Istoria Administratiei Publice

Manuel Guan
Istoria administraiei publice romneti
ISTORIA ADMINISTRAIEI PUBLICE ROMNETI

NOIUNI DE BAZ, AUTOTESTARE I BIBLIOGRAFIE pentru uzul studenilor la forma de nvmnt la distan
Obiectivele fundamentale ale cursului sunt: cunoaterea i nelegerea de ctre studeni a celor mai importante instituii ce au marcat dezvoltarea administraiei publice romneti; nelegerea mecanismelor de apariie, transformare i dispariie a instituiilor dreptului administrativ; descoperirea originalitii evoluiei administraiei publice romneti, a specificului vieii administrative romneti. I. ADMINISTRAIA PUBLIC N STATUL DAC (82 ? .Hr.-106 d.Hr.) 1. n msura n care legm existena unei administraii publice de existena unui organism statal, orict de rudimentar ar fi el, periplul nostru prin istoria administraiei publice romneti nu poate ncepe dect cu epoca de debut a secolului I a.Hr., perioad n care ntlnim, pentru prima oar n spaiul nord danubian, un tip de organizare politic ce reunete condiiile elementare ale unei structuri statale. 2. Statul dac a aprut n condiiile teritorializrii obtii steti dacice i a instituionalizrii puterii politice sub forma unui aparat statal rudimentar ce-l avea n frunte pe rege. n condiiile construciei sale rudimentare, este dificil s vorbim despre existena unor funcii complexe ale statului dac. Menirea sa era de a asigura, n primul rnd, o ordine intern, proces n cadrul cruia preoii aveau un rol deosebit. De asemenea, o funcie important prea a fi aceea de organizare a cultului religios, proces n centrul cruia s-a aflat tot clerul. Dar cea mai important funcie, avnd n vedere condiiile vitrege ale epocii, era aceea de aprare extern. n scopul asigurrii acestor funcii, n spatele crora se aflau indubitabil interesele aristocraiei dace, a fost instituit un sistem de impozite, ca dovad cea mai clar a existenei unui organism statal. 3. Dei aflat n faz incipient a evoluiei sale, statul dac a cunoscut existena unui aparat statal format dintr-o serie de organe menite s realizeze mai sus amintitele funcii. La nivelul administraiei publice centrale se situau regele, viceregele, Consiliul regelui, diplomaii i clerul.
Manuel Guan
4. Apariia unui centru unic de putere politic statal a impus o organizare specific a exercitrii acestei puteri la nivelul ntregului teritoriu i aezarea acesteia n ecuaia central-local. Vastitatea teritoriului precum i interesele tnrului stat dac au impus existena, la nivel teritorial, a unui aparat administrativ aflat n subordinea centrului, alctuit din dregtori recrutai din rndurile nobilimii i, n special, din persoanele credincioase aflate n jurul regelui. Nu avem foarte multe date despre organizarea administrativ la acest nivel, cu excepia unui pasaj din Lexiconul lui Suidas (I, vo. Bootia, p. 480) ce arat c pe cnd unii erau pui peste cei ce munceau pmntul cu boii, alii -dintre cei din jurul regelui- erau rnduii s se ngrijeasc de fortificaii. Pasajul nu ne spune foarte mult despre o eventual mprire n uniti administrativteritoriale, dar arat cel puin existena unei specializri a dregtorilor la nivel teritorial: existau dregtori civili i dregtori militari. Cantitatea redus a informaiei nu ne permite, din pcate, s cunoatem cu exactitate intensitatea raporturilor de subordonare dintre centru i dregtorii si locali. De aceea, orice afirmaie cu privire la existena unei monarhii dacice puternic centralizate pare, sub aspectul administraiei publice, hazardat. n ceea ce privete posibilele unitile administrativteritoriale, existau mai sus amintitele obti teritoriale, aezate de regul la es, dar despre a cror mod de administrare nu avem nici un fel de cunotine. Alturi de ele sunt atestate arheologic o serie de aezri oppidane, de tip trg. ntrebri/cerine pentru autoevaluare minimal i examen: 1) n ce condiii a aprut statul dac? (manual, pp. 3-4) 2) Cum a fost organizat administraia public central a statului dac? (idem, pp. 56) 3) Cum a fost organizat administraia public local a statului dac? (idem, pp. 6-7) II. ADMINISTRAIA PUBLIC N DACIA ROMAN 1. Din perspectiva evoluiei organizrii politice pe teritoriul Romniei de astzi, dispariia statului dac nu a nsemnat, ns, i dispariia ideii de stat n spaiul carpatodanubian. Dimpotriv, structurile statale destul de primitive ale dacilor au fost nlocuite cu o structur statal, cea roman, mult superioar ca organizare i funcionare, dispunnd de aproximativ 6 secole de evoluie i experien. Imediat dup cucerire, Dacia a intrat n procesul de integrare administrativ, economic i militar, aa cum prevedeau normele dreptului public roman. Conform acestor norme, ea a fost organizat ca o provincie distinct, cu organe administrative, militare i fiscale proprii. 2. Sub aspectul decupajului teritorial, trebuie remarcat c nu ntreg teritoriul locuit de daci a intrat sub stpnirea Romei i, n acelai timp, doar o parte a statului dac al lui
2
Manuel Guan
Decebal a intrat n componena noii provincii romane. O bun parte din acest teritoriu intrase, n urma primului rzboi daco-roman, n componena provinciei Moesia Inferior i a rmas ataat acesteia de-a lungul ntregii domnii a lui Traian. De asemenea, teritoriul din nordul Transilvaniei i ntreaga Moldov au rmas n continuare locuite de daci liberi. Provincia Dacia a cuprins, n consecin, cea mai mare parte a Transilvaniei (cu excepia colului sud-estic-aproximativ judeele Sibiu i Braov de astzi), Banatul i vestul Olteniei (aprox. actualele judee Mehedini i Gorj). Atta timp ct a trit Traian, teritoriul mai sus amintit a reprezentat din punct de vedere administrativ o singur provincie. n epoca mpratului Hadrian, Dacia roman a fost mprit n Dacia Dacia Superior (120), Dacia Inferior (129) i Dacia Porolissensis (123-133). n epoca lui Marcus Aurelius Dacia a fost mprit n trei: Dacia Apulensis, Dacia Malvensis i Dacia Porolissensis reprezentnd o suprastructur administrativ-teritorial subdivizat n trei entiti dotate cu o conducere militar i financiar proprie. 3. Conform dreptului public roman, provinciile romane se mpreau n imperiale i senatoriale n funcie de importana lor economic i militar. Avnd n vedere poziia strategic (era situat la grania de nord-est a Imperiului) i importantele resurse economice, Dacia roman a fost, de-a lungul ntregii sale existene, provincie imperial. Acest statut a implicat situarea provinciei sub administrarea mpratului (i nu a Senatului). Organele administraiei publice centrale au fost guvernatorul fie un legatus augusti, fie un simplu procurator prezidial- , adunarea provincial alturi de care se situau organele administraiei financiare, vamale i militare. 4. Toi colonitii adui aici din ntreaga lume roman, mpreun cu populaia autohton au trit i au convieuit n cadrul a o serie de aezri civile i militare dintre care, o serie, existau dinaintea cuceririi iar altele au fost ridicate sub stpnirea roman. n general, n urma creterii demografice impresionante i a integrrii Daciei n sistemul economic roman, se constat, pe de o parte, o nmulire considerabil a aezrilor umane i, n acelai timp, o urbanizare treptat a vieii, ca dovad a transformrilor n planul ocupaiilor economice. n consecin, putem vorbi pentru aceast perioad despre dou tipuri de aezri umane cu caracter civil, constituind tot attea tipuri de uniti administrativ-teritoriale n cadrul provinciei Dacia: oraele i aezrile rurale. Oraele erau de dou feluri: colonii i municipii. Aezrile rurale erau de mai multe tipuri: pagi, vici i canabe. ntrebri/cerine pentru autoevaluare minimal i examen: 1) Cum s-a realizat decupajul teritorial al Daciei romane? (idem, pp. 9-10) 2) Care au fost organele administraiei publice centrale n Dacia roman? (idem, pp. 10-13)
3
Manuel Guan
3) Care au fost unitile administrativ-teritoriale ale Daciei romane (idem, pp. 13-17)
III. ADMINISTRAIA PUBLIC N EVUL MEDIU ROMNESC (275-sec. al XIII-lea) 1. n plan politic, retragerea aurelian a reprezentat dispariia statului de pe aceste teritorii. Populaia rmas aici nu a mai avut fora necesar s constituie un nou stat, lucru extrem de greu de realizat n condiiile numeroaselor nvliri barbare din secolele urmtoare. Spaiul carpato-danubian a rmas un spaiu deschis, lipsit de structuri politice complexe, de tip statal, n condiiile n care populaiile migratoare, organizate gentilico-tribal, nu au avut continuitatea necesar i nici nivelul de civilizaie necesar pentru a construi aici un stat. Bineneles, retragerea aurelian nu a nsemnat dispariia brusc a urmelor fostei structuri statale de pe acest teritoriu. Dei a disprut raportul administraie public central - administraie public local, specific organizrii statale, elemente ale fostelor uniti administrativ-teritoriale romane, mai ales urbane, vor mai dinui o perioad. Viaa urban se ruralizeaz ns treptat. n secolul VII cnd slavii se instalaser definitiv pe acest teritoriu, oraele de alt dat erau deja abandonate iar numele lor dat uitrii. n aceste condiii, centrul de greutate al vieii socio-economice, politice i administrative se mut n cadrul comunitilor rurale. 2. Aezrile rurale (obtile vicinale romanice) vor reprezenta pentru mult timp principala form de organizare socio-economic i administrativ. Acestea erau comuniti vicinale, cu preocupri agro-pastorale n cadrul crora proprietatea comun asupra pmntului arabil, punilor i pdurilor era la loc de cinste. Lipsa caracterului statal al obtii vicinale i-a pus amprenta asupra modului n care a evoluat viaa administrativ a acestei perioade. Dei teritoriul obtii are i acum o funcie sociopolitic, obtea vicinal se deosebete fundamental de stat prin faptul c, pe cnd statul are o for public instituionalizat, cu organe de constrngere ce se situeaz deasupra societii, obtea era lipsit de un asemenea aparat i pstra o form arhaic de conducere realizat prin participarea tuturor membrilor si. Cu toate acestea, nu putem vorbi despre inexistena unor interese comune (publice) la nivelul obtii i nici, n consecin, despre inexistena unui fenomen de administraie public, cu caracter nestatal, legat de satisfacerea acestor necesiti. Dimpotriv, realizarea funciilor socio-politice i economice ale obtii impuneau existena unor structuri de conducere i administrare la nivelul acesteia: adunarea megieilor, oamenii buni i btrni, juzii). Fiind o comunitate de munc, legat de un anume teritoriu stpnit n comun, interesele publice ale comunitii erau legate n primul rnd de munca acestui teritoriu i de repartizarea roadelor. n legtur cu acestea au aprut o serie de cutume care, n ansamblul lor, au format un drept administrativ rural (V. Hanga i L.P. Marcu) cu
4
Manuel Guan
caracter cutumiar. n cadrul acestora predominau normele de conduit cutumiare legate de raporturile de munc i organizarea muncii.
3. Treptat, tipul de organizare amintit pentru secolele IV-VI ncepe s dispar, fcnd loc unui tip nou de organizare ce va pune bazele sistemului feudal. Diferenierile sociale i de avere au condus la o inversare a rolurilor politico-administrative n cadrul comunitii. Fenomenul de destrmare a obtii a nsemnat o renunare treptat la rolul major al organelor colective- Adunarea megieilor, oamenii buni i btrni- i o cretere a atribuiilor anumitor membri, acei mai mari ai satelor, identificai mai nti cu jupanii. Prelund sarcinile sociale, juridice i militare n cadrul obtii, acetia devin, treptat, organe de dominaie nuntrul acesteia. Puterea politic deinut de jupani, la un moment dat pe cale ereditar, va sta la baza apariiei i consolidrii viitoarei puteri statale pe acest teritoriu. 4. Caracterul teritorial al obtii a permis apariia unor uniuni de obti (confederaii de obti sau obti de obti), deoarece membrii lor nu se limitau la cercul restrns al rudelor de snge, ca n obtea gentilic. Acest lucru a marcat importantul eveniment al evoluiei de la structuri politice inferioare, de genul obtii vicinale, la structuri politice superioare, de tipul uniunilor de obti, ce au coninut, n germene, forma complex a organizrii statale. Ca organ suprem de conducere, uniunea de obti avea sfatul cel mare format din reprezentani ai obtilor componente. Diferenierile sociale i de avere amintite au permis ca, treptat, puterea politic n cadrul uniunilor de obti s fie acaparat de o singur persoan. n cadrul unei asemenea structuri politice, puterea politic a revenit unor persoane nvestite cu puteri depline n vederea realizrii diverselor funcii ale uniunii. Numii jupani, mai apoi cnezi, voievozi, duci, ei devin efii acelor romanii populare sau democraii rneti, cum le-a denumit Iorga. Acest fapt a marcat trecerea de la uniunea de obti neleas ca o simpl alian n cadrul creia fiecare obte i pstra organizarea i conducerea proprii, la o form de organizare politic superioar, cu caracter statal incipient, n cadrul creia obtea teritorial va fi ncadrat ca o simpl unitate administrativ-teritorial. Noua stare de lucruri n plan politic i social a fost ilustrat pentru aceast perioad de existena, pe ntreg teritoriul rii, a o serie de fortificaii n care i aveau reedina aceti conductori. Fortificaia reprezenta sediul politico-administrativ al unei formaiuni politice statale. 5. Cunoscute sub denumirea generic de ri (terrae), jupele, cmpulungurile, cnezatele i voievodatele se generalizeaz pe ntreg teritoriul locuit de romni, ca urmare a transformrilor sociale, economice i politice ireversibile ce avuseser loc n cadrul obtilor steti i a uniunilor de obti. nceput n epoca uniunilor de obti, procesul de unificare teritorial continu i se reflect acum prin apariia unor
5
Manuel Guan
formaiuni politice de mari dimensiuni: voievodatele, ce cuprindeau mai multe cnezate corespunznd, fiecare, unei mai vechi uniuni de obti. Avnd n vedere dimensiunile teritoriale considerabile, puterea politic evident instituionalizat, raporturile socio-politice existente i calitatea lor de subieci ai dreptului internaional, putem considera rile de tip cnezat i, mai ales, cele de tip voievodat, ca fiind formaiuni statale aflate n faz incipient de organizare. n fruntea acestuia diversele izvoare atest existena unor efi civili i militari purtnd diverse denumiri cneaz (de vale), jupan, voievod, dux- ce deineau puterea politic i ale cror reedine se situau, dup tipicul vremii, n ceti fortificate. n jurul conductorului exist un aparat, n continu dezvoltare, ce i asum, treptat, funcii permanente n statul feudal -judectoreti, militare i ecleziastice- i pentru a crui ntreinere se impune aezarea unor dri i prestaii cu caracter social obligatoriu. 6. Obtea steasc nu a disprut n cadrul procesului de cristalizare politic statal ci i-a meninut existena n forme de organizare specifice, marcate acum de prezena raporturilor de tip feudal. Avnd n centru procesul de destrmare a obtii, apariia feudalismului a cunoscut accente diferite n diversele teritorii locuite de romni - de la o evoluie rapid n Transilvania, condiionat de intensificarea stpnirii maghiare i apariia raporturilor feudale de tip occidental, la una mai lent n exteriorul Carpailor n contextul unei mai mari rezistene a obtilor steti i a prezenei ultimelor resturi ale puterii pecenegilor. 7. Apariia vieii urbane medievale pe teritoriul Romniei s-a datorat unor factori complexi, de natur economic, social, comercial, demografic i politic ce au creat mpreun mediul propice trecerii de la viaa rural la viaa urban pe acest teritoriu. Apariia vieii urbane medievale nu a fost un proces brusc ci unul lent, n cadrul cruia mult timp limita ntre sat i ora nu a fost foarte evident. De aici i apariia unor denumiri specifice n epoc, civitas, forum, oppidum menite s surprind ct mai corect coninutul real al unor asemenea aezri. Se poate afirma c o bun parte a oraelor romneti au aprut nainte de ntemeierea marilor state feudale, mai ales n jurul curilor cneziale i voievodale, n strns legtur cu activitatea administrativ, militar i economic desfurat aici.
ntrebri/cerine pentru autoevaluare minimal i examen: 1) Cum a fost organizat din punct de vedere administrativ obtea vicinal romanic? (idem, pp. 19-21) 2) Cum s-a realizat trecerea de la otea steasc romneasc la uniunile de obti? (idem, pp. 21-23) 3) Ce erau rile i care erau organele lor de conducere? (idem, pp. 23-24)
6
Manuel Guan
4) Cum a aprut viaa urban medieval? (idem, pp. 25-26)
IV. ADMINISTRAIA PUBLIC N EVUL MEDIU DEZVOLTAT (sec. XIVXVII) 1. Statul medieval romnesc (Moldova i ara Romneasc n sec. XIV-XVII) a fost o monarhie avnd n frunte un domn recrutat printr-un (pgubos) sistem electivoereditar i dotat cu largi atribuii. S-a realizat i la noi o trecere de la o monarhie frmiat cu accente particulare- bazat pe contractul vasalic la o monarhie a strilor bazat pe un partaj al puterii statale ntre domn i stri n cadrul cruia strile s-au manifestat mai puin ca elemente de control ale domniei ct ca partenere de guvernare acceptate de ctre domnie. Sfatul domnesc, Adunarea de strii i marii dregtori au reprezentat, n aceste condiii, elemente de sprijin ale domniei n conducerea rii. n condiiile sec. al XIV-lea romnesc, apariia statelor feudale a nsemnat dezvoltarea i diversificarea funciilor pe care respectivul stat le ndeplinea. Cea mai important, cel puin n primele dou secole dup ntemeiere, a fost funcia extern, de aprare, menit s apere fiina i identitatea construciilor politice romneti. Nu trebuie neglijat ns funcia intern, diversificat i realizat n condiiile societii feudale dominat de clasa nobiliar. Pus n slujba intereselor acesteia, statul feudal romnesc i-a asumat n mod firesc cele trei funcii interne specifice oricrei organizri statale: trebuia s menin ordinea intern, s judece i s pedepseasc pe rufctori i s asigure strngerea drilor. Nu n ultimul rnd, el trebuia s asigure dezvoltarea instituional a importantului element spiritual reprezentat de Biserica ortodox aflat, ca instituie a statului, ntr-un raport tipic bizantin cu acesta. 2. n condiiile existenei unor funcii interne tot mai numeroase i complexe, s-a impus crearea i dezvoltarea unui aparat statal menit s asigure realizarea acestora. Puin dezvoltat imediat dup ntemeiere, fiind compus numai din organe strict necesare pentru existena statului, acest aparat s-a diversificat i dezvoltat pe msur ce puterea central s-a ntrit. Un rol important l-a jucat aparatul administrativ menit s realizeze interesele generale ale societii feudale. Tipic pentru existena unui stat n curs de centralizare i pentru existena unei singure puteri statale, a fost defalcarea aparatului administrativ ntre centru i teritoriu, fapt ce a marcat apariia unei ierarhii specifice i demarcarea treptat a rolurilor i atribuiilor deinute de fiecare organ sau dregtor. Administraia public central n cadrul acestui aparat. era format din totalitatea organelor dotate, printre altele, i cu atribuii administrative (executive) i
7
Manuel Guan
care, n condiiile socio-politice ale feudalismului romnesc, aveau dreptul de a decide n realizarea intereselor publice ce se confundau, la momentul respectiv, cu interesele clasei nobiliare. n centrul acestui aparat se afla domnul iar n jurul acestuia se gseau o serie de organe sfatul domnesc, adunarea de stri- i de dregtori aflai fie n slujba rii, fie n slujba domnului. 3. Chiar i n stadiul rudimentar de organizare i ndeplinind funcii limitate, statele feudale romneti aveau nevoie de un aparat n vederea realizrii acestora. n primul rnd, la nivel central era nevoie de existena a o serie de persoane care s ndeplineasc diversele nsrcinri aprute att n realizarea puterii statale propriu-zise ct i pe cele legate de fastul i prestigiul domnului i al curii sale. Din aceste necesiti a rezultat i o prim specializare a dregtoriilor la nivel central. n acelai timp, trebuie constatat c dregtoriile centrale s-au dezvoltat i diversificat pe msur ce statul feudal s-a ntrit i a devenit mai complex. Pstrnd distincia dintre dregtorii de stat i cei aflai n slujba curii sau a domnului mai trebuie remarcat c cei dinti pot fi grupai i ei n dregtori civili i dregtori militari. ntre acetia nu vom putea identifica dregtori implicai doar n administraia statului, n condiiile n care chiar i un dregtor cu atribuii principal judectoreti sau militare ori legate de persoana domnului putea primi din partea acestuia o nsrcinare care s intre n domeniul propriu-zis al administrativului. 4. Apariia marilor state feudale romneti cu funciile lor specifice condiionate de existena unei puteri centrale a determinat apariia unui aparat complex care s reprezinte i s realizeze la nivel regional i local interesele statului feudal. Aflat n subordinea domniei i a marilor dregtori, acest aparat s-a regsit de la bun nceput pe ntreg teritoriul rii ndeplinind diversele sarcini ncredinate de la centru. Din punctul de vedere al competenei lor materiale, situaia era asemntoare cu cea existent la nivelul marilor dregtori: lipsa unei specializri n contextul confuziei totale de atribuii. Pe lng reprezentanii domniei, mai trebuie amintit un aparat administrativ local aparinnd unor comuniti locale, steti i oreneti, cu atribuii proprii, specifice epocii feudale. Ca uniti administrativ teritoriale ntlnim n aceast epoc judeele (ara Romneasc) i initurile (Moldova), domeniul feudal, oraele i satele. 5. Evoluia politico-statal i administrativ a Voievodatului Transilvaniei (11761541) ca stat feudal a fost determinat de intrarea teritoriului intracarpatic sub stpnirea coroanei maghiare. Particularitile acestei evoluii au aprut, pe de o parte, din conflictul dintre vechile instituii politico-juridice i culturale romneti, preexistente cuceririi maghiare, i cele noi pe care regalitatea maghiar a ncercat n continuu s le transplanteze aici. Pe de alt parte, tendina continu a voievozilor Transilvaniei de a asigura acesteia caracterul de regnum a dat un contur specific
8
Manuel Guan
aparatului statal feudal existent aici. A rezultat, n final, un melanj instituional care a separat dezvoltarea instituional i politic a Transilvaniei de cea a teritoriilor extracarpatice, manifestat n sfera de influen slavo-bizantin. Administraia central a voievodatului s-a manifestat cnd ca cea aparinnd unui stat suveran cnd ca una ce fcea parte din ierarhia administrativ a regatului maghiar, dup cum autonomia voievodatului a fost mai mult sau mai puin pronunat. Ca i n cazul aparatului statal din exteriorul Carpailor, i aici activitatea diverselor organe de stat se caracteriza printr-o confuzie de atribuiuni. La acest nivel funcionau voievodul, vicevoievodul, sfatul voievodal i congregaiile generale voievodale. 6. Organizarea administrativ-teritorial n Transilvania voievodale a fost considerabil marcat de inteniile coroanei maghiare de a introduce pe acest teritoriu instituii noi, specifice feudalismului maghiar. Rezistena vechilor instituii politico-administrative romneti precum i demersul regalitii maghiare de a coloniza aici o serie de populaii strine au condus, n final, la o diversitate considerabil n materie de organizare administrativ, departe de caracterul uniform al acesteia, existent n exteriorul Carpailor i mai mult asemntoare strii de lucruri din occident. Aici, prezena numeroaselor autonomii administrative pe baze contractuale feudale a determinat apariia unor forme multiple de entiti politico-administrative: comitatele maghiare, districtele romneti, scaunele sseti i secuieti, oraele libere regale, obtile steti romneti. 7. Dispariia regatului maghiar (1526) a permis Transilvaniei s se manifeste pe deplin ca un stat de sine stttor. n ciuda faptului c eful statului a purtat denumirea de principe (princeps, fejedelem), Transilvania principat autonom aflat sub suzeranitate otoman (1541-1683)- nu apare n documentele epocii ca principat ci ca ar (regnum Transilvaniae). n condiiile noului statut juridic internaional i a noului raport de fore din interior, instituiile voievodatului au fost rstructurate i completate. Sub aspectul formei de guvernmnt, Transilvania a fost n aceast perioad o monarhie reprezentativ pe stri. Sub aspectul regimului politic, se poate vorbi aici, n adevratul sens al cuvntului, despre existena regimului nobiliar sau a regimului de stri. Faptul c strile privilegiate ale Transilvaniei, ntrunite n adunrile de stri, au limitat puterea principelui prin acte de genul chartelor sau pacta conventa a determinat, ntr-adevr, un partaj de drept public al puterii statale. 8. Noul statut politico-juridic al Transilvaniei a permis organizarea i consolidarea unei instituii noi, Pricipatul, care a determinat desprinderea total de vechile structuri monarhice ce-i ngrdiser autonomia. n toat epoca Principatului autonom, Transilvania a avut o administraie proprie i instituii centrale complexe, funcionnd ca structuri ale unui stat suveran: principele, consiliul principelui i adunarea de stri.
9
Manuel Guan
ntrebri/cerine pentru autoevaluare minimal i examen: 1) Care au fost caracteristicile administraiei publice feudale? (idem, p. 29) 2) Dregtoriile centrale: noiune, atribuii, clasificare (idem, pp. 34-37) 3) Care a fost organizarea administrativ teritorial a oraelor i trgurilor n evul mediu dezvoltat romnesc? (idem, pp. 43-46) 4) Cum a fost organizat administraia public local n Transilvania voievodal? (idem, pp. 49-54) 5) Cum a fost organizat administraiapublic central n principatul autonom al Transilvaniei aflat sub suzeranitate oroman? (idem, pp. 55-57) V - NCEPUTURI DE MODERNIZARE A ADMINISTRAIEI PUBLICE 1. Un rol important n procesul de modernizare a administraiei publice romneti l-a avut ocupaia austriac din Oltenia dintre anii 1718-1739). Reforma administrativ pe care austriecii au introdus-o n Oltenia circumscrie o serie de principii moderne ale organizrii administraiei publice, ncredinat acum unor funcionari publici, pui n slujba statului i mai puin n slujba interesului personal: apare rspunderea pentru activitatea administrativ: la ncheierea mandatului, dregtorii erau nevoii s-i justifice activitatea i gestiunea; apare stricta statornicire prin instruciuni a competenei, atribuiilor i ndatoririlor dregtorilor; apar pentru prima dat activiti administrative moderne (construirea de drumuri) realizate inclusiv sub forma unor servicii publice (serviciul potal care asigura corespondena scris ntre Oltenia i Transilvania); apare evidena actului administrativ prin protocoale pstrate la Cancelaria Administraiei iar nu acas la dregtori; n 1719 se introduce salarizarea dregtorilor dar se menin i vechile forme de retribuire precum scutirea de dri i participarea la venitul gloabelor i al activitii judectoreti; apare o ierarhie administrativ n adevratul sens al cuvntului n care dregtorii locali se afl sub autoritatea i controlul strict al administraiei centrale; se d o lovitur mortal sistemului de privilegii feudale boiereti, ca o condiie indispensabil la crearea unei ierarhii administrative unitare i a unui sistem fiscal care s o susin financiar; la ultimul aspect a contribuit n mod fundamental realizarea pentru prima dat a unei evidene demografice incluznd aici i postlusnicii de pe domeniile boiereti, sustrai secole de-a rndul controlului fiscal al centrului; se reglementeaz riguros: sediul Administraiei, participarea la edine, ordinea de aezare i de votare, introducerea postulanilor, organizarea i activitatea cancelariei, orarul i repartiia zilelor sptmnii pe resorturi, vacanele dregtorilor;
10
Manuel Guan
apar primele semne ale separaiei judectorescului de administrativ prin crearea unui ierarhii moderne de instane nzestrat cu competen material i teritorial distinct. 2. Epoca fanariot (1711-1821) se distinge, mai ales n domeniul administraiei publice, i prin evoluii pozitive. Autoritarismul domnilor fanarioi n contrapondere cu regimul nobiliar ce caracterizase o bun parte a sec. XVI-XVII- ce se ncadra n sfera absolutismului monarhic european, marcat uneori de accente iluministe (domniile lui Constantin Mavrocordat), a determinat apariia unui centralism fr precedent n cele dou ri romne. Expresia direct a acestuia a fost conturarea unui aparat de stat incomparabil mai bine dezvoltat i mai bine organizat dect n secolele anterioare. Chiar dac acest aparat administrativ era construit pentru a servi exploatrii sistematice a resurselor rii (suntem nc foarte departe de ideea unui aparat administrativ pus n slujba intereselor ceteanului) modul n care el a fost structurat, atribuiile ce i s-au ncredinat i modul concret n care acestea s-au realizat, ne ndreptesc s vorbim despre aceast perioad ca despre epoca apariiei primilor germeni ai administraiei publice moderne pe teritoriul Romniei. La construirea acesteia au contribuit att interese de ordin imediat dar i formarea cultural european a unora dintre domnii implicai n reform. De asemenea, diversificarea funciei interne a statului a avut partea ei de contribuie la diversificarea aparatului administrativ i apariia primelor servicii publice menite s satisfac interese de ordin general. Astfel, alturi de tradiionala asigurare a ordinii interne i de perceperea impozitelor, diversificarea intereselor publice a impus statului asumarea a noi funcii. Realizarea lor a fost marcat de apariia treptat, n form incipient, a unor servicii publice n sensul modern al cuvntului. 3. La nivelul administraiei publice centrale s-au manifestat domnul, sfatul domnesc, adunarea de stri, sfatul de obte. Conform obiceiului, dregtorii erau numii i revocai de ctre domn n baza ncrederii izvorte din rudenie, avere sau priceperea candidatului. Tot aa, numirea se fcea la nceputul domniei precum i la nceputul fiecrui an cnd toi dregtorii erau obligai s depun nsemnele dregtoriei, urmnd ca domnul s-i confirme din nou sau s-i schimbe. Numirea dregtorilor se fcea, n ciuda identificrii dregtoriei cu boieria, dintre proprietarii de pmnt neexistnd, mai ales n clasele superioare de dregtori, dregtori care s nu fie n acelai timp i mari proprietari de pmnt. Acest fapt a determinat ca marea majoritate a dregtoriilor centrale s fie ocupate de ctre boierii romni. Aspecte noi au venit n aceast epoc, alturi de cele deja menionate, schimbnd complet peisajul aparatului central de stat: venalitatea slujbelor i grecizarea aparatului administrativ. Pe lng aspectele negative ce au creat importante distorsiuni n viaa administrativ i tensiuni n societatea romneasc, semnele modernizrii aparatului administrativ se fac totui simite: se introduce salarizarea dregtorilor i se fac demersuri pentru separarea
11
Manuel Guan
administrativului de judectoresc. Din pcate, raportat la numrul mare de propuneri de modernizare i mbuntire a funcionrii aparatului administrativ, rezultatele reformei au fost nesemnificative i adesea anulate de lupta acerb pentru navuire. 4. Sub aspectul administraiei publice locale, organizarea de tip regional n ara de sus i ara de jos- s-a aplicat i n Moldova. Pe lng tradiionalele uniti administrativ teritoriale - judeele/inuturile, oraele i satele au aprut i subdiviziuni ale judeelor plile i plaiurile- i ale inuturilor ocoalele. n condiiile absolutismului monarhic, marea majoritate a oraelor au ajuns n proprietate privat. Apar, n schimb, la nivelul acestora, preocupri tot mai susinute privind urbanismul. 5. n condiiile n care Transilvania devine, dup 1691, o provincie a Imperiului austriac cu o autonomie tot mai restrns, administraia public central a acesteia nu se mai raporteaz la instituiile existente la nivelul teritoriului transilvnean ci la instituiile specializate (cancelaria aulic a Transilvaniei) existente la nivelul centrului politico-administrativ i militar al Imperiului, Viena. Instituiile transilvnene se transform n bun parte iar cele existente guvernatorul, guberniul, generalul armatei transilvnene, tezaurarul etc. 6. n perioada n care dreptul public transilvnean a fost reglementat de Diploma Leopoldin din 1691, organizarea administrativ local a rmas neschimbat. Pn la sfritul sec. al XVIII-lea, peisajul unitilor administrativ-teritoriale i-a pstrat eterogenitatea cuprinznd, n continuare, comitatele maghiare, scaunele sseti i secuieti, districtele romneti, oraele i satele specifice, toate bucurndu-se de organizarea i privilegiile tradiionale. i n materia recrutrii conducerii unitilor administrativ-teritoriale, criteriul naiunii privilegiate i al religiei recunoscute au fost impuse de Diploma leopoldin. n ciuda inteniilor lui Iosif al II-lea de a reorganiza administraia public local pe baze raionale i uniforme, unitile administrativteritoriale eterogene ale voievodatului s-au meninut pn la 1849. ntrebri/cerine pentru autoevaluare minimal i examen: 1) Care au fost reformele administrative introduse de austrieci n Oltenia? (idem, pp. 62-63) 2) Care au fost consecinele venalitii slujbelor n epoca fanariot? (idem, pp. 6669) 3) Cum a evoluat administraia public local n epoca fanariot? (idem, pp. 70-73) 4) Cum s-a realizat modernizarea administraiei publice n epoca lui Iosif al II-lea? (idem, pp. 76-78)
12
Manuel Guan
VI. NATEREA ADMINISTRAIEI PUBLICE MODERNE ROMNETI 1. Dup reinstaurarea domniilor pmntene, secolul de domnii fanariote cu imensele sale deficiene din funcionarea administraiei publice nu putea fi ignorat. Starea jalnic a serviciilor publice, corupia uria, abuzurile nesfrite nu mai puteau fi tolerate, mai ales ntr-o epoc n care tendinele modernizrii sub influena liberalismului burghez apusean se fceau din ce n ce mai simite printre membrii boierimii. Pe lng intensele frmntri politice ce urmreau s transforme boierimea n fora politic dominant n stat, viaa politico-social a anilor 1822-1828 se evideniaz prin numeroasele proiecte de reform venite att din partea marii boierimi ct i din partea boierimii mici i mijlocii. Dincolo de caracterul de clas al propunerilor, ce urmreau s consolideze privilegii de tip feudal, marea lor majoritate nu puteau s ocoleasc aspectele negative ale vieii administrative. Eradicarea acestora devenea astfel unul dintre cele mai importante obiective ale reformei. Propunerile de reform au urmrit s distrug nu doar aberaiile regimului fanariot dar i s depeasc definitiv elementele administraiei feudale care se fceau nc puternic resimite. Printre doleanele reformitilor romni se regseau desfiinarea veniturilor dregtoriilor i plata doar a salariilor, desfiinarea venalitii funciilor i comprimarea aparatului administrativ feudal numericete suprancrcat, repartizarea dregtoriilor doar pmntenilor cu excluderea expres a grecilor, rspunderea ispravnicilor de judee pentru activitatea lor sau pentru faptele subordonailor lor pe care-i numeau, inamovibilitatea micilor slujbai, introducerea principiului legalitii n activitatea dregtorilor i aezarea acestora n slujba norodului. Faptul c aceste doleane s-au meninut la simplul stadiu de propuneri o dovedete faptul c, n 1828 cnd au ocupat din nou Principatele, ruii au gsit i reflectat n diverse rapoarte o stare de lucruri identic cu cea specific epocii fanariote, dac nu mai cumplit. Interesai s asigure aprovizionarea armatei ruse, aflat nc n conflict cu Poarta, n condiii ct mai eficiente, ruii au constatat cu stupoare scara larg pe care se practicau abuzurile n administraia Principatelor. 2. Cu toate c meninea absolutismul monarhic de tip oriental, n ciuda faadei separaiei puterilor n stat (Anastasie Iordache), dei nu nlocuia o ornduire de stat veche cu alta nou ci retua doar liniile generale de organizare existent acordnd privilegii fr a crea liberti (Tudor Drganu), dei aservea complet Principatele Rusiei, transformndu-le practic n gubernii, dei era o oper despotic, autoritar, aristocratic, antifrancez i pe deplin ruseasc (Pompiliu Eliade), Regulamentele Organice marcheaz momentul debutului primilor germeni ai administraiei publice moderne ncununnd reformele deschise de unii domni fanarioi i crend premisele viitoarelor reforme. De aceea, trebuie s susinem c din punctul de vedere al administraiei publice, Regulamentele organice au meninut vechi instituii romneti, au dezvoltat i ndreaptat instituii deja existente, introduse de unii
13
Manuel Guan
domni fanarioi sub influena ideilor apusene i, nu n ultimul rnd, au introdus noi instituii ce vor constitui captul de pod al invaziei doctrinei i legislaiei franceze i belgiene. Prevederile, uneori prea amnunite, n materie de organizare a unor servicii publice centrale sau locale, ncrcnd adesea inutil un text de lege ce avea pretenia unei constituii moderne, au fost extrem de benefice n materie de administraie public punnd capt, cel puin teoretic, haosului existent anterior. Aici aspectele retrograde din organizarea puterilor statului au fost compensate de principiile moderne de organizare i funcionare a administraiei publice: a) Principiul specializrii competenei: apar serviciile publice specializate cu o competen strict determinat; b) Principiul generalizrii competenei teritoriale ministeriale: competena material a minitrilor se ntinde asupra ntregului teritoriu al rii; c) Principiul legalitii: serviciile publice i funcionarii lor i desfoar activitatea conform legii; d) Principiul continuitii serviciilor publice: acestea au un caracter permanent; e) Principiul stabilitii n funcie a funcionarilor publici: acetia nu mai sunt schimbai anual din funcie; f) Principiul punerii serviciilor publice n slujba interesului public (general sau local, dup caz). Tot acum, datorit dezvoltrii considerabile a funciilor statale, are loc un proces de preluare a unor servicii publice din minile particularilor (boieri, mnstiri, Biseric) i aezarea lor n sarcina unor funcionari publici statali; g) Principiul salarizrii funcionarilor: se generalizeaz sistemul lefurilor, care sporesc; la ieirea din funcie, slujbailor li se asigura o pensie; h) Principiul separrii atribuiilor administrative de cele judectoreti; i) Principiul rspunderii ministeriale, n sensul trecerii minitrilor, de la nici un fel de rspundere, la rspunderea pentru activitatea lor n faa domnului; j) Principiul descentralizrii administrativ-teritoriale: oraele libere dobndesc personalitate juridic i organe proprii, alese. 3. Administraia public n epoca regulamentar (1831-1858) a cunoscut o serie de aspecte pozitive: s-au nfiinat i s-au organizat ministerele precum i sfatul administrativ ca un prim exerciiu de activitate guvernamental modern. Activitatea administrativ a fost destul de bogat, fiind organizate o serie de servicii publice noi iar altele mbuntite i dezvoltate. S-au fcut n continuu ameliorri edilitare n marile orae, s-a acordat o atenie deosebit dezvoltrii nvmntului, dezvoltrii sistemului sanitar-veterinar i carantinelor, construirii de poduri, iluminatului public, extinderii serviciilor de pompieri la toate oraele, modernizrii porturilor. Nu n ultimul rnd, s-au dezvoltat serviciile de transport (trsurile) i comunicaii (potele). Anii de dup adoptarea Regulamentelor au urmrit s reglementeze ct mai amnunit statutul funcionarilor publici astfel nct vechea stare de lucruri negativ s dispar. Abundena reglementrilor i anchetelor urmrea s evite ct mai mult posibil
14
Manuel Guan
arbitrariul i abuzul n activitatea funcionarilor publici i s-o ncadreze n limitele legii. Evoluii pozitive s-au nregistrat i n mai buna organizare a atribuiilor agenilor guvernamentali la nivel local precum i a organelor administraiilor oreneti descentralizate. 4. Cu toate c Regulamentele i msurile lui Kisseleff puneau la ndemna celor dou Principate toate mecanismele i acordau toate ansele realizrii unor reforme administrative concrete la toate nivelele, contextul politic extern n care s-au dezvoltat, precum i vechile tabieturi au pus piedici serioase n calea unor transformri reale n administraia public central i local. Imixtiunea ruilor n administraia public romneasc a subjugat-o intereselor ariste iar vechile tare ale epocii fanariote au continuat s constituie o piedic serioas n calea programului de reform. ntrebri/cerine pentru autoevaluare minimal i examen: 1) Ce au vizat proiectele de reform postfanariote? (idem, pp. 80-82) 2) Care au fost principiile ce au stat la baza organizrii administraiei publice regulamentare? (idem, pp. 93-94) 3) Cum a evoluat administraia public regulamentar ? (idem, pp. 94-100) 4) Ce involuii s-au manifestat n administraia public regulamentar? (idem, pp. 101-102) VII. ADMINISTRAIA PUBLIC I REVOLUIA DE LA 1848 1. n contextul efervescenei reformiste de la 1848 pare fireasc preocuparea autorilor de programe i proiecte de constituie pentru reformarea administraiei publice n general, dar i, fapt tot mai des ntlnit, pentru o organizare proprie, modern a administraiei publice locale. Propunerile de organizare a acesteia din urm au variat de la un Principat la altul, dar i de la un autor la altul, n funcie de momentul redactrii lor, de cultura juridic a acestora, de clasa social de care aparineau i de influenele suferite din partea curentelor ideologice apusene. Indiferent c doreau sau nu nlturarea Regulamentelor, reformitii romni ntmpinau, n materia administraiei publice, cam acelai tip de probleme. nlturarea mentalitii corupte a funcionarilor publici reprezenta i acum prioritatea numrul unu, att pentru o corect aplicare a Regulamentului Organic ct i n drumul spre construirea unei administraii statale moderne, funcionale i stabile, fr de care orice nou demers reformator, de reorganizare a statului, ar fi fost sortit din start eecului. Nu ntmpltor, printre reformele epocii s-a cerut cu insisten luarea prin lege a unor msuri care s stopeze corupia i abuzurile funcionarilor publici. Se vehiculau, de asemenea, idei precum responsabilitatea ministerial i a tuturor funcionarilor publici pentru faptele lor n
15
Manuel Guan
lucrrile slujbelor, atribuirea funciilor publice doar dup merit, nu pe bani i nici pe baza originii sociale, desfiinarea rangurilor titulare ce nu aveau funcii, stabilitatea n funcie a funcionarilor publici, stabilirea de lefuri fixe pentru funcionari, cu desfiinarea celorlalte venituri ale dregtorilor, nlocuirea funcionarilor doar pentru vini stabilite prin judecat, idee ce echivala cu inamovibilitatea modern. 2. n materie de organizare a administraiei publice locale, mai toate proiectele de reform ale anului revoluionar au pus accentul pe consacrarea descentralizrii administrativ-teritoriale la nivel comunal i judeean. f3. n Transilvania, problematica administrativ a anului 1848 a pendulat ntre revendicrile romneti ce vizau independena naional a naiunii romne i nzuinele revoluionarilor maghiari de unire a Transilvaniei cu Ungaria. n cea de-a doua proclamaie de la Blaj (4/16 mai 1848) se cerea dreptul naiunii romne de a avea dregtori n toate ramurile administraiei, n aceeai proporie cu celelalte naiuni, precum i utilizarea limbii romne n toate treburile atingtoare de naiunea romn att n legislaie ct i n administraie. De asemenea, hotrrii Dietei de la Cluj (29 mai) de a uni Transilvania cu Ungaria, revoluionarii romni i-au rspuns printr-o a treia proclamaie de la Blaj prin care respingeau cu fermitate acest act i-i afirmau fidelitatea fa de mpratul austriac i reprezentantul su n provincie: naltul general-comandant de la Sibiu. Nu se renuna ns la ideea reprezentrii proporionale a romnilor att n Dieta transilvnean ct i n Guvernul provizoriu ce se propunea a se nfiina. ntrebri/cerine pentru autoevaluare minimal i examen: 1) Care au fost propunerile de reform ale anului 1848 n materie de administraie public central? (idem, pp. 104-105) 2) Care au fost propunerile de reform ale anului revoluionar 1848 n materie de administraie public local? (idem, pp. 105-107) 3) Care au fost propunerile transilvnene de reform administrativ la 1848? (idem, pp. 107-108) VIII - ADMINISTRAIA PUBLIC N EPOCA CONSTRUIRII STATULUI NAIONAL MODERN (1856-1866) 1. Lucrrile divanurilor ad-hoc din 1857 au fost marcate de spiritul micrii unioniste, de dorina construirii unui stat naional unitar modern bazat pe principiile liberalismului burghez dar i pe ideea pstrrii tradiiei instituionale romneti acolo unde era necesar. Problematica reformei administrative a stat permanent n atenia dezbaterilor, mai ales n Moldova, unde divanul ad-hoc i-a asumat sarcina s propun
16
Manuel Guan
reforme concrete n diverse materii de interes general, iar comitetele divanului n materii legate direct de interesele fiecrei clase sociale n special. Propunerile romneti. Acestea au fcut mai mult obiectul discuiilor plenului divanului ad-hoc i vizau: a) Admisibilitatea tuturor romnilor n toate funciile de stat. Prin aceasta se urmrea s se pun capt accesului exclusiv al clasei privilegiate boiereti la funciile statului, inclusiv n cele administrative; b) Separarea clar a puterilor legislativ i executiv, c) Independena magistrailor de administraia propriu-zis, d) Responsabilitatea ministerial. Se dorea, astfel, nlturarea efectelor prevederilor neclare ale Regulamentelor Organice n materie, prevederi ce conduseser la inexistena unei rspunderi politico-juridice efective a minitrilor pentru activitatea lor. Concret, n vederea instaurrii unei monarhii constituionale parlamentare, se cerea acordarea Parlamentului a dreptului de a trage la rspunderea pe minitri i renunarea la simplul drept regulamentar acordat legislativului de a sesiza domnului eventualele abateri ale minitrilor si. Propunerile Comisiei europene au vizat cteva aspecte organizatorice legate de ministerul de interne, justiie i instrucie public. n materie de administraie public local diversele subcomisii au propus consacrarea unei descentralizri administrativ-teritoriale la nivelul comunelor, oraelor i judeelor. Comisia european a acceptat consacrarea descentralizrii administrative doar la nivelul comunelor i municipiilor. 2. Convenia de la Paris (7/19 august 1858) consacra un executiv asementor, n bun parte cu cel regulamentar. Un aspect mai bine reglementat a fost rspunderea ministerial penal a minitrilor. Convenia nu fcea precizri cu privire la numrul ministerelor i la principiile lor de organizare i funcionare. n conformitate cu logica reformatorilor europeni, Regulamentele Organice urmau s reglementeze n continuare aceaste instituii, lundu-se n considerare recomandrile Comisiei europene. Convenia nu reglementa expres nici un organism ministerial colegial de genul celui consacrat de Regulamentele organice. Existena i funcionarea unui Consiliu de Minitri este amintit doar n legtur i pe durata vacanei tronului. n materia administraiei publice locale, Convenia stabilea doar principiul dezvoltrii instituiilor municipale att urbane ct i rurale lsnd la latitudinea viitorului legiuitor amnuntele organizrii efective. n conformitate cu recomandrile Comisiei europene, Convenia nu reglementeaz departamentul (judeul) ca unitate de descentralizare administrativ. 3. Perioada imediat urmtoare semnrii Conveniei de la Paris trebuia dedicat, n ambele Principate, construciei statale, n general, i a administraiei publice, n special, pe noile baze instituionale stabile prin actul constituional din 1858 i n baza recomandrilor fcute de Comisia european. Alegerea lui Cuza ca Domn al ambelor Principate a transformat ns prevederile Conveniei ntr-un capt de pod spre realizarea dezideratului romnesc mult vehiculat n epoc: crearea statului naional
17
Manuel Guan
unitar romn. n consecin, reformele ce au avut loc n perioada anilor 1859-1862 n materie de administraie public au avut o dubl finalitate: crearea unei administraii publice moderne, demne de un stat care se dorea european i, pe de alt parte, crearea premiselor necesare unificrii depline a Principatelor. n aceste condiii, administrativul, un domeniu de reform situat n afara conflictelor de interese partizane, putea s devin placa turnant a organizrii statale unitare. Dup trecerea de la asociaia de state la statul unitar, n 1862, rolul administrativului s-a dovedit a fi nu mai puin important. Consolidarea existenei tnrului stat naional romn i-a gsit n mecanismele tipice activitii administrative cea mai important garanie a succesului. Procesul de unificare administrativ era favorizat, pe de o parte, de prevederile Conveniei ce permiteau realizarea, prin intermediul Comisiei centrale de la Focani, a unei legislaii care s unifice vmile, potele, telegraful, valoarea monedei precum i alte materii de interes public comune ambelor Principate. Pe de alt parte, evoluia relativ uniform a administraiei celor dou state, mai ales n epoca regulamentar, simplifica n mare msur demersul unificator. Practic, unificarea administrativ nu sa fcut ns pe cale legislativ. Interesele de clas ale gruprii conservatoare ce condiionau reformarea aparatului de stat de rezolvarea favorabil a chestiunii agrare, precum i desele dizolvri ale Adunrilor legiuitoare au determinat recurgerea la acte administrative pentru realizarea operei de unificare. 4. Statutul dezvolttor al Conveniei de la Paris din 7/19 august 1858 ddea concret via noului regim autoritar. Executivului i se ddeau puteri suplimentare menite s limiteze puterile legislativului i s permit domnului s legifereze singur atunci cnd era necesar: domnul avea singur iniiativa legilor, se permitea acestuia ca, pn la convocarea noii Adunri, s dea, la propunerea Consiliului de Minitri i Consiliului de stat, decrete cu putere de lege i s-a dat n sarcina guvernului dreptul de a ntocmi regulamentele celor dou Camere. De asemenea, se permitea guvernului s fac acte de competena puterii legiuitore atunci cnd Parlamentul nu era n sesiune i erau necesare msuri de urgen. Prin aceasta s-a pus capt scurtului exerciiu de regim parlamentar i la inversarea polaritilor n relaia executiv-legislativ. Domnul, unic ef al puterii executive, i pstra rolul activ n guvernare conferit de Convenie avd n subordinea sa politic guvernul. Organul statal-cheie n procesul de reform juridic pe toate planurile, menit s-l secondeze pe domn n activitatea acestuia, a fost Consiliul de stat. 5. n contextul amplului proces de restructurare pe baze moderne a statului, s-a acordat, n mod inevitabil, o importan deosebit modului de recrutare precum i deontologiei funcionarului public. n epoc exista contiina naterii cu numeroase malformaii a funcionarului public romn modern al perioadei fanariote, precum i a evoluiei sale negative, n ciuda tentativelor numeroase de reform. n acelai timp exista, ulterior unirii, contiina faptului c, fr un corp funcionresc moral,
18
Manuel Guan
disciplinat i capabil, toate reformele moderne ce se doreau a fi realizate erau sortite a rmne simple hrtii n birourile diverselor ealoane administrative. n consecin, pe lng efortul de a mbunti mecanismele administrative propriu-zise, s-a depus un efort de a se renuna la funcionarul public adesea analfabet, ajuns n funcie datorit poziiei sale sociale sau prin cumprarea postului i care se ocupa mai mult cu rezolvarea, prin abuz i violen, a intereselor proprii dect de interesul public. 6. Administraia public local a fost organizat prin Legea pentru consiliile judeene i Legea comunal votate de Adunare n martie 1864. Concepute de guvernul Koglniceanu, ele ncercau s fac dreptate celor cteva decenii de lupt pentru reform n administraie, consacrnd deja celebrul principiu al descentralizrii administrative. Redactate ntr-o form tehnico-juridic fr precedent, ele erau construite dup modele franuzeti i belgiene. De aici i apariia unor instituii care, dei nu erau terminologic necunoscute administraiei publice romne a epocii, erau, n substana lor, cu totul noi: prefect, subprefect, comun, Consiliu comunal, Consiliu judeean, Comitet permanent, primar. ntrebri/cerine pentru autoevaluare minimal i examen: 1) Care au fost propunerile adunrilor ad-hoc n materie de administraie public central? (idem, pp. 109-110) 2) Care au fost propunerile adunrile ad-hoc n materie de administraie public local? (idem, pp. 111-112) 3) Cum a organizat Convenia de la Paris puterea executiv? (idem, pp. 113-114) 4) Ce reforme a fcut Ciza n materia administraiei publice centrale? (idem, pp. 116121) 5) Ce reforme a fcut Cuza n materia statututlui funcionarilor publici? (idem, pp. 121-124) 6) Cum a reformat Cuza administraia public local? (idem, pp. 126-127) 7) Care a fost importana reformelor lui Cuza pentru evoluia administraiei publice locale romneti? (idem, pp. 127-128) IX. ADMINISTRAIA PUBLIC A VECHIULUI REGAT AL ROMNIEI (1866-1918) 1. n aceast epoc, dezvoltarea treptat a doctrinei romneti de specialitate a permis clarificarea a o serie de concepte vehiculate n legtur cu organizarea administraiei publice. Printre acestea, sintagmei administraie public central i se confereau mai multe sensuri, delimitate n funcie de competena conferit anumitor organe administrative.
19
Manuel Guan
2. Constituia de la 1866 nu introducea nouti absolute n materia organizrii i funcionrii administraiei publice centrale. Principii moderne ca separaia administraiei de judectoresc, iresponsabilitatea monarhului, responsabilitatea ministerial fuseser treptat consacrate nc din perioada Regulamentelor Organice iar influenele Constituiei belgiene se manifestau nc din epoca paoptist. Noua Constituie a Romniei venea ns cu o reglementare complet a acestora n cadrul unei structuri tehnico-legislative nentlnite n epoca lui Cuza. Pe de alt parte, n aceast epoc a debutat i la noi un efort doctrinar, marcat de puternice influene apusene, de a explica i delimita toate aceste principii, efort fr de care nelegerea deplin a fenomenelor respective nu ar fi fost posibil. Executivul funciona n baza principiilor inviolabilitii monarhului i responsabilitii ministeriale. Un demers doctrinar al epocii a conturat cu claritate i sfera de delimitare a guvernrii i administrrii cu toate intercondiionrile dintre ele. 3. Administraia public central era realizat de ctre monarh, consiliu de minitri, minitri, serviciile ministeriale, secretarii de stat etc. Nu a existat n epoc interesul pentru o organizare uniform a serviciilor ministeriale i nici pentru reglementarea unui statut al funcionarilor publici. Funcionarismul a nflorit fiind ncurajat n bun parte de interesele de partid. 4. n domeniul administraiei publice locale, aplicarea legislaiei lui Cuza demonstrase c mai era mult de muncit n ceea ce privete nelegerea i aplicarea corect a proaspetelor reforme, nenelese, adesea, chiar de cei ce le-au creat. Continuitatea i discontinuitatea reformei au devenit, n consecin, att o problem a legiuitorului sfritului de sec. XIX, care a transformat principiile de organizare a administraiei publice locale n elementele de baz ale unor experiene de laborator, ct i o problem a teoreticienilor vremii grupai pro sau contra n jurul ideilor de tradiie i continuitate. Din punctul de vedere al celor dinti, continuitatea se raporta la reformele lui Cuza, din punctul de vedere al celorlali, la vechile tradiii de organizare a administraiei publice romneti. n perioada 1866-1918 construirea administraiei publice locale moderne a avut la baz ideea descentralizrii administrativ-teritoriale preluat ca principiu constituional de Constituia liberal de la 1866 i asumat obsesiv de mai toate programele politice ale partidelor aflate la guvernare. Toate acestea urmreau descentralizarea administrativ mai complect i independena comunal care s atenueze centralismul administrativ excesiv al legislaiei lui Cuza. n ajutorul reformei au venit i doctrinarii dreptului administrativ tot mai prezeni n viaa tiinific i politic a Romniei. n ciuda imperativului constituional, reala descentralizare administrativ a rmas mai departe un simplu deziderat doctrinar i un instrument de lucru folosit din belug doar de ctre proiectele de organizare administrativ ale epocii. Centralismul administrativ a atins n aceast epoc un grad extrem de nalt, facnd adesea ca legislaia administrativ a lui Cuza s
20
Manuel Guan
par foarte liberal. Dei nu a fcut obiectul reglementrii exprese a Constituiei i nu fusese preluat conceptual de legislaia romneasc de specialitate, desconcentrarea administrativ exista n epoc n elementele sale constitutive. Un nceput de desconcentrare realizase, dup cum am vzut, ntr-o form destul de firav, i legislaia lui Cuza. Venise ns timpul pentru realizarea unei desconcentrri mai largi a atribuiilor administraiei publice centrale, la nivel local. i n ceea ce-i privete pe funcionarii publici locali, legile au fost foarte timide n ncercarea de a contura un statut juridic difereniat pentru acetia i n-au fost deloc preocupate s le stabileasc exact drepturile i obligaiile care decurgeau din statutul lor profesional, lsndu-i, cel mai adesea, la bunul plac al autoritilor superioare. Pe msur ce ne apropiem, ns, de sfritul secolului, mai ales dup 1892, remarcm o preocupare tot mai activ din partea legiuitorului de a surprinde i stabili prin diverse legi administrative i de alt natur criterii clare de selectare, avansare i rspundere a funcionarilor publici, n cadrul unui efort general de mbuntire a funcionrii administraiei publice locale. 5. Regimul parlamentar nfiripat n perioada Conveniei de la Paris i lansat n toat plenitudinea sa la 1866, adusese o noutate n viaa politic i administrativ a Romniei: pluralismul politic. Dezvoltat pn la 1858 sub influena neoabsolutismului regulamentar, administraia public nu cunoscuse dect direcia impus de domnie. Pentru prima dat ea era confruntat acum cu pluralismul intereselor de partid. Pe de o parte, influena nefast s-a realizat prin implicarea tuturor structurilor administraiei publice locale n jocurile electorale menite s asigure noului partid adus la guvernare majoritatea parlamentar. Pe de alt parte, politicianismul s-a manifestat prin influena exercitat asupra constituirii i funcionrii organelor administraiei publice descentralizate. ntrebri/cerine pentru autoevaluare minimal i examen: 1) Ce semnifacii avea conceptul de administraie central dup 1866? (idem, pp. 130-131) 2) Care au fost principiile de organizare a administraiei publice centrale conform Constituiei de la 1866? (idem, pp. 131-133) 3) Care este distincia dintre guvernare i administrare? (idem, pp. 133-135) 4) Cum a evoluat funcionarismul n epoca Vechiului Regat? (idem, pp. 139-141) 5) Cum a evoluat organizarea administraiei publice locale n epoca Vechiului Regat? (idem, pp. 141-146) 6) Cum s-a manifestat politicianismul n viaa administraiei publice locale? (idem, pp. 146-147)
21
Manuel Guan
X ADMINISTRAIA PUBLIC N TRANSIVANIA I BANAT (1861-1918) 1. Epoca neoabsolutismului i centralismului administrativ austriac a luat sfrit n 1861. Dou constituii imperiale din octombrie 1860 i februarie 1861 stabileau noua organizare constituional a Imperiului, bazat pe recunoaterea individualitii istorice i politice a naiunilor componente i edificat pe o organizare administrativ proprie, pe pstrarea legilor i aezmintelor tradiionale. n aceste condiii, naiunilor transilvane li se oferea ansa reorganizrii politico-administrative autonome a fostului Principat. Din nefericire, lupta pentru aplicarea principiilor egalei ndreptiri politice a naiunii romne cu celelalte naiuni i a principiului proporionalitii nu a avut rezultatele scontate n materie administrativ. i asta deoarece celelalte naiuni ndreptite vedeau momentul 1860 ca o ans pentru o restitutio in integrum a vechilor privilegii feudale. 2. Instaurarea dualismului austro-ungar n 1867 a schimbat complet evoluia administraiei publice transilvnene. Unirea cu Ungaria a reprezentat sfritul statutului tradiional de autonomie al Transilvaniei iar caracterul de stat unitar al statului maghiar a determinat dispariia oricror organe proprii autonome. n consecin, n mai 1869, guberniul Transilvaniei era desfiinat. Prioritile guvernului maghiar au constat n consolidarea ct mai rapid a noii structuri statale. n acest context, o uniformizare a organizrii administrativ teritoriale pe ntreg teritoriul Ungariei era absolut necesar, cu att mai mult n Transilvania unde se pstra diversitatea feudal a organizrii administrative locale. ntrebri/cerine pentru autoevaluare minimal i examen: 1) Cum s-a organizat administraia public n epoca liberalismului transilvnean? (idem, pp. 151-152) 2) Cum s-a organizat administraia public n epoca dualismului austro-ungar? (idem, pp. 152-157) XI. ADMINISTRAIA PUBLIC N ROMNIA INTERBELIC (1918-1938) 1. Sfritul anului 1918 ne descoper o Romnie postbelic al crei teritoriu i populaie se dublaser, fapt care i-a conferit, n exterior, o poziie de putere regional. Odat trecut euforia rentregirii neamului, a aprut, n plan extern i intern, necesitatea consolidrii tnrului stat unitar romn. Diversitatea legislaiilor existente n toate ramurile de drept n provinciile romneti unite cu Vechiul Regat impunea un rapid proces de unificare a legislaiei, fr de care statutul de stat unitar al Romniei ar fi fost pus sub semnul ndoielii. Acest rol a revenit mai nti diverselor organisme de putere regional i, mai apoi, Adunrii constituante care, n 1923, a elaborat noua
22
Manuel Guan
Constituie a Romniei. Mai apoi, a fost sarcina parlamentelor ntrunite n baza noii constituii s purcead la elaborarea, n cadrul fiecrei ramuri de drept, a unor legi de unificare. Sarcina nu era deloc uoar, avndu-se n vedere c n Transilvania se aplica o legislaie maghiar, n Bucovina una austriac, iar n Basarabia una ruseasc, toate strine de spiritul, mentalitatea i aspiraiile romneti. Tocmai de aceea, pentru a nu se da natere unor situaii inechitabile, unificarea nu putea fi dect opera unei aciuni bine gndite, ealonat pe o perioad de timp mai ndelungat (T. Onior). Apariia legislaiei unificate mult ateptat a fost ntrziat, pe de alt parte, i de ndelungatele dispute privind metodele unificrii legislative, a cror aplicare trebuia s in seama de o serie de factori de ordin politic, istoric, etnic, pragmatic, precum i de specificul fiecrei ramuri de drept. Unificarea legislaiei administrative, mai ales a celei privind organizarea administrativ local, era i ea necesar avnd n vedere diferenele instituionale i funcionale dintre administraiile publice ale diverselor provincii. 2. Constituia din 1923 modificnd-o pe cea de la 1866, consacra cea mai mare parte a cutumelor constituionale create n cei peste 50 de ani de democraie parlamentar. O detaliere a prevederilor constituionale i, n acelai timp, o reglementare unitar a organizrii i funcionrii ministerelor, se realiza prin Legea pentru organizarea ministerelor din 2 august 1929. n baza prevederilor constituionale, legiuitorul liberal a edictat n 19 iunie 1923, Legea pentru Statutul funcionarilor publici. Statutul funcionarilor publici avea meritul de a reglementa pentru prima dat un regim juridic unic pentru toi funcionarii publici, cu excepiile prevzute n art. 2 al legii. O problem la ordinea zile a continuat s fie i dup Marea Unire numrul mare al funcionarilor publici existeni n administraia public romneasc att la nivel central ct i la nivel local. Explicabil i normal n condiiile dublrii teritoriului i a numrului populaiei, aceast cretere ridica semne de ntrebare n momentul n care balana dintre funcionarii publici i numrul populaiei era complet disproporionat n comparaie cu proporiile altor state europene cu servicii publice mult mai numeroase i mai dezvoltate. S-au ncercat, n consecin, de-a lungul epocii s se gseasc n primul rnd explicaii i n al doilea rnd soluii, mai ales n condiiile economice ale anilor 1928-1932, cnd recesiunea economic mondial a lovit i Romnia. 3. Menit s fie primul act politico-juridic fundamental al tuturor romnilor reunii n cadrul statului romn unitar construit la 1918, Constituia adoptat n 1923 a deschis, n materia administraiei publice locale, cel puin la nivel principial, drumul mult disputatei i ateptatei reforme de unificare i uniformizare administrativ. n materia organizrii administraiei publice locale ea fixa ca uniti administrativ-teritoriale judeele i comunele. Se renuna, pentru a nlesni mecanismul administrativ al judeelor (dezbateri Senat) la stipularea expres a plasei ca unitate administrativ
23
Manuel Guan
teritorial, practicat la 1866, permind legiuitorului s o menin sau s o desfiineze prin prevederile al. 2 n care se arta c numrul, ntinderea i subdiviziunile teritoriale ale judeelor i comunelor urmau s fie stabilite n legile de organizare administrativ. O corect interpretare a acestor reglementri conducea, pe de alt parte, la concluzia interdiciei impuse de Constituie de a se nfiina diviziuni teritoriale superioare judeelor. Prin aceasta se ddea un rspuns negativ numeroaselor cerine i proiecte de reform ce solicitau organizarea administrativ teritorial a rii pe baze regionale i se ddea un prim semnal asupra modului n care executivul nelegea s realizeze viitoarea unificare administrativ a Romniei. Descentralizarea administrativ era anunat prin acordarea judeelor i comunelor a dreptului de a-i satisface interesele proprii prin consilii alese. Din punct de vedere tehnico-legislativ trebuie amintit c legiuitorul interbelic a reglementat ntr-unul i acelai act normativ organizarea administraiei publice judeene i a celei comunale, lsnd unei legi speciale doar organizarea administrativ a capitalei Bucureti. Administraia public judeean i comunal a fost reglementat prin legile din 1925,1929 i 1936. Desconcentrarea administrativ este cel de-al doilea mare principiu de organizare a administraiei publice locale din aceast perioad. Dei nu era consacrat constituional i nu aprea expres prevzut nici n legile de organizare administrativ mai sus amintite, el era recunoscut de ntreaga doctrin a perioadei i acceptat ca un element inerent oricrei organizri administrative locale moderne. Recunoaterea ei n epoc a fost strns legat de contientizarea nmulirii problemelor la nivel local i de nevoia de a asigura, la acest nivel, un control i o supravegere mai atente a intereselor de ordin general. De aceea, nu ne va surprinde s constatm c desconcentrarea administrativ va fi cu att mai puternic cu ct descentralizarea administrativ va fi mai larg. Asta deoarece, n majoritatea cazurilor, teritoriul colectivitilor locale autonome reprezentau i uniti administrativ-teritoriale de desconcentrare administrativ. Un alt principiu foarte des vehiculat n epoc a fost regionalizarea administrativ. Dei existaser proiecte de regionalizare administrativ fie sub forma unor uniti de descentralizarea administrativ-teritorial fie sub forma unora de desconcentrare administrativ nc din perioada antebelic, legiuitorul liberal de la 1925 nu a cedat numeroaselor argumente pro-regionalizare aduse de doctrin. Obsesia unitii statale i confuzia mai mult sau mai puin voit ntre regionalizare administrativ i regionalizare politic au nclinat balana n favoarea dumanilor regiunii. Dei deschis spre regionalizare, nici legiuitorul rnist de la 1929 nu a reuit s consacre regiunea ca unitate de descentralizare administrativ-teritorial. Prevederile constituiei de la 1923 nu permiteau nfiinarea unor astfel de uniti superioare judeelor. Tot ceea ce s-a putut realiza au fost aa numitele directorate ministeriale cu uniti de desconcentrare administrativ la nivelul crora judeele urmau s formeze n mod obligatoriu asociaii dotate cu personalitate juridic. Perioada interbelic a fost marcat i de o cretere treptat a interesului legiuitorului romn pentru reglementarea precis nu doar a modului de recrutare (alegere sau
24
Manuel Guan
numire) a organelor politice, mai ales unipersonale, ale administraiei publice locale, descentralizate sau desconcentrate, ct i de impunerea unor criterii stricte de selecionare a persoanelor ce candidau pentru una sau alta din aceste funcii. Se urmrea prin aceasta, dac nu neaprat eliminarea arbitrariului politic n propulsarea anumitor persoane n funcii -deoarece o bun parte dintre aceste funcii, n mod firesc, erau la ndemna partidului de guvernmnt-, cel puin asigurarea ocuprii acestora de ctre persoane ct de ct demne de o asemenea poziie, care prin cultura i cunotinele lor s asigure prestigiul administraiei, care s reueasc s-i realizeze corect i complet atribuiile i s pun n practic stufoasele legi de organizare administrativ votate de guvern. Se urmrea prin aceasta evitarea numeroaselor situaiilor din epoca antebelic n care o serie de persoane ajungeau n funcii de primar fr a ti s scrie sau s citeasc sau n funcia de prefect fr s aib dect cteva clase la activ. ntrebri/cerine pentru autoevaluare minimal i examen: 1) Cum s-a realizat unificarea administrativ n materie de administraie public n perioada interbelic? (idem, pp. 159-161) 2) Care erau prevederile Statututlui funcionarilor publici din 1923? (idem, pp. 162164) 3) Care au fost pricipiile de organizare a administraiei publice locale n perioada interbelic? (idem, pp. 165-169) XII. ADMINISTRAIA DREAPTA (1938-1944) PUBLIC N EPOCA DICTATURILOR DE
1. Noua aezare constituional (de la 1938), cerut de nevoile imperioase ale rii, se sprijin pe dreptul i datoria regelui de a salva, prin orice mijloace, fiina i unitatea statului nostru. Noul regim avea nevoie, n consecin, de un rege nzestrat cu atribuii largi i active de guvernare i administrare. Aceast filosofie constituional nu-i mai putea asuma nici principiul monarhiei constituionale i nici pe cel al pasivitii regale (regele domnete dar nu guverneaz). De aceea, Constituia nu mai prevedea limitarea atribuiilor regelui la cele prevzute expres, permind acestuia s fac orice acte dorea pentru realizarea scopurilor propuse. Tot aa, regele, proclamat Cap al statului, primea exerciiul activ al puterii executive. Prin aceasta nu se fcea altceva dect s se consacre constituional rolul activ tradiional al regelui romn, att n guvernare ct i n administrare. Cu toate acestea, Constituia proclama n continuare principiul inviolabilitii regelui. Prin efectul contrasemnrii actelor sale de ctre minitri, responsabilitatea respectivelor acte trecea asupra acestora. Pentru a nu se introduce elementele monarhiei absolute, monarhul era supus legilor, deci
25
Manuel Guan
responsabil, dar responsabilitatea sa trebuia preluat de agenii si. n consecin, dotat cu un rol activ, regele putea face bine sau ru fr a rspunde de actele sale. 2. Ideea conform creia regele i domnea i guverna, la transformat pe regele Carol al II-lea n eful activ al administraiei publice centrale. Lucrnd mpreun, minitrii i subsecretarii de stat se ntruneau n Consiliul de minitri prezidat de preedintele Consiliului de minitri. Regele avea i acum dreptul de a desemna persoana care, n calitate de prim-ministru, era nsrcinat s formeze guvernul. Aceasta era recrutat acum doar dintre acoliii sau persoanele agreate de rege i rmnea n funcie atta vreme ct realiza politica regal. Sub ndrumarea regelui i ca reprezentant al acestuia, Consiliul de Minitri realiza att activitatea de guvernare ct i pe cea de administrare. Aici se stabileau principiile de conducere ale intereselor generale, politica general a guvernului ct i directivele generale pentru fiecare departament. Departe de a oferi ns rii ansa reabilitrii i refacerii dup aa zisul regim parlamentar dezastruos, activismul i intervenionismul salvator regal au degenerat ntr-un perpetuu cult al personalitii la adpostul cruia regele i acoliii si au profitat pentru a-i realiza interesele personale. 3. Legea administrativ din 14 august 1938 reflecta deplin regimul politic ce a edictat-o, organiznd administraia public local dup canoanele unui centralism riguros, menit s ofere guvernului un control deplin asupra colectivitilor locale, n scopul promovrii intereselor permanente ale patriei. n ceea ce privete principiile vehiculate de legiuitor, n mod surprinztor, s-au putut ntlni aici aproape toate criteriile de realizare a unei administraii moderne i eficiente. n primul rnd, organizarea administraiei publice locale s-a fcut n acel spirit antipartidic ce a caracterizat ntreaga perioad. Apariia la 20 februarie 1938 a noii constituii care lsa la ndemna legiuitorului organizarea administrativ a teritoriului a permis apariia regiunii administrative. Legea din 1938 nfiina inutul ca regiune administrativ cu caracter mixt: el funciona att ca unitate de desconcentrare administrativ, menit s satisfac interesele generale ale statului n strns legtur cu cele ale colectivitilor locale. n materie de descentralizare administrativ, dou obiective eseniale au ghidat activitatea de legiferare: transformarea satului sau comunei n singurele realiti organice de via local i, n al doilea rnd, nfiinarea de organisme administrative mai mari dect judeele, cu posibiliti de via mai mari i mai complete. Pe lng ncercarea, destul de puin reuit, de a reglementa o descentralizare administrativ, legiuitorul a urmrit, organizarea la nivel local a unei administraii desconcentrate complexe. Pentru prima oar ntr-o lege romneasc, s-a folosit expres conceptul de desconcentrare administrativ pentru a desemna att serviciile exterioare ale ministerelor ct i reprezentanii guvernului la nivel local.
26
Manuel Guan
4. Dincolo de toate progresele, aceast epoc a marcat nceputul decderii i n final eliminrii sistemului administraiei publice locale introdus la 1864. Chiar dac se vehicula i acum ideea de descentralizare administrativ, condiiile noului regim politic au determinat o alterare masiv a acestui vechi deziderat. Renunarea la sistemul alegerii organelor unipersonale i transformarea lor n organe primordiale n realizarea intereselor locale au consacrat un centralism administrativ fr precedent. Ceea ce nu neleseser legiuitorii acestei perioade e c descentralizarea administrativ avea dou faete: una funcional i alta organizatoric. Dac pn la 1938 s-a realizat mai mult faeta organizatoric, cea funcional avnd de suferit, e adevrat din cauza partidelor politice, dup 1938, dei s-a realizat faeta funcional, cea organizatoric a fost neglijat. Degeaba s-au meninut iniial consiliile comunale. n legea din 1938, art. 194,2, s-a prevzut c pn la alctuirea noilor consilii, atribuiile prevzute n aceast lege vor fi exercitate de rezidenii regali i primari. Din pcate prevederile legii privind consiliile comunale au rmas liter moart deoarece n contextul evenimentelor politice interne i externe nu s-au mai convocat alegeri pentru consiliile comunale, atribuiile acestora fiind exercitate de primari. 5. Dup septembrie 1940, consacrarea legislativ a lui Mihai I ca un rege ca nici nu domnete, nici nu guverneaz a transferat ntreaga putere executiv lui I. Antonescu. Prin atribuiile deinute, Conductorul devenea att ef al Guvernmntului ct i ef al Administraiei. Consiliul de Minitri era format din totalitatea minitrilor i subsecretarilor de stat i funciona sub preedenia Conductorului statului. Eliberai de sarcina de a mai decide politica rii i fiind doar simpli executani ai direciilor politice stabilite de Conductor, minitrii i subsecretarii de stat se puteau dedica n exclusivitate activitii administrative n calitatea lor de efi ai unor departamente ministeriale sau, n cazul subsecretarilor de stat, ai anumitor servicii publice. Activitatea lor administrativ era complet subordonat voinei Conductorului care, de regul, dispunea msurile ce trebuiau luate ntr-un departament sau altul. Statutul funcionarilor publici a fost reglementat n aceast perioad de noul Cod al funcionarilor publici. Promulgat la 8 iunie 1940, Codul era menit, n opinia legiuitorului, s aduc ordine n ierarhia funcionarilor publici din diversele servicii administrative i s armonizeze salariile acestora. 6. Dup abdicarea lui Carol al doilea, viaa administraiei publice locale s-a desfurat n contextul intern al prelurii puterii de ctre generalul Ion Antonescu i cel extern al derulrii celui de-al 2-lea rzboi mondial. La fel ca mai toate regimurile anterioare, regimul Antonescu i-a definit o politic proprie n materia organizrii i funcionrii administraiei publice locale construit pe baza a o serie de principii. Se urmrea, n consecin, realizarea organizrii administraiei publice locale pe baze realiste, condamnndu-se fetiismul legii practicat pe scar larg n epoca pluripartidismului, promovarea administraiei ca aciune cu funcionari profesioniti, capabili s pun n
27
Manuel Guan
practic reforma administrativ. Principiul conducerii unitare a administraiei publice viza instaurarea unui control strns al centrului asupra administraiei publice locale i acordarea de atribuii deliberative organelor unipersonale n detrimentul celor colegiale. Dei punea un accent deosebit pe organele unipersonale, regimul Antonescu nu ncuraja totui individualismul i arbitrariul n viaa administrativ local. Dimpotriv, n scopul evitrii egocentrismului administrativ, au fost create la nivelul fiecrei uniti administrative, comune, pli, judee, consilii de colaborare pe lng organele unipersonale, n scopul de a asigura coordonarea i colaborarea dintre organele administraiei publice locale. n scopul accelerrii activitii administrative sa pus un accent deosebit pe simplificarea i raionalizarea formalitilor birocratice. Desconcentrarea administrativ a stat i ea la loc de cinste prin revalorificarea unitilor tradiionale de desconcentrare administrativ, ca urmare a desfiinrii inutului: judeul, plasa i comuna. n materie de descentralizare administrativ, s-a renunat la unitile de descentralizare administrativ impuse prin legea din 1938 i sa revenit la cele tradiionale, specifice perioadei interbelice. Judeul a redobndit personalitate juridic iar prefectul a redevenit i ef al administraiei judeene. Descentralizarea administrativ primea ns o lovitur mortal: consiliile judeene au fost desfiinate, prefectul urmnd s exercite i atribuiile lor iar consiliile comunale, dei reglementate de lege nu s-au mai constituit n condiiile rzboiului. Atribuiile lor au fost exercitate concret de ctre primari. Acetia din urm au fost numii n totalitate fapt care se potrivea mai bine cu principiul conducerii unice promovat n epoc. Lovit n nsi elementele ei de rezisten, descentralizarea administrativ era condamnat, inevitabil, la dispariie. ntrebri/cerine pentru autoevaluare minimal i examen: 1) Cum a fost organizat administraia public central n epoca dictaturii regale? (idem, pp. 171-172) 2) Cum a fost organizat administraia public local n epoca dictaturii regale (idem, pp. 172-174) 3) Cum a fost organizat administraia public central n epoca dictaturii antonesciene? (idem, pp. 176-179) 4) Cum a fost organizat administraia public local n epoca dictaturii antonesciene? (idem, pp. 179-180) Bibliografie minimal: Manuel Guan, Istoria administraiei publice romneti, Editura Universitii Lucian Blaga, Sibiu, 2005
28

-tematica referate pentru nvmntul la distan-
1. 1. Evoluia instituiei efului statului n istoria administraiei publice romneti -de la monarhia dacic la monarhia constituional (analiz comparativ pe epoci) 2. Organizarea administrativ a obtii steti n istoria administraiei publice romneti (analiz comparativ pe epoci) 3. Organizarea administrativ a oraelor n istoria administraiei publice romneti (analiz comparativ pe epoci) 4. Organizarea administrativ a judeelor / inuturilor n istoria administraiei publice romneti (analiz comparativ pe epoci) 5. Evoluia executivului n istoria organizrii statului romnesc (analiz comparativ pe epoci) 6. Evoluia dregtoriei i a funcionarului public n istoria administraiei publice romneti (analiz comparativ pe epoci) 7. Evoluia organizrii administrative a comunei n istoria administraiei publice romneti (analiz comparativ pe epoci) 8. Comparare ntre organizarea administraiei publice locale n Vechiul regat al Romniei (1866-1918) i cea a Transilvaniei (1867-1918) 9. Evoluia principiului descentralizrii administrative n istoria administraiei publice romneti 10. Apariia i evoluia ministerelor in istoria administraiei publice romneti
Observaii: Analiza comparativ pe epoci presupune urmrirea unei instituii juridice sau politico-juridice n toate epocile unde ea se manifest. Analiza comparativ presupune evidenierea asemnrilor i deosebirilor (eventual, a cauzelor acestora) ntre diversele forme de organizare i manifestare ale unei instituii de-a lungul timpului. De ex. se arat care erau asemnrile i deosebirile ntre domnia medieval i domnie n cadrul monarhiei constituionale sau se arat deosebirile i semnrile dintre regalitatea dacic i regalitatea romneasc din epoca monarhiei constituionale A nu se uita c un referat este o compunere! El trebuie s cuprind o introducere, un cuprins i nite concluzii. Trebuie s se specifice la notele se subsoal toate citrile i trimiterile bibliografice. Bibliografia de baz const n cursul de Istoria administraiei publice romneti al conf.univ.dr. Manuel Guan. Se pot utiliza i toate reperele bibliografice specificate pe CD-Rom! Referatul trebuie s aib minimul 5 pagini i maximul 7 pagini, s fie redactat pe calculator, cu urmtoarele caracteristici: Font- Times New Roman; Caracter- 12; Format Justified, 1 / 1,5 Pentru orice lmuriri suplimentare m putei contacta pe manuel.gutan@ulbsibiu.ro Conf.univ.dr. Manuel Guan

Istoria Administratiei Publice

Transféré par

Informations du document

Titre original

Copyright

Formats disponibles

Partager ce document

Partager ou intégrer le document

Options de partage

Avez-vous trouvé ce document utile ?

Ce contenu est-il inapproprié ?

Droits d'auteur :

Formats disponibles

Istoria Administratiei Publice

Transféré par

Droits d'auteur :

Formats disponibles

Manuel Guan

Istoria administraiei publice romneti

ISTORIA ADMINISTRAIEI PUBLICE ROMNETI

Istoria administraiei publice romneti

Istoria administraiei publice romneti

Istoria administraiei publice romneti

Istoria administraiei publice romneti

Istoria administraiei publice romneti

Istoria administraiei publice romneti

4) Cum a aprut viaa urban medieval? (idem, pp. 25-26)

Istoria administraiei publice romneti

Istoria administraiei publice romneti

Istoria administraiei publice romneti

Istoria administraiei publice romneti

Istoria administraiei publice romneti

Istoria administraiei publice romneti

Istoria administraiei publice romneti

Istoria administraiei publice romneti

Istoria administraiei publice romneti

Istoria administraiei publice romneti

Istoria administraiei publice romneti

Istoria administraiei publice romneti

Istoria administraiei publice romneti

Istoria administraiei publice romneti

Istoria administraiei publice romneti

Istoria administraiei publice romneti

Istoria administraiei publice romneti

Istoria administraiei publice romneti

Istoria administraiei publice romneti

Istoria administraiei publice romneti

Istoria administraiei publice romneti

Istoria administraiei publice romneti

Vous aimerez peut-être aussi