Revista Estudios Policiales N 2, junio de 2008.

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C
U
L
O
C0NP0NENTES PARA EL BISEN0 E
INPLENENTACI0N BE P0LTICAS BE
SEu0RIBAB: vAL0RACI0N BE
LA EXPERIENCIA INTERNACI0NAL
Patricio Tudela Poblete (Ph.D.)
*
I. LA INSEGURIDAD COMO PROBLEMA DE GESTIN PBLICA
l panorama de la criminalidad y la violencia en los pases de la
regin y la bsqueda de estrategias de contencin para elevar los
niveles de seguridad implican una serie de desafos a los gobier-
nos y las instituciones pblicas. El desafo ms importante es asumir la
necesidad de impulsar transiciones y cambios institucionales claves,
superando debilidad de las respuestas y de los organismos pblicos del
sector justicia-seguridad, que al abordar los desafos se rigen con un
paradigma de actuacin obsoleto.
Hay al menos 4 situaciones o factores que justifican y exigen res-
puestas innovadoras y eficaces ante el perfil y naturaleza de los proble-
mas actuales:
El lugar del delito y el temor a este han adquirido mayor rele-
vancia en la sociedad. Basta examinar las cifras que entregan
encuestas de percepcin, temor y victimizacin para constatar
que la inseguridad es generalizada y especfica en ciertos seg-
mentos sociales. Lo que antes era situacional y focalizado hoy
ha llegado a ser un problema social extendido y caracterstico
de las urbes contemporneas en Latinoamrica.
*
Dr. en Antropologa (Universidad de Bonn, Alemania), Master en Gestin y Direccin
de la Seguridad (Universidad de Barcelona, Espaa), Profesor de la Academia Superior
de Estudios Policiales (ASEPOL) y miembro del Centro de Investigacin y Desarrollo
Policial (CIDEPOL), Polica de Investigaciones de Chile. E-mail ptudela3@yahoo.es
E
Academia Superior de Estudios Policiales.
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[Ao]
La preocupacin, la sensacin de vulnerabilidad y el miedo al
crimen violento son problemas en s mismos. Cada vez son
ms necesarias intervenciones que apunten tanto a reducir el
delito como a la inseguridad subjetiva. El temor al delito es un
problema social y poltico importante
Crimen, violencia y temor son fenmenos vinculados, pero no
idnticos. Diversos estudios sobre los niveles de criminalidad
muestran que los delitos violentos se relacionan ms a deter-
minados conjuntos de factores sociales que a otros que se aso-
cian a delitos contra la propiedad.
Se ha demostrado, por ejemplo, que las acciones desarrolladas para
reducir la violencia, pueden asociarse a aumentos de los delitos contra la
propiedad (hurto). De igual forma, ciudades con bajas tasas de victimi-
zacin, comparativamente, muestras altos ndices de inseguridad ciuda-
dana. Esto obliga a respuestas diferenciadas.
Hay una estrecha relacin entre la criminalidad y la violencia
y diversos tipos de factores de riesgo vinculados al desarro-
llo social y humano.
Esto nos remite a observar las polticas sociales como un factor deci-
sivo para superar la inseguridad objetiva y subjetiva, pero no se pueden
confundir la relevancia de los componentes y tampoco la situacin se
puede abordar mecnicamente (alta desocupacin juvenil, familias
desarticuladas, bajos niveles de educacin, desigualdad social, etc.).
Cmo armonizar las diferentes demandas y las respuestas dentro de
un marco de actuacin pblica eficaz?
II. MARCO DE REFERENCIA FUNDAMENTAL
Los enfoques contemporneos de la seguridad ciudadana anuncian
una categora potente, tanto conceptual como metodolgica, que ms
all de las manifestaciones de violencia y criminalidad, invoca tambin
la calidad de vida para los ciudadanos, en un estado social de derecho.
Esta nueva visin involucra una doctrina, supuestos, principios rectores
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4S

y condiciones fundamentales que deben guiar la actuacin de cada
referente.
Las polticas son el conjunto de objetivos, decisiones y acciones que
lleva a cabo un gobierno para solucionar los problemas que, en un
momento determinado, los ciudadanos y el propio gobierno consideran
prioritarios. En otras palabras, se trata de la formulacin, diseo e
implementacin, desde el Estado, de una estrategia tcnico-poltica para
enfrentar un problema social.
Es decir, la(s) poltica(s) puede(n) entenderse como un conjunto de
cursos de accin, programas o proyectos que se ejecutan a travs de
organismos pblicos -del Estado- y que buscan intervenir en un rea o
espacio social en beneficio de un nmero significativo de personas,
estableciendo incentivos para accin colectiva entre aquellos que com-
parten metas (gobierno y ciudadana).
En esencia, el carcter pblico de una poltica radica en su capa-
cidad de abrir espacios de participacin que ayudan al empoderamiento
(empowerment de la sociedad civil organizada), ms que en su publici-
tacin y su capacidad de responder a un problema o demanda social
extendida.
Recientemente, las nociones de gobernabilidad, capital social,
espacio pblico y sociedad civil, otorgan un nuevo marco para la
aplicacin de polticas pblicas en la regin. La gobernabilidad est
asociada con el desarrollo de condiciones de gestin social que enfatizan la
participacin, la corresponsabilidad y la transparencia. El concepto de
capital social, por su parte, guarda relacin con las nociones de con-
fianza, cooperacin y solidaridad. La idea del espacio pblico se proyecta
sobre lo abierto, lo explcito, lo supervisado y sujeto a escrutinio, lo audi-
table, rasgos que daran mayor transparencia y menor margen de manipu-
lacin a determinadas acciones sociales. Finalmente, el concepto de
sociedad civil est ligado al conjunto de ideas, representaciones, prcti-
cas y formas organizativas que otorgan unidad a los sujetos en un territo-
rio dado, oficiando de soporte hegemnico en una sociedad poltica
estructurada por los aparatos y las instituciones estatales.
En general, se distinguen 5 grandes pasos en la formulacin e im-
plantacin de las polticas:
i. La definicin del problema
ii. La formulacin de las alternativas de solucin
iii. La eleccin de una alternativa
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[Ao]
iv. La implantacin de la alternativa elegida
v. La evaluacin de los resultados obtenidos
Sin embargo, una cosa distinta es cuando se intenta disear polti-
cas y programas para reducir o contener la inseguridad. La experiencia y
el anlisis de polticas pblicas nos llevan a constatar que el proceso
descrito es una descripcin racional que normalmente no se ajusta a la
realidad. Posiblemente porque se trata de un sector emergente sin
mayor acumulacin de experiencia y porque el paradigma clsico resulta
disfuncional.
La formulacin de una poltica pasa normalmente por un complejo
proceso de cruce de intereses contrapuestos que influyen decisivamente
en un diseo muy distinto del pensado originalmente. En muchos casos
las polticas tienden a no introducir cambios sustantivos debido a que la
situacin actual es predecible, mientras que un escenario de fuerte
transformacin arriesga a las autoridades a encontrarse con situaciones
no previstas (en la cultura poltica dominan conceptos tales como ad-
ministrar problemas para que los solucionen otros, cuando puedan y
ineficiencia antes que incompetencia).
Es por eso que necesariamente la perspectiva racional e incremen-
talista que se menciona ms arriba deber combinarse con el pragma-
tismo realista, dependiendo de las condiciones socio-institucionales y
polticas, para dar origen a polticas controlables en sus procesos de
implantacin y resultados.
Entonces, cmo revertir el fenmeno de la inseguridad ciudada-
na?. En el contexto de la prevencin del crimen y la violencia se han
formulado una serie de caminos y recomendaciones que se insertan en
polticas y programas.
En primer paso, sin embrago, radica en la eleccin o definicin de
un enfoque integral de la seguridad: la doctrina de la seguridad en
democracia.
El establecimiento de una doctrina, coherente con los principios de
un Estado de Derecho, es fundamental para una poltica de seguridad
ciudadana. La doctrina de la seguridad a diferencia de lo que ocurra en
dcadas anteriores se funda en el moderno Estado de Derecho y la
vigencia de un orden democrtico.
Por ello, las acciones y actuaciones deben realizarse conforme al
apego irrestricto a principios ticos claros y precisos. A partir de la
conjugacin de estas dos concepciones polticas (Estado y Democracia), la
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doctrina que inspira la labor de los rganos del Estado, de sus autoridades
y de los distintos actores involucrados debe asumir los siguientes
preceptos:
a) En primer lugar, que la labor del Estado, enmarcada en la
permanente bsqueda del bien comn, debe proteger el orden
como bien jurdico, la tranquilidad y paz social, as como a
cada ciudadano, su vida y sus bienes. En consecuencia, la
seguridad no es superior a la libertad, la justicia y la igualdad.
b) En segundo trmino, que el Estado de Derecho impone lmites
claros y precisos para su actuar. La potestad punitiva y la
coercin concedidas a la autoridad, deben tener como lmite el
respeto de la convivencia social y de los derechos y libertades de
las personas. Es en su modo de actuar, en los recursos y
procedimientos, donde la autoridad pone en juego la legitimidad
de su accin.
c) En tercer lugar, que el Estado y el Gobierno deben garantizar la
existencia de condiciones permanentes sociales, polticas y
jurdicas para que todos los ciudadanos puedan ejercer sus
derechos esenciales y materializar el bien comn.
d) Por lo anterior, el logro de la seguridad debe ser consecuente con
una tica democrtica de respeto a los derechos de las personas,
adecundose permanentemente esta bsqueda al ejercicio de sus
tareas de servicio pblico.
A partir de lo anterior, surge un amplio espectro de polticas de
prevencin y control de la violencia y el delito
1
.
La prevencin ms all de las distintas formas de clasificacin
2
,
considera una significativa variedad de acciones orientadas a evitar que
el delito ocurra no slo a travs del sistema formal de justicia criminal
(sistema oficial), sino que tambin a travs de la promocin e implemen-
tacin de estrategias que involucran a los diferentes sistemas informales
1
Informe del X Congreso de Naciones Unidas sobre prevencin del delito y
tratamiento del delincuente. A/CONF.187/15. Julio de 2000, n 3 y 103.
2
Cf., por ejemplo, Principios y prctica de la prevencin primaria y secunda-
ria en programas de reduccin de la demanda. Comisin de Estupefacientes, 39
perodo de sesiones. Consejo Econmico y Social, Naciones Unidas E/CN.7/1996/6, 27
pgs.; Torrente, Diego: Desviacin y delito, Alianza Editorial, 2001, pg. 223 y ss.
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[Ao]
(sistemas oficiosos)
3
. En la ltima dcada sta ha adquirido tanta rele-
vancia como el control formal, por cuanto abre un espacio de actuacin
a diferentes actores, a la luz de la necesidad de enfoques ms integrales y
la aplicacin de estrategias e iniciativas en diferentes frentes, y la pro-
mocin de la participacin activa de diversas instituciones del Estado,
junto a organizaciones no gubernamentales y la ciudadana misma
4
.
De lo anterior se infieren un conjunto de consideraciones a tener
presente en el diseo y ejecucin de la poltica de seguridad ciudadana
(Tudela 2006)
5
:
a) La criminalidad y la violencia deben asumirse como problemas
permanentes que demandan tanto una poltica clara y especfi-
ca, como a su vez- una respuesta y reaccin de los rganos del
Estado slida, estable en el tiempo y eficaz, privilegiando la
efectividad de las funciones institucionales propias en el rea
de la prevencin delictual y social, el control y sancin, as co-
mo la reclusin y la rehabilitacin-insercin; pero tambin
atendiendo a las caractersticas y naturaleza de cada una de
esas manifestaciones que preocupan a la sociedad.
b) La seguridad y la intervencin sobre los factores de riesgo para
las personas y la propia sociedad no puede ser un asunto reser-
vado al Estado, la polica y la justicia; la seguridad es un asunto
de todos.
c) Es clave para la implementacin de polticas asumir la existen-
cia del delito y la inseguridad como realidades sociales, y que
esto obliga a llevar a cabo diagnsticos y estudios, a fin de ase-
gurar y garantizar una mejor valoracin del problema, tanto
desde una ptica de la ciudadana (desde los miembros de la
comunidad hacia el decisor poltico), como tambin de identi-
ficar, conocer y comprender sus orgenes y factores sociales,
culturales, econmicos y estructurales y circunstanciales inter-
vinientes.
3
Prevencin eficaz del delito: adaptacin a las nuevas situaciones. Documento de
trabajo preparado por la Secretara del X Congreso de las Naciones Unidas sobre Preven-
cin del Delito y Tratamiento del Delincuente. A/CONF.187/7, diciembre de 1999.
4
Informe del X Congreso de Naciones Unidas sobre prevencin del delito y
tratamiento del delincuente. A/CONF.187/15, julio de 2000. N 13.
5
Tudela, Patricio: Conceptos y orientaciones para polticas de Seguridad Ciudadana.
Polica de Investigaciones de Chile, Centro de Investigacin y Desarrollo Policial.
[Online]. 2005. [Citado 25 marzo 2007]. Disponible en World Wide
http://www.policia.cl/cidepol/documentos.html>
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d) Sin desconocer la necesidad de asegurar mecanismos adecua-
dos de control y sancin de la conducta delictiva, se debe poner
nfasis en la prevencin, atendida su alta rentabilidad social,
en cuanto a la frmula ms efectiva. Ms all de que se ha de-
mostrado que no basta un enfoque punitivo
6
, para el Estado y
la sociedad siempre ser ms caro asumir la represin, san-
cin, reclusin y rehabilitacin que la intervencin preventiva y
proactiva.
e) Una poltica de prevencin no debe ser un ejercicio aislado de
las instituciones estatales responsables de la seguridad y el or-
den pblico. Es necesario comprender el problema a travs de
diagnsticos reales, escuchando la percepcin de la sociedad
civil, sus expectativas y necesidades concretas. Para ello debe
existir la verdadera intencin de involucrar a la comunidad or-
ganizada. De acuerdo a esto, una poltica de prevencin exitosa
ser fruto de una cooperacin entre la comunidad organizada,
los municipios, la polica, los tribunales, y el conjunto de los
servicios pblicos relevantes en la materia.
f) Una poltica efectiva en materia de prevencin supone tambin
corregir y poner nfasis en la superacin de situaciones de em-
pobrecimiento econmico (pobreza, desempleo, etc.) y de dete-
rioro de los mecanismos de socializacin (educacin, familia,
asociatividad, etc.). Por ello, los programas deben, adems de
velar por los intereses de la colectividad, enfatizar en la protec-
cin de sus grupos ms vulnerables y econmicamente desfa-
vorecidos.
6
Por cierto, una mayor represin no conduce necesariamente a una disminucin de la
delincuencia, eventualmente la desplaza o la reduce parcialmente, pero no elimina. La
evidencia emprica de numerosas investigaciones demuestra que no existe correspon-
dencia entre los distintos grados de represin de los sistemas penales y las tasas de
criminalidad. (William Sherman et al, Preventing Crime: What Works,What
Doesnt, What Promising. Institute of Justice, Washington, 1997). Por ello, el
sistema penal y penitenciario requiere de una pronta modernizacin, lo que implica
profundizar los programas de rehabilitacin y buscar medidas alternativas a la privacin
de libertad.
Academia Superior de Estudios Policiales.
48

[Ao]
En esencia, los principios rectores que guan actualmente las accio-
nes en el amplio campo de la prevencin son:
i) una prevencin de base social;
ii) la prevencin basada en el delincuente;
iii) la prevencin basada en el delincuente potencial;
iv) la prevencin basada en la vctima real o potencial;
v) la prevencin basada en espacios y situaciones; y,
vi) la reparacin, restauracin y mediacin
7
.
De las medidas reconocidamente eficaces para la reduccin de la insegu-
ridad, criminalidad y violencia, el estudio comparado destaca los si-
guientes campos de accin
8
:
i) Acciones socio-preventivas
ii) Acciones orientadas a la organizacin y participacin de la
comunidad
iii) Acciones en el contexto macrosocial
iv) Acciones para el control de la delincuencia
v) Acciones para ejercer justicia alternativa
vi) Acciones en el mbito de las informaciones
vii) Reformas al sistema policial
viii) Reformas al sistema judicial
ix) Reformas al sistema penitenciario
7
Young, Jock Recent paradigms in criminology, en: The Oxford Handbook of
Criminology, 1994, pg.69-124 y Ashworth, Andrew Sentencing and criminal Justice,
1995, pg. 71-81, citado por Torrente, Diego: Desviacin y delito. Alianza Editorial,
Madrid, 2001, Pg. 192 y 193.
8
Arriagada, Irma y Lorena Godoy: Seguridad ciudadana y violencia en Amrica
Latina: diagnstico y polticas en los aos noventa. Divisin de Desarrollo Social,
CEPAL. Serie Polticas Sociales N 32, Santiago, 1999, pgs. 28 y 30; Shaw, Margaret: El
papel del gobierno local en la seguridad de las comunidades. Centro Internacio-
nal para la Prevencin de la Criminalidad, CIPC, Montreal, 2002; Crime Prevention
Digest II Centro Internacional para la Prevencin de la Criminalidad, CIPC, Montreal,
1999; y Tudela, Patricio: Seguridad ciudadana en Nicaragua: propuesta de polti-
ca y plan nacional de convivencia y seguridad ciudadana. BID, 2004. Proyecto NI-
0168 (ATN/JF-8551-NI), Mariko Russell, Jefe de Equipo RE2/SC2.
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Al respecto, es importante sealar que las lneas I, II, III y IV, dan
origen a una importante gama y variedad de iniciativas, muchas de las
cuales se aplican de manera dispersa, sin coordinacin, sin evaluacin y
sin mayores reparos o adecuaciones a realidades particulares, cubriendo
o involucrando sectores, tales como:
i) educacin;
ii) salud;
iii) desarrollo urbano y vivienda;
iv) servicios sociales;
v) polica;
vi) justicia;
vii) sociedad civil; y
viii) medios de comunicacin.
Por su parte, las acciones VII, VIII y IX, anteriormente citadas, se
inscriben generalmente en el contexto de las polticas de reforma
institucional del sistema de seguridad, compuestas por lneas de traba-
jo, tales como:
Reforma y modernizacin policial,
Estrategia de descentralizacin,
Fortalecimiento de la gobernabilidad local,
Fortalecimiento del control de la seguridad privada, y
Reforma de la persecucin penal.
III. LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL
Hay un conjunto de factores vinculados a la capacitad institu-
cional en los pases que facilitan una respuesta pblica ms eficiente
y eficaz a los problema de criminalidad, violencia e inseguridad. En
esencia stos se refieren a:
1) competencias y responsabilidades de los diferentes actores e
instituciones;
2) claridad de las polticas pblicas y naturaleza de los programas
de seguridad ciudadana;
Academia Superior de Estudios Policiales.
Su

[Ao]
3) diagnsticos y gestin de la informacin oportuna;
4) capacidades humanas y tcnicas instaladas y medios apropiados;
5) involucramiento de autoridades y actores nacionales, interme-
dias y locales, as como de la sociedad civil; y
6) aspectos del sistema vinculados con la coordinacin y articula-
cin intra-institucional e inter-agencias para una gestin inter-
sectorial, entre otras.
El anlisis de casos sobre la base algunos indicadores y el examen de
ciertas reas de gestin ayudan a evaluar la capacidad institucional de
los gobiernos para enfrentar la criminalidad y la violencia y revelan, por
ejemplo, la ausencia de condiciones mnimas necesarias, tales como:
1) Existencia de un marco regulatorio suficiente para la seguridad
pblica y ciudadana;
2) Existencia y capacidad de gestin de un rgano ejecutivo en-
cargado del diseo de polticas integrales;
3) Existencia de capacidades tcnicas e informacin para elaborar
un diagnstico actualizado y monitoreo del delito, violencia y
las distintas formas de inseguridad;
4) Existencia de una poltica clara y congruente con la poltica
criminal del pas y de cogestin con la poltica social;
5) Existencia de rganos de asesoramiento, consulta y/o coges-
tin de la seguridad;
6) Instancias de participacin social y
7) Insuficiente gestin local de la seguridad;
8) Estrategia de fortalecimiento institucional para las policas; y
9) Existencia de comisiones parlamentarias de control.
El examen de estos atributos en pases de la regin (Argentina, Bra-
sil, Chile, Guatemala, Honduras, El Salvador, Nicaragua, Per y Uru-
guay) confirma la existencia de enormes dificultades y limitaciones para
el diseo y ejecucin de poltica de prevencin y control del crimen y la
violencia en Amrica Latina.
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IV. LOS NFASIS DE LAS POLTICAS Y DE LAS ESTRATEGIAS
En pases desarrollados, donde las polticas y estrategias nacionales
de prevencin del delito tomaron forma principalmente a principios de
los aos 80 y luego fueron objeto de revisin y reformulacin en aos
recientes, ya a fines de los noventa destacan, por ejemplo
9
:
1) Que las polticas de prevencin del crimen deben asumir un
enfoque integral al tratar con problemas relacionados con el
crimen, teniendo un marco de referencia de prevencin prima-
ria, secundaria y terciaria, movilizando las respuestas en el
rea educacional, preventiva, disuasiva y represiva, dirigindo-
se a una accin complementaria entre prevencin social y si-
tuacional, combinando intervenciones de corto plazo y de ms
largo aliento (actuando sobre las causas fundamentales y los
factores de riesgo que propician el crimen);
2) Que las comunidades locales deben ser el foco central para la
prevencin y que las acciones locales deberan ser encabezadas
por un funcionario pblico, de preferencia el alcalde;
3) Que son necesarias coaliciones multi-sectoriales y multi-
modales que apunten a factores de riesgo;
4) Que son esenciales un proceso riguroso de diagnstico, un plan
de accin, una implementacin coordinada, as como el moni-
toreo y la evaluacin del programa; y
5) Que entre los recursos financieros asignados a la prevencin,
uno de los mecanismos de financiacin preferidos es el contra-
to de accin urbana.
9
Urban crime prevention policies in Europe: towards a common culture?
European Forum for Urban Safety. Serie SECUCITIES LOCAL POLICIES. 2006. En:
http://www.fesu.org
Academia Superior de Estudios Policiales.
S2

[Ao]
Por otro lado, tambin se seala que en el marco de una accin
exitosa deben estar presentes los siguientes elementos
10
:
1) una coalicin con un lder;
2) la identificacin de los problemas y sus causas;
3) el desarrollo de un plan de accin que apunte a los factores de
riesgo;
4) acciones multi-sectoriales;
5) un equilibrio entre las acciones de corto, mediano y largo plazo;
6) una implementacin rigurosa y coordinada;
7) iniciativas de monitoreo y evaluacin; y
8) comunicacin de la estrategia y sus resultados.
En materia de institucionalidad gubernamental, se ha recomendado una
estrategia integrada que involucra cinco elementos claves:
1) un centro responsable capaz de ejercer liderazgo, disear el
plan de accin, influir sobre otros departamentos y organiza-
ciones, y promover las coaliciones de socios para la prevencin;
2) herramientas de anlisis estratgico para identificar las ten-
dencias del delito e incluir problemas sociales relacionados,
apuntar a los factores de riesgo y evaluar las acciones;
3) recursos para sostener la accin, demostrados por medio de
proyectos piloto y la difusin de las prcticas exitosas;
4) coordinacin interministerial que incluya a otros ministerios
en el esfuerzo de prevencin y permita el acceso a informacin
y recursos;
5) una estrategia de movilizacin para transformar las actitudes y
las prcticas y promover un sentido de responsabilidad com-
partida.
10
Un anlisis ms extenso se encuentra en: Franz Vanderschueren, Modelos democr-
ticos de seguridad ciudadana, Programa Sociedad sin Violencia. El Salvador. Publicado
en: Boletn Sociedad sin Violencia; Boletn 16. Abril-mayo, 2006.
www.violenciaelsalvador.org.sv.
Revista Estudios Policiales N 2, junio de 2008.
SS

V. LA EXPERIENCIA ANGLOSAJONA Y EUROPEA
Los enfoques contemporneos de la seguridad ciudadana anuncian
una categora potente, tanto conceptual como metodolgica, que ms
all de las manifestaciones de violencia y criminalidad, invoca tambin
la calidad de vida para los ciudadanos, en un estado social de derecho.
Esta nueva visin involucra una doctrina, supuestos, principios rectores
y condiciones fundamentales que deben guiar la actuacin de cada
referente.
Toda poltica pblica, entendida como cursos de accin construidos
sobre la base de programas y proyectos especficos que se ejecutan a
travs de organismos pblicos para intervenir en un rea-problema o
mbito social en beneficio de un nmero significativo de personas,
incentivando la accin colectiva entre aquellos que comparten objetivos
y metas (gobierno y ciudadana), supone orientaciones generales, meto-
dologas e instrumentos que promuevan acciones coordinadas e integra-
les en su implementacin.
La experiencia de los pases desarrollados indicara que es necesario
11
:
1. Generar ciertas condiciones, como la voluntad general en la so-
ciedad, la visin de conjunto, equilibrios de largo plazo, entre
otras;
2. Promover ciertas acciones para inducir mejoras en diferentes
reas, tales como coordinacin a nivel nacional y la adminis-
tracin general; y,
3. Tomar en cuenta ciertos aspectos especficos para poder dise-
ar dichas polticas, prestando especial atencin a la capitali-
zacin de experiencias, al desarrollo de capacidad local, a la
legitimacin de estas a travs de mecanismos de consulta para
garantizar un accionar eficiente y eficaz.
11
Polticas de Seguridad Ciudadana en Europa y Amrica Latina. Lecciones
y Desafos. Ministerio del Interior de Chile, Banco Interamericano de Desarrollo y
Universidad Alberto Hurtado, Santiago, 2004.
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Tambin existen consensos respecto del diseo y ejecucin de una
poltica de Seguridad Ciudadana. En general se pueden citar los siguien-
tes:
a) Las polticas para enfrentar diversos problemas de una socie-
dad deben entenderse como complementarias y especializadas,
coherentes y consistentes con una poltica social eficaz y una
poltica criminal eficiente.
b) El conjunto de medidas debe caracterizarse por constituir una
combinacin de iniciativas orientadas a las vctimas y los de-
lincuentes; as como estar orientadas a factores de riesgo y pro-
teccin en personas, situaciones o contextos en los que se dan
los hechos criminales, la violencia y la inseguridad que afecta a
la sociedad.
c) La poltica de seguridad debe orientarse y focalizarse en situa-
ciones concretas en el plano local (Municipios y Distritos), don-
de se ubica el mejor contexto organizativo, puesto que la
magnitud y la naturaleza de la delincuencia y la inseguridad di-
fieren significativamente de un sector de la ciudad a otro, expli-
cando muchas veces el carcter local de algunos problemas.
d) Las experiencias exitosas parten de la base de que es de menor
costo para el sistema y socialmente ms rentable poner nfasis
en la prevencin, con un carcter proactivo ms que reactivo.
e) Una verdadera prevencin debe adoptar medidas compatibles
y coincidentes con acciones en el mbito administrativo (poli-
cial y legal), social, econmico y local, para armonizar todos los
proyectos e iniciativas y garantizar un abordaje integral de la
seguridad.
f) No existe poltica exitosa sin el apoyo de estructuras nacionales
de prevencin del delito y de la violencia que promuevan la co-
laboracin entre las autoridades responsables directa e indirec-
tamente de la criminalidad y la violencia, tanto desde una
perspectiva estructural como social.
g) Es necesario asegurar rigor metodolgico en la prevencin de
la criminalidad, utilizando la experiencia de otros en proyec-
tos con probada eficacia en la reduccin de la criminalidad y
la violencia.
Revista Estudios Policiales N 2, junio de 2008.
SS

h) Se deben promover acciones en el largo plazo, pero que tam-
bin respondan a necesidades en el breve plazo, impulsando
acciones sistemticas y con fundamento cientfico.
i) No existe poltica eficaz sin un sustento en una accin concer-
tada (coalicin y alianza) de diversos organismos y actores, que
trabajan armnicamente sobre las causas y los efectos (integra-
lidad) y en diferentes planos. Se trata, en otras palabras, de in-
volucrar actores y organismos diferentes (Estado, Gobierno y
Sociedad Civil) bajo el alero de un marco de actuacin estrat-
gica y focalizada en segmentos ms vulnerables.
Finalmente, la revisin de diversas experiencias ensea que para una
eficaz gestin en este campo, los siguientes conceptos constituyen guas
en las polticas de seguridad ciudadana:
1) integralidad;
2) gestin eficiente y eficaz;
3) coproduccin;
4) doble focalizacin;
5) participacin social y coalicin local;
6) nfasis socio-preventivo;
7) nfasis situacional;
8) desconcentracin administrativa y territorializacin;
9) coordinacin y trabajo interinstitucional.
- Integralidad. La comprensin de la inseguridad, la violencia y la
delincuencia como un fenmeno multidimensional -psicosocial, es-
tructural, econmico, legal, judicial, poltico y cultural- obliga a des-
arrollar un enfoque integral, que obliga al diseo de una estrategia y
acciones intersectoriales para enfrentar el problema en todas sus ex-
presiones.
- Gestin eficiente y eficaz. Las acciones derivadas de una poltica
preventiva sern eficaces en la medida que cuenten con los atributos
de una gestin eficiente,: a) coherencia, puesto que las medidas de-
ben ser consistentes con las necesidades y prioridades; b) se adecuen
a la exigencia de administrar los recursos pblicos y de la coopera-
cin internacional con un nfasis en la medicin de los resultados y
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[Ao]
las metas alcanzadas; c) sistematicidad, que exige que las acciones
sean planificadas, dotadas de recursos suficientes y permanentes; d)
concentracin de esfuerzos y reduccin de la duplicidad; y, e) sean
sujetas a examen, seguimiento y evaluacin constante.
- Coproduccin. La implementacin de una poltica que sea integral y
que de cuenta de la multidimensionalidad y multicausalidad de la
violencia y el delito, requiere del desarrollo de un enfoque poltico
institucional de cooperacin pblica-privada, que promueve y facili-
ta la accin multidisciplinaria. La coproduccin implica la estrecha
cooperacin para una oferta de servicios pblicos y comprende un
trabajo mancomunado de estos con otros servicios privados recono-
cidos como aliados y no como competidores, permitiendo la com-
plementariedad y coherencia en las actuaciones.
- Doble focalizacin. Dado que la existencia de factores socio-
ambientales, como la pobreza, la cesanta, la marginalidad, y la des-
igual cobertura de servicios de justicia y prevencin policial, entre
otros, pueden contribuir a la aparicin de conductas criminales y
violentas, y la inseguridad misma, se debe procurar la intervencin y
concentracin de los esfuerzos preventivos, atendiendo a variables
tanto sociodemogrficas y espaciales, como en segmentos en mayor
riesgo, por ejemplo, en sectores sociales con un menor acceso a la
justicia, o ms vulnerables a la accin criminal e inseguridad -como
ocurre en el caso de las mujeres, las personas de ms edad, los jve-
nes, entre otros.
- Participacin social y coalicin local. Las acciones deben responder a
roles compartidos, pues las posibilidades de xito sern mayores en la
medida en que el conjunto de la comunidad se involucre en l, hacin-
dose parte de una accin concertada y consensuada, sostenible y vali-
dada pblicamente. Los sujetos y actores para la seguridad ciudadana
son varios: desde los propios afectados, los liderazgos locales, las co-
munidades y sus representantes elegidos democrticamente hasta las
organizaciones no gubernamentales. La corresponsabilidad participa-
tiva asegura inclusin, diversidad y representacin.
- nfasis socio-preventivo. La preservacin y mejoramiento de la
seguridad y factores de proteccin no se circunscriben nicamente a
medidas de control, juzgamiento y cumplimiento de las penas. Un
componente fundamental de toda poltica integral es la ejecucin de
acciones en el marco de la prevencin social, que tiene como caracte-
rsticas intervenciones de ms largo plazo, orientadas a condiciones
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que favorecen el desarrollo de conductas criminales y violentas, co-
mo tambin el desarrollo y fortalecimiento de factores de proteccin
social y la promocin de habilidades comunitarias (desarrollo so-
cial). La accin de la propia comunidad es fundamental.
- nfasis situacional. Si bien el eje central y articulador de la accin
debe ser la prevencin social, en la mayora de los casos circunstan-
cias especficas asociadas a una alta concentracin de factores de
riesgo y la escasa, o muchas veces nula, vigilancia no admite poster-
gaciones para la accin; en el corto plazo deben desarrollarse y forta-
lecerse la intervencin policial y responder a necesidades inmediatas
para impedir que se produzca el delito, reducir las oportunidades u
ocasiones de favorecen la comisin de estos en zonas de riesgo (zo-
nas comerciales, escuelas, barrios, sistemas de transporte, sitios
eriazos, etc.), aumentando el costo y los riesgos para el delincuente.
- Desconcentracin administrativa y territorializacin. Si bien es
responsabilidad de las autoridades actuar con equidad social y pro-
curar el bien comn, la seguridad ciudadana se allana a la necesidad
de conferir autonoma tcnica para ejercer una intervencin limitada
a cierta materia a travs de la entrega de recursos y autoridad a go-
biernos regionales y locales, y a organizaciones de la sociedad, y
aprovechar las estructuras existentes para llevar a cabo las acciones
interinstitucionales y multisectoriales. De la misma forma, es nece-
sario trabajar concertada y focalizadamente en territorios de muni-
cipios, distritos y barrios donde se produce mayor victimizacin y
temor, con un enfoque y modalidad de gestin intersectorial y sobre
la base de diagnsticos y prioridades en consonancia con cada reali-
dad particular.
- Coordinacin y trabajo interinstitucional. Ms all de que los
factores que favorecen la inseguridad y la victimizacin por delitos y
la violencia son mltiples y diferentes, las medidas a ejecutar deben
involucrar a diversos sectores de la sociedad. La complejidad de las
intervenciones exigen coordinacin intra- e interinstitucional consti-
tuye una condicin bsica para una labor intersectorial eficaz. En es-
te contexto, el liderazgo debe ser compartido.
Academia Superior de Estudios Policiales.
S8

[Ao]
VI. CONCLUSIONES
Al tenor de lo expuesto, surgen algunas ideas fundamentales que ameri-
tan explicitarse, como son:
La seguridad ciudadana promueve y fuerza la convergencia de dos
polticas que antes no se relacionaban, a saber:
- La participacin, como herramienta de las polticas pblicas
modernas que buscar incluir y potenciar la gestin democrtica
de los gobiernos, y asume estas como herramienta necesaria
- La creacin de espacios de colaboracin de la sociedad civil en
materias que antes eran exclusivas del Estado (como la preven-
cin del crimen)
Una poltica de seguridad ciudadana no es posible sin una poltica
global y coherente del conjunto del sistema penal de justicia y una
adecuada vinculacin de esta con ella. En este contexto, es necesario:
- Una accin conjunta y la colaboracin coordinada de diversos
organismos estatales involucrados en la problemtica,
- la obligada referencia al marco legal vigente, y
- la activa participacin de la sociedad
Si bien la literatura ofrece abundantes descripciones de experien-
cias exitosas y/o prometedoras en diferentes pases y contextos
12
, tam-
bin resulta paradojal constatar que el problema de la inseguridad
derivada de la criminalidad y la violencia, lejos de estar resuelto o con-
trolado, en muchos de esos contextos de aplicacin los problemas per-
12
Experiencias prometedoras en la prevencin del delito en Amrica Latina, en:
Polticas de Seguridad Ciudadana en Europa y Amrica Latina. Lecciones y
Desafos. Ministerio del Interior de Chile, Banco Interamericano de Desarrollo y
Universidad Alberto Hurtado, Santiago, 2004, pgs. 212-236; Seguridad Ciudadana:
experiencias y desafos. Luca Dammert (editor), Red 14 Seguridad Ciudadana en la
Ciudad. Urb-Al Valparaso, 2004. Seguridad Ciudadana, espejismo o realidad?,
Fernando Carrin (editor), FLACSO-Ecuador y OPS/OMS. 2002. 100 Crime preven-
tion programs to inspire action across the world. ICPC, Montreal, 1999.
Worldwide best practice in crime prevention. ICPC 100 best practices as of
October 1997: what prevents crime, how to prevent crime and support for
crime prevention, ICPC, Montreal, 2004.
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manecen y se acrecientan. Indudablemente es desconcertante observar
que ms que identificar buenas prcticas el problema es llevarlas a la
prctica realmente (si todo lo sealado se hiciera y bien, podra pensarse
que otro sera el panorama).
Lo anterior obliga a poner sobre el tapete la evaluacin tanto de los
diseos, la ejecucin y la aplicacin de mecanismos y estrategias, ms
que de los fundamentos criminolgicos, sociolgicos y polticos-
doctrinales de estos.
De esta forma, a la luz de las distintas experiencias sera necesario
que en las intervenciones en Amrica Latina se aseguren diversas condi-
ciones y requisitos que ayudaran a la eficacia del sistema de seguridad
ciudadana
13
(principal componente generalmente ausente en nuestros
pases), tales como:
1) trabajar sobre la base de un diagnstico compartido, oportuno,
fundado tcnica y empricamente, sobre la(s) naturaleza(s)
del(os) problema(s), la(s) prioridad(es) y el (los) efecto(s);
2) una planificacin y ejecucin eficiente, guiada por indicadores
e ndices de resultado e impacto;
3) la reformulacin e innovacin en las estrategias atendiendo a
las diversas realidades;
4) la implementacin de polticas pblicas donde el liderazgo, la
coalicin y la participacin es efectiva y productiva; y
5) la existencia de una institucionalidad con respaldo poltico, ju-
rdico, tcnico y econmico adecuado, entre otros factores.

13
Apropiacin de las experiencias internacionales, en: Polticas de Seguridad
Ciudadana en Europa y Amrica Latina. Lecciones y Desafos. Ministerio del
Interior de Chile, Banco Interamericano de Desarrollo y Universidad Alberto Hurtado,
Santiago, 2004, pgs. 249-343; y tambin Seguridad ciudadana, participacin social y
buen gobierno: el papel de la Polica; M.Chalom, L. Lonard, F. Vanderschueren y C.
Vecina (Edts.), UN-Habitat y Centro Internacional para la Prevencin del Crimen-CIPC,
Santiago, 2001.