1993. Dicho proceso de privatizaciones en el perodo 1987-1993 alcanz la cifra de 686.000 millones de pesetas, con un potencial de privatizaciones pendientes que se estima en valores prximos a los dos billones.

2.1 La privatizacin como base de la poltica industrial

Los procesos de privatizacin han desarrollado instrumentos que han permitido su aceptacin poltica y su consideracin como de poltica industrial a travs del denominado Golden Share System o sea, la creacin de acciones con derechos especiales y la creacin

11 de "ncleos duros" nacionales de compradores. En efecto, para tratar de conseguir una adecuada satisfaccin de los intereses pblicos con el traspaso a manos privadas de determinadas actividades, los estados, y particularmente el Reino Unido, se han enfrentado al problema intentando desarrollar un sistema de privatizaciones respetuoso con las especialidades y caractersticas del sector contemplado, que permita al Gobierno una cierta capacidad de participacin en los asuntos ms relevantes en aquellos casos de mayor sensibilidad de los intereses nacionales. En este contexto se enmarca la tcnica de la denominada accin especial o "golden share" (accin de oro) que el Gobierno britnico retiene en sus operaciones de privatizacin y con la que intenta cumplir los objetivos perseguidos en la misma. En este sentido, la accin especial es fundamentalmente una tcnica de privatizacin, que se utiliza en aquellos supuestos en que se estima necesario compatibilizar una operacin de transferencia de una empresa pblica a la esfera privada, con la debida proteccin de los intereses nacionales. Puede adoptar diversas formas, dependiendo de los objetivos especficos perseguidos por la privatizacin, del marco financiero y normativo de referencia. Consiste en transformar, normalmente mediante norma legal, una accin ordinaria de la entidad que se privatiza, en accin especial o "golden share" (accin de oro). Esta accin, que tras la privatizacin queda en manos del Gobierno, lleva aparejados unos derechos especiales que hacen imprescindible el consentimiento de su titular para que la entidad pueda adoptar vlidamente determinadas decisiones que se consideran relevantes para los intereses nacionales. Si bien los derechos especficos que son inherentes a la accin especial varan significativamente en cada proyecto de privatizacin, todos ellos van inexorablemente encaminados a evitar que, sin consentimiento previo del Gobierno, se produzcan modificaciones relevantes en los campos siguientes: - La estructura accionarial de la sociedad. - El objeto social y las actividades desarrolladas por la sociedad. - La composicin del balance de la sociedad y el destino de sus activos. La accin especial garantiza a los poderes pblicos una capacidad, al menos terica, de intervencin en la vida de la entidad, en relacin con aquellos supuestos en los que las

12 decisiones de sta a travs de sus accionistas puedan tener alguna contraindicacin de cara a los intereses de todos. La accin especial se configura en todos los casos en estrecha vinculacin con las disposiciones estaturarias. De este modo, opera en la prctica como un ltimo resorte en manos del Estado para el caso, posiblemente remoto, de que no sean los accionistas los que, en defensa de sus propios intereses particulares, eviten una decisin contraria a los intereses nacionales. Todo ello configura la accin especial como un instrumento esencialmente disuasorio, cuya presencia en la gestin de la sociedad y en la percepcin que de sta hace el mercado es mnima. A pesar de las prerrogativas en favor del Estado, este mtodo de privatizacin permite una privatizacin de las empresas pblicas y una aceptacin poltica del proceso. Es ms, el hecho de que los privilegios de la "Golden Share" desaparezcan al trmino del plazo estipulado para ello, conlleva que se elimine definitivamente la frontera entre lo pblico y lo privado, siendo una muestra de la plena confianza en las fuerzas del mercado de los promotores de este sistema de privatizacin. Al final, este modus operandi consigue que todos los agentes econmicos (Administracin, trabajadores, directivos, inversores, etc.) acepten y consideren a estas entidades como verdaderas empresas privadas. Por otra parte, la creacin de "ncleos duros" nacionales de compradores tiene por objeto evitar las consecuencias de la dispersin del accionariado de las empresas objeto de privatizacin y las operaciones puramente financieras que pudieran implicar la destruccin de activos acumulados. Este mtodo fue introducido por el modelo de privatizacin francs.(y ha sido imitado en experiencias privatizadoras de otros pases). Esta tcnica consiste en atribuir entre un 5% y un 15% del capital de la sociedad a privatizar a un Grupo de Accionistas Fijos, formado por inversores franceses especficos, los cuales reciben a ttulo particular (fuera de los mercados financieros), una participacin en el capital de la empresa. De esta forma, si bien la mayora del capital de la empresa se coloca en manos de mltiples y diferentes accionistas, se concentra una participacin significativa del capital en algunos inversores concretos, "manos amigas", con un sistema de participaciones cruzadas entre las mismas , creando un grupo industrial, minorndose los riesgos que podra suponer una excesiva dispersin del capital, es decir, utilizando un

13 accionista activo con capacidades directivas como base del proceso de privatizacin. Es un proyecto que pretende configurar grupos industriales nacionales, bien conforme al modelo alemn de relaciones banca-industria, bien conforme a los grupos Keiretsus japoneses o coreanos (Jaebal). Esta tcnica ha introducido en el sistema de privatizacin el elemento de la discrecionalidad, que se pone de manifiesto en el momento de seleccionar los posibles agentes que pueden participar, al margen de los mercados financieros, con la finalidad de asegurar, en la medida de lo posible, los "intereses nacionales" y que existan capacidades directivas. En ambos casos, los procesos de privatizacin buscan fines semejantes: mejorar la eficiencia de las empresas y reducir el peso del sector pblico. Han tenido objetivos distintos, dado que, en Gran Bretaa, la mayor parte de las privatizaciones afectaban a los servicios pblicos, mientas que en Francia, las sociedades implicadas, que haban sido privadas antes de su posterior nacionalizacin, pertenecan mayoritariamente a sectores competitivos. Esto pone de manifiesto que, desde el punto de vista de la intensidad de la privatizacin, el caso britnico ha sido mucho ms profundo. En efecto, el mtodo anglosajn del "Golden Share", como tcnica disuasoria para defender los intereses nacionales, ha permitido que, en la prctica, la desvinculacin del poder pblico con respecto a las empresas privatizadas haya sido definitiva. Por el contrario, la introduccin en Francia de la discrecionalidad, a la hora de colocar las participaciones de las empresas pblicas en los "ncleos duros", ha significado que el grado de privatizacin efectiva en Francia se presente como menos intenso. En otro orden de cosas, si sopesamos ambas tcnicas de privatizacin, podra concluirse que, an siendo diferentes, no son incompatibles, ya que, en definitiva, persiguen un mismo resultado: que el Estado pueda mantener (en diferentes momentos de la privatizacin) un cierto control en las empresas objeto del proceso de privatizacin. Tal es as, que el programa actual de privatizaciones del gobierno francs, desarrollado en la Ley de 19 de julio de 1993, ha incorporado en el captulo de los dispositivos especficos de proteccin de los intereses nacionales el mtodo del "Golden Share" britnico.

14 3.- DESREGULACION Y PRIVATIZACION EN EE.UU Y EN EUROPA

En la dcada de los ochenta, los movimientos polticos para la reduccin de la intervencin del sector pblico en la economa experimentan un gran impulso. En EEUU, la Administracin Reagan formula su programa de desregulacin como uno de los ejes de la poltica gubernamental. Tambin en el Reino Unido se puso en prctiva un vigoroso programa de privatizacin y desregulacin, especialmente en sectores de provisin de servicios pblicos. En el resto de pases de la Unin Europea no se ha registrado un impulso desregulador equiparable al realizado en EEUU y el Reino Unido. El cuadro 2 presenta las medidas desreguladoras de mayor importancia aprobadas en EE.UU en las ltimas dcadas. De su observacin se desprende una primera apreciacin: el programa desregulador es iniciado por la Administracin Carter (1977-1980) y su intensidad es mayor durante la administracin demcrata que durante los ocho aos de la Administracin Reagan (1981-1988), a pesar de la acentuacin de la retrica poltica de la desintervencin en los ochenta. Adems, a medida que avanza la presidencia Reagan, pierden relevancia las medidas desreguladoras e irn adquiriendo mayor nfasis las propuestas privatizadoras, centradas en: 1) La contratacin externa de servicios financiados pblicamente y 2) La enajenacin de propiedades pblicas. La contratacin externa de servicios financiados pblicamente implica ceder al sector privado la produccin de determinados servicios pblicos, de acuerdo con las directrices y objetivos fijados por el gobierno, que mantiene la titularidad de la provisin del servicio y de las condiciones de su financiacin. En cuanto frmula privatizadora, la contratacin externa, aunque puede disminuir el tamao empresarial del sector pblico, no supone una reduccin del alcance de la responsabilidad gubernamental. La privatizacin de propiedades pblicas responda ms netamente al objetivo de reducir el papel del sector pblico en la economa. Pero las acciones gubernamentales dirigidas a enajenar propiedades pblicas han sido escasas, e incluso fallidas en el intento ms importante, el de privatizar terrenos pblicos. Habida cuenta del relativamente escaso progreso del programa desregulador y del de

15 privatizacin de propiedades pblicas durante la presidencia Reagan, alguien ha dicho que el programa de Reagan para aliviar la regulacin prometi ms de lo que se consigui. Para el caso del Reino Unido, Vickers distingue tres fases: 1979-1983: El programa comenz gradualmente, obtenindose unos ingresos anuales muy por debajo de los mil millones de libras esterlinas, y se centr en las empresas que operaban en sectores competitivos. Estas empresas se vendieron habitualmente por partes, utilizando a veces la subasta. Como resultado, el precio fue bastante ajustado. En esta fase se registra actividad legislativa en materia de competencia y desregulacin, a travs de la introduccin de presiones competitivas sobre las empresas pblicas de

telecomunicaciones, energa y transporte. 1983-1987: Si bien contina la transferencia al sector privado de empresas que operan en mercados competitivos, adquiere mayor fuerza la privatizacin de monopolios pblicos, con la venta de la parte mayoritaria de British Telecom en 1984 y British Gas en 1986. Para evitar demoras en el proceso privatizador se desestim la reestructuracin de los grandes monopolios antes de su privatizacin. En la medida en que la reestructuracin previa hubiera facilitado el desarrollo de mayor competencia, se puede afirmar que el objetivo de la eficiencia se supedit a los de obtencin de ingresos y reduccin del tamao del sector pblico. 1987-1992: Las privatizaciones de empresas de servicios continuaron con el agua y la electricidad. Pero a diferencia de la fase anterior, ambos sectores son sometidos a reestructuracin previa; en el caso del agua, con el propsito de separar la regulacin ambiental de la provisin de agua; en el caso de la electricidad, para facilitar el aumento de la competencia. Las revisiones en las polticas de competencia y de regulacin dieron lugar a ms cambios en la industria de las telecomunicaciones. La poltica de vender empresas por etapas se reanud en algunos casos. 1992: Se preve privatizar por etapas y liberalizar el ferrocarril y el servicio postal. La industria del carbn se preve venderla a una empresa o conjunto de empresas, ms que a particulares, aunque su futuro es muy incierto. La atencin est pasando de la cuestin de la propiedad a las cuestiones fundamentales de la competencia y la regulacin. Pasando ahora al continente europeo, los cuadros 3 y 4, presentan los cambios, entre 1975 y 1990, en varios elementos bsicos de la regulacin de servicios pblicos en pases

16 significativos de Europa. El cuadro 3 se fija en la regulacin relativa a la entrada en el servicio, mientras que el cuadro 4, muestra la regulacin relativa al establecimiento de precios. En lo que se refiere a la regulacin de entrada, slo se registran procesos relevantes de desregulacin en la provisin de equipamientos telefnicos del consumidor, en el correo de mensajera (el de paquetera ya estaba sustancialmente desregulado) y, ms ligeramente, en el transporte areo, subsector en el cual se ha registrado ms recientemente un mayor avance de la desregulacin. En lo que respecta a la comparacin entre pases, ninguno de ellos (excepto el Reino Unido) registra un gran impulso desregulador en los ochenta. Al igual que en el caso de las barreras de entrada, la regulacin de precios no se ha visto afectada de forma intensa, con la excepcin de los servicios telefnicos de valor aadido y los equipos del consumidor. Otra vez el Reino Unido constituye la excepcin, aunque en el caso de Finlandia y de Suecia la desregulacin de precios se ha producido con mayor intensidad relativa que en el resto de pases. Pero si bien la desregulacin no ha sido un instrumento de uso sisemtico en los ltimos aos, las medidas privatizadoras han sido empleadas con mayor profusin en algunos pases (cuadro 5). De forma ms sealada, en Francia y Holanda se han ejecutado programas sistemticos de privatizacin de empresas pblicas. En Francia, el Gobierno conservador surgido de las elecciones legislativas de marzo de 1986, aprov un amplio programa de privatizaciones que prevea la transferencia al sector privado de 65 bancos, compaas de seguros y grupos industriales en cinco aos. La cada de la Bolsa en octubre de 1987, en primer trmino, y las elecciones de 1988 de forma definitiva, interrumpieron el programa privatizador cuando slo un tercio del mismo haba sido ejecutado. El paquete aprobado por el Gobierno francs afectaba slo a empresas que operaban en entornos ya competitivos. El programa de privatizacin en Holanda, a diferencia del francs, ha afectado en mayor medida a empresas de servicios pblicos, bien ofrecidos en rgimen monopolstico (correos, telecomunicaciones), bien de servicios al sector empresarial. No obstante, en los casos ms importantes, la privatizacin se ha limitado a garantizar un estatus independiente a las empresas pblicas, que continan siendo participadas por el sector

17 pblico. Por tanto, no se puede hablar de privatizacin en sentido pleno, sino de cambios en las formas de direccin y gestin de la empresa pblica. Menos sistemticas han sido las privatizaciones en otros pases europeos, como se observa en el cuadro 5. En Espaa se han transferido al sector privado segmentos de los grandes grupos industriales pblicos, por motivos de saneamiento o de necesidades para la viabilidad. Pero estas medidas han sido producto de decisiones aisladas y no de una estrategia definida y coherente de privatizacin. Aunque sobre el caso concreto de Espaa, hablaremos ms adelante con ms detalle. Por ltimo, respecto a la poltica de privatizaciones en otro pas significativo, como es Alemania -en el mbito de la antigua Repblica Federal-, se seala que cuando el Gobierno federal habla de privatizacin, no se plantea siquiera la venta de servicios pblicos, sino que slo intenta reorganizar la empresa pblica. En suma, en los pases continentales de la Unin Europea no se han impulsado programas sistemticos de desregulacin o privatizacin, sobre todo si se toma como referencia comparativa la agenda de desintervencin puesta en prctica en los grandes pases anglosajones. No obstante, desde las instancias de la Comunidad Europea, se ha registrado cierto impulso desregulador, con el objetivo de aumentar la competencia intracomunitaria, en coherencia con la voluntad de constituir un verdadero mercado interior. Pero, en gran medida, el impulso desregulador promovido desde la Comunidad Europea ha sido obstaculizado por las resistencias de los Estados miembros. El anlisis de los resultados que se pueden extraer de estos procesos de desintervencin no resulta fcil. En parte, porque estos procesos son relativamente recientes; en parte tambin, porque documentar las prdidas de eficiencia provocadas por las regulaciones no siempre resulta fcil. As, por lo que hace referencia al proceso privatizador britnico, hay acuerdo en que se han obtenido importantes ingresos a travs las privatizaciones, lo cual ha permitido reducir el endeudamiento pblico, (ver cuadro 6 y cuadro 7) al menos a corto plazo, y tambin, en que ha debilitado el poder sindical. Ahora bien, ha conseguido el programa de privatizacin britnico aumentar la eficiencia econmica?. Sobre esta cuestin hay diversas opiniones. As por ejemplo, Beesley (1987), se muestra optimista acerca de los efectos de la privatizacin sobre la eficiencia. Sin embargo, Vickers y Yarrow (1991) consideran

18 poco claro el impacto de las privatizaciones britnicas sobre la eficiencia econmica. Estudios empricos como los de Hutchinson (1991) y Pint (1991) obtienen resultados mixtos,que sugieren que la propiedad pblica se correlaciona con niveles mayores de crecimiento de la productividad del trabajo, mientras que la propiedad privada se correlaciona con mayores niveles de beneficios. Hartley y Parker (1991), por otra parte, concluyen que la introduccin de competencia en los mercados y la estructura de incentivos, tienen mucha mayor incidencia sobre la eficiencia que la simple transferencia de propiedad. Tambien cabe sealar que la caracterstica especial del programa de privatizaciones britnico desde 1984 ha sido el hecho de que centrara en empresas de servicios. Evidentemente el monopolio y otros problemas de fallos del mercado no desaparecen cuando se privatizan estas empresas, y el xito de la privatizacin depende crticamente de la poltica de competencia y de regulacin. En resumen, las lecciones econmicas del programa privatizador britnico son las de privatizar empresas que operen en sectores competitivos, pero tratando de utilizar mdodos de venta eficientes. En sectores de servicios es intersante no dejarse llevar por la necesidad de privatizar con rapidez y pensar, en primer lugar, en la competencia y en la regulacin y, en segundo lugar, en la privatizacin. Por lo que hace referencia al caso espaol, indicar que Espaa es, probablemente, el nico pas europeo en el que, en los ltimos aos se han producido, simultneamente, nacionalizaciones, privatizaciones parciales, privatizaciones totales y reprivatizaciones. Cules son las caractersticas especiales de la privatizacin espaola?. En primer lugar, la privatizacin obedece ms a decisiones estratgicas de los propios holdings pblicos, o a la necesidad de allegar recursos financieros para superar los problemas derivados de restricciones presupuestarias, que a una estrategia global cuidadosamente diseada. En Espaa, el proceso se ha desarrollado de manera mucho ms espontnea, incluso a veces improvisada, que en el Reino Unido. En segundo lugar, la mayora de las empresas espaolas vendidas han sido empresas industriales en prdidas, situadas en mercados muy abiertos y competitivos en los que su viabilidad era incierta. En tercer lugar, en general, el mtodo fundamental de privatizacin espaola ha consistido en ventas totales directas negociadas con compradores seleccionados o en ventas

19 mediante subasta a grupos de compradores que cumplan determinados requisitos. En cuarto lugar, el objetivo econmico primordial ha sido ms estratgico que financiero.(Ver cuadro 8). El problema bsico de las empresas espaolas era de falta de competitividad en un mercado cada vez ms abierto, en parte por inadecuada tecnologa y productividad, y en parte por exceso de plantillas o excesivo peso de los costes laborales. En quinto lugar, la participacin multinacional en la compra de empresas privatizadas ha sido muy importante, sin que se haya planteado en general actitud nacionalista alguna, ya que lo que se buscaba era un comprador que mantuviese la viabilidad futura de la empresa y que mejorase su competitividad en mercados cada vez ms oligopolsticos. En definitiva, la privatizacin espaola se puede consierar ms heterodoxa que la britnica, la francesa o la chilena, pero ha permitido reducir el tamao del sector pblico productivo, sanear financieramente a las empresas que no se han privatizado totalmente y, en general, mejorar la competitividad de las empresas privatizadas.

4.- CONCLUSIONES

A tenor de cuanto antecede, parece bastante claro que resulta beneficioso desregular y privatizar empresas que operen en sectores competitivos. Pero a continuacin aparece como factor clave la necesidad de dar apoyo artificial a la competencia emergente, ya que la privatizacin-desregulacin y aumento de competencia no es una ecuacin inmediata. Es por esto que resulta clave desarrollar polticas de fomento de la competencia tanto en Espaa como a nivel de la Unin Europea.

21 La necesidad de re-regular para promover un funcionamiento ms eficiente de los mercados, no slo se ha producido como consecuencia del proceso privatizador, sino tambin como resultado del proceso de desregulacin. Han surgido nuevos problemas que requieren nuevas frmulas de intervencin. Por otra parte, en los procesos de privatizacin-desregulacin que actualmente se estn produciendo, pensamos que resulta vital la utilizacin de mecanismos adecuados para preservar los intereses nacionales (Sistema de la accin especial o Golden Share). En este sentido, creemos que es posible compaginar la bsqueda de una mayor eficiencia econmica y el mantenimiento de determinado Estado de Bienestar desarrollado al nivel que exijan las necesidades sociales indispensables.

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