Propuesta para La Creación de Un Sistema Nacional de Desarrollo Rural

PROINDER
PROINDER Proyecto de Desarrollo de Pequeos Productores Agropecuarios
Proyecto de Desarrollo de Pequeos Productores Agropecuarios
PROPUESTA PARA LA CREACIN DE UN SISTEMA NACIONAL DE DESARROLLO RURAL
Secretara de Agricultura, Ganadera , Pesca y Alimentos
Ministerio de Economa y Produccin Secretara de Agricultura, Ganadera, Pesca y Alimentos Direccin de Desarrollo Agropecuario PROINDER
PROPUESTA PARA LA CREACIN DE UN SISTEMA NACIONAL DE DESARROLLO RURAL
Autoras: Clara Craviotti Susana Soverna
SERIE DOCUMENTOS DE CAPACITACIN N 4 Buenos Aires, 2008*
Craviotti, Clara; Soverna, Susana Propuesta para la creacin de un sistema nacional de desarrollo rural/ Craviotti, Clara; Soverna, Susana. - 1a ed. - Buenos Aires : Secretara Agricultura, Ganadera, Pesca y Alimentos, 2008. E-Book. (Documentos de Capacitacin; 4)
1. Sociologa Rural. I. Soverna, Susana II. Ttulo
LAS OPINIONES EXPRESADAS EN ESTE DOCUMENTO SON DE EXCLUSIVA RESPONSABILIDAD DE LAS AUTORAS Y PUEDEN NO COINCIDIR CON LAS DE LA INSTITUCIN.
Secretara de Agricultura, Ganadera, Pesca y Alimentos PROINDER, Proyecto de Desarrollo de Pequeos Productores Agropecuarios Av. Paseo Coln 982, Ciudad Autnoma de Buenos Aires Mail: fiproinder@mecon.gov.ar
1 Edicin electrnica URL: www.proinder.gov.ar
Buenos Aires, abril de 2008*
* La presente versin de este documento fue realizada en el ao 2003.
PREFACIO
Este documento fue elaborado a mediados de 2003 en el marco del Componente Fortalecimiento Institucional del PROINDER y fue objeto de discusin y reflexin en una reunin de capacitacin en la que participaron funcionarios provinciales vinculados con el desarrollo rural (DR). Su produccin se vincul con la atenuacin de los principales sntomas de la crisis del 2001 que habra, entonces, la posibilidad de vislumbrar cambios en las polticas de DR. Su objetivo fue desarrollar una propuesta que, con eje en lo institucional y en algunos objetivos estratgicos, permitiera una mejor articulacin de las acciones desarrolladas desde la SAGPyA, as como una mayor vinculacin de sta con las intervenciones de otras dependencias del gobierno nacional, de los gobiernos provinciales y de los mbitos locales, dando lugar a un sistema nacional de DR. Desde esa fecha hasta el presente, se han producido diferentes innovaciones en el escenario institucional del DR: la constitucin del Foro Nacional de Agricultura Familiar, en el cual la SAGPyA particip fue, sin dudas, el ms relevante. El funcionamiento de la Comisin de Desarrollo Rural, la discusin en su seno de las potenciales polticas de DR, y la organizacin de talleres regionales en los que participaron los gobiernos provinciales, como iniciativa de la misma Comisin, fueron otros de los elementos importantes. La discusin de diversas propuestas para contar con una poltica nacional de DR (la del RIMISP y la del propio FONAF); la formulacin por parte de ms de la mitad de las provincias de sus propias estrategias de DR; la creacin del Registro de Agricultura Familiar (AF), como un instrumento para identificar polticas diferenciadas para los diversos tipos de agricultores y, ms recientemente, la creacin de la Subsecretara de Desarrollo Rural y Agricultura Familiar, fueron los hitos polticos ms significativos que se sucedieron desde que este documento se escribi. En los aspectos especficamente tcnicos tambin se han producido avances en estos aos; entre ellos se puede mencionar el estudio que, en base al CNA 2002, se realiz para cuantificar a los pequeos productores y determinar los subtipos existentes as como para contar con una estimacin del valor de la produccin que estos grupos aportan a la produccin primaria1. Asimismo, otros estudios ms puntuales permitieron un acercamiento a los problemas que debe entender y solucionar el DR: comercializacin, financiamiento, asistencia tcnica, tecnologas apropiadas, la problemtica de la tierra y la propia concepcin de lo rural, entre algunos de ellos. Por varias razones, los mismos objetivos de entonces daran hoy un documento distinto, especialmente a partir de la transformacin del marco institucional que supone la reciente creacin de una Subsecretara abocada directamente a sta problemtica. Sin embargo, algunas de las acciones propuestas, especialmente las que refieren a la
1
Se refiere al estudio: Obschatko, Foti y Romn (2007): Los pequeos productores agropecuarios en la Repblica Argentina. Importancia en la produccin y el empleo. IICA, PROINDER. Serie Estudios e Investigaciones N 10, Buenos Aires. Versin Revisada y ampliada.
articulacin y adecuacin de los instrumentos de las polticas existentes segn los diferentes tipos de beneficiarios; an podran contribuir al armado de una poltica nacional en la que se consideraran no slo las acciones nacionales, sino las de las provincias y las iniciativas locales. Buenos Aires, abril de 2008.
PRESENTACIN
La renovacin de las autoridades polticas, junto con el cambio en las polticas macro-econmicas, generan condiciones contextuales que, sumadas a la experiencia de ms de quince aos de ejecucin de programas de desarrollo rural, crean una oportunidad inmejorable para plantear nuevas reglas de juego en esos programas. Ellos deben quedar enmarcados en una estrategia articulada y coherente que potencie los resultados ya logrados y avance sobre temas y reas no cubiertos. Por otra parte, la agudeza que reviste la pobreza en las reas rurales requiere de una canalizacin de recursos que est acorde con la importancia de la problemtica, pero estableciendo los mecanismos que garanticen una optimizacin de la intervencin pblica. El presente documento seala que la SAGPyA, en tanto responsable nacional, debe formular una poltica de desarrollo rural que oriente las acciones que ejecuta directamente, las que coordine con otras instituciones nacionales y con las otras dos jurisdicciones que implementan acciones en el territorio nacional de alcance rural: las provincias y los municipios (u otras entidades locales). La poltica de desarrollo rural debe tener un hilo conductor a travs de las instancias enumeradas, que garantice la integralidad de las acciones (aspectos productivos, educativos, de salud, vivienda, etc.), la unidad (iguales propsitos en todo el territorio) y la cobertura geogrfica de todas las reas rurales. El documento plantea lineamientos que pueden ser adoptados sin necesidad de modificar las actuales estructura institucionales, aunque eventualmente podran ser ejecutado por otras, facilitando una integracin que, una vez realizada, permitir avanzar en los mecanismos ms adecuados para lograr una mayor simplificacin en los aspectos puramente administrativos (pagos y contrataciones, etc.). Reconoce que la poblacin rural sujeto de las polticas no es homognea y, como tal, plantea diferentes necesidades que deben ser consideradas. En funcin de ello, en el tercer apartado se identifican cuatro estratos de potenciales beneficiarios de las acciones de desarrollo rural de la SAGPyA y de las otras instituciones involucradas, estableciendo reas de accin especficas para cada programa. Finalmente, la presente propuesta apunta a trabajar, en mbitos territoriales definidos, sobre tres ejes: (i) el aumento de la participacin de los pequeos productores en el crecimiento de la produccin agropecuaria, forestal y pesquera orientada al mercado, (ii) la promocin del empleo rural no agrario (ERNA) como complemento de ingresos, y (iii) la canalizacin de la ayuda directa que ofrecen programas nacionales y provinciales para que alcance efectivamente a la poblacin rural desocupada, subocupada o pobre y, cuando sea posible, permita la insercin productiva de esa poblacin.
Estos tres tipos de polticas, encontrarn diversos equilibrios en cada provincia y microregin pero cualquiera sea ste, se apoyarn en acciones de creacin, articulacin y fortalecimiento de los actores que intervienen en ese proceso.
Buenos Aires, Junio 2003.
1. INTRODUCCIN
En 1970 haba en Argentina 900.000 pobres rurales (el 19% de la poblacin de la poblacin rural) y 40.000 indigentes (aproximadamente el 1% de la poblacin); hacia 1980 estas haban variado a 500.000 y 50.00 respectivamente (FAO, 1988). Estas cifras, a las que hay que analizar en el contexto latinoamericano, indican que en trminos relativos Argentina era el pas con menor pobreza rural en trminos de ingresos del conjunto analizado y que la poblacin rural pobre haba decrecido en el perodo analizado. Dos dcadas de polticas de ajuste nos ponen hoy frente a una realidad muy diferente. La poblacin rural por debajo de la lnea de pobreza alcanza al 73% del total, y la que est bajo la lnea de indigencia es el 40%2 (BM, 2002). A partir de estos datos se podra inferir que aproximadamente de los 3,9 millones de personas que viven en el rea rural (CNP 2001) 2,8 millones son pobres y 1,5 son indigentes3. Se podr objetar que la medicin se realiza en un momento excepcional por la fuerte cada de los ingresos resultado del efecto inflacionario que ocasion la devaluacin de comienzos de ese ao. No obstante, las mediciones realizadas por el PROINDER, en 1996 y 2000 a travs de encuestas a hogares rurales, muestran que si bien la pobreza no alcanzaba los niveles mencionados, se haba incrementado bruscamente en la dcada del 90. En el Cuadro 2 del Anexo, se observa que hay diferencias provinciales pero que la pobreza por ingreso va desde el 19% al 44% de la poblacin rural y que, por debajo de la lnea de indigencia se ubica entre el 10% y el 21% de esa poblacin. Todo esto se da en un contexto de decrecimiento absoluto y relativo de la poblacin rural, lo cual hace suponer que de no existir movimientos migratorios, los ndices seran ms altos. Estos datos muestran que las acciones encaradas en las dos ltimas dcadas para atender a la pobreza rural han sido insuficientes, no ya para solucionar, sino tambin para paliar, el deterioro de las condiciones de vida generado por las polticas macroeconmicas. Cules son esas acciones?
2. POLTICAS NACIONALES
La Secretara de Agricultura, Ganadera, Pesca y Alimentos de la Nacin inici hace ms de tres lustros una poltica de Desarrollo Rural cuyos objetivos explcitos han
En el Cuadro 1 del Anexo puede observarse que los niveles de pobreza para el total del pas son muy similares a los estimados por la encuesta de hogares rurales realizada en la Provincia de La Rioja, en el marco del Proyecto Provincial de Fortalecimiento Institucional. 3 La pobreza urbana es, en trminos relativos, inferior a la rural aunque su volumen es maysculo.
2
sido mejorar la calidad de vida y aumentar los ingresos de los pequeos productores tendiendo una malla de contencin frente a las polticas de ajuste y desregulacin y, complementariamente, modernizar, reconvertir y diversificar las explotaciones para alcanzar niveles de productividad sustentables y con capacidad competitiva (SAGPyA, 1997, Documento de Estrategia). Las polticas a las que se hace referencia, adoptaron principalmente la forma de Programas con estructuras administrativas ad hoc, pero tambin se desarrollaron en la propia estructura organizativa de la Secretara4. La Unidad de Planes y Proyectos de Investigacin y Extensin para Productores Minifundistas del INTA inicia sus actividades en 1987; la Direccin de Desarrollo Agropecuario (DDA) tiene entre sus misiones y funciones, la responsabilidad de las polticas de desarrollo rural; la Direccin de Desarrollo Forestal inicia en 1991 la atencin a los pequeos productores, mediante los proyectos Rgimen de Promocin de Plantaciones Forestales (RPPF), hoy Ley 25080; el Programa de Crdito y Apoyo Tcnico para Pequeos Productores Agropecuarios del Noreste Argentino (PPNEA), con financiacin FIDA-BID (reemplazado actualmente por el PRODERNEA), comienza sus actividades en 1992. Ante la emergencia alimentaria contempornea de los procesos hiper inflacionarios, se crea el Programa PROHUERTA (1990). En 1993, y como respuesta a la agudizacin de la crisis del sector agropecuario, se crean los Programas Social Agropecuario (PSA) y Cambio Rural. En 1997, un componente del Programa Forestal de Desarrollo se destina a los pequeos productores, es el Componente de Apoyo a Pequeos Productores para la Conservacin Ambiental (CAPPCA). En 1998, inicia sus actividades el Programa de Desarrollo de Pequeos Productores Agropecuarios (PROINDER), programa que cuenta con financiacin del Banco Mundial y se ejecuta a travs del PSA y la DDA. Ms recientemente se inaugur el PRODERNOA, con caractersticas similares a las del programa financiado por el FIDA y el BID para la regin NEA y durante el 2002, el INTA habra iniciado la identificacin del Programa Federal de Apoyo al Desarrollo Rural Sustentable a travs del cual propone englobar todas las estrategias de intervencin existentes. A las acciones enumeradas debe sumarse el Fondo Especial del Tabaco, que con parte de sus recursos financia proyectos para productores; se trata del Proyecto de Reordenamiento de reas Tabacaleras (PRAT). La poblacin objetivo de estos Programas, con excepcin de la del PROHUERTA, no alcanza a todos los pobres rurales. En general est acotada a un subconjunto vinculado a la produccin agropecuaria5: pequeos productores munifundistas (197.000 familias), hogares rurales-agrarios pobres (127.000), explotaciones con menos de 25 has (50.000 familias en la regin NEA).
Una caracterizacin de la oferta institucional puede encontrarse en PROINDER (2000 y 2003): Los programas de Desarrollo Rural Ejecutados en mbito de la SAGPyA. PROINDER, Serie Estudios e Investigaciones. N 1. 5 Recientemente (2003) el PRODERNEA incluy en su horizonte de atencin a los pobladores rurales, cortando con una tradicin de una orientacin sectorial de las polticas de desarrollo rural.
La justificacin y los objetivos de las acciones de los Programas no son muy dismiles, sin embargo, la independencia de criterio con que cada una fue diseada e implementada permiten decir que no constituyen en conjunto una poltica de Estado, porque no existe una unidad que los integre, ya que no son resultado de una estrategia de desarrollo rural en el marco de un determinado modelo de desarrollo, elaborado desde una nica unidad central, que coordine las acciones particulares de cada programa y que paute su organizacin institucional, administrativa, territorial y sus respectivas prestaciones. (Manzanal, 2000). Y, si bien se han dado algunos pasos tendientes a dar coherencia a ese conjunto de instrumentos y definir una poltica explcita de Desarrollo Rural -como la elaboracin de un Documento de Estrategia de Desarrollo Rural de la Secretara en 1997 y, la creacin de la Comisin de Desarrollo Rural en marzo de 1999- diversos problemas se desprenden de la falta de una propuesta de poltica unificada nacional de desarrollo rural. El problema ms fcilmente visible es el de la cobertura social y geogrfica que se manifiesta en vacos y superposiciones en la atencin de la poblacin beneficiaria. En cuanto a los vacos ya se mencion ms arriba que los Programas slo atienden a una parte de la poblacin rural pobre y, an dentro de esa parte, se reconocen tipos de actores para los cuales no hay oferta institucional o sta es muy escasa (los grises); asimismo, existen zonas geogrficas sin atencin. Tambin existen reas sobre-atendidas, lo que no implica, necesariamente, que estn bien atendidas. Esta limitacin impide conocer, an hoy, cunta es la poblacin efectivamente incluida en el conjunto de los Programas de Desarrollo Rural de la SAGPyA. En efecto, cada Programa es focalizado y, como tal, define el alcance de sus acciones en el marco amplio de atencin a la pobreza, pero sin establecer criterios comparables que permitan reconocer la heterogeneidad social que se inscribe en ese marco general. Para subsanar el problema de las superposiciones se han realizado acuerdos entre los programas y diseado sistemas informticos de seguimiento como el SINTYS de la Jefatura de Gabinete de Ministros y, en la misma SAGPyA, se ha preparado y est en vas de implementacin una base de beneficiarios de los programas arriba enumerados. Sin embargo, estos mecanismos no reemplazan lo que puede ofrecer una poltica articulada desde una visin nica de desarrollo, aunque ejecutada con diversos instrumentos en funcin de los distintos tipos de beneficiarios. Vinculado con la cobertura hay problemas que devienen del acceso a los distintos servicios que ofrecen los programas: asistencia tcnica, financiamiento, capacitacin y otros. Cada programa defini su oferta en funcin de sus propios objetivos y prioridades bajo la orientacin del organismo financiador. No se tom en consideracin una tipologa de beneficiarios y, como tal, tampoco se defini un gradiente de servicio o instrumento adecuado a cada tipo identificado. En el acceso a esos paquetes se privilegi
10
la capacidad de demanda de los beneficiarios. Sin embargo, esa capacidad no depende nicamente de las necesidades apremiantes que tengan en trminos de recursos y condiciones bsicas de existencia, sino tambin de la posibilidad que posean de contactarse con organizaciones intermedias o de apoyo, del acceso a la informacin (en general relacionado con el contacto con instituciones) y la posibilidad de organizarse para acceder a los diferentes servicios prestados. En esa lnea, la asistencia financiera y la asistencia tcnica se otorga a grupos con escasa vinculacin entre s, que no logran generar impacto sobre el territorio y la comunidad. El trabajo con pequeos grupos desvinculados, sumado a la dispersin geogrfica, la variedad de actividades, los montos limitados y discontinuos, hacen que los programas tengan poca incidencia en las producciones en las que los pequeos productores tienen presencia significativa en el mercado. En sntesis hay dispersin de esfuerzos y no se presta suficiente atencin a los problemas de mercado. En relacin con la poltica de investigacin y transferencia de tecnologa, el INTA (Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria) ha orientado la generacin de proyectos de investigacin casi totalmente hacia la produccin primaria, y en un grado menor hacia los sectores de las agroindustrias y alimentos y/o a las cadenas de produccin respectivas. El CONICET (Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas) es un organismo centrado en la promocin de la investigacin de base en Ciencia y Tecnologa, y si bien nuclea a cientficos altamente calificados, se encuentra lejos de desarrollar acciones en el terreno y especiales para pequeos productores y poblacin rural pobre. En cuanto al INTI, que tiene una estructura al nivel del pas asimilable a la del INTA, posee capacidad de investigar, desarrollar y crear nuevas tecnologas para solucionar problemas agropecuarios; sin embargo, su campo especfico no es el agro sino la industria. Si bien estos organismos tienen la capacidad de apoyar y desarrollar tecnolgicamente al sector agropecuario, puede afirmarse que ninguno de ellos se encuentra en condiciones por s solo de responder a las demandas cada vez ms amplias e integradas. Un aspecto especfico de la oferta de servicios de los programas nacionales se vincula con la inversin efectivamente realizada. La suma que el conjunto de los programas (sin incluir la financiacin de proyectos por el Fondo Especial del Tabaco) haba transferido a los beneficiarios, hasta diciembre de 2002 en concepto de asistencia financiera directa, alcanza un monto de ciento siete millones de pesos ($107 millones), lo que da un promedio aproximado de 10 millones por ao, considerando que la asistencia financiera se inici en 1992 con los desembolsos del PPNEA6.
La inclusin del FET produce una modificacin importante ya que en 1999 se destinaron a pequeos productores tabacaleros $15,6 millones, en 2000 $27,8 millones y se redujo en 2001 a $ 6,9 millones. Como 6 no existe para los aos anteriores una desagregacin del monto entregado a estos productores no puede estimarse la transferencia total. Conviene recordar que esta fuente de financiamiento alcanza 20.000 productores tabacaleros con superficies cultivadas con tabaco inferiores a 3 has.
11
La escasa significacin de esa cifra en relacin con la pobreza arriba descripta, se debe en parte a que casi todos los programas han tenido problemas presupuestarios en su ejecucin, agudizados los ltimos aos. Las metas propuestas no pueden alcanzarse en los tiempos previstos e ideales. La ejecucin del 2002, es reveladora de esta situacin (Cuadro 3 del Anexo). Otro problema es el de las diferentes prcticas institucionales (mayor o menor control, participacin y responsabilidad de las provincias y las instituciones intermedias) (Manzanal, 2000). En la SAGPyA, cada programa ha definido su propia estructura y mecanismos de implementacin. Las caractersticas que asumen los proyectos en el mbito nacional, tienen relacin con las fuentes de financiamiento y las exigencias que stas plantean. Cada una de esas estructuras en la SAGPyA estableci con el territorio (fundamentalmente con las Provincias, pero tambin con reas locales) distintas formas de vinculacin: La ms descentralizada corresponde al PRODERNEA y al PRODERNOA que, aunque cuentan con una Unidad de Coordinacin en el mbito de la SAGPyA, la mayor parte de las responsabilidades corresponden a las provincias en tanto prestatarias. En cada provincia existe una coordinacin provincial que depende de la autoridad sectorial. Hay programas que tienen ejecucin desconcentrada con amplia autonoma de ejecucin en el territorio. Es el caso del PSA (que tambin ejecuta el Componente AIR del PROINDER), que no est inserto ni depende de estructuras provinciales sino que tiene su propia estructura de ejecucin. Otros programas se vinculan con estructuras provinciales que cumplen funciones similares (Rgimen de Promocin de Plantaciones Forestales, PRATT, Componente Fortalecimiento Institucional del PROINDER). En estos casos hay tambin variantes en relacin a la autonoma con que cuenta cada programa. Finalmente los programas del INTA utilizan la estructura de la institucin con sus diversas instancias: Unidad Central (actualmente a travs del Departamento de Extensin), Centros Regionales, Estaciones Experimentales y Agencias de Extensin. Si bien en el caso de Cambio Rural existe una instancia provincial - las Comisiones de Accin Provincial (CAP), encargadas del seguimiento y de evaluar y priorizar las demandas- los programas se asientan fuertemente en la estructura del INTA, especialmente en las Estaciones Experimentales, donde se aprueban los proyectos en primera instancia y se administran los recursos.
La ejecucin de la mayor parte de las acciones por parte de estructuras ad hoc, reforz el aislamiento de las polticas de desarrollo rural del resto de las acciones desarrolladas por la SAGPyA y, en menor medida, tambin por el INTA. Se definieron
12
compartimentos estancos con escaso o nulos vasos comunicantes. Si se piensan, por ejemplo, polticas que contemplen el enfoque de cadenas agroalimentarias, no se evala la participacin de los pequeos productores en las mismas, ni la posibilidad de incluir acciones que mejoren las condiciones de articulacin entre agentes de desigual poder de negociacin. Por otra parte, cada programa tiene prevista la articulacin con diversas entidades, particularmente a nivel provincial: ONGs, entidades gremiales de pequeos productores, el INTA (cuando el programa no es de su rbita). Estas propuestas de articulacin, que sin lugar a dudas, han constituido un avance en materia de participacin de los interesados y de la comunidad, gener un conjunto de Mesas, Comits, Unidades, para hacerla efectiva, multiplicando las obligaciones de las provincias y las entidades, porque, cada programa coordina a partir de s mismo, en su propio espacio y con sus propias reglas, reforzando la insularidad de cada iniciativa. Esta multiplicidad de anclajes institucionales, sumado a los problemas de cobertura y oferta de servicios, complica en las provincias la configuracin de una visin y solucin integral sobre la situacin de los beneficiarios, de las prioridades y las soluciones alternativas para la poblacin rural pobre. Les exige un esfuerzo de interaccin con diversos actores y se dificulta el control de los programas en el territorio.
3. LINEAMIENTOS DE ESTRATEGIA EN EL MBITO NACIONAL

Contar con una estrategia de desarrollo rural tiene la ventaja de saber a dnde se quiere llegar y cmo se quiere llegar, tiene el valor agregado de obtener el mximo rendimiento de los recursos disponibles en funcin de los objetivos a alcanzar (Cruz, 2003). En funcin del diagnstico precedentemente efectuado, en cuanto a fortalezas y reas de vacancia de la SAGPyA, dicha estrategia debera contemplar los siguientes objetivos: 1) Apuntar a la atencin de la poblacin rural en situacin de pobreza y/o con dificultades para generar un excedente econmico en forma sostenida e insertarse competitivamente en los mercados de productos agropecuarios. Dicho objetivo implica no restringir la atencin a los pequeos y medianos productores agropecuarios, sino tambin incorporar como destinatarios de la poltica de desarrollo rural a los asalariados agropecuarios7 y otras categoras ocupacionales residentes en reas
Es de sealar que la definicin de funciones de la SAGPyA incluye, dentro de las competencias de la Subsecretara de Economa Agropecuaria, efectuar propuestas de poltica impositiva, financiera, arancelaria y de ocupacin de mano de obra para las actividades agropecuarias, forestales, pesqueras y acucolas.
13
2)
3)
4)
5)
6)
7) 8)
rurales vinculadas directa o indirectamente con la produccin, partiendo de la perspectiva de la necesidad de afianzar el tejido social en dichas reas. Establecer instrumentos diferenciados de atencin de la poblacin rural as definida, de acuerdo a las necesidades que presentan los principales estratos identificados, y estableciendo los mecanismos que permitan el traspaso de los beneficiarios entre las diferentes instrumentos de atencin. Contemplar mecanismos de atencin de los denominados grupos vulnerables (mujeres, jvenes y aborgenes). Vincular la poltica de Desarrollo Rural con la poltica sectorial, de manera de favorecer la integracin de los pequeos productores en mercados dinmicos y en cadenas agroindustriales, resguardando la sostenibilidad ambiental de las acciones. Generar un desarrollo tecnolgico que facilite la integracin de los pequeos productores en la produccin primaria y en los procesos de transformacin de los productos agropecuarios para dar mayor valor a la produccin. La agroindustria constituye la rama de la industria que se basa en las producciones agropecuarias y/o forestales y de materias primas, as como tambin busca extraer, enriquecer y/o concentrar los componentes que dan valor a las mismas. Una mayor intervencin de los pequeos productores en las etapas de la cadena de poscosecha (almacenamiento, transformacin, empaque, transporte y comercializacin), les permitira aumentar su participacin en la formacin del precio del producto final. Contemplar dentro del tipo de acciones a apoyar, a aquellas que implican el fortalecimiento del empleo agropecuario y no agropecuario en las reas rurales, procurando su integracin en polticas que apunten al desarrollo de microregiones y el reconocimiento de las iniciativas locales; Establecer los mecanismos que permitan una mayor coordinacin de acciones de la SAGPyA con otras dependencias ministeriales, apuntando a mejorar la calidad de vida en reas rurales, de manera de convertirlas en lugares atractivos para trabajar y vivir; Desarrollar los mecanismos que permitan la optimizacin de los recursos existentes, evitando superposicin de acciones. Contemplar un adecuado seguimiento y evaluacin de la poltica implementada por la SAGPyA, de manera de poder realizar los ajustes que se estimen necesarios.
Desde el punto de vista institucional dicha estrategia debera partir, a nuestro juicio, de los siguientes elementos: Reconocer el rol de las provincias en la determinacin de cmo se implementarn las polticas de desarrollo rural en su territorio, as como el lugar indelegable que le corresponde a la Nacin en la fijacin de criterios de equidad interprovincial y la coordinacin estratgica de las acciones. Reconocer el rol de los programas nacionales en trminos de experiencia de ejecucin en el terreno y el establecimiento de mecanismos novedosos de gestin y articulacin a escala local. Los alcances de estos programas en materias de
14
instrumentos y poblacin objetivo, podrn ser revisados en funcin de la estratificacin de los beneficiarios que se propone en el siguiente apartado. Reconocer el rol del INTA en la generacin de tecnologa y en la extensin, as como la potencialidad que presenta su cobertura territorial, visualizando su complementacin con otras instituciones como el INTI, el CONICET, las Universidades. Reconocer el rol que desempean las organizaciones de la sociedad civil en la identificacin de demandas y en el control social de los programas. Favorecer el desarrollo de instancias locales de ejecucin, que puedan en un mediano plazo convertirse en sujetos del desarrollo, generando sus propias iniciativas e integrando recursos propios, que complementen los canalizados desde otras instancias.
Entonces, desde el punto de vista de los instrumentos a emplear para alcanzar dichos objetivos, se trata de ordenar las acciones que se vienen ejecutando, a la vez que incorporar elementos nuevos. En este sentido, consideramos que ciertos criterios bsicos deben ser establecidos por la mxima autoridad poltica de esta Secretara, siendo los aspectos operativos de la propuesta a ser trabajados desde una instancia que ya existe y debera ser fortalecida con apoyo poltico y recursos tcnicos, la Comisin de Desarrollo Rural. Dichos criterios deberan recuperar los contenidos bsicos de las acciones que vienen implementando los programas de la SAGPyA y el INTA, a saber, el apoyo para inversiones productivas, complementado con asistencia tcnica y capacitacin en aspectos productivos y socio-organizacionales. Lo novedoso de la propuesta sera la integracin y diferenciacin de las acciones, as como la incorporacin explcita de beneficiarios escasamente atendidos hasta el presente. En este sentido se plantean dos alternativas de poltica: a) La atencin de los mismos grupos de beneficiarios, con instrumentos diferentes desde los programas existentes. En esta lnea se viene trabajando desde la Comisin de Desarrollo Rural, en el marco de la cual se vienen desarrollando experiencias piloto de articulacin entre programas, especficamente orientadas a los jvenes rurales. En este caso, en cada una de las reas geogrficas identificadas, un determinado programa aporta financiamiento para inversiones productivas, el otro recursos para las actividades de capacitacin, etc. b) La otra alternativa de trabajo consiste en diferenciar claramente estratos dentro de la poblacin beneficiaria, y determinar para cada uno de ellos cul es el instrumento (o programa) que lo atender desde la SAGPyA. De esta manera se genera un marco de referencia para las acciones emprendidas y un horizonte de trabajo a mediano plazo, que
15
supone el posible traspaso de beneficiarios entre los programas, si se cumplen determinadas condiciones. El siguiente esquema es una propuesta en ese sentido:
16
CUADRO 2: INTEGRACIN PROPUESTA DE LAS ACCIONES DE DESARROLLO RURAL

Otros programas nacionales
Estrato
Principales problemas Los ingresos monetarios no cubren las necesidades de canasta bsica de alimentos y servicios (indigentes o pobres). Tiene dificultades para obtener ingresos monetarios. Es desocupado o subocupado parte del ao. Si tiene trabajo permanente, el mismo es inferior al costo de la canasta bsica.
Tipo de acciones necesarias Apoyo para la produccin para autoconsumo
Programa de la SAGPyA PROHUERTA
I. Poblacin rural pobre sin tierra
Subsidio para emprendimientos Productivos o de servicios, incluyendo apoyo al ERNA. Asistencia tcnica
PROINDER Mujer Rural
La alimentacin es deficiente. Capacitacin Carece de tierra o es muy limitada, Ayuda alimentaria permitiendo slo cultivos para el consumo familiar. y de subsistencia
Direccin de Alimentos
Proyectos de capacitacin del Min. Trabajo Escuelas agrotcnicas Programas alimentarios Plan Jefes y Jefas
Su tierra es escasa y de baja calidad. Tiene problemas de agua y su capital es muy limitado (Lmite PSA- PROINDER) La mano de obra familiar est subutilizada. Parte importante de sus ingresos monetarios provienen de la venta de mano de obra. II. Pequeos Vende a mercados informales o a productores de intermediarios. subsistencia. Produccin agropecuaria destinada a mercados informales
Subsidio para inversiones en proyectos productivos o de servicios, incluyendo ERNA. Subsidio para infraestructura comunitaria. Subsidio para forestacin.
PROINDER o PRATT o CAPCCA (financiamient o)
Crdito subsidiado PSA para insumos Asistencia tcnica Asociativismo. Capacitacin. Apoyo al mercadeo. Articulacin con cadenas productivas Capacitacin INTA Minifundio Transversales a todos los programas Escuelas agrotcnicas FONCAP
17
III. Pequeos productores con recursos e insercin en mercados, de carcter limitado.
La venta de productos agropecuarios (pesca, acuicultura, forestacin, explotacin recursos naturales), es su fuente principal de ingresos monetarios, pero carece de capital suficiente y acceso a financiamiento para inversiones y capital de trabajo. Tiene dificultad para articularse con mercados amplios. La mano de obra familiar est subutilizada. Tiene dificultades para renovar su capital y problemas de gestin empresaria. Problemas para el acceso a la tecnologa de punta. Carece de adecuada informacin sobre mercados.
laboral. Crdito subsidiado PRODERNEA para inversiones o o PRAT insumos INTA. Asistencia tcnica PROFAM Capacitacin Asociativismo Articulacin con cadenas productivas Apoyo para la vinculacin con mercado de crdito formal (Bancos) Apoyo para economas de tamao Transferencia tecnolgica Transversales a todos los programas. SENASA. Dir. Mercados ONCCA Escuelas agrotcnicas FONCAP. INTI, Universidades
IV. Productores con insercin en mercados formales. Viven de la agricultura comercial.
Cambio Rural (AT y vinculacin SEPYME con crdito INTI bancario) Universidades Direccin de Mercados ONCCA
Por esta va los programas establecen un piso inferior y un lmite superior en los beneficiarios a los cuales se dirigen, atendindose al conjunto de la poblacin rural pobre, incluyendo a los pequeos y medianos productores. En el marco de esta propuesta, el PROHUERTA continuara en su apoyo de la autosuficiencia alimentaria, incorporando a los beneficiarios actualmente enmarcados en los proyectos de autoconsumo del PROINDER, ejecutando este programa nicamente subproyectos de inversin. De esta manera la poblacin en el Nivel I, al ser la que presenta mayores carencias, podra ser destinataria de ambos tipos de apoyo, el contemplado en el PROHUERTA y la asistencia para actividades productivas contemplado por el PROINDER. En el caso del PROINDER, el esquema propuesto implica efectuar un ajuste en la definicin de la poblacin objetivo, eliminando ciertos criterios respecto al trabajo extrapredial que la restringen a un subconjunto dentro de los pobres rurales. Al mismo tiempo, supone encarar acciones de capacitacin a los tcnicos, de manera de que cuenten con mayores elementos a la hora de formular proyectos que supongan actividades rurales no agropecuarias, y que son factibles dentro de los lineamientos que presenta este programa. En lo que respecta al PRODERNEA, dado que el tipo de financiamiento que contempla es el crdito a una tasa subsidiada pero relativamente elevada, y en funcin de que define a su poblacin objetivo como aquella que presenta limitaciones de recursos pero tiene capacidad para evolucionar econmicamente e insertarse competitivamente en los mercados, se considera ms apropiado que su mbito de accin sea el estrato III de
18
productores, previo acuerdo con las provincias. En el caso del componente FACA, un fondo no reintegrable de apoyo a los aborgenes, habra que analizar si el mismo podra complementar a los de PROINDER para el estrato I. En el esquema propuesto, el INTA presta la asistencia tcnica a los proyectos de la SAGPyA, estando la formulacin y el seguimiento de los mismos a cargo de las unidades provinciales de los programas. Para los productores en los Niveles III y IV, debera establecerse un lmite en cuanto al tope de asistencia tcnica a recibir (de alguna manera Cambio Rural lo tiene fijado, en tanto decrece el subsidio para asistencia tcnica con el tiempo). En el caso del Fondo Especial del Tabaco, debera preverse la canalizacin de parte de los fondos no enmarcados en el sobreprecio, al apoyo de los programas anteriores, o bien a obras de infraestructura de mayor envergadura que resulten complementarias. Las propuestas en este sentido deberan ser presentadas por las unidades ejecutoras provinciales a la instancia central para su aprobacin, previendo mecanismos que posibiliten la coordinacin con los programas de desarrollo rural (ver prximo apartado). En conclusin, estos criterios establecen una mayor diferenciacin entre programas, en funcin de la poblacin a la que se dirigen y el tipo de prestaciones ofrecidas. En el caso de dos de los programas con financiamiento internacional (PROINDER y PRODERNEA) implican modificaciones que en el primer caso pueden incorporarse en el manual operativo, mientras que en el segundo probablemente requieran de una enmienda al convenio de prstamo. El ordenamiento propuesto debera traducirse en una estrategia de difusin clara, que pusiera de manifiesto la coherencia de la poltica implementada, y vincularse con una poltica de recursos humanos que establezca niveles de remuneracin, viticos y movilidad similares para todos los programas. A fin de asegurar su integracin en una estrategia de desarrollo, es aconsejable que cada provincia formule a travs de las reas de Desarrollo Rural creadas o a crearse, una estrategia que tome como criterio fundamental la determinacin de microregiones, y dentro de ellas, establezca las actividades productivas a apoyar en funcin de las caractersticas agro-ecolgicas y las oportunidades de mercado. Ello tambin implica dimensionar para cada provincia, la cantidad de poblacin a ser atendida en los niveles I, II, III y IV. Las estrategias provinciales pueden servir de base para la formulacin de proyectos de desarrollo local que incluyan las acciones de la SAGPyA con otras acciones y fuentes de financiamiento y otros actores institucionales, como los municipios y las organizaciones de la sociedad civil.
19
4. LA REORGANIZACIN INSTITUCIONAL A NIVEL NACIONAL
En funcin del esquema propuesto, la instancia poltica -Subsecretara de Economa Agropecuaria es asistida tcnicamente por la Direccin de Desarrollo Agropecuario en el seguimiento de los programas y los lineamientos de estrategia provinciales. Existiran tres responsables de ejecucin en el mbito nacional: PSAPROINDER, PRODERNEA PRODERNOA y Departamento de Extensin del INTA. En este sentido, consideramos que para que sea posible una fuerte integracin de las acciones en materia de desarrollo rural, es necesario que converjan en una misma rea las siguientes funciones: a) Revisin de los programas operativos anuales y control sobre las lneas generales del presupuesto; b) Monitoreo anual de desempeo de los programas, a travs de una muestra de subproyectos ejecutados por los diferentes programas. En muchos casos esto no supone asignar fondos adicionales a esta actividad, ya que la misma viene siendo desarrollada por varios de los proyectos en ejecucin. c) Chequeo de superposiciones y vacancias a travs del manejo de las bases de datos de beneficiarios, d) Seguimiento de los lineamientos de estrategia provinciales para la atencin de la poblacin rural, de las acciones del Fondo Especial del Tabaco no enmarcadas en el sobreprecio, y las acciones del PROSAP vinculadas a obras de infraestructura -, e) Coordinacin de la formulacin de nuevos programas de desarrollo rural con financiamiento nacional o internacional. Los resultados del ejercicio de estas funciones debieran ser expuestos a travs de informes peridicos a ser remitidos al Sr. Subsecretario y a la CDR. En una segunda etapa, es posible pensar que la formulacin de estrategias comerciales y la generacin de informacin de mercados, as como la asistencia en la temtica asociativa, converjan en una unidad que funcione de manera transversal, prestando asistencia al conjunto de los programas de desarrollo rural. Para esta segunda etapa deberan tambin analizarse los mecanismos que posibiliten la simplificacin administrativa en lo que hace a pagos y contrataciones. Con relacin a la Comisin de Desarrollo Rural, se considera que para que funcione en toda su potencialidad, es necesario recuperar el involucramiento de las autoridades polticas en la fijacin de criterios y orientaciones estratgicas en materia de desarrollo rural. A partir de all es posible pensar que la Comisin institucionalice su accionar en dos niveles: a) reuniones de nivel poltico, convocadas por el Sr. Subsecretario o a propuesta de uno o varios responsables de rea, como mbito propicio para el intercambio de informacin y opiniones en materia de desarrollo rural y b) la operativizacin de los cursos de accin producto de las reuniones anteriores o bien la elaboracin de propuestas de trabajo, actividades en las que participaran tcnicos de los
20
diferentes programas y otras reas de la SAGPyA (por ejemplo la Direccin Nacional de Alimentos, la Direccin Nacional de Mercados Agroalimentarios). Una vez formulada la estrategia sobre bases como las descriptas, y organizadas las competencias institucionales, podra plantearse integrar a dicha Comisin a representantes de ONGs y organizaciones de productores, en este caso sustituyendo a las comisiones ad-hoc similares actualmente existentes en algunos programas. Consideramos que dicha integracin debiera producirse despus de establecidos esos criterios de ordenamiento y no antes, ya que de otra manera se generara una mayor complejidad institucional sin resolver los temas de fondo.
5. POLTICAS PROVINCIALES
La situacin de las provincias es heterognea y dinmica. Las generalizaciones que se presentan en este documento se hacen en funcin de los diagnsticos que las propias provincias realizaron al demandar los fondos de fortalecimiento institucional y, cuando no haba disponibles datos ms recientes, del diagnstico de la capacidad institucional para el desarrollo rural que se realiz en el inicio del PROINDER. Se revisan en los puntos siguientes, temas tales como la estructura institucional provincial para el desarrollo rural, la disponibilidad de diagnsticos y por lo tanto de conocimientos sobre la poblacin beneficiaria, la existencia de recursos humanos con capacidades tcnicas para encarar estas polticas y las acciones que se estn realizando con recursos provinciales. 1. Todas las provincias tienen acciones de atencin a la poblacin objetivo del desarrollo rural. Sin embargo, en muy pocas existen unidades dentro de la estructura orgnica de las administraciones pblicas provinciales orientadas a atender exclusivamente con polticas diferenciadas a los pequeos productores, trabajadores transitorios agropecuarios y poblacin rural pobre. Y, cuando esas unidades existen, ninguna tiene bajo su rbita y/o coordina todas las acciones, programas, unidades destinados a esa poblacin. En el sentido de contar con una Unidad Institucional de Desarrollo Rural, haban avanzado mucho, en el momento en que se inicia el PROINDER, las provincias del NEA en la que se ejecutaba el PPNEA (despus, PRODERNEA). En el caso de la Provincia de Corrientes, tal vez la decana en materia de institucionalidad para el desarrollo rural, el SAPP (Servicio de Atencin a los Pequeos Productores) se convirti en el DSAP (Direccin Servicio de Atencin a Productores), es decir que perdi su especificidad y ampli la poblacin objetivo. Algo similar sucedi en Misiones, que contaba con una Subsecretara de Apoyo al Pequeo Productor que ha desaparecido. Otras provincias crearon, desde 1999 a la fecha, unidades con distintos niveles de autonoma y jerarquizacin en el marco de la administracin pblica. Por ejemplo, en
21
1999 se cre en la Provincia de Mendoza el Instituto de Desarrollo Rural que, si bien depende funcionalmente de la Subsecretara de Agricultura y Programacin Econmica del Ministerio de Economa, tiene un directorio con participacin de entidades privadas y financiacin mixta. Esta institucin atiende a una poblacin ms amplia que la que corresponde a los programas de DR. La Provincia de Ro Negro cre una serie de instancias colegiadas para desarrollar las acciones de desarrollo rural a escala provincial y local: la Unidad de Coordinacin y Promocin de Programas de Desarrollo, Unidad Tcnica Operativa (ambas de carcter provincial) y Unidades Tcnicas Locales (por ahora dos en Valcheta-Ramos Mexa y en Conesa). Las reas de Desarrollo Rural creadas a partir de los proyectos de Fortalecimiento Institucional en el marco del PROINDER, si bien constituyen un avance con relacin a lo que haba, ocupan lugares relativamente bajos en las estructuras funcionales de las provincias (un cuarto o quinto peldao) y estn lejos de incluir en su rbita de atencin al conjunto de los programas y acciones. Propuestas bastante avanzadas de crear unidades con rango de Direccin, como la del Chaco, todava no se han concretado. 2. En materia de diagnstico, las provincias carecen, siempre en trminos generales, de una caracterizacin global y comprehensiva sobre el volumen, las caractersticas, los tipos y subtipos de pequeos productores y de la poblacin rural en general. Los Censos Nacionales de Poblacin del 2001 y Agropecuario de 2002 permitirn mejorar esos diagnsticos si se invierte recursos, especialmente tcnicos capacitados, para analizar esa informacin. Se ha avanzado en el conocimiento de la poblacin rural con las encuestas de hogares rurales realizadas en el marco del PROINDER. Estas encuestas, adems de medir la pobreza, han permitido desmitificar ciertos conceptos muy arraigados sobre la correspondencia equivalencia? entre rural y agrario. El Cuadro 4 del Anexo presenta una tipologa de hogares rurales considerando la insercin productiva de sus miembros. All puede observarse que, con excepcin de las Provincias de Misiones y Salta, donde el del 60% de los hogares rurales depende de la actividad agropecuaria (con proporciones diversas de productores y asalariados), en el resto de las provincias entre el 60% y 77% de la poblacin tiene fuentes de ingreso no agraria. Esta realidad es muy poco considerada a la hora de identificar polticas de desarrollo rural. En relacin con los trabajadores rurales, en particular con los asalariados transitorios agropecuarios, las provincias no cuentan con suficiente informacin sobre su nmero, ciclo ocupacional, composicin de los ingresos, movimientos migratorios. Pocas consideran la posibilidad de involucrar a los trabajadores en sus polticas de desarrollo rural. Si volvemos a los datos de las encuestas, el Cuadro 4 del Anexo muestra que hay hogares que combinan el trabajo agropecuario extrapredial con la produccin; que hay hogares de asalariados agropecuarios puros y que existen quienes combinan su condicin de asalariados dentro y fuera del sector agropecuario. En algunas provincias como Mendoza y Salta los hogares con insercin asalariada en el sector superan el 50%. Este dato de por s relevante, cobra ms significado cuando se lo
22
cruza con el de pobreza. El Cuadro 5 muestra que los ndices de pobreza e indigencia entre hogares con asalariados agropecuarios son, en general, ms altos que los de hogares con otra insercin. En algunas provincias superan el 70% de los hogares. 3. Los recursos tcnicos son insuficientes para la magnitud del problema. Hay serias dificultades para constituir equipos de trabajo multidisciplinarios, esto sucede especialmente en las oficinas centrales de las administraciones provinciales. Por otra parte, durante las dcadas pasadas se desarmaron reas de extensin distribuidas en el territorio (Tucumn). Las provincias que conservan una buena cobertura espacial con extensionistas, suelen tener problemas de comunicacin y articulacin entre s y con la oficina de la que dependen (Chaco, Catamarca). En trminos generales, los tcnicos requieren capacitacin para encarar la formulacin y ejecucin de polticas de desarrollo rural, para gestionar esas polticas y para mantenerse informados sobre la realidad cambiante del mundo rural y sus necesidades. Tambin son limitados los recursos materiales: vehculos, combustible, equipos e insumos de oficina. 4. Como se seal ms arriba, por lo general, las provincias cuentan con acciones destinadas a la poblacin rural pobre financiadas con recursos propios. Los montos de estas inversiones son muy variados entre provincias y, an, en las mismas provincias a travs del tiempo. En algunos pocos casos, estas acciones han quedado exclusivamente en manos de las reas de Desarrollo Social (San Luis, Salta aunque en esta ltima provincia se prevn cambios con la creacin del ADR, incluida en el proyecto provincial de Fortalecimiento Institucional-) Los programas y proyectos especficos para la poblacin objetivo del Desarrollo Rural que dependen de la poltica sectorial, suelen estar centrados en la provisin de insumos y/o la asistencia tcnica a ciertos cultivos o producciones donde los pequeos productores son importantes numricamente. En un caso se cuenta con un programa integral (que no es sinnimo de inclusin de todas las acciones de desarrollo rural): el PAIPPA de la provincia de Formosa (Programa de Atencin Integral de los Pequeos Productores Agropecuarios) que incluye aspectos productivos, educativos, de vivienda, tierra. Pero, en la gran mayora hay una multiplicidad de ayudas parciales por productos. Los programas nacionales de Desarrollo Rural suelen ser los de mayor cobertura geogrfica y nmero de beneficiarios. Como se sealaba ms arriba, estos programas, salvo excepciones, no se coordinan con acciones provinciales ni entre s. Las provincias, al no contar con recursos propios suficientes para atender la situacin de la poblacin rural, aceptan la oferta de la SAGPyA con criterio pragmtico: todo lo que suma es bienvenido. Comparada con la situacin de la Nacin y de las Provincias, en el mbito local, la situacin de los municipios es todava ms grave (carencia de personal tcnico especializado en aspectos agrarios y socio-organizativos, falta de vehculos y de infraestructura, uso de metodologas clientelsticas) debido a la heterogeneidad de
23
situaciones en lo que respecta a la competencia territorial y a la representatividad de sus autoridades8 (Craviotti, 1996); a ello se suma que, hasta hace muy pocos aos, slo se ocupaban del mantenimiento de las vas secundarias, la recoleccin de residuos, la habilitacin y control de comercios e industrias o ciertos servicios sociales bsicos. Los procesos de descentralizacin enfrentaron a los Municipios a obligaciones que no estaban en condiciones de asumir. Por otra parte, debido al crecimiento de la pobreza y a las limitaciones del Estado (en todos los niveles) para enfrentarla, aparecieron en el territorio un conjunto de instituciones que, con fondos de cooperacin internacional iniciaron el trabajo con los grupos ms vulnerables. El desarrollo del trabajo de las ONGs marc la lnea que despus seguiran los programas oficiales. El nfasis fue puesto en una metodologa de trabajo con grupos pequeos, el fomento de la participacin y la organizacin. La credibilidad de que gozan estas instituciones, sumado a la disponibilidad de equipos capacitados, hizo que buena parte de ellas hayan sido incorporadas a los programas financiados por el propio Estado. La presencia de estas organizaciones en las provincias es dispar: las del NEA y NOA, suelen contar con una multiplicidad de ONGs; por el contrario hay regiones donde su existencia es muy limitada. Algo similar sucede con las organizaciones gremiales de pequeos productores, cuyo surgimiento est, en general, asociado a la presencia de ONGs que las promovieron. La participacin de las instituciones de apoyo y gremiales constituyen una referencia obligada en los programas que valoran la presencia de la sociedad en su gestin. Hay provincias que no otorgan suficiente importancia a algunas de estas instituciones en la formulacin e implementacin de sus acciones de desarrollo rural.
5. LINEAMIENTOS DE ESTRATEGIA EN LOS MBITOS PROVINCIALES

A travs del Componente Fortalecimiento Institucional del PROINDER, la SAGPyA se propuso revitalizar o instalar el tema del desarrollo rural en la agenda de los gobiernos provinciales impulsando (cuando no existan) la creacin de reas institucionales que tuvieran como funcin especfica la atencin de los problemas de la poblacin rural pobre (pequeos productores y trabajadores transitorios agropecuarios) y la identificacin de lineamientos de estrategia que dieran consistencia y organicidad a las acciones ya existentes (cuando se evaluara que stas contribuyen a los objetivos estratgicos) y enmarcaran las futuras. En este marco, algunas provincias estn haciendo esfuerzos por identificar lineamientos de estrategia para todo el territorio rural provincial (Catamarca, Chaco,
Existen Juntas de Gobierno u otras formas de delegaciones que dependen del Poder Ejecutivo Provincial que no son elegidas por los habitantes rurales.
8
24
Tierra del Fuego), otras cuentan con esos lineamientos para reas con altos niveles de pobreza rural (Ro Negro) y otras tantas tienen previsto trabajar en uno u otro sentidos (Chubut, La Rioja, Tucumn, Entre Ros, Santiago del Estero, Jujuy, Crdoba, Salta) para planificar el desarrollo rural. Sin embargo, puede afirmarse que no hay estrategias de Desarrollo Rural provinciales (como tampoco la tiene la Nacin) en el sentido de un compromiso de todos los poderes estatales y con acuerdo de la comunidad en funcin de objetivos consensuados. Esto hace difcil que las polticas y acciones que se implementan respondan a una situacin mejorada que se propuso alcanzar en el mediano y largo plazo. Para disear estrategias provinciales de desarrollo rural que orienten las polticas para reducir la pobreza y mejorar las condiciones de vida de la poblacin rural, no existen soluciones generalizables, fciles y poco costosas. Cada provincia debe identificar su propio camino que resultar de un equilibrio entre polticas de crecimiento y polticas de bienestar social o ayuda directa (Richards, 2002). An dentro del territorio provincial ser necesario poner distinto nfasis en estas polticas si las reas tienen cierto dinamismo en la vinculacin con los mercados o prevalecen situaciones de estancamiento y aislamiento9. El crecimiento econmico de la produccin agropecuaria con destino a mercados comerciales, es un requisito necesario pero no suficiente para la reduccin de la pobreza. De Janvry y Sadoulet (2001) encuentran evidencias empricas de fuertes vnculos entre el crecimiento agrcola y el de la economa rural en su conjunto y de una relacin positiva entre crecimiento y reduccin de la pobreza. Sin embargo, esto no es automtico: en muchas provincias argentinas se ha dado en el ltimo ao 2002- (e incluso en la ltima dcada) un fuerte crecimiento en la produccin de granos y otros productos exportables y con ello no disminuy la pobreza en las reas rurales. Cuando el crecimiento es resultado de las polticas de liberacin de los mercados, no es neutro en su distribucin. Los pequeos productores quedan relegados y pierden posiciones en la produccin, incluso en aquellos productos regionales en los que haban logrado peso en la etapa de sustitucin de importaciones. Muchos quedaron directamente fuera de la produccin para el mercado y los que se mantuvieron, vieron disminuir marcadamente el precio interno de sus productos en trminos de poder adquisitivo, debido a la sobrevaluacin del peso con la convertibilidad.
En Craviotti y Soverna (1999): Sistematizacin de estudio de casos de Pobreza Rural ,PROINDER 1999, se identifican estas dos situaciones: a) Situaciones en que la pobreza se da en reas dinmicas, porque renen uno o ms de los siguientes requisitos: hay tierras aptas para la agricultura, en general destinada a cultivos industriales como tabaco, caa, algodn; es una zonas de colonizacin con riego, o de ocupacin de tierras aptas; hay empleo agropecuario por la presencia de cultivos con alta demanda como los anteriormente mencionados; existe un centro poblado genera demanda de empleo. b) Situaciones en que la pobreza se da en reas de estancamiento o de carencia crnica de recursos. La casi totalidad de la tierras, slo es aptas para la ganadera; el clima es inhspito; los centros poblados estn lejos; no existe demanda de trabajo asalariado en el sector agrario; el Estado en cualquiera de sus niveles se convierte as en el mayor oferente de empleo.
25
La solucin a travs de incorporar tecnologas intensivas en capital favorece a los productores grandes y capacitados. Los pequeos no pueden responder a las oportunidades porque no tienen tamao ni especializacin. Por su vulnerabilidad e imposibilidad de asumir riesgos (Killick, 2001 cit. Richards, 2002), seleccionan opciones de ingresos ms bajos o sin ingresos monetarios, como son las actividades de autoproduccin de alimentos. La produccin de alimentos de subsistencia, si bien puede aliviar la situacin al reducir los gastos externos, no soluciona el problema principal de pobreza de los hogares rurales, que es la falta de ingresos monetarios de los cuales dependen para la compra de ciertos alimentos bsicos para la alimentacin de la familia, y para satisfacer otras necesidades como las de combustible, transporte, salud, etc. Para que el crecimiento agropecuario sea efectivo en la disminucin de los niveles de pobreza rural, debe favorecerse explcitamente la participacin de los pequeos productores en las actividades orientadas al mercado y de buenos precios. Se requiere la intervencin del Estado (Nacional, Provincial, Municipal) para bajar los altos costos de transaccin (Kydd y Dorwars, 2001 cit. Richards 2002) que tienen los pequeos productores con polticas de infraestructura (caminos, electricidad, riego), de mercado (e incluso de precios), de crdito, de extensin, de desarrollo de tecnologas y de innovacin en aspectos de gestin y organizacin10. La devaluacin del peso puede generar oportunidades para los pequeos productores que desarrollan rubros exportables o que sustituyen importaciones, si se promueven polticas activas como las mencionadas en el prrafo anterior. Sin embargo, para que los pequeos productores mejoren sus posibilidades en los mercados no se debe operar exclusivamente sobre esos sujetos. La poltica orientada a mejorar la posicin de los pequeos productores debe mirar la produccin en su conjunto, considerar los diversos productos, las regiones y las reas homogneas dentro de cada provincia. Debe detectar en qu rubros productivos los recursos con que cuentan los pequeos productores (bsicamente mano de obra), pueden generar ventajas competitivas y disear acciones que favorezcan su insercin en una agricultura dinmica. Asimismo debe identificarse la oferta de tecnologas y las necesidades existentes en materia tecnolgica para las producciones seleccionadas. En ese sentido la estrategia debe promover el fortalecimiento de los lazos de los pequeos productores con las instituciones de apoyo. Los estudios sobre experiencias exitosas de desarrollo, muestran que existen fuertes relaciones de los agentes productivos entre s y apertura hacia los centros de extensin, las universidades, las organizaciones de la comunidad, los municipios; tambin han privilegiado la relacin con otros actores econmicos como los acopiadores, las empresas demandantes de materia prima, los proveedores de insumos.
10
Para el International Food Policy Research Institute. Washington DC IFPRI- (2001) las cinco prioridades de para los pequeos productores son: riego, caminos, investigacin agrcola, agua limpia y educacin. Citado por Richards (2000).
26
Estas relaciones se ven favorecidas en los mbitos locales. El objetivo es que esos mbitos se conviertan en sistemas territoriales de relaciones con el mercado. Hacia fuera, estos sistemas permiten una mejor y ms segura colocacin de los productos generados, con ms valor agregado y acceso a mercados que ofrecen mejores precios, condiciones y mayor volumen y continuidad de la demanda. Hacia adentro, posibilitan una mejor divisin del trabajo, ms eficiencia y eficacia en el uso de los recursos, aumento de la productividad y distribucin ms igualitaria de los ingresos. Una mejor distribucin de los ingresos de la poblacin rural, no depende exclusivamente de la produccin agropecuaria de las unidades de tipo familiar, puede tambin provenir de empleos agrarios y no agrarios. Los primeros son generados por las empresas medianas y grandes del sector que pueden dinamizar el mercado local y los segundos, del desarrollo del empleo rural no agrcola (ERNA) proveniente de servicios agrcolas, inversin en infraestructura, encadenamientos hacia atrs y adelante en las agroindustrias, comercio vinculado a la provisin de insumos y productos, transporte, servicios profesionales y actividades no vinculadas al sector agropecuario. Se puede observar que en la poblacin rural aumentan las actividades no agrarias. Los datos del Cuadro 4 de la encuesta PROINDER (Craviotti y Gerardi 2002), indican que entre el 34% y 80% de los hogares rurales de las provincias encuestadas desarrollan alguna actividad no agropecuaria. Adems, el anlisis de los ingresos brutos promedio de los hogares rurales es mayor entre quienes combinan actividades como productor agropecuario y otras no agropecuarias. Sin embargo, la distribucin del ERNA suele no ser equitativa; el ingreso a los trabajos mejor pagados requiere educacin y destrezas, dejando para los ms pobres los trabajos peor pagos. El desarrollo del ERNA depende principalmente del crecimiento agropecuario y puede impactar positivamente sobre la reduccin de la pobreza si se promueven en los pequeos pueblos, las actividades arriba enumeradas. Esta tarea no es fcil dadas las escasas ventajas comparativas de las reas rurales frente a las urbanas. Los dos ejes (crecimiento de la produccin para mercados ms amplios y desarrollo de ERNA) sobre los cuales podra pivotar la estrategia de desarrollo rural no son independientes y debieran articularse en los ya mencionados mbitos locales o microregiones geogrficas, con algn grado de homogeneidad agroecolgica, especializacin productiva de base agropecuaria y presencia significativa de pequeos productores y trabajadores agropecuarios. En las reas rurales, especialmente en aquellas que se dan situaciones de estancamiento, peor conectadas con los mercados, mal dotadas de recursos naturales, deprimidas y aisladas, es difcil conseguir un rpido crecimiento de la produccin agraria y no agraria que permita reducir la pobreza rural. Las medidas mitigadoras de ayuda
27
directa (subsidios, programas alimentarios, pensiones rurales, abastecimiento de combustibles, autoproduccin de alimentos) son imprescindibles, sin que esto implique abandonar la bsqueda de soluciones productivas. Estas zonas pueden ser aptas para el turismo rural o ecoturismo, actividades generadoras de ingresos ERNA. La propuesta es que las reas de Desarrollo Rural de las provincias faciliten el acceso de la poblacin rural pobre a los beneficios de estas polticas; que se conviertan en canales de difusin mediante la articulacin con otras reas e instituciones provinciales. Los temas vinculados con la satisfaccin de necesidades alimentarias de los hogares rurales con jefes desocupados o subocupados y/o pobres que requieren atencin inmediata, deben ser cubiertos por las reas competentes del Estado nacional y provincial. Sin embargo, las Unidades de Desarrollo Rural tienen la responsabilidad de hacer visibles las necesidades de la poblacin rural que tienden a ser postergadas por la urbana, ms numerosa, demandante y de ms fcil y menos costosa atencin. En el caso especfico del Plan Jefes y Jefas de hogar desocupados, las reas provinciales de desarrollo podran proponer la inclusin de estos beneficiarios en proyectos productivos y viceversa, recomendar la inclusin en ese Plan de familias de pequeos productores que se encuentran en la indigencia. La estrategia de desarrollo rural debe incluir instrumentos de coordinacin con otras dependencias provinciales que garanticen que la poblacin rural ser atendida en iguales condiciones que la urbana, por ejemplo, asegurando que el beneficio otorgado no sea inferior al que se otorgue a los desocupados y pobres urbanos. An cuando pueda suponerse que en el medio rural se requieren menos ingresos, la posibilidad de vivir con ese subsidio mejor que en las ciudades convertir en atractivo al medio rural y funcionara como estmulo para reorientar el flujo migratorio y la mayor permanencia de la poblacin en este medio con el consiguiente ahorro que ello implica. Las Unidades provinciales, conjuntamente con los Programas de Desarrollo Rural de la Nacin y la provincia, podrn ofrecer parte de sus recursos, como apoyo de las estructuras administrativas y de asistencia tcnica y contribuir en la identificacin de los hogares sujetos de subsidio, definiendo criterios operativos que pueden variar en relacin con los de la poblacin urbana. Resumiendo: La presente propuesta apunta a trabajar, en mbitos territoriales definidos, sobre tres ejes: (i) el aumento de la participacin de los pequeos productores en el crecimiento de la produccin agropecuaria, forestal y pesquera orientada al mercado, (ii) la promocin del empleo rural no agrario (ERNA) como complemento de ingresos y (iii) la canalizacin de la ayuda directa que ofrecen programas nacionales y provinciales para que alcance efectivamente a la poblacin rural desocupada, subocupada o pobre y, cuando sea posible, permita la insercin productiva de esa poblacin.
28
Estos tres tipos de polticas, como se seal ms arriba, encontrarn diversos equilibrios en cada provincia y microregin pero cualquiera sea ste, se apoyarn en acciones de creacin, articulacin, fortalecimiento de los actores que intervienen en ese proceso.
29
6. INSTITUCIONALIDAD PARA EL DESARROLLO RURAL PROVINCIAL
En el mbito provincial, el esquema desarrollado en puntos anteriores supone que el nivel poltico dado por las Secretaras de Agricultura provinciales sea asistido por las reas de Desarrollo Rural en el seguimiento de las acciones de los programas nacionales y provinciales, teniendo asimismo el acceso a las bases de datos de beneficiarios. Ello requiere de un rea de Desarrollo Rural suficientemente jerarquizada, es decir en condiciones de coordinar las acciones provinciales y nacionales que se ejecutan en el territorio. Se trata de las acciones sectoriales (propias de las Secretaras de Agricultura o equivalentes) y las que ejecutan las reas de Desarrollo Social, Educacin, Salud. En segundo lugar, definir a la brevedad un documento de estrategia de desarrollo rural provincial, en lo posible consensuado con los principales actores: reas institucionales provinciales, organizaciones representativas de los pequeos productores, de los trabajadores, de la comunidad; instituciones de apoyo; representantes de los programas nacionales y provinciales. Este documento debe estar preparado para su revisin continua. En un contexto como el actual que est en permanente cambio, la estrategia debe ser revisada peridicamente y debe ser flexible a los cambios en el entorno (Cruz, 2003). Las estrategias provinciales deben definir slo los elementos centrales, no se puede operar con una estrategia rgida. En tercer lugar, crear una red de articulacin institucional del territorio provincial. Las provincias que cuentan con delegaciones provinciales, podran aprovechar estos recursos para lograr que ese mbito se constituya en el eje de la intervencin en reas de alcance local y en coordinacin con las autoridades municipales o comunales. Las que no disponen de ese recurso, deberan fortalecer la capacidad de los Municipios para coordinar las acciones en las reas locales e integrar la red. Esta red permitira, entre otras cosas, llevar adelante en forma relativamente homognea las acciones de desarrollo rural en todo el territorio; identificar prioridades en materia de necesidades de intervencin local; definir un programa de desarrollo local; definir y ejecutar un programa de capacitacin de los recursos humanos provinciales.
En cuarto lugar, crear una instancia de reunin peridica entre el integrante del rea de desarrollo rural provincial, los responsables de los programas, representantes de los beneficiarios y representantes de organizaciones de la sociedad civil, cuyas funciones sean consensuar cursos de accin, aprobar subproyectos y evaluar peridicamente las acciones emprendidas, que podra reemplazar a instancias similares que poseen actualmente algunos de los programas a nivel provincial.
30
La Tabla 1 sintetiza la propuesta de articulacin de acciones con vistas a la creacin de un Sistema Nacional de Desarrollo Rural TABLA 1. PROPUESTA DE COORDINACIN DE LA POLTICA DE DESARROLLO RURAL
NIVEL INSTITUCIONES FUNCIONES / RESPONSABILIDADES Decide la poltica de DR. Preside la Comisin de Desarrollo Rural Subsecretara de (CDR). Economa Establece los nexos con otras instituciones nacionales. Agropecuaria Mantiene las relaciones con los responsables de la poltica sectorial provincial. Como Direccin con competencia institucional en el tema: Realiza estudios necesarios para proponer polticas de DR incluyendo aspectos sociales, productivos, organizacionales, tecnolgicos. Propone instrumentos y supervisa la ejecucin de los mismos. Coordina la formulacin de nuevos programas Revisa y aprueba los POA de los programas. Interacta con la Direccin de Anlisis Operativo y Programacin de la SAGPyA por el tema presupuestario y de cuotas de caja. Realiza los monitoreos anuales de desempeo de los programas Chequea vacos y superposiciones a travs de la base de datos de beneficiarios. Realiza el seguimiento de los lineamientos de estrategia provinciales. Ejerce la Secretaria tcnica de la CDR. Define la poltica de investigacin adaptativa para pequeos productores (PPM), en funcin de las demandas de los programas, las provincias e instituciones. Coordina con otras instituciones que realizan investigacin. Coordina las acciones de las Regionales en materia de investigacin y extensin para PPM.
Nacional
Direccin de Desarrollo Agropecuario
INTA
Asiste al Subsecretario en la formulacin y coordinacin de polticas de DR. Propone la coordinacin de las acciones de los programas de DR y las de estos y las Direcciones Nacionales de la SAGPyA y de otros organismos descentralizados. Transmite a las autoridades la opinin y voluntad de las organizaciones de beneficiarios y de la Comisin de comunidad (ONGs). Desarrollo Rural Canaliza hacia el INTA, y otras instituciones de investigacin las (CDR) demandas en materia de investigacin tecnolgica para pequeos productores. Propone y realiza el seguimiento de la coordinacin con otros organismos del Estado Nacional incluyendo los organismos de la Administracin Pblica Nacional, las Universidades, el INTI, el CONICET.
31
Propone instrumentos de investigacin y extensin. INTA. Revisa y aprueba los planes nacionales de investigacin y extensin Departamento de para PPM. Extensin Capacita a tcnicos y productores en materia de transferencia de tecnologas de produccin, organizacin, gestin. Ofrece capacitacin y asistencia tcnica para produccin de 11 autoconsumo a estratos 1 y 2. Financia semillas, otros insumos y herramientas para huertas, granjas y elaboracin de alimentos para autoconsumo. Ofrece: subsidios para microemprendimientos productivos y de servicios del estrato 1; subsidio para inversiones prediales y comunitarias del estrato 2; crditos rotatorios para insumos al estrato 2 Capacitacin para gestin, asociativismo y articulacin con cadenas productivas a grupos de los estratos que atiende. Ofrece: Crdito subsidiado para estrato 3. Capacitacin para gestin, asociativismo y articulacin con cadenas productivas. Financia infraestructura rural, complementaria a al que ofrecen los programas de Desarrollo Rural. Transfiere tecnologas a estratos 2 y 3. Coordina acciones con PROINDER/PSA y PRODERNEA, CAPCCA. Transfiere tecnologa a estrato 4. Apoyo para vinculacin con el crdito bancario. Asociativismo y gestin empresaria. Capacita tcnicos en temas de gnero. Supervisa la transversalidad de la cuestin de gnero en todos los programas. Presta asistencia tcnica a grupos de mujeres. Financian forestaciones y prestan asistencia tcnica y capacitacin en la temtica agro- silvo pastoril. Cruzan su trabajo con el de los programas de DR para establecer vinculacin entre esas acciones y el resto de acciones de la SAGPyA
PROHUERTA
PROINDER/ PSA
PRODERNEA/ PRODERNOA
PROSAP INTA Minifundio y PROFAM INTA Cambio Rural DDA/ Proyecto Mujer Campesina CAPPCA y Ley Forestal SENASA, ONCCA D. Mercados, D. Alimentos, etc.
11
Ver Cuadro 2, de estratificacin de la poblacin objetivo del desarrollo rural
32
Deciden la poltica sectorial. Secretaras de Aprueban los lineamientos de estrategia de DR. Agricultura de las Mantienen vnculos con la SAGPyA para coordinar acciones. provincias Acuerdan las relaciones con otras dependencias provinciales. Coordinan las CDR provinciales Proponen la estrategia de desarrollo rural. Acuerdan con los programas nacionales y provinciales que se ejecutan en el territorio la implementacin de la estrategia. Definen productos/actividades prioritarios para la provincia y acuerdan con el INTA la transferencia de tecnologa para los mismos. Realizan estudios necesarios para tipificar productores y proponer polticas provinciales Ejercen la secretara tcnica de la CDR/ Foro/ etc. provincial. Realizan el seguimiento de las acciones de los programas nacionales, provinciales y locales a travs de una red de articulacin institucional del territorio y disponiendo de una base nica de beneficiarios. Asisten a las autoridades sectoriales en la formulacin, correccin, coordinacin de las acciones nacionales y provinciales de DR. Consensuan la estrategia de DR. Aprueban subproyectos preevaluados tcnicamente por las unidades de los programas. Se integran con representantes de todos los programas, del INTA y de instituciones de la sociedad civil (representantes de pp. y ONGs). Comprueban elegibilidad de los grupos de beneficiarios. Realizan evaluacin ex ante de los proyectos. Solicitan financiamiento a oficina central. Realizan el seguimiento de la asistencia financiera y el seguimiento de la asistencia tcnica. Capacitan a tcnicos en aspectos organizativos, gestin asociativa, etc. Financia proyectos a productores tabacaleros de diferentes estratos. En el caso de los pequeos productores, los lineamientos generales de los proyectos son propuestos a la CDR.
Provincial
reas de Desarrollo Rural provinciales
Foro de DR o CDR provincial
Unidades Provinciales de Programas nacionales de financiamiento
PRATT
Local
INTA. Regionales o Proponen tecnologas adecuadas a cada produccin. Desarrollan Estaciones investigaciones. Asignan tcnicos a cada proyecto, y en forma Experimentales o subsidiaria, contratan a tcnicos de ONGs o de otras instituciones. Agencias Definen el perfil productivo de la zona: actividades agrarias y no Secretaras de agrarias. Definen el tipo de beneficiarios para cada programa Produccin de nacional, provincial y local, incluyendo los de otros sectores los Municipios u (Desarrollo Social, Min. Trabajo, Salud. Educacin). Orientan a los pobladores sobre servicios que pueden ofrecer los programas y otra institucin regional o local. otras dependencias. Coordinan las UTLs Reafirman los acuerdos con el INTA para desarrollo de la extensin. Realizan el diagnstico local. Supervisan y aprueban la UTL (Unidades identificacin de proyectos por parte de los programas. Coordinan Tcnicas locales) la asistencia tcnica con el INTA. Identifican las necesidades de investigacin adaptativa y otros servicios necesarios del INTA y otras instituciones y programas. Tcnicos de los Prestan asistencia tcnica para la formulacin del proyecto. programas de Presentan el proyecto en la UTL para su elevacin a los respectivos financiamiento programas
33
Extensionistas del INTA
Difunden tecnologas. Prestan asistencia tcnica a los proyectos de todos los programas. Identifican los proyectos dentro de los lineamientos de estrategia provinciales y el perfil productivo local. Formulan en forma participativa Ejecutan los proyectos. Evalan la asistencia tcnica. Participan en la UTL
Grupos de beneficiarios
34
ANEXO
CUADRO 1: LA RIOJA Y TOTAL DEL PAS. DISTRIBUCIN PORCENTUAL DE LA POBLACIN CON POBREZA POR INGRESOS. AO 2002
% de Poblacin bajo la Lnea de Indigencia La Rioja (1) Total pas reas rurales (2) Total pas- reas urbanas (3) 50 40 23
% de Poblacin bajo la Lnea de Pobreza 76 73 53
Fuentes: (1) Encuesta realizada en el marco del proyecto de asistencia al desarrollo rural provincial (PROINDER-FI) 2002. (2) y (3) La crisis argentina y su impacto en el bienestar de los hogares, Banco Mundial, noviembre de 2002. Costo de la Canasta bsica de alimentos por adulto equivalente para la Provincia de La Rioja $118. Calculado con igual canasta que el INDEC utilizando precios rurales tomados por la misma encuesta.
CUADRO 2: DISTRIBUCIN PORCENTUAL DE HOGARES CON POBREZA ESTRUCTURAL Y POBREZA POR INGRESOS. VARIAS PROVINCIAS.
% de Hogares con NBI 40 66 30 15 13 41 % de Hogares bajo la lnea de indigencia 19 15 21 10 17 40 % de Hogares bajo la Lnea de Pobreza 38 37 44 19 28 76
Provincia Misiones Salta Mendoza Ro Negro Santa Fe La Rioja
Ao 1996 1996 2000 2000 2000 2002
Fuente : Encuesta de Hogares Rurales, PROINDER-FI, SAGPyA, 1996 y 2000 Costo de la Canasta bsica de alimentos por adulto equivalente: Misiones: $63 Salta: $61 Mendoza: $56 Ro Negro: $65 Santa Fe: $59 La Rioja: $118 Calculados con igual canasta que el INDEC utilizando precios rurales tomados por las mismas encuestas en cada provincia.
35
CUADRO 3: ESTADO DE LOS INDICADORES DE EJECUCIN DE LOS PROGRAMAS DE DESARROLLO RURAL. ACUMULADO AO 2002
Total de familias que recibieron asistencia financiera (A) Monto total ejecutado en el ao en asistencia financiera ($) Total familias que Total familias que recibieron recibieron asistencia tcnica capacitacin (B) (C) 4,065 6,314,955.00 2,067 334 1,566 4,186,390.60 123,341.44 1,154,250.00 334 334 1,386
PROGRAMA
Total de grupos Total de familias
CAPPCA PRATT RPPF Individuales RPPF Proyectos en Forma Agrupada RPPF Presentacin en Forma Agrupada Ley 25.080 Agrupados Cambio Rural Programa Minifundio PSA PRODERNEA PROHUERTA* PROINDER Total Programas 1,888 4,228 589 371 1,308 53 17 2
5,451 19,226 2,067 334 1,566
8,102 11,614 11,127 1,082 129,186 15,602 205,357 4,547 8,913 2,958,554.84 15,259,037 399 430,237.40 91,308.00
8,102 11,614 11,127 399 129,186 10,107 174,934 3,795 17,812 683 11,614
*Informacin correspondiente nicamente a la columna: Familias Rurales. Se omiten los dems valores, correspondientes a familias urbanas
CUADRO 4. DISTRIBUCIN PORCENTUAL DE LOS HOGARES RURALES SEGN INSERCIN OCUPACIONAL DE SUS INTEGRANTES
TIPOLOGA DE HOGARES Productores agropecuarios Productores puros (sin otra ocupacin familiar) Con insercin externa agropecuaria (productor y asalariado agropecuario) Con insercin externa no agropecuaria (productor y servicios) No productores Con insercin agropecuaria (asalariados) Con insercin no agropecuaria (empleados pblicos y otros servicios) Con insercin mixta (asalariados agropecuarios y otra ocupacin fuera del sector) Inactivos Total
RO NEGRO 11,9 3,9 2,0 6,0 83,9 20 51,6 12,3 4,3 100
MENDOZA 11,8 4,9 3,1 3,8 82,3 32,1 29,0 21,2 5,2 100
SANTA FE 15,9 7,2 4,1 4,6 71,5 18,5 41,0 12,0 12,6 100
MISIONES 58,7 36,9 7,0 14,8 35,2 16,1 13,4 5,7 6,0 100
SALTA 41,8 12,7 12,0 17,1 56,5 35,1 15,7 5,7 1,7 100
LA RIOJA 29 11,0 3,0 15 71 9.0 46,0 5,0 11,0 100
Fuente: Encuestas PROINDER 1996, 2000 y 2002. Tipologa Tomada de Craviotti y Gerardi (2003).
37
CUADRO 5: DISTRIBUCIN PORCENTUAL DE LOS HOGARES RURALES POR NIVELES DE POBREZA SEGN TIPOLOGA DE HOGARES. VARIAS PROVINCIAS
Ro Negro Tipologa de hogares Productores puros (sin otra ocupacin familiar) Productores con insercin externa agropecuaria (productor y asalariado agropecuario) Productores con insercin externa no agropecuaria (productor y servicios) No productor con insercin agropecuaria (asalariados) No productor con insercin no agropecuaria (empleados pblicos y otros servicios) No productor con insercin mixta (asalariados agropecuarios y otra ocupacin fuera del sector) Inactivos 10 % < LI 24 % < LP 33 La Rioja % < LI 33 % < LP 59 Mendoza % < LI 6 % < LP 21 Santa Fe % < LI 13 % < LP 13 Misiones % < LI 34 % < LP 57 Salta % < LI 45 78 13 53 83 48 48 33 62 39 67 7 42 73 5 23 39 45 50 19 65 83 42 63 20 33 35 71 13 43 6 14 37 65 13 40 18 31 25 53 17 47 12 17 62 79 16 55 15 33 12 41 24 80 26 44 28 38 14 35 18 28 22 44 20 57 Total 10 19 40 65 21 44 16 27 29 55 27 % < LP 66
Fuente: Encuestas PROINDER 1996, 2000 y 2002. Tipologa tomada de Craviotti y Gerardi (2003).
38
REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS Craviotti y Gerardi (2003): Implicancias del empleo rural no agropecuario en los hogares rurales de Mendoza, Ro Negro y Santa Fe. PROINDER, Serie de Estudios e Investigaciones N 3, Buenos Aires. Cruz, M. E. (2003): Memoria del Taller Estrategia del PROINDER: Desarrollo Rural y Territorial. Buenos Aires, 12 y 13 de mayo de 2003. mimeo. Manzanal, M. (2000): Asistencia Tcnica para la definicin del Plan de Implementacin de Estudios e Investigaciones Socioeconmicas. PROINDER, Buenos Aires, mimeo. Obschatko, E; Foti, M. P. y Romn, M. E. (2007): Los pequeos productores agropecuarios en la Repblica Argentina. Importancia en la produccin y el empleo. IICA, PROINDER. Serie Estudios e Investigaciones N 10, B uenos Aires. Versin Revisada y ampliada. PROINDER (2000): Los programas de Desarrollo Rural Ejecutados en mbito de la SAGPyA. PROINDER, Serie Estudios e Investigaciones. N 1, Buenos Aires. PROINDER (2003): Los programas de Desarrollo Rural Ejecutados en mbito de la SAGPyA. PROINDER, Serie Estudios e Investigaciones. N 1, Buenos Aires, versin actualizada. Richards, M. (2002): Hacia un Mayor Entendimiento de la Pobreza Rural en Amrica Central: lecciones de la Literatura sobre Desarrollo Rural. DFID RUTA ODI, Tegucigalpa.

Propuesta para La Creación de Un Sistema Nacional de Desarrollo Rural

Transféré par

Informations du document

Titre original

Copyright

Formats disponibles

Partager ce document

Partager ou intégrer le document

Options de partage

Avez-vous trouvé ce document utile ?

Ce contenu est-il inapproprié ?

Droits d'auteur :

Formats disponibles

Propuesta para La Creación de Un Sistema Nacional de Desarrollo Rural

Transféré par

Droits d'auteur :

Formats disponibles

PROINDER

PROINDER Proyecto de Desarrollo de Pequeos Productores Agropecuarios

Proyecto de Desarrollo de Pequeos Productores Agropecuarios

PROPUESTA PARA LA CREACIN DE UN SISTEMA NACIONAL DE DESARROLLO RURAL

Secretara de Agricultura, Ganadera , Pesca y Alimentos

PROINDER Proyecto de Desarrollo de Pequeos Productores Agropecuarios

PROPUESTA PARA LA CREACIN DE UN SISTEMA NACIONAL DE DESARROLLO RURAL

Autoras: Clara Craviotti Susana Soverna

SERIE DOCUMENTOS DE CAPACITACIN N 4 Buenos Aires, 2008*

PROINDER Proyecto de Desarrollo de Pequeos Productores Agropecuarios

1. Sociologa Rural. I. Soverna, Susana II. Ttulo

1 Edicin electrnica URL: www.proinder.gov.ar

Buenos Aires, abril de 2008*

* La presente versin de este documento fue realizada en el ao 2003.

PROINDER Proyecto de Desarrollo de Pequeos Productores Agropecuarios

PROINDER Proyecto de Desarrollo de Pequeos Productores Agropecuarios

PROINDER Proyecto de Desarrollo de Pequeos Productores Agropecuarios

PROINDER Proyecto de Desarrollo de Pequeos Productores Agropecuarios

Buenos Aires, Junio 2003.

PROINDER Proyecto de Desarrollo de Pequeos Productores Agropecuarios

PROINDER Proyecto de Desarrollo de Pequeos Productores Agropecuarios

PROINDER Proyecto de Desarrollo de Pequeos Productores Agropecuarios

PROINDER Proyecto de Desarrollo de Pequeos Productores Agropecuarios

PROINDER Proyecto de Desarrollo de Pequeos Productores Agropecuarios

PROINDER Proyecto de Desarrollo de Pequeos Productores Agropecuarios

3. LINEAMIENTOS DE ESTRATEGIA EN EL MBITO NACIONAL

PROINDER Proyecto de Desarrollo de Pequeos Productores Agropecuarios

PROINDER Proyecto de Desarrollo de Pequeos Productores Agropecuarios

PROINDER Proyecto de Desarrollo de Pequeos Productores Agropecuarios

PROINDER Proyecto de Desarrollo de Pequeos Productores Agropecuarios

CUADRO 2: INTEGRACIN PROPUESTA DE LAS ACCIONES DE DESARROLLO RURAL

Tipo de acciones necesarias Apoyo para la produccin para autoconsumo

Programa de la SAGPyA PROHUERTA

I. Poblacin rural pobre sin tierra

PROINDER Mujer Rural

PROINDER o PRATT o CAPCCA (financiamient o)

PROINDER Proyecto de Desarrollo de Pequeos Productores Agropecuarios

III. Pequeos productores con recursos e insercin en mercados, de carcter limitado.

IV. Productores con insercin en mercados formales. Viven de la agricultura comercial.

PROINDER Proyecto de Desarrollo de Pequeos Productores Agropecuarios

PROINDER Proyecto de Desarrollo de Pequeos Productores Agropecuarios

4. LA REORGANIZACIN INSTITUCIONAL A NIVEL NACIONAL

PROINDER Proyecto de Desarrollo de Pequeos Productores Agropecuarios

PROINDER Proyecto de Desarrollo de Pequeos Productores Agropecuarios

PROINDER Proyecto de Desarrollo de Pequeos Productores Agropecuarios

PROINDER Proyecto de Desarrollo de Pequeos Productores Agropecuarios

5. LINEAMIENTOS DE ESTRATEGIA EN LOS MBITOS PROVINCIALES

PROINDER Proyecto de Desarrollo de Pequeos Productores Agropecuarios

PROINDER Proyecto de Desarrollo de Pequeos Productores Agropecuarios

PROINDER Proyecto de Desarrollo de Pequeos Productores Agropecuarios

PROINDER Proyecto de Desarrollo de Pequeos Productores Agropecuarios

PROINDER Proyecto de Desarrollo de Pequeos Productores Agropecuarios

PROINDER Proyecto de Desarrollo de Pequeos Productores Agropecuarios

6. INSTITUCIONALIDAD PARA EL DESARROLLO RURAL PROVINCIAL

PROINDER Proyecto de Desarrollo de Pequeos Productores Agropecuarios

Direccin de Desarrollo Agropecuario

PROINDER Proyecto de Desarrollo de Pequeos Productores Agropecuarios

Ver Cuadro 2, de estratificacin de la poblacin objetivo del desarrollo rural

PROINDER Proyecto de Desarrollo de Pequeos Productores Agropecuarios

reas de Desarrollo Rural provinciales

Foro de DR o CDR provincial

Unidades Provinciales de Programas nacionales de financiamiento

PROINDER Proyecto de Desarrollo de Pequeos Productores Agropecuarios