VIVIAN LEGNAME BARBOUR Escola de Formao 2008

STF E DESOBEDINCIA CIVIL: UM OLHAR SOBRE A ATUAO DOS MOVIMENTOS SOCIAIS NA LUTA PELA TERRA

Monografia apresentada Sociedade Brasileira de Direito Pblico, como exigncia para a concluso do curso da Escola de Formao do ano de 2008. Orientadora: Flvia Scabin

So Paulo 2008

ndice
Introduo ................................................................................ 3 Metodologia ............................................................................... 4 Embasamento terico e jurdico de desobedincia civil ........... 11 Anlise da ADI 2.213-MC/DF ................................................... 22
1. Contextualizao da demanda .......................................................... 22 1.1 Jurisprudncia anterior ADI 2.213-MC/DF ........................... 31 2. Anlise dos votos e suas respectivas construes argumentativas ......... 35 2.1 Imunidades do art. 185, CF/88 ............................................ 35 2.2 Imunidade em razo de esbulho possessrio ......................... 40 Corte de recursos a atores de ocupaes rurais ..................... 54 2.3 2.4 Direito de reteno/resciso do contrato pelo Poder Pblico .... 60

Concluso ................................................................................ 62 Bibliografia .............................................................................. 65 Stios eletrnicos ..................................................................... 67 Anexos .................................................................................... 68

Introduo
Parto da argumentao que fundamenta a petio inicial da presente ADI, impetrada pelo Partido dos Trabalhadores PT e pela Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura- Contag, quando estes defendem que as ocupaes de terras nas suas variadas formas, no se constituem em esbulho, ao contrrio, tm se revelado em instrumento legtimo de luta e meio eficaz, para que o prprio governo possa agilizar o processo de reforma agrria (grifos meus). O objetivo desse estudo ser, ento, averiguar de que maneira o Supremo Tribunal Federal concorda ou no com esse argumento que, para os requerentes, justifica a legitimidade das ocupaes de terra por movimentos sociais frente a uma suposta inrcia do Estado. Sero levados em conta dados referentes consecuo da reforma agrria no Brasil, assim como o contexto social e poltico poca da demanda, alm de embasamento terico do conceito de desobedincia civil, que de certa forma pode complementar a fundamentao dada na petio inicial. A partir deste material, sero analisados os argumentos dos ministros do Supremo a fim de extrair um possvel posicionamento frente ao tema, ressalvando que de modo algum as concluses aqui tiradas sero absolutas, por se tratar de um estudo de caso e por analisar um julgamento ocorrido no ano de 2002.

Metodologia
A presente proposta de pesquisa surgiu do interesse de analisar a atuao de movimentos sociais, cada vez mais presentes na cena poltica brasileira com suas demandas especficas, representando uma alternativa ao movimento sindicalista que, aps participao poltica intensa at a dcada de 1970 e meados da dcada de 80, passou a sofrer um contnuo esfriamento, por conta das novas formas de relao de trabalho que foram se instaurando na economia globalizada em que estamos inseridos hoje 1. Acreditando que atuar politicamente e exigir concretizao de direitos por meio de movimento social algo extremamente legtimo em nosso Estado Democrtico de Direito, com seus princpios basilares, interessou-me estudar de que maneira o Supremo Tribunal Federal avaliava esta atuao, tendo como premissa que seu posicionamento de extrema importncia no cenrio jurdico nacional. Como me referi aos princpios basilares do Estado Democrtico de Direito, cabe aqui ressaltar que ao longo de todo o trabalho busquei concaten-los com a teoria da desobedincia civil, tema de longa data, primeiramente explorado em livro pelo autor norte-americano Henry David Thoreau 2. Com um aprofundado estudo deste tema, a idia do trabalho seria analisar o posicionamento do STF frente atuao dos movimentos sociais tendo em vista que esta poderia ser contemplada pela construo terica da desobedincia civil. Importa dizer que o interesse em estudar o tema da Desobedincia Civil surgiu a partir das aulas de Introduo ao Estudo do Direito, ministradas no primeiro ano da Graduao em Direito, e de aulas de Sociologia e Sociologia
1. A passagem do modelo fordista de produo para o modelo toyotista, marcado pela flexibilizao das relaes de trabalho e forte inovao tecnolgica, faz com que as empresas realizem um corte cada vez maior dos postos convencionais de trabalho, gerando um desemprego estrutural. Este contexto culminou nas crises sindicais, onde a luta pela multiplicao dos direitos dos trabalhadores incide em aumento de custos para as empresas, que facilmente demitem seus empregados visto o fenmeno do desemprego estrutural, que possibilita piores condies de trabalho. 2. THOREAU, Henry David, Civil Disobedience, 1849. Neste livro, o autor debate sua causa no campo da conscincia individual e do compromisso moral da conscincia em relao lei. Nessa primeira construo terica da desobedincia civil, a conscincia apoltica, no estando primordialmente interessada no mundo onde o erro cometido ou nas conseqncias que este ter no decorrer futuro.

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Jurdica. Ao tratar do tema da desobedincia civil refiro-me ao direito de desobedecer a normas com o intuito de exigir determinado comportamento do Estado; o que primeira vista configuraria uma ilicitude, mas que

posteriormente se tornaria justificvel visto os fins a que se prope, quais sejam, mostrar a insatisfao do povo, ou de um coletivo poltico em especfico, frente atuao estatal, que pode se dar tanto por meio de medidas legislativas quanto de medidas administrativas. Neste sentido, haveria ainda um instrumento de participao poltica no explicitamente previsto na Constituio Federal, mas que decorreria de seus princpios e regime adotados. Para melhor esclarecer o leitor a respeito de como seria possvel construir uma relao entre desobedincia civil e atuao destes movimentos, achei necessrio redigir um captulo para tratar especificamente desta construo terica. Deste modo, esta parte do trabalho se atm a subsdios para que seu leitor tambm pudesse analisar esta relao, a fim de concordar ou no com a minha hiptese, qual seja, de que a ao poltica dos movimentos sociais se enquadra no conceito de desobedincia civil, sendo, portanto, legtima. Partindo desta premissa, meu objetivo ser avaliar de que maneira o Supremo Tribunal Federal avalia essa atuao, se de fato ele tambm faz essa relao supracitada, ou se este considera a ao dos movimentos sociais legtima baseado em outra fundamentao, ou se, ao contrrio, ela de todo ilcita e deslegitimada. Cabe dizer que a maioria dos processos que chegam ao STF no tocante reforma agrria diz respeito a aes impetradas pelos donos de terra, quando esta passara por uma ocupao, contra decreto presidencial de desapropriao, por meio de mandados de segurana. Por conta disso, o Tribunal raramente entra na questo do mrito da atuao dos movimentos sociais, atendo-se questo procedimental da vistoria que precede a expropriao. Inclusive isso se apresentou como um primeiro obstculo para o presente trabalho, pois se fazia muito difcil extrair uma possvel posio do Supremo com material deveras insuficiente. Acredito que o tema deste trabalho se mostra bastante atual, quando temos no Brasil uma crescente linha de juristas e polticos que entende que o

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Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem-Terra MST deva ser criminalizado, por conta de seu mtodo de atuao, que se d por meio de ocupaes de imveis rurais e prdios pblicos, como instrumento de presso ao Governo para a realizao da reforma agrria. Essa tentativa de criminalizar o Movimento se iniciou em 20 de setembro de 2007, quando o ento Subcomandante Geral da Brigada Militar do Rio Grande do Sul encaminhou relatrio
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ao comandante geral da BM, onde emitia

parecer sugerindo que fossem tomadas todas as medidas possveis para que as trs colunas do MST que rumavam ao Municpio de Coqueiros do Sul fossem impedidas de se encontrar. Este relatrio fora remetido ao Ministrio Pblico Estadual do RS e ao Ministrio Pblico Federal, e em funo deste que o MPE ingressou com uma Ao Civil Pblica impedindo estas colunas do MST de entrarem nos quatro municpios da comarca de Carazinho no RS. A criminalizao da atuao do Movimento se mostra evidente quando, em notcia publicada no site do Ministrio Pblico Estadual do RS 4, l-se que:

De acordo com a ao civil pblica do Ministrio Pblico, os elementos de convico colhidos e apresentados ao Poder Judicirio demonstram, com certeza e segurana, a utilizao perniciosa e anti-social dos acampamentos Jandir e Serraria, verdadeiras bases operacionais destinadas prtica de crimes e ilcitos civis causadores de enormes prejuzos no apenas aos proprietrios da Fazenda Coqueiros, mas a toda sociedade. (grifos meus)
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Ainda, na Ao Civil Pblica ajuizada

, aps demasiada e extensa

anlise sobre a movimentao do MST na Fazenda Coqueiros, supracitada, tomando como base o relatrio da Brigada Militar, numa inicial de 144 pginas ao todo, diz o MPE:
3. Relatrio n 1124-100-PM2-2007, Brigada Militar do Rio Grande do Sul 4. www.mp.rs.gov.br/imprensa/noticias/id14468.htm, acessado em 22 de outubro de 2008. 5. Petio inicial da Ao Civil Pblica ingressada pelo Ministrio Pblico Estadual do Rio Grande do Sul, in www.mp.rs.gov.br/areas/imprensa/anexos_noticias/inicialacampamentos.pdf, acessado em 22 de outubro de 2008.

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Os constantes e reiterados ataques do MST Fazenda Coqueiros afetam toda a coletividade e colocam em cheque os fundamentos do Estado Democrtico de Direito, exigindo um esforo coordenado de todos os Poderes e instituies estatais para que, com o emprego de todas as possibilidades jurdicas amparadas pela legislao vigente, impeam o enfraquecimento da organizao social adotada pela sociedade brasileira a partir da Constituio Federal. (grifos meus)

Percebe-se, portanto, o quo delicada a situao. Faz-se, ento, imprescindvel conhecer qual o posicionamento do Guardio Constitucional frente a esta questo, j que este representa a ltima instncia judicial do Pas e serve de referncia para todo o Poder Judicirio. A idia inicial para pesquisar a jurisprudncia do STF sobre o assunto era a de usar como palavra-chave o termo MST, visto que o Movimento representa o maior ator poltico nacional na luta pela reforma agrria, sendo, ainda, um dos maiores movimentos sociais da Amrica Latina. Por ser figura emblemtica no cenrio nacional, acreditei que seria fcil encontrar no STF decises que discutissem o mrito de sua atuao. Assim, elaborei uma possvel estrutura de monografia que pudesse dar conta de analisar o posicionamento do Supremo com relao atuao do MST, tendo como hiptese que esta poderia se enquadrar no conceito de desobedincia civil. Segue essa estrutura:

Parte A Teoria 1. Embasamento terico de desobedincia civil / direito de cidadania, a partir dos autores lidos 2. Embasamento jurdico de desobedincia civil, a partir da teoria de Maria Garcia CF, artigo 5, 2 3. Histrico do MST e sua atuao. Por que escolher esse Movimento como emblemtico Parte B Anlise de Acrdos

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1. A atuao do MST se enquadra no conceito de desobedincia civil estudado? 2. Em que medida o STF considera legtima a atuao deste Movimento na luta pela concretizao da Reforma Agrria?

Destarte, utilizando a ferramenta Pesquisa de Jurisprudncia no stio do STF, procurei acrdos a partir da expresso MST. Da resultou 14 Mandados de Segurana, todos eles impetrados por donos de terra contra o Presidente da Repblica. Passei ento a ler todos eles. Foi frustrante perceber que, em nenhum deles, o Guardio

Constitucional entrava na questo do mrito da atuao desse movimento social, atendo-se a questes processuais de desapropriao de terra. Pude perceber ento que a presente monografia estaria muito comprometida se seguisse por esse caminho metodolgico. Pensei ento que se a pesquisa fosse mais abrangente haveria mais chances de encontrar algo pertinente ao tema. Utilizei ento o termo movimento adj
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social, que resultou em dois acrdos, um deles era um

mandado de segurana que j havia aparecido em pesquisas anteriores e outro era a ADI-MC 2213. Esta, especificamente, me chamou muita ateno logo que li sua ementa. Trata-se de uma Ao Direta de Inconstitucionalidade impetrada pelo Partido dos Trabalhadores (PT) e pela Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (CONTAG). A dificuldade encontrada no comeo da pesquisa, em encontrar acrdos que tratassem do mrito das ocupaes de terra, sanou-se com essa ADI encontrada, visto que, ao analisar a constitucionalidade da Medida Provisria 2.027-38 de 2000, criada no Governo Fernando Henrique Cardoso, sendo reeditada ainda algumas vezes neste mesmo perodo, resultando na MP 2.18356/01, sem no entanto alterar os dispositivos dela atacados, o Supremo fazia de fato uma anlise do mtodo de atuao dos movimentos sociais no contexto da reforma agrria.
6. Busca palavras aproximadas, na mesma ordem colocada na expresso de busca, explicao da ferramenta in www.stf.gov.br/portal/jurisprudencia/pesquisarjurisprudencia.asp

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Pretende-se fazer ento uma anlise qualitativa desta Ao Direta de Inconstitucionalidade, visto que o presente trabalho transformou-se em um estudo de caso. Assim, procurarei debruar-me sobre os argumentos dos ministros, dialogando com a fundamentao trazida na petio inicial pelos impetrantes, que levanta quatro inconstitucionalidades no dispositivo atacado, quais sejam: I. criao de novo tipo de propriedade insuscetvel de desapropriao, alm daquelas previstas no Artigo 185 da Constituio Federal; II. negao de vigncia ao artigo 184 da Carta em hiptese no recepcionada pelo artigo 185 desta; III. frustrao do devido processo legal na medida em que a pena automaticamente de aplicvel queles que

realizarem ocupaes

terra ou de certa forma

colaborarem com o feito; e IV. violao do ato jurdico perfeito, a partir de inovao unilateral da relao contratual.

importante ressaltar, ainda, que a leitura dessa ADI me levar leitura de precedentes nela citados, fazendo necessrio, tambm, o estudo do contexto em que a Medida Provisria fora editada, a fim de melhor compreender a argumentao tanto dos impetrantes quanto do Presidente da Repblica. Do mesmo modo, no possvel afirmar que a partir desta anlise terei um posicionamento seguro do STF com relao ao tema, visto que se trata de um caso apenas, e que fora julgado em 2002. De toda sorte, procurarei evidenciar um indicativo de como a Corte Constitucional d tratamento ao tema. Este trabalho, portanto, no se restringir somente anlise da ADI-MC 2.213 em si, por acreditar que ela surgiu dentro de um contexto especfico, marcado por uma correlao de foras entre os atores polticos que integram a questo da reforma agrria. Destarte, primeiro farei uma digresso sobre o tema da desobedincia civil, passando a analisar o contexto que antecedeu a

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Ao, para ento analisar os argumentos presentes na petio inicial e nos votos dos ministros, relacionando-os, a fim de extrair a posio do Supremo Tribunal Federal frente atuao dos movimentos sociais que lutam pela reforma agrria, ressalvadas as limitaes supracitadas.

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Embasamento terico e jurdico de desobedincia civil

Desobedincia civil, assunto to polmico e por muitos visto como subversivo e contra a ordem e a legalidade, materializa-se quando, para um grupo significativo de cidados, os canais normais e/ou institucionais para transformao j no funcionam, de modo que suas demandas no sero devidamente ouvidas e levadas em conta pelo governo. Ento, o ato de desobedecer seria o de no se submeter, transgredir, infringir essa

institucionalidade, a fim de no se sujeitar vontade da autoridade, no cedendo s suas decises. A desobedincia civil, ainda, pode ser utilizada tanto para promover mudanas, quando o aparato estatal insiste em incorrer por caminhos diversos dos princpios que compem este Estado, ou pode ser utilizada para preservar ou restaurar um status quo que atende s demandas de interesse daqueles que se utilizam do direito de desobedecer. Aps vinte e um anos de Ditadura Militar, o Brasil vive hoje num Estado Democrtico de Direito, que pressupe, de um lado, um Estado baseado na legalidade e, de outro, na Democracia. Concatenando estes dois pilares, temse que Todo poder emana do povo, nos dizeres do pargrafo nico do artigo primeiro da Constituio Federal de 1988, de tal sorte que este soberano para eleger seus representantes e exigir deles, a qualquer tempo, e das mais variadas formas previstas pela Carta, uma atuao coerente com os direitos e princpios constitucionais e com o interesse do povo. A ascenso dos novos movimentos sociais, estes que reivindicavam pautas especficas como o movimento feminista e o movimento por reforma agrria trouxe uma nova perspectiva de concretizao de direitos como antes no se tinha visto. O resultado deste processo uma Carta Federal que contm um rol extenso de direitos individuais e coletivos, fundamentais e polticos. Ainda, a introduo de direitos difusos particularmente importante quando considerada a presso que j comeava a existir em favor de direitos dos ndios, das crianas, entre outros, assim como o movimento feminista supracitado.

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Como j mencionado, h momentos em que estas formas de

contestao previstas na Constituio, aqueles mecanismos institucionais, sero de todo ineficientes para de fato atingir o Estado e exigir dele uma postura diversa da que se encontra. Assim, a desobedincia civil tem um carter claramente contestador das estruturas vigentes, por isso a prima facie seria algo inadmissvel e reprovvel, porque fora da legalidade e da institucionalidade. Justamente, este ato est englobado pelo chamado Direito de Resistncia. Este Direito foi introduzido como princpio em algumas constituies modernas, a fim de positiv-lo como tentativa de que essas constituies no fossem apenas letra morta, sem influncia na transformao da sociedade. Importa dizer, no entanto, que assim como todos os outros direitos, o direito de resistncia tambm est sujeito a limites e restries, assim como est a desobedincia civil, recorrente deste. Faz-se necessrio analisar de onde vem a obrigatoriedade de obedincia a uma autoridade superior para ento

compreendermos como surge o direito de desobedec-la. A idia de Estado enquanto pacto social surge com os contratualistas, que viam neste pacto um acordo bilateral de vontades, encontrando-se ambas as partes sujeitas a direitos e obrigaes. Esta relao bilateral aparece com o intuito de preservar ao mximo a liberdade originria daquele povo que voluntariamente se submeteu autoridade do Estado. A existncia dos direitos naturais do indivduo em seu estado de natureza que vai proteg-lo no Estado e na sociedade contra os abusos do poder. Assim, para Locke, importante terico contratualista e guiado pelo pensamento liberal, estes direitos naturais, longe de constiturem o objeto de renncia total pelo contrato original, varridos pela soberania do estado de sociedade, subsistem para fundar a liberdade. Nos seus dizeres, em seu Ensaio sobre o Governo Civil: Sempre que os legisladores tentam tirar e destruir a propriedade do povo, ou reduzi-lo escravido sob poder arbitrrio, entra em estado

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de guerra com ele, que fica assim absolvido de qualquer obedincia a mais (...) (LOCKE, 1690 Ensaio sobre o Governo Civil) A originalidade de Locke, em relao aos contratualistas Rousseau e Hobbes, para o autor Machado Pauprio, est na afirmao de que os direitos individuais so fortificados e garantidos uma vez que se forma a sociedade e desaparece a condio anterior de anarquia. Ainda, podemos citar a construo terica de Hobbes Uma cidade, portanto, assim como a definimos, uma pessoa cuja vontade, pelo pacto de muitos homens, h de ser recebida como sendo a vontade de todos eles; de modo que ela possa utilizar todo o poder e as faculdades de cada pessoa particular, para a preservao de paz e defesa comum. (HOBBES, 1992: p. 103 e ss Do Cidado) Como a cidade, denominao utilizada por Hobbes, existe de modo a preservar a paz e defesa comum, ou seja, como ela existe de modo a proteger um interesse comum, caso seus governantes extrapolem suas funes de tutores daquela liberdade originria dos governados, tentando oprimi-los, eles podem resistir a esta pretenso e escolher um novo governo. Surge ento, desta construo, a faculdade dos cidados de assim proceder, garantindo-lhes a disposio de um instrumento extralegal para afirmarem seus pleitos, visto que representantes da vontade da maioria. Cabe aqui ressaltar, no entanto, que, para alguns intrpretes do autor, a dissoluo do pacto com o Leviat e volta ao estado de natureza pode no necessariamente se constituir em direito de resistncia. Assim, com os contratualistas que o direito de resistncia atinge sua maturao terica. Se a vontade da maioria acorda em submeter-se a uma autoridade superior com o intuito de preservar ao mximo aquela liberdade originria, do mesmo modo, esses cidados tm o direito de recusar-se a

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obedecer ao governo quando este passa a atuar em desacordo com essa vontade pblica. Assim, o direito de desobedecer vem de uma lgica onde se assume que o ordenamento jurdico no pode ser estanque, mas deve ser dinamizado a partir das demandas sociais. Este ordenamento no capaz de, sozinho, acompanhar todas as mudanas sociais, a fim de adequar-se. Este , na realidade, o papel da sociedade enquanto coletivo de cidados. Muito pertinente se faz as colocaes de Arendt: A lei realmente pode estabilizar e legalizar uma mudana j ocorrida, mas a mudana em si sempre resultado de ao extra-legal. (grifos meus) (ARENDT, 2004: p. 73 Crises da Repblica) Imersa neste entendimento, a Constituio se apresentaria, portanto, enquanto processo, dado seu carter de mobilidade e sua necessidade de acompanhar o desenvolvimento da opinio pblica. Cabe ressaltar que a expresso opinio pblica aqui, segundo o terico Estvez Arajo 1, tem um carter historicista, numa viso comunitarista, onde se procura valorizar as expresses do povo, manifestadas na histria. Neste sentido, desobedecer lei constitui-se em exerccio da cidadania. Novamente, nos dizeres de Hannah Arendt, Cidadania, o direito a ter direitos. (ARENDT, 1979 Entre o Passado e o Futuro) Para a autora, liberdade, poltica e ao aparecem como idias interdependentes, e a cidadania seria justamente a dimenso poltica do ser humano, onde esses trs aspectos so indissociveis de uma prtica cidad saudvel. Assim, a cidadania se concretiza quando a liberdade torna-se mais e
1. ARAJO, Jos Antonio Estvez, La Constitucin como Proceso y La Desobediencia Civil. Madrid: Ed. Trotta,1994.

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mais participao popular, onde o povo deve participar na formao das grandes decises polticas e na concretizao dos direitos. Foram estudados alguns autores referentes ao tema da desobedincia civil, como Hannah Arendt, importante referncia no tema, e autores ligados realidade brasileira. Apesar de inseridos em contextos diversos, cada qual relacionando o tema da desobedincia civil a diferentes aspectos, como fundamentao constitucional, no caso da autora Maria Garcia, ou como base para anlise dos movimentos grevistas dos metalrgicos do ABC na dcada de 1970, no caso de Nelson Nery Costa, em todos eles, ao longo da construo terica do conceito, possvel extrair elementos comuns que conceituam o direito desobedincia, enquanto exerccio da cidadania. Primeiramente, tem-se o principal requisito para a consecuo da desobedincia civil, sem o qual os demais requisitos sequer seriam passveis de ser analisados. A utilizao desse direito exige que seja feito por um coletivo de cidados. Este ponto muito importante, pois o que diferencia os objetores de conscincia dos contestadores civis. Ambos os termos so utilizados pela autora Hannah Arendt, e diferenciam a ao individual da ao coletiva. Para esclarecer o que seria um objetor de conscincia, utilizado o exemplo de Henry David Thoureau. Este passou uma noite em uma cadeia norte-americana por se recusar a pagar impostos para seu governo, que permitia coisas como a escravido. Quando ele debatia a questo, no entanto, atentava para a conscincia individual e para o compromisso moral da conscincia, no passando pelo campo da moral do cidado em relao lei. Assim diz o autor, em seu On the Duty of Civil Disobedience (1849): No dever do homem, naturalmente, devotar-se erradicao de um erro, mesmo o maior deles; ele ainda pode ter outros interesses oportunos em que se empenhar; mas pelo menos seu dever no se comprometer com o erro, e no lhe dar apoio na prtica no caso de no se importar com estas coisas.

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Assim, a conscincia aqui apoltica, pois no interessada no mundo onde este erro cometido a partir de uma viso de conseqncias que este pode causar. Isso no quer dizer, no entanto, que essa objeo de conscincia no pode se tornar politicamente significativa. Isso ocorrer quando certo nmero de conscincias coincidir entre si, de modo a fazer parte da opinio pblica. Muito pertinente, ento, a colocao de Arendt: Estes ltimos [contestadores civis] so na verdade minorias organizadas, delimitadas mais pela opinio comum do que por interesses comuns, e pela deciso de tomar posio contra a poltica do governo mesmo tendo razes para supor que ela apoiada pela maioria; sua ao combinada brota de um compromisso que empresta crdito e convico sua opinio, no importando como a tenham originalmente atingido. Argumentos levantados em prol da conscincia individual ou de atos individuais (...) so inadequados quando aplicados desobedincia civil (...) (ARENDT, 2004: p. 56 Crises da Repblica) Interessante observar que ela trata, ainda, da questo da

minoria/maioria. Este um ponto peculiar da construo da desobedincia civil, que decorrente do direito de resistncia. Este, como j foi dito, est intimamente ligado construo do contrato social, que prev um acordo da maioria do povo, de se submeter a um Estado, a fim de preservar ao mximo a liberdade originria de cada cidado. A utilizao do direito de resistir dependia, portanto, de que fosse expresso da vontade da maioria. Este direito no assegurava aos grupos minoritrios a posio de legtimos aplicadores deste mecanismo. Neste particular difere a desobedincia civil. O direito de desobedecer tornou-se um direito de cidadania medida que no mais se exigia a presena da vontade da maioria para que pudesse ser posto em prtica. E essa temtica est bastante ligada questo do surgimento dos novos movimentos especficas e que sociais, j mencionados, representam por suas

reivindicaes

normalmente

minorias

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exatamente por essa especificidade. Esses movimentos primeiramente se caracterizam por uma resistncia a uma opresso por parte da sociedade, como foi e ainda com relao s mulheres, por exemplo, ou ainda os movimentos negros e da diversidade sexual. Ainda, alm dessa resistncia opresso, esses movimentos lutam tambm pelo reconhecimento de sua identidade. Cabe salientar que ainda que a democracia seja regida pela vontade da maioria, isso no quer dizer que vivemos em uma ditadura da maioria, assim como muitas vezes o era os Estados Unidos da Amrica poca de Thoureau. Este pas seguia o argumento da doutrina liberal de que a sociedade poltica, para se manter coesa, deveria estabelecer que a maioria tivesse o direito de agir e resolver por todos, gerando uma submisso das minorias 2. Podemos argumentar que, na realidade, esta necessidade de se manter a sociedade coesa poderia refletir um medo de encarar as diferenas dentro desta coletividade, que exigiam uma atuao mais plural por parte do Estado. Este assunto, porm, apesar de muito interessante, no cabe ser explorado na proposta do presente trabalho. Outra caracterstica importante do ato de desobedecer que este deve ser pblico. Do contrrio, pode ser visto como conspirao. E este ponto muito importante porque mostra que os contestadores civis no tm medo ou qualquer outro motivo para esconder o ato que praticam, primeira vista ilegal. Isso porque o objetivo da desobedincia civil inexoravelmente atentar para alguma injustia perpetrada pelo Estado, ou ainda por alguma omisso sua, que se mostram manifestamente contrrias aos princpios aos quais este aparato estatal est submetido e deve satisfaes. A publicidade do ato procura demonstrar a sinceridade democrtica de seus propsitos, como diz Nelson Nery Costa. O papel desta publicidade importantssimo tambm porque busca
2. COSTA, Nelson Nery, Teoria e Realidade da Desobedincia Civil. Rio de Janeiro: Ed. Forense, 1990, p. 27.

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informar a sociedade sobre questes controvertidas, que costumam ser minimizadas pela mdia. Assim, a ao direta desperta a maioria da opinio pblica de sua letargia para a realidade dos fatos, ao provocar um momento de tenso. E por essa questo tambm que se pode dizer que a desobedincia civil est intrinsecamente ligada ilicitude e no institucionalidade, visto que os meios normais de contestao tornam-se caminhos esgotados de qualquer eficcia que de algum modo possa constranger o Estado a reformular sua postura. Outro aspecto importante na construo da desobedincia civil a no violncia. Ora, contestadores civis desobedecem porque no concordam com a atitude violenta do Estado, seja fisicamente, seja na violncia de direitos. No podem, deste modo, agir igualmente maneira de atuao que criticam. Ainda, o ato de desobedecer no violento evidencia mais ainda a injustia a que esto submetidos os contestadores civis, medida que escancara que, para conter a ao ilegal mas no violenta, o Estado com seu aparato policial de represso, e no os manifestantes, que causa as mortes e as leses corporais em maior nmero. So muitos os acontecimentos ao longo da histria que comprovam essa afirmao. Basta observar, no caso do Brasil, as passeatas pacficas rechaadas pela polcia, ou ainda atos pacficos que tm o mesmo fim. A ttulo de exemplo, podemos citar o Movimento Passe Livre, que sofreu duras represses policiais em Florianpolis no ano de 2005 por fazer um ato pacfico em que estudantes prostravam-se em vias pblicas. Justifica-se ento, a, um comportamento violento por parte dos contestadores civis, como resposta s aes repressivas da polcia. O uso da fora no pode, no entanto, ameaar terceiros no envolvidos, porque gera a deslegitimao do movimento. Nelson Nery Costa entende, tambm, que a violncia pode apenas se dirigir contra as propriedades, quando isto for imprescindvel para o xito do objetivo.

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A desobedincia civil no , de modo algum, baseada em atos arbitrrios e aleatrios de um determinado nmero de cidados mas, antes de tudo, conseqncia primordial do regime que hoje estamos inseridos, qual seja, o Estado Democrtico de Direito. A jurista Maria Garcia procura, em seu livro entitulado Desobedincia Civil, Direito Fundamental, dar um embasamento jurdico no ordenamento brasileiro que legitime este exerccio de cidadania. Nem o direito de resistncia, de modo mais abrangente, nem a desobedincia civil, especificamente, so previstos na Constituio da

Repblica Federativa do Brasil. muito rara, alis, a incluso de ambos em Cartas positivadas. Podem ser elencados apenas dois exemplos histricos, quais sejam, a Lei Fundamental da ento Repblica Federal da Alemanha 3, de 1949, e a Constituio portuguesa
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de 1982. Na realidade, essa omisso com

relao possibilidade de desobedincia e resistncia pode ser justificada pelo fato de que nenhum Direito positivo ir autorizar uma revoluo, pressupondo que a recusa obedincia tem um trplice aspecto, de oposio s leis injustas; de resistncia opresso; e, por ltimo, de revoluo, quando o povo a julga necessria. Ainda mais contraditrio pareceria prever o direito de resistncia quando se pressupe que, como vivemos em um Estado

Democrtico, todo poder se funda na vontade unnime do povo, enquanto resultado de sucessivas delegaes. Mas este pensamento incoerente pois, procurando defender os fundamentos que sustentam esse Estado, acaba fazendo estes como refns. Como diz Machado Pauprio: O fato, porm, que pouco a pouco, hodiernamente, os governantes passaram a proscrever a legitimidade da resistncia e a
3. Princpios Constitucionais Direito de Resistncia Art. 20 (...) (3) O poder legislativo est vinculado ordem constitucional; os poderes executivo e judicirio obedecem lei e ao direito. (4) No havendo outra alternativa, todos os alemes tm o direito de resistir contra quem tenta subverter essa ordem. 4. Direito de Resistncia Art. 21 Todos tm o direito de resistir a qualquer ordem que ofenda os seus direitos, liberdades e garantias e de repelir pela fora qualquer agresso, quando no seja possvel recorrer autoridade pblica

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cercar a autoridade que detm, de segurana e proteo contra toda e qualquer tentativa de desobedincia, seja qual seja sua fonte ou seu objeto (PAUPRIO: p. 254 O Direito de Revoluo) Mostra-se evidente, assim, que, ainda que vivamos em um Estado que tem como premissa a supremacia da vontade popular, necessrio dar instrumentos que possam de fato garantir essa efetiva supremacia. No caso da nossa Carta de 1988, como foi dito, no h referncia expressa

desobedincia civil, mas, segundo Maria Garcia, esta pode se encaixar no 2 do artigo 5 da CF, assim redigido: Art 5 (...) 2 Os direitos e garantias expressos nesta Constituio no excluem outros decorrentes do regime e dos princpios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a Repblica Federativa do Brasil seja parte. (grifos meus) Esse preceito mostra claramente o carter sistemtico da nossa Constituio, ou seja, os preceitos constitucionais devem ser interpretados no somente segundo o que explicitamente postulam, mas tambm de acordo com o que implicitamente encerram. Assim, esse dispositivo aponta para um carter material e para uma perspectiva aberta dos direitos

fundamentais, e dos princpios e do regime aos quais estamos submetidos. Ainda, essa norma justifica-se haja visto que a enumerao de alguns direitos na Constituio no pode ser vista no sentido de excluir ou enfraquecer outros direitos que tem o povo, destacando-se que dele que se invoca o poder estatal. Assim, a no explicitao da desobedincia civil na nossa Carta Magna no exclui sua existncia. E esta tese se fortalece ainda mais quando consideramos que, se o poder emana do povo e se dele que se constri o poder estatal, nada mais correto afirmar que, como decorrncia deste regime

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onde reina a soberania popular, cabe ao povo opor-se s decises do Estado e desobedec-las quando estas no mais atendem seus anseios. Neste sentido, a desobedincia civil seria decorrente do Estado Democrtico de Direito, onde temos o direito e a obrigao, enquanto cidados, de atuar ativa e politicamente. E por que tratar de desobedincia civil no presente trabalho? Entendo ser de extrema pertinncia porque a histria do Brasil mostra que a reforma agrria nunca foi eficiente, que o Estado sempre foi refm de uma correlao de foras, no atuando energicamente contra o latifndio, sintoma da m distribuio de terra que vem desde a poca colonial, perpetrado em nossa histria at os dias de hoje. Enquanto isso, a misria e o abismo da desigualdade atingem nveis cada vez mais gritantes e os trabalhadores rurais, que dependem da terra para sobreviver e garantir um mnimo de subsistncia e dignidade, ficam completamente desamparados. Por isso eles se unem para agir frente a omisso do Estado. por conta deste contexto que, antes de analisar a ADI alvo deste estudo, procurarei fazer uma breve contextualizao da demanda, por acreditar que de suma pertinncia analisar o contexto em que ocorrem as aes dos grupos organizados de trabalhadores rurais, porque justamente essa situao social que ir justificar, ou no, a sua ao poltica e a reivindicao da desobedincia civil.

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Anlise da ADI 2.213-MC / DF

1. Contextualizao da demanda
A Ao Direta de Inconstitucionalidade n 2.213, com pedido de medida cautelar, foi impetrada em 24 de maio de 2000, pelo Partido dos Trabalhadores - PT e pela Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura CONTAG. A ao atacou a Medida Provisria 2.183-56/2001, criada pelo ento presidente Fernando Henrique Cardoso e que alterou o Estatuto da Terra (Lei 4.504/64). Os requerentes atacaram, especificamente, o artigo 2 da MP, que deu a seguinte redao ao novo artigo 95-A da Lei 4.504/64: Art. 95-A. Fica institudo o Programa de Arrendamento Rural, destinado ao atendimento complementar de acesso terra por parte dos trabalhadores rurais qualificados para participar do Programa Nacional de Reforma Agrria, na forma estabelecida em regulamento. Pargrafo nico. Os imveis que integrarem o Programa de Arrendamento Rural no sero objeto de desapropriao para fins de reforma agrria enquanto se mantiverem arrendados, desde que atendam aos requisitos estabelecidos em regulamento. Ainda, questionou-se a constitucionalidade do artigo 2, 6, 8 e 9 do Estatuto da Terra, com redao dada pelo artigo 4 da mesma medida provisria: Art. 2 (...) 6 O imvel rural de domnio pblico ou particular objeto de esbulho possessrio ou invaso motivada por conflito agrrio ou fundirio de carter coletivo no ser vistoriado, avaliado ou

desapropriado nos dois anos seguintes sua desocupao, ou no dobro desse prazo, em caso de reincidncia; e dever ser apurada a

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responsabilidade civil e administrativa de quem concorra com qualquer ato omissivo ou comissivo que propicie o descumprimento dessas vedaes. ..................................................................................................... 8 A entidade, a organizao, a pessoa jurdica, o movimento ou a sociedade de fato que, de qualquer forma, direta ou indiretamente, auxiliar, colaborar, incentivar, incitar, induzir ou participar de invaso de imveis rurais ou de bens pblicos, ou em conflito agrrio ou fundirio de carter coletivo, no receber, a qualquer ttulo, recursos pblicos. 9 Se, na hiptese do 8, a transferncia ou o repasse dos recursos pblicos j tiverem sido autorizados, assistir ao Poder Pblico o direito de reteno, bem assim o de resciso do contrato, convnio ou instrumento similar. A posio poltica tomada pelo Governo FHC, refletida na redao desta Medida, resultou de um longo processo em que este, enquanto ator poltico no contexto da Reforma Agrria brasileira, ora negou que o pas ainda tivesse o agudo problema da concentrao de terras, ora assumiu uma postura de dura represso aos movimentos sociais que lutam pelo direito terra, mostrando claramente o quo grave a situao da m distribuio agrria no Brasil. Essas afirmaes podem ser constatadas a partir de declarao do ento Presidente da Repblica, em matria da Revista Isto de 17 de abril de 1996, quando questionado da sua preocupao com a marcha nacional que estava sendo realizada poca pelo Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra MST, numa durao de dois meses, a fim de conseguir uma audincia com a Presidncia para tratar da questo da Reforma Agrria, onde l-se: A direo nacional do MST tambm quer audincia com o presidente FHC. Toda a movimentao obteve repercusso internacional, aos ser mostrada pela rede CNN. Questionado por um correspondente da emissora no Pas, FHC disse que seu governo est preocupado, mas no pelo tamanho da marcha de quarta-feira. O Brasil um pas

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urbano e temos mais de 75% da populao nas cidades. Esses problemas so localizados., reagiu. (grifos meus). De fato, de acordo com o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, no censo demogrfico de 1950 a 2000, a populao rural sofreu uma constante queda, ao passo que as zonas urbanas passaram por crescimento populacional em todos os anos englobados pela pesquisa, conforme mostra o grfico abaixo
1

O grfico mostra que, de 1950 a 2000, a populao urbana sofreu crescimento, enquanto que, no mesmo perodo, a partir das dcadas de 1970 e 1980 as zonas rurais passaram por crescimento negativo. Ainda, em outro estudo realizado pelo mesmo Instituto 2, observou-se que a populao rural passou de aproximadamente 70%, em 1940, para menos de 20%, em 2000, do total da populao brasileira. Mesmo que tenha havido essa queda na demografia rural, a reforma agrria se faz igualmente necessria quando se
1. www.ibge.gov.br/ibgeteen/datas/reforma_agraria/reformaagraria.html 2. Censo demogrfico de 1940/2000, www.ibge.gov.br/series_estatisticas/exibedados.php

in

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tem ndices to elevados de concentrao de terras, como o caso do Brasil. Ou seja, no possvel negligenciar a questo agrria por conta deste aumento da populao urbana. Ainda, dizer que a pauta reivindicada pelo Movimento refletia um problema localizado mostra uma posio, pode-se dizer, otimista, ou ainda ingnua, do ento Presidente da Repblica. De acordo com pesquisa realizada pelo autor Bruno Konder Comparato, em seu trabalho de mestrado , possvel perceber a existncia de quatro fases distintas de tratamento de Fernando Henrique Cardoso para com o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra MST a partir da anlise de seus pronunciamentos que abordam a questo da reforma agrria, nos intervalos de tempo a serem especificados. Cabe dizer aqui que utilizar o relacionamento do Governo com o MST como parmetro para analisar a postura daquele com os movimento sociais na luta pela terra se justifica pelo fato de este Movimento ser um dos maiores movimentos sociais da Amrica Latina e o maior ator poltico do pas na luta pela reforma agrria. O Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra surgiu da reunio de vrios movimentos populares, sendo fundado, oficialmente, em janeiro de 1984, na cidade de Cascavel, no Estado do Paran, e fora copiado por outros movimentos
4

, comprovando seu sucesso. Atualmente, o MST est

presente em 23 dos 26 estados da Federao. Na proposta de Bruno Konder Comparato, a primeira fase vai do incio do governo, em 1995, at o massacre de Eldorado de Carajs 5, em abril de
3. COMPARATO, Bruno Konder, A Ao Politica do MST. So Paulo: Expresso Popular, 2000. 4. Segundo o autor Bruno Konder Comparato, o MST foi copiado por diversos outros movimentos, tais como o MAST (Movimento dos Agricultores Sem Terra), ligado socialdemocracia sindical, o MLST (Movimento de Libertao dos Sem Terra), ligado a segmentos da esquerda, o MUST (Movimento Unido dos Sem Terra), ligado Fora Sindical, e o MTST (Movimento dos Sem Teto), que reproduz as tticas do MST em reas urbanas. 5. O Massacre de Eldorado dos Carajs consistiu na morte de dezenove sem-terra no Municpio de Eldorado dos Carajs, no sul do Par, decorrente da ao da Polcia Militar, em 17 de abril de 1996. O confronto ocorreu quando 1500 sem-terra que estavam acampados na regio decidiram fazer uma marcha em protesto demora da desapropriao de terras. A Polcia Militar foi encarregada de tir-los do local porque estariam obstruindo a Rodovia PA-150, que liga Belm, capital, ao sul do estado. A ordem para a ao policial partiu do entao Secretrio de

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1996, quando o Presidente poca se mostrava favorvel reforma agrria, evitando, contudo, se referir a movimentos sociais fortes na luta pela terra, como o MST. Na segunda fase, que vai do massacre do Eldorado dos Carajs marcha do MST a Braslia, de fevereiro a abril de 1997, FHC reafirma seu compromisso com a reforma agrria e procura apaziguar este movimento mostrando resultados decorrentes da atuao do seu governo. J na terceira fase, que vai da marcha at maio de 2000, Fernando Henrique Cardoso se dirige mais explicitamente ao MST, que passa a ser tratado como um adversrio. Especificamente nesta fase, o porta-voz da Presidncia poca, Georges Lamazire, fez um comunicado, em 19/04/2000, qual seja (...) o MST um movimento que est se desviando da legalidade democrtica, indicando uma possvel poltica de criminalizao deste Movimento Social. Por fim, na quarta e ltima fase, que se iniciou em maio de 2000, com manifestaes e ocupaes de prdios pblicos em quase todos os Estados, promovidas pelo MST, o governo passou a adotar um tom mais duro para se referir ao Movimento, deixando claro que este, no seu ponto de vista, tem exagerado nos seus modos de ao poltica. Ao longo dessas fases apresentadas por Bruno Konder Comparato, possvel verificar um processo de endurecimento no tratamento dado ao MST pelo Governo Fernando Henrique. Este passara daquela idia de que a questo da reforma agrria no passava de problemas localizados (basta observar a matria da Revista Isto de 17/04/1996 supracitada) para uma postura defensiva frente os conflitos agrrios, concentrando-se na figura dos

movimentos sociais, em especial o MST. A primeira medida provisria editada pelo Presidente FHC, no tocante regulamentao da consecuo da Reforma Agrria, foi a MP 1.577, de 11 de junho de 1997, que alterou dispositivos da Lei 8.629/93 (esta dispunha sobre a regulamentao das normas constitucionais relativas reforma agrria, previstos no Captulo III, Ttulo VII, da Constituio Federal) e acrescentava
Segurana do Par, que declarou, depois do ocorrido, que autorizara usar a fora necessria, inclusive atirar.

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outros na Lei 8.437/92 (esta dispunha sobre a concesso de medidas cautelares contra atos do Poder Pblico e ainda outras providncias). Esta MP foi reeditada inmeras vezes, dando origem Medida 2.183-56/2001, que representa sua redao definitiva e alvo da ADI 2.213. Na Exposio de Motivos Interministerial n 002/2000, que levantava justificativas para a alterao da Medida Provisria 1.997-37/00, uma das medidas que integrou o processo de alterao que culminou com a MP ora atacada na ADI 2.213, assim se justificou a indispensabilidade, fundada em razes emergenciais, da imediata edio da medida provisria, ora impugnada: No sentido de coibir os excessos praticados pelos

movimentos dos trabalhadores rurais sem terra seja com relao invaso de imveis rurais como de bens pblicos acrescentou-se ao artigo 2 da referida Lei 8.629, de 1993, os 6 a 9 e o artigo 2A, que, ao mesmo, tempo, probe a realizao de vistoria de imveis rurais que venham a ser invadidos, venda a transferncia de recursos para entidade, organizao social ou movimento e sociedade de fato que direta ou indiretamente concorram para a prtica dos referidos atos delituosos. (grifos meus) Percebe-se, portanto, a inteno do governo em deslegitimar a atuao dos movimentos sociais, que atuam por meio de ocupaes de grandes imveis rurais, como meio de presso consecuo da reforma agrria. Nesse sentido, FHC foi de encontro a uma poltica de atuao que desde a dcada de 1980 era utilizada por movimentos como o MST. A tese do livro A Formao do MST no Brasil, inclusive, do autor Bernardo Manano Fernandes, a de que a luta pela terra s tem sucesso quando acontece por meio da ocupao de terras, qual o governo responde com uma poltica de assentamento de reas de conflito. As presses realizadas pelos movimentos sociais podem se justificar quando evidenciada a inrcia do ordenamento brasileiro que trata da questo agrria. Um grfico construdo pelo Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria - INCRA, em seu Relatrio de Atividades dos 30 anos entre

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1970 e 2000
6

, mostra como a quantidade de reas desapropriadas caiu

vertiginosamente de 1970 at o ano de 1999. Vejamos:

Cabe questionarmos o por que desta queda, haja visto que o Brasil de modo algum est livre de latifndios, ao contrrio, mantm o status quo no tocante distribuio de terra. Na realidade, essa situao dialoga com a ineficincia de outros campos de atuao do Estado que tambm atuam aqum do necessrio para uma verdadeira redistribuio de terras. Analisemos a eficcia do Estatuto da Terra, lei publicada em 1964 e que dispunha das seguintes premissas: I. o uso da terra est condicionado sua funo social; II. promoo da justa e adequada distribuio de terra; III. obrigatoriedade da explorao racional da terra; e IV. possibilidade de recuperao econmica e social das regies.
7

Ainda com este dispositivo normativo, a concentrao agrria no pas

6. Relatrio de Atividades INCRA 30 Anos, in www.incra.gov.br/arquivos/0173400476.pdf 7. SANTOS, Margareth Alves, A Aplicao dos Requisitos da Funo Social da Propriedade no mbito da Reforma Agrria pelo Supremo Tribunal Federal. Monografia apresentada Escola de Formao 2006, SBDP, p. 6.

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teve uma ligeira piora no ndice Gini
8

nos seus primeiros quinze anos de

vigncia, e melhora muito singela a partir do ano de 1975, representando um resultado insatisfatrio. Em estudo realizado pelo Governo Fernando Henrique, numa publicao com o ttulo Reforma Agrria Compromisso de todos, colocado o seguinte grfico base no ndice supracitado:
9

referente concentrao de terras no Pas, com

Este grfico foi feito a partir de informaes colhidas tanto do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE quanto do INCRA. Como possvel observar, a concentrao de terra no Brasil gritante, no ficando em nenhum momento abaixo do nvel 0,7 no ndice Gini. Sabe-se, a ttulo de comparao, que em grande parte da frica a concentrao de terras limitada com relao a outros continentes do mundo, como a Amrica Latina
10

, apesar de existirem

algumas excees importantes, como o caso da frica do Sul, onde o apartheid e a economia colonial resultaram em uma distribuio de terra
8. O ndice Gini uma medida de desigualdade desenvolvida pelo estatstico italiano Corrado Gini. Ele consiste em um nmero entre 0 e 1, onde 0 corresponde completa igualdade e 1 corresponde completa desigualdade. 9. www.planalto.gov.br/publi_04/COLECAO/REFAGR3.HTM 10. COTULA, Lorenzo; QUAN, Julian; TOULMIN, Camilla, Polticas e Prticas para Assegurar e Melhorar o Acesso Terra. Conferncia Internacional sobre Reforma Agrria e Desenvolvimento Rural, 7 a 10 de maro de 2006.

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extremamente injusta segundo as linhas raciais. Este e outros estudos mostram que as medidas para distribuir a terra no nosso Pas foram muito insuficientes at ento. Assim, preceitos constitucionais, como o da

erradicao da pobreza e reduo das desigualdades sociais e regionais, presente no inciso do III do artigo 3, que trata dos objetivos fundamentais da Carta da Repblica, tm sua realizao aqum do necessrio. Dada a ineficincia da consecuo da reforma agrria brasileira, de se indagar at que ponto os excludos da terra devem ficar refns das polticas fundirias do governo, se este no se apresenta eficiente para distribuir a terra no Brasil. muito claro que este um problema enraizado na nossa histria, sendo utilizado como bandeira por muitos grupos polticos e intelectuais. Ainda, ao longo de toda a histria, a consecuo da distribuio da terra ficou refm de uma correlao de foras entre as alas mais conservadoras da sociedade e as alas que tinham propostas de reformas de base para o Brasil, a fim de amenizar sua desigualdade gritante. Cabe aqui lembrar episdio importante que foi Joo Goulart, vice de Jnio Quadros, ter assumido a Presidncia em 1961, j que neste perodo evidenciou-se claramente esta correlao de foras. poca, os militares entenderam que Jango seria prejudicial segurana nacional, por supostas ligaes com os comunistas. Essa

desconfiana levou a um acordo onde o Presidente seria apenas chefe de Estado, funo decorativa, dentro de um sistema parlamentarista onde o primeiro-ministro seria o verdadeiro chefe de governo. Ainda assim, em 13 de maro de 1964, o ento chefe de Estado assinou decretos que, alm de nacionalizar as refinarias de petrleo, desapropriavam, para fins de reforma agrria, propriedades com mais de 100 hectares, numa faixa de 10 quilmetros ao longo de rodovias e ferrovias federais
11

. Este acontecimento

que culminou com o Golpe de 1964, instaurador da Ditadura Militar.

11. ARRUDA, Jos Jobson de A; PILETTI, Nelson, Toda a Histria. So Paulo: Ed. tica, 6 ed., 1996, p. 321.

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1.1 Jurisprudncia do STF anterior ADI 2.213-MC/DF Alm do contexto da consecuo da reforma agrria e do tratamento do Governo para com os movimentos sociais na luta pela distribuio de terra, faz-se necessrio fazer uma contextualizao jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal, anterior publicao da Medida Provisria 2.183-56/01, que impede a desapropriao de imvel que tenha sofrido suposto esbulho possessrio resultante do conflito agrrio, at dois anos depois do ocorrido. Ainda que na ausncia da medida provisria, o Governo Federal lanou, em 6 de junho de 1997, o Decreto n 2.250, cujo artigo 4 tem a seguinte redao: Art. 4 O imvel rural que venha a ser objeto de esbulho no ser vistoriado, para os fins do art. 2 da Lei n 8.629, de 25 de fevereiro de 1993, enquanto no cessada a ocupao, observados os termos e as condies estabelecidos em portaria do Presidente do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria - INCRA. Percebe-se, ento, que o governo j estava aderindo a uma linha de no desapropriao em casos de esbulho possessrio em imveis rurais, ainda que estes fossem improdutivos. Foi com base nesse dispositivo normativo que, no Mandado de Segurana 22.965
12

, o procurador-geral da Repblica emitiu

parecer favorvel aos impetrantes, ao defender que o referido decreto se aplicava no caso, no podendo o imvel ser desapropriado, porque desde 3 de agosto de 1996 (o acrdo data de 10 de fevereiro de 2000) a rea era ocupada pelo Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem-Terra. Neste caso especfico, o MS foi deferido em parte porque alegavam os impetrantes no terem sido notificados da vistoria que seria realizada pelo INCRA, ferindo o
12. MS 22.965-9/SP por unanimidade, deferido em parte. Relator: Ministro Nri da Silveira Impetrante: Slvio Ianni e cnjuge Impetrado: Presidente da Repblica

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2, do artigo 2 da Lei 8.629/93
13

. Outrossim, em despacho da medida liminar

em causa, o Ministro Nri da Silveira, dispondo sobre o pedido de liminar dos impetrantes de modo a permitir que estes pudessem reassumir o direito de livremente usar e gozar da propriedade justa e legtima que detinham, decidiu que: No cabe, aqui, no mbito de mandado de segurana preventivo contra ato de Chefe do Poder Executivo, conceder liminar ou qualquer proviso em ordem ao imediato retorno dos proprietrios posse plena de um imvel invadido por terceiros, estranhos presente relao processual. (MS 22.965-9/SP Rel. Ministro Nri da Silveira) Ainda,
14

possvel

perceber

que

jurisprudncia

anterior

MP

considerou, em muitos casos, que a ocupao da terra configurava fora maior , justificando a improdutividade do imvel, como se v na ementa do

Mandado de Segurana 22.328: EMENTA: DECRETO QUE DECLAROU DE INTERESSE SOCIAL, PARA FISN DE REFORMA AGRRIA, O IMVEL RURAL DENOMINADO FAZENDA INGA, NO MUNICPIO DE ALVORADA DO SUL, PARAN. Procedncia da alegao de que a ocupao do imvel pelos chamados sem-terra em 1991, ano em que os impetrantes se haviam investido na sua posse, constituindo fato suficiente para justificar o descumprimento do dever de t-lo tornado produtivo e tendo-se revelado insuscetvel de ser removido por sua prpria iniciativa, configura hiptese de caso fortuito e fora maior previsto no art. 6, 7, da Lei n 8.629/93, a impedira classificao do imvel como no
13. Lei 8.629/93 Art. 2 A propriedade rural que no cumprir a funo social prevista no art. 9 passvel de desapropriao, nos termos desta lei, respeitados os dispositivos constitucionais. 2o Para os fins deste artigo, fica a Unio, atravs do rgo federal competente, autorizada a ingressar no imvel de propriedade particular para levantamento de dados e informaes, mediante prvia comunicao escrita ao proprietrio, preposto ou seu representante. 14. MS 22.328/PR, MS 23.323/PR, MS 23.241/PR, MS 23.563/GO, MS 22.666/PR, MS 22.946/SP

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produtivo, inviabilizando, por conseqncia, a desapropriao. Mandado de segurana deferido. (MS 22.328/PR, Rel. Min. Ilmar Galvo) A mesma linha jurisprudencial passvel de ser observada na ementa do MS 22.666/PR, ocasio em que o Tribunal anulou declarao expropriatria que incidira sobre imvel rural cujas atividades foram injustamente

paralisadas, por efeito de esbulho possessrio praticado, coletivamente, por movimento de trabalhadores rurais, nos dizeres do Ministro Celso de Mello, na ADI 2.213-MC/DF (fl. 368): REFORMA AGRRIA. IMOVEL RURAL. DECRETO QUE O

DECLAROU DE INTERESSE SOCIA, PARA ESSE FIM. ALEGADA AFRONTA AO ART 185, II, DA CONSTITUIO. Imvel que cumpriu sua funo social at ser invadido por agricultores sem-terra, em meados de 1996, quando teve suas atividades paralisadas. Situao configuradora da justificativa da fora maior, prevista no 7 do art. 6 da Lei n 8.629/93, que tem por efeito tornar o imvel insuscetvel de desapropriao por interesse social, para fim de reforma agrria. Mandado de segurana deferido (MS 22.666/PR, Rel. Min. Ilmar Galvo) Ambos precedentes foram citados no voto do Ministro Celso de Mello, relator da ADI em questo, e foram utilizados para fundamentar sua deciso de julgar constitucionais os dispositivos atacados no processo, sendo voto vencedor no caso. Cabe destacar, no entanto, que existem outros precedentes que vo no sentido contrrio dos acima apresentados
15

. O Ministro Seplveda

Pertence, voto vencido no julgamento em anlise, levanta mandados de segurana em que o STF no reconheceu efeito imunizatrio propriedade
15. MS 23.054/PB

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improdutiva por conta de turbao passada. Entres estes, h acrdo interessante em que colocado que no se justifica a improdutividade de um imvel quando a ocupao tenha ocorrido quase dois anos antes do decreto de expropriao. Assim se manifesta o Ministro Ilmar Galvo: Ora, a visita que desclassificou o imvel, de produtivo para improdutivo, foi realizada, como se viu, a 16 de novembro de 1998, ou seja, quase dois anos aps a ltima reintegrao do impetrante na posse plena do imvel. Conseqentemente, descabida, por completo, a alegao de que o grau de eficincia na explorao se devera ao dos sem-terra (grifos meus) (MS 23.563-2/GO, Rel. Min. Ilmar Galvo) Este entendimento vai exatamente de encontro Medida Provisria 2.183-56/01 que, entre outras coisas, define que no poder ser alvo de expropriao o imvel que tenha sido alvo de ocupao, dando-lhe uma imunidade de dois anos aps o ocorrido, a fim de (...)permitir, ao longo, daquele lapso temporal, que se torne possvel a reorganizao do sistema de produo fundiria, alm de viabilizar a prpria recuperao fsica ou material (...), nas palavras o Ministro Celso de Mello na ADI 2.213 (fl. 392). Passemos, ento, a analisar a argumentao dos ministros frente a esta demanda, a fim de destacar suas posies com relao legitimidade, ou no, da atuao dos movimentos sociais na luta pela terra.

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2.Anlise dos votos e suas respectivas construes

argumentativas
A Ao Direta de Inconstitucionalidade com pedido de medida liminar, proposta pela Contag e pelo PT, aponta quatro inconstitucionalidades no tocante s mudanas provocadas pela Medida Provisria 2.183-56/01. Antes de explicitar cada uma delas, os impetrantes indicam quais os dispositivos constitucionais maculados
16

. 2.1 Imunidades do art. 185, CF/88

Primeiramente, aponta que seu artigo 2 cria um novo tipo de propriedade insuscetvel de desapropriao
17

, alm daqueles previsto no artigo

185 da Constituio Federal, assim redigido: Art. 185. So insuscetveis de desapropriao para fins de reforma agrria: I a pequena e mdia propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu proprietrio no possua outra; II a propriedade produtiva. Pargrafo nico. A lei garantir tratamento especial

propriedade produtiva e fixar normas para o cumprimento dos requisitos relativos a sua funo social Segundo os impetrantes, este dispositivo exaure as hipteses de imveis insuscetveis de desapropriao, visto que ligado ao escopo da poltica de
16. Segundo os impetrantes, os preceitos constitucionais maculados pela Medida Provisria so: art. 5, caput e incisos VIII, IX, XVII, XVIII, XIX, XXIII, XXXV, XXXVI, LIII, LIV, LV, LVII, art. 6, art. 184, caput e art. 185. 17. Art. 95-A Fica institudo o Programa de Arrendamento Rural, destinado ao atendimento complementar de acesso terra por parte dos trabalhadores rurais qualificados para participar do Programa Nacional de Reforma Agrria, na forma estabelecida em regulamento. Pargrafo nico. Os imveis que integrarem o Programa de Arrendamento Rural no sero objeto de desapropriao para fins de reforma agrria enquanto se mantiverem arrendados, desde que atendam aos requisitos estabelecidos em regulamento.

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reforma agrria, consubstanciada no caput do artigo 184 da CF/88
18

Interessante observar que no h constatao expressa na Carta de que o rol de imveis elencados nos incisos do artigo 185 taxativo, o que no permitiria a criao de novo tipo de imvel que no poderia ser alvo de desapropriao para fins de reforma agrria. Impe-se, portanto, fazer uma interpretao sistemtica da Constituio Federal, principalmente levando em conta seus princpios, essencialmente aqueles que norteiam o Captulo III do Ttulo VII desta, para se concluir qual o objetivo do dispositivo em questo. O ministro Celso de Mello, relator da ADI 2.213, no que diz respeito a esta questo, diz que: (...) o rol inscrito no artigo 185 do texto constitucional, concebido para proteger, em situaes especficas, o proprietrio rural, admite, por isso mesmo, a possibilidade de sua ampliao, sempre que a propriedade rural revelar-se fiel funo social que lhe inerente. (ADI-MC 2.213 Rel. Min. Celso de Mello) O ministro fundamenta, ento, que o rol do artigo 185 no taxativo por conta de um suposto objetivo de proteo aos proprietrios rurais, implcito nesse dispositivo. Necessrio se faz indagar, no entanto, com base em que ele concluiu que seria este o objetivo da norma em questo. Fazendo uma anlise dos artigos da Constituio que tratam da questo fundiria e da distribuio da terra, possvel observar que esta zela, acima de tudo, pelo cumprimento da funo social da propriedade, que engloba os seguintes aspectos: I.
18.
19

aproveitamento racional e adequado;

Constituio Federal de 1988 Art. 184. Compete Unio desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrria, o imvel rural que no esteja cumprindo sua funo social, mediante prvia e justa indenizao em ttulos da dvida agrria, com clusula de preservao do valor real, resgatveis no prazo de at vinte anos, a partir do segundo ano de sua emisso, e cuja utilizao ser definida em lei. 19. Ttulo VII Da ordem econmica e financeira Captulo III Da poltica agrcola e fundiria e da reforma agrria

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II. utilizao adequada dos recursos naturais disponveis e

preservao do meio ambiente; III. IV. observncia das disposies que regulam as relaes de trabalho; explorao que favorea o bem-estar dos proprietrios e dos
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trabalhadores.

Estas exigncias servem de parmetro para que as terras que no as executassem pudessem ser desapropriadas e em seguida distribudas entre os trabalhadores rurais sem terra, a fim de garantir uma agricultura de subsistncia, essencial para concretizao do princpio da dignidade da pessoa humana e compatvel com a proposta constitucional de reduo das

desigualdades sociais e de busca do pleno emprego, prevista nos artigos 3, III e 170, VIII respectivamente. Quando o ministro defende o contrrio, ou seja, de que as normas constitucionais referentes questo fundiria tm como objetivo proteger o proprietrio, ele subverte toda a lgica de busca por distribuio de terra, acabando por mitigar o conceito de funo social da propriedade. Exigir que toda propriedade deva cumprir sua funo social , na realidade, restringir o direito fundamental da propriedade, previsto no artigo 5, inciso XXII da CF/88. Isso quer dizer que a Carta optou por no apenas proteger a propriedade daqueles que j a tinham, como tambm, dentro de uma viso de interesse coletivo, onde inegavelmente a concentrao agrria leva grande parcela da populao brasileira misria, garantir que a terra fosse racional e satisfatoriamente utilizada (como em seguida prev o inciso XXIII do artigo 5 da CF, ao dispor sobre a obrigatoriedade de a propriedade atender a funo social), no permitindo fenmenos como o da especulao imobiliria, ou, mais simples ainda, o abandono da terra, sem que seu proprietrio no sofresse qualquer resposta do Estado.
20. CF/88, artigo 186.

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No seu voto, ainda, o relator utiliza as informaes prestadas pelo ento Presidente da Repblica para tentar justificar a no taxatividade do artigo 185 da Carta, quais sejam: Explicitada a impossibilidade de presumir-se a ausncia de desempenho da funo social por parte de um imvel rural, restaria incontestvel a insuficincia da alegao de que seriam suscetveis de desapropriao todos os imveis rurais no includos no rol do art. 185 da Carta Magna. Nada obstante, analisemos com maior detalhe o que estabelece o dispositivo constitucional para evidenciar o absurdo em que se funda a impugnao da Requerente. Em verdade, o art. 185 da Constituio Federal no exaure as hipteses de realizao da funo social de um imvel rural, mas antes apenas indica casos especiais em que o constituinte, para alm da clusula geral de cumprimento da funo social, afastou peremptria, prvia e absolutamente a hiptese de desapropriao. Para concluir (...) basta considerar o que consagrou esse Supremo Tribunal Federal em outro clarssimo precedente, igualmente da lavra do Ministro Celso de Mello: A pequena e mdia propriedade rurais, ainda que

improdutivas, no esto sujeitas ao poder expropriatrio da Unio Federal, em tema de reforma agrria, em faze da clusula de inexpropriabilidade que deriva do artigo 185, I, da CF. A incidncia dessa norma constitucional no depende, para efeito de sua aplicabilidade, da cumulativa satisfao dos pressupostos nela referidos (dimenso territorial do imvel ou grau adequado de produtividade fundiria). Basta que qualquer desses requisitos se verifique para que a imunidade objetiva prevista no artigo 185 atue plenamente, em ordem a pr-excluir a possibilidade jurdica de a Unio Federal Valer-se do instrumento extraordinrio da desapropriao-sano (grifos meus) (MS 21.919-PE, Rel. Min. Celso de Mello)

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Faz-se necessrio rebater, no entanto, o primeiro argumento do Presidente da Repblica. No pedido dos requerentes no se quer que se presuma a ausncia da funo social em todos os imveis no previstos no artigo 185 da Constituio Federal. O que se questiona a imunidade dada aos imveis participantes do Programa de Arrendamento Rural, baseada na presuno de que todos que deste programa participam cumprem,

conseqentemente, a funo que lhes inerente. Esta postura impede a desapropriao de imveis que, ainda que participantes do programa, sejam improdutivos. No s o Ministro Celso de Mello, relator do caso, defende que o dispositivo atacado no cria nova hiptese de propriedade insuscetvel de desapropriao, como tambm diz que, na realidade, (...) os imveis rurais assim arrendados acham-se claramente comprometidos com a destinao social que lhes inerente, viabilizando a plena realizao dos requisitos a que alude o artigo 186 da Constituio. (ADI 2.213-MC/DF, Rel. Min. Celso de Mello) O ministro toma essa posio por dizer que a norma em causa visava a dar concreo aos requisitos enumerados no artigo 186, referentes funo social da propriedade. de se indagar se papel dele dizer que a poltica criada pelo Governo eficiente e, ainda, se Celso de Mello tinha subsdios para fazer essa afirmao. Em nenhum momento, porm, ele explicita de que modo este Programa de Arrendamento Rural capaz de realizar essa concreo do cumprimento da funo social inerente propriedade. Como este argumento basilar em sua fundamentao, a fim de decidir pela constitucionalidade do dispositivo atacado, fazia-se necessrio mostrar em que medida essa funo era contemplada. Dizer simplesmente que a medida presidencial visa ao cumprimento dos requisitos do artigo 186 da Carta um argumento demasiado poroso, sem qualquer fundamentao que possa sustent-lo de fato.

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No entanto, o ministro relator acompanhado por todos os outros ministros, com exceo do Ministro Presidente Marco Aurlio, que decidiu pela inconstitucionalidade do pargrafo nico do art. 95-A. Cabe aqui mostrar, a ttulo de comparao, o argumento utilizado pelo Ministro Seplveda Pertence, a respeito do por que no se pode desapropriar imvel que esteja includo neste Programa: ele [pargrafo nico do art. 95-A] se limita a explicitar uma excluso lgica: se o Programa Nacional de Assentamento um mecanismo da reforma agrria, no teria sentido algum que, no dia seguinte ao da destinao de um imvel, por mais improdutivo que fosse, a esse programa de reforma agrria, ele pudesse ser

desapropriado para a reforma agrria. (ADI 2.213-MC/DF, Rel. Min. Celso de Mello)

2.2 Imunidade em razo de esbulho possessrio Depois de analisado o artigo 95-A, nico, os ministros passaram anlise da segunda inconstitucionalidade apontada, que de fato a que mais interessa no presente trabalho, pois diz respeito especificamente ao suposto esbulho possessrio resultante das ocupaes de terra promovidas por movimentos sociais, mas que tem relao intrnseca com a discusso que se faz ao longo das outras inconstitucionalidades apontadas. Segue a transcrio do dispositivo atacado: Art 2 (...) 6 O imvel rural de domnio pblico ou particular objeto de esbulho possessrio ou invaso motivada por conflito agrrio ou fundirio de carter coletivo no ser vistoriado, avaliado ou

desapropriado nos dois anos seguintes sua desocupao, ou no dobro desse prazo, em caso de reincidncia; e dever ser apurada a responsabilidade civil e administrativa de quem concorra com qualquer

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ato omissivo ou comissivo que propicie o descumprimento dessas vedaes. Alegaram os requerentes que, em no havendo vistoria dos imveis, por conseguinte, no se ultima a desapropriao, negando vigncia ao artigo 184 da Constituio Federal em hiptese no recepcionada pelo artigo 185 da Carta Magna. Ainda, sustentam que criou-se bice que no encontra amparo no ordenamento interveno estatal para fazer valer a funo social da propriedade rural. Defendem, por ltimo, que as ocupaes de terra nas suas variadas formas, no se constituem em esbulho, tendo se revelado em instrumento legtimo de luta e meio eficaz, para que o prprio governo possa agilizar o processo de reforma agrria. Especificamente este ltimo argumento que mais me interessa, pois de certa forma est ligado questo da desobedincia civil, onde, frente a inrcia do Poder Pblico e o constante desrespeito a direitos fundamentais, faz-se necessrio atuar, coletivamente, atravs de meios que a prima facie parecem ilcitos, mas que se justificam quando analisados frente a um contexto peculiar de incapacidade do Estado de lidar com as demandas sociais. De fato, em tese defendida em seu mestrado, o autor Bruno Konder Comparato cria um organograma
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capaz de explicar de que maneira as

ocupaes de terra se tornaram meio eficaz para que o governo agilizasse o processo da reforma agrria. Assim aparenta o organograma das negociaes entre o MST e o Governo FHC:
21. COMPARATO, Bruno Konder, A Ao Poltica do MST. So Paulo: Expresso Popular, 2000, p. 94.

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A anlise deste organograma permite perceber que a luta pela reforma agrria d origem a duas formas de presso sobre o governo, sempre a partir da ocupao da terra ociosa. A primeira delas aquela exercida pelos semterra acampados, e s se desfaz quando se conquista o assentamento. Surge, ento, o segundo tipo de presso, que diz respeito ao acesso dos crditos de reforma agrria pelos assentados, a fim de viabilizar a produo at que o assentamento adquira autonomia suficiente para ser emancipado. A mesma eficcia e legitimidade das ocupaes de terra fora dada pelo Superior Tribunal de Justia STJ. No Habeas Corpus 5.574-SP, o colegiado decidiu pelo reconhecimento de que as ocupaes movidas por grupo

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organizado que reivindica a efetiva implementao da reforma agrria, assegurada constitucionalmente, no configura crime contra o Patrimnio, mas direito coletivo, expresso da cidadania, conforme nos mostra a ementa: EMENTA: HC CONSTITUCIONAL HABEAS CORPUS LIMINAR FIANA REFORMA AGRRIA MOVIMENTO SEM TERRA Habeas corpus ao constitucionalizada para preservar direito de locomoo contra atual, ou iminente ilegalidade, ou abuso de poder (Const., art. 5, LXVIII). Admissvel a concesso de liminar. (...) Caso de concesso de medida liminar. Movimento popular visando a implantar a reforma agrria no caracteriza crime contra o Patrimnio. Configura direito coletivo, expresso da cidadania, visando a implantar programa constante da Constituio da Repblica. A presso popular prpria do Estado de Direito Democrtico. (grifos meus) (6 Turma do STJ, 8 de abril de 1997 HC n 5.574/SP 97.0010236-0, Rel. Exmo. Sr. Ministro Luiz Vicente Cernicchiaro. 18/08/97.) Ainda, a habilidade que as ocupaes tm de pressionar o governo pode ser observada a partir de tabela que faz uma relao entre o nmero de ocupaes promovidas pelo MST e os assentamentos realizados
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Perodo

N de ocupaes

N de assentamentos

N de famlias ocupantes

N de famlias assentadas

1990-1994

421

478

74.247

65.565

1995-1999

1.855

2.750

256.467

299.323

22. 1999.

FERNANDES, Bernardo Manano, A Formao do MST no Brasil. Petrpolis: Ed. Vozes,

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Deste modo, frente a estas diferentes fontes, inegvel o poder que a mobilizao realizada por este Movimento tem para alcanar os fins a que se prope. Com isso, de se questionar se o governo teria a mesma pratividade se no houvesse um movimento que o pressionasse pela consecuo da reforma agrria. Ainda assim, Celso de Mello, relator do caso, posiciona-se pela constitucionalidade do dispositivo, alegando que (...) as normas em questo buscam neutralizar os excessos a que tm dado causa grupos organizados de trabalhadores rurais, que transformaram o esbulho possessrio, praticado contra bens pblicos ou contra a propriedade privada, em instrumento de ao poltica e de presso social nem sempre legtima sobre o Poder Pblico, com grave ofensa a postulados e valores essenciais resguardados pela ordem constitucional vigente em nosso pas. (grifos meus) (ADI 2.213-MC/DF, Rel. Min. Celso de Mello) A fim de fazer uma anlise crtica da fundamentao do ministro, entendo ser pertinente desconstruir essa argumentao, de modo a detectar possveis lacunas ou incoerncias dentro da sua prpria construo

argumentativa. Primeiramente, ao dizer que o suposto esbulho realizado por grupos organizados de trabalhadores rurais, o ministro apenas evidencia que de fato a questo da terra uma causa comum a determinado setor da sociedade, dizendo respeito, mais diretamente, aos trabalhadores rurais sem terra. Isto est diretamente ligado construo terica de desobedincia civil de Hannah Arendt, quando esta mostra que a causa comum surge quando a conscincia individual de cada sujeito coincide com um certo nmero de conscincias, de modo a tornar-se parte da opinio pblica. Tem-se, portanto, que:

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(...) tal forma de objeo de conscincia pode se tornar politicamente significativa quando acontece de coincidir com um certo nmero de conscincias, e os objetores de conscincia resolvem ir praa do mercado e se fazerem ouvir em pblico. (...) O que foi decidido in foro conscientiae tornou-se agora parte da opinio pblica, e apesar de que este grupo especial de contestadores civis possa ainda alegar a validao inicial suas conscincias eles na verdade j no contam mais somente com eles mesmos. (ARENDT, 2004: p. 63 Crises da Repblica) possvel dizer que este trecho evidencia como pode se dar a construo de um movimento social que luta por uma pauta especfica, como a questo da distribuio de terra, e de certo modo legitima sua atuao pois mostra que as suas reivindicaes no so despropositadas, mas externalizam uma demanda da sociedade que o governo no tem sido capaz de dar conta de atender. Ainda, no mesmo argumento supracitado do Ministro Relator, possvel observar que ele, ainda que defenda a ilicitude das ocupaes de terra, as enxerga como instrumento de ao poltica e presso social e d margem possibilidade desta forma de atuao ser legtima, ao dizer que nem sempre o . Ora, se no sempre que as ocupaes so ilegtimas, logo elas devem o ser em algum momento ou em algumas situaes. Por ltimo, Celso de Mello diz que essas ocupaes constituem em grave ofensa a postulados e valores essenciais resguardados constitucionalmente, mas ele no indica que postulados e valores seriam esses, alm de esquecerse de que, ainda que haja um conflito entre estes e a atuao dos movimentos, faz-se necessrio realizar um sopesamento a fim de observar se a busca por determinados direitos, tambm constitucionalmente garantidos, no justifica uma restrio a certos princpios constitucionais. Apesar de possveis lacunas em seu discurso, o Ministro se posiciona claramente contra a prtica de ocupao de terra, levantando precedentes do

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STF a fim de embasar sua deciso, dizendo que Esta Suprema Corte no hesitou em censurar essa ilcita manifestao de vontade poltica. Os acrdos aos quais ele se referiu dizem respeito ao esbulho como causa impeditiva de desapropriao e justificadora de improdutividade. Assim sustenta o Ministro: Esse entendimento que identifica, no ato de esbulho possessrio, causa impeditiva de declarao expropriatria do imvel rural, para fins de reforma agrria (MS 23.323/PR, Rel. Min. Nri da Silveira, v. g.) acentua que a ocupao ilcita de propriedade imobiliria, notadamente nos casos em que esta se faz de modo coletivo, alm de impedir, injustamente, que o proprietrio nela desenvolva regular atividade de explorao econmica, representa motivo legtimo que justifica, ante o carter extraordinrio de tal situao, a impossibilidade de o imvel invadido atender os graus mnimos de produtividade exigidos pelo ordenamento positivo, para, desse modo, realizar a funo social que lhe inerente. (ADI 2.213-MC/DF, Rel. Min. Celso de Mello) Alm do mandado de segurana supracitado, so utilizados, tambm como precedentes, o MS 22.666/PR e o MS 22.328/PR, cujas ementas foram expostas na primeira parte deste trabalho. parte da anlise da legitimidade da ao dos movimentos sociais, o Ministro ainda discute a impossibilidade de um imvel ocupado submeter-se a vistoria a fim de analisar seu grau de produtividade. Assim tambm se posiciona o ento Presidente da Repblica Fernando Henrique, ao defender que o imvel invadido no se encontra em condies de submeter-se a vistoria para configurar o no atingimento dos ndices mnimos de produtividade. De fato, essa questo discutvel e, ao meu ver, depende de um estudo emprico que possa comprovar se realmente as ocupaes de terra levam

improdutividade do imvel alvo da ao. O que no se pode fazer presumir que, inexoravelmente, toda terra ocupada acaba tornando-se improdutiva, como o faz o Ministro Carlos Velloso quando afirma que:

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(...) uma propriedade rural, objeto de invaso coletiva, tende a perder sua produtividade, observada esta segundo critrios legais. Pelo menos, existe uma presuno de que a propriedade invadida coletivamente perde a sua produtividade. (grifos meus) (ADI 2.213-MC/DF, Rel. Min. Celso de Mello) de questionar de onde vem essa suposta presuno utilizada pelo Ministro. Essa afirmao, na verdade, sem qualquer fonte que possa comprov-la, facilita o trabalho do ministro quando ele no tem de comprovar argumento de tamanho peso para o caso e, porm, de bases muito movedias. Ao contrrio, muitos so os casos em que os movimentos ocuparam latifndios tornando-os produtivos, quando estes encontravam-se em situao de improdutividade. Esta possibilidade inclusive assumida pelos ministros Ilmar Galvo, Marco Aurlio e Seplveda Pertence, conforme dilogo entre eles no Plenrio: O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (PRESIDENTE) Ministro [referindo-se a Ilmar Galvo], a aferio disso [possibilidade de destruio do sistema de produo da propriedade ocupada] s possvel com a vistoria que o preceito probe, porque, seno,

acabaramos assumindo a posio de legisladores positivos. O SENHOR MINISTRO ILMAR GALVO Parece-me que s probe quando uma invaso prolongada. O SENHOR MINISTRO SEPLVEDA PERTENCE A invaso prolongada pode at ser produtiva. O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (PRESIDENTE) Claro, pegar-se um imvel improdutivo e torn-lo produtivo. (ADI 2.213-MC/DF, Rel. Min. Celso de Mello) Interessante observar, primeiramente, a preocupao do Ministro Marco Aurlio de o Supremo tomar posio de legislador positivo, caso dissesse que a vistoria no seria permitida, por dois anos, em propriedade ocupada desde que a ocupao fosse prolongada, inteno do Ministro Ilmar Galvo. Da surge

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dois problemas, quais sejam, o primeiro deles a falta de meno, no dispositivo atacado, ao tipo de ocupao que ensejaria imunidade de dois anos s propriedades; e segundo deles, a falta de parmetros legais para aferir o que seria uma ocupao prolongada. Outro ponto interessante neste dilogo diz respeito possibilidade efetiva de as ocupaes da terra tornarem-na produtiva. E da surge o principal problema com relao norma atacada. Qual foi a base utilizada pelo Governo para definir os dois anos como lapso temporal de imunidade s propriedades ocupadas? Ainda, como esta imunidade pode ser definida se no h comprovao emprica de que as ocupaes levam improdutividade da terra, mas apenas uma suposta presuno, como evidencia o Ministro Carlos Velloso? A situao ainda se agrava quando considerados que, em caso de reincidncia, o tempo de imunidade passa de dois a quatro anos, sem que se evidencie qualquer lgica para a definio deste prazo. Se no existem estudos empricos capazes de provar que toda ou grande parte das ocupaes gera

improdutividade, essa avaliao deve ser feita caso a caso, sendo descabida uma medida provisria para tratar do tema, pois cuida do assunto como se este fosse passvel de ser julgado de maneira genrica quando, em verdade, a realidade mostra que s razovel criar esse tipo de imunidade quando a avaliao feita no caso concreto. Ora, se esse lapso temporal de dois ou quatro anos no

necessariamente se justifica pela suposta inescusvel improdutividade da terra alvo de ocupao, s pode representar, na realidade, uma sano aos trabalhadores rurais que se organizaram a fim de conseguir o acesso terra. Neste sentido, sinto-me contemplada pelas ponderaes do Ministro Seplveda Pertence: (...) trata-se, ao meu ver, essa imunidade temporria dobrada em caso de reincidncia do esbulho possessrio ou da invaso decorrente de conflitos agrrios, segundo o 6, de uma estranha sano: uma sano difusa, uma sano por classe social. No

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se sancionam os partcipes da invaso. Sancionam-se todos os excludos da propriedade rural, que reivindicam o acesso terra, mediante um prmio ao proprietrio, por menos que seja a sua propriedade produtiva, por mais distante esteja essa propriedade do cumprimento de sua funo social, condio constitucional de sua proteo. Premia-se o proprietrio com a imunidade e se pune difusamente a quem quer que possa ter a expectativa da expropriao desta propriedade morta, socialmente morta, para fins de reforma agrria. (grifos meus) (ADI 2.213-MC/DF, Rel. Min. Celso de Mello) Assim tambm o entendimento do Ministro Ilmar Galvo, medida que considera estar em desacordo com a Constituio gerar um bice desapropriao, uma outra imunidade como forma de punio aos

participantes das aes coletivas, beneficiando, deste modo, o proprietrio de latifndio como forma de punir quem a invadiu, quem, em tese, precisa da terra. Ora, evidencia-se portanto a incoerncia da Medida Provisria ora defendida pelo Ministro Celso de Mello e pelos ministros Maurcio Corra, Nelson Jobim, Moreira Alves, Nri da Silveira e Carlos Velloso, que o acompanharam no voto. Enquanto a MP permite que terras improdutivas fiquem imunes desapropriao por dois ou quatro anos, a mesma Medida sanciona difusamente todos aqueles que so excludos da terra. No espanta aos olhos destes ministros a violao Constituio no que tange ao direito terra, ao trabalho, dignidade humana e promessa de reduo das desigualdades sociais. Ao contrrio, segundo o Ministro Relator, imposto ao STF o dever de observar as formas constitucionais, que, neste contexto, atuam como exigncias inafastveis fundadas na garantia de conservao do direito de propriedade. Bem sabe o Ministro que este direito no absoluto, mas sim restringido por conta da funo social que deve exercer e tambm por conta das metas que a Constituio coloca aos governos. Ocorre que, no caso em exame, o direito propriedade no

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relativizado como um direito restringido, mas constantemente considerado hierarquicamente superior ao princpio que o limita, quando em verdade ambos deviam estar em posio horizontal. Da a mitigao da funo social da propriedade, j mencionada em partes anteriores deste estudo. Quando assumido um carter democrtico de funo social, a propriedade poder ser paulatinamente redistribuda, transformando-se em instrumento institucional essencial para assegurar o direito de propriedade aos trabalhadores rurais sem-terra. Em dado momento de seu voto, Celso de Mello demonstra sua preocupao com o fato de que os movimentos, ao ocuparem terras, estariam pedindo a atestao objetiva de que determinado imvel estaria a descumprir a funo social que lhe inerente, ferindo, nesse sentido, a previso constitucional do devido processo legal, conforme o Artigo 5, inciso LIV
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da

Constituio Federal. Assim, considera que quando alguma organizao ou movimento social visa a constranger o Poder Pblico a promover aes expropriatrias, estaria desrespeitando a clusula do due processo f law. O que se coloca em questo pelos requerentes na ADI, no entanto, diz respeito impossibilidade de vistoria em imveis outrora ocupados por trabalhadores rurais. No se nega a necessidade de que o rgo da Administrao Pblica, no caso o INCRA, vistorie a propriedade a fim de que esta seja expropriada. O que se pede na petio inicial que no seja presumido que toda ocupao enseja improdutividade no imvel alvo da ao, e, assim sendo, que no cabvel criar norma geral que cuide de proibir expropriao de toda e qualquer terra que tenha passado por uma ocupao por movimentos sociais. Como bem salientou o Ministro Seplveda Pertence, o Supremo at ento decidia processos desta natureza fazendo uma anlise caso a caso, no se fazendo necessrio criar lei que regulamentasse a questo das ocupaes
23. legal. CF/88, Art. 5 (...) Inciso LIV. Ningum ser privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo

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de terra
24

. Assumia-se, dessa maneira, que cada uma delas regada a

peculiaridades que os ministros no podem se furtar a analisar, como qual foi a propriedade alvo da ao, qual seu histrico de produo, quem organizou a ocupao, quanto tempo esta durou, como ela se deu, entre outros pontos que podem surgir como pertinentes na anlise concreta. Interessante analisar como, na ADI objeto deste trabalho, aparecem opinies completamente divergentes no que diz respeito legitimidade das ocupaes de terra pelos movimentos sociais. E estas posies de certo modo refletem uma posio dos ministros cerca da questo da desobedincia civil, assumindo que essa forma de atuao poltica o , ainda que isso no aparea de maneira expressa em seus votos. De um lado, temos os ministros que seguem o voto do Relator Celso de Mello, que vota pela constitucionalidade dos dispositivos. O Ministro cita texto do jurista Miguel Reale
25

que, segundo ele, enfatiza que, em uma sociedade

civilizada, nenhum objetivo, por mais legtimo que seja, pode autorizar o uso da fora. Ora, essa frase j diz bastante sobre como Celso de Mello encara a atuao dos movimentos sociais. Primeiramente, a dicotomiza com uma sociedade civilizada, levando-nos a crer que esta atuao, no estando dentro deste contexto de civilizao, poderia apenas se encontrar no jugo da barbrie. Ainda, pressupe, sem no entanto embasar sua afirmao, que os movimentos sociais agem atravs da fora, vale a pena dizer, conceito subjetivo, sem que sejam indicados quaisquer parmetros que possam aferi-lo. A par disso, segue trechos do texto de Miguel Reale, utilizado pelo Ministro, a fim de sustentar
24. Nos Mandados de Segurana, entre outros, que pude colher, de n 22.193, relator o Ministro Maurcio Corra; 22.666, relator, Ministro Ilmar Galvo e 23.323, reconheceu-se que a ocupao precedente da terra afetou a possibilidade da aferio de sua improdutividade. O que no exigiu lei, fez-se caso a caso. E tanto assim se fez, caso a caso, que, em outros processos, no se reconheceu tal efeito imunizatrio turbao passada (...). Voto do Ministro Seplveda Pertence, ADI 2.213-MC/DF, p. 447. 25. O Estado de So Paulo, edio de 27/05/00, p. A2.

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sua argumentao: (...) Fixados esse princpios [princpio da legalidade e valores da justia e da equidade], quaisquer que sejam os fins visados pela atividade de grupos sociais, indispensvel que sejam preservados os direitos fundamentais, sobretudo quando a Constituio os declara, pondo a tnica no seu carter essencial. (...)Os imperativos da segurana social prevalecem sobre o alegado plano de assegurar, mediante atos de violncia organizada, a conquista da terra indispensvel ao sustento da famlia (...) Primeiramente, faz-se necessrio levantar, novamente, a questo do sopesamento de princpios e direitos fundamentais. Quando o jurista diz que estes devem ser preservados, ele ignora o fato de que, concretamente, eles colidem entre si, como prev a teoria de Robert Alexy, de modo a exigir do magistrado um exerccio de avaliao de perdas e ganhos. Esta tem o intuito de procurar uma proporcionalidade entre o fim pretendido e o direito e/ou princpio restringido. Essa forma de avaliao se d, principalmente, pelo instrumento da Regra da Proporcionalidade, que ocorre em trs fases, quais sejam, da adequao, da necessidade e da proporcionalidade stricto sensu
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Assim, no deveras to simples dizer que devem ser preservados os direitos fundamentais, pois a experincia concreta evidencia que estes muitas vezes colidem entre si, sendo passiveis portanto de sofrer restries, uns em detrimento de outros.
26. A Regra da Proporcionalidade, instrumento utilizado para realizar sopesamento de direitos e/ou princpios quando estes colidem entre si, consiste em trs fases, quais sejam: 1. adequao: adequado o meio que fomenta o objetivo a que se prope, ainda que este no seja completamente efetivado. 2. necessidade: o meio necessrio quando no h nenhum outro que atinja o mesmo grau de eficincia com um menor grau de leso ao direito/princpio sopesado. 3. proporcionalidade stricto sensu: consiste no sopesamento entre a intensidade da restrio ao direito/princpio atingido e importncia da realizao do direito/princpio que com ele colide.

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Ademais, no segundo trecho do texto, o autor defende uma supremacia dos imperativos da segurana social frente a busca pela terra guiada por atos de violncia organizada. Percebe-se como ele tambm pressupe a ao dos movimentos dos trabalhadores rurais como violenta e, portanto, inadmissvel. Neste contexto, possvel dizer ento que Celso de Mello, embasado pelos argumentos do jurista Miguel Reale, se coloca contra atos que podem ser considerados desobedincia civil, atos que de fato, como o prprio nome denuncia, se encontram fora da institucionalidade e legalidade, mas nem por isso desprezveis. Clara a posio do eminente Ministro quando diz, em seu voto, que eventuais contestaes autoridade da lei, quando tornadas inevitveis, devero efetivar-se com observncia de mecanismos institucionais (grifos meus). Interessante destacar, ainda, outras palavras neste mesmo trecho da sua fundamentao, quais sejam, Nenhuma

comunidade social pode subsistir sem a necessria observncia de leis justas e legtimas (grifos meus). Fica a questo: e aquelas leis que so injustas e/ou ilegtimas? Afinal, no se pode presumir que todas as leis do ordenamento jurdico sero justas e legtimas per si, sem que estas respeitem os fundamentos basilares do Estado Democrtico de Direito. Logo, fato que eventualmente podemos nos deparar com uma legislao injusta, no condizente com os princpios constitucionais. Nestes casos, surge a idia da desobedincia civil, que nas palavras de Hannah Arendt: (...) aparece quando um nmero significativo de cidados se convence de que, ou os canais normais para mudanas no funcionam, e as queixas no sero ouvidas nem tero qualquer efeito, ou ento, pelo contrrio, o governo esta em vias de efetuar mudanas e se envolve e persiste em modos de agir cuja legalidade e constitucionalidade esto expostas a graves dvidas. (ARENDT, 2004: p. 68 Crises da Repblica) No entanto, como claramente exps, o eminente Relator no considera vlida essa manifestao de um grupo significativo de cidados por canais diversos daqueles normais, ou institucionais no caso. Com a deciso pela

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constitucionalidade do artigo 2, 6, da Lei 8629/93, o Ministro mostra-se conivente com a recorrente prtica dos juzes de conceder reintegraes liminares de posse a proprietrios de terra, sem que estes tenham de comprovar o cumprimento do dever fundamental da obedincia funo social da propriedade.

2.3 Corte de recursos a atores de ocupaes rurais Passemos ento a analisar a terceira inconstitucionalidade apontada pelos requerentes. Esta diz respeito ao 8 do artigo 2 da Lei 8629/93, alterado pelo artigo 4 da Medida Provisria. Assim o teor do dispositivo: Art. 2 (...) 8 A entidade, a organizao, a pessoa jurdica, o movimento ou a sociedade de fato que, de qualquer forma, direta ou indiretamente, auxiliar, colaborar, incentivar, incitar, induzir ou participar de invaso de imveis rurais ou de bens pblicos, ou e conflito agrrio ou fundirio de carter coletivo, no receber, a qualquer ttulo, recursos pblicos. Para os requerentes, esta norma visa sufocar um movimento social legtimo que questiona a poltica econmica do Governo. Este estaria, com essa medida, esforando-se em penalizar o maior espectro possvel de hipotticos adversrios. A forma genrica com que fora redigido o pargrafo ignoraria a possibilidade de discusso poltica, de concepo divergente, ou simplesmente de simpatia causa. Deste modo, a MP em questo no observaria o mandamento constitucional que assegura a livre expresso da atividade intelectual e de comunicao. Ainda, alegam o PT e a Contag que frustra-se o devido processo legal medida que a pena automaticamente aplicvel aos que julgarem ser justa a luta do trabalhador rural pela posse da terra. Essa problemtica referente utilizao de recursos pblicos por movimentos sociais j vinha sendo bastante debatida no Governo FHC. Isso

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pode ser observado a partir da correlao de foras especfica entre este e o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem-terra. Depois de uma ao do MST em 2 de maio de 2000, em que foram ocupados prdios pblicos em 19 estados em todo o Brasil, o Governo viu como necessrio asfixiar o Movimento, tambm em resposta ao pedido dos principais jornais do Pas de que o Estado fosse mais duro com o MST. O modo escolhido foi boicot-lo economicamente, e seu deu atravs de cortes dos recursos governamentais destinados reforma agrria. Para justificar essa suspenso, foi preciso criar um fato poltico contundente que a legitimasse. O Movimento foi acusado, ento, de desperdiar recursos pblicos. Na realidade, essa acusao fora muito propcia, j que fazia algum tempo que os jornais impressos de grande circulao j a fazia. Assim ocorre em matria publicada no jornal O Globo, em 6 de fevereiro de 1997: Sem-terra do verbas oficiais para o MST Documentos apreendidos pela polcia do Pontal do Paranapanema, regio de conflito de terras em So Paulo, mostram que o Movimento dos Trabalhadores Sem Terra (MST) est sendo financiado com dinheiro pblico. Nos documentos, agricultores assentados autorizam o desconto de 2% das verbas que receberiam do Programa de Crdito para a Reforma Agrria (Procera) (O Globo, 06/02/1997) de se estranhar que essas acusaes haviam sido feitas trs anos antes da ao do MST nos 19 estados brasileiros e, somente ento, o governo decidiu tomar uma medida concreta a respeito. Relevante dizer, ainda, que o repasse de recursos pblicos a sindicatos, entidades de classe, partidos polticos, entre outros, muito comum no Pas, no constituindo procedimento ilegal, conforme demonstra o jornalista Sebastio Nery em artigo publicado no Dirio Popular em 17 de maio de 2000 (Anexo 1). Na somatria final dos votos, venceu a constitucionalidade do

dispositivo, vencidos os ministros Marco Aurlio e Seplveda Pertence.

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Segundo o Ministro Celso de Mello, a norma atacada no veicula sano de direito penal, como alegaram os requerentes, mas visa a obstar que se beneficiem, com a incompreensvel outorga de recursos pblicos, quaisquer organizaes, movimentos ou entidades, que, independentemente de sua posio no espectro ideolgico, estejam envolvidas em prticas ilcitas (portanto, inaceitveis) de invaso de propriedade privada ou de bens pblicos (ADI 2.213-MC/DF, Rel. Min. Celso de Mello) Como o Ministro entende que a atuao poltica por meio de ocupaes de prdios pblicos e propriedades privadas constitui esbulho possessrio, ou seja, prtica ilcita e portanto inaceitvel, ele entende como lgica a no outorga de recursos pblicos para esses movimentos. Percebe-se, portanto, que o posicionamento dos ministros quanto a esta terceira suposta

inconstitucionalidade depende de seu entendimento com relao atuao dos movimentos sociais. Ao lado do Relator, temos o Ministro Nelson Jobim que, em voto que inclusive defende a neutralidade ideolgica da Ditadura Militar brasileira no que tange reforma agrria
27

, algo bem curioso, diz o seguinte:

Seria curioso se fosse reconhecido o direito de quem invade a invadir com recursos pblicos, porque h que se dizer que a entidade que incentiva, induz e participa do processo de invaso no receber esses recursos, a regra. Se considerarmos isso inconstitucional, estaremos dizendo que aquele que invade tem direito a faz-lo financiado pelo Estado, o que
27. Foi exatamente a partir dos anos sessenta, quando se iniciou, no Brasil, a discusso, no Governo Joo Goulart, em relao a esse tema, dentro daquele guarda-chuva da poca das reformas de base. Depois, com o governo militar, no mais voltado a questes ideolgicas, mas tentando alterar a estrutura agrria para modificar e viabilizar a auto-sustentabilidade dos produtos bsicos de alimentao, que se iniciou o processo da reforma agrria. Voto do Ministro Nelson Jobim, ADI 2.213-MC/DF, p. 423.

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uma contradio absoluta em termos objetivos (ADI 2.213-MC/DF, Rel. Min. Celso de Mello) De fato, o repasse de recursos pblicos representaria uma contradio absoluta se consideramos que as aes dos movimentos no passam de invases, que so ilcitas e logo devem ser reprimidas. Porm, faz-se necessrio destacar um outro lado, que pode desconstruir o argumento do Ministro. Cabe aqui avaliar qual a funo do nosso Estado. Se este existe enquanto mantenedor do status quo, possvel que se diga que ele deve defender impreterivelmente as propriedades alvo das aes dos movimentos, numa poltica de no avaliao do seu dever de cumprir a funo social que lhe inerente, como temos visto at ento, e como fora mostrado em algumas partes deste trabalho. Se, no entanto, enxergarmos o aparato estatal enquanto Estado Social, que visa a proporcionar uma valorizao do indivduo atravs da implementao de polticas sociais, isso sim muito mais coerente com o real sentido da reforma agrria, ento a funo deste Estado seria modificar a atual situao de injusta concentrao da terra, que tem suas razes desde a poca do Brasil colonial. Assim, essa atuao estatal no se daria s avessas dos movimentos sociais e de suas aes polticas, mas sim enquanto aliada do lado hiposuficiente do conflito, no caso os trabalhadores rurais. Estes, por mais que representem a maioria no campo, quase nunca tiveram oportunidade de participar das decises institucionais que dizem respeito distribuio de terra no pas, que so guiadas at hoje por lobbies dos proprietrios de terra e dos congressistas que fazem parte da bancada ruralista. Basta analisar os moldes do Estatuto da Terra, um dos mais importantes dispositivos normativos que tratam da questo da reforma agrria. A Lei 4.504, de 30 de novembro de 1964, fora publicada alguns meses aps o Golpe Militar de 31 de maro do mesmo ano. A criao deste Estatuto era, na realidade, estratgia do Governo para apaziguar os camponeses e

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tranqilizar os grandes proprietrios de terra. As metas deste dispositivo eram basicamente duas, quais sejam, a execuo da reforma agrria e o desenvolvimento da agricultura. Ao invs de dividir a propriedade, porm, o Estatuto da Terra, impulsionado pela ideologia conservadora do Regime Militar, promoveu a modernizao do latifndio, por meio do crdito rural fortemente subsidiado e abundante. Ainda, quanto bancada ruralista do Congresso, possvel observar a sua fora no tocante aprovao de projetos de lei que tratem da questo da distribuio de terra a partir do excerto do jornal Folha de So Paulo, de 5 de dezembro de 1995, que tratava do projeto de lei em tramitao no Parlamento referente ao rito sumrio para desapropriao de terra: O deputado Nelson Marquezelli (PTB-SP) disse ontem que o projeto de lei que trata do rito sumrio nas desapropriaes de terras, acelerando a reforma agrria, no ir passar na Cmara. Marquezelli um dos lderes da bancada ruralista, que contabiliza o voto de 142 parlamentares. Segundo ele, o veto ao projeto apenas uma das reaes da bancada rural para tentar revidar o avano das ocupaes de terra. (Folha de So Paulo, 05/12/1995) Igualmente interessante outra matria, do jornal O Estado de So Paulo, que mostra a correlao de foras entre o governo e a bancada ruralista, de modo que esta possa conseguir garantir que seus interesses sejam preservados, referindo-se ainda s ocupaes de terra como indstria de invases. Vejamos: (...) Pouco antes da votao [referente ao rito sumrio], as lideranas aliadas negociaram o texto que ser colocado em votao na prxima semana, alterando o artigo da Lei 8.629 (Estatuto da Terra), que disciplina o processo administrativo para que ocorra a

desapropriao do imvel rural. Com o novo projeto, os ruralistas

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tentaro impedir a desapropriao de terras invadidas,

consideradas produtivas. Na prtica, mesmo que a terra invadida seja classificada como improdutiva pelo Incra, o governo no poder vistoriar o imvel para a desapropriao se o proprietrio argumentar que a propriedade produtiva. Para isso, basta ele obter despacho de um juiz em seu favor. O lder do governo, deputado Benito Gama (PFL-BA), defendeu a proposta. O rito sumrio no seria aprovado se no houvesse uma restrio indstria de invases , justificou. De acordo com a bancada ruralista, os proprietrios lucraram nas duas negociaes. (grifos meus) (O Estado de So Paulo, 17/08/1996) Especificamente esta ltima matria mostra como a Medida Provisria alvo da ADI 2.213 claramente um resultado de uma barganha entre o governo e a bancada ruralista. O dispositivo, em verdade, apenas traduz o que, j em 1996, exigia e especulava o lobbie ruralista do Congresso. Assim, frente essa situao de hiposuficincia, o Ministro Marco Aurlio posiciona-se a favor das ocupaes de terra, quando analisa a terceira inconstitucionalidade apontada: A meu ver, a clusula encerra uma indesejvel coero poltica: de um lado, o Estado no implementa o que quis o legislador constituinte de 1988, no providencia, com a largueza suficiente, a reforma agrria; de outro, para evitar certo exerccio que considero, como um direito natural de ocupar terras

improdutivas, os latifndios, impe uma coero poltica (...) (grifos meus) (ADI 2.213-MC/DF, Rel. Min. Celso de Mello) Esta argumentao do Ministro evidencia justamente a questo da inrcia do Estado frente s demandas sociais relativas questo da terra. O legislador constituinte j previu, em 1988, a necessidade de se implantar a

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reforma agrria no Brasil. E, em 20 anos de vigncia da Constituio, o Estado no soube levar essa responsabilidade a cabo. Basta observar que o INCRA, desde sua criao at 1995, havia desapropriado apenas 3% das terras ociosas identificadas
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. Segundo o rgo, este fracasso se deve aos entraves

burocrticos, criados, principalmente, pelos proprietrios de terra, que sempre apresentaram forte influncia nos governos brasileiros. Se assim que se apresenta a consecuo da reforma agrria no Brasil, no de se espantar a atuao dos movimentos dos trabalhadores rurais na luta pela terra. Afinal, a questo da distribuio da terra envolve claramente uma correlao de foras entre aqueles excludos da terra e os proprietrios rurais. Se estes conseguem realizar sua influncia atravs de lobbies e entraves burocrticos, e se historicamente os excludos da terra so tambm excludos das decises institucionais, lhes resta agir ento fora da

institucionalidade, a fim de gerar uma presso que no tem como se dar nos mecanismos normais de reivindicao, como assim os denomina Celso de Mello. Em verdade, todo este contexto deveria ser observado pelos ministros antes que estes tomassem qualquer deciso no tocante ao poltica dos movimentos sociais.

2.4 Direito de reteno/resciso do contrato pelo Poder Pblico Por fim, a ADI 2.213-MC/DF ataca, ainda, como quarta e ltima suposta inconstitucionalidade, o seguinte dispositivo da Lei 8629/93: Art. 2 (...) 9 Se, na hiptese do pargrafo anterior, a transferncia ou repasse dos recursos pblicos j tiverem sido autorizados, assistir ao Poder Pblico o direito de reteno, bem assim o de resciso do contrato, convnio ou instrumento similar.
28. TAVARES, Geovani de Oliveira, Desobedincia Civil e Direito Poltico de Resistncia. Campinas: Edicamp, 2003, p. 72.

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Defendem os requerentes que tal preceito se constitui em violao ao ato jurdico perfeito, inovando unilateralmente a relao contratual. Atenta, ainda, para o fato de que haveria a possibilidade de reteno de recursos previstos em lei, como os recursos oramentrios destinados a partidos polticos, ou contribuio sindical compulsria. Celso de Mello, para justificar a constitucionalidade do dispositivo, copia longa exposio de informaes por parte do ento Presidente da Repblica, que defende que, diante da necessidade de impedir-se o financiamento pblico da prtica de ilcitos, o Estado no se encontra apenas legitimado, mas antes obrigado a atuar em defesa da propriedade, da privacidade e da inviolabilidade das posies jurdicas dos cidados. Ora, necessrio indagar onde fica o direito terra e vida digna neste rol de obrigaes do Estado. Ainda, o Ministro acolhe argumento do Fernando Henrique de que a resciso de contratos e atos administrativos se encontra prevista no artigo 71, X e 1 da Magna Carta, cuidando-se das chamadas clusulas exorbitantes, que seriam aquelas no comuns ou ilcitas no contratos entre particulares, por encerrarem prerrogativas ou privilgio de uma das partes em relao outra
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. Adverte tambm o eminente Relator de que as relaes obrigacionais

ajustadas com o Poder Pblico sofrem o influxo do postulado que confere precedncia ao interesse pblico sobre interesse de carter particular. Neste caso, o Ministro deve entender como interesse pblico aquele da proteo incondicional da propriedade frente os arbtrios de grupos organizados, sendo a atuao destes como a representante de interesse meramente particular. Esta supremacia do coletivo frente o individual que justificaria, portanto, a resciso contratual por parte do Estado. Mas fica a critrio do magistrado, porm, avaliar o que seria interesse pblico e o que seria privado, ficando esse julgamento submetido subjetividade deste.
29. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo. So Paulo: Ed. Atlas, 8 ed., 1997, p. 213.

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Concluso
A proposta deste trabalho era extrair, a partir da anlise da ADI 2.213MC/DF, o posicionamento do STF no que tange ao poltica dos movimentos sociais na luta pela terra, que se d por meio de ocupaes. Procurei, ainda, fazer um paralelo dessa posio com uma possvel postura dos ministros do Supremo com relao ao tema da desobedincia civil, por acreditar, frente sua construo terica e o contexto da reforma agrria no Brasil, que nele pode se enquadrar a ao poltica dos movimentos. Primeiro cabe destacar que de modo algum o assunto pacfico na Corte, haja visto os votos divergentes nesta Ao, o que s tem a enriquecer o debate. De todo modo, a maioria do Supremo decidiu pela constitucionalidade da Medida Provisria atacada. A relao do posicionamento dos ministros com a desobedincia civil foi possvel de se enxergar quando estes entraram no mrito da questo das ocupaes de terra. Eles o fizeram a fim de legitimar, ou no, a MP que previa a no desapropriao da terra alvo da ao dos movimentos sociais, at dois anos aps o ocorrido, sendo dobrado o prazo em caso de reincidncia. Claro est que nenhum dos ministros do Supremo defendeu a desobedincia civil, at porque a expresso no fora utilizada nenhuma vez explicitamente. Mas, por meio da anlise das linhas argumentativas foi possvel extrair

possibilidades de postura de tratamento para com grupos que baseiam sua ao poltica em atos que desobedecem ora a lei ora o aparato estatal. A linha majoritria do Plenrio poca deste julgamento se mostrou contrria atuao dos movimentos sociais na luta pela terra, pelo fato desta refletir a conduta tipificada do esbulho possessrio. A argumentao dos ministros favorveis constitucionalidade da Media Provisria pareceu

bastante prejudicada porque estes no souberem fazer uma relao entre o plano ideal do ordenamento jurdico e o plano da realidade em que as ocupaes de terra esto inseridas. Ora, muitos iro indagar aqui se cabe ao STF fazer esse levantamento contextual a fim de embasar sua deciso. De

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fato, essa uma questo controversa, mas acredito que quando tratamos de reforma agrria e concentrao de terras, a situao se torna mais fcil. sabido que o Brasil um dos pases com maior desigualdade social do mundo, e que esta se d por alguns fatores como escolaridade e distribuio de riqueza. Esta, especificamente, engloba a questo da concentrao agrria, que , em verdade, uma das principais causas da crescente e gritante misria que vive grande parte do povo brasileiro, ressaltando aquela parte que vive no meio rural. Ora, em se tratando de questo como essa, e sabendo que a reforma agrria no Brasil sempre foi assunto permeado pelo campo poltico e pelas correlaes de fora, cabia ao STF tomar uma posio frente este embate. Quando a Corte ignora os dados gritantes da realidade, ela acaba por negar vigncia a uma srie de dispositivos constitucionais, alm de ir de encontro a muitos dos princpios e metas da Constituio. Procurando proteger a previso constitucional da propriedade, nega relevncia meta da

erradicao da pobreza e da reduo das desigualdades sociais e regionais, da busca do pleno emprego, da valorizao do trabalho humano e,

essencialmente, da supremacia da dignidade da pessoa humana. Ainda assim, no possvel generalizar estes argumentos, haja visto que alguns dos ministros, em suas linhas argumentativas, como fora apresentado ao longo do trabalho, se propuseram a avaliar o caso para alm da simples previso tipificada do esbulho possessrio, passando por uma anlise que levou em conta a histrica ineficincia do Estado frente a questo agrria. A anlise desta ADI apenas me mostrou que o assunto de modo algum esgotado. Em verdade, s o fato de a deciso ser datada de 2002 j indica que no possvel extrair deste estudo uma posio definitiva do Supremo Tribunal Federal referente atuao dos movimentos sociais na luta pela terra. De todo modo, esta anlise se faz importante quando tem como objeto uma das primeiras, seno a primeira, deciso que de fato se aprofunda no mrito desta questo. Este estudo mostrou, ainda, que h muitas questes que no

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puderam ser aqui apreciadas mas que ainda se mostram importantes para uma anlise mais completa, como de que maneira a composio da Corte interfere na deciso, a partir de qual Presidente da Repblica nomeou qual ministro, alm de um estudo emprico que melhor pudesse traar um perfil da atuao destes movimentos.

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Stios eletrnicos
www.ibge.gov.br www.incra.gov.br www.mp.rs.gov.br www.planalto.gov.br www.sbdp.org.br www.stf.jus.br www.stj.gov.br

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Anexo 1
Dirio Popular, 17 de maio de 2000 Artigo do jornalista Sebastio Nery S o MST no pode A Constituio mentirosa. Diz que todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza. Menos o MST. Todos podem. S o MST no pode. 1- Os empresrios recebem dinheiro pblico para manter o Sesi, Senai, e gastam uma parte dele com suas entidades de classe, CNI, CNA, CNC e CNT, inclusive pagando dirigentes e empregados 2- A CUT, Fora Sindical, CGT e SDS recebem dinheiro pblico para suas atividades e uma parte dele usada na sustentao das mquinas burocrticas, inclusive com pagamento de dirigentes e funcionrios. Os sindicatos patronais de trabalhadores recebem dinheiro pblico para suas aes e com uma parte dele pagam despesas, inclusive salrios. 3- A Igreja recebe dinheiro pblico para manter suas universidades, institutos religiosos, servios sociais, e com uma parte dele cobre despesas, sustenta escritrios e paga dirigentes e funcionrios. 4- Os partidos polticos recebem dinheiro pblico para suas atividades e com uma parte dele mantm fundaes, editoras,servios grficos e outras despesas, inclusive salrios de dirigentes sem mandato e funcionrios. 5- Partidos polticos no governo (o PDT do Rio, o PT do Rio Grande do Sul etc.) descontam, nas folhas de pagamento, taxas dos salrios de seus membros que exercem funes pblicas de direo ou cargos em comisso. 6- A Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) recebe dinheiro pblico para suas atividades e usa parte dele para clubes sociais, na mquina burocrtica, inclusive para pagar despesas com dirigentes e empregados. E ainda autoriza ao advogados de empresas estatais e bancos oficiais a cobrar altas taxas, depositadas em associaes de advogados (como a da Caixa Econmica), sobre qualquer ao judicial, mesmo que termine em acordo, confisco ou leilo.

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7- As grandes entidades nacionais de vrias categorias profissionais, como mdicos, engenheiros, arquitetos, economistas, todos fazem o mesmo que a OAB: recebem dinheiro pblico para despesas, inclusive de pessoal. 8- A Unio Nacional dos Estudantes (UNE) e outras entidades estudantis recebem dinheiro pblico para suas atividades, congressos, movimentos, inclusive ajuda de custo a dirigentes e salrios de funcionrios. Todo mundo pode. S o MST acusado de desviar dinheiro pblico(sic) porque recebe taxas dos assentados que tm emprstimos pblicos. Qual a diferena entre MST, CNI, CUT, OAB, Igreja, partidos, estudantes? uma s: para FHC, o governo, o ministro Jungmann, alguns polticos, certa imprensa, elites e impostores todos, o MST um punhado de escravos da terra. Como eram os escravos das senzalas. Mas um dia deixaram de ser.