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Ps-Graduao em

Desenvolvimento Sustentvel








LICENCIAMENTO E FISCALIZAO AMBIENTAL PELOS
CONSRCIOS PBLICOS





Cludia Maral
Dis s e rtao de Me s trado









Bra s lia -DF, de ze mbro/2006








UNIVERSIDADE DE BRASLIA UnB
CENTRO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL CDS






UNIVERSIDADE DE BRASLIA UnB
CENTRO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL CDS









LICENCIAMENTO E FISCALIZAO AMBIENTAL PELOS
CONSRCIOS PBLICOS





Cludia Maral



Orie ntador: Fe rn a n do P a iva S c a rdu a



Dis s e rtao de Me s trado










Bra s lia -DF, De ze mbro/2006











Maral, Cludia
Licenciamento e fiscalizao ambiental pelos consrcios
pblicos. / Cludia Maral. Braslia, 2006.
204 p.

Dissertao de mestrado. Centro de Desenvolvimento
Sustentvel, Universidade de Braslia, Braslia.

1. Direito Ambiental 2. Direito
3. Consrcio Pblico 4. Fiscalizao Ambiental
5. Licenciamento Ambiental I. Universidade de Braslia. CDS. II.
Ttulo (srie)







concedida Universidade de Braslia permisso para reproduzir cpias desta dissertao e
emprestar ou vender tais cpias somente para propsitos acadmicos e cientficos. A autora
reserva outros direitos de publicao e nenhuma parte desta dissertao de mestrado pode
ser reproduzida sem a autorizao por escrito da autora.



________________________
Cludia Maral





UNIVERS IDADE DE BRAS LIA
CENTRO DE DES ENVOLVIMENTO S US TENTVEL







LICENCIAMENTO E FISCALIZAO AMBIENTAL PELOS
CONSRCIOS PBLICOS




Cludia Maral




Dis s e rta o de Me s tra do s ubme tida a o Ce ntro de De s e nvolvime nto S us te ntve l da
Un ive rs ida de de Bra s lia , c omo pa rte dos re qu is itos n e c e s s rios pa ra a obte n o do Gra u de
Me s tre e m De s e n volvime n to S u s te ntve l, re a de c on c e n tra o e m P oltic a e Ge s to
Ambie n ta l, opo a c a d mic a .


Aprova do por:

______________________________________
Fe rna ndo P a iva S c a rdua , Doutor e m De s e nvolvime nto S us te ntve l (CDS /UNB)
(Orie nta dor)

______________________________________
Elima r P in he iro do Na s c ime n to, P hD. e m S oc iologia (Ecole des Hautes Etudes en Sciences
Sociales, EHESS, Frana)
(Exa min a dor In te rn o)


_____________________________________
Cle u le r Ba rbos a da s Ne ve s , Dou tor e m Ci n c ia s Ambie n ta is (UFG)
(Exa min a dor Exte rno)




Bra s lia -DF, 21 de z. 2006.




AGRADECIMENTOS

Ao Dr. Fernando Paiva Scardua pela dedicao de verdadeiro mestre, pelas orientaes e
pelo estmulo na realizao deste trabalho.
A todos os professores do Centro de Desenvolvimento Sustentvel da Universidade de
Braslia, nosso querido CDS, exemplos de profissionais que nos inspiram no aperfeioamento
do conhecimento e amor cincia.
Aos colegas do Mestrado pela construtiva e saudosa convivncia.
Aos colegas da Procuradoria Geral do Estado de Gois pelo apoio, amizade e exemplo
profissional.
A minha famlia, em especial aos meus avs, Paulo e Leonardo, que partiram neste ano
deixando seus exemplos de carter, humildade e honestidade.





RESUMO

Os consrcios so apontados como uma ferramenta para suprir os problemas de carncia de
pessoal, infra-estrutura e recursos financeiros, sobretudo nos municpios menores, propiciando
a institucionalizao da gesto do meio ambiente local e aplicao de seus instrumentos, como
o licenciamento e a fiscalizao ambiental. Alm de ser indicado como meio de articulao
entre as polticas ambientais desenvolvidas no nvel federal, estadual e municipal. A presente
dissertao, realizando uma pesquisa na doutrina e jurisprudncia, tratou das controvrsias
jurdicas sobre a regulamentao dos consrcios pblicos, conferida pela Lei n11.107, de 06
de abril de 2005, analisando a sua aplicabilidade legal para realizao do licenciamento e
fiscalizao ambiental. Partiu-se de uma abordagem geral da Lei, avaliando as divergncias
sobre o exerccio da competncia; os argumentos da doutrina sobre a viabilidade da
personificao dos consrcios, uma vez que esta lei atribuiu personalidade jurdica ao instituto,
autorizando a formao com natureza de direito pblico (associao pblica) ou de direito
privado (associao civil); a constitucionalidade formal da norma; e, se no haveria
incompatibilidade da atuao dos consrcios com o regime das regies metropolitanas,
aglomeraes urbanas, microrregies e regies administrativas institudas pela Unio. Em
relao especificamente ao exerccio do licenciamento e fiscalizao pelos consrcios
pblicos, constatou-se a existncia de teses jurdicas favorveis, sendo vivel a sua realizao
pelas associaes pblicas e civis, todavia, neste ltimo caso, conclui-se que no h vantagens
na instituio. O exerccio da competncia dos consrcios limita-se competncia conferida a
cada ente poltico para o exerccio do licenciamento e fiscalizao. Quanto aos aspectos
prticos pertinentes a existncia de possveis incompatibilidades no funcionamento dos
consrcios, foram avaliados: a responsabilidade civil dos atos praticados pelos consrcios; a
cobrana das taxas de licenciamento ambiental; a inscrio em dvida ativa e a execuo das
multas ambientais; a participao da sociedade e a publicizao dos atos de informao no
licenciamento e fiscalizao realizado pelos consrcios pblicos e a possibilidade de criao
de um conselho de meio ambiente com a participao da sociedade no mbito dos
consrcios, tendo encontrado interpretaes favorveis realizao do licenciamento e da
fiscalizao ambiental pelos consrcios.

Palavras-chave: Direito ambiental; Direito; Consrcio pblico; Fiscalizao ambiental;
Licenciamento ambiental.



ABSTRACT

Public partnerships have been said to be tools proper to supply a need of personnel, structure
and funds that has been long felt, especially by smaller municipalities. These partnerships have
propiciated the institutionalization of the management of local environment its various tools,
such as the enforcing of environmental licensing and inspection, besides being indicated as a
means of articulation for the federal, state and municipal environmental policies. By means of
doctrinary and case law review, this dissertation has examined the juridical points of
controversy in Statute 11.107, edited on April 6th, 2005, chiefly the ones related to the
question of whether this statute applies to environmental licensing and inspection activities. At
first, the statute is given a general view, over its various aspects: the exercise of competency;
doctrinary arguments for the viability of endowing the public partnership a corporate body, of
either private or public nature, since the so metioned statute disposed that the public
partnership is to constitute a corporate body; the formal constitucionality of the statute
mentioned above; the foreseen incompatibility between public partnerships and metropolitan
regions, microregions and administrative regions instituted by the Union. As regards licensing
and inspecting performed by public partnerships, the existence of a number of juridical thesis in
favour of such performance has been observed. Thus, it can be stated that the performance of
those activities is viable by public and private associations alike. In the last case, however, no
advantages were observed. The exercise of competency by public partnerships is limited to
the competency attributed by the Constitution to each political entity for the activities of
licensing and inspecting. As for issues of a more practical kind, potential incompatibilities in the
actual activity of public partnerships have been evaluated: damages liability; the institution and
collecting of environmental licensing taxes; tax foreclosure; the participation of society and the
ways to make public the licensing and inspection acts performed by the partnership; the
potential institution of councils within the partnerships.

Keywords: Environmental law; Law; Public partnership; Environmental inspection;
Environmental licensing.


LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ABEMA - Associao Brasileira de Entidades Estaduais de Meio Ambiente
ACO- Ao civil originria
ADA- Agncia de Desenvolvimento da Amaznia
ADENE- Agncia de Desenvolvimento do Nordeste
ADI- Ao direta de inconstitucionalidade
ADIn - Ao direta de inconstitucionalidade
ADCT - Atos das disposies constitucionais transitrias
AP.- Apelao civil
AMS- Ao de mandado de segurana
ANA- Agncia Nacional de guas
ANAMMA- Associao Nacional de rgos Municipais de Meio Ambiente
ANEEL- Agncia Nacional de Energia Eltrica
ART.- Artigo
BRDE- Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul
CETESB- Companhia de Tecnologia e Saneamento Ambiental (So Paulo)
CF- Constituio Federal
CLT- Consolidao das Leis Trabalhistas
CNCPA- Conselho Nacional de Controle da Poluio
CONAMA- Conselho Nacional do Meio Ambiente
CTN- Cdigo Tributrio Nacional
EC- Emenda constitucional
EIA- Estudo de impacto ambiental
DJU- Dirio de Justia da Unio
IBAMA- Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
IBDF- Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal
IBGE- Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
INC.- Inciso


INSS- Instituto Nacional de Seguridade Social
LI- Licena de instalao
LP- Licena prvia
LO - Licena de funcionamento
MINTER - Ministrio do Interior
MMA - Ministrio do Meio Ambiente
PL - Projeto de lei
PEC - Projeto de emenda constitucional
PNMA - Poltica Nacional do Meio Ambiente
PNUD- Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
RE-Recurso extraordinrio
Rel.- Relator
RIMA-Relatrio de impacto ambiental
SABESP- Companhia de Saneamento Bsico do Estado de So Paulo
SEMA-Secretaria Especial de Meio Ambiente
SEMAM- Sistema Estadual de Meio Ambiente
SENAC- Servio Nacional de Aprendizagem Comercial
SENAI- Servio Nacional de Aprendizagem Industrial
SESC- Servio Social do Comrcio
SINIMA- Sistema Nacional de Informaes sobre Meio Ambiente
SISNAMA - Sistema Nacional do Meio Ambiente
SNUC - Sistema Nacional de Unidade de Conservao
STF - Supremo Tribunal Federal
STJ - Superior Tribunal de Justia
SUDAM- Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia
SUDENE- Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste
SUDEPE - Superintendncia da Pesca
SUDHEVEA - Superintendncia da Borracha
TCU- Tribunal de Contas da Unio
TJ - Tribunal de Justia


TRF- Tribunal Regional Federal
UNB- Universidade de Braslia


SUMRIO


LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

INTRODUO ........................................................................................................11
CAPTULO I- FEDERALISMO E MEIO AMBIENTE.........................................17
1.1 A ORGANIZAO DO ESTADO FEDERAL NA CONSTITUIO DE 1988...17
1.2 REPARTIO CONSTITUCIONAL DE COMPETNCIAS EM MATRIA
AMBIENTAL .............................................................................................................23
1.2.1 Diviso de competncias.....................................................................................23
1.2.1.1 Competncias legislativas.................................................................................25
1.2.1.2 Competncias materiais....................................................................................33
1.3 PANORAMA DA GESTO AMBIENTAL NO BRASIL.....................................39
1.3.1 A Poltica Nacional de Meio Ambiente................................................................39
1.3.2 Dificuldades na execuo da poltica ambiental compartilhada.............................43
CAPTULO II- DA COMPETNCIA PARA O EXERCCIO DO
LICENCIAMENTO E DA FISCALIZAO AMBIENTAL.................................51
2.1 LICENCIAMENTO AMBIENTAL.......................................................................51
2.1.1 Aspectos gerais do licenciamento ambiental.........................................................51
2.1.2 Competncia licenciatria....................................................................................59
2.2.FISCALIZAO AMBIENTAL...........................................................................73


12
2.2.1 Responsabilidade ambiental.................................................................................73
2.2.2 Da competncia fiscalizatria administrativa........................................................75
CAPTULO III-DOS CONSRCIOS PBLICOS..................................................80
3.1 MARCO REGULATRIO - LEI N11.107/2005..................................................80
3.2 DA PERSONIFICAO DOS CONSRCIOS PBLICOS.................................85
3.2.1 Personalidade jurdica dos consrcios..................................................................85
3.2.2 Associao pblica..............................................................................................89
3.2.3 Consrcios pblicos com personalidade de direito privado...................................94
3.2.4 Do contrato de rateio e funcionamento dos consrcios........................................97
3.3 DA CONSTITUCIONALIDADE FORMAL DA LEI N11.107/2005...................97
3.4 CONSRCIOS PBLICOS-CRIAO DE UM NOVO ENTE FEDERADO?...100
3.5.COMPATIBILIDADE DOS CONSRCIOS PBLICOS COM AS REGIES
METROPOLITANAS, AGLOMERAES URBANAS, MICRORREGIES E AS
REGIES DE DESENVOLVIMENTO....................................................................106
3.6. DOS OBJETIVOS DOS CONSRCIOS PBLICOS........................................108
3.7 CONVNIOS DE COOPERAO E CONTRATOS DE PROGRAMA.............114
CAPTULO IV-A REALIZAO DO LICENCIAMENTO E FISCALIZAO
AMBIENTAL PELOS CONSRCIOS PBLICOS.............................................119
4.1 DESAFIOS NA IMPLANTAO DO LICENCIAMENTO E FISCALIZAO
AMBIENTAL............................................................................................................119
4.2 QUESTES NORTEADORAS...........................................................................121
4.3 O EXERCCIO DO LICENCIAMENTO E FISCALIZAO AMBIENTAL PELOS
CONSRCIOS PBLICOS.........................................................................122


13
4.3.1 Da delegao do poder de polcia......................................................................122
4.3.2 Do exerccio do poder de polcia pelos consrcios pblicos...............................128
4.3.3 Da personalidade jurdica dos consrcios pblicos para o exerccio do poder de
polcia........................................................................................................................130
4.3.4 Compatibilidade das atribuies dos consrcios pblicos com o sistema de repartio
de competncias em matria ambiental.......................................................131
4.3.5 Aspectos prticos do funcionamento dos consrcios pblicos............................138
4.3.6 Das aes dos consrcios pblicos e a integrao dos entes federados...............154
CONCLUSES.........................................................................................................157
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS........................................................................163
GLOSSRIO.............................................................................................................176
ANEXO A- Lei n11.107, de 06 de abril de 2005.......................................................177
ANEXO B- Mensagem n193, de 6 de abril de 2005..................................................184
ANEXO C- Projeto de lei 1071, de 1999...................................................................186
ANEXO D- Projeto de lei 3.884, de 2004..................................................................189






14
INTRODUO

A Constituio Federal de 1988 inovou ao tutelar de forma unitria (LEME
MACHADO, 2000, p. 77) a proteo do meio ambiente ecologicamente equilibrado,
elevando-o ao status de direito fundamental, bem de uso comum do povo e essencial sadia
qualidade de vida, impondo ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e
preserv-lo para as presentes e futuras geraes (art. 225).
O Constituinte adotou o federalismo atpico de trs nveis, descentralizador, valorizando
a atuao local, elevando o Municpio categoria de ente federado autnomo. Fundamentou-
se ainda no modelo de federalismo cooperativo, atribuindo a execuo de tarefas comuns aos
entes da federao.
Assim na distribuio de competncias em matria ambiental estabeleceu, no art. 23, a
competncia material ou administrativa comum da Unio, dos Estados, Distrito Federal e
Municpios para proteger o meio ambiente e combater poluio (VI); o dever de preservar
as florestas, a fauna e flora (VII); a atribuio de proteger obras e outros bens de valor
histrico, artstico e cultural, as paisagens naturais notveis e os stios arqueolgicos,
impedindo a destruio e a descaracterizao de obras de arte e outros bens de valor
histrico, artstico e arqueolgico (III e IV).
Em relao a competncia legislativa, deferiu Unio a competncia privativa em
algumas matrias (art. 22, IV, XII e XXIV) e concorrente desta com os Estados para legislar
sobre proteo do meio ambiente e controle da poluio; florestas, caa, pesca, fauna,
conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais; responsabilidade por dano
ao meio ambiente e proteo do patrimnio artstico, cultural, turstico e paisagstico, alm de
outros temas correlatos com a temtica ambiental (art. 24, VI,VII, VIII ), reservando aos
Municpios a competncia legislativa para assuntos de interesse local e supletiva da legislao
federal e estadual, no que couber (art. 30, I e II).
A viso sistmica inerente problemtica ambiental impe a atuao conjunta dos entes
federados, j que os problemas de degradao iniciam-se no nvel local podendo se tornar
regionais, nacionais ou mesmo internacionais, desconhecendo fronteiras administrativas,


15
exigindo alm de uma atuao descentralizadora da gesto ambiental, coordenada e
cooperativa com o ente central.
A Lei n6.938, de 31 de agosto de 1981, que instituiu a poltica nacional do meio
ambiente foi recepcionada pela Constituio Federal. Essa norma, em consonncia com as
premissas expostas, estabeleceu a execuo da poltica ambiental brasileira atravs da
atuao dos rgos e entidades da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios,
responsveis pela proteo e melhoria da qualidade ambiental, criando o Sistema Nacional do
Meio Ambiente-SISNAMA.
Todavia, a realidade tem demonstrado que as aes dos entes federados so
desarticuladas e muitas vezes contraditrias, contrrias concepo sistmica e cooperada
prevista no arcabouo jurdico para sua atuao.
A maioria dos municpios brasileiros ainda no assumiram suas atribuies
constitucionais de tutela do meio ambiente, por problemas de ordem institucional, poltica,
administrativa, financeira e tcnica, gerando um vcuo na gesto local e quebrando a harmonia
do sistema, j que os Estados acabam exercendo as funes municipais, prejudicando a sua
prpria atuao.
Soma-se a essas questes um sistema de diviso de competncias complexo, cuja
ausncia de um regramento claro tem provocado discusses jurdicas e contribudo para
desarticulao entre os entes polticos.
A discusso permeia ainda aspectos referentes prpria estrutura federal do Estado
brasileiro, como o processo de criao dos municpios e sua capacidade real para assuno
das obrigaes enquanto ente poltico.
Suscita tambm questionamentos sobre a estrutura das relaes intergovernamentais ou
interfederadas e de seus instrumentos previstos na legislao, j que um dos problemas
apontados para o no funcionamento do SISNAMA a desarticulao entre as polticas
executadas pelos rgos ambientais da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios, em desacordo com o esprito de cooperao que orienta o exerccio da
competncia comum para proteo do meio ambiente.
A Constituio Federal, no art. 241, com a redao dada pela Emenda n19/1998,
dispe que a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios disciplinaro por meio de


16
lei os consrcios pblicos e os convnios de cooperao entre os entes federados,
autorizando a gesto associada de servios pblicos, bem como a transferncia total ou
parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais continuidade dos servios
transferidos.
Nesse diapaso, os consrci os, e n q u anto instrumentos de cooperao
intergovernamental, so apontados como uma ferramenta para suprir os problemas de
carncia de pessoal, infra-estrutura e recursos financeiros, sobretudo nos municpios menores,
propiciando a institucionalizao da gesto ambiental local e aplicao, por sua vez, do
licenciamento e da fiscalizao ambiental.
Alm de ser indicado como instrumento de articulao entre as polticas ambientais
executadas no nvel federal, estadual e municipal, permitindo uma uniformizao das aes e
mesmo a padronizao da legislao ambiental, o que pelo menos em tese, poderia propiciar
a diminuio de conflitos entre os entes.
Os consrcios podero ainda servir como instrumento para diminuir a interferncia
poltica, verificada principalmente nos municpios pela fragilidade institucional, na medida em
que desloca para outro plano o poder decisrio.
Ganha, outrossim, apelo a regulamentao conferida pela Lei n11.107, de 06 de abril
de 2005, que trata das normas gerais de contratao dos consrcios pblicos. Essa norma
alterou o tratamento jurdico at ento conferido aos consrcios administrativos ao lhes
conceder personalidade jurdica permitindo a sua constituio na forma de associao pblica
ou como associao civil de direito privado, alm de autorizar a formao entre diferentes
entes polticos.
Antes da edio da referida lei, prevalecia na doutrina a classificao dos consrcios
como estruturas despersonalizadas, autorizando a sua formao somente entre entes polticos
da mesma categoria.
A regulamentao dos consrcios pblicos era um anseio dos entes governamentais,
sobretudo dos municpios, j que a ausncia de um regramento especfico gerava insegurana
jurdica na celebrao destes ajustes.
Em que pese o mrito da Lei n11.107/2005 ter regulamentado o instituto, a norma
possui aspectos polmicos, no que concerne a sua constitucionalidade e aplicabilidade.


17
Vrias indagaes importantes surgem da configurao dada ao consrcio na nova
regulamentao: Teria sido criado um novo nvel federativo? A lei formalmente
constitucional? H incompatibilidade da atuao dos consrcios e as regies metropolitanas,
aglomeraes urbanas e microrregies institudas pelos Estados e as regies administrativas
criadas pela Unio? A sistematizao dos consrcios atende o sistema de diviso de
competncias? Estariam abrangidas na lei as atividades de poder de polcia? E se positivo,
haveria possibilidade de delegao de atividades de poder de polcia, como, por exemplo, o
licenciamento e a fiscalizao ambiental?
A anlise dos questionamentos jurdicos sobre a constitucionalidade e aplicabilidade da
Lei, poder auxiliar no debate cientfico sobre a aplicao dos consrcios como meio de
viabilizao do exerccio do licenciamento e da fiscalizao ambiental, sobretudo pelos
Municpios, j que a possibilidade ou no de sua estruturao legal essencial para formao
destes ajustes.
O tratamento da questo sob a perspectiva dos instrumentos da poltica nacional do
meio ambiente, especificamente em relao ao estudo proposto, abordando o licenciamento e
a fiscalizao ambiental, permite-nos visualizar estes conflitos de forma mais clara, sobretudo
em relao s divergncias jurdicas, tema que possui estreita ligao com a gesto
cooperada.
Constitui, pois, objetivo geral da presente dissertao levantar as controvrsias jurdicas
sobre a regulamentao dos consrcios pblicos, instituda pela Lei n 11.107/2005, como
meio de cooperao para viabilizao do licenciamento e da fiscalizao ambiental.
Para atingir o objetivo geral, definimos os seguintes objetivos especficos:
I) Avaliar as divergncias referentes ao exerccio do licenciamento ambiental;
II) Avaliar os conflitos jurdicos que envolvem o exerccio da competncia fiscalizatria
comum;
III) Analisar as principais divergncias jurdicas sobre a constitucionalidade e a
aplicabilidade da Lei n11.107/2005;
IV) Analisar os principais questionamentos jurdicos sobre a realizao do
licenciamento e da fiscalizao ambiental pelos consrcios pblicos.
A dissertao orientou-se pelas seguintes questes para atingir os objetivos listados:


18
I) A configurao dada aos consrcios pblicos pela Lei n11.107/2005
constitucional? Teria sido criado um novo nvel federativo? A Lei formalmente
constitucional?
II) Estariam abrangidas na lei as atividades de poder de polcia? E, se positivo, haveria
possibilidade de delegao de atividades de poder de polcia, como o licenciamento e a
fiscalizao ambiental s associaes pblicas e civis criadas pelos consrcios pblicos?
III) No plano da gesto ambiental, a estrutura dos consrcios pblicos compatvel
com a previso constitucional de repartio de competncias em matria ambiental e com o
SISNAMA, ou seja, com a estrutura hoje prevista na legislao para atuao da Unio, dos
Estados e dos Municpios? No se estaria invadindo competncias pertencentes a outro ente
federado?
IV) Se possvel a realizao do licenciamento e fiscalizao ambiental pelos consrcios
pblicos haveria empecilhos jurdicos ao seu funcionamento na prtica? Por exemplo, quem
seria responsvel civilmente por eventuais danos ambientais causados na expedio de
licenas ou atos da fiscalizao, a pessoa jurdica criada pelo consrcio ou os entes polticos
consorciados? Quem instituiria e cobraria as taxas de licenciamento e execuo das multas
ambientais? Como se daria a participao social e a publicizao dos atos de informao no
licenciamento e na fiscalizao ambiental realizados pelos consrcios pblicos? Seria possvel
a criao de um conselho de meio ambiente com a participao da sociedade no mbito dos
consrcios pblicos? Como se daria a participao dos demais entes federados?
A restrio do estudo ao levantamento das controvrsias jurdicas, justifica-se
teoricamente pela recente edio da Lei n 11.107/ 2005 e a construo doutrinria no direito
brasileiro ainda incipiente sobre a matria, sem uma consolidao do instituto, que nos permita
fazer afirmaes conclusivas sobre as questes jurdicas levantadas.
Compreende-se, que neste momento, a abordagem dos questionamentos jurdicos
contribuir para o debate, inclusive suscitando construes tericas para avaliar a viabilidade
jurdica ou no do instituto.
O enfoque especfico nas atividades de licenciamento e da fiscalizao decorre da
importncia destes instrumentos no controle das atividades poluidoras, sendo um dos
aspectos priorizados nas polticas de municipalizao da gesto ambiental.


19
A metodologia utilizada baseou-se na pesquisa bibliogrfica e na jurisprudncia dos
Tribunais sobre os temas abordados, utilizando o mtodo hermenutico, sob o ponto de vista
lgico-argumentativo.
Na estruturao dos captulos da dissertao, preferimos partir de uma abordagem
geral a fim de fornecer os elementos necessrios para anlise dos objetivos propostos no
trabalho. Assim, no primeiro captulo tratamos da diviso federativa do Estado brasileiro, da
repartio constitucional de competncia em matria ambiental e da poltica nacional do meio
ambiente, contrapondo a estrutura legal realidade da gesto ambiental, abordando as
dificuldades na atuao coordenada dos entes federados.
Como a dissertao versa sobre o licenciamento e a fiscalizao ambiental, dedicamos
um captulo especfico para debatermos as divergncias jurdicas que envolvem a aplicao
destes instrumentos na atual legislao.
No captulo III realizamos um estudo sobre a Lei n11.107/2005, indicando as
controvrsias gerais sobre os principais dispositivos da norma, com o propsito de fornecer
um panorama da regulamentao e do funcionamento dos consrcios pblicos conferido pela
nova regulamentao.
Por fim no captulo IV, analisamos a aplicabilidade dos consrcios pblicos para
realizao do licenciamento e da fiscalizao ambiental.



20
CAPTULO I - FEDERALISMO E MEIO AMBIENTE

1.1 A ORGANIZAO DO ESTADO FEDERAL NA CONSTITUIO DE 1988
A concepo moderna de Estado Federal se originou nos Estados Unidos da Amrica,
pela Constituio de 1787, com a unio das treze colnias britnicas independentes, que
renunciaram sua soberania para formao de um governo central, tornando-se este o ente
soberano e aquelas, autnomas.
No Brasil, diferentemente, o federalismo ocorreu por um movimento centrfugo, em
razo da existncia do Estado unitrio, controlado pelo Imprio Portugus, tendo sido
institudo com a proclamao da Repblica, atravs do Decreto n01, de 15 de novembro de
1889, transformando as antigas provncias em Estados, consolidadas com a Constituio de
24 de fevereiro de 1891.
A expresso federalismo vem do latim foedus ou foedoris que significa aliana, pacto
(NETTO, 1999, p. 40).
De acordo com Figueiredo (2002, p. 13), a federao um modelo constitucional em
que se prev a descentralizao do poder estatal, tal seja, a pluralidade de centros de poder
autnomos, coordenados pelo poder central, este sim, exercendo a soberania externa.
O Estado Federal congrega, pois, a coexistncia no mesmo territrio do poder central e
das ordens parciais:
O Estado federal o todo, dotado de personalidade jurdica de Direito
Pblico internacional. A Unio a entidade federal formada pela
reunio das partes componentes, constituindo pessoa jurdica de Direto
Pblico interno, autnoma em relao aos Estados e a que cabe
exercer as prerrogativas da soberania do Estado brasileiro. Os
Estados-membros so entidades federativas componentes, dotadas de
personalidade jurdica de direito pblico interno (AFONSO DA
SILVA, 2002, p.100).

A soberania o poder incondicionado de identificar os prprios interesses e de
submeter outros entes sua realizao (JUSTEN FILHO, 2005), trata-se do poder
exclusivo e absoluto do Estado (Nao) de se organizar e se dirigir de acordo com sua


21
vontade incoercvel e incontrastvel, sancionada pela fora. o poder de autodeterminao
(MEIRELLES, 2001, p. 90), sendo conferida ao Estado Federal, enquanto pessoa
reconhecida no plano do direito internacional.
J a autonomia a margem de discrio de que uma pessoa goza para decidir sobre
os seus negcios, mas sempre delimitada essa margem pelo prprio direito (BASTOS,
1996, p.254), sendo realizada de forma restrita e condicionada aos preceitos constitucionais
pelos Estados-Membros.
Representa, no dizer de Almeida (2005, p. 25):
[....] a capacidade de autodeterminao dentro do crculo de
competncias traado pelo poder soberano, que lhes garante auto-
organizao, autogoverno, autolegislao e auto-administrao,
exercitveis sem subordinao hierrquica dos Poderes estaduais aos
Poderes da Unio.

A Constituio Federal de 1988 instituiu um novo pacto federativo, elevando os
Municpios categoria de entes federados autnomos, compondo o federalismo de trs
nveis, tornando-se peculiar, j que na experincia comparada os Municpios no compem a
estrutura do Estado federal, como bem ilustra Bonavides (1997, p. 314):
[ . . . ] n o conhecemos uma nica forma de unio federativa
contempornea onde o princpio da autonomia municipal tenha
alcanado grau de caracterizao poltica e jurdica to alto e
expressivo, quanto aquele que consta da definio constitucional do
novo modelo implantado no Pas com a Carta de 1988.

O art. 1 consagra expressamente que a Repblica Federativa do Brasil formada
pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal e o art. 18, que a
organizao poltico-administrativa compreende a Unio, os Estados, Distrito Federal e os
Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio, sendo considerada a forma
federativa clusula ptrea, imodificvel por procedimento de emenda constitucional (art. 60,
4, I).
De acordo com a atual Constituio a autonomia municipal, assenta-se basicamente,
sobre os seguintes poderes:
a) poder de auto-organizao (elaborao de lei orgnica prpria);
b) poder de autogoverno, pela eletividade do prefeito, do vice-


22
prefeito e dos vereadores; c) poder normativo prprio ou de
autolegislao, mediante a elaborao de leis municipais sobre
reas que so reservadas sua competncia exclusiva e
suplementar; d) poder de auto-administrao: administrao
prpria, para criar, manter e prestar os servios de interesse local,
bem como legislar sobre os seus tributos e aplicar suas rendas
(MEIRELLES, 2001, p. 93).

As Constituies anteriores, embora se referissem a autonomia municipal, imputavam a
sua organizao poltico-administrativa aos Estados
1
, sendo que na nova Carta Constitucional,
as normas instituidoras da autonomia dirigem-se diretamente aos Municpios, o que lhes d o
poder de auto-organizao e o contedo bsico de suas leis orgnicas e de suas
competncias (AFONSO DA SILVA, 2002, p. 621).
A autonomia municipal constitui princpio constitucional expresso, autorizando a
interveno da Unio no Estado, no caso de desrespeito desta (art.37, VII, c).
Autores, como Castro (2006) e Afonso da Silva (2002) entendem que os Municpios
no integram a federao brasileira, utilizando, dentre outros argumentos, a inexistncia de
uma federao municipal e a ausncia de representante deste ente no Senado (como
fundamento da representatividade da ordem parcial no governo central), mas constituem um
posicionamento minoritrio.
A doutrina critica o tratamento uniforme conferido pela Constituio aos Municpios,
dada a enorme diversidade verificada no territrio brasileiro, onde municpios com mil
habitantes possuem as mesmas atribuies e prerrogativas de um Municpio com milhes de
habitantes:
[...] os Municpios foram tratados de modo idntico, como se eles
fossem to semelhantes, que pudessem ser reunidos; como se
pudssemos encontrar pontos comuns significativos a justificar essa
unificao. Perdeu-se a oportunidade de dar um tratamento tambm
do nvel tributrio, seguindo essas mesmas orientaes (AIRES, 1990,
p. 81 apud SILVEIRA, 2005, p. 72).

Outro ponto importante que envolve a organizao do sistema federal, diz respeito ao
processo de fragmentao na criao dos Municpios no Brasil, que gerou um quadro


23
institucional incompatvel com a estrutura legal, j que so poucos os Municpios que possuem
a capacidade de exercer de fato sua autonomia e de executar as polticas pblicas.
Somente aps a Constituio de 1988, foram criados 1.385 municpios no Brasil (cerca
de 25% dos 5.564 hoje existentes ou 33 % de acrscimo sobre os 4.179 que existiam em
1988), que acabou por culminar com aprovao da Emenda Constitucional n 15/1996
(TOMIO, 2005).
Essa emenda tornou mais complexo o processo de criao, incorporao, fuso e
desmembramento dos Municpios, ao estabelecer como requisitos, alm da edio da lei
estadual e da realizao de consulta pblica atravs de plebiscito, a observncia do perodo
determinado por lei complementar federal e da realizao de estudos de viabilidade municipal
(art.18, 3).
2

O processo de fragmentao ocorreu tanto por razes polticas, j que ficou
concentrado nos Estados o processo de criao dos Municpios, como pelo aumento da
distribuio fiscal, impulsionando a emancipao dos distritos.
No aspecto jurdico, a fragmentao dos Municpios, constitui questo delicada, j que
o fato de no conseguirem assumir suas funes, no os eximem de suas responsabilidades
constitucionais.
O Distrito Federal entidade federativa autnoma sui generis, que abarca ao mesmo
tempo poderes deferidos aos Estados e aos Municpios, como o exerccio das competncias
legislativas e da cobrana de tributos (arts. 32 e 147), e tem a sua estrutura judiciria
organizada pela Unio (art.22, XVII). A Constituio veda a sua diviso em Municpios.

1
A Constituio Republicana de 1891 estabelecia no art.68 que os Estados organizar-se-o de
forma que fique assegurada a autonomia dos Municpios, em tudo quanto respeite ao seu
peculiar interesse.
2
A redao anterior do artigo previa: 4- A criao, a incorporao, a fuso e o
desmembramento de Municpios preservaro a continuidade e a unidade histrico-cultural do
ambiente urbano, far-se-o por lei estadual, obedecidos os requisitos previstos em lei
complementar estadual, e dependero de consulta prvia, mediante plebiscito, s populaes
diretamente interessadas.


24
Os territrios federais foram excludos como entidades polticas, representando meras
descentralizaes administrativas-territoriais
3
, integrando a administrao da Unio, sendo sua
criao, transformao ou reintegrao ao Estado de origem reguladas por lei complementar
(art.18, 2).
Os distritos municipais tambm no integram a federao, sendo entendido apenas
como circunscries administrativas sem personalidade jurdica (CASTRO 2006, p. 64).
A federao exige mecanismos que permitam o equilbrio entre a autonomia e a
interdependncia, de forma que demanda para sua efetividade no s o reconhecimento da
autonomia de cada uma das esferas territoriais de poder, mas tambm a constituio de
regras, de culturas e das relaes entre os governos de maneira a permitir formas de
cooperao e de coordenao federativa (CUNHA, 2004).
A Constituio, visando integrao das relaes entre os entes federados, dentro de
um esprito voltado ao federalismo cooperativo, calcado nas premissas de associao, unio,
colaborao e solidariedade, arrolou como instrumentos, dentre outros, a celebrao de
convnios e consrcios para gesto associada e a criao de organismos regionais (regies
metropolitanas e de desenvolvimento).
Tais instrumentos configuram as relaes intergovernamentais ou interfederativas e
auxiliam na complementao do arranjo federativo.
Teixeira (2005, p. 65) denomina de cooperao compulsria as relaes
intergovernamentais firmadas com a instituio de regies metropolitanas e de voluntrias, os
acordos firmados para celebrao de consrcios e convnios administrativos.
Assim, previu no art. 241, com a redao conferida pela Emenda Constitucional
n24/1998, que a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios disciplinem por meio
de lei os consrcios pblicos e os convnios de cooperao entre os entes federados,
autorizando a gesto associada de servios pblicos, bem como a transferncia total ou
parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais continuidade dos servios
transferidos.

3
No existem mais territrios federais, tendo a Constituio de 1988 transformado em Estados
os territrios de Roraima, Amap e reincorporado Fernando de Noronha ao Estado de
Pernambuco (ADCT, arts. 15 e 12).


25
Autorizou a criao pelos Estados, mediante a edio lei complementar, das regies
metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por agrupamentos de
municpios limtrofes, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes
pblicas de interesse comum (art. 25, 3).
Afonso da Silva (2002, p. 645) define a regio metropolitana como um conjunto de
Municpios cujas sedes se unem com certa continuidade urbana em torno de um Municpio-
plo; as microrregies so formadas por grupos de Municpios limtrofes com certa
homogeneidade e problemas administrativos comuns, cujas sedes no so unidas por
continuidade urbana; e, os aglomerados urbanos so reas urbanas, sem um plo de atrao
urbana, quer tais reas sejam das cidades sedes dos Municpios ou no
4
.
Essas unidades no so entes federados e nem gozam de autonomia poltica, sendo
definidas apenas como:
[...] entidades administrativas, superpostas aos Municpios de uma rea
constituinte de comunidade socioeconmica, com o objetivo de integrar
a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de
interesse comum a todas as unidades componentes (FERREIRA
FILHO, 1995, p. 60).

Permitiu ainda a instituio pela Unio das regies administrativas, tambm
denominadas de regies de desenvolvimento, para articular sua ao em um mesmo complexo
geoeconmico e social, visando o seu desenvolvimento e a reduo das desigualdades
regionais (art.43, caput)
5
.
Embora na experincia internacional, em alguns pases, as regies gozem de autonomia,
sendo-lhes deferida inclusive competncia legislativa, este no foi o posicionamento adotado
pelo Constituinte, sendo consideradas:

4
A classificao utilizada pelo IBGE de microrregio homognea no se confunde com a
expresso microrregio utilizada pela Constituio Federal, correspondendo apenas a uma
definio do espao para fins estatsticos, sendo conceituado o espao homogneo como forma
de organizao, entorno da produo, foi expresso por combinaes de fatos fsicos, sociais e
econmicos e permitiu a individualizao de reas que se identificam por certa forma de
combinao destes fatos dentro de determinado nvel de
generalizao (Boletim de servio do IBGE 1989 n 1763 de 31/07/1989).
5
Exemplos conhecidos de regies administrativas: SUDAM e SUDENE, atual ADA e ADENE;
e, a Regio Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno, criada pela Lei
complementar n94, de 19 de dezembro de 1998.


26
[...] meros instrumentos de articulao da Unio, nas suas respectivas
reas, e legitimadoras da outorga de tratamento desigual s regies
sem ofensa ao princpio do tratamento igualitrio dos Estados-
Membros. No desfrutam de nenhuma capacidade poltica no sentido
jurdico-formal, visto que privadas so de poder legislativo (BASTOS,
1996, p. 302).

De forma que no direito brasileiro as regies administrativas no gozam de autonomia.

1.2 REPARTIO CONSTITUCIONAL DE COMPETNCIAS EM MATRIA
AMBIENTAL
1.2.1 Diviso de competncias
A Constituio Federal de 1988 foi a primeira a tratar especificamente da questo
ambiental, dedicando um captulo para tutela do meio ambiente e fazendo referncias esparsas
e implcitas em vrias passagens de seu texto
6
.
O caput do art. 225 preceitua que:
Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem
de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-
se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-
lo para as presentes e futuras geraes.

A expresso Poder Pblico, no dizer de Afonso da Silva (1997, p. 49) constitui:
[...] expresso genrica que se refere a todas as entidades territoriais
pblicas, pois uma das caractersticas do Estado Federal, como o
nosso, consiste precisamente em distribuir o Poder Pblico por todas
as entidades autnomas que o compem, para que cada qual o exera
nos limites das competncias que lhe forem outorgadas pela
Constituio.

O sistema de diviso constitucional de competncias representa a chave da estrutura
do poder federal (HORTA, 1995, p. 46), j que atribui as caractersticas do Estado,
determinando o grau maior ou menor de descentralizao do poder e da autonomia dos entes
polticos.


27
Em relao ao estudo proposto, o tema de suma importncia, uma vez que traduz as
bases jurdicas para verificao das atribuies deferidas a cada ente na aplicao dos
instrumentos da poltica ambiental.
Por competncia entende-se:
[...] o poder de aco e de actuao atribudo aos vrios rgos ou
agentes constitucionais com o fim de prosseguirem em tarefas de que
so constitucional ou legalmente incumbidos.
A competncia envolve, por conseguinte, a atribuio de determinadas
tarefas bem como os meios de aco (poderes) necessrios para sua
prossecuo. Alm disso, a competncia delimita o quadro jurdico de
actuao de uma unidade organizatria relativamente a outra.
(CANOTILHO, 1997, p. 5).

A repartio de competncias regida basicamente por dois princpios: o da
predominncia de interesses e da subsidiariedade.
Pelo princpio da predominncia de interesses compete Unio as matrias e questes
de predominante interesse geral ou nacional, ao passo que aos Estados pertencem as matrias
e assuntos de predominante interesse regional e aos Municpios, os assuntos de interesse
local.
O princpio da subsidiariedade, na lio de Baracho (2000, p. 92), :
[...] o princpio pelo qual as decises, legislativas ou administrativas,
devem ser tomadas no nvel poltico mais baixo possvel, isto , por
aqueles que esto o mais prximo possvel das decises que so
definidas, efetuadas e executadas. Est, assim, o princpio relacionado
ao processo de descentralizao poltico-administrativa, em outras
palavras associa ao fortalecimento do poder local.
[...] A subsidiariedade no um simples princpio de repartio de
competncias entre rgos ou coletividades estatais. Ela fixa o prprio
princpio de competncias, da decorre que a subsidiariedade passa a
ser um princpio de direito constitucional.

O princpio da subsidiariedade constitui regra do direito comunitrio europeu, previsto
no Tratado sobre a Unio Europia de 1992, o qual estabelece que as decises devem ser

6
As Constituies anteriores apenas faziam meno aos elementos ambientais, como a previso
para legislar sobre guas, recursos minerais, florestas, sem tutelar de forma especfica o meio
ambiente.


28
tomadas sempre mais prximas dos cidados e que a Comunidade no deve intervir se as
aes puderem ser realizadas de maneira suficiente pelos Estados-Membros
7
.
De acordo com este princpio s sero atribudas ao governo federal aquelas tarefas
que no possam ser executadas a partir de um governo com esse nvel de amplitude e
generalizao, de forma que o Municpio prefere ao Estado e Unio. O Estado, por sua vez
prefere Unio (FARIAS, 1999, p. 316).
A Constituio Federal de 1988 configurou um sistema complexo de diviso de
competncias, conjugando competncias privativas, com concorrentes e comuns, permitindo
em alguns casos a delegao de atribuies.
Tratou de forma sistmica a tutela do meio ambiente, na medida em que imps um
sistema de diviso de competncias com a participao dos trs entes federados.
Visando sistematizar o nosso estudo, de forma a facilitar a compreenso do tema,
abordaremos a repartio de competncias, sob a diviso, em competncias legislativas e
materiais.

1.2.1.1 Competncias legislativas
A competncia legislativa, segundo Netto (1999, p. 75), representa:
[...] a faculdade, a aptido ou o poder concedido s pessoas polticas
para a edio de normas jurdicas infraconstitucionais (ou de natureza
constitucional, no caso da competncia para editar as Constituies
Estaduais), por intermdio das respectivas Casas Legislativas,
inovando a ordem jurdica mediante a criao de preceitos jurdicos
estabelecedores de direitos e dos deveres que lhes so correlatos.


7
O princpio da subsidiariedade advm de concepes remotas, com localizao nas idias de
Aristteles, na Antiguidade; nas de Dante Alighieri no sculo XIV, na obra Monarchia; e, mais
contemporaneamente na filosofia social da Igreja Catlica, como seu aprofundamento nas
Encclicas Rerum Novarum, Quadragesimo Anno, Centesimus Annus e Mater et Magistra,
que informa que as aes do Estado devem se guiar por este princpio, de forma que ao Estado
no licito tirar dos indivduos para atribuir comunidade, o que eles podem realizar com seu
prprio esforo e atividade, assim como injusto e gravoso transferir para sociedade maior e
mais elevada o que as comunidades menores e inferiores podem fazer e proporcionar(HORTA,
2003).


29
Tradicionalmente divide-se a competncia legislativa em: a) privativa ou exclusiva; b)
concorrente; c) suplementar.
A competncia privativa ou exclusiva pressupe o exerccio prprio e restrito da edio
de normas pelo ente federado.
8

No sistema constitucional brasileiro houve um abrandamento dessa regra, ao se
estabelecer no pargrafo nico do art. 22, que trata da competncia legislativa privativa da
Unio, a previso de edio de lei complementar para autorizar os Estados a legislar sobre
questes especificas das matrias relacionadas neste artigo.
Tal atribuio no confere aos Estados a competncia supletiva (que pressupe um
exerccio de autonomia legislativa na complementao das normas gerais), representando
verdadeira delegao de poderes, j que a prpria Constituio limita a competncia dos
Estados para legislar sobre questes especficas previamente delineadas na prpria lei
complementar.
Os Estados tambm possuem competncia privativa legislativa, concernente quelas
matrias que no lhes sejam vedadas pela Constituio (1 do art. 25), ou seja, os Estados
podero dispor sobre as matrias no includas na competncia legislativa expressa ou
implcita privativa da Unio (art. 22) e dos Municpios para legislar sobre assuntos de
interesse local (art. 30, I).
A competncia legislativa concorrente, por sua vez, pressupe a edio de leis por mais
de um ente federado, dividindo-se em cumulativa e no cumulativa.
A competncia cumulativa existe sempre que no h limites prvios para o exerccio da
competncia, por parte de um ente, seja a Unio, seja Estado-membro, prevalecendo, em
caso, de conflito, a norma editada pela Unio. E a no-cumulativa:
[...] que propriamente estabelece a chamada repartio vertical.
Com efeito, dentro de um mesmo campo material (concorrncia
material de competncia), reserva-se um nvel superior ao ente
federativo mais alto - a Unio-que fixa princpios e normas gerais,
deixando-se ao ente federativo que o Estado-membro a

8
Afonso da Silva (2002) diferencia a competncia exclusiva da competncia privativa, dizendo
que aquela indelegvel e esta, delegvel. Adotamos, todavia, o posicionamento de Almeida
(2005), Ferreira Filho (1990), Cretella Jnior (1991) e Bastos (1996), de que so sinnimas as
expresses.


30
complementao. Diz-se, por isso, que cabe ao Estado-Membro uma
competncia complementar. Admite-se at que, falta dessas
normas gerais, o Estado-membro possa suprir essa ausncia
(competncia supletiva) (FERREIRA FILHO, 1990, p. 189).

A Constituio adotou no art. 24 a competncia concorrente no-cumulativa, atribuindo
Unio o poder de estabelecer normas gerais, permitindo aos Estados-Membros e o Distrito
Federal a complementao com edio de normas especiais ( 1) e a suplementao, diante
de ausncia da lei federal, em que estes exercero a competncia legislativa plena para
atender as suas peculiaridades ( 3).
No caso do exerccio da competncia suplementar pelos Estados (3), a
supervenincia de lei federal sobre normas gerais suspende a eficcia da lei estadual, naquilo
que lhe for contrrio.
9

O conceito de normas gerais de difcil delimitao, j que tanto o extrapolamento por
parte da Unio, como pelos Estados, gera a inconstitucionalidade formal da norma, em razo
da invaso de competncia, tornando-a invlida no mundo jurdico.
Moreira Neto (1988, p. 149-150) colacionando a opinio de vrios autores, sintetiza
as principais caractersticas das normas gerais: a) estabelecem princpios, diretrizes, linhas
mestras e regras jurdicas gerais; b) no podem entrar em pormenores ou detalhes nem, muito
menos, esgotar o assunto legislado; c) devem ser regras nacionais, uniformemente aplicveis a
todos os entes polticos; d) devem ser regras uniformes para todas as situaes homogneas;
e) s cabem quando preencham lacunas constitucionais ou disponham sobre rea de conflito;
f) devem referir-se a questes fundamentais; g) so limitadas, no sentido de que no podem
violar a autonomia dos Estados; h) no so normas de aplicao direta.
Concluindo com a elaborao de seu prprio conceito (MOREIRA NETO, 1988, p.
159) que:
[...] normas gerais so declaraes principiolgicas que cabe Unio
editar, no uso de sua competncia concorrente limitada, restrita ao
estabelecimento de diretrizes nacionais sobre certos assuntos, que

9
Netto (1999, p.147) defende que em razo da inexistncia de hierarquia legislativa das normas
federais, estaduais e municipais, a supervenincia de norma federal neste caso no gera a
revogao, mas a suspenso dos efeitos jurdicos (eficcia jurdica) por parte da lei estadual, na
parte em que ambas forem contraditrias.


31
devero ser respeitadas pelos Estados-Membros na feitura das
respectivas legislaes, atravs de normas especficas e
particularizantes que as detalharo, de modo que possam ser aplicadas,
direta e imediatamente, s relaes concretas a que se destinam em
seus respectivos mbitos polticos.

Para Farias (1999, p. 294) a limitao da competncia da Unio no estabelecimento de
normas gerais no significa que a legislao federal deva ater-se somente ao nvel dos
princpios e critrios, podendo descer a detalhes de regulamentao, desde que uniformes em
todo o pas.
De acordo com Leme Machado (2000, p. 78) as normas gerais no precisam abranger
necessariamente todo o territrio brasileiro.
Outrossim, a Unio ao editar as normas gerais ambientais poder dispor, por exemplo,
somente sobre determinada bacia hidrogrfica ou bioma. O que no se admite a
interferncia na autonomia dos outros entes, com a edio de leis determinando a criao de
rgos ou regulamentando condutas de carter administrativo.
O fato de a Unio editar normas gerais no importa em hierarquia das leis federais
sobre as leis estaduais ou municipais, em razo da autonomia deferida aos demais entes, de
forma que as limitaes extraem o seu substrato da prpria repartio de competncias da
Constituio Federal.
A competncia suplementar correlativa da competncia concorrente e significa o
poder de formular normas que desdobrem o contedo de princpios ou normas gerais ou que
supram a ausncia ou omisso destas (AFONSO DA SILVA, 2002, p. 479), estando
relacionada no 2 do art. 24 e no art. 30, II, que autoriza o Municpio a suplementar a
legislao federal ou estadual no que couber.
Em matria ambiental, a Constituio atribui explicitamente a competncia privativa da
Unio para legislar sobre (art.22): guas e energia (V); jazidas, minas e outros recursos
minerais e metalurgia (XII); atividades nucleares de qualquer natureza (XXVI);e, concorrente
da Unio e dos Estados para legislar sobre (art.24): florestas, caa, pesca, fauna,
conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais; proteo do meio ambiente
e controle da poluio (VI); proteo ao patrimnio histrico, cultural, artstico, turstico e
paisagstico (VIII); responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor e a bens e


32
direitos de valor histrico, cultural, artstico, turstico e paisagstico (VII). No enumerando,
de forma expressa a edio de normas ambientais pelos Municpios.
Tal omisso no significa que o Municpio no possua competncia legislativa em
matria ambiental, extraindo-se sua atribuio da interpretao sistemtica dos arts. 30, I e II
da Constituio Federal, que estabelecem a competncia dos Municpios para legislar sobre
assuntos de interesse local e suplementar a legislao federal ou estadual, no que couber.
10

Antunes (2001, p. 64) ao tratar da questo pondera que:
Est claro que o meio ambiente est includo dentre o conjunto de
atribuies legislativas e administrativas municipais e, em realidade, os
Municpios formam um elo fundamental na complexa cadeia de
proteo ambiental. A importncia dos Municpios evidente por si
mesma, pois as populaes e as autoridades locais renem amplas
condies de bem conhecer os problemas e as mazelas ambientais de
cada localidade, sendo certo que so as primeiras a localizar e
identificar o problema. atravs dos Municpios que se pode
implementar o princpio ecolgico de agir localmente, pensar
globalmente.

Como ressalta Delgado (2000):
No que se refere ao problema da competncia concorrente, entendo
que a Constituio Federal excluiu, de modo proposital, o municpio.
No obstante assim se posicionar, permitiu, contudo, que o municpio
suplementasse a legislao federal e a estadual no que coubesse (art.
30, II, CF), com o que colocou ao alcance do municpio, de modo no
tcnico, a competncia concorrente. Dentro desse quadro, o municpio
pode legislar sobre meio ambiente (VI, art. 23), suplementando a
legislao federal e estadual, em mbito estritamente local.

Por interesse local compreende-se na lio de Meirelles (2001, p. 109):
Interesse local no interesse exclusivo do Municpio; no interesse
privativo da localidade; no interesse nico dos muncipes. Se se
exigisse essa exclusividade, essa privatividade, essa unicidade, bem
reduzido ficaria o mbito da Administrao local, aniquilando-se a
autonomia de que faz praa a Constituio. Mesmo porque no h
interesse municipal que o no seja reflexamente da Unio e do Estado-
Membro, como tambm no h interesse regional ou nacional, que no

10
Adotando este mesmo entendimento, temos: Meirelles (2001, p. 539), Rodrigues (2005, p.
144), Freitas (2000, p. 67), Silveira (2005, p. 160), Oliveira (2005, p. 70), Milar (2005, p. 229),
Afonso da Silva (1997, p. 53), Farias (1999, p. 312), Leme Machado (2000, p. 353) e Castro
(2006, p. 205).


33
ressoe nos Municpios, como partes integrantes da Federao
brasileira, atravs dos Estados a que pertencem. O que define e
caracteriza o peculiar interesse, inscrito como dogma constitucional,
a predominncia de interesse do Municpio sobre o Estado e a Unio.

No h, pois, na concepo de interesse local, exclusividade, sendo consentneo com
o equilbrio federativo, j que interesse exclusivamente municipal inconcebvel, inclusive por
razes de lgica: sendo o Municpio parte de uma coletividade maior, benefcio trazido a uma
parte do todo acresce a este prprio todo. (BASTOS, 1996, p. 281).
Compatibiliza-se ainda com a diviso de competncias apresentada na Constituio,
pois se ao Municpio fosse concedida exclusividade para tratar dos assuntos locais, as
matrias relacionadas no art. 24, que tratam da competncia concorrente, dentre as quais se
enquadra a proteo ambiental, no teriam sentido, como deduz Leuzinger (2002, p. 130):
[...] Nesse caso, o fato de tratar-se de matria local no autoriza o
Municpio a legislar plenamente, ignorando as disposies contidas em
diplomas federais e estaduais, at porque, se tal fosse permitido, seria
furtada de qualquer sentido a norma inscrita no art. 24 da Carta
Federal, j que mesmo de forma indireta as matrias ali tratadas
atingem interesses locais.

Para Dias (1982, p.57 apud KRELL, 2005, p.182), entretanto, a definio da
competncia municipal sob a tica do peculiar interesse local est ficando superada e com as
suas energias esgotadas.
Krell (2005, p.182) critica a postura dos doutrinadores e das decises judiciais que,
segundo sua opinio no entram em detalhes a respeito da questo do contedo do interesse
local.
Para o Autor (ibid., loc.cit) necessrio compreender o problema sob os enfoques
histrico-econmico e administrativo e para chegar uma atitude conciliadora entre o jurdico-
constitucional e o administrativo-econmico, ressalvando que essa concretizao de
competncias no pode ser transferida para responsabilidade exclusiva dos tribunais, tendo a
doutrina a obrigao de desenvolver critrios objetivos, sugerindo que:
Para tal fim, poder servir a j antiga teoria das escalas, que busca
orientar a repartio de competncias, encargos e servios entre os
diferentes nveis estatais segundo critrios geogrficos, tcnicos,
financeiros, bem como de poder poltico e de funo administrativa. O


34
interesse local , portanto, varivel em funo da localizao
geogrfica, dimenso, populao, tradio, aspectos histricos e
culturais, potencialidades, nveis de urbanizao, caractersticas do
solo, aspiraes do povo, proximidade ou afastamento dos centros
polarizadores, etc.
So justamente esses aspectos variados que deveriam entrar na
definio do interesse local, seja na fase de auto-identificao dos
municpios na sua Lei Orgnica, seja na concretizao legislativa mais
genrica por parte dos entes federados ou, por final, na deciso do juiz
sobre o caso concreto. Qualquer definio de interesse local dever,
portanto, partir do municpio concreto e sua realidade [...].

A definio do interesse local como aspecto delineador da competncia municipal
relevante para definio desta. Como conceito aberto difcil a sua interpretao.
A questo, em nossa opinio, remete-se aos questionamentos da adequao do
Municpio estrutura federal em confronto com realidade verificada. Compatibilizar a
heterogeneidade dos municpios brasileiros com o plano jurdico um desafio, j que o
sistema de repartio de competncias na Constituio Federal rgido, na medida em que
temos uma diviso pr-estabelecida de atribuies e no abre espaos para diferenciao dos
municpios.
Continuando a anlise da competncia legislativa, Farias (1999, p. 356), defende que
nos conflitos de atribuies, em que no se possa identificar o que sejam normas gerais e
especiais ou especficas, devem ser resolvidos pela prevalncia da norma que melhor defenda
o direito fundamental tutelado, por tratar-se de preceito constitucional que se impe ordem
jurdica central ou regional, aplicando-se o princpio in dubio pro natura para tutela do meio
ambiente:
Assim o princpio in dubio pro natura deve constituir um princpio
inspirador de interpretao. Isso significa que, nos casos em que no
for a possvel uma interpretao unvoca, a escolha deve recair sobre a
interpretao mais favorvel proteo ambiental.
Fica assim solucionado o conflito em funo da maior restritividade da
legislao federal ou estadual, caso no se possa distinguir com clareza
que se trata de normas especficas ou gerais. Exemplificando, a
proibio regional ou local da pesca de determinadas espcies deve
prevalecer sobre norma federal que no preveja tal situao.
Assim, teleologicamente, assegura-se a possibilidade da norma
estadual estabelecer proibies, onde a lei federal permita, bem como
que a lei federal estabelea padres mnimos de proteo ambiental a


35
serem observados em todo o pas, dando-se efetividade proteo
ambiental e ao desenvolvimento auto-sustentvel.

Embora seja consenso a importncia do princpio do in dubio pro natura para
proteo do meio ambiente, evidente que aplicao irrestrita do mesmo altera a ordem de
distribuio de competncias, j que teoricamente sob tal alegao, poderiam os Estados e
Municpios proibir atividades que fossem autorizadas pela Unio, pondo em risco, em certas
situaes, o prprio sistema federativo, subvertendo o interesse nacional em prol do regional
ou local.
Para Krell (2005, p. 184-185) a teoria da vigncia universal de um sistema de proteo
mxima em todas as reas de proteo ambiental inaceitvel, ressaltando que:
[...] Se os Municpios pudessem, de modo geral, exacerbar todas as
normas ambientais da Unio e dos Estados, isso, com certeza,
frequentemente significaria tambm um esvaziamento de decises
polticas das outras entidades estatais, as quais, em certos casos,
considera ainda tolervel um certo grau de onerao da natureza e, por
isso, aparentemente no querem proibir determinados projetos e
atividades. No entanto, esse tipo de disputa de proteo certamente
exceo.
Onde, existem, no entanto, conflitos entre normas de qualidade
ambiental da Unio (esp. Resolues CONAMA) e normas municipais
sobre emisses de efluentes lquidos (Res.20/86), gasosos (Res.
08/90) e os rudos (Res.02/90), deve se levar em conta que nem todos
esses temas guardam, por si, um interesse nacional que justificaria a
sua regulamentao por normas gerais da Unio, no sentido do art.
24, incisos VI e 1, CF.
Uma exceo representam os padres de emisso de poluentes para a
gua e o ar, onde podemos constatar, ao mesmo tempo, a existncia de
interesses regionais e locais: as primeiras (= competncia do Estados),
porque estes meios ecolgicos no respeitam fronteiras e costumam
atingir mais do que a cidade; as ltimas (=competncia do Municpio)
em virtude o fato de que a degradao do meio ambiente normalmente
se manifesta primeiro e de maneira mais acentuada no local da prpria
emisso do poluente. Somente nesse caso podemos conceder
preferncia para a norma mais protetora do ambiente, isto , o valor
da emisso mais restritivo, independentemente se estabelecido
mediante norma estadual ou municipal.

A dificuldade da questo reside em parte pela fluidez dos conceitos do que seja
interesse nacional, regional, local e a sua compatibilizao com as particularidades da


36
proteo do meio ambiente, de origem difusa, cujos problemas desconhecem as fronteiras
administrativas delimitadas pelas normas.
Da, alguns doutrinadores como Silveira (2005, p. 136) defenderem uma flexibilizao
na delimitao da competncia para proteo do meio ambiente, concluindo que:
[...] a atribuio de competncia deve, na verdade, transcender a
interpretao gramatical ou a definio tipolgica apresentada pelo
legislador e atender ao peso do interesse predominante (nacional,
regional ou local), somado possibilidade de execuo. dessa
combinao de fatores que resulta a fixao dos limites e do poder de
legislar. Portanto, a via que nos parece mais adequada a
flexibilizao e no a da rgida separao prvia. Na realidade, em
matria ambiental esse tipo de diviso no funciona; a proteo do
meio ambiente pertence a todos os entes da federao.
11


E, em relao s disposies dos incisos IV, XII do art. 22 da Constituio, que
estabelece a competncia privativa da Unio para legislar sobre recursos hdricos e minerais,
caberiam aos demais entes federativos dispor sobre tais matrias?
Prevalece na doutrina, o entendimento de que os Estados e Municpios desde que
relacionados a aspectos inerentes proteo do meio ambiente podem legislar sobre tais
matrias, j que tanto os recursos hdricos, como os recursos minerais, constituem bens
ambientais, enquadrando-se nas atribuies mencionadas nos arts. 24 e 30, II da Constituio
Federal.
Como assinala Leme Machado (2000, p. 621):
A Unio tem competncia privativa para legislar sobre jazidas, minas
e outros recursos minerais e metalurgia (art.22, XII da CF).
Entretanto, a Unio, os Estados e o Distrito Federal tm competncia
concorrente para legislar sobre meio ambiente e controle da poluio
(art.24, IV).
H mais uma inter-relao entre essas competncias do que excluso
de competncias. A jazida e/ou mina no existe isoladamente, sendo
que sua explorao ter efeitos no meio ambiente. Dessa forma, o
interesse nacional, regional e local devem harmonizar-se no tratamento
legal desses temas, deixando-se de lado construes jurdicas

11
FARIAS (1999, p. 30) diz que em todos os Estados federais, inclusive nos Estados Unidos,
bero do federalismo, a evoluo do sistema aponta para modelos que se distanciam do
parmetro clssico de distribuio estanque de competncias, para formulao de um sistema de
cooperao entre as diferentes esferas de poder estatal, aperfeioando a eficincia e eficcia do
Estado.


37
hermticas ou isolacionistas, contrrias integrao dos interesses
privados no interesse social.

Para Antunes (2001, p. 420) cabe sem dvida, uma produo legislativa dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municpios sobre guas, desde que voltada para o combate
poluio e para proteo do meio ambiente.

1.2.1.2 Competncias materiais
As competncias materiais, tambm denominadas de gerais, de execuo, de
implementao ou administrativas, correspondem ao exerccio do poder de polcia e o
desempenho de servios pblicos pelos entes federados.
Divide-se em: a) privativa ou exclusiva; b) comum, paralela ou cumulativa.
Em matria ambiental, a Constituio no artigo 23, estabeleceu a competncia comum
da Unio, dos Estados, Distrito Federal e Municpios para: proteger os documentos, as obras
e outros bens de valor histrico, artstico e cultural, as paisagens naturais notveis e os stios
arqueolgicos (III); impedir a evaso, a destruio e a descaracterizao de obras de arte e
outros bens de valor histrico, artstico e cultural (IV); proteger o meio ambiente e combater
poluio em qualquer de suas formas (VI); preservar as florestas, a fauna e flora (VII).
Ditando no pargrafo nico que lei complementar fixar normas de cooperao entre a Unio
e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo em vista o equilbrio do
desenvolvimento e do bem-estar social.
Cretella Jnior (1992, p. 1740) define competncia comum como:
[...] a cooperao administrativa, tendo em vista o equilbrio do
desenvolvimento do bem-estar, em mbito nacional, entre a Unio e os
Estados, o Distrito Federal e os Municpios, o exerccio das funes
concomitantes e contnuas, que incidem sobre as matrias constantes
dos incisos I a XII do art. 23 da Carta Poltica de 1988, o auxlio
recproco disciplinado por normas veiculadas por lei complementar
federal. Nesta expresso comum sinnimo de concorrente, como o
era na Constituio de 1934, art. 10, II (concorrentemente). Trata-se,
porm da concorrncia administrativa.



38
O exerccio da competncia material comum obedece a diviso de competncias em
matria legislativa, no correspondendo o termo cooperao, como poder ilimitado de
atuao, permitindo-se o estabelecimento de uma ordem e diviso de atribuies, como
explica Ferreira Filho (1990, p. 184):
de se observar que o fato de serem as competncias aqui
enunciadas comuns Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos
Municpios no importa que estejam todos em p de igualdade em
relao s matrias que visam. Com efeito, sendo a Administrao
sujeita ao princpio da legalidade, evidente que a lei que definir a
tarefa de cada um desses entes. Ora, como se depreende dos
pargrafos dos art. 24, a competncia legislativa no distribuda, no
campo comum, entre a Unio, de um lado, Estados, etc., de outro.
Assim, em decorrncia da legislao pertinente, poder haver, e
normalmente haver, uma delimitao de esferas entre a Unio e os
demais entes federativos.
12


Assim, a definio das atribuies no exerccio da competncia comum ambiental,
seguir as normas prescritas principalmente no art. 24, devendo os Estados e Municpios
observar as normas gerais federais que podero dispor sobre o mbito de atuao, desde que
obviamente, observados os princpios que informam a diviso de competncias, como a
predominncia de interesses e a subsidiariedade.
Em sentido contrrio, entretanto, parte da doutrina defende que a competncia comum
no fica limitada na sua aplicao ao princpio da predominncia de interesses, como ensina
Rodrigues (2005, p. 147):
Se o pressuposto de atuao da administrao pblica o princpio da
legalidade (art. 37 da CF/88), decerto que se todos os entes tm
aptido para legislar sobre meio ambiente em razo do predomnio de
interesse, nada mais lgico que possuam competncia material para
exercer tais atos no mbito do respectivo interesse (mbito de
repercusso). Entretanto, a maior inovao do dispositivo, e,
certamente a que se encontrar maior dificuldade e conflitos entre os
entes polticos, o fato de que poder o Municpio atuar aplicando a lei
federal (sanes, Eia-Rima, licenciamento, etc) para hipteses em que
a situao no seja de interesse local e nem lei municipal tenha
regulado aquela hiptese.

12
Em sentido contrrio Neto Lobo (1989, p. 100 apud ALMEIDA, 2005, p. 132) entende que na
competncia comum no pode prevalecer a supremacia de qualquer poder, sendo que a
Constituio determina o esforo cooperativo sem hierarquia, sendo a lei complementar prevista
no art. 23 distinta das demais normas gerais da competncia concorrente, pois materialmente
constitucional, dirigindo-se inclusive Unio.


39
[...] Assim, exemplificando, poder o Municpio atuar sancionando o
poluidor do dano regional (mais de um Municpio) que tenha causado
ao meio ambiente. Certamente que a idia foi a de evitar que o meio
ambiente fosse prejudicado pela inrcia ou demora do ente poltico ao
qual coubesse a atuao administrativa (predominncia de s eu
interesse). Isso no quer dizer que o interesse (nacional, regional ou
local) altere a sua substncia em razo da atuao administrativa de
outro ente poltico, mas simplesmente permite-se, com adoo desta
regra de competncia que o Municpio seja eficazmente atendido.

Complementando, Krell (2004a, p. 99) diz que no possvel que o art. 23 se refira
meramente s tarefas de interesse local, que j so da competncia exclusiva do municpio,
segundo o art. 30, I, porque neste caso, o art. 23 no teria sentido de existir, concluindo que
no Brasil o sistema tradicional da separao administrativa de competncias foi parcialmente
revisado pela nova Constituio Federal.
A questo bastante complexa, na medida em que a competncia comum permite a
concorrncia de atribuies, o que representa, como j dissemos, a possibilidade de uma
prvia partilha de competncias, inclusive restringindo a atuao de um ente, com fundamento
no princpio da predominncia de interesses, contrariando o entendimento em epgrafe.
Vulcanis (2005, p. 531) diz que cada ente federado deve agir, em termos de polcia
administrativa, na sua esfera de competncia, ditada conforme a natureza do interesse, sendo
aplicvel, todavia, uma nica exceo, que o caso de omisso do ente legitimado, quando
ento, poder ocorrer o exerccio da competncia supletiva, em nome da salvaguarda do bem
meio ambiente, levando tal exegese, com eficincia, o princpio da cooperao estabelecida
no art. 23 da Constituio.
Farias (1999, p. 321) ampara-se no princpio da subsidiariedade para soluo dos
conflitos de atribuies no exerccio da competncia comum, dizendo que a competncia do
rgo federal de gesto ambiental exercida de forma complementar a ao do rgo
estadual, na fiscalizao e concesso de licenas e autorizaes ambientais, no havendo no
caso simultaneidade ou hierarquia, mas atuao condicionada subsidiria da competncia
material.
Para Barroso (1992, p. 127 apud FARIAS, 1999, p. 315):
[...] embora as competncias sejam comuns, em princpio no h
superposio de atribuies. So esferas distintas, autnomas de


40
atuao. Frequentemente, o exerccio do poder de polcia em matria
ambiental vir associado com o poder de polcia j exercido pela
entidade em outra rea afim, como proteo sade, urbanismo,
navegao, etc. A omisso da entidade em tese competente poder
ensejar a atuao de outra. [competncia supletiva]. No h dvida,
todavia, que o risco de conflitos de atribuies, existe e caso venham a
ocorrer, caber ao Judicirio dirimi-los, pela interpretao sistemtica
da Constituio.

Parece-nos que a competncia comum, no probe a discriminao pelo critrio de
predominncia de interesses, mas juntamente com a compreenso do princpio da
subsidiariedade, na medida em que autoriza a atuao supletiva do ente dito superior no caso
de omisso do inferior, atende a proteo ampla do meio ambiente, sem que isto represente a
perda da competncia ou desrespeito autonomia.
Tal interpretao a que melhor congrega em nossa opinio o princpio da unidade da
Constituio, extirpando entendimentos contraditrios do texto constitucional.
Outro aspecto importante na discusso da competncia comum, diz respeito aos efeitos
advindos da no regulamentao do pargrafo nico do art. 23, que prev a edio de lei
complementar para fixao de normas de cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios, tendo em vista o equilbrio do bem-estar em mbito nacional.
13

Vrios doutrinadores, como Milar (2005, p. 228) defendem que enquanto tal lei
complementar no for editada a responsabilidade pela proteo do meio ambiente comum e

13
Existe, em trmite, na Cmara dos Deputados, o projeto de lei complementar n.12/2003, de
autoria do Parlamentar Sarney Filho, que visa a regulamentao dos incisos VI e VII do art. 23,
estabelecendo normas para a cooperao entre a Unio Federal, Estados, Distrito Federal e
Municpios no que diz respeito a proteo ao meio ambiente e o projeto de lei complementar n.
03/2003, de autoria de Ronaldo Vasconcellos, que trata da regulamentao do pargrafo nico
do art.23 da Constituio, estabelecendo normas visando o exerccio da competncia comum.
H ainda diversos projetos propondo a regulamentao deste dispositivo, referente somente
prestao de servios pblicos na rea de saneamento ambiental: PL 72/1999, 234/1998,
118/2000, 145/2000, 159/2000. (Disponvel em: <http://www2.camara.gov.br/proposicoes>.
Acesso em: 20 out. 2006).
O Poder Executivo Federal, pelo Ministrio do Meio Ambiente, atravs das Comisses
Tripartites formadas por componentes das trs esferas de Governo, apresentou proposta de
projeto de lei visando regulamentar os incisos III, VI e VII do art.23 da Constituio Federal
(Disponvel em: <http://www.mma.gov.br/estruturas/DAI/_arquivos/pl_art23.pdf.>. Acesso em:
20 out. 2006).


41
solidria, no permitindo a definio da atuao dos entes polticos pela predominncia de
interesses.
14

Vitta (1998, p. 98) ao contrrio, entende que o dispositivo auto-aplicvel, concluindo
que:
desnecessria a edio de lei complementar para atuao conjunta
das entidades polticas. O art. 23 tem eficcia plena e no necessita de
norma infraconstitucional para regul-lo. De todo o modo, a legislao
viria apenas a indicar a maneira pela qual se daria a cooperao entre
as entidades, ainda sem ela, porm, possvel se nos afigura a atuao
conjunta dos entes polticos estatais, em quaisquer hipteses,
respeitados os limites territoriais.

A edio da lei complementar para justificar o exerccio da competncia cumulativa,
no nos parece adequada, pois compreendemos que a competncia comum segue a ordem
de distribuio de competncias previamente delimitada no texto constitucional, em regra,
coordenada pelas normas gerais editadas pela Unio, no havendo exigncia que tal
tratamento seja realizado por lei complementar, o que se fosse possvel, tambm retiraria a
eficcia dos artigos 24 e 30, II da Constituio Federal, alm de outros dispositivos que
tratam da competncia legislativa.
Neste mesmo sentido a opinio de Ferreira Filho (1990, p.188) ao afirmar que tal lei
complementar no poder desatender as regras constitucionais de distribuio de
competncias, estas sim, que efetivamente comandam e limitam a colaborao em espcie.
Para Ferrari (2005, p. 267) o dispositivo constitucional deve ser interpretado no
sentido de favorecimento, o que leva aceitar que a referida lei complementar serve apenas
para detalhar a maneira da cooperao, mas sua falta no impede que esta se realize.
Por outro lado, a inexistncia da referida lei complementar mencionada pela doutrina
como um dos grandes empecilhos ao funcionamento da poltica ambiental compartilhada, j
que a ausncia de um sistema claro de diviso de competncias tem conduzido a divergncias
jurdicas, prevalecendo o entendimento equivocado de superposio de aes, gerando
insegurana entre os rgos ambientais acerca de sua competncia.
Na verdade o foco do pargrafo nico do art. 23 no estabelecer uma diviso de
competncias, j que nem mesmo houve delegao expressa como no pargrafo nico do art.

14
No mesmo sentido concordam: Acker (1997), Capelli (2002), Krell (2004b), Fiorillo (2001).


42
22, que autoriza a Unio delegar o exerccio da competncia legislativa aos Estados, mas,
realizando uma leitura mais cuidadosa, nos faz perceber que o dispositivo tem por intuito a
determinao de mecanismos, instrumentos de cooperao, visando o equilbrio do
desenvolvimento e ao bem-estar nacional.
A competncia material privativa ou exclusiva, por sua vez, representa o exerccio
prprio da execuo administrativa, sendo prevista nos artigos. 20, 21, 26 e 30, II a VIII da
Constituio Federal.
Vrios destes dispositivos possuem interligao com a questo ambiental, como a
discriminao no art. 20 dos bens da Unio (II, III, IV, V, VI VII, VIII, X, XI), que arrola as
cavidades naturais, os lagos, os rios e seu domnio, mar territorial, os recursos naturais da
plataforma continental, recursos minerais, etc; e do art.26, I, II e III, que discrimina os bens
dos Estados.
De acordo com Silveira (2005, p. 137) a titularidade no exclui a atuao de todos os
entes da federao em nvel administrativo para tutela do meio ambiente, nem to pouco
afasta a priori o reconhecimento do poder de legislar dos demais entes da federao que no
sejam titulares de tal bem.
Para Leme Machado (2000, p. 117) o poder de polcia ambiental dos Estados e dos
Municpios existe tambm sobre os bens federais, pois a competncia constitucional ratione
materiae e no ratione dominium.
Tal tese justificada ainda pela dimenso dada ao bem ambiental, cuja caracterstica
no se confunde com a titularidade do bem, como explica Derani (2001, p. 2821-2832):
Os bens ambientais independentemente de serem pblicos ou privados
revestem-se de um interesse que os faz ter um carter pblico
diferente. Mesmo sob o domnio privado tem nele subjacente o
interesse da coletividade.
[...] Sem se opor categoria de bens privados ou pblicos, a tutela
ambiental impe aos bens envolvidos na construo da tutela do meio
ambiente ecologicamente equilibrado (bens naturais e culturais) um
novo valor jurdico, cuja titularidade de toda coletividade. H ento,
uma outra dimenso jurdica sobreposta dimenso de exerccio de


43
poder individualizado j existente. Esta dimenso a de fruio de toda
a coletividade do contedo ambiental do bem.
15


De forma que a gesto administrativa, calcada no exerccio do domnio continua
privativa do ente, todavia, no que pertine s atividades relacionadas proteo do meio
ambiente, ser comum da Unio, dos Estados e dos Municpios, independentemente da
titularidade do bem.

1.3 PANORAMA DA GESTO AMBIENTAL NO BRASIL
1.3.1 A Poltica Nacional do Meio Ambiente

A Lei n6.938, de 31 de agosto de 1981, que dispe sobre a Poltica Nacional do
Meio Ambiente constitui um dos principais diplomas legais do direito ambiental.
Recepcionada pela Constituio Federal de 1988, adotou os mesmos princpios
descentralizadores
16
e de cooperao consignados nesta Carta (artigos 23 e 225, caput),
estabelecendo a atuao da gesto ambiental atravs do Sistema Nacional do Meio
Ambiente-SISNAMA, composto pelos rgos e entidades da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios responsveis pela proteo e melhoria da qualidade
ambiental, estando a sociedade representada no Conselho Nacional do Meio Ambiente, que
inclui a participao de associaes, sindicatos do setor produtivo, empresarial, de
trabalhadores e organizaes no-governamentais.

15
Fiorillo (2001, p. 54) defende que aps o advento da Constituio Federal de 1988 o nosso
ordenamento jurdico conta com trs distintas categorias de bens: o pblico, o privado e o difuso.
Sendo que os bens relacionados nos artigos 20, II, IV, V e VIII e 26, I, II e III da CF, intitulados
como de domnio da Unio e dos Estados, no permite a concluso que a Constituio tenha
atribudo a eles a titularidade dos bens ambientais. Significa dizer to somente que sero seus
gestores, de forma que toda vez que algum quiser explorar algum dos aludidos bens dever
estar autorizado pelo respectivo ente federado, portanto este ser responsvel pela
administrao do bem e pelo dever de sua preservao.
16
De acordo Scardua (2003, p. 135) o projeto de lei da PNMA, elaborado pelo MINTER no se
opunha descentralizao, sendo que a SEMA tinha como objetivo descentralizar para os
estados as aes ambientais, pois j havia percebido que a atuao local era mais efetiva no
trato da questo ambiental, de forma que a concepo da prpria lei j apresentava o esprito
extremamente descentralizado.


44
Como ressalta Oliveira (2005a, p. 45):
A principal qualidade desta legislao foi o reconhecimento que a
execuo de uma Poltica Nacional do Meio Ambiente em um pas
com as dimenses geogrficas do Brasil no seria possvel se no
houvesse a descentralizao de aes, acionando-se, para este fim, os
Estados e Municpios, em aes que devem estar solidamente
embasadas no princpio que o meio ambiente se representa um
patrimnio pblico a ser necessariamente assegurado e protegido,
tendo em vista o seu coletivo.

A inteno do legislador em trabalhar a gesto ambiental atravs da construo de um
sistema foi exatamente a de permitir a tutela ampla, valorando a atuao local e
compatibilizando com a regional e a nacional, permitindo o melhor controle dos impactos
ambientais.
Neste aspecto a Unio e os Estados tm um papel estratgico de coordenao da
poltica, enquanto os Municpios assumem as atividades executivas no mbito local.
O SISNAMA estruturado pelos seguintes rgos:
I - rgo superior: Conselho de Governo, com a funo de assessorar o Presidente da
Repblica na formulao da poltica nacional e nas diretrizes governamentais para o meio
ambiente e os recursos ambientais;
II - rgo consultivo e deliberativo: o CONAMA, com a finalidade de assessorar,
estudar e propor ao Conselho de Governo, diretrizes de polticas governamentais para o meio
ambiente e os recursos naturais e deliberar, no mbito de sua competncia, sobre normas e
padres compatveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial sadia
qualidade de vida.
O CONAMA formado por representantes da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal, dos Municpios
17
, alm de entidades da sociedade civil, efetivando a matriz
constitucional que prev que a tutela do meio ambiente pertence ao poder pblico e a
sociedade. Trata-se de uma instncia integradora do sistema, j que congrega os diferentes
atores, permitindo a sua participao na construo da poltica ambiental;

17
prevista a participao no CONAMA de 8 representantes dos Governos Municipais que
possuam rgo ambiental estruturado e Conselho Municipal de Meio Ambiente deliberativo,
sendo: 1 representante de cada regio geogrfica do pas; 1 representante indicado pela


45
III - rgo central: Ministrio do Meio Ambiente-MMA, responsvel pelo
planejamento, coordenao, superviso e controle, como rgo federal da poltica nacional e
diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente;
18

IV - rgo executor: o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renovveis-IBAMA, com a finalidade de executar e fazer executar, como rgo federal, a
poltica e diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente. a entidade responsvel,
no mbito federal, pelo licenciamento e fiscalizao das atividades efetiva ou potencialmente
poluidoras;
19

V - rgos seccionais: representados pelos rgos e entidades estaduais responsveis
pela execuo de programas e projetos e pelo controle e fiscalizao de atividades capazes
de provocar a degradao ambiental;
VI - rgos locais: os rgos ou entidades municipais responsveis pelo controle e
fiscalizao das atividades referidas no inciso anterior, nas suas respectivas jurisdies;
VII- rgos setoriais: os rgos ou entidades da Administrao Pblica Federal direta
e indireta, as fundaes institudas pelo Poder Pblico cujas atividades estejam associadas s
de proteo da qualidade ambiental ou quelas de disciplinamento do uso de recursos
ambientais, como, por exemplo, os Ministrio da Agricultura, da Sade, da Fazenda, da

Associao Nacional dos Municpios e Meio Ambiente- ANAMMA e 2 representantes
indicados por entidades municipalistas de mbito nacional.
18
Inicialmente competia a Secretaria Especial da Presidncia da Repblica-SEMA as
atribuies hoje deferidas ao rgo central do SISNAMA. Esta Secretaria foi criada pelo
Decreto n 73.030/1973.
A SEMA foi extinta pela Lei n 7.735/1989 e posteriormente, foi criada a Secretaria do Meio
Ambiente da Presidncia da Repblica-SEMA/PR pela Lei n 8.028/1990. A Lei n 8.490/1992
transformou a SEMA/PR em Ministrio do Meio Ambiente, que foi alterado pela Lei n
8.746/1993, cuja denominao passou a ser Ministrio do Meio Ambiente e da Amaznia Legal,
tendo a MP n 813/1995, o transformado o rgo em Ministrio do Meio Ambiente, dos
Recursos Hdricos e da Amaznia Legal e a MP n 1.795/1999 alterado novamente a sua
denominao para Ministrio do Meio Ambiente.
Atualmente as atribuies e estrutura do MMA so reguladas pela Lei n 10.693/2003 e
Decreto n 5.776/2006.
19
O IBAMA advm da extino de quatro rgos: Secretaria Especial do Meio Ambiente
SEMA, Superintendncia da Borracha-SUDHEVEA, Instituto Brasileiro de Desenvolvimento
Florestal-IBDF e Superintendncia do Desenvolvimento da Pesca-SUDEPE.


46
Defesa, de Minas e Energia e as Agncia Nacional de guas-ANA e de Energia Eltrica
ANEEL
20
.
O SISNAMA representa apenas uma estrutura de colaborao, no se configurando
como uma estrutura hierrquica, de forma que no h superioridade entre os rgos federais
em relao aos estaduais e municipais, seguindo a ordem de partilha constitucional de
competncias e respeitando a autonomia de cada ente.
A integrao dos rgos do SISNAMA realizada atravs da celebrao de
convnios de cooperao ou para delegao de competncias.
A norma prev ainda a instituio de um Sistema Nacional de Informaes sobre Meio
Ambiente-SINIMA, como mecanismo de intercmbio de informaes entre os rgos
integrantes do SISNAMA.
21

A lei arrola como instrumentos da poltica ambiental (art.9):
I) o estabelecimento de padres de qualidade ambiental;
II) o zoneamento ambiental;
III) a avaliao de impactos ambientais;
IV) o licenciamento e a reviso de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras;
V) os incentivos produo e instalao de equipamentos e a criao ou absoro de
tecnologia, voltados para a melhoria da qualidade ambiental;

20
A Lei n 6.938/1981 no qualifica expressamente os rgos setoriais no rol dos rgos que
compem o SISNAMA, embora o 3 do art. 6 faa meno a estes, ao delimitar que Os
rgos central, setoriais e seccionais....
O Decreto n 99.274/1990, que regulamenta a referida lei, ao contrrio, amplia os rgos
seccionais, incluindo os rgos setoriais (embora no se refira expressamente a estes), ao
determinar que so considerados rgos seccionais, tanto os rgos ou entidades da
administrao direta e indireta, as fundaes institudas pelo poder pblico cujas atividades
estejam associadas s de proteo da qualidade ambiental, ou quelas de disciplinamento do uso
de recursos ambientais, bem como os rgos e entidades estaduais responsveis pela execuo
de programas e projetos e pelo controle e fiscalizao de atividades capazes de provocar a
degradao ambiental. No fazendo referncia aos rgos setoriais.
A classificao acima adotada com fundamento na interpretao da doutrina, em especial de
Antunes (2001, p.79), Afonso da Silva (1997, p.156) e Sirvinskas (2006, p.143).
21
A Lei n10.650, de 16 de abril de 2003, dispe sobre o acesso pblico aos dados e
informaes existentes nos rgos e entidades integrantes do SISNAMA.



47
VI) a criao de espaos territoriais especialmente protegidos pelo Poder Pblico
federal, estadual e municipal, tais como reas de proteo ambiental, de relevante interesse
ecolgico e reservas extrativistas;
VII) o sistema nacional de informaes sobre o meio ambiente;
VIII) o Cadastro Tcnico Federal de Atividades e Instrumento de Defesa Ambiental;
IX) as penalidades disciplinares ou compensatrias no cumprimento das medidas
necessrias preservao ou correo da degradao ambiental;
X) a instituio do Relatrio de Qualidade do Meio Ambiente, a ser divulgado
anualmente IBAMA;
XI) a garantia da prestao de informaes relativas ao Meio Ambiente, obrigando-se
o Poder Pblico a produzi-las, quando inexistentes;
XII) o Cadastro Tcnico Federal de atividades potencialmente poluidoras e/ou
utilizadoras dos recursos ambientais;
XIII) instrumentos econmicos, como: concesso florestal, servido ambiental, seguro
ambiental e outros.
22


1.3.2 Dificuldades na execuo da poltica ambiental compartilhada
Diferentemente da concepo constitucional e legal que estruturou um sistema
coordenado e cooperativo, visando gesto ambiental compartilhada, a realidade tem
demonstrado aes desarticuladas, com sobreposies e omisses de funes dos entes
federados, como observa Capelli (2002):
Muito embora a Lei n6.938/81 tenha idealizado pelo Sistema Nacional
do Meio Ambiente-SISNAMA a estrutura dos rgos dedicados
realizao da gesto ambiental em nosso pas, o certo que o sistema
tem-s e d e monstrado ineficiente, caracterizando-se por diversos
conflitos de natureza institucional.
O esperado federalismo cooperativo no aplicado. Inexiste
coordenao entre as esferas administrativas distintas e, at, entre as
esferas administrativas do mesmo nvel hierrquico. No mais das vezes
o que se v , alternativamente, a omisso de todos os rgos ou a
competio entre eles para o exerccio do licenciamento ambiental ou
aplicao das sanes administrativas.

22
Este inciso foi includo pela Lei n 11.284/2006.


48

H inmeros problemas de ordem administrativa, como falta de tcnicos nos rgos
estaduais e municipais de meio ambiente, falta de capacitao dos servidores e infra-estrutura,
carncia de recursos financeiros (SCARDUA, 2003, p. 3), que corroboram para esta
realidade.
A situao mais crtica nos Municpios, principalmente naqueles menores, j que a
grande maioria no assumiu suas funes constitucionais de gesto do meio ambiente.
Dados do IBGE (2005) destacam que a relao entre a quantidade de funcionrios
ativos nos rgos municipais de meio ambiente e o contingente de servidores de apenas 1%,
sendo que destes s 20% possuem curso superior. Somente 6% dos Municpios possuem
secretarias exclusivas de meio ambiente e 51% dos Municpios com at 5.000 habitantes no
possuem sequer estrutura institucional.
23

As dificuldades na implantao da poltica ambiental municipal sobrecarregam os
Estados, especialmente nas atividades de controle ambiental, como o licenciamento e a
fiscalizao, prejudicando a prpria proteo do meio ambiente.
Tal panorama decorre em parte da estrutura do prprio sistema federativo adotado na
Constituio de 1988, que ao elevar os Municpios categoria de entes autnomos
padronizou o tratamento, desconsiderando a heterogeneidade da realidade municipal
brasileira, alm de atribuir-lhes inmeras competncias sem o devido respaldo administrativo e
financeiro, j que parte significativa da receita tributria pertence Unio e aos Estados
24
:
No Brasil, a autonomia municipal padronizada e estabelecida na
Constituio Federal. Entretanto, poucos so os Municpios que tm a
capacidade de exercer a autonomia poltica, gerar recursos fiscais e
administrar as demandas locais e executar a poltica pblica. A
ausncia de variaes na definio de funes e competncias dos
Municpios, pela via constitucional ou por delegao dos Estados, cria
expectativas irrealizveis na maior parte dos governos locais. Os
pequenos Municpios comportam-se mais como grupos de interesse

23
Perfil dos Municpios Brasileiros - Meio Ambiente 2002.
24
Como recorda Bremaeker (2006), a soluo para o equacionamento dos problemas
enfrentados pelos Municpios, estaria segundo muitos, na implementao de um novo pacto
federativo, que definisse as responsabilidades de cada esfera de Governo e que lhes garantisse
os recursos financeiros imprescindveis para atendimento das necessidades de cada ente
federado, o que se daria pela via de uma ampla reforma tributria.


49
com status poltico do que organizaes governamentais. (TOMIO,
2005)

A maioria dos Municpios existentes no Brasil tm menos de 20.000 habitantes, cerca
de 73%, sendo que nestes residem apenas 20% da populao do pas (IBGE, 2001). A
ausncia de governabilidade nestes gera um quadro institucional grave, uma vez que a lei no
os exime de cumprir suas obrigaes, o que se reflete na atuao da poltica ambiental, como
demonstram os indicadores retromencionados.
Outra crtica levantada consolidao da gesto ambiental so as prticas clientelistas e
coronelistas, ligadas ao poder local que podero influenciar a forma de atuao dos rgos
municipais de meio ambiente, possibilitando maior desagregao e gerando externalidades
negativas para a rea ambiental (SCARDUA; BURSZTYN, 2003, p. 307).
No que pese o reconhecimento da importncia da municipalizao da gesto ambiental,
em razo da proximidade dos problemas e a maior facilidade em solucion-los, no se pode
negar que as interferncias polticas so maiores no nvel local.
A soluo de acordo com Novaes (2003, p. 127):
[...] para minimizar esta possibilidade, oriunda da fragilidade das
instituies locais, , de um lado, o dilogo e a construo de um pacto
consensuado, o que diminui enormemente a possibilidade de
desrespeito s regras do jogo estabelecidas; de outro, controle social,
especialmente a partir do fortalecimento dos conselhos municipais de
meio ambiente e de uma forte atuao e engajamento do Ministrio
Pblico no processo de descentralizao.

A participao social colocada como meta necessria na formulao da gesto
ambiental local, como forma de evitar e minimizar tais prticas. Para Scardua (2003, p. 199)
a participao social o instrumento que mais deve ser aperfeioado e fortalecido do
sistema, pois, nele repousa a garantia de que a qualidade ambiental est sendo preservada.
A configurao do modelo de distribuio de competncias adotado pela nossa
Constituio impede uma ao mais coordenada do poder central, j que vedada a
imposio de obrigaes administrativas aos demais entes federados por parte da Unio ou
dos Estados em relao aos Municpios.
25


25
De acordo com Krell (2003) na Alemanha a autonomia municipal limitada [os Municpios
no so entes federados], podendo os Estados controlar as atividades exercidas pelos Municpios
no aspecto administrativo.


50
A atuao do SISNAMA e dos pactos de descentralizao da gesto ambiental, por
exemplo, so todos consensuais, celebrados via convnios administrativos, que no autorizam
juridicamente a imposio de requisitos pela Unio e Estados, como por exemplo, a exigncia
de criao de conselhos municipais, contratao de tcnicos especializados para o
licenciamento, etc, em razo da autonomia municipal.
26

De acordo com Krell (2004b, p. 3768):
Por falta de obrigatoriedade jurdica da participao ativa de seus
pretensos rgos seccionais e locais, os mencionados sistemas
nacionais [SISNAMA] e estaduais [SEMAM] funcionam somente
mediante o uso de meios indutivos, isto , a oferta de ajuda material
atravs de programas e fundos, sob a condio de que os governos
interessados tomem as providncias administrativas concebidas nas
leis superiores (v.g.: criao de secretarias e conselhos, elaborao de
planos e projetos, alcance de certas metas, etc). Esta participao, no
entanto, no possui carter vinculante ou permanente (como acontece
em outros pases), podendo os integrantes abandonar os referidos
organismos administrativos a qualquer momento, o que contribui para
sua instabilidade.
[...] Na verdade, toda a estrutura desse sistema, at hoje, representa
mera moldura que precisa ser preenchida atravs de convnios
livremente celebrados entre Unio, Estados e Municpios.


O anteprojeto da Assemblia Nacional Constituinte Subcomisso dos Municpios e Regies,
quando da elaborao da Constituio de 1988, previa uma regulamentao diferente do texto
aprovado, dispondo que:
Art. 9 - Compete privativamente aos municpios:
I - legislar sobre assuntos de interesse municipal predominante;
[...]
III - organizar e prestar os servios pblicos locais;
1 - as atribuies dos municpios podero variar segundo as particularidades locais, sendo,
entretanto, de sua competncia exclusiva os servios e atividades que digam respeito ao seu
peculiar interesse, tais como: [...]
3 - Os municpios podero prestar outros servios e desempenhar outras atividades, mediante
delegao do Estado e da Unio, sempre que lhes forem atribudos os recursos necessrios.
4 - As particularidades locais, para efeito da variao a que se refere o 1 deste artigo,
sero definidos em lei complementar estadual.
26
O Cdigo de Meio Ambiente do Rio Grande do Sul, Lei n 11.520/2000, neste sentido,
inconstitucional ao submeter o exerccio da competncia dos Municpios para o licenciamento
ambiental de empreendimentos e atividades consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras
de impacto local celebrao de convnio ou outro instrumento legal. Alm de conceder ao
Conselho Estadual do Meio Ambiente a aprovao para definir em razo da natureza,
caractersticas e complexidade, a lista de tipologias dos empreendimentos ou atividades de
impacto local (art. 69).


51
Para Souza Silveira (2002) os entes federados ainda no desenvolveram uma cultura
cooperativa capaz de reconhecer interesses comuns para cuja representao e defesa devam
ser institucionalizados mecanismos permanentes e estveis de relao, vigorando, regra geral,
um isolacionismo contraproducente.
Esse isolacionismo denominado por Abrcio (2005) de municipalismo autrquico,
em que os municpios agem como uma unidade legitima e separada das demais, o que uma
miopia em relao aos problemas comuns em termos micro e macrorregionais, prejudicando
a integrao das polticas pblicas.
Como ressalta o ilustre socilogo (2005):
[. . . ] O modus operandi cooperativo fundamental para otimizar a
utilizao de recursos comuns, como nas questes ambientais ou
problemas de ao coletiva que cobrem mais de uma jurisdio (caso
dos transportes metropolitanos); para auxiliar governos menos
capacitados ou mais pobres a realizarem determinadas tarefas e para
integrar melhor o conjunto de polticas pblicas compartilhadas,
evitando o jogo de empurra entre os entes. Ainda pea-chave no
ataque a comportamentos financeiros predatrios, que repassam
custos de um ente nao, como tambm na distribuio de
informao sobre as frmulas administrativas bem-sucedidas,
incentivando o associativismo intergovernamental.
No se pode esquecer, tambm, que o modelo cooperativo contribui
para elevar a esperana quanto simetria entre os entes territoriais,
fator fundamental para o equilbrio de uma federao.
A cooperao entre os entes, de acordo com Justen Filho (2005), indispensvel para
ampliao da legitimidade democrtica e afirmao da eficincia da atividade administrativa
do Estado.
Outro empecilho consolidao da gesto ambiental compartilhada a existncia de
divergncias jurdicas em relao ao exerccio da competncia ambiental, como por exemplo,
temos a divergncia se o Municpio tem ou no competncia para licenciar, assim como no
h um posicionamento claro acerca do exerccio da competncia fiscalizatria, como iremos
demonstrar no captulo II.
As divergncias jurdicas em relao competncia ambiental tem gerado um quadro
de instabilidade, provocando em muitos casos a judicializao de processos, corroborando


52
para ineficincia das aes estatais, alm de fragilizar o poder pblico diante do setor privado,
j que:
[...] a desarticulao entre o poder pblico de esferas distintas, ou
mesmo dentro de um ente poltico, tem propiciado o fortalecimento do
setor privado, esse historicamente organizado, fazendo com que o
Estado se mantenha refm de decises implementadas sua revelia,
tornando-o um mero mitigador de impactos previamente engendrados
(CAPELLI, 2002).

Corrobora com este problema, segundo a doutrina, a ausncia da regulamentao dos
instrumentos constitucionais operacionalizadores das relaes intergovernamentais, como o
pargrafo nico do art. 23 e o art. 241 da Constituio, sendo que este ltimo fora
regulamentado pela Lei n 11.107, de 6 de abril de 2005.
O Ministrio do Meio Ambiente criou pela Portaria n 189/2001, as Comisses
Tripartites, com participao das trs esferas de poder, por meio de representantes do
prprio Ministrio, da ABEMA e ANAMMA, para elaborao de aes destinadas gesto
compartilhada e solidria, que inclui como tema principal a regulamentao do pargrafo nico
do art. 23, j tendo, inclusive sido elaborado proposta de projeto de lei complementar.
O tema chegou a ser objeto de seminrio especfico, coordenado pelo Ministrio do
Meio Ambiente, no ano de 2004, no Rio de Janeiro, com o ttulo de Repartio de
competncias-regulamentao do art. 23 da Constituio Federal e o Fortalecimento do
SISNAMA
27
.
A regulamentao do dispositivo tambm foi relacionada como ao prioritria para
consolidao da gesto ambiental compartilhada na II Conferncia Nacional do Meio
Ambiente realizada pelo MMA (2005)
28
, na Carta de Salvador elaborada pela ABEMA
(2006)
29
e na Carta de Blumenau da ANAMMA (2006)
30
.

27
As concluses do seminrio esto disponveis no site do Ministrio do Meio Ambiente:
<http://www.mma.gov.br/index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=23&idConteudo=1659>.
Acesso em: 20 nov. 2006.
28
Deliberao item 5.1, subitem 20: Garantir a regulamentao do pargrafo nico do art.23 da
Constituio Federal que estabelece regras para a distribuio de competncias entre os entes
federados, possibilitando maior integrao entre as aes dos rgos setoriais do Sisnama
29
A efetiva estruturao do SISNAMA, como entidade mxima da gesto ambiental brasileira,
com a edio de Lei Complementar que regulamente o artigo 23 da Constituio Federal - que
trata da competncia concorrente entre Unio, Estados e Municpios;


53
Embora tenha se demonstrado que a inexistncia da lei complementar, sob o aspecto
jurdico, no autoriza a atuao sobrepostas dos entes polticos, no h como negar o seu
efeito didtico, na medida em que apaziguar as divergncias, definindo de forma mais clara
a diviso de competncias, evitando conflitos de atribuies entre os rgos ambientais.
Em relao ao art.241 da Constituio Federal, antes da edio da Lei n
11.107/2005, colocava-se a necessidade de regulamentao deste dispositivo para viabilizar
os mecanismos e instrumentos de pactuao da gesto associada de servios pblicos entre
as diferentes esferas de Governo.
A ausncia de um regramento legal da matria gerava insegurana jurdica na
celebrao dos consrcios pblicos, prejudicando o estabelecimento destes acordos.
Em relao poltica ambiental, a Agenda 21 brasileira j enumerava como ao
prioritria:
Regulamentar o artigo 241 da Constituio Federal para fortalecer a
cooperao intermunicipal, por meio do estmulo aos consrcios que
integram as microrregies, possibilitando o desenvolvimento de planos
de desenvolvimento sustentvel, que identifiquem a sua vocao
produtiva, atentos integridade de seus recursos naturais e s
exigncias do meio ambiente urbano.

A Lei n 11.107/2005, que dispe sobre normas gerais para a Unio, Estados,
Distrito Federal e Municpios contratarem consrcios pblicos para realizao de objetivos de
interesse comum, alterou o tratamento doutrinrio at ento conferido a figura dos
consrcios, concedendo-lhes personalidade jurdica e permitindo a celebrao destes acordos
entre os diferentes entes polticos.
Os consrcios so apontados como uma ferramenta para suprir os problemas de
carncia com pessoal, infra-estrutura e recursos financeiros, verificado, sobretudo nos
municpios menores, propiciando a institucionalizao da gesto ambiental local.
Outro aspecto importante diz respeito a utilizao dos consrcios como meio de
integrao da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios permitindo uma atuao conjunta
par a a soluo os problemas ambientais, uniformizando procedimentos e a legislao
ambiental, diminuindo os conflitos de atribuies.

30
Regulamentao do artigo 23 da Constituio Federal, que se encontra no Congresso
causando insegurana jurdica nas aes produtivas e empreendedoras criando sobreposio de
competncias.


54
Em relao ao licenciamento e fiscalizao ambiental, os consrcios pblicos podero
servir como instrumentos para aplicao destes, permitindo a formao de uma estrutura que
propiciar um maior controle das atividades poluidoras.
No captulo seguinte discorreremos, pois, sobre o licenciamento e a fiscalizao
ambiental, tratando de aspectos relacionados ao seu funcionamento e s controvrsias
jurdicas sobre exerccio da competncia.
A abordagem desses temas necessria para atingir o objetivo geral da presente
dissertao, fornecendo os elementos tericos para anlise da matria.





55
CAPTULO II - DA COMPETNCIA PARA O EXERCCIO DO
LICENCIAMENTO E DA FISCALIZAO AMBIENTAL

2.1 LICENCIAMENTO AMBIENTAL
2.1.1 Aspectos gerais do licenciamento ambiental
O licenciamento ambiental constitui exigncia legal, prevista no art. 10 da Lei federal
n 6.938/1981, para a construo, instalao, ampliao e funcionamento de
estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva ou
potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar
degradao ambiental.
Relacionado como um dos instrumentos da poltica nacional do meio ambiente, o
licenciamento e a reviso de atividades efetivas ou potencialmente poluidoras (art. 9, IV),
constitui atividade tpica de poder de polcia.
Encontra respaldo na Constituio Federal, no art. 225, 1, inc. IV, que trata da
exigncia de estudo prvio de impacto ambiental para instalao de obra ou atividade
potencialmente poluidora ou degradadora do meio ambiente, referindo-se de forma indireta
ao licenciamento ambiental, j que a anlise do estudo constitui fase deste procedimento
31
.
O licenciamento no Brasil teve como precursor as exigncias estabelecidas no
Decreto-lei n 303, de 23 de fevereiro de 1967, que criou o Conselho Nacional de Controle
da Poluio Ambiental-CNCPA.
Esse previa a celebrao de termo de compromisso entre os empreendedores e os
Municpios para a construo, ampliao, reforma, reconstruo, adaptaes e instalaes
industriais, comerciais ou correlatos do interessado, alm da apresentao de projetos,
detalhes ou fluxogramas assinados por profissional responsvel pelas instalaes de
tratamento ou de controle da poluio ambiental.
32


31
De acordo com Queiroz (2005, p. 424) no modelo americano a avaliao de impacto
ambiental o prprio licenciamento, ou seja, no h licenciamento sem a realizao do Estudo
de Impacto Ambiental e o respectivo Relatrio. J no modelo francs, adotado no Brasil, a
avaliao de impacto ambiental constitui uma exigncia do licenciamento.
32
Revogado pela Lei n 5.318, de 26 de setembro de 1967.


56
O Decreto-lei 1.413, de 14 de agosto de 1975, determinava que indstrias instaladas
ou a se instalarem em territrio nacional deveriam promover as medidas necessrias a
prevenir ou corrigir os inconvenientes e prejuzos da poluio e da contaminao do meio
ambiente, definidas pelo rgos federais competentes, autorizando o cancelamento ou a
suspenso do funcionamento de estabelecimentos industriais cujas atividades fossem
consideradas de alto interesse do desenvolvimento e da segurana nacional. A norma
autorizava ainda os Estados e Municpios a estabelecer, no limite das respectivas
competncias, condies para o funcionamento de empresas, respeitados os critrios,
normas e padres fixados pelo Governo Federal.
A Lei n 6.803, de 2 de julho de 1980, exigia o licenciamento ambiental de
estabelecimentos industriais pelos Estados, restrito queles empreendimentos localizados em
reas crticas de poluio.
Todavia, o licenciamento ambiental como hoje conhecido foi estruturado inicialmente
na legislao dos Estados, alguns antes mesmo do Decreto-lei n 1413/1975.
O Decreto-lei n 134, de 16 de junho de 1975, do Estado do Rio de Janeiro,
impunha s pessoas fsicas e jurdicas, inclusive s entidades da administrao direta estadual
e municipal, cujas atividades industriais, comerciais, agropecurias, domsticas, pblicas,
recreativas e outras, que pudessem ser causadoras de poluio, submetessem, antes de sua
construo e instalao, os projetos, planos e dados caractersticos da poluio ambiental
aprovao da Fundao Estadual de Engenharia do Meio Ambiente-FEEMA, alm de exigir
prvia autorizao da Comisso Estadual de Meio Ambiente-CECA para sua operao e
funcionamento.
Da mesma forma os Estados de So Paulo (Lei n 997, de 31 de maio de 1976),
Alagoas (Lei n 3.859, de 03 de maio de 1978), Gois (Lei n 8544, de 17 de outubro de
1978), Paran (Lei n 7.109, de 17 de janeiro de 1979), Mato Grosso do Sul (Lei n 90,
de 2 de junho de 1980), Pernambuco (Lei n 8.361, de 26 de setembro de 1980), Santa
Catarina (Lei n 5.793, de 15 de outubro de 1980), Bahia (Lei n 3.858, de 3 de novembro
de 1980), Maranho (Lei n 4.154, de 11 de novembro de 1980) e Rio Grande do Sul (Lei


57
n 7.488, de 14 de janeiro de 1981)
33
editaram normas exigindo o licenciamento ambiental,
que se tornou efetivamente obrigatrio em todo o pas com a Lei n 6.938/1981.
O conceito normativo do licenciamento apresentado no inc. I do art. 1 da
Resoluo CONAMA n 237, de 19 de dezembro de 1997:
I- Licenciamento ambiental : procedimento administrativo pelo qual o
rgo ambiental competente licencia a localizao, instalao,
ampliao e a operao de empreendimentos ou atividades
utilizadores de recursos ambientais, considerados efetiva ou
potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma,
possam causar degradao ambiental, considerando as disposies
legais e regulamentares e as normas tcnicas aplicveis ao caso.

Extrai-se inicialmente do conceito que o licenciamento constitui um procedimento
administrativo
34
, assim compreendido como:
[...] a seqncia de atividades da Administrao, interligadas entre si,
que visa alcanar determinado efeito final previsto em lei. Trata-se,
poi s de atividade contnua, no instantnea, em que os atos e
operaes se colocam em ordenada sucesso com a proposta de
chegar-se a um fim predeterminado (CARVALHO FILHO, 2004, p.
132).

Oliveira (2005a, p. 361) ensina que o licenciamento um nico procedimento
administrativo, que se divide em trs etapas claramente demarcadas, havendo necessidade
da obteno das trs licenas, cada uma em uma fase de implantao do empreendimento,
sendo exigidas licenas para
35
: I) a aprovao da concepo do projeto e da localizao,
com a emisso da Licena Prvia -LP, que concedida na fase preliminar do planejamento
do empreendimento ou atividade, atestando a sua viabilidade ambiental; II) a realizao da
instalao do empreendimento ou atividade, avaliando os planos e programas e projetos
aprovados e incluindo medidas de controle e condicionantes, com a emisso da respectiva
Licena de Instalao-LI; III) o funcionamento da atividade ou empreendimento, adotando
as medidas de controle e condicionantes tcnicas previstas na Licena de Operao-LO.
Como procedimento nico, a fase anterior sempre condiciona a posterior, de forma
que para obteno da LO, haver necessidade da obteno da LI e para esta da LP.

33
Confira Leme Machado (2000, p. 254-261).
34
Meirelles (1999, p.614) define processo como o conjunto de atos coordenados para obteno
de deciso sobre uma controvrsia no mbito judicial ou administrativo, sendo o procedimento,
o modo de realizao do processo, ou seja, o seu rito processual.
35
Art. 19 do Decreto n 99.274/1990 e art. 8 da Resoluo CONAMA n 237/1997.


58
Embora no haja uma licena prpria para ampliao, esta constitui uma exigncia da
lei, devendo para tanto se observar o procedimento especificado, com emisso da LP, LI e
LO ou, ainda, o rgo ambiental poder estabelecer uma licena ambiental especfica,
estabelecendo um procedimento simplificado, como autoriza os artigos 9 e 12 da
Resoluo CONAMA n 237/1997.
O Decreto federal n 4.320, de 22 de agosto de 2002
36
, regulou no mbito nacional o
licenciamento corretivo, determinando aos empreendimentos implantados e em operao
antes da edio do decreto que regularizem sua situao junto ao rgo ambiental, no prazo
de 12 meses contados da publicao deste, mediante licena de operao corretiva ou
retificadora.
A locuo efetivo, utilizada no conceito de licenciamento, tem por conotao aquilo
que certo, real, verdadeiro, enquanto que potencial algo que tenha possibilidade
(capacidade) de causar poluio (CONSTANTINO, 2001, p. 193).
A Lei n 6.938/1981 define meio ambiente, degradao, poluio, poluidor e recursos
naturais como:
Art.3-Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:
I- meio ambiente, o conjunto de condies, leis, influncias e
interaes de ordem fsica, qumica e biolgica, que permite, abriga e
rege a vida em todas as suas formas;
II - degradao da qualidade ambiental, a alterao adversa das
caractersticas do meio ambiente;
III - poluio, a degradao da qualidade ambiental resultante de
atividades que direta ou indiretamente:
a) prejudiquem a sade, a segurana e o bem-estar da populao;
b) criem condies adversas s atividades sociais e econmicas;
c) afetem desfavoravelmente a biota;
d) afetem as condies estticas ou sanitrias do meio ambiente;
e) l anem matrias ou energia em desacordo com os padres
ambientais estabelecidos;
IV - poluidor, a pessoa fsica ou jurdica, de direito pblico ou privado,
responsvel, direta ou indiretamente, por atividade causadora de
degradao ambiental;
V - recursos ambientais: a atmosfera, as guas interiores,
superficiais e subterrneas, os esturios, o mar territorial, o solo, o
subsolo, os elementos da biosfera, a fauna e a flora
37
.


36
Regulamenta a Lei n 9.985, de 18 de julho de 2000, que institui o Sistema Nacional de
Unidades de Conservao SNUC.
37
Inciso V com redao dada pela Lei n 7.804/1989.


59
A expresso meio ambiente utilizada pela Lei, de acordo com Rodrigues (2005, p.
65), engloba no apenas a idia de espao, de simples ambiente, mas vai alm, significando
o conjunto de relaes (fsicas, qumicas e biolgicas) entre os seres vivos (biticos) e no
vivos (abiticos) ocorrentes nesse ambiente e que so responsveis pela manuteno, abrigo
e regncia de todas as formas existentes nesse ambiente.
A degradao ambiental no sentido jurdico, no representa qualquer degradao,
mas apenas a alterao adversa, que provoque efetiva perda de qualidade ambiental, com a
deteriorao dos elementos componentes de um determinado ambiente, seja ele natural ou
artificial (ANTUNES, 2005, p. 61) e para que seja caracterizada a poluio necessrio
que ocorra as disposies tipificadas nas alneas do inciso III mencionado, j que:
[...] no toda a poluio que se torna condenvel; poluio sempre
existiu e sempre existir, mas para ser considerada como tal, a
modificao ambiental deve influir de maneira nociva ou
inconveniente, direta ou indiretamente, na vida, na sade, na
segurana e no bem-estar da populao, nas atividades sociais e
econmicas da comunidade, na biota ou nas condies estticas ou
sanitrias do meio ambiente (AFONSO DA SILVA, 1997, p.12).

A definio legal destes elementos importante para caracterizao das atividades a
serem licenciadas, uma vez que passou a ser crime, pela Lei n 9.605/1998, a conduta de
construir, reformar, ampliar, instalar ou fazer funcionar, em qualquer parte do territrio
nacional, estabelecimento, obra ou servio potencialmente poluidores, sem licena ou
autorizao dos rgos ambientais competentes, ou contrariando as normas legais ou
regulamentares, submetendo o infrator pena de deteno de um a seis meses, ou multa, ou
ainda ambas as penas cumulativamente (art. 60).
38

Alm de configurar infrao administrativa, permitindo a aplicao de multa, varivel
de R$ 500,00 a R$ 10.000.000,00 (art. 44 do Decreto n 3.179/1999).
A Resoluo CONAMA n 237/1997 arrola as atividades a serem licenciadas no
Anexo 1, prevendo o detalhamento e complementao pelos rgos ambientais (art. 2,
1 e 2).

38
A Lei n 9.605/1998 qualifica como condutas criminosas relacionadas com a exigncia do
licenciamento as tipificadas nos artigos: 29, caput, 1 ,I e III; 31; 33,. II; 46, 55, 67.


60
Este rol, como entende majoritariamente a doutrina meramente exemplificativo,
permitindo a exigncia do licenciamento ambiental de quaisquer empreendimentos ou
atividades que se enquadrem nas exigncias legais.
39

Observa-se que a lei considera como poluidor tambm as pessoas jurdicas de direito
pblico, sendo exigvel o licenciamento ambiental dos rgos e entidades do poder
pblico
40
.
A licena ambiental, por sua vez, conceituada como (Art.1, II da Resoluo
CONAMA n 237):
II- Licena ambiental: ato administrativo pelo qual o rgo ambiental
estabelece as condies, restries e medidas de controle ambiental
que devero ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa fsica ou
jurdica, para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou
atividades utilizadoras dos recursos ambientais consideradas efetiva
ou potencialmente poluidoras, ou que de qualquer forma, possam
causar degradao ambiental.

Por ato administrativo, entende-se, toda a manifestao unilateral de vontade da
Administrao Pblica que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir,
resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigaes aos
administrados ou a si prpria (MEIRELLES, 1999, p. 132)
41
.
O termo licena, no direito administrativo, diferencia-se da autorizao, conferindo
efeitos jurdicos diversos dependendo da qualificao que se d ao ato, j que a licena
corresponde a um ato vinculado e definitivo, mesmo que conferido a termo (com prazo
especificado de validade), sendo obrigatria a sua concesso se o interessado preencher os
requisitos legais e gerando direito indenizao no caso de revogao por parte da
Administrao.
Enquanto que, a autorizao, resulta em ato discricionrio e precrio, podendo ser ou
no concedida com base na convenincia e oportunidade da Administrao em permitir a

39
Confira: Fink; Macedo (2004, p.18); Oliveira (2005a, p. 297); Sirvinskas (2006, p. 124).
40
A prpria Lei n 8.666/1993, que dispe sobre a licitao e contratao de compras, servios
e obras pela administrao pblica exige que o projeto bsico deva ser elaborado com base nas
indicaes dos estudos tcnicos preliminares, que assegurem a viabilidade tcnica e o
adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento (art.6,IX).
41
Meirelles (ibidem, p. 169) agrupa os atos administrativos em cinco espcies: I) normativos
(decretos, regulamentos, resolues, etc); II) ordinatrios (circulares, portarias, ofcios, etc);


61
atividade, no gerando direito subjetivo ao interessado na sua obteno ou continuidade,
permitindo a revogao sem indenizao, como explica Medauar (2006, p. 337):
A licena ato administrativo vinculado pelo qual o poder pblico,
verificando que o interessado atendeu a todas as exigncias legais,
possibilita-lhe a realizao de atividades ou de fatos materiais,
vedados sem tal apreciao. A licena supe apreciao do poder
pblico no tocante o exerccio de direito que o ordenamento
reconhece ao interessado; por isso no pode ser negada quando o
requerente atende a todos os requisitos legais para sua obteno.
Uma vez expedida, traz o pressuposto da definitividade, embora
possa estar sujeita a prazo de validade e possa ser anulada ante
ilegalidade superveniente. A licena se desfaz, ainda, por cassao,
quando o particular descumprir requisitos para o exerccio da
atividade, e por revogao, se advier motivo de interesse pblico que
exija a no realizao da atividade licenciada, cabendo, neste caso,
indenizao ao particular [...]
A autorizao apresenta-se como ato administrativo discricionrio e
precrio, pelo qual a Administrao consente no exerccio de certa
atividade; portanto inexiste direito subjetivo atividade; no mbito do
poder de polcia, diz respeito ao exerccio de atividades cujo livre
exerccio pode, em muitos casos, constituir perigo ou dano para a
coletividade, mas que no oportuno impedir de modo absoluto; por
isso, a autoridade administrativa tem a faculdade de examinar, caso a
caso, as circunstncias de fato em que o exerccio pode se
desenvolver, a fim de apreciar a convenincia e oportunidade da
outorga.[...].

Discute-se a natureza jurdica da licena ambiental, se correspondente licena ou
autorizao administrativa
42
.
Para Leme Machado (2000, p. 243) o licenciamento ambiental passou a ser feito pelo
sistema de autorizaes, em razo da expresso utilizada no art. 170, pargrafo nico da
Constituio Federal, que indica que o livre exerccio da atividade econmica independe da
autorizao dos rgos pblicos, exceto nos casos previstos em lei, invocando ainda o
disposto nos artigos 9, IV e 10, 1 da Lei n 6.938/1981, que referem-se renovao e
reviso do licenciamento, concluindo que:

III) negociais (licenas, permisses, autorizaes, admisso, etc); IV) enunciativos (certides,
atestados, pareceres); V) punitivos (multa, interdio e destruio de coisas).
42
Defendendo que a licena ambiental constitui autorizao temos: Leme Machado (2000, p.
43) e Mukai (2002, p. 80).
Em sentido contrrio, entendendo que se trata de licena: Figueiredo (2002, p. 20); Fiorillo
(2001, p. 63), Oliveira (2005a, p. 308), Martins (2005, p. 201); Medauar (2006, p. 337),
Sirvinskas (2006, p. 131).


62
[...] tais termos indicam que a Administrao pode intervir
periodicamente para controlar a qualidade ambiental da atividade
licenciada. No h na licena ambiental o carter definitivo [...].
43

O Tribunal de Contas da Unio, na Cartilha de Licenciamento Ambiental (2004, p.
11) define a licena ambiental como autorizao, emitida pelo poder pblico competente,
concedida ao empreendedor para que exera o seu direito livre iniciativa, desde que
atendidas as precaues requeridas, a fim de resguardar o direito coletivo ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado. Referindo-se expressamente, que a licena ambiental um ato
precrio.
Mas como pondera Antunes (2001, p. 101):
A licena ambiental no pode ser reduzida condio jurdica de
simples autorizao, pois os investimentos econmicos que se fazem
necessrios para implantao de uma atividade utilizadora de
recursos ambientais, em geral, so elevados. Por outro lado, a
concesso de licenas com prazos fixos e determinados demonstra
que o sentido de tais documentos o de impedir a perenizao de
padres que, sempre, so ultrapassados tecnologicamente.

Alm do que a referncia no texto constitucional do termo autorizao, dentro de uma
interpretao sistemtica da Constituio, no permite afirmar que a norma adotou o regime
administrativo das autorizaes, devendo extrair a natureza jurdica no por fora da mera
utilizao da palavra, mas por fora da forma como foi positivada na Constituio e nas
disposies legislativas (MARTINS, 2005, p. 192).
Oliveira (2005a, p. 308) ao discorrer sobre a questo conclui que:
Assim como as demais licenas administrativas, ela definitiva, no
sentido de que, durante o seu prazo de validade-regra geral- ela no
pode ter suas condicionantes modificadas. O que no impede que o
Poder Pblico, a qualquer momento possa intervir determinando a
reduo as atividades geradoras de poluio, para manter as
emisses gasosas, os efluentes lquidos e os resduos slidos dentro
das condies e limites estipulados no licenciamento concedido,
assim, como, em circunstncias de emergncia, tomar medidas
tambm de emergncia como a paralisao temporria de qualquer
atividade licenciada.


43
A Resoluo CONAMA n 237/1997 dispe que o rgo ambiental competente, mediante
deciso motivada, poder modificar os condicionantes e as medidas de controle e adequao,
suspender ou cancelar uma licena expedida, quando ocorrer: I - violao ou inadequao de
quaisquer condicionantes ou normas legais; II - omisso ou falsa descrio de informaes
relevantes que subsidiaram a expedio da licena; III - supervenincia de graves riscos
ambientais e de sade (art. 19).


63
Esta possibilidade de interveno, porm, no transforma a licena ambiental em uma
autorizao ambiental. No a torna passvel de modificao ou mesmo cassao, por livre
vontade da autoridade administrativa
44
.
A problemtica, de acordo com Milar (2005, p. 539), est em pretender identificar
na licena ambiental regida pelos princpios informadores do direito do ambiente os mesmos
traos que caracterizam a licena modelada segundo o cnon no direito administrativo, nem
sempre compatveis.
Considerando as caractersticas peculiares da licena ambiental, de fato, no se pode
desconhecer que esta possui um regime diferenciado das demais licenas administrativas.
Tais peculiaridades, principalmente no aspecto referente ao estabelecimento de prazos
e possibilidade da Administrao proceder novas exigncias nas atividades e obras
licenciadas, encontram respaldo na Constituio, em razo do interesse pblico na
manuteno do meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225, caput). Inclusive, o
art.170, VI, expresso ao permitir o tratamento diferenciado, conforme o impacto
ambiental, dos produtos e servios e de seus processos de elaborao e prestao
45
.

2.1.2 Da competncia licenciatria
A diviso da competncia para o exerccio do licenciamento de empreendimentos e
atividades poluidoras constitui uma das matrias mais polmicas do direito ambiental.
46

Embora seja significativa a contribuio doutrinria sobre o tema, ainda se verifica
certa dificuldade na sua sistematizao, o que tambm se reflete na jurisprudncia, sendo
comum encontrarmos julgados contraditrios.
A questo importante na medida em que o licenciamento ambiental realizado por
rgo ambiental incompetente invlido.
47


44
O Decreto n 99.274/1990, no art.10, 1, diz que os prazos para a concesso das licenas
ambientais sero fixados pelo CONAMA, observada a natureza tcnica da atividade.
Os prazos de validades das licenas ambientais de atividades e obras efetivas ou
potencialmente poluidoras so tratados no art. 18 da Resoluo CONAMA n 237/1997.
45
Acrscimo conferido ao inciso VI do art. 170 pela Emenda Constitucional n 42/2003.
46
De acordo com Antunes (2001, p. 104) a possibilidade da exigncia de um trplice
licenciamento implica, que em no raras oportunidades, a sobreposio e contradio de
normas gere um clima de insegurana, quanto ao licenciamento, e de instabilidade jurdica.


64
No aspecto prtico, a ausncia de um sistema claro de diviso de competncias em
relao ao licenciamento tem gerado a judicializao dos processos, provocando
instabilidade jurdica, alm de comprometer a eficcia das aes governamentais e a prpria
proteo do prprio ambiente. Em conjunto com outros fatores que j foram mencionados,
a divergncia acerca do exerccio do licenciamento ambiental constitui um dos entraves ao
funcionamento adequado do SISNAMA, sobretudo em relao competncia dos
Municpios.
O art. 10 da Lei n 6.938/81, alterado pela Lei n 7.804/1989, dispe sobre a
competncia para a realizao do licenciamento de atividades poluidoras, excluindo os
Municpios, e utilizando como critrio de fixao o da amplitude do impacto ambiental,
estabelecendo que:
Art. 10 - A construo, instalao, ampliao e funcionamento de
estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais,
considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem como os
capazes, sob qualquer forma, de causar degradao ambiental,
dependero de prvio licenciamento de rgo estadual
competente, integrante do Sistema Nacional do Meio
Ambiente - S ISNAMA, e do Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e Recursos Naturais Renovveis - IBAMA, em
carter supletivo, sem prejuzo de outras licenas exigveis.
1 Os pedidos de licenciamento, sua renovao e a respectiva
concesso sero publicados no jornal oficial do Estado, bem como em
um peridico regional ou local de grande circulao.
2 Nos casos e prazos previstos em resoluo do CONAMA, o
licenciamento de que trata este artigo depender de homologao da
SEMA.
3 O rgo estadual do meio ambiente e a SEMA, esta em carter
supletivo, podero, se necessrio e sem prejuzo das penalidades
pecunirias cabveis, determinar a reduo das atividades geradoras
de poluio, para manter as emisses gasosas, os efluentes lquidos e
os resduos slidos dentro das condies e limites estipulados no
licenciamento concedido.
4 Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos
Naturais Renovveis - IBAMA o licenciamento previsto no caput
deste artigo, no caso de atividades e obras com significativo impacto
ambiental, de mbito nacional ou regional. (Grifo nosso)
48


Afirmando que a inexistncia de um sistema claramente definido de competncias um dos
mais graves problemas da legislao ambiental brasileira e de sua aplicao.
47
Como ressalta Medauar (2006, p. 137) nenhum ato administrativo pode ser editado
validamente sem que o agente disponha de poder legal para tanto.
48
A referida lei alterou o dispositivo originrio da Lei n 6.938/1981, que continha a seguinte
redao:


65

O CONAMA com fundamento no artigo art. 1 da Lei n 6.938/1981 editou a
Resoluo n 237/1997, j mencionada anteriormente, situando o licenciamento em nico
nvel (art. 7) e incluindo os Municpios como entes licenciadores (art. 6), alm de
acrescentar o critrio da titularidade dos bens (arts. 4, II e 5, II).
Neste sentido discriminou a competncia dos rgos ambientais municipais para o
licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades de impacto ambiental local,
ouvidos os rgos competentes da Unio, dos Estados e do Distrito Federal, quando
couber, alm daquelas que lhe forem delegados pelo Estado por instrumento legal ou
convnio (art. 6).
A Resoluo atribui ao IBAMA a competncia para o licenciamento de
empreendimentos e atividades com significativo impacto ambiental de mbito nacional ou
regional: I - localizadas ou desenvolvidas conjuntamente no Brasil e em pas limtrofe; no mar
territorial; na plataforma continental; na zona econmica exclusiva; em terras indgenas ou em
unidades de conservao do domnio da Unio; II - localizadas ou desenvolvidas em dois ou
mais Estados; III - cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais do
Pas ou de um ou mais Estados; IV - destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar,
transportar, armazenar e dispor material radioativo, em qualquer estgio, ou que utilizem
energia nuclear em qualquer de suas formas e aplicaes, mediante parecer da Comisso
Nacional de Energia Nuclear - CNEN; V- bases ou empreendimentos militares, quando
couber, observada a legislao especfica (art. 4).
Dispondo que o IBAMA far o licenciamento aps considerar o exame tcnico
procedido pelos rgos ambientais dos Estados e Municpios em que se localizar a atividade
ou empreendimento, bem como, quando couber, o parecer dos demais rgos competentes
da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, envolvidos no procedimento
de licenciamento (art.4, 1). Prevendo ainda a delegao aos Estados, ressalvada a
competncia supletiva do IBAMA, do licenciamento de atividades com significativo impacto
ambiental de mbito regional (art. 4, 2).

4- Caber exclusivamente ao Poder Executivo Federal, ouvidos os Governos Estadual e
Municipal interessados, o licenciamento previsto no caput deste artigo, quando relativo
plos petroqumicos e cloroqumicos, bem como a instalaes nucleares e outras definidas em
lei.


66
E aos rgos estaduais ou do Distrito Federal, a competncia para o licenciamento de
empreendimentos e atividades: I - localizados ou desenvolvidos em mais de um Municpio ou
em unidades de conservao de domnio estadual ou do Distrito Federal; II - localizados ou
desenvolvidos nas florestas e demais formas de vegetao natural de preservao
permanente relacionadas no art. 2 da Lei n 4.771, de 15 de setembro de 1965, e em todas
as que assim forem consideradas por normas federais, estaduais ou municipais; III - cujos
impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais de um ou mais Municpios; IV
delegados pela Unio aos Estados ou ao Distrito Federal, por instrumento legal ou
convnio (art. 5).
Da mesma forma, no pargrafo nico do art. 5, disps sobre a necessidade de
exame tcnico procedido pelos rgos ambientais dos Municpios em que se localizar a
atividade ou empreendimento, bem como, quando couber, o parecer dos demais rgos
competentes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, envolvidos no
procedimento de licenciamento.
Leme Machado (2000, p. 245) ao analisar a matria, se manifesta sobre a
inconstitucionalidade da Lei n 7.805/89, na parte que alterou o art. 10 da Lei n 6.938/81,
delimitando a competncia do IBAMA para o licenciamento de atividades de impacto
nacional e regional, e sobre o art . 7 da Resoluo n 237/1997, que estabeleceu o
licenciamento em nico nvel de competncia, dizendo que:
A lei federal ordinria no pode retirar dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios poderes que constitucionalmente lhes so
atribudos. Assim, de se entender que o art. 10 da Lei 6.938/1981
(Lei de Poltica Nacional do Meio Ambiente) no estabeleceu
licenas ambientais exclusivas do IBAMA, porque somente uma lei
complementar poderia faz-lo (art. 23, pargrafo nico, da CF); e
nem a Resoluo CONAMA n 237/1997 poderia estabelecer um
licenciamento nico. Enquanto no se elaborar essa lei complementar
estabelecendo normas para cooperao entre essas pessoas jurdicas,
vlido sustentar que todas elas, ao mesmo tempo, tm competncia
e interesse de intervir nos licenciamentos ambientais.

Argumenta ainda a ilegalidade da Resoluo n 237/1997, que ao discriminar as
competncias ao Municpio e do IBAMA alterou a atribuio deferida aos Estados no art.
10, no podendo a resoluo federal alterar uma lei federal ( Idem, p. 83).


67
Acker (1997, p. 166) entende que a competncia administrativa comum deferida aos
trs nveis de Governo, no art. 23 da Constituio, decorrncia natural da competncia
normativa concorrente, a qual no excludente, podendo os Estados e Municpios
institurem o licenciamento ambiental, sendo que tais matrias no podem ser reguladas por
lei ordinria e muito menos por mera resoluo de rgo da administrao, como o
CONAMA.
Andrade (1999, p. 114), utilizando os mesmos argumentos que os Autores
mencionados, advoga que a Resoluo n 237/1997, um ato normativo nulo, irrto,
invlido, incapaz de gerar e produzir efeitos, assim tambm nulos, invlidos e potencialmente
lesivos sero quaisquer atos praticados com submisso a seus preceitos e regras,
defendendo que deve ser objeto de impugnao via ao direta de inconstitucionalidade
perante o Supremo Tribunal Federal
49
ou pela via difusa.

49
A jurisprudncia do STF consolidada no sentido de inadmitir o controle de
constitucionalidade concentrado, via ao direta de inconstitucionalidade-ADI, de normas
secundrias, como decretos, resolues, instrues, compreendendo que no h ofensa direta
Constituio Federal.
Na ADI/DF n 3074-4, proposta pela Associao dos Cemitrios do Brasil-ACEMBRA
questionando a constitucionalidade da Resoluo CONAMA n 355, de 28.05.2003, que trata
do licenciamento ambiental de cemitrios, o Ministro Carlos Brito, decidiu que: [...] Com
efeito, a Resoluo n 335, do CONAMA no regulamenta normas de bero constitucional. Na
verdade, o diploma normativo ora adversado apresenta-se como um veculo de execuo da
Poltica Nacional do Meio Ambiente, prevista na Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981. Sendo
assim, quando a resoluo no dispe diretamente sobre normas de ndole
constitucional, eventual ofensa Lex Legum to-somente ocorreria de forma reflexa
e, nesse caso, este colendo Supremo Tribunal Federal tem entendido que tais normas
no se sujeitam ao controle concentrado de constitucionalidade. Com efeito, a
Resoluo n 335, do CONAMA no regulamenta normas de bero constitucional. Na
verdade, o diploma normativo ora adversado apresenta-se como um veculo de execuo da
Poltica Nacional do Meio Ambiente, prevista na Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981. Sendo
assim, quando a resoluo no dispe diretamente sobre normas de ndole constitucional,
eventual ofensa Lex Legum t o-somente ocorreria de forma reflexa e, nesse caso, este
colendo Supremo Tribunal Federal tem entendido que tais normas no se sujeitam ao controle
concentrado de constitucionalidade [..] ( Deciso publicada no DJ 31/05/2004, p. 37) (Grifo
nosso). No mesmo sentido: ADI 274/DF, Relator Min. Maurcio Corra, DJ n 27/02/2004, p.
20).
Seria possvel, entretanto, pelo menos em tese, que tais matrias fossem questionadas
diretamente ao STF por outra via, atravs da ao de descumprimento de preceito
fundamental, que permite o questionamento de ato normativo federal, estadual ou municipal
cabvel quando for relevante o fundamento da controvrsia constitucional, tendo por objeto
evitar ou reparar leso a preceito fundamental (art. 102, 1 da CF e art. 1, I da Lei n
9.882/1999).



68
Rodrigues ( 2005, p. 146-151) expe que todos os entes polticos possuem
abstratamente competncia para realizao dos atos materiais de poder de polcia
(licenciamento, fiscalizao, sanes administrativas, etc), devendo se observar o critrio de
predominncia de interesses, o qual no deve ser visto de forma isolada dos princpios da
descentralizao e da suplementariedade. Defende, entretanto, a inconstitucionalidade da
Resoluo n 237/1997 por tratar o licenciamento em nico nvel de competncia,
apresentando como motivos de seu convencimento que:
[...] a Resoluo CONAMA 237/1997 pretendeu simplificar e
acabou ferindo em uma s tacada o artigo 23, VI da CF/88, que por
sua vez est sedimentado nos arts. 24, VI c/c 30, II e, por que no
dizer, no art.225, 1 , IV(que apenas diz que o Poder Pblico (sem
dizer de qual esfera) dever exigir o EIA/RIMA. O ferimento do
dispositivo constitucional citado decorre do fato de que a CF/88
outorgou poder de polcia complementar e suplementar, tal qual a
competncia legislativa, aos Municpios em matria ambiental. O fato
de se ter uma obra que cause impacto regional (mais de um Estado)
pode significar que competir Unio exigir o EIA/RIMA; mas no
poderia a resoluo impedir que o Estado ou um dos Municpios ali
localizados exijam, dentro de suas peculiaridades, um licenciamento
ambiental e, portanto, uma licena ambiental, ou se for o caso
tambm estadual. Isso era permitido na Res. CONAMA 1 /86. Deve
ser salientado que se o legislador constitucional quisesse limitar a
matria da atuao administrativa de um s ente como fez a Res.
CONAMA n 237 (art. 7), ento decerto teria deslocado a matria
ambiental para o art.21, cuja competncia material de natureza
exclusiva da Unio [...]
Aqui, revela-se importantssimo o princpio da predominncia do
interesse substancial em jogo. A Unio, ao fazer o licenciamento,
observa aspectos e peculiaridades de mbito nacional que perpassam
a esfera de atuao de um Estado, e, como se sabe, as exigncias e
condicionantes ambientais podem existir nas trs polticas, de modo,
que as peculiaridades regionais ou locais podem fazer com que o
Estado, e, como se sabe o Municpio exijam certas restries para
atender aos seus interesses regionais e locais.
No podem exigir de novo, bis in idem, as mesmas coisas que
teriam sido exigidas pela Unio, porque seno estaramos diante de
exerccio de poder de polcia para atingir o mesmo fim.

Oliveira (2005a, p. 353-354), dispondo de forma diversa, defende que a lei ordinria
federal pode definir as autoridades pblicas responsveis pelo licenciamento, com respaldo
no art. 170, III e IV e pargrafo nico da Constituio, por representar a interveno do
Estado (Unio) na ordem econmica em prol do desenvolvimento socioeconmico
sustentvel em todo o territrio nacional, sendo vlido, em sua opinio a excluso pelo art.


69
10 do exerccio do licenciamento ambiental para atividades poluidoras pelos Municpios e
incorreta, portanto, a Resoluo n 237/1997 neste ponto, concluindo que:
de se consignar que o licenciamento ambiental um instituto
restritivo do exerccio de direitos em todo o territrio nacional, criado
pela lei federal, competindo, portanto, mesma lei federal determinar
quais as autoridades pblicas com capacidade para a sua aplicao.
Assim fcil concluir que os Municpios no tem capacidade para o
licenciamento ambiental.
Na verdade, como j se disse anteriormente, eles no tm
necessidade desta competncia para cumprir a tarefa administrativa
de defender o meio ambiente e combater a poluio que lhes foi
atribuda pelo artigo 23 da Carta Constitucional, pois tm
competncia plena para, legislando sobre assunto de interesse local e
sua organizao administrativa, incluir dentre os requisitos para
obteno das licenas edilcias, os parmetros ambientais que julgar
necessrios para atender seus interesses.
Do exposto, verifica-se que os dispositivos da Resoluo CONAMA
n 237/97, conferindo aos Municpios capacidade para emitir licenas
ambientais, so absolutamente invlidos.

Alonso Jnior (2004, p.52), ao contrrio, elogia a Resoluo n 237, por ter
compatibilizado o sistema de competncias do licenciamento aos ditames da Constituio
Federal, dando competncia implementadora a quem a tem, possibilitando, que o ente
federativo diretamente atingido dentro do raio de influncia do dano ambiental (potencial ou
concreto) ocupe-se com a questo que lhe diz de perto.
Mukai (2002) entende que o art. 10 da Lei n6.938/1981 foi revogado pela Lei n.
10.257/01 (Estatuto da Cidade), ao prever que o Municpio dever incluir no seu plano
diretor, obrigatoriamente, como uma de suas diretrizes fundamentais, a proteo,
preservao e recuperao do meio ambiente natural e construdo, do patrimnio cultural,
histrico, artstico, paisagstico e arqueolgico, e, ainda, ao ter previsto como um dos
instrumentos da poltica urbana o zoneamento ambiental (art. 4, III, alnea c),
autorizando o exerccio do licenciamento pelos Municpios.
A jurisprudncia tambm no unnime em relao ao tema, havendo julgados
contraditrios:
ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANA.
AUTUAO POR DESMATAMENTO. COMPETNCIA DO
IBAMA. ART. 23, INCISO VI, DA CONSTITUIO FEDERAL.
LEI 6938/81. RESOLUO CONAMA 237/97.
INCONSTITUCIONALIDADE. 1. Competncia do IBAMA em se
tratando de licenciamento ambiental. 2. A Resoluo CONAMA


70
237/97, que introduziu a municipalizao do procedimento de
licenciamento, eivada de inconstitucionalidade, posto que exclui a
competncia da Unio nessa espcie de procedimento. 3) A Lei
6.938/81, adequada com a nossa Carta constitucional, rege a
competncia do IBAMA. (TRF4, AMS 2000.04.01.118497-8,
Terceira Turma, Relator Luiza Dias Cassales, publicado em
14/11/2001).

ADMINISTRATIVO. AO CIVIL PBLICA. OBRAS DE
DRAGAGEM E BOTA-FORA DA FOZ DO RIO CAMBORI.
LICENCIAMENTO E FISCALIZAO.
O fato de o bem afetado pertencer Unio no implica a
necessidade de licenciamento ou fiscalizao ser realizado pelo rgo
federal competente. O que interessa, segundo a lei, a magnitude do
dano ( 4, do artigo 10, da Lei n 6.938/81).
- O licenciamento deferido pela FATMA, rgo estadual de controle
ambiental, no exclui a possibilidade de que o IBAMA, no exerccio
da competncia prevista no artigo 23, VI, da CF/88, impea a
realizao da obra, uma vez constatada a degradao ao meio
ambiente.
- No se vislumbra inconstitucionalidade impingida na Resoluo 237
do CONAMA, tendo-se em vista que foi expedida em harmonia com
a Constituio da Repblica e com a legislao federal, sendo,
portanto, meio legislativo idneo para esmiuar e regulamentar o
comando legal que, por sua natureza geral, no se ocupa de questes
especficas e particulares.(TRF 4, AC 2002.72.08.003119-8, Quarta
Turma, Relator Valdemar Capeletti, publicado em 28/09/2005).

Considerando as competncias constitucionais conferidas aos municpios no art. 23,
VI e VII, para defesa do meio ambiente, no se sustenta a argumentao contrria de que o
municpio no teria atribuio para realizao do licenciamento, eis que vrias das atividades
potencialmente ou efetivamente poluidoras so de preponderante interesse local,
adequando-se Constituio
50
, como pondera Figueiredo (2002, p. 21):
A competncia para outorga das licenas seguir, sem dvida, as
competncias constitucionais j versadas. As normas de estrutura
sobre competncias incidiro diretamente sobre o licenciamento
ambiental, mesmo que no houvesse expressas disposies
legislativas.
O licenciamento ambiental ser feito pela Unio, pelos Estados ou,
at mesmo, pelo Municpio quando se colocarem temas de interesse
local.


50
O Ministrio do Meio Ambiente no Roteiro Bsico da Administrao Municipal para o Meio
Ambiente (1993, p. 19) prev que os Municpios podero atuar no licenciamento ambiental.
Defendendo tambm a possibilidade do Municpio de realizar o licenciamento ambiental temos:
Castro (2006, p. 206), Delgado (2000), Ferrari (2005, p.269), Pedro (2005, p.76).


71
Como vimos no primeiro captulo, ao analisarmos a questo da distribuio
constitucional de competncias, o exerccio da competncia comum elencada no art. 23 no
indica superposio de atribuies entre os entes, devendo a mesma ser exercida com
fundamento nos demais artigos que tratam da competncia legislativa, de forma que a
regulao dever, regra geral, ocorrer por lei ordinria da Unio (art.24, VI, VII, VIII).
Vimos ainda que a no edio da lei complementar, prevista no pargrafo nico do
art. 23, no impede a execuo e a aplicabilidade dos dispositivos constitucionais, cuja
eficcia plena. Alm do que o intuito desta lei no regular a distribuio de competncias,
mas apenas indicar instrumentos de cooperao e de formulao de polticas de integrao,
visando o equilbrio e bem-estar nacional.
Outrossim, discordamos do entendimento de que somente por lei complementar
poder-se-ia distribuir o licenciamento em nico nvel de atribuio, j que sendo
competncia da Unio editar normas gerais de proteo do meio ambiente e combate da
poluio, poderia sim, por lei ordinria dispor sobre a matria, restringindo a atuao dos
demais entes, sem que isso representasse inconstitucionalidade.
A inconstitucionalidade do dispositivo no est no fato de ter sido regulado por lei
ordinria federal, mas por no respeitar os princpios que informam a diviso de
competncias, calcados na predominncia de interesse e da subsidiariedade.
Assim, o art. 10 d a Lei n 6.938/1981, com alterao conferida pela Lei n
7.804/1989, mesmo aps a promulgao da Constituio Federal, ao ignorar o
licenciamento municipal, ofendeu os princpios que informam a diviso constitucional de
competncias, merecendo interpretao conforme Constituio, para fim de resguardar
sua validade jurdica.
51

Desta forma no h razo para restringir o licenciamento s licenas edilcias,
referentes ao controle de uso do solo urbano, como defende Oliveira.
52


51
A Resoluo CONAMA n 01/1986, editada antes da Lei n 7.804/1989, j previa a atuao
dos Municpios no licenciamento ambiental, ao exigir no art. 4, que os rgos ambientais
competentes e setoriais do SISNAMA, que inclui os Municpios, devero compatibilizar os
processos de licenciamento com etapas de planejamento e implantao das atividades
modificadoras do meio ambiente.
52
As licenas edilcias, referentes ao controle do solo urbano, so as denominadas licenas de
construir, cujo regime jurdico diferenciado das licenas ambientais, por importar, por
exemplo, a impossibilidade de renovao.


72
Infundado tambm o argumento de Oliveira, de que art. 170 defere apenas a Unio, a
competncia para intervir na ordem econmica, j que previsto no art. 24, a competncia
concorrente para legislar sobre direito econmico sendo importante notar que a se tem
tambm a competncia estadual, distrital (DF) e municipal, donde se v que a tais entidades
se reconhece o poder de interveno na ordem econmica. (AFONSO DA SILVA, 2002,
p. 780).

Interessante notar, todavia, que o art. 7, I do Decreto n 99.274, de 6 de junho de
1990
53
, que regulamenta a Lei n 6.938/1981, diferentemente do que dispe o art. 10 da
Lei, estabelece a competncia licenciatria municipal, ao dispor que compete ao
CONAMA, mediante proposta do IBAMA, estabelecer normas e critrios para o
licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, a ser concedido pela
Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios e supervisionada pelo referido Instituto.
No que pese tal fato, sob o ponto de vista legal, no ser permitido, j que o decreto,
enquanto ato regulamentar secundrio, no pode inovar na ordem jurdica
54
, nem
obviamente contrariar a lei que regulamenta, no verificamos no presente caso ilegalidade do
dispositivo, haja vista a sua adequao interpretao exposta referente a necessidade de
aplicar interpretao conforme Constituio ao art. 10 da Lei n 6.938/1981, incluindo os
Municpios como entes licenciadores.
Os argumentos de que haver impactos que interessam ao mesmo tempo Unio, aos
Estados e Municpios, de forma a justificar o licenciamento mltiplo, revela na verdade, um
das grandes dificuldades da matria, que o estabelecimento de critrios para diviso do
licenciamento ambiental.
A fluidez dos conceitos do que seja impacto local, supra-local, regional, nacional e
mesmo as definies de interesse, dificultam a questo.

A Resoluo CONAMA n 237/1997 buscando compatibilizar os dois instrumentos exige
obrigatoriamente para o deferimento do licenciamento ambiental a certido da Prefeitura
Municipal declarando que o local e o tipo de empreendimento ou atividade esto em
conformidade com a legislao aplicvel ao uso e ocupao do solo. (art. 10, 1).
53
Redao alterada pelo Decreto n 3.942, de 27 de setembro de 2001.
54
Com exceo das hipteses do art. 84, VI da Constituio Federal que tratam do decreto
autnomo.


73
Alia-se a isso, o fato de que o meio ambiente, enquanto bem difuso, desconhece
fronteiras administrativas, sendo complexa a delimitao dos impactos, em razo dos efeitos
sinrgicos e cumulativos que podem afetar de forma negativa o meio ambiente.
A Resoluo n 237/1997, visando preencher uma lacuna da legislao, definiu como
impacto regional, todo e qualquer impacto ambiental que afete diretamente (rea de
influncia direta do projeto), no todo ou em parte, o territrio de dois ou mais Estados (art.
1, IV), oferecendo como parmetro a rea de afetao direta para classificao do
impacto.
O conceito de impacto, por sua vez, apresentado pela Resoluo CONAMA n
01/1986, correspondendo a qualquer alterao das propriedades fsicas, qumicas e
biolgicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de matria ou energia resultante
das atividades humanas que, direta ou indiretamente, afetam: I - a sade, a segurana e o
bem-estar da populao; II - as atividades sociais e econmicas; III - a biota; IV - as
condies estticas e sanitrias do meio ambiente; V - a qualidade dos recursos ambientais
(art.1).
Andrade (1999, p. 112) critica o conceito de impacto elaborado pela Resoluo
237/1997, sustentando que:
[...] o conceito de impacto, assim como sua vinculao a limites
territoriais ou parmetros geogrficos (art. 1, II; art. 4, I a III e seu
pargrafo nico e o art. 6) est desvirtuado em relao ao disposto
no art. 3, da Lei n 6.938/1981, alm do caput do art. 225 do Texto
Constitucional. Sim, eis que no s a afetao adversa e direta do
meio ambiente constitui poluio ou degradao, mas evidentemente
tambm os impactos indiretos ou reflexos decorrentes da ao,
omisso, obra, empreendimento ou atividade, tm o condo de
submeter a risco ou lesionar guas superficiais ou subterrneas, o ar
atmosfrico, o solo e o subsolo e suas propriedades, a vida animal e
vegetal e seus respectivos ecossistemas associados, dentre outros
bens ou funes, sem contar os patrimnios gentico, paisagstico,
arqueolgico, histrico, esttico, turstico, espeleolgico, etc.

A doutrina refuta este entendimento argumentando a necessidade da definio de um
parmetro para definio das competncias.
Para Oliveira (2005a, p. 326) a Resoluo inconstitucional por intitular como
regional o impacto que atinja simplesmente o territrio de dois ou mais Estados, ignorando a
Constituio, em seu art. 43, que considera regional para efeitos administrativos, como o


74
caso, a articulao da ao da Unio em um mesmo complexo geoeconmico e social,
visando a seu desenvolvimento e reduo das desigualdades regionais, alegando que:
[...] no pelo simples fato do impacto direto de um empreendimento
ou atividade atingir mais de um Estado, que, luz dos interesses
nacionais, seja isto suficiente para justificar a atuao do rgo da
Unio. Acreditamos que somente quando tais impactos vierem, ainda
que potencialmente, a ameaar os planos nacionais ou regionais de
ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social de
que trata o artigo 21, IX, da Constituio Federal, ao estabelecer a
competncia exclusiva da Unio para elaborar e executar tais planos,
que surgiria o interesse nacional justificativo da atuao do
IBAMA.

certo que os conceitos de impacto pela localizao geogrfica facilitam a repartio
do licenciamento, mas so insuficientes, j que nem sempre correspondero ao critrio
constitucional da predominncia de interesses, j que a princpio poder haver atividades de
mbito estritamente local que sejam de interesse da Unio ou do Estado.
Pedro (2005, p. 80) defende que para classificao do impacto deve se verificar,
primeiro, o interesse local prevalente e, segundo, que impactos admitidos ensejariam
alterao da esfera e competncia para licenciar.
Outro aspecto polmico, diz respeito ao critrio da dominialidade dos bens, adotado
pela Resoluo CONAMA n 237, nos arts. 5, I e 6, II.
Como ressaltado no primeiro captulo a dominialidade dos bens no impede a atuao
administrativa e legislativa dos demais entes federados, j que a competncia fixada em
razo da matria e no do domnio, alm do regime jurdico diferenciado conferido aos bens
ambientais, de natureza difusa.
55

Neste sentido a orientao do prprio Ministrio do Meio Ambiente, no Parecer
n1853/CONJUR/MMA/98 (SILVA, 1998 apud TRINTADE, 2004):
[...] no h contradio entre o regime constitucional dos bens da
Unio e o fato de ser o licenciamento ambiental realizado pelos
rgos estaduais ou municipais integrantes do SISNAMA, dada a
preponderncia do interesse pblico sobre o domnio do bem. No h

55
Existe em tramite no Congresso Nacional a proposta de emenda constitucional n 99/2003,
de autoria do Deputado Wagner Rubinelli, que prope a federalizao das questes ambientais
(Disponvel em: <www.camara.gov.br/silega/integras/14020.htm>. Acesso em: 20 maio 2006),
criando uma estrutura prpria no Poder Judicirio para o julgamento das questes ambientais.
De acordo com a proposta seria criado o Tribunal Superior Ambiental, um Tribunal Regional
Ambiental em cada Estado da federao e os juzes ambientais, alm do Ministrio Publico
Ambiental.


75
direito de propriedade da Unio sobre os bens de seu domnio tal qual
a do particular, posto que so bens de uso comum do povo, e
portanto, patrimnio de toda a Nao. O critrio utilizado pela lei para
efeito de fixao das competncias no decorre do regime
constitucional dos bens da Unio, pois a licena um instrumento
administrativo de gesto ambiental. A competncia administrativa em
matria ambiental repartida politicamente para os trs nveis de
governo por fora do texto constitucional. O critrio adotado pelo
legislador na Lei n

6938/81, para efeito de diviso das competncias
o do dano e no do bem ou localizao da atividade ou
empreendimento. O conceito de domnio, administrao e utilizao
dos bens pblicos, no se vincula com o instituto do licenciamento
ambiental, eis que so institutos distintos e por conseguinte tratados
em legislao prpria. Por fim, o licenciamento ambiental de uma
atividade no implica no uso ou alterao de regime do bem pblico.


A jurisprudncia no unnime em relao matria, havendo julgados nos dois
sentidos, embora haja uma prevalncia em relao a tese apresentada:
ADMINISTRATIVO. OBRA EM REGIME DE URGNCIA.
LICENCIAMENTO AMBIENTAL. CONTRATAO COM
DISPENSA DE LICITAO.
A Competncia para licenciar projeto de obra ou atividade
potencialmente danosa ao meio ambiente no se fixa pela
titularidade dos bens nele contemplados, mas pelo alcance dos
seus possveis impactos ambientais. - ausncia de prova da
significncia e abrangncia, regional ou nacional, dos impactos
decorrentes da obra impugnada ou que importe na descaracterizao
da situao de urgncia invocada para dispensa de licitao. (TRF 5
Regio, AC - Apelao Cvel - 327022Processo: 200184000016830
UF: RN. rgo Julgador: Terceira Turma. Data da deciso:
22/04/2004)- Grifo nosso.

A Resoluo neste ponto ilegal, na medida em que afronta diretamente o art. 10 da
Lei n 6.938/1981, que adota como critrio da abrangncia do impacto para identificao
da competncia.
Outra discusso a respeito do tema diz respeito aos limites do exerccio da
competncia supletiva.
Antunes (2005, p. 170) ensina que:
Por atividade supletiva no se deve entender uma atividade exercida
em substituio daquela que deve ser desempenhada pelo rgo
estadual de controle ambiental, salvo nas hipteses em que o rgo
regional no exista ou se recuse a atuar. A atividade supletiva limita-
se a atender aspectos secundrios do processo de licenciamento.


76
Entende-se, igualmente, como atividade supletiva, a atividade
complementar ao processo de licenciamento.

Leme Machado (2000, p. 244) entende que cabe a atuao supletiva apenas quando
o rgo estadual for inepto ou se rgo permanecer inerte ou omisso.
Oliveira (2005a, p. 322) diz que existe uma corrente interpretativa que sustenta ter a
alterao do art.10, limitado ainda mais a atuao federal, de forma que a exegese do caput
e do 4, induzem o entendimento de que toda interveno federal sempre supletiva, alm
do que esta no poderia ocorrer em todos os casos, mas apenas nos casos de obras e
atividades de significativo impacto ambiental de mbito nacional ou regional.
A competncia supletiva respalda-se no princpio da subsidiariedade, j tratado no
captulo I, quando da anlise da competncia comum, prevista no artigo 23 da Constituio
Federal.
Por este princpio privilegia-se a atuao local, autorizando a participao do ente dito
superior sobre o inferior no caso de omisso ou inrcia, congregando a ampla proteo,
sem que isto signifique desrespeito autonomia do ente federado.
O exerccio da competncia supletiva no autoriza a interferncia de um rgo no
procedimento de licenciamento ambiental realizado pelo outro, por ato prprio, assim, no
pode, por exemplo, o IBAMA anular ou desconhecer licenciamento realizado pelo rgo
estadual, nem aos Estados so conferidos tais poderes em relao aos Municpios.
56

Neste sentido a lio de Martins da Silva (2004, p.326):
[...] no existe norma jurdica, ambiental ou no, conferindo ao
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renovveis-IBAMA o poder de intervir diretamente na atuao dos
demais rgos ambientais do Sistema Nacional do Meio Ambiente-
SISNAMA e cancelar, pura e simplesmente, os documentos por eles
produzidos, e tambm que a licena ambiental expedida pelos rgos
pblicos do meio ambiente, seja estadual ou municipal, gozam de
absoluta f pblica (qualidade esta reconhecida em inmeros
julgados), portanto, no sendo nulos por invadirem competncia da
Unio Federal ou outra esfera de governo, somente podero ser

56
A licena ambiental, sendo um ato administrativo, goza do que a doutrina denomina de presuno de
legitimidade ou de veracidade, de forma que presumida a sua legalidade, devendo a parte contrria
provar a sua invalidade. Como ensina Di Pietro (2004, p. 72) :Esse princpio, que alguns chamam de
princpio da a presuno de verdade, que diz respeito certeza dos fatos; de outro lado, a presuno da
legalidade, pois, se a Administrao Pblica se submete lei, presume-se, at prova em contrrio, que
todos os seus atos sejam verdadeiros e praticados com observncia das normas legais pertinentes.
Trata-se de presuno relativa (juris tantum) que, como tal, admite prova em contrrio. O efeito de tal
presuno inverter o nus da prova.


77
revogados pela prpria autoridade que o expediu, pelo Poder
Judicirio ou por outra entidade pblica com poderes para tanto
expressamente conferidos por lei, do contrrio, cairamos numa
situao de verdadeira babel ambiental, em que qualquer documento
pblico ambiental que se tivesse em mos no valeria mais do que
uma folha de papel em branco[...].

Sendo, portanto, inconstitucional, o disposto no 2 do art. 10 da Lei n 6.938/1981,
que determina que Nos casos e prazos previstos em resoluo do CONAMA, o
licenciamento de que trata o caput deste artigo depender de homologao da SEMA
[IBAMA], da mesma forma o art. 8, I , o qual determina a atribuio do CONAMA para
estabelecer, mediante proposta do IBAMA, normas e critrios para o licenciamento de
atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, a ser concedida pelos Estados e
supervisionado pelo IBAMA, de forma que tal homologao e superviso fere a autonomia
dos demais entes federados.

2.2 FISCALIZAO AMBIENTAL
2.2.1 Responsabilidade ambiental
A responsabilidade ambiental consiste, segundo Martins da Silva (2004, p. 682), na
obrigao de determinada pessoa fsica ou jurdica, de direito pblico ou privado, responder
por um fato ou ato omissivo ou comissivo que causar dano ou leso ao meio ambiente e
reparar tal dano de maneira in natura ou pecuniria.
A Constituio Federal de 1988, no art. 225, 3, estabeleceu a responsabilidade
administrativa, civil e penal para punio das condutas e atividades lesivas ao meio ambiente,
determinando que:
3-As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente
sujeitaro os infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, a sanes penais
e administrativas, independentemente da obrigao de reparar os
danos ambientais.

A responsabilidade penal advm do cometimento de crime ou contraveno penal,
sujeitando o infrator s penas privativas de liberdade, restritivas de direito ou pecunirias.
imputada para condutas mais graves, cuja importncia para a sociedade demanda um
remdio extremo, j que a responsabilidade criminal importa na possibilidade de
interferncia na liberdade do ser humano.


78
A responsabilidade civil corresponde obrigao de indenizao ou reparao dos
danos ambientais causados, independentemente da licitude ou ilicitude da conduta.
E a responsabilidade administrativa, por sua vez, decorre do exerccio de poder de
polcia e
[...] resulta da infrao a normas administrativas, sujeitando-se o
infrator a uma sano de natureza tambm administrativa:
advertncia, multa, interdio de atividade, suspenso de benefcios,
etc. [...] Fundamenta-se na capacidade que tm as pessoas jurdicas
de direito pblico de impor condutas aos administrados. Esse poder
administrativo inerente Administrao de todas as entidades
estatais- Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios - nos limites
de suas respectivas competncias institucionais (AFONSO DA
SILVA, 1997, p. 209).

As sanes penais, civis e administrativas por terem natureza jurdica diversa so
incomunicveis, podendo ser aplicadas de forma cumulativa, sem que tal fato represente bis
in idem, ou seja, dupla punio pelo mesmo fato.
A trplice responsabilizao prevista no art. 14, 1 da Lei n 6.938/1981, ao
delimitar que:
Art . 14 - Sem prejuzo das penalidades definidas pela legislao
federal, estadual e municipal, o no cumprimento das medidas
necessrias preservao ou correo dos inconvenientes e danos
causados pela degradao da qualidade ambiental sujeitar os
transgressores:
[...]
1 Sem obstar a aplicao das penalidades previstas neste artigo,
o poluidor obrigado, independentemente da existncia de culpa, a
indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a
terceiros, afetados por sua atividade. O Ministrio Pblico da Unio e
dos Estados ter legitimidade para propor ao de responsabilidade
civil e criminal, por danos causados ao meio ambiente.

Enquanto as sanes penais e civis so aplicadas pelo Poder Judicirio, as sanes
administrativas, por decorrerem do exerccio do poder de polcia, so impostas pelos rgos
ou entidades da administrao da Unio, dos Estados, Distrito Federal e Municpios.
A Lei n 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, que dispe sobre as sanes penais e
administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente define como
infrao administrativa ambiental toda ao ou omisso que viole as regras jurdicas de uso,
gozo, promoo e recuperao do meio ambiente. (art. 70, caput).


79
As condutas administrativas so especificadas no Decreto n 3.179, de 21 de
setembro de 1999.
De acordo com a Lei n 9.605/1998 so sanes administrativas:
I - advertncia;
II - multa simples;
III - multa diria;
IV - apreenso dos animais, produtos e subprodutos da fauna e flora, instrumentos,
petrechos, equipamentos ou veculos de qualquer natureza utilizados na infrao;
V - destruio ou inutilizao do produto;
VI - suspenso de venda e fabricao do produto;
VII - embargo de obra ou atividade;
VIII - demolio de obra;
IX - suspenso parcial ou total de atividades;
X - restritiva de direitos, que englobam: a) suspenso de registro, licena ou
autorizao; b) cancelamento de registro, licena ou autorizao; c) perda ou restrio de
incentivos e benefcios fiscais; d) perda ou suspenso da participao em linhas de
financiamento em estabelecimento oficiais de crdito; e) proibio de contratar com a
Administrao Pblica, pelo perodo de trs anos.

2.2.2 Da competncia fiscalizatria administrativa
Como visto no primeiro captulo a Constituio Federal estabeleceu a competncia
concorrente da Unio e dos Estados para legislar sobre responsabilidade por danos ao meio
ambiente e controle da poluio (art. 24, VI e VIII), conferindo Unio o estabelecimento
de normas gerais, podendo os Estados e os Municpios suplementarem, resguardadas,
todavia, as matrias indicadas como de competncia privativa ou exclusiva da Unio.
Em relao competncia material ou administrativa, a Constituio delimitou a
competncia comum, no art. 23, VI e VII, para proteo do meio ambiente, atribuindo a
todos os entes federados o exerccio de poder de polcia em matria ambiental.
Existem divergncias jurdicas acerca da interpretao da delimitao da competncia
comum, entendendo parte da doutrina que a competncia cumulativa, autorizando a


80
qualquer ente federado a fiscalizao ambiental sem delimitao prvia das atribuies,
enquanto no editada a lei complementar prevista no pargrafo nico do art. 23 da
Constituio.
E outra corrente que defende que o dispositivo auto-aplicvel, autorizando a
delimitao das atribuies, com fundamento no princpio da predominncia de interesses e
da subsidiariedade, cabendo aos Municpios o exerccio da fiscalizao das atividades de
impacto local, aos Estados a apurao das condutas lesivas ao meio ambiente de carter
microrregional, que ultrapassem a fronteira do Municpio e Unio, a fiscalizao das
atividades de impacto regional (ultrapassem o limite do Estado) e dos demais casos
expressos em lei, autorizando o exerccio da competncia supletiva no caso de omisso.
A Lei n 6.938/1981 prev, no art. 11, 1, que a fiscalizao e o controle da
aplicao de critrios, normas e padres de qualidade ambiental sero exercidos pelo
IBAMA, em carter supletivo da atuao do rgo estadual e municipal competentes.
A Lei n 9.605/1988, ao tratar da infrao administrativa, dispe no 1 do art. 70
que so autoridades competentes para lavrar auto de infrao ambiental e instaurar processo
administrativo os funcionrios de rgos ambientais integrantes do SISNAMA, designados
para atividades de fiscalizao, bem como agentes das Capitanias dos Portos, do Ministrio
da Marinha.
A imposio da atuao conjunta dos rgos ambientais para fiscalizao do meio
ambiente no autoriza a mltipla punio pelo mesmo fato, como explica Carneiro (2005, p.
599):
[...] para fins de tutela ambiental, uma s leso cometida no se
subdivide nas trs esferas da federao, no sendo razovel a
realizao de autuaes e a aplicao de sanes concomitantes em
virtude do mesmo ato infracional.
Destarte inexiste um meio ambiente federal, outro estadual, distrital
ou ainda municipal, podendo haver, quando muito, efeitos lesivos que
atinjam recursos ambientais integrantes do patrimnio pblico dos
entes federados, ou mesmo que se repercutem em mais de um
Municpio ou em mais de um Estado, regional ou nacionalmente.
Ademais, ocorre um s dano ao meio ambiente, derivado de uma
mesma conduta violadora das normas ambientais, impondo-se,
concluir que a autuao e correspondente sano devem ser nicas
[...].
Admitir o contrrio seria consagrar o bis in idem, ou seja, a dupla
punio pelo mesmo fato, em notria oposio ao princpio segundo o


81
qual bona fides patitur, tu bis idem exi gatur, ou seja, a boa-f
no consente que se exija duas vezes a mesma coisa.
Demais disso, deve-se considerar o fato de que a pretenso punitiva
do Estado uma s e que a poltica ambiental uma e insusceptvel
de fragmentao, atuando os rgos ambientais federais, estaduais e
municipais sob a regncia de uma mesmo sistema- o Sistema
Nacional do Meio Ambiente- SISNAMA, previsto j
embrionariamente no art. 6 da Lei n 6.938/1981.

Visando afastar a mltipla punio, a Lei n 9.605/1998 delimitou, no art. 76, que o
pagamento da multa imposta pelos Estados, Municpios, Distrito Federal ou Territrios
substitui a multa federal na mesma hiptese de incidncia. Estabelecendo o art. 8 do
Decreto n 3.179/1999 que o pagamento da multa por infrao ambiental imposta pelos
Estados, Distrito Federal ou Territrios substitui a aplicao de penalidades pecunirias pelo
rgo federal, em decorrncia do mesmo fato, respeitados os limites estabelecidos neste
Decreto.
Por interpretao analgica a multa imposta pelos Municpios e paga pelo infrator
substitui a multa imposta pelos Estados.
Estes dispositivos revogaram os artigos 14, I da Lei n 6.938/1981 e 41 do Decreto
n 99.274/1990, que ao contrrio, no exigiam o pagamento como causa impeditiva de
aplicao da multa federal, mas determinava que a simples imposio da penalidade pelo
mesmo fato gerador autorizava a no exigncia da multa pela Unio.
Milar e Loures (2004, p. 166) ponderam que:
Releva notar tambm que o art. 76 da Lei n 9.605/1998 diz que a
substituio da multa federal ocorre no caso de pagamento de pena
pecuniria imposta pelo Estado ou pelo Municpio, ao contrrio do
direito anterior que exclua a exigncia das multas federais nos casos
de imposio da multa pelo Estado ou Municpio, ainda que no paga.
Parece mais sensato e suficiente a simples imposio da multa pelo
estado ou municpio para afastar a ao da Unio. O pagamento
mera conseqncia da imposio. Entender de outra forma admitir
o curso paralelo de dois ou at trs processos administrativos em
razo da mesma infrao, em flagrante conflito de atribuies.

A questo complexa e revela a dificuldade prtica da aplicao do exerccio da
fiscalizao comum.
Sem um consentimento na delimitao prvia das atribuies da Unio, dos Estados e
Municpios para o exerccio da fiscalizao ambiental ocorre, em no raras oportunidades, a


82
imposio de mais de uma atuao por diferentes rgos ambientais, gerando insegurana
jurdica.
A Lei silencia a respeito de outras infraes, como por exemplo, o fato do Estado
aplicar uma multa e o Municpio embargar o empreendimento. Como se daria a soluo
deste conflito?
Para Milar (2005, p. 809) apesar de o dispositivo referir-se especificamente s
multas, entende que se aplica por analogia a qualquer outra penalidade prevista no art. 72 da
Lei n 9.605/1998, o que obviamente importaria em reconhecer como vlida a sano do
rgo que preventivamente a aplicou, ou seja, aquele que primeiramente agiu, j que neste
caso torna-se impossvel a aplicao do art. 76, visto que as outras sanes no possuem
natureza pecuniria.
Outra questo que se impe em relao anlise da competncia fiscalizatria diz
respeito aplicao da legislao punitiva, se h ou no obrigatoriedade de que os Estados
e os Municpios, caso possuam leis prprias regulando a aplicao das infraes punitivas,
deixem de aplicar a Lei n9.605/1998 e o Decreto n3179/1999.
Krell (2004a, p. 129) defende que se o ente local possuir legislao prpria deve
aplic-la, deduzindo que:
[...] Caso o ente local possuir legislao prpria sobre determinado
assunto, no parece ser possvel a prefeitura simplesmente se valer
de leis superiores que tratam da mesma temtica. Tal
comportamento seria aceitvel somente em casos nos quais no
incida a legislao municipal ou o rgo local substitua,
expressamente um ente administrativo superior. Por isso, deve ser
exigida a elaborao de legislao ambiental prpria em cada esfera,
para estabelecer as respectivas sanes, ou a adequao das leis
existentes, isto , um sensvel aumento nos valores das multas
ambientais.

No mesmo sentido Milar e Loures (2004, p. 165):
[...] se houver legislao estadual ou municipal prevendo tipos
infracionais e estabelecendo as sanes correspondentes, com base
nesse ordenamento que o Estado e o Municpio, respectivamente,
podero exercer seu poder de polcia. Juridicamente equivocada,
portanto, a postura de alguns rgos estaduais que, embora pudessem
multar com base em legislao prpria, recorrem legislao federal
para assegurar a aplicao da sano pecuniria em valor superior.

Em sentido contrrio, Leme Machado (2000, p. 2000) acentua que:


83
A Constituio Federal foi clara ao atribuir, indistintamente Unio,
aos Estados e ao Distrito Federal a competncia para proteger o
meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas e
de preservar as florestas, a fauna e a flora (art. 23, VI e VII).
Adequado interpretar-se que, qualquer dos entes pblicos
mencionados tem competncia para aplicar a legislao ambiental,
ainda que essa legislao no tenha sido de autoria do ente pblico
que a aplica.

Adotando essa linha de entendimento temos julgado do Tribunal paulista:
EXECUO FISCAL - Competncia - Multa imposta com base em
legislao ambiental federal - Cobrana pela Fazenda do Estado -
Possibilidade - O art. 24, VIII da CF, prev a competncia
concorrente entre a Unio, Estados e Distrito Federal para legislar
sobre responsabilidade por dano ao meio ambiente - Recurso provido.
(Apelao Cvel com Reviso n. 251.494-5/8-00 - Catanduva - 7
Cmara de Direito Pblico - Relator: Guerrieri Rezende - 13.03.2006.
Voto n. 22.359)

O entendimento de que o exerccio da competncia fiscalizatria cumulativo, alm
de importar em ineficincia das aes do Estado, j que imputa as trs esferas polticas a
mesma atribuio, constitui fator de insegurana e instabilidade.
Defendemos, como j assentado anteriormente, que a competncia fiscalizatria deve
seguir os princpios constitucionais da predominncia de interesses e da subsidiariedade,
assegurando o exerccio da competncia supletiva, com forma de assegurar a ampla
proteo do meio ambiente.
Como bem expe Ramos (2005, p. 139):
[...]Se cada rgo puder se concentrar em exercer a sua
competncia que lhe cabe, atuando supletivamente apenas em casos
excepcionais, certamente pode-se obter uma melhora significativa na
realizao do direito ambiental como um todo.
Uma participao equnime dos entes federativos na preveno e no
controle da degradao ambiental proporcionaria a cada um destes
rgos administrativos de execuo uma maior eficincia na
realizao de suas atribuies institucionais, diminuindo o dficit de
implementao das polticas pblicas ambientais e proporcionando
uma melhor distribuio na forma de atuao destes rgos
equilibrando preveno e represso.

Diante do exposto, analisado o funcionamento e as controvrsias acerca da
competncia do licenciamento e da fiscalizao ambiental, passemos a avaliar a
regulamentao dos consrcios pblicos, conferida pela Lei n 11.107/2005, levantando os


84
principais questionamentos jurdicos sobre a constitucionalidade e aplicabilidade desta
norma, fornecendo os parmetros tericos necessrios para atingir o objetivo geral da
presente dissertao.



85
CAPTULO III- CONSRCIOS PBLICOS

3.1 MARCO REGULATRIO-LEI N 11.107/2005
A Lei n 11.107, de 06 de abril de 2005, que Dispe sobre normas gerais para Unio,
os Estados, o Distrito Federal e os Municpios contratarem consrcios pblicos para a
realizao de objetivos de interesse comum, constitui um marco regulatrio no direito
brasileiro, alterando a formatao jurdica doutrinria at ento existente sobre o instituto, que
classificava os consrcios como acordos administrativos, sem personalidade jurdica,
formados por entes da mesma categoria e regulando a forma de criao, funcionamento e
extino, conferindo maior estabilidade jurdica na celebrao destes ajustes.
Pelo novo diploma legal os consrcios pblicos podero se constituir na forma de
associao pblica, com personalidade jurdica de direito pblico ou como pessoa jurdica de
direito privado, sendo autorizada a composio mista, com a participao de diferentes entes
polticos.
A Lei dos Consrcios Pblicos resultou das transformaes no texto do Projeto de Lei
n 3.884/2004, objeto da reunio do Projeto de Lei n 1.071/1999, do Deputado Federal,
Rafael Guerra e do Anteprojeto de Lei, elaborado pelo Grupo Interministerial do Poder
Executivo Federal, constitudo pela Portaria n 1.391, de 28 de agosto de 2003, da Casa
Civil.
57

Na justificativa apresentada pelo Poder Executivo, quando do encaminhamento do
Projeto de Lei n 3.884/2004 para o Congresso Nacional (Exposio de motivos n
18/2004), argumentou-se da necessidade de aprovao da lei para complementar o desenho
do arranjo federativo decorrente da Constituio Federal de 1988, propiciando a criao de
um mecanismo de coordenao federativa adequado s diversas escalas de atuao
territorial. E da importncia da criao de instrumentos de coordenao, de forma a

57
Havia no Senado Federal os Projetos n222/1999 e 186/2000, de autoria, respectivamente dos
Senadores Ronaldo Cunha Lima e Geraldo Althoff, que tratavam da matria. O Projeto do
Senador Althoff, que foi aprovado no Senado, chegou a ser encaminhado Cmara dos
Deputados, tendo recebido o n 5.755/2001, todavia, sua tramitao foi considerada prejudicada
em razo da aprovao da Lei mencionada.



86
fortalecer o papel do ente pblico de agente planejador, regulador e fiscalizador de servios
pblicos, possibilitando incrementar a efetividade das polticas pblicas executadas em
parcerias como outras esferas de Governo, deduzindo que:
Ao se constiturem como instrumento viabilizador de aes
cooperadas e coordenadas entre os entes federativos, os consrcios
abrem a possibilidade de ampliar o alcance e aumentar a efetividade
das polticas e da aplicao dos recursos pblicos. Para o Governo
Federal, portanto, a criao e o funcionamento dos consrcios
pblicos tm a capacidade de alavancar, por meio da maior
racionalidade da execuo cooperada, o impacto de diferentes
polticas pblicas-sade, saneamento, gerao de renda, infra-
estrutura, entre outras polticas de responsabilidade partilhada entre os
entes federados.( Exposio de motivos n18, de 25. 06. 2004).

Buscou ainda o projeto atender s reivindicaes dos Prefeitos para que disciplinassem
os consrcios de cooperao, em razo da precariedade e das limitaes jurdico-
institucionais at ento existentes, propiciando maior segurana jurdica e planejamento a
mdio e longo prazo na celebrao destes ajustes.
A experincia dos consrcios no Brasil no recente. Cretella Jnior (1992, p. 1826)
ensina que a Lei Paulista n 2.484, de 16 de dezembro de 1935 foi a primeira lei a regular os
consrcios intermunicipais.
58

A Constituio Federal de 1937, no art. 29, possibilitava aos Municpios da mesma
regio agrupar-se para instalao, explorao e administrao dos servios pblicos comuns,
competindo aos Estados regular as condies de constituio de tais agrupamentos, cuja
personalidade jurdica era limitada a seus fins.
J a Constituio de 1967, no art.16, 4 referia-se apenas a possibilidade dos
Municpios celebrarem convnios para a realizao de obra ou explorao de servios
pblicos de interesse comum, cuja execuo dependia da aprovao das respectivas Cmaras
legislativas.
A Carta Paulista de 1969 foi mais avanada, prescrevendo no art. 104, que os
Municpios poderiam realizar obras, servios e atividades de interesse comum, mediante

58
Diferentemente, Cunha (2004) diz que a Constituio Paulista de 1891, j se referia ao
associativismo municipal ao prever no art. 56 que As municipalidades podero associar-se para
a realizao de quaisquer melhoramentos, que julguem de comum interesse, dependendo, porm,
de aprovao do Congresso do Estado as resolues que nesse caso tomarem.


87
convnios com entidades pblicas ou particulares, bem como por meio de consrcios
intermunicipais.
Com o crescimento da atuao municipal em diferentes reas polticas, a partir da
dcada de 1970, o consorciamento intermunicipal tornou-se mais visvel, sendo citados como
exemplos o Consrcio de Desenvolvimento do Vale do Paraba e o Consrcio de Penpolis,
em 1980 (CUNHA, 2004).
A ascenso dos Municpios categoria dos entes autnomos pela Constituio Federal
de 1988 incentivou o debate do consorciamento intermunicipal em diversas reas.
A Lei n 8.080/1990, que trata das aes e servios de sade, j estabelecia no art. 10
que os os Municpios podero constituir consrcios para desenvolver em conjunto aes e
os servios de sade, que lhes correspondam. E no art. 18, VII que determinava direo
municipal do Sistema nico de Sade-SUS, a formao de consrcios administrativos
intermunicipais.
Na rea ambiental, a Lei n 9.433/1997, que trata da poltica nacional de recursos
hdricos, tambm j relacionava no art. 47, I, os consrcios intermunicipais de bacias
hidrogrficas como organizaes civis de recursos hdricos, autorizando sua participao no
Conselho Nacional de Recursos Hdricos (art.34, IV), rgo do Sistema Nacional de
Recursos Hdricos (art.33, I), com atribuies importantes como (art. 35): a de promover a
articulao do planejamento de recursos hdricos com os planejamentos nacional, regional,
estaduais e dos setores usurios; arbitrar, em ltima instncia administrativa, os conflitos
existentes ente os Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos; deliberao sobre projetos de
aproveitamento de recursos hdricos cujas repercusses extrapolem o mbito dos Estados em
que sero implantados; estabelecer critrios gerais para outorga de recursos hdricos e para
cobrana por seu uso, dentre outras.
No havia, entretanto, nenhum diploma legal regulando o funcionamento dos consrcios
que respaldassem a atuao do poder pblico, gerando insegurana jurdica.
O Poder Executivo atento a tais reivindicaes, inclui no texto da PEC n 173/1995,
que resultou na EC n 19/1998, dispositivo regulando a celebrao de acordos entre as
esferas de governo, justificando na exposio de motivos para aprovao da proposta, a
necessidade introduo de novos formatos institucionais para gesto em regime de
cooperao dos servios pblicos, envolvendo a Unio, Estados, Distrito Federal e


88
Municpios e a remoo de obstculos legais transferncia de bens e de pessoal,
aprofundando a aplicao dos preceitos do federalismo na administrao pblica,
particularmente no que tange descentralizao de servios pblicos (Mensagem n
886/1995).
Esse previa a introduo do art. 247 no ADCT da Constituio Federal de 1988 com a
seguinte redao:
Art. 247. Para o fim de implementar de modo coordenado funes e
servios, a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios
podero estabelecer entre si:
I - consrcios pblicos para a gesto associada de um ou mais
servios, inclusive mediante a instituio de rgos e entidades
intergovernamentais;
II - convnios de cooperao para execuo de suas leis, servios ou
funes;
III - convnios para transferncia total ou parcial de encargos e
servios, estabelecendo a lei complementar critrios para
incorporao, remunerao ou cesso de pessoal, bens e instalaes
essenciais continuidade dos servios transferidos.

O dispositivo foi rejeitado na Cmara Federal, pelo Deputado Prisco Viana, sob o
argumento de que se tratava de matria administrativa, no exigindo tratamento constitucional.
Posteriormente, a Cmara aprovou a proposta substitutiva apresentada pelo Deputado
Moreira Neto, que resultou na atual redao do art.241 da Constituio Federal de 1988:
Art. 241-A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios
disciplinaro por meio de lei os consrcios pblicos e os convnios de
cooperao entre os entes federados, autorizando a gesto associada
de servios pblicos, bem como a transferncia total ou parcial de
encargos, servios, pessoal e bens essenciais continuidade dos
servios transferidos.

A regulao do dispositivo, todavia, no foi suficiente, j que permaneciam dvidas
jurdicas acerca da qualificao dos consrcios.
No vcuo institucional verificado at a edio da Lei n 11.107/2005, os consrcios
foram formados sem personalidade jurdica e com personalidade jurdica de direito privado,
na forma, principalmente de associao civil sem fins lucrativos.
Dados do IBGE (2005), de 2002 identificaram que quase 40% dos Municpios tinham
consrcio na rea da sade, sendo que deste percentual cerca de 46,1% eram formados por
Municpios com at 5.000 habitantes. Na rea ambiental verificou-se em levantamento
realizado em 2004, que cerca de 20% dos Municpios participam de alguma forma de


89
consrcios ambientais, sendo a proporo maior entre os Municpios com mais de 100.000
habitantes, chegando a 67% entre os que tm acima de 500.000 habitantes, sendo o tema
preferencial a disposio de resduos slidos (mais de 60%).
A formatao jurdica de direito privado sem uma regulamentao especfica, era
objeto de dvidas, j que no havia clareza quanto observncia das normas obrigatrias
para a Administrao Pblica, como realizao de licitao, contratao de pessoal por
concurso pblico, controle financeiro, como ressalta Reis (2004, p.138 apud CUNHA,
2004), sobre a situao existente nos consrcios de sade organizados sob a forma de
associao civil:
[...] De maneira geral, a mesma confuso prevalece em relao s
normas administrativas, uma vez que, apesar de alguns consrcios
responderem que respeitam a legislao pertinente ao direito pblico,
utilizam-se de instrumentos caractersticos de instituies de direito
privado. Efetivamente, na administrao dos recursos humanos, no
regime de admisso de pessoal, na aquisio de materiais, na
contratao de servios de terceiros e na utilizao de servios
contbeis, foi verificada a predominncia das normas do setor
privado. Como a totalidade dos recursos financeiros so decorrentes
de repasses dos Municpios e do Ministrio da Sade e o patrimnio
formado/adquirido decorrente da utilizao de dinheiro pblico,
repassado por convnios com o Estado ou adquirido com recursos
repassados pelos Municpios, fica clara a dificuldade enfrentada pelos
ordenadores de despesas quanto prestao de contas desses
recursos.

Embora se reconhea o mrito da Lei n 11.107/2005, por ter regulamentando a
matria, a norma possui aspectos polmicos, sendo sua constitucionalidade e aplicabilidade
questionada em vrios pontos, os quais sero tratados no presente captulo.
Neste sentido observao de Borges (2005, p. 245):
Nossa preocupao primordial diz respeito prpria lei. Representa
ela um meritrio esforo do legislador federal, que j enaltecemos,
para dar efetividade ao cumprimento do art.241 da Constituio,
preservando a autonomia das ordens federadas. Mas uma lei de
difcil leitura e interpretao, de estruturao catica, com omisses
imperdoveis [...] Tema to relevante, cujas perspectivas so to
ansiosamente aguardadas, teria merecido um tratamento mais
cuidadoso, do ponto de vista de tcnica legislativa.

Para DI PIETRO (2005):

A lei sob todos os aspectos lamentvel e no deveria ter sido
promulgada nos termos que o foi. Mais do que resolver problemas, ela
os criou, seja do ponto de vista jurdico, seja do ponto de vista de sua


90
aplicao prtica. Algumas normas da lei so de difcil, seno de
impossvel aplicao.
[...] Apesar da promulgao da Lei n 11.107/2005 ter o mrito de
tentar disciplinar a matria dos consrcios entre os entes polticos com
o objetivo de facilitar a utilizao do instituto, no h dvida de que a
lei merece crticas e, para alcanar o seu objetivo, ter que sofrer
algumas alteraes.

A abordagem dos questionamentos jurdicos sobre a lei visa subsidiar o debate sobre o
tema, levantando os elementos necessrios verificao da viabilidade tcnico-jurdico da
norma para aplicao dos consrcios pblicos.
A seguir so apresentadas as principais controvrsias jurdicas sobre a lei.

3.2 DA PERSONIFICAO DOS CONSRCIOS PBLICOS
3.2.1 Personalidade jurdica dos consrcios
A Lei n 11.107/2005 modificou profundamente o tratamento at ento exposto pela
doutrina a respeito da qualificao dos consrcios, ao atribuir-lhes personalidade jurdica e
prever a formao de consrcios heterogneos ou verticais, com a participao de outros
entes federados de diferentes categorias.
59

Antes da edio da referida norma, os consrcios eram tidos como simples acordos
administrativos, institutos despersonalizados, de formao apenas homognea, que os
diferenciava dos convnios que permitia a participao de entidades diversas.
A necessidade da formatao de uma estrutura jurdica que respaldassem a celebrao
destes ajustes levou os doutrinadores a sugerir alternativas diversas, diferentes da disposta na
referida lei, como, por exemplo, a criao de uma entidade paralela ou de um fundo para
administrao do consrcio.

59
De acordo com Losada (2004) na experincia do direito comparado os consrcios pblicos so
personificados, citando como exemplos: a) as associaes de municpios do direito portugus; b)
as mancomunidades e os consrcios pblicos do direito espanhol e, na ltima acepo, do
direito argentino; c) os syndicats de communes, do direito francs, belga e suo de lngua
francesa; d) as Zwerckverbnde do direito alemo e suo de lngua alem; e) os consorzi
pubblici, do direito italiano, em que se encontra presente tambm a figura da gestione
associata de servici pubblici. mister ressaltar, entretanto, que estes pases possuem uma
organizao estatal diversa do Brasil, que diferentemente caracteriza o Municpio como ente
federado, o que influencia na alterao do regime jurdico adotado.



91
Assim, Meirelles (1999, p. 363-364), qualificava os consrcios como:
Consrcios administrativos so acordos firmados entre entidades
estatais, autrquicas, fundacionais ou paraestatais, sempre da mesma
espcie, para realizao de objetivos de interesse comum dos
particpes.
O que caracteriza o consrcio e o diferencia do convnio que este
celebrado entre pessoas jurdicas de espcies diferentes e aquele s o
entre entidades da mesma espcie. [...]
Entre ns, o consrcio usual o de Municpios, para a realizao de
obras, servios e atividades de competncia local, mas de interesse
comum intermunicipal de toda uma regio. Com essa cooperao
associativa as municipalidades renem-se recursos financeiros,
tcnicos e administrativos de uma s Prefeitura no teria como
executar o empreendimento desejado e de utilidade geral para todos.
[...] como no so pessoas jurdicas, no tm capacidade para
exercer direitos e assumir obrigaes em nome prprio, pelo que de
toda convenincia e organizao de uma entidade civil ou comercial,
paralela, que administre seus interesses e realize seus objetivos, como
desejado pelos consorciados.

Di Pietro (2004, p.297) conceituava os consrcios como acordo de vontades entre
duas ou mais pessoas jurdicas pblicas da mesma natureza e mesmo nvel de governo ou
entre entidades da administrao indireta para consecuo de objetivos comuns, negando a
personalidade jurdica a tais ajustes, afirmando que:
[...] Na realidade, nem o convnio, nem o consrcio se constituem
como pessoa jurdica; trata-se de acordos de vontades para
consecuo de objetivos comuns. No h nada no direito brasileiro,
que autorize a considerar o consrcio como pessoa jurdica, seja no
direito administrativo, seja no direito privado [art. 278, 1 da Lei n
6.404/1976). Exatamente por se tratar de acordo de vontades que a
Lei n8.666/1993, sobre licitaes e contratos, manda aplicar as suas
disposies, no que couber, aos convnios, acordos, ajustes e outros
instrumentos congneres celebrados por rgos e entidades da
Administrao.
Quanto a criar uma sociedade, civil ou comercial, com o fim
especfico de administrar o consrcio, no h fundamento legal no
direito brasileiro, se essa entidade for privada. Estaria havendo uma
terceirizao da gesto pblica. Ora, se o consrcio administra
negcios pblicos e se utiliza de bens do patrimnio pblico, no h
como fugir ao regime jurdico publcistico, especialmente no que diz
respeito observncia dos princpios constitucionais pertinentes
exigncia de licitao para celebrao de contratos e concurso
pblico para seleo de pessoal.
A melhor soluo a de criar uma comisso executiva que vai
assumir direitos e obrigaes (no em nome prprio, j que a
Comisso no tem personalidade jurdica), mas em nome das pessoas
jurdicas que compem o consrcio e nos limites definidos no
instrumento do consrcio.


92
Tambm possvel, semelhana do consrcio de empresas, indicar
um dos participes como lder, hiptese em que ele pode (desde que
previsto no instrumento do consrcio e autorizado em lei) instituir uma
entidade (autarquia ou fundao) para gerir os assuntos pertinentes ao
consrcio [e no uma autarquia instituda pelos dois entes, como
hoje previsto na Lei n 11.107/2005] . Outra alternativa a instituio
de um fundo constitudo com verbas dos vrios partcipes, que
funcionaria vinculado a rgo de um dos entes integrantes do
consrcio.

No mesmo sentido, Gasparini (2002, p. 367) dizia que tanto os convnios, como os
consrcios no possuem personalidade jurdica, no lhes cabendo comprar, vender, ser
locador, locatria, empregador, contratar, descontratar, ter inscrio estadual, municipal ou
federal, em suma assumir obrigaes e desfrutar de direitos j que tais poderes so prprios
das pessoas fsicas ou jurdicas.
A doutrina fundamentava a ausncia de personalizao dos consrcios, em razo da
previso do 1 do art. 278 da Lei da Sociedade Annima, Lei n 6.404/1976, que
estabelece que:
Art. 278. As companhias e quaisquer outras sociedades, sob o mesmo
controle ou no, podem constituir consrcio para executar
determinado empreendimento, observado o disposto neste Captulo.
1 O consrcio no tem personalidade jurdica e as consorciadas
somente se obrigam nas condies previstas no respectivo contrato,
respondendo cada uma por suas obrigaes, sem presuno de
solidariedade.

De acordo com a Lei n 11.107/2005 os consrcios podero adquirir personalidade
jurdica de direito pblico, caso em que se constituiu na forma de associao pblica ou de
direito privado, mediante o atendimento dos requisitos da legislao civil (art. 6).
mister salientar que mesmo assumindo a forma privada utilizada a denominao de
consrcio pblico.
O regime jurdico dos ditos consrcios pblicos tratados na Lei n 11.107/2005 no se
confundem com os consrcios administrativos (acordos de cooperao) ou com os
consrcios de empresas regulados pelo direito privado (Lei n 6.404/1976)
60
:

60
Os consrcios pblicos tambm no se confundem com as operaes urbanas consorciadas,
previstas no Estatuto da Cidade, Lei n 10.257/2001, que constitui o conjunto de intervenes e
medidas coordenadas pelo Poder Pblico municipal, com a participao dos proprietrios,
moradores, usurios permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcanar em uma
rea transformaes urbansticas estruturais, melhorias sociais e a valorizao ambiental.


93
Passando, entretanto, a conviver no ordenamento jurdico duas figuras
distintas sob a homonmia consrcio. A primeira abriga os consrcios
despersonalizados, de natureza obrigacional, informados pelo vnculo
precrio entre as entidades integrantes, que se classificam em duas
espcies fundamentais: a) consrcios administrativos
despersonalizados; e b) consrcios entre empresas.
A outra figura passa a obrigar os consrcios personalizados, que so
os consrcios pblicos, ou seja, aqueles formados por entes da
Federao, mesmo que no sejam da mesma espcie (ALVES, 2006,
p. 42).

A Lei autoriza a formao de consrcios pblicos entre: a) Municpios; b) Municpios e
Estado ou Distrito Federal, desde que os Municpios estejam localizados no territrio do
Estado consorciado; c) Estados e Estados; d) Estados e Distrito Federal (art. 4, 1, I a V).
Foram vetados os incisos III e V do 1 do art.4, que admitia a celebrao de
consrcio entre Estados e Municpios no contidos no mesmo territrio e daqueles firmados
entre Municpios, Distrito Federal e Estados, cujo intuito era permitir que um Estado auxiliasse
outro Municpio mesmo que situado no territrio de outro Estado, procurando solues
integradas para polticas pblicas.
Na mensagem de veto n 193, de 06 de abril de 2005, argumentou-se que a alterao
realizada no texto do projeto, quando da votao da lei pelo Congresso Nacional, retirou o
requisito de que o Municpio fosse contguo ao Estado, o que, caso se mantivesse os
dispositivos, permitiria que um Estado se consorciasse com Municpios de outro Estado
mesmo no havendo relaes de vizinhana, ensejando o seu veto, haja vista que a
manuteno deste dispositivo perigosa para a paz federativa, uma vez que o Estado poder
interferir nos assuntos municipais de outro Estado sem ter, ao menos, uma relao de
vizinhana que legitime sua ao.
A participao da Unio no admitida nos consrcios formados exclusivamente pelos
Municpios (intermunicipais), j que o 2 do art. 1 condiciona a participao da Unio
somente naqueles consrcios em que tambm faam parte todos os Estados em cujos
territrios estejam situados os Municpios consorciados. Autorizando, pois, a sua participao
nos consrcios formados por: a) um Estado e Municpios contidos em seu territrio; b)

Nem com as associaes de Municpios, cujo regime jurdico no coordenado pela Lei n
11.107/2005.


94
consrcios integrados por dois ou mais Estados (interestaduais); c) entre o Estado e o Distrito
Federal (MEDAUAR; OLIVEIRA, 2006, p. 28).
Tal limitao visa resguardar o equilbrio do pacto federativo, j que se fosse permitido,
teramos a Unio celebrando consrcios pblicos com Municpios de Estados diversos, o que
poderia gerar um desequilbrio no relacionamento dos Estados-Membros.
Mas a lei autoriza que a Unio celebre convnios com os consrcios pblicos formados
pelos Municpios, com objetivo de viabilizar a descentralizao e a prestao de polticas
pblicas em escalas adequadas (art. 14).

3.2.2 Associao pblica
O art. 16 da Lei dos Consrcios alterou o inc. IV do art. 41 do Cdigo Civil,
equiparando as associaes publicas s autarquias, ao acrescentar no dispositivo que so
pessoas jurdicas de direito pblico as autarquias inclusive as associaes pblicas.
61

Borges (2005, p. 236) ao interpretar a expresso inclusive diz que a inteno do
legislador foi a de tratar a associao pblica como uma subespcie de autarquia, evitando
com isso, a necessidade de alterao por emenda constitucional do art. 37 da Constituio
Federal
62
, que no prev tal entidade, referindo-se apenas s autarquias, fundaes, empresas
pblicas e sociedades de economia mista, como entidades que compem a administrao
indireta
63
.

61
Art. 41. So pessoas jurdicas de direito pblico interno:
I - a Unio;
II - os Estados, o Distrito Federal e os Territrios;
III - os Municpios;
IV - as autarquias, inclusive as associaes pblicas;
V - as demais entidades de carter pblico criadas por lei.
Pargrafo nico. Salvo disposio em contrrio, as pessoas jurdicas de direito pblico, a que se
tenha dado estrutura de direito privado, regem-se, no que couber, quanto ao seu funcionamento,
pelas normas deste Cdigo.
62
Justen Filho (2005) refuta a obrigatoriedade de que tais entidades sejam previstas na
Constituio.
63
A Administrao Pblica divide-se em: I) administrao direta - que engloba os rgos que
integram a estrutura administrativa do ente poltico;
II) administrao indireta- composta pelas autarquias; fundaes; empresas pblicas e sociedade
de economia mista;
III) entidades paraestatais- abrange as pessoas privadas que colaboram com o Estado
desempenhando atividades no lucrativas e no exclusivas do Estado, mas que o poder pblico


95
Na lio de Carvalho Filho (2004, p. 381) a autarquia a pessoa jurdica de direito
pblico, integrante da administrao indireta, criada por lei para desempenho de funes que,
despidas de carter econmico, sejam prprias e tpicas do Estado.
Por constiturem a personalidade jurdica de direito pblico que as autarquias podem
ser titulares de interesses pblicos, ao contrrio das empresas pblicas e sociedades de
economia mista, que possuindo o regime de direito privado, podem apenas receber
qualificao para o exerccio de atividades pblicas, no podendo, porm, titularizar
atividades pblicas (MELLO, 2006, p. 153).
Como ressalta Meirelles (2001, p. 339) a autarquia uma longa manus do Estado e
deve executar servios prprios do Estado, em idnticas condies s do Estado, com os
mesmos privilgios da Administrao matriz e passveis dos mesmos controles dos atos
administrativos.
As autarquias gozam assim das mesmas restries e prerrogativas deferidas
administrao direta, como sujeio licitao, realizao de concursos pblicos para
contratao de pessoal, impenhorabilidade e imprescritibilidade de seus bens, juzo privativo,
prazos processuais dilatados, imunidade tributria, etc.
As agncias executivas e reguladoras tambm so entidades autrquicas.
As fundaes, por sua vez podem ser pblicas, sendo consideradas espcie de
autarquia (autarquia fundacional), submetendo-se ao mesmo regime jurdico dispensado a
estas entidades, ou ainda assumirem a forma privada, hiptese em que sofre algumas
derrogaes do direito pblico.

dispensa especial proteo, assim compreendidas: a) servios sociais autnomos - todos aqueles
institudos por lei, com personalidade de direito privado, para ministrar assistncia ou ensino a
certas categorias sociais ou grupos profissionais, sem fins lucrativos, sendo mantidos por
dotaes oramentrias ou contribuies parafiscais(MEIRELLES, 1999, p. 336), como por
exemplo SESC, SENAC, SENAI, etc; b)organizaes colaboradoras ou parceiras
(CARVALHO FILHO, 2004, p. 436), formado pelas: organizao social (Lei n 9.637/1998) -
pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ensino
pesquisa cientfica, ao desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente,
cultura e sade, com incentivo do Estado, atravs da celebrao de contrato de gesto; e, as
organizao da sociedade civil de interesse pblico-OSCIP (Lei n 9.790/1999) - pessoas de
direito privado,sem fins lucrativos, institudas por iniciativas de particulares, para desempenhar
servios sociais no exclusivos do Estado com incentivo e fiscalizao pelo Poder Pblico,
mediante vnculo jurdico institudo por meio de termo de parceria. (DI PIETRO, 2004, p. 422).



96
As empresas pblicas e as sociedades de economia mista so pessoas jurdicas de
direito privado, criadas para o exerccio de atividades gerais de carter econmico ou
prestao de servios pblicos, com regime jurdico hbrido, estando sujeitas ao regime
jurdico prprio das empresas privadas em relao aos direitos e obrigaes civis, comerciais,
trabalhistas e tributrias no caso de explorarem atividades econmicas (art. 173, 1, II da
CF), sujeitandose, todavia, ao controle administrativo, no que pertine a obrigatoriedade de
concurso pblico, realizao de procedimento licitatrio, fiscalizao oramentria, dentre
outros.
As sociedades de economia mista s podem ser constitudas na forma de sociedades
annimas, cujo controle acionrio pertence ao poder pblico, sendo permitido na composio
de seu capital a participao de pessoas jurdicas de direito privado. J as empresas pblicas,
podem ser constitudas sob qualquer forma adequada s suas funes, sendo a participao
no capital social exclusivamente autorizada s pessoas jurdicas de direito pblico, ainda que
pertencentes a diferentes entes federativos.
Todas estas entidades so dotadas de personalidade jurdica prpria, sendo sujeitos de
direitos e obrigaes, independentes da entidade matriz, tendo poder de auto-administrao,
com patrimnio e renda prprios. Tais poderes no se confundem, todavia, com a autonomia
que exclusiva das pessoas polticas (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios).
As pessoas polticas exercem sobre a administrao indireta, apenas a tutela
administrativa ou de superviso, no importando em hierarquia, j que so dotados de poder
prprio de deciso em razo de sua competncia que deferida por lei (MEDAUAR, 2006,
p.59)
64
.
A alterao provocada pela Lei n 11.107/2005, ao equiparar a associao pblica s
autarquias, inovou ao possibilitar a instituio da autarquia interfederada, federativa,

64
Segundo Carvalho Filho (2004, p. 378) este controle se distribui em quatro aspectos: I)
controle poltico, pelo qual os dirigentes das autoridades da administrao indireta so escolhidos
ou nomeados pela autoridade competente da administrao direta; II) controle institucional- que
obriga entidade a caminhar sempre no sentido dos fins para os quais foi criada; III) controle
administrativo- que permite a fiscalizao dos agentes e rotinas administrativas da entidade; IV)
controle financeiro- pelo qual so fiscalizados os setores financeiros e contbil da entidade.


97
multifederada ou plurifederada
65
, formada por mais de um ente pblico, regime este que at
ento, s era permitido s empresas pblicas.
As associaes pblicas integram a administrao indireta de todos os entes
consorciados (art.6, 1).
A equiparao das associaes pblicas ao regime das autarquias submete o seu
processo de criao e extino edio de lei especfica, consoante o disposto no art. 37,
XIX, da Constituio Federal, o qual reza que:
XIX- somente por lei especfica poder ser criada autarquia e
autorizada a instituio de empresa pblica, sociedade de
economia mista e de fundao, cabendo lei complementar, neste
ltimo caso definir as reas de sua atuao;
66
( Grifo nosso)

A Lei n 11.107/2005, todavia, estabeleceu um sistema complexo para criao dos
consrcios pblicos, dividindo-o em trs etapas especficas.
Primeiro exigido que os entes federados celebrem um protocolo de intenes,
correspondente a um contrato preliminar, o qual dever prever, dentre outras clusulas, se o
consrcio se constituir como associao pblica ou pessoa jurdica de direito privado (art.
3, IV)
67
.

65
SILVA (2005b), em contrariedade com o entendimento dominante da doutrina, refuta a
qualificao da associao pblica como autarquia, colocando a necessidade de uma nova
teorizao, sugerindo para tanto, o conceito de associao pblica do direito portugus que a
define como pessoas coletivas de direito pblico, de natureza associativa, criadas como tal por
acto do poder pblico, integradas na Administrao autnoma e, em princpio, sujeitas a tutela
estadual.
66
A extino das autarquias deve ocorrer por autorizao legislativa, no se admitindo que seja
realizado por mero ato administrativo.
67
Art. 4
o
So clusulas necessrias do protocolo de intenes as que estabeleam:
I a denominao, a finalidade, o prazo de durao e a sede do consrcio;
II a identificao dos entes da Federao consorciados;
III a indicao da rea de atuao do consrcio;
IV a previso de que o consrcio pblico associao pblica ou pessoa jurdica de direito
privado sem fins econmicos;
V os critrios para, em assuntos de interesse comum, autorizar o consrcio pblico a
representar os entes da Federao consorciados perante outras esferas de governo;
VI as normas de convocao e funcionamento da assemblia geral, inclusive para a
elaborao, aprovao e modificao dos estatutos do consrcio pblico;
VII a previso de que a assemblia geral a instncia mxima do consrcio pblico e o
nmero de votos para as suas deliberaes;
VIII a forma de eleio e a durao do mandato do representante legal do consrcio pblico
que, obrigatoriamente, dever ser Chefe do Poder Executivo de ente da Federao consorciado;


98
Aps, cada ente consorciado dever ratificar, mediante a edio de lei especfica, o
protocolo de intenes (art. 5, caput). De acordo com o art.6, I, da Lei, a constituio da
personalidade jurdica da associao pblica adquirida mediante a vigncia das leis de
ratificao do protocolo de intenes.
A no ratificao por lei por um dos consorciados, no impede que os outros se
consorciem, desde que esteja previsto no protocolo de intenes (art. 5, 1).
Da mesma forma permite-se que a ratificao seja realizada com reserva, que se aceita
pelos demais entes subscritores implicar no consorciamento parcial ou condicional (art. 5,
2).
A inteno destes dispositivos de resguardar os atos j praticados, no se exigindo
que quando da aprovao da lei, caso haja alguma reserva ou desistncia por algum ente,
tenha que se celebrar novo protocolo de intenes, retornando fase inicial.
68

O artigo dispensa a ratificao no caso de o ente federado ter disciplinado por lei, antes
da subscrio do protocolo de intenes, a sua participao no consrcio pblico (art. 5,
4).

IX o nmero, as formas de provimento e a remunerao dos empregados pblicos, bem como
os casos de contratao por tempo determinado para atender a necessidade temporria de
excepcional interesse pblico;
X as condies para que o consrcio pblico celebre contrato de gesto ou termo de parceria;
XI a autorizao para a gesto associada de servios pblicos, explicitando:
a) as competncias cujo exerccio se transferiu ao consrcio pblico;
b) os servios pblicos objeto da gesto associada e a rea em que sero prestados;
c) a autorizao para licitar ou outorgar concesso, permisso ou autorizao da prestao dos
servios;
d) as condies a que deve obedecer o contrato de programa, no caso de a gesto associada
envolver tambm a prestao de servios por rgo ou entidade de um dos entes da Federao
consorciados;
e) os critrios tcnicos para clculo do valor das tarifas e de outros preos pblicos, bem como
para seu reajuste ou reviso; e
XII o direito de qualquer dos contratantes, quando adimplente com suas obrigaes, de exigir o
pleno cumprimento das clusulas do contrato de consrcio pblico.
68 O Supremo Tribunal Federal em vrios precedentes julgou inconstitucional a exigncia de autorizao
legislativa para celebrao de convnios e outros ajustes, alegando ofensa aos princpios da
independncia e harmonia dos poderes (art.2 da Constituio Federal de 1988): ADIn 462/BA,
Pleno, rel. Moreira Alves, DJU 18-02-2000, j. 20.08.1997; ADIn 770/MG, Pleno, rel. Min. Ellen
Gracie, j. 01.07.2002, DJU 20.09.2002 e ADIn 342/PR, Pleno, rel. Min. Sydney Sanches, j.
06.02.2003, DJU 11.04.2003.
No presente caso, a autorizao legislativa se justifica em razo da necessidade de lei para
criao da pessoa jurdica que compe o consrcio pblico.


99
Por ltimo, aps a ratificao por lei do protocolo de intenes que os entes celebram
o contrato de consrcio (art. 3).
O procedimento de criao do consrcio pblico na forma de associao pblica, a
princpio, confronta com o texto constitucional, j que a criao e a aquisio da
personalidade jurdica da autarquia decorrem da edio da prpria lei, no se exigindo
qualquer ato constitutivo posterior ou ratificao, o que no presente caso no possvel, uma
vez que o consrcio exige a participao de mais de um ente, evidentemente que se um editar
a lei e o outro no, no haver a constituio da pessoa jurdica.
Di Pietro (2005) lecionando a respeito diz que:
Como os consrcios pblicos integraro a Administrao Indireta de
cada ente consorciado, tem-se que entender que a personalidade
jurdica surge em momentos diferentes para cada qual (o que ,
evidentemente, absurdo, mas o que decorre da lei). Talvez se
resolva o impasse pelo entendimento de que o consrcio adquire
personalidade jurdica com a lei ratificadora, sob a condio resolutiva
da celebrao do contrato de consrcio. No se pode conceber a
existncia legal do consrcio, como associao, se no existir mais de
um associado. Ou tem-se que chegar concluso de que o art.6,
inciso I, no tem condies de aplicar-se, s surgindo a personalidade
jurdica no momento da celebrao do contrato, hiptese em que
estar sendo deixada de lado a norma do artigo 37, inciso XIX, da
Constituio, segundo a qual a autarquia tem que ser crida por lei.

A retirada do ente do consrcio depende de ato formal do representante na Assemblia
Geral, na forma previamente delimitada por lei (art. 11).
Da mesma forma a alterao ou extino do consrcio pblico depender de
instrumento aprovado pela Assemblia Geral, ratificado mediante lei por todos os entes
consorciados (art. 12).
A exigncia de lei adequada, j que, como a criao do consrcio se d pela edio
de lei, somente atravs desta poder ser alterado ou extinto.

3.2.3 Consrcios pblicos com personalidade de direito privado
A Lei n 11.107/2005 estabelece ainda que consrcio pblico poder ser institudo
com personalidade de direito privado sem fins econmicos (art. 4, IV), determinando a
adoo do regime jurdico aplicado na legislao civil, com derrogao de algumas normas de


100
direito pblico, referentes a realizao de licitao, celebrao de contratos, prestao de
contas e admisso de pessoal, que ser regido pela CLT (art. 6, 1).
O Cdigo Civil no art. 44, arrola como pessoas jurdicas de direito privado: I)
associaes; II) sociedades; III) fundaes; IV) organizaes religiosas; V) partidos polticos.
As associaes civis correspondem unio de pessoas que se organizam para fins no
econmicos, diferenciando-se das sociedades, cujo intuito oposto, j que visam o exerccio
de atividades econmicas (artigos 53 e 981 do Cdigo Civil).
As fundaes tambm no visam fins econmicos, sendo limitada, todavia, a sua
finalidade, s causas religiosas, morais, culturais ou de assistncia.
O art. 15 determina que se aplique aos consrcios pblicos, no que no contrariar esta
lei, a legislao que rege as associaes civis
69
.
De forma que, presume-se que o legislador tenha querido que os consrcios pblicos
de personalidade privada adotassem o regime das associaes civis, embora tambm seja
possvel, diante da inexistncia de previso expressa em sentido contrrio, sua instituio
como fundao (neste caso restrito aos servios de carter assistencial ou cultural), j que a
norma expressamente diz que estes no possuem fins econmicos, afastando a sua
configurao como sociedade civil.
O processo de criao destes consrcios segue o mesmo procedimento de instituio
das associaes pblicas, com a diferena de que ao contrrio daquelas, a personalidade
jurdica de direito privado s adquirida com a inscrio do ato constitutivo no respectivo
registro (art. 45 do Cdigo Civil).
O 1 do art. 6 da Lei dos Consrcios Pblicos silenciou em relao composio
dos consrcios com personalidade privada na administrao indireta dos entes instituidores,
referindo-se apenas s associaes pblicas.
Di Pietro (2005) entende que embora este dispositivo no faa expressa aluso a
integrao dos consrcios de direito privado administrao indireta de cada ente
consorciado, evidente que estes a integram, argumentando que:
No h como uma pessoa jurdica poltica (Unio, Estados, Distrito
Federal e Municpios) instituir pessoa jurdica para desempenhar
atividades prprias do ente instituidor e deix-la fora do mbito de

69
Di Pietro (2005) lembra que o art. 15 no pode ser aplicado s associaes pblicas, j que
como autarquias so regidas pelo regime administrativo de direito pblico e no do Cdigo Civil.


101
atuao do Estado, como se tivesse sido instituda pela iniciativa
privada. Todos os entes criados pelo Poder Pblico para desempenho
de funes administrativas do Estado tm que integrar a
Administrao Pblico Direta (se o ente for constitudo como rgo
sem personalidade jurdica) ou Indireta (se for institudo como rgo
com personalidade jurdica prpria). At porque o desempenho destas
atividades dar-se- por meio de descentralizao administrativa,
inserida na modalidade de descentralizao de servios.

A Lei n 11.107/2005 alterou a concepo do projeto de lei n 3.884/2004, que previa
apenas a formao de consrcios pblicos com personalidade jurdica de direito pblico,
gerando crticas por parte da doutrina.
Para Alves (2006, p.45) a liberalidade conferida pela referida lei encontra-se
justificativa no fato de que a grande maioria dos consrcios pr-existentes a sua vigncia foi
constituda no formato de associao civil e as eventuais dificuldades de reenquadramento no
formato de associao pblica (autarquia) poderiam, em tese, desestimular a autuao dessas
entidades, ressalvando, entretanto que:
Trata-se de argumentos extra-jurdicos, insuficientes para justificar a
hesitao do legislador em submeter os novos consrcios pblicos
personalizados a um ou a outro regime de direito.
70


SILVA (2005b) entende que o PL n3.884/04 oferecia uma soluo mais efetiva e
consentnea com o sistema jurdico ao restringir os consrcios personificao de direito
pblico, evitando as atuais divergncias doutrinrias e as confuses que podero advir do
duplo regime, concluindo que:
A toda evidncia, o hibridismo adotado pela lei no se harmoniza com
a sistematizao jurdica vigente, pois a tarefa precpua do legislador
a de criar e disciplinar novos institutos, de forma harmonizada ao
sistema jurdico posto, sob pena de criar indissolveis problemas de
hermenutica, inviabilizando, em certos casos, a aplicao efetiva da
novel legislao.
Ademais, ainda que se possa argumentar que as transformaes do
direito administrativo, ocorridas nas ltimas dcadas em nosso pas,
indiquem crescente interpenetrao entre os direitos pblico- direito
privado, mitigando, cada vez mais, clssica dicotomia direito pblico-

70
O Autor (Ibidem, p. 125) cita como exemplo de consrcio estruturado como associao civil,
desde 1990, o Consrcio Intermunicipal das Bacias do Alto Tamanduate e Billings, mais
conhecido como Consrcio Intermunicipal do Grande ABC, que integra os Municpios paulistas
de Santo Andr, So Bernardo do Campo, So Caetano do Sul, Diadema, Mau, Ribeiro Pires
e Rio Grande da Serra.



102
direito privado na doutrina ptria, entende-se, que na situao em
exame, a criao de uma figura hibrida, destoante do sistema
normativo vigente, no se mostra suficientemente relevante a ponto
de justificar a excepcionalidade da medida.

Marques Neto (2005), quando da anlise do PL n 3.884/04, questionado sobre a
possibilidade dos consrcios pblicos se constiturem na forma de pessoa jurdica de direito
privado, respondeu negativamente, invocando o art. 241 da Constituio Federal, que se
refere expressamente aos consrcios pblicos, demonstrando, em sua opinio, a inteno do
Constituinte em conferir-lhes o regime jurdico publcistico, argumentando que o dispositivo
importa na atribuio da gesto de servios pblicos em sentido amplo (funo pblica) e no
apenas de servios pblicos de natureza econmica realizados pela administrao, o que
impede a adoo da personalidade de direito privado.
No mesmo sentido Borges (2005, p. 238):
No nos parece que a personalidade de direito privado seja adequada
para reger as relaes a serem travadas exclusivamente entre
pessoas de direito pblico interno. Ainda mais que a lei em comento
traou uma srie de competncias para os consrcios pblicos em
geral, (...) sem distinguir-lhes a espcie de regime jurdico. Ora, o
desempenho de algumas dessas competncias efetivamente no se
coaduna com um regime de direito privado.

3.2.3 Do contrato de rateio e funcionamento dos consrcios
O financiamento do consrcio pblico, seja na modalidade pblica ou privada,
realizado atravs do contrato de rateio, em que os entes consorciados comprometem-se a
fornecer recursos para realizao das despesas.
Em consonncia com as disposies constitucionais (arts. 165 a 167 da CF), a Lei n
11.107/2005 prev a formalizao do contrato de rateio em cada exerccio financeiro, com
prazo de vigncia no superior ao das dotaes oramentrias, exceto para os contratos que
tenham objeto exclusivo projetos consistentes em programas e aes contemplados em plano
plurianual ou a gesto associada de servios pblicos custeados por tarifas ou preos pblicos
( 1 d o art . 8), devendo ainda obedincias Lei de responsabilidade fiscal, Lei
Complementar n 101/2000.


103
Prev ainda a excluso do consrcio pblico, aps prvia suspenso, do ente
consorciado que no consignar, em sua lei oramentria ou em crditos adicionais, as
dotaes suficientes para suportar as despesas assumidas por meio do contrato de rateio.
No se exige que a contribuio financeira para o contrato de rateio seja igualitria,
como ressalta Alves (2006, p. 134):
A cooperao interfederativa no pressupe que a colaborao seja
isonmica, ao menos sob o aspecto nominal. Se uma das finalidades
da gesto associada justamente a superao das deficincias em
matria de recursos humanos, materiais e tcnicos, em um quadro de
profundas desigualdades regionais, o rateio dever levar em conta a
capacidade contributiva de cada ente associado.

Como forma de garantir o controle amplo, a lei determinou que a fiscalizao contbil,
operacional, patrimonial, inclusive quanto legalidade, legitimidade e economicidade das
despesas, atos, contratos e renncia das receitas dos consrcios ser realizada por cada
Tribunal de Contas competente pela apreciao das contas do Chefe do Poder Executivo
(art. 9, pargrafo nico).

3.3 DA CONSTITUCIONALIDADE FORMAL DA LEI N 11.107/2005
Medauar e Oliveira (2006, p. 17) apontam como bases constitucionais da Lei n
11.107/2005 o pargrafo nico do art. 23 e o art. 241 da Constituio Federal.
A Lei dos Consrcios no cita expressamente nenhum destes dispositivos, referindo-se
apenas que Dispe sobre normas gerais para a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios contratarem consrcios pblicos para a realizao de interesse comum e d outras
providncias (art. 1 ).
A edio desta norma gerou questionamentos se haveria ou no inconstitucionalidade
formal por duas razes
71
. Primeiro, se a lei regulasse a cooperao entre os entes federados
tendo em vista o equilbrio e do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional, deveria
ter sido editada uma lei complementar, nos termos do pargrafo nico do art. 23 da

71
Ent ende-se por inconstitucionalidade formal quando tais normas so formadas por autoridades
incompetentes ou em desacordo com formalidades ou procedimentos estabelecidos pela Constituio
(AFONSO DA SILVA, 2002, p.47), como por exemplo, quando a Constituio exige a regulamentao de
determinada matria por lei complementar, cujo processo legislativo diferenciado, e o legislador edita lei
ordinria. J a inconstitucionalidade material ocorre quando o contedo de tais leis ou atos contraria
preceito ou princpio da Constituio (Ibid, loc.cit).


104
Constituio Federal e no uma lei ordinria. Segundo, se a lei atendesse o art. 241 da
Constituio, poderia a Unio ter editado a Lei n 11.107/2005, como norma geral a ser
observada pelos demais entes, uma vez que o dispositivo preceitua que A Unio, os Estados,
o Distrito Federal e os Municpios disciplinaro por meio de lei..., ou seja, teoricamente,
determina que cada ente edite regulamento especfico?
SILVA (2006) discorrendo sobre o primeiro questionamento diz que:
[...] vale ressaltar que a Lei n. 11.107/05 dispe de normas gerais para
a contratao de consrcios pblicos, sem estabelecer qualquer
restrio celebrao de tais instrumentos s circunstncias
qualificadoras enunciadas in fine do pargrafo nico do art. 23 da CF.
Para ratificar este entendimento, cabe evidenciar que o art. 1 da Lei
Reguladora dos Consrcios explicita que a lei dispor sobre normas
gerais para os entes federativos contratarem consrcios pblicos
para a realizao de objetivos de interesse comum.
.
Assim,
teleologicamente a Lei Consorcial visa a instrumentalizar a viabilizao
de consrcios pblicos para a realizao de objetivos de interesse
comum que necessariamente no se confundem com os sobreditos
"equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional"
pautado no Texto Constitucional, mas ao revs, encerram conceito bem
mais amplo do que as hipteses qualificadoras exaustivas de lei
complementar enunciadas naquele pargrafo nico.

Em relao ao art. 241 da Constituio, embora confusa a redao, pondera a doutrina
que a regulamentao do dispositivo exige a edio de norma geral por parte da Unio, em
razo do disposto no art. 22 inc. XXVII, o qual define a competncia privativa deste ente
para legislar sobre normas gerais de contratao pelo poder pblico:
Art. 22- Compete privativamente Unio legislar sobre:
[...]
XXVII- normas gerais de licitao e contratao, em todas as
modalidades, para as administraes pblicas diretas, autrquicas e
fundacionais da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios,
obedecido o disposto no art. 37, XXI,e para as empresas pblicas e
sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, 1, III;

Para Lenir Santos (2001, p. 13 apud NETO, 2005):
[...] Unio compete fixar normas gerais sobre consrcio pblico
pelo fato de sua natureza ser contratual [...] Se a Unio tem poderes
para dispor sobre normas gerias de licitao e contratao, em todas
as modalidades, para as administraes pblicas federal, estadual e
municipal, haver, agora, com base, tambm no art.241, de disciplinar
a matria de forma genrica para todas as administraes pblicas,
sob pena de divergncias insuperveis no mbito legislativo municipal
impedirem a formao de consrcios intermunicipais. Se a Unio no


105
baixar diretrizes gerais sobre os consrcios pblicos deixando para
cada ente poltico a sua regulao, poder ocorrer de uma lei
municipal vir a colidir com outra lei municipal, criando impedimentos
de tal sorte que inviabilize a formao de consrcios entre municpios.


Diante da Lei n11.107/2005, que personificou os consrcios pblicos, tal teoria
poder ser questionada, j que no correto afirmarmos que estes possuem natureza jurdica
contratual, uma vez que constituem pessoas jurdicas.
Para Justen Filho (2005) a referncia no art. 241 da edio de normas pelos outros
entes federados, no afasta a competncia da Unio para edio de normas gerais,
principalmente pelo carter nacional exigido pela regulamentao, que extrapola os limites da
competncia dos Municpios e dos Estados, ressaltando que:
[...] a figura do consrcio pblico produz a conjugao de competncias,
atuaes e interesses de entes federados diversos. Portanto, h uma
dimenso de supra-localidade do interesse envolvido, que se pode
traduzir na atuao conjunta de diversos Municpios e, mesmo na
participao federal ou estadual (se necessrio se fizer).

De forma que o argumento adequado, em nossa opinio, favorvel
constitucionalidade formal da Lei n 11.107/2005 o exposto no art.241 da Constituio
Federal, considerada a natureza da matria, o que desloca a competncia para Unio.

3.4 CONSRCIOS PBLICOS-CRIAO DE UM NOVO ENTE FEDERADO?
A personificao dos consrcios provocou debates jurdicos ainda na concepo do
PL n 3.884/2004, o qual previa apenas o estabelecimento dos consrcios com
personalidade de direito pblico, atravs das associaes pblicas, impondo o
questionamento sobre a constitucionalidade da criao de uma pessoa jurdica formada por
mais de um ente poltico e a discusso se tal fato no importaria na instituio de um novo ente
federativo.
Reale (2004) em parecer sobre o referido projeto, encomendado pela Secretaria
Estadual de Energia Eltrica, Recursos Hdricos e Saneamento do Estado de So Paulo,
manifestou-se pela sua inconstitucionalidade, deduzindo que a criao da associao pblica
altera a estrutura federal, que se distingue pela existncia de trs entes, cujo relacionamento


106
recproco a prpria Carta disciplina, alm de possibilitar uma interferncia indevida de um ente
sobre outro, desrespeitado a autonomia, concluindo que:
[...] o Projeto de Lei, que pretende instituir consrcios pblicos, f-lo
extrapolando o art.241 da Constituio Federal, visto criar uma
instituio jurdica anmala, qual conferida competncia
equiparvel dos entes que compem nosso sistema federativo, o que
conflita com as diretrizes de nossa Carta Magna.
Essa proposta legislativa viria constituir um poderoso instrumento de
ao em conflito.

Como dito acima, as associaes pblicas se equiparam s autarquias interfederativas
ou plurifederadas, j que congrega a participao de mais de um ente federado na
composio da entidade.
O Supremo Tribunal Federal, no Recurso Extraordinrio n 120932/RS, sob a relatoria
do Ministro Seplveda Pertence, julgou inconstitucional a criao do Banco Regional do
Desenvolvimento do Extremo Sul-BRDE, institudo em 1962, cuja lei lhe impunha a
personalidade jurdica de autarquia interestadual, formada pelos Estados do Paran, Santa
Catarina e Rio Grande do Sul, incumbida de atividades de fomento regional, por inexistir
previso na Constituio de 1969, que autorizasse a criao desta categoria de autarquia,
decidindo que:
RE 120932/ RS - RIO GRANDE DO SUL RECURSO
EXTRAORDINRIO Relator (a): Min. SEPLVEDA PERTENCE
Julgamento: 24/03/1992. rgo Julgador: PRIMEIRA TURMA.
Publicao: DJ 30-04-1992 PP-05725 EMENT VOL-01659-02 PP-
00255 RTJ VOL-00141-01 PP-00273
Execuo fiscal: dbito representado por Cdula de Crdito Industrial
em favor do BRDE - Banco Regional de Desenvolvimento do
Extremo Sul: inidoneidade da via processual, resultante da soluo
negativa a questo constitucional da suposta natureza autrquica
interestadual, que se arroga o credor exeqente: RE provido. I.
Atividade econmica do Estado: interveno suplementar no domnio
econmico ou explorao de servio pblico. 1. Ainda que se devesse
reduzir a participao suplementar do Estado na atividade econmica
stricto sensu - objeto do art. 170 CF/69 - aquela que se faa
mediante o apelo a tcnica privatistica das empresas estatais de
forma mercantil no basta a descaracterizao, em tese, da natureza
autrquica de um banco de desenvolvimento criado pelo Poder
Pblico. 2. Em tese, a assuno estatal, como servio pblico, da
atividade dos bancos de desenvolvimento tanto mais vivel quanto
certo que, desde a Constituio de 1967, a elaborao e a execuo
de planos regionais de desenvolvimento foram explicitamente includos
no rol da competncia da Unio: dispensa demonstrao que, nosso
regime de liberdade de iniciativa, a atividade de fomento dela,


107
desenvolvida pelos bancos de desenvolvimento - medi ant e
emprstimos com prazo ou condies favorecidas, prestao de
garantias, intermediao de emprstimos externos ou tomada de
participaes acionarias -, so um dos instrumentos primaciais da
tarefa estatal de execuo do planejamento econmico. II. Autarquia
interestadual de desenvolvimento: sua inviabilidade
constitucional. 3. O dado diferencial da autarquia a personalidade
de direito pblico (Celso Antnio), de que a podem dotar no s a
Unio, mas tambm as demais entidades polticas do Estado Federal,
como tcnicas de realizao de sua funo administrativa, em setor
especfico subtrado a administrao direta. 4. Por isso mesmo, a
validade da criao de uma autarquia pressupe que a sua
destinao institucional se compreenda toda na funo
administrativa da entidade matriz. 5. O objetivo de fomento do
desenvolvimento de regio composta pelos territrios de trs Estados
Federados ultrapassa o raio da esfera administrativa de qualquer um
deles, isoladamente considerado; s uma norma da Constituio
Federal poderia emprestar a manifestao conjunta, mediante
convnio, de vontades estatais incompetentes um poder que,
individualmente, a todos eles falece. 6. As sucessivas
Constituies da Repblica - alm de no abrirem
explicitamente s unidades federadas a criao de entidades
publicas de administrao interestadual, tem reservado a Unio,
expressa e privativamente, as atividades de planejamento e promoo
do desenvolvimento regional: anlise da temtica regional no
constitucionalismo federal brasileiro. (Grifo nosso)
72


Carvalho Filho (2004, p. 386) discorrendo sobre o tema, entende que a instituio das
autarquias interfederativas provocaria a deformao no sistema de administrao direta e
indireta, segundo o qual cada pessoa descentralizada vinculada apenas ao ente federativo
responsvel por sua instituio e no, simultaneamente, a vrias pessoas federativas.
Em sentido contrrio aos argumentos acima expostos, temos a defesa por parte da
doutrina, que o julgamento do Supremo Tribunal Federal foi anterior introduo do art. 241
pela EC n 19/1998, que trouxe ao ordenamento jurdico brasileiro o princpio do
federalismo cooperativo ou da cooperao interfederativa, viabilizador da criao de
autarquias interfederativas entre ns (SILVA, 2006), tendo, pois suprido, a exigncia de que
haveria necessidade da edio de norma constitucional autorizativa para formao destas
autarquias.

72 No mesmo sentido ADI 175/PR, STF, Tribunal Pleno, rel. Min. Octvio Gallotti, j. 03.06.1993,
DJU 08.10.1993: [...]. 3. Banco Regional do Desenvolvimento do Extremo Sul. Natureza
autrquica no caracterizada, no podendo tambm o Estado dispor, isoladamente, sobre o
regime de servidores pblicos da empresa [...].


108
Tal tese pode ser afastada, j que o Supremo, mesmo em julgamento posterior EC n
19/1998, proferido na ao civil originria n 503/RS, em 2001, avaliando a imunidade
tributria do BRDE em face da Constituio Federal de 1988, manteve o entendimento de
este no constitui autarquia, mas empresa pblica, ao reiterar a deciso do RE n 120932,
como se infere da transcrio apresentada no Informativo n 247 (BRASIL, 2001):
No sistema constitucional brasileiro, no h a possibilidade de criao de
autarquia interestadual mediante a convergncia de diversas unidades
federadas, porquanto compete Unio o desenvolvimento, planejamento e
fomento regional. Com esse entendimento, o Tribunal, por maioria, julgou
improcedente a ao declaratria de inexistncia de relao jurdico-tributria
entre a Unio e o Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul -
BRDES - ajuizada pelo BRDES juntamente com os Estados do Rio Grande do
Sul, do Paran e de Santa Catarina, atraindo a competncia originria do STF
para o julgamento da causa -, mediante a qual se pretendia ver reconhecida,
com base em sua alegada natureza jurdica de autarquia interestadual de
desenvolvimento, a imunidade tributria prevista no art. 150, VI, a, 2, da
CF. (ACO 503 / RS, Rel. Min. Moreira Alves. Julgamento : 25/10/2001, Pleno,
Publicao DJ 05-09-2003).
73


Quanto possibilidade de interferncia de um ente federado no outro com a criao da
associao pblica, argida por Reale, Marques Neto (2005) refuta o argumento dizendo que
no h interferncia na autonomia do outro ente, j que o consrcio no altera a repartio
constitucional de competncias:
[...] dado que os entes autrquicos a serem criados mediante
consrcios pblicos tero sua competncia adstrita delegao
competencial recebida dos entes federados seus criadores, inclusive
no aspecto territorial. Desse modo, a competncia das autarquias
assim criadas ser a mera conjuno de competncias que as pessoas
polticas que o instituem possuem. O consrcio pblico no altera o

73
Ementa: Ao Cvel originria. Imunidade fiscal com base no disposto no artigo 150, VI, "a", e
seu pargrafo 2. Natureza jurdica do Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul -
BRDE. - Rejeio da preliminar de ilegitimidade ativa "ad causam" dos Estados do Paran, Rio
Grande do Sul e Santa Catarina. Em conseqncia, fica prejudicada a alegao de
incompetncia residual desta Corte. Alis, ainda quando os Estados-membros no tivessem
legitimidade ativa "ad causam", haveria conflito federativo entre o Banco-autor, criado como
autarquia interestadual por eles, e a Unio Federal que lhe nega essa natureza jurdica para
efeito de negar-lhe a imunidade fiscal pretendida. - No mrito, esta Corte j firmou o
entendimento (assim, no RE 120932 e na ADI 175) de que o Banco-autor no tem a
natureza jurdica de autarquia, mas , sim, empresa com personalidade jurdica de
direito privado. Conseqentemente, no goza ele da imunidade tributria prevista no
artigo 150, VI, "a", e seu pargrafo 2, da atual Constituio, no fazendo jus, portanto,
pretendida declarao de inexistncia de relao jurdico-tributria resultante dessa
imunidade. Ao que se julga improcedente. (ACO 503 / RS, Rel. Min. Moreira Alves.
Julgamento : 25/10/2001, Pleno, Publicao DJ 05-09-2003 ) -Grifo nosso.



109
crculo de competncias. Emerge, isto sim, como uma forma para o
exerccio de competncias, por meio do qual tal exerccio dar-se- em
regime de cooperao federativa, fazendo valer o princpio do
federalismo cooperativo, que estruturante da ordem constitucional
brasileira.

Defendendo ainda o referido Autor que a inteno do Constituinte reformador na
introduo do art.241 da CF foi de personificar os consrcios, j que:
Seria um verdadeiro pleonasmo constitucional (no admitido na boa
hermenutica, pois, no se pode ver na norma constitucional palavras
inteis ou rebarbativas) entender que o constituinte quis que fossem
pblicos os consrcios que j naturalmente o seriam! Ao contrrio, o
constituinte recorreu ao adjetivo pblico exatamente porque,
pretendendo que eles assumam personalidade jurdica (j que os
consrcios se prestaro para exercer de forma contnua funo
pblica-gesto associada de servios pblicos - e recebero um plexo
de direitos e obrigaes, vg.: encargos, bens, servios [...] De fato,
no fosse para determinar a personificao jurdica do consrcio, no
faria sentido o adjetivo pblico inserido no art.241.

Para Justen Filho (2005) no h interferncia na autonomia federativa, uma vez que
tanto a integrao como o desligamento do consrcio so facultados aos entes federativos,
no havendo norma que obrigue a participao.
Dallari (2005) diz ser incorreto afirmar que a criao da associao pblica contraria as
normas da Constituio, instituindo um novo ente federativo, pois os consrcios pblicos so
instrumentos de descentralizao administrativa, no tendo os atributos essenciais de um ente
federativo, que so a autonomia, competncias prprias exclusivas estabelecidas na
Constituio e o poder tributrio, que lhe d direito de instituir tributos para obteno de
recursos.
Para Medauar e Oliveira (2006, p. 77) questionvel a constitucionalidade do 1 do
art. 6, que determinou a integrao da associao pblica na administrao indireta de cada
ente consorciado, afirmando que:
Tal situao fere o prprio federalismo, no pela agregao em
consrcio, conforme notado anteriormente, mas por um excessivo
misturar-se das entidades federativas. Alm do mais, h leso
autonomia, sobretudo nos itens da auto-organi zao e auto-
administrao.



110
Critica ainda a temporalidade do consrcio, j que previsto o estabelecimento de
prazo de durao do consrcio (art. 4, I), deduzindo que tal situao inadequada criao
das entidades pblicas.
Como demonstrado, existem divergncias jurdicas srias quanto prpria previso
constitucional da viabilidade da personificao dos consrcios pblicos e formatao desta
modalidade associativa pelos entes federados.
No que pese alguns dos argumentos favorveis personificao do consrcio ser
tecnicamente justificveis, no so suficientes, em nossa opinio, para resguardar a autonomia
dos entes federados.
Dizer que no haver interferncia na autonomia administrativa por respeito ao sistema
de diviso de competncias ou mesmo pela liberalidade na criao e na extino dos
consrcios no esclarece se poder ocorrer a interferncia de um ente federado no outro.
Mesmo em relao diviso de competncias, no h um tratamento mais aprofundado
pela doutrina para verificar a compatibilidade da Lei com o sistema constitucional de
repartio de competncias. Tomemos como exemplo os consrcios intermunicipais para
realizao das matrias descritas no art. 23 da Constituio Federal, neste caso as atividades
ficariam restritas ao mbito local de cada ente ou se estaria regionalizando os servios? Isto
no interferiria nas atribuies do Estado, que teria competncia para atuar nas questes
regionais?
A Lei dos Consrcios bastante concisa a respeito do funcionamento destes ajustes.
Com efeito, preceitua no art. 4 que os consrcios funcionaro mediante uma
Assemblia Geral, rgo de instncia mxima do consrcio, formada pelos representantes
legais dos entes consorciados, devendo ser acordado o nmero de votos para sua
deliberao (VI), a forma de eleio e a durao do mandato de um representante legal do
consrcio, que obrigatoriamente, dever ser Chefe do Poder Executivo de ente da Federao
consorciado (VIII).
No haveria quebra do equilbrio federativo ou interferncia na autonomia a indicao
de pesos para definio dos votos dos signatrios do ajuste? Mesmo no caso de adoo de
um critrio linear, a no concordncia de um dos entes federados com determinada medida
no representaria desrespeito sua autonomia, j que estaria atrelado deliberao da
Assemblia Geral?


111
No caso do consorciamento vertical, firmado entre Municpios e Estado, haveria
obrigatoriedade do Governador ser o Presidente do consrcio ou no? Em caso negativo, isto
no seria incompatvel com a estrutura federal, em termos de coordenao?
A lei omissa, no oferecendo respostas a tais indagaes.
A doutrina pesquisada tambm no trata destas questes, que imputo essenciais para
real verificao da afirmao de que a formatao jurdica dos consrcios pblicos conferida
pela Lei n 11.107/2005 no interfere na autonomia dos entes federados.
Sem dvida este um dos temas que exigir uma investigao mais profunda por parte
da doutrina, de forma a fornecer a sustentao jurdica necessria investigao da
constitucionalidade da Lei n 11.107/2005.
Uma soluo possvel para a questo seria a utilizao do veto nas deliberaes da
Assemblia Geral, autorizando assim o ente consorciado que discordasse de determinada
proposta que no fosse atingido por esta
74
.
De fato a utilizao do veto resguardaria, a princpio, a autonomia do ente federado
consorciado, afastando os questionamentos de inconstitucionalidade, na medida em que o
ente no perderia o seu poder de deliberao.
O veto poderia ser previamente acordado pelos entes federados no protocolo de
intenes e previsto nas leis de criao do consrcio pblico.

3.5 A COMPATIBILIDADE DOS CONSRCIOS PBLICOS COM AS REGIES
METROPOLITANAS, AGLOMERAES URBANAS, MICRORREGIES E AS
REGIES DE DESENVOLVIMENTO

Como vimos no Captulo I, a Constituio Federal de 1988 autoriza os Estados a
institurem, por lei complementar, regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e
microrregies, constitudas por agrupamentos de municpios limtrofes, para integrar a
organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum (art. 25,
3). E a Unio, a criar regies para articulao dentro de um mesmo complexo geoeconmico
e social, visando o seu desenvolvimento e reduo das desigualdades regionais (art. 43).

74
Sugesto apresentada pelo Dr.Elimar Pinheiro do Nascimento.
Excludo: ,
Excludo: foi sugerida pelo
Doutor Elimar Pinheiro do
Nascimento, membro da banca
de avaliao da presente
dissertao, por ocasio da
defesa, realizada no dia 21 de
dezembro de 2006, que


112
Reale (2004) entende que a instituio dos consrcios poder privar os Estados do seu
exerccio da competncia privativa para instituio destas regies.
Em sentido contrrio, argumenta Dallari (2005):
[...] a participao em consrcios pblicos de Municpios integrantes
de Regies Metropolitanas no viola os artigos 25, 3, e 43 da
Constituio Federal. A instituio de Regies Metropolitanas pelos
Estados, prevista no 3 do artigo 25, tem carter genrico,
objetivando a organizao e o planejamento integrados, para execuo
de funes pblicas de interesse comum, de Municpios limtrofes
situados no mesmo Estado. apenas medida de racionalizao
administrativa, que no implica a gesto associada de servios
pblicos nem autoriza a transferncia de encargos, servios, pessoal e
bens. Assim, pois, a criao de Regies Metropolitanas no ser
afetada, de qualquer modo, pela instituio dos consrcios pblicos,
no havendo e nem se estabelecendo com a aprovao do Projeto
impedimento algum para que o mesmo Municpio integre Regio
Metropolitana e participe de consrcio pblico.
O artigo 43 da Constituio, por sua vez, estabelece a possibilidade de
um planejamento regional, para fins administrativos, a ser estabelecido
pela Unio. Aqui tambm se pode afirmar que no h qualquer
incompatibilidade entre a incluso de um Municpio numa regio em
desenvolvimento e sua participao num consrcio pblico.

Para Marques Neto (2005) a afirmao de que haveria interferncia na atribuio do
Estado, importaria no reconhecimento equivocado, em sua opinio, de que o art. 25, 1,
autorizaria os Estados avocar as competncias dos municpios, protestando que:
A meu ver, a instituio de regies metropolitanas no tem o condo
de alterar competncias, pois equivaleria possibilidade de um ente
federativo arrogar para si competncias de outro, por sua exclusiva
vontade. hiptese radicalmente diferente da aqui tratada: no
apenas os consrcios pblicos dependem da expresso da vontade de
todos os entes polticos envolvidos, como tambm ele no exclui ou
exime o titular original dos servios de suas responsabilidades iniciais
em relao ao servio. Por esse motivo, creio que a instituio de
regies metropolitanas serve apenas para instituir padres de
coordenao e cooperao entre as localidades inseridas numa rea
de metrpole, sem nada interferir na titularidade ou delegao dos
servios.

Neto (2005), por sua vez, diz que a instituio das regies metropolitanas impede o
consorciamento, mas no impossibilita a utilizao dos consrcios pblicos em relao aos
demais Municpios que podero utilizar da gesto consorciada:
certo que a criao daquelas regies, aglomeraes ou
microrregies por lei complementar estadual interfere nas


113
competncias dos municpios que as integram. Antes de sua edio,
contudo, eles so livres para assumir a colaborao mtua, de acordo
com as definies prprias. Existindo lei complementar, a conjugao
de esforos entre eles continua comportada, apenas com dever de
observncia das competncias do Estado.
No h, portanto, disputa entre os consrcios pblicos ou convnios
de Municpios e Estado para implementao de interesses dos
primeiros. Deve haver apenas atuao harmoniosa entre todas as
partes.

Medauar e Oliveira (2006, p. 16) diferenciam as regies metropolitanas dos
consrcios, argumentando que aquelas so compulsrias e no possuem personalidade
jurdica, enquanto que estes resultam da livre associao das entidades federativas e so
personificados.
No que pese ser corretas as diferenas apontadas entre os consrcios pblicos e as
regies metropolitanas, concordamos com o posicionamento de Neto, j que a instituio dos
consrcios pblicos poder no nvel metropolitano ser incompatvel, em razo de atribuir a
coordenao aos Estados dos servios pblicos de interesse comum.
Em relao s regies administrativas, institudas pela Unio, no se vislumbra tal
concorrncia, j que a sua criao objetiva aspectos ligados poltica de desenvolvimento e
reduo das desigualdades regionais, no tendo por escopo, como as regies
metropolitanas, a assuno de obrigaes relacionadas a funes de interesse comum,
relacionada a prestao de servios pblicos, que constitui objetivo dos consrcios pblicos.
De forma que no se vislumbra conflitos na criao das s regies administrativas com
os consrcios pblicos.

3.6 DOS OBJETIVOS DOS CONSRCIOS
A conceituao de servio pblico constitui uma das matrias mais controversas do
direito administrativo.
Meirelles (1999, p. 297) adotando uma definio ampla, conceitua os servios
pblicos como todo aquele prestados pela Administrao ou por seus delegados, sob
normas e controle estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundrias da
coletividade e simples convenincia do Estado, incluindo, portanto, a atividade de poder de
polcia, classificando-os em:


114
I) Servios pblicos propriamente ditos - aqueles em que a Administrao presta
diretamente comunidade, por reconhecer que sua utilizao uma necessidade coletiva.
Sendo servios privativos do Poder Pblico, no sentido que s a Administrao pode prest-
los, indelegvel terceiros, mesmo porque exigem geralmente atos de imprio e medidas
compulsrias em relao aos administrados, como por exemplo, o servio de defesa nacional,
os de polcia, os de preservao da sade pblica;
II) Servios de utilidade pblica - os que a Administrao reconhece sua convenincia
(e no a essencialidade ou necessidade) para coletividade, prestando-os diretamente ou
aquiescendo que terceiros o faam, nas condies regulamentadas ou sob seu controle
(concesso, permisso e autorizao), como por exemplo, os servios de transporte coletivo,
energia eltrica, gs, telefone, etc;
III) Servios prprios do Estado - so aqueles que se relacionam intimamente com as
atribuies do Poder Pblico (segurana, polcia, higiene e sade pblica, etc) e para a
execuo dos quais a Administrao usa da sua supremacia sobre os administrados. Por esta
razo, s podem ser prestados por rgos ou entidades pblicas, sem delegao a
particulares;
IV) Servios imprprios do Estado- so os que no afetam as necessidades coletivas,
nem as condies de existncia da sociedade, mas atendem a interesses dos indivduos;
V) Servios administrativos - que a Administrao executa para atender a suas
necessidades internas ou preparar outros servios que sero prestados pelo poder pblico,
tais como imprensa oficial, estaes experimentais, etc.;
VI) Servios industriais - os que produzem renda para quem presta, sendo
remunerados por tarifa ou preos pblicos, constituindo servios imprprios do Estado, por
consubstanciarem atividade econmica que s poder ser prestada pelo Poder Pblico
quando necessrio aos imperativos da segurana nacional ou relevante interesse coletivo,nos
termos da lei (art. 173 da Constituio);
VII) Servios uti universi ou gerais - aqueles que a Administrao presta sem ter
usurios determinados, para atender coletividade no seu todo, como os de polcia,
iluminao pblica, calamento;


115
VIII) Servios uti singuli ou individuais- aqueles em que os usurios so determinados
e a utilizao particular mensurvel para cada destinatrio, como ocorre com o servio de
gua e energia.
Mello (2006, p. 642), ao contrrio, dentro de uma conceituao restritiva, define o
servio pblico como:
[...] toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade
material destinada satisfao da coletividade em geral, mas fruvel
singularmente pelos administrados, que o Estado assume como
pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe faa
as vezes, sob um regime de Direito Pblico - portanto, consagrador de
prerrogativas de supremacia e de restries especiais, institudos em
favor dos interesses definidos como pblicos nos sistema normativo.

Segundo o Administrativista (2006, p. 655) o poder de polcia no integra a definio
de servio pblico, argumentando que:
Enquanto o servio pblico visa ofertar ao administrado uma utilidade,
ampliando, assim, o seu desfrute e comodidades, mediante prestaes
feitas em prol da de cada qual, o poder de polcia, inversamente
(conquanto para proteo do interesse de todos), visa a restringir,
limitar e condicionar, as possibilidades de sua atuao livre,
exatamente para que seja possvel um bom convvio social. Ento, a
polcia administrativa constitui-se em uma atividade orientada para
conteno dos comportamentos dos administrados, ao passo que o
servio pblico, muito ao contrrio, orienta-se para atribuio aos
administrados de comodidades e utilidades materiais.

Para Di Pietro (2004, p. 99) o poder de polcia, assim como as atividades de fomento e
de interveno, constitui atividade da Administrao, juntamente com os servios pblicos,
no se confundindo, portanto, o poder de polcia com servio pblico, elaborando tambm
um conceito restritivo, definindo o servio pblico como:
[...] toda atividade material que a lei atribui ao Estado para que
exera diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de
satisfazer concretamente s necessidades coletivas, sob o regime
jurdico total ou parcialmente pblico.

A abordagem da conceituao de servio pblico essencial para definio dos
objetivos e aes dos consrcios, impondo-se o questionamento se teria adotado uma
definio ampla ou restrita, excluindo ou no, o consorciamento para exerccio das atividades
de poder de polcia.


116
A Lei n 11.107/2005 estabeleceu apenas que a Unio, os Estados, o Distrito Federal
e os Municpios podero contratar consrcios para realizao de objetivos de interesse
comum (art. 1), os quais sero determinados pelos entes consorciados, observados os limites
constitucionais (art. 2), sem identific-los, ao contrrio do Projeto de lei n 3.884/2004, que
taxativamente arrolava os objetivos dos consrcios (art. 3), dispondo que:
Art. 3-Os objetivos dos consrcios pblicos devem se circunscrever:
I gesto associada de servios pblicos;
II prestao de servios, inclusive de assistncia tcnica, a
execuo de obras e ao fornecimento de bens administrao direta
ou indireta dos entes consorciados;
III compartilhamento ou uso comum de instrumentos e
equipamentos de gesto, manuteno, informtica, de pessoal tcnico
e de procedimentos de licitao e de admisso de pessoal;
IV produo de informaes ou de estudos tcnicos;
V instituio e funcionamento de escolas de governo ou de
estabelecimentos congneres;
VI pr omoo do uso racional dos recursos naturais e
proteo do meio ambiente;
VII exerccio de funes no sistema de gerenciamento de
recursos hdricos que tenham sido delegadas ou autorizadas;
VIII apoio e fomento do intercmbio de experincias e de
informaes entre os entes consorciados, inclusive no que se refere
segurana pblica e ao sistema penitencirio;
IX gesto e proteo do patrimnio paisagstico ou turstico
comum;
X planejamento, gesto e administrao dos servios e recursos da
previdncia social dos servidores de qualquer dos entes da Federao
que integram o consrcio;
XI fornecimento de assistncia tcnica, extenso, treinamento,
pesquisa e desenvolvimento urbano, rural e agrrio;
XII aes e polticas de desenvolvimento scio-econmico local e
regional; e
XIII exerccio de competncias pertencentes aos entes federados
nos termos de autorizao e delegao. (Grifo nosso)

Medauar e Oliveira (2006, p. 26) entendem que a referncia no art. 1, ao
consorciamento para realizao de objetivos de interesse comum, no vinculam
necessariamente a celebrao dos consrcios s competncias mencionadas no art. 23 da
Constituio, podendo incluir outras matrias ainda que no indicadas neste dispositivo,
afirmando que o rol constitucional do art. 23 no esgota as matrias de interesse comum a
motivar os entes federados a se associarem em consrcios pblicos.
Silva (2005), mencionando o art. 241 da Constituio Federal, diz que a Carta Poltica
foi expressa ao restringir a utilizao do consrcio pblico esfera dos servios pblicos.


117
Gomes (2005), enfrentando a questo, defende que os consrcios pblicos podero
realizar tambm atividades de poder de polcia e no somente servios pblicos considerados
no sentido estrito, expondo que:
Com efeito, no faz sentido algum imaginar que os consrcios
pblicos e tambm os convnios de cooperao, os instrumentos por
excelncia para celebrar a associao de interesse comum, estejam
limitados to-somente aos servios pblicos, em sentido estrito. Diante
do federalismo solidrio ou mesmo do federalismo de integrao, em
curso na Federao brasileira, traduzido, entre outras passagens
constitucionais, na competncia administrativa comum do artigo 23 da
Lei Maior, seria um contra-senso permitir a utilizao desses acordos
apenas para a gesto de servios pblicos, contrariando longa prtica
federativa. Note-se que ao longo do caput do artigo 23 so listadas
atribuies compartilhadas dos nossos entes federativos e muitas no
ensejam, no rigor tcnico, atividades enquadrveis no conceito de
Bandeira de Mello [citado acima], como, por exemplo, proteger o
meio ambiente e os bens de valor histrico, artstico e cultural,
fomentar a produo agropecuria ou estabelecer e implantar a
poltica de educao do trnsito.
A mesma amplitude veja-se no 3 do citado artigo; no h razo
para admitir a doao, destinao ou cesso de uso de bens mveis
ou imveis e as transferncias ou cesses de direitos dos Municpios
consorciados apenas diante de atividade que enseje comodidade
populao e seja fruvel individualmente, excluindo-se atividades
importantes, como as relacionadas ao poder de polcia ambiental ou
urbanstica apenas para apanharmos um exemplo -, que poderiam
gozar do compartilhamento de radares e de sistemas mais modernos
de tecnologia de informao, geridos por uma entidade especfica e
comum a todos. novamente o federalismo solidrio que requer tal
interpretao. [...]
Excluindo-se as atividades impassveis de compartilhamento (por
exemplo, a legislativa), aceitvel que o consrcio pblico execute
qualquer tipo de ao atribuda s entidades estatais, como a gesto
de bens, o fomento do setor privado e o poder de polcia, alm claro,
do servio pblico.

E quais seriam os limites constitucionais referidos no art. 2 da Lei n 11.107/2005 para
delimitao dos objetivos dos consrcios?
Citando novamente Medauar e Oliveira (2006, p. 34), temos que so limites
constitucionais para fixao dos objetivos dos consrcios: a autonomia dos entes federados e
o sistema de repartio constitucional de competncias, no se admitindo, por exemplo, que
consrcios intermunicipais tenham por finalidade atuaes relativas competncia dos
Estados e da Unio ou que a transferncia de atribuies importe em renncia de competncia
em favor do ente federado ou do consrcio.


118
Justen Filho (2005), ao tratar da questo, ressalta que no podero ser transferidas
competncias polticas, inerentes identidade do ente federado, como os poderes de natureza
legislativa, jurisdicional e de avaliao e defesa dos direitos fundamentais confiados ao ente
federado. Da mesma forma no se admite renncia ou transferncia definitiva de
competncias, o que equivaleria a frustrao da estruturao federativa imposta
constitucionalmente.
Para Marques Neto (2005):
No h que confundir-se tal delegao com a renncia de
competncia. Essa invivel, j que o que a Constituio atribui aos
entes federativos no mera faculdade, mas poder-dever de exercer
tais atributos. corolrio do princpio da funo que o titular dos
servios no possa renunciar competncia. Ou seja, o titular de uma
competncia no pode abrir mo de exerc-la (j que dela no dono,
apenas a exerce por prescrio legal), deixar de cumpri-la ou faz-lo
de forma parcial.

A Lei estabeleceu poderes importantes para os consrcios pblicos cumprirem seus
objetivos, autorizando-os, no art. 2, 1, a:
I) firmar convnios, contratos, acordos de qualquer natureza, receber auxlios,
contribuies e subvenes sociais ou econmicas
75
de outras entidades e rgos do governo;
II) nos termos do contrato de consrcio de direito pblico, promover desapropriaes
e instituir servides nos termos de declarao de utilidade ou necessidade pblica, ou
interesse realizados social, realizado pelo poder pblico
76
;

75
A Lei n 4.320/1964 qualifica: I) Auxilio- espcie de transferncia de capital, derivada
diretamente da lei de oramento, e destinada a investimentos ou inverses financeiras que
entidades pblicas ou privadas sem fins lucrativos devam realizar, independentemente de
contraprestao direta em bens ou servios; II) Contribuies - constitui a transferncia corrente
ou transferncia de capital; III) Subvenes- transferncias destinadas a cobrir despesas de
custeio das entidades beneficiadas, distinguindo-se em subvenes sociais, as que se destinem a
instituies pblicas ou privadas de carter assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa; e,
subvenes econmicas, as que se destinem a empresas pblicas ou privadas de carter
industrial, comercial, agrcola ou pastoril.
76
Ent ende-se por desapropriao o procedimento atravs do qual o Poder Pblico,
compulsoriamente despoja algum de uma propriedade e a adquire, mediante indenizao,
fundada em um interesse pblico. (MELLO, 2006, p. 821).
Servido administrativa o direito real de gozo, de natureza pblica, institudo sobre imvel de
propriedade alheia, com base em lei, por entidade pblica ou seus delegados, em favor de um
servio pblico ou de um bem afetado a fim de utilidade pblica. (DI PIETRO, 2004, p. 145).


119
III) ser contratado pela administrao direta ou indireta dos entes da Federao
consorciados, dispensada a licitao.
Para Medauar e Oliveira (2006, p. 37), dentro da atribuio deferida no inciso I do
dispositivo acima mencionado (art. 3, 1), os consrcios podero firmar parcerias pblico-
privadas, conforme o disposto no art. 1 da Lei n 11.079/2004, o qual prev a aplicao
desta lei aos rgos da administrao pblica direta, aos fundos especiais, s autarquias, s
fundaes pblicas, s sociedades de economia mista e s demais entidades controladas
direta e indiretamente pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municipal.
Ressalvando apenas, que, neste caso, ficaria restrita aos consrcios pblicos com
modelagem jurdica de associao pblica, por se equiparar s autarquias, j que entendem
que os consrcios com personalidade privada no integram a administrao indireta dos entes
federados, em razo da omisso verificada no art. 6 da Lei n 11.107/2005, embora tal
opinio possa ser contestada conforme entendimento de Di Pietro, exposto acima, que diz ser
impossvel o no enquadramento.
Alves (2006, p. 69) critica a disposio do inciso III do 1 do art. 3, defendendo
que a possibilidade de ser o consrcio contratado para a execuo de determinada obra ou
servio no representa, a rigor, mais um instrumento destinado ao cumprimento de suas
finalidades e, sim, a previso de uma espcie de funo subsidiria decorrente do eventual
desenvolvimento da capacidade de operao das gestes associadas em determinados
setores, mencionando, por exemplo, que eventualmente estes consrcios podero adquirir
capacidade de prestar consultorias tcnicas, desenvolver sistemas e projetos bem sucedidos,
eventualmente sujeitos de serem requisitados para aplicao em outras entidades federativas,
consorciadas ou no, autarquias, sociedades de economia mista, fundaes pblicas ou at
empresas particulares.
Embora o inciso III deste dispositivo no identifique o tipo de contrato a ser firmado
neste caso, Medauar e Oliveira (2006, p. 44) entende que se aplica neste caso o contrato
programa, previsto no art. 4, IX, d e art. 13, caput e 5 da Lei, j que a norma tambm
dispensa a licitao no caso de celebrao de contrato programa com ente da Federao ou
com entidade da administrao indireta, para prestao de servios pblicos de forma
associada nos termos do autorizado em contrato de consrcio pblico ou convnio de
cooperao. (art. 17).


120
A Lei n 11.107/2005, no art. 17, aumentou os valores atribudos licitao para
contratao realizada pelos consrcios pblicos, acrescentando o 8 no art. 23 da Lei n
8.666/1993, duplicando os valores para realizao da licitao na modalidade convite,
tomada de preos e concorrncia, no caso dos consrcios firmados por at trs entes da
federao e triplicando, no caso do consrcio ser formado por um nmero maior.
Autorizando ainda a dispensa de licitao no caso de contratos de compras, obras e
servios a serem celebrados com os consrcios pblicos, de valor at 20% dos limites
indicados nos incisos I e II do art. 24 da Lei n 8.666/1993 (art. 17)
77
.
Os consrcios podero tambm emitir documentos de cobrana e exercer atividades
de arrecadao de tarifas e outros preos pblicos pela prestao de servios ou pelo uso ou
outorga de bens pblicos por eles administrados, ou, mediante autorizao especfica pelo
ente da federao consorciado (art. 2, 2).
Alm de outorgar concesso, permisso ou autorizao de obras e servios pblicos
mediante autorizao prevista no contrato de consrcio pblico, que dever indicar de forma
especfica o objeto da concesso, permisso ou autorizao e as condies a que dever
atender, observada a legislao de normas gerias em vigor (art. 2, 3).

3.7 CONVNIOS DE COOPERAO E CONTRATOS DE PROGRAMA
A Lei n 11.107/2005 estabeleceu, alm dos consrcios pblicos, outras duas formas
de gesto associada de servios: os convnios de cooperao e os contratos de programas.
Os convnios, como dito acima, no so novidades na legislao brasileira, sendo
regulados pelo art. 116 da Lei n 8.666/1993.
Correspondem a ajustes de cooperao firmados por pessoas administrativas entre si
ou entre estas e entidades particulares, com vistas a ser alcanado determinado objetivo de
interesse pblico (CARVALHO FILHO, 2004, p. 196).

77
O Decreto n 5.504, de 05 de agosto de exige a utilizao do prego, preferencialmente na
forma eletrnica, para os entes pblicos ou privados, nas contrataes de bens e servios
comuns, realizados em decorrncia de transferncias voluntrias de recursos pblicos da Unio,
decorrentes de convnios ou instrumentos congneres, ou consrcios pblicos.


121
Os convnios de delegao so previstos no art. 3da Lei n 9.277/1996, que autoriza
a Unio a delegar por meio de convnio a administrao e explorao de rodovias e portos
federais.
78

Para Borges (2005, p. 236) os convnios de cooperao constituem espcie nova e
diferenciada daquela que at ento conhecamos em nosso direito, uma vez que s abrange
um tipo especial, constitudo unicamente por entes da Federao.
Os contratos de programa
79
, ao contrrio, so uma inovao da lei e representam o
ajuste pelo qual so contradas obrigaes que um ente da Federao constitua para com o
outro, ou para com o consrcio pblico ou ainda com entidades de direito pblico ou privado
que integrem a administrao indireta de qualquer os entes da federao consorciados ou
conveniados, em razo de prestao de servios pblicos por meio de gesto associada ou a
transferncia total ou a transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal ou bens
necessrios continuidade dos servios transferidos.
A Lei n 11.107/2005 dispe sobre o instituto nos seguintes termos:
Art. 13. Devero ser constitudas e reguladas por contrato de
programa, como condio de sua validade, as obrigaes que um
ente da Federao constituir para com outro ente da
Federao ou para com consrcio pblico no mbito de gesto
associada em que haja a prestao de servios pblicos ou a
transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal ou
de bens necessrios continuidade dos servios transferidos.
1
o
O contrato de programa dever:

78
Almeida (2005, p. 135) ressalta a controvrsia gerada com a promulgao da Constituio de
1988, que no disps inicialmente sobre o assunto, ao contrrio da Constituio anterior, que
previa a possibilidade da Unio, dos Estados e Municpios celebrarem convnios para execuo
de leis, servios e decises por intermdio de funcionrios federais, estaduais e municipais.
Todavia, essa controvrsia foi sanada com a edio da EC n19/1998 que alterou a redao do
art.241.
79
Di Pietro (2005) diz que a expresso contrato de programa era aplicada no direito
administrativo brasileiro no mesmo sentido utilizado para designar os contratos de gesto,
previstos no art.37, 8 da Constituio Federal, mas cujo regime em nada se assemelha ao
tratado na Lei n11.107/2005.
Medauar e Oliveira (2006, p. 101) ressaltam que a expresso contrato programa empregada
de longa data no direito francs e italiano, com conotao diferente da adotada na legislao
brasileira. Na Frana, os contratos programas so ajustes destinados a regulamentar reparties
de responsabilidades entre o Estado e as empresas pblicas. J na Itlia, diversamente do
contrato francs, representa o ajuste firmado entre a Administrao e as empresas do setor
privado com o objetivo de promover a execuo dos planos econmicos, permitindo inclusive a
concesso de auxlios e subvenes de ordem econmico-financeira s empresas que se
comprometerem a desenvolver atividades previstas em programao definida pelo Estado.


122
I atender legislao de concesses e permisses de servios
pblicos e, especialmente no que se refere ao clculo de tarifas e de
outros preos pblicos, de regulao dos servios a serem
prestados; e
II prever procedimentos que garantam a transparncia da gesto
econmica e financeira de cada servio em relao a cada um de
seus titulares.
2
o
No caso de a gesto associada originar a transferncia total ou
parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais
continuidade dos servios transferidos, o contrato de programa, sob
pena de nulidade, dever conter clusulas que estabeleam:
I os encargos transferidos e a responsabilidade subsidiria da
entidade que os transferiu;
II as penalidades no caso de inadimplncia em relao aos encargos
transferidos;
III o momento de transferncia dos servios e os deveres relativos
a sua continuidade;
IV a indicao de quem arcar com o nus e os passivos do pessoal
transferido;
V a identificao dos bens que tero apenas a sua gesto e
administrao transferidas e o preo dos que sejam efetivamente
alienados ao contratado;
VI o procedimento para o levantamento, cadastro e avaliao dos
bens reversveis que vierem a ser amortizados mediante receitas de
tarifas ou outras emergentes da prestao dos servios.
3
o
nula a clusula de contrato de programa que atribuir ao
contratado o exerccio dos poderes de planejamento, regulao e
fiscalizao dos servios por ele prprio prestados.
4
o
O contrato de programa continuar vigente mesmo quando
extinto o consrcio pblico ou o convnio de cooperao que
autorizou a gesto associada de servios pblicos.
5
o
Mediante previso do contrato de consrcio pblico, ou
de convnio de cooperao, o contrato de programa poder ser
celebrado por entidades de direito pblico ou privado que
integrem a administrao indireta de qualquer dos entes da
Federao consorciados ou conveniados.
6
o
O contrato celebrado na forma prevista no 5
o
deste artigo ser
automaticamente extinto no caso de o contratado no mais integrar a
administrao indireta do ente da Federao que autorizou a gesto
associada de servios pblicos por meio de consrcio pblico ou de
convnio de cooperao.
7
o
Excluem-se do previsto no caput deste artigo as obrigaes cujo
descumprimento no acarrete qualquer nus, inclusive financeiro, a
ente da Federao ou a consrcio pblico ( Grifo nosso).

Assim o contrato programa pode ser celebrado entre:
I) no mbito do consrcio pblico, podendo ser firmado entre o consrcio e um de
seus consorciados, podendo ser firmados com entidades da administrao indireta dos entes
consorciados.


123
II) fora do mbito do consrcio, autorizando a celebrao entre os entes da federao,
podendo haver a participao da administrao indireta.
De acordo com Ribeiro(2005a) a criao do contrato de programa visa disciplinar as
relaes entre os entes da federao interessados, no que se refere gesto associada ou
transferncia total ou parcial a ela ligada que exorbitem o mbito meramente convenial,
permitindo um maior aprofundamento e concedendo segurana jurdica s relaes ajustadas,
sobretudo na garantia dos direitos dos usurios dos servios pblicos e a modicidade das
tarifas.
Di Pietro (2005) critica o inc. I, 1 do art. 13, que prev que se aplica aos contratos
de programa a legislao de concesses, permisses de servios pblicos e, especialmente
no que se refere ao clculo de tarifas e outros preos pblicos, de regulao dos servios a
serem prestados, argumentando que:
difcil imaginar que um ente Federativo assuma a posio de
concessionrio em relao a outro ente Federativo. Quando muito,
pode ocorrer que entidade da Administrao indireta vinculada a um
ente Federativo (uma sociedade de economia mista ou empresa
pblica, por exemplo) assuma, como concessionria, a prestao de
servio pblico de que titular determinando ente federativo. Isto j
ocorre. o caso da SABESP, comumente contratada por municpios
para prestao de servios pblicos de saneamento [...]. Nesses
casos, a denominao do contrato de programa imprpria, porque se
trata de verdadeiros contratos de concesso de servios pblicos,
podendo, agora, assumir tambm a forma de parceria pblico-privada.

Os contratos de concesso e permisso so tratados nas Leis n 8.987/1995,
9.074/1995, 9.791/1999 e 11. 079/2004.
Entende-se por concesso de servio pblico a delegao da prestao de servios
pblicos, feita pelo poder concedente (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios),
mediante licitao pessoa jurdica ou consrcio de empresas que demonstre capacidade
para seu desempenho por sua conta e risco e por prazo determinado.
J a permisso, constitui a delegao, a ttulo precrio, mediante licitao da prestao
de servios pblicos, feita pelo poder concedente pessoa fsica ou jurdica que demonstre
capacidade para seu desempenho por sua conta e risco.
Marques Neto (2005) diferencia os contratos de programa dos contratos de concesso
e permisso, refletindo que:


124
Parece-me, ento, ser necessrio reconhecer a particularidade dessa
forma de delegao, que muito se distingue das formas tradicionais de
delegao a particulares prevista no art. 175 da Constituio. Trata-se
de hiptese de cooperao federativa que foge s concepes
tradicionais de concesso tradicional. Impe-se reconhecer a
existncia de formas de delegao que, por envolver, as cooperaes
federativas, situam-se fora do mbito do art. 175. Elas se fundam, em
seu contedo, nas competncias materiais comuns dos entes, pois
traduzem engajamento dos entes federativos na promoo da
melhoria dos servios pblicos, e no federalismo de cooperao
adotado pela Repblica brasileira.

A Lei ressalva a sua no aplicabilidade aos convnios de cooperao, contratos de
programa para gesto associada de servios pblicos ou instrumentos congneres, que
tenham sido celebrados anteriormente sua vigncia (art. 19).
Apresentado um panorama geral da regulamentao dos consrcios pblicos pela Lei
n 11.107/2005 e analisado os principais questionamentos jurdicos quanto a sua
constitucionalidade e aplicabilidade, passaremos a abordar a questo das controvrsias sobre
a viabilidade da realizao do licenciamento e fiscalizao ambiental pelos consrcios
pblicos, que constitui o objetivo geral da dissertao.



125

CAPTULO IV- A REALIZAO DO LICENCIAMENTO E
FISCALIZAO AMBIENTAL PELOS CONSRCIOS
PBLICOS

4.1 DESAFIOS NA IMPLANTAO DO LICENCIAMENTO E FISCALIZAO
AMBIENTAL
Como vimos, embora a legislao tenha estruturado um sistema de atuao coordenada
entre os entes federados para gesto do meio ambiente, distribuindo competncias legislativas
e materiais entre a Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios e institudo o SISNAMA, a
prtica tem demonstrado outra realidade.
As aes dos rgos ambientais so desarticuladas, verificando-se omisses e
sobreposies de aes, comprometendo a viso compartilhada e integrada que deveria
orientar o poder pblico na consecuo da poltica ambiental.
A maioria dos Municpios brasileiros ainda no assumiu suas atribuies constitucionais,
sobrecarregando a estrutura estadual, gerando um vcuo na gesto local, que constitui uma
lacuna prejudicial prpria proteo do meio ambiente, j que a assuno dos Estados das
obrigaes dos Municpios acaba afetando a sua atuao, o que desestrutura a harmonia do
sistema.
Os programas de municipalizao da gesto ambiental, realizados pelos Estados e
Unio, encontram dificuldades na sua implementao, em razo da situao institucional
precria dos Municpios.
Parte destes problemas advm da prpria concepo do federalismo brasileiro que
concedendo autonomia aos Municpios no considerou a heterogeneidade destes, alm do
processo de fragmentao, que gerou uma realidade complexa, em que vrios Municpios no
possuem condies financeiras e administrativas de exercerem sua autonomia poltica.
Somam-se a estas questes, um sistema complexo de diviso de competncias, cuja
ausncia de um regramento claro, tem provocado discusses jurdicas, levando muitas das
vezes judicializao de aes.


126
O sistema de repartio de competncias constitucional adotado no autoriza que a
Unio ou os Estados interfiram em questes administrativas dos Municpios, prejudicando a
articulao de algumas polticas pblicas de atribuio comum dos trs entes, como o caso
da poltica ambiental. Sendo inconstitucionais as exigncias estabelecidas em alguns
programas de descentralizao, como, por exemplo, o condicionamento para o exerccio da
competncia celebrao de convnio.
possvel visualizar este quadro a partir da anlise dos instrumentos da poltica
ambiental, como o licenciamento e fiscalizao.
De acordo com o IBGE (2005), em pesquisa realizada em 2002, apenas 11% dos
municpios informaram ter recebido recursos da concesso da licena ambiental, sendo que
42% destes esto localizados na faixa acima de 500.000 mil habitantes. A aplicao de multas
ambientais tambm baixa, somente 22% dos municpios declararam a multa como recurso
especfico, o que segundo o prprio Instituto pode ser imputado tanto ao fato de que os
municpios no praticam a fiscalizao ambiental, bem como pelas dificuldades no processo
de cobrana.
No plano jurdico, como evidenciado no captulo II, ainda persistem as discusses
acerca da competncia licenciatria dos Municpios, assim como a divergncia no exerccio
da fiscalizao, representando um dos principais problemas do direito ambiental e da prpria
gesto do meio ambiente, j que gera uma situao de instabilidade que acaba fragilizando as
instituies pblicas.
Os consrcios pblicos so apontados como uma ferramenta para gesto ambiental
local, permitindo que Municpios formem uma estrutura institucional para realizao destas
atividades, propiciando ainda a articulao com os Estados e a Unio, fortalecendo a gesto
integrada do meio ambiente.
Os consrcios podero ainda servir de instrumento para padronizar procedimentos
realizados no licenciamento e na fiscalizao ambiental, propiciando ainda a uniformizao da
prpria legislao, diminuindo situaes de conflito.
Capelli (2002) sugere a formao dos consrcios intermunicipais como alternativa para
implementao do licenciamento no nvel local.
Antunes (2005, p. 105) tambm defende o consorciamento municipal para realizao
do licenciamento ambiental ponderando que:


127
A municipalizao do controle ambiental de atividades com pequeno
impacto um imperativo que precisa ser implementado. Uma
possibilidade que pode ser pensada o estabelecimento de consrcios
municipais para fins de licenciamento ambiental mediante a criao de
uma agncia nica.

O prprio projeto de lei complementar, apresentado pelo Ministrio do Meio
Ambiente, para regulamentao do art.23 coloca os consrcios entre os rgos dos
SISNAMA como instrumento da gesto ambiental compartilhada (art. 12, III).
Os consrcios podero ainda no plano municipal diminuir a influncia poltica, j que se
transfere para um plano supramunicipal o poder decisrio.
As sugestes de formao dos consrcios intermunicipais para aplicao do
licenciamento e fiscalizao ganham, assim, apelo com a edio da Lei n 11.107/2005.
Nesta perspectiva, a avaliao da compatibilidade jurdica dos consrcios pblicos,
instituda pela Lei n 11.107/2005, para aplicao do licenciamento e fiscalizao ambiental
coloca-se como uma questo importante, j que a possibilidade ou no de estruturao legal
essencial para formao destes ajustes, viabilizando a sua aplicao.
Mais do que fornecer respostas imediatas, entendemos que as perguntas a serem
formuladas contribuem para o debate cientfico, especialmente pela novidade da questo,
sendo nosso objetivo principal levantar as controvrsias legais da formatao dos consrcios
pblicos pela Lei n 11.107/2005.

4.2 QUESTES NORTEADORAS
A Lei n 11.107/2005 regulamentou os consrcios pblicos no direito brasileiro,
alterando o tratamento doutrinrio at ento conferido ao instituto, ao determinar a
personificao destes ajustes, possibilitando a sua criao com a configurao jurdica de
direito pblico ou de direito privado. Alm de autorizar a formao vertical, permitindo a
participao de diferentes entes federados.
Como exposto no captulo anterior, no que pese a lei tenha tido o mrito de
regulamentar a matria, existem divergncias jurdicas sobre a sua constitucionalidade e
aplicabilidade, sobretudo em relao personificao dos consrcios pblicos.


128
A Constituio Federal fundamenta e orienta a criao das demais leis e atos
normativos, que devem respeitar as diretrizes e princpios constitucionais, sob pena de
nulidade.
Milita em favor das leis e atos normativos a presuno de constitucionalidade
(AFONSO DA SILVA, 2002, p. 53), que s se desfaz com o mecanismo de controle
estabelecido na prpria Constituio.
Os questionamentos sobre a constitucionalidade da Lei n 11.107/2005 foram
avaliados apenas no plano terico, sem posicionamento concreto dos Tribunais, sobretudo do
Supremo Tribunal Federal, que como guardio da Constituio elaborar o juzo definitivo
sobre a questo, caso venha a ser interpelado.
Partindo, pois, da presuno de constitucionalidade que goza a lei e visando atingir os
objetivos especficos da presente dissertao, que indagamos:
I - Seria possvel a realizao do licenciamento e fiscalizao ambiental, como
atividades de poder de polcia, pelos consrcios pblicos?
II - Haveria alguma incompatibilidade de ser personificado sob a forma de associao
civil de direito privado ou s seria possvel a personificao na forma de direito pblico?
III - A formatao jurdica dos consrcios pblicos compatvel como o sistema de
repartio de competncias previsto para realizao do licenciamento e fiscalizao
ambiental? No se estaria regionalizando a gesto ambiental, invadindo a competncia de
outro ente federado?
IV - Em relao ao funcionamento prtico destes consrcios, haveria alguma
incompatibilidade legal que impediria a sua constituio?
Como seria a responsabilidade civil por atos praticados pelo consrcio pblico? Como
seria realizada a cobrana das taxas para expedio das licenas ambientais? Quem seria
competente pela execuo das multas ambientais? Como se daria a participao social e a
publicizao dos atos de informao no licenciamento e fiscalizao ambiental realizado pelos
consrcios pblicos? Seria possvel a criao de um conselho de meio ambiente, com a
participao da sociedade no mbito dos consrcios pblicos?
V- Quais atividades poderiam ento ser praticadas pelos consrcios pblicos? Os
consrcios permitem a integrao dos entes federados em relao ao SISNAMA?



129
4.3. O EXERCCIO DO LICENCIAMENTO E FISCALIZAO AMBIENTAL PELOS
CONSRCIOS PBLICOS
4.3.1 Da delegao do poder de polcia
Entende-se por poder de polcia, na lio de Meirelles (1999, p. 115), a faculdade de
que dispe a Administrao Pblica para condicionar e restringir o uso e gozo de bens,
atividades e direitos individuais, em benefcio da coletividade ou do prprio Estado.
Di Pietro (2005, p. 111), por sua vez, o define como atividade do Estado consistente
em limitar o exerccio dos direitos individuais em benefcio do interesse pblico.
Mello (2006, p. 795) adota a expresso polcia administrativa para designar os
comportamentos administrativos do Poder Executivo, diferenciando da expresso poder de
polcia que consigna, em sua opinio, um sentido mais amplo, referente atividade estatal de
condicionar a liberdade e a propriedade ajustando aos interesses coletivos, abrangendo tanto
os atos do prprio Executivo, como do Poder Legislativo. Assim define a polcia
administrativa como:
[...] a atividade da Administrao Pblica, expressa em atos normativos
ou concretos, de condicionar, com fundamento em sua supremacia geral
e na forma da lei, a liberdade e a propriedade dos indivduos, mediante
ao ora fiscalizadora, ora preventiva, ora repressiva, impondo
coercitivamente aos particulares um dever de absteno (non
facere) a fim de conformar-lhes os comportamentos aos interesses
sociais consagrados no sistema normativo.

Moreira Neto (1998) defende que o conceito de poder de polcia no se restringe a um
tipo especial de poder do Estado prprio ou exclusivo da Administrao Pblica, mas dentro
de posicionamento mais atual e moderno, corresponde a um tipo de funo estatal que deve
ser exercida por quem receba a necessria competncia da Constituio e de suas leis,
deduzindo que:
Com efeito, j conhecida de longa data a crise no conceito de poder
de polcia, outro mais que se encontra defasado, j no se aceitando
que possa continuar a ser definido como um poder administrativo,
pois inegavelmente, sua titularidade no se confina a um ramo
orgnico do Estado, mas se estende a todo ele, de modo que, em
ltima anlise, quem o institui, para harmonizar o uso e gozo dos
direitos e liberdades individuais, inclusive a propriedade, com o
interesse geral, sempre o legislador.



130
No se confunde a polcia administrativa, com a polcia judiciria, cujo carter
eminentemente repressivo, ligado atuao da funo jurisdicional penal.
O conceito legal de poder de polcia apresentado no Cdigo Tributrio Nacional:

Art. 78. Considera-se poder de polcia atividade da administrao
pblica que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade,
regula a prtica de ato ou absteno de fato, em razo de interesse
pblico concernente segurana, higiene, ordem, aos costumes,
disciplina da produo e do mercado, ao exerccio de atividades
econmicas dependentes de concesso ou autorizao do Poder
Pblico, tranqilidade pblica ou ao respeito propriedade e aos
direitos individuais ou coletivos.
Pargrafo nico. Considera-se regular o exerccio do poder de polcia
quando desempenhado pelo rgo competente nos limites da lei
aplicvel, com observncia do processo legal e, tratando-se de
atividade que a lei tenha como discricionria, sem abuso ou desvio de
poder.

Em relao especificamente ao poder de polcia ambiental, temos a definio
apresentada por Leme Machado (2000, p. 303), que o conceitua como:
[...] a atividade da Administrao Pblica que, limita ou disciplina
direito, interesse ou liberdade, regula a prtica de ato ou absteno de
fato em razo do interesse pblico concernente sade da populao,
conservao dos ecossistemas, disciplina da produo e do
mercado, ao exerccio das atividades econmicas ou de outras
atividades dependentes de concesso, autorizao/permisso ou
licena do poder pblico de cujas atividades possam decorrer poluio
ou agresso natureza.

O Estado utiliza como meios de atuao do exerccio do poder de polcia (DI PIETRO,
2004, p. 113):
I) Atos normativos em geral: atravs da lei, criando limitaes administrativas ao
exerccio de direitos e das atividades individuais, estabelecendo normas gerais e abstratas
dirigidas indistintamente s pessoas que estejam em idntica situao; disciplinando a
aplicao da lei aos casos concretos, pode o Executivo baixar decretos, resolues, portarias,
instrues;
II) Atos administrativos e operaes materiais de aplicao da lei ao caso concreto,
compreendendo:
a) medidas preventivas (fiscalizao, vistoria, ordem, notificao, autorizao, licena),
com o objetivo de adequar o comportamento individual lei;


131
b) medidas repressivas (dissoluo de reunio, interdio de atividade, apreenso de
mercadorias deterioradas, internao de pessoa com doena contagiosa), com a finalidade de
coagir o infrator a cumprir a lei.
No plano do direito ambiental, so exemplos de atos normativos de poder de polcia: as
limitaes ao direito de propriedade institudas pelo Cdigo Florestal, como a imposio de
reas de preservao permanente, reserva legal, imunidade de corte de rvore ou absteno
do exerccio de determinada atividade poluidora, etc. E de atos administrativos: a concesso
de licenas ambientais (preventivo) e autos de infrao decorrentes da atividade de
fiscalizao ambiental (repressivo).
Distingue-se o poder de polcia originrio, que j nasce com a entidade que o exerce,
do poder delegado que transferido legalmente para outra entidade, sendo que:
O poder de polcia originrio pleno no seu exerccio e consectrio,
ao passo que o delegado limitado aos termos da delegao e se
caracteriza por atos de execuo. Por isso mesmo, no poder de
polcia delegado no se compreende a imposio de taxas, porque o
poder de tributar intransfervel da entidade estatal que o recebeu
constitucionalmente. S esta pode taxar e transferir recursos para o
delegado realizar o policiamento que lhe foi atribudo. Mas no poder
de policia delegado est implcita a faculdade de aplicar sanes aos
infratores, na forma regulamentar, pois que isto atributo de seu
exerccio (MEIRELLES , 1999, p. 115).

O Estado no exerccio de suas funes exerce as atividades tanto por seus prprios
rgos, como descentralizando suas atividades, transferindo-as para pessoas administrativas
vinculadas ao prprio Estado.
Denomina-se de descentralizao administrativa a transferncia de poderes de deciso
em matrias especficas a entes dotados de personalidade jurdica prpria (MEDAUAR,
2006, p. 59), de forma que so transferidos no somente atividades administrativas, mas atos
decisrios, no existindo hierarquia com a entidade matriz, j que os entes descentralizados
so dotados de poder prprio de deciso em razo de sua competncia que deferida por
lei.
Di Pietro (2004, p. 351) classifica a descentralizao por servios, funcional ou
tcnica
80
, como sendo a que se verifica quando a Unio, os Estados ou Municpios criam

80
Di Pietro (2004, p. 350-353) tambm aponta como formas de descentralizao administrativa:
a) descentralizao territorial ou geogrfica que se verifica quando uma entidade de mbito local,
geograficamente delimitada, dotada de personalidade jurdica prpria, de direito pblico, com


132
uma pessoa jurdica de direito pblico ou privado e a ela atribui a titularidade e a execuo de
determinado servio pblico. No Brasil essa descentralizao realiza-se com a instituio dos
entes da administrao indireta, no caso as autarquias, as fundaes pblicas, empresas
pblicas e sociedades de economia mista.
As autarquias, enquanto pessoas jurdicas de direito pblico exercem atividades tpicas
da Administrao, como o poder de polcia. Na rea ambiental, temos como exemplo, o
prprio IBAMA, cuja personalidade a de entidade autrquica, responsvel pelo
licenciamento e fiscalizao das atividades efetiva ou potencialmente poluidoras na esfera
federal.
Em relao s empresas pblicas e sociedades de economia mista existem
questionamentos se tais entidades poderiam exercer poder de polcia em razo de sua
qualificao como pessoas de direito privado.
A respeito, temos precedente importante da Companhia de Tecnologia de Saneamento
Ambiental-CETESB do Estado de So Paulo, cuja natureza jurdica sociedade de economia
mista, pessoa de direito privado, responsvel pelo exerccio do poder de polcia administrativa
no controle da poluio e outras fontes, por delegao conferida pelo Estado, pela Lei n
997/1976 e Decreto n 8.468/1976.
Chegou a ser questionado no Supremo Tribunal Federal a sua legitimidade para
exerccio de poder de polcia e validade de multa aplicada pela Companhia, alegando a parte
autora que como sociedade de economia mista no poderia efetuar tais atos. No julgamento,
todavia, o Supremo no conheceu do recurso, por ausncia de prequestionamento:
COMPANHIA DE SANEAMENTO BSICO AMBIENTAL -
CETESB. Competncia para exercer as atividades de fiscalizao e
represso poluio ambiental. Falta de prequestionamento das
questes constitucionais e da relativa ao artigo 142 do CTN (smulas
282 e 356). Inexistncia de negativa de vigncia dos artigos 82 e 145
do Cdigo Civil, por no dizerem respeito a questo da competncia

capacidade administrativa genrica. prevista nos Estados Unitrios, como Frana, Itlia,
Blgica, constitudas por departamentos, regies, provncias, comunas e o que se verificava no
Brasil poca do Imprio e como hoje previsto para os territrios, que no so considerados
entes federativos, mas possuem personalidade jurdica de direito pblico e possuem capacidade
genrica, que abrange servios de segurana, sade, justia, etc; b) descentralizao por
colaborao - verifica-se, por meio de contrato ou ato administrativo unilateral, que a
administrao transfere a execuo de determinado servio pblico a pessoa de direito privado,
previamente existente, conservando o poder pblico a titularidade do servio, como exemplos, as
concesses e permisses de servios pblicos.


133
em si mesma. Recurso extraordinrio no conhecido. (RE 113035 /
SP, Rel. Min. Moreira Alves. Julgamento: 10/04/1987, DJ 15-05-
1987)

O Tribunal de Justia do Estado de So Paulo manifestou-se em diversas
oportunidades sobre a legalidade da delegao do exerccio de poder de polcia CETESB,
afastando a alegao de incompetncia pela sua personificao legal, como se infere das
ementas dos julgados abaixo colacionados:
MANDADO DE SEGURANA - Poluio sonora - Declarao da
incompetncia funcional da autoridade impetrada - Inadmissibilidade -
A CETESB tem competncia na qualidade de rgo delegado do
Governo do Estado, para atuar no campo de controle de poluio - O
critrio adotado, quanto ao limite de rudo tolervel, est amparado em
portaria de entidade federal, acompanhada o padro aceito pela
Unio, atravs de CONAMA e que se harmoniza com os padres
internacionais relativos exposio a rudos suportados pelo ser
humano - Recurso provido. ( Apelao Cvel n. 34.958-5 - Bauru - 7
Cmara de Direito Pblico - Relator: Albano Nogueira - 04.11.98 -
V.U.)

MULTA - CETESB - Excesso de emisso de poluentes -
Competncia da CETESB para aplicar multas como rgo delegado
do Governo do Estado de So Paulo. (Apelao Cvel n. 41.535-5 -
So Paulo - 1 Cmara de Direito Pblico - Relator: Carlos de
Carvalho - 22.02.99 - V.U.)

MULTA - Imposio pela CETESB - Competncia, na qualidade
de rgo delegado do Governo do Estado, embora cuide-se de
sociedade de economia mista - Sentena confirmada JTJ 132/205.
(Grifo nosso)

Tais entidades embora possuam personalidade de direito privado, exercem funo de
interesse pblico e compem a Administrao, no havendo bice jurdico para que realizem
atos de poder de polcia.
A prpria Lei n 9.813/1999 que trata da prescrio para apurao de ao punitiva
da administrao pblica federal no exerccio de poder de polcia, refere-se administrao
direta e indireta, englobando, pois, estas entidades.
Esta tambm a opinio de Leme Machado (2000, p. 304):
O Estado moderno, entretanto, no se resume mais na Administrao
direta. Os servios pblicos so tambm exercidos por empresas
estatais e entes de cooperao (servios sociais autnomos e
organizaes sociais), que vivem ao lado Estado e por isso eram
chamadas de paraestatais. Sabemos que o poder de polcia no se
confunde com a noo de servio pblico. Contudo, no se pode


134
ignorar que aquelas entidades, ditas paraestatais, ainda que tendo
regime jurdico de direito privado, no so totalmente uma pessoa
privada. [...]
Nesse sentido, no que concerne o exerccio do poder de polcia
ambiental, a lei expressa poder atribu-lo no s Administrao
direta como Administrao indireta (empresa pblica, sociedade de
economia mista ou fundao).

Carvalho Filho (2004, p. 66) nos ensina que estas entidades so um prolongamento do
Estado e recebem deste o suporte para o desempenho, por delegao, de funes pblicas
a ele cometidas, deduzindo que:
Indispensvel, todavia, para validade dessa atuao que a delegao
seja feita por lei formal, originria da funo regular do Legislativo.
Observe que a existncia da lei o pressuposto de validade da polcia
administrativa exercida pela prpria Administrao direta, e, desse
modo, nada obstaria que servisse tambm como respaldo da atuao
de entidades paraestatais, mesmo que sejam elas dotadas de
personalidade jurdica de direito privado. O que importa, repita-se,
que haja expressa delegao na lei pertinente e que o delegatrio seja
entidade integrante da Administrao Pblica.
[...] Inexiste qualquer vedao constitucional para que pessoas
administrativas de direito privado possam exercer o poder de polcia
em sua modalidade fiscalizatria. No lhes cabe- - lgico- o poder de
criao das normas restritivas de polcia, mas uma vez criadas, como
o caso das normas de trnsito, nada impede que fiscalizem o
cumprimento das restries.

Sampaio Silva (2001) adotando o mesmo posicionamento pondera que os atos de
polcia, como atos administrativos, constituem meios de atuao de toda Administrao
Pblica, seja a direta ou a indireta, podendo ser por elas praticados, conquanto devidamente
autorizados em lei.
Carvalho Filho (2004, p. 67) enumera como condies necessrias para que as
entidades administrativas exeram o poder de polcia delegado que: I) a pessoa jurdica
integre a estrutura da administrao indireta, isso porque sempre ter a seu cargo prestao
de servio pblico; II) a competncia delegada dever ter sido conferida por lei; III) o poder
de polcia h de restringir-se prtica de atos de natureza fiscalizatria, partindo-se, pois, da
premissa de que as restries preexistem e de que se cuida de funo executria, e no
inovadora.


135
No caso de particulares contratados pela Administrao, como os concessionrios e
permissionrios de servios pblicos, com vnculos apenas contratuais, a doutrina admite a
delegao somente de atos de execuo material e instrumental.
Em relao delegao de poder de polcia para particulares sem qualquer vnculo com
a Administrao Publica majoritrio na doutrina o posicionamento quanto a sua
impossibilidade.

4.3.2 Do exerccio do poder de polcia pelos consrcios pblicos
A Lei n 11.107/2005 estabelece no caput do art. 1, que a Unio, Estados, Distrito
Federal e Municpios podero contratar consrcios pblicos para a realizao de objetivos
de interesses comuns, prevendo no art. 2, que os entes federados, quando da celebrao
do ajuste determinaro os objetivos dos consrcios observados os limites constitucionais.
Como ressaltado no captulo III, no obstante os diferentes posicionamentos acerca do
conceito de servio pblico, se esse englobaria ou no atividades de poder de polcia, existe o
entendimento de parte da doutrina que a Lei dos Consrcios Pblicos teria permitindo a
associao para o exerccio de outras atividades, como a gesto de bens, atividades de
fomento e o prprio exerccio de poder de polcia.
81

O PL n 3.884/2004, que subsidiou a elaborao da Lei n 11.107/2005, mencionava
explicitamente como objetivos dos consrcios pblicos, no art. 3, incisos VI e VII: a
promoo do uso racional dos recursos naturais e a proteo do meio ambiente; e, o
exerccio de funes no sistema de gerenciamento de recursos hdricos que tenham sido
delegadas ou autorizadas.
A amplitude da expresso interesse comum respalda o entendimento de que a Lei
abarca as competncias enumeradas no art. 23 da Constituio Federal [embora no se
restrinja somente as atribuies enumeradas neste dispositivo, como ressalta Medauar e
Oliveira (2006, p. 25)], dentre as quais se encontra a competncia comum dos entes
federados para proteo do meio ambiente e combate da poluio em qualquer de suas
formas (VI) e a preservao de florestas, fauna e flora (VII), importando no reconhecimento
de que poderiam ser celebrados consrcios pblicos para realizao de atos de poder de

81
Confira Gomes (2005).


136
polcia, no caso especfico do nosso estudo, para realizao do licenciamento e fiscalizao
ambiental.
Esta premissa enseja, entretanto, a confirmao de duas outras questes para sua
sustentao:
1) A verificao da adequao da personificao jurdica conferida pela Lei
n11.107/2005, analisando se as associaes pblicas e as pessoas jurdicas de direito
privado poderiam realizar atividades de poder de polcia;
2) E se positivo, a investigao sob o aspecto prtico, em relao operacionalizao
desta atividade, identificando se haveria algum bice legal e ainda quais poderiam ser as
solues jurdicas adotadas para viabiliz-la.
Vencida a primeira etapa, passemos anlise das demais questes.


4.3.3 Da personalidade jurdica dos consrcios pblicos para o exerccio do poder de policia
A Lei dos Consrcios Pblicos facultou aos entes federados institurem o consrcio na
forma de pessoa jurdica de direito pblico, com a criao da associao pblica ou com
personalidade de direito privado, regra geral, com a estruturao de uma associao civil.
Estabeleceu uma nova categoria de autarquia, as associaes pblicas, determinando a
sua integrao administrao indireta de cada ente consorciado (arts. 3, I e 16).
As autarquias exercem atividades tpicas da Administrao, podendo os entes
federados delegar-lhes atividades de poder de polcia, de forma que no haveria vedao
jurdica descentralizao das atividades de licenciamento e fiscalizao ambiental para as
associaes pblicas. A nica particularidade seria o fato de que estar-se-ia transferindo
uma autarquia interfederada.
Obviamente, tal concluso reside na presuno de constitucionalidade que goza norma,
j que a eventual declarao de inconstitucionalidade quanto formao das autarquias
interfederadas, tornaria inaplicvel a Lei n 11.107/2005.
E em relao aos consrcios pblicos com personalidade de direito privado, haveria
bice a sua instituio para o exerccio do licenciamento e fiscalizao ambiental?


137
Os consrcios pblicos de personalidade privada assumem a forma de associao civil,
podendo tambm ser criado como fundao.
Embora a lei tenha silenciado quanto ao fato de que estes no integram a administrao
indireta (art. 6, 1), como bem salientou Di Pietro (2005), no h possibilidade jurdica da
criao de entidade pelo Poder Pblico sem que esta integre a Administrao.
82

Aplicando o raciocnio retro, de que possvel a descentralizao das atividades de
poder de polcia s pessoas administrativas de direito privado que integram a Administrao
Pblica, haveria a possibilidade de se atribuir aos consrcios pblicos com personalidade
privada a realizao do licenciamento e fiscalizao ambiental.
No podemos nos esquecer que os consrcios pblicos desta natureza so formados
pela associao dos prprios entes pblicos e no visam fins econmicos.
A realidade que tal formatao jurdica no representaria vantagens na instituio, j
que se perderiam as prerrogativas processuais prprias dos entes polticos e das entidades
autrquicas, como prazos dilatados, foro privilegiado, regime especial de execuo, etc; alm
de outras prerrogativas prprias das entidades pblicas.
Em relao imunidade tributria, por no exercerem atividade econmica, poderia ser
estendida aos consrcios pblicos personificados como associaes civis
83
.
Embora seja uma tendncia no direito administrativo a interpenetrao das atividades
do setor pblico e privado, no h uma grande diferenciao prtica dos consrcios pblicos
institudos com personalidade privada das associaes pblicas, j que mesmo aqueles se
submetem s normas de direito pblico referentes licitao, normas de contratao,
prestao de contas, admisso de pessoal e fiscalizao deferidas s entidades pblicas.
Como bem ressalta Medauar e Oliveira (2006, p. 79):
Se a atribuio de personalidade jurdica privada a grande nmero de
entes administrativos seria motivada por intuito de agilidade
operacional, ante a regncia do direito privado, a paulatina e crescente
imposio da observncia de normas de direito pblico esvazia aquele

82
Vide p. 93.
83
O Supremo Tribunal Federal firmou o entendimento de que o regime tributrio das empresas
estatais diferenciado no caso das empresas que exercerem servio pblico, no aplicando,
neste caso, a regra do art.170, 1 e 2, II da Constituio Federal, que probe um tratamento
diferenciado em termos fiscais das empresas pblicas, no autorizando a concesso de
privilgios fiscais no extensivos ao setor privado. A respeito confira: RESP 364202 / RS, RE-
AgR 357291 / PR e RE 424227 / SC.


138
instituto, tornando a atuao dessas pessoas jurdicas praticamente
idnticas atuao das pessoas jurdicas de direito pblicas.

De forma que, no obstante seja vivel a criao do consrcio para realizao do
licenciamento e fiscalizao ambiental na forma de associao civil, no haveria benefcios na
sua instituio com personalidade privada, pois perderia prerrogativas importantes inerentes
s entidades de direito pblico. Alm do fato de ser mais adequada a configurao como
associao pblica, que como entidade autrquica realizaria atividades tpicas da
Administrao, como o poder de polcia.

4.3.4 Compatibilidade das atribuies dos consrcios pblicos com o sistema de repartio
de competncias em matria ambiental

Quais seriam os limites para descentralizao e exerccio da competncia pelos
consrcios pblicos?
Mello (2006, p. 141) enumera como caractersticas das competncias pblicas
84
:
I) a obrigatoriedade do exerccio para os rgos e agentes pblicos- Vale-dizer:
exercit-las no questo entregue livre deciso de quem as titularize, correspondendo a
um dever jurdico o atendimento das finalidades legais;
II) a irrenunciabilidade de seu exerccio, significando que o titular no pode abrir mo
delas enquanto as titularizar;
III) intransferveis, de forma que no podem ser objeto de transao, de tal sorte que
descaberia repass-las a outrem, cabendo, to somente, nos casos previstos em lei,
delegao de seu exerccio, sem que o delegante, portanto, perca com isto a possibilidade de
retomar-lhes o exerccio, retirando-o do delegado;

84
Para o Autor (2006, p.138) as competncias pblicas no representam poderes, mas deveres-
poderes, j que as competncias so atribudas ao Estado para que possam atender a certas
finalidades pblicas consagradas em lei, em prol da coletividade, concluindo que o Estado, nem
seus rgos e agentes dispem de competncias para sua auto-satisfao, j que no estado de
direito, onde todo o poder emana do povo (art.1, pargrafo nico, da Constituio Federal) e
no qual se proclama a cidadania (art.1, II da Constituio Federal), obviamente no so
institudas em favor de quem as titularize, mas para que sirvam a determinados objetivos
estabelecidos no interesse de todos.


139
d) imodificveis pela vontade do prprio titular, o qual, pois, no pode dilat-las ou
restringi-las, pois sua compostura a que decorre da lei;
e) imprescritveis, isto , incorrendo hipteses de sua utilizao, no importa por quanto
tempo, nem por isto deixaro de existir.
A descentralizao administrativa das atividades do Estado, atravs da criao de
pessoas jurdicas pblicas ou privadas da administrao indireta, no importa em renncia ou
transferncia definitiva de sua competncia, mas apenas delegao da atividade, j que lhe
garantida tanto a autonomia para criao como para prpria extino da entidades.
Em relao aos consrcios pblicos explica Marques Neto (2005):
A constituio do consrcio pblico corresponde, portanto, como
dissemos, a uma forma de exerccio das competncias regulatrias e
fiscalizatrias do titular do servio, e no a um mecanismo para
transferi-las a outro ente. Uma vez que o consrcio pblico pertence
(no s, mas tambm) estrutura do titular do servio, resta
respeitado o limite de transferncia da regulao do servio j que o
titular no se desvencilha simplesmente de suas atribuies
constitucionais, ele to somente cria pessoa jurdica especfica para
faz-lo, assim como faria com autarquia tradicional. A diferena
que, desta vez, trata-se de autarquia integrada tambm por outros
entes federativos, que se coordenam para a melhor execuo da
tarefa. Em outras palavras, o titular dos servios se associa com
outros entes federativos para a sua execuo, mas isso no implica
em reduo de sua responsabilidade na condio de titular do servio.

A criao das entidades da administrao indireta tambm no importa na transferncia
de competncias polticas fundamentais, que abrange poderes de natureza legislativa,
jurisdicional e de avaliao e defesa dos interesses fundamentais confiados ao ente federado
(JUSTEN FILHO, 2005).
Como j citado acima, no pode, por exemplo, os consrcios pblicos instituir tributos,
editar leis, que so restritos aos entes polticos.
E, em relao s competncias constitucionais como se daria tal delimitao? Haveria
possibilidade de os municpios exercerem atribuies que ultrapassem o mbito de seu
predominante interesse? Isto no quebraria o pacto federativo?
No caso especfico dos consrcios pblicos intermunicipais criados para realizao do
licenciamento e fiscalizao ambiental ficaria restrito s atividades de impacto local ou
abarcaria tambm as atividades de impacto intermunicipais?


140
Como especificado no Captulo I, a Constituio Federal de 1988 criou um sistema
complexo de diviso de competncias, orientado pelos princpios da predominncia de
interesses e da subsidiariedade.
Em matria ambiental estabeleceu a competncia material: a) exclusiva: da Unio (art.
21), dos Estados (art. 25, 1) e dos Municpios (art.3 0, III a VIII); b) comum: da Unio,
dos Estados, Distrito Federal e Municpios (art. 23, VI, VII). E a competncia legislativa: a)
privativa ou exclusiva: da Unio (art. 22), dos Estados (art.25, 1 e 2), dos Municpios
(art. 30,I); b) concorrente da Unio, Estados e Distrito Federal (art. 24, VI, VII, VIII), em
que compete a Unio editar normas gerais e aos Estados e Distrito Federal, normas
suplementares ou complementares, autorizando aos Municpios o exerccio da competncia
suplementar em relao aos assuntos de predominante interesse local (art. 30,II).
O plano que nos interessa o da competncia material ou administrativa, que constitui a
aplicao dos instrumentos da PNMA, objeto de nosso estudo, o licenciamento e a
fiscalizao ambiental.
Vimos que existem divergncias jurdicas em relao ao exerccio da competncia
comum, adotando a doutrina basicamente trs posicionamentos:
I) aqueles que entendem que o art. 23 da Constituio Federal autoriza a atuao
cumulativa dos entes federados, de forma que permite-se a atuao dos Municpios mesmo
em assuntos que ultrapassem os limites territoriais, como, por exemplo, que o Municpio
aplique uma multa por dano regional;
II) os que defendem que o exerccio da competncia comum segue a prvia diviso de
atribuies de acordo com a natureza do interesse;
III) e, aqueles que embora admitam o estabelecimento de uma ordem de diviso pela
predominncia de interesses condicionam o seu exerccio edio da lei complementar,
prevista no pargrafo nico do art. 23, compreendendo que enquanto no for editada essa
norma prevalece a atuao cumulativa.
Tais divergncias se refletem no plano infraconstitucional, em relao ao regramento do
licenciamento e fiscalizao ambiental.
Com efeito, discorda a doutrina sobre o exerccio da competncia licenciatria pelos
municpios, em razo da omisso no art. 10 da Lei n 6.938/1981, discutindo a
constitucionalidade e legalidade da Resoluo CONAMA n 237/1997.


141
Dissente ainda sobre o exerccio do licenciamento em um nico nvel de competncia,
fundamentando parte dos Autores que at a edio da lei complementar o licenciamento
ambiental mltiplo, no autorizando restries.
Divergem tambm sobre os critrios utilizados para diviso do licenciamento,
especialmente em relao ao critrio de titularidade dos bens.
Prevalece, entretanto, o entendimento de que compete ao Municpio o licenciamento
das atividades e empreendimentos de impacto local, aos Estados, aqueles que ultrapassem o
limite territorial dos Municpios (intermunicipal) e Unio, os impactos regionais (mais de um
Estado) e transfronterios.
Em relao competncia fiscalizatria, no mesmo sentido, existe o debate sobre a
delimitao da competncia, repetindo-se a divergncia quanto delimitao do art. 23 da
Constituio Federal, no obstante neste caso, seja consenso a vedao do bis in idem na
aplicao das sanes administrativas.
Medauar e Oliveira (2006, p. 35) diz que os objetivos dos consrcios pblicos devem
estar adstritos s competncias constitucionais dos entes federativos que os integram,
mencionando como exemplo, que os consrcios intermunicipais no podem ter por finalidade
atuaes relativas a competncias dos Estados e da Unio.
O meio ambiente, enquanto bem difuso, desconhece fronteiras administrativas,
dificultando a repartio de competncias, todavia, tal diviso necessria para garantir a
prpria proteo do ambiente, permitindo uma atuao mais efetiva do poder pblico.
Os consrcios pblicos tm como escopo a associao dos entes federados para
realizao de objetivos de interesse comum (art. 1 da Lei n 11.107/2005).
Para Castro (2006, p. 351) interesse comum representa:
[...] as funes pblicas e os servios que atendam a mais de um
Municpio, assim como os que restritos ao territrio de um deles,
sejam de algum modo dependentes, concorrentes ou confluentes de
funes pblicas e servios supramunicipais [...].

Havendo, pois, uma gesto associada para permitir o cumprimento dos interesses
comuns de forma compartilhada.
85


85
Caff Alves (2001a, p.77) discorre sobre a fluidez do conceito de interesse comum, dizendo
que o regime jurdico de prestao dos servios de interesse local ou de interesse regional
(funes pblicas de interesse comum) pode ser alterado em funo do desenvolvimento ou


142
No caso do licenciamento e fiscalizao ambiental das atividades de impacto local
realizadas pelos consrcios pblicos, restrita circunscrio territorial de cada municpio, no
h maiores dificuldades, se adequando ao sistema constitucional e legal de repartio de
competncias.
A questo que se impe se estes consrcios poderiam licenciar e fiscalizar atividades
de impactos intermunicipais, caso em que questionvel a competncia, j que se estaria
retirando a competncia deferida aos Estados.
Entendemos que neste caso dever ser obedecida a ordem de distribuio de
competncias, no autorizando os consrcios formados pelos Municpios atuar no caso de
impactos intermunicipais, sob pena de desrespeitar a competncia dos Estados e romper o
equilbrio federativo.
O fundamento da coordenao pelos Estados das situaes que ultrapassem o limite
dos Municpios ou que ultrapassem o interesse local manter a harmonia da unidade
federativa, da mesma forma no plano da Unio em relao aos Estados-Membros.
Tal permisso poderia gerar insegurana jurdica ainda maior do que j existente, uma
vez que no se teria clareza acerca da entidade competente para o exerccio destas funes.
A questo poderia ser solucionada com a integrao do Estado no consrcio
intermunicipal ou mesmo com a celebrao de convnio administrativo, em que o Estado
poderia delegar tais atribuies ao consrcio.
A repartio de competncias constituiu o ncleo do sistema federativo, definindo o
grau de centralizao e descentralizao do poder, de acordo com o interesse das matrias,
no sendo mero preciosismo do legislador.
Ao se permitir tal invaso de competncias invariavelmente estar-se-ia anulando a
competncia dos Estados, enfraquecendo o pacto federativo.
Da o questionamento exposto se a Lei n 11.107/2005 no teria criado um novo ente
federativo e o se o modelo adotado no fere a organizao estatal da Constituio.

mudana de fatores contextuais objetivos, de ordem fsico-geogrfica, social, econmica,
institucional, tcnica, financeira ou administrativa, os quais autorizam novas interpretaes
normativas, ampliando ou restringindo o campo de atuao local ou regional. O conceito, em sua
opinio, dinmico e adaptvel s circunstncias da natureza e da convenincia tcnica, social
ou poltica, devendo ser, tais circunstncias e fatores, devidamente ponderados e justificados,
podendo at ser deduzidas em possvel argio jurdico-contenciosa.


143
Tomemos como exemplo o caso das regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e
microrregies. Diante da impossibilidade de interferncia administrativa de um municpio nas
atividades de outro, mas reconhecendo a necessidade de uma estrutura para trabalhar a
gesto das atividades de interesse comum que se exige a atuao da entidade estatal
superior, no caso a criao e coordenao ficam a cargo do Estado-membro, por expressa
determinao constitucional.
Como observa Castro (2006, p. 357):
[...] dos interesses regionais, que so comuns a vrios Municpios, no
podem cuidar esses Municpios isoladamente, e, sim, em conjunto,
pelos rgos regionais previstos constitucionalmente, cuja criao
pertence ao Estado-membro.

Apesar de que no plano da execuo dos servios pblicos propriamente ditos, como
os servios de sade, saneamento bsico, transporte, no haja, a princpio, complicaes
numa possvel regionalizao em termos de atribuies (embora no aspecto das polticas
pblicas possa haver uma desarticulao), no caso especfico do poder de polcia, face ao
princpio da legalidade que condiciona o exerccio da competncia, entendemos que a
associao consorcial no poder ultrapassar os limites especficos do exerccio da
competncia de cada entidade federativa exercida dentro de seu territrio, exceto atravs da
participao dos Estados nos consrcios ou por delegao via convnio.
No se trata de impor uma diviso estanque de competncias, ao contrrio, visa apenas
coordenar o compartilhamento das atribuies, via os instrumentos adequados para tanto, de
forma a conservar o equilbrio federativo.
O federalismo cooperativo no desconhece a diviso de competncias, o que autoriza
um compartilhamento entre as esferas polticas, permitindo uma integrao em termos de
servios, recursos, etc.
No podemos nos olvidar ademais que os consrcios pblicos constituem uma pessoa
jurdica formada pelos entes federados, integrantes de sua administrao indireta, para gesto
associada dos servios pertencentes a cada unidade:
Diz o artigo 241 que ele ser atuao concertada na gesto de
servios pblicos. Portanto, os entes consorciados (como vimos, entes
dos distintos planos da Federao) podero se reunir para organizar,
planejar, disciplinar e prestar servios pblicos que sejam de
titularidade de um ou vrios destes entes consortes. Gesto associada
h de ser no vejo como se desviar disso aquela que efetivada


144
em comum e de forma conjunta pelos entes federados que se
consorciam. No caso do consrcio, isso no implicar em delegao
de atribuies (o que tpico do convnio), mas sim assuno por um
ente personalizado, integrado por todos os participantes, e que passar
a exercer, de forma concertada, as competncias que pertencem e
seguiro pertencendo aos entes consorciados.( MARQUES NETO,
2005)

Nesta perspectiva a realizao do licenciamento e fiscalizao ambiental dever
observar a legislao prpria de cada Municpio, no permitindo, por exemplo, que o
consrcio aplique as leis do Municpio B no Municpio A.
Em relao ao exerccio da competncia supletiva, dado que o consrcio constituiu
forma de descentralizao administrativa, com criao de uma pessoa jurdica integrante da
administrao indireta do ente consorciado, obviamente no h que se falar em competncia
supletiva pelo ente consorciado em relao ao consrcio, uma vez que a relao jurdica
diversa referente ao dito controle de superviso, prprio das entidades da administrao
indireta em relao ao ente criador
86
.
No caso a competncia supletiva subsiste apenas em relao ao ente federado superior.
A configurao jurdica conferida aos consrcios pblicos pela Lei n 11.107/2005
de difcil aplicao em razo do modelo federativo adotado no Brasil, cuja concepo trina
dificulta a instituio de instrumentos regionais. Tomemos como exemplo as prprias regies
metropolitanas, j mencionadas, no que pese a previso constitucional que possibilita a sua
criao, uma das grandes dificuldades apontadas para sua implementao e funcionamento
exatamente compatibilizar a autonomia municipal com a coordenao pelos Estados.
Deve-se dar o adequado dimensionamento aos consrcios pblicos para compatibiliz-
los a estrutura federal e, sem dvida, um dos aspectos essenciais a serem observados o da
diviso constitucional de competncias.

4.3.5 Aspectos prticos do funcionamento dos consrcios pblicos
Continuando o estudo sobre a viabilidade da realizao do licenciamento e fiscalizao
ambiental pelos consrcios pblicos, passemos agora a abordar alguns aspectos prticos,
identificando possveis incompatibilidades na realizao destas funes por estes instrumentos.

86
Confira p. 89.


145
Como funcionaria a responsabilidade dos atos praticados pelos consrcios pblicos?
O art. 37, 6 da Constituio Federal de 1988 dispe sobre a responsabilidade de
atos praticados pela Administrao Pblica, determinando que:
6 - As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado
prestadoras de servios pblicos respondero pelos danos que seus
agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito
de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa.

Trata o referido artigo da responsabilidade extracontratual do Estado, assim
compreendida como obrigao de reparar danos causados a terceiros em decorrncia de
comportamentos comissivos ou omissivos, materiais ou jurdicos, lcitos ou ilcitos, imputveis
aos agentes pblicos. (DI PIETRO, 2004, p. 548).
O Novo Cdigo Civil, Lei n 10.406/2002, alterando a redao do Cdigo anterior,
em compatibilidade com a Constituio, estabeleceu no art. 43, a responsabilidade objetiva
do Estado, ao prever que as pessoas jurdicas de direito pblico interno so civilmente
responsveis por atos de seus agentes que nessa qualidade causem danos a terceiros,
ressalvado direito regressivo contra os causadores de dano, se houver, por parte deles, culpa
ou dolo.
O Cdigo Civil de 1916, diferentemente, condicionava a responsabilizao do Estado
demonstrao de que os agentes pblicos teriam procedido de modo contrrio ao direito ou
faltando a dever prescrito em lei (art. 15).
Na responsabilidade objetiva exige-se apenas a demonstrao do nexo de causalidade
e ocorrncia do dano, sendo desnecessria a comprovao dos elementos subjetivos (culpa
ou dolo), bastando a comprovao de que a ao ou omisso do agente concorreu para
ocorrncia do evento danoso.
J a responsabilidade dos agentes pblicos, ao contrrio, subjetiva, exigindo a
confirmao do dolo ou culpa, podendo o Estado se condenado agir regressivamente contra
o causador do dano, exigindo-lhe o ressarcimento.
A responsabilidade objetiva funda-se na teoria do risco, calcada no reconhecimento do
risco que a atividade pblica gera para os administrados e na possibilidade de acarretar dano
a certos membros da comunidade, impondo-lhes um nus no suportado pelos demais,
devendo ser partilhada a responsabilidade com a coletividade para compensar essa
desigualdade individual, criada pela prpria Administrao (MEIRELLES, 1999, p. 585).


146
Carvalho Filho (2004, p. 463) denomina de responsabilidade primria aquela atribuda
diretamente pessoa fsica ou jurdica a que pertence ao agente autor do dano e de
subsidiria, quando sua configurao depender da circunstncia de o responsvel primrio ter
condies de reparar o dano por ele causado.
Na responsabilidade subsidiria, de acordo com Mello (2006, p. 962):
[...] para fins de responsabilidade subsidiria do Estado, incluem-se,
tambm, as pessoas jurdicas de direito pblico auxiliares do Estado,
bem como quaisquer outras, inclusive de direito privado, que,
inobstante alheias sua estrutura orgnica central, desempenham
cometimentos estatais sob concesso ou delegao explcitas
(concessionrias de servio pblico e delegados de funo pblica) ou
implcitas (sociedades de economia mista e empresas do Estado em
geral, quando no desempenho de servio pblico propriamente dito).
Isto porque no faria sentido que o Estado se esquivasse a responder
subsidiariamente-ou seja, depois de exaustas as foras da pessoa
alheia sua intimidade estrutural - se a atividade lesiva s foi possvel
porque o Estado lhe colocou em mos o desempenho da atividade
exclusivamente pblica geradora do dano.

No caso dos consrcios pblicos, considerando que so entidades personificadas, a
responsabilidade civil segue a mesma orientao do art. 37, 6 da Constituio Federal,
aplicando a responsabilidade objetiva aos atos praticados por estes, permitindo-se a ao
regressiva contra os agentes causadores do dano.
Por integrar a administrao indireta dos entes consorciados existe ainda a dita
responsabilidade subsidiria, ou seja, no caso do patrimnio financeiro do consrcio no
conseguir suprir as obrigaes, os entes consorciados arcaro com a responsabilidade,
assumindo o nus na indenizao do dano.
De acordo com Alves (2006, p. 122):
No caso de danos decorrentes da prestao de servios pblicos a ele
incumbidos ou daqueles causados a terceiros por seus servidores, a
responsabilizao do consrcio objetiva. A responsabilidade dos
consrcios autrquicos pelos comportamentos lesivos a terceiros da
mesma ndole da responsabilidade do Estado. O mesmo ocorre
quando os consrcios se constiturem na forma de associao civil
[...]
Temos ento, que a responsabilidade objetiva dos consrcios pblicos
por danos causados terceiros direta e dos entes consorciados
subsidiria, por fora de lei. No caso de se constiturem em
associaes civis, a responsabilidade direta e subsidiria persistem,
mas os estatutos sero soberanos para ampliar a responsabilizao
dos entes associados. Entretanto, esgotadas as suas foras, caber s


147
administraes pblicas a ele vinculadas suportar o n us
remanescente.

O art. 10 da Lei n 11.107/2005 previa a responsabilidade civil solidria dos atos
praticados pelos consrcios, determinando que Os consorciados respondem solidariamente
pelas obrigaes assumidas pelo consrcio.
O dispositivo foi vetado pelo Presidente da Repblica, utilizando como argumentos que:
A inteno do legislador, aparentemente, era dizer que os
consorciados respondem subsidiariamente; contudo, constou que os
consorciados respondem solidariamente.
Na responsabilidade subsidiria, a administrao direta somente
responde por obrigaes quando comprovada a insolvncia
patrimonial do ente que integra a administrao indireta. Ou seja, a
entidade da administrao indireta responde por si e, no caso de ter
assumido obrigaes maiores que seu patrimnio que, liquidado
primeiro este, poder a administrao direta ser demandada pelas
eventuais obrigaes remanescentes.
J na responsabilidade solidria, como previsto no art.10, o credor
pode exigir o cumprimento da obrigao tanto do consrcio como dos
entes consorciados. Isso far que dvidas do consrcio sejam
automaticamente transferidas para os consorciados, num evidente
prejuzo aos princpios da segurana jurdica e da estabilidade fiscal.
Com o veto, o regime a ser aplicado aos consrcios pblicos ser o da
responsabilidade subsidiria, que o ordinrio da administrao
indireta. Esse conceito manso e pacfico e no deixa margens para
nenhuma dvida, como deixa clara a lio do Professor Celso Antnio
Bandeira de Mello:
..doutrina e jurisprudncia sempre consideraram, outrossim, que
quaisquer pleitos administrativos ou judiciais de atos que lhe fossem
imputveis, perante elas mesmas ou contra elas teriam que ser
propostos- e no contra o Estado. Disto se segue igualmente que,
perante terceiros, as autarquias so responsveis pelos seus prprios
atos. A responsabilidade do Estado apenas subsidiria
(MENSAGEM 193, DE 06.04.2005).

A responsabilidade subsidiria , ressaltada, todavia, no 2, I do art.13, que ao tratar
do contrato de programa prev que dever constar neste os encargos transferidos e a
responsabilidade subsidiria da entidade que os transferiu.
O art.12, 2 da Lei n 11.107/2005 determina que:
2-At que haja deciso que indique os responsveis por cada
obrigao, os entes consorciados respondero solidariamente pelas
obrigaes remanescentes, garantindo o direito de regresso em face
dos entes beneficiados ou dos que deram causa obrigao.

Di Pietro (2005) critica o dispositivo ponderando que:


148
A norma deve ser interpretada luz do art. 37, 6, da Constituio,
que prev a responsabilidade objetiva da pessoa jurdica de direito
pblico ou de direito privado prestadora de servios pblicos, por ato
que seus agentes causarem a terceiros. O dispositivo constitucional
no prev responsabilidade solidria. Perante terceiros, a
responsabilidade sempre da pessoa jurdica e no de seus membros.
Por isso, o referido dispositivo da Lei n 11.107/2005 s vale entre os
consorciados, no produzindo efeitos perante terceiros.

Embora correta as argumentaes acima a respeito da responsabilidade subsidiria,
sendo certa a interpretao de que primeiro dever se responsabilizar o consrcio pblico
para ento agir em desfavor dos entes consorciados, em relao a esta segunda hiptese, no
se pode negar que haver solidariedade na obrigao, ou seja, caso venha os entes
consorciados a serem interpelados com fundamento na responsabilidade subsidiria haver de
se aplicar a responsabilidade solidria.
Isto porque, no haveria como distinguir ou imputar a responsabilidade somente a um
dos entes consorciados, de forma que se interpelados de forma subsidiria, podero ser
demandados solidariamente ou individualmente, hiptese em que aquele que assumir a
obrigao dever demandar em relao aos demais requerendo o partilhamento da
indenizao paga.
Essa a interpretao que entendemos que deva ser aplicada Lei n 11.107/2005,
em especial ao 2 do art. 12, respaldando a responsabilidade solidria, j que segundo o
Cdigo Civil, a responsabilidade solidria no se presume, resultando da lei ou da vontade
das partes (art. 265).
E em relao instituio das taxas de licenciamento ambiental, como se daria o
funcionamento prtico?
O licenciamento ambiental exige a realizao de vistorias, exames e anlises cujo preo
pago pelo empreendedor.
A Resoluo CONAMA n 237/1997 expressamente determina o pagamento para
realizao do licenciamento, dispondo que:
Art. 13- O custo de anlise para a obteno da licena ambiental
dever ser estabelecido por dispositivo legal, visando o ressarcimento
pelo empreendedor das despesas realizadas pelo rgo ambiental
competente.
Pargrafo nico - Facultar-se- ao empreendedor acesso planilha
de custos realizados pelo rgo ambiental para a anlise da licena.



149
As taxas constituem espcie de tributo vinculado, cujo fato gerador decorre do
exerccio regular do poder de polcia ou, a utilizao efetiva ou potencial, de servio pblico
especfico e divisvel, prestado ao contribuinte ou posto sua disposio (art. 145, II da
Constituio Federal).
Podem ser cobradas pela Unio, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou Municpios,
no mbito de suas respectivas atribuies.
A Lei n 11.107/2005 prev no art. 2, 2, que os consrcios pblicos podero
emitir documentos de cobrana e exercer atividades de arrecadao de tarifas e outros
preos pblicos pela prestao de servios ou pelo uso ou outorga de uso de bens pblicos
por ele administrados ou, mediante autorizao especfica, pelo ente consorciado.
As taxas no se confundem com os preos pblicos ou tarifas:
A taxa um tributo, sendo, portanto, objeto de uma obrigao
instituda por lei; j o preo obrigao contratual. O preo , pois,
obrigao assumida voluntariamente, ao contrrio da taxa de servio,
que imposta pela lei a todas as pessoas que se encontrem na
situao de usurios (efetivos ou potenciais) de determinado servio
estatal (AMARO, 2003, p. 41).

No mbito do exerccio de poder de polcia impossvel a cobrana de preo pblico,
em razo da sua natureza jurdica, sendo cobrado por taxa, exigindo a edio de lei para a
instituio e cobrana:
[...] a atividade do Poder Pblico no exerccio do poder de polcia
autoriza-o a exigir do interessado o pagamento de taxa, conforme
exprime o art. 77 do Cdigo Tributrio Nacional. Em conseqncia
no cabvel tarifa, que se caracteriza como preo pblico, e que,
diferentemente daquele tributo, tem natureza negocial ou contratual,
sendo adequado, por exemplo, para remunerar servios pblicos
econmicos, inclusive os executados por concessionrios e
permissionrios de servios pblicos (energia, transporte, linhas
telefnicas, etc). Desse modo, ilcito que ato administrativo institua
tarifa para remunerar o poder de polcia, quando correto a
instituio de taxa, a ser processado por lei (CARVALHO FILHO,
2004, p. 63).

A respeito, a Justia j anulou vrias taxas institudas pelo IBAMA por portaria, por
violar o princpio da legalidade estrita, que informa a instituio de tributos (art. 150, I da
Constituio Federal
87
), como se verifica dos seguintes julgados:

87
Art. 150-Sem prejuzo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, vedado Unio, aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios:


150

CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. TRIBUTRIO.
IBAMA. LEI N 6.938/81. PORTARIA N 113/97. REGISTRO
OBRIGATRIO NO CADASTRO TCNICO FEDERAL.
LEGALIDADE. CRIAO DE TAXA E IMPOSIO DE
PENALIDADES POR MEIO DE PORTARIA.
IMPOSSIBILIDADE. 1. O princpio constitucional da legalidade,
impe a todos que ningum far ou deixar de fazer alguma coisa,
seno em virtude de lei. (CF/88, art. 5,inciso II); 2. Nos termos da
Lei n 6.938/81, regulamentada pela Portaria n 113/97, obrigatrio
o registro no Cadastro Tcnico Federal de atividades potencialmente
poluidoras ou utilizadoras de recursos ambientais, sendo vedada a
criao de taxa, cujo pagamento imposto como condio para
tanto.3. O Supremo Tribunal Federal deferiu medida liminar,
suspendendo a eficcia da referida Portaria atacada, nos autos da
ADIn MC 1.823/DF. 4. Viola o princpio da legalidade estrita, a
imposio de penalidades por meio de portaria.5. Remessa oficial e
apelao a que se nega provimento. (TRF 1- A p .
199901000134623/MT. Rel. Alvio Mozar. DJ: 15/9/2005)

ADMINISTRATIVO E TRIBUTRIO. TAXA DE POLCIA E
INFRAO ADMINISTRATIVA. PRINCPIO DA ESTRITA
LEGALIDADE. INSTITUIO EM SIMPLES PORTARIA DO
IBAMA. AFASTAMENTO DA EXAO E NULIDADE DO
AUTO DE INFRAO.
1. Se o processo envolve matrias conexas da competncia de
distintas Sees do Tribunal, firma-se a competncia em funo do
interesse predominante, no caso, o interesse ambiental, que constitui
a matria subjacente. 2. O mandado de segurana ao
inadequada para se obter declarao de que o IBAMA entidade
incompetente para exercer a polcia florestal no Estado de Gois. 3.
Tem natureza tributria (taxa de polcia) a exao que o IBAMA
pretendeu instituir, por simples portaria, para o deferimento de
autorizao de queima controlada, logo, sujeita ao princpio da
legalidade. 4. A atividade punitiva da Administrao, fora dos casos
de autotutela, uma excepcionalidade (resqucio do Estado
absolutista) que deve ser reduzida ao mnimo indispensvel e cercada
de garantias eficazes aos direitos do cidado. 5. Desatende, tambm,
ao princpio da legalidade a instituio de pena de multa
administrativa por simples portaria. (TRF 1, AMS n
200001000487720/GO, Rel. Joo Batista Moreira, DJ: 15/5/2002).

O licenciamento ambiental, enquanto atividade de poder de policia, decorrente do
controle sobre o exerccio das atividades consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras,
cobrado por taxa, instituda atravs de lei, pelo ente licenciador.

I- exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabelea;



151
No caso dos consrcios pblicos firmados para o exerccio do licenciamento como
ficaria a instituio da taxa?
A competncia tributria corresponde a aptido para instituir tributos, enquanto que a
capacidade tributria constitui aptido para ser titular do plo ativo da obrigao, vale-dizer,
para figurar como credor na relao jurdica tributria. (AMARO, 2003, p. 285).
A competncia tributria exclusiva do ente poltico, podendo ser delegada, todavia, as
funes de arrecadao e fiscalizao de tributos ou execuo de leis, servios, atos e
decises administrativas em matria tributria, conferidas a outra pessoa jurdica (art.7do
Cdigo Tributrio Nacional), como explica Machado (1998, p.98):
A Constituio atribui s pessoas jurdicas de direito pblico
competncia para instituir tributos. a competncia tributria prpria.
Quem a tem pode instituir e arrecadar o tributo, praticando todos os
atos a esse fim necessrios, desde a edio da lei at os atos
materiais de cobrana do tributo. a essa competncia tributria
prpria que se refere o Cdigo Tributrio Nacional ao estabelecer que
ela compreende a competncia legislativa plena (CTN, art.6). S as
pessoas jurdicas de direito pblico, dotadas de Poder Legislativo, so
titulares da competncia legislativa prpria.
Pode ocorrer que a lei institua um tributo e atribua a uma autarquia a
titularidade da competncia para a respectiva administrao e
arrecadao.

Evidentemente, pois que os consrcios no podero instituir taxas, haja vista ser poder
prprio do ente federativo, portanto, indelegvel. Dado o arranjo diferenciado do ajuste, a
nica alternativa possvel para instituio da taxa seria a criao na prpria lei, editada por
cada ente consorciado quando da autorizao para o consorciamento, imputando-se
previamente no protocolo de intenes os valores a serem cobrados pela anlise do
licenciamento.
Adotando interpretao analgica do 2 do art. 2 poderia constituir recursos dos
consrcios as taxas de licenciamento, exigindo tambm, neste caso, a previso por lei a ser
editada por cada ente consorciado quando da associao.
Em relao a fiscalizao ambiental, um fator que poder gerar controvrsia diz respeito
ao procedimento de inscrio em dvida ativa e a cobrana das multas aplicadas pelos
consrcios pblicos.
Meirelles (1999, p. 178) define a multa administrativa como toda imposio pecuniria
a que se sujeita o administrado a ttulo de compensao do dano presumido da infrao.


152
O no pagamento da multa sujeita o infrator inscrio na dvida ativa da Fazenda
Pblica credora e ao procedimento de execuo fiscal para recebimento dos valores, no caso
de negativa de pagamento espontneo.
Szklarowsky (1998) conceitua a dvida ativa como o crdito da Fazenda Pblica
regularmente inscrito, no rgo e por autoridade competente, aps esgotado o prazo final
para pagamento fixado pela lei ou por deciso final, em processo administrativo regular.
De acordo com a Lei n 4.320/1964 a dvida ativa pode ser de natureza tributria ou
no tributria:
Art. 39. Os crditos da Fazenda Pblica, de natureza tributria ou no
tributria, sero escriturados como receita do exerccio em que forem
arrecadados, nas respectivas rubricas oramentrias.
1- [...]
2 - Dvida Ativa Tributria o crdito da Fazenda Pblica dessa
natureza, proveniente de obrigao legal relativa a tributos e
respectivos adicionais e multas, e Dvida Ativa no Tributria so
os demais crditos da Fazenda Pblica, tais como os
provenientes de emprstimos compulsrios, contribuies
estabelecidas em lei, multa de qualquer origem ou natureza,
exceto as tributrias, foros, laudmios, alugueis ou taxas de
ocupao, custas processuais, preos de servios prestados por
estabelecimentos pblicos, indenizaes, reposies, restituies,
alcances dos responsveis definitivamente julgados, bem assim os
crditos decorrentes de obrigaes em moeda estrangeira, de
subrogao de hipoteca, fiana, aval ou outra garantia, de contratos
em geral ou de outras obrigaes legais.
88
(Grifo nosso)

A Lei n 6.830/1980 trata da cobrana judicial da dvida ativa da Unio, dos Estados,
do Distrito Federal e de suas autarquias, incluindo as de natureza no tributria, dispondo que:
Art. 2 - Constitui Dvida Ativa da Fazenda Pblica aquela definida
como tributria ou no tributria na Lei n 4.320, de 17 de maro de
1964, com as alteraes posteriores, que estatui normas gerais de
direito financeiro para elaborao e controle dos oramentos e
balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal.
1 - Qualquer valor, cuja cobrana seja atribuda por lei s entidades
de que trata o artigo 1, ser considerado Dvida Ativa da Fazenda
Pblica.
2 - A Dvida Ativa da Fazenda Pblica, compreendendo a tributria
e a no tributria, abrange atualizao monetria, juros e multa de
mora e demais encargos previstos em lei ou contrato.
3 - A inscrio, que se constitui no ato de controle administrativo
da legalidade, ser feita pelo rgo competente para apurar a liquidez

88
Redao do caput e do 2 conferidas pelo Decreto- Lei n 1735/1979.



153
e certeza do crdito e suspender a prescrio, para todos os efeitos
de direito, por 180 dias, ou at a distribuio da execuo fiscal, se
esta ocorrer antes de findo aquele prazo.

As multas administrativas constituem crdito no-tributrio.
De acordo com a lei pode inscrever em dvida ativa e realizar o procedimento especial
de execuo fiscal tanto a Unio, os Estados, Distrito Federal e Municpios, como suas
autarquias.
As autarquias so, pois, legitimadas ativas para realizao deste procedimento.
Cita-se, como exemplo, o prprio IBAMA, cuja Lei n 8.005/1990 estipula a
competncia desta autarquia para inscrever em dvida ativa e executar judicialmente as taxas e
contribuies que lhe so devidas e as penalidades pecunirias que impuser, no exerccio de
sua atividade.
De acordo com Szklarowsky (1998):
A expresso genrica, Fazenda Pblica, compreende as diversas
entidades estatais, apresentadas num dos seus aspectos (Unio,
Estados, Distrito Federal e Municpios), podendo tal denominao ser
qualificada quanto a sua natureza e abrange as autarquias, segundo a
melhor doutrina e dominante jurisprudncia.
A autarquia - pessoa jurdica de direito pblico - submete-se a regime
jurdico especial - o pblico, sob o feixe de dois princpios
fundamentais: o da supremacia do interesse pblico e o da
indisponibilidade do interesses pblicos. Por ser a longa manus do
Estado, goza dos mesmos privilgios da Administrao matriz e
submete-se ao mesmo controle.
[...]
Pode ocorrer que, por lei, uma autarquia perceba recursos que lhe so
prprios e os que constituem receita de entidade que a criou.
A receita prpria, no arrecadada amigavelmente, dever ser inscrita e
cobrada, pelo rgo jurdico competente da autarquia, e a receita, que,
por lei, tenha destinao diversa, isto , deva ser canalizada para a
entidade estatal qual est vinculada ou determina a lei, ser inscrita e
cobrada por esta ltima, eis que a autarquia hospeda receita que lhe
prpria e a que lhe estranha.
Destarte, as multas e os recursos, que se no encaixam como receita
da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, mas por
lei constituem-se em receita da autarquia, por esta dever ser inscrita
e cobrada.

O consrcio pblico importa na descentralizao de competncia, com a instituio de
uma entidade com personalidade jurdica, que integra a administrao indireta dos entes
consorciados, sendo, portanto, sujeito de direitos e obrigaes.


154
Dada a personalidade jurdica conferida aos consrcios e a prpria equiparao das
associaes pblicas figura das autarquias importa no reconhecimento de que as multas
aplicadas por estas entidades constituem crditos que em tese pertencem ao seu patrimnio.
O que exigiria por parte dos consrcios pblicos a formao de uma estrutura jurdica
para realizao da inscrio e cobrana da dvida ativa e a previso de tal competncia na lei
de criao do consrcio por cada ente consorciado, sob pena de tornar invlido o
procedimento.
Em relao s certides de regularidade poderiam ser emitidas pelo prprio consrcio.
Um mecanismo que deveria ser implementando seria a identificao da origem do
dbito, j que a multa aplicada no Municpio B no serviria em relao ao Municpio A para
comprovao de regularidade neste.
Como se daria a participao social e a publicizao dos atos de informao no
licenciamento e fiscalizao ambiental realizado pelos consrcios pblicos?
Antunes (2001, p. 27) diz que o princpio democrtico materializa os direitos
informao e participao, ensinando que:
O princpio democrtico aquele que assegura aos cidados o direito
pleno de participar da elaborao das polticas pblicas ambientais. No
sistema constitucional brasileiro, tal participao faz-se de vrias
maneiras diferentes. A primeira delas consubstancia-se no dever
jurdico de proteger e preservar o meio ambiente; a segunda, no direito
de opinar sobre as polticas pblicas, atravs da participao em
audincias pblicas, integrando rgos colegiados, etc. H ainda, a
participao que ocorre atravs da utilizao de mecanismos judiciais e
administrativos de controle dos diferentes atos praticados pelo
Executivo, tais como as aes populares, as representaes e outros.
No se pode olvidar, tambm, as iniciativas legislativas que podem ser
patrocinadas pelos cidados.

De acordo com Martins da Silva (2004, p. 426) o princpio da informao se divide no
direito de informar, consagrado no art. 5, incs. IV ( livre a manifestao do pensamento,
sendo vedado o anonimato) e XIV da CF ( assegurado a todos o acesso informao e
resguardado o sigilo da fonte, quando necessrio ao exerccio profissional); e no direito de
ser informado, exposto no art. 5, XXXIII (Todos tm o direito de receber dos rgos
pblicos informaes de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero
prestados no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja


155
imprescindvel segurana da sociedade e do Estado) e no art. 225, 1, IV, o qual
preceitua que:
Art. 225- [...]
1- Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder
Pblico:
[...]
IV- exigir, na forma da lei, para instalao de obra ou atividade
potencialmente causadora de significativa degradao ambiental do
meio ambiente, estudo prvio de impacto ambiental, que se dar
publicidade (Grifo nosso);

Milar (2005, p. 163) diferentemente denomina de princpio da participao
comunitria, dizendo que a participao encontra respaldo no art. 225, caput, da CF, ao
prescrever que compete ao Poder Pblico e coletividade o dever de defender e preservar o
meio ambiente para as presentes e futuras geraes. De acordo com o Autor, o direito
participao pressupe o direito de informao e est a ele intimamente ligado.
Em relao ao licenciamento ambiental tanto a participao como o direito de
informao esto presentes em vrias fases do procedimento, podendo se verificar o exerccio
destes direitos pelos atos de: publicidade das licenas ambientais, de acesso ao RIMA e a
realizao da audincia pblica.
A Lei n 6.938/1981 determina no art. 10, 1 que os pedidos de licenciamento, sua
renovao e a respectiva concesso sejam publicados no jornal oficial do Estado, bem como
em um peridico regional ou local de grande circulao.
No mesmo sentido o Decreto n 99.274/1990 reza que:
4- Resguardado o sigilo industrial, os pedidos de licenciamento, em
qualquer de suas modalidades, sua renovao e a respectiva
concesso das licenas sero objeto de publicao resumida, paga pelo
interessado, no jornal oficial do Estado e em um peridico de grande
circulao, regional ou local conforme modelo aprovado pelo
CONAMA.
89



89
A Resoluo CONAMA n 06/1986 dispe sobre a aprovao de modelos de publicao de
pedidos de licenciamento. Essa foi parcialmente alterada pela Resoluo CONAMA n
281/2001, que determinou que os rgos ambientais criassem modelos simplificados para
publicao no caso de licenciamento de atividades e empreendimentos de pequeno porte,
prescrevendo que: Os modelos de publicao de pedidos de licenciamento, sua renovao e
concesso, so exigidos conforme determina a Resoluo CONAMA n 06, de 24 de janeiro de
1986, somente para os empreendimentos e atividades relacionados no artigo 2 da Resoluo
CONAMA n 1, de 23 de Janeiro de 1986, ou para aqueles que, a critrio dos rgos
competentes, sejam identificados como de significativo impacto ambiental.


156
A Lei n 10.650/2003 regula o acesso pblico aos dados e informaes existentes nos
rgos e entidades integrantes do SISNAMA, determinando que:
Art. 4
o
Devero ser publicados em Dirio Oficial e ficar disponveis,
no respectivo rgo, em local de fcil acesso ao pblico, listagens e
relaes contendo os dados referentes aos seguintes assuntos:
I - pedidos de licenciamento, sua renovao e a respectiva concesso;
II - pedidos e licenas para supresso de vegetao;
III - autos de infraes e respectivas penalidades impostas pelos
rgos ambientais;
IV - lavratura de termos de compromisso de ajustamento de conduta;
V - reincidncias em infraes ambientais;
VI - recursos interpostos em processo administrativo ambiental e
respectivas decises;
VII - registro de apresentao de estudos de impacto ambiental e sua
aprovao ou rejeio.
Pargrafo nico. As relaes contendo os dados referidos neste artigo
devero estar disponveis para o pblico trinta dias aps a publicao
dos atos a que se referem.

O intuito da norma fornecer informao sociedade que poder impugnar junto aos
rgos competentes irregularidades encontradas na licena.
No caso dos consrcios pblicos o procedimento para publicao das licenas seguiria
a mesma orientao exposta na legislao mencionada, j que a norma determina a
publicao no Dirio Oficial do Estado e no peridico de grande circulao local ou regional.
Assim, por exemplo, se o impacto ocorrer estritamente no municpio A no haveria, em
nossa opinio, necessidade de publicao em todos os peridicos locais dos municpios
consorciados.
Dado o carter difuso do bem ambiental e a sua tutela coletiva, qualquer membro da
sociedade, independentemente de seu domiclio, poder questionar o procedimento de
licenciamento.
O estudo de impacto ambiental-EIA e respectivo relatrio-RIMA so exigidos
obrigatoriamente para obras e empreendimentos de significativo impacto ambiental, garantida
a publicidade (art.225, 1, IV da CF).
O Decreto n99.274/1990 determina que respeitada a matria de sigilo industrial, assim
expressamente caracterizada a pedido do interessado, o RIMA, devidamente fundamentado
ser acessvel ao pblico (art. 17, 3).
A Resoluo CONAMA n 01/1986 dispe sobre os critrios bsicos e diretrizes
gerais para elaborao do RIMA.


157
Essa norma determina que exemplares do RIMA fiquem a disposio dos interessados
para consulta nos rgos licenciadores (art. 11, caput), referindo-se ainda a realizao de
audincia pblica, sempre que o rgo licenciador julgar necessrio, para informao sobre o
projeto e seus impactos ambientais e discusso do RIMA (art.11, 2).
A audincia pblica tratada na Resoluo CONAMA n 09/1987, que delimita sua
realizao sempre que o rgo licenciador julgar necessria ou quando for solicitado por
entidade civil, pelo Ministrio Pblico, ou por 50 (cinqenta) ou mais cidados, hiptese em
que obrigatria, sob pena de invalidade da licena ambiental (art. 2, caput e 2).
De acordo com o art. 2, 5 desta Resoluo, em funo da localizao geogrfica
dos solicitantes e da complexidade do tema, poder haver mais de uma audincia pblica
sobre o mesmo projeto do respectivo RIMA.
A Resoluo CONAMA n 237/1997 expressamente prev que:
Art. 3 A licena ambiental para empreendimentos e atividades
consideradas efetiva ou potencialmente causadoras de significativa
degradao do meio ambiente depender de prvio estudo de impacto
ambiental e respectivo relatrio de impacto sobre meio ambiente
(EIA/RIMA), ao qual dar-se- publicidade, garantida a realizao de
audincias pblicas, quando couber, de acordo com a regulamentao.

A audincia pblica, como explica Milar (2005, p. 517) ser sempre realizada no
municpio ou rea de influncia em que a obra poder ser implementando, tendo prioridade o
municpio ou a rea onde os impactos ambientais forem mais significativos.
No caso especfico dos consrcios pblicos no haveria dificuldade prtica, j que o
RIMA poderia ficar disponvel na sede do prprio consrcio e tambm nos Municpios
envolvidos, ampliando o acesso a informao. Quanto audincia pblica, da mesma forma,
no haveria dificuldade, j que h a exigncia de que esta abarque a rea de influncia do
projeto, que poder afetar mais de um Municpio, podendo ser realizada mais de uma
audincia, caso seja necessrio.
Em relao fiscalizao ambiental, como exposto acima, obrigatrio, pela Lei n
10.650/2003, a publicao no Dirio Oficial e a disposio de lista no respectivo rgo
contendo (art. 4): autos de infraes e respectivas penalidades impostas pelos rgos
ambientais (III), lavratura de termos de compromisso de ajustamento de conduta (IV),
reincidncias em infraes ambientais (V), recursos interpostos em processo administrativo
ambiental e respectivas decises (VI).


158
No caso dos consrcios pblicos tambm no haveria dificuldade na aplicao da lei,
bastando a publicao no Dirio Oficial do Municpio atingido.
Outra questo importante que est ligada a participao a compatibilizao do
funcionamento dos Conselhos de Meio Ambiente e dos consrcios pblicos.
Com efeito, dispe a Resoluo CONAMA n 237/1997:
Art . 20 - Os entes federados, para exercerem suas competncias
licenciatrias, devero ter implementados os Conselhos de Meio
Ambiente, com carter deliberativo e participao social e, ainda,
possuir em seus quadros ou a sua disposio profissionais legalmente
habilitados.

Antunes (2001, p. 108) ao comentar este dispositivo o critica, ressaltando que:
Curioso foi que a atribuio de licenciamento ambiental aos entes
federados ficou condicionada existncia de Conselhos de Meio
Ambiente, com carter deliberativo e participao social e, ainda, que
eles possuam profissionais habilitados (art. 20). O CONAMA, no
particular, logrou se superar. Ou os Estados e Municpios possuem
competncia para licenciar em termos ambientais - competncia
outorgada pela Constituio Federal - ou no possuem. No se
conhece nenhum artigo da Constituio que autorize o CONAMA a
estabelecer condies para o exerccio, pelos integrantes da
Federao, de suas competncias constitucionais.

O CONAMA, de fato, extrapolou as suas atribuies legais, desrespeitando a
autonomia dos entes federados ao dispor sobre condies administrativas para o exerccio da
competncia destes.
A instituio dos conselhos municipais de meio ambiente e mesmo dos conselhos
estaduais inspirada no modelo federal estabelecido pela Lei n 6.938/1981, que ao tratar do
SISNAMA coloca como rgo deliberativo e consultivo do sistema, o CONAMA.
Embora as competncias dos conselhos variem conforme a lei especfica de cada ente
poltico, podemos identificar como atribuies relacionadas ao licenciamento e fiscalizao
ambiental: a) a edio de padres de emisso de poluentes e de normas especficas
reguladoras do licenciamento ambiental; b) o funcionamento como instncia revisora recursal
das infraes administrativas aplicadas.
Seria possvel a criao de um conselho de meio ambiente, com a participao da
sociedade, no mbito dos consrcios pblicos para realizao destas atribuies?


159
A Lei n11.107/2005 silente em relao a participao social na coordenao do
consrcio, prevendo apenas a estruturao da representao pelos entes polticos.
A esse respeito, Borges (2005) critica a omisso da Lei dos Consrcios Pblicos
quanto a previso de formas de controle participativo das comunidades interessadas na
realizao dos consrcios pblicos que se destinam gesto associada de servios pblicos,
deduzindo que:
Sobre outra espcie de controle, entretanto, a Lei omitiu-se
completamente: o controle participativo dos cidados. Nem um s
dispositivo previu a realizao de consultas pblicas, e, sobretudo de
conselhos, formados com representantes da sociedade civil, que
possam se manifestar-se para estruturao dos consrcios e definio
das metas a serem atingidas. E, no entanto, trata-se de organismos que
iro manejar recursos pblicos e que vo definir prioridades e
modalidades de gesto associada de servios pblicos. Inafastvel,
ante a consagrao constitucional da democracia participativa, que
para atendimento de interesses cruciais de toda a coletividade, no se
est convidada a opinar em assuntos de tamanha relevncia. Cada vez
mais no cenrio nacional vem-se agigantando a idia da necessidade
de um efetivo controle social sobre as polticas pblicas, como forma
de garantir-se a plena realizao dos princpios constitucionais.

A omisso da Lei, entretanto, no impede a criao de um organismo, no mbito dos
consrcios, como o conselho ambiental, por tratar-se de matria de natureza administrativa.
O fato de o Conselho envolver diferentes entes polticos no importa na inadequao
prtica, j que o meio ambiente enquanto bem difuso pertence a toda coletividade, merecendo
a ampla proteo social, no havendo claro bice que a populao do municpio B
questione aes do municpio A.
De forma que seria vivel e at desejvel, em nossa opinio, a criao de um conselho
ambiental no mbito dos consrcios pblicos, como unidade administrativa deste.
A ampliao da participao neste caso poderia diminuir inclusive as presses polticas
no nvel municipal.
Sua criao, competncias e funcionamento, neste caso, deveria ser regulada mediante
a edio de lei por cada ente, quando do consorciamento.
Em relao s atribuies do Conselho Ambiental, como cedio os consrcios no
podem editar leis, que so restritas ao Poder Legislativo de cada ente poltico, mas nada
impede que o consrcios emitam normas de ndole administrativa, atravs de resolues,
portarias, etc.


160
A padronizao de procedimentos e das normas so um dos aspectos positivos da
formao dos consrcios pblicos.
Os Conselhos Ambientais formados no mbito dos consrcios poderiam editar
resolues estabelecendo parmetros de emisso de poluentes e mesmo editando normas
referentes ao procedimento de licenciamento, desde que autorizadas por lei.
A justificativa para tal atribuio decorre do fato de tratar-se de matria de ndole
estritamente administrativa e tcnica, no ferindo a ordem constitucional.
Quanto a possibilidade dos Conselhos Ambientais funcionarem como instncia
administrativa recursal, tambm no vemos bice jurdico que impea o exerccio de tal
atribuio.
No h obrigatoriedade legal de que os conselhos ambientais funcionem como instncia
revisora de recursos, nem que se copie a estrutura federal
90
, podendo cada ente dispor
sobre o sistema recursal, inclusive limitando o nmero de instncias administrativas.
Isso porque trata-se de matria de ndole administrativa estando dentro das atribuies
especficas de cada ente federado, calcada na sua autonomia constitucional, assegurada no
art.18 da Constituio Federal.
De forma que os conselhos ambientais formados no mbito dos consrcios poderiam
funcionar como instncia revisora recursal. mister salientar que mesmo sem a existncia do
Conselho poder ser criada uma estrutura recursal interna dentro do prprio consrcio,
prevendo-se, por exemplo, como entidade competente para apreciao do recurso o
Presidente do consrcio ou mesmo a deliberao colegiada pela Assemblia do consrcio.

4.3.6 Das aes dos consrcios e a integrao dos entes federados
No caso especfico do licenciamento e fiscalizao ambiental a formao dos
consrcios seria interessante para criao de uma estrutura tanto de servidores como de
equipamentos e bens que possibilitassem o exerccio destas atividades pela prpria entidade
criada, principalmente dos municpios menores, que autorizassem os prprios consrcios a
emitir as licenas e realizar atos de fiscalizao, como lavratura de autos de infraes, etc.

90
O art. 71 da Lei n 9.605/1998 estabelece os prazos e instncias recursais no mbito federal.


161
Como demonstrado, existem controvrsias sobre a constitucionalidade e aplicabilidade
da prpria Lei n11.107/2005, que se confirmados inviabilizam formao do consrcio.
Em relao especificamente a aplicao do licenciamento e fiscalizao, como vimos
tambm existem questionamentos jurdicos, entretanto, h teses favorveis que viabilizariam
sua aplicao.
A formao de uma estrutura de apoio que dispusesse de material laboratorial para
anlises e tcnicos especializados para realizao de laudos e vistorias que subsidiassem o
processo de licenciamento, tambm seria possvel, mas haveria a desvantagem na
burocratizao do procedimento, j que teramos, por exemplo, o consrcio emitindo um
laudo e o ente quem concederia a licena, tendo neste caso, que contar com quadro de
servidores especializados.
Por importar na criao de uma pessoa jurdica no compatibiliza a celebrao dos
consrcios para acordos temporrios ou projetos de curto prazo. Neste caso poderia ser
celebrado convnios administrativos.
A Lei n 11.107/2005 possibilitou a formao dos consrcios pblicos entre diferentes
entes polticos, limitando, entretanto a participao da Unio nos consrcios em que faam
parte todos os Estados em cujos territrios estejam situados os Municpios consorciados (art.
1, 2) e proibindo o consorciamento dos Municpios de Estados diversos.
A participao da Unio vedada nos consrcios exclusivamente intermunicipais (art.
1, 2), autorizando, entretanto, a celebrao de convnios (art. 14).
Dado os problemas relacionados distribuio de competncia, deve-se avaliar se a
participao dos entes federados no fere estes dispositivos.
Por tratar de ato voluntrio a questo da integrao da Unio, dos Estados, Distrito
Federal e Municpios, em relao ao SISNAMA, sofreria os mesmos questionamentos
deferidos aos convnios.
Como dito, um dos pontos enumerados como falhos para consolidao do
SISNAMA justamente a questo da ausncia de instrumentos que possibilitem a gesto
integrada estvel, uma vez que tanto os convnios como os consrcios so instrumentos
voluntrios e no permanentes, j que mesmo nestes ltimos facultado aos entes federados
desfazerem a associao.


162
No obstante se reconhea a validade dos consrcios sob o aspecto prtico para
formao de uma estrutura que possibilite o licenciamento e a fiscalizao, sobretudo nos
municpios menores, certo que os consrcios enquanto ato voluntrio depende da vontade
do ente para configurar sua participao.
As prticas clientelistas que poderiam ser minimizadas pela criao dos consrcios,
podem ao mesmo tempo tornar-se um fator de impedimento do consorciamento por disputas
polticas.
O arranjo federativo brasileiro e a discusso da gesto ambiental compartilhada, como
dito, perpassam por questes mais profundas relacionadas diviso de competncias, a
formao da estrutura federal brasileira e a discusso dos limites da autonomia dos entes
federados, especialmente dos municpios.
Como bem conclui Cunha (2004):
importante salientar, no entanto, que os consrcios pblicos so
meros instrumentos de cooperao. A definio da agenda a ser
trabalhada de forma cooperativa, do territrio a ser pactuado e, ainda,
o formato das polticas a serem implementadas, embora tenham
relao com os consrcios, so de outra natureza.
Se verdade que os consrcios pblicos podero apoiar a execuo
cooperada de polticas com contedos de transversalidade e
territorialidade, importante reconhecer que eles no sero capazes de
resolver todas os conflitos e pendncias decorrentes do desenho ainda
inconcluso da Federao brasileira. H temas que dialogam com a
proposta de consrcios, mas no so resolvidos por ela. Entre estes
podem ser lembrados os conflitos quanto gesto e ao
compartilhamento de responsabilidades entre os entes federados em
regies metropolitanas; a efetivao de uma poltica de
desenvolvimento regional; os processos de criao, incorporao,
fuso e desmembramento de Municpios; litgios quanto competncia
sobre servios pblicos; a definio de responsabilidades e formas de
ao frente s atribuies compartilhadas por diferentes entes
federados, dentre outras.

No plano da aplicao do licenciamento e fiscalizao ambiental embora possam
teoricamente propiciar a formao de uma estrutura e permitir a execuo destes
instrumentos, a sua viabilidade depender de outros fatores que no s de ordem jurdica para
serem concretizados.



163
CONCLUSES

A Lei n 11.107/2005 alterou o tratamento jurdico at ento conferido pela doutrina
ao instituto dos consrcios, ao proceder a sua personificao, permitindo a criao dos
consrcios com personalidade de direito pblico (associao pblica) ou de direito privado
(associao civil), autorizando, ainda, o consorciamento entre diferentes entes federados.
Essa Lei objeto de questionamentos jurdicos quanto a sua constitucionalidade e
aplicabilidade em vrios pontos.
A personificao dos consrcios pblicos, por autorizar a criao de uma pessoa
jurdica formada por mais de um ente poltico, gerou divergncias quanto sua viabilidade,
dividindo a doutrina em duas correntes opostas.
A primeira, que defende a impossibilidade de criao da associao pblica, alegando
que fere a autonomia dos entes polticos e importa na criao de um novo ente federativo.
E a segunda corrente, que invocando o art. 241 da CF, com redao dada pela EC n
24/1998, diz que este dispositivo autoriza a personificao do consrcio, refutando o
desrespeito autonomia, com o argumento de que assegurado aos entes polticos a deciso
para a instituio e extino do consrcio.
Em relao alegao de que teria sido criado um novo ente federativo, contesta
dizendo que os consrcios no possuem os poderes polticos de um ente poltico, mas
constituem apenas forma de gesto associada.
No que pese os argumentos utilizados pela segunda corrente serem justificveis, a Lei
no clara quanto ao funcionamento dos consrcios pblicos em relao a sua coordenao,
no informando, por exemplo, como sero as deliberaes do consrcio, se haver pesos ou
diferenas no voto de cada ente, impedindo que se fornea um juzo conclusivo que nos
permita afirmar que no haver interferncia na autonomia do ente consorciado.
Todavia, uma soluo vivel que poderia ser adotada, assegurando a autonomia do
ente federado, a previso do poder de veto nas deliberaes do ente consorciado, no
protocolo de intenes e nas leis de criao do consrcio pblico, assegurando o seu poder
poltico decisrio, afastando, com isso, as alegaes de inconstitucionalidade.


164
A doutrina majoritria critica a formao jurdica do consrcio pblico com
personalidade de direito privado, alegando incompatibilidade para o exerccio de servios
pblicos e por criar uma situao hibrida, abrindo margem para divergncias e discordncias.
Discutem ainda sobre a constitucionalidade formal da Lei, em razo da interpretao
deferida ao art. 241 da CF, que estabelece que a Unio, os Estados, Distrito Federal e
Municpios delimitaro por meio de lei os consrcios pblicos, ensejando o entendimento de
cada ente poder legislar sobre a matria. E de aplicao do art. 22, XXVII da CF, que
estabelece a competncia privativa da Unio para legislar sobre normas de contratao em
todas as modalidades para a Administrao Pblica dos entes federados, para afastar a
alegao de inconstitucionalidade formal.
A Lei n11.105/2005 ao conferir personalidade jurdica ao consrcio afastou a sua
natureza contratual, de forma que a interpretao mais adequada a que invoca o art.241 da
Constituio Federal e no o art.22, XXVII, mencionado, aliado ao argumento de que a
matria de interesse nacional, por envolver a relao entre entes federados diversos.
Os consrcios pblicos embora possuam regime jurdico diverso das regies
metropolitanas, aglomeraes urbanas, microrregies, por serem instrumentos voluntrios,
enquanto aquelas so compulsrias, podem ser incompatveis caso sejam formados no nvel
metropolitano, j que a associao municipal poder esvaziar a atribuio do Estado na
coordenao destas regies, vez que acabam assumindo as mesmas atribuies referentes ao
exerccio da gesto associada.
Em relao as regies administrativas, institudas pela Unio, no h tal
incompatibilidade, j que possuem objetivos diversos.
As divergncias sobre a Lei n 11.107/2005 ainda no foram objeto de questionamento
judicial, sendo a construo doutrinria tambm incipiente sobre a matria, no autorizando
que se faam afirmaes conclusivas e categricas sobre a invalidade da norma.
Especificamente em relao ao licenciamento e fiscalizao ambiental, com fundamento
na presuno de constitucionalidade de que goza a Lei n 11.107/2005, possvel a
construo de teorias jurdicas favorveis aplicao destes instrumentos pelos consrcios
pblicos.
A Lei n 11.107/2005 no faz expressa aluso s atividades de poder de polcia,
referindo-se apenas aos servios pblicos, cujo conceito controverso, adotando alguns


165
doutrinadores o conceito amplo, que engloba a atividade de poder de polcia nos servios
pblicos e o conceito restrito, que entende que os servios pblicos no abarca tais
atividades. Invocando o conceito amplo de servios pblicos h posicionamentos que
defendem a aplicabilidade da atividade de poder de polcia pelos consrcios pblicos,
propiciando, outrossim, a realizao do licenciamento e da fiscalizao ambiental, que
constituem atos de poder de polcia.
As associaes pblicas, equiparadas s entidades autrquicas pela Lei n
11.107/2005, podem exercer tais atividades, consideradas tpicas do poder pblico e
adequadas ao regime deferido s autarquias.
Em relao aos consrcios pblicos com personalidade privada tambm h esta
possibilidade, todavia, no h vantagens para sua instituio, em razo da perda de algumas
prerrogativas deferidas as entidades pblicas.
O exerccio da competncia dos consrcios limita-se competncia constitucional
conferida ao ente poltico.
Existem divergncias jurdicas em relao ao exerccio da competncia comum,
adotando a doutrina basicamente trs posicionamentos:
I) aqueles que entendem que o art. 23 da Constituio Federal autoriza a atuao
cumulativa dos entes federados, de forma que permite-se a atuao dos Municpios mesmo
em assuntos que ultrapassem os limites territoriais, como, por exemplo, que o Municpio
aplique uma multa por dano regional;
II) os que defendem que o exerccio da competncia comum segue a prvia diviso de
atribuies de acordo com a natureza do interesse;
III) e, aqueles que embora admitam o estabelecimento de uma ordem de diviso pela
predominncia de interesses condicionam o seu exerccio edio da lei complementar,
prevista no pargrafo nico do art. 23, compreendendo que enquanto no for editada essa
norma prevalece a atuao cumulativa.
Tais divergncias refletem-se no plano infraconstitucional, em relao normatizao
do licenciamento e fiscalizao ambiental.
H divergncias sobre o exerccio da competncia licenciatria pelos municpios, em
razo da omisso no art. 10 da Lei n 6.938/1981, discutindo-se a constitucionalidade e


166
legalidade da Resoluo CONAMA n 237/1997, que inclui a competncia destes entes para
o licenciamento das atividades de impacto local.
Dissente ainda sobre o exerccio do licenciamento em um nico nvel de competncia,
fundamentando parte dos Autores que at a edio da lei complementar o licenciamento
ambiental mltiplo, no autorizando restries.
Divergem tambm sobre os critrios utilizados para diviso do licenciamento,
especialmente em relao ao critrio de titularidade dos bens.
Prevalece, entretanto, o entendimento de que compete ao Municpio o licenciamento
das atividades e empreendimentos de impacto local, aos Estados, aqueles que ultrapassem o
limite territorial dos Municpios (intermunicipal) e Unio, os impactos regionais (mais de um
Estado) e transfronterios.
Em relao competncia fiscalizatria, no mesmo sentido, existe o debate sobre a
delimitao da competncia, repetindo-se a divergncia quanto a delimitao do art. 23 da
CF, apesar de neste caso, existir consenso na vedao do bis in idem na aplicao das
sanes administrativas.
No caso dos consrcios pblicos intermunicipais, por exemplo, compreendemos que
no poder licenciar ou fiscalizar atividades com impacto intermunicipal, sob pena de ferir a
competncia do Estado, tornando invlidos os atos praticados pelos consrcios, alm de ferir
a autonomia, colocando em risco o equilbrio federativo. O exerccio de tal atribuio exigiria
a participao do Estado ou celebrao de convnio delegando ao consrcio o exerccio de
tal competncia.
Quanto aos aspectos prticos, pertinentes a possveis incompatibilidades no
funcionamento dos consrcios, avaliamos a questo da: responsabilidade civil dos atos
praticados pelos consrcios; a instituio e cobrana das taxas de licenciamento ambiental; a
inscrio em dvida ativa e execuo das multas ambientais; a participao da sociedade e a
publicizao dos atos de informao no licenciamento e fiscalizao ambiental realizado pelos
consrcios pblicos; possibilidade de criao de um conselho de meio ambiente, com a
participao da sociedade no mbito dos consrcios.
Em relao responsabilizao dos atos praticados pelos consrcios pblicos,
conclumos que a responsabilidade do prprio consrcio, subsistindo, entretanto, em
relao ao ente poltico a responsabilidade subsidiria, no caso do patrimnio do consrcio


167
no conseguir arcar com o pagamento da indenizao. Caso o ente federado seja demandado
com fundamento nesta ltima (responsabilidade subsidiria), poder invocar a
responsabilidade solidria, exigindo o ressarcimento dos demais entes consorciados.
A instituio das taxas de licenciamento ambiental podero ser viabilizadas com a
previso nas prprias leis de criao do consrcio de cada ente consorciado, mediante prvio
acordo entre os entes polticos.
Sobre a cobrana das multas administrativas ambientais aplicadas defensvel a tese
de que a prpria associao pblica formada pelo consrcio poder realizar a inscrio em
dvida ativa e a cobrana do crdito no tributrio.
Os atos referentes informao em relao aos processos de licenciamento e
fiscalizao podem ser adequados previso da legislao vigente, no se exigindo, por
exemplo, no caso do licenciamento de atividade ou de empreendimento cujo impacto seja
restrito ao municpio A que se publique o edital de requerimento e deferimento da licena no
municpio B.
Quanto formao de um conselho ambiental no mbito dos consrcios pblicos
compreendemos ser vivel, por tratar-se de matria administrativa, no havendo bice
jurdico para sua criao, no obstante a Lei n 11.107/2005 tenha silenciado a respeito da
participao popular nos consrcios pblicos.
A ampliao da participao poderia diminuir inclusive as presses polticas no nvel
municipal.
Em relao s atribuies do Conselho Ambiental, os consrcios no podem editar leis,
que so restritas ao Poder Legislativo de cada ente poltico, mas nada impede que os
consrcios pblicos emitam normas de ndole administrativa, atravs de resolues, portarias,
etc. Tal medida positiva na medida em que contribui para uniformizao de procedimentos e
das normas ambientais, evitando conflitos.
Quanto possibilidade dos Conselhos Ambientais funcionarem como instncia
administrativa recursal, tambm no h impedimento legal que impea o exerccio de tal
atribuio, por tratar-se de matria de ndole administrativa, estando dentro das atribuies
especficas de cada ente federado, calcada na sua autonomia constitucional, assegurada no
art. 18 da CF.


168
Finalmente, em relao a integrao dos entes federados, temos que a Unio s poder
participar dos consrcios municipais caso haja o consorciamento pelo Estado, podendo,
entretanto, celebrar convnios.
A celebrao de consrcios verticais deve observar, sobretudo, a diviso de
competncias, evitando situaes que provoque divergncias jurdicas.
No plano da aplicao do licenciamento e fiscalizao ambiental embora os consrcios
pblicos possam teoricamente propiciar a formao de uma estrutura e permitir a aplicao
do licenciamento e fiscalizao ambiental, a sua viabilidade depender de outros fatores,
como a vontade poltica dos entes em se consorciarem.
Embora seja um instrumento de gesto associada, a compatibilizao das polticas
ambientais depende de outros fatores relacionadas a aspectos estruturais do federalismo
brasileiro, como a diviso de competncias, a formao da estrutura federal e a discusso dos
limites da autonomia dos entes federados, especialmente dos municpios.


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183

GLOSSRIO

Ad causam- Para causa.
A priori- Do precedente. De antemo.
Bis in idem- Duas vezes a mesma coisa, repetio.
Bona fides patitur, tu bis idem exi gatur - A boa-f no tolera que a mesma coisa seja
exigida duas vezes.
Foedus ou foedoris Aliana, pacto.
In dubio pro natura- Em dvida a favor da natureza.
In fine- No fim.
In natura- Na natureza, da mesma natureza.
Juris tantum- Apenas de direito.
Jus- Direito.
Longa manus- Mo longa.
Modus operandi- Modo de operao.
Non facere- No fazer.
Rationae materiae- Em razo da matria.
Rationae dominium- Em razo do domnio.
Uti universi- De forma conjunta.
Uti singuli- De forma singular.




184
ANEXO A


Presidncia da Repblica
Casa Civil
Subchefia para Assuntos Jurdicos

LEI N 11.107, DE 6 DE ABRIL DE 2005.

Mensagem de veto
Dispe sobre normas gerais de contratao de
consrcios pblicos e d outras providncias.

O PRESIDENTE DA REPBLICA Fao saber que o Congresso Nacional decreta e eu
sanciono a seguinte Lei:
Art. 1
o
Esta Lei dispe sobre normas gerais para a Unio, os Estados, o Distrito Federal e
os Municpios contratarem consrcios pblicos para a realizao de objetivos de interesse
comum e d outras providncias.
1
o
O consrcio pblico constituir associao pblica ou pessoa jurdica de direito privado.
2
o
A Unio somente participar de consrcios pblicos em que tambm faam parte todos
os Estados em cujos territrios estejam situados os Municpios consorciados.
3
o
Os consrcios pblicos, na rea de sade, devero obedecer aos princpios, diretrizes e
normas que regulam o Sistema nico de Sade SUS.
Art. 2
o
Os objetivos dos consrcios pblicos sero determinados pelos entes da Federao
que se consorciarem, observados os limites constitucionais.
1
o
Para o cumprimento de seus objetivos, o consrcio pblico poder:
I firmar convnios, contratos, acordos de qualquer natureza, receber auxlios,
contribuies e subvenes sociais ou econmicas de outras entidades e rgos do governo;
I I nos termos do contrato de consrcio de direito pblico, promover desapropriaes e
instituir servides nos termos de declarao de utilidade ou necessidade pblica, ou interesse
social, realizada pelo Poder Pblico; e
I I I ser contratado pela administrao direta ou indireta dos entes da Federao
consorciados, dispensada a licitao.
2
o
Os consrcios pblicos podero emitir documentos de cobrana e exercer atividades de
arrecadao de tarifas e outros preos pblicos pela prestao de servios ou pelo uso ou
outorga de uso de bens pblicos por eles administrados ou, mediante autorizao especfica, pelo
ente da Federao consorciado.


185
3
o
Os consrcios pblicos podero outorgar concesso, permisso ou autorizao de
obras ou servios pblicos mediante autorizao prevista no contrato de consrcio pblico, que
dever indicar de forma especfica o objeto da concesso, permisso ou autorizao e as
condies a que dever atender, observada a legislao de normas gerais em vigor.
A rt . 3
o
O consrcio pblico ser constitudo por contrato cuja celebrao depender da
prvia subscrio de protocolo de intenes.
Art. 4
o
So clusulas necessrias do protocolo de intenes as que estabeleam:
I a denominao, a finalidade, o prazo de durao e a sede do consrcio;
II a identificao dos entes da Federao consorciados;
III a indicao da rea de atuao do consrcio;
I V a previso de que o consrcio pblico associao pblica ou pessoa jurdica de
direito privado sem fins econmicos;
V os critrios para, em assuntos de interesse comum, autorizar o consrcio pblico a
representar os entes da Federao consorciados perante outras esferas de governo;
VI as normas de convocao e funcionamento da assemblia geral, inclusive para a
elaborao, aprovao e modificao dos estatutos do consrcio pblico;
VII a previso de que a assemblia geral a instncia mxima do consrcio pblico e o
nmero de votos para as suas deliberaes;
VI I I a forma de eleio e a durao do mandato do representante legal do consrcio
pblico que, obrigatoriamente, dever ser Chefe do Poder Executivo de ente da Federao
consorciado;
I X o nmero, as formas de provimento e a remunerao dos empregados pblicos, bem
como os casos de contratao por tempo determinado para atender a necessidade temporria de
excepcional interesse pblico;
X as condies para que o consrcio pblico celebre contrato de gesto ou termo de
parceria;
XI a autorizao para a gesto associada de servios pblicos, explicitando:
a) as competncias cujo exerccio se transferiu ao consrcio pblico;
b) os servios pblicos objeto da gesto associada e a rea em que sero prestados;
c) a autorizao para licitar ou outorgar concesso, permisso ou autorizao da prestao
dos servios;
d) as condies a que deve obedecer o contrato de programa, no caso de a gesto
associada envolver tambm a prestao de servios por rgo ou entidade de um dos entes da
Federao consorciados;
e) os critrios tcnicos para clculo do valor das tarifas e de outros preos pblicos, bem
como para seu reajuste ou reviso; e
XII o direito de qualquer dos contratantes, quando adimplente com suas obrigaes, de
exigir o pleno cumprimento das clusulas do contrato de consrcio pblico.


186
1
o
Para os fins do inciso III do caput deste artigo, considera-se como rea de atuao do
consrcio pblico, independentemente de figurar a Unio como consorciada, a que corresponde
soma dos territrios:
I dos Municpios, quando o consrcio pblico for constitudo somente por Municpios ou
por um Estado e Municpios com territrios nele contidos;
I I d os Estados ou dos Estados e do Distrito Federal, quando o consrcio pblico for,
respectivamente, constitudo por mais de 1 (um) Estado ou por 1 (um) ou mais Estados e o
Distrito Federal;
III (VETADO)
I V dos Municpios e do Distrito Federal, quando o consrcio for constitudo pelo Distrito
Federal e os Municpios; e
V (VETADO)
2
o
O protocolo de intenes deve definir o nmero de votos que cada ente da Federao
consorciado possui na assemblia geral, sendo assegurado 1 (um) voto a cada ente consorciado.
3
o
nula a clusula do contrato de consrcio que preveja determinadas contribuies
financeiras ou econmicas de ente da Federao ao consrcio pblico, salvo a doao,
destinao ou cesso do uso de bens mveis ou imveis e as transferncias ou cesses de
direitos operadas por fora de gesto associada de servios pblicos.
4
o
Os entes da Federao consorciados, ou os com eles conveniados, podero ceder-lhe
servidores, na forma e condies da legislao de cada um.
5
o
O protocolo de intenes dever ser publicado na imprensa oficial.
Art. 5
o
O contrato de consrcio pblico ser celebrado com a ratificao, mediante lei, do
protocolo de intenes.
1
o
O contrato de consrcio pblico, caso assim preveja clusula, pode ser celebrado por
apenas 1 (uma) parcela dos entes da Federao que subscreveram o protocolo de intenes.
2
o
A ratificao pode ser realizada com reserva que, aceita pelos demais entes
subscritores, implicar consorciamento parcial ou condicional.
3
o
A ratificao realizada aps 2 (dois) anos da subscrio do protocolo de intenes
depender de homologao da assemblia geral do consrcio pblico.
4
o
dispensado da ratificao prevista no caput deste artigo o ente da Federao que,
antes de subscrever o protocolo de intenes, disciplinar por lei a sua participao no consrcio
pblico.
Art. 6
o
O consrcio pblico adquirir personalidade jurdica:
I de direito pblico, no caso de constituir associao pblica, mediante a vigncia das leis
de ratificao do protocolo de intenes;
II de direito privado, mediante o atendimento dos requisitos da legislao civil.
1
o
O consrcio pblico com personalidade jurdica de direito pblico integra a
administrao indireta de todos os entes da Federao consorciados.
2
o
No caso de se revestir de personalidade jurdica de direito privado, o consrcio pblico
observar as normas de direito pblico no que concerne realizao de licitao, celebrao de


187
contratos, prestao de contas e admisso de pessoal, que ser regido pela Consolidao das
Leis do Trabalho - CLT.
Art. 7
o
Os estatutos disporo sobre a organizao e o funcionamento de cada um dos
rgos constitutivos do consrcio pblico.
Art. 8
o
Os entes consorciados somente entregaro recursos ao consrcio pblico mediante
contrato de rateio.
1
o
O contrato de rateio ser formalizado em cada exerccio financeiro e seu prazo de
vigncia no ser superior ao das dotaes que o suportam, com exceo dos contratos que
tenham por objeto exclusivamente projetos consistentes em programas e aes contemplados
em plano plurianual ou a gesto associada de servios pblicos custeados por tarifas ou outros
preos pblicos.
2
o
vedada a aplicao dos recursos entregues por meio de contrato de rateio para o
atendimento de despesas genricas, inclusive transferncias ou operaes de crdito.
3
o
Os entes consorciados, isolados ou em conjunto, bem como o consrcio pblico, so
partes legtimas para exigir o cumprimento das obrigaes previstas no contrato de rateio.
4
o
Com o objetivo de permitir o atendimento dos dispositivos da Lei Complementar n
o
101,
de 4 de maio de 2000, o consrcio pblico deve fornecer as informaes necessrias para que
sejam consolidadas, nas contas dos entes consorciados, todas as despesas realizadas com os
recursos entregues em virtude de contrato de rateio, de forma que possam ser contabilizadas nas
contas de cada ente da Federao na conformidade dos elementos econmicos e das atividades
ou projetos atendidos.
5
o
Poder ser excludo do consrcio pblico, aps prvia suspenso, o ente consorciado
que no consignar, em sua lei oramentria ou em crditos adicionais, as dotaes suficientes
para suportar as despesas assumidas por meio de contrato de rateio.
Art. 9
o
A execuo das receitas e despesas do consrcio pblico dever obedecer s
normas de direito financeiro aplicveis s entidades pblicas.
Pargrafo nico. O consrcio pblico est sujeito fiscalizao contbil, operacional e
patrimonial pelo Tribunal de Contas competente para apreciar as contas do Chefe do Poder
Executivo representante legal do consrcio, inclusive quanto legalidade, legitimidade e
economicidade das despesas, atos, contratos e renncia de receitas, sem prejuzo do controle
externo a ser exercido em razo de cada um dos contratos de rateio.
Art. 10. (VETADO)
Pargrafo nico. Os agentes pblicos incumbidos da gesto de consrcio no respondero
pessoalmente pelas obrigaes contradas pelo consrcio pblico, mas respondero pelos atos
praticados em desconformidade com a lei ou com as disposies dos respectivos estatutos.
Art. 11. A retirada do ente da Federao do consrcio pblico depender de ato formal de
seu representante na assemblia geral, na forma previamente disciplinada por lei.
1
o
Os bens destinados ao consrcio pblico pelo consorciado que se retira somente sero
revertidos ou retrocedidos no caso de expressa previso no contrato de consrcio pblico ou no
instrumento de transferncia ou de alienao.
2
o
A retirada ou a extino do consrcio pblico no prejudicar as obrigaes j
constitudas, inclusive os contratos de programa, cuja extino depender do prvio pagamento
das indenizaes eventualmente devidas.


188
Art. 12. A alterao ou a extino de contrato de consrcio pblico depender de
instrumento aprovado pela assemblia geral, ratificado mediante lei por todos os entes
consorciados.
1
o
Os bens, direitos, encargos e obrigaes decorrentes da gesto associada de servios
pblicos custeados por tarifas ou outra espcie de preo pblico sero atribudos aos titulares
dos respectivos servios.
2
o
At que haja deciso que indique os responsveis por cada obrigao, os entes
consorciados respondero solidariamente pelas obrigaes remanescentes, garantindo o direito
de regresso em face dos entes beneficiados ou dos que deram causa obrigao.
Art. 13. Devero ser constitudas e reguladas por contrato de programa, como condio de
sua validade, as obrigaes que um ente da Federao constituir para com outro ente da
Federao ou para com consrcio pblico no mbito de gesto associada em que haja a
prestao de servios pblicos ou a transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal
ou de bens necessrios continuidade dos servios transferidos.
1
o
O contrato de programa dever:
I atender legislao de concesses e permisses de servios pblicos e, especialmente
no que se refere ao clculo de tarifas e de outros preos pblicos, de regulao dos servios a
serem prestados; e
I I prever procedimentos que garantam a transparncia da gesto econmica e financeira
de cada servio em relao a cada um de seus titulares.
2
o
No caso de a gesto associada originar a transferncia total ou parcial de encargos,
servios, pessoal e bens essenciais continuidade dos servios transferidos, o contrato de
programa, sob pena de nulidade, dever conter clusulas que estabeleam:
I os encargos transferidos e a responsabilidade subsidiria da entidade que os transferiu;
II as penalidades no caso de inadimplncia em relao aos encargos transferidos;
III o momento de transferncia dos servios e os deveres relativos a sua continuidade;
IV a indicao de quem arcar com o nus e os passivos do pessoal transferido;
V a identificao dos bens que tero apenas a sua gesto e administrao transferidas e
o preo dos que sejam efetivamente alienados ao contratado;
VI o procedimento para o levantamento, cadastro e avaliao dos bens reversveis que
vierem a ser amortizados mediante receitas de tarifas ou outras emergentes da prestao dos
servios.
3
o
nula a clusula de contrato de programa que atribuir ao contratado o exerccio dos
poderes de planejamento, regulao e fiscalizao dos servios por ele prprio prestados.
4
o
O contrato de programa continuar vigente mesmo quando extinto o consrcio pblico
ou o convnio de cooperao que autorizou a gesto associada de servios pblicos.
5
o
Mediante previso do contrato de consrcio pblico, ou de convnio de cooperao, o
contrato de programa poder ser celebrado por entidades de direito pblico ou privado que
integrem a administrao indireta de qualquer dos entes da Federao consorciados ou
conveniados.
6
o
O contrato celebrado na forma prevista no 5
o
deste artigo ser automaticamente
extinto no caso de o contratado no mais integrar a administrao indireta do ente da Federao


189
que autorizou a gesto associada de servios pblicos por meio de consrcio pblico ou de
convnio de cooperao.
7
o
Excluem-se do previsto no caput deste artigo as obrigaes cujo descumprimento no
acarrete qualquer nus, inclusive financeiro, a ente da Federao ou a consrcio pblico.
Art. 14. A Unio poder celebrar convnios com os consrcios pblicos, com o objetivo de
viabilizar a descentralizao e a prestao de polticas pblicas em escalas adequadas.
Art. 15. No que no contrariar esta Lei, a organizao e funcionamento dos consrcios
pblicos sero disciplinados pela legislao que rege as associaes civis.
Art. 16. O inciso IV do art. 41 da Lei n
o
10.406, de 10 de janeiro de 2002 - Cdigo Civil,
passa a vigorar com a seguinte redao:
"Art. 41. ...................................................................................
................................................................................................
IV as autarquias, inclusive as associaes pblicas;
........................................................................................" (NR)
Art. 17. Os arts. 23, 24, 26 e 112 da Lei n
o
8.666, de 21 de junho de 1993, passam a vigorar
com a seguinte redao:
"Art. 23. ...................................................................................
................................................................................................
8
o
No caso de consrcios pblicos, aplicar-se- o dobro dos valores mencionados no caput
deste artigo quando formado por at 3 (trs) entes da Federao, e o triplo, quando formado por
maior nmero." (NR)
"Art. 24. ...................................................................................
................................................................................................
XXVI na celebrao de contrato de programa com ente da Federao ou com entidade de sua
administrao indireta, para a prestao de servios pblicos de forma associada nos termos do
autorizado em contrato de consrcio pblico ou em convnio de cooperao.
Pargrafo nico. Os percentuais referidos nos incisos I e II do caput deste artigo sero 20% (vinte
por cento) para compras, obras e servios contratados por consrcios pblicos, sociedade de
economia mista, empresa pblica e por autarquia ou fundao qualificadas, na forma da lei, como
Agncias Executivas." (NR)
"Art. 26. As dispensas previstas nos 2
o
e 4
o
do art. 17 e no inciso III e seguintes do art. 24, as
situaes de inexigibilidade referidas no art. 25, necessariamente justificadas, e o retardamento
previsto no final do pargrafo nico do art. 8
o
desta Lei devero ser comunicados, dentro de 3
(trs) dias, autoridade superior, para ratificao e publicao na imprensa oficial, no prazo de 5
(cinco) dias, como condio para a eficcia dos atos.
......................................................................................" (NR)
"Art. 112. ................................................................................
1
o
Os consrcios pblicos podero realizar licitao da qual, nos termos do edital, decorram
contratos administrativos celebrados por rgos ou entidades dos entes da Federao
consorciados.


190
2
o
facultado entidade interessada o acompanhamento da licitao e da execuo do
contrato." (NR)
Art. 18. O art. 10 da Lei n
o
8.429, de 2 de junho de 1992, passa a vigorar acrescido dos
seguintes incisos:
"Art. 10. ...................................................................................
................................................................................................
XIV celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por objeto a prestao de servios
pblicos por meio da gesto associada sem observar as formalidades previstas na lei;
XV celebrar contrato de rateio de consrcio pblico sem suficiente e prvia dotao
oramentria, ou sem observar as formalidades previstas na lei." (NR)
Art. 19. O disposto nesta Lei no se aplica aos convnios de cooperao, contratos de
programa para gesto associada de servios pblicos ou instrumentos congneres, que tenham
sido celebrados anteriormente a sua vigncia.
Art. 20. O Poder Executivo da Unio regulamentar o disposto nesta Lei, inclusive as
normas gerais de contabilidade pblica que sero observadas pelos consrcios pblicos para que
sua gesto financeira e oramentria se realize na conformidade dos pressupostos da
responsabilidade fiscal.
Art. 21. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicao.
Braslia, 6 de abril de 2005; 184
o
da Independncia e 117
o
da Repblica.

LUIZ INCIO LULA DA SILVA
Mrcio Thomaz Bastos
Antonio Palocci Filho
Humberto Srgio Costa Lima
Nelson Machado
Jos Dirceu de Oliveira e Silva
Este texto no substitui o publicado no D.O.U. de 7.4.2005.



191
ANEXO B

Presidncia da Repblica
Casa Civil
Subchefia para Assuntos Jurdicos

MENSAGEM N 193, DE 6 DE ABRIL DE 2005.
Senhor Presidente do Senado Federal,
Comunico a Vossa Excelncia que, nos termos do 1
o
do art. 66 da Constituio, decidi
vetar parcialmente, e por contrariedade ao interesse pblico, o Projeto de Lei n
o
1.071, de 1999 (n
o

148/01 no Senado Federal), que "Dispe sobre normas gerais de contratao de consrcios
pblicos e d outras providncias".
A Casa Civil manifestou-se pelo veto aos seguintes dispositivos:
Art. 4
o

"Art. 4
o
..............................................................................
.........................................................................................
1
o
..................................................................................
.........................................................................................
III dos Municpios e dos Estados, quando o consrcio pblico for constitudo por 1 (um) ou mais
Estados e Municpios;
.........................................................................................
V dos Municpios, do Distrito Federal e dos Estados, quando o consrcio for constitudo pelo
Distrito Federal, 1 (um) ou mais Estados e Municpios.
........................................................................................"
Razes do veto
"O inciso III trata de consrcios pblicos entre Estados e Municpios, como ocorre no inciso I,
mas com a diferena de que o territrio dos Municpios no precisa estar contido no territrio do
Estado. A distino clara, porque a parte final do inciso I afirma que se tratam de Municpios
com territrios nele contidos, ou seja, Municpios com territrios contidos no territrio do Estado
que se consorcia.
A redao original do inciso III, tanto no projeto de lei do Poder Executivo, como no texto
aprovado no Senado Federal previa que os Municpios, nesse caso, teriam os seus territrios
contguos, isto , fariam divisa com o territrio do Estado.
O dispositivo, dessa forma, tinha por objetivo permitir que um Estado pudesse auxiliar um
Municpio que, mesmo se situando em outro Estado, lhe fosse vizinho, a fim de procurar soluo
integrada para algumas de suas polticas pblicas, o que, inclusive, a realidade brasileira atual.
Entretanto, por meio de emenda, o Congresso Nacional retirou o requisito que o Municpio fosse
contguo ao Estado, o que permite a se manter a redao atual que um Estado se consorcie
com Municpios de outro Estado mesmo que no haja relaes de vizinhana que legitime esse
consorciamento.


192
Evidentemente que a manuteno desse dispositivo perigosa para a paz federativa, uma vez que
um Estado poder interferir nos assuntos municipais de outro Estado sem ter, ao menos, uma
relao de vizinhana que legitime a sua ao.
O mesmo raciocnio se aplica necessidade de veto do inciso V.
Deflui-se, ento, que a manuteno deste dispositivo perigosa - como no caso anterior - para a
paz federativa, por permitir que um Estado venha a se imiscuir nos assuntos municipais de outro
Estado, como tambm descaracteriza a mens legis do dispositivo, que passou a se confundir
com as dos incisos II e IV do mesmo pargrafo, prejudicando a boa aplicao da Lei."
Art. 10
"Art. 10. Os consorciados respondem solidariamente pelas obrigaes assumidas pelo consrcio.
........................................................................................."
Razes do veto
" A i nteno do legislador, aparentemente, era dizer que os consorciados respondem
subsidiariamente; contudo, constou que os consorciados respondem solidariamente.
Na responsabilidade subsidiria, a administrao direta somente responde por obrigaes quando
comprovada a insolvncia patrimonial do ente que integra a administrao indireta. Ou seja, a
entidade da administrao indireta responde por si e, no caso de ter assumido obrigaes
maiores que seu patrimnio que, liquidado primeiro este, poder a administrao direta ser
demandada pelas eventuais obrigaes remanescentes.
J na responsabilidade solidria, como previsto no art. 10, o credor pode exigir o cumprimento da
obrigao tanto do consrcio como dos entes consorciados. Isso far que dvidas do consrcio
sejam automaticamente transferidas para os consorciados, num evidente prejuzo aos princpios
da segurana jurdica e da estabilidade fiscal.
Com o veto, o regime a ser aplicado aos consrcios pblicos ser o da responsabilidade
subsidiria, que o ordinrio da administrao indireta. Esse conceito manso, pacfico e no
deixa margens para nenhuma dvida, como deixa clara a doutrina brasileira, de onde se destaca
a lio do Professor Celso Antnio Bandeira de Mello:
... doutrina e jurisprudncia sempre consideraram, outrossim, que quaisquer pleitos
administrativos ou judiciais de atos que lhe fossem imputveis, perante elas mesmas ou contra
elas teriam que ser propostos e no contra o Estado. Disto se segue igualmente que, perante
terceiros, as autarquias so responsveis pelos prprios atos. A responsabilidade do Estado, em
relao a eles, apenas subsidiria."
Essas, Senhor Presidente, as razes que me levaram a vetar os dispositivos acima
mencionados do projeto em causa, as quais ora submeto elevada apreciao dos Senhores
Membros do Congresso Nacional.
Braslia, 6 de abril de 2005.
Este texto no substitui o publicado no D.O.U. de 7.4.2005


193
ANEXO C

PROJETO DE LEI N 1.071, DE 1999
(Do Sr. Rafael Guerra e outros)
Dispe sobre normas gerais para celebrao de
consrcios pblicos, nos termos da Emenda
Constitucional n 19, de 1997.

O Congresso Nacional decreta:
Art.1 A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios podero firmar consrcios pblicos
para execuo de obras, servios e atividades de interesse comum dos partcipes, dependendo
de autorizao legislativa para sua celebrao.
Pargrafo nico. No se admitir a celebrao de consrcio pblico entre pessoas jurdicas de
espcies diferentes.
Art. 2 Os consrcios pblicos tero por objeto:
I representao dos consorciados que o integram, em assuntos de interesse comum, perante
quaisquer outras entidades, especialmente perante as demais esferas de governo;
II planejamento, adoo e execuo de programas e medidas destinadas a promover e acelerar
o desenvolvimento scio-econmico da regio ou da atividade-fim;
III - planejamento, adoo e execuo de programas e medidas destinadas a promoo de suas
finalidades e implantao dos servios afins.
Pargrafo nico. Para o cumprimento de suas finalidades, o consrcio pblico poder:
a) adquirir os bens que entender necessrios, os quais integraro o seu patrimnio;
b) firmar convnios, contratos, acordos de qualquer natureza, receber auxlios, contribuies e
subvenes sociais ou econmicas de outras entidades e rgos do governo;
c) prestar aos seus consorciados servios de qualquer natureza, independentemente de licitao.
Art. 3 As autorizaes legislativas para celebrao do consrcio pblico contero, entre outras
disposies, o seguinte:
I identificao dos consorciados;
II finalidade do consrcio;
III prazo de durao;
IV regras, critrios, e parmetros definidores da implantao, expanso, alterao e
modernizao do servio, bem como de sua qualidade;
V deveres relativos universalizao e continuidade do servio;


194
VI as possveis receitas alternativas, complementares ou acessrias, bem como as provenientes
de projetos associados;
VII - constituio patrimonial do consrcio;
VIII forma da prestao de contas e da fiscalizao;
IX bens reversveis, se houver;
X obrigao de manter, durante o consrcio, todas as condies de habilitao exigidas na
licitao, se houver;
XI sanes administrativas, civis e penais;
XII sede, foro e modo de soluo extrajudicial.
1 A pessoa jurdica criada para administrao do consrcio ser necessariamente instituda na
forma de sociedade civil sem fins lucrativos, regida de acordo com o art. 18 do Cdigo Civil
Brasileiro, gozando dos privilgios fiscais e encargos sociais das entidades filantrpicas e do
terceiro setor.
2 A sociedade civil responsvel pela administrao do consrcio observar as normas de
direito pblico, especialmente, no que concerne a prestao e tomada de contas, contratao de
pessoal e realizao de licitao, conforme a Consolidao das Leis do Trabalho.
Art. 4 O consrcio pblico ter como rgo mximo o Conselho Diretor, devendo contar tambm,
com um Conselho Fiscal, uma Ouvidoria e uma Secretaria Tcnica-Executiva, alm das unidades
especializadas incumbidas das diferentes funes.
1 No podero pertencer ao Conselho Fiscal membros dos Poderes Legislativo e Judicirio da
circunscrio territorial a que pertenam os consorciados.
2 A Ouvidoria ser dirigida por um Ouvidor-Geral, escolhido pelo Conselho Diretor, a quem
compete receber as peties e sugestes da sociedade sobre o consrcio pblico e encaminhar
solues, podendo ser composta por um colgio paritrio, se assim dispuser o estatuto.
3 A Secretaria Tcnica-Executiva rgo executivo, dirigido por um Secretrio Executivo e
constitudo pelo apoio tcnico e administrativo integrado pelo quadro de pessoal a ser aprovado
pelo Conselho Diretor.
4 O Secretrio Executivo ser indicado pelo Conselho Diretor e livremente nomeado pelo seu
Presidente.
Art. 5 A competncia de cada um dos rgos constitutivos do consrcio pblico ser
determinada consoante os respectivos estatutos.
Art . 6 Os servidores requisitados sero colocados disposio do consrcio mediante lei
autorizativa ou convnio, sem prejuzo da percepo de seus vencimentos e demais vantagens
pessoais.
Art. 7 Cada partcipe poder se retirar do consrcio, desde que denuncie sua inteno com prazo
nunca inferior a 90 (noventa) dias antes do exerccio seguinte, cuidando os demais associados de
acertar os termos da redistribuio dos custos dos planos, programas ou projetos de que
participe o retirante.
Art. 8 Sero excludos do quadro social os partcipes que tenham deixado de incluir em seu
oramento dotao destinada ao consrcio, ou que deixarem de recolher a sua cota aos fundos
sociais, sem prejuzo da responsabilizao por perdas e danos.


195
Art. 9 O consrcio pblico poder ser dissolvido pelo voto de 2/3 (dois teros) dos membros do
Conselho Diretor em reunio extraordinria convocada para este fim.
Art. 10. Em caso de extino, os bens e recursos do consrcio pblico revertero ao patrimnio
dos associados, proporcionalmente, s participaes.
Art. 11. Os partcipes que se retirarem espontaneamente ou que forem excludos do quadro
social, somente participaro do rateio de bens e recursos, quando da extino do consrcio ou do
encerramento da atividade para a qual contribuiu.
Art. 12. Os consorciados respondem solidariamente pelas obrigaes assumidas pelo consrcio.
Pargrafo nico. Os conselheiros no respondero pessoalmente pelas obrigaes contradas por
deliberao do consrcio, mas respondero pelos atos praticados em desconformidade com a lei
ou com as disposies do respectivo estatuto.
Art. 13. Os consrcios pblicos, na rea da sade, devero obedecer aos princpios, diretrizes e
normas que regulam o Sistema nico de Sade - SUS.
Art. 14. Ao Tribunal de Contas que tiver jurisdio sobre os partcipes do consrcio sero
encaminhados os relatrios financeiros, contbeis, oramentrios, se for o caso, operacional e
patrimonial dos consrcios administrativos, incluindo-se os procedimentos licitatrios, contratos,
convnios, termos aditivos e outros instrumentos firmados pelo consrcio.
Art. 15. Esta lei entra em vigor na data de sua publicao.



196
ANEXO D

PROJETO DE LEI n3.884, de 2004

Institui normas gerais de contratos para a constituio de
consrcios pblicos, bem como de contratos de programa
para a prestao de servios pblicos por meio de gesto
associada e d outras providncias.

O CONGRESSO NACIONAL decreta:

TTULO I
DAS DISPOSIES PRELIMINARES
CAPTULO I
DO OBJETO E DO MBITO DE APLICAO

Art. 1o Esta Lei institui normas gerais de contratos para a constituio de consrcios pblicos,
bem como de contratos de programa para a prestao de servios pblicos por meio de
gesto
associada.

CAPTULO II
DAS DEFINIES

Art. 2o Para os fins desta Lei, consideram-se:
I - consrcio pblico: a associao pblica formada por dois ou mais entes da Federao,
para a realizao de objetivos de interesse comum;
II - rea de atuao do consrcio pblico: independentemente de figurar a Unio como
consorciada, a que corresponde soma dos territrios:
a) dos Municpios, quando o consrcio pblico for constitudo somente por Municpios ou por
um Estado e Municpios com territrios nele contidos;
b) dos Estados ou dos Estados e do Distrito Federal, quando o consrcio pblico for,
respectivamente, constitudo por mais de um Estado ou por um ou mais Estados e o Distrito
Federal;
c) dos Municpios e dos Estados, quando o consrcio pblico for constitudo por um ou
mais Estados e Municpios contguos a qualquer deles;
d) dos Municpios e do Distrito Federal, quando o consrcio for constitudo pelo Distrito
Federal e os Municpios a ele contguos, e
e) dos Municpios, do Distrito Federal e dos Estados, quando o consrcio for constitudo
pelo Distrito Federal, um ou mais Estados e Municpios contguos a qualquer destes ltimos;
III - protocolo de intenes: contrato preliminar que, ratificado mediante lei pelos entes da
Federao interessados, converte-se em contrato de consrcio pblico;
IV - contrato de consrcio pblico: ato constitutivo do consrcio pblico, conferindo-lhe
personalidade jurdica de direito pblico;


197
V - reserva: o ato pelo qual ente da Federao no ratifica, ou condiciona a ratificao, de
determinados objetivos ou clusulas de protocolo de intenes para constituio de consrcio
pblico;
VI - retirada: a sada do ente da Federao de consrcio pblico, por ato de sua vontade;
VII - contrato de rateio: contrato por meio do qual os entes da Federao consorciados
comprometem-se a fornecer recursos para a realizao de despesas do consrcio pblico;
VIII - gesto associada plena de servios pblicos: as atividades de planejamento, regulao
ou fiscalizao de servios pblicos por meio de consrcio pblico, acompanhadas ou no da
sua prestao;
IX - gesto associada parcial de servios pblicos: a que no envolve as atividades de
planejamento, regulao, ou fiscalizao de servios pblicos;
X - planejamento: as atividades atinentes identificao, qualificao, quantificao,
organizao e orientao de todas as aes, pblicas e privadas, por meio das quais um
servio pblico deve ser prestado ou colocado disposio de forma adequada;
XI - regulao: todo e qualquer ato, normativo ou no, que discipline ou organize um
determinado servio pblico, incluindo suas caractersticas, padres de qualidade, impacto
socioambiental, direitos e obrigaes dos usurios e dos responsveis por sua oferta ou
prestao e fixao, reajuste e reviso do valor de tarifas e outros preos pblicos;
XII - fiscalizao: as atividades de acompanhamento, monitoramento, controle ou avaliao,
exercida pelo titular do servio pblico, por entidades de sua administrao indireta e pelos
usurios, no sentido de garantir a utilizao, efetiva ou potencial, do servio pblico;
XIII - prestao de servio pblico: a execuo, em estrita conformidade com o estabelecido
na regulao, de toda e qualquer atividade ou obra com o objetivo de permitir aos usurios o
acesso a um servio pblico com caractersticas e padres de qualidade determinados;
XIV - servio pblico adequado: aquele que, custeado por recursos oramentrios ou por
preo pblico, atende a todas exigncias da regulao e finalidade a que se destina;
XV - titular do servio pblico: o ente da Federao a quem compete prover o servio
pblico, especialmente por meio do planejamento, regulao, fiscalizao e prestao direta
ou indireta.
XVI - contrato de programa: instrumento pelo qual so constitudas e reguladas obrigaes
que um ente da Federao, inclusive sua administrao indireta, tenha para com outro, ou
para com consrcio pblico, em razo de:
a) prestao de servios pblicos por meio de gesto associada;
b) transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais
continuidade dos servios transferidos.
1o A rea de atuao do consrcio pblico refere-se exclusivamente aos entes da
Federao que estejam efetivamente consorciados, dela se excluindo os territrios dos entes a
que se tenha aplicado a pena de suspenso ou meramente signatrios de protocolo de
intenes para a constituio de consrcio pblico.
2o Para efeito do inciso II do caput deste artigo no se considera contguo o territrio de
Municpio contido no de Estado consorciado.
TTULO II
DOS CONSRCIOS PBLICOS
CAPTULO I
DA CONSTITUIO
Art. 3o Os objetivos dos consrcios pblicos devem se circunscrever:


198
I - gesto associada de servios pblicos;
II - prestao de servios, inclusive de assistncia tcnica, a execuo de obras e ao
fornecimento de bens administrao direta ou indireta dos entes consorciados;
III - ao compartilhamento ou uso em comum de instrumentos e equipamentos de gesto,
manuteno, informtica, de pessoal tcnico e de procedimentos de licitao e de admisso
de pessoal;
IV - produo de informaes ou de estudos tcnicos;
V - instituio e ao funcionamento de escolas de governo ou de estabelecimentos
congneres;
VI - promoo do uso racional dos recursos naturais e proteo do meio-ambiente;
VII - ao exerccio de funes no sistema de gerenciamento de recursos hdricos que tenham
sido delegadas ou autorizadas;
VIII - ao apoio e ao fomento do intercmbio de experincias e de informaes entre os entes
consorciados, inclusive no que se refere segurana pblica e ao sistema penitencirio;
IX - gesto e proteo de patrimnio paisagstico ou turstico comum;
X - ao planejamento, gesto e administrao dos servios e recursos da previdncia social
dos servidores de qualquer dos entes da Federao que integram o consrcio;
XI - ao fornecimento de assistncia tcnica, extenso, treinamento, pesquisa e
desenvolvimento urbano, rural e agrrio;
XII - s aes e polticas de desenvolvimento scio-econmico local e regional; e
XIII - ao exerccio de competncias pertencentes aos entes federados nos termos de
autorizao ou delegao.
1o A autorizao ou a delegao de competncias prevista no inciso XIII do caput deste
artigo, sob pena de nulidade, dever observar as seguintes condies, exceto quando no
mbito de gesto associada de servios pblicos:
I - a Unio poder outorgar ao consrcio pblico quaisquer de suas competncias delegveis;
II - o Estado somente poder delegar competncia para os consrcios pblicos que constituir:
a) com a Unio, e
b) com Municpios contidos em seu territrio, mesmo quando o consrcio pblico tambm for
integrado pela Unio.
III - os Municpios no podero delegar competncias que exijam execuo por instrumento
de direito pblico.
2o Os consrcios pblicos podero emitir documentos de cobrana e exercer atividades
de arrecadao de tarifas e outros preos pblicos pela prestao de servios ou pelo uso ou
outorga de uso de bens pblicos por eles administrados ou, mediante autorizao especfica,
pelo ente consorciado.
3o Os consrcios pblicos somente podero celebrar parcerias pblico-privadas, ou
outorgar concesso, permisso ou autorizao de obras ou servios pblicos mediante
autorizao prevista no contrato de consrcio pblico, que dever indicar de forma especfica
o objeto da parceria,concesso, permisso ou autorizao e as condies a que dever
atender.
4o Pelo consrcio pblico, ou por entidade a ele vinculada, podero ser desenvolvidas as
aes e os servios de sade que correspondam aos entes consorciados, garantido aos
usurios o acesso gratuito e obedecido o disposto no art. 10 da Lei no 8.080, de 19 de
setembro de 1990.


199
Art. 4o A constituio de consrcio pblico depender da celebrao de protocolo de
intenes subscrito pelos Chefes de Poder Executivo dos entes da Federao interessados.
Art. 5o O protocolo de intenes, sob pena de nulidade, dever conter, no mnimo, clusulas
que estabeleam:
I - a denominao do consrcio;
II - a identificao de cada um dos entes signatrios;
III - as competncias delegadas ao consrcio pblico, ou cujo exerccio a este se autorize;
IV - os critrios para autorizar o consrcio pblico a representar os entes da Federao que
o integram, em assuntos de interesse comum, perante quaisquer autoridades e demais esferas
de governo;
V - as condies para que o consrcio pblico celebre contrato de gesto ou termo de
parceria;
VI - a autorizao para a gesto associada de servios pblicos, caso esta integre os
objetivos do consrcio pblico, explicitando seus termos e condies, especialmente:
a) as competncias delegadas ao consrcio pblico, por cada ente consorciado,
especialmente se elas se referem s atividades de planejamento, de regulao, de fiscalizao
ou de prestao de servios ou obras, ou somente a algumas delas, e respectivo prazo de
delegao;
b) os servios pblicos objeto da gesto associada e a rea em que sero prestados;
c) a autorizao para outorgar a concesso, permisso ou autorizao dos servios, bem
como para licitar e contratar a prestao de servios ou parcerias pblicos-privadas;
d) a exigncia de que a prestao de servios pblicos, bem como a transferncia total ou
parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais aos servios transferidos, dependero
da celebrao de contrato de programa entre o consrcio pblico e cada titular dos servios;
e) a forma de clculo do valor das tarifas e de outros preos pblicos, obrigatoriamente com a
demonstrao contbil e econmica de cada um dos seus componentes, bem como os
critrios gerais a serem observados em sua reviso ou reajuste;
f) o direito de qualquer cidado ter acesso aos documentos, estudos e planilhas referentes aos
servios, independentemente da demonstrao de seu interesse, salvo quando, por prazo
certo, forem tidos como sigilosos por deciso adequadamente motivada da assemblia geral;
VII - a indicao da rea de atuao do consrcio, bem como a previso de que ficam
vedadas a realizao de aes e servios fora dela, salvo para cooperar com ente da
Federao ou com consrcio pblico, nos termos de especfica deciso da assemblia geral;
VIII - o reconhecimento de que, sendo constitudo o consrcio pblico, ser ele pessoa
jurdica de direito pblico que integra a administrao indireta de cada um dos entes da
Federao consorciados;
IX - a assemblia geral, como a instncia mxima do consrcio pblico, composta
exclusivamente pelos Chefes do Poder Executivo dos entes consorciados, que, para
determinados atos, podero indicar substitutos;
X - as normas de convocao e funcionamento da assemblia geral, inclusive para a
elaborao, aprovao e modificao dos estatutos do consrcio pblico;
XI - como pblicas e acessveis a qualquer do povo as reunies de todas as instncias
colegiadas do consrcio pblico, bem como, independentemente da demonstrao de
interesse, todos os seus atos, procedimentos e contratos;
XII - as hipteses de suspenso e de excluso do consrcio pblico;


200
XIII - o direito de qualquer dos contratantes, quando adimplente com suas obrigaes, de
exigir o pleno cumprimento das clusulas do contrato de consrcio pblico, inclusive as
relativas transferncia de bens ou direitos, e elaborao e aprovao dos estatutos;
XIV - o nmero, as formas de provimento e o regime jurdico dos servidores, bem como os
respectivos padres de remunerao; e os casos de contratao por tempo determinado para
atender a necessidade temporria de excepcional interesse pblico.
1o Somente podero celebrar contrato de consrcios os entes da Federao com territrios
contguos, bem como o ente cujo territrio esteja contido no territrio de qualquer destes
primeiros.
2o O requisito de que os territrios sejam contguos ou estejam contidos uns nos outros
ser aferido somente no momento da celebrao do protocolo de intenes.
3o O protocolo de intenes deve definir o nmero de votos que cada ente da Federao
consorciado possui na assemblia geral, sendo assegurado pelo menos um voto a cada ente
consorciado.
4o Salvo as excees desta Lei e as previstas no contrato de consrcio pblico, as
deliberaes da assemblia geral exigiro mais da metade dos votos.
5o Podero compor os rgos colegiados do consrcio pblico, exceto a assemblia geral:
I - entidades representativas da sociedade civil;
II - representantes de somente uma parte dos entes consorciados.
6o Mediante deciso motivada, e por prazo certo, poder a assemblia geral limitar o
acesso a determinados atos, procedimentos, contratos ou reunies de rgos colegiados do
consrcio aos prprios interessados e a seus advogados, ou a somente a estes.
7o Considerar-se- representante legal do consrcio a pessoa fsica que foi eleita presidente
da assemblia geral, desde que Chefe de Poder Executivo de ente consorciado.
8o O mandato do representante legal do consrcio pblico ser fixado em um ou mais
exerccios financeiros e cessar automaticamente no caso de o eleito no mais ocupar a
Chefia do Poder Executivo do ente da Federao que representa na assemblia geral,
hiptese em que ser sucedido, na forma que indicarem os estatutos do consrcio pblico,
por quem preencha essa condio.
9o O protocolo de intenes dever ser publicado na imprensa oficial dos signatrios.
10. A publicao do protocolo de intenes poder se dar de forma resumida, desde que a
publicao indique o local e o stio da rede mundial de computadores - internet em que se
poder obter seu texto integral.
11. nula a clusula do protocolo de intenes que estabelea determinadas contribuies
financeiras ou econmicas de ente da Federao ao consrcio pblico, salvo a doao,
destinao ou cesso do uso de bens mveis ou imveis e as transferncias ou cesses de
direitos operadas por fora de gesto associada de servios pblicos.
12. Dentre as hipteses a que se refere o inciso XII do caput deste artigo, obrigatoriamente
deve constar a de excluso, aps prvia suspenso, do ente consorciado que no consignar,
em suas respectivas leis oramentrias anuais e crditos adicionais, as dotaes suficientes
para suportar as despesas a serem assumidas com o contrato de rateio.
Art. 6o O contrato de consrcio pblico ser tido como celebrado quando o protocolo de
intenes for ratificado, mediante lei, por todos os entes da Federao que o subscreveram.
1o Os entes subscritores do protocolo de intenes no so obrigados a ratific-lo; a
ratificao pode ser realizada com reservas que, aceitas, implicaro consorciamento parcial ou
condicional.


201
2o Mediante previso expressa, o contrato de consrcio pblico poder ser celebrado
apenas por parcela dos signatrios do protocolo de intenes, sem prejuzo de que os demais
signatrios venham a integr-lo.
3o Caso as leis mencionadas no caput deste artigo prevejam reservas, a admisso no
consrcio depender da aprovao de cada uma das reservas pela unanimidade dos demais
subscritores do protocolo de intenes.
4o Admitir-se-o somente reservas que digam respeito, em relao ao ente da Federao
que as apresentaram, vigncia de clusula, pargrafo, inciso ou alnea do protocolo de
intenes, ou que imponham condies para a vigncia de qualquer desses dispositivos.
5o Na hiptese do 2o deste artigo, se os demais subscritores ratificarem o protocolo de
intenes aps decorrido mais de dois anos de sua publicao, o ingresso no consrcio
pblico depender da aquiescncia unnime da assemblia geral, inclusive no que se refere a
eventuais reservas, devendo o mesmo procedimento ser utilizado nos pedidos de reingresso.
6 o Depender de alterao do contrato de consrcio pblico o ingresso de ente da
Federao no subscritor do protocolo de intenes.
7 o As alteraes do contrato de consrcio pblico, inclusive em razo de reservas
admitidas, somente tero eficcia mediante publicao de seus termos por meios iguais ou
equivalentes aos adotados para a publicao do protocolo de intenes.
8o Na hiptese de, antes da celebrao do protocolo de intenes, o ente da Federao
disciplinar por lei a sua participao no consrcio pblico, o contrato de consrcio pblico
ser considerado celebrado independentemente da ratificao prevista no caput deste artigo.
Art. 7o Com a vigncia do suficiente nmero de leis de ratificao do protocolo de intenes,
o consrcio pblico adquirir a personalidade jurdica de direito pblico, passando a constituir
a administrao indireta de cada um dos entes da Federao consorciados.
Pargrafo nico. Na hiptese em que todos os entes da Federao subscritores do protocolo
de intenes se encontrarem na situao prevista no 8o do art. 5o desta Lei, o
aperfeioamento do contrato de consrcio pblico e a aquisio da personalidade jurdica
dependero exclusivamente da publicao do protocolo de intenes.
Art. 8o O consrcio pblico ser organizado por estatutos cujas disposies, sob pena de
nulidade, devero atender a todas as clusulas do contrato de consrcio pblico.
1o Caso o contrato de consrcio pblico no disponha em contrrio, os estatutos sero
elaborados pela assemblia geral, exigida a maioria absoluta de votos para a sua aprovao.
2o Salvo disposio em contrrio dos estatutos, a sede do consrcio a do domiclio de
seu representante legal.
3o Os estatutos do consrcio pblico produziro seus efeitos mediante publicao.
4o Os entes da Federao consorciados respondem subsidiariamente pelas obrigaes
doconsrcio pblico.
5o Os estatutos podero dispor sobre o exerccio do poder disciplinar e regulamentar,
asatribuies administrativas, hierarquia, avaliao de eficincia, locais, jornada de trabalho e
denominao dos servidores do consrcio pblico.
Art. 9o A qualidade de consorciado e de subscritor do protocolo de intenes intransfervel,
salvo nas hipteses de criao, fuso, incorporao ou desmembramento que atinjam entes
consorciados ou subscritores do protocolo, nas quais os novos entes da Federao sero
tidos como automaticamente consorciados ou subscritores.
CAPTULO II
DA GESTO


202
Art. 10. Para cumprimento de suas finalidades, o consrcio pblico poder:
I - firmar convnios, contratos, acordos de qualquer natureza, receber auxlios,
transferncias voluntrias, contribuies e subvenes sociais ou econmicas de entidades
pblicas ou privadas, nacionais ou estrangeiras;
II - celebrar contratos com os entes da Federao consorciados ou entidades de sua
administrao indireta, sendo dispensada a licitao;
III - promover desapropriaes ou instituir servides que sejam necessrias ao desempenho
de suas finalidades, nos termos de anterior declarao de utilidade ou necessidade pblica ou
de interesse social realizada pelo Poder Pblico.
Pargrafo nico. O consrcio pblico s poder receber ou administrar qualquer recurso
econmico ou financeiro mediante os meios previstos no inciso I do caput deste artigo,
sendo-lhe vedado contratar operaes de crdito e conceder garantias.
Art. 11. As propostas de oramento e de suas respectivas reformulaes oramentrias
sero apreciadas e aprovadas pela assemblia geral do consrcio, mediante procedimento
pblico previsto em seus estatutos.
Art. 12. Aprovada e publicada a proposta de oramento ou de reformulao oramentria,
ser formalizado contrato de rateio.
1o Em cada exerccio financeiro, o contrato de rateio ser formalizado com observncia
da legislao oramentria e financeira do ente consorciado contratante.
2o A celebrao de contrato de rateio depende da previso de recursos oramentrios que
suportem o pagamento das obrigaes contratadas, sob pena de responsabilidade civil,
administrativa e criminal dos gestores do consrcio pblico e do ente da Federao
contratante.
3o O prazo de vigncia do contrato de rateio no ser superior ao de vigncia das dotaes
que o suportam, com exceo dos que tenham por objeto exclusivamente projetos
consistentes em programas e aes contemplados em plano plurianual do ente da Federao
contratante.
4 o Havendo restrio na realizao de despesas, de empenhos ou de movimentao
financeira, ou qualquer outra derivada das normas de direito financeiro, poder o ente da
Federao consorciado diminuir o valor dos pagamentos previstos no contrato de rateio,
desde que comunique ao consrcio pblico por notificao escrita.
Art. 13. Independentemente de qualquer formalidade, inexigvel a licitao para a
celebrao de contratos de rateio.
Art. 14. O contrato de rateio ser regido pelo direito privado, no se admitindo que venha a
custear projeto ou atividade no especficos ou de natureza meramente financeira,
especialmente transferncias e operaes de crdito.
1o Na gesto associada de servios pblicos, os titulares e o consrcio pblico devero
celebrar contratos de rateio especfico para cada um dos servios, ou dos servios que
tcnica e financeiramente se complementem, de forma a garantir a transparncia da gesto
econmica e financeira de cada servio em relao a cada um de seus titulares.
2o Os entes consorciados, isolados ou em conjunto, bem como o consrcio pblico, so
partes legtimas para exigir o cumprimento das obrigaes previstas no contrato de rateio.
3o As clusulas do contrato de rateio no podero conter disposio tendente a afastar,
ou dificultar a fiscalizao exercida pelos rgos de controle interno e externo ou pela
sociedade civil de qualquer dos entes da Federao consorciados.
Art. 15. A execuo das receitas e das despesas do consrcio pblico dever obedecer s


203
normas de direito financeiro aplicveis s entidades pblicas.
1o Com o objetivo de permitir o atender aos dispositivos da Lei Complementar no 101,
de 4 de maio de 2000, o consrcio pblico deve fornecer as informaes necessrias para
que sejam consolidadas, nas contas dos entes consorciados, todas as despesas realizadas
com os recursos entregues em virtude de contrato de rateio, de forma a que possam ser
contabilizadas nas contas de cada ente da Federao na conformidade dos elementos
econmicos e das atividades ou projetos atendidos.
2o Fica vedado ao consrcio pblico indicar como realizadas despesas genricas, bem
como transferncias ou operaes de crdito.
Art. 16. Os entes da Federao integrantes do consrcio pblico, ou com ele conveniados,
podero ceder-lhe servidores, na forma e condies da legislao de cada um.
1o Os servidores cedidos permanecero no seu regime jurdico originrio.
2o Na hiptese de o ente consorciado assumir o nus da cesso do servidor, tais
pagamentos sero contabilizados como crditos hbeis para operar compensao com
obrigaes previstas no contrato de rateio.
Art. 17. Sem expressa previso do contrato de consrcio pblico, so vedados quaisquer
pagamentos a servidores em comisso ou aos que foram cedidos ao consrcio.
Art. 18. O representante legal do consrcio pblico o ordenador das despesas,
incumbindo-lhe o dever de prestar contas nos termos da lei.
CAPTULO III
DA RETIRADA, DA SUSPENSO E
DA EXCLUSO DE ENTE CONSORCIADO
Art. 19. Nenhum ente da Federao poder ser obrigado a se consorciar ou a permanecer
consorciado.
Art. 20. A retirada do ente da Federao do consrcio pblico depender de ato formal de
seu representante na assemblia geral, na forma previamente disciplinada por lei.
1o Os bens destinados ao consrcio pblico pelo consorciado que se retira somente sero
revertidos ou retrocedidos no caso de expressa previso do contrato de consrcio pblico ou
do instrumento de transferncia ou de alienao.
2o A retirada no prejudicar as obrigaes j constitudas entre o consorciado que se
retira e o consrcio pblico, inclusive as pendentes de termo ou condio.
3o A retirada de um ente da Federao do consrcio pblico constitudo por apenas dois
entes implicar em extino do consrcio.
Art. 21. Poder ser excludo do consrcio pblico o ente que subscrever protocolo de
intenes para constituio de outro consrcio com finalidades iguais ou, a juzo da maioria da
assemblia geral, assemelhadas ou incompatveis.
1o A deciso que excluir ente da Federao do consrcio exigir a aprovao da maioria
dos entes consorciados, independentemente do nmero de votos que possuam na assemblia
geral.
2o O disposto no caput no se aplica nas hipteses em que:
I - no houver coincidncia de parte das reas de atuao dos consrcios;
II - tenha havido prvia aquiescncia da assemblia geral; ou
III - a subscrio do protocolo de intenes para constituio do outro consrcio tenha se
dado h mais de dois anos.


204
3o Com exceo da hiptese prevista no caput deste artigo, a aplicao da pena de
excluso dever ser antecedida da suspenso por doze meses, perodo em que o ente
integrante suspenso poder se reabilitar.
CAPTULO IV
DA ALTERAO E DA EXTINO
DOS CONTRATOS DE CONSRCIO PBLICO
Art. 22. A alterao ou a extino de contrato de consrcio pblico depender de
instrumento aprovado pela assemblia geral, ratificado mediante lei por todos os entes
consorciados.
Art. 23. No caso em que o contrato de consrcio pblico no dispuser de forma diversa, as
obrigaes e direitos remanescentes sero atribudos a cada ente consorciado razo
proporcional do quanto tenham contribudo com o consrcio pblico nos trs exerccios
financeiros anteriores ao da extino.
1o Excetuam-se do disposto no caput deste artigo os bens, direitos, encargos e obrigaes
decorrentes da gesto associada de servios pblicos custeados por tarifas ou outra espcie
de preo pblico, que sero atribudos aos titulares dos respectivos servios.
2o At que haja deciso que indique os responsveis por cada obrigao, os entes
consorciados respondero solidariamente pelas obrigaes remanescentes, garantido o direito
de regresso em face dos entes beneficiados ou dos que deram causa obrigao.
3o Com a extino, o pessoal cedido ao consrcio pblico retornar a seus rgos de
origem.
TTULO III
DO CONTRATO DE PROGRAMA
CAPTULO I
DAS DISPOSIES PRELIMINARES
Art. 24. Devem ser disciplinadas por contrato de programa, sob pena de nulidade, as
obrigaes que ente da Federao, inclusive sua administrao indireta, constituir para com
outro, ou para com consrcio pblico, em virtude de prestao de servios pblicos por meio
de gesto associada, ou de transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens
essenciais continuidade dos servios transferidos.
Pargrafo nico. Excluem-se do previsto no caput as obrigaes cujo descumprimento no
acarrete qualquer nus, inclusive financeiro, a ente da Federao ou a consrcio pblico.
Art. 25. O contrato de programa ser celebrado por dispensa de licitao e dever atender a
todas as exigncias de planejamento, regulao e fiscalizao fixadas ou que venham a ser
fixadas pelo titular dos servios ou pelo consrcio pblico.
Art. 26. O contrato de programa somente produzir efeitos quando em vigor contrato de
consrcio pblico ou convnio de cooperao entre entes federados, autorizando a gesto
associada de servios pblicos.
Art. 27. Mediante previso do contrato de consrcio pblico ou do convnio de cooperao,
o contrato de programa poder ser celebrado por determinadas entidades que integrem a
administrao indireta de qualquer dos entes da Federao interessados.
CAPTULO II
DAS CLUSULAS NECESSRIAS
Art. 28. Os contratos de programa devero atender legislao de concesses e permisses
de servios pblicos e, sob pena de nulidade, conter clusulas que estabeleam:
I - os servios objeto da gesto associada e a rea em que sero prestados;


205
II - o prazo de vigncia, que dever ser justificado pelos parmetros de economicidade e
amortizao de investimentos;
III - a plena obedincia ao estabelecido nos instrumentos legais e administrativos de regulao
em vigor ou que venham a ser editados;
IV - os aspectos gerais da fiscalizao dos servios, a qual dever ser exercida diretamente
pelo titular dos servios ou por pessoa de direito pblico que integre a sua administrao
indireta, inclusive consrcio pblico;
V - a indicao das obras a serem executadas, o oramento estimativo de cada uma delas e
os prazos a serem cumpridos;
VI - a exigncia de publicao de demonstraes financeiras peridicas, no mnimo
quadrimestrais, e especficas no que se refere a cada um dos servios e obras objeto da
gesto associada;
VII - a obrigao do contratado de zelar pela integridade dos bens vinculados aos servios
pblicos objeto da gesto associada;
VIII - os bens e direitos reversveis, que devero abranger todos os entregues pelo titular
do servio, bem como aqueles originados de investimentos amortizados ou a serem
amortizados pelas receitas emergentes da prestao dos servios;
IX - a exigncia de anuncia do titular do servio pblico a qualquer alienao ou negcio
jurdico que tenha por objeto bens reversveis ou essenciais prestao dos servios, inclusive
os que impliquem a sua modificao;
X - o reconhecimento de o titular dos servios de entrar imediatamente na posse e
propriedade dos bens vinculados aos servios, por ocasio da extino;
XI - os casos de extino;
XII - o modo, o prazo e a periodicidade para fornecimento de dados e informaes;
XIII - o acesso a documentos e arquivos, inclusive sua transferncia, na hiptese de extino
do contrato;
XIV - o valor das obras, bem como das tarifas e outros preos pblicos, com a
demonstrao contbil e econmica de cada um dos seus componentes, e os critrios gerais a
serem observados em sua reviso ou reajuste;
XV - a obrigao de o contratado, pelo menos ao incio e ao final da gesto associada,
elaborar relatrio de passivo ambiental;
XVI - as penalidades a que fica sujeito o contratado em caso do no-cumprimento, ou do
cumprimento defeituoso, do estabelecido ou do que vier a ser estabelecido na regulao;
XVII - a responsabilidade do titular dos servios de declarar de utilidade ou necessidade
pblica, ou argir urgncia, nas desapropriaes ou servides necessrias aos servios;
XVIII - a autorizao para que, havendo declarao de utilidade ou necessidade pblica, ou
de interesse social, o contratado promova desapropriaes ou institua servides.
XIX - no caso de gesto associada parcial de servios pblicos:
a) previso de que as tarifas e outros preos pblicos sero fixados pelo titular dos servios,
diretamente ou por entidades de sua administrao indireta, nelas includo o consrcio pblico
que integre ou venha a integrar;
b) possibilidade do titular dos servios intervir e tomar medidas para garantir a continuidade e
a preservao dos servios ou obras por meio de deciso administrativa motivada, exarada
independentemente de especfica autorizao legislativa ou do pagamento de prvia
indenizao;


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XX - no caso de ser objeto a transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e
bens essenciais continuidade dos servios:
a) os encargos transferidos e a responsabilidade subsidiria da entidade que os transferiu;
b) as penalidades nos casos de inadimplncia em relao aos encargos transferidos;
c) o momento da transferncia dos servios e os deveres relativos a sua continuidade;
d) a indicao de quem arcar com o nus do pessoal transferido;
e) a previso expressa de que o pessoal transferido ser recebido a ttulo de mera cesso,
permanecendo ntegro o vnculo originrio, e que, caso no haja desligamento, garantido o
seu retorno entidade de origem;
f) a identificao dos bens que tero apenas sua gesto e administrao transferidas e os
que sero efetivamente alienados ao contratado;
g) o levantamento e avaliao dos bens transferidos, antes de sua entrega e por ocasio, se
for o caso, de sua reverso.
Pargrafo nico. O titular dos servios poder alienar onerosamente bens ou direitos por
meio de contrato de programa, caso em que a alienao ser admitida apenas no valor
necessrio para adimplir com as obrigaes atuais ou futuras decorrentes de operaes de
crdito anteriormente contratadas pelo titular e cujos recursos foram aplicados nos servios
transferidos.
TTULO IV
DAS DISPOSIES GERAIS
Art. 29. A Unio somente participar de consrcios pblicos em que tambm faam parte
todos os Estados em cujos territrios estejam situados os Municpios consorciados.
Art. 30. A Unio poder celebrar convnios com os consrcios pblicos, com o objetivo
de viabilizar a descentralizao e a prestao de polticas pblicas em escalas adequadas.
Art. 31. Somente podero utilizar a denominao consrcio pblico as associaes de entes
da Federao constitudas nos termos desta Lei.
Art. 32. No que no contrariar esta Lei, a organizao e funcionamento dos consrcios
pblicos sero disciplinados pela legislao que rege as associaes civis.
Art. 33. So nulos os contratos de consrcio, convnios de cooperao, contratos de
programa ou instrumentos congneres celebrados em desacordo com o disposto nesta Lei.
Art. 34. O inciso IV do art. 41 da Lei no 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Cdigo Civil),
passa a vigorar com a seguinte redao:
IV - as autarquias, inclusive as associaes pblicas. (NR)
Art. 35. O caput do art. 5o da Lei no 10.028, de 19 de outubro de 2000, passa a vigorar
acrescido dos seguintes incisos:
V - autorizar gesto associada de servios pblicos, ou celebrar contrato ou outro
instrumento que a tenha por objeto, sem observar as formalidades previstas na lei;
VI - celebrar contrato de rateio de consrcio pblico sem suficiente e prvia dotao
oramentria, ou sem observar as formalidades previstas na lei. (NR)
Art. 36. O art. 10 da Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992, passa a vigorar acrescido dos
seguintes incisos:
XIV - autorizar gesto associada de servios pblicos, ou celebrar contrato ou outro
instrumento que a tenha por objeto, sem observar as formalidades previstas na lei;
XV - celebrar contrato de rateio de consrcio pblico sem suficiente e prvia dotao
oramentria, ou sem observar as formalidades previstas na lei. (NR)


207
Art. 37. Os arts. 9o e 10 da Lei no 1.079, de 10 de abril de 1950, passam a vigorar com a
seguinte redao:
Art. 9o.......................................................................................................................... 8-
autorizar gesto associada de servios pblicos ou celebrar contrato ou outro instrumento que
a tenha por objeto, sem observar as formalidades previstas na lei. (NR)
Art. 10. .....................................................................................................................
13 - celebrar contrato de rateio de consrcio pblico sem suficiente e prvia dotao
oramentria ou sem observar as formalidades previstas na lei. (NR)
Art. 38. O caput do art. 1o do Decreto-Lei no 201, de 27 de fevereiro de 1967, passa a
vigorar acrescido dos seguintes incisos:
XXIV - autorizar gesto associada de servios pblicos, ou celebrar contrato ou outro
instrumento que a tenha por objeto, sem observar as formalidades previstas na lei;
XXV - celebrar contrato de rateio de consrcio pblico sem suficiente e prvia dotao
oramentria ou sem observar as formalidades previstas na lei. (NR)
Art. 39. Os arts. 23, 24, 26, 89 e 112 da Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993, passam a
vigorar com a seguinte redao:
Art. 23. .........................................................................................................................
8o No caso de consrcios pblicos, aplicar-se- o dobro dos valores mencionados no
caput deste artigo quando formado por at trs entes da Federao, e o triplo, quando
formado por maior nmero. (NR)
Art. 24. ...............................................................................................................

XXV - na celebrao de contrato de programa com ente da Federao ou com entidade de
sua administrao indireta, para a prestao de servios pblicos de forma associada nos
termos do autorizado em contrato de consrcio pblico ou em convnio de cooperao.
Pargrafo nico. Os percentuais referidos nos incisos I e II deste artigo sero vinte por cento
para compras, obras e servios contratados por consrcios pblicos, sociedade de economia
mista, empresa pblica e por autarquia ou fundao qualificadas, na forma da lei, como
Agncias Executivas. (NR)
Art. 26. As dispensas previstas nos 2o e 4o do art. 17 e no inciso III e seguintes do art.
24, as situaes de inexigibilidade referidas no art. 25, necessariamente justificadas, e o
retardamento previsto no final do pargrafo nico do art. 8o devero ser comunicados, dentro
de trs dias, autoridade superior, para ratificao e publicao na imprensa oficial, no prazo
de cinco dias , como condio para a eficcia dos atos... (NR)
Art. 89. ......................................................................................
Pargrafo nico. Na mesma pena incorre aquele que:
I - aprovar ou subscrever protocolo de intenes para a constituio de consrcio pblico
que no observe as formalidades previstas na lei;
II - celebrar contrato, ou instrumento congnere, que tenha por objeto a gesto associada de
servios pblicos sem obedecer as formalidades previstas na lei;
III - tendo comprovadamente concorrido para a consumao da ilegalidade, beneficiou-se
da dispensa ou inexigibilidade ilegal, para celebrar contrato com o Poder Pblico. (NR)
Art. 112. ....................................................................................................................
1 o Os consrcios pblicos podero realizar licitao da qual, nos termos do edital,
decorram contratos administrativos celebrados por entes consorciados.
2o Fica facultado entidade interessada o acompanhamento da licitao e da execuo


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do contrato. (NR)
Art. 40. O Decreto-Lei no 2.848, de 7 de dezembro de 1940, passa a vigorar acrescido dos
seguintes artigos:
Autorizao de gesto associada de servios pblicos sem respaldo legal
Art. 328. A. Autorizar gesto associada de servios pblicos sem observar as formalidades
previstas na legislao.
Pena deteno de trs a cinco anos, e multa .
Pargrafo nico. Na mesma pena incorre aquele que, tendo comprovadamente concorrido
para a consumao da ilegalidade, beneficiou-se da autorizao ilegal para a prestao de
servios pblicos por gesto associada. (NR)
Celebrao irregular de contrato de rateio de consrcio pblico
Art. 359-I. Celebrar contrato de rateio de consrcio pblico sem prvia e suficiente previso
de recursos oramentrios.
Pena recluso, de um a dois anos. (NR)
Recusa ou prestao defeituosa de contas de consrcio pblico
Art. 359-J. Recusa do gestor do consrcio pblico em prestar contas, ao ente consorciado
dos recursos entregues por contrato de rateio.
Pena recluso, de dois a quatro anos.
Pargrafo nico. Na mesma pena incide o gestor de consrcio pblico que preste contas de
forma a no permitir que o valor das despesas executadas com os recursos entregues por
meio de contrato de rateio sejam consolidadas nas contas do ente da Federao consorciado,
inclusive para demonstrar o cumprimento das obrigaes previstas na Lei Complementar no
101, de 4 de maio de 2000. (NR)
Art. 41. O art. 10 da Lei no 9.469, de 10 de julho de 1997, passa a vigorar com a seguinte
redao:
Art. 10. Aplica-se s autarquias, consrcios pblicos e fundaes pblicas o disposto nos
arts. 188 e 475, caput, e no seu inciso II, do Cdigo de Processo Civil. (NR)
TTULO V
DAS DISPOSIES FINAIS E TRANSITRIAS
Art. 42. As associaes civis de entes da Federao que tenham sido inscritas no registro
civil at a data de promulgao desta Lei podero ser convertidas em consrcios pblicos.
1o Fica autorizada a alterao dos estatutos da associao civil, obedecidos os seus termos,
para que dela se excluam associados com o objetivo de que os remanescentes convertam-na
em consrcio pblico.
2 o A converso prevista no caput ser admitida desde que observado o seguinte
procedimento:
I - celebrao de contrato de consrcio pblico, antecedida de elaborao de protocolo de
intenes, bem como a sua ratificao mediante lei dos entes que se consorciaro, dentre os
quais devero constar, obrigatoriamente, todos os associados da associao civil a ser
convertida;
II - a inscrio do contrato de consrcio pblico no registro civil, que ser tido como
instrumento de converso da associao civil de direito privado em consrcio pblico, sendo
por este sucedida em todos os direitos e obrigaes.
3o O pessoal admitido pela associao anterior, sem concurso pblico de provas ou de
provas e ttulos, ter o seu vnculo com o consrcio extinto quando decorridos cento e oitenta
dias da inscrio no registro civil do ato de converso em consrcio pblico.


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4o Os contratos celebrados pela associao civil antes da data de promulgao desta Lei
permanecero em vigor, passando a ser regidos, no que couber, pela Lei no 8.666, de 1993.
5o A converso somente ser admitida se houver a apresentao do contrato de consrcio
pblico para sua inscrio no registro civil em at dois anos da data de publicao desta Lei.
Art. 43. O caput do art. 11 da Lei no 6.015, de 31 de dezembro de 1973, passa a vigorar
acrescido do seguinte inciso:
IV - o contrato de consrcio pblico, quando instrumento de converso de associao
civil formada exclusivamente por entes da Federao. (NR)
Art. 44. O disposto nesta Lei no se aplica aos convnios de cooperao, contratos de
programa para gesto associada de servios pblicos ou instrumentos congneres, que
tenham sido celebrados anteriormente a sua vigncia.
Art. 45. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicao.




Braslia,

E.M. n 18

Em 25 de junho de 2004.

Excelentssimo Senhor Presidente da Repblica,

Submetemos apreciao de Vossa Excelncia o anexo Projeto de Lei, que tem por
objetivo instituir normas gerais de contratos para constituio de consrcios pblicos e de
contratos de programa para a prestao de servios pblicos por meio de gesto associada.
O art. 241 da Constituio da Repblica, com a redao que lhe deu a Emenda no 19,
de 1998, estabelece que os entes federativos disciplinaro por meio de lei os consrcios
pblicos e os convnios de cooperao, autorizando a gesto associada de servios pblicos.
O dispositivo constitucional citado possibilita a criao de mecanismos e instrumentos
de coordenao, cooperao e de pactuao entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e
os Municpios.
Instrumentos com tal caracterstica so de fundamental importncia para a efetividade
da Federao brasileira, constituda por trs esferas autnomas de governo. At o momento,
no entanto, esses mecanismos e instrumentos permanecem sem regramento legal, o que resulta
na ausncia ou precariedade das formas de cooperao e coordenao entre os governos.
A proposta ora apresentada foi elaborada a partir de trs preocupaes fundamentais.
A primeira delas, que pode ser definida como responsabilidade de Estado, extrapolando,
portanto, um governo ou um mandato, a necessidade de complementar o desenho
federativo decorrente da Constituio da Repblica, em especial nos aspectos cooperativos
do federalismo.
A segunda preocupao responde carncia de instrumentos de coordenao de
polticas pblicas de responsabilidade do Governo Federal, considerando especificamente
aquelas executadas de forma conjunta com Estados e Municpios. Ao se constiturem como
instrumento viabilizador de aes cooperadas e coordenadas entre os entes federativos, os


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consrcios pblicos abrem a possibilidade de ampliar o alcance e aumentar a efetividade das
polticas e da aplicao de recursos pblicos. Para o Governo Federal, portanto, a criao e
funcionamento de consrcios pblicos tm a capacidade de
alavancar, por meio da maior racionalidade da execuo cooperada, o impacto de diferentes
polticas pblicas sade, saneamento, gerao de renda, infra-estrutura, entre outras
polticas de responsabilidade partilhada entre os entes federados.
Uma terceira preocupao, apresentada ao Governo Federal pelas entidades
nacionais de representao de prefeitos ao longo do ano de 2003, diz respeito precariedade
jurdica e s limitaes institucionais dos instrumentos de consorciamento que os Municpios
hoje utilizam. Segundo os prefeitos, preciso disciplinar a possibilidade de constituio de
instrumentos de cooperao intermunicipal que lhes permita ter segurana jurdica e
possibilidade de planejamento e atuao de mdio e longo prazo.
Portanto, os objetivos a serem alcanados com a aprovao da proposta anexa so:
1) a instituio de um mecanismo de coordenao federativa adequado s diversas escalas de
atuao territorial; 2) o fortalecimento do papel do ente pblico de agente planejador,
regulador e fiscalizador de servios pblicos; 3) a possibilidade de incrementar a efetividade
das polticas pblicas executadas em parceria por diferentes entes governamentais; e 4) a
necessidade de superar a insegurana jurdica dos atuais arranjos de cooperao entre os
entes pblicos brasileiros, resultando em maior previsibilidade das polticas executadas pelo
Estado.
Para atender aos fins a que se destina, a figura institucional dos consrcios pblicos,
tal como desenhada na proposta ora apresentada, tem como caractersticas o respeito
autonomia e s competncias federativas, s diversas escalas de atuao territorial e aos
instrumentos de participao e controle social. So, ainda, elementos do anteprojeto a
obedincia s regras de gesto pblica e aos esforos de responsabilidade fiscal; a
flexibilidade na organizao e a universalidade, possibilitando que o instrumento seja utilizado
para diferentes servios e polticas pblicas e para mltiplos objetivos.
O texto submetido apreciao de Vossa Excelncia foi elaborado a partir de ampla
consulta a diferentes especialistas das reas jurdica, de polticas urbanas, de polticas sociais,
de desenvolvimento local/regional, dentre outras, e interessados no tema. Foram
considerados, ainda, o direito federativo comparado e a experincia internacional , assim
como a jurisprudncia em torno do assunto. A minuta de anteprojeto, fruto do trabalho do
Grupo de Trabalho Interministerial constitudo pela Portaria no 1.391, de 28 de agosto de
2003, da Casa Civil da Presidncia da Repblica, e composto por representantes de
diferentes Ministrios que tm interface com o tema, foi ento encaminhada, para
consideraes e sugestes, aos governadores de Estado, aos prefeitos de capitais, aos
gestores dos consrcios hoje em operao e s entidades nacionais de representao do
conjunto de prefeitos.
Assim, possvel afirmar que o texto em anexo representa um grande consenso em
torno dos diferentes aspectos que compem a regulamentao dos consrcios pblicos e da
gesto associada de servios. A principal inovao do projeto, saudada pelos governadores,
prefeitos e demais interessados, o entendimento dos consrcios pblicos como instrumento
para gesto cooperada entre entes federados, e no s entre Municpios, como a viso
tradicional.
Alm disto, foram ainda incorporados elementos constantes de diversos projetos de
lei em trmite nas Casas Legislativas, o que evidencia a preocupao que o tema suscita entre


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os representantes dos cidados e dos Estados. Pode-se citar, entre os dispositivos presentes
em algumas das proposies e que foram utilizados como referncia no anteprojeto de lei em
anexo, os seguintes: a utilizao e valorizao da figura jurdica do consrcio pblico, nos
termos do art. 241 da Constituio; o reforo da funo de planejamento do setor pblico,
principalmente nas atividades de desenvolvimento regional e de prestao de servios
pblicos; a plena capacidade contratual e convenial dos consrcios pblicos; o respeito s
normas de direito pblico relacionadas s compras; a gesto do consrcio pblico por rgo
colegiado; a exigncia de lei especfica para disciplinar os aspectos fundamentais do consrcio
que se cria; as regras de retirada e de dissoluo do consrcio; as regras de oramento; as
regras de responsabilidade solidria; as regras de prestao de contas aos Tribunais de
Contas competentes; a previso de gesto associada de servios pblicos; a competncia de
regulao de servios pblicos pelos consrcios pblicos; a possibilidade de repasse de
recursos pela Unio; a responsabilizao dos agentes pblicos que desrespeitarem
determinao de planejamento dos servios, dentre outros.
A proposta est dividida em quatro titulos: I- Das Disposies Preliminares, contendo
objeto, mbito de aplicao e definies; II - Dos Consrcios Pblicos, regulando sua
constituio e gesto administrativa e financeira; da retirada, suspenso e excluso de ente
consorciado e da alterao e extino dos contratos de consrcio pblico; III - Do Contrato
de Programa, contendo disposies preliminares e clusulas necessrias; IV - Das
Disposies Gerais, contendo alteraes de outras normas e, finalmente, o Titulo V Das
Disposies Finais e Transitrias.
Considerando que a regulamentao dos consrcios pblicos e da gesto associada
de servios pode ser um instrumento poderoso para o enfrentamento da nova agenda
federativa, em especial a agenda das cidades e do desenvolvimento econmico e social e,
ainda, considerando que uma nova gerao de prefeitos assumir o poder no incio do ano de
2005, a tramitao do projeto em anexo em regime de urgncia constitucional e o firme apoio
do Congresso Nacional para sua aprovao, seguramente traro ganhos para nosso Pas.
Respeitosamente,

JOS DIRCEU DE OLIVEIRA E SILVA JOS ALDO REBELO FIGUEIREDO
Ministro de Estado Chefe da Casa Civil Ministro de Estado Chefe da
Da Presidncia da Repblica Secretaria de Coordenao Poltica e
Assuntos Institucionais

HUMBERTO SRGIO COSTA LIMA CIRO FERREIRA GOMES
Ministro de Estado da Sade Ministro de Estado da Integrao Nacional

OLVIO DUTRA ANTNIO PALOCCI
Ministro de Estado das Cidades Ministro de Estado da Fazenda