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A assistncia social no universo da proteo social Brasil e Frana

Silvina Mara Carro 1

Ncleo de Estudos e Pesquisas sobre Seguridade Social e Assistncia Social - NEPSAS -, (2001-2008). Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo - PUC/SP -.

2 Introduo

Existe uma forte influncia exercida pela Frana na construo histrica do campo do trabalho social e na formao dos profissionais voltados ao social no Brasil. A poltica pblica de assistncia social estabelece relaes com o trabalho social entre outras a partir de um leque de inseres profissionais nas instituies pblicas, sem fins lucrativos e privadas, ao nvel local, regional, nacional, comunitrio e internacional.2 Essas instituies desafiam cotidianamente aos trabalhadores sociais a aprimorar um conhecimento crescente e exaustivo das polticas que contextualizam suas intervenes.

Nesse sentido este trabalho traz contribuies para esses pontos, oferece indicaes e mostra as tenses que contribuem para melhor delinear o lugar da assistncia social nos sistemas de proteo social do Brasil e da Frana privilegiando dois cortes: a passagem das formas assistenciais do campo privado para o campo pblico e sua relao com a seguridade social. Por ltimo se destacam os processos de centralizao e de descentralizao poltico-administrativa que ocorrem a partir da dcada de 1980, usando como referncia a experincia dos dois pases.3

A escolha desse tema decorreu, em primeiro lugar, das indagaes surgidas a partir do estudo das produes acadmicas sobre o direito assistncia social no Brasil, incorporado como tal na Constituio brasileira de 1988, assim como de outros estudos relativos ao tema desenvolvidos no Ncleo de Estudos e Pesquisa sobre Assistncia Social e Seguridade Social (Nepsas), e nas disciplinas do Programa de Ps-Graduao em Servio Social da PUC-SP. Esse processo ampliou-se para a realidade francesa, sendo ento estimulada por minha orientadora de doutorado a incluir essa dimenso na

Entre outras, servios pblicos de seguridade social, instituies pblicas e privadas; servios de apoio ao deficiente. Hospitais e centros de sade. Residncias transitrias, centros de terceira idade, instituies de sade mental, servios de apoio famlia; entidades pblicas e sem fins lucrativos de defesa dos direitos da criana e de vtimas de violncia familiar. 3 Parte do contedo aqui apresentado baseia-se na pesquisa feita para a tese de doutorado apresentada a Banca de Qualificao da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, Programa de Ps Graduados em Servio Social A assistncia social no universo da proteo social. - Brasil, Frana, Argentina - sob orientao da Professora Doutora Aldaza Sposati.

3 pesquisa proposta pelo Projeto Capes-Cofecub, A Proteo Social contra a Excluso Social e a Servio da Incluso Social.

Nesse projeto, participaram docentes e estudantes da Frana e do Brasil. Estiveram envolvidos os cursos de Ps-graduados em Servio Social, Economia e Administrao da PUC-SP, e da Equipe de Pesquisas Econmicas e Sociais (ERES), da Faculdade de Economia e Gesto da Universit Pierre Mends France de Grenoble. O trabalho foi coordenado pela Professora Doutora Aldaza Sposati, pelo lado brasileiro, e, do lado francs, pelo Professor Doutor Alain Euzeby. Um dos objetivos deste estudo foi desenvolver trabalhos de pesquisa, nos dois pases, para analisar as polticas voltadas incluso social de assistncia social, transferncia de renda, assistncia social voltada s crianas e adolescentes, e aes dirigidas ao atendimento de urgncias no planto social.4

A Frana possui longa e sistematizada tradio de estudo sobre a proteo social, os sistemas de seguridade social e seus componentes, contando com um Comit de Estudo da Histria da Proteo Social e da Seguridade Social, e tambm com centros associados a esse Comit Central para algumas regies da Frana, fato pelo qual algumas das aproximaes aqui contidas ancoram-se nesses modelos de abordagem analisados durante a experincia da bolsa sanduche.5 Portanto, procura-se exprimir o percurso dessas vertentes de estudo na perspectiva de aprofundar um dos aspectos fundamentais da assistncia social como poltica pblica, isto , o trnsito de um campo baseado em prticas subjetivas pautadas na benemerncia ou na filantropia para um campo de prticas objetivas inseridas no processo de regulao Estado-Sociedade, a partir da modernidade e do estabelecimento do contrato de trabalho, e, nele, a evoluo do alcance da legislao social do trabalho e as formas subseqentes que conformam o universo da proteo social.

Como produtos desse projeto foram defendidas as seguintes teses de doutorado, orientadas pela Professora Aldaza Sposati, na PUC-SP. Em cotutela, Carla Bressan (2006): O direito de proteo social no contributiva infncia e adolescncia no Brasil e na Frana; Maria Argenice de Souza Brito (2005): Transies necessrias do planto social na gesto do Sistema nico de Assistncia Social; Silvina Mara Carro (2008): A assistncia social no universo da proteo social - Brasil, Frana, Argentina -. Ancorada nestes estudos, em 2003 a Doutora Dirce Koga publicou o livro Medidas de cidades: entre territrios de vida e territrios vividos, que se refere ao contedo de sua tese de doutorado. 5 Disponvel em: www.sante.gouv.fr.

A assistncia social: objeto de estudo e interveno

O estudo do processo de regulao da poltica de assistncia social na Franca e no Brasil oferece a possibilidade de trazer tona a forma que ela adota no conjunto da proteo social de cada pas, seja em sua formulao baseada em direitos, seja nos planos e polticas e em sua forma de institucionalizao, contornar as tendncias da configurao da assistncia social como poltica, assim como o raciocnio utilizado para construir um modelo de ateno pblica no campo da assistncia social em relao a outras formas de proteo social, assim como coopera na produo de um tipo de conhecimento que melhora a ao pblica nessa rea.

Os desenhos constitucionais, as feies das primeiras formas assistenciais, o desenho da assistncia social em face de outras polticas direcionadas a intervir no social, no perodo de surgimento e expanso dos Estados de Bem-Estar social, e, ainda, nos processos de descentralizao poltico-administrativa, a partir da dcada de 1980, exprimem movimentos de discusso sobre a possibilidade de interveno ou no, da contrao por meio da centralizao, e de expanso, do aparelho institucional estatal voltado assistncia social.

No devir dos Estados modernos, a interpretao do trabalho como o eixo organizador da vida dos cidados ergueu-se ao lado de outras concepes que diferenciavam aqueles que recebiam dinheiro ou ajuda sem o correspondente esforo esperado para ganh-los. Nesse enfoque, a assistncia social apareceu como residual e definida como necessria quando no houve eficincia em outras polticas voltadas regulao trabalhista. Contudo, parafraseando o Professor Vicente de Paula Faleiros (1989) a organizao da assistncia social sempre foi um problema para a sociedade capitalista , e, em particular, para a arquitetura institucional do Estado moderno.

A assistncia social na passagem do campo privado ao campo pblico e arquitetura do sistema de proteo social

Embora a etapa mais intensa de preocupao estatal com a proteo social dos seus cidados, em face das necessidades advindas das vicissitudes da vida em sociedade, tenha ocorrido do fim do sculo XIX ao sculo XX, durante os sculos XVI e XVII, aconteceram importantes regulaes, que acompanharam o processo de secularizao da vida social e poltica dos Estados modernos.

Na Frana, durante o perodo monrquico, foi oficializada uma das primeiras instituies de assistncia no sculo XVI, o Grande Ofcio dos Pobres de Paris, mas sob o objetivo da defesa social. Com a Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, em 1789, que se extinguiram os privilgios feudais e foi determinada uma dvida social da sociedade para com aqueles cidados em situao de necessidade e a prescrio de mecanismos de proteo consubstanciados nos socorros pblicos como expresso da solidariedade social. Ainda assim, o processo de regulao foi se construindo entre os vestgios de sentimentos religiosos ou humanistas. 6

A Poor Law, promulgada em 19 de dezembro de 1601, foi considerada um ponto de partida para o processo de reconhecimento da necessidade de atendimento daqueles que sofriam os efeitos do incipiente processo de industrializao. Essa lei assentou-se em quatro princpios: a) a obrigao do socorro aos necessitados; b) a assistncia pelo trabalho; c) a taxa cobrada para o socorro aos pobres; d) a responsabilidade das parquias pela assistncia de socorros e de trabalho.

O Estado desempenhou um papel crucial na construo da identidade nacional francesa, e uma das suas finalidades foi integrar as diversas partes do pas. Em meados do sculo XIX, um quarto da populao no falava o francs e morava em comunas com idiomas prprios. A maioria dos franceses vivia na zona rural, afastada dos grandes centros.
6

Guy PERRIN, Para una teora sociolgica de la seguridad social, 1978.

6 Nessa poca, era comum referir-se existncia de uma Frana civilizada, culta, herdeira da revoluo e do esprito iluminista, e, outra, que exprimia o esprito do Antigo Regime de caractersticas, conservadoras, prprias das comunas afastadas da capital.

O processo de impor coeso a uma sociedade tradicionalmente dividida teve incio durante o Antigo Regime e avanou por toda a Revoluo Francesa e o perodo napolenico. A Terceira Repblica estendeu-se por 70 anos e seus maiores desafios ancoraram-se nas tenses existentes entre Paris e as provncias; a influncia das comunas e as identidades locais; a relao entre Estado e Igreja e as revoltas sociais associadas industrializao. Nesse contexto, as cincias sociais emergiram como instrumento das reformas polticas. 7

A legislao nacional francesa para a rea da assistncia social pblica que se ergueu nesse perodo ancorou-se nesses objetivos de unificao nacional e colocou definitivamente o Estado na posio de rgo prestador de assistncia queles que por idade, sade e deficincia congnita ou adquirida no tiveram meios de garantir sua prpria subsistncia. Desde o sculo XV, j se vinham perfilando as categorias de beneficirios e o territrio, mas foi durante a III Repblica Francesa que se definiu o ordenamento das primeiras leis de assistncia social pblica e a institucionalizao de um Conselho Superior de Assistncia Pblica. Do mesmo modo que foram regulamentadas no nvel nacional as condies do direito e da pertena comunal como eixos da prtica assistencial, assim como a existncia de uma administrao de assistncia para cada comuna. 8

Segundo Boris Fausto e Fernando Devoto (2004), em 1850, o Brasil, por meios diferentes vinha consolidando uma certa unidade poltico administrativa e havia um claro reconhecimento de um poder estatal.
9

A Carta Imperial de 1824 trouxe um

primeiro intento de formalizar a proteo social por meio da proposta de garantia de


7

Robert, CASTEL, La metamorfosis de la cuestin social: una crnica del salariado , 1997. Vide: Introduo e Captulo I.Guy PERRIN, Para una teora sociolgica de la seguridad social, 1978 ; Henri HATZFELD, Du pauprisme la scurit sociale : essai sur les origines de la scurit sociale en France, 1850-1940, 1971 ; Jacques DONZELOT, Linvention du social, 1994.
8

Guy PERRIN, Para una teora sociolgica de la seguridad social, 1978 ; Robert, CASTEL, La metamorfosis de la cuestin social: una crnica del salariado , 1997. Vide: Introduo e Captulo I. 9 Boris FAUSTO, Fernando DEVOTO, Brasil e Argentina: um ensaio de histria comparada (18502002), 2004. pp. 93-100.

7 socorros pblicos. No entanto, as prticas assistenciais hegemnicas foram realizadas pela Igreja Catlica, inspiradas naquelas que vinham sendo implementadas no Imprio, e, ancoradas no fundamento de caridade crist. Com o advento da Repblica, em 1889, que ocorreram mudanas tendentes a institucionalizar medidas protetoras em direo de alguns setores do servio pblico federal e a dar incio a uma prtica previdenciria sobre a qual se assentaram as bases de uma proteo formalizada.10

Com a proclamao da Repblica, o Brasil passou a adotar como sistema poltico a Repblica Federativa, inspirada no modelo norte-americano. A modernizao poltica das naes coloniais passou a colocar na esfera estatal seu ponto principal de sustentao e a implementar um formato de poltica que compreendia as necessidades de seus habitantes por meio de procedimentos administrativos pblicos como vinha sendo feito nos pases que j tinham atingido certo grau de avano na organizao jurdico-estatal, mas no contexto de uma realidade social fundada em padres ainda ligados tradio.

No final do sculo XIX e primrdios do sculo XX, ocorreu um progressivo aperfeioamento dos sistemas previdencirios das naes europias, cuja influncia chegou aos demais continentes, principalmente Amrica Latina. A revoluo industrial, iniciada na Europa no sculo XVIII e consolidada no sculo seguinte, deu impulso a mudanas de carter econmico, social e poltico. Com a urbanizao, os laos comunitrios tradicionais foram desfeitos. Nesse processo, os problemas relativos invalidez, morte prematura e velhice se tornaram relevantes. A esses problemas, somaram-se os acidentes de trabalho e o desemprego, que foram se definindo a partir de uma tica previsvel e regular e saindo do campo da responsabilidade individual para o da solidariedade. Vem da a organizao de uma forma de proteo assentada na tcnica dos seguros, consolidada em 1883 na Alemanha. Inspirada nela, em 1898, surgiu a lei sobre acidentes de trabalho francesa. Em 1919 legislou-se no Brasil a primeira lei que responsabilizava s empresas por acidentes de trabalho.

10

Obras de consulta: Aldaza SPOSATI et al., Assistncia na trajetria das polticas sociais brasileiras: uma questo em anlise, 1985; Aldaza SPOSATI, Histria da pobreza assistida em So Paulo, 1987 e Cidadania ou Filantropia: um dilema para o CNAS, 1994; Maria Luiza MESTRINER, Assistncia e seguridade social: oposies e aproximaes, 1992 e O Estado entre a filantropia e a assistncia social, 2001.

8 A idia de igualdade liberal fundada na dupla indivduo-cidado foi contestada pela desigualdade social. Nesse cenrio, acentuou-se a importncia da criao e/ou fortalecimento de instituies estatais por meio de polticas e organismos pblicos como elementos necessrios para o tratamento da questo social e o estabelecimento de uma nova modernidade. As exposies internacionais que foram realizadas no final do sculo XIX promoveram a construo e a idealizao das instituies dos Estados modernos. As cidades nas quais as exposies foram montadas Londres, Paris, Chicago, entre outras colocaram-se como o estgio mais avanado da civilizao ocidental, mas que ainda conviviam com os problemas advindos da desigualdade social de uma grande parcela da populao. Nesse sentido, propiciaram tambm o sentimento de estar em um estgio de desagregao social em que tudo o que era familiar e seguro estava desaparecendo.

Nesse contexto, foi realizado, em Paris, no ano de 1889, o Congresso Internacional de Assistncia Pblica e Privada, em que se afirmou a necessidade de avanar em direo a uma atividade assistencial pblica baseada em critrios racionais, e no desenvolvimento de um campo de saber para esta rea que se assentou nos conhecimentos em sade e em higiene pblica. Para as instituies privadas de assistncia social, props-se que o Estado fosse o controlador de suas atividades. Esse evento influiu notavelmente as idias de Ataulpho de Paiva, acerca da organizao da assistncia social pblica para o Brasil, embora no tenha sido concretizada at meados do sculo XX. A Frana escolheu a via legal administrativa para legitimar as aes na rea da assistncia pblica, uma resoluo do Conselho de Estado, de 15 de fevereiro de 1909, define que a assistncia pblica dada em virtude do direito da lei e no por uma deciso discricional da autoridade administrativa. 11

A assistncia social e a seguridade social

Os efeitos do fim da Primeira Guerra Mundial manifestaram-se no pensamento como um projeto de transformao poltico-ideolgica que implicou um debate sobre o papel do Estado, e sociedade, a transformao institucional e a introduo de uma nova
11

Cf. Aldaza SPOSATI, Histria da pobreza assistida em So Paulo , 1987 e Vida urbana e gesto da pobreza, 1988.

9 legislao sobre o social. As correntes reformistas: liberal, catlica e socialista, tinham posies diferenciadas sobre cada um desses pontos, mas as trs coincidiram na necessidade de intervir na questo social e os seus intelectuais ocuparam papel

importante nessa transformao. As idias de estmulo poupana, previso e famlia como eixo da interveno socioassistencial assentaram as bases de um discurso e de uma interveno normativa na vida social mediada pelos aportes vindos do conhecimento cientfico vigente na poca.

No Brasil, o movimento sanitarista organizou uma campanha nacional em defessa da sade pblica e a higiene, entre os anos de 1916 e 1920. A Igreja Catlica assumiu uma postura crtica acerca das tendncias do mundo moderno que resultou na criao de uma organizao unitria e disciplinada apta para atuar na organizao estatal e na sociedade. Desse esprito, nasceu a Ao Catlica, em 1935, no Brasil. A primeira Escola de Servio Social, no Brasil, surgiu em 1936, sob a inspirao da Igreja Catlica. As mudanas para a assistncia social no perodo de entre guerras ocorreram em direo de uma centralizao da gesto governamental que a diferenciou, estrutural e institucionalmente, de outras formas de proteo ancoradas no mundo do trabalho. Um reordenamento institucional tendeu a dar especificidade ao social. A Frana culminou, nesse perodo, a extenso da assistncia social pblica em todas as comunas. No Brasil, foram institucionalizados os subsdios e o cadastro de entidades ligadas assistncia social e a outras formas socioassistenciais, como a caridade e a filantropia e, em 1938, foi criado o Conselho Nacional de Servio Social. 12 Destaca-se nesse perodo, a importncia do Social Security Act, de 14 de agosto de 1935, editada nos Estados Unidos como uma das medidas do New Deal , do governo Roosevelt, em que se empregou pela primeira vez a expresso seguridade social.13 Essa lei legitimou uma definio de seguridade social entendida como um conjunto de medidas que deveria agregar os seguros sociais e a assistncia social, organizados e coordenados pelo poder pblico, visando atender ao desenvolvimento de toda a

12

Vide: Aldaza SPOSATI et al., Assistncia na trajetria das polticas sociais brasileiras: uma questo em anlise, 1985; Aldaza SPOSATI, Histria da pobreza assistida em So Paulo, 1987 e Cidadania ou Filantropia: um dilema para o CNAS, 1994. 13 Essa lei teve como finalidade mitigar os problemas sociais trazidos pela crise de 1929.

10 populao. Alm disso, estabeleceu um compromisso para com os Estados democrticos de promover um nvel de vida minimamente digno para seus cidados.

Os relatrios da comisso formada pelo governo britnico e presidida por Sir William Beveridge, em 1942 e 1944, foram tiveram a influncia das idias de Roosevelt, no que tange ao postulado imperativo de erradicao das necessidades de toda a populao, e pelo economista Keynes, na defesa da distribuio de renda. Nessa proposta, o Estado devia possibilitar a garantia da renda mnima, em caso de perda da capacidade para ganh-la, assim como o acesso aos servios estatais de sade, educao e servios sociais, pois por meio desse acesso se abriria a igualdade de oportunidades para todos os cidados. Essa igualdade de oportunidades significava a prtica da cidadania.

A devastao econmica e social provocada pela Segunda Guerra Mundial impeliu a aceitao dos princpios de uma definio ampla de proteo social - baseada naqueles relatrios - por parte dos pases europeus, que os obrigou a reformular as polticas voltadas ao social, ainda que tivessem sado vitoriosos do conflito armado. A Frana institucionalizou a seguridade social ideada e conduzida por Pierre Laroque, em 1945, e implantou, em 1946, uma nova Constituio Nacional.

A poltica de seguridade social previu que o sistema atingiria a todos os cidados, com o pleno emprego e as protees associadas a ele. Paralelamente, a partir de 1953, consolidou-se uma ampla reforma jurdica da rea da assistncia social, que ampliou as diversas categorias beneficirias e as caratersticas desses benefcios, que tinham sido legisladas em anos anteriores, para todos aqueles no inclusos no sistema nacional francs de seguridade social. O sistema de proteo social francs passou a incluir, alm da ajuda monetria, o sistema de cuidados em domiclio para algumas categorias de beneficirios, na assistncia social.

Embora existam numerosas crticas ao modelo de Estado Providncia francs estruturado a partir dessa poca, a assistncia social no se constitui como uma medida isolada, pelo contrrio, foi-se combinando ao interior do sistema de proteo social junto com a lgica previdenciria e a lgica da seguridade social, mas se consolidando como um campo com uma lgica prpria, isto , com uma legislao, uma organizao

11 e uma funcionalidade, com categorias e benefcios definidos, com uma nomenclatura prpria ao interior do sistema de proteo.

Nos perodos pr e ps Segunda Guerra Mundial, o posicionamento acerca da proteo social foi diferente para o Brasil. Entre os anos 1930 e 1940, nos governos de Getlio Vargas, desenvolveu-se uma parte da legislao trabalhista. O ordenamento constitucional de 1934 outorgou o marco jurdico necessrio para que se assentassem parte dessas medidas. A Constituio de 1946 incorporou a noo de previdncia social. Em 1942, foi criada, sob os cuidados da esposa do presidente, a primeira-dama, a Legio Brasileira de Assistncia Social (LBA), inicialmente orientada a sustentar as necessidades daqueles que participaram do conflito armado, mas que evoluiu at se converter na maior instituio brasileira de assistncia social, se considerada sua extenso aos Estados e as categorias atingidas.

A Legio Brasileira de Assistncia mostra, por um lado, o percurso scio-assistencial da esposa do presidente, e, por outro, traz as marcas de como o tratamento das expresses das questes sociais e assistenciais foi relacionado ao feminino. Revelou-se, um discurso que defendia a preponderncia do sexo feminino, a natureza especfica para a maternidade e o desempenho de atividades relacionadas ao bem-estar das mulheres e das crianas, mas que, na prtica, tambm foi acompanhado explcita ou implicitamente de um alto contedo poltico. Promoveu a ajuda social direta e se expandiu aos Estados. As mulheres ocuparam um papel de destaque, nesse momento. A LBA contava com as voluntrias femininas civis, que se transformaram em executoras das campanhas e estiveram presentes naqueles servios que a instituio promovia.

A configurao da assistncia social no aparelho estatal do Brasil constitui um tema relevante no s pelas atividades da LBA pelo prprio desenvolvimento do servio social, como saber tcnico, durante esse perodo. Coexistiu com formas estatais centralizadas com racionalidade administrativa voltada assistncia social tais como o Conselho Nacional de Servio Social (CNSS).

A LBA conformou uma rede de servios sociais (creches, abrigo para idosos, atendimento a portadores de deficincias, hospitais) e servios urbanos (abertura de

12 ruas, construo de habitaes para os sem-renda, energia eltrica, perfurao de poos dgua). 14

A ampliao dos servios sociais foi um dos fundamentos sobre o qual se modelaram as propostas de bem-estar, durante a dcada de 1940. As avaliaes ex post que ponderam o amadurecimento e desenvolvimento dos Estados de Bem-Estar para os dois pases revelam que foram se construindo sobre uma arquitetura estatal complexa e que nenhum deles responde a um modelo puro.

No caso francs, defende-se a postura de um mix bismarckiano e beveridgiano e ainda destaca-se a herana da Revoluo Francesa e do modelo republicano de desenvolvimento da assistncia pblica da Terceira Repblica como diferenciador em face da classificao proposta por Esping Andersen. A partir de 1953, produziu-se uma extenso do campo da assistncia social que ampliou as categorias e os benefcios a partir da tipificao de carncias e segmentos, porm tambm incorporou-se o critrio de comprovao de recursos para as prestaes prprias da rea. 15

No Brasil, prevaleceu um modelo de Bem-Estar ocupacional (SPOSATI, A. 1990),16 em que o Estado transformou-se em regulador mediado pela legislao trabalhista, mas incorporando seletivamente setores da classe trabalhadora e com uma estrutura fragmentada, composta por multiplicidade de instituies baseadas no modelo bismarckiano de seguro individual. A assistncia social foi administrada

hegemonicamente pela LBA e no ficou restrita aos organismos pblicos de prestao direta de servios. Por meio de subvenes ou convnios, foi repassada, s entidades sociais privadas, a execuo de programas socioassistenciais e de servios de infraestrutura social (creches, asilos, centros de formao de mo-de-obra, centros de reabilitao).

14

Aldaza SPOSATI, Maria do Carmo BRANT DE CARVALHO, LBA: identidade e efetividade das aes no enfrentamento da pobreza brasileira, 1989.
15

Michel BORGETTO, Robert LAFORE, Droit de l'aide et de l'action sociales, 2004 ; Amde THVENET, Laide sociale aujourdhui, 2004. 16 Aldaza Sposati denominou de um modelo de Bem-Estar Ocupacional, no qual so substitudas as relaes de direitos constitucionalmente assegurados pelas de direito contratual; contudo, o campo da previdncia social foi o dos assegurados, e o campo da assistncia social foi o dos necessitados.

13 A assistncia social e a descentralizao poltico-administrativa

Desde meados da dcada de 1980, impuseram-se mudanas nas formas de conceber a relao Estado e Sociedade, que provocaram alteraes nos modelos forjados em torno da centralidade estatal nos dois pases, ligados conduo gerencial do aparelho de Estado. Os paradigmas sobre o Estado de Bem-Estar keynesiano foram substitudos por uma viso na que primou o convencimento de que um retorno ao predomnio da lgica do mercado poderia resolver os problemas a respeito dos quais se queixavam a economia e a sociedade.

Assim, durante os anos 1980, a descentralizao foi recomendada como estratgia para alcanar um modelo de Estado adequado ao processo de internacionalizao das economias. No obstante, a hegemonia dessa lgica como princpio da organizao social e a diversidade de formas sobre as quais se vinha constituindo a sociedade e o Estado moderno, fizeram com que fossem processada de formas diversas e nem sempre resolvida pelo nico recurso da instaurao de mecanismos de mercado. Isso indica a existncia de descentralizaes que se exprimiram como um conjunto de tendncias dentro da evoluo de um sistema administrativo com caractersticas e contedos polticos intrnsecos.

Do ponto de vista poltico, nesse perodo, o Brasil e a Argentina saiu de uma ditadura militares e editou uma nova Constituio Nacional em 1988. A Frana manteve-se sob os preceitos da Quinta Repblica, permanecendo vigentes os contedos constitucionais de 1958, porm sob mudanas nas diretrizes principais de recomposio da administrao estatal, mas mantendo um Estado central forte, herana do processo de construo da nao.

Na Frana, os processos de descentralizao administrativa do Estado foram interpretados como de desconcentrao de decises, pois o poder central permaneceu forte e definindo os lineamentos centrais das polticas prioritrias. A proteo social francesa tem como caracterstica no se desfazer dos dispositivos institudos, da que, ao final de 2002, coexistiram o plo assistencial, como vinha sendo definido desde a Terceira Repblica, e a Renda Mnima de Insero, associados em uma lgica

14 complementar e como resposta aos desafios do que se definiu como nova pobreza, na qual se incluam categorias e grupos aptos para o trabalho, mas sem possibilidade de incluso nele.17 No quadro das transformaes da relao Estado-Sociedade que se deram na dcada de 1990, as organizaes no-governamentais entidades da sociedade civil distintas do Estado e das instncias governamentais foram adquirindo um papel central para atuar em diferentes campos. Algumas delas orientaram-se prestao de servios diretos ou indiretos de promoo, capacitao, pesquisa, assistncia tcnica de grupos, comunidades e indivduos excludos do sistema formal de proteo social. A aide sociale francesa insere-se nelas, pois oferece mais que auxlio em dinheiro ou em espcie queles cujas necessidades no so atendidas por outros meios. Inclui servios prestados aos doentes, velhos, alienados mentais e aos sem-moradia.

Nesse contexto, e desde o ponto de vista da administrao e organizao da ao social, a lei francesa de 2002 trouxe considerao e reviso o quadro de instituies pblicas e da sociedade civil prestadores de servios de interesse pblico nos que se incluram aqueles ligados aide sociale.18 Legislou sobre a racionalidade de recursos e de distribuio de funes. Reconheceu a necessidade de uma reviso dos princpios sobre os quais se assentaria a prestao dos servios, de modo que cada estabelecimento deveria explicitar-se em relao competncia que lhe caberia em face das administraes departamentais. Assim como imps a incluso dos direitos dos usurios de estabelecimentos mdicos e sociais como elementos fundamentais de seu funcionamento. 19

Os processos de descentralizao administrativa, no Brasil, ganharam vrios significados fundamentais para a assistncia social no conjunto da proteo social. De fato, ela passou a ser reconhecida como direito e regulamentada na Lei Orgnica de
17

Jean-Jacques DUPEROUX, Droit de la scurit sociale, 1980. Michel BORGETTO, Robert LAFORE, Droit de l'aide et de l'action sociales, 2004. Aulas da disciplina Mundialisation et regulation sociale. Amde THVENET, Laide sociale aujourdhui: nouvelle tape pour la dcentralisation , 2004. Professora Chantal Euzeby. Aulas da disciplina Politiques sociales et performances conomiques. Professor AlaiEuzeby. 18 Lei 2002-2. Renovao das aes no campo da ao social e do mdico-social. 19 Michel BORGETTO, Robert LAFORE, Droit de l'aide et de l'action sociales, 2004. Aulas da disciplina Mundialisation et regulation sociale. Amde THVENET, Laide sociale aujourdhui: nouvelle tape pour la dcentralisation, 2004.

15 Assistncia Social (Loas), de 1993, que exprimiu diversas preocupaes, alm da descentralizao. A Loas teve como intuito o estabelecimento de uma poltica baseada no direito assistncia social ancorada em mecanismos participativos de deciso. Esse esforo tendeu a promover uma reorganizao de competncias e atribuies entre as esferas de governo, bem como nos rgos envolvidos pelas aes assistenciais provocando a decolagem de um processo amplo de descentralizao poltica, administrativa e recentemente fiscal.

O processo de elaborao da Loas mobilizou universidades, instituies pblicas, rgos da categoria e meios polticos, na busca de um padro democrtico e social da assistncia social. No debate sobre a poltica de assistncia social brasileira, foi possvel distinguir o papel dos intelectuais da rea, no posicionamento de temas na agenda pblica. O livro Carta Tema: a assistncia social no Brasil: 1983-1990 denota quatro momentos no debate brasileiro sobre a assistncia social, entre o final da dcada de 1970 e a dcada de 1980, que permitiram a desmontagem da noo no s como irracionalidade das primeiras-damas mas tambm como ttica e estratgia no interior das polticas sociais brasileiras. Os trs primeiros foram, as reflexes sobre o processo de reconceituao do servio social, a construo histrica que Marilda Iamamoto e Raul de Carvalho realizam em seu livro Relaes Sociais e Servio Social (1982), a retomada das polticas sociais no campo da previdncia atravs da contribuio de Vicente Faleiros. A partir de 1983, com a pesquisa A assistncia na trajetria das polticas sociais brasileiras, do Programa de Estudos Ps-Graduados em Servio Social da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, a partir da qual o tema da assistncia social ganha eixos de anlise: a organicidade da assistncia social ao projeto societrio brasileiro e organicidade da assistncia social nas polticas sociais pblicas.20

Ainda nos processos desenvolvidos a partir de 2004, foi definida a Poltica Nacional de Assistncia Social, que introduziu a noo de segurana como um horizonte norteador para a assistncia social. 21

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Aldaza SPOSATI (coord.), Carta tema: a assistncia social no Brasil 1983-1990, 1989. 21 Aldaza SPOSATI, Contribuio para a construo do Sistema nico de Assistncia Social: SUAS, 2004; Modelo brasileiro de proteo social no contributiva: concepes fundantes, 2007.

16 Do ponto de vista do direito, a Frana acorre mais s necessidades, ainda, quando utiliza, desde a dcada de 1960, o critrio de renda, pois os benefcios introduzem mecanismos de eqidade que diferenciam para mais o valor de benefcios mnimos, operando maior justia social. No Brasil, permanece sob a seleo de renda, que prevalece sobre a necessidade.

A assistncia social, para os dois pases, foi se erigindo sobre um discurso construdo com contedos constitucionais, legislao social, aparelhos institucionais, programas, que promoveram justificaes e prticas que estigmatizaram a pobreza e o sistema que dela se ocuparia. Na assistncia social, conviveram o arcaico e o moderno, mas, quando ancorada na segurana, facilita sua compreenso, desde uma concepo de possibilidade positiva e permite captar os avanos para o enfrentamento das desprotees e vicissitudes da vida humana.

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