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DROIT DE L'URBANISME Bibliographie : Code de l'urbanisme (savoir le manipuler) PRECIS, le droit de l'urbanisme DALLOZ de l'auteur Priet (initialement Jacquot)

Droit de l'urbanisme et de la construction, Jean-Bernard AUBRY Manuel de Robert SAVY Le droit de l'urbanisme de J-P LE BRETON, droit fondamental en 1992 Revues spcialises ; Urbanisme, LEXIS L'AJPI et la RDI chez DALLOZ, (thories de bonne qualit) Le bulletin juridique du droit de l'urbanisme aux ditions l'UFE ( consulter uniquement en bibliothque) Le droit de l'urbanisme : normes productives en particulier par les collectivits territoriales. Les collectivits publiques n'ont pas du tout des politiques homognes. Certaines communes ne mettent rien en ligne quant leur rglementation de l'urbanisme. D'autres communes vont mettre en ligne notamment le plan local d'urbanisme de la ville. D'autres encore vont faire un rel effort de prsentation de leur rglementation de l'urbanisme notamment avec une cartographie. Ex : la ville de Rouen a ralis un site trs interactif. A voir : le site concernant le chemin directeur d'Ile-de-France tous les travaux en cours sur Paris ainsi que les rflexions sur la corrlation qui existe entre l'urbanisme et le droit de l'urbanisme Le droit de l'urbanisme est le droit vivant sur l'avenir de la socit. PLAN Introduction historique PARTIE I : La normalit de l'urbanisme PARTIE II : La planification de l'urbanisme Planification stratgique Planification rglementaire PARTIE III : Rgime des autorisations de l'urbanisme Thorie gnrale des autorisations en matire de l'urbanisme Il s'agit d'autorisations gnralement ni cessibles, ni transmissibles sauf exceptions: en droit de l'urbanisme, le permis de construire est transmissible et donc valorisable = autorisations patrimoniales du droit de l'urbanisme PARTIE IV : L'urbanisme oprationnel Il s'agit d'une technique par laquelle les puissances publiques agissent sous la forme de projets qui sont relis au protocole du droit de l'urbanisme : des terrains mais aussi des zones d'amnagement urbains ou plus grande chelle, des oprations de plus grande ampleur, d'intrt national o on agit avec des leviers beaucoup plus tendus = droit de premption spcifique attribu l'tat. Il s'agit d'un nouvel outil pour raliser un projet et

cela induit parfois la fabrication d'un nouvel outil. Eventuellement (dpend du temps qui reste mais semble peu probable) PARTIE V : Contentieux de l'urbanisme Administratif Civil et pnal

INTRODUCTION HISTORIQUE
Urbanisme et dveloppement Urbanisme : Urbs = ville : en ralit, c'est un mot extrmement rcent puisqu'il a t utilis pour la premire fois autour de l'anne 1910. L'hypothse la plus rpandue est qu'elle a pour la premire fois t utilise par un professeurs suisse dans une revue. Pourquoi ce mot nat-il en cette priode? Le phnomne urbain est largement antrieur cette priode mais ncessite de structurer ou recrer l'organisation de la ville : il s'agit d'une priode charnire entre la conception ancienne reposant sur l'absence de logique gnrale d'urbanisation, en effet, la logique spciale relevait du droit fiscal, ou esthtique, ou encore du droit du transport. C'est partir de 1910 qu'on voit apparatre l'ide que tout ce qui attrait l'organisation de la ville doit s'envisager de manire coordonne. Ainsi, l'assainissement, les rglements de police sur la salubrit, le logement, etc., doit rpondre de manire globale un certain enjeu nouveau. Cela n'est pas le produit du hasard mais d'une situation : on est dans le contexte de fin de la rvolution industrielle qui permet une expansion urbaine considrable. Les politiques sociales gravitant autour de ce phnomne social prennent une importance considrable. On assiste l'explosion dmographique des villes, cela supposant d'envisager une rvision des disciplines anciennes. Se dvelopperont des rflexions d'urbanisme dans la plupart des pays industrialiss. Exemples : aux Etats-Unis, le phnomne d'urbanisme a t dclench par la problmatique de dtermination des zones. En effet, l'urbanisme amricain est le produit de cette rflexion initiale. En Allemagne, la rflexion de l'urbanisme s'est accentue dans une priode fortement marqu par un rgime autoritaire, il y a eu un rseau de contraintes rglementaires trs fortes avec une prminence de l'tat. En France, la rflexion de l'urbanisme est fonde sur 2 piliers essentiels : le trs fort dveloppement des sciences sociales port par une institution extrmement importante qui va s'interroger sur le fait que l'organisation de l'espace urbain doit rpondre une amlioration sociale. Le contexte propritariste : le droit urbaniste franais a t port principalement par les vieilles logiques du dbut du 20me sicle o la proprit tait au cur des problmatiques de l'urbanisme. Il a fallu presque 40 ans pour rgler un problme majeur en France : qui doit supporter le cot des contraintes de l'urbanisme? C'est pendant le rgime de Vichy qu'on parviendra rgler ce problme et dvelopper des instruments de l'urbanisme efficaces.

L'histoire de l'urbanisme depuis l'Antiquit Le pouvoir romain sur la ville doit se comprendre partir de 4 ou 5 lments structurants : l'urbanisme romain fait au dpart la distinction entre la notion d'espace public et la notion d'espace priv : dans le monde europen, certains espaces sont considrs comme publics, c'est--dire appartenant l'Etat, et d'autres espaces sont considrs privs. En effet, l'ide qu'une partie de la ville est la proprit de la communaut gre dans l'intrt gnral est une ide majeure pour parvenir un dveloppement urbain efficace pour faire fonctionner la ville. Dans les espaces publics vont se dployer des fonctions ncessaires au dveloppement de la ville. L'urbanisme romain fond sur l'ide de modle : les techniciens romains pensent qu'il y a une cit idale. Cela a profondment imprgn la pense occidentale, c'est une ide qui sera la source de tout urbanisme = cit modle / idale. On peut relever 2 mcanismes intressants : - la transposition du plan - l'chelle du plan = planification C'est donc le plan qui prcde la vie de la cit. Les romains partaient de territoires vierges ce qui leur facilitait la tche mais cette dmarche de plan modle a marqu l'urbanisme de manire considrable. Ex : la ville romaine de Lutce On retrouve dans le parcellaire de cette zone-l le modle exact de l'poque. Ex : la rue SaintJacques. Toute uvre d'urbanisme de quelque poque qu'elle soit laisse des traces trs profondes dans l'urbanisme actuel. Ex : Rue du Faubourg St Honor = IDEE DE REPRODUCTIVITE presque automatique sa fonction : on parle d'urbanisation rationnelle parce que l'urbanisme est un des vecteurs privilgis de la colonisation romaine. Construire des villes c'est construire des lieux de pouvoir, de centralit lectorale ou encore imprimer sa propre vision du ou des territoires. L'urbanisme romaine est une des formes importantes de l'imprialisme romain. Il ne faut pas sous-estimer le fait que l'urbanisme n'est pas seulement une science mais aussi l'expression d'un pouvoir : le matre de l'urbanisme est le matre du pouvoir, autrement dit, l'urbanisme est au service d'une domination territoriale = il s'agit d'une rflexion que l'on peut appliquer bien des poques.. L'urbanisme colonial participe la vision que le colonisateur a de l'espace colonis. Ex : la ville d'Alger est une ville au modle haussmannien, elle est un modle de la France mtropolitaine. Il y a bien une liaison entre urbanisme et pouvoir. Enjeux de l'adaptabilit : du mouvement des formes urbaines, ce que nous enseigne l'exercice de l'Antiquit romaine : il existe toujours une tension entre d'un ct une fixit urbaine pour la fixit des fonctions et d'un autre ct, une problmatique volutionniste parce que la ville est soumise bien entendu des volutions : conomiques, attractivit de la politique, population, mentalit...Ces mouvements requirent des adaptations permanentes et d'un certain point de vue : cela traduit les enjeux majeurs de cette tension. On a assist une dstructuration de l'empire romain car la ville n'arrivait plus s'adapter au contexte romain = tension entre cette fixit voulue en gnral (de l'extrieur) et cette volution : la ville est un organisme vivant sujet des adaptations permanentes. Ex : Paris : la politique de transport est tyrannise entre ces deux tensions : il y a donc

ncessit d'adapter les structures anciennes. Cela est caractristique de ces problmatiques : personne n'a raison ou tort. Comprendre comment il y a eu ncessit de s'adapter dans le dveloppement de l'urbanisme antique appartient l'urbanisme contemporain. Priode mdivale 2 aspects sont relever : la ville en gnral une forme particulire d'urbanisme La ville en gnral On se place autour du 13me sicle, priode charnire. Les caractristiques de cette priode sont les suivantes : - L'urbanisme mdival est pass d'un urbanisme d'Etat imprial l'urbanisme municipal territorial. Ce mouvement insinue que la Cit devient d'abord le lieu de la communaut locale. L'urbanisme n'est plus un urbanisme d'Etat mais se transfre progressivement entre les mains des collectivits territoriales urbaines. On voit merger au 13me sicle, en particulier la fois au Nord et au Sud, des formes de communauts de l'Etat qui se voient appliquer des franchises qui s'auto-administrent, cela englobant naturellemnt la gestion de leurs formes : c'est ceux qui habitent la ville Cit qui ont la maitrise de l'urbanisme de cette cit. Ex : enjeux stratgiques du quartier de la Dfense, organisation de l'urbanisme entre les mains du pouvoir d'Etat or Nanterre par exemple est soumise une autorit locale. L'espace urbain mdival est pass au-del des schmas romains. La ville mdivale est une manire de recouvrir un urbanisme en partant quasiment de zro. C'est le chaos de la ville mdivale qui en ralit initialise le modle haussmannien. La ville mdivale est marque par le fait qu'elle doit se construire partir de donnes dj existantes : problmatique de salubrit... : cela est d'autant plus difficile. Il en rsulte que la ville mdivale s'est avant tout concentre sur les fonctions principales : police, rglementation des constructions, assurer un minimum d'espace public non appropriable par des personnes prives = c'est l'ide de DOMANIOLITE PUBLIQUE. La figure du monastre Dfinition monastre : forme d'organisation d'un espace public fond sur la spcialisation des fonctions, la rpartition des espaces et des lieux fonds sur les espaces. Le monastre est l'hritier de la pense de l'urbanisme romain, en effet, la pense religieuse d'urbanisme a sans doute t l'un des lieux de maintien de l'espace public. Le monastre rpond toutes les problmatiques qui sont celles d'une ville 2 nuances prs : meilleure matrise de l'volution de la population l'urbanisme monastique est fond sur un pouvoir qui fonctionne merveille Ex : Fontevreau : espace organis urbanistiquement qui faisait fonctionner le territoire pendant des centaines d'annes. Cela a marqu la pense collective.

poque moderne L'poque moderne, du point de vue des problmatiques de l'urbanisme fait apparatre 2 prismes : la relation qu'on voit merger de manire plus importante entre l'organisation de la ville et l'enjeu politique. C'est la problmatique du cot de l'urbanisme : en effet, plus le cot foncier est lev, plus l'urbanisme est bien ralis et donc plus le cot du foncier affectera considrablement les possibilits d'volution : il s'agit de contraintes financires majeures. A l'poque moderne on commence se heurter cette difficult l car l'espace est densment peupl : il y a de fortes emprises de l'administration qui n'a pas le moyen de le faire de manire technique mais aussi de manire financire (pour appliquer la rglementation). La rglementation de l'urbanisme est applique de manire compltement chaotique. Sans sou (dans l'hypothse d'un budget faible), il y a difficult de pouvoir raliser un projet, il faut donc trouver un financement = c'est le dveloppement de l'urbanisme de projet. Ex : en appliquant une technique de type lotissement, c'est le moyen d'assurer un financement public avec des moyens privs. Exemples : Place Dauphine, finance en ralit par les constructions de contour de la place Dauphine. En effet, c'est la vente des appartements situs dans les immeubles voisins qui vont financer la place Dauphine. Place des Vosges : projet royal avec une forte coloration de puissance publique mais entirement finance par la vente des appartements de l'Arcade Carrefour de l'Odon / Place Vendme Seule la Place de la Concorde a t totalement finance par le fonds royal mais tous les autres projets d'envergure sont des projets appuys sur des financements privs. Versailles : le transfert du pouvoir royal de Paris Versailles rpond des objectifs politiques vidents : objectifs de thologie politique : le Chteau de Versailles est largement financ par les structures avoisinantes de Versailles. Disneyland : ce ne sont pas les entres / billets des visiteurs mais l'ensemble des structures immobilires priphriques qui financent l'ensemble du complexe. C'est donc plus une attraction immobilire qu'une attraction de loisir. EQUATION DE TOUT PROJET D'URBANISME : La puissance publique a la capacit de crer de la valeur qu'elle peut utiliser pour financer ses projets. On retrouve de manire constante cette problmatique. On voit merger de nouvelles ides qui restent assez largement l'tat thorique mais qui vont irriguer les priodes contemporaines : l'urbanisme ne correspond qu' des questions de voirie, emplacement de lotissements sur tel ou tel quartier...mais il faut que la ville ait un sens. C'est donc le dbut d'mergence de projets gnraux dans l'ensemble de la ville de Paris. On va crer des plans non plus artistiques mais raliss selon des propositions mathmatiques et stratgiques. Ex : Plan TURGOT. Le support cartographique contient des intuitions : restructuration de quartiers anciens, le fleuve ou le canal n'est plus un obstacle mais au contraire une mise en relation entre 2 rives, etc. : le support cartographique prcde la planification de l'urbanisme. Il faudra attendre le 19me sicle pour passer du plan la ralisation concrte du projet.

Nous aurons en province des traces de cette planification extrmement intressantes. Ex : La ville de Richelieu : c'est le Cardinal de Richelieu qui dcide de cette construction, cette ville a t pense de manire abstraite pour l'optimisation des fonctions. C'est l'activit conomique qui est la centralit de la ville. 19me sicle En urbanisme, d'abord au milieu du 19me sicle (prcisment autour de 1840), on assiste un bascule vers les rflexions contemporaines. Ce bascule ne peut malgr tout pas se comprendre sans l'apport imprial : la rvolution n'a pas t due aux propritaires. Elle a act cette mise en valeur de la proprit = priode de rvolution o on tait incapable de mener des projets d'urbanisme. En effet, on trouve seulement au quartier de la Bourse 1 ou 2 lotissements de passages couverts qui datent de la Rvolution ce qui ne reprsente pas beaucoup. Il y a eu des rflexions sur l'urbanisme mais pas de mise en uvre. La mise en action de l'urbanisme moderne s'est faite avec beaucoup d'outils : le canal est l'un des vecteurs les plus importants du dveloppement de l'industrie (1950). Le canal a t l'un des forts composants de la gographie franaise. L'urbanisme haussmannien a en ralit commenc avant Haussmann. Temporalit et signification : C'est autour de 1835 que le prfet Raumur a dbut le concept. C'est cette poque qu'on commence dfinir les techniques et c'est cette poque qu'on va retrouver un grand nombre de problmatiques qui ont jalonn l'urbanisme moderne : dgagement du surplus de revenus par les proprits urbanisme de modle qui doit tre reproduit. Il faudra attendre Haussmann pour qu'on systmatise cette reproduction qui dispose de 4 caractristiques urbanisme des fins, pens en fonction d'un certain nombre de finalits : a) finalit de salubrit publique : on dveloppe un urbanisme ar mais aussi la ralisation du 1er rseau d'assainissement collectif souterrain (afin d'viter les problmes d'eaux uses) b) finalit d'ordre public : rflexion trs importante du contrle urbain. Ex : quartiers difficiles : destruction de barres, une des stratgies de la bru se situe dans une logique de contrle urbain : restructuration des quartiers = restructuration urbaine = contrle urbain c) finalit de sgrgation sociale : l'urbanisation est axe vers les riches, c'est le principe haussmannien. Les priphries sont utilises en ressources financires. Il y a donc une sparation des espaces : bourgeois et populaires. La logique est la suivante : les dplacements urbains doivent correspondre l'environnement de travail, c'est--dire qu'il doit avoir une proximit entre la zone d'activit et le niveau de vie des personnes qui y travaillent. d) finalit d'urbanisme de financement : le partage de la rente foncire et immobilire. Ex : destruction d'htels particuliers en change d'un immeuble de 6 7 tages qui gnrera des flux et donc des moyens de financement

Le dveloppement de l'urbanisme haussmannien est contemporain des grandes socits / entreprises d'activits conomiques inhrentes au dveloppement d'urbanisme moderne = modification du rgime d'expropriation des spculations financires. (eau potable, gaz, lectricit, air comprim, etc.) A l'poque, seule la construction d'immeubles 4 + 1 (4 tages + chambre de bonne) taient autorises, puis, a t autorise la construction d'immeubles 7 niveaux, c'est-dire l'ajout de 2 tages de chambres de bonnes supplmentaires : c'est la puissance publique qui dveloppe les autorisations pour pouvoir financer ses oprations. La figure idale de la Cit doit reprsenter un modle, une homognit extrmement forte. (modle haussmannien). C'est donc un rgime autoritaire qui a introduit le caractre attractif de Paris. L'urbanisme haussmanien est marqu mais n'a pas encore tir de la planification toutes ses consquences. L'urbanisme haussmannien pense encore aux lotissements plutt qu'au cadre de la ville. Ex : La rue de Rennes ne va pas jusqu' la Seine mais s'arrte la rue St Germain des Prs / Opra ne dbouche sur rien car prsence du muse du Louvre Il y a nettement une insuffisance du rgime haussmannien qui raisonne ne projet modulaire mais ne s'inscrivant pas dans une problmatique gnrale notamment de concept de flux. Rappel : le terme urbanisme est n sous la plume d'un universitaire suisse CLERDET. Apparat ds 1909, par VACHIER DE LA POUGE, dont l'apport la thorie des ides tient au fait que c'est un des penseurs racialistes et des plus radicaux de l'cole franaise, une autre conception de l'urbanisme. Lorqu'il parle d'urbanisme, il pense d'abord sparation. Urbaniser = Sparer. Il y a dans sa conception d'urbanisme une forme de sgrgation. Penser l'espace de manire sparative est l'origine du droit de l'urbanisme contemporain = c'est la spacialisation des espaces sociaux et un enjeu de l'urbanisme. Apparat d'un mouvement plus large qui doit tre rinscrit par rapport des problmatiques qui naissent la mm poque lie par la rationalisation des q sociales et spatiales dans relation avec leurs diffrentes problmatiques. On pourrait dire que l'urbanisme tel qu'il va merger dbut du 20me sicle est en quelque sorte le taylorisme de l'espace. Cet urbanisme nouveau va tre caractris par 3 types d'actions / d'enjeux prioritaires : il devient fondamentalement planificateur : en cela il rompt avec les logiques dpasses, c a d que le droit de l'urbanisme devient d'abord une histoire de planification. Il ne s'agit plus de s'intresser uniquement aux constructions, mais de s'intresser l'avenir, de se projeter et de rglementer l'avenir. Il y a la ncessit d'assurer une matrise publique du droit de construire. D'une manire ou d'une autre, il faut arriver dissocier le droit de proprit du droit de construire. Le droit de construire doit le plus possible tre dvolu la puissance publique. Il s'agit de relier l'action de la puissance publique en matire d'urbanisme au pouvoir de l'tat = il s'agit de connecter cette nouvelle discipline avec les problmatiques de la puissance publique, du service public, de la police administrative. La 1re tape va se jouer aprs la 1re guerre mondiale de manire imminente. Les

rflexions avaient cependant commenc avant la 1re guerre mondiale de 19141918(prmices). La guerre va jouer un rle de catalyseur et va profondment transformer les esprits et les enjeux du droit de l'urbanisme. Il va se poser des enjeux de reconstruction (ex : certaines villes du Pas-de-Calais compltement dtruites) : comment reconstruire une ville partir de rien? La 1re guerre mondiale a entran des ruptures dans les volutions sociales relativement importantes : quantit de pauvres supplmentaires, personnes mal loges, etc. La question du logement va devenir une q majeure. C'est aprs la 1re guerre mondiale que vont se dvelopper les logements dits bon march , HBM qui deviendront les HLM actuels. Se pose la q de leur insertion dans l'espace. L'aprs 1re guerre mondiale rvle de manire plus marque les phnomnes de migration de population. Les structures anciennes de la rgion parisienne avaient russi grer des flux de population jusqu'au dbut du 20me sicle en construisant des espaces supplmentaires sans se poser trop de q mais cela ne marche + aprs la 1re guerre mondiale. On voit alors merger une rflexion sur les lotissements dgrads car mal connects aux rseaux, deviennent insalubres : tout cela cre des problmes qui ne peuvent plus tre rsolus l'chelle antrieure. Il faut prendre les pb de manire beaucoup plus large. En mm temps, ces phnomnes ont induit de nouvelles rflexions (plus souvent l'tranger qu'en France) qui vont donner les pistes pour rsoudre ces problmes : assurer l'encadrement juridique de l'ensemble de ces phnomnes. Il faut insister sur l'exprience amricaine : c'est des USA qu'est venue la lumire, selon un processus captivant : depuis 1914 principalement (loi de 1916 de l'Etat de NewYork), on a cre une technique d'urbanisme toujours actuelle : celle de la planification urbaine avec l'utilisation de zones (le zoning aux USA). Jusque dans les annes 50-60, on parle toujours de zoning qui deviendra zonage dans le langage franais. Ce zoning (technique de rpartition de l'Etat en zone), va tre applique par une loi de 1916 New-York = institution d'un plan d'urbanisme extrmement rigoureux. Les amricains avaient eux-mm puis leurs sources de rflexions sur l'urbanisation dans des techniques d'administration allemande. La plupart des tats europens vont se baser sur cette technique amricaine. Il est incontestable que cette planification de l'urbanisme a eu des effets sgrgatifs (ex : sparation des communauts noires et blanches). En France, le problme est trs mal gr, beaucoup de difficult intgrer ces techniques. L'intgration de ces problmatiques, leur transformation en instruments juridique et la mise en oeuvre de ces instruments juridiques va se faire lentement. Compte tenu du bicamralisme parlementaire, lenteur quant l'adoption des lois (5, 10 ou 15 ans parfois)= immobilisme parlementaire. 2 vnements vont marqu l'intgration de ces dispositifs en droit franais : l'exprience marocaine : lorsque la France acquiert sur le Maroc les droits de protectorat (1912-1913) et une fois passe la 1re guerre mondiale, le Maroc va devenir la terre d'exprimentation de l'administration en gnral et du droit de

l'urbanisme en particulier. En effet, le marchal LIOTET va puiser ds toutes les coles des cadres administratifs d'avenir et va leur laisser le champ libre pourr inventer les formes urbaines de demain. On verra ainsi se dvelopper la fin des annes 1910, les grandes villes marocaines notamment Casablanca et Rabat issues des techniques d'urbanisation contemporaine et inventant les outils dont nous nous servirons (capacits de construction, rpartition des constructions dans l'espace, le zonage ds une conception + franaise qu'amricaine). Le Maroc va tre incontestablement le lieu o va se cristalliser toutes ces ides. Ide frappante : l'Algrie a toujours t conue comme une espce de recopiage du territoire mtropolitain notamment sur la gestion du droit de proprit. Le Maroc joue quant lui un rle d'administrateur et ne reproduit pas les mm erreurs. Pendant que s'oprent ces exprimentations marocaine, la loi de 1919 CORMUDET qui cre les premiers documents d'urbanisme de l'histoire du droit de l'urbanisme franais : les plans d'amnagement et d'embellissement d'ensemble. Dans leur version de 1919, ce sont encore des embryons des doc de l'urbanisme pour deux raisons : ils ne sont pas obligatoires, ne s'imposent pas aux propritaires qui veulent construire ils ne sont pas obligatoirement raliss par les communes : ils n'auront pas une postrit bien considrable. Au moment o on rvisera cette loi, il n'y a plus que 200 ou 300 communes qui se soient dotes d'un tel plan : leur succs a donc t limit. En 1924, on va rviser cette loi pour renforcer les effets de ce plan et y intgrer cette problmatique : celle des lotissements dgrads : on va crer des instruments permettant aux communes d'utiliser ces lotissements = chec relativement important. L'apport est plus intellectuel que pratique. La 2me tape de cette histoire de l'urbanisme contemporain date de 1935 : il va se produire une bascule essentielle sur laquelle ns vivons encore qui va donner une nouvelle configuration / un nouvel essor la rglementation de l'urbanisme. Une des raisons de l'chec de la loi CORMUDET tient des q financires : ds son systme, on n'a pas russi encore la distinction entre droit de proprit et droit de construire. Les restrictions au droit de construire sont considres comme des formes d'expropriation = il y a une liaison avre entre droit de proprit et droit de construire. Selon la dclaration de 1789, toute rglementation de l'urbanisme fait peser sur la coll la charge financire de ces restrictions. Or, ce sont les contribuables qui vont financer les propritaires en particulier. Ds qu'on porte atteinte son droit, il touche de l'argent et devient le seul qui va pouvoir bnficier des avantages du droit de proprit. Il faut donc casser ce dispositif, plusieurs solutions ont t appliques: On aurait pu dire que les servitudes de l'urbanisme ne sont pas indemnises (comme en Amrique) or pas possible en France car le caractre absolu du droit de proprit ne pouvait pas accepter cela. La solution va venir du CE, notamment de 2 membres du CE Henri CHARDON et Henry PUGET : rforme de la loi de 1941 sur l'expropriation : cette loi tait d'inspiration rvolutionnaire (l'valuation des biens tait faite par un jury de propritaires donc coteux pour la coll). Dans les annes 30, on va supprimer les jurys de propritaires au profit d'une valuation par le service des domaines (l'administration elle-

mme), elle induit des valeurs minores financirement des restrictions ud droit de construire. On a de cette manire-l rsolu le problme majeur de la captation de la rente foncire et du financement des ralisations de constructions. Dans nos problmatiques actuels, savoir qui doit payer ou profiter du dveloppement du droit de construire (ex : le grand paris). En 1935, on arrive rompre par la rduction du cot financier charge de la coll territoriale, la liaison entre droit de proprit et droit de construire., On va dvelopper en mm temps des instruments beaucoup plus autoritaires que les plans de la loi CORMUDET, on cre des plans rgionaux d'urbanisation qui prsentent cette triple caractristique : 1) d'tre obligatoires 2) d'tre adoptes par l'Etat 3) de n'avoir jamais t adopte Avoir mis le plan rgional d'urbanisation (ex de paris) permet d'viter au maire un instrument de pouvoir. A paris, en 1940, va tre labor le plan rgional d'urbanisation qui va tre le point de dpart de tous les autres PRU en France. Troisime tape extrmement importante : elle va se drouler en 1943. Le rgime de Vichy en France, a t sur le plan politique une dictature effroyable. Sur le plan administratif, le rgime de Vichy a t un moment essentiel de la modernisation du systme administratif. Dans les annes 30, face aux blocages politiques et administratifs en France, se sont dveloppes tout un foisonnement des rflexions intellectuelles de la France. Avec le rgime de Vichy, plus de parlement, d'administration, les fonctionnaires rests en place et porteurs de ces ides nouvelles vont essayer de mettre en uvre toutes ces rformes penses dix ans auparavant. Dans le domaine du droit de l'urbanisme vont tre cres deux institutions majeures : le principe de la non indemnisation des services publics : on va profiter de la guerre pour transformer en ppe une atteinte au droit de construire = ce n'est pas une expropriation et ce n'est donc pas indemnisable. Art 560-5 du Code de l'urbanisme, toujours d'actualit la cration du permis de construire : le permis de construire tel qu'il est conu en 1943 prsente 3 caractristiques majeures : - il acte le fait que toute construction doit faire l'objet d'une autorisation administrative (pouvoir d'autorisation) - il se substitue toutes les autorisations diverses et varies qui pouvaient exister auparavant, il est conu comme une autorisation de synthse : c'est le rceptacle de toutes les contraintes posant sur le droit de construire - il est une autorisation administrative relle c a d attache la chose et non pas attache la personne. L'avantage est que cette autorisation peut tre regarde comme patrimoniale : peut tre cde mais aussi valorise. Ex : achat d'un terrain avec dpt d'un permis de construire, on peut transmettre ce terrain mais aussi le permis de construire / concernant un fond de commerce tel que caf avec terrasse, en cas de cessation du caf, le futur locataire n'est pas sr de disposer de la terrasse si l'administration le souhaite, possibilit de ne pas renouveler. Le permis de construire donne une garantie celui qui l'achte de pouvoir raliser son projet

tel qu'il l'avait envisag. L'inconvnient est que a peut crer pour l'administration d'tre tent de crer des taxations. 4) La priode d'aprs guerre (1945-1982) On peut l'organiser autour de 4 ides principales : On va approfondir, gnraliser, systmatiser l'urbanisme rglementaire. On peut notamment localiser deux points de dpart : un dcret de 1945 avec le rglement national d'urbanisme = rglementation nationale minimale mme ds les communes qui n'ont pas de plan d'urbanisme. Dans aucun pt du territoire on pourra construire sans respecter les rgles minimales d'urbanisme -La loi de rglementation foncire du 31 dcembre 1967 cre le grand instrument de planification urbaine : le plan d'occupation des sols aujourd'hui rebaptise en plan local d'urbanisme. C'est le pendant du permis de construire et va connatre un succs trs important.. Le plan local d'urbanisme et le permis de construire sont vritablement les 2 outils qui ont dpass la matire juridique spcialise pour devenir des instruments matriss mme dans le droit public. Cela prouve leur qualit. Cration des outils d'urbanisme oprationnel : l'urbanisme qui vise raliser immdiatement des projets concrets. C'est ds cette priode que vont apparatre les grands instruments de ralisation de projets de l'urbanisme : les instruments cres par la loi CADRE sur la construction du 7 nov 1967 = les ZUP remplacs ensuite par les ZAP. Ces instruments ont permis de rsorber l'une des difficults majeures de la France qui tait le logement et de sa scurit en particulier. Cration d'ides nouvelles, la cration d'espaces spciaux : il faut arriver crer des espaces dots de rglementations spciales pr des objectifs spcifiques. Cela va prendre des formes extrmement varies : les villes nouvelles qui vont chapper toute la rglementation d'urbanisme gnrale au profit de rgles particulires : ex : la Dfense requiert un dispositif lgislatif autonome pour crer ce quartier d'affaires dont manquait Paris la fin des annes 60, les espaces littoraux, de montagne, les parcs naturels, les zones de protetion du patrimoine architectural et urbain...autrement dit, on va voir merger ds la conception franaise du dt de l'urbanisme l'ide qu'il y a une rglementation gnrale et des rglementations spciales. On a sans doute abus de ces dernires puisqu'aujourd'hui, on peut considrer que sur certains territoires, 10 rglementations de l'urbanisme particulires. merge l'ide que la rglementation ne peut pas tre homogne et qu'il faut crer des espaces spciaux rglementation spciale. Captation de la rente foncire (problmatique majeure toujours d'actualit) : on va essayer de crer ds les annes 60 un mcanisme pour tenter d'chapper la spculation foncire immobilire, sous la forme des ZALD (zones d'amnagements diffrs) : ce sont des zones ds lesquelles la puissance publique va dfinir sa zone et figer ds cette zone toutes les capacits de construction, mm si elle est situe en zone urbaine. Cela effondre videmment la valeur des terrains, c'est un outil anti-spculation pour racheter des terrains prix modeste lorsqu'elle en aura besoin. Les collectivits ont du mal assurer la continuit sur des priodes assez longues, il a fallut parfois des annes pour monter des projets long terme.

Priode contemporaine Elle s'ouvre en 1982-1983, on peut la caractriser autour de 4 ides : elle dbute par une tension, une dialectique des comptences entre les collectivits locales et l'Etat avec une q majeure : qui est comptent en matire d'urbanisme? Ce dbat n'est toujours pas rgl, toujours remis au got du jour et ractiv par la dernire loi de l'urbanisme GRENELLE 2. Cette q de rpartition des comptences tait simple avant la loi de dcentralisation, elle tait entre les mains de l'Etat et l'chelon communal, comptence de la commune supervise par la tutelle prfectorale, espce de hirarchie, pyramide avec l'Etat la pointe. Cette puret pyramidale a t remise en cause bien des gards :il est trs frappant de constater que les 30 dernires annes sont marques par le recul de la capacit de l'Etat crer des prvisions d'urbanisme. L'Etat devient de moins en moins capable d'avoir une vision prospective, il abandonne cette vision aux acteurs locaux. De ce point de vue, la dcentralisation est sans doute moins le fait d'une volont de dcentraliser que dj le produit de cette incapacit qui fait jour de l'Etat avoir une vision prospective, de se projeter dans l'avenir. On peut l'illustrer par 2 ou 3 phnomnes : le schma directeur de l'Ile-de-France : en 1977, il a t adopt par l'Etat car comptence de l'Etat : il faudra attendre 1995, soit plus de 20ans, pour que ce schma soit rvis. Il n'a pas t rvis plus tt cvar l'Etat n'avait pas spcialement envie de se replonger dans ce schma, de plus, les tensions avec les acteurs locaux, les projets de rvision taient obsoltes avant mm qu'ils soient mis en uvre cause de la lenteur des administrations. En 1995, on cre un nouvel instrument de l'urbanisme : les directives territoriales d'amnagement situs au dessus de toutes les rgles locales et qui sont entirement entre les mains de l'Etat : 10 ans aprs, il n'y a mm pas 10 directives adoptes, l'Etat tant incapable d'en laborer. Par ex, le projet sur le grand Paris, il est caractris par le fait que l'ambition de l'tat pour la rgion d'IDF se rduit crer des nouvelles lignes de mtro et ajouter des coles d'ingnieur. Les q d'espaces ne sont plus prsentes : c'est un programme compltement restreint, l'tat n'a plus les capacits de s'imposer face aux acteurs locaux. Le caractre tellement difficile contourner de la commune : tous nos espaces urbains ont depuis longtemps dpass les problmatiques de frontire communale, ce sont des espaces plus larges. D'un certain pt de vue, le plan d'occupation des sols est le doc de l'urbanisme de la France rurale. On a a essay de crer des instruments d'urbanisme au dessus des communes (supra communaux): facile de mesurer leur chec notamment par leur frquent changement de nom. Ils se dveloppent fort peu jusqu' ne plus devenir applicables. Il a fallut attendre 2009 pour que ds la loi Grenelle 2, on pose comme principe que dsormais, les docs d'urbanisme locaux ne devraient plus tre communaux mais inter communaux = les communauts d'agglomration devraient tre dotes de la comptence d'urbanisme pour laborer et adopter les plans locaux d'urbanisme. Autrement dit, il a fallut attendre 15 ans pour qu'on accepte cette ide. Cela tmoigne d'une ralit administrative franaise extrmement importante : ce rle de la commune qu'on n'arrive pas dpasser ou en tout cas difficilement dpasser. L'urbanisme en est un point d'appui essentiel : le fait de donner aux communes en 1983 la possibilit d'laborer leur plan

d'occupation des sols de manire autonome leur a donn un pouvoir considrable notamment de la rente foncire. Il est vident que la puissance communale se situe la capacit de la commune grer son avenir d'urbanisme. Depuis 1995, le droit de l'urbanisme est entr en rsonance, en relation avec le droit de l'environnement et particulirement relative au dveloppement durable. Cela s'est manifest travers les SRU de 2000, lois Grenelle 2, etc., c'est une volution majeure ds le droit de l'urbanisme. 2 sries de q :- dfinalisation du droit de l'urbanisme : le droit de l'urbanisme a sa finalit en lui-mme. Dans l'avenir mergeront des tensions entre droit de l'urbanisme au sens strict et particularits lies l'environnement. - l'insertion de dveloppement durable ds les problmatiques d'urbanisme amnent avec elles des nouvelles manires de penser, celles-ci ne s'articulent pas forcment au mieux avec celles du droit de l'urbanisme car les temporalits ne sont pas les mm : le droit de l'environnement considre des ralisations lg terme tandis que le droit de l'urbanisme favorise les ralisations sur court et moyen terme. Le dveloppement durable amne avec lui des rgles, des normes qui ne st pas habituellement mises en uvre par le droit de l'urbanisme = conflit d'ordre. Q de cot et de financement de l'urbanisme : il est indniable qu'aujourd'hui, un certain nombre de projets ne peuvent plus tre raliss parce que le cot du foncier est dsormais hors d'atteinte de la collectivit. L'analyse de Paris en est un exemple type. PARTIE I : tude de la normativit en matire de l'urbanisme Les caractristiques Le droit de l'urbanisme est marqu par une forte prvalence lgislative : celle-ci est trs dominante sur la norme rglementaire. La raison est que le droit de l'urbanisme porte atteinte au droit de proprit : toutes les normes du droit de l'urbanisme doivent trouver leurs sources dans les textes lgislatifs. La norme d'urbanisme est une norme relativement stable : sur les 10 dernires annes, 4 lois seulement qui ont significativement affect le droit de l'urbanisme. Le pouvoir rglementaire a une assez faible latitude de telle sorte que le droit de l'urbanisme est un droit qui n'est pas trop entre les mains du CE. Ce droit, plutt politique, reste marqu par des enjeux gnraux. Il s'agit d'un droit ds lequel le droit de rgime local joue un rle important. En effet, chaque plan d'occupation des sols est une part de la normativit de l'urbanisme. Ces plans ne se contentent pas de rendre concrets au niveau local des instruments nationaux, ils ont eu un rle de construction de concept, parti de la base et remont au niveau national. Ex : dans les quartiers haussmanniens parisiens, une des grandes caractristiques est que toutes les faades sont construites en forme d'lot. Cela cre des espaces infrieures non construites. Paris tant une ville qui souffre de manire considrable d'espaces verts, trs rapidement, les autorits se sont dits qu'il fallait protger ces mini espaces verts qui jouaient un rle important. On a cre une notion d'espace vert intrieur protger, espace vert de proprit prive situe en intrieur d'lot et faisant l'objet d'une protection

particulire dit protection par type particulier. On ne fige pas l'espace vert mais on fige une quantit d'espaces verts. Cela a t valid par le tribunal administratif de Paris ainsi que du CE qui a fait merg cette notion en notion du droit droit e l'urbanisme au point que d'autres grandes villes ont utilis cette notion dans leur plan local d'urbanisme. Cette notion est donc issue d'une rflexion concrte et pratique qui est remonte dans l'chelon normatif pour tre diffus des chelles plus larges. Cela est particulier au droit de l'urbanisme : droit d'origine local dans le droit de l'urbanisme. Le droit de l'urbanisme est un droit extrmement stratigraphi : on n'a pas russi crer un doc d'urbanisme de synthse = c'est une des vritables difficults du droit de l'urbanisme car il a fallut rsoudre ces problmes de relation entre ces documents ds des conditions peu satisfaisantes. C'est probablement le plus grand dfi qu'aura russi parvenir le droit de l'urbanisme : il s'agit de la simplification des documents, non pas par abrogation de docs mais elle s'opre ncessairement par regroupement des enjeux et des problmatiques ds certains documents et par voie de consquence, abandon d'autres docs par inutilit, dsutude.

SECTION 1 : La valeur juridique des normes applicables en droit de l'urbanisme


Existe-t-il un droit constitutionnel de l'urbanisme? Dans la Constitution de 1958, l'expression droit de l'urbanisme n'y figure pas. Cela manifeste que le dt de l'urbanisme n'est pas un objet qui a t pris en compte par les constituants ou rinvesti au stade d'une rvision constitutionnelle. Il n'a pas fait l'objet d'une apprhension du droit constitutionnel : apprhension directe dans le cadre de la jurisprudence du conseil constitutionnel : celui-ci a t amen rendre une importante dcision pour le droit de l'urbanisme qui valide les restrictions du droit de proprit rsultant du droit de l'urbanisme. Ex : SRU Les restrictions apportes par le code de l'urbanisme, aux conditions d'exercice du droit de proprit sont justifies par l'intrt gnral qui s'attache la matrise par les collectivits publiques de l'occupation des sols et du dveloppement urbain. On voit ds cette dcision nettement marque la liaison par le droit de proprit et le droit de l'urbanisme. Cependant, le conseil constitutionnel ne dit pas que le droit de l'urbanisme porte atteinte au droit de proprit mais aux conditions d'exercice du droit de proprit. Autrement dit, il ne porte pas atteinte la substance du droit de proprit mais uniquement aux modalits de mise en uvre du droit de proprit. Le but est d'viter de faire renatre le dbat sur l'expropriation. Cette dcision du Conseil constitutionnel constitutionnalise le droit de l'urbanisme comme droit n'ayant pas indemniser les propritaires. (art L 160-5) Pour dfinir le droit de l'urbanisme, le conseil constitutionnel nous dit l'intrt

gnral... , autrement dit, le conseil constitutionnel dfinit donc en ses termes le droit de l'urbanisme: la matrise publique de l'occupation des sols et du dveloppement urbain . L'occupation des sols est un terme de 1967, il est frappant de constater qu'il emploi le vieux vocabulaire pour les nouvelles institutions comme s'il rsistait constitutionnaliser les nouvelles institutions. 2me remarque : il manque quelque chose en terme de dveloppement durable, le PADD vise prcisment ds quelles conditions le dveloppement durable sera assure ds la commune. En ne mentionnant que l'occupation des sols, le c constitutionnel fait exprs de ne pas constitutionnaliser le dveloppement durable dans les composantes de l'urbanisme. Cela rsulte de la convergence de 2 facteurs : le c constitutionnel est une juridiction conservatrice, de plus, en 2000, le c constitutionnel peut craindre que le dveloppement durable disparaisse de la scne juridique. Ce motif donne au lgislateur la comptence de principe pour poser la norme de l'urbanisme. En effet, partir du moment o il est acquis que c'est le droit de proprit qui se trouve affect par le droit de l'urbanisme, alors (art 34), c'est ncessairement la loi qui est comptente la matire. Le c constitutionnel avait rendu auparavant une autre dcision qui tait une forme de reconnaissance du caractre non contraire la constitution du droit de l'urbanisme : dcision de 1985 : devant le conseil constitutionnel tait en q la validit d'un texte qui prvoyant des disposition spcifiques concernant la protection de sites. Formule en principe d'galit : le principe d'galit ne fait pas obstacle ce que des rgles diffrentes s'appliquent des situations diffrentes, mais ce faisant, le c constitutionnel constitutionnalise l'essentiel du droit de l'urbanisme, prcisment le zonage : il est conforme au principe d'galit de traiter diffremment des espaces classs ds des situations diffrentes = la diffrenciation spatiale est donc constitutionnalise. De ce pt de vue, cette construction jurisprudentielle a volu en partie grce l'entre en vigueur de la charte de l'environnement, celle-ci (annexe la constitution depuis le 1er mars 2005), ne contient pas de rfrence directe l'urbanisme. Cependant, elle contient deux dispositions qui concourent sa constitutionnalisation : l'art 6 de la charte : les politique publiques doivent promouvoir un dveloppement durable, cet effet, elles concilient la protection et la mise en valeur du dveloppement conomique et du progrs social , autrement dit, elle met au cur des politiques publiques, la ncessaire quilibre entre dveloppement conomique, progrs social et protection de l'environnement. L'art 7 de la charte : toute pers a le droit, ds les conditions et les limites faites par la loi, d'accder aux infos relatives l'environnement dfinies par les autorits publiques et de participer l'laboration des dcisions politiques faites par la loi . Ces dispositions sont applicables au droit de l'urbanisme. On assiste la constitutionnalisation indirecte des modes d 'laboration des docs d'urbanisme. Constitutionnalisation de la sparation spatiale : occupation des sols, dveloppement durable, laboration des docs d'urbanisme, concentration de la pop. Il faut ajouter cela les apports de la QPC : en effet, elle est l'occasion de rexaminer des textes parfois anciens. Le code de l'urbanisme n'chappe pas cette vrification postriori : dj 3 QPC relatives au codes de l'urbanisme sur une soixantaine. Le c

constitutionnel a en particulier rendu une dcision concernant le mcanisme de cession gratuite de terrain au profit de la commune. Le c constitutionnel censure cette dcision car pas assez de garantie sur les droits de cession gratuite. La QPC porte sur un mcanisme particulier : il y a ds le code de l'urbanisme des vieux mcanismes trop autoritaires : cration de sources constitutionnelles de l'urbanisme grce la QPC. Le droit de l'urbanisme dispose de sources constitutionnelles relativement importantes. Les sources internationales Il y a fondamentalement 3 types d'instruments internationaux susceptibles d'avoir des rpercussions sur le droit de l'urbanisme : les instruments du droit de l'UE : le droit de l'UE a-t-il des incidences sur le droit de l'urbanisme? Un peu. On peut signaler que le droit de l'UE a oblig le lgislateur franais refondre toute la partie du code de l'urbanisme relatif aux concessions d'amnagement : la puissance publique choisissait qui elle voulait, dornavant, mise en concurrence des acteurs privs pour raliser les concessions d'amnagement. L'ide que l'amnageur est le produit d'une slection si possible objective modifie les relations entre la puissance publique et ces amnagements. Il a galement jou un rle ds la dfinition de zones de protection, directive de 1991 obligeant pour chaque Etat membre de crer des listes de sites protgs et qui doivent rests protgs. La France a eu beaucoup de mal les fournir temps et s'est faite condamne pour la non remise en temps et en heure de cette liste. Modification de la lgislation franaise commerciale galement. Les incidences sont restreintes. les instruments du droit europen : la Convention EDH contient un certain nombre de protocoles additionnels et celui qui joue un rle majeur est le 1er protocole additionnel, art 1er du 1er protocole additionnel qui prvoit le droit au respect des biens. Cependant, la Cour EDH a dvelopp une jurisprudence assez stricte sur l'opposabilit du respect de ces biens face des rglementations publiques tels que l'expropriation. La Cour EDH a exig qu'il y ait une procdure d'indemnisation lorsqu'il y a une modification de la rgle d'urbanisme entre le moment o une pers dpose un projet et le moment o ce projet est mis en uvre. Des drogations au principe de non indemnisation des propritaires sont possibles. Arrt BITOUZET de 1998 : on aurait pu craindre que la jurisprudence de la cour EDH ne revienne sur la dconnexion entre droit de l'urbanisme et droit de la proprit. Fort heureusement, la cour EDH s'est arrte avant d'arriver cette connexion. Cette jurisprudence merge aprs que des nouveaux pays d'Europe de l'Est n'intgrent cette cour, or toutes les pers des pays de l'Est ont une sensibilit trs marque au regard du droit de proprit particulirement cause du systme de proprit collective. Aujourd'hui, le droit de l'urbanisme ne peut plus tre regard comme risquant une remise en cause par la jurisprudence. les conventions internationales sectorielles : il y a normment de conventions internationales particulires qui peuvent avoir des incidences proches ou lointaines sur le droit de l'urbanisme. En rgle gnrale, elles visent des objets environnementaux, la jurisprudence du CE a essay de limiter de + en plus ces victions par le contrle : le CE les a peu prs toutes cartes (espces

protges, etc.) pour ne reconnatre comme directement applicables ds l'ordre juridique interne que la convention D'AHARUS du 25 juin 1998 qui prvoit l'accs l'information en matire d'environnement. La reconnaissance de l'effet direct de cette convention n'a pas eu d'effet particulier car dj pris en compte au niveau national. Par consquent, le droit de l'urbanisme est assez peu impact par le droit international compar aux autres droits. Il demeure trs l'cart des mouvement de globalisation / d'internationalisation du droit que nous connaissons par ailleurs. La place de la loi dans le droit de l'urbanisme a) Le fondement Le fondement de la place de la loi rsulte ds le fait que les mcanismes ds le droit de l'urbanisme portent atteinte au droit de proprit : c'est la loi qui doit rglementer ces atteintes au droit de proprit. L'art 72 de la Constitution sur la libre administration des collectivits territoriales, c'est ncessairement la loi que revient galement de fixer les rgles gnrales relatives aux conflits du droit de l'urbanisme.

b) La caractrisation Tout ce champ en droit de l('urbanisme doit faire la place un code de valeurs lgislatives : le pouvoir rglementaire n'aura ds ce domaine qu'un rle tout fait limit. La place du rglement ds le droit de l'urbanisme : il faut distinguer 2 choses : la place du rglement national d'implication de la loi : il joue un rle relativement restreint et se cantonne strictement dans son rle d'application et de prcision de la norme lgislative. le rglement local de mise en uvre de l'urbanisme : Le droit de l'urbanisme c'est d'abord la fabrication de doc locaux, les schmas de territoire des coll locales sont d'ailleurs les principaux instruments utiliss par les coll territoriales en urbanisme. La jurisprudence du CE a invent propos des zones d'amnagement concertes une nouvelle notion juridique : acte non rglementaire, non crateur de droits : ce sont des actes qui ne sont pas individuels destins une pers dtermine. Ce ne sont pas non plus des actes rglementaires : le but est de fixer un primtre tant donn que d'autres actes pourraient mettre en uvre un rgime particulier. Par ex : dclaration de zones d'utilit publique, concernant la ZAC : la rglementation d'urbanisme qui tait contenue ds un plan d'amnagement de zone permettait de garantir les actes par voie d'exception, elles chappent l'illgalit.

SECTION 2 : Etude des relations juridiques entre les normes en droit de l'urbanisme A) Relations verticales

Nous vivions jusqu' une dizaine d'annes sur une reprsentation mentale du droit qui avait t fonde, systmatise au dbut du 20e sicle et qui reposait sur l'ide que le droit tait une q de droits hirarchise. Chaque norme devait tre conforme celle qui lui tait suprieur jusqu' remonter la norme fondamentale, suprme, constitutionnelle voire supra constitutionnelle (conception du droit naturel), donnant sa validit l'ensemble du systme. Cette conception du droit comme systme hirarchis n'est pas une conception qui aurait t valide ds des temps anciens. C'est le produit des usages techniques du droit, le droit pyramidal / hirarchis est le droit de la soc industrielle, droit des systmes de production. C'est une conception o en France on a mis longtemps l'accepter, pendant trs longtemps pas de systme de contrle du droit car le droit constitutionnel n'tait pas au-dessus mais ct du droit technique, on ne concevait pas la relation entre les 2 en terme de hirarchie, n'en tait pas le suprieur technique. Nous le vivons ds 2 domaines du droit : au niveau acadmique, l'universit = hirarchie des normes dans l'ensemble des cours dans le grand public, hirarchie essentielle. Il est d'autres domaines du droit, de l'application du droit, ds lesquels cette hirarchie du droit est beaucoup + difficile faire comprendre et faire accepter. Ex : droit administratif = la manire dt l'administration au quotidien applique le droit. Dans 99,99 % des cas,; l'agent appliquera le droit suprieur. L'agent obit la norme qu'il doit appliquer de sorte que nous nous trouvons dans un phnomne intressant, l'agent d'application n'a pas une vision synthtique de la hirarchie des normes mais se contente appliquer la norme directement suprieure. Cette difficult d'avoir une vision pyramidale on la retrouve ds le domaine de la pratique grale du droit car tous les acteurs du droit sont aujourd'hui confronts des paradoxes, des incohrences logiques des ppes fondant la hirarchie des normes. Ces incohrences logiques sont le produit de 2 facteurs : la complexit : le droit de l'urbanisme est un exemple frappant de cette complexit. l'internationalisation : les systmes juridiques sont aujourd'hui de + en + interconnects de sorte que a n'est plus une pyramide mais ce sont des pyramides en rseau dans lesquels chaque pointe a accs la base de l'autre et vice-versa. Ex : une entreprise cte la fois la bourse de Wall street et ds une bourse europenne doit rpondre des normes de droit boursier non seulement diffrent mais aussi contradictoire. Les 2 syst juridiques sont priori distincts = complexit lie l'internationalisation. Autre ex : les dcisions rendues par le C constitutionnel sur la garde vue : il a censur le syst franais des gardes vue sur la base des droits de la dfense, la c de cass a sanctionn de manire diffrente interprt sur la base de la CEDH. La hirarchisation n'est plus de mise, ce qui est essentiel c'est le rle du juge et des juges interconnects. Nous dpassons donc cette problmatique du systme juridique hirarchis au profit du me juridique en rseau avec des normes qui se juxtaposent et o les contradictions ne sont pas ncessairement leves. Le droit de l'urbanisme prsente cette double caractristique d'avoir t un droit qui a pris

trs en avance conscience des difficults des contradictions logiques inhrentes au systme ou la reprsentation du systme juridique hirarchis mais en contrepartie, d'avoir donn des rponses qui sont non pas ds l'acceptation de ces contradictions ms ds le constat qu'elles ne st pas solides ms au contraire essayer de trouver des solutions avec tentatives de maintenir cette relation hirarchique. Il semble se dessiner dans les derniers mois, notamment au travers de la loi grenelle 2, un autre paradis qui va essayer d'chapper cette logique de restructuration des systmes juridiques hirarchiques au profit d'autres systme. Dans ces relations hirarchique verticales, on va commencer tudier une q en droit de l'urbanisme et qui est l'un de ses premiers dcalages : la notion de combativit oppose la notion de conformit gnralement admise dans les relations hirarchiques. Une norme infrieure doit en principe tre conforme une norme suprieure, celle-ci s'tend sur l'ensemble du primtre des normes infrieures. En droit de l'urbanisme, on s'est vite rendu compte que cette notion de conformit tait inapproprie pour 2 raisons : la problmatique de la complexit : + on approche du terrain, + on approche du concret, + les choses deviennent difficiles, complexes et par consquence difficile rgir le droit de l'urbanisme est un droit de prvision, un droit qui chelonne sa ralisation dans le futur. La prise en compte de cette profondeur chronologique oblige des gestions de temporalit diffrentes et qui oblige parfois admettre que la norme infrieure puisse tre contraire au moins pendant une priode donne la norme suprieure cr elle rpond des enjeux, des temporalits diffrentes. Cette notion de compatibilit a mme t inscrite dans le code de l'urbanisme l'art L 111-1-1 qui nonce de manire explicite que les normes d'urbanisme n'ont vocation qu' tre compatibles entre elles. Cette disposition du code de l'urbanisme doit tre prcise : D'abord, il s'agit d'une compatibilit dite limite : au sens du droit de l'urbanisme. Le code de l'urbanisme dit que chaque norme d'urbanisme ne doit tre compatible qu'avec celle qui lui est immdiatement suprieure, c a d par ex, un plan local d'urbanisme ne devra tre compatible qu'au schma de cohrence territoriale mais pas avec les normes suprieures ce schma de cohrence territoriale = tout fait contradictoire juridiquement. Sur la base d'une habilitation lgislative, on carte ce mcanisme de relation hirarchique. On a parfois ironiser sur cette compatibilit limite : mdiatiquement ce mcanisme ne fonctionne pas : si le PLU ne doit tre compatible qu'avec le schma territorial, celui-ci mm doit tre compatible avec celui qui lui est seulement suprieur. Selon le prof, il faut dpasser cette logique de mcanique de compatibilit = l'habilitation de l'art L 111-1-1 vise permettre d'assurer la gestion des complexits et des dcalages de temporalit c a d qu'elle permet chaque doc d'avoir sa dure de vie propre, d'avoir sa complexit propre sans avoir se proccuper de tout ce qui se fait trs au-dessus sans quoi ce mcanisme ne peut plus fonctionner. Et mm si mcaniquement juridiquement a ne devrait pas fonctionner, les annulations par effet de cascade sont rarissimes, autrement dit, m m si la

notion de mcanique de compatibilit n'est pas satisfaisante, fonctionnellement, elle a permis d'assurer de manire plus satisfaisante la q des temporalits diffrentes des docs de l'urbanisme et la complexit de ces docs. Dcision de 1995 du C constitutionnel : le conseil constitutionnel a considr que cette entorse la hirarchie des normes ne pouvait valoir qu'entre normes rglementaires c a d que si des normes d'urbanisme sont fixs ds des textes juridiques, on n'est plus ds une mcanique de compatibilit ms ds une mcanique de conformit. Cette entorse est acceptable qu'au niveau rglementaire, ne vaut qu'entre normes rglementaires. Cette compatibilit peut ensuite faire l'objet d'un effet diffr. Un plan local d'urbanisme a 3 ans pour se mettre ne conformit avec la norme qui lui est suprieure, c a d qu'en cas de changement ds les contraintes qui posent sur lui, les contraintes du plan vont pouvoir prendre le temps de ne pas tre frapp par une ingalit immdiate. On bnficie de ce droit la non compatibilit. 2 systmes avrs : pour certains auteurs notamment un art publi en 1992 par J-P LEBRETON, la compatibilit entre 2 normes n'est pas si diffrente que a de la conformit, ce qui changerait c'est simplement la prcision de la norme : elle consiste dire que dire qu'il existe entre 2 docs qu'il existe un critre de compatibilit ou de conformit n'est pas trs important. Ce qui est important, c'est le degr de prcision de la norme suprieure par rapport la norme infrieure. Autrement dit, plus la norme sup est prcise, + elle va faire peser des contraintes fortes sur la norme infrieure et peu importe le critre retenu, c'est le degr de prcision de la norme suprieure qui importe. Ex : ds un schma territorial, s'il est crit ds cette zone l on pourra envisager une constructibilit , le PLU pourra faire peu prs ce qu'il veut, il sera compatible ou conforme. Par contre, si le schma dit qu'il faudra construire un btiment avec des dimensions exactes, le PLU sera oblig d'en faire une zone o on peut en faire un habitat collectif, que ce soit un rapport de compatibilit ou de conformit. L'analyse est galement exact car la prcision de la norme suprieure joue un rle trs important dans le degr de contrainte que cette norme suprieure fait peser sur la norme infrieure, quel que soit l'appellation donne. Cependant, cette problmatique de degr de prcision a dj t pris en compte par les techniciens de la rdaction des documents de l'urbanisme. a a men rflchir sur la qualit des normes de l'urbanisme, on s'est rendu compte que pendant une vingtaine d'annes on avait eu tendance transformer les docs suprieurs en POS (plan d'occupation des sols) en super POS, extrmement dtaill avec des cartes des chelles trs grandes de sorte que la diffrence de nature entre les docs suprieurs des POS devenait de moins en moins perceptible. Compatibilit ou pas, les contradictions taient trs fortes. C'est la raison pr laquelle ds les nouveaux docs, on a compltement revu cette manire de faire. On a adopt des techniques de rglementation qui sont de nature favoriser l'application de la 1re conception du droit de l'urbanisme. Voir site internet schma IDF qui perlmettra de comprendre un peu plus. Dans les nouveaux schmas d'IDF, on a remplac cette technique par des techniques de

cartographie beaucoup moins prcises, au lieu de dlimiter des zones, on a mis des systmes avec des petits pois de diffrentes couleurs sur le fond de carte. Cet avantage de systme tachiste est qu'on ne sait pas o sont les limites. Autrement dit, avec ce systme, on dterritorialise le schma directeur, on le fait raisonner en terme de zone d'influence. Une autre technique utilise est celle des flches avec axe de protection naturelle par ex. En utilisant ces techniques de cartographie plus moderne et moins contraignante sur un plan territorial, on a allg la normativit des schmas de cohrence territoriale, on a essay de leur redonner une dimension moins stratgique et par voie de consquence, on a ouvert une plus grande marge de manuvre des normes infrieures. Le rdacteur du PLU ne pourra tre mis en cause que s'il fait vraiment qq chose de compltement radical par rapport au schma de cohrence territorial. Il est incontestable que grce l'utilisation de nouvelles techniques normatives, on a su ds les docs d'urbanisme, redonner un sens, une porte, la logique de compatibilit. C'est aussi une des illustrations de la modernit de l'urbanisme. Les documents graphiques sont une composante majeure de la normativit de l'urbanisme. Pour d'autres auteurs en revanche, la compatibilit traduit un rapport de lgalit intrinsquement essentiellement plus large, non contraignant que le rapport de conformit. Le rapport de compatibilit serait objectivement un rapport de lgalit attnu, on trouve cette affirmation notamment sous la plume des auteurs du CE notamment de Daniel LABETOULLE, ce rapport est celui qui a servi de base dans le code de l'urbanisme d'un article. L'ide est que l'orque l'on parle de compatibilit, on ouvre une marge de manuvre + gde l'autorit infrieure que ds un rapport de conformit. On a effectivement ds la jurisprudence du CE, un certain bren de cas ds lesquelles les normes seraient deux doigts d'tre des normes incompatibles : ex : ligne haute tension qu'on fait passer ds une zone protge, le CE dit que compte tenu que faible impact sur la zone protge, ce n'est pas incompatible avec la zone. Remise en cause partielle, modre, n'est pas regarde comme une incompatibilit. Diffrence entre remise en cause partielle et remise en cause radicale. C'est une ide que l'on retrouvera ds les manires de faire voluer les documents de l'urbanisme. Remise en cause radicale : remet en cause l'ensemble Remise en cause modre = marginale La compatibilit diffre de la conformit. La notion de compatibilit joue pour le juge comme le fait qu'il doit abord la situation de manire moins stricte, plus allge par rapport la notion de conformit. A ct de la notion de compatibilit, il faut expliquer ce qui reste de la notion de conformit. 2 cas : celui des relations entre la loi et les rglements. Lorsqu'il est q de relation entre ces 2, c'est la conformit qui s'impose et non le ppe de compatibilit. Cela joue un rle notamment ds certains domaines o le lgislateur n'a pas fait confiance aux autorits rglementaires, les espaces spciaux tels que le quartier de la Dfense.

C'est galement le cas des espaces littoraux et de montagne. Tout ce qui est infrieur aux dispositions lgislatives doit tre conforme et non pas seulement compatibles, avec ces dispositions. Le domaine de la relation entre les docs rglementaires (les rglements de l'urbanisme) et les autorisations individuelles. Il est important de comprendre que le principe de compatibilit ne vaut qu'entre rglements et ne s'tend pas aux autorisations individuelles, celles-ci devant tre conformes aux rglements. Ex : demande de permis de construire d'une maison de 10 m alors que le PLU dit 9m50, pas de tolrance possible de cette mconnaissance de la norme. Le permis de construire doit strictement respecter la norme. On s'est souvent rendu compte que la complexit de la ralit rendait difficile l'application de la rglementation de l'urbanisme. Ex : hauteur d'une construction, supposons qu'un PLU impose une construction maximale de 5 m et que nous nous trouvons ds un espace de montagne, cela signifie que d'un ct 5m d'hauteur et de l'autre ct si forte pente, 1m = l'autorit administrative peut parfaitement prvoir des exceptions son application. La jurisprudence admet que l'autorit qui fixe la rgle prvoit aussi des exceptions la rgle condition que ce soit justifi. Au -del mm des exceptions fixes par le texte, le code de l'urbanisme lui-mm a cre un rgime juridique, celui des adaptations mineures = on pourrait glisser de la conformit la compatibilit. Cela signifie que le code de l'urbanisme admet que l'on puise droger de manire mineure la rgle de sorte que l'on puisse assurer l'adaptation de la construction son environnement immdiat. La ralit du terrain doit pouvoir tre prise en compte par la norme, il faut des marges de manuvre afin d'viter des situations paradoxales incohrentes. C'est la raison pour laquelle le droit de l'urbanisme a d innover pour cause de l'aspect matriel.

B) Les relations horizontales


Si on avait voulu faire du droit de l'urbanisme un rceptacle de tous ses autres droits, on aurait couru un chec pour des raisons de complexit. C'est la raison pour laquelle le CE a affirm un ppe essentiel : celui de l'indpendance des lgislations. Ce principe veut dire que lorsque 2 lgislations sont indpendantes, le respect ou le non respect de l'une est indpendante de l'application de la lgalit. Dans un arrt de 1977, arrt de principe PHUEZ, le CE juge que la mconnaissance du droit des installations classes ne peut tre invoque la suite d'un recours invoqu devant le permis de construire. Autrement dit, il faut contester la dcision qu'en s'appuyant sur le droit des installations classes si on attaque le permis de construire. C'est un principe priori d'application systmatique, c a d qu'il vaut l'gard de tous les rgimes juridiques autonomes, la seule difficult tant de comprendre ce qu'on entend par lgislation distincte. La logique de la jurisprudence est plutt divisionniste (augmenter les jurisprudences distinctes) que rassemblonniste cause de la complexit des affaires. A ct de ce rgime de principe, on va trouver un certain nombre d'amnagements voulus par des textes qui va essayer de restreindre le principe de l'indpendance des lgislations au profit du principe de cohrence des dites lgislations. Ex : art l 123 -1 impose que ces POS jadis, PLU dsormais respectent les servitudes d'utilit publique ce qui signifie que

doit tre prise en compte et respect dans les PLU l'ensemble des rgles tournant autour d'impratifs de scurit, de sant, contenus dans d'autres documents qui sont au nombre d'environ 20 25 d'utilit publique. 2me exemple : au terme de l'art R421-4 du code de l'urbanisme, lorsqu'une demande de permis de construire est dpose pour une construction qui doit galement obtenir une autorisation sur l'quipement commercial, le permis de construire ne peut tre dlivr qu'aprs que l'autorisation d'quipement commercial aura elle-mm t dlivre. Autrement dit, nous sommes dans une gestion des procdures, on ne peut obtenir l'un qu'aprs avoir obtenu l'autre. En revanche, le CE a jug que l'on ne pouvait pas soulever une exception d'illgalit d'une autorisation d'un quipement commercial la suite d'un recours dpos contre le permis de construire. Les 2 doivent tre contestes de manire autonome et la mise en cause de l'un ne rsulte pas de la mise en cause de l'autre. Arrt du CE de 1982, Angelina d'optique. 3mes exemples : au terme de l'art R421-5-1 du code de l'urbanisme, lorsqu'une demande de permis de construire est dpose pour un tablissement ayant vocation recevoir du public (ERP), le permis de construire va appliquer la fois des normes d'urbanisme et les normes des ERP qui se trouvent ds les codes de l'urbanisme et du code de construction et de l'habitation. 4e exemple : en matire de surface constructible, figure la suivante : en cas d'application de la lgislation relative l'accessibilit des pers handicapes, le lgislateur a prvu que chaque logement construit en respectant les normes d'accessibilit des pers handicapes bnficieraient d'une bonification de 5m de surface constructible. Le respect de cette lgislation fait partie d'une srie de dispositions prvues ds le code de la construction et de l'habitation. On peut dire 3 choses : il est indispensable que le droit de l'urbanisme continue de fonctionner sur le principe primaire de l'indpendance de lgislation = fondamental les exceptions et les nuances ce ppe sont tout aussi indispensables, la rationnalit du systme suppose qu'on accepte les lments de complexit inhrents ce systme = parfois des procdures groupes, parfois des procdures parallles, etc. Contrairement ce qui est gnralement dit, le prof considre que le systme tel que nous l'avons en France n'a pas tre remis en cause La technique utilise par la Banque mondiale : on cre une hypothse test et on va vrifier comment elle fonctionne ds tous les pays et on va comparer l'efficacit des systmes juridiques. En utilisant cette technique (ex : entrept de 1000m construire en priphrie du centre), le droit de l'urbanisme est class au 4 ou 5me rang mondial, cela signifiant que notre droit de l'urbanisme mais aussi de la construction, on a le moins de procdure et un moindre cot. Globalement, notre systme fonctionne au mieux en comparaison avec les autres systmes dans le monde. Panorama du code de l'urbanisme : Le Code de l'urbanisme est un vieux code dont la rdaction initiale a t engage bien avant les poques de la fameuse codification, cela se

manifeste par le fait que c'est un code 3 chiffres, c a d que les dispositions sont numrotes sur 3 chiffres principaux (ex : L 111, R 431), alors que ds les codes modernes, les dispositions principales sont 4 chiffres (ex code de coll territoriale). Technique de codification nanmoins plus moderne que le code civil. La numrotation de l'art considr du code renvoie au classement au sein du code, c a d que les 3 premiers niveaux hirarchiques du code seront entirement retranscrits dans la codifications, il s'agit des livres des titres des chapitres d'o il rsulte que l'art l 111-1-1 est class dans le chapitre du premier chapitre. Le code de l'urbanisme est compos de 2 parties majeures et 2 parties quasiment sans intrts. Les parties majeures sont L=lois et R = dcrets en CE et non rglements. Dans la partie D = dcrets simples et A = arrts du ministre charg de l'urbanisme. L'ensemble des livres qui composent le code de l'urbanisme Il y en a 7 : le 1er : rgles gnrales d'amnagement et d'urbanisme : l o sont contenues les notions gnrales du droit de l'urbanisme. Dans le Titre 1er, on retrouve toutes les rgles voques notamment sur la compatibilit. Dans le Titre 2, prvisions et rgles d'urbanisme, on retrouve les rgles relatives tous les docs de l'urbanisme susceptibles d'tre mises en uvre par les coll territoriales, par ex schma de cohrence territoriale, la rglementation des PLU, etc. Chaque doc va trouver sa place. Le Titre 4 est consacr aux dispositions particulires du territoire, par ex partie Paris et IDF ou la Dfense, les dispositions relatives la loi Montagne (L 145) ou les dispositions relatives aux rgles littorales (L 146), le Titre 6 consacr aux sanctions et servitudes. le 2me : premption et rserves foncires : le rgime des interventions des coll publiques qui n'influe que sur les transactions mais qui n'influe pas sur l'amnagement c a d qui ne constitue pas par elle mm des oprations d'amnagement. le 3me : amnagements fonciers : c'est sans doute le + complexe et le + composite, il prsente cette caractristique de contenir des normes strictement urbanistique mais aussi des normes qui viennent d'autres lieux tels que le droit communautaire des marchs publics et le droit communautaire des concessions publiques. Art L 300 et L 300-1. Le titre 1er est consacr aux techniques d'amnagement, le chapitre 1er est consacr aux actes (art L 311 et suivants), le titre 2 est consacr aux organismes d'excution des institutions, le chapitre 1 aux organismes fonciers, le chapitre 2 aux associations foncires urbaines, le chapitre 7 aux soc publiques locales d'amnagement, le chapitre 8 est consacr l'tablissement public du quartier de la Dfense qui bnficie donc d'un rgime juridique spcifique. Le titre 3 est un titre essentiel, il est consacr aux dispositions financires d'opration d'amnagement mais aussi toute la fiscalit de l'urbanisme notamment le chapitre 2 qui contient le rgime de participation des constructeurs, la taxe locale d'quipement notamment.

le 4me 1: rgles applicables aux constructions, amnagements et dmolitions : c'est le livre des autorisations individuelles d'urbanisme, il contient 7 titres et il a fait l'objet d'une rvision importante avec la rforme de 2007. Titre 1er est consacr aux certificats d'urbanisme (instrument juridique assez captivant puisque c'est sans doute la 1re forme de rescrit administratif que l'ont trouve ds notre droit franais, c'est un doc sur lequel l'administration s'engage sur les capacits de construction d'un terrain). Le titre 2 s'intitule dispositions communes aux diverses autorisations. Dans ce mm titre, outre la dfinition de permis de construire, on aura la dfinition de tous les autres types autorisations d'urbanisme avec chaque fois le champ d'application, la comptence pour le dlivrer, au chapitre 5, on trouve des oprations soumises l'indpendance des lgislations. Le titre 3 intitul dispositions propres aux constructions est un titre o vont figurer les rgles de fond applicables au permis de construire mais aussi aux autres rgimes de construction. Le titre 4 s'intitule dispositions propres aux amnagements. Ce terme d'amnagement miroite avec celui du livre 3 relatif l'amnagement foncier. En ralit, les mnagements entendus au sens de ce titre 4 correspondent au rhabillage d'un vieux terme, celui de lotissement. Le titre 5 est consacr aux dmolitions et le rgime du permis de dmolir qui se rduit de + en +, autorisation qui a radicalement disparu. En gnral; pour dmolition, permis de construire ou technique de sauvegarde du patrimoine. Opration de moins en moins encadre. Le Titre 6 est le rgime de la vrification des travaux mais qui se restreint de + en + car quasiment plus de contrle. Enfin, le titre 7 est consacr des dispositions diverses : le 1er chapitre est consacr aux cours communes Le 4me 2: contient des dispositions relatives au droit pnal de l'urbanisme Le 5me : implantation des services, tablissements et entreprises : la taxe sur les bureaux en rgion IDF par ex. Le 6me : (rcent) consacr aux dispositions relatives au contentieux de l'urbanisme : toutes les dispositions procdurales pour essayer d'amliorer le droit de l'urbanisme. Le 7me : consacr au droit de l'urbanisme de Mayotte Dispositions rglementaires : relatives au rglement national d'urbanisme = trs important ds l'laboration du droit de l'urbanisme contemporain, par ex rglement relatif aux distances, largeurs des voies ncessaires pour accder aux constructions, etc. Aujourd'hui, ce rglement n'a plus qu'une valeur suppltive, il perd progressivement de son importance ms il reste trs important pr 2 raisons : source d'inspiration des documents d'urbanisme une grande partie de la jurisprudence a t rendue sur la base de ce rglement Art R 300-1 et suivants des codes (livre amnagement foncier), c'est ds cet art que sont transposes les rgles communautaires relatives la concession des oprations d'amnagement. Dans le titre 3 du livre 3, on trouve la liste de toutes les participations de l'urbanisme. Enfin, l'art R 421-1 (autorisations et rgime du permis de construire), il s'agit des prcisions rglementaires sur le champ d'application du permis de construire. PARTIE 2 : LA PLANIFICATION D 'URBANISME

La planification peut se faire sur une problmatique avec distinction entre planification et rglementation. C'est l'ide qu'il y aurait des espces de normes que l'on qualifie de directives qui ne seraient pas directement pas applicables mais qui seraient invocables par les administrs de sorte qu'elles bnficieraient d'un rgime particulier : pas de contestation par elle-mme mais la mconnaissance pourrait tre utilise l'appui d'un recours contre un acte administratif. La tendance habituelle du juge administratif a t de rintroduire cette directive en circulaire sous l'appellation plus traditionnelle de circulaire. arrt Crdit foncier de France : l'administration se donne galement d'outils d'orientation de perspective gnrale de son action qui l'oriente. Le juge administratif n'a pas su crer un rgime contentieux et donc un rgime juridique qui permette d'accueillir ces normes d'orientation dans le panorama gnral du droit administratif. La mm problmatique a vu le jour dans le droit de l'urbanisme. Avant la 2nde guerre mondiale on envisageait de crer des plans et de leur donner progressivement une valeur rglementaire., aprs la 2nde guerre mondiale on s'est rendu compte qu'il fallait distinguer les rgles qui s'appliquent au droit de l'urbanisme et des orientations de tendance gnrale de l'urbanisation sur tout ou partie du territoire national. En droit de l'urbanisme comme en droit administratif gnral, il a t difficile de faire le rapport entre orientations et recrues juridiques. Dans les annes 70, cette planification stratgique tait assez largement non juriste. On dfinissait un schma directeur qui influenait l'orientation des actions de l'administration mais pas normatif. Il n'y avait pas besoin de document juridique, le schma directeur tait la feuille de route de l'Etat. 2e tape dans les annes 70 et prend son sens dans les annes 80 et 90. On assiste la progressive juridicisation de cette planification stratgique et on va faire des documents trop juridiques au point qu'ils auraient pu mm se substituer la rglementation antrieure tellement qu'ils taient trop juridiques. Cette hyper juridicisation a conduit tenter par diffrents outils parvenir un rquilibrage : des documents moins prcis, l'mergence de la notion de compatibilit limite en 1995 = cela traduit cette tentative de parvenir une position plus centrale, un point d'quilibre entre orientation et rglementation. En ralit, cette quilibre s'est probablement fait au prix d'une perte de substance de la planification stratgique. Le rquilibrage qui s'est fait partir de 1995 s'est probablement fait par un affaiblissement voire par une disparition de la planification stratgique. Le 1er enjeu de cette planification stratgique est normatif. Le 2e enjeu est le pouvoir : planifier c'est aussi prendre le pouvoir sur le territoire, c'est dcider de la configuration future du territoire mais aussi de la configuration actuelle, immdiatement prendre position sur le territoire. On a assist des confrontations, des quilibres de pouvoir qui ont profondment volus : entre l'Etat et les collectivits territoriales : dans les annes 1960, l'Etat apparat comme le seul acteur vritable de la planification. C'est lui qui dispose de l'ensemble des comptences au niveau supra communal et mm communal (plan d'occupation des sols). Ce sont les services techniques de l'Etat (direction dpartementales) qui ont eu un rle incontestable. C'est l'Etat qui est le seul pilote de la planification. Le

programme des villes nouvelles parisiennes a t une volont unique, absolue, de l'Etat qui s'est opr contre ou en l'absence des collectivits territoriales et les pouvoirs locaux n'ont rien pu contre la volont de l'Etat. Cet Etat planificateur, oprateur foncier, architecte, porteur des grands projets est un modle qui va disparatre la fin des annes 60 pour plusieurs raisons : d'abord parce que le programme des villes nouvelles est sans doute la fois l'apothose et le commencement de la fin de cette politique de ville nouvelles. Elles ne sont jamais vritablement termines parce que les comptences, les finances et les enjeux mobiliss deviennent trop importants pour l'Etat. Les crises conomiques des annes 70 ont galement jou en leur dfaveur. L'Etat va voir merger en face de lui en raison de cet essoufflement les pouvoirs locaux. En 1972 va s'laborer la 1re q sur la dcentralisation vivre ensemble publi en 1973 par Olivier GUICHARD, auteur ou rceptacle de la pense dcentralisatrice qui ne sera mise en uvre qu' partir de 1981 par la gauche. Cette mergence de la logique dcentralisatrice va jou un rle fondamental dans les politiques de planification stratgique. En effet, dcentraliser pose le principe de donner le pouvoir local dans le territoire. Les outils d'intervention sur le territoire doivent donc leur tre dvolus de manire plus forte : les communes vont se doter des plans d'occupation des sols. Cette conqute par les collectivits de leur propre comptence en matire de planification d'urbanisme va leur faire voir la planification diffremment et on va assister un mouvement de volont de remonter de la planification locale vers la planification nationale. Les collectivits vont de moins en moins bien assums ou accepter qu'au-dessus de leur planification locale existe des rglementations contraignantes : elles vont considrer qu'il s'agit d'une forme de tutelle qui n'est plus de mise avec la dcentralisation. La rgion va ainsi atteindre le rang de coauteur de la planification nationale. De l l'Etat va tenter de contenir les ambitions des CL et vont merger des conflits. La q s'est compliqu rcemment par l'mergence des inter communalits : il a fallut attendre 1999 pour que sous l'influence de J-P CHEVENEMENT lui aussi jacobin patent auto proclam pour que se dveloppe une vritable stratgie de l'inter communalit en France pour que l'on voit en 10 ans se transformer compltement le paysage, pour qu'aujourd'hui pratiquement toutes les communes soient regroupes ds des intercommunalits. Cette monte en puissance s'est faite sur un tas de sujets mais pas sur l'urbanisme du moins jusqu' l't 2010. Les communauts d'agglomration des communes pouvaient se voir investies de la comptence d'urbanisme mais il ne s'agissait que d'une facilit et mles communes se sont gardes de transfrer leur comptence en matire d'urbanisme (pouvoir considrable). On a senti du ct de l'Etat une volont d'attribution de comptences en matire de planification urbaine : 1- Schma de cohrence territoriaux : il faut donner des structures intercommunales en oprant le plus souvent des liaisons intercommunales et schmas de cohrence territoriaux 2- Dans un 2nd temps on est pass l'ide que les plans locaux d'urbanisme n'avaient plus vocation tre purement communaux mais intercommunaux l'avenir grs par des OPCI (intercommuanaux). L'mergence de l'intercommunalit est un

phnomne majeur. La contradiction encore plus difficile qui caractrisera de + en + l'intercommunalit est qu'elle dispose de systme de frappe suprieure celle des communes. L'Etat va trouver en face de lui des partenaires considrablement plus muscls et qui disposeront de comptence, de pouvoir lgitime par le dveloppement de l'lection directe des reprsentants de l'intercommunalit, de moyens financiers pour laborer les documents mais aussi raliser les projets : il y a donc un fort risque que le dveloppement des intercommunalits sonnent encore un peu + le glas de la place de l'Etat ds la planifications stratgique (on verra grenelle 2 qui jouera aussi un rle). 3e temps : La planification est un mode de cration de richesse ou de valeur plus exactement. Lorsque les auteurs d'un doc de planification prvoient une ouverture l'urbanisation ds une zone dtermine, ils activent la valeur de cette zone / de ce territoire. Ex du grand Paris : problmatique majeure : le cot de toutes ces oprations. Aujourd'hui les collectivits publiques st dans la situation de ne plus pouvoir assumer ces cots publics. Par exemple, la cration d'une nouvelle ligne de mtro crera le problme de l'augmentation du foncier o la ligne passera. Le paradoxe tient ce que pour pouvoir tre ralis, le projet devra tre dissimul. La planification de l'urbanisme est aussi une planification conomique car elle vise assurer le cadre de vie et vise aussi concourir l'efficacit conomique. Or, l'interfaage, la relation entre l'conomique et l'urbain fait merger de nouvelles formes de contradictions. L encore l'espace francilien transilien le montre. La difficult vient de ce que l'urbain et l'conomique requiert des exigences non seulement diffrentes mais frquemment contradictoires. Les espaces dominante conomique sont des espaces dans lesquels se pratiquent frquemment l'viction de l'urbain, l'viction des problmatiques d'habitat, etc. L'un des mouvements les + considrables de ces dernires annes est l'mergence de territoires spars, dans lesquels seule une activit conomique s'exercera ou au contraire des territoires dans lesquels seuls des activits non conomiques s'exercera. Ex : zones industrielles sur certaines autoroutes. Cette contradiction entre activit conomique et non conomique gnre des difficults d'amnagement de l'urbanisme que l'administration peine normment rsoudre. Plus on loigne l'conomie des hommes, plus on gnre du transport donc des infrastructures de transport, plus on gnre des espaces interstitiels, zones tampons dans lesquels vont se crer des zones sauvages de non urbanisation et donc plus on gnre des ruptures de zones urbaines. L'urbanisation doit parvenir ne pas sparer davantage ces deux fonctions. Malheureusement, la tendance de l'urbanisation est de ne pas pouvoir rsister cette distorsion de la spcialisation des espaces, rupture de la continuit urbaine. 4e enjeu : on assiste des tentatives de dpassement de la notion de planification, de la distorsion entre planification stratgique et rglementaire. On assiste avec difficult certes, ce qui peut ressembler comme l'mergence d'une nouvelle forme d'quilibre des problmatiques de planification de la manire suivante : 1- l'Etat disparat du paysage planificateur

2- les intercommunalits deviennent l'chelon central de la planification 3- l'Etat essaie de trouver d'autres moyens d'intervention dans l'urbanisme que la planification, il essaie d'adopter une technique d'interventionnisme direct (dans les outils d'urbanisation) 4- les problmatiques des enjeux financiers de la planification (le cot de la plnaification) requiert des capacits financires qui sont hors de porte des institutions publiques actuelles et requiert donc la mise en uvre de niveaux instruments pour porter cette planification sous la forme en particulier de soc d'amnagement dotes de forts capitaux. 5- Logique nouvelle de dveloppement durable L'Etat renonce jouer un rle majeur d'acteur dans la planification mais se concentre sur des projets spciaux types Grand Paris. Ex : la SRU Se traduit par un mcanisme de prime / punition en cas de non respect des normes mais aussi de faire bnficier de majoration de coefficient d'quipement des sols. Ils ne cherche plus planifier mais donne des instruments s'appliquant directement. On va assister une sorte de privatisation de la planification urbaine, de ce pt de vue, la loi sur le grand Paris constitue un modle encore imparfait, de ce que pourrait tre la planification urbaine de demain. En effet, cette loi ne contient rien au fond y a le principe d'une cration de socit qui se verra remettre le foncier et qui sera charge d'investir dans la ralisation des oprations d'infrastructure en procdant la vente du foncier par la valorisation accrue de la ralisation de ces quipements. Le but est que la revente du foncier finance entirement les travaux d'investissement = c'est trs rarement le cas malheureusement. Ces grandes socits vont sans doute ouvrir leurs capitaux des oprateurs privs de telle sorte que la dette sera porte par les personnes prives et non pas dettes publiques. CHAPITRE 1 : Planification stratgique Elle se dcline en 2 aspects :

SECTION 1 : La planification stratgique relevant de la comptence de l'Etat A) Directives territoriales d'amnagement


Elles ont t cres par la loi du 4 fvrier 1995 : loi qui a essay de rformer, rationaliser les niveaux hirarchiques de planification de l'urbanisme. C'est l'Art L 111-1-1 du Code de l'urbanisme qu'elles se placent. Il faudra rflchir sur 2 choses : leur contenu pass et futur leur laboration leurs effets juridiques passs et futurs leur bilan pass mais aussi futur

1) Leur contenu pass et futur Les directives territoriales d'amnagement taient des instruments gomtrie variable. Cette technique consistant prvoir des documents d'urbanisme gomtrie variable est une technique que l'on retrouve dans tous les documents d'urbanisme. C'est une ide que l'on retrouvera : objectifs majeurs qu'il faut mettre en uvre, bote outil disposition des autorits comptentes. S'agissant des directives, le texte ancien posait comme contenu obligatoire le suivant : les directives territoriales ont pour objet de fixer les orientations fondamentales de l'Etat pour l'amnagement et l'quilibre entre le dveloppement et la protection des territoires, elles doivent dfinir les principaux objectifs de l'Etat en matire de localisation des grandes infrastructures de transport et des grands quipements ainsi que la prservation des espaces naturels . Il faut comprendre que ce texte dfinit 2 instruments de nature trs diffrente : un instrument d'orientation (pas de vritable contenu rglementaire) une rglementation : on va trouver ds les directives territoriales d'amnagement une dtermination rglementaire des zones o l'Etat va raliser des infrastructures. Ces zones peuvent s'analyser comme le plan d'amnagement de l'Etat et des comptences de l'Etat. L'Etat conserve une espce de haute main symbolique sur l'orientation gnrale et elle dispose par ailleurs d'un instrument rglementaire fort pour ses propres quipements relevant de sa comptence. C'est un caractre de la perte de substance de planifications stratgique de l'Etat il gre ses propres quipements mais ne dcide plus du contenu de l'orientation gnral du territoire. Les directives territoriales d'amnagement taient un outil qui permettait l'Etat sur un secteur spcial d'ajouter une rglementation suprieure la rglementation lgislative sur la protection des espaces sur des montagnes (Loi montagne et Loi Littoral). Ds lors les directives territoriales taient essentiellement prvues pour permettre dans ces espaces fragiles une intervention particulire de l'Etat, a permis de limiter la pression des lus locaux. La Loi Grenelle 2 est venue modifier l'article du code de l'urbanisme : on a chang le nom : ces directives territoriales d'amnagement sont devenues des DTA et DTA de dveloppement durable +traduit la perte de substance de l'outil,c'est souvent pour disssimuler La mdiocrit de ces outils ces directives peuvent dterminer des objectifs et orientations de l'Etat en matire d'urbanisme, de logement, de transport et de dplacement limit, de dveloppement des communications lectroniques (), des sites et des paysages, d'amlioration des performances nergtiques et de rduction d'mission de gaz effet de serre, dans des territoires prsentant des enjeux nationaux dans un ou plusieurs ... Plus une numration est riche, plus elle rend le document mou. Ont disparu les localisations, dsormais on peut couvrir tout un tas de domaines, il n'y a plus non plus l'application de la loi montagne et la loi littoral. Ce document qui s'annonait plus riche que le document antrieur est en ralit rducteur en matire de protection des milieux naturels. Ces DTA se prsentent de manire traditionnelle pour des documents d'urbanisme : documents cartographiques (assez

prcis) et rapport crit. 2) laboration Procdure d'laboration qui dans le pass se prsentait de manire plus autoritaire. Le texte nouveau dit que le projet de DTADD est labor par l'Etat en collaboration avec les CT . Le terme L'Etat labore en concertation avec les collectivits concernes signifie que c'est L'Etat qui labore, il est soumis pour avis ces CT. Dans l'alina suivant, il y a donc une nuance sensible de la porte du ct associatif. La dcision finale, l'adoption de la DTADD s'adopte par un dcret en Conseil d'Etat (seul l'Etat dispense des dcrets en conseil d'Etat). L'affichage de cette association Etat / CT est cosmtique. Jadis, il existait au niveau inter ministriel une instance qui recueillait tous les projets de tous les ministres en matire d'amnagement du territoire, ces projets faisaient l'objet d'une coordination gouvernementale pour tre ensuite adopts en CIADT (comit interministriel). C'est dans ces instances que s'oprait la dtermination de la politique d'amnagement du territoire. La localisation des quipements tait le produit de la dcision interministrielle. Aujourd'hui, on ne croit plus cela parce que les dcisions du CIADT ont t tellement modifies, appliques diffremment de ce qui tait prvu que cette institution a perdu de sa crdibilit. Dans l'ancien texte figurait galement l'ide qu'aprs l'laboration de la DTA devrait tre soumise une loi et resoumise au CIADT pour sa cohrence. Le nouveau texte ne prvoit plus plus qu'une valuation environnementale. 3) Dans l'ancien rgime, les DTA taient opposables au SCOT ou directement aux PLU (si absence de SCOT). Cela signifiait par consquent qu'il y avait au-dessus des chelons de planification locale, un chelon de planification national. L'Etat avait donc bien un document stratgique opposable aux documents locaux. Les DTADD ne sont plus opposables, les schmas de cohrence territoriaux (SCOT) ne sont donc plus tenus de les respecter. On a remplac le mcanisme de l'opposabilit systmatique par un mcanisme : ART L 113 pendant un dlai de 12 ans suivant l'application de la directive, l'autorit administrative peut qualifier de projet d'intrt gnral les projets de protection des espaces naturels, les constructions, les travaux et les amnagements ncessaires la mise en uvre de cette directive . Le PIG (projet d'intrt gnral) est un instrument cre dans les annes 80 donnant aux CT de crer leur propres documents pour viter que celles-ci interdisent l'Etat de crer ses propres projets (ex classer en zone naturelle un territoire dans lequel souhaitait installer une installation lectrique). Les DTADD ne produisent pas d'effet sauf exceptions d'intrt gnral. 2 observations : on retrouve une nouvelle fois ds ce rgime un vieillissement des documents de l'urbanisme avec ide de premption au bout de 12 ans. Les docs de l'urbanisme vivent mais si on ne les rvisent pas ils meurent = logique trs rare en droit

administratif. La remarque particulire est que ces techniques des directives ne s'appliquent pas, ce n'est pas srieux. Soit l'tat est capable de porter des projets long terme, soit c'est une vritable plaisanterie . En 2003, on a vu apparatre la 1re DTA, en 2007, pass de 1 7. On a fabriqu tout cela pour laborer 7 documents : compte tenu de l'effondrement des services techniques de l'tat et en particulier des directions dpartementales de l'quipement des DTA, on retrouve aujourd'hui de la comptence pour laborer d'autres documents qui ne seront en ralit que des espces de cache / masque destins habiller tout en dissimulant les programmes que l'tat ne veut pas dire tout de suite. Les 2 DTA fonctionnent bien et sont trs spcifiques. A cot des DTADD, il existe d'autres documents qui jadis avaient le mm effet que les DTA mais qui aujourd'hui ont d'autres effets (car les DTA ne produisent plus d'effet). On a maintenu la valeur de documents pour certains espaces spciaux : des documents relatifs l'outre-mer, le schma directeur de la Corse, de la rgion IDF, l'amnagement de la zone de la dfense, etc. On va se concentrer sur l'un d'entre eux : le schma directeur de la rgion IDF (le SDRIF).

B) Le Schma Directeur de la Rgion d'Ile-de-France (SDRIF)


a) Son contenu Art L 141-1 du Code de l'urbanisme : la rdaction de ce que doit contenir le SDRIF est de nature toute diffrente de ce que l'on trouvait dans les contenus des autres schmas directeurs. Il y a : un contenu sur les objectifs : le SCRDIF a pour objectif de matriser la croissance urbaine et dmographique et d'utilisation de l'espace tout en garantissant le rayonnement international de cette rgion ,; il prcise les moyens mettre en uvre pour corriger les disparits sociales, spatiales et conomiques de la rgion, coordonner l'offre de dplacement et prserver les zones rurales et naturelles afin d'assurer les conditions d'un dveloppement durable de la rgion . Tout le texte est port par une ide de matrise autrement dit d'expansion limite, le texte va trs loin ds cette ide puisqu'on nous parle de la matrise de la croissance dmographique autrement dit objectif de limiter l'expansion humaine, source d'expansion urbaine de la rgion IF. On est dans des problmatiques beaucoup plus concrtes contrairement aux DTA = objectifs trs clairement dtermins. Cette ide de matrise est aujourd'hui dissimuler sous des appellations de dveloppement durable. Les projets d'avant guerre mondiale, des annes 60 et autres ont toujours inscrits ds leur perspective la limitation de l'expansion de la rgion IF. Auparavant dissimulation sous limitation d'exode rural. Le rquilibrage de la vie parisienne est un objectif peine moins ancien que le

prcdent, cela fait 70 ans que l'on parle de cette ide de rquilibrage en essayant de transfrer le centre de gravit des richesses de l'ouest l'est. Or nous constatons que malgr cet objectif, la disparit Ouest Est d'une part et nord sud d'autre part reste aussi marque qu'il y a 30 ans, 50 ans, etc. Les siges sociaux des entreprises sont toujours ds les hauts-de seine et les logements sociaux sont toujours en Seine-Saint-Denis. Parfois des habillages nouveaux essaient de dissimuler des problmes rcurrents qui ne trouvent pas de solution : est-ce un nouveau schma directeur qui va rsoudre ces problmes? Plutt probable. b) Ses outils Pour grer ces objectifs, de quels outils le schma directeur va-t-il bnficier? Les dispositions de l'art L141-1 et -2 vont offrir 3 types d'instruments : dtermine la destination gnrale de parties gnrales, protection de l'environnement, dtermine la localisation prfrentielle des extensions urbains ainsi que des activits industrielles ... Cette formule est une reprise du POS (dsormais le PLU) qui est comptent pour dterminer quel sera l'usage de chacune des parties du territoire qu'il gre = espce de clause de comptence gnrale. Il y a une ide presque physique, le sol c'est le POS alors que le schma directeur c'est le territoire, donc espace beaucoup plus abstrait que le sol. Le SDRIF n'est comptent que pour grer des parties du territoire, il est partiel et non pas gnral. Il n'a pas le mm caractre de gnralit ds ses prvisions. Il dtermine galement le SDRIF : il n'est donc pas q de facult mais d'obligation. Localisation prfrentielle des expansions urbaines : signifie qu'on va ouvrir un panel plus large s'il y a des expansions urbaines, prfrentiel est un niveau d'exigence moindre que localisation. Les adjectifs urbaines, industrielles, agricoles, etc. laisse apparatre une espce de parallle entre ces activits. C'est vrai pour toutes sauf pour les urbaines qui sont associes au substantif extrieur . Autrement dit le schma directeur n'est comptent que pour les expansions donc futures et non pas l'existant. On trouve la logique d'une approche du pouvoir : l'existant. Le schma directeur s'organisait autour de 3 points : rapport gnral : historique sur l'volution des rapports particuliers, orientations dtailles autour de 3 thmes : environnement, espace urbain et infrastructures cartographies avec destination des sols et 60 cartes particulires soit par espaces soit par types d'occupation. La cartographie tait faite une chelle 150/millime donc chelle relativement petite. Arrt Association Paris Oxygne, CAA 1998 : le texte prime sur la cartographie. 2) Elaboration Elle est d'une complexit pouvantable :

a) Autorit comptente pour dicter le SDRIF la rgion IDF est d'abord en association avec l'Etat pour dicter un schma directeur portant sur l'ensemble de cette rgion Il y a mcanisme inverse qui donne une comptence la rgion. Il doit faire l'objet d'une adoption par dcret en conseil d'Etat, autrement dit, il demeure un doc d'urbanisme relevant de la comptence de l'Etat. Cette inversion des termes entre DTA et schma directeur signifie beaucoup de choses. a donne la rgion non pas la matrise d'ouvrage mais la matrise d'uvre du projet. C'est la rgion qui va vritablement laborer le projet mais c'est l'Etat qui adoptera ou n'adoptera pas le projet labor par la rgion. Autrement dit, cette inversion des termes manifeste que c'est la rgion qui va grer le projet jusqu'au moment o il faudra le faire passer ds le droit positif et o l'Etat reprendra ses droits. Qui peut engager la procdure d'laboration de ce schma directeur? 2 observations : cette q n'a finalement plus aucune importance, l'Etat garde la matrise galement au dbut de la procdure. La dcision appartient soit en direct l'Etat soit l'Etat sur la demande de la rgion . Est-ce que si la rgion le demande, l'Etat est tenu de le faire? Probablement pas car d'aprs le principe classique du droit administratif, il n'y a pas de comptence sans texte. = pas de pouvoir implicite en droit administratif franais. Il n'y a pas de liaison de comptence sans texte, autrement dit puisque le texte de l'art L 141-1-1 ne le dit pas, l'Etat n'est pas tenu d'engager le processus la demande de la rgion. En terme contentieux, si l'Etat dispose d'un pouvoir discrtionnaire, la requte de la rgion sera prise en compte par le juge qu'en cas d'erreur manifeste d'apprciation. C'est l'Etat qui a seule comptence pour laborer le SDRIF. Une fois qu'est mis en uvre cette logique, comment va se raliser son laboration? C'est le conseil rgional d'IDF qui va raliser le projet. Cependant, les rapports entre l'Etat et la rgion IDF ressemble l'Etat et ville de Paris ds les annes 80. Plutt que de laisser au conseil gnral la matrise totale de l'laboration du projet, on lui impose une procdure. La rgion doit laborer le projet sous proposition des conseils gnraux. L'interfaage entre les dpartements est essentiel or chaque conseil gnral ne peut s'accorder sur les interfaces. Les projets des conseils gnraux sont en ralit de faux projets mais ides gnrales permettant de satisfaire la clientle politique. L'tat garde un pouvoir essentiel dans le dispositif. Il ne peut finalement plus qu'exercer une sorte de vto : soit il est d'accord avec la rgion et apporte le texte en dcret, soit il n'est pas d'accord et ne porte pas le texte en dcret. Il n'a pas le pouvoir de modifier le texte. 3) Problmatiques ayant conduit son blocage Le premier projet de rvision a dbut en 2005 : la premption du doc antrieur, le dveloppement durable, etc. dt les prvisions dataient de la fin des annes 80 ncessitaient que l'on se r attle une nouvelle fois la rvision du schma territoire d'IDF. Projet qui repose sur les perspectives relativement malthusiennes dans la mesure o augmentation du cot foncier

des zones dj urbanises. Les services de l'Etat ont manifest une trs forte rsistance vis--vis de ce projet de rvision du schma directeur de la rgion d'IDF. La rgion a jou la carte de l'opinion publique contre la carte institutionnelle. L'Etat a seulement le pouvoir de faire adopter le projet de la rgion par dcret en CE. Dans un 1er temps, il n' y a pas eu de temps de transition possible entre l'Etat et les rgions. Transition ensuite vers une forme de transaction o l'Etat accepte que le projet soit adopt mais condition qu'il soit mis en rvision pour prendre en compte les problmatiques. L'Etat n'a pas pouss considrablement cette q et l'Etat cherchait une stratgie alternative. Ex : laboration du grand paris avec choix de Christian BLANC, prfet de la rgion d'IDF qui a t le principal ngociateur de l'Etat en terme de schma directeur. L'objectif tait de faire adopter des textes qui rendraient obsoltes du schma directeur de la rgion d'IDF. On peut se demander pourquoi Christian BLANC ds le projet de lois qu'il a propos et qui a t adopt n'a pas t jusqu' un schma directeur et s'est concentr sur les problmatiques de transport par exemple? L'Etat n'a plus les moyens financiers, les ressources de pouvoir ncessaires pour imposer aux collectivits locales de la rgion IDF sa vision du dveloppement de la rgion d'IDF. Cela signifie qu'aujourd'hui, mm ds la rgion capitale, la source principale de dcision d'amnagement de l'espace rside dans les collectivits locales. Mm ds la rgion IDF, l'Etat en est rduit grer les transports, grer la Dfense, le plateau SACLAY. L'tat a renonc l'amnagement de la rgion d'IDF contre la capacit dvelopper ses ples Aprs le vote sur la loi du grand paris, on est arriv la transaction suivante : l'Etat accepte d'engager la procdure en CE mais les exigences du grand paris seront pris en compte par le prochain schma directeur. Le plan ne se droulera pas finalement ainsi puisqu'avis dfavorable au projet du SDRIF pour la raison suivante : la loi sur le grand paris cre un certain nombre d'outils et d'objectifs en contradiction avec le SDRIF or s'agissant d'une loi, c'est le SDRIF qui doit tre conforme avec la loi. Le CE a estim que le projet de schma directeur tait illgal. Consquences : situation extrmement rare : tout le travail qui a t ralis pr l'laboration du SDRIF tombe l'eau. De nombreuses collectivits avaient dj anticip l'application du SD en rflchissant leur urbanisme futur. Par ex : dans les Yvelines du ct de Rambouillet, la communaut de communes des plaines et forts avait labor un schma de cohrence territoriale qui ne tenait que par rapport au nouveau SDRIF. Deux solutions : ou on perd 5 ans en ne faisant rien ou on profite de la future rforme du droit de l'urbanisme pour adopter un art supplmentaire pour donner une base lgislative au SD.

SECTION 2 : tude de la planification stratgique relevant en tout ou en partie de la comptence des collectivits territoriales
Parmi les grandes caractristiques, la prise du pouvoir des collectivits locales a t un phnomne majeur et cette prise de pouvoir s'est particulirement manifest en matire de SD, on a en effet constat sur les CT n'avaient pas du tout collabor au SD ancienne version que l'Etat voulait leur imposer. Les CT les avaient laiss prims en ne les rvisant pas. Ex : 1/3 des documents avait plus de 20 ans d'existence = on vivait sur des SD des annes 70 avant la crise du ptrole dans les annes 90, ils ne pouvaient logiquement plus tre appliqus. C'est la raison pour laquelle on a dcid dans la loi SRU de 2000 de changer le nom : SCOT au lieu de SD. De plus, on a dcid de changer 3 choses : faire basculer le pouvoir du ct des CT farcer sur les contraintes axes sur le dveloppement durable$ on a essay de renforcer la cohrence entre SCOT (schma de cohrence territoriale), PLU et AOS. (autorisations individuelles) Cette rforme des SCOT a mis longtemps a tre pris en charge par les CL, de telle sorte que le mouvement de cration n'a pas t suprieur au mouvement des SD. Depuis 3 4 ans, on sent un nouvel intrt pour les SCOT : cette volution est mettre en perspective avec la monte en puissance des intercommunalits. Effectivement, il tait trs difficile se mettre d'accord 30 communes de se mettre d'accord sur les SD tandis qu'il est plus facile de le faire en intercommunalit = facilite la communication. A moyen terme, se posera un pb de confrontation entre les futurs lus locaux avec les futurs SCOT. On tudiera : Les outils mis en place pour essayer de facilit l'laboration des SCOT par rapport aux SD les suivis de SCOT, on s'est proccup de les faire vivre dans la ville

1 L'objet des SCOT


Art L 122-1 du code de l'urbanisme. L encore, comme ds les autres documents tudis et dans les futurs, les SCOT reposent sur un contenu gographie variable, minimal et renforc. Le contenu minimal est un contenu assez peu contraignant sauf sur certains points : le SCOT doit minima contenir 3 choses : un diagnostic un projet Le SCOT doit laborer un projet appel le PADO (projet d'amnagement de dveloppement et d'objectif) qui contient les objectifs que se fixe la CT pour raliser ce SCOT. On doit donc indiquer sans ce projet tous les objectifs des politiques publique en matire d'urbanisme, d'habitat, de transport, de dveloppement conomique et de loisir.

En revanche, le contenu renforc approche le SCOT tout prs des logiques de PLU. et des actions : elles sont dclines en 2 axes : l'organisation gnrale des espaces : cette notion se distingue de la destination gnrale des sols que l'on trouve dans les PLU ou des parties territoires que l'on trouve dans le SDRIF. L'art indique que le SCOT doit dterminer les gds quilibres entre les espaces urbains urbaniser, agricoles, naturels et forestiers. Cration des moyens permettant d'assurer les objectifs du PADO C'est autour de ces 2 axes que l' on trouve l'obligation de dfinir la localisation prfrentielle des commerces, on trouve aussi un pouvoir de prciser les zones ds lesquelles les activits commerciales pourront se dvelopper sur le primtre de ce SCOT. Pourquoi les commerces et pas autre chose? Un des grands pb de l'urbanisation des villes franaises ces 30 dernires annes a t la requalification des centres-cilles, la cration de banlieues commerciales. En contexte urbain, ces entres de ville prsentent cette caractristique de ne pas tre install dans les territoires en entre de centre ville. Le pb de la cration des zones commerciales doit tre ncessairement rgl par la cration de la ville centre et des villes priphriques. Il en rsulte la ncessit de limite du dveloppement de ces zones anarchiques de l'installation commerciale. On voit apparatre la problmatique intercommunale de la zone traiter. De la mme manire, on doit fixer dans le SCOT l'quilibre social de l'habitat. Comme en matire commerciale, les enjeux touchant la ralisation des logements sociaux ne peut se traiter que ds le cadre intercommunal. Ex : le fisc public d'HLM de PARIS (ancien OPAC) avait plus de 75% de son parc de logements sociaux situ en dehors de Paris. Lorsque l'on parle de la Seine st Denis, ou cit des 4000 plus prcisment, c'est un exemple d'un HLM de Paris. Cette tendance centrifuge des logements sociaux ne peut tre rsolue que ds des cadres intercommunaux. Kil s'agit pour la CT de dterminer l'quilibre social de l'habitat = moins fort que de dterminer la localisation prfrentielle des logements sociaux. On a plus de pudeur que pour le commerce, on demande seulement de dterminer un quilibre qui graphiquement et normativement n'est pas trs reprsentable. Le SCOT dtermine les espaces et sites protger., pour le paysage. Autrement dit c'est le SCOT qui va figer / bloquer les zones naturelles et paysagers. La dimension intercommunale du pb est moins nette car au fond, les problmatiques naturelles peuvent trs bien se traiter au niveau des communes. Pourquoi avoir plac au niveau intercommunal cette protection? 2 raisons : mfiance l'gard des lus d'une commune. Peut-tre qu'en 2000, lors du vote de la loi SRU, cet objectif tait vis. maires btonneurs Aujourd'hui, le problme est plutt inverse avec des maires engazonneurs dont l'objectif est de sanctuariser tout ce qui est paysager, site, etc, pour viter toute urbanisation. Le but est d'viter que les communes ne sur protgent. Dans la perspective des SCOT, 2 points importants prciser (contenus variables): peuvent dfinir les grands projets d'quipement et de service

possibilit de restreindre l'ouverture l'urbanisation des zones d'urbanisation futures des PLU dans le cas o les infrastructures de transport n'auraient pas t dfinies. Les textes peuvent interdire d'ouvrir des zones l'urbanisation si elles n'ont pas cre les transports ncessaires ces futures urbanisations. On monte au niveau intercommunal quand on est au niveau renforc : On essaie de mettre fin un problme priphrie-priphrie extrmement classique ds les problmatiques d'urbanisation. Il faut galement souligner que la loi Grenelle 2 a notablement renforc l'chelon du SCOT. Sur ce point, on est pass avec cette loi d'une facult de ce qu'tait un contenu renforc (n'existait que si prvu dans le SCOT) une contrainte de base. Donc dsormais, cette restriction l'urbanisation devient la rgle. Les communes ne pourront plus ouvrir l'urbanisation tant qu'elle s n'auront pas grer l'interconnexion de ces zones avec le reste des transports du SCOT. D'autre part, les SCOT se sont vus dots de 3 prrogatives supplmentaires : rattache aux enjeux commerciaux : les CT se voient transfres une comptence qui relevait antrieurement de l'Etat, d'organiser un schma dpartemental des activits commerciales. Dsormais, la planification de l'urbanisme commercial relvera du SCOT. Autrement dit, les auteurs du SCOT deviennent ds ce contexte l'autorit principale de gestion de l'urbanisme commercial. C'est une volution majeure et c'est encore une transfert de comptence de l'Etat vers les CT. Les SCOT deviennent galement comptents pr organiser les entres de ville. C'est parce qu'on s'est rendu compte ds l'laboration de SCOT que a ne suffisait pas de parler de zones d'activits commerciales pour protger les grands axes autoroutiers, il fallait pouvoir en assurer une protection en propre. Cela signifie que ces entres de villes, constituant pour certaines communes, l'axe majeur de leur dveloppement conomique, la comptence des communes en matire d'entre de ville va disparatre entirement au profit du SCOT. Les SCOT ont galement dsormais vocation assurer la prvention des risques autrement dit on incorpore dans les SCOT une dimension environnementale et on les contrant de dfinir ce niveau la gestion des risques environnementaux sur les territoires concerns. Problme d'analyse : ou bien on considre que les SCOT doivent en quelque sorte tre le relais des PLU qui doivent dj dfinir les zones risque, ou bien cela signifie qu'on envisage ds une 2eme tape, de transfrer dans les SCOT la gestion des plans de prvention de risques et dans ces cas-l, le prof n'est pas certain de la pertinence de ce transfert. Lois Montagne et loi Littoral : Cette protection tait antrieurement dans les mains de l'Etat, est dsormais transfre dans les mains des CT. C'est videmment une forme de rgression de la protection (Grenelle 2).

2 : Les outils de facilitation d'laboration des SCOT


Les SCOT, doc d'urbanisme de dernire ou d'avant dernire gnration ont essay de

crer des mcanismes incitatifs nouveaux pour la ralisation des documents d'urbanisme. Tous les documents d'urbanisme qui ont march ont march parce qu'ils ont donn une comptence l'autorit laboratrice. 3 points incitatifs : l'institution d'un mcanisme d'urbanisation limite : c'est une vieille notion qu'on pourrait dfinir comme tel : 'c'est l'ide qu'une agglomration ne peut pas se dvelopper davantage si elle n'a pas dfini les conditions de son dveloppement et notamment le principe d'urbanisation limite a t appliqu aux communes qui ne s'taient pas dotes de PLU. Par l'alina 1 de l'art L 122-2 on a recre cette logique d'urbanisation limite, en l'espace de SCOT, les zones naturelles et d'urbanisation future des communes ne peuvent pas tre ouvertes l'urbanisation. Ici, c'est l'absence de SCOT qui interdit d'ouvrir l'urbanisation. Toutefois dans l'alina 2, une extension limite de l'urbanisation peut tre autorise avec l'accord du prfet, autrement dit, il prvoit l'exception quand il n'y a pas de SCOT avec un transfert de comptence puisque c'est l'Etat qui va dcider. Les prfets acceptent souvent parce que l'on ne peut pas faire payer une commune les blocages administratifs de toutes les autres, autrement dit, cette forme de contrainte d'urbanisation limite a du mal fonctionner. La tentative de faciliter l'laboration des SCOT en amliorant leur cohrence territoriale. Il y a une rgle de la double continuit territoriale : pour faire un SCOT, il faut non seulement un territoire d'un seul tenant et sans enclave mais aussi, ce territopire doit inclure la totalit des primtres des intercommunalits en matire de SCOT c'est--dire les communes et les agglomrations et dsormais les communauts de communes. Cela signifie qu'un SCOT ne peut pas couper un territoire en 2. L'administration administrative comme le territoire doivent donc tre continus. On espre avec ce dispositif viter 3 types de phnomnes : le SCOT d'vitement : sans stratgie de zone majeure on vite les SCOT d'opposition : par exemple les communes priphriques qui se vengent de la zone centre en faisant un SCOT des pourtours de Tours par exemple qui permettent aux communes priphriques de se protger contre le dynamisme urbanistique et conomique de la ville centre. Les SCOT avec enclave : communes laissant un blanc sur la carte ds dsaccord Cette double continuit territoriale est une raison pour laquelle ces SCOT n'ont pas pu tre mis en place avant que des infrastructures structures se soient mis en place. Il a fallut attendre que toutes les grandes communauts d'agglomration aient rgl le transfert de comptences de base, leurs infrastructures et donc 2006 32007 pour sentir s'enclencher des dynamismes de nouveaux SCOT. Le texte prvoit que le SCOT doit s'inscrire ds un territoire cohrent outre le fait qu'il soit administrativement logique. L'art L 122-3 du code prcise que cette cohrence doit s'entendre en matire d'emploi, de service, etc. Un SCOT doit tre dot d'un tablissement public spcifique pour le faire fonctionner c a d que lorsqu'on dcide de crer un SDCOT, on doit crer un EP qui sera charg de grer ce SCOT. C'est un outil de facilitation car ce qui a laiss les SD c'est qu'une fois qu'on a eu l'nergie de crer le schma, les choses retombaient et il tait trs difficile de retrouver cette mm nergie pour le rviser. Tendance trs

frappante ds le droit administratif contemporain : en effet celui-ci a une trs forte tendance la personnalisation. Aujourd'hui, mise en vidence d'une personnalit morale des autorits administratives locales. En effet, on se dit qu'une pers morale va mieux dfendre quelque chose qui est en rapport avec son patrimoine que s'il s'agit d'un texte dfinissant des procdures, etc.

3 : L'laboration des SCOT


Dfinition du primtre : qui va en dcider? Artr L 122-3 : le SCOT est labor l'initiative des communes ou de leur groupement comptent . On peut donc penser que ce sont dans un grand mouvement d'lvation communautaire, ces communes et ces intercommunalits qui souhaitent s'en doter. Or, le mm art nous dit que ce primtre est arrt par le prfet . Certes a n'est pas l'Etat qui dfinit les gdes lignes ms c'est elle qui enterrine ou non les SCOT. Les CT proposent mais l'Etat dispose. Cela signifie qu'on va forcment pass par une ngociation. En cas de dsaccord, de rsistance, il n'y a pas de SCOT qui se construire sans changement de municipalit (Ex : Corbeil-Essonnes). Cela nous montre que les rapports entre l'Etat et les collectivits seront toujours de type transactionnel. Cela montre galement qu'il existe entre la politique de SCOT et de la politique des intercommunalits une forme de dialectique : il y a des chances qu'il y ait une logique institutionnelle qui progresse galement. Les lois Chevnement, SRU ont favoriser cela pour dpasser nos structures intercommunales actuelles. Quand on se trouve dans des espaces type intercommunaux, on risque de se retrouver beaucoup plus frquemment, face des solutions de blocages car les intercommunalits dveloppent des personnages politiques puissants. La cration de l'EPCI Deux cas de figure : on cre un EP vritablement spcifique qui aura vocation se superposer aux autres on donne la comptence de l'EPCI la communaut urbaine Mise l'tude Une fois que le primtre est dfini, l'EPCI cre, il s'agit de lancer la procdure d'laboration du contenu du schma, ici, ce n'est que l'EP ad hoc qui rend les choses beaucoup plus faciles. On vite donc l'clatement des dcisions qu'on a trouv dans d'autres documents. Il y a une grande souplesse : doc d'urbanisme de dernire gnration car on a fait au plus simple et pour une fois on a vraiment simplifi. L'EPCI dfinit dan un premier temps ces mthodes de travail puis, l'laboration du schma de cohrence se fait avec les pers publiques qui souhaitent y tre associ. Il n'y a donc aucune contrainte. Remarque : lorsqu'on dit que le SCOT est labor en y associant les pers publiques qui le souhaitent, cela veut dire que l'Etat n'y est pas associ. L'Etat prfre parfois garder sa comptence amont pour le primtrage et sur le contenu gnral pour ne pas tre pris ds les rseaux de l'laboration pour en quelque sorte ne pas tre li par ce qui a t dit dans l'laboration. Une fois que cette tude a t labore, il doit y avoir une tape de bilan sur les perspectives gnrales. Aprs ce bilan, il doit s'couler un dlai de 4 mois avant que le projet ne puisse tre arrt. Ce dlai a pour but de permettre toutes les pers concernes de le contester de manire politico

administrative, dbat concret et non contentieux. S'ouvre une nouvelle phase qui est une phase d'approbation du projet. Celui-ci va faire l'objet de 5 tapes pr russir le faire adopter : L'approbation du projet Il y a d'abord une phase de consultation : c'est une innovation tant que le projet n'est pas encore totalement arrt, faire participer les associations agres qui participent la vie publique locale. Phase de recours administratif des communes. En effet, le code prvoit que les communes qui trouveraient que le projet de SCOT compromet des intrts essentiels par des nuisances ou des contraintes excessives, elles peuvent saisir une commission de conciliation dans un dlai de 3 mois. La commission de conciliation phosphore rend un avis favorable ou dfavorable cette demande. Cela va donner la possibilit la commune de se retirer du projet de SCOT. Ce mcanisme de retrait hrite des vieux schmas directeurs qui ne jouent qu' la condition que cette notion d'intrt essentiel ait t valid par l'Etat. Encore faut-il souligner qu'il y ait sans doute un contrle de la lgalit des dcisions de retrait. Les enqutes publiques de PLU Le projet doit tre approuv par une laboration de l'EP spcifique s'il y en a un. Entre en vigueur : en principe rentre en vigueur 2 mois aprs qu'il ait t transmis au prfet. Pdt ces 2 mois, le prfet peut s'opposer l'entre en vigueur du SCOT dans 3 cas cas gnral : si le projet de SCOT mconnat gravement les principes fondamentaux du dveloppement durable si le SCOT mconnat les prescriptions de la loi Littoral ou de la loi Montagne si le projet mconnat une directive territoriale d'amnagement (si ce n'est pas un bug de Legifrance, cela veut dire que certes les DTADD ne sont pas opposables sauf si le prfet doit vrifier s'il doit s'opposer au SCOT dans ce cas elles auraient toujours une opposabilit).

4 Le suivi des SCOT


Une des difficults des SD taient qu'on ne parvenait pas les accompagner dans leur volution, la loi SRU a prvu des mcanismes qui visent mettre en place les SCOT. mcanisme obligeant faire voluer les SCOT : c'est l'art L122-14 : 10 ans aprs l'approbation du schma de cohrence, l'EP doit dlibrer sur le maintien en vigueur ou la rvision complte ou partielle du SCOT . Si ds ce dlai de 10 ans, une telle dlibration n' a pas eu lieu, alors le SCOT est caduque. Avec la caducit, r merge la constructibilit d'unit. La caducit risque en + de retirer le tapis sous les pieds de communes qui envisageaient de raliser ces SCOT. Si on a prvu un certain nombre d'objectifs qui ne peuvent plus tre raliss parce que situation diffrente, on se retrouve dans la situation de changement de circonstances de fait. Le problme n'est plus un problme d'utilit publique mais de lgalit. Cette problmatique n'est pas prise en compte par l'art L 122-14. La rgulation des liaisons entre le SCOT et les autres documents d'urbanisme :

Un SCOT vieillit et il se trouve qu'mergent d'autres problmatiques ou se dcouvrent d'autres projets non prvus initialement. Faut-il ncessairement rviser le SCOT si ces projets sont incompatibles avec celui-ci alors qu'ils doivent se raliser rapidement? Non car l'art L 122-14 prvoit 2 techniques : technique originale de mise en culpabilit du SCOT. Le prfet peut rdiger lui mm une mise en compatibilit du SCOT, enqute publique et adoption directe par l'EPCI. Technique plus gnrale : Lorsqu'une commune n'est pas l'aise avec le SCOT car une part importante des dispositions : On peut oprer une rvision ou modification commune du PLU et du SCOT l'initiative de la commune c a d qu'on va faire voluer les 2 ensemble. Pour conclure sur ces SCOT, tous les documents de planification urbaine doivent tre compatibles avec les SCOT. C'est galement valable pour les documents sectoriels, les plans locaux d'habitat, les plans de dplacement urbains, les rserves foncires, les zones d'amnagement concertes, les lotissements, les zones de remembrement urbain... Un e espce de garantie a t maintenir : les permis de construire de plus de 5000m en surface utile de la construction, doivent tre directement compatibles avec le SCOT sans passer par le PLU. 2e conclusion : l'avenir de ces SCOT? Ils prennent beaucoup moins prise aux contrles juridiques notamment les simplifications de procdure ou son ramollissement (base de volontariat, etc), rendent plus difficile le contrle juridictionnel. En revanche, il est certain qu'on a remplac ce contrle juridique par 2 autres types de rgulation / contrle : par une forme de rgulation administrative : verrouillage relativement important du prfet, l'Etat a renonc tre l'acteur des SCOT mais demeure un superviseur ou rgulateur contrle politique : ce qui caractrise ces SCOT c'est qu'ils sont d'abord plac dans un syst presque amricain de pouvoir et contre pouvoir de nature politique. La meilleure stratgie au fond est une stratgie de ngociation, d'quilibre et de consensus pr russir crer ce SCOT = il faut parvenir s'entendre. L'volution vers un contrle non juridictionnel mais politique s'inscrit dans un consensus, mais en revanche, la rgulation politique cre de nouveaux risques importants : difficult de raliser des projets d'envergure Les SCOT russiront-ils avoir l'ambition d'y parvenir? CHAPITRE 2 : La planification rglementaire

SECTION 1 : Le plan local d'urbanisme


Il y a eu une volution qui s'est opre dans la planification rglementaire. Ce qui est frappant c'est que lorsque l'on a remis sur le mtier diffrentes poques la problmatique de la planification de l'urbanisme, on ne s'est jamais loign du cadre communal (en 1967, lorsque l'on crivait des POS). On prfre maintenir le droit

commun communal et crer des territoires exceptionnels supracommunaux ou extracommunaux. Ce qui a valu pour les POS a encore valu pour les PLU en 2000. La loi de 2000 transforme l'appellation mais la transformation des POS aux PLU devrait s'oprer jusqu' la prochaine runion d'laboration et de rvision. Les communs ont beaucoup rsist cette transformation, aujourd'hui, de trs nombreuses communes ont des POS qui n'ont pas encore bascul vers le PLU. Au moment de la loi SRU, on a maintenu ce cadre communal et on a toutefois senti quelques craquements avec l'institution de mcanismes la lisire de l'urbanisme rglementaire : des mcanismes de rquilibrage notamment en cas d'insuffisance de construction de logements sociaux. a a t difficile de franchir le cap du cloisonnement communal et il aura fallut attendre la loi Grenelle 2 pour que le principe de la communalit des PLU cde au principe de l'intercommunalit. L'ide gnrale est que les futurs PLU soient labors l'chelle intercommunal et non plus au niveau des communes. Cela va produire des effets considrables sur la reprsentation que l'on peut se faire sur l'intercommunalit. Jusqu' prsent, elle n'a touch qu' des domaines qui ne touchaient pas vraiment la vie des administrs (ex : gestion de l'eau, la culture, etc.) Il y a une volution gnralise d'ailleurs en ce qui concerne les cultures qui sont gres par les collectivits intercommunales (EPCI). L'urbanisme c'est diffrent car c'est le pouvoir. Les administrs sont lis par le ct financier de l'urbanisme : ils paient des impts et reoivent une valeur. Habiter ds une commune signifie tre positionn dans une problmatique foncire. La PV d'attente sur les biens immobiliers jouent un rle majeur pour la richesse du territoire. Jusqu' prsent c'tait la commune qui tait la premire dispensatrice de cette richesse. Sa rglementation de l'urbanisme signifiait aux habitants la valeur foncire de leurs biens. Elle en tirait une partie importante de sa lgitimit. En basculant vers l'intercommunalit, on va crer 2 phnomnes : celui de la perte de cette liaison entra habitants d'une commune et commune savoir comment les intercommunalits vont grer cet urbanisme rglementaire Au fond il y aura 2 manires de faire : continuer de faire du communal avec un chapeau intercommunal : les intercommunalits dpendent des communes et il est probable que les communes pseront de tout leur poids pour conserver leur plan d'urbanisme. Prendre les choses bras le corps, considrer que la bascule du communal l'intercommunal ne doit pas tre l'occasion d'un nouveau conservatisme mais doit permettre de procder au rquilibrage, de procder des stratgies plus ambitieuses, remonter d'un cran cette planification rglementaire. Il n'efface pas la ralit sociologique du pouvoir, celle-ci demeure communalement. De plus, mm si compte tenu du 1er phnomne, il y a perte de la lgitimit, la structure communale pour un temps est aussi celle qui modle l'espace (ex : Transition d'une ville l'autre efface, pas d'identit communale dans le val de marne (Montrouge, Chtillon,...). Dans une stratgie intercommunale d'allocation des espaces, on risque de heurter les habitants qui n'ont plus leur avis donner. Le texte de Grenelle 2 cre une autre configuration des possibles politiques juridiques et

progressivement les acteurs vont se saisir de ces possibles, les intercommunalits vont prendre ce pouvoir qui leur est donn. La progression se fera de manire suivante : les CT ne se sentiront pas lgitimes pour assurer la rglementation gnrale ds toutes les zones. En revanche, pour les types de zones qui correspondent des intercommunalits, il y aura une connexion entre la comptence communale et la comptence d'urbanisme. Il faudra distinguer l'urbanisation ordinaire et l'urbanisation extraordinaire. Pour rglementer des quartiers de centre-ville, on restera trs l'coute de l'autorit communale. En revanche, pr l'urbanisme extraordinaire (cration de zones d'amnagement), les intercommunalits, par leur capacit mobiliser des fonds, prendront trs rapidement le pas sur les communes. Selon le prof, la loi Grenelle 2 qui annonce une bascule du niveau communal ou intercommunal, mais la ralit du basculement s'opre selon la nature des enjeux.

1 : Le contenu du PLU A) Prsentation du PLU


Il se compose de 5 documents dont 1 facultatif : un rapport de prsentation : c'est un vieux doc qui existait dj du temps du POS mais avec l'intervention du PADD, le rapport de prsentation a perdu de sa porte essentielle. Ce rapport (art L 123-1 et -2), a vocation constituer un doc de synthse et justifications du POS, PLU dsormais, il doit donc analyser l'existant en particulier du pt de vue environnemental mais aussi urbanistique, justifier les choix, justifier un certain nombre de restrictions du droit de construire. Ce rapport de prsentation doit galement reprendre des lments du PADD pour devenir en quelque sorte une sorte de synthse accessible au public. En le lisant, on verra comment pensent les acteurs de la rglementation de l'urbanisme (voir PLU de sa commune!). Ce rapport a un rgime juridique assez modeste : par lui-mm, il n'est pas opposable aux autorisations de l'urbanisme parce que l'art L 123-5 qui dtermine le rgime d'opposabilit des documents ne mentionne pas le rapport de prsentation parmi les documents opposables. Toutefois, la jurisprudence a mis en uvre un contrle interne de ce rapport, il se droule sous 2 angles : vrification par le juge si l'ensemble des rubriques que doit contenir le rapport ont t remplies, mais aussi contrle du contenu c a d qu'il pourra vrifier si certaines des affirmations / orientations contenues ne sont pas entaches d'erreur de fait ou plutt d'erreurs manifestes d'apprciation. le PADD : (le projet d'amnagement et de dveloppement durable) qui est la principale innovation de la loi SRU de 2000. Le PADD est un doc que la loi SRU a voulu inscrire sous 2 logiques : la logique du dveloppement durable puisque le PADD doit mettre en uvre l'chelon communal les exigences du dveloppement durable. Pour que cela produise de vritables effets, la loi SRU a voulu qu'il y ait une vritable opposabilit du PADD c a d que ce qui est dfinit ds le PADD s'impose ds le cadre rglementaire et s'impose ds le cadre de l'urbanisme. C'est un

doc rglementaire contraignant y compris au stade rglementaire et y compris par rapport aux autorisations d'urbanisme. Cela a conduit une remise en cause du PADD en 2003 au profit d'une autre logique : art L 1233-2 le rglement du PLU fixe en cohrence avec le PADD les rgles applicables . Cette remise en cause s'inscrit donc clairement ds une opposition la contrainte du DD mais ce qui est frappant c'est que cette remise en cause n'a pas pu se faire avec simplement un retour au statut du PADD, on a t en quelque sorte oblig de composer avec elle. Cette cohrence avait vocation tre littraire et non juridique mais on sent bien depuis qu'en ralit, compte tenu de l'volution des mentalits relatives au DD, la suppression de l'opposabilit directe n'a finalement pas chang grand chose, les rdacteurs du PLU (et par la mm occasion PADD), ont continu de rdiger ces 2 types de documents ds le mm rapport logique. Si un jour le juge tait saisi de cette q, cette notion de cohrence serait sans doute juridicise et le juge exercerait sinon un contrle direct ou du moins un contrle d'erreur manifeste d'apprciation sur la base de cette notion. Le PADD a la fois un contenu obligatoire et un contenu facultatif. Le contenu obligatoire : le PADD doit contenir l'ensemble des orientations d'urbanisme et d'environnement du doc communal, il doit exposer prcisment la manire dt les orientations d'urbanisme prennent en charge la problmatique d'environnement zone par zone et spcialement pour les zones nouvelles urbaniser (prserver l'existant est assez facile mais la difficult repose sur les zones bascule ). Le contenu facultatif qu'envisageait la loi SRU visait dterminer d'autres types de protection lies des problmatiques environnementales (protection de centrevilles ou centre quartiers, restructuration des zones insalubres, des circulations douces telles que voies pitonnes, pistes cyclables, en matire de diversit commercial autrement dit priorit des grandes surfaces et enfin des mesures de protection spcifique des paysages). Finalement, c'est devenu un doc charg de dtenir toutes les protections susceptibles d'tre mises en uvre ds le cadre d'un urbanisme communal. Le PADD tait l'expression d'un urbanisme protecteur, conservateur, d'un urbanisme craintif et il donnait l'impression qu'au fond, assurer au mieux la planification d'urbanisme de la commune c'tait conserver l'existant et l'amliorer. Ce sont sans doute des objectifs tout fait louables, qui mritent d'tre pris en compte ms en faire la clef de voute, le critre essentiel des stratgies d'urbanisme communal c'est en ralit entrer ds une perspective terriblement conservatrice. L'urbanisme contemporain a aussi besoin de dveloppement : il faut un dynamisme, sans quoi, 2 sries d'effets : d'abord un effet dpressif en terme conomique, figer l'urbanisme c'est interdire l'activit conomique de prendre appui sur la dynamique urbaine, cette mise sous cloche de l'urbanisme d'existant produit des effets probablement contraires ce qui tait envisag. Plus on met les zones concernes par ces diffrentes protections, plus cela conduit un renforcement de la valorisation des centres hyper protgs contre les priphries qui du coup reoivent en plein tous les enjeux qui auraient pu se drouler en centre-ville. La meilleure illustration de cet urbanisme de PADD c'est le Paris de

Bertrand DELANOE gr par les verts. Ex : dbat sur le fait de construire des immeubles de grande hauteur (IGH) ou de maintenir des constructions haussmanniennes. Catastrophique car la charge foncire de Paris devient tellement norme que toutes les catgories de populations sont vinces au profit de touristes. Le fait de refuser de construire des immeubles capacit importante conduit ce que la population parisienne perde de son identit, moins de mixit sociale, etc. Paris est une sorte d'lot prserv de la circulation rgionale notamment cause de l'installation des logements sociaux parisiens en banlieue. On rduit la circulation au profit d'une circulation priphrique. Cet urbanisme communal, protecteur, dconnect de tout le reste est extrmement dangereux. les orientations d'amnagement (facultatif) : c'est un instrument qui n'est pas forcment maniable hormis dans des espaces particuliers le rglement : c'est sans doute le cur du dispositif, nous allons voir sa forme et son contenu. Sur la forme;, le rglement se prsente sous la forme d'une srie de rglements spcifiques pour chaque zone par consquent il contient des rgles spcifiques adaptes chaque type de zone, il peut en outre tre accompagn d'un certain nombre d'lments de rglement gnral. On va avoir aussi des normes communes mais aussi un cahier de normes architecturales. Ce qui caractrise son contenu c'est 3 choses : ce contenu est d'abord variable : les communes ont toujours investi tout que partie des contenus facultatifs (pourquoi), le contenu est aussi adaptable : c'est un doc construit localement. L'homognisation des rglementations des PLU s'est opr sous 2 facteurs importants : d'abord le ministre de l'quipement a essay de dfinir des bonnes pratiques de rglementation en diffusant des botes outil pratiques, d'autre part, ce ne sont pas les communes qui rdigent elles-mm leur PLU, elles sont labores par des bureaux d'tudes qui ont des habitudes de rglementation (on reconnat aussi les routines de rglementation de ces bureaux d'tudes). C'est un contenu qui se diversifie de rformes en rformes, dans des domaines spcifiques (logement, environnement, etc), on constate une tendance faire du PLU le rceptacle de politiques publiques communales. C'est une ide source d'enjeux et de difficults importantes. A mesure que les problmatiques d'urbanisme s'tendent, on ouvre aux collectivits communales de nouveaux champs d'intervention, on va se retrouver avec les PLU dans des configurations similaires propos du permis de construire. Avec les PLU, force de charger la barque de nouveaux objectifs, on finit par dnaturer le PLU pour en faire une espce de planification gnrale des orientations ou politiques publiques avec simplement une base territoriale et foncire. On peut globalement tre d'accord avec ces objectifs ms en mm temps on risque de rendre difficile une version cohrente, logique et facilement volutive du PLU,il s'alourdit progressivement. On risque d'assister une dissociation entre un volet purement urbanistique et un volet extra urbanistique dans le PLU d'ici une vingtaine d'annes (selon le prof).

des documents graphiques : pendant longtemps, on a considr que ces documents n'avaient pas d'importance, ressemblaient une logique cadastrale, autrement dit, ds les documents graphiques ne figurait que la rpartition de zones qui ensuite faisait partie des rgles (du rglement). Progressivement, on constate que ces documents acquirent une indpendance et deviennent parti prenante de la rgle d'urbanisme. Si on prend un PLU applicable d'une ville taille significative (Paris par ex), les cartes contiennent une multitude d'information, au-del des zones du rglement, elles vont dlimiter des espaces voire des constructions spcifiques. Ce n'est qu' la lecture du doc graphique et non du rglement qu'on saura si l'immeuble construire par exemple fait partie des zones spcifiques. La norme ne se comprend que par l'interface du document crit et graphique : il y a dsormais de plus en plus une continuit entre le doc crit et le doc graphique. Cette volution comporte des risques : il est + facile parfois d'expliquer des normes par une image que par l'crit. Cela dit, 2 dfauts possibles : d'une part a reste une norme symbolique, de plus, surcharge : on risque de rendre illisible la normativit d'un espace qui sera surcharg de normes graphiques. La jurisprudence a entretenu l'gard des documents graphiques la mm suspicion que les profs de franais l'gard de la banque de donnes, c'est le rglement crit qui l'emportait. Dsormais, cette jurisprudence est dpasse par les nouvelles techniques parce qu'elle reposait sur l'ide que le dessin reproduisait le texte or aujourd'hui, le dessin complte le texte, l'assigne certaines parties du territoire. Les contradictions sont trs fortement rduites, il ne peut y avoir que des erreurs de report. Il est extrmement difficile de lui donner une force propre individualise l'image. Cette liaison entre norme crite et complment territorial graphique va poser de plus en plus de difficult. On retrouve au stade du PLU, la mm articulation du doc que l'on a pu retrouver ds d'autres types de documents : une partie baratin, une partie rglementaire et une partie illustre.

B) Le zonage
C'est l'essentiel du contenu obligatoire du PLU. Le PLU doit dlimiter des zones d'affectation diffrente au sein du document. Pas de zonage pas de PLU. Il ne peut y avoir que 4 types de zones : urbaines : les zones U urbaniser : les zones AU agricoles : les zones A naturelles ou forestires : les zones N Cette nomenclature vaut pr l'ensemble du territoire national. 1) La logique gnrale du zonage Quel effet cela produit-il de diffrencier ces diffrentes zones?

Ces diffrentes zones sont en parti le produit de l'existant et en parti la manifestation d'une volont pour le futur. Par ex; les zones A sont des zones trs bien protges. Lorsqu'on a inscrit un territoire ds une zone dtermine, a va produire un certain bren d'effets : pr l'administration urbaine : va avoir rglementer certaines zones pr les personnes morales ou physiques qui sont ds ces zones puisqu'incidence sur la nature des activits ralises pr les projets susceptibles d'tre raliss Les collectivits peuvent parfaitement dfinir l'intrieur de ces botes des sous-zones voire des sous-sous-zones ds lesquelles s'appliqueront des rglementations diffrencies. Pour les zones U, les collectivits peuvent les crer en fonction de la nature de la zone urbaine (ex : UA, UIndustrielle, etc). Il n'y a pas d'obligation de respecter ces diffrentes trames mm si les sous-sous zones sont faits par le ministre de l'quipement. Grce l'outil du secteur PLAN MASSE, l'administration peut rserver un type de normes un secteur ultra dlimit. 2) L'tude de chacune de ces zones les zones urbaines : c'est l'art L 123-5 du code de l'urbanisme qui fixe la nature de ce qui peut tre class en zone urbaine. les zones urbaines sont dites zones U, peuvent tre classs en zones urbaines les secteurs dj urbanises et les secteurs o les quipements publics existants ou en cours de ralisation ont une capacit suffisante pour desservir les constructions . On ne peut classer en zone urbaine que des zones dont l'urbanisation est dj entirement finalise, donc zones entirement quipes ds le jargon de l'urbanisme. Autrement dit, une zone naturelle ne pourra jamais devenir instantanment une zone urbaine. Est-ce que toute zone qui rpond ces caractristiques doit tre range en zone urbaine? Ici l'enjeu est tout fait diffrent : c'est un enjeu qui tient plus aux problmatiques de reconversion, est-ce que ds une zone dj urbanise on peut revenir en arrire. En principe, a n'est qu'une facult et pas une obligation. Cela dit est-ce un vritable choix? Il faut distinguer 3 points : dans certaines situations particulires, la collectivit peut effectivement faire un choix d'urbanisme consistant dsurbaniser une zone urbaine. Aujourd'hui, on constate que cette dsurbanisation va surtout toucher les zones risque (technologique ou naturelle), le plan de prvention des risques va les priver de leur constructibilit (zone rouge) et la contrepartie, les PLU va les classer en zone N (naturelle) puisque plus d'urbanisation possible. La dsurbanisation vient aujourd'hui galement de certains effets du dveloppement durable avec l'ide de limiter l'extension de l'urbanisation. Ex : dans une petite commune du sud de la seine et marne de 300 ou 400 habitants, village compos d'anciennes fermes, la zone urbaine s'tendait jusqu'au bout des jardins (parcelles

l'usage de poulaillers, etc), ds les documents d'urbanisme initiaux, on avait install la zone U jusqu'en fond de jardin, ds le passage du POS au PLU, on a rduit la zone U au gabarit des btiments existants et on a bascul tous les fonds de parcelle en zone N (naturelle). On a donc dsurbaniser les fonds de parcelles. Dans une logique de dveloppement durable, on va utiliser la bascule de zone U en d'autres types de zones pour rduire la constructibilit latrale mais aussi rduite les capacits de construction. Le juge administratif exerce un contrle que l'on pourrait qualifier d'asymtrique, selon qu'il s'agit d'un classement en zone U ou d'un dclassement depuis la zone U. Le classement en zone U est contrl de manire forte propos des zones entirement quipes c a d qui sont en fin d'urbanisation parce que les communes ont tendance essay de classer des zones U des choses pas tellement entirement quipes (devraient tre en zone AU). En revanche, le contrle de la dsurbanisation qui emporte pourtant des effets lourds sur les personnes, est exerc de manire modr par le juge puisque seulement erreur manifeste d'apprciation pour deux raisons : parce qu'il n'y a pas d'obligation de classer en zone urbaine un territoire urbain la dcision de l'administration de dsurbaniser une zone dpend d'un objectif de politique publique et le juge ne contrle pas les politiques publiques. Seule exception : dsurbanisation au titre de prvention des risques les zones AU sont dfinies par l'art L 123-6 du code de l'urbanisme. Elles sont de 2 types : zones AU urbanisation immdiate zones AU urbanisation diffre La logique de ce dispositif repose sur les paramtres suivants : certes un PLU ets un doc d'abord rglementaire avant d'tre stratgique. Cependant, il doit conserver une dimension prospective : la dynamique propre des projets communaux et la prise en compte de projets venant de normes suprieures (ex : SCOT). Il est ncessaire parfois lgtps l'avance de dfinir des espaces d'urbanisation. Ces prvisions long terme prsentent 2 risques srieux : d'une part que le projet ne se ralise pas (oppositions ont le temps de se mettre en place) Ex : Projet du 3e aroport proche de Paris trop longtemps en avance donc annul suite de fortes oppositions risque de spculation foncire : l'intrt des zones AU urbanisation diffre c'est qu'on peut en mm temps qu'on cre la zone la figer avec une politique de rserve foncire. L'apprhension ne pourra s'oprer qu'au prix infrieur au classement de la zone AU. Ce type de mcanisme ne peut pas tre cre pour des zones naturelles. La zone AU urbanisation immdiate est une zone qui donne prise des contraintes fortes, lies notamment l'dition du SCOT. Mcanismes de zone ouverture diffre : on caractrise l'ouverture diffre par le fait

que les rseaux existants n'ont pas une capacit suffisante pr desservir les constructions implanter. Si l'ensemble de ces rseaux proximit de la zone urbaniser, cette zone sera une zone AU ouverture diffre jusqu' ce que : il y ait une ralisation des rseaux adquates rvision des docs d'urbanisme pour ouvrir l'urbanisation Mcanismes de zone ouverture immdiate : il s'agit de celles dont les capacits de rseau sont suffisantes pr accueillir, supporter l'implantation de toutes les constructions qui devront s'implanter ds la zone. on a ici une double possibilit : ou on prvoit une ouverture l'urbanisation purement prive. Ou bien zone AU ouverture immdiate mais dont l'immdiatet est conditionne par la cration d'un projet d'amnagement spcifique Autrement dit, la zone est prte tre urbanise ses conditions. En principe, on ne peut y implanter que des constructions ncessaires l'activit agricole en zone A principalement des hangars, des habitations des exploitants agricoles, etc. S'est pos le problme de la diversification des secteurs agricoles qui oblige les exploitants agricoles se diversifier. Grand phnomne la mode : celui du tourisme vert avec le dveloppement des sites ruraux ou les exploitants rservaient une partie. Aprs une certaine hsitation, le CE a tranch et a dit que l'accueil de telles activits en zone agricole n'tait pas possible, ce qui a conduit beaucoup de communes rurales crer dans ces zones A ce que l'on appelle des mini zones N, donc des mini zones naturelle s enclaves dans ces zones A pour permettre l'accueil d'activits touristiques. Le CE trs rcemment au cours du premier semestre 2010 a censur galement ce dtournement et a considr qu'il n'tait pas possible de crer des mini zones N au sein des zones A pour permettre ce type d'accueil. C'est finalement la loi sur le Grenelle 2 qui quelques mois aprs le CE a permis de crer des zones de taille limite permettant l'accueil d'activits de toute nature. Dsormais, compter du 30 janvier 2011, il n'y aura plus besoin de passer par la cration de mini zones N pour permettre l'accueil d'activits touristiques mais il suffira de crer des zones particulires dans les zones A pour en permettre l'accueil. Il est trs probable que les constructions destination agricole ne soient galement admises que dans ces secteurs de taille limite. Il existait quand mm un autre type de possibilit d'accueil que de zones A, il tait permis aux auteurs du PLU de reprer dans le rglement des constructions permettant un intrt architectural ou patrimonial remarquable pour permettre leur changement de destination. article R123-8 : non seulement les espaces naturels peuvent tre classs en zone naturel mais galement des espaces faiblement urbaniss qui prsentent un intrt notamment historique. A priori, le classement en zone forestire interdit la cration de constructions sauf comme en zone agricole, il est possible de raliser des quipements collectifs. C'est le cas par ex pour crer une station d'puration, a peut tre en zone A ou en zone N, ou encore les oliennes qui peuvent tre ralises en zone A ou N. Le code avait dj prvu ces secteurs particuliers avec l'accueil de constructions, il faut que ces secteurs soient de taille limite.

Dsormais dans ces secteurs de taille limite que ce soit en zone A ou N, il sera ncessaire de prciser galement la hauteur des constructions, l'implantation toujours et galement les rgles de densit . (l'art 14 sur le COS est donc obligatoire dans ces secteurs de taille limite) Il y a aussi des dlimitations graphiques de secteur. Au dbut, le droit de l'urbanisme tait un peu rustre et donc concrtement, c'tait un zonage avec ses types de zones et un rglement. Au fur et mesure, se sont dvelopps beaucoup d'outils plus pointus permettant d'insrer des rgles en gnral plus contraignantes sur certains secteurs particuliers. Nous avons notamment des emplacements rservs : les auteurs du PLU peuvent indiquer sur un doc graphique (mais doit galement faire l'objet d'une annexe graphique) les emplacements qu'ils entendent rserver pour eux-mm la commune ou d'autres bnficiaires publics (Etat, EP) pour la ralisation de diffrents ouvrages publics et notamment pour des voies ce qui a pour effet d'interdire sur ces emplacements la ralisation de tout autre travaux. La contrepartie c'est un droit de dlaissement du propritaire : la contrepartie est celle d'imposer la commune ou l'autre bnficiaire de cet emplacement l'acquisition de sa parcelle avec les rgles de fixation d'indemnit correspondant celles en matire d'expropriation. Ces emplacements rservs sont trs souvent utiliss en matire d'agrandissement de voirie, de cration de routes nouvelles mais aussi beaucoup d'autres types d'ouvrages publics, par ex ralisation d'une crche. Parmi ces autres secteurs complmentaires, il y a galement un autre outil ancien qui sont les espaces boiss classs, appels galement EBC. Ce sont soit des forts, soit des bois, parcs classer mais ce peut tre aussi des espaces verts crer. Il y a un rgime trs protecteur sur ces EBC qui interdit notamment la ralisation de toute cration et qui a galement pour effet de soumettre : les coupes d'arbre sont soumis autorisation de dfrichement, le dfrichement relve de l'autorit prfectorale. Depuis la loi SRU et la cration de PLU, ce type de secteur complmentaire s'est dvelopp avec pleins de possibilits qui ont t offerts aux auteurs du PLU o des rgles particulires vont avoir s'appliquer. Il y a les secteurs o l'amnagement est diffr ce qui va permettre d'interdire dans ces secteurs la ralisation de constructions suprieurs un seuil qui va tre cre par le PLU ds l'attente du projet d'amnagement, permettre un amnagement cohrent du quartier mais on n'a encore aucune ide de ce que va tre ce plan d'amnagement. Ce dispositif ne fonctionne que pour une dure de 5 ans, au-del, les constructeurs deviendront de nouveau nouveau libres de raliser des constructions mm suprieurs au seuil qui a t ralis. Il y a un instrument nouveau qui est la dlimitation de secteur dans lesquels la ralisation d'un programme immobilier devra rserver obligatoirement une partie des logements cres logement social. La loi SRU a donn l'obligation pour les communes d'arriver terme un seuil de 20% dans le logement disponible qui soit du logement social. Pour faciliter cet objectif, les communes peuvent imposer au constructeur qui ralise des programmes immobiliers (promoteur) qui seront donc obligs de raliser une partie en logement social ce qui permettre la commune d'atteindre son objectif de 20% sans qu'elle le ralise elle mm.

C) La rglementation technique du PLU


1) Sa composition Le PLU doit obligatoirement comprendre un rglement pour chaque zone. Les zones UA, UB, UC relveront toutes de la catgorie U mais elles vont se voir appliques des rglements diffrents. Avec certaines communes, Paris par exemple, n'a que des zones U, Courbevoie pareil, donc pas de zone agricole. Les forts (plutt parcs) seront soit en zone UA mais on va lui appliquer des sectorisations complmentaires par ex les classer en EBC. Il y a des outils qui permettent en + de classer certains lments notamment les espaces verts en espaces verts protgs avec des rgles particulires qui s'appliquent. En gnral, ces parcs appartiennent la collectivit publique donc pas grand intrt. Le rglement va tre compos obligatoirement d'un rglement pour chacune de ses zones. Parfois, c'est prcd par des dispositions applicables l'ensemble des zones qui peuvent par exemple prciser les rgles applicables dans tous ces secteurs complmentaires voqus, par ex on va rappeler le seuil fix. Aujourd'hui, il n'y a plus de structure obligatoire de la rgle, sachant qu'en ralit on retrouve quand mm toujours la mm structure parce que c'est qd mm bien commode : dsormais on a une structure en 14 articles pour les POS qui vont donc s'appeler UA1, UA12, etc. Article 1er : les modes d'utilisation des zones de sol interdites Art 2 : les modes d'utilisation des zones d'occupation des sols soumises condition Art 3 : les conditions de desserte et d'accs Art 4 : la desserte parmi les rseaux Art 5 : les caractristiques des terrains Art 6 : l'implantation des constructions par rapport aux voies et emprises publiques Art 7 : l'implantation des constructions par rapport aux limites sparatives Art 8 : l'implantation des constructions les unes par rapport aux autres sur un mme terrain Art 9 : le coefficient d'emprise au sol ( ne pas confondre avec le coefficient d'occupation du sol) Art 10 : la hauteur maximale des constructions Art 11: l'aspect extrieur Art 12 : le stationnement Art 13 : les espaces libres et plantations Art 14 : le coefficient d'occupation des sols Les art 1 et 2 peuvent tre regroups parce qu'ils sont vraiment lis l'un l'autre et concernent la nature de l'utilisation des sols. Le PLU a t instaur avec la volont d'installer une mixit des zones c a d de favoriser l'existence de plusieurs types d'occupation des sols sans une mm zone. (zone commerce, d'habitation, zones de bureaux, zones industrielles). Aujourd'hui, on a gnralement une zone UI = zones urbains vocation industrielle. Il ne faut pas tre trop contraignant sur les rgles d'utilisation des sols, en revanche, on va favoriser des zones de pluri activit o on va retrouver des commerces, des bureaux, des quipements collectifs et de l'habitation,

l'objectif tant de rationaliser les dplacements. En effet, si on spare ces zones, on va multiplier les dplacements. Avant, l'art 1 c'tait le type d'occupation et d'utilisation de sols admise, on a renvers le principe : c'est un article clef des occupations ou utilisation des sols interdites. Avec ce type de vision, on va surtout retrouver l'interdiction ds les zones d'activits mixtes, par ex en zone UA correspondant au centre-ville, on aura l'interdiction des installations classs en environnement soumises autorisation. En revanche, en zone UI (industrielles), on aura l'interdiction des habitations, sauf par exemple, dans une zone UI l'article 2 : sont autorises les habitations condition qu'il s'agisse d'habitation rserves au personnel d'astreinte des installations classes pour la protection de l'environnement (industries nuisantes). L'art 3 sur les accs et dessertes de voiries : en gnral, il se limite indiquer que pour qu'un terrain soit constructible, il est ncessaire qu'il dispose d'un accs sur la route permettant la circulation automobile. En gnral, un terrain enclav doit bnficier d'une servitude de passage. La voie de desserte doit rpondre l'importance de l'installation envisage. Par ex si on envisage de crer un centra commercial : le projet pourrait tre refus si l'accs n'est pas facile. Art 4 : Un terrain pour tre constructible doit tre raccord au rseau d'eau potable, d'assainissement s'il existe, au rseau lectrique et parfois, bien que la lgalit soit minemment discutable, on va fixer des conditions techniques sur le raccordement de ses terrains aux rseaux. Ex : centre commercial : on doit permabiliser le lieu de stationnement des vhicules pour ne pas que l'eau stagne. Si on raccorde tout par le mm rseau, on va saturer donc ncessaire de crer un bassin qui va rguler selon un dbit. Autre ex : quand on a un rseau en fibre optique ralis directement par les communes ( l'poque) pour assurer la rentabilit de leur construction, elles obligeaient toutes les constructions nouvelles se raccorder au rseau de fibre optique de la commune. Dans la loi Grenelle 2, il y a de nouveaux instruments qui permettent d'imposer ce raccordement un rseau de haut dbit. Art 5 (caractristiques des terrains) : sous des apparences anodines, cet art permet d'imposer qu'une superficie minimale des terrains (et avant mm des dimension minimales d'un terrain) pour que celui-ci soit constructible. Par ex : aujourd'hui le terrain doit faire au moins 300m pour tre constructible. Sous ces aspects anodins, cet art tait un outil de sgrgation sociale puisque notamment, quand on impose qu'un terrain fasse au moins 500 m ou parfois 800, si on n'avait pas un budget important, on ne pouvait pas acqurir ces 800m et donc on ne pouvait pas construire. Les auteurs de la loi SRU ont limit la possibilit de recourir cet article. (la loi SRU c'est le gouvernement Jospin et le ministre des transports). On ne pouvait fixer des dimensions minimales superficies minimales d'un terrain que si c'tait justifi par des contraintes techniques lies un dispositif d'assainissement non collectif (fosse sceptique). Or, cette fosse doit avoir des caractristiques particulires (taille suffisante). La loi SRU limitait cette taille minimale cette considration et on a chang de majorit politique et les auteurs de la loi UH en 2003 ont ajout une autre condition alternative, c'est--dire une nouvelle possibilit de fixer une telle rgle ds le PLU lorsqu'elle est justifie pour conserver l'urbanisation traditionnelle ou pour conserver le paysage de la zone considre. La rdaction de cette

justification est trs vague : qu'est-ce que l'urbanisation traditionnel ou l'intrt paysager d'une zone? Dans certaines communes, on a effectivement des zones o les constructions disposent de terrains gigantesques. Normalement, il y a d'autres dispositions l'art 13 sur les espaces libres qui permettent d'arriver une rgle quivalente. Notamment quand on met qu'un espace doit conserver 80% d'espace libre, on a intrt avoir un grand terrain pour avoir un minimum de construction. Les art 6,7 et 8 : l'implantation des constructions : comment sur notre terrain on va pouvoir implanter notre construction? a va tre des rgles de retrait ou d'alignement, des rgles de prospect et sur une seule et mm faade de la construction, on va appliquer soit l'art 6, soit l'art 7 soit l'art 8. Une faade aura soit une voie ou une emprise publique, soit une limite sparative, soit une autre construction ralise sur le mm terrain. Ces rgles sont donc importantes parce que les art 6, 7 et 8 sont les seules rgles qui doivent obligatoirement figurer ds le rglement. L'art 6 pour faire simple va rglementer notre implantation principalement par rapport la voie publique : sauf ce que nous soyons enclav, on aura ncessairement une limite avec la voie publique. Par ex si notre terrain est un rectangle, on va avoir devant une limite avec la voie publique que l'on appelle l'alignement, si le terrain n'est pas un terrain d'angle, on aura des 2 cts une limite avec une autre proprit prive, ce sont les limites sparatives dites latrales, si notre terrain ne dispose pas de 2 accs sur la voie publique, on aura derrire une autre limite sparative avec un autre terrain appartenant un voisin que l'on appelle limite de fond de parcelle. Ce que l'on va autoriser sur le terrain va dpendre du type de zone o l'on est : par ex si sur les Champs-elyses, on va nous obliger construire le terrain en alignement et pas en retrait de la rue. Dans un secteur pavillonnaire, par contre,n on va nous obliger construire en retrait de l'alignement au moins de 10 m. Quant aux limites sparatives, c'est le mm problme, on va nous obliger nous implanter en limite sparative et ds un quartier pavillonnaire, en retrait de la limite sparative. Il y a donc un aspect esthtique mais aussi plus de tranquillit et salubrit qui trouve son pendant ds les rgles de droit priv qui est l'installation de prospects, des interdictions de vues sur le fond voisin et les rgles de l'art 7 sur la construction des implantations en limite sparative restent fortement inspires de ces logiques issues du code civil qui ne lui sont pas opposables = droit des tiers y compris les servitudes au profit du fond voisin, on s'en inspire en droit de l'urbanisme et on va parfois faire varier la distance d'implantation en limite sparative selon que cette faade dispose ou non de baies permettant la vue sur le voisin. Cela permettra et de prserver l'ensoleillement mais aussi la tranquillit du voisin en limitant les vues. Quant l'art 8 qui pour sa part n'est pas obligatoire, a rgle le cas o sur un seul et mm terrain (pouvant tre un ensemble de parcelles cadastrale contigus appartenant au mm propritaire). Par ex deux parcelles de terrain de part et d'autre d'une route, a ne forme pas une seule parcelle puisque art 6 applicable sur les 2. Chaque auteur du PLU va crer ses propres rgles et va les faire varier en fonction des circonstances particulires de zones considres alors mm qu'on est tjrs ds l'art 8. Art 9 : En gnral ds les PLU, en annexe il y a des petits dessins explicatifs. Coefficient

d'emprise des sols : on a un terrain qui peut tre une seule parcelle ou 2 parcelles si elles nous appartiennent et sont contigus, on va regarder ds notre relev cadastral quelle est la contenance de notre parcelle : par ex terrain de 500 m et l'installation va occuper physiquement au sol une certaine partie de ce terrain. Il y aura l'emprise au sol du btiment et pour le reste l'espace libre. Concrtement, si on a notre terrain de 500m et une maison qui a 250m d'emprise du sol : notre emprise du sol sera de 50% du terrain. Le PLU peut imposer une emprise du sol maximale sur le terrain. On va retrouver principalement ce type de rgles dans les zones pavillonnaires et a rejoins un peu la rgle sur les caractristiques des terrains. permet d'tre clair et prcis : quel que soit la dimension du terrain, emprise du sol de 50%. Art 10 (la hauteur) : a peut tre trs compliqu parce qu'il y a 101 faons de prciser cette rgle, le code de l'urbanisme disant seulement qu'on doit rglementer la hauteur. Il y a 2 principales : une hauteur relative et absolue. La hauteur relative va se calculer par rapport au niveau du terrain naturel (jusqu' 13m par rapport ce terrain naturel). C'est une hauteur relative parce que calcule par rapport au niveau du terrain. Hauteur absolue calcule en mode NGF : niveau moyen de la France, c'est le niveau de la mer. Par ex on va pouvoir construire jusqu' 45m NGF et si le sol du terrain est 10 m du terrain NGF, en ralit on ne pourra construire qu' 35m. Cette hauteur peut tre calcule non pas qu'en point de dpart mais aussi en point d'arrive. On peut limiter la hauteur en la calculant soit par rapport au faitage, soit par rapport l'gout du toit qui est l'gout qui passe la base de la toiture, ou encore lorsque l'on n'a pas un toit en pente mais en terrasse, par rapport l'acrotre, le plus haut point de la construction. On peut aussi calculer uniquement au surplus cette rgle de hauteur en rgle de niveau. L'art 11 sur l'aspect intrieur : c'est l'esthtique donc c'est typiquement cet art qu'on peut nous interdire les coins terrasse, on est oblig d'avoir parfois un toit en pente et parfois mm on va nous imposer le degr de pente de notre toit, mais galement l'aspect de ce toit qui devra soit tre en tuile, soit en ardoise et on va souvent nous interdire les toits en zinc ( paris plutt autoris avec style haussmannien). On va nous imposer de peindre les murs en blanc et les huisseries (volets) en couleur unique ou simplement en bleu. On va nous imposer certains types de clture avec interdiction souvent les cltures en plastique, etc. On peut aussi nous imposer (frquemment) le type de plantation que l'on va pouvoir mettre en haie sparative ou en haie de clture. C'est ds cet art que l'on voit interdire les antennes satellites ou sous condition (bien insrs dans la construction). L'art 12 sur les aires de stationnement : jusqu' maintenant, cet art pouvait simplement fixer des obligations minimales en matire de stationnement c'est--dire par ex 50 m de SHON d'habitation avec un certain nombre de places de stationnement. On doit soit disposer d'une concession long terme dans un parking gratuit ou places attribues, c'est pour viter le stationnement de voitures sur la voirie publique eu gard aux difficults de stationnement. S'ils ne peuvent pas le faire, il faut qu'ils achtent des places de parking ailleurs et le cas chant, possibilit de payer, contribuer la ralisation d'un parking public en versant une somme pouvant aller jusqu' 16 000euros en place de parking. Paris a innov en disant qu' Paris on ne veut plus de voitures ou le moins possible, donc pas d'imposition d'aire de stationnement sauf pour les commerces par exemple. Le but est

donc de dire que si l'on ne construit pas de parking, il y aura moins de voiture. Depuis la loi Grenelle 2, le PLU peut fixer des secteurs dans lesquels sauf pour les habitations, elle peut poser non plus un nombre minimal d'aires de stationnement mais un nombre maximal sauf pour les constructions objectif d'habitation. L'art 13: il peut tre utilis comme tant le total oppos du coefficient d'emprise au sol. En gnral, c'est utilis de faon pointue en disant par ex que 20% minimal du terrain doit tre utilis en espace plant. Par ex : obligation de planter un arbre de haute tige pour 20m d'espace libre ou encore de planter des essences d'arbres locales. Cet art permet aussi notamment de ne pas trop minraliser ce qui est bon notamment pour l'infiltration des zones pluviales. Actuellement, a peut nous imposer des toitures terrasses vgtalises voire des murs de faades vgtalises (grande mode en ce moment). Art 14 sur le coefficient d'occupation du sol : La densit en droit de l'urbanisme c'est le rapport entre la superficie du terrain et la superficie utile nomme en droit de l'urbanisme surface hors uvre nette des constructions (SHON). Plus il y aura de SHON pour la construction, plus celle-ci sera dense. Si on impose que 50% du terrain soit construire ou plus, selon qu'on ait une construction sur 1 ou 2 niveaux, la densit ne sera pas du tout la mm. Il faut donc combiner l'art 9 avec l'art 14 tenant seul compte de la densit du terrain. Avant de calculer le SHON, il faut d'abord calculer le SCHOB(brut) en dduisant ensuite les combles par exemple. Depuis al loi SRU, on encourage autoriser le plus de surfaces possibles pour un terrain. La preuve en est que dsormais les SCOT peuvent fixer un seuil en de desquels les PLU ne pourront pas descendre pour fixer un POS, le SCOT pourra par ex dire que ds un secteur, le POS ne pourra pas tre infrieur 0;6. Il n'y a plus de SCOT maximaux mais fixe dornavant des POS minimaux donc m minimales qui vont devoir tre construit dans un secteur.

D) L'tablissement et la gestion des PLU


1) L'laboration des PLU Elle est facultative. En revanche, il y a un mcanisme de constructibilit limite. Si on n'est pas dot de PLU, on ne pourra construire qu'en continuit de l'existant. C'est un mcanisme incitatif avec une rgle de constructibilit limite. Avant on pouvait avoir des POS partiels c a d des plans d'occupation de sols ne couvrant que des parties de la commune : ex Levallois 5 POS partiels donc des parties du territoire ne sont pas couvertes par POS. De plus, ds le primtre de la ZAC, il y avait un doc appart, le plan d'amnagement des zones (PAZ) : il n'y avait pas de vision d'ensemble de l'urbanisation de la commune puisqu'on pouvait y rflchir morceau par morceau des moments diffrents et ventuellement laisser des territoires. Dsormais, le but est de couvrir la totalit du territoire. Les rgles sont fixes directement dans le PLU. Exception : les secteurs sauvegards : ex le Marais Paris. Apparition des PLU intercommunaux : si normalement le primtre est la commune, il

peut passer au primtre de l'intercommunalit ds certains cas. Avec la loi Grenelle 2, a risque de devenir la rgle. En effet au dbut il faisait du PLU un doc purement communal mais dornavant, on est repass au principe o il est labor toujours au niveau de la commune mais on a amlior le rgime des PLU intercommunaux. Quand on est membre d'une intercommunalit, le PLU doit obligatoirement tre labor au niveau de la communaut urbaine (= intercommunalit). Avant la loi Grenelle 2, la communaut urbaine ou l'autre EPCI qui exerait cette comptence, pouvait soit laborer un PLU pour chaque commune, une partie des communes ou l'ensemble des communes. Dsormais, au niveau intercommunal, il devra couvrir l'intgralit de l'intercommunalit. De plus, si celle ci n'est pas couverte par un SCOT, le PLU pourra valoir SCOT mais aussi plan d'habitat et plan d'amnagement urbain. Pour laborer un PLU, il faut en gnral au moins 2ans. Techniquement, a prend 2 ans minimum. L'laboration du PLU s'ouvre avec une dlibration du conseil communal qui va dfinir les modalits de la concertation notamment. La concertation c'est un mode d'association du public l'laboration du projet qui doit se distinguer de l'enqute publique qui consiste au projet dj labor. La concertation c'est un droit bcp plus mou et il revient au conseil municipal d'laborer les modalits de cette concertation. Elle peut prendre la forme d'tudes d 'opinion, des runions publiques, des expositions, un journal, le but tant d'exposer un peu le diagnostic :qu'est-ce qu'on va faire, quels sont les enjeux et un minimum de retour sur ce que souhaite le public. La jurisprudence semble s'engager dans cette voie : il faut qu'il y ait au minimum un mcanisme de conservation qui permette l'opinion du public. Cette concertation va durer jusqu' ce que le projet ait t adopt par le conseil municipal. Il va falloir donc laborer tous ces documents et en premier temps le PADD, celui ci devant faire l'objet d'un dbat et pas d'un vote au sein du conseil municipal 2 mois avant que le projet soit arrt. (PADD clef de vote du PLU). L'ide de cette rgle du dbat sur les orientations du PADD c'est de se dire qu'il faut mettre les choses ds l'ordre et rflchir d'abord son projet urbain avant que l'on crive des rgles. Le rglement du PLU doit tre crit en cohrence avec le rglement du PADD donc il parat logique de dbattre avant sur les futures rgles adopter. De plus, la commune ne va pas l'laborer seule, elle va le faire avec l'aide de pers publiques, leur consultation. La commune va en gnral confier cette mission des bureaux d'tudes extrieures, d'o le fait que ressemblances entre communes ou divergences mm entre communes voisines selon le bureau d'tudes missionn. Le conseil municipal va dlibrer et arrt le projet du PLU pouvant avoir lieu en gnral un un an et demi aprs le dbat. Une fois que ce projet est arrt, il va tre mis l'antenne publique. Le maire, l'issue de cette dlibration va saisir le TA pour dsigner un ou plusieurs commissaires enquteurs, on va placarder des avis partout pour dire qu'il y a enqute publique, le projet va tre tenu disposition du public en mairie pendant toute la priode de l'enqute durant un mois reconductible une seule fois. A la fin de cette priode, le commissaire enquteur va devoir dresser une synthse des observations du public, concrtement il va plucher l'enqute et regrouper par thme afin de rpondre ces observations. Il est oblig de toutes les synthtiser mais pas de rpondre toutes. Il va ensuite rendre un avis qui doit tre motiv o il va dire que compte tenu de toutes les observations, il va donner son opinion gnrale sur tout le projet en prenant du recul, il va donner un avis favorable simple, soit un avis favorable assortit de recommandations qui vaut avis favorable mais avec remarques, il peut aussi mettre un

avis favorable avec rserves. Enfin il y a l'avis dfavorable. L'avis du commissaire enquteur n'a cela dit aucune incidence, juste incidence faible en cas de rfr. Aujourd'hui, les modifications peuvent tre mm sans rapport avec l'avis du commissaire enquteur. Par ex : loi grenelle 2 avec modifications obligatoires de manire imminente. On ne doit pas remettre en cause l'conomie gnrale du projet. L'entre en vigueur du doc sera diffrente selon que le territoire de la commune est couvert ou non par un SCOT. Si couvert par un SCOT, le PLU rentrera en vigueur ds que toutes les procdures de publicit sont effectues. Le cas chant, ne rentrera en vigueur que si l'issue d'un dlai d'un mois aprs transfert au prfet. Celui-ci va vrifier la compatibilit avec les principes gnraux de l'urbanisme L 110 et L 121-1. Il va pouvoir s'y opposer pour de nouveaux motifs et si on n'a pas assez densifi les curs de centre-villes proximit des gares. Si le prfet estime que a ne va pas et que ds le dlai d'un mois il crit au maire qu'il doit modifier certaines choses, le doc ne rentrera en vigueur qu'aprs ces modifications. C'est donc une sorte de tutelle. La modification c'est une forme particulire de gestion du PLU, c'est une procdure particulire et donc on ne peut pas dire modification mais de mcanisme de gestion du PLU. Prcisment pour grer ce PLU, il y a 5 procdures possibles par ordre de difficult : la rvision (complique au point que c'est la mm procdure que pr laborer un PLU comme si on partait de 0), la procdure de rvision simplifie, la procdure de modification, la procdure de modification simplifie, la procdure de mise jour. En dehors de ces procdures qui sont l'initiative de la commune, il existe des procdures l'initiative de l'Etat dt la + importante est la mise en compatibilit de la dclaration d'utilit publique avec le PLU. En thorie, c'est un acte subordonn infrieur au PLU. Les comptences du PLU : Il faut distinguer les CT comptentes puis l'intrieur les autorits comptentes de ces CT puis voir comment mettre en uvre ces comptences. CT comptentes : Depuis la loi grenelle 2 la q se pose puisqu'avant seules les communes taient comptentes pour dicter un PLU. Aujourd'hui, le ppe est qu'il faudrait tendre vers une intercommunalisation du PLU de sorte que ce serait les communauts urbaines qui deviendraient comptentes pour les laborer. Cette comptence suppose un transfert de comptences de la part des communes au profit de l'intercommunalit dont elles font partie. Ces transferts sont parfois difficiles faire accepter par les communes. Dans les infos gouvernementales qui courent, on annonce une nouvelle rforme du dt de l'urbanisme o il y aurait notamment un renforcement de l'intercommunalisation des PLU avec peut-tre galement un renforcement du rapprochement SCOT PLU de ces PLU

intercommunaux. On voque pour faire passer cette rforme l'habilitation d'une loi qui pourrait dicter des ordonnances. Autorits comptentes de ces CT : L'aval c'est--dire d la dcision finale, la dcision d'approuver un PLU : cette comptence relve de l'assemble dlibrante de la CT. Cette rglementation d'urbanisme est une norme caractre rglementaire donc logique. En amont, l'organe est sans doute moins nette qu'on le pense : en effet la dcision d'engager une procdure d'dition ou de rvision est une dcision appartenant l'autorit excutive (maire ou prsident de l'autorit comptente). Cela signifie par consquent que l'initiative d'engager une procdure telle quelle soit relative un PLU appartient l'autorit excutive donc dlibrante : celle ci sera amene dlibrer sur un certain bren de points mais l'initiative revient l'excutif. Consquences pas seulement juridiques : le projet urbain est port en gnral par le maire. Les incidences de l'intervention de certains acteurs extrieurs la communalit comptente : on peut signaler 3 ou 4 types d'intervention : des interventions ayant une incidence directe notamment lorsque le prfet intervient, sorte de tutelle de l'Etat qui affecte la comptence de l'autorit charge d'excuter le projet intercommunalisation progressive du plu : une commune peut s'opposer au projet de plu intercommunal les interventions consultatives : un PLU ne suppose d'intervention titre consultatif d'un certain nombre d'autorits publiques / parapubliques + une plus grande ouverture : la plupart de ces avis sont purement consultatifs c a d qu'ils ne lient pas directement l'autorit charge d'habiliter le plan autrement dit on a une large part de consultation mais aucune d'entre elles ne conduit un pouvoir de co dcision Questions de procdure ; Distinction entre les principes et les pratiques. a) Les principes l'laboration d'un document d'urbanisme doit tre une laboration concerte. Cette concertation, ncessit de ne pas dcider tout seul est au cur de tout le processus d'laboration des PLU comme elle tait au cur de tous les processus des POS et des plans antrieurs notamment des plans de dtail ayant prcd POS. Cette concertation traduit des ralits complexes, elle ne renvoie pas aux mm enjeux selon les publics qui en sont le destinataire. On peut dire qu'il y a au fond 3 types de concertation : un certain nombre d'acteurs publics qui sont concerns au 1er chef et qui font l'objet d'une concertation qu'on pourrait qualifier de renforce ou de trs proche puisqu'ils vont tre associs l'laboration du projet. Le PLU est le plan qui va intgrer leur projet en tout ou en partie : autorit charge du transport, des

logements sociaux, communes voisines, intercommunalits, etc. = un ensemble de pers publiques qui vont tre associes l'laboration du PLU concertation institutionnelle ms moins proche avec des acteurs publics ou privs (chambre de commerce, association de protection de l'environnement, etc) qui auront des choses dire, autrement dit tous les intervenant s du territoire affects de loin ou de proche au PLU vont donner leur avis + qu'une intgration ds les groupes de travail la population au sens le plus gnral du terme puisque chaque habitant d'une commune a vocation tre affecte par l'laboration du PLU. Celui-ci doit donc prvoir ds l'engagement de la procdure les modalits de la concertation qui s'oprera avec la population. Se dissimule 2 autres notions : celle d'information du public et celle d'acceptation des projets de la commune par la population. Se droule en plusieurs phases l'laboration du PLU : dans l'ancien temps, celui des POS, les 2 phases qui taient distingues taient celle de l'laboration du plan et la phase d'approbation du plan. Cette procdure consistait considrer que la fabrication du plan, de la rgle devait faire l'objet de garanties de procdures trs strictes, aussi importantes que l'approbation. Ds les annes 60 on a considr qu'il tait essentiel que la phase d'laboration de la rgle fasse elle aussi l'objet d'un certain nombre de garanties procdurales. Le passage du POS au PLU a un peu modifi la donne puisqu'il a introduit en son sein le doc PADD, c'est un espce de pr document au sens normatif (puisque ne contient pas de rgles, pr rglementation) mais aussi, le point de dpart de tout PLU va tre le PADD. Autrement dit, en crant le PADD, on a cre un instrument qui va donner les orientations principales du plan futur avant qu'on ne dfinisse les rgles qui seront contenues dans le plan. On permet l'intervention en amont ds la dfinition des grandes orientations qui vont ensuite conduire l'laboration du plan. Doc de ce pt de vue, traduit la volont de rintgrer les publics en amont dans la procdure d'laboration. Intervention en amont tant en phase d'laboration qu'en phase d'approbation avec un dlai de 2 mois entre approbation du PADD et prsentation du PLU. Cela vise crer un espace de discussion visant influencer la rdaction du doc d'urbanisme. L'laboration du doc d'urbanisme local quel qu'il soit POS ou PLU se traduit ncessairement par un certain nombre de phases distinctes visant introduire ceux qui ont des choses dire diffrents niveaux avec malgr tout des succs limits. le principe de l'enqute publique : c'tait le procd utilis en matire d'expropriation ds la loi de 1810 sur l'expropriation. Historiquement, cette enqute s'attache des procds dmocratiques qui taient la fois influenc par des techniques anglo saxonnes et intervenaient essentiellement dans les domaines o les enjeux administratifs entraient en conflit avec les problmatiques du droit de proprit . En particulier, en matire d'expropriation cela se caractrisait par 2 institutions : le procd d'enqute publique (demande au public ce qu'il pense du projet et faire rdiger par le commissaire enquteur des conclusions sur ces avis) et deuxime

institution, l'valuation du prix des terrains tait faite par un jury de propritaires autrement dit c'tait les propritaires situs autour du lieu concern qui taient regards comme les seuls aptes dterminer la valeur du terrain = frein extrmement important l'poque puisque survaluation du terrain. Va s'y ajouter une 2eme problmatiques s'attachant des problmatiques de l'environnement visant dterminer l'apprciation sur les risques de nuisance d'installations futures : enqute. Le droit de l'urbanisme se distingue du droit de l'expropriation. A partir des annes 60 ou 70 on va voir merger une ide nouvelle : a n'est + les propritaires qu'il s'agit de protger mais c'est l'ide que la dmocratie doit tre participative et que chaque grande dcision publique doit faire l'objet d'un dbat voire co dcision publique. Il va sembler au lgislateur que l'enqute publique est sans doute le bon vecteur de cette participation du public et c'est la raison pour laquelle 2 rformes l'enqute publique va tre gnralise dans toutes les procdures qui touchent au droit de l'urbanisme. Depuis, ce principe de l'intervention du public dans les dcisions d'urbanisme ont t riges en norme du droit europen de telle sorte que notre droit national, est devenu un droit communautaire de l'accs au profit du public aux informations en matire de dcision ayant des consquences environnementales. L'enqute public est donc un moment essentiel de toute procdure d'laboration ou d'approbation du PLU. Principe : cette laboration de documents d'urbanisme toutes locales soient elles conservent une place au profit de l'Etat. Celui-ci a bien chang depuis la fin de la priode de la tutelle, aujourd'hui le contrle de l'Etat va porter sur des points spcifiques, une fois de + il a renonc son pouvoir de supervision des CT. L'intervention de l'Etat en matire de PLU se fera 2 moments : en amont : l'Etat fait parti des pers publiques associes pour l'laboration du PLU de telle sorte qu'il sera impliqu ds les mcanismes d'influence de l'laboration du PLU, notamment sur les projets de CT en raison de droits propres de l'Etat mais aussi parce qu'il connat globalement les enjeux des territoires. en aval : lorsque la commune qui est entrain de se doter d'un PLU, n'est pas inscrite ds un SCOT. En cas de SCOT, l'Etat n'intervient + ou quasi + la fin de la procdure. Le cas chant, le prfet disposera d'un dlai d'un mois pour contrler le PLU qui lui est soumis : premirement s'il est cohrent avec les autres documents d'urbanisme existant sur le territoire (programme d'intrt gnral, ) mais aussi pour vrifier que les objectifs de densification qui sont dsormais assigns aux PLU ont bien t respects ds celui qui est examin. b) Les pratiques Les principaux acteurs sont les principaux lus. Il est indniable que le maire, les principaux adjoints de celui-ci (urbanisme transport, etc) sont les 1ers porteurs de projets du PLU. Les grands propritaires fonciers : on sous estime souvent quel point les projets des grands propritaires ou intervenants fonciers jouent un rle essentiel ds l'laboration des PLU.

Ces acteurs vont influencer de manire importante l'avenir des doc d'urbanisme. les acteurs environnementaux que nous pouvons sous distinguer, : ceux qui vont jouer un rle qui repose sur leur expertise, ceux-ci va tre trs importante et va leur donner un rle dominant ceux qui utilisent la bannire environnementale pour tenter de prserver un certain nombre de situations acquises. - les techniciens sous diviser : les locaux, ou plutt techniciens territoriaux qui connaissent bien les enjeux du territoire et participent l'laboration des projets concernant le territoire : les fonctionnaires des CT se trouvant dans la zone de commune se dotant d'un PLU (les fonctionnaires comptentes de l'intercommunalit ne vont pas tre en dehors de ce processus de territorialisation. Les bureaux d'tudes qui ont t fonds par des anciens ingnieurs : ils vont avoir l'attitude mettre en musique l'ensemble des projets qui leur sont soumis par l'ensemble des acteurs prcits donc rle de synthse. Ils ont de + une certaine vision et vont proposer aux communes qui vont gnralement les accepter un certain nombre de techniques avec cette caractristique trs importante : ds l'cosystme de ces bureaux d'tudes il y a un certain nombre de tendances / modes / normalisation et par consquent, reproduits de commune en pers n' a la comptence technique pour venir contrer les infos de ces bureaux d'tudes. Il aurait fallu envisager 2 bureaux d'tudes pour contradictoire Lorsqu'une commune dcide de passer d'un POS un PLU, c'est qu'elle a dj un projet urbain. C'est d'abord parce qu'on est dj dans une stratgie d'urbanisme : par ex pour les communes dotes d'un POS, ne souhaitent pas changer c'est aussi parce qu'elles n'ont pas de relle ambition de passer en PLU. Rester en POS ne fait pas chic pour une commune. En gnral, les stratgies sont dj sous-jacentes. L'enqute publique arrive dfinitivement trop tard, en aval, elle ne pourra qu'aboutir des volutions de dtail puisque l'essentiel est dj fait donc le public intervient beaucoup trop tard. L'intervention par l'enqute publique ne va pas permettre d'affiner le projet mais de rgler des dtails. Organiser les choses autour de 2 points : L'Etat se considre comme le garant d'une certaine homognit territoriale, il va chercher oprer des liaisons / connexions / cohrences entre les projets et mm s'il n'est + en capacit, il demeure en Etat d'avoir une vision stratgique qu'il va essayer de contribuer faire passer aux acteurs locaux. Ex : problme de congestion de transport routier (bouchons) autour de Villeneuve-Saint-Georges en Essonne L'Etat est aussi le vecteur de politiques publiques en se donnant des objectifs publiques sectoriels. Par ex en ce moment tous les prfets des dpartements de la rgion IDF ont t briefs sur le fait qu'il fallait que le PLU soit beaucoup plus favorable la densification des espaces urbains. Tous les prfets font passer aux communes des messages trs clairs d'orientation avec pour but la densification.

Les effets d'un PLU : Ds l'origine de cration des PLU, on s'est rendu compte que si on laissait un doc d'urbanisme s'laborer tranquillement, il allait s'laborer des captures de la rente foncire. Cela avait conduit la cration de double mcanisme (loi de 90): rglementaire : extrmement drogatoire : mcanisme de l'application anticipe du POS: ds qu'un doc d'urbanisme est suffisamment labor, l'autorit locale peut dcider de l'appliquer de manire anticipe avant mm qu'il ait t adopt, labor, etc. mcanisme annul applicable aux dcisions individuelles : mcanisme maintenu : lorsqu'un PLU est en cours d'laboration ou une rvision gnrale en cours de mise en uvre, l'autorit communale peut dcider qu'il sera sursis statuer sur les autorisations d'urbanisme qui viendraient tre dposs dans un dlai de 2 ans aprs l'adoption de l'laboration. Il s'agit d'viter qu'on compromette un des objectifs futurs du PLU. C'est un mcanisme spcifique le fait de suspendre une autorisation dans le dt administratif.

B) L'volution des documents d'urbanisme


1) Les enjeux Aujourd'hui la majeure partie des espaces urbains mtropolitains sont couverts par les documents d'urbanisme (POS mais plus souvent PLU), ce phnomne de transformation en PLU va devenir de plus en plus rsiduel. Autrement dit les enjeux essentiels vont de plus en plus concerner l'volution de ces documents d'urbanisme. On a progressivement pris conscience des enjeux spcifiques. Le droit de l'urbanisme traite de manire identique l'laboration du PLU la suite d'un POS et la rvision gnrale du PLU. Autrement dit il existe une procdure de base qui ne vaut pas seulement pour l'laboration sche d'un doc mais qui vaut galement pour la rvision gnrale. laboration primaire et rvolution gnrale reprsentent donc la mm chose. L'essentiel de ce que nous allons traiter concerne les petites rvisions et non pas les grandes rvisions gnrales qui sont gnralement assez rares. Les petites rvisions sont des mcanismes beaucoup plus frquemment utilises. Le 1er enjeu c'est la problmatique du vieillissement de la rgle. La rgle d'urbanisme prsente la caractristique qu'elle prtend encadrer le futur, or le futur n'est pas si prvisible puisque prendre en compte de nouveaux enjeux. De ce point de vue la loi Grenelle 2 a institu un premier mcanisme qu'on pourrait qualifier de clause de rendez-vous : ide qu'une commune soit tenue d'organiser un dbat sur l'application du PLU tous les 3 ans, faire un rapport d'etat et cette occasion l statuer sur l'opportunit d'une mise en rvision du PLU. Sur l'efficacit juridique, supposons que la commune ne dlibre pas l'issue du dlai de 3 ans, que se passe-t-il ? On peut considrer que le fait de ne pas dlibrer est une illgalit et donc qu'un hab d'une commune pourrait demander une injonction la commune de procder la dlibration. Si celle-ci a lieu, pourrait-on envisager un contrle juridictionnel de ce refus de dlibrer sur ce plu? Quel contrle le juge serait-il susceptible de procder? Ce serait un contrle

trs lger. D'un point de vue politique, on peut trs bien concevoir une CT ouverte au dbat, qui ouvre dans un lan de participation gnrale ouvre un vritable dbat sur l'volution du PLU. Si en revanche l'quipe dirigeante est d'avis qu'il ne faut pas rviser, par ex sera mis en 14e point de l'ordre du jour afin qu'il ne soit trait qu'en 5 min. On peut donc s'interroger sur l'efficacit politique de cette dcision qui la dcision va plutt conduire rviser ou ne pas rviser. Ce dispositif est sans doute plein de bonne volont, mais il est peu probable que ds la pratique cela engendre de vritables effets. Toutefois, il est aussi possible que ce dispositif soit la 1re tape, le 1er tage de la fuse vers une obligation plus stricte de rexaminer priodiquement l'adaptation de la rgle du PLU. Souvent on commence par un dispositif peu contraignant. Cette contrainte sera rendue + stricte qu'elle ne l'est actuellement. 2e enjeu : concerne les difficults lies aux complexits des procdures d'urbanisme. Vont s'affronter 2 problmatiques contradictoires : si la procdure est complexe c'est parce qu'acte technique qui requiert l'intervention de nombreux acteurs a doit pouvoir se faire rapidement et simple = de telle sorte que confrontation entre impratif de concertation et axe de rapidit de mise en oeuvre de la rgle d'urbanisme. 2) Les techniques a) la rvision gnerale : mm chose que le rgime de l'laboration. La rglementation de l'urbanisme vocation tre la mm pour tous. En rgle gnrale, qd on modifie une rgle, a s'appelle du dtournement de pouvoir parce que l'administration utilise son pouvoir d'autres fins de la mission auquel il est destin. En droit de l'urbanisme (suivant jurisprudence de 1969 ville de sochaux), il est tablit que le fait de raliser ne constitue pas un dtournement de pouvoir la condition que ce projet priv remplisse un but d'intrt gnral suffisant. Si par ex, la commune dcide de modifier les rgles d'urbanisme applicables dans la zone dans laquelle j'habite pour transformer un immeuble en 4 tages, ne prsente surement pas un but d'intrt gnral donc csera refus sous peine de dtournement de pouvoir. A contrario, si destruction d'un immeuble pr centre commercial par exemple. Il est difficile de rendre possible des projets logiques cohrents ds une optique d'IG et concilier avec intrts individuels. b) la rvision simplifie du droit commun : dfinir son champ d'application et dcrire les lments de procdure qu'elle contient. Cette rvision est caractrise par son caractre localement spatialis. Elle peut tre utilise pour tendre des zones constructibles condition qu'elle ne remette pas en cause l'conomie gnrale du doc d'urbanisme. Autrement dit, la rvision simplifie peut tre utilise ds 2 hypothses : soit une grande modification, soit plus diffuse sur un nombre de points + large

Ce qui caractrise la rvision simplifie par rapport la rvision gnrale c'est qu'on a pas besoin de passer par l'laboration du PADD qui saute au profit d'une tape beaucoup + simple avec une tape notice justifiant la rvision. La rvision simplifie spciale POS mrite d'tre mentionne ici parce qu'il avait 2 intrts : elle pvait tre mise en oeuvre dans le mm cas de figure que la rvision simplifie des PLU et elle pouvait galement tre mise en oeuvre pour l'ensemble des extensions de zones constructibles. Processus trs intressant qui consiste crer une rgle exceptionnelle : la rvision simplifie, pour ensuite faire de ce dispositif exceptionnel un dispositif de droit commun. C'est grce ce mcanisme que les communes ont pu viter de se doter de PLU pendant un certain temps. En effet, le passage du POS au PLU s'opre, nous disait l'art L 123-1 au moment de la prochaine rvision gnrale du POS, celle-ci devra conduire ce qu'elle se transforme au PLU . Autrement dit, le mcanisme de rvision simplifie tait un moyen chappatoire de ne pas basculer au PLU. (date butoire au 1/1/2010, rvision obligatoire devant entraner le PLU) Les modifications : Distinction entre modif et rvision : au cours des ann&es 60 trs vite on s'est rendu compte qu'il y avait 2 manires de faire voluer un doc d'urbanisme (volutions mineures et importantes). La rvision c'tait pour les lments majeurs et la modification pour les lments mineurs. Comment distinguer ce qui est mineur et majeur. Le critre est celui de l'atteinte porte l'conomie gnrale du document d'urbanisme. C'est une notion qui prsente 3 difficults : c'est un standard, une notion que l'on peut remplir de manire diffrente selon les hypothses la jurisprudence a t un peu sotte ce qui est important est-ce l'conomie gnrale du rglement ou du PADD? La thmatique aujourd'hui : ou bien on veut revisiter notre destin / futur d'urbanisme local = rvision gnrale ou bien objectif plus limit = rvision simplifie La barrire passe beaucoup + entre rvision gnrale et autre qu'entre rvision et modification mais on a gard l'hritage du vocation ancien pour distinguer. de droit commun Elle peut tre utilise dans les cas de figure suivant : ne porte pas atteinte l'conomie gnrale du PADD ne prote pas atteinte un espace bois class, zone naturelle et forestire, zone agricole, zone en protection contre les nuisances ne cre pas de graves risques de nuisance Procdure : laboration qui contient une modification qui est transmise aux principales pers publiques associes et une enqute publique. Nouveaut parce qu'avant ds la modification il n'y avait pas d'enqute publique. C'est justement cette enqute publique lourde et lente qui a gnr la nouvelle modification dite modification simplifie.

Simplifie Elle est institue par la loi Grenelle 2 et vise plusieurs sries d'hypothses : les erreurs matrielles (ex coefficient d'occupation des sols ne doit pas dpasser 1 mais il ne faut pas aller jusqu' une erreur norme ) modification de la superficie : hypothse d'erreurs matrielles + augmentation du COS (coefficient d'occupation des sols 20%) Procdure : une dlibration, pas d'enqute publique l'origine. Puis suite directive communautaire, on a cre un mcanisme : la dlibration est tenue ou porte la connaissance du public pendant un dlai d'un mois. Spcificits (procdures spciales): mise en compatibilit : procdure ou de modification ou de rvision selon l'importance de l'volution qui est requise par l'adaptation du PLU un autre doc d'urbanisme avec lequel il doit tre compatible. Il s'agit en quelque sorte de toutes les volutions contraires, rsultant d'une exigence externe. La diffrence avec les mcanismes classique est qu'on utilise les mm procds mais ds le cas o la commune refuserait de le faire, le prfet dispose d'un pouvoir de substitution d'action. On retrouve ici une des figures classiques de la tutelle (en cas de carence), donc agir en ses lieu et place. Autrement dit, la spcificit ne tient pas l'outil utilis mais au fait qu'il pusse tre mis en oeuvre par le prfet. La modification plan de relance adopte ds une loi du dbut de l'anne 2009, loi pr l 'amlioration et la construction, etc (le prof ne s'en rappelle +). Elle s'applique jusqu'au 31 novembre 2010. Cette modification plan de relance est la mre de la modification simplifie c a d que c'est le 1er mcanisme de modification simplifie. Elle devait modifier les rgles d e mitoyennet. Ce cas de figure disparat partir du 31 nov 2010 mais par contre l'outil qui avait t utilis est devenu un outil de droit commun. On est parti d'un mcanisme drogatoire pour en faire un mcanisme de droit commun =mcanisme d'mergence de la rgle.

Le systme franais du contrle juridictionnel s'articule autour de 2 ides principales : le PLU doit pouvoir faire l'objet comme tout acte rglementaire d'un recours (existence d'un recours pour excs de pouvoir contre un acte administratif fait parti des principes traditionnels) au del de cette exigence traditionnelle gnrale, le systme franais de contrle juridictionnel du PLU est marqu pr le fait que le PLU tait un acte rglementaire comme les autres ce qui signifiait qu'on lui appliquait l'ensemble des rgimes contentieux des actes rglementaires. Srie de consquences trs importante : le PLU est un doc complexe soumis une procdure longue qui fait intervenir des acteurs multiples et videmment tous gards, la complexit de l'acte, la longueur de la procdure, les interventions au cours de la procdure font de cet acte un acte fragile, soumis une menace contentieuse multiforme Un des 1ers lments prendre en compte est ce caractre fragile du PLU. Consquence de ce 1er lment issu de ces 2 logiques traditionnelles : le PLU a t le sige de contestations importantes, abondantes. Le PLU a t le lieu privilgi de la contestation

des dcisions d'urbanisme des CT en particulier par les associations se donnant comme but la protection de tel ou tel aspect de l'urbanisme ou de l'environnement. Autrement dit, parce qu'il tait facilement saisissable contentieusement, le PLU a cristallis, a t le catalyseur des conflits d'urbanisme qui ont merg partir du dbut des annes 1970. Le droit de l'urbanisme interprt par le juge s'est interprt autour de ces grandes contestations d'occupation des sols. Ce contentieux du PLU prsente cette 2me caractristique d'tre le lieu privilgi de la discussion des choix d'urbanisme de la collectivit de nos jours. La 3eme caractristique de ce contentieux du PLU, consquence des prcdents, est qu'il est lourd de consquences. Annul quelques annes aprs qu'ait t mis en oeuvre un POS ou PLU et revenir la rgle antrieure peut provoquer des consquences. Ca n'est donc pas un hasard si depuis dsormais une dizaine d'annes, on a tent d'encadrer, de canaliser, ce contentieux pour essayer d'chapper un certain nombre de ses inconvnients. On peut dire que dans ce domaine la jp et le lgislateur ont pu progressivement construire un droit qui mnage aussi bien les exigences du principe de l'galit qu'une forme de scurit juridique. Le rgime contentieux a fait son oeuvre et l'anciennet du droit des PLU. Nous allons nous interroger sur 3 points : - qui peut attaquer un PLU? L'tude de l'intrt de la qualit agir. Quoi : qu'est-ce que l'on peut attaquer dans un PLU? Pour quel :motif? Quels sont les moyens susceptibles d'tre invoqus l'gard d'un PLU? Aussi quand, quel moment peut-on contester un PLU? (un peu superficiel) a) qui peut attaquer un PLU? L'tude de l'intrt de la qualit agir. Il faut distinguer 3 types de personnes : les personnes physiques : la jp administrative est relativement librale dans l'intrt agir, de l'intrt de la qualit agir plus prcisment. Elle est galement assez librale en particulier en ce qui concerne l'intrt agir des personnes phytsiques contre le PLU. Quelles sont les qualits dont on peut arguer? Il suffit d'avoir une relation quelle qu'elle soit avec la commune dont le PLU fait l'objet de la contestation (propritaire, locataire, contribuable). - les personnes morales La jp a t trs favorable l'action des associations, leur intrt agir. On a assist ensuite un mouvement de resserrement, de restriction de cet intrt agir li la multiplication des recours mais aussi d'une certaine drive dans l'exercice de ces recours, c a d des recours dont le but n'tait peut tre pas toujours port par l'intrt de dfendre le droit de l'urbanisme. Le CE a donc t amen dfinir une srie de rgles relativement simple : pour qu'une association (pers morale de droit priv), puisse contester un PLU, il faut 2 choses : qu'il y ait dans son objet la protection, la dfense du cadre de l'urbanisme

il faut que l'asso est un primtre d'action relativement restreint. On admettra le recours d'une asso communale, parfois mais avec plus de difficults, le recours d'une asso dpartementale mais on n'admettra pas le recours d'une asso rgionale ou nationale. L'ide est qu'il faut que l'asso soit adapte non seulement dans son objet mais dans son occupation ppale sauvegarder ou assurer la surveillance ou vigilance de l'urbanisme dans la commune. Cette double rgle est cumulative. Il y a cepdt une nuance lorsqu'oin est en prsence d'une asso ayant un objet trs spcialis. Ex : supposons une asso qui dfendrait les chemines en brique, il est probable qu'on admettrait son intrt agir aussi idiot soit-il contre tous les PLU ds lors qu'ils porteraient atteinte cet objet en imposant strictement la construction de chemines en bton. - les personnes publiques Le prfet agissant dans le cadre du contrle du PLU peut contester tous les PLU de son dpt devant le TA comptent dans le cadre du rgime test du dfr prfectoral o le prfet est considr comme ayant par nature un intrt agir. S'agissant des autres personnes morales de droit public, la jp administrative considre que toutes les pers morales de droit publiques qui interviennent dans le cadre de la procdure d'laboration du PLU ont pour ce motif mm un intrt obtenant qualit agir. Cela signifie par consquent que les chambres de commerce, de l'industrie, etc, auront un intrt leur donnant qualit agir dans le cadre du PLU. Le cercle des requrants potentiels est donc considrable.

b) Quoi : qu'est-ce que l'on peut attaquer dans un PLU? Cette q se subdivise dans le temps Le PLU est un acte complexe qui produit une procdure longue dans laquelle interviennent successivement un certain nombre d'actes (la dcision d'engager un PLU, etc). Qu'est-ce qui est attaquable dans tout cela. Jadis, la jp tait favorable, elle donnait 2 rdv contentieux : le contentieux du POS rendu public et le POS approuv. Aujourd'hui les rdv contentieux sont les suivants : la dlibration relative au PADD d'une part et la dlibration approuvant le PLU d'autre part. Ces deux actes peuvent tre contests. Cela signifie par consquent que tous les autres actes qu'interviennnent dans le cadre du PLU ne peuvent pas faire l'objet d'un contentieux autonome. Ils peuvent seulement tre contests l'occasion de la contestation de l'un ou de l'autre de ces 2 actes. On retrouve l une thorie dite des oprations complexes, mme si elles s'appliquent ici de manire nuance = dans le cas d'un acte complexe, on ne peut attaquer que le produit final et donc les actes intermdiaires vont seulement tre contests l'occasion de la contestation de la dcision finale. La thorie classique de l'acte administratif considrait que celui-ci tait indivisible et donc recours possible que devant l'ensemble de l'acte et si d'aventure on avait un moyen

fond, c'tait l'ensemble de l'acte qui se trouvait annul. Le juge administratif n'aimait pas l'ide de rendre divisible les actes pour la raison suivante : il considrait qu'annuler partiellement un acte ressemblait un pouvoir de rformation et non pas un pouvoir d'annulation. C'est d'une certaine manire refaire l'acte en y retirant la partie illgale. Or, refaire, rformer, c'est un pouvoir suprieur au simple pouvoir d'annulation. Il considrait que ds le cadre du contentieux de l'excs de pouvoir, de l'annulation, il ne pouvait pas faire autre chose qu'annuler, procder une rformation de l'acte. Une telle rgle aurait eu des consquences redoutables, il aurait suffit qu'une zone soit mal dlimite pour que l'ensemble du PLU tombe, il aurait suffit qu'un seul art soit non valable pour que l'ensemble de l'acte d'urbanisme tombe. Compte tenu de ces consquences, le CE a considr que le POS est dsormais un acte divisible de telle sorte que l'on peut parfaitement attaquer tout ou partie d'un PLU et le juge peut lui-mm en considration des moyens, n'annuler que partiellement un PLU. L'annulation partielle est encore possible lorsque c'est une rgle particulire qui fait l'objet d'une contestation. En, 2010, le CE a confirm l'annulation partielle du PLU de Paris et en particulier de celle des dispositions de ce PLU qui concernait le rgime de protection des btiments remarquables. dans l'espace : c) Pour quel : motif? Quels sont les moyens susceptibles d'tre invoqus l'gard d'un PLU? Il faut distinguer les moyens de l'galit externe et les moyens de l'galit interne. les moyens d'galit externes : Les vices touchant soit la forme soit la procdure de l'acte : On peut ranger dans les vices de forme ceux concernant l'existence de tous les documents exigs par le code de l'urbanisme pour constituer le PLU. Si un PLU a t pourvu d'un rapport de prsentation, d'un PADD, d'un rglement, de documents graphiques ou de listes des servitudes d'urbanisme, ce doc sera considr comme incomplet et par suite entach de vices de forme. En pratique, aucune commune fera l'un de ces oublis. Seulement, complication au fait qu'on assimile l'inexistence l'insuffisance de ces documents. C'est donc lorsqu'un de ces documents qui constitue le PLU prsente par rapport aux exigences obtenues dans le code de l'urbanisme une inexistence, cela conduit un vice de forme susceptible de conduire l'annulation totale du document. Le juge administratif a eu 'occasion dans les annes 80 et 90 de condamner les PLU pour ce moyen notamment lorsque les rapports de prsentation taient insuffisamment explicites. Le CE continue d'exercer un contrle assez strict de ces exigences notamment de prcision des documents cartographiques et de non contradiction. Chaque dcision peut entacher d'irrgularit le doc final. On peut essayer de regrouper ces vices de procdure autour de 3 vices principaux : ceux inhrents au rgime spcifique de l'laboration du PLU : Ex : les dlais, le contenu des actes, l'intervention des personnes publiques associs la procdure. ceux lis au droit gnral et classique des CT, par exemple pour qu'une dlibration ait t prise valablement, il faut que les conseillers municipaux ait t convoqus dans un dlai de 5 jours avant la runion du CM (communes de + de 3500

habitants). Le cas chant, la dlibration subsquente est illgale et tout ce rgime lourd de mise en uvre des dlibrations du CM, viennent s'ajouter au rgime spcifique de l'laboration des documents d'urbanisme ceux contenus de l'laboration spcifique du PLU : toutes les mconnaissances du rgime assez sophistiqu de l'enqute publique avant l'laboration du PLU est susceptible de l'entacher de vices de procdure. Les vices de procdure sont donc multiples. Cette raction a d'abord t le fait du juge administratif qui a de plus en plus dvelopp dans ce domaine l comme dans d'autres la thorie des vices substantiels, c a d qu'il doit prsenter une double caractristique : ne pas tre d'une irrgularit trop importante tre susceptible d'avoir eu une influence sur la dcision prise, par ex, le vice du dfaut de convocation des conseillers municipaux n'est pas susceptible d'avoir eu une influence si tous les conseillers municipaux taient prsents. En revanche, le fait de ne pas leur avoir communiqu le document dans le dlai de 5 jours est lui susceptible d'avoir eu une influence puisqu'ils n'ont pas t en mesure de se faire une opinioin et donc le sens de la dlibration a pu en tre affect. S'ils n'ont pas eu le tps suffisant, alors leur opinion n'a peut-tre pas t forg de manire clair. Le lgislateur a pris des mesures visant restreindre. Art L 601 : le lgislateur a annonc que l'illgalit pour vice de forme de procdure ne peut tre invoqu par voie d'exception aprs l'expiration d'un dlai de 6 mois compter de la prise d'effet du doc en cause. Autrement dit, le lgislateur a pos une barrire temporelle l'exercice. Toutefois cette restriction est soumise elle mm 2 restrictions : cela vaut uniquement pour les cas o on relve uniquement l'illgalit, uniquement dans le recours indirect certains vices de forme ou de procdure sont exclus du champ de cette rgle et en particulier l'absence du rapport de prsentation ou la violation substantielle du doc Autrement dit, le dlai n'est pas respect pour certains vices substantiels. Le lgislateur intervient rgulirement pour rguler le contentieux administratif et cela intervient souvent dans le droit de l'urbanisme. Il y a toute une srie de contraintes poses par le lgislateur L 600- 1 L 600-6. Cette intervention du lgislateur s'est faite de manire relativement souple et finalement assez bien vue. Cela a permis effectivement d'viter des annulations pour des motifs soulevs l'anne suivante. les moyens d'galit internes Les vices touchant soit la violation de la loi ou l'erreur de droit, l'erreur de fait, l'erreur dans la qualification juridique des faits et enfin au dtournement de pouvoir. La 1re liste de moyens : violation de la loi c a d la mconnaissance d'une rgle suprieure ayant vocation s'imposer aux docs d'urbanisme, ces moyens peuvent se ddoubler en 2 branches : les moyens tirs du code de l'urbanisme Un PLU peut mconnatre maints gards les rgles contenues ds le code de l'urbanisme. Par ex un PLU qui ne contiendrait pas la rglementation minimale qui doit tre intgre dans le PLU dans les diffrents rglements en n'appliquant pas l'ensemble des restrictions, le PLU serait illgal. En revanche, est galement illgale un PLU qui rglementerait des questions qui ne peuvent pas tre

rglements par un PLU. Ex : en rgion parisienne, les lus locaux ont cherch sanctuaris les zones pavillonnaires, lorsqu'ils ne pouvaient le faire par le coefficient d'occupation des sols, ils ont cherch rglementer le type d'habitation en posant notamment que dans ces zones pavillonnaires, seuls des habitats individuels pouvaient tre autoriss et donc pas d'habitat collectif = maintien essentiellement de zones de propritaires (pas de locataires, de jeunes, de pauvres,... ) Il a t jug d'abord par le TA de Versailles puis par le CE qu'un POS ne pouvait pas rglementer le type d'habitation susceptible d'tre ralis dans une zone contrairement la hauteur, etc. Dans les PLU de rgion parisienne et d'un certain nombre des communes rsidentielles, cette restrictgion continue d'exister. Cela pose une q, quel est l'intrt de maintenir une rgle illgale dans un document d'urbanisme? Cet intrt est double : il donne d'abord un signal politique : il dit aux habitants de ces zones pavillonaires, la mairie est avec vous, tout sera fait dans notre pouvoir pour qu'il n'y ait pas elogement collectif dans cette zone signal ensuite co : face des constructeurs modrment avertis, ils pourront penser qu'ils ne pourront pas construire de logement collectifs et mm s'ils sont avertis, il sauront qu'ils ne pourront construire qu'aprs avoir fait constater l'illgalit de la rgle donc la construction sera plus difficile puisque prendra plus de temps, recours contentieux, mauvais rapport avec la commune. Autrement dit, une rgle illgale n'est pas ncessairement dpourvue de toute effectivit. Maintenir une rgle illgale dans un POS ou PLU peut avoir une srie d'intrts pour une municipalit. Ne sous estimons pas le fait que cette rgle ne rsistera pas la prochaine rforme mais dans l'attente, continue de recevoir une certaine effectivit. les moyens tirs de la mconnaissance d'un doc d'urbanisme suprieur au code de l'urbanisme Produit de 3 facteurs : les SCOT, schmas directeurs sont rdiges de manire de + en + floue de manire qu'il est impossible d'tre incompatible avec eux le juge administratif a une conception de + en, + large de la notion de compatibilit de telle sorte que les incompatibilits deviennent de + en + rares cette notion d'incompatibilit commence avoir un certain ge puisqu'entre dans les murs depuis un certain nombre d'annes, intgre par les acteurs qui savent la mettre en uvre. Lorsqu'incompatibilit il y a, c'est frquemment une dcision volontaire de la part de la commune. En effet, en dictant un PLU en partie et non totalement contraire un doc suprieur tel que SCOT, la commune fait passer plusieurs messages : elle a un projet et si elle ne peut les effectuer ce n'est pas de sa faute message auprs des autorits suprieures, enjeu vital, essentiel puisque la mairie est prs aller contre la commune pourra dire ses habitants qu'elle a fait ce qu'elle a pu et que c'est le juge qui ne veut pas. Elle fait donc porter quelqu'un d'autre la charge d'une dcision politique, transfert de responsabilit.

Adopter une rgle illgale peut avoir un sens politique, administratif et sociologique. 2e catgorie de moyens : les moyens tirs d'erreur de fait : ces moyens visent contester trs simplement une rglementation contenue dans un PLU qui est contraire la situation de fait de la commune : un rapport de prsentation par ex qui prsenterait un bilan de l'urbanisation, ou encore une commune qui placerait en zone cimetire une zone forestire par ex. 3e catgorie : les moyens tirs de l'erreur dans la qualification juridique des faits : le juge administratif lorsqu'il contrle la qualification juridique des faits contrle l'adquation de la rgle de droit aux faits qu'elle a vocation de rgir. Ce contrle de l'adquation possde 2 niveaux : le contrle dit normal : le contrle de la qualification juridique des faits subjectif. A une donne de fait, le juge vrifie si l'administration a bien choisit parmi une palette qu'elle avait sa disposition. Un fait ne peut recevoir qu'une seule qualification juridique. le contrle restreint : le juge ne pratique qu'un contrle restreint ou encore le contrle d'erreur manifeste d'apprciation lorsqu'un mm fait peut recevoir plusieurs qualifications juridiques. Ex : pour sanctionner fonctionnaire, d'abord dterminer faute puis sanction. Sur la faute on est dans l'hypothse d'une seule qualification juridique est valable (fautif ou non fautif). Une fois considr que fautif, l'administration se trouve place face une palette de solutions et en fonction de la gravit, elle aura une certaine marge de manuvre, sanctions = blme voire suspension d'exercice de fonctions pendant 3 jours. Dans le contentieux de l'urbanisme, on va retrouver peu de contrle normal et beaucoup de contrle restreint. En effet, sauf dans certaines hypothses dans lesquelles le choix de l'administration est compltement restreint. Il y a des possibles considrables c a d que c'est presque l'essence mm du PLU que de choisir parmi des destines d'urbanisme des projets diffrents. Le juge lorsqu'il contrle la rglementation des zones ne pourra censurer que des erreurs manifestes d'apprciation. Si par ex, un village de 150 habitants du sud des Yvelines dcide de crer une zone de bureaux industriels disproportionne, alors le juge pourra censurer pour erreur manifeste d'apprciation. Malgr tout, les cas d'annulation d'un POS ou PLU pour erreur manifeste d'apprciation est relativement rare. Dernire catgorie : dtournement pouvoir : il y a ds la ralisation d'un PLU des fortes tentations de favoriser tel ou tel personne ^proche de la majorit municipale, membre de la majorit municipale l'occasion de l'laboration du PLU. Autrement dit, on ne compte plus les agriculteurs franciliens qui se sont enrichis l'occasion de leur mandat de maire de leur commune. Si nous prenons plus de recul, le dtournement de pouvoir en, matire de PLU, cela visera lorsque le PLU ne sera pas ralis dans un but d'intrt gnral mais de favoriser une pers dtermine. Mais il y a des hypothses ou le passage de l'intrt

particulier l'intrt gnral ou vice versa est particulirement dlicat. Par ex : les rserves foncires dans certaines communes appartiennent une ou quelques pers dtermins et videmment le basculement d'une zone non constructible en constructible produiront un avantage direct et parfois trs important pour ces personnes. Cela a conduit le juge laborer une jp subtile visant vrifier si au-del du seul intrt particulier, la modification du zonage ralise un but d'intrt gnral, Si en + de l'intrt particulier, il y a un intrt gnral, alors il n'y aura pas dtournement de pouvoir. Le cas chant il y aura dtournement de pouvoir. d) Aussi quand, quel moment peut-on contester un PLU? (un peu superficiel) Il convient de distinguer 4 points : le PLU est susceptible d'tre contest comme tout acte rglementaire dans le dlai de 2 mois qui suit sa publication, publication qui s'opre d'une part par un affichage en vitrine et d'une part par une insertion dans des journaux d'annonce lgale la contestation l'occasion d'une modification ou d'une rvision du POS ou du PLU. En effet, il est possible de contester le plan lui mm mais il est possible galement d'en contester les modifications ou rvisions dans le mm dlai de 2 mois compter de la modif ou rvision. On peut galement contester les dispositions modifies ou rvises et pas seulement les dispositions modificatrices. On peut contester un PLU par voie d'exception l'occasion d'un recours dirig contre une autorisation de construire, permis de construire, dclaration pralable, etc. En contentieux administratif gnral, on admet que l'on puisse exciper de l'illgalit d'un rglement l'appui d'un recours dirig contre un acte d'application de ce rglement. S'agissant du contentieux du PLU, le CE dans une jp ancienne de 1987, JEPRO, confirm rcemment avec les nuances dans un arrt de 2008 Commune de Levallois considre que dans le cadre de ce contentieux par voie d'exception, un permis de construire ne peut tre annul qu' la condition que le document d'urbanisme en application duquel il a t dlivr soit illgal que les dispositions du doc d'urbanisme antrieur qui en quelque sorte renat du fait du constat de l'illgalit du doc antrieur ne permettent pas non + de dlivrer le permis de construire sollicit. Ex : demande de permis de construire de 1000m de surface en zone net de 1000m donc COS 1. Si le plu est dclar illgal, vrification du COS, si 8 au lieu d'1, excdentaire au COS. Une commune ne peut jamais revenir la virginit urbanistique. On doit toujours vrifier s'il existe une rglementation antrieure susceptible de s'appliquer = non retour en arrire une fois qu'on s'en est dot. en dehors mm des dlais de recours visant obtenir l'annulation du PLU, il est possible d'en demander non pas l'annulation mais l'abrogation. Nous retrouvons ici une jp : la jp A l'italia de 1989 : lorsqu'un acte rglementaire est illgal ds l'origine ou est devenu illgal du fait d'un changement dans les circonstances de fait ou de droit, l'administration saisie d'une demande d'abrogation est tenue de faire suite cette demande. Elle est tenue d'abroger donc un rglement illgal ou devenu illgal. En matire de l'urbanisme, un certain nombre de caractristiques :

- le problme de vieillissement des docs d'urbanisme les rendant parfois obsoltes. Certaines communes ne modifient que marginalement leur pos et ceux ci vieillissent progressivement. On pourrait concevoir que passer un certain stade d'obsolescence, celle-ci ne soit + non plus pratique mais devienne juridique. Si ds les docs d'urbanisme nouvelle gnration on a prvu les clauses de rdv, c'est justement une prise en compte de la jp l'Italia. une spcificit : un POS ou un PLU ne peut pas en principe tre abrog. C'est le code de l'urbanisme lui mm qui le dtermine. Abroger un doc devenu illgal ne peut pas s'appliquer aux docs d'urbanisme. La jp a fait preuve de crativit puisqu'en matire de PLU, l'illgalit originelle ou survenue depuis du PLU ouvre le droit de demander non pas l'abrogation mais ce que soit engage une procdure de modification ou de rvision du POS ou du PLU pour en purger l'illgalit. Il ne s'agit pas d'un mcanisme d'abrogation mais enclenchant une nouvelle procdure de rvision ou de modification du Plu (jp l'italia). Il ne s'agit pas d'abroger la rgle mais de la remplacer. PARTIE 3 : LES AUTORISATIONS D'URBANISME

Introduction
La planification urbaine a t prcde par le droit des autorisations a t le 1er droit du droit de l'urbanisme.. Le droit des autorisations d'urbanisme a connu dans sa longue histoire deux tapes importantes : en 1983 avec la cration du permis de construire qui s'est substitu une srie de rgime d'autorisations antrieures en 2007 (le 1er SEPt) Le droit de l'urbanisme est marqu en France par 3 enjeux : de faire chapper le moindre objet possible au rgime de l'autorisation on a toujours recherch faire de l'autorisation de construire le lieu critique de la rception de toutes les rglementations publiques relatives l'acte de construire. C'est le moment privilgi de la rception des rglementations publiques applicables une construction. Cela a gnr deux types de phnomnes faire de cette autorisation de l'urbanisme une autorisation de synthse = elle vaut pour plusieurs autorisations. La tendance a toujours t faite de charger la barque et d'ajouter aux rglementations du permis de construire de nouvelles rglementations le permis de construire et l'autorisation de l'urbanisme en gnral est surcharg par les autorits administratives l'autorisation de l'urbanisme a toujours t d'une nature particulire. Administrative il est vrai mais autorisation relative l'usage d'un droit essentiel ds la conception franaise depuis la Rvolution qui est le droit de proprit naturellement. L'autorisation d'urbanisme attache au droit de proprit a permis de donner un certain nombre de garanties au propritaire. Le permis de construire est rel car

attach une chose et non une personne contrairement aux autres autorisations administratives rattaches aux personnes. Il est n un certain nombre de difficults de ces 3 facteurs : il est n des tentatives rgulires, rcurrentes de rforme visant rduire le primtre de l'autorisation au profit de mcanismes plus sains, de l'excs de rglementation sanctionn par le permis de construire, il est n des tentatives de rationnalisation, de rduction des nombres de rglementations sanctionnes par le permis de construire et du caractre rel de l'autorisation d'urbanisme, il est n un certain nombre de caractristiques. Toutes ces contraintes ont toujours fait de l'autorisation de l'urbanisme une autorisation particulirement sensible juridiquement mais aussi administrativement, conomiquement. Dsormais, l'indicateur des dpts de permis de construire ets regard comme un indicateur avanc de situation / activit conomique. Pour tudier le permis de construire et les autres autorisations de construire, nous allon sprocder en 3 temps : les q au champ d'application des diffrents types d'autorisation en droit de l'urbanisme le rgime de la demande d'autorisation le rgime de la dlivrance de ces autorisations. I Les q touchant au champ d'application des diffrents types d'autorisation en droit de l'urbanisme C'est ici que la rforme entre en vigueur le 1er sept 2007 a jou un rle important. Avant cela, il existait ds le code de l'urbanisme prs d'une vingtaine d'autorisations diffrentes. Ce nombre a t drastiquement rduit pour ramener les autorisations d'urbanisme autour de 3 gds ples : d'une part, le permis d'amnager et d'autre part, le permis de construire et la dclaration pralable de travaux exempts de permis de construire Le critre permettant de distinguer selon qu'on a besoin d'un permis de construire ou simplement de dposer une dclaration est videmment relatif pour l'essentiel l'importance de la construction envisage. Cela suppose d'abord que l'on dfinisse la notion de construction. Dfinition construction : au sens du droit de l'urbanisme, dfinir la notion de construction remplit deux caractristiques : avoir un caractre immobilier suffisamment marqu : cela rejoint une problmatique qui s'est dvelopp partir du point de savoir si les mobile-homes requraient ou non un permis de construire. La jp du CE reposait sur le critre suivant : tant que le mobile-home conserve ses moyens de mobilit, il est mobilier et donc n'a pas besoin du permis de construire,; si en revanche le mobile home perd ses moyens de mobilit, alors il devient immobilier et requiert ds lors un permis de construire. Sont exclus un certain nombre de process industriels tels que l'installation de machines susceptibles d'tres transfres rpondre la dfinition de la surface hors uvre brute : la surface HOB et la surface

HON(nette) sont 2 outils dj voqus trs importants du droit de l'urbanisme car permettent de dfinir les calculs de COS. La surface HOB est dfinit justement depuis la rforme de 2007 comme la surface qui fait l'objet de travaux ou bien pour la ralisation d'un difice ou bien de travaux d'excavation ou de remblaiement suprieurs 60cm. Autrement dit, ds lors que dnivellement d'une parcelle de plus de 60 cm, cration de surface HOB. Constitue donc une construction ce qui prsente la fois ce caractre immobilier et ce qui affecte le sol naturel soit par la ralisation d'un difice soit par un relvement de plus de 60cm par rapport au sol. Ex : mm terrasse releve de plus de 60cm. Une fois que la dfinition de construction est dtermine, il faut relever l'importance de la construction car c'est cette caractristique qui va ranger le projet dans l'une des 3 catgories : permis de construire, dclaration de travaux ou rien du tout. Distinction entre importance au sol et importance dans l'espace. a) l'importance au sol Elle va s'appliquer aussi bien pour les constructions nouvelles ou existantes cration de + de 20m de surface HOB = permis de construire cration de surface HOB compris entre 6m et 20m = dclaration de travaux Moins de 6m = rien du tout b) L'importance dans l'espace Va exiger le permis de construire la modification du volume + percement de nouvelles ouvertures Ne va exiger qu'une dclaration le percement de nouvelles ouvertures sans modification de volume Aucune autorisation pour les travaux qui n'affecteront pas l'aspect extrieur des constructions Le code de l'urbanisme prvoit pour certains types particuliers de constructions des rgimes spcifiques qui viennent prendre le relais du rgime gnral. Exemples : les piscines : toutes les piscines requirent un permis de construire puisque toujours + de 20m pour raliser une piscine sinon ce n'en est plus une. S'il en fallait pour toutes les piscines ce serait un peu compliqu donc cration d'un rgime spcial. On a pos 2 rgles : une rgle volumique : de superficie de la piscine une rgle de hauteur pour grer les piscines couvertes les oliennes : rgime fonction d'une part de leur hauteur et d'autre part de leur capacit nergtique. En les rpartissant en ne ncessitant pas d'autorisation, cela permet de faciliter. Le droit de l'urbanisme essaie de s'adapter ou d'adapter ses dfinitions chaque nouveaux

enjeux. Les piscines et la ncessiter de leur rglementer est une problmatique rcente car il y a une quinzaine d'annes, impensable. II ( titre indicatif) : Constitution d'une demande de permis de construire Devant la difficult de ces analyses de droit priv, se droulant de manire brve, devant le nombre d'annulations contentieuses dans le domaine des coproprits, substituer au rgime antrieur un rgime de pure dclaration sur l'honneur. Dsormais, par consquent, le ptitionnaire doit attester sur l'honneur qu'il dispose bien des titres (promesse de vente, etc.) mais l'administration n'a plus de vrification faire. Elle ne contrle plus la qualit du ptitionnaire : c'est donc tout un bloc de contrle qui est pass totalement du ct du droit priv. On voit en pratique 2 phnomnes : l'administration est contente de s'tre dbarrass de ce travail complexe il y a des hypothses dans lesquelles l'administration a beaucoup de mal fermer les yeux. Le contenu du dossier de demande de permis de construire : Il faut ici mettre l'accent sur 4 points : a) Cause de cette situation contrairement d'autres rgimes de dlivrance d'autorisations de permis de construire, la rglementation est trs dtaille, minutieuse, et repose mme sur un fondement lgislatif. Autrement dit, c'est le code de l'urbanisme qui dtermine le contenu du dossier de demande du permis de construire et non l'administration. Cela appelle 2 observations : pourquoi une rglementation aussi dtaille? Cette rglementation s'est progressivement construite en raction l'attitude de certaines administrations qui exigeaient des pices supplmentaires, diffrentes, non normalises. Cela rendait difficile le dossier de demande puisque contraintes diffrentes selon les diffrentes CT. La rglementation textuelle du contenu du dossier de demande vise donc d'abord un objectif de normalisation, de standardisation favorisant l'efficacit du dispositif. b) Effets de cette situation Un dossier incomplet ne peut pas donner lieu la dlivrance d'un permis de construire. Cela signifie que l'administration est tenue de ne pas dlivrer un permis de construire, si elle le fait, le permis de construire dlivr sera regard comme illgal, comme pris au terme d'une procdure irrgulire. D'autre part, si le dossier est complet, contient toutes les pices prvues par le code de l'urbanisme, alors, l'administration ne peut pas exiger de pices complmentaires. Elle est tenue d'instruire le PC sur la base de ce dossier complet au sens du code de l'urbanisme. En cas de refus, ce refus sera illgal et si elle s'abstient de le faire, il sera possible qu'il naisse une dcision implicite d'attribution de ce PC. Autrement dit, le caractre complet du dossier enclenche ipso facto l'attribution du PC.

2) Contenu en lui-mme Ce contenu peut tre divis en 3 lments : un formulaire standardis de demande de PC qui va contenir une srie d'informations utiles pour l'administration (indications relatives l'identit, l'origine de la parcelle d'assiette du projet, au statut juridique de cette parcelle, une description essentiellement chiffre de la nature du projet et des indications trs utiles, importantes, pour la fiscalit de l'urbanisme). Le dossier doit contenir des plans : plan de situation permettant de reconnatre la parcelle, plans des faades, un plan de coupe La dernire partie se constitue d'lments gnraux et particuliers : sur les lments gnraux la demande de permis de construire doit comprendre une notice explicative de l'insertion de la construction projete dans son environnement. Il va permettre en particulier pour les tiers de prendre la mesure de la nature de la construction et son effet sur le voisinage. En outre, un document graphique illustre l'insertion dans l'environnement. En pratique, on a tendance minimiser l'impact des travaux sur l'environnement. Ex : Evry : ralisation de 2 tours. Le document graphique d'insertion dans l'environnement montre les tours en premier plan. A ct de ces lments gnraux vont figurer des lments spciaux : par exemple pour les tablissements recevant du public notice sur la scurit, accessibilit handicaps. La rforme de 2007 a jou un rle important, dans la ligne de qualit de ptitionnaire, la rforme a privilgi une logique dclarative, a rduit le dlai de transmission des documents, de telle sorte qu'aujourd'hui s'est opre une distinction entre l'intrieur et l'extrieur. Le ptitionnaire devait dmontrer que son projet respectait la rglementation de l'urbanisme et que l'administration tait en mesure de lever ses filets . Dsormais, le ptitionnaire n'a plus qu' dmontrer la rgularit de l'extrieur de la construction par rapport aux normes d'urbanisme. L'administration conserve un pouvoir de contrle fort sur l'enveloppe extrieure. En revanche, l'intrieur devient purement dclaratif et l'administration n'est plus en mesure de vrifier si les affirmations des documents sont exactes. Ce passage a une logique dclarative, suppose en principe la possibilit d'un contrle postriori. S'esquisse aujourd'hui sur la base de cette rglementation une nouvelle manire de concevoir le rapport la rgle d'urbanisme, une rduction du pouvoir de l'administration sur l'intrieur et une redfinition de l'urbanisme (plutt rgressive) fonde sur l'extrieur, l'enveloppe. En quelque sorte, l'administration n'a se proccuper que ce qui apparat ds l'espace public et non de ce qui relve de l'espace priv, de l'intime.

4me point : il s'agit de dterminer quels sont les effets juridiques de la constitution de ce dossier et du dpt de la demande. Lorsque l'administration est saisie d'un dossier, cela va gnrer un certain nombre d'effets juridiques : l'administration saisie d'un dossier va tre tenue de dlivrer dans un dlai d'un mois un rcpiss de dpt de demande, ce rcpiss produit un effet essentiel : c'est lui qui va dterminer le point de dpart du dlai d'instruction et la dure du dlai d'instruction. L'effet accessoire c'est que c'est galement dans ce rcpiss que l'administration pourra demander la production de documents complmentaires (prvus par le code) et informer de ce que le point de dpart du dlai d'instruction ne courra qu' compter de la rception de ces documents complmentaires. Le rcpiss est en quelque sorte l'accus de rception. Le rcpiss doit contenir les informations relatives au dlai d'instruction. C'est le dpt du rglement lui-mme qui fait courir ce dlai. Le dpt d'un dossier complet rend plus difficile le dpt d'un autre dossier de permis de construire sur le mme terrain. Jusqu' il y a peu, la jp du CE considrait qu'une mme parcelle de terrain ne pouvait tre couverte que par un seul projet contenu dans une demande de PC de telle sorte que il ne pouvait pas y avoir d'alternative : ou bien ds le cadre d'un projet, ou bien on est ds le cadre d'un statu quo ante. Il semblerait que la jp admette qu'on puisse dposer plusieurs demandes de PC sur un mme terrain sans que la dernire chasse la 1re. Donc on pourrait tre titulaire sur un terrain d'un portefeuille de permis de construire . Ce n'est pas une chose anodine. 2 La procdure d'instruction L'instruction des demandes de PC s'opre sur la base de l'autorit charge d'instruire le PC. Interroger de nombreux autre services sur la rgularit du projet. Cette interrogation se fera sous la forme de consultation de ces services qui seront amens formuler des avis consultatifs, qui donc ne lie pas l'autorit mais qui lui apporte des lments techniques intressants. Les services ppalement consults sur cette base sont : le service dpartemental aux incendies et secours les services d'assainissement qui vont avoir donner un avis sur les conditions d'accordement des constructions envisages. Services spcialiss parmi lesquels les services du ministre de la culture gr par l'architecte du btiment de France lorsque la construction est susceptible d'avoir une incidence sur un lment protg au titre soit de la loi de 1913 (sur le monument historique) ou de 1930 (sur les sites classs) soit des nouveaux dispositifs intgrs dans le code tels que les zones protgs par le patrimoine/ L'instruction est dirige par les services de la commune comptente mais elle s'opre sur la base d'aides techniques de ces services. Cette instruction est enferme dans un dlai prfix : en droit du PC, la jp admettait que l'administration pouvait prolonger le dlai voire mme ne pas donner de dlai du tout et sauf runion de conditions compliques, il ne naissait pas de dcision implicite sur une demande que l'administration aurait tarde instruire. Dsormais, depuis la rforme de 2007, l'instruction des demandes de PC doit

s'oprer dans des dlais prfixs, un dlai de base qui peut tre complte par certains dlais spciaux. L'administration dispose d'un lai de base pour instruire une demande de PC et toute demande de PC doit s'inscrire dans ce dlai de base. Ce dlai va se trouver augment dans des cas limitativement prvus par le code de l'urbanisme lorsuqe la demande du PC appelle un certain nombre de vrifications spcifiques. Exemple : lorsque la demande du PC requiert l'avis de l'architecte des btiments de France. Ce qui est important c'est que les dlais sont connus l'avance. Une fois que les dlais seront expirs il naitra une dcision. 3) L'instruction des PC s'opre sur pices et de manire abstraite. Cela signifie que l'administration n'a pas ni se rendre sur le terrain, procder des investigations matrielles, elle doit se prononcer abstraitement sur la base du dossier qui lui a t soumis. C'est ici une situation qui peut paratre surprenante puisque rien n'est plus concret. Il en rsultera que le PC dlivr ne vaut que tant que vaut le dossier de la demande. Le PC n'est que le PC accord exclusivement au vu de la demande. Si celle-ci se rvle en discordance avec la ralit du terrain, la construction ne sera pas possible. La collectivit ne pourra pas penser autrement que le sens de l'avis qui lui a t donn. L'avis le plus rpandu conforme est celui des architectes des btiments de France. Si avis ngatif, la commune sera tenue de le suivre. Avant la rforme de 2007, avait merge une jp relativement ambigu sur cette q : ce principe, l'avis conforme qui lie la collectivit, doit s'appliquer en corrlation avec le ppe de lgalit qui veut que l'administration ne soit jamais susceptible de commettre une illgalit. L'application du ppe d'ingalit aurait d conduire une solution trs simple : si l'avis est illgal alors l'administration ne doit pas le suivre. Ex : demande de PC pour ramnager une fentre du chteau de Versailles. Elle devait l'poque se forger elle-mme une apprciation sur le caractre valide ou non de l'avis de l'architecte es btiments de France, et l'carter spontanment si elle ne l'estimait pas valide. OR CELA EST CONTRAIRE NON PAS AU DROIT MAIS AU MODE DE FONCTIONnement de l'administration. Lorsque l'administration saisit des spcialistes : ex Pompiers, etc., ce que dit le spcialiste est trs difficilement contestable par une administration gnrale qui n'a pas de discours d'expert. La seule hypothse c'est celle d'un projet trs important pour lequel l'expertise des architectes de France est mise en concurrence avec celle du matre de l'ouvrage ou encore des suprieurs hirarchiques de l'architecte (saisis par le matre d'ouvrage en raison de l'importance du projet). Cela a conduit en 2007 mettre en place un nouveau rgime unique en droit de l'urbanisme. Ce mcanisme de pr contentieux dans le cadre de l'instruction d'une demande est un mcanisme unique en droit de l'urbanisme, visant lutter contre l'impossibilit psychologique de l'administration contredire l'avis d'un expert.

2 Dans les dossiers de demandes de PC relatifs aux tablissements recevant du public ou encore les dossiers de mise en norme des tablissements recevant du public : ici, les services de commission de scurit qui vont tre amen se prononcer sur l'ouverture de cet tablissement, vont galement mener des vrifications sur le terrain puisqu'il est essentiel de connatre sur place, expertise concrte, analyse concrte et non pas seulement abstraite. Ce qui caractrise ces lments spciaux est qu'ils sont le produit d'une lgislation complmentaire celle issue du code de l'urbanisme. CHAPITRE 3 : Le rgime de dlivrance de cette autorisation Il faut distinguer :

A) La comptence de la personne publique


Distinction selon que la collectivit est dote ou non d'un POS ou PLU et galement de ces docs pralables au PLU, les cartes communales. Ds lors, c'est la collectivit locale qu'il convient de dlivrer le PC. Il y a une sorte de carotte visant inciter les communes se doter du POS. Les PC sont toutefois en rgle gnrale dlivrs par le maire, mais celui-ci agissant en qualit de reprsentant de l'Etat dans la commune. Ces PC sont dlivrs aprs avis conforme de l'Etat. Dans certains cas mme, il arrive que l'Etat demeure comptent pour dlivrer lui-mme les PC. Cela vise d'abord un certain nombre d'infrastructures caractre nationales, suprieures aux intrts communaux, d'o la necessit ce que l'Etat intervienne (ex : centrale nuclaire). B) La comptence au sein des collectivits locales Pour dlivrer un PC, c'est l'excutif local qui le dlivre c'est--dire le maire ou prsident de l'intercommunalit. Cela obit au rgime gnral de droit administratif, l'excutif est charg de dlivrer les mesures d'excution des normes rglementaires que constituent le PLU. L'excutif local peut dlguer cette fonction au profit d'un adjoint dans les conditions prvues par le CGCT. Le PC sera de nature totalement diffrente selon qu'il s'agit d'une dcision de refus ou d'autorisation OU qu'il s'agit d'une dcision tacite ou expresse. Le PC, l'arrt portant le PC fait masse avec le dossier ce qui fait que le dossier de demande du pc, devient un lment intgrant la dcision administrative. Les plans et les diffrents docs sont tamponns d'un cachet officiel. Ces lments du dossier prennent une valeur authentique. Figurera 2 lments supplmentaires : rappel des prescriptions prises en compte par la CL

les prescriptions caractre financier et fiscal L'arrt contient des informations de type administratif : rfrences, visas, informations sur les modalits de publicit. En cas de refus, le phnomne d'incorporation ne s'incorpore pas. De plus, elle doit faire l'objet d'une motivation. Une des grandes innovations de 2007 est d'avoir augment le nombre d'hypothses dans lesquelles le PC peut tre dlivr tacitement. En droit administratif gnral, principe selon lequel le refus de l'administration au terme d'un certain temps valait rejet. Il fallait donc des textes spciaux pour que le silence de l'administration vaille autorisation tacite. La rforme de 2007 a de manire trs remarquable invers ces logiques. Dsormais, le ppe est que si l'administration ne s'est pas prononc dans le dlai d'instruction pr tablit et rappel dans le rcpiss, l'issue de ce dlai nat une dcision tacite d'autorisation, un PC tacite. Ce n'est que ds qques hypothses spcifiques nonces par le code de l'urbanisme que le silence de l'administration vaille rejet. La naissance d'une autorisation tacite emporte deux consquences : 1) consquences juridiques Ds lors qu'est dlivr un PC tacite, l'administration est dessaisie, elle ne peut plus prendre de dcision qui viendrait se substituer au PC sauf si elle met en oeuvre une procdure de retrait de ce PC. Ce qui distingue le retrait de la dlivrance c'est que ce retrait ne peut tre mise en oeuvre qu' l'issue d'une procdure contradictoire et d'autre part que pour illgalit. Dans le rgime antrieur 2007, l'administration pouvait prendre son temps car si d'aventure elle arrivait au bout du dlai d'instruction et qu'elle ne dcidait pas, son silence valait rejet. Dsormais, si l'administration ne statue pas dans les dlais prfixs, elle accorde l'autorisation. Cela a conduit les services instructeurs a abandonn la logique du temps qui s'coule au profit d'une logique d'instruction active. Pour vrifier si on peut laisser s'couler le tps il faut avoir procder des examens rapides, presqu'immdiats de la demande. En ce cas, on est dj dans la logique d'instruction. Ce qui est tonnant c'est que depuis la rforme le nombre des dcisions tacites a diminu. Elle instruit les demandes de PC dans les dlais impartis. Les conditions d'excution et d'accomplissement du PC Les conditions d'excution de l'autorisation sont galement soumises un rgime juridique. Le drpoit de l'urbanisme est relativement en avance par rapport aux autres droits administratifs parce que l'on a organis tout ce qui se passe aprs que l'administration ait dlivre le PC.

A) Les conditions d'excution du PC Lorsqu'un ptitionnaire se trouve avoir reu le PC du projet qu'il avait sollicit, vont s'ouvrir un certain nombre de rgimes juridiques : celui de la relation entre cette autorisation de l'urbanisme et les autres rgimes juridiques applicables aux constructions La caractristique du PC est que c'est une autorisation qui ne vaut que par rapport aux rgles d'urbanisme. Le PC n'emporte aucune incidence. Le PC est dlivr sous rserve des droits des tiers. Cela signifie que le PC ne constate qu'une chose : c'est la conformit du projet par rapport la rglementation d'urbanisme. En revanche toutes les q de droit de la construction, de droit de proprit, voisinage, etc., ne sont pas pris en compte par le droit de l'urbanisme. Le PC est une autorisation dote de caducit intgre. Le PC prsente cette caractristique d'tre dlivr sur la base de la rglementation laquelle la demande a t faite. C'est la raison pour laquelle, le PC a une dure de validit limite 2 annes aprs la dlivrance. Si la construction n'est pas entreprise ds le dlai de 2ans compter de la demande du PC, le PC devient dfinitivement caduque. Il devra faire l'objet d'un nouveau dpt de demande. Si la construction a t engage dans un dlai de 2ans, il faut que les travaux ne soient pas interrompus pdt un dlai sup 1 an sous peine de caducit. A partir du moment o ces 2 conditions sont runies, alors, la validit du PC est permanente. On a vu svt des oprations d'urbanisme avancer pas d'escargot pr en ralit conserver la validit de PC. A l'issue de l'excution du PC et pour constater la fin du rgime plac sous l'empire du PC, existe un mcanisme dit du certificat de conformit. Celui-ci reposait anciennement sur l'ide que l'administration devait vrifier si celle-ci avait t ralise en conformit avec l'autorisation qui avait t dlivre. Depuis 2007, ce mcanisme a t profondment revu et on est aujourd'hui dans une situation o c'est une plaisanterie . Dsormais, lorsque la construction est acheve, il appartient au ptitionnaire d'adresser un formulaire dans lequel il atteste sur l'honneur avoir ralis la construction en conformit avec l'autorisation. L'administration dispose alors d'une possibilit : celle d'oprer une visite de rcolement des travaux : c'est une facult qui n'est quasi jamais mise en oeuvre. A l'issue d'un dlai de deux mois aprs le dpt d'achvement des travaux, le ptitionnaire est titulaire d'un certificat de conformit. 2 rgimes distinguer : le rgime de transfert du PC : il obit la logique du caractre rel du PC : le PC peut tre transfr d'un ptitionnaire un autre sans remise ne cause car il est rattach la chose. Le rgime de la modification du PC : on a une illustration de la manire dont la pratique administrative relaye par la jp a fabriqu un dispositif en dehors de tout texte. En effet, c'est le rgime du PC modificatif : une fois qu'un PC a t accord, le ptitionnaire peut en effet demander ce qu'il fasse l'objet de modifications. Il

dpose un dossier comportant des lments diffrents de la demande initiale, l'administration inscrit cette demande et l'accorde ou la refuse selon qu'elle respecte ou non la rglementation. En cas d'accord, cette demande vient s'incorporer. : le PC est partiellement rapport au profit d'une nouvelle autorisation partielle. Ce dispositif ne figure pas au code de l'urbanisme qui ne connat que le PC gnral et non modifi. La jp a enterrin cette pratique administrative avec un mcanisme assez trange : elle l'a cantonn certaines conditions : ne pas remettre en cause des lments essentiels de l'autorisation initiale (ce n'est qu'un PC mineur il ne peut se substituer l'autorisation ppale) le JA a cal les mmes conditions d'instruction que les lments d'un PC initial Cette procdure est rentre dans les moeurs au point qu'il existe des formulaires officiels de PC modificatifs. Au moment de la rforme de 2007, on a fait le choix de ne pas codifier le rgime du PC modificatif. Compte tenu des contraintes lourdes pesant sur le PC, le rgime du PC modificatif apparat comme un lment de souplesse et si on songeait le codifier, on tomberait dans une rglementation extrmement lourde alors que cela vise normalement ne rgler que les pb mineurs. On a prfr maintenir dans le flou pratique et jurisprudentiel ce dispositif. Le contentieux du PC : Le PC obit un rgime contentieux extrmement complexe et sur lequel 3 points sont essentiels : q touchant au dlai de contestation du PC Un des poisons et dlices du droit de PC a tjrs t la q de savoir partir de quel moment ce PC ne pouvait plus tre contest juridictionnellement parlant. Ce dlai aurait d normalement tre un dlai de notification. Pour les tiers, le dlai ne peut courir que lorsque le PC a t port leur connaissance. Le recours des tiers est enclench par un mcanisme de publication du PC. Le rgime impos par le code de l'urbanisme est un rgime de double publication : affichage en mairie affichage sur le terrain Mais le fait qu'il est t affich ne suffit pas puisque cet affichage doit tre continu pendant 2 mois. L'affichage sur le terrain est bcp plus dlicat dans la mesure o ce syst peut tre dcroch, effac, etc. or pour que le dlai court, il faut l'affichage pdt 2 mois continus. Si les conditions runies, alors on sait deux choses : le dlai a commenc courir partir du 1er jour de ce dlai d'affichage et on sait qu'il a expir au bout de 2 mois. Cette pbtique donne lieu des manoeuvres pnibles, photos pour constat de non affichage, jp bien tabli qui fait la fortune des huissiers de justice affichage continue si date de dpart, de fin, et de milieu donc il suffit de faire venir 3 fois un huissier (entre 1000 1500euros donc luvratif pour cette profession). au contentieux administratif du PC Le PC est un acte administratif individuel qui peut faire l'objet d'un recours dans les

conditions classiques ce qui suppose de s'attacher a) aux conditions de recevabilit La q essentielle est celle de l'intrt agir. Le contentieux du PC a donn lieu un certain nombre de dvoiements, certains ont pu tre tent d'extorquer l'argent aux ptitionnaires. Du fait de ces risques de recours excessif, le conseil d'etat a mis des conditions restrictives : l'intrt agir est rduit au voisinage immdiat de la construction. Il y a eu un resserement gographique en qq sorte de l'intrt agir. S'agissant des pers morales, le code de l'urbanisme a procd uen restriction plus radicale : il dnie l'intrt agir des asso qui ont t constitues moins d'un mois avant le dpt de la demande du PC, autrement dit une asso doit avoit t cre au moins un mois avant le dpt de la demande. b)Les conditions de fond Chaque irrgularit de forme conduit l'illgalit du PC pourvue qu'elle ait t substantielle. Le PC peut tre contest pour non respect de la rglementation du POS ou PLU applicable. A l'occasion d'un recours, on peut soulever l'exception d'irrgularit du POS ou PLU. Il faudra dmontrer : que le POS oiu PLU est illgal que le PC n'aurait pas pu tre dlivr sur la base du doc antrieur Ce n'est qu' l'issue de ces 2 conditions que le PC pourra tre dlivr. En revanche, le PC ne sanctionnant que des rgles d'urbanisme, il ne peut pas tre annul parce qu'il ne respecte pas une autre rgime juridique d'urbanisme : ppe d'indpendance des lgislations. Une des spcificits est que la requte d'annulation du PC doit faire l'objet d'une double notification d'une part l'gard du ptitionnaire et d'autre part l'gard de l'autorit qui l'a dlivr. Autrement dit, le commissionnaire et la mairie doivent tre informs dans un dlai de 15 jours dfaut de quoi cette requte sera irrecevable. Cette notification est le produit des notaires constatant que les greffes des TA...Aujourd'hui, l'obligation de notification demeure et c'est un pice requrants qui a pour but de faire tomber les requtes des pers ne s'y connaissant pas : cette irrecevabilit est irrgularisable. Au bout d'un dlai de 6 mois aprs l'entre en vigueur d'un doc, on ne peut plus soulever les vices de forme. L'art L 600-5 du CU, le lgislateur a introduit une posssibilit d'annulation partielle du PC lorsqu'un projet est irrgulier. Par ex : dpassement de hauteur sur un btiment, possibilit de rgulariser. Ce rgime de l'annulation partielle peine trouver ses marques et fort peu de dcisions en font rfrence. L'art L 600-1-4 : lorsque le juge est saisi d'une demande d'annulation du PC, il ne doit pas appliquer une rgle d'conomie de moyens : c a d lorsqu'un TA est saisi d'unr ecours en annulation et qu'il constate que la requte contient plusieurs moyens, il ne statue que sur l'un de ces moyens. Un moyen d'annulation suffit, le juge n'examine pas les autres. Cette rgle va jusqu' proposer un ordre de prfrence au juge, le ppe de l'conomie de moyens imposait au juge de statuer sur la forme avant le fond. En droit du PC, pb : si on annule un PC avec 4 moyens fonds, le juge devra statuer sur ces 4 moyens fonds.

au contentieux pnal et civil du PC On reproche au contentieux du PC d'tre la fois paralysant et bcp trop vtilleux, pointilleux sur les lments de dtails. Il est incontestable qu'il reste dans le contentieux du PC un contentieux reposant sur des points de dtail. Le PC est un acte administratif comme les autres : par consquent les recours effectus contre lui n'ont pas d'effet suspensifs. Juridiquement, le contentieux du PC n'est pas paralys. Il est quasi systmatique aujourd'hui que la construction d'un nouveau btiment s'opre sur la base de construction, fait appel un financement bancaire de type hypothque. Or, cette hypothque pour tre stabilise suppose qu'on ait une assurance. Or les banques sont particulirement timores et imposent que le dblocage des fonds ne soit opr qu'aprs la purge des recours des tiers. Il ne faut surtout pas faire de rfr, faire vite, mais au contraire faire un contentieux long pour obtenir l'annulation du PC, rpondre tardivement. En rgle gnrale, au bout de 3 ans, le ptitionnaire ne peut plus faire construire puisque financement caduque. Sans TD : Oral : le sujet est simple : interrogation sur notre commuine; quelles sont les problmatiques de chelles