Emendas ao Projeto de Lei Oramentria Anual: Algumas Distores.

Tlio Cambraia
Consultor de Oramento da Cmara dos Deputados

Fev/2011

SUMRIO

Introduo................................................................................................................................... 1 1. Classificao das Emendas ao PLOA Segundo a Autoria...................................................... 2 1.1. Emendas Individuais ........................................................................................................... 4 1.2. Emendas Coletivas .............................................................................................................. 5 1.2.1. Emendas de Comisso ...................................................................................................... 5 1.2.2. Emendas de Bancada Estadual ......................................................................................... 7 1.3. Emendas de Relator ............................................................................................................. 8 2. Emendas Individuais ao PLOA .............................................................................................. 9 3. Materialidade das Emendas ao PLOA.................................................................................. 10 4. Qualidade e Eficincia da Alocao de Recursos pelo Parlamento ..................................... 14 5. Emendas Carimbadas ........................................................................................................... 19 6. Fontes de Recursos das Emendas ao PLOA......................................................................... 22 6.1. Reestimativa de Receitas ................................................................................................... 22 6.2. Reserva de Contingncia ................................................................................................... 26 6.3. Recursos Provenientes do Cancelamento de Dotaes ..................................................... 29 Concluso ................................................................................................................................. 30 Referncias Bibliogrficas........................................................................................................ 32

Introduo A Constituio Federal, promulgada em 5 de outubro de 1988, resgatou a possibilidade de apresentao de emendas individuais ao projeto de lei oramentria anual. De acordo com o texto anterior, somente os rgos colegiados tinham essa prerrogativa. No entanto, esse tipo de emenda tem sido reiteradamente relacionado com corrupo, conforme se observa em notcias veiculadas pela imprensa livre. Os escndalos se sucedem com a presena dos mesmos ingredientes. Somas estratosfricas de dinheiros pblicos, parlamentares movidos por interesses pessoais e falta de fiscalizao so os combustveis da mquina da corrupo apontados pela mdia. Em 1993, veio tona o escndalo que ficou conhecido como anes do oramento. Naquela ocasio, os parlamentares indicavam emendas que propunham a alocao de recursos que deveriam ser destinados para entidades filantrpicas ligadas a parentes ou laranjas. Alm disso, verificou-se a incluso de grandes obras no oramento em face de acerto com as empreiteiras beneficiadas. Posteriormente, em 2006, foi a vez da mfia dos sanguessugas. Segundo investigaes da Polcia Federal, os parlamentares apresentavam emendas que visavam destinao de verbas para a rea de sade. Aps a liberao, os recursos eram utilizados em licitaes fraudulentas para a compra de equipamentos superfaturados. Recentemente, novas denncias surgiram a partir da liberao de recursos pblicos oriundos de emendas parlamentares para empresas de fachadas. O episdio acarretou a queda do relator do Oramento para 2011, que destinou R$ 1,4 milho a institutos fantasmas por meio de emendas individuais ao oramento. Esses episdios se generalizam de modo a associar as emendas individuais corrupo. Por conseguinte, muitos atores e estudiosos no assunto propem a sua extino. Tal afirmativa pode ser evidenciada nos trabalhos da CPMI das Ambulncias, constituda para apurar as denncias envolvendo a Operao Sanguessuga, bem como em recentes manifestaes veiculadas pela mdia em face da liberao de recursos pblicos para entidades fantasmas. Todavia, a mera extino das emendas individuais parece-nos uma medida simplista e radical no combate corrupo. Para tanto, so necessrios maiores esforos dos rgos de controle, desenvolvimento de mecanismos mais 1

eficientes e, sobretudo, investimento para a formao de uma sociedade esclarecida e que respeite o ordenamento jurdico em prol do bem comum. A apresentao de emendas individuais confere maior

democratizao ao processo na medida em que possibilita a participao dos representantes da sociedade na definio das polticas pblicas. Para os parlamentares, essa faculdade representa, ainda, a oportunidade de atender aos pedidos de verbas que lhes permitem renovar e reforar seus relacionamentos polticos. Entretanto, as normas que regulamentam a apreciao do projeto de lei oramentria anual, inclusive as que tratam dos procedimentos para apresentao de emendas, do margem a inmeras distores que repercutem, tambm, na execuo oramentria. Nosso objetivo apontar algumas dessas impropriedades relacionadas com as emendas, especialmente as individuais. Acreditamos que o tema seja oportuno em face das recentes denncias publicadas pela mdia relacionadas com essas emendas. Ademais, esto tramitando no Congresso Nacional projetos de lei complementar para tratar das matrias indicadas no art. 165, 9, da Constituio Federal, que se referem s normas de direito oramentrio e financeiro. Esperamos, com isso, contribuir para o aperfeioamento do processo oramentrio ao motivar a reflexo sobre os aspectos ora abordados.

1. Classificao das Emendas ao PLOA Segundo a Autoria O plano plurianual (PPA), a lei de diretrizes oramentrias (LDO), a lei oramentria anual (LOA) e os planos e programas nacionais, regionais e setoriais constituem os instrumentos bsicos de planejamento do Poder Pblico. Neles esto expressas as polticas pblicas para o alcance dos objetivos do Estado. Os projetos de lei que tratam desses instrumentos so de iniciativa do Poder Executivo. Eles so submetidos apreciao do Congresso Nacional, que poder emend-los. Essa possibilidade representa uma das formas de participao do Parlamento na definio das polticas pblicas. O projeto da lei oramentria anual (PLOA) o que mais desperta o interesse dos membros do Poder Legislativo em razo do seu contedo, qual seja a previso da receita e a fixao da despesa de modo a permitir a atuao estatal para o alcance dos objetivos planejados. A possibilidade de apresentar emendas ao PLOA representa para os parlamentares e suas bancadas a oportunidade de realizar 2

alocaes de recursos em favor de suas localidades e regies de origem. A quantidade de emendas apresentadas durante sua tramitao corrobora esse entendimento. As emendas so apresentadas pelos parlamentares, pelas bancadas estaduais e pelas comisses temticas de ambas as Casas do Congresso Nacional, no mbito da Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO), a qual compete emitir parecer e deliberar sobre o oramento anual. Conforme a autoria, as emendas so classificadas em individuais ou coletivas. Estas se dividem em emendas de comisso e de bancada estadual. De acordo com a Resoluo n 1/2001-CN, havia, ainda, as emendas de bancada regional. O atual regulamento da CMO, Resoluo n 1/2006-CN, entretanto, no cuidou desse ltimo tipo, razo pela qual no discorremos sobre elas. H tambm, as emendas de Relator-Geral e dos Relatores Setoriais. Essa classificao repercute sobre a liberdade para emendar o PLOA. A faculdade de modificar o projeto da lei oramentria anual por meio de proposies de emendas no plena. Ela possui restries estabelecidas na Constituio Federal e em normas legais, especialmente, LDO e Resoluo n 1/2006-CN. As regras gerais que limitam a apresentao de emendas esto insculpidas, basicamente, na Carta Magna. De acordo com a Lei Fundamental, as emendas ao PLOA devem ser compatveis com o PPA e a LDO; indicar os recursos necessrios, admitidos apenas os provenientes de anulao de despesa, excludas as que incidam sobre dotaes para pessoal e seus encargos, servios da dvida e transferncias tributrias constitucionais da Unio para os demais entes da federao; ou sejam relacionadas com a correo de erros ou omisses ou com dispositivos do texto do projeto de lei. Outras normas restritivas so estabelecidas na Resoluo n 1/2006-CN e Parecer Preliminar em funo do tipo de autor da emenda.

1.1. Emendas Individuais Cada parlamentar pode apresentar at 25 emendas por mandato, cujo montante no pode ultrapassar o valor definido no Parecer Preliminar1. O total de recursos destinados para emendas individuais tem aumentado ao longo dos anos e j supera a dotao da Reserva de Contingncia, equivalente a 1,0% da receita corrente lquida, utilizada para atendimento das emendas.
R$ milhes EMENDA COTA DAS EMENDAS RESERVA DE ANO INDIVIDUAL INDIVIDUAIS POR CONTINGNCIA ACRSCIMOS PARLAMENTAR 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2.789,3 4.732,8 0,0 3.911,5 4.527,2 4.738,9 5.458,9 2.075,5 2.964,4 3.533,4 4.742,4 5.927,9 7.411,9 7.706,8 3,5 5,0 6,0 8,0 10,0 12,5 13,0 TOTAL DE RECURSOS PARA EMENDAS INDIVIDUAIS 2.079,0 2.970,0 3.564,0 4.752,0 5.940,0 7.425,0 7.722,0

Fonte: Parecer Preliminar e Siga, em 18/02/2011.

Caso a emenda proponha a destinao de recursos para entidade privada, ela deve: a) observar a legislao em vigor, especialmente a LDO; b) estipular as metas que a entidade deve cumprir, em

conformidade com o valor da emenda; c) identificar a entidade beneficiada, com a indicao do endereo e nome dos responsveis. Tem sido admitida a apresentao de emenda individual em programao genrica que destine recursos para mais de uma entidade privada desde que conste em sua justificativa a identificao de cada uma delas. Se a emenda referir-se a projeto, a dotao deve ser suficiente para a concluso da obra ou do cronograma de execuo a que se refere.

Parecer Preliminar o relatrio apresentado pelo Relator-Geral e aprovado pelo plenrio da CMO que estabelece parmetros e critrios que devem ser obedecidos na apresentao de emendas e na elaborao do relatrio do projeto pelo Relator-Geral e pelos Relatores Setoriais.

1.2. Emendas Coletivas Com a edio da Resoluo n 1/2006-CN, aumentaram-se as restries quanto s emendas. Em virtude dos problemas e distores verificados ao longo dos exerccios, o regulamento da CMO em vigor faz constar dispositivos com a finalidade de resgatar o papel coletivo das emendas de bancada e de comisso. Um dos alvos principais o de impedir a utilizao das emendas coletivas como forma de ampliar os limites das emendas individuais.

1.2.1. Emendas de Comisso As comisses permanentes da Cmara dos Deputados e do Senado Federal podem apresentar emendas ao projeto de lei oramentria anual. A quantidade de emendas que as comisses podem apresentar : a) 4 emendas, sendo 2 de apropriao2 e 2 de remanejamento3, para as comisses cuja competncia esteja restrita a uma subrea temtica4; b) 8 emendas, sendo 4 de apropriao e 4 de remanejamento, para comisses cuja competncia tenha abrangncia igual ou superior a duas subreas temticas. As emendas de remanejamento somente podem propor acrscimos e cancelamentos em dotao de carter institucional e de interesse nacional, no mbito da mesma subrea temtica e mesmo grupo de natureza de despesa, observada a compatibilidade das fontes de recursos. Alm disso, as emendas de comisso devem: a) ter correspondncia, direta e material, entre as competncias institucionais das comisses e a rea de atuao da

administrao pblica indicada;

Emenda de apropriao a que prope acrscimo ou incluso de dotaes e, simultaneamente, como fonte exclusiva de recursos, a anulao equivalente de recursos integrantes da Reserva de Recursos ou outras dotaes definidas no Parecer Preliminar. 3 Emenda de remanejamento a que prope acrscimo ou incluso de dotaes e, simultaneamente, como fonte exclusiva de recursos, a anulao equivalente de dotaes constantes do projeto, exceto a Reserva de Contingncia. 4 As reas e subreas constam de anexo Resoluo n 1/2006-CN. Elas foram criadas para estabelecer correlao entre as competncias dos rgos da administrao pblica com a competncia regimental das comisses. Quanto mais abrangente o papel da Comisso, maior a quantidade de emendas que pode ser apresentada.

b) ser apresentadas juntamente com a ata da reunio que decidiu por sua apresentao; c) ter carter institucional e representar interesse nacional, vedada a destinao a entidades privadas, exceto para suplementar programao constante no PLOA; d) identificar de forma precisa o seu objeto, proibida a designao genrica de programao que possa: 1) contemplar obras distintas; 2) resultar, na execuo, em transferncias voluntrias,

convnios ou similares para mais de um ente federativo, exceto se se tratar de transferncias voluntrias de interesse nacional e, na justificao, constar elementos, critrios e frmulas que determinem a aplicao dos recursos, em funo da populao beneficiada pela respectiva poltica pblica; e) contemplar, no caso de projetos, projeto de grande vulto5 ou estruturante6; f) limitar-se, no caso de atividades e operaes especiais, s modalidades de aplicao 30 e 907; g) constar, na justificao, pelo menos: 1) elementos necessrios para avaliar a relao custo-benefcio da ao pretendida e seus aspectos econmicos e sociais; 2) valor estimado, execuo oramentria e fsica acumulada e o cronograma da execuo a realizar, em caso de projeto;

Projeto de grande vulto so aes oramentrias do tipo projeto: a) financiadas com recursos do oramento de investimento das estatais, de responsabilidade de empresas de capital aberto ou de suas subsidirias, cujo valor total estimado seja igual ou superior a cem milhes de reais; b) financiadas com recursos dos oramentos fiscal e da seguridade social, ou com recursos do oramento das empresas estatais que no se enquadrem no disposto no inciso anterior, cujo valor total estimado seja igual ou superior a vinte milhes de reais. 6 Projeto estruturante aquele que gera benefcios sociais ou econmicos duradouros ou condies para implementao de projetos complementares. 7 A modalidade de aplicao destina-se a indicar se os recursos sero aplicados: I diretamente, pela unidade detentora do crdito oramentrio ou, mediante descentralizao de crdito oramentrio, por outro rgo ou entidade integrante do Oramento Fiscal ou do da Seguridade Social; II diretamente, mediante transferncia financeira, por outras esferas de governo, seus rgos, fundos ou entidades ou por entidades privadas sem fins lucrativos. A especificao de modalidade de aplicao 30 indica que os recursos sero aplicados por governo estadual. A modalidade de aplicao 90 indica que os recursos sero aplicados, diretamente, pela Unio.

3) demais fontes de financiamento da ao e as eventuais contrapartidas.

1.2.2. Emendas de Bancada Estadual As bancadas estaduais no Congresso Nacional podem apresentar entre 15 e 20 emendas de apropriao em funo do nmero de parlamentares que a compem. Tambm, podem ser apresentadas mais 3 emendas de remanejamento por bancada estadual. As emendas de remanejamento somente podem propor acrscimos ou cancelamentos em dotaes no mbito da respectiva unidade da Federao, mesmo rgo e mesmo grupo de natureza de despesa, observada a compatibilidade das fontes de recursos. Os projetos constantes de lei oramentria anual, oriundos de aprovao de emendas de bancada estadual, uma vez iniciados, devem ser objeto de emenda pela respectiva bancada, anualmente, at sua concluso, salvo se, alternativamente: a) constar do projeto de lei oramentria; b) verificar execuo fsica inferior a 20% do total da obra; c) ficar constatado impedimento legal continuidade da obra; d) houver deciso em contrrio da unanimidade da bancada. Caso a bancada estadual deixe de contemplar tais projetos, ser proposta a inadmissibilidade de suas emendas, em nmero suficiente aos projetos que deixaram de ser apresentados, e o Relator-Geral as substituir por outras necessrias continuidade do projeto. As emendas de bancada estadual devem, tambm: a) tratar de matrias de interesse do respectivo Estado ou Distrito Federal; b) ser apresentadas juntamente com a ata da reunio que decidiu por sua apresentao; c) identificar de forma precisa o seu objeto, proibida a designao genrica de programao que possa: 1) contemplar obras distintas;

2) resultar,

na

execuo,

em

transferncias

voluntrias,

convnios ou similares para mais de um ente federativo ou entidade privada; d) contemplar, no caso de projetos, projeto de grande vulto ou estruturante; e) limitar-se, no caso de atividades e operaes especiais, s modalidades 30 e 90; f) constar, na justificao, pelo menos: 1) elementos necessrios para avaliar a relao custo-benefcio da ao pretendida e seus aspectos econmicos e sociais; 2) valor estimado, execuo oramentria e fsica acumulada e o cronograma da execuo a realizar, em caso de projeto; 3) demais fontes de financiamento da ao e as eventuais contrapartidas.

1.3. Emendas de Relator Os relatores s podem apresentar emendas com a finalidade de: a) corrigir erros e omisses de ordem tcnica ou legal; b) implementar destaques aprovados de reduo, cancelamento ou recomposio de dotao; c) implementar as erratas e adendos aprovados no mbito da CMO e do Plenrio do Congresso Nacional; d) atender especificaes dos Pareceres Preliminares. O Relator-Geral deve substituir a emenda de bancada estadual com indicao de inadmissibilidade pelo Comit de Admissibilidade de Emendas em face da falta de alocao de recursos para continuidade de projetos j iniciados propostos em exerccios anteriores pelo respectivo colegiado. Os relatores no podem apresentar emendas com o objetivo de incluir programao nova ou aumentar valores em programaes constante do PLOA, salvo para correo de erros ou omisses de ordem tcnica ou legal ou obedincia disposio do Parecer Preliminar.

2. Emendas Individuais ao PLOA Tecidas essas breves consideraes sobre as emendas ao PLOA, passamos a abordar com mais nfase ao longo deste texto as emendas individuais. Elas representam a oportunidade de renovao das relaes polticas do parlamentar. Por meio da apresentao de emendas, so atendidos os pedidos de verba para os municpios e regies aos quais o parlamentar est politicamente vinculado. Segundo Bezerra, a obteno de recursos e benefcios para as localidades que representam considerada pelas lideranas locais como uma das atribuies essenciais dos parlamentares. Tambm, para alguns parlamentares, a obteno de verbas para o estado ou regio de origem um de seus deveres funcionais.8 O cumprimento do dever funcional de alocar recursos em benefcio de localidades e regies pode transformar-se em retorno eleitoral. O eleitor retribui a atuao do parlamentar com seu voto. Nesse sentido, a apresentao de emendas ao PLOA revela-se como uma das estratgias polticas para assegurar a reeleio. A simples apresentao da emenda possui contedo poltico que transcende a necessidade de sua execuo. Esta depende de uma srie de fatores que escapam da rea de atuao do parlamentar, como por exemplo, a competncia do municpio de atender s exigncias do Poder Executivo para a liberao dos recursos. Todavia, em muitas ocasies, a capacidade do parlamentar conseguir a liberao recursos est relacionada com sua reputao, chances eleitorais e obteno de fundos para financiamento de campanha. Nesse cenrio, as emendas podem definir o comportamento dos parlamentares nas tomadas de deciso. Elas servem como moeda de troca em negociaes que envolvam matrias de interesse do Poder Executivo. Como o controle da execuo oramentria pertence ao Poder Executivo, este poder negociar a liberao de verbas das emendas em troca de apoio poltico para aprovao de assuntos de seu interesse. Para Pereira e Mueller, a execuo das emendas individuais um dos mecanismos mais importantes de que o Executivo dispe para negociar suas
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BEZERRA, Marcos O. Polticos, Representao Poltica e Recursos Polticos. Horizontes Antropolticos, v. 7, n.15. Porto Alegre: jul. 2001. p. 190.

preferncias com sua coalizo no Congresso. O controle do processo oramentrio pelo Poder Executivo acaba por dot-lo de uma moeda poltica de baixo custo e extremamente til para ser trocada por apoio poltico da sua coalizo no Congresso.9 Esse entendimento, contudo, no unnime. Limongi e Figueiredo concluram, em seu estudo10, que a filiao partidria explica melhor a relao causal entre execuo de emendas e votos. Cremos que esse comportamento se verifica como regra, pois a alocao de recursos feita pelos parlamentares complementar quela constante no projeto de lei encaminhado pelo Poder Executivo. Uma das razes para isso so as inmeras restries que devem ser observadas na apresentao das emendas. Por conseguinte, como afirmam os referidos autores, o Executivo capaz de canalizar as demandas dos parlamentares e acomod-las no interior do seu programa. Logo, desnecessrio o embate poltico. Entretanto, em situaes especiais, o Poder Executivo pode sentir a necessidade de utilizar-se de todas as armas para alcanar seus objetivos, inclusive a negociao de liberao de recursos das emendas. Os prprios autores, em seu estudo, fizeram meno a uma situao que ilustra essa possibilidade, nos seguintes termos:
Em 27 de novembro de 2003, dia em que este texto comeou a ser redigido, a manchete de O Estado de So Paulo relativa aprovao, pelo Senado, da reforma tributria encaminhada pelo governo informava que os parlamentares receberiam a sua contrapartida, pois, tendo atendido as pretenses do governo, solicitariam como recompensa a liberao de recursos pblicos para atender s demandas das suas clientelas eleitorais.

3. Materialidade das Emendas ao PLOA Durante a tramitao no Congresso Nacional, o projeto da lei oramentria anual (PLOA), encaminhado pelo Poder Executivo, sofre inmeras emendas. Grande parte delas destina-se a modificaes na programao da despesa. Os recursos para tal finalidade advm das seguintes fontes:
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PEREIRA, Carlos e MUELLER, Bernado apud LIMONGI, Fernando; FIGUEIREDO, Argelina. Processo Oramentrio e Comportamento Legislativo: Emendas Individuais, Apoio ao Executivo e Programas de Governo. In Revista de Cincias Sociais, v. 48, n. 4. Rio de Janeiro: 2005. p. 739. 10 LIMONGI, Fernando; FIGUEIREDO, Argelina. Processo Oramentrio e Comportamento Legislativo: Emendas Individuais, Apoio ao Executivo e Programas de Governo. In Revista de Cincias Sociais, v. 48, n. 4. Rio de Janeiro: 2005. p. 737-776.

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a) reserva de contingncia; b) reestimativa de receitas, fundamentada em erros e omisses; c) cancelamento de dotaes, observadas as restries

constitucionais e outras estabelecidas no Relatrio Preliminar. No perodo compreendido entre 2005 e 2011, a soma desses recursos disposio do Congresso Nacional para permitir a apresentao de emendas representou, em mdia, 3,3% do total do oramento fiscal e da seguridade social, descontado o refinanciamento da dvida, constante na proposta encaminhada pelo Poder Executivo. Se comparada com as receitas primrias constante do PLOA, o montante de recursos passveis de serem utilizados para amparar as emendas despesas correspondeu a 4,6%, em mdia. Isso corrobora a afirmao recorrente de que a quantia que Congresso Nacional dispe para modificar a programao do governo insignificante frente ao montante do oramento da Unio. Logo, no teriam repercusso no gasto pblico.
R$ milhes

ANO

PROJETO REFINANCIAMENTO ORAMENTO REESTIMATIVA RESERVA DE DE LEI DA DVIDA EFETIVO (a) DE RECEITAS CONTINGNCIA 1.580.757,5 1.637.904,5 1.511.540,6 1.352.543,6 1.585.046,0 1.738.433,0 1.940.556,1 935.324,1 834.588,7 655.751,2 411.290,7 525.546,6 588.935,1 678.514,7 645.433,4 803.315,8 855.789,5 941.252,9 1.059.499,4 1.149.497,9 1.262.041,4 24.993,1 19.681,3 14.602,8 4.563,6 -3.598,2 20.288,8 22.848,7 2.789,3 4.732,8 0,0 3.911,5 4.527,2 4.738,9 5.458,9

DOTAES PROGRAMAO PASSVEIS DE ACRESCENTADA (b)/(a) PELO CN (b) CANCELAMENTO 5.148,6 5.611,4 6.072,8 8.881,2 25.992,8 16.716,9 19.064,1 32.930,9 30.025,4 20.675,5 17.356,3 26.921,8 41.744,5 47.371,7 5,1% 3,7% 2,4% 1,8% 2,5% 3,6% 3,8%

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Fonte: Siga, em 18/02/2011.

R$ milhes

ANO 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

DOTAES PROGRAMAO PLOA REESTIMATIVA RESERVA DE PASSVEIS DE ACRESCENTADA (b)/(a) Receitas DE RECEITAS CONTINGNCIA CANCELAMENTO primrias (a) PELO CN (b) 457.403,9 529.242,4 603.669,6 683.149,9 808.884,3 853.606,1 967.626,1 24.993,1 19.681,3 14.602,8 4.563,6 -3.598,2 20.288,8 22.848,7 2.789,3 4.732,8 0,0 3.911,5 4.527,2 4.738,9 5.458,9 5.148,6 5.611,4 6.072,8 8.881,2 25.992,8 16.716,9 19.064,1 32.930,9 30.025,4 20.675,5 17.356,3 26.921,8 41.744,5 47.371,7 7,2% 5,7% 3,4% 2,5% 3,3% 4,9% 4,9%

Fonte: Siga, em 18/02/2011

Porm, se compararmos apenas com a soma das despesas discricionrias, o total de recursos que o Parlamento pode contar para financiar suas emendas ao PLOA eleva consideravelmente. No perodo de 2005 a 2011, o total

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adicionado ao PLOA representou, em mdia, 34,5% das despesas discricionrias constantes no autgrafo.
R$ milhes

DESPESAS DOTAES ACRSCIMOS PROGRAMAO RESERVA DE ANO DISCRICIONRIAS - CONGRESSO PASSVEIS DE ACRESCENTADA (b)/(a) CONTINGNCIA NACIONAL CANCELAMENTO Autgrafo (a) PELO CN (b) 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 58.191,1 58.076,9 71.813,8 88.444,5 101.299,0 135.696,5 150.092,6 24.993,1 19.681,3 14.602,8 4.563,6 -3.598,2 20.288,8 22.848,7 2.789,3 4.732,8 0,0 3.911,5 4.527,2 4.738,9 5.458,9 5.148,6 5.611,4 6.072,8 8.881,2 25.992,8 16.716,9 19.064,1 32.930,9 30.025,4 20.675,5 17.356,3 26.921,8 41.744,5 47.371,7 56,6% 51,7% 28,8% 19,6% 26,6% 30,8% 31,6%

Fonte: Siga, em 18/02/2011

A comparao com a soma das despesas discricionrias parece-nos mais correta, uma vez que possuem a mesma natureza das despesas indicadas nas emendas. So elas que indicam o que efetivamente programvel, de modo que revelam as prioridades do governo. As demais decorrem de determinao constitucional ou legal, so as despesas obrigatrias. Sob esse prisma, os recursos que pode ser utilizados pelo Congresso Nacional para emendas ao PLOA no podem ser considerados insignificantes. Eles repercutem na programao dos gastos pblicos em face da sua materialidade. Outro aspecto interessante refere-se aos recursos alocados por meio das emendas coletivas e individuais. Boa parte desses recursos destina-se aos demais membros da Federao. Dessa forma, elas amenizam um pouco o desequilbrio existente entre as receitas da unidade federativa e as despesas necessrias ao cumprimento de suas atribuies para satisfazer os anseios da comunidade local. No perodo entre 2005 e 2011, mais da metade dos recursos das emendas coletivas e individuais foi alocado em transferncias para os demais entes da Federao, sendo mais de 30% para os municpios. No entanto, o montante dos recursos que efetivamente chegou aos estados e municpios representou menos de 2,0% do total de suas receitas. De acordo com Ribeiro11, com base no Demonstrativo de Receitas e Despesas, elaborado pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN), relativo ao perodo de 2003 a 2007,
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RIBEIRO, Romiro. Oramento Pblico Semi-Impositivo para Transferncias Voluntrias: Diagnsticos, Perspectivas e Propostas de Mudanas. http://www2.camara.gov.br/atividadelegislativa/orcamentobrasil/orcamentouniao/estudos/2010/artigo01.pdf. 2010, em 03/02/2011. p. 15.

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as receitas de transferncias da Unio e suas entidades para os municpios, a ttulo de convnios, correspondem a apenas 1,8% do total de suas receitas. Em relao aos Estados e ao Distrito Federal esta relao cai para apenas 0,26%.

TRANSFERNCIAS A ESTADOS E AO DISTRITO FEDERAL

R$ milhes

Ano 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Despesas Acrscimos ao PLOA Emendas individuais Primrias por meio das emendas para estados e Discricionrias - individuais e coletivas Distrito Federal (c) Autgrafo (a) (b) 58.191,1 9.812,6 63,1 58.076,9 10.812,0 87,0 71.813,8 15.289,6 271,4 88.444,5 16.146,6 494,1 101.299,0 19.445,8 484,4 135.696,5 22.519,3 327,3 150.092,6 21.112,3 807,5

Emendas coletivas para estados e Distrito Federal (d) 1.686,2 1.255,2 3.069,3 4.129,2 3.280,6 3.583,8 4.388,3

(c)/(a) 0,1% 0,1% 0,4% 0,6% 0,5% 0,2% 0,5%

(c)/(b) 0,6% 0,8% 1,8% 3,1% 2,5% 1,5% 3,8%

(d)/(a) 2,9% 2,2% 4,3% 4,7% 3,2% 2,6% 2,9%

(d)/(b) 17,2% 11,6% 20,1% 25,6% 16,9% 15,9% 20,8%

(c+d)/(a) 3,0% 2,3% 4,7% 5,2% 3,7% 2,9% 3,5%

(c+d)/(b) 17,8% 12,4% 21,8% 28,6% 19,4% 17,4% 24,6%

TRANSFERNCIAS A MUNICPIOS
R$ milhes

Ano 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Despesas Acrscimos ao PLOA Primrias por meio das emendas Emendas individuais Emendas coletivas Discricionrias - individuais e coletivas para municpios (c) para municpios (d) Autgrafo (a) (b) 58.191,1 9.812,6 1.572,7 2.504,1 58.076,9 10.812,0 2.143,1 2.399,2 71.813,8 15.289,6 2.508,7 2.759,0 88.444,5 16.146,6 3.124,6 1.951,0 101.299,0 19.445,8 4.179,3 3.616,8 135.696,5 22.519,3 4.878,4 2.561,9 150.092,6 21.112,3 4.635,4 2.583,8

(c)/(a) 2,7% 3,7% 3,5% 3,5% 4,1% 3,6% 3,1%

(c)/(b) 16,0% 19,8% 16,4% 19,4% 21,5% 21,7% 22,0%

(d)/(a) 4,3% 4,1% 3,8% 2,2% 3,6% 1,9% 1,7%

(d)/(b) 25,5% 22,2% 18,0% 12,1% 18,6% 11,4% 12,2%

(c+d)/(a) 7,0% 7,8% 7,3% 5,7% 7,7% 5,5% 4,8%

(c+d)/(b) 41,5% 42,0% 34,5% 31,4% 40,1% 33,0% 34,2%

TRANSFERNCIAS A ESTADOS, MUNICPIOS E DISTRITO FEDERAL

R$ milhes

Ano

Despesas Acrscimos ao PLOA Emendas individuais Emendas coletivas para estados, Primrias por meio das emendas para estados, Discricionrias - individuais e coletivas municpios e Distrito municpios e Distrito Autgrafo (a) Federal (c) Federal (d) (b)
58.191,1 58.076,9 71.813,8 88.444,5 101.299,0 135.696,5 150.092,6

(c)/(a)

(c)/(b)

(d)/(a)

(d)/(b)

(c+d)/(a)

(c+d)/(b)

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

9.812,6 10.812,0 15.289,6 16.146,6 19.445,8 22.519,3 21.112,3

1.635,8 2.230,2 2.780,1 3.618,7 4.663,7 5.205,7 5.442,9

4.190,3 3.654,4 5.828,2 6.080,2 6.897,4 6.145,7 6.972,1

2,8% 3,8% 3,9% 4,1% 4,6% 3,8% 3,6%

16,7% 20,6% 18,2% 22,4% 24,0% 23,1% 25,8%

7,2% 6,3% 8,1% 6,9% 6,8% 4,5% 4,6%

42,7% 33,8% 38,1% 37,7% 35,5% 27,3% 33,0%

10,0% 10,1% 12,0% 11,0% 11,4% 8,4% 8,3%

59,4% 54,4% 56,3% 60,1% 59,5% 50,4% 58,8%

Fonte: Siga, em 18/02/2011.

Em que pese o reduzido valor que chega aos demais entes da Federao decorrentes das emendas individuais e coletivas, ele possui grande importncia para essas unidades federativas. Ele possibilita a melhoria de recursos para investimentos, uma vez que o oramento dessas localidades est, praticamente, comprometido com despesas correntes. Diante disso, entendemos que as importncias alocadas por meio das emendas so materialmente significativas se comparadas com as despesas discricionrias que compem o PLOA. Tambm, possuem grande repercusso para os demais entes federativos, na medida em que incrementa a capacidade de investimento destes.

13

4. Qualidade e Eficincia da Alocao de Recursos pelo Parlamento A qualidade e eficincia das despesas decorrentes das emendas individuais so questionveis. Diversas razes levam a esse entendimento. A forma como a pea do projeto de lei oramentria apreciada, sem discusso sobre os programas de governo e dos objetivos pretendidos, bem como a definio prvia de recursos destinados para o atendimento das emendas conduzem a tal

entendimento. Os recursos para financiamento das emendas j se encontram alocados no PLOA, especificamente, na reserva de contingncia. Essa verba aumentada pela reestimativa de receitas. Parte desse montante destinada para atendimento das emendas individuais, distribuda em cotas uniformes para cada parlamentar. Essa forma de rateio tem o objetivo de minimizar as disputas no interior da Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO) e reduzir as disparidades na aprovao individual de recursos. Com os recursos assegurados, a preocupao limita-se a aloc-los conforme as prioridades dos parlamentares, observadas as restries constitucionais e legais. Esse aspecto, somado falta de avaliao dos programas de governo, esvaziam a discusso sobre o teor da pea oramentria encaminhada pelo Poder Executivo. Ademais, considerando que os membros do Congresso Nacional so constitudos por 513 deputados e 81 senadores, os quais possuem interesses locais, partidrios e empresariais prprios, observa-se uma pulverizao dos recursos pblicos. Os parlamentares procuram renovar seus relacionamentos polticos com a proposio de emendas que destinem recursos para os municpios e regies aos quais esto politicamente vinculados. Dessa forma, e tendo em vista que a apreciao das emendas individuais restringe-se, basicamente, aos aspectos formais dos nveis de detalhamento do programa de trabalho, a alocao de recursos no visa sinergia para enfrentamento dos problemas e alcance dos objetivos pretendidos. Prevalece uma viso parcial que privilegia as bases eleitorais dos respectivos parlamentares. Esse entendimento pode ser ilustrado pelo seguinte exemplo. Vejamos a questo da desigualdade regional. A reduo das desigualdades sociais e regionais constitui um dos objetivos da Repblica Federativa do Brasil, conforme estabelece o art. 3, III, da Constituio Federal. A preocupao com o alcance desse objetivo de tal magnitude que no art. 43 da Carta Poltica esto enumeradas 14

medidas que podem ser adotadas para promoo dessa finalidade. No bastasse isso, o 7 do art. 165 da Constituio Federal estabelece que os oramentos fiscal e de investimentos tm a funo de reduzir as desigualdades inter-regionais, segundo critrio populacional. Esse critrio populacional deve ser observado com vistas a otimizar a utilizao dos recursos pblicos de modo a beneficiar uma maior parte da populao. J, as desigualdades regionais devem ser expressas pelos indicadores sociais ou outros que revelem as diferenas.

DISTRIBUIO DE RECURSOS POR UNIDADE DA FEDERAO EMENDA INDIVIDUAL

R$ milhes

UF

Parlamentares

R$

2005 IFDM
0,849946361 0,766270627 0,779260257 0,618297318 0,732935309 0,803546157 0,628053487 0,621152631 0,532512551 0,708958056 0,57670073 0,784731815 0,581522827 0,752507202 0,55208602 0,551840313 0,575139583 0,590941977 0,567836816 0,749157585 0,70006857 0,650352874 0,626750255 0,617685682 0,642395212 0,645579923 0,636517606

R$
176,3 161,5 110,5 123,1 96,4 91,9 81,3 79,6 61,5 73,9 55,6 54,3 45,7 34,9 43,7 39,6 30,8 32,8 32,7 16,3 37,1 29,6 29,4 35,6 35,9 34,3 35,3

2006 IFDM
0,863682773 0,791117265 0,80349637 0,592457265 0,752140326 0,807418512 0,639363108 0,631871442 0,572046394 0,696097929 0,58992882 0,791531954 0,594902742 0,75173542 0,582812993 0,5615384 0,599297475 0,610100663 0,592285246 0,738247194 0,69383545 0,654546609 0,637463182 0,633615044 0,6302362 0,648607306 0,632141272

R$
221,3 201,2 165,6 156,8 114,6 108,9 95,0 97,7 74,8 92,7 76,7 74,1 54,6 42,2 51,1 44,7 43,9 41,6 37,7 21,8 44,7 38,4 41,3 44,8 38,7 36,1 41,1

2007 IFDM
0,86972115 0,784602321 0,798489575 0,609320724 0,758558399 0,824433035 0,646705902 0,651089098 0,590006947 0,71405772 0,597362677 0,793838708 0,600987133 0,749898949 0,596052364 0,552862202 0,608688216 0,616850373 0,573962258 0,736841434 0,698781011 0,678708831 0,654663326 0,611727419 0,626466711 0,628860262 0,644546708

SP 73 109,0 MG 56 129,4 RJ 49 79,6 BA 42 116,6 RS 34 66,4 PR 33 74,4 PE 28 64,1 CE 25 67,4 MA 21 49,3 GO 20 66,1 PA 20 50,4 SC 19 46,6 PB 15 39,8 ES 13 31,2 PI 13 41,2 AL 12 36,7 AC 11 30,4 AM 11 29,4 AP 11 26,7 DF 11 12,2 MS 11 34,7 MT 11 22,1 RN 11 24,6 RO 11 30,2 RR 11 31,1 SE 11 27,6 TO 11 31,9 Fonte: IPEADATA e SIGA.

Porm, como a cota fixa e igual por parlamentar, aqueles estados e regies que possuem maior representao no Congresso Nacional so os que recebem a maior parcela dos recursos oriundos das emendas parlamentares, independentemente das desigualdades sociais e regionais apontadas por algum tipo 15

de indicador. Por exemplo, quando elegemos o ndice Firjan de Desenvolvimento Municipal (IFDM)12, no verificamos nenhuma correlao entre o total de recursos das emendas por unidade da federao e o IFDM. As importncias destinadas aos estados por meio das emendas parlamentares so diretamente proporcionais quantidade de parlamentares que os representam. Embora a alocao de recursos por meio de apresentao de emendas ao PLOA por si s possua contedo poltico importante, o parlamentar deve trabalhar tambm para a liberao dos recursos. Nisso reside o prestgio do parlamentar perante seu eleitorado e sua rede de relaes polticas, o que melhora suas chances de reeleio. Para tanto, as emendas podem servir como instrumento de barganha entre os membros do Parlamento e do Poder Executivo, por exemplo, no caso de interesse deste na aprovao de matria em tramitao no Congresso Nacional. Para Fernandes,13
Em verdade, h acordo partidrio que permite que cada deputado insira no teor do oramento anual verbas destinadas a sua base eleitoral. Tal situao absurda. Em primeiro lugar, beneficia o local em que votado o deputado, o que discrimina outros, que no tiveram o privilgio de eleger um parlamentar. odiosa, porque ajuda a reeleio de deputados e senadores que, sendo assim, ficam em posio de superioridade em relao a outros possveis candidatos. Nada, eticamente, ampara tal providncia anual ocorrida no Congresso Nacional. Tal providncia, inclusive, leva dependncia dos parlamentares da base do governo liberao posterior de verbas. Dependendo da matria em votao, haver ou no liberao ministerial dos recursos, o que redundar no voto favorvel do parlamentar pretenso do governo.

No entanto, o uso de liberao de recursos das emendas como instrumento de barganha entre os Poderes Executivo e Legislativo exceo. De

12

O ndice Firjan de Desenvolvimento Municipal (IFDM), de periodicidade anual, nasceu em resposta necessidade de se monitorar anualmente o desenvolvimento scio-econmico de uma regio, considerando as diferentes realidades de sua menor diviso federativa: o municpio. Emprego&renda, Educao e Sade constituem as trs esferas contempladas pelo IFDM, todas com peso igual no clculo para determinao do ndice de desenvolvimento dos municpios brasileiros. O ndice varia de 0 a 1, sendo que, quanto mais prximo de 1, maior ser o nvel de desenvolvimento da localidade, o que permite a comparao entre municpios ao longo do tempo. Devido atribuio de notas de corte fixas, essa metodologia possibilita determinar com preciso se a melhora relativa ocorrida em determinado municpio decorre da adoo de polticas especficas, ou se o resultado obtido apenas reflexo da queda dos demais municpios. 13 OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2006. p. 378.

16

acordo com o estudo de Limongi e Figueiredo14, a fidelidade partidria explica melhor o comportamento dos parlamentares, uma vez que as inmeras restries para apresentao das emendas ao PLOA permitem ao Poder Executivo acomodlas em sua programao. Em consequncia, devido necessidade de conseguir a execuo da emenda, os parlamentares levam em conta alguns fatores que lhe indicam maiores possibilidades de sucesso, como trnsito no Ministrio, programas incentivados pelo governo, menores exigncias para execuo das dotaes etc. Essas facilidades, associadas aos interesses polticos e precariedade do controle sobre as transferncias voluntrias e para o setor privado, acabam resultando em desvio de dinheiro pblico, que de tempos em tempos alimenta a mdia. O Relatrio Final da CPMI das Ambulncias refora esse raciocnio, conforme se verifica neste trecho15:
O pano de fundo no qual se estabelecem as transferncias voluntrias a execuo oramentria, em especial a execuo das emendas parlamentares ao oramento, individuais e de bancadas. O tema foi abordado consensualmente entre os parlamentares quanto realidade de que a liberao de emendas , de fato, instrumento para construo de maiorias de Governo no Parlamento, ao lado da concesso de cargos comissionados. (...) Na verdade, a origem de todos os ilcitos objetos desta CPMI est na execuo oramentria voltada para a composio de interesses polticos.

Tambm, na proposta oramentria para 2011, 17,97% dos recursos da emendas individuais foram alocados para o Ministrio do Turismo, que ficou atrs, apenas, do Ministrio das Cidades, agraciado com 18,54% dos recursos. At 2007, a maior parte das emendas, em quantidade e valor, era destinada Pasta da Sade. Porm, aps as denncias sobre a mfia dos sanguessugas, o Turismo passou a ser o centro das atenes das emendas individuais de deputados e senadores. A quantidade de emendas individuais para o Ministrio do Turismo saltou de 747, em 2007, para 1275, na proposta oramentria para 2011. Em termos de
14

LIMONGI, Fernando; FIGUEIREDO, Argelina. Processo Oramentrio e Comportamento Legislativo: Emendas Individuais, Apoio ao Executivo e Programas de Governo. In Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, v. 48, n. 4, p. 737-776, 2005. BRASIL. Comisso Parlamentar Mista de Inqurito. CPMI das Ambulncias: destinada a apurar as denncias envolvendo a Operao Sanguessuga, realizada pela Polcia Federal, para investigar quadrilha que atuava na aquisio fraudulenta de insumos estratgicos para a Sade. Relatrio Final. 2006. Disponvel em: http://www2.senado.gov.br/bdsf/item/id/88805. ltimo acesso em: 08 de fevereiro de 2011.

15

17

valores passou de R$ 384,7 milhes para R$ 1.384,8 milhes. A partir de 2009, superou o montante de recursos aportados para a Sade.
EMENDAS INDIVIDUAIS Recursos Alocados
R$ milhes

RGO MINISTRIO DAS CIDADES MINISTRIO DO TURISMO MINISTRIO DA SADE MINISTRIO DO ESPORTE MINISTRIO DA INTEGRAO NACIONAL MINISTRIO DA AGRICULTURA, PECURIA E ABASTECIMENTO MINISTRIO DA EDUCAO

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 515,3 582,5 740,2 1.085,1 1.327,1 1.340,7 1.423,2 163,2 286,3 384,7 710,4 1.092,4 1.735,6 1.390,6 571,8 1.121,9 1.242,4 826,1 843,5 960,5 1.130,3 201,0 258,5 266,3 508,6 662,3 648,1 644,4 86,2 74,2 125,3 269,3 412,3 507,8 543,3 106,0 119,1 127,4 274,9 437,0 607,5 540,3 72,5 94,7 145,4 277,7 273,4 401,1 470,2

Quantidades de Emendas 2005 MINISTRIO DA SADE 2.261 MINISTRIO DAS CIDADES 1.468 MINISTRIO DO TURISMO 439 MINISTRIO DO ESPORTE 736 MINISTRIO DA EDUCAO 388 MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE FOME 618 MINISTRIO DA AGRICULTURA, PECURIA E ABASTECIMENTO 356 RGO
Fonte: Siga, em 18/01/2011.

2006 2.744 1.218 610 732 465 562 337

2007 2.889 1.386 747 631 468 487 327

2008 2.170 1.254 1.067 850 769 468 511

2009 1.908 1.219 1.154 868 690 416 563

2010 2.021 978 1.318 762 850 457 603

2011 1.846 1.224 1.275 740 729 369 595

De acordo com publicao do Estado de So Paulo, de 04/01/2010, o motivo que explica a atrao dos parlamentares que a Pasta do Turismo tem dotao destinada a financiar eventos de promoo de turismo sem licitao. A contratao do artista feita diretamente, pois se entende, muitas vezes, que a licitao inexigvel em face do disposto no art. 25, III, da Lei n 8.666/93. Alm disso, a fiscalizao desse tipo de evento mais complexa. O cach no tabelado, a estrutura dos shows no padronizada e os custos de montagem do palco e do sistema de iluminao variam muito de um espetculo para outro. Conforme a reportagem, a CGU, em meio fiscalizao,
j identificou casos de superfaturamento, de desvios de verbas e at de festas fantasmas ainda sob investigao sigilosa da Polcia Federal e do Ministrio Pblico. () E mesmo com o cuidado de exigir fotografias comprovando a realizao de shows, assim como cpia do anncio do evento ou de matrias publicadas sobre sua realizao pela imprensa local, a CGU j identificou casos de fraude com fotomontagens para comprovar a realizao de um show que acabou entrando para a lista de eventos fantasmas, que no aconteceram.

Essas situaes acabam sendo generalizadas e conduzem ao entendimento de que as emendas individuais so um grande foco de corrupo e, portanto, devem ser extintas. A CPMI das Ambulncia aventou essa possibilidade 18

como uma soluo radical, e ideal, de acordo com muitos parlamentares, para o problema. Outrossim, elas no so apresentadas de maneira coordenada com o fito de alcanar os objetivos tendo como princpio a eficincia dos recursos. Para Jorge Hage, controlador geral da Unio, as emendas oramentrias individuais pulverizam os recursos pblicos em obras de interesse pblico menor; esvaziam a discusso sobre temas de interesse nacional, pois o parlamentar federal passa a exercer o papel de vereador; e representam o principal caminho para os desvios de dinheiro pblico verificado pela Controladoria-Geral da Unio (CGU).16 Vale acrescentar que as emendas coletivas padecem de vcios semelhantes na medida em que elas so usadas para ampliar a limitao da cota financeira imposta s emendas individuais. Essas emendas foram concebidas para atender interesses maiores, com abrangncia estadual, regional ou setorial. Porm, com o passar do tempo, os membros dos respectivos colegiados passaram a organizar-se em subgrupos afins que teriam direito a determinada quantidade de emendas. So as denominadas rachadinhas, que a Resoluo n 1/2006-CN tenta conter mediante o estabelecimento de restries, como a exigncia de especificao da entidade beneficiada.

5. Emendas Carimbadas Por fora da Resoluo n 1/2006-CN, que dispe sobre a Comisso Mista Permanente a que se refere o 1 do art. 166 da Constituio Federal e a tramitao das matrias indicadas no mesmo comando, as emendas coletivas devem especificar no subttulo o nome das entidades beneficiadas com recursos do oramento. As emendas individuais no tm essa obrigatoriedade. Porm, diversas emendas individuais alocam recursos para serem destinados diretamente a instituies privadas, sem fins lucrativos, indicadas no subttulo. No oramento para o exerccio de 2005, 10,96% das emendas individuais destinaram 7,21% dos recursos para tais entidades. Esses valores cresceram ao longo do perodo e alcanaram 19,94% das emendas individuais para o oramento de 2011, que destinaram 11,92% do total dos recursos para a mesma finalidade. Tais nmeros, entretanto, tendem a ser maiores, pois foram consideradas as emendas com modalidade de aplicao 50. No foram computadas as emendas

16

http://congressoemfoco.uol.com.br/noticia.asp?cod_canal=12&cod_publicacao=35621, em 18/01/2011.

19

cujas transferncias realizam-se fundo a fundo (modalidades de aplicao 31 e 41, atualmente) e as que indicam modalidade de aplicao 99 (a definir).
EMENDAS AO PLOA Transferncias a Entidades Privadas sem Fins Lucrativos Emendas Coletivas Percentual em relao ao total da Quant. quantidade de emendas 18 2,6% 13 1,8% 15 2,2% 4 0,6% 9 1,4% 12 1,9% 6 1,0% Emendas Individuais Emendas Coletivas Emendas Individuais Percentual em Percentual em Percentual em relao ao total da R$ relao ao total R$ relao ao total Quant. quantidade de milhes de recursos milhes de recursos emendas dasemendas dasemendas 838 11,0% 84,5 1,1% 149,7 7,2% 879 11,0% 102,4 1,3% 205,2 6,9% 915 11,2% 228,5 2,0% 291,3 8,2% 1357 15,0% 50,3 0,4% 397,8 8,4% 1199 13,7% 136,9 1,0% 390,7 6,6% 1731 18,3% 211,2 1,4% 630,4 8,5% 1841 19,9% 100,7 0,8% 918,5 11,9%

Ano

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Fonte: Siga, em 18/01/2011.

transferncia

de

recursos

para

instituies

privadas

predeterminadas, sem fins lucrativos, fere o princpio da impessoalidade consagrado no texto constitucional. A parceria do poder pblico com o setor privado deve ser estabelecida para suprir a carncia daquele na prestao de servios pblicos e nos casos em que a iniciativa privada se mostre mais econmica. No basta a instituio habilitar-se por meio da obteno de certificados e do atendimento das exigncias legais para receber o recurso. A necessidade de complementar os servios prestados diretamente pelo poder pblico e a maior eficincia da iniciativa privada devem ficar demonstradas. Comprovados esses requisitos, a escolha da instituio deve dar-se com base em critrios os mais objetivos possveis, para evitar favorecimentos indevidos. Veja o que afirma o art. 16 da Lei n 4.320/64, referente s subvenes sociais:
Art. 16. Fundamentalmente e nos limites das possibilidades financeiras, a concesso de subvenes sociais visar prestao de servios essenciais de assistncia social, mdica e educacional, sempre que a suplementao de recursos de origem privada, aplicados a esses objetivos, revelar-se mais econmica.

No se pode dar o entendimento aos dispositivos das leis de diretrizes oramentrias que cuidam da transferncia de recursos para entidades privadas no sentido de autorizarem os parlamentares a indicao, na prpria programao, da instituio privada.

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Alm disso, essa prtica estimula a criao de entidades para receberem o dinheiro pblico. Veja este extrato da reportagem do Congresso em Foco:17
No caso do Turismo, Jorge Hage verifica uma volta a um procedimento semelhante ao que era praticado na dcada de 90 pelos anes do oramento: criao de entidades fantasmas. Na poca, para receber o que chamavam de subvenes sociais, agora, para, supostamente, realizar eventos. Para tanto, so criadas Organizaes No-Governamentais (ONGs) e Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (Oscips). Fbrica de Oscips Ficou to lucrativo que descobrimos a existncia de fbricas de ONGs e Oscips, conta Hage. A fbrica de ONGs e Oscips descoberta fica na cidade de Alto Paraso, em Gois, at ento pequeno municpio prximo Chapada dos Veadeiros famoso por abrigar comunidades hippies e esotricas. Ao fazer um levantamento nacional das Oscips, a CGU verificou a existncia de 5,4 mil organizaes desse tipo em todo o pas. Cidades e regies maiores tinham, naturalmente, mais Oscips. A maior concentrao ficava em So Paulo: 400 Oscips. Foi nessa verificao que Alto Paraso chamou a ateno: um municpio de apenas 6,8 mil habitantes registrava a existncia de 11 Oscips. Mais estranha ficou a coisa quando se verificou que todas elas tinham como presidente a mesma pessoa, Aline Aparecida Brazo. Mais um

aprofundamento verificou que Aline era ou tinha sido presidente de nada menos que 45 diferentes Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico. Ao lado de Aline, a CGU encontrou uma empresa, a Vieira Consultoria, que em seu site anuncia sem qualquer constrangimento: Oscip j aprovada Compre sua Oscip j aprovada e comece a operar imediatamente.

A indicao de entidades sem fins lucrativos para recebimento de recursos pblicos alocados pelas emendas parlamentares no se conforma com o ordenamento jurdico ptrio e favorece a malversao dos recursos. A alocao de recursos deve dar-se em benefcios dos programas de trabalho e no em favor de entidades privadas. A escolha destas deve ser feita pela Administrao Pblica responsvel pela execuo oramentria e financeira. Cabe ao Poder Legislativo fiscalizar a regular aplicao desses recursos.
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http://congressoemfoco.uol.com.br/noticia.asp?cod_canal=12&cod_publicacao=35621, em 18/01/2011.

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6. Fontes de Recursos das Emendas ao PLOA As fontes para atendimento das emendas parlamentares compemse de recursos alocados na reserva de contingncia, decorrentes de reestimativa de receitas e provenientes de anulao de despesa. As duas primeiras, em nosso entendimento, no esto em conformidade com o texto constitucional. Quanto s provenientes de anulao de despesa, elas esto amparadas pelo art. 166, 3, II, da Constituio. Porm, acarretam distores na programao da despesa constante da lei oramentria anual.

6.1. Reestimativa de Receitas Consta no texto constitucional,

Art. 166. () 3 As emendas ao projeto de lei do oramento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso: I sejam compatveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias; II indiquem os recursos necessrios, admitidos apenas os provenientes de anulao de despesa, excludas as que incidam sobre: a) dotaes para pessoal e seus encargos; b) servio da dvida; c) transferncias tributrias constitucionais para Estados,

Municpios e o Distrito Federal; III sejam relacionadas: a) com a correo de erros e omisses; ou b) com os dispositivos do texto do projeto de lei. () 8 Os recursos que, em decorrncia de veto, emenda ou rejeio do projeto de lei oramentria anual, ficarem sem despesas correspondentes podero ser utilizados, conforme o caso, mediante crditos especiais ou suplementares, com prvia e especfica autorizao legislativa.

De acordo com esse dispositivo, as emendas que tenham a finalidade de incluir ou aumentar despesas programao devem indicar os recursos necessrios, os quais devem ter origem to-somente em cancelamento de despesas, desde que no incidam sobre aquelas com as caractersticas relacionadas no texto constitucional. Os recursos decorrentes de reestimativas com base em erros e omisses no podem ser alocados em despesas por meio de 22

emendas, em razo do que estabelece o 8 do art. 166 da Carta Poltica. Em obedincia a esse comando, a utilizao de tais recursos depende de crditos adicionais, que devem ser submetidos apreciao do Congresso Nacional. A exigncia estatuda no 8 do art. 166 da Constituio consequncia da iniciativa das leis que tratam de matrias de natureza oramentria conferida ao Poder Executivo. A iniciativa legislativa uma atribuio

importantssima e corresponde ao poder de escolha da matria e dos interesses a serem tutelados pela ordem jurdica, atribudo a um rgo poltico individual ou coletivo, que o exerce mediante apresentao de um projeto de lei ou decreto legislativo ao Parlamento.18 Com fulcro nesse raciocnio, o art. 30, 3, da Resoluo n 1/2006CN contraria disposio constitucional, visto que autoriza a alocao de recursos oriundos de reestimativa nas emendas coletivas de apropriao proporcionalmente aos atendimentos efetuados nos relatrios setoriais. A utilizao de recursos derivados de reestimativas de receitas como fontes para atendimento de emendas equivale usurpao do poder de iniciativa legislativa do Poder Executivo pelo Parlamento, com consequente rompimento do equilbrio entre os Poderes estabelecido na Lei Fundamental.

R$ milhes

Ano 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

PLOA REESTIMATIVA Receitas DE RECEITAS (b) primrias (a) 457.403,9 24.993,1 529.242,4 19.681,3 603.669,6 14.602,8 683.149,9 4.563,6 808.884,3 -3.598,2 853.606,1 20.288,8 967.626,1 22.848,7

(b)/(a)

5,5% 3,7% 2,4% 0,7% -0,4% 2,4% 2,4%

Fonte: Siga, em 18/02/2011

Alm disso, a magnitude da reestimativa de receita em comparao com o montante de receitas primrias constante no PLOA representa apenas 2,4%, em mdia, no perodo compreendido entre os anos de 2005 e 2011. Esse valor
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SILVA, Jos Afonso da. O Processo Constitucional de Formao das Leis. 2 ed. So Paulo: Malheiros Editores Ltda., 2006, p. 136.

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poderia ser considerado dentro do intervalo aceitvel de realizao das receitas. Vale ressaltar que se trata de expectativas e no de quantias certas. A definio de um valor esperado decorre da necessidade de se fixar a despesa. Na reestimativa de receitas, trabalha-se com um cenrio mais favorvel, com base na atualizao dos parmetros econmicos. No entanto, no caso de frustrao das expectativas, h um descolamento do oramento com a realidade, o que enseja contingenciamentos pelo Poder Executivo durante o exerccio financeiro. Sobre esse assunto, so bastante ilustrativos os comentrios de Hlio Tollini:19
Para satisfazer a presso crescente dos parlamentares pela incluso de despesas adicionais na lei oramentria, os relatores encarregados de apreciar a receita constante dos PLOs foram paulatinamente forados a utilizar-se de uma criatividade sem precedentes. Por exemplo, sob a alegao de que a grade de parmetros macroeconmicosprincipalmente o crescimento real do PIB e a taxa de inflaohavia alterado-se entre a data de encaminhamento do PLO pelo Poder Executivo e o momento em que apresentavam os seus pareceres, a partir do ano 2000 os relatores passaram a determinar que a grade de parmetros econmicos constante do PLO estava errada. Desde ento, todos os anos o Congresso utiliza o subterfgio de corrigir esse erro, introduzindo nova grade de parmetros macroeconmicos no PLO, desconsiderando o fato de que no se trata de erro, mas sim de uma mudana natural das expectativas dos agentes em funo da evoluo da conjuntura econmica. Para piorar, esse subterfgio nem sempre aplicado simetricamente: houve ano em que a CMO incorporou novos valores apenas para os parmetros econmicos cujos efeitos nas receitas eram positivos, ignorando aqueles cuja mudana causasse impacto negativo na receita. () A conseqncia mais perversa das reestimativas das receitas que o Congresso introduz na LOA todos os anos a perda de realismo da LOA, que passa a conter despesas para as quais no havero receitas suficientes. Caso a reestimativa bimestral de arrecadao situe-se abaixo da receita prevista na LOA, a LRF (art. 9) exige que os Poderes e o Ministrio Pblico promovam, por ato prprio e nos montantes necessrios,

TOLLINI, Hlio. Em busca de uma Participao mais Efetiva do Congresso Nacional no Processo de Elaborao Oramentria. http://www2.camara.gov.br/atividadelegislativa/orcamentobrasil/orcamentouniao/estudos/2008/Em%20Busca%20de%20uma%20Participacao%20ma is%20Efetiva%20do%20Congresso%20no%20....pdf. 2008., em14/12/2010. p. 11-12.

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nos trinta dias subseqentes a cada bimestre, limitao de empenho e movimentao financeira dos gastos dos diversos rgos da administrao pblica federal. Dentro do arranjo estabelecido pela LRF, essas limitaes bimestrais execuo oramentria e financeira fazem-se necessrias para assegurar o cumprimento da meta de resultado fiscal estabelecida na LDO para determinado exerccio. No entanto, o esperado era que esse contingenciamento envolveria valores de pequena monta, para compensar variaes no previstas na arrecadao das receitas vis-a-vis os valores estimados que constassem da LOA. Na prtica, por conta das reestimativas de receitas sempre excessivamente otimistas introduzidas pelo Congresso, esse instrumento foi descaracterizado, e todo incio de ano o governo federal tem imposto contingenciamentos gigantescos, que chegam dezena de bilhes de Reais. O que era para ser algo excepcional virou regra, o que era para ser marginal tornou-se vultoso: aps anos seguidos de ocorrncia, esses megacontingenciamentos passaram a ser naturais e esperados por todos os agentes envolvidos no processo oramentrio federal. Pior, dada a grande discrepncia que gera entre os valores aprovados na LOA e os limites autorizados, o contingenciamento compromete a boa prtica de dar previsibilidade aos gastos durante o exerccio, j que os rgos setoriais ficam sem saber quando, e se podero ou no gastar todo o oramento que tem aprovado.

Em resumo, as reestimativas so elaboradas de modo a aliviar a presso dos parlamentares na obteno de recursos para atendimento de suas emendas. Isso favorece a aprovao tempestiva do projeto de lei oramentria. Porm, ela no reflete a realidade, o que leva ao contingenciamento. No demais dizer que, antes mesmo de ser sancionada a lei oramentria anual para 2011, o governo j sinalizava com a possibilidade de um grande contingenciamento.20 O contingenciamento corresponde limitao de empenho e movimentao financeira ante a constatao de que a realizao de receitas no comportar o cumprimento das metas de resultado primrio ou nominal a fim de preservar o equilbrio fiscal. Esse artifcio, regulamentado no art. 9 da Lei Complementar n 1, de 2000, batizada como lei de responsabilidade fiscal, visa imposio de rigorosa obedincia pelo gestor a limites de gastos estabelecidos pela rea econmica do governo.

Em 10 de fevereiro de 2011, os principais jornais do pas noticiaram o corte de R$ 50,0 bilhes para o oramento referente ao exerccio de 2011.

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Na prtica, entretanto, o Poder Executivo pode utilizar essa limitao como meio de manobra para obteno de apoio poltico mediante a liberao de recursos para execuo de emendas dos parlamentares. Isso prejudica o planejamento e a realizao da despesa pblica, uma vez que os recursos passam a ser liberados de acordo com as necessidades polticas dos dirigentes e no do interesse pblico. Para Mendes,21
Ao segurar com mo de ferro a execuo das despesas previstas no oramento, o Poder Executivo (mais especificamente, os ministros da rea econmica) busca obter dois resultados importantes: cumprir as metas fiscais e, ao mesmo tempo, negociar a liberao dos recursos conforme o apoio poltico em votaes importantes no Congresso. Mais uma vez a racionalidade sai pela porta dos fundos. Aes de governo ficam meses sem receber recursos e, ao final do ano (quando j est assegurado o supervit primrio programado), ou em momentos de votaes importantes no Congresso, so liberadas grandes quantias de recursos. A instabilidade e incerteza do fluxo financeiro impede uma adequada programao das aes, e muitas vezes foram a realizao de concorrncias e contrataes a toque de caixa. O impacto dessa realidade sobre o sistema oramentrio idealizado na Constituio que a LOA passa a ser a pea mais importante do processo, deixando de ser um desdobramento natural de um processo de planejamento que se inicia no PPA e passa pela LDO. O efetivo interesse do sistema poltico est na execuo do Oramento e no na realizao de planejamento via PPA. O rabo (LOA) abana o cachorro (PPA).

6.2. Reserva de Contingncia As leis de diretrizes oramentrias (LDO), desde 2004, tm orientado no sentido de que na elaborao das leis oramentrias anuais constem recursos para financiamento das emendas. Segundo o comando da LDO, pelo menos, metade da Reserva de Contingncia, no PLOA, deve ser considerada despesa primria. Essa parcela, equivalente a 1,0% da receita corrente lquida, utilizada pelas emendas.

MENDES, Marcos Jos. Sistema Oramentrio Brasileiro: Planejamento, Equilbrio Fiscal Qualidade do Gasto Pblico. Consultoria Legislativa do Senado Federal Texto para Discuso 38. Braslia: 2008. p. 9. Disponvel em http://www.senado.gov.br/senado/conleg/textos_discussao/texto38marcosmendes.pdf, em 16/02/2011.

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Tal procedimento est to arraigado no processo oramentrio, que o Substitutivo ao Projeto de Lei Complementar n 229, de 2009, em tramitao no Senado, dispe, no art. 38, 6, o seguinte:
Art. 38. () 6 No caso da Unio, o projeto de LOA conter reservas para alocao exclusiva pelo Congresso Nacional, consideradas como despesa primria para efeito de apurao do resultado fiscal, desde que no excedam a: I 0,3% (trs dcimos por cento) da receita corrente lquida destinado a atender as emendas de bancadas; e II 0,5% (cinco dcimos por cento) da receita corrente lquida destinado a atender as emendas individuais.

como se o Poder Executivo transferisse parte das receitas pblicas para o Poder Legislativo definir como utiliz-las. Ou seja, estaria abrindo mo do poder de iniciativa legislativa que a Constituio lhe conferiu. Todavia, tal atribuio no mera faculdade, mas um dever. No cabe delegao ou transferncia do encargo. Isso propicia a elaborao de um oramento paralelo pelo Poder Legislativo e, ao mesmo tempo, esvazia a discusso sobre o projeto de lei encaminhado pelo Poder Executivo. Com recursos para atendimento das emendas assegurados, os quais so vitaminados pelas reestimativas de receitas, a preocupao se volta para a alocao desses recursos. No se analisa a poltica de governo expressa no projeto da lei oramentria, muito menos a sua eficincia e eficcia no enfrentamento dos problemas. A falta de discusso sobre os resultados das polticas pblicas consequncia da precariedade com que exercida a funo fiscalizadora do Congresso Nacional. A avaliao das polticas pblicas poderia fornecer informaes teis para tomadas de deciso durante a apreciao do PLOA, inclusive quanto s escolhas para alocao dos recursos. Em outras palavras, o exerccio da funo fiscalizadora do Congresso Nacional poderia ser desempenhado para propiciar condies de aperfeioamento do processo oramentrio. A Constituio Federal dotou o Poder Legislativo de condies para tal finalidade. Ela atribuiu ao Parlamento inmeras competncias, entre outras, para fiscalizar todos os atos do Poder Executivo, includos os da administrao indireta; julgar as contas prestadas pelo Presidente da Repblica e apreciar os relatrios 27

sobre a execuo dos planos de governo; proceder tomada de contas do Presidente da Repblica, quando no apresentada tempestivamente ao Congresso Nacional; convocar Ministros de Estado ou quaisquer titulares de rgos diretamente subordinados Presidncia da Repblica para prestarem, pessoalmente,

informaes sobre assunto determinado; realizar audincias pblicas com entidades da sociedade civil; apreciar programas de obras, planos nacionais regionais e setoriais de desenvolvimento e sobre eles emitir parecer. Alm disso, conferiu ao Congresso Nacional a titularidade do controle externo, que deve ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio. A Carta Poltica ainda estabeleceu uma comisso mista permanente para examinar e emitir parecer sobre: a) os projetos de lei relativos ao plano plurianual, s diretrizes oramentrias, ao oramento anual e aos crditos adicionais; b) os planos e programas nacionais, regionais e setoriais. A essa comisso mista foi atribuda, tambm, a competncia para exercer o acompanhamento e a fiscalizao oramentria. Esse rgo pode, por exemplo, diante de indcios de despesas no autorizadas, ainda que sob a forma de investimentos no programados ou subsdios no aprovados, solicitar autoridade governamental responsvel que preste os esclarecimentos necessrios no prazo de cinco dias. Portanto, so fartas as competncias do Congresso Nacional para cumprimento da funo fiscalizadora que lhe foi conferida pela Carta Poltica. Todavia, a fiscalizao considerada pelo senso comum como algo negativo, que atrapalha a execuo dos programas, bem como realizada para apurar irregularidades com o fim de identificar os responsveis e puni-los, etc. Esse aspecto, aliado ao interesse dos membros do Parlamento de ter sua emenda executada, prejudica o exerccio da funo fiscalizadora. O resultado a perda de oportunidade de aperfeioamento do processo oramentrio e a veiculao de escndalos pela imprensa livre, como o dos anes do oramento, da mfia dos sanguessugas e da destinao de verbas para entidades fantasmas.

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6.3. Recursos Provenientes do Cancelamento de Dotaes O PLOA apreciado no Congresso Nacional por rea temtica. Atualmente, so 10 reas, sendo que para cada uma delas designado um relator setorial. Este deve ser membro ou suplente da Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO) e fazer parte de comisso permanente que cuide de matria correlata ou possuir notria atuao nas respectivas polticas pblicas. Cabe ao relator setorial aprovar, total ou parcialmente, ou rejeitar as emendas apresentadas pelos parlamentares. No caso das emendas individuais, a aprovao quase automtica uma vez que os recursos esto garantidos. Porm, em se tratando das emendas coletivas, o relator deve indicar os recursos necessrios para atend-las. Todavia, os recursos alocados na reserva de contingncia so destinados, integralmente, para atendimento das emendas individuais e os provenientes da reestimativa de receitas so insuficientes para atendimento pleno das emendas coletivas. Restam, ento, cortes na programao contida no PLOA, conforme as orientaes e restries fixadas no Parecer Preliminar, com vistas a aumentar os recursos destinados ao atendimento das emendas. Tais cortes, no entanto, so decididos pelos relatores setoriais, individualmente, com vistas a ter seu relatrio aprovado. Nesse sentido, os relatores setoriais procuram distribuir os recursos de que dispe de forma equilibrada, com o cuidado de conciliar os vrios interesses polticos envolvidos. Nessa circunstncia, para evitar o nus poltico decorrente da proposio de um cancelamento mais acentuado em certa programao, opta-se por corte linear.22 No h discusso ou participao de comisses permanentes especializadas em reas especificadas de determinado setor. Segundo Tollini,23
A discusso passa longe da anlise da eficincia, da eficcia e da efetividade dos programas de governo que sero desenvolvidos nas respectivas reas, de suas metas, indicadores e resultados atingidos em anos anteriores. No se consideram as prioridades nacionais, mesmo porque no mais das vezes as emendas versam sobre interesses paroquiais. Essa alternativa era prevista expressamente nos relatrios preliminares que cuidavam do PLOA at 2007, inclusive. 23 TOLLINI, Hlio. Em busca de uma Participao mais Efetiva do Congresso Nacional no Processo de Elaborao Oramentria. http://www2.camara.gov.br/atividadelegislativa/orcamentobrasil/orcamentouniao/estudos/2008/Em%20Busca%20de%20uma%20Participacao%20ma is%20Efetiva%20do%20Congresso%20no%20....pdf. 2008., em14/12/2010. p. 25.
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Diante disso, no difcil inferir que a forma como so decididos os cortes podem gerar distores na programao da despesa constante na lei oramentria anual. Para corrigi-las, o governo tem a possibilidade de encaminhar crditos adicionais durante o exerccio para recompor determinadas dotaes que sofreram cortes indevidos. Para evitar ou, pelo menos, atenuar esse estado de coisas, apontamos, novamente, a necessidade de o Congresso Nacional exercer, de forma mais efetiva, sua funo fiscalizadora, especialmente, no que tange avaliao de programas. O exerccio dessa atribuio constitucional pode fornecer informaes importantes para a tomada de deciso dos relatores setoriais na definio dos cortes. Alm disso, as comisses permanentes deveriam participar mais ativamente da apreciao da proposta oramentria nas reas que lhe so correlatas. Tal possibilidade est prevista no art. 90 do Regimento Comum, aprovado pela Resoluo n 1/1970-CN, que deveria ser usado com mais frequncia.

Concluso As emendas individuais podem desempenhar importante papel na distribuio das receitas pblicas, uma vez que procuram satisfazer os pedidos de verba elaborados por autoridades locais, nas quais os parlamentares esto politicamente vinculados. Elas procuram reduzir o desequilbrio entre as receitas dos entes da Federao e as despesas necessrias para cumprir suas atribuies a fim de atender os anseios da populao. No que tange ao aspecto poltico, por seu turno, elas representam uma maneira de renovar os relacionamentos polticos dos parlamentares com suas bases. No entanto, para que tais objetivos sejam alcanados, necessria a execuo das emendas. Isso est associado com a reputao do parlamentar e suas chances de reeleio. Por conseguinte, e considerando que o controle da execuo oramentria pertence ao Poder Executivo, as emendas podem ser utilizadas como objeto de barganha entre os Poderes Executivo e Legislativo. Alm disso, como uma maneira de evitar ou amenizar essa disputa, os parlamentares levam em conta alguns fatores que lhes indiquem maiores chances de sucesso na execuo das emendas, como, por exemplo, trnsito no Ministrio, menores exigncias para celebrao do convnio etc.

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Essas facilidades, aliadas aos interesses dos parlamentares e precariedade do controle, resultam nos escndalos veiculados pela mdia de tempos em tempos. Tais denncias contaminam todas as emendas individuais, o que leva muitos atores e estudiosos a proporem sua extino. Todavia, a nosso ver, a ausncia ou deficincia do controle a principal causa de desvio de dinheiro pblico. O controle deve ser menos formal e mais tempestivo para inibir interesses escusos. Esse o aspecto corretivo e preventivo do controle, que tambm pode ser usado para fornecer informaes importantes para o aperfeioamento de processos. Nesse sentido, o Congresso Nacional deve exercer com mais nfase sua funo fiscalizadora conferida pela Constituio Federal, de modo a utilizar os resultados para a melhoria de seu processo legislativo, como o caso do controle voltado para a avaliao de programas de governo com vistas permitir tomadas de deciso mais fundamentadas para a alocao de recursos. Atualmente, a pea encaminhada pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional examinada de modo predominantemente formalista pelos seus membros. Estes mais se preocupam com a alocao de recursos que esto a sua disposio em benefcios de suas parquias com vistas ao retorno eleitoral. No h uma viso integrada da poltica nacional que permita a conjuno de esforos para o enfrentamento de problemas. Ademais, reivindicaes legtimas acabam por esconder emendas com objetivos escusos. Muitas instituies privadas, sem fins lucrativos, so indicadas nas emendas individuais para receberem recursos pblicos pelo simples fato de atenderem s exigncias relacionadas na lei de diretrizes oramentrias. Isso no se revela em conformidade com o ordenamento jurdico ptrio, com destaque para a violao aos princpios da impessoalidade e da isonomia. Alm disso, estimula a criao de entidades para receber recursos pblicos. Sem considerar os recursos provenientes do cancelamento de dotaes, as demais fontes de receitas que alimentam as emendas j constam no PLOA e so vitaminadas com as reestimativas elaboradas pelo Poder Legislativo. Em face disso, mostram-se inconstitucionais. Primeiro, porque a iniciativa legislativa foi conferida ao Poder Executivo. Portanto, cabe a ele definir a forma de utilizao dos recursos. Deixar parte dos recursos para o Poder Legislativo dispor da forma que lhe convier representa usurpao da atribuio conferida ao Poder Executivo, 31

que no pode ser tratada como mera faculdade. Segundo, porque viola os 3, III, e 8 do art. 166 da Lei Fundamental. Segundo nossa leitura desses dispositivos, os recursos oriundos da reestimativa de receitas devem ser devolvidos ao Poder Executivo para que este, no exerccio do seu poder de iniciativa legislativa sobre a matria, utilize os recursos mediante crditos adicionais submetidos apreciao do Congresso Nacional. De outra forma, o que se verifica a elaborao de dois oramentos. Um pelo Poder Executivo e outro pelo Congresso Nacional. Isso fragiliza a funo fiscalizadora do Parlamento que pretende ter sua programao executada. Alm disso, cria-se um objeto de barganha que facilita a aprovao de matrias em tramitao nas Casas do Congresso Nacional de interesse do Poder Executivo. Quanto aos recursos provenientes do cancelamento de dotaes, eles provocam distores na programao de despesa. Os relatores setoriais que tm o encargo de decidir sobre os cortes, normalmente, no esto familiarizados com a rea. Por conseguinte, na maioria das vezes, propem cortes lineares na programao e uma distribuio equilibrada dos recursos, que atendam os vrios interesses envolvidos. Isso evita o desgaste poltico e facilita a aprovao do relatrio. Como alternativas para reduzir tais distores, cremos necessrio o exerccio mais efetivo da funo fiscalizadora, uma vez que poder produzir informaes sobre avaliao de programas de modo a subsidiar a tomada de deciso. Tambm, a participao mais frequente das comisses permanentes na discusso da proposta encaminhada pelo Poder Executivo, nos termos do art. 90 do Regimento Comum, aprovado pela Resoluo n 1/1970-CN, pode propiciar melhoria na tomada de deciso sobre os cortes.

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________. Comisso Parlamentar Mista de Inqurito. CPMI das Ambulncias: destinada a apurar as denncias envolvendo a Operao Sanguessuga, realizada pela Polcia Federal, para investigar quadrilha que atuava na aquisio fraudulenta de insumos estratgicos para a Sade. Relatrio Final. 2006. Disponvel em: http://www2.senado.gov.br/bdsf/item/id/88805. ltimo acesso em: 08 de fevereiro de 2011. OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2006. LIMONGI, Fernando; FIGUEIREDO, Argelina. Processo Oramentrio e Comportamento Legislativo: Emendas Individuais, Apoio ao Executivo e Programas de Governo. Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, v. 48, n. 4, p. 737-776, 2005. MENDES, Marcos Jos. Sistema Oramentrio Brasileiro: Planejamento, Equilbrio Fiscal Qualidade do Gasto Pblico. Consultoria Legislativa do Senado Federal Texto para Discuso 38. Braslia: 2008. p. 9. Disponvel em http://www.senado.gov.br/senado/conleg/textos_discussao/texto38marcosmendes.pd f. ltimo acesso em 16 de fevereiro de 2011. RIBEIRO, Romiro. Oramento Pblico Semi-Impositivo para Transferncias Voluntrias: Diagnsticos, Perspectivas e Propostas de Mudanas. http://www2.camara.gov.br/atividadelegislativa/orcamentobrasil/orcamentouniao/estudos/2010/artigo01.pdf. 2010. ltimo acesso em 08 de fevereiro de 2011. SANCHES, Osvaldo. O Papel do Poder Legislativo na Formulao de Polticas Pblicas e no Processo Oramentrio. http://www2.camara.gov.br/atividadelegislativa/orcamentobrasil/orcamentouniao/estudos/artigos/Artigo230.pdf. 2002. ltimo acesso em 03 de fevereiro de 2011. SANTA HELENA, Eber. O Processo de Alocao dos Recursos Federais pelo Congresso Nacional. Cadernos ASLEGIS, Braslia, v. 6, n. 21, p. 9-36, dez. 2003. SILVA, Jos Afonso da. O Processo Constitucional de Formao das Leis. 2 ed. So Paulo: Malheiros Editores Ltda., 2006, p. 136. TOLLINI, Hlio. Em busca de uma Participao mais Efetiva do Congresso Nacional no Processo de Elaborao Oramentria. http://www2.camara.gov.br/atividadelegislativa/orcamentobrasil/orcamentouniao/estudos/2008/Em%20Busca%20de%20u ma%20Participacao%20mais%20Efetiva%20do%20Congresso%20no%20....pdf. 2008. ltimo acesso em 08 de fevereiro de 2011.

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