CRITERIOS PARA LA ASIGNACIN DE RECURSOS PRESUPUESTARIOS.

ESCASEZ Y DERECHOS FUNDAMENTALES

Eje temtico: Presupuesto y Derechos Humanos
Resumen
El presente trabajo se ocupa, en primer lugar, de establecer el valor y el rol de la
Constitucin en un Estado constitucional de derecho, as como tambin de la relacin
que existe entre ella y los derechos fundamentales
Luego se inserta en dicha relacin la nocin de actividad financiera pblica, y se
hace referencia al rol que tiene el presupuesto del Estado en la materializacin del
programa constitucional de los derechos fundamentales.
Establecida la idea de la limitacin de los recursos, la tesis que se pretende
defender es que en un Estado Constitucional, es la propia Constitucin la que establece
los criterios segn los cuales debe hacerse la distribucin presupuestaria de los recursos
pblicos escasos. Y que, en la prctica, esos principios conforman un sistema
consagratorio de justicia distributiva en el marco del programa constitucional.
Autor: Federico M. Apostolidis. Abogado con ttulo en trmite (Facultad de
Derecho de la Universidad de Buenos Aires).

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CRITERIOS PARA LA ASIGNACIN DE RECURSOS PRESUPUESTARIOS

ESCASEZ Y DERECHOS FUNDAMENTALES
Por Federico M. Apostolidis1
A MODO DE INTRODUCCIN
El Estado Constitucional de Derecho es una forma particular de organizacin
social y puede colocrselo dentro de la tipologa del Estado Nacional, entendido ste en
el sentido moderno del trmino.
Un fenmeno que se observa a lo largo de la historia del hombre es la tendencia
a agruparse. Esta tendencia a la vida en comunidad o sociedad, es comnmente
explicada por las ciencias sociales, como una forma de aprovechar mayores beneficios
que los que podra alcanzar el individuo aisladamente. Vivir en comunidad permite
lograr una serie de aspiraciones gracias a la suma de esfuerzos de los individuos que la
conforman, lo que, de otra forma, no podra obtenerse. En efecto, las sociedades ()
se mantienen unidas no slo gracias a la costumbre, la autoridad, la cultura comn,
[etc.] () sino tambin por una percepcin general de mutuo provecho. () Las
sociedades prosperan en la medida en que los ciudadanos se limitan recprocamente, se
someten a reglas claras que obligan a todos por igual y suman sus esfuerzos en
empresas comunes. Si estas piezas estn en su sitio, se percibe que las ganancias
individuales y colectivas compensan con creces las cargas individuales. (HOLMES y
SUSNTEIN, 2011:198)
Ahora bien, lo que caracteriza esta forma de organizacin es la presencia de una
Constitucin. La Constitucin se ubica en el centro de la escena. Los miembros de la
comunidad que deciden organizarse, acuerdan los objetivos de la vida comn mediante
dicho instrumento. Acuerdan las formas de compartir los esfuerzos, las formas de
distribuir los resultados, cmo garantizarlos y la autoridad que guiar el proceso.
En un Estado constitucional de derecho, la Constitucin se erige como el orden
jurdico fundamental del propio Estado y de la sociedad. Es importante destacar que la
Constitucin no constituye nicamente al Estado; tambin constituye a la sociedad. Al
ubicarse en el centro de la escena, la Constitucin crea y regula la vida social.
(HBERLE, 2003:3)
En ese pacto social que constituye la Constitucin, sus integrantes proyectan
las aspiraciones que tienen respecto de la organizacin. Como ya dijimos, esas
aspiraciones son maximizar el grado de satisfaccin de sus deseos.
Esos beneficios a los que aspiran quienes participan del pacto social
constitucional, son cristalizados en la Constitucin como derechos fundamentales. Por
lo que, podra decirse, que el fin de esta organizacin social es lograr la satisfaccin, la
concrecin, de los derechos fundamentales, los cuales se van a configurar orientados
1

Abogado, UBA. Alumno de la Carrera de Especializacin en Derecho Tributario dictada en la misma

Universidad.

por una idea de justicia. En un Estado constitucional de derecho, la tipologa

constitucional se caracteriza por establecer una democracia pluralista basada en el
respeto de la dignidad humana. (HBERLE, 2003:1-2)
Junto con estos derechos, aparecen las garantas, las cuales vienen a reforzar la
idea y remarcan la importancia que los miembros de la comunidad organizada por el
pacto le otorgan a los derechos fundamentales pues, en definitiva, son medios
tendientes a garantizarlos, a tornarlos exigibles. Son mecanismos de proteccin y
defensa.
El fin de la Constitucin es asegurar el goce de los beneficios de la suma de
esfuerzos de los miembros de la comunidad. Esa es nuestra premisa principal. Sin
embargo, a este fin, se le suma un fin intermedio: el diseo institucional, es decir, el
establecimiento de la autoridad, la cual guiar el proceso social fijado en la Constitucin
para canalizar la suma de esfuerzos y lograr la satisfaccin de los derechos
fundamentales, objetivo deseado por quienes forman parte del pacto. En otras
palabras, el fin intermedio de la Constitucin es organizar y establecer un gobierno. Esta
regulacin constitucional podra ser calificada como diseo del poder estatal, el cual
depender de la evolucin histrica y cultural de cada comunidad.
Decimos que el gobierno es un fin intermedio, puesto que va a estar pensado
para poder lograr el objetivo final de la constitucin. Entendido as, el gobierno
constituye al mismo tiempo un medio para lograr un fin superior.
Al estar contemplado por la Constitucin, el gobierno es parte del pacto social.
Ella regula las relaciones de ste con los individuos (adems de regir en las relaciones
de los individuos entre s) y las acciones que deba desplegar para dar satisfaccin a los
derechos y garantas. Como sealan HOLMES Y SUNSTEIN (2011:175) todos los
derechos legalmente exigibles son artificiales en tanto presuponen la existencia de ese
artificio humano de la exigibilidad (el poder pblico) dedicado a impulsar la
cooperacin social y a inhibir los daos mutuos.
Ahora bien, este proceso de satisfaccin de los derechos fundamentales no debe
hacerse de cualquier forma. Para lograr la aceptacin comn y legitimar la organizacin
del Estado constitucional de derecho, se hace necesario que la satisfaccin de los
derechos fundamentales tenga como gua a la justicia. Entonces, la finalidad de la
Constitucin como centro de esa forma especifica de organizacin, que es el Estado
constitucional, es sentar las bases para lograr la satisfaccin de los derechos
fundamentales en un contexto de justicia.
El Estado brinda proteccin y los ciudadanos corresponden con cooperacin. Es
mucho menos probable que haya cooperacin si la proteccin de los derechos es difusa,
irregular o inexistente, o cuando el gobierno crea y protege derechos que no deberan
calificar como tales. El intercambio entre derechos y cooperacin es un tema analizado
constantemente por la teora poltica liberal, y suele ser evocado mediante la ficcin del
contrato social. En ese orden de ideas, los derechos fundamentales son entendidos como
la piedra basal del contrato social y fuente de legitimidad de la autoridad. (HOLMES Y
SUNSTEIN, 2011:198)

As las cosas, los derechos pueden ser interpretados como parte de un pacto,
como concesiones otorgadas a grupos cuya cooperacin es deseable o necesaria. ()
Los derechos constitucionales () son parte integrante de un contrato social que
extiende la autoridad de los organismos del gobierno a casi todos los sectores de la
vida. Los derechos humanos y fundamentales representan esfuerzos por integrar a
ciudadanos que ocupan diferentes posiciones a una vida social comn. (HOLMES Y
SUNSTEIN, 2011: 218-219) Los derechos as entendidos, constituyen poderes
individuales derivados del hecho de ser miembro de, o estar afiliado a, una comunidad
poltica. (HOLMES Y SUNSTEIN, 2011:146)
La idea principal, hasta aqu expuesta, se encuentra todava incompleta. No basta
decir que el gobierno (fin indirecto o intermedio) es el medio previsto por la
Constitucin para satisfacer los derechos. Desde el pacto social constitucional debe
pensarse en otro medio que permita lograr los objetivos propuestos. Este medio es el
tesoro pblico. El cumplimiento de los fines de la organizacin estatal requiere del
empleo de grandes recursos, pues toda actividad es costosa. Tanto el establecimiento del
gobierno, como las acciones positivas que debe desplegar para cumplir con su rol fijado
en el pacto social constitucional, presentan altos costos.
Desde que se iniciaron los estudios sobre el fenmeno poltico del Estado se ha
reconocido que, para montar la estructura institucional y poder realizar las funciones
que se le asigna, se requieren grandes sumas de dinero. De manera que puede afirmarse
que, para que un Estado pueda existir como tal, es imprescindible que cuente con los
elementos necesarios para obtener recursos econmicos.
Dentro de los ejemplos que podramos mencionar, observamos como en El
Federalista, HAMILTON, dedic una serie de artculos para hacer referencia al papel de
las facultades impositivas y su vinculacin con el fortalecimiento de la unin entre los
estados. En este sentido expresaba que es preciso que se incluya en la [futura
constitucin] una disposicin para que el [gobierno federal] haga frente al sostenimiento
de las fuerzas nacionales [y cualquier otro dispositivo o actividad militar], a las
expensas del personal civil, para el pago de las deudas nacionales ya contradas o las
que se puedan contraer, y en general, [a todos] los asuntos que exigirn desembolsos
por parte del tesoro nacional. De esto se deduce que es necesario insertar en el plan de
gobierno, en la forma que se quiera, el poder general para recaudar impuestos.
Una facultad perfecta de allegarse con normalidad y suficiencia los fondos
necesarios, hasta donde los recursos de la comunidad lo permitan, debe ser considerada
como un elemento componente indispensable en toda constitucin. Cualquier
deficiencia a este respecto ocasionar uno de estos dos males: o el pueblo se ver sujeto
a un saqueo continuo, en sustitucin de otro sistema ms recomendable para satisfacer
las necesidades pblicas, o el gobierno se extinguir en una atrofia fatal y perecer en
breve tiempo. (HAMILTON, et. al., 2010:119-120)
Siguiendo el mismo orden de ideas se preguntaba "Cmo es posible que un
gobierno tan mal dotado y siempre carente de lo necesario pueda cumplir con los fines
de su institucin, cuidar de la seguridad, promover la prosperidad o consolidar la
reputacin de la comunidad? Cmo podr poseer alguna vez estabilidad y energa,
dignidad o crdito, la confianza domstica o el respeto extranjero? Cmo puede su

administracin ser otra cosa ms que una serie de expedientes contemporizadores,

ineficaces y deshonrosos? Cmo lograr evitar la necesidad frecuente de sacrificar sus
compromisos a las exigencias inmediatas? Cmo estar en condiciones de emprender o
llevar a buen trmino cualesquiera planes generosos o de aliento para el bien comn?.
(HAMILTON, et. al., 2010:121-122) Todo ello, en su concepcin, resulta inconcebible
sin recursos econmicos.
Cabe destacar su expresin en torno a que un gobierno debe contener en s
todos los poderes necesarios para la plena realizacin de los fines que se someten a su
cuidado, y para desempear cumplidamente los encargos de que es responsable, con
libertad de cualquier restriccin que no sea el acatamiento del bien pblico y los deseos
del pueblo. Como los ingresos del erario son la maquina esencial que procura los
medios para satisfacer las exigencias nacionales, el poder de obtener dichos ingresos
con toda amplitud debe ser necesariamente concomitante del de subvenir a las referidas
exigencias. (HAMILTON, et. al., 2010:124)
Entonces, para que el Estado pueda garantizar los derechos de los individuos, y
puedan materializarse en la realidad los rganos encargados de ejercer la funcin
pblica, se requieren recursos econmicos con los cuales costear los gastos que
demanden tales previsiones.
Ahora bien, esta situacin debe ser tenida en cuenta por la Constitucin, la que
debe contemplar las formas que permitan al gobierno ejercer los poderes necesarios para
proveerse de recursos financieros. Y claramente es indispensable que se haga, puesto
que, sin este tipo de regulaciones, seria intil la adopcin de una constitucin; sin
recursos se vera relegada a ser un simple acto formal, que no trascendera dicho mbito.
Sin recursos no es viable la organizacin social del Estado constitucional, pues sin
recursos no hay Constitucin. En efecto, para que el pacto social tenga vigencia es
necesario que la constitucin invista al Estado de poder financiero. Es decir, habilitarlo
para desplegar una actividad recaudatoria que permita dotarlo de los recursos necesarios
para aplicarlos a las inversiones que demande el sostenimiento de la organizacin y
cumplir as con la finalidad constitucional de lograr la satisfaccin de los derechos
fundamentales en un marco de justicia. Este concepto es tradicionalmente denominado
por la dogmtica financiera como actividad financiera del Estado.
En conclusin, es innegable que la actividad financiera es y debe serlo siempre,
un captulo fundamental en toda Constitucin, pues se convierte en presupuesto esencial
de la existencia del Estado y en definitiva, de la Constitucin. Como lo pone de
manifiesto CORTI (2007:5-6) no hay constitucin sin constitucin financiera y, a la
vez, la constitucin financiera est estructurada de acuerdo con el sistema conceptual
general de la Constitucin.
La finalidad de la actividad financiera pblica es entonces posibilitar la
concrecin de la finalidad del pacto social: el goce de los derechos fundamentales en un
contexto general de justicia.
1.- El valor de la Constitucin en un Estado constitucional
La Constitucin, entendida como el orden jurdico fundamental del Estado y de
la sociedad, posee una validez jurdica formal de naturaleza superior. (HBERLE,

2003:3) Esta idea suele ser explicada mediante dos principios: la supremaca
constitucional y la fuerza normativa de la Constitucin.
1.1.- La supremaca de la Constitucin
Hemos sostenido que la Constitucin, en un Estado constitucional de derecho, se
encuentra en el centro de la escena. A travs de ella se concreta la comunidad y el
Estado. La Constitucin es la que impone las reglas de juego y establece el
ordenamiento jurdico del Estado.
Como creadora del Derecho, la Constitucin se ubica en la cspide del mismo.
Desde all proyecta su condicin de creadora hacia el resto del ordenamiento que se
establezca en su virtud, erigindose como la fuente de fuente. En pocas palabras, la
Constitucin se ubica por encima de los actos y las relaciones que ella misma permite
que tengan lugar.
Como la vida en sociedad es un fenmeno complejo, la Constitucin necesita
que el gobierno que establece, realice los actos necesarios para darle cumplimiento, para
llevarla acabo. La supremaca indica que ella est por encima de los actos que emanen
del gobierno para realizarla, como es el caso de las leyes del parlamento. De manera que
si los actos y relaciones que tienen lugar en virtud del pacto constitucional, se apartan
de lo all se establece, van a carecer de validez. La Constitucin al ubicarse en la
cspide de la organizacin social, es la que va a dotar de validez a todos los actos y
relaciones que sucedan bajo su amparo.
Ahora bien, el principio de supremaca suele ser enlazado con otro principio, que
es el de la rigidez. La rigidez constitucional reclama que las posibles reformas a la
constitucin sean realizadas mediante un procedimiento singular, distinto al que se
emplea para la realizacin de los actos de gobierno. Si se permitiera modificar la
Constitucin de la misma forma en que se realizan los actos de gobierno (por ejemplo la
sancin de una ley del parlamento) la supremaca carecera de virtualidad, sera
inexistente.
1.2.- La fuerza normativa de la Constitucin
Como seala BIDART CAMPOS (2006:276) la constitucin () es jurdica, es
normativa, contiene normas jurdicas. Por eso cabe decir que es derecho: el derecho
de la constitucin. De esta juridicidad que se predica de todo el texto constitucional ()
se desprende la llamada fuerza normativa. La constitucin posee en s misma fuerza o
vigor normativo, lo que significa que es exigible, obligatoria, aplicable y vinculante. Y
lo es para todos, para los gobernantes y para los particulares.
Afirmar la fuerza normativa de la Constitucin es reconocer que ella obliga por
s misma, que sus preceptos son verdaderas y autnticas normas jurdicas que vinculan
inmediata y simultneamente al gobierno y a los individuos.
En la prctica, tal afirmacin, tiene diversas consecuencias. En efecto, entendida
as a la Constitucin puede afirmarse que no tiene normas programticas, siendo todas
ellas operativas y de aplicacin directa. La Constitucin est compuesta por normas
autnomas, y no consiste en una declaracin de principios y valores, entendidos como

meras aspiraciones de deseos. Ello lleva a sostener que todos los preceptos
constitucionales son vinculantes, obligan al legislador, al rgano ejecutivo y a los
jueces. Todos los actos de gobierno tienen que tener origen en la Constitucin y ser
compatibles con ella. Este principio de la fuerza normativa completa o brinda una
resignificacin del principio de la supremaca. En efecto, ambos principios ponen a la
Constitucin sobre los poderes constituidos.
Ahora bien, como garanta de estas caractersticas de la Constitucin, resulta
esencial el control de constitucionalidad, para determinar la validez de todos los actos y
relaciones de la vida social. Es decir, para determinar si ellos son compatibles con la
Constitucin, piedra fundamental de la organizacin comunitaria.
2.- La constitucin como espritu de la comunidad en un Estado constitucional de
derecho. Programa constitucional y gobierno
Ensea BULIT GOI (1994:41-43) que la Constitucin importa un mandato, un
programa o proyecto que acompaa a la comunidad, concentrndose en los qu (la
finalidad de la Constitucin, los objetivos que pretende) los cmo (es decir los medios
para lograr el fin) y los quines (los sujetos a quienes est dirigida la Constitucin:
individuos y gobierno, en tanto destinatarios y operadores de los preceptos
constitucionales).
La Constitucin entendida como un programa, se erige como el espritu de la
vida social, proyectndose como directivas hacia el gobierno y hacia los individuos.
Teniendo en cuenta la finalidad de dar satisfaccin a los Derechos fundamentales, la
Constitucin impone obligaciones a los actores sociales.
Es importante aclarar que la Constitucin no constituye un simple programa,
sino que se trata de un verdadero plan operativo y obligatorio de accin para efectivizar
los derechos fundamentales, que resultan plenamente exigibles
La Constitucin es un programa y un plan de gobierno, el cual debe ser llevado a
cabo por los actores sociales, ponindose el nfasis en el gobierno a quien la
Constitucin le impone la obligacin de cumplir con su finalidad: garantizar el goce de
los derechos fundamentales, cimientos sobre los cuales se erige la organizacin social.
Ahora bien, esa obligacin que se impone al gobierno exige el despliegue de acciones
positivas. Esto debe ser aclarado pues existe una tradicin liberal que distingue entre
derechos o libertades, positivas y negativas. Los derechos en sentido negativo, segn
dicha concepcin, se veran satisfechos mediante conductas de abstencin o no
intervencin del Estado. Mientras que, los derechos en sentido positivo, se veran
satisfechos mediante una intervencin activa del Estado. HOLMES Y SUNSTEIN
(2011:55-69), correctamente, destacan que esa dicotoma carece de relevancia toda vez
que, incluso los derechos entendidos en un sentido negativo, demandan una actividad
activa del gobierno, sea estableciendo organismos para hacerlos valer, destinando
funcionarios para el control, etc.
Ahora bien, avanzando un poco ms sobre la idea del programa constitucional,
ella puede verse reforzada si abordamos el tema de su interpretacin. Aqu resulta
oportuno resaltar lo que, en forma acertada, expresa CORTI (2008:84-85) cuando seala
que la interpretacin de los enunciados particulares que [contiene la Constitucin]

requiere, de forma previa, una visin global del texto. La interpretacin no procede de
forma atomstica, palabra por palabra y frase por frase, para luego realizar una
sistematizacin que abarcara el conjunto. () Por el contrario, es a partir de una visin
global del texto que se le otorga significado a cada uno de sus tramos.
Entonces, para interpretar una norma constitucional, debe tenerse en cuenta el
resto de su contenido, pues ella en su totalidad es un conjunto, un programa, y cada
enunciado particular debe ser entendido en el contexto de dicho programa.
La misma idea es sostenida por Jos O. CASS (2005:126-127) cuando con cita
a Linares Quintana, nos dice que la Constitucin es un conjunto de principios y de
normas que comportan un sistema orgnico () en el cual todos y cada uno de tales
principios y normas se encuentran ntima e inseparablemente vinculados, de manera que
la interpretacin de cada uno de ellos nunca debe hacerse de manera aislada, sino en
funcin de todo el sistema que integra ().
Ya establecida esta idea, no perdemos de vista que la Constitucin, y al mismo
tiempo el programa, tiende a su permanencia, a perdurar en el tiempo. De all tambin la
aplicacin y vigencia de los principios de supremaca y fuerza normativa. Pero la idea
de perdurabilidad tiene que ser entendida en un contexto social de constante evolucin y
desarrollo.
En efecto, la Constitucin debe acompaar ese cambio guiando la evolucin de
la sociedad. Por ello se hace necesario que ella misma posibilite su reforma, sea de
manera total o parcial. Y adems, como agrega BULIT GOI (1994:53-54) debe
completarse este razonamiento con la nocin de interpretacin dinmica del texto
constitucional. Esta interpretacin dinmica, permite llevar a la Constitucin hacia
adelante, como posible vlvula de salida cuando, por ejemplo, no estn dadas las
condiciones para una reforma constitucional.
Respecto de la interpretacin dinmica (tambin llamada progresista) podemos
decir que, reconocindose en la Constitucin un programa de gobierno y que ella aspira
a perdurar en el tiempo, adems de tenerse en cuenta la situacin de la comunidad al
momento de su sancin, debe prestarse atencin a la situacin de la sociedad al
momento en que la Constitucin va a ser interpretada.
ALGO MS SOBRE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES Y LA ACTIVIDAD
FINANCIERA
Hasta aqu hablamos sobre el rol de la Constitucin en aquellas comunidades
que se asocian en un Estado constitucional de derecho. Dijimos que para asegurar los
beneficios de la vida colectiva se consagran los derechos fundamentales como columna
vertebral de la Constitucin. Tambin dijimos que, para poder gozar de los beneficios
que se produzcan mediante la cooperacin y la suma de esfuerzos de los individuos, era
necesario el diseo de un esquema institucional del poder: un gobierno. Por ltimo
mencionamos que, adems del gobierno, era necesaria una pieza ms para completar el
engranaje constitucional: los recursos econmicos. Y ello as pues, como seala
MORDEGLIA (1986:445) todo acto de gobierno se traduce o refleja, en definitiva, en
una decisin financiera, por cuanto representa un gasto.

En pocas palabras, si se busca mediante un pacto social obtener los beneficios

de la vida colectiva y cooperativa (derechos y garantas), la Constitucin debe
incorporar el diseo de un gobierno y regular la forma en que se obtendrn los recursos
necesarios para dar cumplimiento a los derechos (costos directos) y para establecer y
mantener el gobierno (costos indirectos).
En nuestro esquema, la Constitucin, como pacto social, se apoya en la trada
DERECHOS(D)-GOBIERNO(G)-TESORO(T). En esta trada, D es el fin directo de la
Constitucin, mientras que G es un fin indirecto y, al mismo tiempo, un medio. Y, por
ltimo, T es un medio, el cual va a posibilitar en los hechos el cumplimiento de los fines
de la Constitucin (directos e indirectos).
Entonces los Derechos fundamentales constituyen el fin esencial de la
organizacin social fundida en la Constitucin como piedra basal, mientras que el
gobierno y el tesoro los medios para concretarlos, advirtindose que el gobierno
constituye simultneamente un fin indirecto.
Ahora bien, al asumir la necesidad de los recursos nos enfrentamos a un
problema importante. Las aspiraciones de los individuos, sus deseos, no tienen lmite.
Trasladado al campo de los derechos fundamentales, los individuos que buscan
beneficiarse con ellos al pactar la organizacin social, tienen aspiraciones infinitas, que
abarcan los ms diversos aspectos de la vida, y desean el mayor grado de satisfaccin
posible. De aceptar esta idea como posible, nos enfrentaramos a una gran utopa. Si
bien los deseos tienden a ser infinitos, las posibilidades de lograrlos no lo son. Los
recursos para lograrlo no son ilimitados, sino todo lo contrario, son escasos (en la
medida que son superados por los deseos). Esta idea nos permite afirmar que los
derechos constitucionales no pueden ser calificados como absolutos. En general los
derechos se describen como inviolables, perentorios y concluyentes. Pero () esos
adjetivos no son sino floreos retricos. Nada que cueste dinero puede ser absoluto. ()
Ningn derecho cuya defensa presuponga un gasto selectivo () puede ser protegido
unilateralmente () sin tomar en cuenta las consecuencias [erogatorias] cuya
responsabilidad recaer sobre otras ramas del gobierno. (HOLMES Y SUNSTEIN,
2011:119)
Los recursos son escasos y debe pensarse bien cmo distribuirlos y aplicarlos a
la satisfaccin de los derechos. No debe perderse de vista que si los derechos demandan
recursos y estos son escasos, para satisfacer algunos ser necesario postergar otros o
limitar su grado de satisfaccin.
Esta idea plantea adems una cantidad de cuestiones adicionales, no slo acerca
de cunto cuestan [los derechos] sino tambin sobre quin decide cmo asignar nuestros
escasos recursos pblicos para protegerlos, y para quin. (HOLMES Y SUNSTEIN,
2011:50) Algunos conflictos entre distintos derechos son producto de que todos los
() dependen de asignaciones [de recursos] limitadas. Las limitaciones financieras son
el nico impedimento para que todos los derechos bsicos se hagan cumplir al mximo
y al mismo tiempo. Los derechos siempre requieren o implican concesiones y acuerdos
de tipo financiero. (HOLMES Y SUNSTEIN, 2011:123-124)

Es menester tener presente que esta afirmacin debe hacerse con mucho
cuidado, pues no debe darse lugar a entender a la escasez como causa que justifique la
inaccin del gobierno, obligado en virtud del pacto social que lo legitima. Cuando se
trata de derechos fundamentales, el Estado no puede dejar de tomar las medidas
necesarias para darle la satisfaccin que la Constitucin demanda, basndose en la
escasez de los recursos o sus altos costos. Estas circunstancias pueden ser elementos
atenuantes, pero nunca excusas para incumplir un derecho fundamental. En algunas
situaciones podra admitirse que los problemas vinculados a los costos posterguen la
satisfaccin de ciertos derechos o postergue su satisfaccin respecto de ciertos
individuos o grupos, cuando sea prioritaria la satisfaccin de otros derechos o de
determinados individuos o grupos vulnerables.
EL PRESUPUESTO PBLICO: MATERIALIZACIN DEL PROGRAMA
CONSTITUCIONAL
Una de las premisas que sostuvimos con anterioridad, indicaba que la actividad
financiera del Estado era lo que posibilitaba al gobierno obtener el combustible
necesario para poner en marcha la maquinaria institucional, la cual permitir el logro del
fin de la Constitucin, esto es, dirigir los esfuerzos comunes para la satisfaccin de los
derechos fundamentales.
Reconocida ya la importancia de la actividad financiera, observamos que ella es
la que posibilita la materializacin del programa constitucional. Aqu ingresa en escena
el instituto financiero conocido como presupuesto pblico. Es oportuno dejar sentado
que no nos ocuparemos aqu de todas las funciones que se le reconocen a la institucin
presupuestaria. Concentraremos nuestra atencin en el aspecto de planificacin que
involucra.
Siguiendo este orden de ideas, entendemos al presupuesto pblico como el
instituto en el cual se proyecta, se planifica, la actividad financiera del Estado para un
periodo de tiempo determinado. Esta proyeccin es la que permite desplegar en el plano
de los hechos el programa constitucional.
No resulta balad mencionar que, si la actividad financiera es aquella que vincula
a las actividades estatales tendientes a obtener recursos, y las necesarias para emplearlos
en la atencin de los gastos pblicos, el presupuesto considerar en su planificacin
tanto a los recursos de que disponga el Estado, como a los gastos a los cuales se
aplicarn. Ello responde a la naturaleza unitaria de la actividad financiera, la cual se
proyecta sobre el instituto presupuestario, en el cual se planifica toda la actividad.
En efecto, el fenmeno financiero, es un fenmeno complejo pero unitario, que
se expresa mediante la funcin ingresos-gastos pblicos. Y esta funcin ingresos-gastos
pblicos no es una simple suma de actividades aisladas, sino que debe ser entendida
como un proceso, en el cual ambas instancias se encuentran ntimamente vinculadas.
Como bien lo seala JARACH (2003:58) no puede establecerse una sucesin lgica ni
cronolgica respecto de los elementos que conforman el fenmeno financiero. Tales
elementos no pueden ser observados individualmente, sino en conjunto.
Participando de esta idea ensea CORTI (2007:11) que es sobre la base
conceptual de la unidad del fenmeno financiero que cabe referirse a las diversas

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tcnicas mediante las cuales se obtiene y dispone de la renta pblica (). En definitiva
la obtencin de los recursos y su inversin, no obedece a otro fin que el de materializar
el programa constitucional.
El presupuesto pblico entonces, contempla todos los gastos que va a realizar el
Estado (conforme a los recursos de que disponga el tesoro pblico) en un perodo de
tiempo determinado, para cumplir con los fines establecidos en la Constitucin.
Ahora bien, avanzando un poco ms, otra de las premisas que establecimos es
que los recursos se presentaban como limitados frente a los grandes deseos de los
individuos. Esta situacin plantea un serio problema a la hora del diseo presupuestario.
Si los recursos son escasos, ellos deben ser distribuidos de forma que permitan lograr,
con el mayor grado de eficiencia posible, la materializacin del programa
constitucional.
Ante este panorama cabe preguntarnos s el gobierno constitucional puede
decidir discrecionalmente cmo asignar los escasos recursos a la satisfaccin de los
derechos. Nuestra tesis es que la respuesta, necesariamente, debe ser negativa. Si
sostenemos que el espritu de la vida social en un Estado constitucional de derecho es la
Constitucin, es ella misma la que brindar los criterios para la asignacin de los
recursos limitados, los cuales vincularn a los rganos de gobierno y a los propios
miembros de la sociedad.
Siguiendo con esta tesis, en un Estado constitucional, la Constitucin como
pacto social, permite extraer una serie de principios sustanciales que rigen la
asignacin presupuestaria de recursos, los cuales le indican al gobierno el orden que
debe seguirse para distribuir los recursos escasos. Este sistema normativo de principios
viene a materializar en el programa constitucional un criterio de justicia distributiva,
basado en la dignidad humana, para la satisfaccin del fin constitucional: el goce de los
derechos fundamentales.
A su vez, este sistema de principios, es supremo, tiene fuerza normativa, es
plenamente operativo y vinculante para las instituciones de gobierno. Por lo tanto es
obligatorio para los rganos encargados de confeccionar el presupuesto, y para aquellos
que deben controlar su adecuacin constitucional. Y, adems, rige tanto en materia de
gastos, como de recursos, puesto que mediante el presupuesto se proyecta el fenmeno
financiero, que como dijimos, debe ser observado a travs del prisma de la unidad.
Como lo sealan HOLMES Y SUNSTEIN (2011:246-247) el costo de los
derechos no slo plantea cuestiones de transparencia y responsabilidad democrtica en
el proceso de asignacin de recursos: tambin nos lleva inesperadamente al corazn de
la teora moral, a problemas de tica distributiva y de justicia distributiva. En efecto, en
dicha materia resulta de vital importancia la poltica y la moral. El tema es importante
precisamente porque llama la atencin sobre la relacin entre los derechos, por un lado,
y la democracia, la igualdad y la justicia distributiva por el otro.
Si nos introducimos en el estudio de este sistema de principios que rigen a la
actividad financiera pblica, observamos que, si bien van a variar segn la
conformacin particular de cada Estado constitucional, generalmente estn vinculados
con la equidad, la igualdad de oportunidades y la solidaridad.

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La idea de igualdad de oportunidades se relaciona con los niveles de recursos

privados que disponen los individuos y la inversin de recursos pblicos. En toda
sociedad existe desigualdad en el acceso a recursos privados que permitan el logro de un
estndar elevado en el goce de los derechos fundamentales. Este principio informante de
la actividad financiera demanda que, la distribucin de los recursos pblicos escasos, se
oriente a corregir esas desigualdades y permitir que, aquellos que tienen un acceso nulo
o poco significante a los recursos privados aumenten sus posibilidades. El Logro de
estos objetivos, permitira un uso ms eficiente y racional de los recursos del tesoro
pblico. En pocas palabras, este principio busca que todos los individuos tengan la
posibilidad acceder a recursos privados (esfuerzos individuales) para aumentar el goce
de sus derechos (esfuerzos colectivos).
En cuanto a la solidaridad, ella presenta una conexin, en cierta medida, con una
idea de igualdad. En nuestra interpretacin la idea de la solidaridad est vinculada con
las prioridades. En efecto, segn este principio, a la hora de la distribucin de los
recursos pblicos, debe priorizarse a aquellos grupos sociales que presenten el menor
grado de satisfaccin de los derechos humanos bsicos. Y por otro lado, que se apliquen
mayores recursos pblicos respecto de ellos. Ahora bien, ello no quiere decir que
aquellos que gozan de un nivel ms alto en la satisfaccin de los derechos queden
excluidos, sino que su prioridad queda subordinada a la de los grupos con un goce
menor de los derechos.
Lo que se quiere significar es que, a la hora de distribuir el producto del esfuerzo
comn de la vida social, aquellos que se encuentran en mejor situacin, deben colaborar
con los que se encuentren en situaciones ms precarias.
El vnculo de la solidaridad con la igualdad, viene dado por las diferencias que
existen entre los distintos grupos sociales. No entendemos a la igualdad como una
variable matemtica, segn la cual, los recursos deben aplicarse en forma
matemticamente igual a todos los individuos, sino todo lo contrario. La igualdad se va
a configurar si se toman en cuenta las diferencias, y se acta con mayor intensidad sobre
los grupos ms postergados, de manera que se vaya nivelando el grado de goce de
derechos entre iguales.
En cuanto a la equidad, tradicionalmente es un criterio que no logra grandes
consensos en el mbito acadmico. Un estudio profundo de este principio excedera
ampliamente el objeto de esta exposicin. Si bien existen diversos conceptos de la
equidad, ella tiene en el mbito financiero, una configuracin particular. As por
ejemplo CORTI (2007) vincula la nocin de equidad con la razonabilidad y entiende
que la actividad financiera ser equitativa en la medida que sea razonable.
Pero ms all de las diversas interpretaciones, creemos necesario efectuar una
interpretacin. La equidad como principio sustancial en materia presupuestaria, viene a
imponer un criterio particular de justicia, aplicable tanto a gastos como recursos
pblicos.
En nuestra visin, la equidad exige que, para poder ser beneficiario del producto
de los esfuerzos colectivos, es necesario realizar un esfuerzo individual. El esfuerzo
individual debe ser proporcional a la situacin en que cada grupo se encuentre. As,

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mientras mejor sea la situacin del grupo social dentro de la comunidad (segn el nivel
en el goce de los derechos y el nivel de acceso a los recursos privados) mayores deben
ser los esfuerzos individuales. Y, a contrario sensu, mientras menos favorable sea la
situacin de un grupo social, menor deber ser el esfuerzo individual.
Ahora bien, por otro lado, la distribucin de los beneficios debe realizarse en un
grado mayor respecto de aquellos que se encuentran en situacin menos ventajosa.
Mientras que, la distribucin de los beneficios debe ser menor respecto de aquellos que
se encuentren en las condiciones ms ventajosas.
Entendida as, la equidad presenta cierta conexin con la igualdad y la
solidaridad. De all que podamos inferir que resulta manifiesta la vinculacin ntima
entre estos principios. Es por ello que, precisamente, los entendemos como un sistema,
inserto en el programa constitucional, para que ste se desarrolle en un contexto de
justicia. Como corolario lgico de ello, tales principios no deben ser interpretados en
forma aislada, sino en forma conjunta.
REFLEXIONES FINALES
Para finalizar nuestra exposicin debemos retomar una de las ideas expresadas
en el comienzo. Si el Estado constitucional inspira una democracia pluralista, creemos
que resultara muy til para el logro de una distribucin eficiente de los recursos
escasos, de manera que satisfaga la exigencia de justicia, fomentar la participacin de
todos los grupos sociales mediante mecanismos deliberativos.
Una amplia participacin de todos los sectores de la comunidad a la hora de
realizar el debate sobre la forma de distribucin de los recursos, permitira tomar una
mayor dimensin sobre el tema de las prioridades, la situacin de cada sector, los
deseos de los distintos grupos sociales, la calidad de los derechos, etc.
Esta idea podra implementarse, por ejemplo, mediante la celebracin de
audiencias pblicas en las cuales participen las personas, representantes de sectores
acadmicos, organismos de derechos humanos, etc. O bien, mediante la implementacin
de la tcnica del presupuesto participativo, en combinacin con la tcnica del
presupuesto por programas.
La tcnica del presupuesto participativo permite que los grupos sociales
participen activa y directamente en la seleccin de los programas presupuestarios.
Recordemos, por ltimo, que la idea de escasez no puede anular un derecho. En
tal caso podra atemperarlo, cuando as lo demande la aplicacin de los principios
sustanciales que rigen la actividad presupuestaria. Ello deben tenerlo muy presente
quienes ejerzan el control de constitucionalidad. En la medida que el presupuesto se
aparte de esos principios, deber declararse su incompatibilidad constitucional y
corregirse la desviacin.
BIBLIOGRAFIA
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