AVANOS E LIMITES

NA HISTORIOGRAFIA DA LEGISLAO URBANSTICA NO BRASIL

SARAH FELDMAN
R E S U M O Este trabalho tem por objetivo analisar a produo recente no campo da histria da legislao urbanstica no Brasil, procurando detectar avanos e limites para a reflexo sobre desenvolvimento urbano e prticas urbansticas. O texto organiza-se em trs eixos analticos. Em primeiro lugar, procura-se situar os trabalhos no processo de disseminao de estudos da histria urbana no Brasil, vinculando-os ao movimento de ampliao do territrio da histria que ocorre na Europa e nos Estados Unidos, a partir dos anos 60, com a chamada Histria Nova. Em segundo, baseado em um panorama da produo recente, so detectadas as vertentes dominantes e emergentes nos trabalhos sobre legislao. Em terceiro, so discutidos dois aspectos que se configuram como lacunas na historiografia da legislao: o lugar ocupado pelas normas, a partir do momento em que idias e prticas urbansticas tm um espao institucionalizado na administrao pblica; e o lugar dos pressupostos modernistas na legislao brasileira, visto que o movimento modernista formula a proposta de um novo sistema legal para o urbanismo. PALAVRAS

-CHAVE

Legislao urbanstica; histria; movimento moderno.

HISTRIA NOVA, HISTRIA URBANA E HISTRIA DA LEGISLAO URBANSTICA

A partir dos anos 80, um nmero crescente de pesquisas vem-se direcionando para a construo da historiografia das cidades brasileiras, estabelecendo um marco temporal em relao escassa produo anterior nessa rea. Um elemento a destacar determinante para uma avaliao do estado da arte desse conjunto de trabalhos seu carter multidisciplinar, uma vez que vm sendo elaboradas, majoritariamente, por arquitetos, urbanistas, planejadores, gegrafos e outros profissionais vinculados questo urbana. Nesse sentido, a produo em curso pode ser inscrita no processo de ampliao do territrio da histria que, desde os anos 60, se dissemina na Europa e nos Estados Unidos, a partir do movimento que tem origem no grupo de historiadores ligados revista Annales dHistoire conomique et Sociale, surgida em 1929, na Frana, como reao aos paradigmas do historismo desenvolvido no sculo XIX.1 O objetivo fundamental do grupo , desde o incio, combater os rgidos limites colocados pela viso do historismo, que tem no historiador alemo Leopold von Ranke sua maior expresso. histria baseada unicamente nos grandes acontecimentos e nas fontes documentais oficiais, restrita poltica e feita somente por historiadores profissionalizados, contrapem a aproximao da histria a outras disciplinas e a ampliao dos objetos da histria e do campo de fontes documentais. Nessa busca de ampliao do territrio da histria e da interdisciplinaridade est implcito o questionamento especializao do historiador, que resultou da institucionalizaR. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS N 4 / MAIO 2001 33

1 O grupo ficou conhecido como cole des Annales. A revista teve quatro denominaes: Annales dHistoire conomique et Sociale (1929-39); Annales dHistoire Sociale (1939-42, 1945); Mlanges dHistoire Sociale (1942-44) ; Annales: conomies, Socits, Civilisations (1946).

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2 Braudel, F. 1959:49.

3 Veyne, P., 1971:43.

4 Burke, P., 1991:15.

5 Burke, P. op. cit.; Borges, V. P., 1980; Ribeiro, R. J. et al., 1994; entre outros.

6 Ribeiro, R. J., op. cit.:13.

7 Burke, P., 1990:12.

8 Braudel, F., op. cit.:44-54.

o acadmica da viso rankeana, e a afirmao da idia de que tudo tem histria, tudo tem um passado que pode ser reconstrudo, no se reconhecendo, portanto, a existncia de uma histria com H maisculo. Assim, em contraposio a uma histria referenciada em fatos que, nas palavras de Braudel, no passam de espumas nas ondas do mar da histria, propem a histria total.2 Os fatos no existem isoladamente, mas constituem um tecido, tm uma organizao na qual desempenham o papel de causa, fins, acasos etc., e cabe ao historiador reencontrar essa organizao.3 Em termos metodolgicos, a diretriz principal diz respeito ampliao das fontes: no apenas escritas, mas tambm orais, imagticas, estatsticas, etnogrficas etc. A explicao histrica deve, nessa perspectiva, dar-se pela variedade de questionamentos que se revelam mediante o reconhecimento de vozes variadas e opostas, e no pelo ideal de uma voz oficial da histria.4 Somente a partir dos anos 60, a interdisciplinaridade proclamada desde os anos 20 se realiza, diluindo-se os rgidos limites entre o territrio da histria e algumas reas das cincias humanas. Nos anos 70, o movimento passa a denominar-se Nova Histria, dissemina-se pela Europa e Estados Unidos, e os historiadores a ele vinculados ampliam seu espao nas instituies acadmicas e conquistam o acesso s editoras e mdia. Vrias questes vm sendo levantadas quanto aos rumos tomados pelo movimento dos Annales, as quais no cabem ser desenvolvidas no mbito deste texto. A prpria expresso Nova Histria vem sendo questionada, uma vez que nunca foram abandonados os princpios elaborados no incio do sculo.5 H um debate em torno das relaes dos historiadores com o materialismo histrico, as quais oscilam entre o reconhecimento de Marx como um precursor de muitas de suas idias e a negao do mtodo e dos conceitos marxistas. A vinculao dos historiadores Academia tambm questionada: o movimento, que se inicia marcado pelo inconformismo, pela negao da ortodoxia acadmica, acaba, segundo alguns autores, por entrar no jogo intramuros da Academia, e os procedimentos considerados revolucionrios convertem-se em simples instrumentos para legitimao de trabalhos que graas a eles se inscrevem acadmica e editorialmente. 6 Outra questo levantada refere-se ao fato de a chamada Nova Histria ser considerada um movimento de disseminao de prticas e idias relativas historiografia, e somente se constituir como uma escola no perodo em que liderado por Fernand Braudel, quando novos conceitos so elaborados, conformando uma concepo de histria.7 A principal contribuio da Nova Histria ao pensamento e prtica da histria seria, portanto, a introduo, por Braudel, de uma nova dimenso da histria, que diz respeito apreenso das foras profundas da histria que s se deixam apreender e s atuam no tempo longo. Braudel decompe a histria em trs planos escalonados, distinguindo tempo histrico/tempo geogrfico, tempo social e tempo individual. A eles correspondem, respectivamente, as estruturas, as conjunturas, os acontecimentos. O tempo das estruturas a longa durao, a quase imobilidade, uma vez que as estruturas permanecem constantes durante um tempo longo ou s evoluem de maneira imperceptvel. O tempo das conjunturas so flutuaes de dimenses diversas, oscilaes cclicas que se manifestam no contexto das estruturas. Os acontecimentos so engendrados pelas estruturas e conjunturas, so as rupturas ou o restabelecimento de equilbrios.8 Mas em meio a todos os questionamentos, h uma concordncia quanto contribuio do grupo na expanso do campo da histria, bem como na descoberta de novas fontes e novos mtodos para explor-las. Sua importncia est no apenas na dilatao do territrio da histria como tambm do historiador, abrangendo temas e grupos sociais negligenciados pelos historiadores tradicionais.
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Como parte de tal processo, a histria urbana desenvolve-se a partir da histria social e, no panorama internacional, os anos 60 constituem um momento relevante, pois inicia-se a busca de demarcao de seus contedos.9 Um pressuposto que se impe assumir um ponto de ruptura no processo de constituio da cidade, enfatizando, dessa maneira, uma abordagem problematizada da urbe. Essa abordagem contrape-se abordagem dominante na histria da cidade, desde o sculo XIX, que tem como pressuposto terico a noo de crescimento evolutivo ou de desenvolvimento, que faz com que a(s) cidade(s) seja(m) considerada(s) um fato histrico, sempre o mesmo, um fenmeno cujas transformaes (materialidade e funo) constituem o objeto de pesquisa dos estudiosos.10 Nesse sentido, considera-se a cidade do sculo XIX um momento de ruptura no processo de urbanizao e privilegia-se o estudo da cidade associada idia de modernidade. Nessa perspectiva, a cidade moderna considerada essencialmente diferente, no podendo, portanto, ser abordada como mera descendente dos ncleos urbanos do passado.11 De modo geral, numa grande categoria denominada histria urbana, passam a enquadrar-se todos os estudos que tenham a cidade como locus, ocorrendo uma no-distino entre o que peculiar ao desenvolvimento da cidade e aquilo que diz respeito cultura de forma geral. As posies em torno dessa questo so diversas, com autores que consideram difcil, ainda hoje, demarcar o que um trabalho de histria urbana, autores que apregoam um campo especfico para a histria do urbanismo, e autores que entendem a histria urbana como o estudo da forma urbana como resultante de complexas foras sociais, psicolgicas e econmicas.12 Em The History of Urban and Regional Planning an annotated bibliography, publicado em 1981, Anthony Sutcliffe faz um balano dos trabalhos elaborados, em sua grande maioria, na Europa e Estados Unidos. Em suas concluses, podem-se observar algumas semelhanas com a condio atual da histria urbana no Brasil, principalmente em relao ao universo de pesquisas vinculadas s idias e s prticas urbansticas, tanto no que se refere ao perfil dos pesquisadores, como no que se refere aos limites na utilizao de recursos terico-metodolgicos. Cabe destacar que a maioria absoluta dos trabalhos levantados por Sutcliffe so elaborados no perodo ps-60, o que confirma esse momento como um marco na expanso da rea. O autor mostra que a maioria dos trabalhos so elaborados por profissionais de diferentes reas, mas vinculados prtica do planejamento urbano, e identifica uma imaturidade na historiografia do planejamento, a qual se manifesta sob vrios aspectos: h, por um lado, a necessidade de se estabelecer um pedigree histrico para reforar a identidade da profisso e, por outro, a busca das origens para explicar as frustraes devidas s limitaes atuais do planejamento. Para Sutcliffe, a no-formao acadmica dos autores na rea de histria faz que grande parte dos trabalhos no passem de catalogaes de leis ou biografias de planejadores, que no estabelecem relaes com seus perodos, ou, ainda, estudos de planos de cidades que no se explicam pelos processos urbanos mais gerais. Ao mesmo tempo que detecta tais limites, Sutcliffe afirma que a historiografia realizada por profissionais atuantes e oriundos de todas as reas das cincias sociais de fundamental importncia, uma vez que a vitalidade da histria do urbanismo est, justamente, no duplo vnculo com prtica e teoria. Semelhantes questes nos dizem respeito. A carncia de teorizao e discusso conceitual e metodolgica da histria j foi apontada na anlise de um universo limitado da produo brasileira, elaborada por Filgueiras & Fernandes (1998). Vivemos um
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9 Sobre o debate em torno da histria urbana nos anos 60, consultar Handlin, O. e Burchard, J., 1963.

10 Bresciani, 1992:11.

M.

S.

11 Handlin, O., 1963. In: Handlin, O., Burchard, J., op. cit.; Bresciani, M. S., op. cit.

12 De Decca., E., 1991:9, e os textos de Tunnard, C. A note on the pursuit of city planning history, e de Summerson, S. J., Urban forms, in: Handlin, O., Burchard, J., op. cit.

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13 Sobre as referncias aos trabalhos nos anos 70, ver Leme, M. C., Pacheco, R., 1989. A questo fundiria, imobiliria e os servios urbanos: conceitos e referncias tericas em teses e dissertaes recentes. Espao e Debates, So Paulo, n 28, p.101-117.

momento em que, a uma apropriao documental uma verdadeira sada dos armrios de relatrios, material iconogrfico, planos, relatrios etc. corresponde uma no-apropriao metodolgico-conceitual da disciplina histria, que se expressa, por um lado, na quantidade de pesquisas voltadas para a criao de bancos de dados e, por outro, no nmero significativo de trabalhos que se restringem a descrever cronologicamente planos, leis, relatrios etc. Deve-se considerar que os trabalhos, no Brasil, alm de sinalizarem a vitalidade de um campo temtico multidisciplinar, constituem uma busca de ampliao de parmetros tericos e metodolgicos para se transpor os limites interpretativos colocados pela pronunciada influncia do referencial marxista desenvolvido, sobretudo, pela sociologia francesa dos anos 70 , o qual vinha marcando as pesquisas brasileiras.13 Assim, paralelamente ao esquadrinhamento das fontes documentais, que vem permitindo iluminar todo um universo de constituio da engenharia, arquitetura e urbanismo brasileiros que permanecia oculto, os trabalhos de histria urbana refletem o deslocamento das interpretaes fundamentadas exclusivamente em determinantes econmicos, em que as questes fundiria, imobiliria e de servios urbanos foram privilegiadas na explicao dos processos de estruturao urbana, para a incorporao de aspectos esttico-culturais. Se, nos anos 70, os marcos terico-conceituais em suas vrias vertentes eram em grande parte explicitados ou reconhecveis, nos trabalhos elaborados ps-80, com exceo daqueles vinculados linha foucaultiana, tais questes vm sendo minimizadas. Nesse panorama, a legislao urbanstica aqui entendida como o conjunto de regulamentaes referentes ao parcelamento, uso e ocupao do solo e s edificaes no foge regra, com a agravante de no estar recebendo a devida ateno dos pesquisadores, embora seja o elemento constitutivo da disciplina do urbanismo mais desenvolvido, no Brasil, nas ltimas cinco dcadas. So poucos os trabalhos que vm procurando inserir a legislao como fato histrico no interior de uma histria-problema, no sentido apontado por Veyne (1971). Ainda que a referncia legislao esteja presente na maior parte dos estudos sobre o urbanismo no Brasil, a legislao , de certa forma, naturalizada e, com raras excees, ultrapassa o carter de identificao das leis por meio da listagem e descrio de seus contedos. Neste trabalho, procuramos levantar alguns pontos para a discusso dos caminhos, abordagens e mtodos em curso na historiografia da legislao urbanstica. O papel assumido pela legislao no urbanismo brasileiro constitui um campo nebuloso e pouco explorado. Nos setores de urbanismo das administraes municipais no Brasil, prevalece, h meio sculo, uma abordagem legalista, ou seja, a legislao colocada como uma meta em si, e no como um instrumento, dentre outros, para atingir determinadas metas de desenvolvimento urbano. Se no perodo da Primeira Repblica, quando comeam a estruturar-se, nas administraes pblicas, as sees de obras que evoluem para sees de urbanismo, a elaborao e execuo dos planos de melhoramentos e, posteriormente, dos chamados planos de conjunto, impem-se como atividade privilegiada de urbanistas oriundos dos cursos de Engenharia. A partir dos anos 40, ocorre um ntido deslocamento da esfera de atuao desses rgos. Constri-se um novo saber urbanstico uma nova viso de atuao do Estado ante as novas formas de apropriao do espao urbano e os denominados rgos de planejamento passam a atuar, fundamentalmente, como rgos normativos. A tal mudana corresponde uma nova estrutura organizacional do setor, assim como a construo de um novo perfil do urbanista o profissional generalista, com predominncia de profissionais egressos dos cursos de arquitetura. nesse momento que
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se d uma fissura entre arquitetura e urbanismo: planejar passa a constituir-se como atividade desligada de projetar, e o zoneamento abrangente ao conjunto da cidade e articulador de um conjunto de parmetros urbansticos em zonas funcionais consolida-se como o principal instrumento de planejamento.

O LUGAR DA LEGISLAO NA HISTORIOGRAFIA DO URBANISMO NO BRASIL

No perodo anterior dcada de oitenta, dois trabalhos destacam-se pela abordagem da legislao urbanstica: a tese para concurso de ctedra na Escola Politcnica da Universidade de So Paulo, de Francisco de Paula Andrade, de 1966, e o livro de Nestor Goulart Reis Filho, de 1968. Embora Andrade coloque que no visa a histria, seu trabalho pode ser considerado pioneiro, pois fornece um quadro abrangente da legislao brasileira, desde o Imprio at a primeira metade do sculo XX, apontando suas relaes com a legislao urbana portuguesa. Reis Filho, ao estudar a evoluo urbana do Brasil nos sculos XVI e XVII, aponta os princpios reguladores e as instituies responsveis por sua implementao, no mbito da poltica urbanizadora no Brasil-colnia. Da anlise dos trabalhos publicados em livros, anais de encontros e seminrios, dissertaes de mestrado e teses de doutorado, no perodo ps-80, podem ser identificadas trs vertentes dominantes nas pesquisas voltadas para a historiografia da legislao urbanstica no Brasil. Uma primeira vertente enfoca os aspectos normativos referentes propriedade fundiria, emanados pelo poder eclesistico at a promulgao da Lei de Terras, em 1850, quando a terra adquire o estatuto de mercadoria. Os trabalhos de Marx (1991), Fridman & Ramos (1992) e Fridman (1994) mostram como entre o regime jurdico do sistema de sesmarias do perodo colonial e a separao entre Igreja e Estado estrutura-se a propriedade fundiria no Brasil. Da distribuio gratuita de terras, passa-se aquisio onerosa, o que define os limites da propriedade em favor do interesse pblico. Marx (op. cit.) mostra, de forma minuciosa, como persistem, por dcadas, os privilgios dos grandes detentores de terra e os procedimentos do antigo sistema de distribuio de terras, e como, de forma tmida, os municpios se adaptam nova realidade poltico-administrativa, a partir da lei de 1850 e sua regulamentao em 1854, mediante a prtica dos loteamentos e dos cdigos de posturas, atos e resolues. Esses trabalhos permitem detectar a constituio de um sistema legal em torno da propriedade privada da exigncia da escritura pblica de compra e venda (1855) criao do imposto predial (1878) e taxao de terrenos no-construdos em freguesias urbanas centrais (1897) e como, j em fins do sculo XIX, se pode estabelecer uma relao entre tais medidas e o processo de valorizao imobiliria e fundiria. Alm disso, apontam que, juntamente com o aparato legal, ocorre uma estruturao da administrao e novas funes se constituem no quadro administrativo municipal. A segunda vertente caracteriza-se por estudos que tm como marco temporal a Primeira Repblica, nos quais prevalece a interpretao da legislao como instrumento de dominao e normatizao da vida das classes populares e de atividades que se incluem na esfera das ilegalidades urbanas, referenciadas nos pressupostos higienistas (Rolnik, 1983; Feldman, 1987; Lira, 1991; Marins, 1998). Nesses trabalhos, a lgica disciplinadora de um urbanismo saneador expresso de um projeto poltico de interveno do Estado na questo social nas cidades desvendada, tanto nas formas de habitao
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14 Sobre o zoneamento: Wilderode, D., 1995. Operaes interligadas: Quem ganha? Anais do VI Enanpur, Braslia, 1995; Azevedo, D. T., 1993, O jogo das Interligadas, Dissertao de Mestrado, So Paulo, FGV; Wakisaka, T., 1990. Zoneamento de uso, ocupao do solo e produo do espao urbano em So Paulo, Dissertao de Mestrado, So Paulo, FAU/USP; entre outros. Sobre instrumentos ps-Constituio de 1988: IPPUR/UFRJ, 1994. Questo urbana, desigualdades sociais e polticas pblicas: avaliao do Programa Nacional de Reforma Urbana, Relatrio de Pesquisa; Ribeiro, A. C. T., 1994. Reforma urbana nos limites da modernizao, Espao e Debates, n.37, So Paulo, Neru; Alfonsin, B., 1997, Instrumentos e experincias de regularizao fundiria em reas urbanas, Anais do VII Enanpur, Recife, p.1571-1579; entre outros.

15 Machado, R. et al., 1978. Danao da norma medicina social e constituio da psiquiatria no Brasil, Rio de Janeiro, Graal; Freire Costa, J., 1979. Ordem mdica e norma familiar, Rio de Janeiro, Graal; Sevcenko, N., 1984. A revolta da vacina, So Paulo, Brasiliense; Costa, N. do R., 1987. A Questo sanitria e a cidade, Espao e Debates, n.22, p.24; Chaloub, S., 1996. A cidade febril, So Paulo, Companhia das Letras; entre outros.

(Rolnik, 1983; Lira, 1991; Marins, 1998) como nos territrios de prostituio (Feldman, 1987). A questo da segregao espacial, por meio da anlise das primeiras normas que extrapolam a construo de edifcios contidas nos Cdigos de Posturas aprovados na ltima dcada do sculo XIX, em inmeras cidades, constitui o eixo direcionador de tais anlises. Uma terceira vertente caracteriza-se pela precedncia de estudos voltados para os efeitos, repercusses e impactos no espao urbano com a aplicao da legislao, os quais tm como referncia a escala assumida pela expanso das cidades brasileiras mediante estratgias de soluo da moradia margem da legislao: loteamentos clandestinos, cortios e favelas. Nessa vertente, podem ser discriminados estudos centrados na inefetividade da lei (Grostein, 1987; Rolnik, 1996; Nery Junior, 1998); estudos que enfatizam a relao entre a legislao e a valorizao imobiliria (Souza, 1994; Somekh, 1996), e estudos que, com uma viso panormica da legislao, apontam seus efeitos no processo de planejamento (Rezende,1997) e na configurao da paisagem urbana (Medina, 1997). No mbito da questo da inefetividade da legislao, segundo os procedimentos institudos de aprovao e fiscalizao de loteamentos e da relao poder pblico/loteador, Grostein (1987) mostra que se consolida uma prtica de desobedincia consentida e permanente anistia a situaes produzidas fora das normas. Rolnik (1997) entende a ineficcia da legislao em regular a produo da cidade como a verdadeira fonte de seu sucesso poltico, financeiro e cultural, num contexto urbano de concentrao de riqueza e poder. A lei age, segundo a autora, como delimitadora das fronteiras do poder, conferindo significados e gerando noes de civilidade e cidadania, mesmo quando no capaz de determinar a forma final da cidade. A relao entre legislao e valorizao imobiliria analisada por meio do estudo do processo de verticalizao, entendido como resultante de uma estratgia de valorizao de mltiplas fraes do capital (Souza, 1994) e como resultado da multiplicao do solo urbano possibilitada pelo elevador (Somekh, 1996). Numa perspectiva no-historiogrfica, estudos sobre os efeitos dos instrumentos normativos vm sendo realizados em torno de aspectos especficos da legislao, principalmente no que se refere ao zoneamento e aos instrumentos ps-Constituio de 1988.14 Esse conjunto de trabalhos representa o incio de um processo de construo de uma histria da legislao urbanstica brasileira e de compreenso do papel que vem desempenhando no desenvolvimento de algumas cidades brasileiras. De modo geral, destacam seu carter elitista, resultante do dilogo exclusivo entre os rgos responsveis por sua elaborao e os setores mais poderosos da sociedade, e seu uso como instrumento de segregao espacial. H, por vezes, uma supervalorizao do papel da legislao na conformao do espao urbano, o que acarreta que, por meio da legislao, se cristalizem modelos interpretativos genricos. As linhas dominantes permitem no s detectar recortes temporais privilegiados pelas pesquisas bem como o nvel de aprofundamento da reflexo. O perodo da Primeira Repblica, no que se refere perspectiva higienista de controle do espao urbano, o mais profundamente estudado e desvendado. Uma explicao plausvel para tal predominncia o fato de a questo higienista ter sido amplamente estudada por diferentes disciplinas e o papel da legislao, claramente situado no campo de um projeto poltico e social.15 Nesse sentido, os trabalhos ultrapassam a identificao das leis e penetram nos modelos habitacionais resultantes do iderio higienista, no qual a norma apenas um dos instrumentos de concretizao (Rolnik, 1983; Lira, 1991), nas instituies criadas para a gesto dos territrios e nos procedimentos de aplicao das normas, seja na esfe38 R. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS N 4 / MAIO 2001

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ra da habitao operria, com a Inspectoria de Hygiene de Pernambuco (Lira, 1991), seja na esfera dos territrios de prostituio, com a Delegacia de Costumes, em So Paulo (Feldman, 1987). A legislao desse perodo, embora envolva questes espaciais, no contm um claro contedo urbanstico, e estabelece-se como legislao sanitria. Para os perodos posteriores, quando se constitui uma legislao urbanstica stricto sensu, a lgica de construo dos conceitos s instituies e processos de elaborao e aprovao ainda se mantm como um campo pouco explorado. Uma vertente emergente de pesquisa vem atuando na perspectiva de desvendar os processos de construo de instrumentos urbansticos, e no apenas seus efeitos, mediante a anlise das referncias urbansticas neles contidas e dos setores e instituies envolvidos em sua formulao e aplicao, na esfera do Executivo e do Legislativo. (Souza, 1994; Grostein, 1987; Feldman, 1996, 1997, 1998; Campos, 1996, 1998). No entanto, a produo fragmentada, com recortes temporais e espaciais restritos, alm de se deter em aspectos especficos da legislao. De fato, h uma concentrao de trabalhos sobre So Paulo, Rio de Janeiro e Recife, o que, como nos demais estudos de histria urbana, no permite delinear um panorama abrangente da questo, nem discriminar particularidades regionais.

O LUGAR DA LEGISLAO NO URBANISMO BRASILEIRO

Uma das questes fundamentais que permanecem pouco elaboradas na historiografia da legislao urbanstica no Brasil se refere ao lugar ocupado pelas normas, a partir do momento em que idias e prticas urbansticas so institucionalizadas na administrao pblica. Uma hiptese que levantamos a de que, a partir dos anos 40, se consolida uma viso legalista do urbanismo brasileiro. Ao processo de declnio da importncia do plano como instrumento de interveno no espao urbano corresponde a ascenso da legislao como instrumento por excelncia do planejamento. Como mostramos em pesquisa realizada sobre a cidade de So Paulo, no final da dcada de 1940, inicia-se um processo em que o zoneamento passa a ocupar o lugar do plano e, em pesquisa em desenvolvimento, podemos avaliar essa mudana em escala nacional, e no apenas nos grandes centros urbanos. Tal processo no fortuito, e d-se como parte da introduo, no Brasil, de novos princpios de administrao pblica, desde os anos 30, numa perspectiva da administrao desvinculada da poltica e do planejamento como tcnicas de administrao, baseados na teoria administrativa americana da Scientific Management School. Num estudo sobre a reforma do servio civil no Brasil, no perodo de 1945 a 1964, Graham (1968) mostra que a introduo dessa abordagem na administrao pblica no perodo anterior a 1930 articula-se a uma tradio legalista brasileira, originria dos vnculos com os princpios administrativos da Frana e Portugal, herdados, por sua vez, da tradio romana. A viso legalista consiste no enfoque da lei como uma meta em si, e no como um instrumento, entre outros, para se atingir metas, o que leva preferncia por leis antecipatrias em lugar da experimentao, e crena de que nada pode ser assumido sem prvia legislao ou regulao. A nfase na lei , segundo Graham, vista como um ideal, ao invs de algo a ser aplicado a circunstncias presentes com o mximo de preciso. Para o autor, uma expresso da experincia legal no Brasil a nfase e valorizao da codificao das leis.
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16 ODonnell, 1998.

17 ODonnell, op.cit., p.54.

Os trabalhos de Reis Filho (1968) e Delson (1979) apontam o rigor no estabelecimento de padres para a construo de cidades, no Brasil, pelos portugueses, desde o sculo XVIII, mas em que medida a viso legalista se introduz desde as primeiras regulamentaes do solo urbano e os matizes que assume ao longo dos sculos XIX e XX representam um campo a ser investigado. O simples arrolamento das leis promulgadas no revela o processo, uma vez que a legislao urbanstica parte de um aparato que constitui o sistema legal (ou Estado legal), varivel de pas a pas, e que repercute nas abordagens de urbanismo e planejamento urbano. O sistema legal no apenas um conjunto de normas, mas parte constituinte do Estado. Portanto o Estado legal a parte do Estado personificada num sistema legal, que penetra e estrutura a sociedade, fornecendo um elemento bsico de previsibilidade e estabilidade s relaes sociais, e pressupe no apenas a promulgao de leis, mas formas de aplicao, carter pblico, independncia do judicirio etc.16 Talvez se pudesse admitir, numa perspectiva braudeliana, que o sistema legal constitui um elemento de longa durao. A legislao urbanstica , portanto, parte de um determinado sistema legal e de um determinado modelo de gesto que se apiam em determinada teoria administrativa. Para se entender o papel que a legislao urbanstica assume em cada momento do processo de desenvolvimento urbano no Brasil, necessrio desvendar a lgica do sistema legal vigente, assim como as teorias administrativas que informam as estratgias de gesto. necessrio, tambm, resgatar as instituies que, em cada momento, participaram da formulao e/ou assumiram as funes de aplicao e fiscalizao das normas urbansticas. Por fim, necessrio desvendar os procedimentos adotados, considerando que teorias administrativas engendram modelos institucionais que originam prticas que, por sua vez, se articulam a prticas herdadas de outros momentos. Do ponto de vista das instituies, da organizao e dos procedimentos adotados na implementao das leis, alguns trabalhos oferecem uma contribuio relevante, uma vez que utilizam como fontes de pesquisa processos de aprovao das prprias leis, de loteamentos e de edificaes (Grostein, 1987; Feldman, 1989, 1996; Simes, 1990; Lira, 1991). Tais fontes de pesquisa permitem, por meio de uma leitura menos genrica, entender a legislao como um processo no-linear, mas como o resultado de embates tcnicos e polticos e, ao mesmo tempo, desvendar que relao se estabelece entre cidado e Estado. O estudo sistemtico das instituies que compem o sistema legal e os respectivos procedimentos so um caminho, tambm, para se desvendar o avesso da viso legalista brasileira a inefetividade das leis , em cada momento. Se admitirmos que a lei, em seu contedo e em sua aplicao, basicamente (como o Estado do qual ela faz parte) uma condensao dinmica de relaes de poder, no apenas uma tcnica racionalizada para ordenar as relaes sociais,17 instituies e procedimentos engendram, em cada momento, diferentes conceitos de controle. Assim, a legislao urbanstica, como parte do sistema legal de uma sociedade capitalista enquanto tal, estrutura e garante relaes espaciais que so intrinsicamente desiguais, mas os limites entre o legal e o ilegal variam no tempo. So socialmente construdos.

O LUGAR DOS PRESSUPOSTOS MODERNISTAS NA LEGISLAO URBANSTICA

Um dos aspectos privilegiados nos trabalhos de histria urbana produzidos a partir dos anos 80 vem sendo a influncia das referncias internacionais nas idias e prticas ur40 R. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS N 4 / MAIO 2001

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bansticas desenvolvidas no Brasil. De modo geral, esses trabalhos vm mostrando que, na concepo dos planos elaborados at 1930, dos quais uma parcela significativa entre planos de melhoramentos, de embelezamento e de conjunto chegou a ser executada, prevaleceu a influncia europia. Os anos 30 aparecem como um momento de transio, em que as influncias europias comeam a mesclar-se a princpios do urbanismo americano, por meio das parkways, zoneamento, e das verses americanas das cidades-jardins de Howard, como o princpio das unidades de vizinhana de Radburn. Nas experincias de cidade novas, a partir dos anos 30, comeam a ser introduzidos princpios modernistas, que se realizam de forma acabada em Braslia. Se nos planos as referncias internacionais so facilmente demarcadas, seja pelos traados propostos, seja por explicitaes de seus autores em relatrios, textos, memoriais, o mesmo no ocorre em relao legislao. A legislao cumulativa. Novas formas de controle com as mais diversas referncias so constantemente incorporadas, como peas legais parciais, artigos, num processo contnuo de reformulaes, excluses e acrscimos, que no alteram, necessariamente, nem o sistema legal, nem as instituies e seus procedimentos. Os estudos mostram que os padres reguladores portugueses se estabeleceram nas cidades e vilas do Brasil Colnia, e a legislao sanitria do urbanismo higienista de finais do sculo XIX utiliza as referncias inglesas e francesas. As normas de controle de alinhamento e nivelamento das vias, assim como a localizao de atividades consideradas nocivas ao meio urbano, as condies de higiene e salubridade das edificaes e do espao pblico, utilizando princpios de controle e disciplina formulados nas cidades europias, so consolidadas nos chamados Cdigos de Posturas Municipais, tornados obrigatrios no final do sculo XIX. A partir do trmino dos anos 20, nos chamados Cdigos de Obras, permanecem os princpios higienistas europeus, e so identificados princpios da legislao americana, como o caso, em So Paulo, dos padres de arranha-cus. A partir dos anos 30, a referncia americana se impe, principalmente na adoo do zoneamento, o qual incorporado totalidade da cidade nos Cdigos de Obras do Recife, em 1936, e do Rio de Janeiro, em 1937, e em leis parciais em So Paulo, a partir de 1931.18 A partir dos anos 30, passam a ser incorporados, tambm, princpios elaborados no mbito do movimento moderno. Podem-se identificar trs correntes do pensamento urbanstico, entre as que so referncia para o urbanismo no Brasil, que formulam concepes de legislao: o urbanismo higienista, que estabelece uma legislao sanitria; o urbanismo americano dos anos 20, que reelabora o zoneamento alemo; e o movimento modernista, que se contrape legislao de princpios higienistas vigente na Europa dos anos 20. Segundo Ebenezer Howard, embora princpios reguladores estejam implcitos na proposta espacial de cidades-jardins, no chegam a propor uma concepo de lei. As leis sanitrias e o zoneamento americano vm recebendo a ateno da maioria dos pesquisadores voltados para a historiografia da legislao urbanstica no Brasil (Rolnik, 1983; Lira, 1991; Souza, 1994; Feldman, 1996; Somekh, 1997; Nery Junior, 1998; Marins, 1998), e as formas como tais referncias foram e so absorvidas pela legislao urbanstica brasileira esto sendo desvendadas. Em relao s propostas modernistas, o nico documento que vem sendo utilizado como referncia a Carta de Atenas, fundamentalmente no que se refere ao zoneamento funcional. A anlise dos textos produzidos pelos arquitetos vinculados ao movimento modernista no mbito dos CIAMs (Congressos Internacionais de Arquitetura Moderna) revela que a legislao colocada como um aspecto fundamental, e suas propostas nesse campo
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18 Sobre a influncia americana na legislao em So Paulo, ver Feldman, S., 1997.

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vo muito alm do zoneamento funcional e da Carta de Atenas. Os arquitetos desenvolveram uma verdadeira concepo de legislao urbanstica que tem como eixo principal o questionamento, em mltiplos aspectos, do sistema regulador do urbanismo higienista. A referncia legislao vigente nos anos 20, notadamente na Frana e na Alemanha, como entrave ao desenvolvimento da arquitetura, segundo os pressupostos do movimento moderno solues para o espao mnimo para viver, com uma boa iluminao, com plantas livres e flexveis, com disponibilidade de espao exterior livre com a construo verticalizada, e viabilizar a produo em srie, a standardizao, a racionalizao e a economia, que implicam a utilizao de novos materiais e novos mtodos de construo recorrente nos textos. Os arquitetos vinculados ao movimento modernista apontam, antes de mais nada, a necessidade de se distinguir dois nveis da legislao: o nvel urbanstico, que deve tratar dos limites do indivduo frente comunidade e dos indivduos entre si, e o nvel da construo e da habitabilidade, que deve assegurar certo grau de qualidade aos edifcios. no III CIAM, realizado em 1930, em Bruxelas, que se explicita com maior clareza a relao pretendida entre arquitetura e urbanismo. Corbusier prope que se formulem, juntamente com o sistema urbano adequado poca maquinista, novas leis que devem conter o remembramento de terrenos verdadeira revoluo na noo sagrada de propriedade, a fim de garantir a melhoria do alcance coletivo, as construes em altura reunidas sobre pequena superfcie edificada, enormes espaos livres, supresso de ptios e corredores, construes sobre pilotis, e tetos-jardins. Gropius prope que, ao invs do limite de altura dos edifcios, se utilize o limite da densidade populacional, ou seja, prope que se regule a relao entre superfcie de moradia/volume edificvel/superfcie edificvel, argumentando que as condies higinicas e econmicas se tornam mais vantajosas. importante destacar que a crtica ao controle de altura envolve aspectos econmico-distributivos (otimizao possvel por meio de construes laminares), aspectos tcnicos (viabilidade de utilizao de estruturas em ao ou concreto armado) e, ainda, aspectos formais. Em relao a estes ltimos, preconiza a simultaneidade de diferentes tipologias habitacionais em um nico complexo edificado, integrado, por sua vez, a servios ligados moradia. Nesse sentido, prope a identificao entre a tipologia da moradia e a tipologia do edifcio, o que permitiria a concretizao de volumetrias diferenciadas ou repetidas num mesmo conjunto. Em segundo lugar, destaca a necessidade de a regulamentao assegurar a responsabilidade tcnica e social dos produtores das moradias, como tambm abarcar a responsabilidade da economia do produto. Nesse sentido, as leis devem considerar as inovaes nos mtodos construtivos, nos conhecimentos higinicos, nas novas formas de vida propostas pelos arquitetos, sem ignorar as circunstncias econmicas. Em terceiro, aponta para a necessidade de flexibilidade da legislao e preconiza a maior participao das entidades de engenheiros e arquitetos no processo de elaborao e aplicao das leis. Assim, excetuando-se as leis que limitam o direito de propriedade, as normas edificatrias no deveriam passar de normas gerais e deveriam permitir a maior liberdade possvel na definio do programa da habitao, para o cumprimento das necessidades sociais e higinicas e para a escolha de materiais e sistemas construtivos. Em quarto, limita o papel do Estado ao controle da qualidade do produto. Com o mercado livre e com o sistema de produo capitalista, o promotor, o construtor e o usurio podem tornar-se pessoas totalmente independentes. Ento, cabe ao Estado proteger os particulares com normas edificatrias contra a ao de especialistas no-qualificados que
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ofeream moradias de baixa qualidade. Caso o Estado no assuma tal postura, os arquitetos colocam a alternativa da auto-ajuda, estabelecendo-se a relao direta entre o habitante como usurio e o construtor como produtor. O nvel de qualidade da moradia passa a ser assunto exclusivo de ambos, e a regulamentao estatal, dessa maneira, passaria a ser suprflua, com o passar do tempo. Finalmente, preconiza que os arquitetos contem no apenas com a ajuda de diversos setores da cincia e da indstria, como tambm com a colaborao dos usurios, ao invs de se guiarem apenas pelas leis. Assim, os arquitetos podero entrar em cena como competidores da construo especulativa de moradias e, ao mesmo tempo, podero liberar a construo de moradias dos entraves de uma regulamentao anti-social. Considera que o padro de moradia ideal imposto por uma viso estritamente legalista se mostrou economicamente invivel nas circunstncias do ps-guerra e, conseqentemente, as aes voltadas para a categoria de moradias mais baratas passam a efetivar-se sem que a legislao se responsabilize por elas. Para o estabelecimento de normas ideais, considera imprescindvel que o Estado garanta tambm seu cumprimento econmico em todas as situaes, como ocorre com outros tipos de normas. Na Carta de Atenas, as consideraes sobre a legislao como instrumento para fixar as condies da habitao moderna so uma constante. Nesse documento, que rene grande parte do repertrio da arquitetura modernista, alm de incorporar solues urbansticas que j vinham sendo utilizadas em cidades europias e americanas, Corbusier (1941) preconiza a urgncia de regulamentar, por um meio legal, a disposio de todo solo til para equilibrar as necessidades vitais do indivduo em harmonia com as necessidades coletivas. Essa postura de Corbusier inovadora em relao legislao j estava presente em sua interveno no III CIAM, em 1930, quando afirma que o objetivo do Congresso, realizado em torno do tema Mtodos Construtivos Racionales. Casas Bajas, Medias y Altas, chegar a uma modificao da legislao municipal em diversas cidades do mundo. As propostas modernistas, segundo o arquiteto, no admitem uma mudana parcial da legislao, mas exigem que se estabelea um conjunto de novas regras, que devem partir do reagrupamento do solo nico caminho que conduz ao urbanismo , uma vez que a propriedade subdividida, o carter inalienvel da propriedade, condena toda tentativa de melhorias coletivas.19 Na verdade, as propostas modernistas para a legislao podem ser interpretadas como a proposta de um novo sistema legal, e algumas questes permanecem no debate atual sobre a legislao urbanstica no Brasil, embora no se explicite tal vnculo. Suas propostas envolvem aspectos formais para a traduo das solues de edifcios e para a organizao do espao urbano, alm de questes tcnicas, mas tambm aspectos econmicos e sociais que se realizam no processo de elaborao e deciso sobre a aplicao das leis, e que pressupem a redefinio das relaes entre o Estado e os demais atores envolvidos na construo das cidades. Alm disso, num evidente propsito de deslocar mdicos e engenheiros deste campo de atuao, o papel atribudo aos arquitetos e suas associaes destacado.20 O estudo, ainda em processo, de como esse elenco de questes relativas regulamentao foi assimilado, no Brasil, pelos responsveis pela elaborao das leis, por arquitetos e engenheiros responsveis por projetos de cidades novas e de habitaes econmicas, vem demonstrando que se d de forma bastante limitada. No mbito dos debates em torno da legislao, a partir dos anos 30, as concepes modernistas tm repercusso significativa. Em congressos e peridicos de entidades de arquitetos e engenheiros, a reivindicao por mudanas nos cdigos de obras com o intuito de atenderem a um novo tempo recorrente.
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19 A interveno de Le Corbusier no III CIAM foi La parcelacin del suelo em las ciudades, In: Aymonino, 1973. 20 No II Congresso Internacional de Arquitetura Moderna, realizado em Frankfurt am Main, em 1929, a legislao foi objeto de uma das quatro exposies que direcionaram as discusses. Os temas foram Ordenanzas edificatorias y vivienda minima, apresentado por Hans Schmidt; Los fundamentos sociolgicos da la vivienda mnima (para la poblacin obrera de la ciudad), apresentado por Walter Gropius; Analisis de los elementos fundamentales en el problema de la vivienda mnima, por Le Corbusier e Pierre Jeanneret, e La organizacin de la vivienda mnima, apresentado por Victor Bourgeois (Aymonino, op.cit.).

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21 Destacam-se nesses debates, entre outros, o engenheiro Alexandre de Albuquerque, presidente do Congresso de Habitao de 1931, e Armando de Godoy, engenheiro da Diretoria de Engenharia do Distrito Federal.

22 Decreto 12/06/1960.

de

Sarah Feldman, arquiteta, professora do Departamento de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo. E-mail: sarahfel@sc.usp.br

A simplificao das leis, a maleabilidade para se atender aos materiais e tcnicas modernas de construo, a incorporao de setores da sociedade para a redao das leis conjuntamente com tcnicos so questes enfocadas por engenheiros, arquitetos e urbanistas.21 Nos anos 30, esboa-se na legislao de uso e ocupao do solo uma ruptura com a concepo centrada na edificao e fortemente marcada pela viso higienista que se inicia com os Cdigos de Posturas do final do sculo XIX. Essa ruptura se d, fundamentalmente, com a introduo de elementos reguladores de abrangncia urbanstica e de uma viso de urbanismo que se justifica explicitamente em termos econmicos. Parte dessa mudana se verifica com a introduo do zoneamento abrangente no conjunto da cidade, seguindo o modelo adotado no incio do sculo em Nova York, e no do zoneamento proposto por Le Corbusier. Este s se efetivar em 1960, com a aprovao das Normas para Construo em Braslia.22 Nas demais cidades brasileiras novas ou existentes, os cdigos de obras assimilaro dos modernistas, num primeiro momento, os princpios de ocupao do lote que relacionam altura de edifcios e solo livre, e, posteriormente, padres de ocupao para grandes conjuntos residenciais, com a definio de espaos coletivos, ruas exclusivas para pedestres etc. Ambas as estratgias evoluem para um processo de gradativa mudana dos tecidos urbanos existentes e podem ser interpretadas como formas de reagrupamento do solo. Essa , sem dvida, a mais significativa influncia do iderio modernista que se realiza mediante mecanismos reguladores do uso e ocupao do solo. A anlise das referncias modernistas na legislao urbanstica, assim como de outras referncias que formularam concepes de legislao, exigem a identificao das estratgias utilizadas para as transferncias. O foco da pesquisa sobre legislao unicamente no enunciado das leis vem-se mostrando insuficiente. Tomando Braslia como exemplo, pode-se observar que a legislao aprovada logo aps a inaugurao da capital absorveu os princpios formais das propostas modernistas, e foi, sem dvida, formulada por arquitetos, uma vez que a categoria vem, h dcadas, assumindo a funo de legisladores, no Brasil. No entanto, a pea legal de 1960 foi, assim como grande parte da legislao urbanstica no Brasil, aprovada por decreto, ou seja, ocorrem mudanas que atendem aos requisitos formais, os arquitetos conquistam um espao como formuladores de leis, mas tudo isso se incorpora ao sistema legal preexistente no Brasil. O estudo da legislao sob a tica modernista torna evidente a necessidade de se discutir a questo metodolgica para interpretar as permanncias e mudanas na legislao urbanstica. Um caminho possvel talvez esteja na identificao dos tempos propostos por Braudel: discriminar o que permanece constante durante um tempo longo, evoluindo de maneira imperceptvel; o que flutua, oscila de forma cclica, e o que no passa de acontecimento, representando rupturas ou restabelecimento de equilbrios. Talvez seja esse um dos caminhos para se entender o passado e formular propostas para o presente.

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ABSTRACT This paper analyses recent developments in the history of Brazilian urban legislation, pointing out the progress made and limits faced, as a basis for reflection in the debate on urban development and planning practice.The analysis is divided into three parts. The first
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relates the dissemination of urban historical research in Brazil to the expansion of the field of history which began in the 1960s with the "New History" movement in Europe and the United States. The second part sets out the dominant and emerging approaches to urban legislation. Finally, there is a discussion of two aspects that are seen as gaps in the history of urban legislation: the role of norms, as the ideas and practices of urban planning become institutionalised within public administration, and the influences of modernist ideas on Brazilian urban legislation, taking into account that the modern movement proposes a new legal system for urban planning.
KEYWORDS Urban legislation; history; modernist movement.

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